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Kultur und Verhalten betrifft. Zentrales Ziel ist es, die Interessen der öffentlichen Hand als Eigner sicher zustellen und Risiken aus den Unternehmen zu vermeiden. Der Begriff Corporate Governance verbreitete sich ab Mitte der neunziger Jahre in der Privatwirtschaft geradezu explosionsmäßig 4 und hat dort zu umfangreichen Bemühungen unter Anderem auch auf gesetzlicher Ebene geführt. 5 Die Besonderheiten der öffentlichen Wirtschaft lassen allerdings eine Anpassung des Konzepts notwendig erscheinen. Die Erfahrungen mit ausgegliederten öffentlichen Unternehmen zeigen deutlich, dass es in Folge von Ausgliederungen zu einer starken Verfolgung marktlicher Rationalitäten kommt, und der Grundsatz der Gemeinwohlorientierung vielfach in den Hintergrund gerät. 6 Dies ist insoweit nicht verwunderlich, da einer der Hauptgründe für die vielfältigen Ausgliederungen in den neunziger Jahren gerade die Steigerung der Wirtschaftlichkeit war. Die daraus resultierenden Nachteile und Risiken wurden lange Zeit nicht gesehen, so dass sich heute im Rahmen der Public Corporate Governance Debatte die Frage stellt, wie öffentliche Unternehmen wieder stärker auf ihre Gemeinwohlfunktion verpflichtet werden können bzw. inwiefern dies überhaupt noch der Fall sein soll. In Deutschland halten die Kommunen aufgrund historischer Entwicklungen und der funktionalen Aufgabenverteilung zwischen Bund, Ländern und Kommunen die überwiegende Zahl öffentlicher Unternehmen. 7 Es überrascht daher nicht, dass die Diskussion um Verselbständigung, Gemeinwohl und Steuerung ihren Anfang auf kommunaler Ebene nahm. 8 Das quantitative Ausmaß kommunaler Beteiligungen ist erheblich: sie binden rund 50% der gesamten Verschuldung und stellen einen Großteil der Beschäftigten sowie des städtischen Umsatzes. 9 Die möglichen Rückwirkungen der Töchter auf den Kernhaushalt und die Bedeutung der Kategorie Konzern für die öffentliche Hand sind somit essentiell und in ihrer Tragweite oft nicht ausreichend erkannt. Die Masse kommunaler Unternehmen ist dem Aufgabenspektrum entsprechend eher lokal und in Branchen tätig, die ein überschaubares Risikoprofil vermuten lassen. Demgegenüber nehmen Banken auf Bundes- und Landesebene einen größeren Anteil im Beteiligungsportfolio ein. Gerade die aktuellen Ent- 4 So stieg etwa die Anzahl der in der Datenbank WISO-Wirtschaftswissenschaften aufscheinenden Veröffentlichungen mit „Corporate Governance“ im Beitragstitel von unter 100 im Jahr 1994 auf über 800 im Jahr 2003 an. 5 Die Bundesregierung setzte im Jahr 2000 eine erste Kommission zur Erarbeitung eines Musterkodex ein, der im August 2002 in Kraft trat. Börsennotierte Gesellschaften müssen seitdem eine Entsprechungserklärung abgeben. 6 Vgl. Edeling u.a. (2004). 7 Vgl. Henke u.a. (2005), S. 30. 8 Vgl. Edeling u.a. (2004). 9 Vgl. Bertelsmann (2008). 6
wicklungen im Zuge der Finanzkrise zeigen mehr als deutlich auf, dass hier Defizite in Hinblick auf Transparenz, Steuerung und Risikokontrolle bestanden. Die Konsequenzen dieser Mängel reichen auf Bundes- und Landesebene in Folge der Branchenzugehörigkeit der Beteiligungen und der Spezifika des Bankgewerbes weit über jene der kommunalen Ebene hinaus. Beklagten Kommunen als Folge der Ausgliederungen „lediglich“ den Verlust des Gemeinwohlgedankens mit ungewissen Folgen für die Daseinsvorsorge, nehmen die Folgen der Finanzkrise in einigen Bundesländern heute existenzielle Ausmaße an. 10 Die Diagnose „systematischer Untersteuerung“ ausgegliederter bzw. öffentlicher Unternehmen bzw. eines „Steuerungsvakuums“ der öffentlichen Hand in Hinblick auf ihre Beteiligungen ist hingegen weder ein typisch deutsches Problem noch neu. 11 So haben international sowohl in der Verwaltungspraxis als auch in der Verwaltungsforschung Konzepte wie „joined-up governance“ oder „whole of government“ stark an Bedeutung gewonnen, die angesichts einer zunehmenden Anzahl verselbständigter bzw. ausgegliederter Verwaltungseinheiten den Fokus auf daraus resultierende Koordinations-, Steuerungs- und Fragmentierungsprobleme der öffentlichen Hand legen. 12 II. Zentrale Fragestellungen Worin bestehen nun die Besonderheiten öffentlicher Wirtschaft im Vergleich zur privaten, welche die Entwicklung spezifischer Public Corporate Governance Regelungen bzw. Kodizes nötig machen bzw. überhaupt erst rechtfertigen? 13 Zuallererst ist hier die Sicherstellung des politischen Auftrags und des Gemeinwohls zu nennen, denen das Unternehmen dient. Dies bedeutet zwangsläufig eine Einschränkung des wirtschaftlichen Handlungsspielraums und ein unvermeidbares Spannungsfeld zwischen Gemeinwohl und Wirtschaftlichkeit, das zu den entscheidenden Fragen der Eigentümerstrategie gehört. In der Praxis finden sich häufig unklare Zielvorstellungen bezüglich des Unternehmenszwecks, der allein mit dem Attribut „öffentlich“ bzw. „Gemeinwohl“ oder „öffentliches Interesse“ eben nicht ausreichend operationalisiert ist. 10 Die Länder Sachsen, Bayern, Baden-Württemberg, Hamburg und Schleswig-Holstein mussten Sicherheitsgarantieren und Eigenkapitalhilfen ausreichen, die teilweise höher als der Jahreshaushalt waren. 11 Vgl. Budäus (1993), S. 163; Reichard (1994), S. 15; Bremeier u.a. (2006). 12 Vgl. z.B. OECD (2005b); Christensen/Lægreid (2006); Catney (2009). 13 Vgl. Kolbe (2006). 7
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