Modellvorhaben der Raumordnung - Verband Region Stuttgart

Modellvorhaben der Raumordnung
Regionales Siedlungsflächenmanagement
Bericht zum Workshop 1
„Instrumente und Verfahren für ein regionales
Siedlungsflächenmanagement“
stattgefunden in Stuttgart, am Dienstag den
29.06.2004
Institut für Städtebau
und Landesplanung

IMPRESSUM
Herausgeber:
Verband Region Stuttgart
Kronenstraße 25
70174 Stuttgart
in Zusammenarbeit mit
ISL – Institut für Städtebau und Landesplanung
Universität Karlsruhe (TH)
Postfach 6980
76128 Karlsruhe
Redaktion:
Dipl.-Ing. Dirk Seidemann, ISL
Gestaltung Titelbild:
Dipl.-Designerin (FH) Andrea Ziemann, ISL
Nachdruck – auch auszugsweise – nur mit Zustimmung des Herausgebers unter
Quellenangabe und Überlassung von Belegexemplaren
Karlsruhe, August 2004

Inhaltsverzeichnis
Inhaltsverzeichnis
Einleitung ________________________________________________________________ 5
Hintergrund_______________________________________________________________ 5
Dipl.-Ing. Sebastian Wilske __________________________________________________ 8
Regionales Siedlungsflächenmanagement und Stand des Projektes __________________ 8
Regionales Siedlungsflächenmanagement ____________________________________ 8
Begriff Innenentwicklungspotenzial __________________________________________ 9
Erhebung von Innenentwicklungspotenzialen im regionalen Maßstab_______________ 10
Instrumente und Verfahren für ein nachhaltiges regionales Siedlungsflächenmanagement
– erste Zusammenschau _________________________________________________ 11
Die Arbeitsplattform des Projektes – Stand der Umsetzung_______________________ 12
Ausblick ______________________________________________________________ 13
Dr. Gerd Baldauf _________________________________________________________ 14
Innenentwicklung PUR – planen und realisieren _________________________________ 14
Grundlagen ____________________________________________________________ 14
Planungsziele __________________________________________________________ 14
Objekte der Innenentwicklung _____________________________________________ 15
Realisierung der Planung _________________________________________________ 16
Organisation des Planens_________________________________________________ 17
Finanzierung der Realisierung _____________________________________________ 17
Instrumentelles Management ______________________________________________ 18
Rechtsinstrumente zur Verwirklichung der Planung _____________________________ 19
Rechtsinstrumente des Bebauungsrechtes ___________________________________ 20
Fazit _________________________________________________________________ 21
Prof. Dr. Christian Küpfer ___________________________________________________ 22
Freiraumplanung und Flächenmanagement im nachverdichteten Siedlungsraum _______ 22
Prof. Dr. Hartmut H. Topp __________________________________________________ 23
Mobilität und Flächenmanagement ___________________________________________ 23
Innenentwicklung nutzt vorhandene Infrastruktur _______________________________ 23
Stagniert die Nachfrage im Personenverkehr?_________________________________ 23
Innenentwicklung versus Außenentwicklung __________________________________ 25
Dichte, Nutzungsmischung, Mobilität, Verkehr _________________________________ 26
Fazit _________________________________________________________________ 28

Inhaltsverzeichnis
Prof. Dr. Pierre-Alain Rumley ________________________________________________ 30
Strategien für ein nachhaltiges Flächenmanagement _____________________________ 30
Einleitung _____________________________________________________________ 30
1. Beschreibung des Ist-Zustands __________________________________________ 30
2. Offene Fragen________________________________________________________ 30
3. Lösungsansätze ______________________________________________________ 31
Arbeitsgruppe Freiraumplanung und Verkehr (Topp/Küpfer) ________________________ 33
THEMA 2 : Ortsumgehung ________________________________________________ 33
THEMA 3: Integrierte Entwicklungsplanung ___________________________________ 33
Fazit _________________________________________________________________ 33
Arbeitsgruppe Instrumente und Verfahren (Baldauf) ______________________________ 34
THEMA 1: Bessere Organisation der Planungsprozesse_________________________ 34
THEMA 2 Grenzen und Möglichkeiten der Finanzierung der Förderung der
Innenentwicklung _______________________________________________________ 34
Fazit _________________________________________________________________ 34
Arbeitsgruppe Strategien für ein nachhaltiges Flächenmanagement (Rumley) __________ 35
Frage 1: Ist Innenentwicklung wichtig oder nicht? ______________________________ 35
Frage 2: Welche Mittel und Instrumente sollte es zukünftig geben? ________________ 35
Frage 3: Falls Fördermittel, was soll damit gefördert werden?_____________________ 35
Frage 4: Kontingentierung der Flächen vorgegeben von der Regionalplanung? _______ 35
Fazit _________________________________________________________________ 36
ANHANG: Weitere Gedanken aus den Diskussionen _____________________________ 38

Einleitung
5
Einleitung
Am 29.6.2004 fand in den Räumen des Verbands Region Stuttgart der erste Workshop im
Rahmen des durch das Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung geförderte
Forschungsprojektes „Modellvorhaben der Raumordnung – Regionales
Siedlungsflächenmanagement in der Region Stuttgart“ (MORO RESIM) statt. Es nahmen
Vertreter der Regionalversammlung, Bürgermeister, Mitarbeiter der Stadtplanungsämter der
Region Stuttgart und interessierte Fachplaner an dieser Veranstaltung teil.
Ziel dieses Workshops war es, Instrumente und Verfahren zu identifizieren und zu
erarbeiten, mit denen die Ziele eines regionalen Siedlungsflächenmanagement umgesetzt
werden können.
Hintergrund
Mit dem Projekt MORO RESIM wird erstmals auf regionaler Ebene versucht eine Übersicht
über vorhandene Siedlungsflächenpotentiale im Inneren der Städte und Gemeinden zu
schaffen um darauf aufbauend Vorschläge und Strategien zu entwickeln, wie deren
Aktivierung in Sinne einer nachhaltigen Siedlungsentwicklung aus regionaler Sicht
unterstützt und koordiniert werden kann.
Dazu wurden bisher parallel folgende Ansätze verfolgt:
Potenzialübersicht
In einer intensiven Pilotphase wurde gemeinsam mit knapp zwanzig Gemeinden in zwei
Phasen von Gesprächen eine Methodik zur Erhebung von Innenentwicklungspotenzialen im
regionalen Maßstab entwickelt und getestet.
Eine Übersicht über Innenentwicklungspotenziale kann nicht zentral erarbeitet werden.
Darum wurde eine internetgestützte, nicht öffentliche Arbeitsplattform entwickelt, die als
zusammenfassendes Übersichtsinstrument dient. Die Entwicklung erfolgte parallel zu den
ersten Pilotgesprächen vor Ort, um eine problemorientierte und sachgerechte Lösung
entwickeln zu können.
Ziel ist es, mit der Plattform sowohl eine regionale Übersicht zu erarbeiten, als auch den
Gemeinden ein Instrument zur Unterstützung aktiver Innenentwicklung an die Hand zu
geben. Im Verlauf des Projektes sollen die Innenentwicklungspotentiale möglichst aller
Gemeinden in der Region (sofern Interesse vorhanden) erhoben werden.
Instrumente und Verfahren
Neben der Potenzialübersicht wurde an einer Zusammenschau möglicher Instrumente und
Verfahren gearbeitet. Gemeinsam mit den Ergebnissen des vorliegenden Workshops werden
sie die Grundlage für die Strategieentwicklung bilden, welche im weiteren Projektverlauf
angegangen werden wird.
Workshop 1
Der Workshop gliederte sich in zwei Teile. Zunächst wurden Impulsreferate zu
verschiedenen, im Zusammenhang mit einem regionalen Siedlungsflächenmanagement
interessanten Themen, von den Referenten gehalten.

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Regionales Siedlungsflächenmanagement
Daraufhin wurden drei Arbeitsgruppen gebildet, in denen auf die in den Referaten
angeschnittenen Themen vertieft eingegangen wurde. Auf dieser Grundlage wurden die in
den Berichten der Arbeitsgruppen dargelegten Erkenntnisse gewonnen, die nun in dieser
Veröffentlichung für die weitere Bearbeitung zusammengefasst wurden.
Zu folgenden Themen wurden Arbeitsgruppen gebildet:
AG 1 (Leitung: Dr.-Ing. Baldauf)
„Instrumente nachhaltigen regionalen Flächenmanagements“
Die momentane Diskussion um die Instrumente und Verfahren für ein Flächenmanagement
auf den überörtlichen Planungsebenen wird breit geführt und bringt viele neue und alte Ideen
auf die Tagesordnung.
AG 2 (Leitung: Prof. Topp; Prof. Küpfer)
„Freiraumplanung und Verkehr“
Innenentwicklung könnte ein Weg sein, auch zukünftig ein differenziertes Mobilitätsangebot
mit einem breiten Verkehrsmittelmix anbieten zu können. Andererseits müssen
Entwicklungen im Innenbereich auf die vorhandene Infrastruktur Rücksicht nehmen und
bedingen teilweise umfassende Anpassungen der bestehenden Systeme.
Projekte der Innenentwicklung bieten wegen der häufig hohen Konfliktdichte die Chance, an
Schlüsselstellen Verbesserungen in vielen Bereichen zu erzielen. Der Freiraumplanung
kommt dabei besondere Bedeutung zu, um die Qualität der Entwicklungen insgesamt zu
sichern.
Ziel ist es, die Erfordernisse und Zusammenhänge zwischen Verkehr und Raumplanung
herauszuarbeiten, wo gibt es Überschneidungen, wo kommt es zu Konflikten?
AG 3 (Leitung: Prof. Prof. Rumley)
„Strategien für ein nachhaltiges Flächenmanagement“
Welches sollten die leitenden Gedanken für das Handeln der überörtlichen Planung im
Bereich der Innenentwicklung sein? Wie sollten bestehende oder neue Instrumente und
Verfahren eingesetzt werden, um die Kräfte der verschiedenen Planungsebenen wirksam zu
bündeln?

TEIL 1
Impulsreferate
7

Dipl.-Ing. Sebastian Wilske
Universität Karlsruhe (TH)
Regionales Siedlungsflächenmanagement und Stand des Projektes
8
Regionales Siedlungsflächenmanagement
Gliederung:
• Regionales Siedlungsflächenmanagement
• Begriff Innenentwicklungspotenzial
• Erhebung von Innenentwicklungspotenzialen im regionalen Maßstab
• Instrumente und Verfahren für ein nachhaltiges regionales
Siedlungsflächenmanagement – erste Zusammenschau
• Die Arbeitsplattform des Projektes – Stand der Umsetzung
Regionales Siedlungsflächenmanagement
Flächenmanagement hat zum Ziel, mit den gegebenen Flächenpotenzialen, innen wie
außen, unter wechselnden Umständen und unter Beteiligung einer Vielzahl von Akteuren
schonend umzugehen, Risiken zu minimieren und die Chancen, die die Vielzahl von
Entwicklungsvorhaben und Bauprojekten für den Gesamtraum bieten, zu nutzen.
Dieser Ansatz ist für die kommunale Ebene weitgehend einleuchtend, für die regionale
Ebene bedarf es weitergehender Überlegungen. Oftmals werden für die regionale Ebene als
Flächenpotenziale nur die Flächen der Außenentwicklung betrachtet. Die erste Erweiterung
dieser Betrachtungsweise ist die Einbeziehung der Reserven im Bereich der „noch nicht
realisierten Außenentwicklung“, also die noch nicht baulich realisierten
Entwicklungsmöglichkeiten im Bereich bestehender Bauleitplanungen (FNP und
gegebenenfalls BBP). Nur in seltenen Fällen wird der Bereich der Flächenpotenziale im
Bereich der gewachsenen Orte einbezogen, dieser wird oft als alleinige Angelegenheit der
kommunalen Ebene angesehen.
Dieser Ansatz führt in Zeiten von verlangsamtem Wachstum, Konsolidierung oder gar
Schrumpfung dazu, dass ein immer größer werdender Anteil der Gesamtentwicklung einer
Region nicht in die überörtlichen Planungen, Projekte und Aktionen mit einbezogen wird.
Wenn die Außenentwicklung sich wegen abnehmender Nachfrage oder aufgrund
planerischer Aktivitäten verlangsamt, so nimmt der Anteil der Entwicklungen im Bestand
aufgrund notwendiger Aufwendungen für Betrieb und Unterhalt der Gebäude und
Infrastrukturen naturgemäß zu.
Während die Abstimmung der überörtlichen und kommunalen Planung für Entwicklungen im
Außenbereich durch die eingespielten informellen und formellen Planungsabläufe
wenigstens vom Ansatz her gegeben sind, fehlt die formelle Abstimmung im Innenbereich
weitgehend. Informelle Abstimmungsprozesse müssen sich hier erst etablieren.
Kernfrage eines regionalen Siedlungsflächenmanagements ist also, wie die überörtliche
Planung in die Lage versetzt wird, integrierte Planungsansätze zu verfolgen, wenn die
Entwicklungen vermehrt im Innenbereich stattfinden. Wie kann ein Vorgehen etabliert
werden, welches die Kompetenzen der beteiligten Institutionen z.B. Kommunen und Region
berücksichtigt und doch eine Abstimmung der Handlungen in den verschiedenen Phasen der
Aktivierung von Flächenpotenzialen im Innen- und Außenbereich ermöglicht?

Schwierigkeiten im Vergleich zum kommunalen Flächenmanagement
9
Regionales Flächenmanagement
• Unterschiede der Anforderungen in den Gemeinden, z.B. infolge unterschiedlicher
Entwicklungsdynamik
• Höheres Maß an Kooperation notwendig
• Handlungsoptionen die Regionalplanung noch unklar
• Formelle Instrumente fehlen weitgehend
• Maßstabssprung vom kommunalen (Baulücke) auf einen regional bedeutsamen
Maßstab
Aber
• Schon jetzt finden in der Region Stuttgart ca. 50% der Siedlungsentwicklung im
Bestand statt – Tendenz steigend
Materielle Basis: Potenziale für regionale Innenentwicklung
Siedlungsflächenpotenziale der Kommunen
Potenziale für regionale Innenentwicklung
Bauflächenpotenziale im
Bestand
• Nachverdichtung
•Baulücken
•Brachgefallene Flächen
• Umnutzbare F läche n
• Unternutze Flächen
• Reserveflächen
•...
Noch nicht realisierte
Außenentwicklung
Entwicklungsmöglichkeiten Region
•Flächen im FNP ohne
Baurecht
• Noch nicht bebaute
Grundstücke im
Bebauungsplan
Außenentwicklung
Kategorisierung der Siedlungsentwicklungsflächentypen (eigene Darstellung)
Begriff Innenentwicklungspotenzial
• Geeignete Flächen ohne
FNP
Entwicklung des
Auße ne nbereichs
• Verbesserung der
Schnittpunkte zwischen
Siedlung und Landschaft
• Sicherung und Steigerung
der Qualität der Nutzung
der freien Landsc haft
• Sicherung und Pflege
besonderer Naturräume
•...
Hauptaugenmerk bei der Erhebung von Flächenpotenzialen im Rahmen des vorliegenden
Projektes liegt auf den Innenentwicklungspotenzialen. Hier in kürze die Kriterien die zum
Erkennen eines Verteilungsmusters im regionalen Maßstab angelegt wurden:
• Flächen größer 5 000 qm (keine Baulücken)
• Alle Nutzungsarten
• Flächenpotenziale innerhalb des zusammenhängenden Siedlungskörpers
• Potenzialtypen:
o Noch niemals baulich genutzte Flächen
o Ungenutzte Reserveflächen
o Nicht mehr genutzte Flächen
o Extensiv genutzte Flächen
o Nicht plangemäß genutzte Flächen
• Flächen, bei denen eine Nutzungsänderung wünschenswert wäre
• Neu überplante Areale, die sich noch in der Umsetzung befinden
Neben der Reduktion des Merkmalskataloges auf wenige wesentliche Kenngrößen zu den
einzelnen Potenzialen ist insbesondere die Mindestgröße von 5 000 qm dem regionalen

10
Regionales Flächenmanagement
Maßstab geschuldet. Sie ist ein Kompromiss zwischen zwei Anforderungen: Einerseits soll
hiermit eine Abgrenzung zu den „klassischen“ Baulücken (unbebaute Einzelparzellen)
erfolgen, andererseits das Raster nicht zu grob werden, um die Verteilungsmuster der
Potenzialflächen noch erkennen zu können.
Es sollen alle Arten von Potenzialen für Innenentwicklung berücksichtigt werden, auch
beispielsweise dann, wenn eine bauliche Nutzung zugunsten einer Verbesserung des
Freiraumangebotes nicht vorgesehen ist. Der Merkmalskatalog wurde im Verlauf der
Piloterhebungen in einigen Punkten angepasst und umfasst inzwischen folgende Merkmale:
Merkmal Inhalt
Gemeindenummer RKZ
Lfd.Nr. ID
Name Straßenname o.ä.
Größe Im Nachgang aus GIS
Lage Kernbereich; Innere Bezirke; Randbereich
FNP W, M, MV, MK, G, GE, GI, SO, GBD, Versorgung, Verkehr, Grün
FNP - Status Geplant / Bestand
Eigentumsverhältnisse Gemeinde, Privat, ehemals Öffentlich (z.B. Bahn), Gemischt
Besonderheiten Text
Planungsstand Einordnung in: Erkundungsphase, Konzeptphase, Phase Schaffung
Voraussetzungen für Baurecht, Bau- und Realisierungsphase
Altlastensituation Einordnung in: unbekannt; Altlastenverdacht; Altlast bestätigt;
Altlastenfreiheit bestätigt; Sanierungskonzept liegt vor; Sanierung
läuft; Sanierte Altlast
Haupthindernis Text
Dieser Merkmalkatalog ist auf das Notwendigste reduziert. Es ist vorgesehen, im weiteren
Projektverlauf diese Grundinformationen um eine zusätzliche, gemeindeinterne Schicht zu
ergänzen, in der dann die für die eigentliche Umsetzung notwendigen detaillierteren
Informationen bereitgestellt werden.
Erhebung von Innenentwicklungspotenzialen im regionalen Maßstab
Zur Herstellung der Übersicht über Innenentwicklungspotenziale wurden zwei Ansätze
parallel verfolgt. Einerseits wurde mit der Luftbildauswertung begonnen, andererseits wurde
eine Methode entwickelt, mittels Erhebungsgesprächen direkt vor Ort zu Erkenntnissen über
Innenentwicklungspotenziale zu kommen. Für die Erhebung der
Innenentwicklungspotenziale wurde ein dreistufiges Vorgehen gewählt: Eine Piloterhebung in
vier Gemeinden, eine zweite Erhebungsphase mit ca. 20-25 Gemeinden und eine
Ausweitung auf die Gesamtregion in einer dritten Erhebungsphase. Hierbei wurden in den
ersten beiden Erhebungsphasen mehrere Ansätze entwickelt:
• Erhebungsgespräche vor Ort in einer Gemeinde mit Kartierung der Potenziale auf
einem Plan, anschließende Digitalisierung im GIS und Abgleich mit der
Luftbildauswertung
• Gespräche zur Anbindung bestehender Informationssysteme zu
Innenentwicklungspotenzialen an die Plattform für die regionale Übersicht (Beispiel
Stadt Stuttgart)
• Erhebungstermin mit mehreren Gemeinden unter sofortiger Nutzung der
Internetplattform zur Eingabe der jeweiligen Potenziale
Die Erfahrung zeigt, dass die Luftbildauswertung für sich genommen keine belastbare
Übersicht über die Innenentwicklungspotenziale liefern kann. Sie ist jedoch eine wertvolle
Ergänzung der Gespräche vor Ort und dient somit dazu, die Blickwinkel der Ortskundigen
und unabhängigen Externen gemeinsam für eine belastbare Übersicht zu nutzen.

Etwa 6500 ha auf 3600 Arealen
11
Regionales Flächenmanagement
Potenzial
Vorläufige Ergebnisse der Luftbildausweisung , dunkelgrau: Gemeinden innerhalb der Entwicklungsachsen (eigene Grafik)
Derzeit läuft die Anfrage an alle Gemeinden der Region bezüglich der Teilnahme an der
Erhebung der Innenentwicklungspotenziale.
Stand der Erhebung (Juni 2004) (eigene Darstellung)
Instrumente und Verfahren für ein nachhaltiges regionales
Siedlungsflächenmanagement – erste Zusammenschau
Übersicht Stand der
Erghebung und
Rückmeldungen der
Gemeinden für Phase 3
Legende
Erhebung abgeschlossen
Phase 1
Phase 2
Interesse Phase 3
bislang keine Reaktion
ja
nein
•Stand: 25.06.2004
Die Ergebnisse des Workshops werden neben den Recherchen in der aktuellen Fachliteratur
sowie den Erhebungsgesprächen in den Gemeinden eine wesentliche Grundlage für die
Instrumentendiskussion bilden.

12
Regionales Flächenmanagement
Dabei können die Instrumente und Verfahren in folgende Kategorien eingeteilt werden:
• Koordination der Planungen und Projekte
o Zwischen den Gemeinden der Region
o Mit den Nachbarregionen, dabei Vertretung regionaler Interessen und direkter
Interessenvertretung insbesondere für die am Regionsrand gelegenen
Gemeinden
• Kommunikation über Potenziale, Erfahrungen, Konflikte
o Erfahrungsaustausch innerhalb der Region
o Vertretung der Interessen der Gemeinden und der Region in der Diskussion
über neue Regelungen zur Begrenzung des Siedlungsflächenwachstums
• Unterstützung der Gemeinden bei Verfahren
o Eigene Förderprogramme
o Unterstützung bei der Fördermittelaquise
• Raumordnungsrecht und fiskal-politische Maßnahmen
o Mögliche Anpassungen im Planungsrecht auf den verschiedenen Ebenen
sowie weiterer für die Planung relevanter rechtlicher Regelungen, bei denen
die Regionalplanung nicht direkt selbst agiert, sondern die Position der Region
in der Diskussion vertreten muss.
• Interessenvertretung durch die Region in der Diskussion um Änderungen in den
fiskalpoltischen und verwaltungsstrukturellen Rahmensetzungen
Die Arbeitsplattform des Projektes – Stand der Umsetzung
Die Schaffung und Wahrung der Übersicht über Innenentwicklungspotenziale im regionalen
Maßstab ist nur mit einer Arbeitsweise zweckmäßig, welche dezentrale Erhebung und
Fortschreibung erlaubt. Die Kernanforderungen an das System sind die Mehrschichtigkeit im
Bereich der Übersicht und im Bereich der Benutzerberechtigungen, die Beschränkung auf
knappste Kernmerkmale sowie die Offenheit zu bestehenden Systemen durch die
Verwendung von Standardschnittstellen.
Kernanforderungen:
• Passwortgeschützt und nicht öffentlich
• Gemeindeorientiert
• Problemorientiert
o Kein Online-GIS
o Aber georeferenziert
• Für Standardbrowser ohne Zusätze
(Java-Applets o.ä.)
• Offenes System, flexibel anpassbar
• Zwei Ebenen
o Gemeindeinterner Bereich
o Regionale Übersicht
Screenshot aus der Internetplattform (eigene Darstellung)
Das auf Grundlage dieser Anforderungen im ersten Quartal entwickelte Pilotsystem wurde
im zweiten Quartal weiterentwickelt. Dabei wurden insbesondere die Erfahrungen aus den
Vor-Ort-Gesprächen der zweiten Erhebungsphase dazu genutzt, die Arbeitsplattform noch
problemgerechter zu gestalten.

Hauptfunktionen der Arbeitsplattform:
• Protokollierung der Erhebungsgespräche
• Prozessorganisation
• Grafische Verortung der
Potenziale auf den
bereitgestellten Karten
(Polygone)
• Eingabe der tabellarischen
Merkmale der Potenziale
• Suche nach bestimmten
Kriterien (z.B. Potenziale mit
mehr als 10 000 qm)
• Export als Excel-Datei
(tabellarische Informationen)
und als Grafik-Standarddatei
(grafische Informationen)
• Regelschema für die
Zugänglichkeit und
Berechtigungen für die
Neueingabe, Bearbeitung und
Löschung von Informationen
Ausblick
13
Maske
zur
Verortung
der Potenziale
Regionales Flächenmanagement
Screenshot aus der Internetplattform (eigene Darstellung)
Die Arbeitsmodule Potenzialübersicht, Internetplattform und Instrumente und Verfahren
werden parallel weiterverfolgt werden. Die Erhebung der Innenentwicklungspotenziale wird
auf die gesamte Region ausgeweitet, die Plattform wird für die beteiligten Gemeinden
geöffnet und für die Rückkoppelung bezüglich der Luftbildauswertung genutzt werden. Als
Grundlage für die weitere Diskussion über Instrumente und Verfahren wird eine
Zusammenfassung der Ergebnisse des ersten Workshops erarbeitet, sowie die Übersicht
über die Instrumente weiterentwickelt. Zur Vorbereitung der Strategiediskussion werden
außerdem in einer Lagebeurteilung erste Ansätze für die Regionalplanung formuliert.

Dr. Gerd Baldauf
Freier Architekt und Stadtplaner
Innenentwicklung PUR – planen und realisieren
14
Innenentwicklung PUR – planen und realisieren
Grundlagen 1
Ausgangssituation
Die Probleme des Flächenverbrauchs sind erkannt und ausführlich dargelegt.
Die Umsetzung von Einsparungskonzepten ist bisher leider nur auf wenigen Flächen
gelungen (Beispiele sind zum Teil sehr erfolgreich und richtungweisend).
Eine nachhaltige Verbesserung kann nur erreicht werden, wenn flächendeckend zumindest
aber großflächig nicht nur Konzepte entwickelt, sondern Maßnahmen umgesetzt werden.
Innenentwicklung muss konsequent und offensiv zur Hauptaufgabe der Kommunen
werden.
Im Gegensatz dazu werden in der überwiegenden Zahl der Gemeinden immer noch zu
große Erweiterungsflächen im Flächennutzungsplan dargestellt.
Innenentwicklung wird im Wesentlichen dort betrieben, wo durch topografische,
flächenbezogene oder ökologische Randbedingungen enge Grenzen der Entwicklung
gesetzt sind.
Innenentwicklung ist komplex, langwierig und teuer. Die Nachteile gegenüber dem Planen
auf der grünen Wiese müssen zumindest zum Teil ausgeglichen werden.
Planungsziele
Konsequente Einsparung von Erweiterungsflächen
Schaffung einer kompakten Stadt / Komprimierung des Stadtlebens
Findung einer angemessenen Dichte
Verbesserung der Auslastung der technischen und sozialen Infrastruktur
Verminderung der Wege zwischen Wohnen und Arbeiten
Beiträge zur Entsiegelung
Beseitigung von „Nutzungsresten“
Rückkehr junger Familien in die Innenstädte
Beseitigung von Altlasten und Störfaktoren
Stützung der historischen Funktion unserer Innenstädte als Markt, Treffpunkt und Mittelpunkt
des sozialen Lebens
Fernziel: Die kompakte Stadt mit Qualität
1 Fundstelle in der Studie "Innenentwicklung PUR – planen und realisieren" im Auftrag des
Wirtschaftsministeriums Baden-Württemberg und des Ministeriums für Umwelt und Verkehr Baden-
Württemberg, Auftragnehmer: Dr. Ing. Gerd Baldauf: S. 5 ff.

15
Innenentwicklung PUR – planen und realisieren
Grundsätze 2
Innenentwicklung kann nur unter Wahrung der Planungshoheit der Gemeinden erfolgen.
Innenentwicklung ist ein schrittweiser Prozess. Zumindest in der Anfangsphase kann auf
Stadterweiterungen nicht verzichtet werden.
Innenentwicklung ist stets ortsbezogen und auf die individuelle Situation der Stadt
zugeschnitten zu betreiben.
Innenentwicklung muss auch Restriktionen in der Bebauung beachten; nicht jede Fläche in
der Stadt eignet sich zur Nachverdichtung. Innenentwicklung bedarf sorgfältiger, intensiver
und konsequenter Planung. Sie muss insbesondere zeitlich kompakt mit
überschaubaren finanziellen Risiken abgewickelt werden.
Objekte der Innenentwicklung 3
Nachverdichtung
- Nachverdichtung durch Aufstockung von Gebäuden
- Nachverdichtung in der Fläche, d.h. durch Anbau und zusätzlichen Neubau
- Nachverdichtung durch Nutzungsverdichtung im Inneren
Bebauung unbebauter Flächen bzw. Umnutzung
- Schließung von Baulücken
- Konversion von Bahn-, Post-, Militär-, Gewerbe- und Wohnflächen
- Ausnutzung von Randgebieten, die bereits erschlossen aber noch nicht bebaut sind
(Abgrenzungssatzung gem. § 34 Abs. 4 BauGB)
Optimierung von Flächen
- Rückbau von Verkehrsflächen - Optimierung der Ausnutzung bereits vorhandener
beanspruchter Flächen
- Aktivierung von Restecken einschließlich Qualitätsverbesserungen in der
Stadtstruktur
Mehrfach- und Zwischennutzungen
Aktivierung von flexiblen Flächen in der Stadt
Entwicklung von Flächen
Aktive Mobilisierung unter Beachtung der Grundsätze der Stadterneuerung
- Bodenordnung
- Neuerschließung
- Ankauf etc.
2 Fundstelle in der Studie S. 15 ff.
3 Fundstelle in der Studie S. 21 ff.

16
Innenentwicklung PUR – planen und realisieren
Realisierung der Planung 4
Das traditionelle Planungssystem in der Bundesrepublik Deutschland ist geprägt von einer 2stufigen
Bauleitplanung, die privaten Investoren den Bewegungsspielraum vorgibt. Diese
„Angebotsplanung“ endete im kommunalen Handeln in der Regel mit der Formulierung eines
städtebaulichen Zieles bzw. mit dessen Verankerung in einem verbindlichen Bauleitplan. Die
Umsetzung und Realisierung wurde dabei großteils den privaten Investoren überlassen.
Dieses statische Vorgehen, zunächst einen Plan zu erarbeiten um dann die Realisierung
lediglich abzuwarten, genügt nicht mehr und wirkt eher hemmend auf die Innenentwicklung.
Ziele und Aufgaben des Städtebaumanagements
Ausführungsorientierte Ideenfindung im gesamten
Planungsprozess
Schnelligkeit und Reaktionsfähigkeit im Planungsprozess
Modularer und prozessualer Aufbau
Sicherung eines hohen Qualitätsniveaus
Aufbau eines Ausführungs- und Realisierungsdrucks
Straffe, zielgerichtete Organisation des Planungshandelns bei
größtmöglicher Transparenz
Bereitstellung eines ausgeprägten Fachwissens auf allen
Ebenen
Bewahrung und bewusster Einsatz „weicher“ Faktoren
Hohes Maß an Einvernehmen in politischen Gremien und in
der Öffentlichkeit
Grundsätze der Realisierung
Die Realisierung bewegt sich in erster Linie auf der
Projektebene.
Der Innenentwicklungsplan mit seiner Leitidee ist nicht nur eine
planerische Aufgabe, sondern hat vielfältige Wirkungen auf die
Realisierung sowohl auf der Gesamtstadt- als auch auf der
Projektebene; z.B. im Abwägungsverfahren des
Flächennutzungsplans bzw. auf den Flächennutzungsplan selbst
und auf die Abwägung im Bebauungsplanverfahren.
Umsetzungsmöglichkeiten:
- auf freiwilliger Basis
- durch rechtliche Beeinflussung
- durch Vorsorge der Gemeinde
- durch partnerschaftliche Beteiligung
- durch Zwangsmaßnahmen
- durch Einsatz eines umfassenden rechtlichen,
finanziellen und planerischen Instrumentariums
Grundelemente der Realisierung
Organisation des Planes
Finanzierung der Planung
Instrumentenmanagement
4 Fundstelle in der Studie S. 59 ff.
Abb.: Konversionsprojekt,
Ausgangssituation
Abb.: Konversionsprojekt,
Planungskonzept
(Quelle: Dr. Ing. Gerd Baldauf)

17
Innenentwicklung PUR – planen und realisieren
Organisation des Planens 5
Konsequente und straffe Organisation des Planungsprozesses und der beteiligten Personen
Transparenz des Verfahrens
Enge Zeitpläne / Beschleunigung der Verfahren
Offensive Koordination der Beteiligten durch aktive Anfrage
Koordination aller Fachaspekte
Intensive Beratung der Gemeinden / Jour fixe zur Innenentwicklung
Positive Mithilfe aller Träger öffentlicher Belange
Offensive Öffentlichkeitsarbeit
Fachkoordination:
Abb.: Mögliche Organisationsstruktur für die Fachkoordination durch den für die Innenentwicklung
eingesetzten Generalplaner. (Quelle: Dr. Ing. Gerd Baldauf)
Finanzierung der Realisierung 6
Aufbau eines „Innenentwicklungsfonds“:
1. Mobilisierung gemeindeeigener Flächen bzw. von Flächen, die im Innenbereich nicht
mehr benötigt werden
2. Ankauf weiterer Grundstücke mit Mitteln aus diesem Fonds
3. Ggf. Inanspruchnahme von Förderprogrammen
4. Rückführung der Veräußerungsgewinne in den Innenentwicklungsfonds
5. Bearbeitung komplexer Konversionsaufgaben mit Mitteln des Fonds
6. Entwicklungsmaßnahme „Innenentwicklung“
7. Umschichtung in kommunalen Haushalten
8. Inanspruchnahme von sonstigen Fördermitteln (GVfG etc.)
9. Konsequentes Verfolgen von Wirtschaftlichkeitskriterien
10. Entwickeln eines „finanzkreativen“ Städtebaus
Ausgleich der Nachteile der Innenentwicklung gegenüber der Planung auf der grünen Wiese
Bündelung von Haushaltsmitteln für die Innenentwicklung
Bündelung von vorhandenen Förderprogrammen (LSP und ELR) für die Innenentwicklung
Ggf. Stützung durch ergänzende gezielte Förderungen
5 Fundstelle in der Studie S. 66 ff
6 Fundstelle in der Studie S. 74 ff.

18
Innenentwicklung PUR – planen und realisieren
Beteiligung der Privatinvestoren an der Finanzierung der Innenentwicklung
Instrumentelles Management 7
Ziele und Aufgaben:
Stärkung der Kreativität als Klammer des gesamten Entwicklungsprozesses
Förderung von Ideen auf allen Ebenen, Umsetzung der Ideen in die Realität
Zwang zum Umsetzungsnachweis auf allen Entwurfsebenen
Kombination von Instrumenten auf allen Ebenen (Rahmenplanung, städtebaulicher Vertrag,
Form- und Erschließungsplan, Erschließungsvertrag, Bebauungsplan).
Förderung der Entwicklung „vom grauen Bebauungsplan zum bunten
Instrumentenmanagement"
Ergänzung der Entwicklungsmaßnahme zur Mobilisierung von Baulücken
Umlegung mit zeitlicher Realisierungsverpflichtung
stärkere Nutzung des Vorhaben- und Erschließungsplanes mit engem Zeitkorsett
Erweiterung des städtebaulichen Vertrages im Hinblick auf eine konsequente
Innenentwicklung
fachliche Hilfestellung für kleinere Gemeinden in der Instrumentenberatung
Überblick über die zur Verfügung stehenden Instrumente:
Planungsinstrumente
Entwicklungsszenarien / Machbarkeitsstudien
Rahmenplanung / städtebauliche Konzepte
Innenentwicklungsplan
Strategieplan
Rechtsinstrumente der Planung
Flächennutzungsplanung:
- Die Hauptaufgabe des Flächennutzungsplans liegt auf Gesamtstadtebene und dort
in der Grobsteuerung der Innenentwicklung.
- Die Innenentwicklungspläne als „sonstige städtebauliche Planungen“ sind bei der
Aufstellung oder Fortschreibung von Flächennutzungsplänen Abwägungsmaterial.
- Im Flächennutzungsplan lassen sich bereits die Voraussetzungen dafür schaffen,
Außenbereichsflächen durch städtebauliche Satzungen gem. § 34 Abs. 4 BauGB in
Innenbereichsflächen umzudefinieren.
- Einarbeitung und interne Sicherung des Innenentwicklungsplanes. Im so ergänzten
Flächennutzungsplan wird deutlich, wo eine Gemeinde noch Erweiterungen
vornehmen kann und wo sie ihre Aktivitäten auf die Innenentwicklung konzentrieren
will.
- Flexibilität wird über die verhältnismäßig unkomplizierte Fortschreibung des
Flächennutzungsplans erreicht.
Anzumerken ist, dass sich die Gemeinden auf eine Selbstbeschränkung ihrer
Erweiterungsmöglichkeiten nur dann einlassen werden, wenn die aktive Bewältigung der
Innenentwicklungsaufgaben auch gesetzlich und finanziell unterstützt wird. Stehen der
Gemeinde jedoch keine Umsetzungshilfen (Finanzierung, Förderung etc.) zur Verfügung,
müssen im Zuge der Fortschreibung des Flächennutzungsplanes möglicherweise
erforderliche Stadterweiterungen zugelassen werden.
Bebauungsplan:
- Der Bebauungsplan spielt bei der Innenentwicklung als zentrales Instrument der
Bauleitplanung nach wie vor eine bedeutende Rolle.
7 Fundstelle in der Studie S. 83 f.

19
Innenentwicklung PUR – planen und realisieren
- Zur aktiven Steuerung und Umsetzung von Planungsaufgaben kann der
Bebauungsplan jedoch nur einen begrenzten Beitrag leisten. Dieses Manko kann
durch die Kombination mit anderen Instrumenten ausgeglichen werden.
- Trotz der Möglichkeiten des § 33 BauGB sollte der Gesetzgeber dafür sorgen, dass
der Bebauungsplan in der Projektphase länger flexibel gehalten werden kann.
Investoren äußern ihre Ziele und Wünsche in der Regel erst beim Kauf oder bei
Kaufverhandlungen; dort bringen sie eigene Vorstellungen hinsichtlich Funktion und
Gestalt ein. Der Bebauungsplan darf zu diesem Zeitpunkt noch keine
Rechtsverbindlichkeit besitzen.
- Mit dem Bebauungsplan kann die Bedeutung des Innenentwicklungsplans indirekt
erhöht werden. Sein Inhalt muss beim Bebauungsplanverfahren als
Abwägungsmaterial berücksichtigt werden.
Vorhabenbezogener Bebauungsplan:
- Zeitbezug wichtig: enge Verknüpfung von Planung und Realisierung
- Der vorhabenbezogene Bebauungsplan zeichnet sich auch dadurch aus, dass er
gem. § 12 Abs. 6 BauGB entschädigungslos aufgehoben werden kann, falls der
vorhabenbezogene Bebauungsplan nicht innerhalb der vereinbarten Frist
durchgeführt wird; auf „fehlgeschlagenes Vertrauen“ kann also schnell und flexibel
reagiert werden.
- Auch hier ist die Kombination mit anderen Instrumenten für die Innenentwicklung
sehr interessant.
Rechtsinstrumente zur Verwirklichung der Planung 8
Städtebaulicher Vertrag:
- Sehr wichtiges Instrument zur Umsetzung der Innenentwicklung; Formen städtebaulicher
Verträge, die in Bezug zur Innenentwicklung von Bedeutung sind:
- Umlegungsverträge (Vermeidung amtlicher Umlegung)
- Bodensanierungsverträge
- Planausarbeitungsverträge (Übernahme der Planungskosten)
- Zielbindungsverträge (bauleitplanerische Ziele, die in rechtsverbindlichen Plänen
nicht geregelt sind, können hiermit vertraglich vereinbart werden)
- Bauverpflichtungsverträge (Sicherung einer bestimmten Umsetzungsfrist)
- Umweltschützende Ausgleichsverträge
- Wohnbedarfsdeckungsverträge (mit Verpflichtung des Investors, Flächen zur
Deckung des Wohnbedarfs bereitzustellen)
- Folgekostenverträge (dem Investor kann auferlegt werden, die durch das
Bauvorhaben veranlassten Infrastrukturmaßnahmen zu finanzieren)
- Die besonderen Vorteile für die Innenentwicklung:
- Sicherung der schnellen Umsetzung
- Vermeidung von Leerständen bzw. Brachflächen (Baulücken können im
Vertragsgebiet ausgeschlossen werden)
- Mindestdichte
- sinnvolles Maß einer angestrebten Dichte
- Verzahnung von Entwurf und Finanzierung
- Sicherung städtebaulicher und architektonischer Qualitäten
Besonderes Städtebaurecht / Städtebauliche Entwicklungsmaßnahme:
- Ziel: Mobilisierung von Baulücken und kleineren Entwicklungsflächen
- punktuelle Verfügbarmachung von Bauland, geordnet nach Prioritäten in der Stadt
- Änderung zur bisherigen Praxis: punktuelle Maßnahmen auf größerer Fläche
8 Fundstelle in der Studie S. 91 ff.

20
Innenentwicklung PUR – planen und realisieren
- Vorteil: Abwendungsvereinbarung möglich; städtebauliches Ziel auch über
Privatinitiative erreichbar, da Baulücke in der Regel bereits erschlossen ist
- direkter Einfluss auf eine zeitlich fixierte Umsetzung
- Zwischennutzungen für Privateigentümer möglich
- Vorteil gegenüber Geboten: auf Fläche bezogen, keine Einzelmaßnahmen einzelner
Eigentümer, d.h. politisch leichter durchsetzbar
- Erwerb durch Gemeinde zum entwicklungsunbeeinflussten Wert – zumindest ein
begrenzter finanzieller Vorteil für die Gemeinde
- Förderung möglich (zumindest Zwischenfinanzierung)
- oft genügt schon „Androhung“ der Entwicklungsmaßnahme, um die
Innenentwicklung voranzubringen
Besonderes Städtebaurecht / Städtebauliche Sanierungsmaßnahmen:
- bisher bereits erfolgreich praktiziert
- Ziel: Fokussierung auf die Innenentwicklung und Verfügbarmachung von Bauland
- Vorteile: Förderung, Bodenordnung, Erschließung etc.
- Sicherung des zeitlichen Bezugs und einer angemessenen Dichte bzw. einer raschen
Verfügbarkeit
Bodenordnung:
Bei begrenzter Flächenerweiterung (Ortsrandabrundung) darauf achten, dass
Bauverpflichtung entsteht.
Vorkaufsrechte
Enteignung
sonstige Maßnahmen:
- Baulandkataster
- Baulandbörse
- Eigentümerkontakte
- Flugblattaktion etc.
Rechtsinstrumente des Bebauungsrechtes 9
Der Innenentwicklungsplan und § 30 Abs. 1 BauGB:
- mittelbare Lenkungswirkung des Innenentwicklungsplans
- Möglichkeit der Befreiung (z.B. bei höheren Dichtewerten) innerhalb eines
rechtsverbindlichen Bebauungsplans
- unmittelbare Lenkungswirkung bei Erfordernis von Ausnahme und Befreiungen
Der Innenentwicklungsplan und § 34 Abs. 1 BauGB:
- Lenkungswirkung auf das „Einfügen“
- Weitere Möglichkeiten der Einflussnahme in Bezug auf Befreiungen bzw. „Einfügen“
Ergänzende Instrumente
Öffentlichkeitsarbeit
politische Einbindung in die Entscheidungsstrukturen der Gemeinde
Vermarktung
Kombi-Lösungen (S. 106 ff)
9 Fundstelle in der Studie S. 102 ff.

Komplexe
Planungsaufgaben der
Innenentwicklung
bedingen meist ein
Bündel von
unterschiedlichen
Instrumenten.
Ziele:
höchstmögliche
Flexibilität mehr aktive
Steuerung Verfahren
beschleunigen und
Realisierung zeitlich
fixieren
Abkehr von der reinen
Angebotsplanung,
aktives Steuern
sämtlicher
Entwicklungsprozesse
problembezogenes
Vorgehen mit
individuellem
Managementkonzept
Fazit:
Organisation der Planung
Öffentlichkeitsarbeit
Erschließungsvertrag
mit Erschließung
21
Innenentwicklung PUR – planen und realisieren
Städtebauliches Projektmanagement
Technische Planung
(Quelle: Dr. Ing. Gerd Baldauf)
Abgrenzung des Gebietes
Städtebaulicher Entwurf
Umsetzungsstrategien
Wahl der Instrumentec
Städtebaulicher Vertrag
Bebauungsplan
Marktanalyse
Teilgutachten Architektur Teilgutachten Architektur
Vorhabenbezogene
Bebauungspläne
Vorhabenbezogene
Bebauungspläne
Vorhabenbezogene
Bebauungspläne
Fortschreibung des städtebaulichen Konzeptes
Die berechtigten Interessen und Aufgaben der Innenentwicklung lassen sich mit dem
bestehenden Rechts- und Planungsinstrumentarium (mit kleineren Änderungen) lösen,
sofern der politische Wille dazu vorhanden ist.
Vermarktung /
Finanzierung / Förderung
Organisation der Planung

Prof. Dr. Christian Küpfer
Hochschule Nürtingen
22
Mobilität und Flächenmanagement
Freiraumplanung und Flächenmanagement im nachverdichteten Siedlungsraum
Konzeptionelle Überlegungen zur Sicherung vorhandener und zur Schaffung neuer
Grünflächen in nutzungsoptimierten Siedlungsbereichen
Die Innenentwicklung im Rahmen des Stadtumbaus ist ein wichtiger Beitrag zur Schonung
von Flächenressourcen und steht deshalb zu Recht weit oben auf der politischen Agenda.
Gerade wegen der Dringlichkeit dieses Ansatzes ist es aber wichtig, dabei „das Kind nicht
mit dem Bade auszuschütten” – will heißen: die Siedlungsdichte soll aus verschiedenen
Gründen optimiert, nicht aber maximiert werden. Ein verantwortungsbewusstes, nachhaltiges
Siedlungsflächenmanagement muss deshalb zum Ziel haben, den Siedlungsraum möglichst
effektiv und effizient zu nutzen. Dies umfasst eine zumindest ausreichende Quantität und
eine hohe Qualität der innerstädtischen Freiflächen. Einige Kommunen, die im Vortrag
vorgestellt werden, haben dies erkannt und steuern die Innenentwicklung in diesem Sinne.
Stadtplanung schafft Fakten von hoher Dauerhaftigkeit. Geschehen beim Stadtumbau
(Nachverdichtung, Brachflächenrecycling, Nutzungsoptimierung) strukturelle Fehler, so
werden diese im wahrsten Sinne des Wortes “zementiert”; sie können nicht oder nur mit
hohem Aufwand rückgängig gemacht werden. Solche Fehler wurden in der Vergangenheit
aus Unkenntnis grundlegender ökologischer Zusammenhänge häufig begangen. Auch aus
sozio-ökonomischen Gründen sollte das Vermeiden solcher Fehler oberstes Gebot der
Stadtplanung sein. Vielmehr sollte einer Planung, die Optionen der zukünftigen Entwicklung
offen hält, gegenüber einem „Fertigplanen“ der Stadt der Vorzug gegeben werden.
Der Erhalt und noch stärker die Neuschaffung von öffentlichen Grünstrukturen im
Innenbereich ist kein leichtes Unterfangen: Öffentliche Grünflächen haben den Ruf, teuer in
Herstellung und v.a. im Unterhalt zu sein sowie hohe Opportunitätskosten zu verursachen.
Zudem ist häufig die Flächenverfügbarkeit für Neuanlagen gering. Allgemein werden sie eher
aus betriebs- statt aus volkswirtschaftlicher Sicht gesehen. Der Spielraum für Änderungen ist
zudem umso geringer, je weniger korrigierbar die stadtstrukturellen Fehler sind. Dabei ist
eine Attraktivitätssteigerung der Kernstädte auch außerhalb der Stadtkerne wichtig, um Sub-
und Desurbanisierungsprozesse im Sinne der Stadt- und Regionalplanung unter
Berücksichtigung der Wohnwünsche der Bevölkerung beeinflussen zu können.
Aus diesen Sachzwängen heraus erhebt sich die Forderung, dass Planung nicht erst
reparierend auf Objektebene ansetzen darf, sondern vorsorgend über die Vermeidung der
stadtstrukturellen Fehler initiiert werden muss. Es geht hierbei nicht nur um die Anlage eines
qualitätsvollen Platzes oder eines wertvollen Stadtbiotops. Vielmehr ist die konzeptionelle
Arbeit zur Schaffung durchgehender Grünstrukturen, die Innen- und Außenbereich
integrieren, entscheidende Grundlage für nachhaltiges Grünflächenmanagement. Dies ist der
klassische Bereich der Landschaftsplanung.
Forschung und Planung stehen bezüglich der im Stadtumbau anstehenden Aufgaben noch
am Anfang eines mühsamen, aber notwendigen Lern- und Anpassungsprozesses. Der
Flächennutzungsplan der Zukunft wird einen Innenentwicklungsplan beinhalten - gleichzeitig
sollte die Landschaftsplanung auf den Innenbereich ausgedehnt werden. Dafür sind
vorhandene Methoden und Inhalte weiterzuentwickeln und festzulegen, damit ein
„Zielekatalog Landschaftsplanung in der Stadt” erstellt werden kann. Weiterhin ist wichtig,
Akzeptanz bei Stadtplanern und Kommunalpolitikern zu bilden: eine fundierte
Landschaftsplanung ist das beste Mittel, um stadtstrukturelle Fehler zu vermeiden und

23
Mobilität und Flächenmanagement
dadurch Kosten zu sparen. Darauf aufbauend können Pilotprojekte initiiert werden, um die
gewonnenen Erkenntnisse an praktischen Beispielen zu erproben
(„Innenentwicklungsplanung mit integrierter Landschaftsplanung“).
Prof. Dr. Hartmut H. Topp
Technische Universität Kaiserslautern
Mobilität und Flächenmanagement
Innenentwicklung nutzt vorhandene Infrastruktur
Innenentwicklung als städtebauliches und regionalplanerisches Prinzip ist die zentrale
Strategie eines kommunalen und regionalen Flächenmanagements, das sparsame
Verkehrsinfrastruktur und verkehrssparsame Raumstrukturen zum Ziel hat. Denn
Innenentwicklung nutzt vorhandene Infrastruktur: Straßen und Linien des öffentlichen
Personennahverkehrs. Die vorhandenen Kapazitäten reichen dann aus, wenn
Innenentwicklung im Falle von Flächenrecycling frühere verkehrsintensive Nutzungen ersetzt
oder im Falle von Baulückenschließung oder Nachverdichtung kleinteilig ausfällt. Ganz
anders sieht es aus bei sehr großen Entwicklungen, wie zum Beispiel bei der HafenCity
Hamburg, der größten Innenentwicklung in Europa, oder beim Frankfurter Europaviertel auf
dem ehemaligen Güterbahnhof. In letzterem Fall gab es vorher keine ÖPNV-Linie und der
seit Jahren fast stillgelegte Güterbahnhof erzeugte kaum noch Straßenverkehr im Gegensatz
zu den jetzt geplanten verkehrsintensiven Dienstleistungen. Allerdings stammt ein Teil des
für den ‚Europa-Boulevard’ prognostizierten Verkehrs gar nicht aus den örtlichen Nutzungen
sondern aus Verlagerungen im Straßennetz insgesamt. Das heißt, Innenentwicklung wird
hier auch zur Neuordnung des Verkehrs in größeren Zusammenhängen genutzt.
Kapazität der Verkehrsinfrastruktur ist also - in den häufigen Fällen kleinerer
Innenentwicklungen - verfügbar; im ÖPNV kann Innenentwicklung sogar zur Stabilisierung
der Nachfrage und eines hochwertigen Angebots geradezu unverzichtbar werden - und das
insbesondere in schrumpfenden Städten. Innenentwicklung spart sowohl Investitionskosten
als auch Betriebskosten, was man am ÖPNV besonders gut zeigen kann. Innenentwicklung
profitiert nicht nur von bereits vorhandener Verkehrsinfrastruktur sondern ebenso von den
bereits vorhandenen Nutzungen - letztlich von der bereits vorhandenen Stadt. So sind die
Ziele, die zu Fuß oder mit dem Fahrrad innerhalb der jeweiligen Distanzgrenzen von 1,5 km
bzw. 6 bis 8 km erreicht werden können, um ein Vielfaches zahlreicher und interessanter als
bei Außenentwicklung. Darüber hinaus sorgt ÖPNV in städtischer Qualität für die
Erreichbarkeit der ganzen Stadt.
Stagniert die Nachfrage im Personenverkehr?
Innerhalb der großen Städte nehmen die Verkehrsbelastungen schon seit einigen Jahren
nicht mehr zu - das gilt insbesondere für den Autoverkehr an strategischen Linien innerhalb
der Stadt (Bild 1), aber auch an der Stadtgrenze stellt sich langsam eine Sättigung ein. Die
Ursachen dieser Entwicklung liegen zum einen im Erfolg des ÖPNV und - langfristig
relevanter - in sich ändernden Verkehrsstrukturen. Noch in den 1980er Jahren ging die
Verkehrsplanung von Spitzenbelastungen aus, die stark von Berufsverkehr

24
Mobilität und Flächenmanagement
Bild 1: Entwicklung der Verkehrsbelastung an strategischen Linien in München
(Landeshauptstadt München, 2004)
geprägt waren; inzwischen hat der Freizeitverkehr so zugenommen, dass Berufsverkehr nur
noch etwa 20 % des gesamten Stadt- und Regionalverkehrs ausmacht, der Freizeitverkehr
dagegen fast 50 %. Freizeitverkehr ist räumlich und zeitlich disperser und damit Auto-affiner
als gebündelte Verkehrsströme des Berufsverkehrs. Aber auch im Berufsverkehr sind die
Zeit- und Raumbindungen durch kürzere und flexiblere Arbeitszeiten und durch alternierende
Telearbeit lockerer geworden. Gleichzeitig hat die Dichte der Stadt abgenommen - ein
Prozess, der in vielen Städten durch die demografische Entwicklung in Zukunft noch
beschleunigt wird.
Die Längsschnittuntersuchungen des Deutschen Mobilitätspanel (MOP) zeigen darüber
hinaus (Bild 2), dass die Verkehrsleistung in Deutschland ganz allgemein pro Kopf der
Bevölkerung seit Mitte der 1990er Jahre bei ca. 39 km pro Person und Tag stagniert
(Zumkeller et al, 2004) - ein Wert, den auch die KONTIV *) für 2002 (DIW/Infas, 2003)
ermittelt. Noch ist offen, ob es sich dabei um eine Sättigung der Verkehrsnachfrage handelt
oder aber nur
*)
KONTIV steht für Kontinuierliche Erhebung zum Verkehrsverhalten des Bundesministeriums für
Verkehr, Bau- und Wohnungswesen.

25
Mobilität und Flächenmanagement
Bild 2: Deutsches Mobilitätspanel: Verkehrsleistung pro Person und Tag in Kilometern
(Zumkeller/Chlond/Manz, 2004)
um eine der Wirtschaftsentwicklung mit hoher Arbeitslosigkeit geschuldeten ‚Delle’ in der
Verkehrsentwicklung. Wenngleich die Region Stuttgart von Schrumpfung weniger betroffen
sein wird, so ist die Alterung der Gesellschaft als weiterer Aspekt des demografischen
Wandels auch hier sehr wohl zu diskutieren. Auch bei zunehmender Mobilität der alten
Menschen wird die Alterung zu einer Dämpfung der Verkehrsnachfrage führen. Bei der Autoaffinen
Sozialisierung der ‚neuen Alten’ wird dies der ÖPNV besonders zu spüren
bekommen, zumal auf der anderen Seite des Altersaufbaus der Bevölkerung mit weniger
Schülern ein wichtiger Kundenkreis des ÖPNV einbricht, der im ländlichen Raum gar das
Rückgrat des ÖPNV darstellt.
Innenentwicklung versus Außenentwicklung
Bei Innenentwicklung kann ein Haushalt gut mit einem Auto auskommen und - wer will -
auch ohne Auto: Auch CarSharing mit ÖPNV ist hier eine realistische Option. Die
Autoabhängigkeit außen dagegen bindet Haushaltsbudget, was höhere Baupreise innen
über einen längeren Zeitraum durchaus kompensieren kann. Tatsächlich ist die
Motorisierung in den Kernbereichen der Großstädte deutlich niedriger als in den
‚Speckgürteln’ und im ländlichen Raum. Die Unterschiede können leicht den Faktor 1,5
erreichen, wobei - neben der Erreichbarkeit - ein Teil des Unterschiedes auch in der
Sozialstruktur begründet ist; aber das ist ja letztlich nichts anderes als Erreichbarkeit unter
sozialen Aspekten. Was bleibt ist, dass Außenentwicklung autoabhängig macht und dass
Innenentwicklung Spielräume für Mobilitätsentscheidungen öffnet. Das schlägt sich im
Haushaltsbudget wesentlich stärker nieder als in aller Regel von den Akteuren
wahrgenommen. Das heißt, bei Außenentwicklung geht nicht nur Flexibilität von Mobilität
verloren sondern auch ökonomische Spielräume werden eingeengt.
Höhere Grundsstücks- und Baupreise innen können des Weiteren auch durch geringere
Erschließungskosten kompensiert werden. Hier liegen Vorteile sowohl beim privaten
Bauherrn (für die innere Erschließung) als auch bei der öffentlichen Hand (für die äußere

26
Mobilität und Flächenmanagement
Erschließung). Wieweit man aus letzterem eine finanzielle Förderung von Innenentwicklung
ableiten kann, hängt sicher auch vom Zusammenwirken mehrerer Gemeinden und von
steuerrechtlichen Erwägungen ab. Im Finanzausgleich zwischen Stadt und Umland sind eine
Reihe von Fragen offen; und eine Wohnungsbauförderung, die mit Neubau vor Altbau und
Einfamilienhaus vor Mehrfamilienhaus - und gemeinsam mit der steuerlichen
Entfernungsprämie - immer noch der Suburbanisierung Vorschub leistet, macht bei
schrumpfender Bevölkerung gar keinen Sinn mehr. Nordrhein-Westfalen fördert gezielt
Wohnungsbau im Umkreis von Haltepunkten des Schienenpersonennahverkehrs; auch das
ExWoSt-Modellvorhaben ‚Schienengestützte Siedlungsentwicklung’ des Bundesministeriums
für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen (BMVBW/BBR, 2003) sieht ein hohes Potenzial der
Siedlungskonzentration im Einzugsbereich des SPNV.
Die Einengung individueller ökonomischer Spielräume durch Autoabhängigkeit in Suburbia
kann in Zukunft durch zwei Entwicklungen noch gravierender werden: Zum einen dürften
deutlich höhere Kosten für Verkehr - und insbesondere für Autoverkehr - mittel- und
langfristig realistisch sein; zum anderen werden - selbst bei steigenden
Haushaltseinkommen - die frei verfügbaren Anteile auch aufgrund privater Vorsorge für
Krankheit und Alter kleiner werden. Letzteres ergibt sich mehr oder weniger zwingend aus
der demografischen Entwicklung. Das heißt, robuste, - zumindest im verkehrsplanerischen
Sinne - krisenfeste städtische Strukturen mit weniger Autoabhängigkeit werden attraktiver
und autoabhängiges Wohnen in Suburbia uninteressanter.
Dichte, Nutzungsmischung, Mobilität, Verkehr
Erreichbarkeit vieler Ziele zu Fuß oder mit dem Fahrrad, Nähe und kurze Wege als
Qualitäten von Innenentwicklung erleichtern Mobilität durch potenzielle Verringerung der
zurückzulegenden Distanzen. Das führt uns zu der Diskussion städtebaulicher
Nutzungsmischung und deren tatsächlicher Benutzung durch die Bewohner: Denn nur wenn
nahe Angebote auch akzeptiert werden, führt Nutzungsmischung zu weniger Verkehr.
Zunächst einmal ist Nutzungsmischung Option und Voraussetzung für verkehrssparsames
Verhalten. So liegt eine Randbedingung dafür, dass Innenentwicklung tatsächlich zu weniger
Verkehr führen kann, in einem ausgewogenen Verhältnis verschiedener Nutzungen. Wenn
Innenentwicklung beispielsweise übermäßige Arbeitsplatzkonzentrationen wie in Frankfurt
oder in Luxemburg-Stadt weiter fördert, dann gehen die verkehrsreduzierenden Vorteile der
Innenentwicklung verloren: Zuviel Bedeutungsüberschuss erhöht den Verkehrsaufwand
durch mehr Pendler aus einem größeren Einzugsbereich. Es kommt also auf die Mischung
an: Motzkus (2001) sieht das optimale Verhältnis zur Aufwandminimierung im Berufsverkehr
bei „120 bis 150 Arbeitsplätzen je 100 wohnhafte Beschäftigte (Arbeitsplatzbesatz)“; nach
Dörnemann et al (1995) liegt es um 100.
Nutzungsmischung und Dichte sind die zentralen Forderungen für die ‚Stadt der kurzen
Wege’, für die ‚kompakte Stadt’, für ‚verkehrsmindernde Siedlungsstrukturen’ im Sinne der
‚dezentralen Konzentration’. Insbesondere das Leitbild oder Schlagwort ‚Stadt der kurzen
Wege’ hat Widerspruch erzeugt: „Die tatsächlichen Distanzen im Verkehr gehen heute weit
über das hinaus, was durch die raumstrukturelle Trennung der Nutzungen ‚erzwungen’ wird.
Das lässt befürchten, dass selbst bei einer stärkeren baulichen Mischung der Nutzungen ...
die Verkehrsteilnehmer völlig unbeeindruckt von diesem
Nebeneinander die Angebote in der Nähe ignorieren und weiterhin ihre
entfernungstoleranten Lebensstile pflegen werden.“ (Aring/Schmitz/Wiegandt, 1995,
stellvertretend auch für andere). Trotz dieser pessimistischen Aussage plädieren dieselben
Autoren für Nutzungsmischung als Option für verkehrssparsameres Verhalten; ihr Anliegen
ist, vor unrealistischen und überzogenen Erwartungen zu warnen.

27
Mobilität und Flächenmanagement
Die Diskussion um Nutzungsmischung und Nutzungsdichte muss selbstverständlich von
heutigen Ansprüchen und Lebensstilen ausgehen: Große Wohnflächen, große Büro-, Laden-
und Freizeitflächen, berufliche Flexibilität bei differenzierten Berufsqualifikationen und
Arbeitsplätzen, auto-dominierte Mobilität mit hoher Entfernungstoleranz, spezialisierte
Freizeitaktivitäten, individualisierte Lebensstile, attraktive Angebote von Handel und Freizeit
... Daraus folgt, dass Nutzungsmischung allein nur begrenzt zu kurzen Wegen führt. Auch in
dichten Mischgebieten arbeiten viele nicht in ihrer unmittelbaren Nachbarschaft - aber
deutlich mehr als in der suburbanen Peripherie; und berufstätige Mütter, Alleinerziehende
und alte Menschen sind auf Versorgung und/oder Arbeit im Nahbereich angewiesen.
Dass Raumstrukturen nur eine Einflussgröße von Verkehrsstrukturen sind und dass ihr
Einfluss während der letzten Jahrzehnte abgenommen hat (siehe zum Beispiel Hesse et al,
1999), ist unstrittig. Es bleibt aber die Frage, in welchem Maße Raumstrukturen auch heute
noch Verkehrsstrukturen prägen? Kutter (2001) ist der „Streitfrage: Verkehrszunahme
freiwillig oder strukturell bedingt“ anhand der Regionen Bremen, Hamburg und Stuttgart
nachgegangen mit dem Ergebnis, dass seiner Meinung nach rund 60 % der „Verflechtungen
im regionalen privaten Personenverkehr sachstrukturell“ bestimmt seien; „bei der ‚fixen
Aktivität’ Arbeit liegt dieser Anteil niedriger zwischen 40 und 50 %, bei der ‚disponiblen
Aktivität’ Einkauf um 70 %“. Unabhängig von ihren Anteilen im Einzelnen sind
Raumstrukturen einerseits und Verhaltensweisen und Lebensstile andererseits die
wesentlichen Determinanten von Verkehrsstrukturen. In der Frage Innen- versus
Außenentwicklung addieren sich beide Komponenten, da je nach Lebensstil Stadt, Zwischenstadt
oder Suburbia bevorzugt wird. Mit Hinweis auf methodische Schwierigkeiten der
empirischen Siedlungs- und Verkehrsforschung (Kagermeier, 1999) erscheint es auch
müßig, über Kutter’s Prozentwerte hin und her zu diskutieren; fest steht - bei allen
Meinungsunterschieden über das Ausmaß -, dass dichte, nutzungsgemischte Innenbereiche
deutlich verkehrssparsamer sind als disperse Außenbereiche. Der Verkehrsaufwand pro Person
- ausgedrückt in Kilometern oder noch deutlicher in Auto-Kilometern – kann nach Kutter
(1991) oder nach Kagermeier (1999) außen mehr als doppelt so hoch sein wie innen.
Zugegeben, ich interpretiere die zitierten Untersuchungen zusammenfassend und
vereinfachend; aber es geht um Größenordnungen und es wäre fatal, wenn die
gegenwärtige kontroverse Diskussion (siehe Hesse, 1999) den Blick für die prinzipielle
Verkehrssparsamkeit von Innenentwicklung verstellen würde. Und schließlich könnte es nicht
sein, dass ‚Entfernungstoleranz’ bei teurerem Verkehr und geringeren verfügbaren
Einkommen künftig eine geringere Rolle spielt? Könnten Nähe und kurze Wege - das heißt
hohe Mobilität bei geringem Verkehrsaufwand - nicht wieder wichtiger werden, und zwar
sowohl aus individueller Sicht als auch aus Sicht nachhaltiger Siedlungs- und
Verkehrsentwicklung?
Unabhängig von kontroverser Diskussion und optimistischen Fragen in die Zukunft ist
unstrittig, dass Nutzungsmischung zeitliche und räumliche Konzentrationen des Verkehrs auf
Tageszeiten und Richtungen abbaut. So führt Nutzungsmischung zu einer zeitlich und
räumlich gleichmäßigeren Auslastung der Verkehrsinfrastruktur, was insbesondere den
öffentlichen Personennahverkehr wirtschaftlicher macht.
Zurecht wird darauf hingewiesen (Wehrli-Schindler, 1994), dass man Nutzungsmischung in
feiner Körnigkeit, wie wir sie von innenstadtnahen Gründerzeitvierteln kennen, nicht planen
kann; sie ist Ergebnis eines historischen Prozesses. Umso mehr geht es darum, vorhandene
feinkörnige Nutzungsmischung zu erhalten und durch Innenentwicklung zu stabilisieren.
Damit leistet Innenentwicklung einen indirekten Beitrag zur Dämpfung des Verkehrsaufwands,
der weit über den direkten Beitrag einer oft kleineren Innenentwicklung hinausgehen
kann.

28
Mobilität und Flächenmanagement
Die von Handel und Gewerbe nachgefragten Flächen sind größer geworden und gehen über
überlieferte Körnigkeit städtischer Strukturen hinaus. Flächenrecycling von Industrie-, Bahn-
oder Militärbrachen schafft Raum für Innenentwicklung mit Flächenzuschnitten, die auch
großflächige Handels- und Freizeiteinrichtungen an integrierten Standorten möglich machen.
Das UrbanEntertainmentCenter nahe der Innenstadt und mit ÖPNV-Anschluss wird eine
Alternative zum Parkplatz mit Einkaufszentrum auf der ‚grünen Wiese’. Auch grobkörnige
Nutzungsmischung reduziert Verkehrsaufwand.
Eine Polarisierung zwischen Stadt und Umland oder Stadt, Zwischenstadt und Suburbia
kann leicht verdecken, dass Innenentwicklung nicht nur in größeren Kernstädten stattfindet
sondern auch in kleineren Städten im ländlichen Raum. So zeigen Untersuchungen (ILS,
2003) in vier Kleinstädten im Münsterland, dass bei ausreichender Versorgung und ÖPNV-
Erschließung - vorzugsweise durch Schienenpersonennahverkehr - auch kompakte Kleinstädte
trotz Kreuz-und-Quer-Beziehungen im Berufsverkehr relativ niedrigen
Verkehrsaufwand haben. ‚Dezentrale Konzentration’ und neue Zentrenbildung in der
Zwischenstadt mit Nutzungsmischung werden damit zum Ziel von Innenentwicklung kleinerer
Gemeinden.
Fazit
Innenentwicklung - in Form von Wiedernutzung brachgefallener Flächen, Stadterneuerung
und Stadtumbau, Baulückenprogrammen und Nachverdichtung, dezentraler Konzentration
und neuer Zentrenbildung in der Zwischenstadt - fördert Dichte und Nutzungsmischung und
führt so zu kürzeren Wegen, höheren Fußgänger- und Radfahrerfrequenzen, besserer
ÖPNV-Bedienung. Und das ist nicht nur eine Frage des Verkehrsaufwands, sondern in
Verbindung mit der Qualität von Straßen und Plätzen, mit der Erreichbarkeit vieler Ziele zu
Fuß und mit dem Fahrrad Grundlage für Urbanität. Innenentwicklung steht also in
Verbindung mit Dichte und Nutzungsmischung für mehr Chancen und Wahlmöglichkeiten bei
geringem Verkehrsaufwand oder für mehr Mobilität und weniger Verkehr. Außenentwicklung
dagegen fördert Autoabhängigkeit und führt zu mehr Verkehr bei geringerer Mobilität. In
schrumpfenden Städten schließlich wird Innenentwicklung des Bestandes und seine
Umstrukturierung immer wichtiger - auch unter den Aspekten Mobilität und Verkehr.

Quellen:
29
Mobilität und Flächenmanagement
Aring, Jürgen / Schmitz, Stefan / Wiegandt, Claus-Christian (1995): Nutzungsmischung –
planerischer Anspruch und gelebte Realität. Informationen zur Raumentwicklung Nr. 6/7
BMVBW – Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen/BBR – Bundesamt für
Bauwesen und Raumordnung (2003): Schienengestützte Siedlungsentwicklung in
ausgewählten Gemeinden der Region Bremen-Oldenburg. ExWoSt-Modellvorhaben,
Zwischenbericht
DIW/Infas (2003): Mobilität in Deutschland 2002. Bundesministerium für Verkehr, Bau- und
Wohnungswesen, Berlin
Dörnemann, Martina et al (1995): Verkehrsvermeidung – Siedlungsstrukturelle und
organisatorische Konzepte. Materialien zur Raumentwicklung der Bundesanstalt für
Landeskunde und Raumordnung Nr. 73
Hesse, Markus – Herausgeber (1999): Siedlungsstrukturen, räumliche Mobilität und Verkehr
– Auf dem Weg zur Nachhaltigkeit in Stadtregionen? Graue Reihe des Instituts für
Regionalentwicklung und Strukturplanung Nr. 20, Erkner bei Berlin
ILS – Institut für Landes- und Stadtentwicklungsforschung plan-lokal (2003): Siedlungs- und
Verkehrsentwicklung in vier Umlandgemeinden von Münster: Everswinkel, Altenberge, Laer,
Drensteinfurt. ExWoSt-Modellvorhaben, Zwischenbericht
Kagermeier, Andreas (1999): Beeinflussung von räumlicher Mobilität durch gebaute
Strukturen: Wunschbild oder Chance für eine nachhaltige Gestaltung des
Mobilitätsgeschehens in Stadtregionen? Graue Reihe des Instituts für Regionalentwicklung
und Strukturplanung Nr. 20, S. 19..34, Erkner bei Berlin
Kutter, Eckhard (2001): Zu den strukturellen Ursachen regionaler Verkehrsentwicklungen: Ist
die Verkehrsmisere ‚freier Wille’ oder liegt es an den ‚Umständen’? Verkehr und Technik (54)
Nr. 1/2
Landeshauptstadt München (2004): Ergebnisse von Verkehrszählungen an strategischen
Linien. Auskunft des Planungsreferats
Motzkus, Arnd H. (2001): Verkehrsmobilität und Siedlungsstrukturen im Kontext einer
nachhaltigen Raumentwicklung von Metropolregionen. Raumforschung und Raumordnung
(61) Nr. 2/3
Topp, Hartmut H. (1994): Weniger Verkehr bei gleicher Mobilität? Ansatz zur Reduktion des
Verkehrsaufwandes. Internationales Verkehrswesen 46, Nr. 9
Wehrli-Schindler, Birgit (1994): Nutzungsmischung: Nicht alles, was gewachsen ist, kann
geplant werden. DISP 118
Zumkeller, Dirk / Chlond, Bastian / Manz, Wilko (2004): Infrastructure Development under
Stagnating Demand Conditions - a new Paradigm? Conference paper presented at TRB
Annual Meeting in Washington DC (www.mobilitaetspanel.de)

Prof. Dr. Pierre-Alain Rumley
Bundesamt für Raumentwicklung, Schweiz
Strategien für ein nachhaltiges Flächenmanagement
Einleitung
Strategien für ein nachhaltiges Flächenmanagement
Um die Schweiz mit der Region Stuttgart zu vergleichen kurz ein Vergleich der wichtigsten
Kennziffern. Die Schweiz ist um den Faktor 3 größer als die Region Stuttgart (bezogen auf
die Bevölkerung). Die 26 Kantone haben bezüglich der Regionalplanung sehr große
Kompetenzen.
Die „Grundzüge der Raumordnung Schweiz“ legen die Strategie für die Raumplanung fest,
ein Prinzip darin ist die Siedlungsentwicklung nach innen. Obwohl das Ziel
„Innenentwicklung“ 1987 erstmals Einzug in die Schweizer Raumplanung nahm, gibt es bis
heute keine Zahlen über den prozentualen Anteil der Innenentwicklung an der
Gesamtentwicklung.
Ein Ziel ist es den seit Anfang der 80er erhobenen Indikator „Siedlungsfläche pro Kopf“ nicht
weiter ansteigen zu lassen, derzeit laufen im Amt für Raumentwicklung Untersuchungen
darüber wie dies umgesetzt werden kann. Folgende Studien liegen dazu vor
1. Beschreibung des Ist-Zustands
Studien:
Anteil bestimmter Nutzungen an der gesamten Flächeninanspruchnahme auf der Grundlage
von 13 Siedlungstypen (Großstadt bis touristische Gemeinde)
Größe, Räumliche Verteilung nach Siedlungstypen, zeitliche Verfügbarkeit und
Entwicklungshemmnisse der Industriebrachen
Räumliche und nutzungsspezifische Verteilung der Bauzonen
Ergebnis: Entwicklung vor allem im Außenbereich der suburbanen Gemeinden der
Mittel- und Großstädte, sowie im periurbanen Raum.
Größter Anteil an unüberbauten Bauzonen in ländlichen und touristischen
Gebieten. Als Hindernis für Neunutzungen ist das Fehlen von Investoren oder
Finanzierung, bzw. unpassende planerische Rahmenbedingungen erkannt,
Kosten für Altlastensanierung dahingegen stellen kein großes Hindernis dar
2. Offene Fragen:
Aus den Daten und Studien ergeben sich folgende Fragen
In wie weit müssen wir heute noch in unserem Land die Bauzonen berühren?
Dürfen wir das tun?
Braucht es eine Verfassungsänderung?
Ist es politisch denkbar?
Sollte es keine Anpassungen der rechtlichen und planerischen Möglichkeiten an die
Strategie Innenentwicklung vor Außenentwicklung geben, wird im Großen und Ganzen diese
Strategie wohl diskutiert aber nicht umgesetzt werden.
Eine weitere offene Frage ist der Umgang mit Bauten außerhalb der Bauzonen (vor allem
Bauten der Landwirtschaft). Zirka 40% der Bauten liegen außerhalb der Bauzonen. Inwieweit
ist es sinnvoll diese Gebäude umzunutzen und wäre nicht eine vollständige Umnutzung eine
„Siedlungsentwicklung nach außen?“)
30

3. Lösungsansätze:
31
Mobilität und Flächenmanagement
Finanzielle Förderung von Innenentwicklung
Schaffen von Kostenwahrheit (Folgekosten der notwendigen Infrastrukturen mit in die
wirtschaftliche Betrachtung aufnehmen).
In den Nachweis zur „Erschließung“ auch die ÖV-Erschließung als Vorraussetzung
aufnehmen. Um wirtschaftlich den ÖV anzuschließen muss eine Mindestausnutzungsziffer
(in Deutschland GFZ) von 0,4-0,5 vorhanden sein.
Kontingentierung der Ausweisung von neuen Siedlungsflächen (Jeder Neuausweisung muss
eine Reduktion an anderer Stelle folgen, möglicherweise handelbar)
Erteilung von zeitlich befristeten Baubewilligungen („Bauen für 20 Jahre“)
Raumplaner auch als Manager (Aus- und Weiterbildung)
Vereinfachte Enteignungs- und Güterzusammenlegungsverfahren
Beschleunigung der Baubewilligungsverfahren
Prüfung der Kompetenzverteilung in der Raumplanung, z.B. Erweiterung der Bauzonen in
den Richtplänen erfordert eine Genehmigung durch den Bund)
Instrumente der Raumplanung:
Beibehaltung des Instrumentariums
Verbesserung der Anwendung durch Reduktion der Komplexität

TEIL 2
Berichte der Arbeitsgruppen
32

Arbeitsgruppe Freiraumplanung und Verkehr (Topp/Küpfer)
THEMA 1: Nutzungsmischung
Ist die räumliche Nutzungsmischung wirklich eine der Hauptursachen für Verkehrswachstum
oder liegt der Zwang zu mehr Verkehr nicht vor allem an dem Pendlerverkehrsaufkommen,
dass durch die angespannte Wirtschafts- und Wohnungsmarktlage immer größer wird?
Nutzungsmischung bedeutet nicht nur Arbeit/Wohnen sondern auch
Versorgung/Wohnen und Freizeit/Wohnen, daher macht der Pendelzwang nur einen Teil des
Verkehrsaufkommens aus und ist nicht allein für das gesteigerte Verkehrsaufkommen
verantwortlich.
Beispiel für gelungene Nachverdichtung: Beispiel Nachverdichtung auf dem Areal der
Lederfabrik in Backnang Erhöhung der Zahl der Einwohner pro Hektar von 45 auf 70 EW/ha
durch eine Innenentwicklungsmaßnahmen. Grund: Landeszuschüsse für das
Konversionsprojekt wurden von der Nutzungsmischung abhängig gemacht.
Fazit: Nutzungsmischung sichert angemessene Wohn- und Lebensverhältnisse im Bestand
für die Zukunft und ist die Grundlage für eine nachhaltige Siedlungsentwicklung
THEMA 2 : Ortsumgehung
Welcher Zusammenhang besteht zwischen dem Bau einer Ortsumgehung und
Innenentwicklung?
Planerische Absicht ist die Aufwertung der Innenbereiche der Stadt.
Ortsumfahrung bedingt auch Außenentwicklung, da zur wirtschaftlichen Ausnutzung der
neuen Infrastruktur die Erschließung neuer Gebiete notwendig wird.
Sind große Verkehrinvestitionen noch vertretbar, wenn man die demographische
Entwicklung vor Augen hat?
Frage wurde nicht geklärt, sehr lokal spezifisch
Ortsumfahrungen werden meist nicht mit benachbarten Orten abgestimmt.
THEMA 3: Integrierte Entwicklungsplanung
Forderung nach der Zusammenführung von Verkehrs-, Landschafts- und
Flächennutzungsplanung in einen Plan, möglicherweise. regionaler FNP.
Im integrierten Plan werden Interessen der Fachbereiche koordiniert
Vorbereitung durch die Landschaftsrahmenplanung.
Demographische Entwicklung findet in Planungen zu wenig Eingang.
Nicht über Top-Down-Ansätze Innenentwicklung fördern, sondern mit Förderung.
Schaffung von Investitionsanreize (Familienförderung, Entfernungspauschale)
Fazit:
Integration von Fachplanungen zu Gesamtkonzepten für eine erfolgreiche Innenentwicklung
hat sich als wesentliche Maßnahme im Siedlungsflächenmanagement herausgestellt. Für die
Ebenen der kommunalen und der regionalen Planung wurde ein intensiver
Abstimmungsbedarf erkannt, um Fehlentwicklung der Siedlungs- und
Verkehrsinfrastrukturen sowie des Flächenverbrauchs zu vermeiden
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Arbeitsgruppe Instrumente und Verfahren (Baldauf)
THEMA 1: Bessere Organisation der Planungsprozesse:
Arbeitsgruppe Instrumente und Verfahren (Baldauf)
Frühzeitige Beteiligung der Träger öffentlicher Belange und somit der Region intensivieren.
Region früher in den Planungsprozess mit einbeziehen, Region berät gerade die kleinen
Gemeinden.
Straffere Zeitpläne, bessere Organisation der Beteiligung der betroffenen Akteure um trotz
Zeitmangel und Druck zu einem zufriedenstellenden Ergebnis zu kommen
Die Rolle der Region dabei ist eher auf der integrativen Seite angesiedelt. Eine Aufgabe der
Region sollte zum Beispiel die Moderation zwischen den Gemeinden sein.
THEMA 2: Grenzen und Möglichkeiten der Finanzierung der Förderung der
Innenentwicklung:
Regionaler Finanzpool zur Förderung der Innenentwicklung generiert aus Mitteln der
Kommunen ggf. über eine Umlage, da die Einstellung weiterer staatlicher Fördermittel nicht
realistisch ist.
Über die Wertschöpfung in der Innenentwicklung sollten Private mehr an den Kosten beteiligt
werden, dabei muss es aber einen Mehrwert für beide Seiten geben. Kann die Region dabei
kleinere Gemeinden helfend unterstützen? Das Problem bei der Einrichtung eines
Finanzpools ist es, dass zu befürchten ist, dass es keine Einheit zwischen den einzelnen
Kommunen gibt.
Die städtebauliche Entwicklungsmaßnahme ist ein Schlüsselinstrument zur Aktivierung von
Bauflächen. Von der Anwendung der Ultima Ratio „Enteignung“ wird jedoch meist aus
politischen Abwägungen abgesehen.
Es liegt schon ein bunter Strauß an Instrumenten vor die Innenentwicklung fördern können.
Im Instrumentenmanagement sollte es Ziel sein, weg von der Bedarfsplanung hin zur
Anwendung der geeigneten Maßnahmen aus dem zur Verfügung stehenden
Instrumentenpool zu kommen, je nach Bedarf.
Weiche Faktoren haben hohen Stellenwert im Planungsprozess, dabei hilft
Überzeugungsfähigkeit im politischen Prozess sehr gut weiter.
Fazit:
Die gesetzlichen Grundlagen sind von Ansatz her auf kommunaler Ebene ausreichend um
große Teile der Entwicklung im Innern zu realisieren, meist scheitert die Umsetzung an
politischen Randbedingungen, die den Einsatz dieser Instrumente nicht im vollen Umfang
zulässt.
Die regionale Ebene kann hierbei eine unterstützende Rolle spielen, insbesondere in der
zwischengemeindlichen Koordination, wobei insbesondere auch eine finanzielle Ausstattung
der regionalen Ebene zur Förderung der Innenentwicklung wünschenswert wäre.
Diese müsste wohl umlagenfinanziert sein, was einerseits bei der Etablierung Widerstände
und Dissens innerhalb der Kommunen mit sich bringen wird, andererseits aber auch ein
Bekenntnis der betroffenen Akteure innerhalb der Region zu einer nachhaltigen
Siedlungsentwicklung wäre.
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Arbeitsgruppe Strategien für ein nachhaltiges Flächenmanagement (Rumley)
Arbeitsgruppe Strategien für ein nachhaltiges Flächenmanagement (Rumley)
Frage 1: Ist Innenentwicklung wichtig oder nicht?
Planungskultur: Was wollen wir zukünftig machen?
Finanzielle Aspekte gewinnen Oberhand, Planung nur noch nach Quantität und nicht nach
Qualität orientiert, Angst vor „Arbeitsplatzverlust“ ist das politische Argument, großzügig auf
Investorenwünsche einzugehen.
Raumplaner als Manager, Umsetzungsorientierung der Planungen und der Planer
Vielfach auf kommunaler Ebene keine Kenntnis über Vorhandensein und Quantität von
Innenentwicklungspotenzialen.
Innenentwicklung ist auch vor dem Hintergrund des demographischen Wandels und den zu
erwartenden Schrumpfungsprozessen ein notwendiges Werkzeug in einem
Konzentrationsprozess unter dem Stichwort „Planung für die Schrumpfung“.
Frage 2: Welche Mittel und Instrumente sollte es zukünftig geben?
Restriktionen: Kann man damit arbeiten? Muss man damit arbeiten?
Anreize / Fördermittel: In welcher Größenordnung in welchem Zusammenhang?
Überörtliche Steuerung ist von grundlegender Bedeutung für eine nachhaltige
Siedlungsentwicklung.
Für jedes Projekt sollten, um Vergleichbarkeit zu schaffen, die Aufwendungen (Bau und
Betrieb) für die notwendigen Infrastrukturmaßnahmen durchgerechnet werden.
Regionale Ebene arbeitet mit dem richtigen Maßstab, um flächenbezogene Planungen zu
koordinieren. Dazu ist vor allem Überzeugungsarbeit und Argumentationshilfe für die
kommunale Ebene notwendig.
Restriktionen führen zu Aggressionen, jedoch kann man mit finanziellen Restriktionen wohl
am ehestens ein Argument gegen eine weitere Flächeninanspruchnahme schaffen.
Frage 3: Falls Fördermittel, was soll damit gefördert werden?
Es sollten gefördert werden:
- Wohnungsbau
- Landaufkauf durch Städte und Gemeinden
- Öffentlicher Raum
- Verhältnis Innenentwicklung zu Außenentwicklung; zusätzliche Außenentwicklung
kann gefördert werden, wenn unbedingt nötig.
Frage 4: Kontingentierung der Flächen vorgegeben von der Regionalplanung?
Wenn, dann sollten Modellberechnungen mit Bandbreiten genannt werden.
Handelbare Kontingente sind mit Vorsicht zu genießen, die Arbeitsgruppe steht einer
handelbaren Kontingentierung mit großem Vorbehalt gegenüber, da es zu einer rein
marktwirtschaftlich gesteuerten Siedlungsentwicklung kommen könnte.
Baulandbereitstellung muss öffentliche Aufgabe bleiben!
Ein starker Regelmechanismus geht aus vom
- Bodenpreis
- Bauwert (Möglichkeiten für die Kommunen sind schon heute gegeben, wie zum
Beispiel eine Abschöpfung der Grundstückswertsteigerung).
Die Beantwortung dieser Frage ist offen geblieben.
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Arbeitsgruppe Strategien für ein nachhaltiges Flächenmanagement (Rumley)
Fazit:
Ein rein regelnder Eingriff der regionalen ebene in die Siedlungsplanung der Städte und
Gemeinden, basierend auf Restriktionen und Fördermittel, ist weder durchsetzbar noch
behebt er das Problem der unbewussten oder auch politisch motivierten Ausrichtung der
Siedlungsplanung auf Expansion im Außenbereich.
Insbesondere die Schaffung von Kostenwahrheit, sowohl in der Entwicklungs-, wie auch in
der langfristigen Betriebsphase, ist ein wichtiger Baustein, um Bewusstsein und Anreize für
eine Siedlungsstrategie „Innen- vor Außenentwicklung“ zu schaffen.
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ANHANG
Splitter aus der Diskussion
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ANHANG: Weitere Gedanken aus den Diskussionen
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Ergebnisse der Diskussion
Nachfolgend sind weitere Stichworte aus den Referaten und der Vorstellung der Ergebnisse
der Arbeitsgruppen aufgeführt:
Nutzen eines regionalen FNP
Eindämmung der Baulandausweisung zum Zwecke des Wettlaufs um junge Familien mit
Ausweisung von Bauland
Förderung nur durch neue Umlagen möglich, Ansätze vorhanden: interkommunale
Gewerbestandorte
Region als Koordinator über
Restriktionen
Fördermöglichkeiten
Moderation, Beratung Kommunikation
Push und Pull
Offensive Beratungsmöglichkeiten der Region sind hinsichtlich der Akzeptanz des
umlagenfinanzierten Verband Region Stuttgart bei den Kommunen positiver zu bewerten als
eine Rolle der Region als Fördermittelverteiler, nichts desto trotz können Fördermittel ein
wichtiges Instrument zur Förderung der Innenentwicklung sein
Zusammenhang Siedlungsstruktur und Verkehrsentwicklung
90% des Verkehrswachstums wird einzig durch die siedlungsstrukturellen Entwicklungen
erzeugt, gesetzt den Fall, dass nur die Siedlungsentwicklungsplanungen des Regionalplans
umgesetzt werden, jedoch kein weiterer Ausbau der Verkehrsinfrastruktur geschieht. Daraus
lässt sich ableiten dass der Ausbau der Verkehrsinfrastruktur im MIV wie im ÖV nicht die
Wurzel der Verkehrsentstehung ist, sondern sich über die Siedlungsstruktur im Sinne einer
Konzentration die eigentlichen verkehrsentlastenden Effekte erzielen lassen.