BWGZ 1 - Gemeindetag Baden-Württemberg

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Bilanz und Perspektiven Wahlrecht für die Kommunen zur Anwendung der Kameralistik bei der Führung ihrer Haushaltswirtschaft (vereinfacht: „Wahlrecht zwischen Kameralistik und Doppik“) Mit dem Gesetz zur Reform des Gemeindehaushaltsrechts vom 4.5.2009 (GBl. S. 185) hatte der Landtag die gesetzliche Grundlage für die flächendeckende Umstellung der Gemeinden, Kreise und Verbände auf das neue Haushaltsrecht bis spätestens Ende 2015 geschaffen und mit den Änderungen in der Gemeindeordnung (GemO), der Landkreisordnung und weiterer Gesetze den Rechtsrahmen dazu geschaffen. Zur Konkretisierung des gesetzlichen Rahmens hat das Innenministerium in der Folge die Gemeindehaushaltsverordnung (GemHVO) und die Gemeindekassenverordnung (GemKVO) auf doppischer Grundlage neu erlassen (GemHVO vom 11.12.2009, GBl. S. 770, GemKVO vom 11.12.2009, GBl. S. 791). Im Frühjahr 2011 wurde schließlich die VwV Produkt- und Kontenrahmen fertiggestellt und veröffentlicht (GABl. S. 213, Gt-Info 258/2011), die die verbindlichen Muster für die Haushaltswirtschaft der Gemeinden, Kreise und Verbände enthält und die verbindliche (Mindest-)Tiefe für die Produktorientierung in den Haushalten vorgibt und den Kontenrahmen für Ergebnisrechnungs-, Finanzrechnungs- und Bilanzkonten vorschreibt. Damit war und ist die Tätigkeit der Arbeitsgruppen, die die Leitfäden und Praxishilfen für die Kommunen im Rahmen des gemeinsamen Internetprojekts www.nkhr-bw.de erarbeiten, aber nicht beendet bzw. abgeschlossen. Im Gegenteil: Mit zunehmender Umstellung und mehr und mehr vorliegenden Praxiserfahrungen sind die Leitfäden und Arbeitshilfen fortzuschreiben und zu konkretisieren. Eine „Baustelle eigener Art“ ist die Umstellung der Zweckverbände, denn hier sind auch die Verbandssatzungen mit den Umlagemaßstäben berührt, die an das neue Haushaltsrecht anzupassen sind. In den laufenden Umstellprozess hinein – nur ein sehr kleiner Teil der Kommunen hat bisher umgestellt, weit über 1.000 Anwender müssten nach dem ak- tuellen Rechtsrahmen bis Ende 2015 umstellen – kam nun die Ankündigung im Koalitionsvertrag der neuen Landesregierung vom Mai 2011, den Kommunen ein Wahlrecht zwischen den Systemen der Kameralistik und der Doppik in der Führung ihrer Haushaltswirtschaft einzuräumen. Dies hat bei den Kommunen und im weiteren kommunalen Umfeld zu erheblicher Verunsicherung geführt, denn über diese Ankündigung im Koalitionsvertrag hinaus gab es seitens der Landesregierung bisher keine konkreten Verlautbarungen bezüglich der Umsetzung. „Die Landesregierung prüfe derzeit einzelne Fragen und Auswirkungen der in der Koalitionsvereinbarung vorgesehenen Einräumung des o.g. Wahlrechts für die Kommunen“, heißt es in einem Brief des Staatsministeriums vom 28. Oktober 2011. „Vom Ergebnis dieser Prüfung hänge es ab, wie der Koalitionsvertrag in diesem Punkt konkret umgesetzt werde“, so das Staatsministerium. Aller Voraussicht nach wird diese „Prüfung“ erst im Frühjahr 2012 abgeschlossen und es danach erneut zu einem Diskussionsprozess über die Reformschritte kommen. Die Meinungen im Lande zur Einräumung des Wahlrechts sind geteilt. Der Gemeindetag unterstützt nach eingehender Beratung in seinen Gremien die Einräumung des Wahlrechts ausdrücklich und hat das Land gebeten, die diesbezüglichen gesetzlichen Regelungen schnellstmöglich vorzunehmen, um die gegenwärtig bei den Kommunen und im weiteren kommunalen Umfeld (DV- Dienstleister, überörtliche Prüfung, Ausbildung an den Hochschulen für öffentliche Verwaltung usw.) bestehenden Unsicherheiten auszuräumen und ihnen Planungssicherheit zu geben. In einem der Landesregierung übermittelten Positionspapier hat der Gemeindetag die wesentlichen Argumente für die Einräumung des Wahlrechts aufgeführt und sich auch mit den Gegenargumenten auseinandergesetzt. BWGZ 1 | 2012 Zwar ist die große Mehrheit der Mitglieder des Gemeindetags für die Einführung dieses Wahlrechts und es gibt große Zustimmung aus der Praxis von den Kämmerern und den Kreisverbänden der Bürgermeister. Dem stehen aus den Reihen der Mitglieder des Gemeindetags aber auch – wenn auch wenige – kritische bis ablehnende Meinungsäußerungen zu der Einräumung des Wahlrechts gegenüber. Denn für die Mitgliedsstädte und -gemeinden, die sich dem bisherigen Gesetzesauftrag gemäß auf den Weg gemacht und bereits umgestellt haben (eine bisher kleine Zahl) bzw. mitten im Umstellprojekt sind, gibt es keinen Weg mehr zurück. Die Fachausschüsse sowie Präsidium und Landesvorstand des Gemeindetags haben es sich deshalb in ihrer Entscheidungsfindung nicht einfach gemacht. Die letztlich im Landesvorstand erfolgte Positionierung „pro Wahlrecht“ entspricht aber der Meinung der weit überwiegenden Mehrheit der Mitglieder des Gemeindetags. Unter dem im Koalitionsvertrag genannten Wahlrecht ist aus Sicht des Gemeindetags nur ein dauerhaftes Wahlrecht zwischen der Fortführung des bisherigen kameralen Haushaltsrechts und dem Umstieg auf die Regelungen des NKHR- BW zu verstehen. Eine erweiterte Kameralistik nach dem Vorbild des Landes Hessen steht nicht zur Diskussion. Ebenso steht außer Diskussion, das Wahlrecht nur bis zu einer bestimmten Gemeindegröße zu eröffnen. Es muss allen Gemeinden, Städten, Kreisen und Verbänden gleichermaßen offenstehen. Die grundlegenden Wirtschaftsziele für kameral und doppisch buchende Kommunen müssen übereinstimmen. Mit der Einführung des Wahlrechts müsste das Land zugleich die Anforderungen zum Haushaltsausgleich in der kommunalen Doppik des NKHR-BW dergestalt regeln, dass aus der Übergangsregelung in Art. 13 Abs. 6 des Gesetzes zur Reform des Gemeindehaushaltsrechts vom 4.5.2009 (GBl. S. 185) eine Dauerregelung gemacht wird. Sowohl für die Städ- 18 Gemeindetag Baden-Württemberg
BWGZ 1 | 2012 Bilanz und Perspektiven te und Gemeinden, aber auch für die Landkreise und andere Verbände würde damit für den Haushaltsausgleich die Liquiditätssicht im Vordergrund stehen (Erwirtschaftung der Kredittilgung aus laufenden Mitteln), ohne dass dadurch den doppisch planenden und buchenden Körperschaften der ressourcenorientierte Ausgleich verwehrt würde; er wäre nur nicht Pflicht. Es wird nun spannend, wie schnell und mit welchen inhaltlichen Vorstellungen das Land in den Dialog mit der kommunalen Seite bezüglich der Umsetzung des Wahlrechts aus dem Koalitionsvertrag gehen wird. Der Gemeindetag wird in diese Diskussion auch die Erfahrungen und Evaluierungsergebnisse aus anderen Bundesländern, wo die flächendeckende Umstellung zum Teil schon abgeschlossen ist oder sich dem Ende nähert, einbringen. Denn die sind, was ein neues Haushaltsrecht auf doppischer Grundlage angeht, keinesfalls nur positiv und bestätigen die bisherige Einschätzung seitens des Gemeindetags. Eine völlig ernüchternde Bilanz zieht beispielsweise der Kommunalbericht 2011 des Rechnungshofs Rheinland- Pfalz für die flächendeckende Umstellung der Kommunen in Rheinland-Pfalz in den Jahren 2007 bis 2009. „Kommunale Doppik – Nutzen noch nicht feststellbar“ ist sein Fazit. Seine wesentlichen Feststellungen: • Die organisatorische und technische Komplexität der Umstellung (2007 bis 2009) sowie der hierfür erforderliche Zeitbedarf seien erheblich unterschätzt worden. Die gesetzlichen Fristen für die Feststellung von Eröffnungsbilanzen und Jahresabschlüssen seien im Regelfall deutlich überschritten worden. • Eine den gesetzlichen Anforderungen entsprechende örtliche Prüfung von Eröffnungsbilanzen und Jahresabschlüssen durch Rechnungsprüfungsausschüsse finde weitgehend nicht statt. • Mit der Umstellung des Rechnungswesens, die landesweit einen Einführungsaufwand von hochgerechnet mindestens 140 Mio. Euro (das sind Gemeindetag Baden-Württemberg rund 35 Euro/Einwohner) verursacht habe und einen zusätzlichen Personalaufwand von überschlägig 14 Mio. Euro (rund 3,50 Euro pro Einwohner) im Jahr erfordere, seien bisher keine geldwerten Steuerungsvorteile verbunden. Ein positiver Einfluss auf die Entwicklung der kommunalen Haushalte sei noch nicht erkennbar. • Durch die Umsetzung des Haushaltsrechts würden die Haushaltspläne im Vergleich zur Kameralistik vielfach deutlich umfangreicher. Transparenz und Steuerungsnutzen der Pläne seien empfindlich beeinträchtigt. • Die Mehrzahl der Gemeinden und Gemeindeverbände habe die doppischen Steuerungsinstrumente (Ziele, Leistungsmengen, Kennzahlen, Kosten- und Leistungsrechnung sowie Berichtswesen) noch nicht eingeführt. Soweit sie zum Einsatz kämen, sei ihre Ausgestaltung für eine Steuerung weitgehend ungeeignet. • Nach einer bei den kommunalen Entscheidungsträgern durchgeführten Befragung schätzten fast 48 Prozent der Befragten den Nutzen der Doppik als „sehr gering“ und „eher gering“ ein. Auf die Bewertungen „eher hoch“ und „sehr hoch“ entfielen knapp 30 Prozent der Antworten. • Die Zahl der in den Haushaltsplänen ausgewiesenen Produkte und Leistungen sowie Kennzahlen müsse, so der Rechnungshof, deutlich reduziert werden, da zu detaillierte Informationen für eine Gesamtsteuerung nicht hilfreich seien. Darüber hinaus sei eine Vereinheitlichunginnerhalb der Gebietskörperschaftsgruppen angebracht, um einen interkommunalenVergleich der Daten überhaupt zu ermög lichen. • Zusammenfassend: Die mit der Reform verbundenen Ziele seien noch nicht erreicht worden. Damit das mit hohem Aufwand eingeführte neue Rechnungswesen den Informationsstand über die Finanzlage der Kommunen verbessern könne, bedürfe es noch erheblicher Anstrengungen. Es werde sich zudem nur dann durch eine finanzielle „Rendite“ zugunsten der kommunalen Familie legitimieren, wenn die erweiterten Informationen auch auf das Interesse der zuständigen Entscheidungsträger stoßen und von ihnen konsequent im Sinne wirtschaftlicheren Handelns genutzt würden. Rechnet man die Schätzung des Rechnungshofs Rheinland-Pfalz zu den Umstellungs- und Betriebskosten auf die Kommunen in Baden-Württemberg hoch, so entspräche dies Umstellungskosten bei den Städten und Gemeinden im Lande von mehr als 350 Mio. Euro – weit mehr, als in bisherigen Schätzungen vom Gemeindetag Baden-Württemberg angenommen. 2004 hatte der Gemeindetag noch eine einmalige Kostenbelastung aus der Umstellung von zirka 235 bis 255 Mio. Euro (einschließlich der Kreise) veranschlagt und für die Gemeinden überschlägig einen Schätzwert von etwa 13 bis 15 Euro je Einwohner genannt. Die laufende Kostenbelastung wurde seinerzeit auf zirka 56 Mio. Euro pro Jahr geschätzt (bei den Gemeinden etwa 3 Euro/Einwohner). Dies steht zu den Werten für Rheinland-Pfalz in Relation. 19
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