Die Verwaltungsreform in Baden-Württemberg – ein ...

Landkreisnachrichten 45. Jahrgang
Die Verwaltungsreform in
Baden-Württemberg – ein Zwischenresümee
Zum 1. Januar 2005 wurden mit
dem Verwaltungsstruktur-Reformgesetz
(VRG) nahezu alle Sonderbehörden
aufgelöst und ihre Aufgaben auf
der mittleren Ebene den Regierungspräsidien,
auf der unteren den Landratsämtern
übertragen. Etwas über ein
Jahr nach einer der größten Reformen
der Verwaltungsstrukturen in Baden-
Württemberg zieht der folgende Artikel
nach einer knappen Darstellung
der Entstehungsgeschichte und der
Zielsetzungen aus der Sicht der Landkreise
eine erste Zwischenbilanz.
Entstehungsgeschichte und
Zielsetzung des VRG
In Baden-Württemberg liegen die letzten
großen Verwaltungsreformen bereits
Jahrzehnte zurück. Sowohl die Kreisreform
als auch die Gemeindereform
wurden Anfang bzw. Mitte der 70er Jahre
durchgeführt. Seitdem gab es nicht nur
seitens des Landkreistages immer wieder
Forderungen nach weitergreifenden
Reformen. Diese Stimmen mehrten
sich in der jüngeren Vergangenheit. Ein
weiterer Impuls ging vom finanzwissenschaftlichen
Institut des Bundes der
Steuerzahler Baden-Württemberg e.V.
im Rahmen einer Begutachtung durch
den Staatswissenschaftler Prof. Dr. Joachim
Jens Hesse aus, das für eine Modernisierung
von Regierung und Verwaltung
eintrat und den Abbau des komplizierten
Geflechts von Verwaltungsebenen zwischen
Landesregierung und Kommunen
forderte.
Nach einer Grundsatzentscheidung der
Haushaltsstrukturkommission des Landes
Baden-Württemberg, bestehend aus
dem Ministerpräsidenten, seinem Stellvertreter,
dem Vorsitzenden der Re-
10
Von Landrat Bernhard Wütz, Waldshut
gierungsfraktionen im Landtag und dem
Finanzminister, vom März 2003 wurde
eine Strukturreform der Verwaltung in
Baden-Württemberg zum erklärten Ziel
der Landesregierung. In einem bemerkenswerten
Kraftakt ist es allen an der
Reform beteiligten Stellen gelungen,
diese in sehr kurzer Zeit in Gesetzesform
zu gießen. Bereits am 30. Juni 2004
konnte das VRG verabschiedet werden.
Beide Fraktionen der Regierungskoalition
haben das Projekt von Anfang an
mitgetragen.
Das VRG zielt auf eine fortschrittliche
und effektive Verwaltung, die, den Bedürfnissen
von Bürgern und Wirtschaft
entsprechend, schlanker und effizienter
werden soll. Einfachere Abläufe und
einheitliche Ansprechpartner in komplexen
Verfahren,Verlagerung von Entscheidungsprozessen
und Verantwortung
nach unten, Vereinheitlichung von Tätigkeitsfeldern
und ein Aufgabenabbau
sind dabei die Schlagworte.
Die Gesetzesbegründung nennt folgende
vier Grundsätze:
1. Der dreistufige Verwaltungsaufbau
wird zum prägenden Strukturelement.
Er berücksichtigt die notwendige Zentralisierung
und jede mögliche Dezentralisierung.
Er ist in einem Flächenland
mit 10 Mio. Einwohnern wie Baden-
Württemberg nötig, um eine sachgerechte,
bürgernahe und leistungsfähige
Verwaltung sicherzustellen.
2. Die Bündelungsfunktion der Regierungspräsidien,
der Landratsämter
und der Stadtkreise zur Erfüllung
staatlicher Aufgaben wird wesentlich
erweitert und gestärkt.
3. Landesoberbehörden und höhere
Sonderbehörden werden in die Regierungspräsidien
eingegliedert, gegebenenfalls
durch Vorort-Zuständigkeiten.
4. Die unteren Sonderbehörden werden
grundsätzlich in die Landkreise und
Stadtkreise integriert. Die Landesregierung
knüpft damit an die erfolgreichen
Eingliederungen in der
Gesundheitsverwaltung, der Wasserwirtschaftsverwaltung
und dem Veterinärwesen
an.
Motor der längst überfälligen Reform
war freilich auch die Finanznot des Landes.
Mit den neuen Strukturen ergibt sich
die Möglichkeit, Aufgaben zu bündeln,
sie mit weniger Personal und damit kostengünstiger
zu erfüllen. Dieser Erwartung
entsprechend werden die Kompensationszahlungen
des Landes, die die
Stadt- und Landkreise für die Erfüllung
der „neuen“ staatlichen Aufgaben und
die Übernahme des Personals erhalten,
innerhalb von sieben Jahren um 20 %
reduziert.
Ein von der SPD-Landtagsfraktion vorgelegtes
zweistufiges Alternativkonzept
konnte sich nicht durchsetzen. Es sah die
Bildung von nur noch ca. acht Regionalkreisen
vor. Diese sollten die Stellung
der bisherigen Landkreise erhalten. In die
zu bildenden Regionalkreisverwaltungen
sollten die staatlichen Aufgaben und
das staatliche Personal der 4 Regierungspräsidien,
der 4 Oberschulämter, des
Landesamts für Flurneuordnung und
Landentwicklung, der neun Gewerbeaufsichtsämter,
der 19 Flurbereinigungsämter,
der 20 Straßenbauämter, der
30 Schulämter, der 35 Ämter für Landwirtschaft,
Landschafts- und Bodenkultur
und der 163 Forstämter sowie die
der staatlichen Vermessungsämter übernehmen.
Dieses Modell wurde zu Recht
verworfen. Es hätte zu Megabehörden
und zu einer Verwaltung der weiten
Wege führt. Bürgernähe wäre nicht
mehr möglich gewesen. Ein Regionalkreis
hätte im Schnitt 140 Gemeinden

mit über einer Mio Einwohner umfasst
und wäre damit viermal so groß wie ein
Bundestagswahlkreis und rund achtmal
so groß wie ein Landtagswahlkreis.
Ein Regionalkreis Stuttgart würde beispielsweise
179 Städte und Gemeinden
und über 2,6 Mio Einwohner umfassen.
Damit wäre dieser Kreis mehr als doppelt
so groß wie das Saarland und würde
nach der Anzahl der Einwohner der Größe
Thüringens, Brandenburgs oder Sachsen-Anhalts
entsprechen.
Mit der Verwaltungsreform wurde auch
eine lang erhobene Forderung des Landkreistags
erfüllt. Der Landkreistag begrüßt
es deshalb außerordentlich, dass
seine Vorstellungen zu einer Verwaltungsreform
aufgegriffen wurden und
ist nach gut einem Jahr seit Inkrafttreten
überzeugt, dass die Reform auf der unteren
Ebene bereits heute zu einem effizienteren
Verwaltungshandeln und zu
mehr Bürgernähe geführt hat. Auch das
Ziel einer Einsparung von 20 % in sieben
Jahren wird erreicht werden. In diesem
Zusammenhang ist die hervorragende
Arbeit der Geschäftsstelle des Landkreistags
im Vorfeld der Reform nochmals
deutlich hervorzuheben. Durch die kompetente
Vorbereitung zahlreicher Gremienentscheidungen
hat sie wesentlich
dazu beigetragen, dass die Reform rasch
umgesetzt werden konnte und dass
wichtige Belange der Landkreise Eingang
in das Gesetzgebungsverfahren gefunden
haben.
Umsetzung der Reform
Die Umsetzung der Reform bei den
Stadt- und Landkreisen basiert auf drei
Grundideen: Auflösung der Sonderbehörden,
Übertragung der Aufgaben auf
die unteren Verwaltungsbehörden und
Übergang des Personals (Abordnung
beim höheren Dienst, im übrigen Kommunalisierung).
Landesweit waren davon
450 Behörden und rund 20 000
Beschäftigte betroffen. Die früher staatlichen
Schulämter, Ämter für Flurneuordnung
und Landentwicklung, Forstämter,
Versorgungsämter, Gewässerdirektionen,
Gewerbeaufsichtsämter, Straßenbauämter,
Vermessungsämter, Ämter
für Landwirtschaft, Landschafts- und Bodenkultur
und die Lebensmittelüberwachung
sind heute Bestandteil der Kreisverwaltungen.
Die Übernahme der Beschäftigten durch
die Stadt- und Landkreise erfolgte zum
1. Januar 2005. Die Vorgaben des VRG
nach einer sozialverträglichen Umsetzung
wurden beachtet. Sowohl bei der
aufnehmenden als auch bei der abgebenden
Dienststelle wirkten die Personal-,
die Schwerbehinderten- und die
Frauenvertretung mit. Bis zur nächsten
regelmäßigen Personalratswahl traten
Übergangspersonalräte, gebildet aus
Beschäftigten der früheren Sonderbehörden,
neben die bereits vorhandenen
Personalräte.
Erfolge der Reform
Heute kann festgestellt werden, dass
die Verwaltungsreform nicht nur in ihrer
organisatorisch-formalen Umsetzung
gelungen ist, sondern dass sich die erhofften
Wirkungen bereits zum großen
Teil eingestellt haben. Dies zeigt sich
schon darin, dass der 1. Januar 2005 von
der Bevölkerung weitgehend unbemerkt
vorüber ging, was mit Fug und Recht als
Zeichen für einen reibungslosen Übergang
gewertet werden kann.
Am Beispiel des Landkreises Waldshut
lässt sich dieser für das ganze Land belegen.
Begleitet durch zahlreiche Aktivitäten,
die das Zusammenwachsen von
Landratsamt „alt“ und „neu“ fördern
sollen, ist das Landratsamt auf dem Weg
zu einem gemeinsamen Haus ein gutes
Stück vorangekommen. Dabei stand von
Anfang an das Bemühen, die Verwaltungsreform
nicht nach dem Vorbild
von 1995 als reine „Eingliederung“ von
Sonderbehörden zu betrachten. Gegen
eine solche Sichtweise sprach schon die
schiere Zahl der neuen Mitarbeiterinnen
und Mitarbeiter, die der Zahl des Personals
beim Landratsamt „alt“ entsprach.
Schwerpunkt Verwaltungsreform
Vielmehr musste es angesichts dieses
Verhältnisses darum gehen, den Fokus
auf das Zusammenführen und die Integration
vieler Ämter mit ganz unterschiedlichen,
gewachsenen Strukturen
und vor allem auch Kulturen zu richten.
Dass das Landratsamt als aufnehmende
Behörde „gesetzt“ war, durfte nicht den
Blick dafür versperren, dass die staatlichen
Sonderbehörden in der großen
Mehrzahl der Fälle gut geführt, ihrerseits
infolge von Reformen gut aufgestellt und
damit den an sie gerichteten Anforderungen
gewachsen waren. Es konnte also
sofort damit begonnen werden,die Möglichkeiten
der Zusammenarbeit unter
einem Dach konsequent zu nutzen.
Regelmäßige Besprechungen mit allen
Amts- und Dezernatsleitungen, jour fixes
auf Dezernatsebene und themenbezogene
Besprechungen über Dezernate
hinweg sind Ideenwerkstatt und Forum
für kritische Auseinandersetzungen
zugleich und lassen ein gemeinsames
Verständnis vom Landratsamt entstehen.
Gelegenheiten zu informellen Begegnungen,
etwa bei Betriebsausflügen,
in der Cafeteria oder bei feierlichen Anlässen
fördern das Gemeinschaftsgefühl
und bilden so den Boden für die erwarteten
Synergieeffekte.Termine sind rasch
vereinbart, der Bürger erhält auch in
facettenreichen Verfahren einen einheitlichen
Ansprechpartner, Personal kann
leicht über verschiedene Ämter hinweg
eingesetzt werden, gemeinsame Projekte
entstehen. So arbeiten im Landkreis
Waldshut „alte“ und „neue“ Ämter in
vielen Bereichen, etwa bei Schule und
Jugendhilfe, bei Gewässerschutz und
Landwirtschaft oder bei Forst und Naturschutz
eng zusammen. Die Fachkompetenz
der Vermessungsverwaltung in
Sachen Geoinformationssysteme (GIS)
kommt der ganzen Verwaltung zugute.
Für ein Projekt zum Thema Fettleibigkeit
bei Jugendlichen kann die Kompetenz
von Schul-, Jugend-, Gesundheits- und
Landwirtschaftsamt rasch und unkompliziert
zusammengeführt werden. Im
Bereich der Wiedereingliederung von
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Landkreisnachrichten 45. Jahrgang
Langzeitarbeitslosen – Waldshut ist
Optionskreis – können Arbeitsgelegenheiten,
die so genannten 1-Euro-Jobs,
auch von der eigenen, seit der Verwaltungsreform
erweiterten Behörde angeboten
werden. Die Gewerbeaufsicht
steht mit ihrer Kompetenz jederzeit sofort
zur Verfügung. Baugenehmigungen
für Betriebe können somit oft schneller
erteilt oder in Aussicht gestellt werden.
Durch die Zusammenführung von Ämtern
der Gesundheits- und der Versorgungsverwaltung
ließen sich Kompetenzen
bündeln. Die Flurneuordnung wird
im Realteilungsgebiet Südbaden Landkreis
Waldshut als Instrument von kreispolitischer
Bedeutung gesehen. In der für
unsere Region wichtigen Frage von Planung
und Bau der Autobahn A 98 können
wir uns des Sachverstandes der Straßenbauverwaltung
bedienen. Die Reihe der
Beispiele ließe sich fortsetzen.
Ein Neuzuschnitt eines Teils der Ämter
machte es, verbunden mit innerorganisatorischen
Änderungen, möglich, Personal
effizienter einzusetzen, auf Wiederbesetzungen
in der Regel zu verzichten
und damit den Einsparungsvorgaben
gerecht zu werden. Augenfällig wird
dies bei der Lebensmittelüberwachung.
Durch die Abkehr vom früher beim Wirtschaftskontrolldienst
der Polizei üblichen
Vieraugenprinzip konnte die Zahl
der von einem Bediensteten besuchten
Betriebe, ohne dass die Arbeit an Qualität
verloren hätte, deutlich gesteigert
werden.
Insgesamt kann bereits heute festgestellt
werden, dass deutlich kürzere Verwaltungswege,
kürzere Bearbeitungsund
Genehmigungszeiten, Aufgabenbündelung
und Zentralität Lösungen aus
einer Hand und ohne langwierige Abstimmungsprozesse
ermöglichen.
Korrekturbedarf
Es wäre – das Wortspiel sei gestattet –
vermessen anzunehmen, eine Reform
dieses Umfangs und dieser Bedeutung
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ließe sich ohne jede Schwierigkeiten
umsetzen. Angesichts der Größe des Vorhabens
nehmen sich die tatsächlich aufgetretenen
Probleme jedoch gering aus.
Unwuchten sind besonders dann entstanden,
wenn die Idee der Reform – die
Bündelung von Aufgaben und Ressourcen
bei den Stadt- und Landkreisen – im
politischen Ausgestaltungsprozess Schaden
genommen hat. Das zeigt sich etwa
bei der Vermessungsverwaltung. In der
Gesetzesbegründung findet sich die
politische Zielvorgabe, den gegenwärtigen
Anteil der unteren Vermessungsbehörden
an den (gebührenfähigen) Vermessungsdienstleistungen
um 60 % auf
dann rund 20 % zu reduzieren. Der Anteil
der öffentlich bestellten Vermessungsingenieure
(öbV) soll sich dementsprechend
auf ca. 80 % erhöhen.
Allerdings sollen dafür die Landkreise
den Preis bezahlen. Denn gleichzeitig
wird die vom Land den Kreisen gewährte
Personalkostenerstattung um die zu
erwartenden Gebühreneinnahmen reduziert.
Zielvorgabe und Rahmenbedingung
bilden einen Widerspruch. Solange
nämlich die Personalkosten nicht voll erstattet
werden, muss der Kreis das Defizit
über die Einnahme von Vermessungsgebühren
abzudecken versuchen. Ohne
Änderung dieser Situation wird sich der
Widerspruch nur sehr langfristig auflösen
lassen und dies nur dann, wenn sich
durch Fluktuation das Personal im operativen
Bereich verringert. Nimmt das Land
die eigene Zielsetzung aber ernst und
will es das privatwirtschaftliche Element
im Vermessungswesen rasch stärken,
muss es dafür die nötigen und für die
Landkreise akzeptablen Rahmenbedingungen
schaffen.
Von großer Bedeutung ist auch ein
Webfehler bei der Flurneuordnung. Zwar
wurden auch hier die Aufgaben auf die
Stadt- und Landkreise übertragen. Die
unglückliche Aufteilung des Personals in
Grundteams bei den Kreisen und Poolteams
bei den Regierungspräsidien führt
aber zu unklaren Verantwortlichkeiten,
aufwändigen Abstimmungsprozessen
und damit zur Bindung von Personal, das
für die Facharbeit nicht zur Verfügung
steht. Sie führt aber auch zu einem systemwidrigen
vierstufigen Verwaltungsaufbau.
Die Struktur bestehend aus
Ministerium, Landesamt für Flurneuordnung
als Abteilung am Vorortregierungspräsidium
Stuttgart, den weiteren Präsidien
mit ihrer Zuständigkeit für den Pool
und schließlich den unteren Flurneuordnungsbehörden
bedarf dringend einer
Korrektur. Es gilt, den Grundprinzipien
der Reform auch hier zum Durchbruch zu
verhelfen und gemäß dem Grundsatz,
dass das Personal der Aufgabe folgt, die
Bediensteten des Pools ebenfalls den
Landratsämtern zuzuweisen.
Gesamtbetrachtung
Insgesamt kann festgestellt werden,
dass die bereits im Vorfeld der Verwaltungsreform
durch den Landkreistag und
die Landkreise prognostizierten positiven
Auswirkungen der Verwaltungsreform
deutlich die mit ihr verbundenen
Schwierigkeiten und Nachteile überwiegen.
Dies zeigt auch eine Einzelbetrachtung
der eingegliederten Bereiche. Auf
dem Weg, unsere Ämter zu einem noch
leistungsfähigeren und bürgernäheren
Landratsamt zu formen, sind wir bereits
ein beträchtliches Stück vorangekommen.
Es gilt, dieses Ziel beharrlich weiter
zu verfolgen.
Dr. Bernhard Wütz hat diesen Artikel als
Vorsitzender des Rechts- und Verfassungsausschusses
des Landkreistages
Baden-Württemberg verfasst. Er ist auch
Mitglied des Präsidiums des Landkreistags.