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Bundesverband Öffentliche Dienstleistungen
Zukunft der öffentlichen Wirtschaft
Referate einer vom Wissenschaftlichen Beirat des Bundesverbandes
Öffentliche Dienstleistungen am 25./26. Februar 2009 in Eppstein
(Taunus) veranstalteten Tagung
Beiträge zur öffentlichen Wirtschaft
Heft 31

ISBN 3-928615-26-2
Die „Beiträge zur öffentlichen Wirtschaft“ wurden bisher herausgegeben von der Gesellschaft
für öffentliche Wirtschaft e.V. (jetzt i.L.), Sponholzstraße 11, D-12159 Berlin, Telefon (030)
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Printed in Germany.
Gesamtherstellung: Druckerei H. Schlesener KG, Berlin
Berlin 2009

Zukunft der öffentlichen Wirtschaft
Referate einer vom Wissenschaftlichen Beirat des Bundesverbandes
Öffentliche Dienstleistungen am 25./26. Februar 2009 in Eppstein (Taunus)
veranstalteten Tagung
Inhalt Seite
Public Corporate Governance – Modewelle oder
tatsächlicher Bedarf?
Gerhard Hammerschmid 5
Finanzmarktkrise – Von der Hypothekenkrise zur
globalen Bankenkrise
Ulrich Kirchhoff 17
Vom Primat des Wettbewerbs zum gemeinsamen Ver-
fassungswert: Perspektivenwandel im europäischen
Recht öffentlicher Dienstleistungen?
Markus Krajewski 46
Daseinsvorsorge zwischen Privatisierung und Kommunalisie-
rung – Anmerkungen aus der Perspektive des Public Management
Manfred Röber 74
Die Teilnehmer der Tagung 103
Die Referenten/Autoren 104
3

Prof. Dr. Gerhard Hammerschmid *
Public Corporate Governance – Modewelle oder
tatsächlicher Bedarf?
Die Public Corporate Governance (PCG) Debatte prägt seit einigen
Jahren die Diskussion um adäquate Steuerungsformen öffentlicher
Unternehmen und Beteiligungen. Im Zuge der Finanzkrise hat diese
ehemals stark kommunale Thematik hohe Aktualität auch für Bund und
Länder erfahren. Die Frage einer effektiven Steuerung öffentlicher
Unternehmen und Beteiligungen sowie der dahinterliegenden Eigentümerstrategie
der öffentlichen Hand ist heute aktueller denn je. Aufgabe
der Wissenschaft muss es sein, drängende Fragen effektiver Steuerung
zu analysieren, zu kommentieren und der Forschung zugänglich zu
machen. Dieser Beitrag versucht, die Aktualität und Bedeutung von PCG
aufzuzeigen und geht damit der Frage nach, inwieweit es sich bei den in
Deutschland zunehmend veröffentlichten Public Corporate Governance
Kodices (PCGK) um mehr als eine Modewelle bzw. zeitgeistige Verpackung
alter Ideen des Beteiligungsmanagements und -controlling handelt.
Dazu werden Kernfragen sowie zentrale Perspektiven bzw. Blickwinkel
der Ausgestaltung von PCGK näher erläutert, bevor abschließend
einige pointierte Thesen aus wissenschaftlicher Sicht vorgestellt werden,
die für eine substantielle Weiterentwicklung der Thematik wichtig
erscheinen. 1
I. Relevanz und Aktualität
Unter Public Corporate Governance werden allgemein Strukturen und
Prozesse der Führung, Kontrolle und Steuerung öffentlicher Unternehmen
und Beteiligungen durch deren Eigner verstanden. 2 Internationale
Ansätze 3 weisen auf die Bedeutung von Prinzipien wie Verantwortung,
Integrität und Transparenz hin und unterstreichen, dass PCG
sowohl „harte“ Faktoren wie Strukturen, Prozesse, Systeme und Regeln,
aber insbesondere auch weiche Faktoren wie Leadership, Kompetenzen,
*
Prof. Dr. Gerhard Hammerschmid lehrt Public Management und Financial Management an der
Hertie School of Governance und ist wissenschaftlicher Leiter des Instituts für den öffentlichen
Sektor e.V.
1
Der Verfasser möchte sich bei Herrn René Geissler für die Unterstützung bei der Verfassung dieses
Beitrages bedanken.
2
Vgl. Waldersee u.a. (2006).
3
Vgl. IFAC-PSC (2001); OECD (2005a).
5

Kultur und Verhalten betrifft. Zentrales Ziel ist es, die Interessen der
öffentlichen Hand als Eigner sicher zustellen und Risiken aus den
Unternehmen zu vermeiden. Der Begriff Corporate Governance verbreitete
sich ab Mitte der neunziger Jahre in der Privatwirtschaft
geradezu explosionsmäßig 4 und hat dort zu umfangreichen Bemühungen
unter Anderem auch auf gesetzlicher Ebene geführt. 5 Die Besonderheiten
der öffentlichen Wirtschaft lassen allerdings eine Anpassung des
Konzepts notwendig erscheinen. Die Erfahrungen mit ausgegliederten
öffentlichen Unternehmen zeigen deutlich, dass es in Folge von Ausgliederungen
zu einer starken Verfolgung marktlicher Rationalitäten
kommt, und der Grundsatz der Gemeinwohlorientierung vielfach in den
Hintergrund gerät. 6 Dies ist insoweit nicht verwunderlich, da einer der
Hauptgründe für die vielfältigen Ausgliederungen in den neunziger
Jahren gerade die Steigerung der Wirtschaftlichkeit war. Die daraus
resultierenden Nachteile und Risiken wurden lange Zeit nicht gesehen,
so dass sich heute im Rahmen der Public Corporate Governance
Debatte die Frage stellt, wie öffentliche Unternehmen wieder stärker auf
ihre Gemeinwohlfunktion verpflichtet werden können bzw. inwiefern dies
überhaupt noch der Fall sein soll.
In Deutschland halten die Kommunen aufgrund historischer Entwicklungen
und der funktionalen Aufgabenverteilung zwischen Bund, Ländern
und Kommunen die überwiegende Zahl öffentlicher Unternehmen. 7
Es überrascht daher nicht, dass die Diskussion um Verselbständigung,
Gemeinwohl und Steuerung ihren Anfang auf kommunaler Ebene nahm. 8
Das quantitative Ausmaß kommunaler Beteiligungen ist erheblich: sie
binden rund 50% der gesamten Verschuldung und stellen einen Großteil
der Beschäftigten sowie des städtischen Umsatzes. 9 Die möglichen
Rückwirkungen der Töchter auf den Kernhaushalt und die Bedeutung
der Kategorie Konzern für die öffentliche Hand sind somit essentiell und
in ihrer Tragweite oft nicht ausreichend erkannt. Die Masse kommunaler
Unternehmen ist dem Aufgabenspektrum entsprechend eher lokal und in
Branchen tätig, die ein überschaubares Risikoprofil vermuten lassen.
Demgegenüber nehmen Banken auf Bundes- und Landesebene einen
größeren Anteil im Beteiligungsportfolio ein. Gerade die aktuellen Ent-
4
So stieg etwa die Anzahl der in der Datenbank WISO-Wirtschaftswissenschaften aufscheinenden
Veröffentlichungen mit „Corporate Governance“ im Beitragstitel von unter 100 im Jahr 1994 auf
über 800 im Jahr 2003 an.
5
Die Bundesregierung setzte im Jahr 2000 eine erste Kommission zur Erarbeitung eines Musterkodex
ein, der im August 2002 in Kraft trat. Börsennotierte Gesellschaften müssen seitdem eine
Entsprechungserklärung abgeben.
6
Vgl. Edeling u.a. (2004).
7
Vgl. Henke u.a. (2005), S. 30.
8
Vgl. Edeling u.a. (2004).
9
Vgl. Bertelsmann (2008).
6

wicklungen im Zuge der Finanzkrise zeigen mehr als deutlich auf, dass
hier Defizite in Hinblick auf Transparenz, Steuerung und Risikokontrolle
bestanden. Die Konsequenzen dieser Mängel reichen auf Bundes- und
Landesebene in Folge der Branchenzugehörigkeit der Beteiligungen und
der Spezifika des Bankgewerbes weit über jene der kommunalen Ebene
hinaus. Beklagten Kommunen als Folge der Ausgliederungen „lediglich“
den Verlust des Gemeinwohlgedankens mit ungewissen Folgen für die
Daseinsvorsorge, nehmen die Folgen der Finanzkrise in einigen Bundesländern
heute existenzielle Ausmaße an. 10
Die Diagnose „systematischer Untersteuerung“ ausgegliederter bzw.
öffentlicher Unternehmen bzw. eines „Steuerungsvakuums“ der öffentlichen
Hand in Hinblick auf ihre Beteiligungen ist hingegen weder ein
typisch deutsches Problem noch neu. 11 So haben international sowohl in
der Verwaltungspraxis als auch in der Verwaltungsforschung Konzepte
wie „joined-up governance“ oder „whole of government“ stark an Bedeutung
gewonnen, die angesichts einer zunehmenden Anzahl verselbständigter
bzw. ausgegliederter Verwaltungseinheiten den Fokus auf
daraus resultierende Koordinations-, Steuerungs- und Fragmentierungsprobleme
der öffentlichen Hand legen. 12
II. Zentrale Fragestellungen
Worin bestehen nun die Besonderheiten öffentlicher Wirtschaft im Vergleich
zur privaten, welche die Entwicklung spezifischer Public Corporate
Governance Regelungen bzw. Kodizes nötig machen bzw. überhaupt
erst rechtfertigen? 13 Zuallererst ist hier die Sicherstellung des politischen
Auftrags und des Gemeinwohls zu nennen, denen das Unternehmen
dient. Dies bedeutet zwangsläufig eine Einschränkung des wirtschaftlichen
Handlungsspielraums und ein unvermeidbares Spannungsfeld
zwischen Gemeinwohl und Wirtschaftlichkeit, das zu den entscheidenden
Fragen der Eigentümerstrategie gehört. In der Praxis finden sich
häufig unklare Zielvorstellungen bezüglich des Unternehmenszwecks,
der allein mit dem Attribut „öffentlich“ bzw. „Gemeinwohl“ oder „öffentliches
Interesse“ eben nicht ausreichend operationalisiert ist.
10
Die Länder Sachsen, Bayern, Baden-Württemberg, Hamburg und Schleswig-Holstein mussten
Sicherheitsgarantieren und Eigenkapitalhilfen ausreichen, die teilweise höher als der Jahreshaushalt
waren.
11
Vgl. Budäus (1993), S. 163; Reichard (1994), S. 15; Bremeier u.a. (2006).
12
Vgl. z.B. OECD (2005b); Christensen/Lægreid (2006); Catney (2009).
13
Vgl. Kolbe (2006).
7

Während bei der privatwirtschaftlichen Corporate Governance der
Schwerpunkt auf dem Schutz der Aktionärsinteressen liegt, ist dies im
öffentlichen Sektor weniger vordringlich, da es meist mit dem Staat nur
einen Anteilseigner gibt. Demgegenüber sind hier Regelungen zum
Umgang mit dem typischen Rollen-, Rationalitäten- und Zielkonflikten
vordringlich, die nicht allein für die öffentlichen Unternehmen sondern
auch für Politik und Verwaltung Bindungswirkung entwickeln sollten.
Dabei ist zu beachten, dass die öffentliche Hand sich in der Regel in
einer Doppelrolle befindet. Sie ist einerseits Gewährleister für die Erfüllung
des öffentlichen Auftrags und andererseits als Eigentümer für das
wirtschaftliche Wohlergehen bzw. die Rendite und Vermögenslage des
Unternehmens verantwortlich, was neue Spannungsfelder zwischen Gewährleistungsverantwortung
und Eigentümerinteressen öffnet. 14 Im Zuge
der Haushaltskrise sind Politik und Verwaltung auch immer stärker versucht,
Beteiligungen aus rein finanzwirtschaftlicher Sicht zu instrumentalisieren,
was dem originären öffentlichen Zweck bzw. der Gewährleistungsverantwortung
nicht förderlich sein dürfte.
Weitere Herausforderungen und Besonderheiten ergeben sich für öffentliche
Unternehmen auch aus spezifischen Rechtsnormen oder Marktliberalisierungen
der EU. Es bestehen damit Besonderheiten öffentlicher
Wirtschaft im Vergleich zur privaten, die berücksichtigt werden müssen.
In Deutschland werden öffentliche Unternehmen traditionell über das
Aufsichtsorgan gesteuert, das mit Vertretern der öffentlichen Hand
besetzt wird, um das öffentliche Interesse zu sichern. Die Idee liegt in
einer Trennung der klaren Rollen von Geschäftsführung und Aufsicht.
Institutionenökonomische Aspekte wie Prinzipal-Agenten-Probleme sind
diesem Ansatz inhärent und lassen seine Wirksamkeit von vornherein
zweifelhaft erscheinen. 15 Zu groß sind etwa die Informationsasymmetrien
zwischen den Organen, um eine wirkliche Überwachung der Prozesse
zu sichern und das Aufsichtsorgan findet sich nicht selten in einer
schwierigen Doppelrolle im Spannungsfeld von politischem Auftrag und
wirtschaftlichem Wohl des Unternehmens. Einen anderen Ansatz verfolgt
daher etwa das in der Schweiz oder auch Neuseeland propagierte „duale
Modell“ der Beteiligungssteuerung, welches auf eine klare Trennung von
unternehmerischer Eigentümer- und politischer Gewährleisterrolle abzielt
und diese Rollen unterschiedlichen Bereichen – v.a. Finanzressort und
Fachressort – zuweist. 16 Während die auf das Unternehmenswohl abzielenden
Eigentümerinteressen in der traditionellen Form über das Auf-
14 Vgl. Schedler u.a. (2007).
15 Vgl. Budäus (2008), S. 31 ff.
16 Vgl. Schedler u.a. (2007).
8

sichtsorgan sichergestellt werden, sollten die politischen Gewährleisterinteressen
primär über Leistungsaufträge und kontraktuelle Vereinbarungen
Durchsetzung finden. In diesem Sinne hält etwa der Kodex des
Kantons Aargau in der Schweiz explizit fest, dass keine Politiker oder
Verwaltungsbeamte in die Aufsichtsräte entsandt werden dürfen. Auch
wenn solche zentralen Fragestellungen der PCG nicht abschließend
beantwortet werden können, ist in den letzten Jahren gerade in Deutschland
die Festlegung bzw. Formalisierung entsprechender Regeln in Form
von eigenen Public Corporate Governance Kodices zunehmend in den
Vordergrund gerückt. 17
III. Zentrale Dimensionen der Ausgestaltung von Public Corporate
Governance Kodices
Die Formalisierung dieser Kodizes ist ein relativ junges Phänomen, das
als Reaktion auf die gezeigten Steuerungsprobleme und Spannungsfelder
sowie eine verbreitete Unzufriedenheit mit den traditionellen
Steuerungsmodi der Beteiligungsrichtlinien entstand. Inhalte und
Schwerpunkte variieren je nach den Problemen, denen in den Augen der
Akteure begegnet werden soll.
Corporate Goverance Kodices besitzen im privaten Sektor eine längere
Tradition und haben sich dort bereits erfolgreich etabliert. Zusammen mit
internationalen Vorbildern aus dem öffentlichen Sektor geben sie
zentrale Impulse. Erstmals formal definiert wurde ein PCGK im Jahre
2001 durch die Public Sector Commission der International Federation of
Accountants. Sie spezifizierte die Anforderungen an PCGK aus Sicht der
Rechnungsprüfung. Die OECD lehnte sich in ihrem 2005 publizierten
Guidelines ebenfalls stark an ihr privates Modell aus dem Jahr 1999 an.
Dieser Kodex bindet die Eigentümerfunktion an die politische Verantwortung.
Allen diesen Ansätzen ist gemein, dass sie lediglich empfehlenden
Charakter besitzen und damit einer „soft regulation“ entsprechen.
Frühere nationale Initiativen stammen aus England oder Dänemark, die
allerdings in starkem Unterschied zu Deutschland primär ethische Verhaltensgrundsätze
für die Akteure in den Vordergrund rückten. 18
In Deutschland sollte Public Corporate Governance in Zusammenhang
mit dem bereits seit langem bestehenden Beteiligungsmanagement gesehen
werden, das in Folge der Ausgliederungswelle notwendig wurde.
Es ist stark formal rechtlich, finanziell orientiert und gibt allgemein wenig
17 Für einen Überblick der Diskussion vgl. z.B. GÖW (2008).
18 Vgl. z.B. das UK Committee on Standards in Public Life.
9

Antworten auf die politische Dimension der Steuerung. Dies ist einer der
Gründe, die zur Unzufriedenheit mit dieser Praxis und der Weiterentwicklung
hin zu PCGK geführt haben. Befruchtet wurde die Diskussion aber
vor allem durch die verbindliche Einführung des privatwirtschaftlichen
Corporate Governance Kodex für börsennotierte Unternehmen im Jahr
2002. Die ersten explizit so bezeichneten PCGK wurden in Deutschland
ab 2005 verabschiedet, 19 wobei es in Hinblick auf die eingangs erwähnte
Verteilung öffentlicher Unternehmen nicht verwundert, dass dieses
Thema vordringlich von den Großstädten aufgegriffen wurde. Ein erster
Blick auf die Inhalte dieser Kodizes zeigt deutliche Parallelen mit dem
privatwirtschaftlichen Pendant, vor allem aber auch mit bereits seit
längerem bestehenden Regelungen des Beteiligungsmanagement, so
dass die Grenzen zwischen diesen fließend und beide Konzepte nur
schwer voneinander abzugrenzen sind.
Gerade deshalb erscheint es besonders wichtig, sich Einblick in die
Substanz solcher Kodizes zu verschaffen. Nachfolgend soll daher deutlich
gemacht werden, dass bei der Ausgestaltung eines PCGK mehrere
Blickwinkel bzw. Dimensionen zu berücksichtigen sind, die sich unabdingbar
ergänzen müssen, um den Zielsetzungen einer wirkungsvollen
Steuerung und Kontrolle zu entsprechen.
Mit den Anspruchsgruppen, dem Zweck, der Formalisierung und den
Prozessen sind zumindest vier zentrale Dimensionen bzw. Blickwinkel zu
beachten, welche sich auch als Prüfkriterien der Eignung und Vollständigkeit
anbieten. 20 Ein PCGK soll der effektiven Steuerung und
19
Land Brandenburg 2005, Berlin 2005, Leipzig 2006, Bremen 2007, Stuttgart 2007, Rostock 2008,
Potsdam 2008.
20
Vgl. dazu auch das Schwerpunktthema „Public Corporate Governance Kodizes auf dem Prüfstand“
in Public Governance, Zeitschrift für öffentliches Management, Winter 2008/2009.
10

Kontrolle öffentlicher Unternehmen dienen. Soweit dies unstrittig ist, stellt
sich doch die Frage, wer Steuerungssubjekt und -objekt ist, wer also wen
steuert. Soll der PCGK die Steuerung der Geschäftsführung durch den
Aufsichtsrat stützen, oder die Steuerung des Aufsichtsrates durch die
Verwaltung und Politik, oder gar den öffentlichen Gesamtkonzern durch
den Bürger? Daraus ergeben sich die weiteren Inhalte des PCGK wie
Pflichten der Akteure, Kompetenzen und Verantwortlichkeiten sowie
deren Ausgleich. Es zeigt sich an dieser Stelle die Komplexität multipler
Verantwortungsverhältnisse und mehrfacher Prinzipal-Agenten-Probleme
im öffentlichen Sektor. 21 Explizites Ziel eines PCGK sollte es sein,
die Interessen der verschiedenen Anspruchsgruppen und möglicher
Spannungsfelder adäquat zu berücksichtigen und auf einen Ausgleich
abzuzielen.
Die Frage des Zwecks eines PCGK ist vom bereits angesprochenen
Zweck des Unternehmens zu unterscheiden. Relevant ist hier vielmehr,
was die öffentliche Hand mit dem PCGK erreichen will, wo also das zu
lösende Problem in der Beteiligungssteuerung liegt. Das können z.B.
typische Probleme wie Steuerungsdefizite in Hinblick auf den politischen
Auftrag, fehlende Transparenz, Besetzung der Aufsichtsorgane oder
auch jüngst verstärkt in den Fokus gerückte Fragen der Risikokontrolle
sein. Erst wenn dieser Zweck bestimmt ist, können weitere Fragen nach
Inhalten, Formalisierung und Einführungsprozess beantwortet werden.
PCGK versuchen, Steuerungsbeziehungen zu formalisieren. Dabei besteht
die Gefahr, die meist bereits bestehenden Beteiligungsrichtlinien
lediglich zu wiederholen. Wichtiger noch als die bloße Wiedergabe von
Rechten und Pflichten der Akteure sind dabei jedoch die Bestimmung
des öffentlichen Zwecks der Beteiligung sowie Fragen der Operationalisierbarkeit
und strategischen Steuerung. Interessenkonflikte und der
Umgang damit sollten neben Verhaltensstandards der Akteure ebenfalls
aufgenommen werden. Gerade entscheidende Punkte wie die erforderlichen
fachlichen und sozialen Kompetenzen sowie die Integrität der
Akteure wurden in der Vergangenheit häufig nicht ausreichend angesprochen
bzw. als gegeben vorausgesetzt.
Schließlich bemisst sich die Qualität der PCGK auch nach der Prozessdimension.
Hierunter sind sowohl der Prozess der Erarbeitung, der Umsetzung
sowie einer kontinuierlichen kritischen Evaluation in Hinblick auf
Implementationsdefizite und Verbesserungsmöglichkeiten zu verstehen.
In der klassischen Praxis wurden Beteiligungsrichtlinien top down durch
21 Vgl. Henke u.a. (2005), S. 32.
11

die öffentliche Hand gegenüber den Unternehmen erlassen, welche sich
ihnen zu fügen hatten. Dieser primär rechtliche Steuerungsansatz hatte
die beschriebenen Effekte eines Steuerungsentzugs zur Folge. Die
Quintessenz aus diesen Erfahrungen sollte darin liegen, dass bereits die
Methode der Aufstellung der PCGK entscheidend ist für deren spätere
Befolgung durch die Akteure und damit die Wirksamkeit. 22 Die Lösung
liegt in der partizipativen Erarbeitung der Kodizes durch Staat und Unternehmen
als Subjekt und Objekt der Steuerung gemeinsam, um beide
Seiten auf die Inhalte zu verpflichten. Selbstverpflichtung ist neben
Transparenz und Veröffentlichungspflicht – entsprechend dem „comply
or explain“ Prinzip – ein zentraler Funktionsmechanismus. Die zweite
Prozessdimension ist dann die Frage der laufenden Umsetzung des
PCGK, welche eher handwerkliche Fragen der Bestimmung von Berichtspflichten,
Kommunikationswegen etc. betrifft. Schließlich sollte ein
intelligenter PCGK so angelegt sein, sich beständig selbst zu hinterfragen
und weiter zu entwickeln. Dazu bedarf es abgestimmter
Evaluationsformen, die im Voraus definiert und in einem gewissen
Automatismus angewandt werden sollten, um die praktische Relevanz
des PCGK wiederholt zu stärken und Inhalte an sich ändernde Rahmenbedingungen
anzupassen, was im Falle von Beteiligungsrichtlinien vielfach
nicht erfolgt ist.
IV. Zusammenfassende Thesen und Schlussfolgerungen
Aus den vorstehenden Betrachtungen drängen sich für den Autor einige
Thesen auf, die an dieser Stelle skizziert werden und Anregungen für
weitere wissenschaftliche Reflektion geben sollen.
Der inhaltliche Vergleich der bisher veröffentlichten PCGK mit bestehenden
Beteiligungsmanagement-Richtlinien und dem Kodex für börsennotierte
Unternehmen zeigt nur geringe Differenzen. Eine erste Reaktion
könnte sein, diese lediglich als Modewelle abzutun. Bei eingehender Betrachtung
fallen jedoch essentielle Unterschiede in der Schwerpunktsetzung
auf. Beteiligungsrichtlinien sind hierarchisch erlassen und eher
juristisch gefasst. Sie fokussieren auf die finanzielle Dimension der
öffentlichen Unternehmen. In der Praxis bestanden daher erhebliche
Defizite in der Bestimmung der Rolle der Aufsichtsräte und des Unternehmenszweckes
und der Selbstverpflichtung der Adressaten. Diese
Lücke können PCGK füllen. Sie beruhen auf der Erkenntnis, dass die
bestehenden Steuerungsprobleme nicht allein rechtlich gelöst werden
22 Vgl. Ruter (2005).
12

können. Der Fokus liegt daher konsequenterweise auf den sozialen
Beziehungen der Akteure, dem Aufbau von Vertrauen, stärkerer Transparenz,
der klaren Bestimmung der Rollen und darauf bezogener Selbstverpflichtung.
23 In diesem Sinne bauen PCGK auf dem Beteiligungsmanagement
auf, ergänzen dieses aber substanziell. Ebenso wichtig wie
der Inhalt ist die Prozessdimension der gemeinsamen Diskussion, Erarbeitung
und Evaluation. Erst dadurch kann ein PCGK auch das Vertrauen
der Bürger in öffentliche Unternehmen und Staat stärken.
Andererseits können sie den Rechtsrahmen jedoch ebenso wenig ersetzen
wie die notwendige staatliche Regulierung der öffentlichen Wirtschaft.
De facto sind viele Normen den Akteuren nicht ausreichend bekannt
bzw. wurden nicht beachtet. Die Verabschiedung eines PCGK
schafft dahingehend Klarheit und weckt die Aufmerksamkeit der Akteure
und Öffentlichkeit. Es geht nicht um neue Rechtspflichten, sondern um
die Verdeutlichung der bestehenden Rechtslage, des Bekenntnisses
aller Beteiligten hierzu und letztlich um die Erzeugung politischen Drucks
durch Öffentlichkeit. Der PCGK hat somit auch eine wichtige deklaratorische
und symbolische Wirkung.
Nicht zuletzt ist die PCG Diskussion auch ein Zeichen eines gewandelten
Staatsleitbildes. Beteiligungsmanagement entstand in den neunziger
Jahren vor dem Hintergrund des Leitbildes „schlanker Staat“ und
umfangreicher Ausgliederungen. Mit dem Übergang zum Leitbild des
„gewährleistenden Staates“ musste sich daher auch der Anspruch an die
Steuerung öffentlicher Unternehmen ändern. Die rechtlich fiskalische
Orientierung wird ergänzt durch eine strategisch ganzheitliche Führung
aller Einheiten der Gebietskörperschaft im Sinne des öffentlichen
Interesses und politischen Auftrages. Die Unternehmen werden wieder
stärker in die Entwicklungsstrategie der Gebietskörperschaft einbezogen.
Eine gewisse Skepsis sollte angebracht sein gegenüber vermeintlich einheitlichen
Lösungen bzw. die weitgehende inhaltliche Deckungsgleichheit
bzw. Isomorphie der bisher bestehenden PCGK in Deutschland. Die
Ausgestaltung eines PCGK muss sich an den konkreten lokalen Bedürfnissen
orientieren und sich diesen auch beständig anpassen. Ein
allgemeiner deutscher oder internationaler PCGK kann daher nicht mehr
als ein Rahmen sein, der Anstöße liefert, die lokal beantwortet werden.
Auch ein inhaltlicher und prozedural guter PCGK lebt von der Qualität
der Akteure, die ihn anwenden. Von daher darf die Frage der Quali-
23 Vgl. Budäus (2005).
13

fikation der Aufsichtsräte als weiterhin zentrale Steuerungs- und Kontrollinstanz
nicht vernachlässigt werden. Neben den notwendigen Kompetenzen
ist auch die Praxis der Auswahl entscheidend. Sie sollte nicht
allein nach politischen Kriterien, sondern fachlich begründet und transparent
verlaufen.
Sofern diesen Anforderungen Rechnung getragen wird besteht die
Chance, dass sich Regeln der Public Corporate Governance zu einem
erfolgreichen Ansatz der Steuerung öffentlicher Unternehmen entwickeln.
Sie bieten auf Basis der skizzierten Mängel Perspektiven und
Lösungsmöglichkeiten für eine zukünftig effektivere Steuerung. Die
konkrete Ausprägung sollte aus Gründen der Transparenz und Selbstverpflichtung
aller Akteure in einem Kodex festgelegt werden. Um die
Potenziale zu nutzen, und eine weitere bloße Modewelle zu verhindern,
erscheint ein kontinuierliches kritisches Hinterfragen der konkreten
Umsetzungserfahrungen sowie eine wissenschaftliche Begleitung der
angewandten Praktiken sinnvoll. Die Forschung zu PCG ist bisher
sowohl im internationalen Vergleich als auch in Deutschland noch
gering, was der Bedeutung nicht gerecht wird. Der Fokus liegt vielfach
auf bestehenden Regeln statt konkreten Praktiken. Aus den bisher
wenigen selektiven Fallbeispielen der Steuerung und Kontrolle öffentlicher
Unternehmen lässt sich systematisches empirisches Wissen kaum
ableiten. Es besteht die reale Gefahr einer unreflektierten Übernahme
bestehender Kodizes, die den lokalen Gegebenheiten nicht gerecht
werden und nur unzureichende Wirkung entfalten können. Tatsächlich
sind wichtige Fragen nach der Wirkung von PCGK, etwaigen branchenspezifischen
Ausprägungsformen, Auswirkungen auf den Unternehmenserfolg
oder auf die Strategiefähigkeit der Politik noch unbeantwortet.
In diesem Zusammenhang bieten wissenschaftliche Initiativen
wie etwa das EU-weite COBRA-COST-Action Netzwerk, das sich international
vergleichend mit diesen Themen beschäftigt, Hoffnung auf neue
Erkenntnisse. 24 Auf diese Weise kann die Wissenschaft sich wieder
stärker in praktische Entwicklungen einbringen und einen Beitrag leisten,
dass PCGK mehr als eine vorübergehende Modewelle wird.
24 Die „Comparative Public Organization Data Base for Research and Analysis (COBRA)” ist ein
wissenschaftliches Netzwerk auf dem Gebiet des Public Management. Es wurde 2001 durch die
Katholieke Universiteit Leuven initiiert und ist zentraler Bestandteil eines von der EU finanzierten
laufenden COST-Action Forschungsnetzwerkes „Comparative Research into Current Trends in
Public Sector Organization“.
14

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15

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16

Ulrich Kirchhoff *
Finanzmarktkrise – von der Hypothekenkrise zur globalen
Bankenkrise
*
Dr. Ulrich Kirchhoff, Leiter Verbundbank, Bankdirektor der Landesbank Hessen-Thüringen, Frankfurt/M.
17

Markus Krajewski *
Vom Primat des Wettbewerbs zum gemeinsamen Verfassungswert:
Perspektivenwandel im europäischen Recht
öffentlicher Dienstleistungen?
I. Einleitung
Seit den späten 1980er Jahren befindet sich der öffentliche Sektor in den
Mitgliedstaaten der EU in einer tiefgreifenden Umbruchphase. Dienstleistungen,
deren Erbringung bis dato durch den Staat, seine Untergliederungen
(Länder und Kommunen) oder öffentlichen Unternehmen
erfolgte, wurden sukzessive liberalisiert und privatisiert. 1 Zahlreiche Liberalisierungspolitiken
haben ihren Ursprung in europäischen Rechtsakten
oder in Urteilen des EuGH. 2 Während bis vor wenigen Jahren das Gemeinschaftsrecht
den Erfordernissen des Binnenmarktes und dem unverfälschten
Wettbewerb grundsätzlich den Vorrang vor sozialpolitisch
motivierten Sonderregelungen der Mitgliedstaaten gab, scheint sich in
jüngster Zeit ein Perspektivenwandel zu zeigen, der schlagwortartig als
Wandel vom Primat des Wettbewerbs zu einem gemeinsamen Verfassungswert
bezeichnet werden kann. Der vorliegende Beitrag will die
Dimension dieses Wandels aufzeigen und deutlich machen, welche
praktischen und konzeptionellen Konsequenzen sich hieraus ergeben
können.
Der Beitrag gliedert sich in drei Hauptteile: Im ersten Abschnitt werden
die verschiedenen Schritte des erwähnten Perspektivenwandels auf primär-
und sekundärrechtlicher Ebene sowie in der Rechtsprechung des
EuGH nachgezeichnet. Dadurch soll belegt werden, dass tatsächlich
Veränderungen stattgefunden haben (II.). Sodann werden die Grundstrukturen
der Erbringung öffentlicher Dienstleistungen vor dem Hintergrund
der skizzierten Veränderungen herausgearbeitet und zueinander
in Bezug gesetzt (III.). Im dritten Teil wird die Frage aufgeworfen, ob das
veränderte europäische Recht öffentlicher Dienstleistungen im Anschluss
an einen aktuellen staats- und verwaltungswissenschaftlichen
* Prof. Dr. Markus Krajewski ist seit 2003 Juniorprofessor für Öffentliches und Europäisches Wirtschaftsrecht
und Wirtschaftsvölkerrecht an der Juristischen Fakultät der Universität Potsdam und
seit Oktober 2008 Gastprofessor am Sonderforschungsbereich 597 „Staatlichkeit im Wandel" der
Universität Bremen
1 Lippert (2005).
2 Siehe Untersuchungen von Pielow (2001); Prosser (2005); Szyszczak (2007).
46

Diskurs als entstehender europäischer Gewährleistungsverbund gedeutet
werden kann (IV.).
II. Akzentverschiebungen im Recht öffentlicher Dienstleistungen
1. Von Rom nach Lissabon: Veränderungen im Primärrecht
Ausgangspunkt der Diskussionen um öffentliche Dienstleistungen in
Europa ist die Vorschrift des Art. 86 Abs. 2 EGV, die bereits seit den
Römischen Verträgen besteht (zuvor Art. 90 EWGV). Nach Satz 1 dieser
Vorschrift gilt der EG-Vertrag, insbesondere die Wettbewerbsregeln
(auch) für Unternehmen, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem
Interesse betraut sind, soweit die Anwendung des Gemeinschaftsrechts
nicht die Erfüllung der diesen Unternehmen übertragenen
Aufgabe rechtlich oder tatsächlich verhindert. Die Vorschrift ist das Ergebnis
eines historischen Kompromisses zwischen denjenigen Mitgliedstaaten,
die an einer effektiven Durchsetzung des Wettbewerbsrechts
auch im öffentlichen Sektor interessiert waren und denjenigen Mitgliedstaaten,
die öffentliche Unternehmen, die mit Leistungen der Daseinsvorsorge
betraut waren, vor dem ungehinderten Einfluss von Binnenmarkt
und Wettbewerb schützen wollten. 3
Bis ca. 1990 wurde Art. 86 Abs. 2 EGV in nur wenigen Fällen angewandt
und lag in diesen Jahren in einer Art. „Dornrösschenschlaf“. 4 Erst danach
wurde die Vorschrift vom Europäischen Gerichtshof und der Kommission
entdeckt. Seit Mitte der 1990er Jahre ist Art. 86 Abs. 2 EGV zur zentralen
Norm für die Auseinandersetzung um öffentliche Dienstleistungen
geworden. 5 Nach Ansicht des EuGH liegen Sinn und Zweck von Art. 86
Abs. 2 EGV darin, das Interesse der Mitgliedstaaten am Einsatz öffentlicher
Unternehmen als Instrument der Wirtschafts- und Sozialpolitik mit
dem Interesse der Gemeinschaft an der Einhaltung der Wettbewerbsregeln
und der Wahrung der Einheit des Gemeinsamen Marktes in Einklang
zu bringen. Um dies zu erreichen, lasse die Vorschrift unter bestimmten
Voraussetzungen Ausnahmen von den allgemeinen Vorschriften
des Vertrages zu. 6 Als Ausnahmevorschrift sei sie jedoch eng auszulegen.
7 In der rechtswissenschaftlichen Literatur wurden zu Art. 86 Abs. 2
EGV verschiedene Auffassungen vertreten. Einige Autoren vertraten
ebenfalls die Ansicht, Art. 86 Abs. 2 EGV sei nur eine eng auszulegende
3 Ambrosius (2000), S. 26.
4 Ehricke (1993) S. 211 ff.
5 Tettinger (2000), S. 97 ff.
6 EuGH (1999), Rn 93.
7 EuGH (1998), Rn 173.
47

Ausnahme vom „Vorrang des Wettbewerbs“ 8 . Andere vertraten dagegen
die Meinung, dass die Norm die Grundlage eines Sonderregimes für die
Erbringung öffentlicher Dienstleistungen sei. 9
Zu einer ersten Akzentverschiebung auf der Ebene des Primärrechts
kam es durch die Einfügung von Art. 16 EGV im Rahmen des Vertrages
von Amsterdam. Ebenso wie Art. 86 Abs. 2 EGV beruht die Vorschrift auf
einem Kompromiss zwischen verschiedenen Mitgliedstaaten. Durch Art.
16 EGV wird der Stellenwert von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen
Interesse „innerhalb der gemeinsamen Werte der Union“
anerkannt und ihre „Bedeutung für die Förderung des sozialen und territorialen
Zusammenhalts“ unterstrichen. Gemeinschaft und Mitgliedstaaten
sind aufgefordert, die „Grundsätze und Bedingungen für das Funktionieren
dieser Dienste so zu gestalten, dass sie ihren Aufgaben nachkommen
können“. Mit Art. 16 EGV sollten die Rolle und Bedeutung
öffentlicher Dienstleistungen gestärkt und ihre Besonderheiten anerkannt
werden. 10 Die Vorschrift ist als Funktionsgarantie für öffentliche
Dienstleistungen zu verstehen, die vor allem bei der Auslegung von Art.
86 Abs. 2 EGV eine Rolle spielen kann. Art. 16 EGV enthält jedoch keine
eigenständige Kompetenzgrundlage für den Gemeinschaftsgesetzgeber.
Er verschafft den Mitgliedstaaten keine entscheidend neue Spielräume,
da er „unbeschadet der Art. 73, 86 und 87“ gilt. Damit ist klar, dass Art.
16 EGV die Grundsätze des gemeinschaftlichen Wettbewerbsrechts
nicht einschränken soll. Durch die Betonung des Stellenwerts von
Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse macht Art.
16 EGV aber zugleich deutlich, dass auch die Mitgliedstaaten verpflichtet
sind, die Besonderheiten von öffentlichen Dienstleistungen zu schützen.
11 Eine uneingeschränkte Politik der Deregulierung und Privatisierung,
die zur Folge hat, dass bestimmte Dienstleistungen nicht mehr
allen Bürgerinnen und Bürgern zur Verfügung stehen, ist damit unvereinbar.
Das europäische Primärrecht für öffentliche Dienstleistungen wird durch
den Vertrag von Lissabon an zwei Stellen verändert. Zum einen wird der
bisherige Art. 16 EGV sprachlich modifiziert und durch eine Legislativkompetenz
ergänzt (Art. 14 Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen
Union, AEUV). 12 Zum anderen enthält der Vertrag ein Protokoll
über Dienste von allgemeinem Interesse. 13 Mit diesem Protokoll verfol-
8
Essebier (2005); ähnlich Schweitzer (2001) u. Mestmäcker (1998), S. 635 ff.
9
Baquero Cruz (2005), S. 169 ff.
10
Frenz (2000), S. 901 ff.
11
Ross (2005), S. 38.
12
Ausführlich dazu Krajewski (2010).
13
ABl. 2007 C 306/158.
48

gen die Mitgliedstaaten den Wunsch, die Bedeutung der Dienste von allgemeinem
Interesse hervorzuheben. Art. 1 des Protokolls präzisiert, was
unter den gemeinsamen Werten der Union in Bezug auf Dienste von allgemeinem
wirtschaftlichem Interesse im Sinne des Art. 14 AEUV zu verstehen
ist. Dazu zählen die Subsidiarität und Nutzernähe der Erbringung
öffentlicher Dienstleistungen, die Vielfalt der öffentlichen Dienstleistungen
in Europa und die Grundsätze des Universaldienstes. Art. 1 des
Protokolls trägt so zu einer Konkretisierung der in Art. 16 EGV angesprochenen
Werte bei und stellt einen klaren Bezug zum Modell des
Universaldienstes her. 14 In Art. 2 des Protokolls betonen die Mitgliedstaaten,
dass die Bestimmungen der Verträge in keiner Weise die Zuständigkeit
der Mitgliedstaaten, nichtwirtschaftliche Dienste von allgemeinem
Interesse zu erbringen, in Auftrag zu geben und zu organisieren, berühren.
Dies ist eine Selbstverständlichkeit, deren ausdrückliche Betonung
mindestens missverständlich ist, da sie suggeriert, es hätte einer Klarstellung
der Kompetenz der Mitgliedstaaten für nicht-wirtschaftliche
Dienstleistungen bedurft.
Insgesamt lässt sich auf primärrechtlicher Ebene eine klare Öffnung des
Gemeinschaftsrechts für nicht-wettbewerbliche Grundsätze bei der Erbringung
und Organisation öffentlicher Dienstleistungen zeigen. Vor
allem der Hinweis auf die gemeinsamen Werte von Union und Mitgliedstaaten
und die Präzisierung im Protokoll zu Dienstleistungen von allgemeinem
Interesse im Vertrag von Lissabon machen deutlich, dass dem
Primärrecht kein Primat des Wettbewerbs mehr entnommen werden
kann. Allerdings ist auch vor übertriebenen Erwartungen in die entgegengesetzte
Richtung zu warnen: Auch die skizzierten Veränderungen
des Primärrechts bedeuten keine grundsätzliche Abkehr von den Grundprinzipien
des Gemeinsamen Marktes, zu denen der unverfälschte Wettbewerb
gehört. Eine positiv-rechtliche Absicherung der Grundzüge des
französischen service public oder der deutschen Daseinsvorsorge lässt
sich dem Gemeinschaftsrecht nicht entnehmen.
2. Neuorientierung der Organe der Gemeinschaft?
Der angedeutete Perspektivenwandel wird nicht nur in den Veränderungen
des Primärrechts sichtbar, sondern lässt sich auch anhand einer –
jedenfalls teilweise – Umorientierung der Gemeinschaftsorgane, insbesondere
des Gerichtshofs und des Gemeinschaftsgesetzgebers nachzeichnen.
14 Sauter (2008), S. 167 ff.
49

Am deutlichsten hat sich die Kommission mit ihren verschiedenen Mitteilungen
sowie dem Grün- und dem Weißbuch zu Dienstleistungen von
allgemeinem Interesse sich wiederholt mit öffentlichen Dienstleistungen
befasst 15 und diese als unverzichtbares Element des europäischen Gesellschaftsmodells
bezeichnet. 16 Universaldienst, Kontinuität, Qualität der
Dienstleistungen gehören nach Auffassung der Kommission zu den
wesentlichen Aspekten der Erbringung öffentlicher Dienstleistungen. Aus
den Mitteilungen ergibt sich jedoch kein klares Bild, welches Modell die
Kommission bevorzugt. Einerseits unterstreicht sie, dass öffentliche
Dienstleistungen grundsätzlich auch am Markt erbracht werde können.
Andererseits betont sie auch die besonderen Anforderungen an die Erbringung
dieser Leistungen. Die Funktion der verschiedenen Kommissionsdokumente
wird daher auch nicht klar. Die Kommission hat dem
Weißbuch nicht wie sonst üblich konkrete Legislativvorschläge folgen
lassen. Die Dokumente hatten auch wenig Einfluss auf die konkrete Entscheidungspraxis
der Kommission. Man kann daher vermuten, dass die
Kommission mit diesen Mitteilungen und Beiträgen ein bestimmtes
Thema im politischen Diskurs besetzen wollte, um so die Richtung und
die wesentlichen Aspekte des Diskurses zu bestimmen („agenda
setting“). Tatsächlich beziehen sich sowohl die Beiträge der anderen
Gemeinschaftsorgane als auch die Meinungen zahlreicher nationaler
politischer Institutionen immer wieder auf das Grün- und das Weißbuch.
Es ist nicht ausgeschlossen, dass die Kommission mit ihren Mitteilungen
auch das Ziel verfolgte, mit einem genuin positiv-besetzten Thema
(„Öffentliche Dienstleistungen“) assoziiert zu werden und so dem Eindruck
entgegen zu treten, die Kommission sei nur an Liberalisierungsmaßnahmen
interessiert.
Deutlicher, aber gleichwohl noch eher punktuell, lassen sich Akzentverschiebungen
in der Rechtsetzung und Rechtsprechung aufzeigen. So
hat der Gemeinschaftsgesetzgeber im Zusammenhang mit der Reform
des gemeinschaftlichen Rechtsrahmens für den öffentlichen Personennahverkehr
eine Sonderregelung für die vergaberechtsfreie Aufgabenübertragung
geschaffen. Nach Art. 5 Abs. 2 lit. a) der Verordnung
1370/2007 über öffentliche Personenverkehrsdienste auf Schiene und
Straße 17 ist es „insbesondere bei öffentlich-privaten Partnerschaften nicht
zwingend erforderlich, dass die zuständige Behörde zu 100 % Eigen-
15
Mitteilungen der Kommission, Leistungen der Daseinsvorsorge in Europa, ABl. 1996, C 281/3;
Leistungen der Daseinsvorsorge in Europa, ABl. 2001, C 17/4; Grünbuch zu Dienstleistungen von
allgemeinem Interesse, KOM(2003) 270 endg; Weißbuch zu Dienstleistungen von allgemeinem
Interesse, KOM(2004) 374 endg.
16
Grünbuch zu Dienstleistungen von allgemeinem Interesse, KOM(2003) 270 endg, Abs. 2.
17
ABl 2007, L 315/1.
50

tümer ist, sofern ein beherrschender öffentlicher Einfluss besteht und
aufgrund anderer Kriterien festgestellt werden kann, dass eine Kontrolle
ausgeübt wird.“ Diese Formulierung ist eine klare Abweichung 18 von der
insoweit eindeutigen Rechtsprechung, nach der seit dem Urteil Stadt
Halle eine private Beteiligung die vergaberechtsfreie „In house“-Übertragung
in jedem Fall ausgeschlossen ist. 19 Damit hatte der Gerichtshof
zahlreichen public-private partnership Modellen ihre Attraktivität genommen.
20 Die Rechtsprechung und ihre Auswirkung auf die Erbringung
öffentlicher Dienstleistungen ist daher in Wissenschaft und Praxis zu
Recht auf Kritik gestoßen. 21 Insofern ist die bewusste Lockerung dieser
Rechtsprechung durch den Gemeinschaftsgesetzgeber jedenfalls für den
ÖPNV nicht nur zu begrüßen sondern auch als Ausdruck einer gewissen
Trendwende anzusehen.
Weiterhin sind Veränderungen in der Rechtsprechung zur Vergaberechtsfreiheit
von Verwaltungskooperationen, insbesondere interkommunaler
Zusammenarbeit, zu beobachten. Die entsprechende EuGH-
Rechtsprechung zeichnete sich zunächst durch eine relative Offenheit
gegenüber der Anwendbarkeit des Vergaberechts aus. So hatte der
EuGH in einem Vertragsverletzungsverfahren gegen Spanien die pauschale
Ausnahme jeglicher öffentlicher Kooperationsvereinbarungen
vom Vergaberecht für gemeinschaftsrechtswidrig erklärt. 22 In der Literatur
wurde daraufhin die Auffassung vertreten, dass die Aufgabenübertragung
im Rahmen von Verwaltungskooperationen ebenfalls generell dem
Vergaberecht unterfalle. 23 Diese Auffassung entspricht allerdings nicht
der neueren EuGH-Rechtsprechung: Überträgt eine Verwaltungsträger
öffentliche Aufgaben auf einen Verbund oder eine andere Form der Verwaltungskooperation
ist darauf abzustellen, ob die Kontrolle der Gesamtheit
der Verwaltungsträger über die ausführende Einheit der
Kontrolle entspricht, die eine Behörde über eigene Dienststellen ausübt.
Diesen Grundsatz hat der EuGH in der Rechtssache Coditel ausdrücklich
bestätigt. 24 Der Anteil, mit dem eine einzelne Gemeinde an einer
interkommunalen Einrichtung beteiligt ist, ist unerheblich. Allerdings
muss das gesamte Kapital der Einrichtung von öffentlichen Stellen gehalten
werden; eine Beteiligung privaten Kapitals würde eine vergabe-
18
Mietzsch (2006), S 11 ff.
19
EuGH (2005), Rs. C-26/03, Rn 49.
20
Krajewski/Wethkamp (2008), S. 355 ff.
21
Vgl. die Stellungnahme des Wissenschaftlichen Beirats der Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft,
Ausschreibung oder Direktvergabe öffentlicher Dienstleistungen – Plädoyer für ein Wahlrecht der
Gebietskörperschaften (2007), anders Schwintowski (2007), S. 91 ff.
22
EuGH (2005), Rs. C-84/03, Rn. 38.
23
Z.B. Steiff (2005), S. 205 ff.
24
EuGH (2009), Rs. C-324/07, Coditel/Uccle, NZBau 2009, 54, Rn. 50 ff.
51

echtsfreie Aufgabenübertragung ausschließen. 25 Durch diese Rechtsprechung
wird ein aktueller Streit im Sinne der Regelungsautonomie
der Mitgliedstaaten und der kommunalen Träger öffentlicher
Dienstleistungen entschieden. Auch dies lässt sich als Akzentverschiebung
interpretieren.
Schließlich ist das Urteil des Gerichts erster Instanz in der Sache BUPA
zu erwähnen, das eine Lockerung der Altmark Trans-Kriterien für die
beihilfenrechtliche Bewertung von Ausgleichsfinanzierungen bewirkt. Im
Altmark Trans-Urteil hatte der EuGH vier Bedingungen entwickelt, die
erfüllt sein müssen, damit Ausgleichszahlungen für gemeinwirtschaftliche
Verpflichtungen keine Beihilfe i.S.d. Art. 87 Abs. 1 EGV darstellen. 26
Problematisch ist vor allem das vierte Kriterium, das verlangt, dass das
Unternehmen, das mit der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen
betraut werden soll, entweder im Rahmen eines Vergabeverfahrens
ausgewählt werden oder die Höhe des erforderlichen Ausgleichs objektiv
bestimmt werden muss. Dies muss auf der Grundlage einer Analyse der
Kosten geschehen, die ein durchschnittliches, gut geführtes Unternehmen,
das angemessen mit Mitteln ausgestattet ist, um den gestellten
gemeinwirtschaftlichen Anforderungen zu genügen, bei der Erfüllung der
betreffenden Verpflichtungen hätte, wobei die dabei erzielten Einnahmen
und ein angemessener Gewinn aus der Erfüllung dieser Verpflichtungen
zu berücksichtigen sind. 27 Diesem Kriterium lässt sich eine deutliche
Präferenz für die Vergabe im Wettbewerb entnehmen. 28
In der Rechtssache BUPA hatte das Gericht erster Instanz (EuG) die
Frage zu beantworten, ob Ausgleichszahlungen an private Krankenversicherungsunternehmen,
die mit besonderen öffentlichen Aufgaben betraut
und in ihrem Marktverhalten eingeschränkt waren, als Beihilfe anzusehen
seien. Hierzu vertrat das EuG die Auffassung, dass aufgrund
der Besonderheiten des Sektors die Anforderungen des vierten Altmark
Trans-Kriteriums nicht genau auf den Fall angewendet werden könnten. 29
Nach Ansicht des EuG besteht der Hauptzweck des vierten Kriteriums
darin, die Dienstleistung möglichst kostengünstig zu erbringen. Hierin
liegt eine deutliche Abweichung von der strikten Anwendung der Altmark
Trans-Kriterien. Das EuG akzeptiert die Besonderheiten eines Sektors
und reduziert das vierte Altmark Trans-Kriteriums auf eine bloße Missbrauchskontrolle.
Eine Präferenz für eine Wettbewerbsvergabe ist dem
25 EuGH, Rs. C-324/07, Coditel/Uccle, NZBau 2009, 54, Rn. 30.
26 EuGH, Rs. C-280/00, Altmark Trans, Slg. 2003, I-7747. Ausführlich Bauer, Die mitgliedstaatliche
Finanzierung von Aufgaben der Daseinsvorsorge und das Beihilfeverbot des EG-Vertrages, 2008.
27 EuGH, Rs. C-280/00, Altmark Trans, Slg. 2003, I-7747, Rn. 90 ff.
28 Thouvenin/Lorieux (2003), S. 641; Gromnicka (2005), S. 458.
29 EuGH, Rs. T-289/03, BUPA u.a./Kommission, Rn. 267.
52

nicht zu entnehmen. Es wird abzuwarten sein, wie sich der EuGH hierzu
verhält. Nimmt er das Urteil des EuG zum Anlass, die strengen Altmark
Trans-Kriterien zu Gunsten einer größeren Flexibilität aufzuweichen,
wäre hierin ebenfalls eine Verschiebung der bislang primär wettbewerblich
ausgerichteten Rechtsprechung des EuGH zu sehen.
III. Grundstrukturen der Erbringung öffentlicher Dienstleistungen
im EG-Recht
Die im vorstehenden Abschnitt aufgezeigten Verschiebungen können
nun in den Gesamtrahmen des europäischen Rechts öffentlicher
Dienstleistungen eingeordnet werden. Vereinfacht lässt sich sagen, dass
diese Recht durch vier Grundsätze geprägt ist: Trägerneutralität, Wettbewerb,
Transparenz und Individualrechte.
1. Trägerneutralität
Dem Recht öffentlicher Dienstleistungen in Europa können keine ausdrücklichen
Privatisierungsverpflichtungen entnommen werden. 30 Art.
295 EGV macht deutlich, dass das Gemeinschaftsrecht öffentliches und
privates Eigentum grundsätzlich als gleichberechtigt betrachtet. 31 Aus
dieser Vorschrift ergibt sich, dass das Gemeinschaftsrecht die Offenheit
der mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen bezüglich der Aufgabenträgerschaft
unberührt lässt. Aus der Neutralität des Gemeinschaftsrechts gegenüber
der Eigentumszuordnung ergibt sich jedoch keine generelle
gemeinschaftsrechtliche Bereichsausnahme für alle eigentums- und
organisationsrechtlichen Fragen der Erbringung öffentlicher Dienstleistungen.
Art. 295 EGV entbindet die Mitgliedstaaten nicht von der Beachtung
des gemeinschaftlichen Primärrechts. Der gleiche Grundsatz
liegt auch Art. 86 Abs. 1 EGV zu Grunde, der ein Privilegierungsverbot
für öffentliche Unternehmen enthält.
Problematisch sind jedoch bestimmte konkrete Anforderungen des Gemeinschaftsrechts,
vor allem der Grundfreiheiten und des Binnenmarktrechts,
an die jeweilige Erbringungsform. Dies gilt z. B. für die Vereinbarkeit
sog. „Goldener Aktien“ oder anderer gesellschaftsrechtlicher Sonderrechte
(z. B. VW-Gesetz) als typischen Steuerungsinstrumenten des Pri-
30
Pietzker (2001), S. 245 ff. u. Bungenberg (2007), S. 32.
31
Vgl. EuGH, Rs. C-163/99, Portugal/Kommission, Slg. 2001, I-2613; Rn. 58 f. Siehe auch Hatje
(2003), S. 735.
53

vatisierungsfolgenrechts mit der Kapitalverkehrsfreiheit. 32 Der EuGH
sieht die verschiedenen staatlichen Kontrollrechte in ständiger Rechtsprechung
als Verletzungen der Kapitalverkehrsfreiheit gem. Art. 56 ff.
EGV an, die nur in engen Grenzen zulässig sind. 33 Dadurch hat er den
flexiblen Einsatz dieser Instrumente durch die Mitgliedstaaten und die
Verwaltungen erheblich einschränkt.
Ähnlich wirkt die Rechtsprechung zur vergaberechtsfreien Aufgabenübertragung
auf gemischtwirtschaftliche Unternehmen. Indem der Gerichtshof
diese Erbringungsform zwar nicht verbietet, sie jedoch weniger
attraktiv macht entfaltet das Gemeinschaftsrecht einen Differenzierungsdruck:
Als Idealtypen der Erbringung öffentlicher Dienstleistungen sieht
das Gemeinschaftsrecht auf der einen Seite die möglichst staats- und
verwaltungsnahe Erbringung durch den Aufgabenträger und auf der
anderen Seite die vollständig privatwirtschaftliche Erbringung vor. Dieser
Druck zur Differenzierung führt zu einem Bedeutungsverlust von öffentlich-privaten
Mischformen der Erbringung öffentlicher Dienstleistungen.
Im Ergebnis kann diese Entwicklung zu einer deutlicheren Trennung von
Tätigkeiten der öffentlichen Hand und der privaten Wirtschaft führen.
2. Wettbewerb
Das Gemeinschaftsrecht wird durch eine grundsätzliche Präferenz zur
Erbringung öffentlicher Dienstleistungen im Wettbewerb geprägt. Dies
zeigt sich schon daran, dass die Erbringer öffentlicher Dienstleistungen
gem. Art. 86 Abs. 1 EGV dem Wettbewerbsrecht unterworfen sind. Die
Wettbewerbsvorschriften der Art. 81 und 82 EGV sind mit Modellen der
Erbringung und Finanzierung öffentlicher Dienstleistungen, die auf
Monopole, ausschließliche Rechte oder Quersubventionierungen ausgerichtet
sind, nicht vereinbar, wenn sie wettbewerbsverfälschend wirken. 34
Aus diesem Grund geraten derartige Modelle, die in vielen Mitgliedstaaten
die klassische Form der Erbringung öffentlicher Dienstleistungen
darstellten, unter gemeinschaftsrechtlichen Rechtfertigungsdruck. Im
Sekundärrecht finden sich darüber hinaus zum Teil explizite Liberalisierungsverpflichtungen.
Beispielhaft kann die Binnenmarktliberalisierung
im Telekommunikations-, Post- und Energiesektor genannt werden. In
32
Grundmann/Möslein (2003), S. 299 ff.
33
EuGH, Rs. C-367/98, Kommission/Portugal (Golden Share I), Slg. 2002, I-4731; Rs. C-483/99,
Kommission/Frankreich (Golden Share II), Slg. 2002, I-4781; C-503/99, Kommission/Belgien
(Golden Share III), Slg. 2002, I-4809. Siehe auch EuGH, Rs. C-112/05, Kommission/Deutschland
(VW-Gesetz), Slg. 2007, I-8995.
34
Zu Monopolen und ausschließlichen Rechten Buendia Sierra (1999), S. 163 ff; zur Quersubventionierung
Danner (2006), S. 47.
54

diesen Sektoren sind (bzw. waren) staatliche Monopole oder besondere
und ausschließliche Rechte sukzessive abzubauen.
Der Wettbewerbsgedanke findet sich auch in den vergaberechtlichen
Anforderungen an die Organisationsformen: Will ein öffentlicher Aufgabenträger
die Erbringung einer Leistung auf eine rechtlich von ihm getrennte
Einrichtung übertragen, muss er die Aufgabenübertragung bei
Vorliegen der Voraussetzungen der sekundärrechtlichen Vergabevorschriften
im Rahmen eines wettbewerblichen Vergabeverfahrens übertragen.
35 Wird eine Dienstleistungskonzession übertragen oder ein Auftrag
unterhalb der Schwellenwerte vergeben, ist die Aufgabe ebenfalls
grundsätzlich im Wettbewerb zu übertragen. Ebenso verlangen die beihilferechtlichen
Anforderungen an Ausgleichszahlungen für gemeinwirtschaftliche
Dienste grundsätzlich eine Vergabe im Wettbewerb. 36
Das europäische Recht öffentlicher Dienstleistungen enthält allerdings
keine ausnahmslose Verpflichtung zur Erbringung öffentlicher Dienstleistungen
im Wettbewerb. Vielmehr kann dem einschlägigen Primär-
und Sekundärrecht nur ein Grundsatz der möglichst wettbewerbsnahen
Erbringung öffentlicher Dienstleistungen entnommen werden. 37 Das primäre
Gemeinschaftsrecht gestattet gem. Art. 86 Abs. 2 EGV eine Ausnahme
von den Wettbewerbsregeln, wenn die besondere Funktion von
öffentlichen Dienstleistungen dies erforderlich macht und wenn die Ausnahme
verhältnismäßig ist. Der Grundsatz der wettbewerbsnahen Erbringung
lässt eine Regulierung des Wettbewerbs durch die Auferlegung
von gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen zu, solange dabei allgemeine
Grundsätze von Nichtdiskriminierung und Transparenz beachtet
werden. Im Sekundärrecht, insbesondere im Telekommunikationsrecht,
finden sich zudem Verpflichtungen zur Sicherstellung des Universaldienstes.
Damit wird deutlich, dass das Leitbild des Wettbewerbs im
Recht der öffentlichen Dienstleistungen nicht der unkontrollierte und
völlig freie Wettbewerb ist, sondern dass das Gemeinschaftsrecht auf
einen regulierten Wettbewerb abzielt.
3. Transparenz
35 EuGH, Rs. C-107/98, Slg. 1999, I-8121, Teckal, Rn. 50. Dazu umfassend Wittek, Das In-House
Geschäft im EG-Vergaberecht, 2004 und Hardraht, In-house-Geschäfte und europäisches Vergaberecht,
2006.
36 EuGH, Rs. C-280/00, Altmark Trans, Slg. 2003, I-7747, Rn. 90 ff. Ausführlich dazu Boysen/Neukirchen,
Europäisches Beihilferecht und mitgliedstaatliche Daseinsvorsorge, 2007,
37 Vgl. auch Baquero Cruz, (2005), S. 169.
55

Als drittes Ordnungsprinzip prägt der Grundsatz der Transparenz das
Recht öffentlicher Dienstleistungen. Besonders deutlich ist dies im Zusammenhang
mit der Finanzierung öffentlicher Dienstleistungen. Sowohl
die sich aus der Altmark Trans-Rechtsprechung ergebenen Anforderungen
an Ausgleichszahlungen für gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen
als auch die entsprechenden Vorgaben des Sekundärrechts verlangen
Finanzierungs- und Kostentransparenz für die Erbringer öffentlicher
Dienstleistungen. Diese besteht vor allem in der genauen Bestimmung
der erforderlichen Kosten für die Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen
und ihrer Trennung von den übrigen Kosten. In diesem
Kontext sind auch die Buchführungs- und sonstigen Publizitätspflichten
zu nennen, die sich aus der Transparenzrichtlinie ergeben. 38
Eine weitere Dimension des Transparenzgrundsatzes ergibt sich aus der
sowohl in den Almark Trans-Kriterien als auch in Art. 86 Abs. 2 EGV
enthaltenen Verpflichtung, die Übertragung von gemeinwirtschaftlichen
Verpflichtungen durch einen klaren Betrauungsakt sichtbar zu machen.
Durch den Betrauungsakt wird erkennbar, welche besonderen Aufgaben
das betraute Unternehmen übernehmen muss. Der Transparenzgrundsatz
prägt auch die verbraucherschutzrechtlichen Anforderungen an
öffentliche Dienstleistungen. Insbesondere die Informationspflichten, die
sich aus dem sekundärrechtlichen Verbraucherschutzrecht ergeben,
tragen zur Transparenz der Erbringung öffentlicher Dienstleistungen
bei. 39
Das Transparenzprinzip dient in erster Linie der Verwirklichung des
Wettbewerbsprinzips, indem es in eigentumsrechtlicher und finanzieller
Hinsicht Klarheit von der Erbringern öffentlicher Dienstleistungen verlangt
und so wettbewerbsverzerrendes Verhalten verhindert. Die Transparenz
der Kosten der Leistungserbringung oder die Zuordnung gemeinwirtschaftlicher
Verpflichtungen durch den Betrauungsakt können
jedoch auch dazu beitragen, dass die Auseinandersetzung über Kosten
und Erbringungsmodalitäten öffentlicher Dienstleistungen Gegenstand
eines demokratischen Diskurses werden. Dadurch würden partizipative
Ansätze befördert und die Nutzer könnten an der Erbringung und
Kontrolle der öffentlichem Dienstleistungen teilhaben.
38 Richtlinie 80/723/EWG der Kommission vom 25. Juni 1980 über die Transparenz der finanziellen
Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten und den öffentlichen Unternehmen, ABl. 1980,
L 195/35, neugefasst als Richtlinie 2006/111/EG der Kommission, ABl. 2006, L 318/17.
39 Rott (2009), S. 215 ff.
56

4. Individualrechte
Das Recht der öffentlichen Dienstleistungen wird schließlich durch die
Existenz von individualrechtlichen Ansprüchen geprägt. Im wesentlichen
lassen sich zwei große Gruppen von Rechten unterscheiden. Die erste
Gruppe umfasst Rechte, die im weitesten Sinne als Leistungsansprüche
bezeichnet werden können. Dazu zählen Ansprüche, die sich direkt an
den Leistungserbringer richten. Dies sind neben den direkten Rechten
auf Zugang zu öffentlichen Dienstleistungen, die sich z. B. aus dem Prinzip
des Universaldienstes ergeben, alle Leistungs- und Qualitätsansprüche,
die das Verhältnis des Dienstleistungsanbieters zum Dienstleistungsempfänger
betreffen. Die genannten Rechte entsprechen der
Logik von Leistungsbeziehungen, die auf privatrechtlichen und privatwirtschaftlichen
Grundsätzen beruhen. Sie weisen einen dezidierten
Marktbezug auf und sind auf die möglichst weitgehende Verwirklichung
eines Wettbewerbs auf dem Binnenmarkt gerichtet. Die Leistungsrechte
verstärken zudem die grundsätzlich wettbewerbliche Ausrichtung des
Rechts öffentlicher Dienstleistungen, indem sie den Dienstleistungsempfänger
dazu anhalten, zwischen verschiedenen Leistungserbringern
den effizientesten und effektivsten Erbringer auszuwählen. 40 Insofern lassen
sich die Leistungsrechte als individualrechtliche Entsprechungen des
Grundsatzes der wettbewerbsorientierten Erbringung öffentlicher
Dienstleistungen verstehen. Das Leitbild des Dienstleistungsnutzers, das
sich aus diesen Leistungsrechten ableiten lässt, wird durch die Wahrnehmung
der Leistungsempfänger als Kunden des Erbringers oder als
Marktbürger beschrieben.
Im Gegensatz zu den Leistungsansprüchen stehen individualrechtliche
Vorstellungen, die auf Teilhabe und damit auf Solidarität ausgerichtet
sind. Dazu zählen zunächst die in der Grundrechtecharta verbürgten Zugangsrechte,
insbesondere Art. 36 der Charta der Grundrechte der
Europäischen Union (im Folgenden: GRC), der den Zugang zu Dienstleistungen
von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betrifft. Bei dieser
Vorschrift handelt es sich um die zentrale grundrechtliche Verbürgung
individueller Rechte in Bezug auf öffentliche Dienstleistungen in der
Grundrechtecharta. 41 Nach Art. 36 GRC anerkennt und achtet die Union
den Zugang zu Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem
Interesse, „wie er durch die einzelstaatlichen Rechtsvorschriften und
Gepflogenheiten im Einklang mit den Verträgen geregelt ist, um den
sozialen und territorialen Zusammenhalt der Union zu fördern.“ Inhalt
und Schutzrichtung von Art. 36 GRC sind umstritten. Einigkeit besteht
40 Freedland (1998), S. 10.
41 Krajewski (2005), S. 667 f.
57

zunächst nur insofern, dass Art. 36 GRC in Ergänzung zu Art. 16 EGV
den besonderen Wert öffentlicher Dienstleistungen im Verfassungsgefüge
der Union unterstreicht. 42 Sieht man in Art. 36 GRC „eine objektiv-rechtliche
Verpflichtung der einzelnen Mitgliedstaaten und der Union“,
öffentliche Dienstleistungen vorzuhalten, kann man die Vorschrift als
Grenze für Deregulierung und Privatisierung dieser Leistungen interpretieren.
43 Man kann Art. 36 GRC darüber hinaus ein subjektiv-öffentliches
Recht auf Achtung und Anerkennung des Zugangs zu öffentlichen
Dienstleistungen durch die Unionsorgane entnehmen. Art. 36 GRC
enthält eine direkte Pflicht der Union, den Zugang zu Dienstleistungen
von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse nicht zu beeinträchtigen und
andere an einer solchen Beeinträchtigung zu hindern. Die Union darf
also weder rechtlich noch faktisch einen Mitgliedstaat, dessen regionale
und lokale Untergliederungen oder ein mit öffentlichen Dienstleistungen
betrautes Unternehmen am Angebot einer öffentlichen Dienstleistung
hindern oder den Zugang dazu erheblich erschweren.
Neben Art. 36 GRC enthält auch das Universaldienstprinzip Teilhabe-
und Solidaritätselemente, etwa im Prinzip der Erschwinglichkeit und des
universellen Zugangs, die durch das Gemeinschaftsrecht individualrechtlich
konstruiert sind. Diesen Rechten ist gemeinsam, dass sie nicht nur
die individuelle Beziehung des Leistungsempfängers und des Leistungserbringers
in den Blick nehmen, sondern auch die besondere Bedeutung
öffentlicher Dienstleistungen für das Gemeinwesen mit berücksichtigen.
Sie beschränken sich nicht auf die individuellen Bedürfnisse des Leistungsempfängers
in einer konkreten Austauschbeziehung, sondern erfassen
auch kollektive Bedürfnisse nach Teilhabe und Solidarität als den
Elementen, auf denen der Zusammenhalt in einer Gesellschaft beruht. 44
Die zentrale Bedeutung von Solidarität ergibt sich – wie bereits erwähnt
– aus der Formulierung von Art. 16 EGV. Das den Prinzipien der Teilhabe
und Solidarität zu Grunde liegende Leitbild des Nutzers ist bürger-
und grundrechtlich geprägt und entspricht dem Verständnis eines
(Staats- oder Unions-)bürgers als Teil einer Solidargemeinschaft.
Das europäische Verständnis öffentlicher Dienstleistungen wird inzwischen
durch beide Gruppen von Individualrechten geprägt. Zu Beginn
der Liberalisierungspolitik in den frühen 1990er Jahren stand dagegen
das Leitbild des Kunden und Verbrauchers im Vordergrund. Erst gegen
Ende der 1990er Jahre und seit Beginn des neuen Jahrtausends setzt
sich hier eine neue Erkenntnis durch. In diesem Sinne konnte die Euro-
42 Kallmayer (2007).
43 Riedel, (2006); ähnlich Ross (2007), S. 1064.
44 Malaret Garcia (1998), S. 81.
58

päische Kommission im Grünbuch zu Dienstleistungen von allgemeinem
Interesse eine Synthese der beiden Ansätze vertreten, indem sie die
Grundsätze des Universaldienstes, der Dienstleistungsqualität, der Erschwinglichkeit
und des Verbraucher- und Nutzerschutzes zu den Elementen
zählt, die als Elemente eines Gemeinschaftskonzepts der
Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse verstanden
werden können. 45 In ähnlicher Weise betont das Protokoll zu Diensten
von allgemeinem Interesse des Vertrags von Lissabon, dass „ein hohes
Niveau in Bezug auf Qualität, Sicherheit und Bezahlbarkeit, Gleichbehandlung
und Förderung des universellen Zugangs und der Nutzerrechte“
zu den gemeinsamen Werten der Union und der Mitgliedstaaten
im Sinne des Art. 16 EGV gehörte. Vor diesem Hintergrund lassen sich
die Nutzer öffentlicher Dienstleistungen in Europa nicht auf bloße
Kunden von privat-wirtschaftlichen Anbietern auf einem möglichst am
Wettbewerb ausgerichteten Markt reduzieren. Bürgerschaftliche Ansprüche,
Teilhaberechte und Elemente der Solidarität prägen das Leitbild
des Nutzers in gleicher Weise.
IV. Der europäische Gewährleistungsverbund als neues Leitbild?
Die beschriebenen Grundstrukturen und Veränderungen des Rechts
öffentlicher Dienstleistungen sollen nun genutzt werden, um der Frage
nachzugehen, ob sich der europäische Gewährleistungsverbund als
neues Leitbild für das Recht öffentlicher Dienstleistungen eignet.
1. Begriff und Funktion des Gewährleistungsstaates
Der Begriff des „Gewährleistungsstaates“ ist in den vergangenen Jahren
zu einem populären Leitbild für den Wandel von Staatlichkeit geworden.
46 Mit ihm soll die grundsätzliche Transformation vom Leistungsstaat,
als einem Staat, der öffentliche Aufgaben weitgehend selbst erfüllt und
öffentliche Leistungen direkt erbringt, zu einem Staat, der zunehmend
Aufgaben auf private Einheiten überträgt und sich selbst auf Steuerungs-
und Sicherstellungsaufgaben beschränkt, begrifflich zusammengefasst
werden. 47 Nach diesem Verständnis steht der Staat zwar in der Verantwortung
für bestimmte Gemeinwohlziele, überlässt die Realisierung
dieser Ziele jedoch privaten Akteuren. Damit wird der enge Zusammenhang
zwischen dem Leitbild des Gewährleistungsstaates und der
45
Grünbuch zu Dienstleistungen von allgemeinem Interesse, KOM(2003) 270 endg., Abs. 49.
46
Schuppert, (2004), S. 60 ff.
47
Eiffert (1998), S. 18; Trute (2002), S. 329.
59

Transformation öffentlicher Dienstleistungen deutlich. Erbrachte der
Staat die Leistungen der Daseinsvorsorge noch bis vor wenigen Jahrzehnten
weitgehend selbst, werden diese Leistungen inzwischen vielfach
von privaten Akteuren erbracht, während sich die Rolle des Staates auf
die Steuerung und die Gewährleistung dieser Erbringung beschränkt.
Im Mittelpunkt der Überlegungen zum Gewährleistungsstaat steht das
„Denken in Verantwortungsstufen“. 48 Die leistungsintensivste Stufe staatlicher
Verantwortung ist die Verantwortung des Staates für die Erfüllung
einer bestimmten Aufgabe bzw. die Erbringung einer bestimmten Leistung
(Erfüllungs- oder Erbringungsverantwortung). Auf dieser Stufe zeigt
sich die Transformation öffentlicher Dienstleistungen besonders deutlich:
Während vor der Post- und Bahnreform die Erbringung von Telekommunikations-,
Post- und Bahndienstleistungen als Staatsaufgaben festgelegt
waren und somit als Teil der Erfüllungsverantwortung angesehen
werden konnten, gehört die Erbringung dieser Leistungen heute nicht
mehr zur Verantwortung des Staates. Auf der untersten Stufe der Leistungsintensität
steht die Auffang- oder Einstandsverantwortung. Der
Staat wird hier nur tätig, wenn die privatwirtschaftlichen Kräfte nicht in
der Lage sind, Gemeinwohlziele zu erreichen. In diesem Fall ist er gehalten,
die Leistungen im Wege der „Ersatzvornahme“ selbst anzubieten.
49 Zwischen diesen Kategorien ist die Gewährleistungsverantwortung
als dritte Hauptkategorie einzuordnen. Mit dieser Kategorie wird die
Frage beantwortet, wie der Staat, der in zahlreichen Bereichen öffentlicher
Dienstleistung seine Erfüllungsverantwortung abgegeben hat,
seiner Verantwortung für das Gemeinwohl weiter gerecht werden kann,
ohne darauf beschränkt zu sein, auf Fehlentwicklungen im Rahmen
seiner Auffangverantwortung zu reagieren. In Erfüllung seiner Gewährleistungsverantwortung
setzt der Staat den Rechtsrahmen, damit sich
die privatwirtschaftliche Produktion an Gemeinwohlzielen orientiert, z. B.
durch Universaldienstverpflichtungen oder andere Qualitäts- und Quantitätsanforderungen.
Der Staat überwacht und kontrolliert den Markt und
beseitigt ggf. entstehende Erbringungsdefizite durch die Änderung des
Rechtsrahmens, durch eigene Beschaffung am Markt oder die Bereitstellung
von marktexterner Finanzierung.
48 Schuppert (2000), S. 400 ff.; Voßkuhle (2003), S. 285.
49 Schmidt-Aßmann (2004), S. 171.
60

2. Die europäische Gemeinschaft als Gewährleistungsgemeinschaft?
Im Diskurs über den Gewährleistungsstaat wurde die Europäische Gemeinschaft
teilweise als „Gewährleistungsgemeinschaft“ bezeichnet. 50 Es
stellt sich jedoch die Frage, ob man sinnvoll von einer „Gewährleistungsgemeinschaft“
in Ergänzung zum Gewährleistungsstaat sprechen kann.
Ansatzpunkt für die Konstruktion der Europäischen Gemeinschaft als
Gewährleistungsgemeinschaft muss der Nachweis sein, dass sich die
oben skizzierten Verantwortungsstufen auch auf der Gemeinschaftsebene
nachweisen lassen. Dies ist nicht unproblematisch: Eine Erfüllungsverantwortung
der Europäischen Gemeinschaft für bestimmte
Leistungen findet sich im Gemeinschaftsrecht jedenfalls nicht. Dagegen
lassen sich einzelne Elemente der Gewährleistungsverantwortung auf
europäischer Ebene nachweisen. So trifft die Gemeinschaft insbesondere
in den liberalisierten Netzdienstleistungen eine Pflicht, die Marktentwicklung
zu beobachten und dabei auch die Auswirkungen auf den
Zugang zu öffentlichen Dienstleistungen zu bewerten. Das Gemeinschaftsrecht
erlaubt aber keine Feinsteuerung der Erbringung öffentlicher
Dienstleistungen, sondern kann allenfalls den grundsätzlichen
Rahmen bestimmen. Operative Reaktionsmöglichkeiten der Gemeinschaft
auf Defizite bei der Leistungserbringung bestehen grundsätzlich
nicht. Ähnliches gilt für die Auffangverantwortung. Der Europäischen
Gemeinschaft fehlen die Kompetenzen und die Mittel auf Leistungsausfälle,
durch die eigene Bereitstellung bestimmter Leistungen zu reagieren.
Somit fehlen die Grundlagen für eine Gewährleistungsgemeinschaft.
3. Idee und Elemente eines europäischen Gewährleistungsverbundes
Auch wenn die Gemeinschaft nicht als Gewährleistungsgemeinschaft
angesehen werden kann, kann die wechselseitige Durchdringung des
nationalen und europäischen Rechts öffentlicher Dienstleistungen nicht
nur als europäische Dimension des Gewährleistungsstaates angesehen
werden. 51 Aufgrund der Verzahnung der Rechtsordnungen ist vielmehr
zu fragen, ob die Transformation des Rechts öffentlicher Dienstleistungen
zur Herausbildung eines europäischen Gewährleistungsverbundes
führt.
50 Hoffmann-Riem (1999), S. 125.
51 Dazu Franzius (2006), S. 547 ff.
61

Die Metapher des Verbunds erfreut sich im verfassungs-, verwaltungs-
und europarechtlichen Schrifttum gegenwärtig großer Beliebtheit. 52 Mit
ihr soll die Transformation der nationalen Staats- und Rechtsordnung
durch den europäischen Integrationsprozess und die Verschränkung von
nationaler und europäischer Ebene auf einen Punkt gebracht werden.
Hier soll gefragt werden, ob der Gewährleistungsverbund als Leitbild benutzt
werden kann, mit dessen Hilfe das bestehende Recht besser analysiert
werden kann und der zu einem neuen Diskurs über öffentliche
Dienstleistungen beitragen kann.
Zur Bewertung der Eignung des Gewährleistungsverbundes als Leitbild
des Rechts öffentlicher Dienstleistungen in Europa sind die zentralen
Elemente des Verbundsmodells auf das Gewährleistungsparadigma zu
beziehen. Hierfür ist zunächst darauf zu verweisen, dass sich Mitgliedstaaten
und Union nach Art. 16 EGV bei der Organisation und Erbringung
öffentlicher Dienstleistungen an gemeinsamen Werten orientieren.
Diese Formulierung bringt zum Ausdruck, dass die mitgliedstaatlichen
Politiken, die auf eine umfassende und effiziente Erbringung öffentlicher
Dienstleistungen ausgerichtet sind, im Wertgefüge der Union einen legitimen
Platz haben. Gleichzeitig verpflichtet der Hinweis auf die „gemeinsamen
Werte der Union“ auch die Gemeinschaftsorgane, sich an den
besonderen Bedingungen öffentlicher Dienstleistungen orientieren. Die
Konkretisierung der gemeinsamen Werte gem. Art. 16 EGV erfolgt in Art.
1 des Protokolls zu Diensten von allgemeinem Interesse des Vertrages
von Lissabon. Diese Konkretisierung kann als Grundlage des normativen
Programms des Gewährleistungsverbundes interpretiert werden. Allerdings
ist dieses normative Programm seinerseits konkretisierungsbedürftig.
Die zahlreichen Konfliktpotentiale zwischen Gemeinschaftsrecht
und mitgliedstaatlichen Erbringungsmodellen lassen sich mit Hilfe
der gemeinsamen Werte nicht eindeutig lösen.
Ein weiteres prägendes Merkmal des Verbundmodells ist, dass die gemeinsamen
Ziele und Werte in einem komplexen Netz von Verantwortlichkeiten
auf den unterschiedlichen Ebenen verfolgt werden. Mitgliedstaatliche
und gemeinschaftliche Gewährleistungsverantwortung sind
miteinander in einem System gestaffelter 53 und abgestufter Verantwortungsbereiche
verschränkt. Vereinfacht lässt sich sagen, dass die Festlegung,
welche Dienstleistungen als „öffentliche Dienstleistungen“ zu
charakterisieren sind, in welchem Umfang sie erbracht werden sollen
und mit welchen gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen sie verknüpft
52 Nachweise bei Nettesheim (2007), S. 734; Ruffert (2007), S. 762 u. Britz (2006), S. 46 ff.
53 Begriff von Hoffmann-Riem (1999), S. 127.
62

werden sollen, in den Verantwortungsbereich der Mitgliedstaaten fällt. 54
Die Mitgliedstaaten entscheiden auch im Grundsatz über die Organisations-,
Erbringungs- und Finanzierungsmodelle. Hier bestehen allerdings
zahlreiche gemeinschaftsrechtliche Vorgaben, die vor allem auf die Verwirklichung
von Wettbewerb und Transparenz abzielen. Gleichzeitig stellt
das europäische Wettbewerbs-, Beihilfen- und Vergaberecht den Mitgliedstaaten
einen Rechtsrahmen für eine möglichst effiziente Erbringung
öffentlicher Dienstleistungen zur Verfügung.
Als Beispiele für die Konkretisierung der Gewährleistungsverantwortung
können die Entscheidung der Kommission zu Ausgleichszahlungen für
öffentliche Dienstleistungen 55 und die Verordnung 1370/2007 über den
öffentlichen Personenverkehr 56 genannt werden. Es ist kein Zufall, dass
beide Rechtsakte in ihrem ersten Erwägungsgrund Art. 16 EGV erwähnen
und sich somit auf den in diesem Artikel angesprochenen gemeinsamen
Wert beziehen. Beide Rechtsakte sind von dem Bestreben geprägt,
die Erbringung und Finanzierung öffentlicher Dienstleistungen
sicher zu stellen und den Mitgliedstaaten gewisse Autonomiebereiche
einzuräumen. Für Ausgleichszahlungen, die nicht den strengen Altmark
Trans-Kriterien genügen, hält die Kommission unter Hinweis auf Art. 86
Abs. 2 EGV eine flexible Rechtfertigungslösung bereit. Für die Übertragung
öffentlicher Personenverkehrsdienste hat der Gemeinschaftsgesetzgeber
in der Verordnung 1370/2007 ebenfalls eine flexiblere Regelung
vorgesehen als die sich aus der EuGH-Rechtsprechung zur „In
house“-Übertragung ergebenden Grundsätze. Damit hat der Gemeinschaftsgesetzgeber
nicht nur seinen Willen zur Gestaltung des Rechtsrahmens
für die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen manifestiert,
sondern seine Verantwortung für die Gewährleistung eines entsprechenden
Rahmens auch angenommen.
Anders als die Gewährleistungsverantwortung ist die Auffangverantwortung
nicht zwischen Mitgliedstaaten und Gemeinschaft geteilt. Vielmehr
verbleibt diese bei den Mitgliedstaaten. Die Gemeinschaft hat keine umfassende
Kompetenz zur Erbringung von öffentlichen Dienstleistungen.
Können öffentliche Dienstleistungen nicht oder nicht in dem gewünschten
Umfang oder der gewünschten Weise von Privaten auf einem regulierten
Markt erbracht werden, stehen die Mitgliedstaaten und ihre
Untergliederungen in der Pflicht, nicht dagegen die Gemeinschaft. Die
54 Schroeder (2004), S. 31.
55 Entscheidung der Kommission über die Anwendung von Art. 86 Abs. 2 EGV auf Beihilfen, die
bestimmen mit der Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse
betrauten Unternehmen als Ausgleich gewährt werden, ABl. 2005, L 312/67.
56 Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 des Europäischen Parlamentes und des Rats über öffentliche
Personenverkehrsdienste auf Schiene und Straße, ABl C 2007, L 315/1.
63

fehlende Auffangverantwortung auf gemeinschaftlicher Ebene führt dazu,
dass ein wesentliches Element des Gewährleistungsmodells, nämlich die
Möglichkeit der Leistungserbringung bei strukturellem und anhaltendem
Marktversagen im Mehrebenensystem nicht gleichmäßig verteilt ist. Dadurch
entsteht eine nicht zu unterschätzende Asymmetrie. Mitgliedstaaten
und Gemeinschaft sind zwar gemeinsam zuständig, den Rahmen für
die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen durch Private zu setzen. Im
Krisenfall versagt jedoch die gemeinsame Gemeinwohlverantwortung
und die Mitgliedstaaten sind allein für die auffangende Erbringung öffentlicher
Dienstleistungen zuständig. Die Rolle der Gemeinschaft ist
bestenfalls darauf beschränkt, der staatlichen Auffangverantwortung
nicht im Wege stehen, indem sie das anwendbare Gemeinschaftsrecht
so gestaltet, dass die mitgliedstaatliche Eigenerbringung möglich bleibt.
Insofern kann das gegenwärtige Recht öffentlicher Dienstleistungen derzeit
nur als unvollendeter Gewährleistungsverbund oder Gewährleistungsverbund
in statu nascendi beschrieben werden.
4. Funktion eines neuen Leitbildes
Auch wenn – oder besser: gerade weil – der Gewährleistungsverbund
noch im Entstehen ist, muss die Frage beantwortet werden, warum es
sich bereits jetzt lohnen kann, von einem neuen Leitbild zu sprechen.
Welche Folgerungen kann man aus einem neuen Leitbild ableiten und
welche analytischen und rechtspolitischen Vorteile wären mit der Annahme
eines derartigen Leitbildes verbunden?
Zunächst kann das Leitbild des Gewährleistungsverbundes dazu beitragen,
die komplexen und heterogenen Rechtsentwicklungen in der Folge
der Transformation öffentlicher Dienstleistungen begrifflich zu verdichten,
um damit einen Diskurs über die Grundprinzipien und Entwicklungslinien
dieser Transformation zu ermöglichen. 57 Wie alle Leitbilder, die auf der
Grundlage eines Verbundmodells entwickelt werden, soll der Begriff des
Gewährleistungsverbundes bestimmte Assoziationen wecken, mit deren
Hilfe der Transformationsprozess auf den Punkt gebracht und damit
kommunizierbar gemacht wird. Das Leitbild des Gewährleistungsverbundes
würde zunächst den Blick auf die gemeinsamen Werte von Union
und Mitgliedstaaten und die Verantwortungsverschränkungen zwischen
Gemeinschaft und Mitgliedstaaten bezüglich des Rechts öffentlicher
Dienstleistungen lenken. Im Diskurs um die „Zukunft der Daseinsvorsorge“
würde damit die Erkenntnis und Anerkennung einher gehen, dass
57 Zu dieser Funktion von Leitbildern Voßkuhle (2001), S. 508 f.
64

nicht nur die Mitgliedstaaten, sondern auch die Gemeinschaft auf die besondere
Funktion öffentlicher Dienstleistungen verpflichtet ist. Damit
wäre eine Absage an einfache Dichotomien und binäre Schematismen
verbunden, die – je nach Vorverständnis – entweder die dem Gemeinwohlinteresse
verpflichtete mitgliedstaatliche Daseinsvorsorge durch
eine an Wettbewerb und Marktöffnung ausgerichtete Gemeinschaftsrechtsordnung
bedroht sehen 58 , oder in den Interessen der Mitgliedstaaten
den Ausdruck eines ineffizienten Primates der nationalen Politik über
das gemeinschaftliche (Wirtschafts-)Recht erkennen. 59 Schon für den
Gewährleistungsstaat wurde konstatiert, dass er das Denken in „statischblockhaften“
Unterscheidungen überwinden könne. 60 Das gilt in besonderer
Weise für den Gewährleistungsverbund. 61 Gleichwohl negiert die
Perspektive des Gewährleistungsverbundes den Antagonismus von
Staat und Markt (oder Staat und Gesellschaft) nicht und blendet Politik-
und Verfassungskonflikte zwischen den Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft,
die das Recht der öffentlichen Dienstleistungen prägen 62 ,
nicht aus. Der Gewährleistungsverbund macht aber die Mehrdimensionalität
und die Komplexität der Probleme deutlicher als dies durch pointierte
Zuspitzungen möglich ist.
Der Gewährleistungsverbund erhellt auch, dass Gemeinschaft und Mitgliedstaaten
bei der Gewährleistung der Erbringung öffentlicher Dienstleistungen
aufeinander angewiesen sind. Als Mitgliedstaat der Europäischen
Union kann der Gewährleistungsstaat seine Gewährleistungsverantwortung
nicht ohne und erst nicht gegen die Gemeinschaft erfüllen.
Er ist darauf angewiesen, dass das Gemeinschaftsrecht Organisations-
und Finanzierungsmodelle ermöglicht, die auf die besonderen
Aufgaben und Funktionen öffentlicher Dienstleistungen zugeschnitten
sind. Das Gemeinschaftsrecht ist daher in diesem Sinne zu interpretieren
und weiter zu entwickeln. Versuche der Mitgliedstaaten, ihre Gewährleistungsverantwortung
in Opposition zur Gemeinschaft zu realisieren,
laufen nicht nur Gefahr, in Rechtskonflikte zu geraten, sondern können
auch einen Verlust an Transparenz und Effizienz nach sich ziehen. Auch
die Gemeinschaft kann nicht autonom handeln. Die in Art. 16 EGV
niedergelegten Werte kann die Gemeinschaft nur mit den Mitgliedstaaten
erfüllen. Wenn öffentliche Dienstleistungen Teil des Europäischen Ge-
58
In diese Richtung z.B. Broß (2003), S. 875.
59
So z.B. Schweitzer (2004), S. 311.
60
Franzius (2005), S. 54.
61
Allgemein im Sinne der Überwindung von Konfrontationen Bauby (1999), S. 53 u. Prosser (2005),
S. 236.
62
Becker (2005).
65

sellschaftsmodells sein sollen 63 , ist die Gemeinschaft für die Umsetzung
dieses Modells von den Mitgliedstaaten abhängig.
Ein analytischer Mehrwert des Leitbildes des Gewährleistungsverbundes
wäre die Verdeutlichung, dass die Transformation öffentlicher Dienstleistungen
für das europäische Recht öffentlicher Dienstleistungen einen
Perspektivenwandel bedeuten kann. Wurde bislang Art. 86 Abs. 2 EGV
als „sedes materiae“ 64 für das Recht öffentlicher Dienstleistungen in
Europa verstanden, muss nunmehr Art. 16 EGV zum Ausgangspunkt
gemacht werden. Diese Vorschrift enthält die „programmatische Leitnorm“
65 des Rechts öffentlicher Dienstleistungen in Europa. Art. 86 Abs.
2 EGV bleibt als Konfliktbewältigungsregel oder Scharniervorschrift 66
zwar bedeutsam, wenn ein Konflikt auftritt. Das Recht öffentlicher
Dienstleistungen im Gewährleistungsverbund sollte jedoch nicht mehr
auf der Grundlage einer Konfliktregel konstruiert werden, da damit der
mögliche Gegensatz zwischen mitgliedstaatlicher Daseinvorsorge und
gemeinschaftlichem Wettbewerbsprinzip perpetuiert würde. Nicht der
Konflikt, sondern die gemeinsamen Prinzipien und Wertvorstellungen
sollten die Grundlage für eine Rekonstruktion des Verhältnisses von
Gemeinschaftsrecht zu innerstaatlichem Recht sein. Konkret bedeutet
dies, dass Sonderregelungen zum Schutz von Dienstleistungen von allgemeinem
wirtschaftlichem Interesse nicht mehr nur als zu rechtfertigende
Ausnahme, sondern als Ausdruck des gemeinsamen Werts angesehen
werden können. Das Verhältnis von Art. 86 Abs. 2 EGV und Art.
16 EGV ist daher gleichsam vom „Kopf auf die Füße“ zu stellen.
Die Leitidee des Gewährleistungsverbundes enthält auch rechtspolitische
Implikationen. Sie soll es ermöglichen, konkrete Ansprüche an die
Interpretation des Gemeinschaftsrechts und an seine Fortentwicklung zu
richten. Für die Weiterentwicklung der Rechtsprechung des EuGH insbesondere
im Wettbewerbs-, Beihilfen- und Vergaberecht sowie bezüglich
der Grundfreiheiten formuliert das Leitbild des Gewährleistungsverbundes
die Erwartung, dass die jeweiligen Autonomiebereiche von Mitgliedstaaten
und Gemeinschaft erhalten bleiben. Mit Hilfe des Leitbildes
des Gewährleistungsverbundes können zudem Reformvorschläge für
den Rechtsrahmen für öffentlicher Dienstleistungen entwickelt und bewertet
werden.
63 Ziegler (2004), S. 30.
64 Wernicke (2003), S. 481.
65 Tomuschat (2006), S. 46.
66 Steinberg (2004), S. 203.
66

5. Eine Rahmenrichtlinie für öffentliche Dienstleistungen als konkreter Reformvorschlag
Ein Reformvorschlag für das Recht öffentlicher Dienstleistungen ist ein
Rahmenrechtsinstrument für die Erbringung von Dienstleistungen von
allgemeinem wirtschaftlichem Interesse. 67 Ein gemeinschaftlicher
Rechtsrahmen für Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem
Interesse könnte die bereits bestehenden Elemente des Gewährleistungsverbundes
sinnvoll ergänzen, wenn damit die in Art. 16 EGV angesprochenen
Werte weiter konkretisiert würden. So könnte der Grundsatz
der gemeinsamen Verantwortung aufgegriffen werden und die
konkreten Beiträge der Gemeinschaft benannt werden. Weiterhin
könnten die Grundsätze des Universaldienstes so weiterentwickelt
werden, dass sie als Verpflichtung für die Erbringung aller öffentlichen
Dienstleistungen gelten.
Auch die Errichtung einer Institution zur neutralen Beobachtung der Entwicklung
öffentlicher Dienstleistungen und der Auswirkungen der Liberalisierung
auf Qualität und Zugänglichkeit öffentlicher Dienstleistungen
wäre eine sinnvolle institutionelle Ergänzung materieller Grundsätze. 68
Aufgabe eines derartigen „European Public Service Observatory“ wäre
die Marktbebachtung. Durch entsprechende Verfahrensvorschriften
müsste sicher gestellt werden, dass die Beobachtung als wesentliches
Element der Gewährleistungsverantwortung von Gemeinschaft und Mitgliedstaaten
gemeinsam ausgeübt wird. Eine derartige Beobachtungsstelle
könnte auch den institutionellen Grundstein für eine weitere Kooperation
und Kommunikation zwischen Kommission oder einer anderen
Institution auf europäischer Ebene und den mitgliedstaatlichen Behörden
sein.
V. Zusammenfassung
Fasst man die vorstehenden Überlegungen zusammen, zeigt sich ein
ambivalentes Bild: Einerseits enthält das Gemeinschaftsrecht zunehmend
Elemente, die den Gedanken der Solidarität und die Besonderheiten
der Erbringung, Organisation und Finanzierung öffentlicher
Dienstleistungen berücksichtigen. Neben Art. 16 EGV und Art. 36 GrC ist
auf primärrechtlicher Ebene vor allem das Protokoll zu Dienstleistungen
von allgemeinem Interesse des Vertrags von Lissabon zu nennen. Vor
allem durch letzteres wurden die in Art. 16 EGV nur allgemein erwähnten
gemeinsamen Werte der Mitgliedstaaten und der Union präzisiert. In
67 Auby (2006), S. 785 ff.; Krajewski (2008), S. 377 ff.
68 Obermann u.a. (2005), S. 39 ff.
67

diesen Präzisierungen kann man die Grundlage eines gemeinsamen
europäischen Modells öffentlicher Dienstleistungen erkennen, das neben
dem Gedanken der Solidarität auch die Autonomie der Mitgliedstaaten
und ihrer Untergliederungen beachtet.
Andererseits haben die genannten Veränderungen des Primärrechts
„keinen Jota“ an den Bestimmungen über den Binnenmarkt (Grundfreiheiten)
und über das Wettbewerbsrecht geändert. Damit sind diese
Vorschriften weiterhin auf die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen
anwendbar. Hieraus folgt, dass die beiden grundsätzlichen Konfliktfelder,
die das europäische Recht öffentlicher Dienstleistungen prägen, nämlich
die Frage nach der ordnungspolitischen Ausrichtung und die Kompetenzverteilung
im Mehrebenensystem weiterhin bestehen bleiben. Vor
diesem Hintergrund erhalten Entwicklungen und Veränderungen der
Rechtsprechung und der Gemeinschaftsgesetzgebung eine entscheidende
Bedeutung. In den Auseinandersetzungen um die Rechtsprechung
und Gesetzgebung wird sich nämlich erweisen müssen, ob und in
welchem Umfang die Akzentverschiebungen im Primärrecht auf sekundärrechtlicher
Ebene bzw. in der Rechtsprechung aufgegriffen werden.
Nur wenn dies der Fall ist, lässt sich von einem Paradigmenwechsel im
Gemeinschaftsrecht sprechen.
Für eine abschließende Beantwortung dieser Frage dürfte es noch zu
früh sein. Es muss z.B. abgewartet werden, wie der EuGH auf das
BUPA-Urteil des EuG reagiert. Ebenso ist derzeit noch offen, in welcher
Weise die Gemeinschaftsorgane von dem Protokoll zu Dienstleistungen
von allgemeinem Interesse im Vertrag von Lissabon Gebrauch machen
werden, sollte dieser in Kraft treten. Allerdings ist daran zu erinnern,
dass die Gewährleistungsverantwortung der Gemeinschaft schon jetzt
besteht und auch unabhängig vom konkreten Verhalten der Gemeinschaftsorgane
ist. Insofern können die oben skizzierten rechtspolitischen
Forderungen und Erwartungen an die Gemeinschaft, die ihre normative
Grundlage in Art. 16 EGV haben, bereits jetzt erhoben werden und
sollten künftige Auseinandersetzungen um die Zukunft öffentlicher
Dienstleistungen in Europa prägen.
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73

Manfred Röber *
Daseinsvorsorge zwischen Privatisierung und Kommunalisierung
– Anmerkungen aus der Perspektive des
Public Management 1
I. Zusammenfassung
Nach einer längeren Phase der Privatisierung von Aufgaben der Daseinsvorsorge
rekommunalisieren inzwischen immer mehr Gebietskörperschaften
einen Teil der früher privatisierten Aufgaben. Diese
Entwicklung ist – wie ein Blick in die Geschichte der öffentlichen Wirtschaft
zeigt – keineswegs neu, weil es in den letzten eineinhalb Jahrhunderten
immer wieder Pendelbewegungen zwischen Privatisierung
und Kommunalisierung gegeben hat. Die Gründe für die aktuellen Rekommunalisierungsen
werden vor allem in Misserfolgen von Privatisierungen,
in Ängsten der Bevölkerung, im gewachsenen Selbstbewusstsein
der Kommunen in Bezug auf den Wettbewerb mit privaten Leistungsanbietern
und in Befürchtungen vor einer Aushöhlung der kommunalen
Selbstverwaltung gesehen. Fraglich ist allerdings, ob die Eigentumsfrage,
die der Debatte über Privatisierung und Kommunalisierung
zugrunde liegt, heutzutage überhaupt noch von Bedeutung ist. Im Zuge
der Ausdifferenzierung des öffentlichen Sektors kann unter Rückgriff auf
Überlegungen aus dem Public Management gezeigt werden, dass mit
Hilfe des Gewährleistungsmodells inzwischen geeignete institutionelle
Arrangements jenseits von Privatisierung und Kommunalisierung zur
Verfügung, um Aufgaben der Daseinsvorsorge effizient und effektiv zu
erfüllen. In diesem Zusammenhang wird vor allem auf das Management
kommunaler Gesellschaften, die Interkommunale Zusammenarbeit und
das Netzwerkmanagement eingegangen.
II. Einleitung
Öffentliche Unternehmen haben im Laufe der Geschichte immer wieder
unter dem Generalverdacht der Unwirtschaftlichkeit gestanden. Politisch
ist hierauf häufig – wie z.B. gegen Ende der 1980er Jahre – mit der
* Prof. Dr. Manfred Röber ist Inhaber der Stiftungsprofessur für Verwaltungsmanagement / New
Public Management an der Universität Leipzig.
1 Bei diesem Text handelt es sich um die ausformulierte Fassung des Vortrages, den ich am
26.02.2009 auf der Jahrestagung des Wissenschaftlichen Beirates des BVöD in Eppstein gehalten
habe.
74

Privatisierung von staatlich und kommunal wahrgenommenen Aufgaben
der Daseinsvorsorge reagiert worden. In letzter Zeit ist allerdings eine
zunehmende Skepsis zu beobachten, wenn es um die Privatisierung von
öffentlichen Aufgaben – insbesondere von Aufgaben der Daseinsvorsorge
– geht. Es wird verstärkt darüber diskutiert, früher privatisierte Aufgaben
in öffentliche Regie zurückzuholen. Das Pendel schwingt offensichtlich
in Richtung „Kommunalisierung“ zurück. In den folgenden Ausführungen
wird es darum gehen zu diskutieren, ob diese Pendelbewegung
– die im Prinzip auch schon seit Mitte des 19. Jahrhunderts zu beobachten
war – unausweichliches Schicksal ist oder ob es zwischen „Privatisierung“
und „Kommunalisierung“ alternative Organisationsmodelle
gibt.
III. Privatisierung versus Kommunalisierung – eine unendliche
Geschichte?
Blickt man in die Geschichte der Daseinsvorsorge, dann ist deutlich zu
erkennen, dass private Unternehmen in den Anfängen der Daseinsvorsorge
im 19. Jahrhundert eine starke Rolle spielten. Gleichwohl hat
es auch schon damals eine gewisse Trägervielfalt einschließlich institutioneller
Arrangements gegeben, die man heute als Public-Private-Partnerships
bezeichnen würde: So existierten in der Wasserversorgung
– insbesondere in großen Städten – sowohl öffentliche als auch private
Unternehmen, und „neben städtischen gab es manchmal staatliche und
nicht selten auch genossenschaftliche und sogar gemischt-wirtschaftliche“
Einrichtungen. 2 Angesichts von Unzulänglichkeiten in der quantitativen
und qualitativen Versorgung mit Wasser erlangten die kommunalen
Werke im Laufe der Zeit ein Übergewicht. Ähnlich sah die Entwicklung in
der Gasversorgung aus – wobei der Anteil kommunaler Betriebe sehr
schnell anstieg und am Anfang des 20. Jahrhunderts schon etwa zwei
Drittel aller Gaswerke in Deutschland ausmachte. 3 In der Elektrizitätswirtschaft
ist die Entwicklung auf Grund der Tatsache, dass die Produktion
und Distribution von elektrischer Energie nur ab bestimmten
Mindestgrößenordnungen wirtschaftlich zu betreiben ist, etwas anders
verlaufen. Die Folge hiervon war, dass sich im Jahre 1914 noch 45 %
aller deutschen Elektrizitätswerke im Privatbesitz befanden; 35 % dieser
Werke gehörten hingegen Städten oder Landgemeinden, 15 % gemischt-wirtschaftlichen
und 5 % staatlichen Unternehmen. 4
2 Wessel (1995), S. 54.
3 Vgl. ebenda, S. 65.
4 Ebenda, S. 88.
75

Die wachsende Bedeutung kommunaler und staatlicher Unternehmen
gegen Ende des 19. Jahrhunderts resultierte daraus, dass Aufgaben der
Daseinsvorsorge von privaten Unternehmen unter marktwirtschaftlichen
Rahmenbedingungen nur unzureichend erfüllt wurden – mit der Folge,
dass es in diesen Bereichen zu quantitativen und qualitativen Versorgungsproblemen
kam. Die wesentlichen Ursachen dieses Marktversagens
werden in der Vernachlässigung externer Effekte, in den
Grenzen der dezentralen Allokation öffentlicher Güter, in der Diskriminierung
schwacher Marktteilnehmer auf Grund von Informationsasymmetrien
und in Anpassungsmängeln von Märkten mit der Folge von
Monopolbildungen gesehen. 5 Insbesondere die Gefahren, die mit der
Bildung privater Monopole verbunden sind, haben zur Kommunalisierung
vieler Unternehmen im Bereich der Daseinsvorsorge beigetragen.
In der darauf folgenden Epoche, die in das verwaltungspolitische Leitbild
des sorgenden Wohlfahrtsstaates 6 mündete, spielten öffentliche Unternehmen
– als Reaktion auf die negativen Folgen des Marktversagens –
eine wichtige Rolle. In der Bundesrepublik Deutschland gehörte auch der
sehr stark von der Gewerkschaftsbewegung geprägte Bereich der freigemeinwirtschaftlichen
Unternehmen zu dieser Gruppe von Unternehmen.
Öffentliche und frei-gemeinwirtschaftliche Unternehmen waren
– als Ausdruck eines umfassenden staatlichen Steuerungsverständnisses
in Verbindung mit einer an Keynes ausgerichteten Wirtschafts- und
Gesellschaftspolitik – ein wichtiger Bestandteil einer Politik des „Dritten
Weges“ zwischen Kapitalismus und Staatssozialismus. Sie sind lange
Zeit als integraler (und dominierender) Bestandteil eines umfassenden
wohlfahrtsstaatlichen Systems angesehen worden. Im Laufe der Zeit
gerieten diese Unternehmen aber ihrerseits immer stärker in die Kritik.
Ihre faktische und häufig auch in Bezug auf Gebietszuständigkeiten
rechtlich abgesicherte Position als Angebotsmonopolist führte zu Monopolrenten
in Form von „organizational slack“ und Privilegien der in diesen
Unternehmen Beschäftigten. Zusätzlich wurden öffentliche Unternehmen
parteipolitisch instrumentalisiert und zu begehrten Objekten parteipolitischer
Patronagepolitik 7 – sowohl der Einfluss- bzw. Herrschaftspatronage
als auch der Versorgungspatronage. 8 Letztlich wurden sie mit dem
Schlagwort des Staatsversagens unter den Generalverdacht der Ineffizienz
bei der Produktion öffentlicher Leistungen gestellt – wobei zu den
Tatbeständen des Staatsversagens vor allem eigennütziges Politikerverhalten,
budgetmaximierendes und/oder aufwandsminimierendes Ver-
5 Vgl. z.B. Haug (2008), S. 166 f.
6 Siehe zu diesem Begriff und seiner Deutung Vogel (2007), S. 40 ff.
7 Vgl. Scheuch/Scheuch (1992) und Röber (2001).
8 Vgl. Eschenburg (1961), S. 14.
76

halten von Bürokraten, Lobbyarbeit einflussreicher Interessengruppen
und inadäquate Preisgestaltung für öffentliche Leistungen gezählt
wurden. 9
Dies schlug sich in der Weise nieder, dass die politischen Akteure häufig
nicht bereit oder in der Lage waren, für Unternehmen ihrer Gebietskörperschaft
klare Ziele zu formulieren, und sich nur auf populistische
ad-hoc-Interventionen beschränkten. Den so entstandenen Spielraum
nutzten viele öffentliche Unternehmen, um eine an eigenen Interessen
orientierte Unternehmenspolitik zu betreiben. Die Folge hiervon war,
dass öffentliche Unternehmen in zunehmendem Maße in Bezug auf ihre
Aufgaben der nachhaltigen Daseinsvorsorge strategisch untersteuert
und auf Grund der kleinteiligen opportunistischen Eingriffe seitens der
Politik operativ übersteuert waren. In dem Moment, als die Bürger nicht
länger bereit waren, dieses Verhalten, das sich in schlechtem Service zu
überhöhten Preisen niederschlug, zu tolerieren, und als andere Subsysteme
der Gesellschaft nicht länger fähig waren, die häufig defizitär
arbeitenden öffentlichen Unternehmen zu subventionieren, gerieten
diese unter einen wachsenden Effizienz- und Legitimationsdruck. Diese
Entwicklung führte ab den 1980er Jahren im OECD-Raum – durch eine
von der Public Choice-Theorie begründete und durch pointierte politische
Positionen beflügelte Politik – zu einer verstärkten materiellen Privatisierung
öffentlicher Aufgaben.
Die Bundesrepublik Deutschland gehörte im internationalen Kontext bis
in die 1990er Jahre allerdings eher zu den EU-Ländern, die eine zurückhaltende
Privatisierungspolitik betrieben. Im Laufe der Zeit „ … erzeugte
die Liberalisierungspolitik der Europäischen Kommission (allerdings
einen Privatisierungsdruck in den Mitgliedstaaten), sie stärkte die Konsumenten-,
schwächte die Produzentenorientierung und reduzierte die
Legitimation der öffentlichen Unternehmen in den betroffenen Sektoren“.
10 Hiervon sind auch die öffentlichen Unternehmen in Deutschland
betroffen gewesen – wie sich sowohl am zunehmenden Privatisierungsvolumen
11 als auch am Rollenverständnis vieler Manager in der öffentlichen
Wirtschaft ablesen lässt. 12 In jüngster Zeit mehren sich allerdings
die Anzeichen, dass gerade die Konsumenten, die natürlich auch Bürger
ihres Gemeinwesens mit Rechten und Pflichten sind, nicht unbedingt das
Gefühl haben, dass ihre Position gestärkt worden sei. Dies korrespon-
9 Vgl. hierzu Haug (2008), S. 167.
10 Vgl. Mayer (2006), S. 268.
11 Lagen die Veräußerungserlöse im öffentlichen Gesamthaushalt (Bund, Länder und Gemeinden)
1970 noch bei rd. 1,9 Mrd. DM und 1980 bei rd. 4,4 Mrd. DM, stiegen sie 1995 auf rd. 31 Mrd. DM
und erreichten 1998 mit knapp 53 Mrd. DM ihren Höhepunkt; Quelle: eigene Berechnungen.
12 Siehe Edeling (2002).
77

diert mit einer auch in der Politik zunehmenden Skepsis, ob die Privatisierung
(in Verbindung mit einer ausgeprägten Liberalisierungs- und
Deregulierungspolitik) die Ergebnisse gebracht hat, die man sich von ihr
versprach – mit der Folge, dass inzwischen verstärkt über eine Rekommunalisierung
von Aufgaben der Daseinsvorsorge nachgedacht
wird.
Insgesamt zeigt ein Blick in die Praxis, dass auch aktuell kein einheitlicher
empirischer Gesamttrend zu erkennen ist. Neben den augenblicklich
relativ stark im öffentlichen Blickfeld stehenden Rekommunalisierungen
gibt es auch weiterhin bedeutende Privatisierungen, und der
Bildung großer überregionaler Anbieter öffentlicher Leistungen steht zugleich
die Gründung örtlicher Versorgungsunternehmen gegenüber. 13
Das heißt, dass es offenkundig keinen aus der wirtschaftlichen und
gesellschaftlichen Entwicklung resultierenden „Sachzwang“ gibt, sondern
dass die politischen Akteure, die über Privatisierungsvorhaben oder
Rekommunalisierungsprojekte entscheiden müssen, über organisationspolitische
Optionen verfügen, in welcher Form die Trägerstruktur ausgestaltet
werden kann.
Welche Träger für ein institutionelles Arrangement in Gebietskörperschaften
gewählt werden, hängt – neben anderen Einflussfaktoren –
auch sehr stark vom Typ der öffentlichen Aufgabe ab. Bei solchen Entscheidungen
wird z.B. zu berücksichtigen sein, ob es sich bei den
Aufgaben um freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben (wie Elektrizität,
Gas, Fernwärme, ÖPNV, Wohnungen, Bildung und Kultur, Freizeiteinrichtungen
und Wirtschaftsförderung) oder um Pflichtaufgaben im
eigenen Wirkungskreis (wie Wasser, Abwasser, Abfallbeseitigung,
Brandschutz, Straßen, Kinderbetreuung und Krankenhäuser) handelt. Da
bei den Pflichtaufgaben im eigenen Wirkungskreis die Leistung auf jeden
Fall gesichert werden muss und bei der Ausgliederung dieser Aufgaben
Transaktionskosten anfallen, die deren wirtschaftliche Attraktivität für die
Gebietskörperschaft beeinträchtigen, wird hier eine größere Zurückhaltung
vorherrschen, privaten Trägern diese Aufgaben zu übertragen.
Diese Einschätzung wird in jüngster Zeit z.B. dadurch bestätigt, dass
Kommunen, die Aufgaben in der Abfallwirtschaft vor Jahren auf private
Anbieter übertragen haben, solche Auslagerungsentscheidungen zu
korrigieren versuchen und einen Teil dieser Aufgaben verstärkt auf die
Kommune rückübertragen. 14
13 Siehe hierzu auch Wessel (1995), S. 51.
14 Vgl. Verbücheln (2009); in die gleiche Richtung geht der Befund der Mannheimer Beratungsgesellschaft
TIM Consult, wonach mittlerweile rund 100 Städte und Gemeinden ihre Müllabfuhr wieder
eingegliedert haben.
78

Bei Entscheidungen zur Rekommunalisierung können sich die politischen
Akteure inzwischen auf eine breite Unterstützung der Bevölkerung
berufen, die – nach einer Umfrage des dimap-Instituts im Auftrag des
Bundesverbandes Öffentliche Dienstleistungen (BVÖD) und des Verbandes
kommunaler Unternehmen (VKU) – den öffentlichen Unternehmen
bei Aufgaben der Daseinsvorsorge (insbesondere bei Energie
und Wasser) wesentlich mehr Vertrauen als den privaten Unternehmen
entgegenbringen, wenn es um Kriterien wie „Zuverlässigkeit“, „Sicherheit“,
„Nachhaltigkeit“, „Gemeinwohlorientierung“ und „Förderung der
Region“ geht. Der Präsident des BVÖD und Hauptgeschäftsführer des
VKU, Hans-Joachim Reck, spricht in diesem Zusammenhang von einer
Renaissance der öffentlichen Unternehmen und stellt zugleich fest: „Wir
sehen hierin nicht nur ein vorübergehendes Stimmungsbild, sondern
einen gesellschaftlichen Trend.“ 15 Obgleich es nach wie vor eine große
Vielfalt bei den institutionellen Arrangements gibt (und auch in Zukunft
geben wird) und obgleich trotz der zuvor angedeuteten Entwicklung
nicht von einer völligen Trendumkehr in Richtung „Rekommunalisierung“
gesprochen werden kann, verschieben sich aber offensichtlich die Gewichte
zwischen den Trägern von Aufgaben der Daseinsvorsorge zugunsten
staatlicher und kommunaler Institutionen – das Pendel scheint
sich wieder in die andere Richtung zu bewegen.
IV. Privatisierung versus Kommunalisierung – eine überholte
Debatte!
Trotz der zuvor beschriebenen Akzentverlagerung bei den institutionellen
Arrangements ist deren nach wie vor zu konstatierende Vielfalt aber
offenkundig ein Beleg dafür, dass nicht generell gesagt werden kann,
„öffentlich“ sei besser als „privat“. Das Gleiche gilt natürlich auch umgekehrt.
16 Angesichts nicht eindeutiger empirischer Befunde über Privatisierungserfolge
und -misserfolge ist deshalb zu fragen, ob das Eigentum
für ein erfolgreiches Wirtschaften von Unternehmen überhaupt noch von
signifikanter Erklärungskraft ist und ob deshalb die in dieser Debatte
vorgenommene Fokussierung auf das Eigentum nicht längst überholt ist.
Im Kontext der Daseinsvorsorge hat das Eigentum – als eine die
Ordnungspolitik konstituierende Größe – eine Bedeutung, die ihm bei
näherer Untersuchung von Entscheidungsprozessen in Unternehmen
15 Pressemitteilung des BVÖD v. 6.11.2008.
16 So kommen etwa Cavaliere / Scabrosetti (2006) bei ihrer Auswertung der theoretischen ökonomischen
Literatur zum Thema Privatisierung und Effizienz zu keiner eindeutigen Aussage bezüglich
der Vorteilhaftigkeit privater gegenüber öffentlicher Produktion – zit. nach Haug (2008), S. 164;
siehe auch Mühlenkamp (2006).
79

nicht zukommt. 17 Ordnungspolitisch viel entscheidender als die Frage
nach dem Eigentum – und der daraus folgenden Befürwortung oder
Ablehnung von Privatisierungen – ist die Frage, wie Wettbewerbsstrukturen
und Regulierungsregimes geschaffen werden können, in
denen öffentliche und private Unternehmen bei der Wahrnehmung
öffentlicher Aufgaben zum Wohle der Gesellschaft und der Bürger
(„citizen value“) arbeiten können, ohne dass es dabei zu Fehlallokationen,
Effizienzeinbußen oder Machtmissbrauch kommt. Privatisierung
ohne Wettbewerb hätte hingegen nur private Monopole zur Folge.
Daraus folgt, dass man private Anbieter, wenn sie öffentliche Aufgaben
übernehmen, nicht sich selbst überlassen kann, sondern dass man sie
wirksam steuern und regulieren muss. Hierauf hat Yarrow schon frühzeitig
hingewiesen und geschlussfolgert, „that competition and regulatory
policy are more important determinants of economic performance than
ownership per se”. 18 In dieselbe Richtung weisen auch andere Untersuchungen,
in denen Erfolge von Privatisierungen nur unter der Bedingung
ermittelt werden konnten, dass der Staat nicht zurückgedrängt und
geschwächt wird, sondern dass er in der Lage ist, Spielregeln festzulegen
und diese – wenn es sein muss – auch durchzusetzen, und dass
er darüber hinaus auch auf soziale Ausgewogenheit achtet. 19 Dementsprechend
stellt Hoffmann-Riem völlig zu Recht fest, dass die Kombination
von Privatisierung und Deregulierung in die falsche Richtung geht
und dass es stattdessen neuer Regulierungen („Reregulierungen“) bedarf.
20 Damit wird zugleich zum Ausdruck gebracht, dass die vorgebliche
Alternative von Markt oder Staat konzeptionell in die Irre führt, weil es
sich beim Markt um ein Steuerungsmedium und beim Staat um einen
„Eigentumstitel“ handelt, die nicht miteinander vermengt werden
dürfen. 21
Wenn in der Diskussion über die Zukunft der Daseinsvorsorge Fragen
des Wettbewerbs und der Regulierung ausgeblendet werden, dann
wächst die Gefahr, dass letztlich nur ordnungspolitische Glaubensbekenntnisse
in der Weise ausgetauscht werden, dass auf der einen
Seite das altbekannte Klischee von der effektiven Privatwirtschaft und
17
Siehe Röber (1996), S. 100 f.
18
Yarrow (1986), S. 325.
19
Siehe hierzu v. Weizsäcker/Young/Finger (2006) mit ihrer aufschlussreichen Studie für den Club of
Rome.
20
Vgl. Hoffmann-Riem (1997).
21
Welche konzeptionellen Vorteile mit der sauberen Trennung dieser beiden Dimensionen verbunden
sind, wird weiter unten näher ausgeführt wenn es um das Modell der Gewährleistungskommune
geht.
80

den unwirtschaftlichen öffentlichen Unternehmen aufgewärmt und auf
der anderen Seite die öffentliche Wirtschaft romantisch verklärt wird.
Aus all dem folgt, dass es bei der Rekommunalisierung nicht darum
gehen kann, einfach die „Eigentumsschraube zurückzudrehen“. Damit
liefe man Gefahr, zu den Zuständen zurückzukehren, die maßgeblich
dazu beigetragen haben, dass öffentliche Unternehmen unter Privatisierungsdruck
geraten sind. Die wahrscheinliche Folge hiervon wäre, dass
das Pendel irgendwann wieder genau in die andere Richtung schlüge.
Aus dem Grunde muss die Debatte über die Zukunft der Daseinsvorsorge
wesentlich differenzierter geführt werden. 22
V. Ursachen der Kommunalisierungs-Renaissance
Bevor auf die Frage eingegangen wird, welche Anregungen sich für eine
differenziertere Rekommunalisierungsdebatte aus dem Public Management
gewinnen lassen, sollen zunächst die wesentlichen Ursachen der
augenblicklich zu beobachtenden Renaissance der öffentlichen Wirtschaft
skizziert werden.
1. Misserfolge bei der Privatisierung
Einer der wesentlichen Gründe für die zunehmende Attraktivität, kommunale
Dienstleistungen in Eigenregie zu erstellen, liegt offensichtlich darin,
dass sich die ursprünglichen – mit der Privatisierung öffentlicher Dienstleistungen
verbundenen – Verheißungen nicht bewahrheitet haben und
dass immer deutlicher wird, dass nicht alles Gold ist, was auf diesem
Gebiet glänzt. Privatisierungen hatten häufig Preiserhöhungen (mit Gewinnabschöpfungen
privater Monopole oder Oligopole) und Qualitätsverschlechterungen
zur Folge. Aus der langen Liste von Beispielen aus
der Bundesrepublik Deutschland, privatisierte Aufgaben zu rekommunalisieren,
sei hier nur exemplarisch auf die Abfallentsorgung, Stadtreinigung
und Abwasserbeseitigung in Saarbrücken 23 , auf die Müllabfuhr im
Rhein-Sieg-Kreis 24 und in der Stadt Bergkamen 25 sowie auf die Stromversorgung
in Nümbrecht 26 verwiesen. Dass es sich dabei nicht nur um
22
Einen interessanten und hilfreichen Anstoß hierfür hat z.B. der Deutsche Städte- und Gemeindebund
mit seinen Zukunftskongressen in den Jahren 2007 und 2008 gegeben, auf denen über die
Frage „Braucht Deutschland eine (Neu-)Definition der Daseinsvorsorge?“ diskutiert wurde.
23
http://kommunalverwaltung.verdi.de/themen/rekommunalisierung/saarbruecken, Februar 2008.
24
http://www.ask-eu.de/default.asp?Menue=10&KW=0&Bereich=5&SubBereich=0&ShowNews=2273
25
www.schaefer-bergkamen.de/muellabfuhr-stug-05-07.doc
26
FAZ v. 23. August 2008.
81

Bestrebungen im eher politisch links orientierten Lager, sondern um eine
Entwicklung handelt, die auch von Akteuren aus dem politisch eher
konservativ ausgerichteten Spektrum vorangetrieben wird, zeigt das
Beispiel Eppelborn im Saarland, in dem die dortige CDU-Mehrheit das
Stromnetz rekommunalisieren will. 27 Interessanterweise sind die Rekommunalisierungen
in nahezu allen Fällen damit begründet worden, dass
die in die Privatisierung gesetzten Erwartungen nicht erfüllt wurden und
oder dass Privatisierungsprojekte sogar komplette Misserfolge waren.
Dies wird auch durch die Untersuchung der Rückübertragung operativer
Dienstleistungen in der Abfallwirtschaft bestätigt, in der die dort präsentierten
Fallbeispiele in Bezug auf Kostenersparnisse, regionales Marktversagen,
Qualität der Leistung, Sicherung der Leistungserstellung, faire
Bezahlung der Beschäftigten, regionale Beschäftigungswirkungen und
ökologische Effizienz analysiert worden sind. 28
Die wachsende Skepsis gegenüber dem Erfolg von Privatisierungen ist
nicht auf die Bundesrepublik Deutschland beschränkt. „In Schweden
wurde vor zehn Jahren der Bustransport im Personennahverkehr privatisiert.
Zunächst konkurrierten viele Unternehmen auf dem Markt. Preise
wurden reduziert und neue Linien aufgebaut. Heute gibt es noch zwei
Unternehmen (aus England und Frankreich), viele Linien wurden eingestellt
und die Preise massiv erhöht.“ 29 Besondere mediale Aufmerksamkeit
hat in der Vergangenheit das britische Eisenbahnsystem
erfahren. 30 Die Financial Times Deutschland und die Wochenzeitung DIE
ZEIT, die beide in ihrer Grundhaltung nicht unbedingt privatisierungskritisch
eingestellt sind, wenn es um öffentliche Aufgaben geht, prangern
das britische Modell mit deutlichen Worten an. Das fragmentierte und
unübersichtliche System sei nicht in der Lage, den Interessenkonflikt
„zwischen den für den einwandfreien Netzbetrieb erforderlichen
langfristigen Investitionen einerseits und den kurzfristigen Gewinninteressen
der Aktionäre andererseits“ zu lösen. Daraus wird abgeleitet,
dass sich in einer zivilen Gesellschaft nicht alle staatlichen Dienstleistungen
– vor allem nicht natürliche Monopole – zur Privatisierung
eignen und dass es in der Gesellschaft kommerzfreier Zonen bedarf.
27
http://www.taz.de/1/archiv/print-archiv/printressorts/digiartikel/?ressort=na&dig=2009%2F02%2F03%2
Fa0008&cHash=d09c4c7b30
28
Siehe Verbücheln (2009), S. 13 f.
29
Ebenda, S. 6.
30
Siehe zum Folgenden http://www.kpoenet.at/bund/archiv/antiprivatisierung/greatbritain.htm
82

2. Ängste der Bevölkerung
Vor dem Hintergrund der skizzierten Fehlentwicklungen nehmen die
Ängste der Bevölkerung vor einer Privatisierung von Aufgaben der
kommunalen Daseinsvorsorge offenkundig zu. Durch die Möglichkeiten,
die mit der Einführung von direkt-demokratischen Entscheidungsformen
auf der kommunalen Ebene geschaffen wurden, können die Bürgerinnen
und Bürger ihren Befürchtungen mit Hilfe von Volksinitiativen, Volksbegehren
und Volksentscheiden auch Ausdruck verleihen. So haben im
Jahre 2002 bei der Frage „Soll die Stadt Münster alleinige Gesellschafterin
der Stadtwerke Münster GmbH bleiben?“ 65,4 % der Abstimmenden
mit „ja“ gestimmt (bei einer Wahlbeteiligung von 31,6 %).
2004 hatte in Hamburg eine Mehrheit von 76,8 % dafür votiert, dass das
Land Hamburg Mehrheitseigner des Landesbetriebes Krankenhäuser
(LBK) bleibt. 31 In Freiburg hat im Jahre 2006 bei einer Wahlbeteiligung
von 39,9 % eine große Mehrheit der Bürgerinnen und Bürger (70,5 %)
für den Erhalt der städtischen Wohnungen im Besitz der Stadt Freiburg
gestimmt. Schließlich sei noch auf den Bürgerentscheid in Leipzig im
Jahre 2008 verwiesen, in dem sich 87,4 % der Wähler (bei einer Wahlbeteiligung
von immerhin 42 %) gegen eine Teilprivatisierung der Leipziger
Stadtwerke aussprachen. Diese Abstimmungsergebnisse korrespondieren
mit einer Reihe von Ergebnissen in Bevölkerungsumfragen. So
wird z.B. in einer forsa-Umfrage von Dezember 2007 zusammenfassend
festgestellt, dass die Erfahrungen der Bürgerinnen und Bürger mit
Privatisierung eher negativ als positiv sind und dass weitere Privatisierungen
zunehmend kritisch gesehen werden. 32
Die Ängste in der Bevölkerung sind auch literarisch und publizistisch verarbeitet
worden. So feierte z.B. David Hare mit seinem Theaterstück
„The Permanent Way“ im Jahre 2004 am National Theatre in London
einen großen Erfolg. In dem Stück geht es um die Folgen der oben
schon erwähnten Privatisierung von British Rail – dargestellt als außergewöhnliche
Parabel britischen Privatisierungs-Missmanagements. In
eher publizistischer Manier thematisiert Rüdiger Liedtke 33 in seinem
Buch „Wir privatisieren uns zu Tode“ Fehlentwicklungen bei der Privatisierung.
Mit seiner gewollten Assoziation zu Neil Postmans fundamentaler
Medienkritik „Wir amüsieren uns zu Tode“ aus den 1970er Jahren
erzeugt er – bei aller Seriosität seiner Recherchen – Konnotationen mit
apokalyptischen Privatisierungsabgründen, die überdies mit flotten
31
Der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg war an dieses Votum allerdings nicht gebunden,
weil in der Verfassung nicht festgelegt war, dass Abstimmungsergebnisse bei Volksentscheiden
verbindlich sind, und veräußerte seine Krankenhäuser an die Asklepios Kliniken.
32
Vgl. Güllner (2008), P090.34.
33
Liedtke (2007).
83

Zwischenüberschriften wie „Privatisieren bis der Arzt kommt“, „Wenn der
Müllmann doppelt kostet …“, „Private Monopole kennen kein Pardon“,
„Die neuen Paten – Von Sponsoren und Stiftern“ und „Jubel, Trubel,
Telecom“ gewürzt und garniert werden. Solche flotten Sprüche mögen
durchaus hilfreich sein, auf Defizite, Fehlentwicklungen und Skandale
hinzuweisen. Für eine nüchterne Analyse sind sie aber wegen ihrer
Pauschalität nicht sonderlich hilfreich – zumal, im Unterschied zum
Postmanschen Szenario, beim Thema „Privatisierung“ überhaupt nicht
klar ist, wer mit „wir“ gemeint ist und wer am Ende eigentlich stirbt – die
Privatisierer, die öffentlichen Unternehmen oder die Bürger.
3. Gewachsenes Selbstbewusstsein der Kommunen
In der Hochzeit der Deregulierung und Privatisierung war offenkundig die
Meinung weit verbreitet, dass private Einrichtungen alles besser, billiger
und schneller machen können als öffentliche Institutionen, die im öffentlichen
Diskurs sehr stark in die Defensive gedrängt wurden. Versuche,
sich gegen diesen Eindruck zu wehren und darauf hinzuweisen, dass
öffentliche Einrichtungen tagtäglich hochwertige Leistungen für die
Bürger erbringen, stießen zunächst auf wenig Resonanz. Mit dem unter
dem prägenden Einfluss Gerhard Banners 34 und der KGSt 35 entwickelten
„Neuen Steuerungsmodell“ hat sich die Situation aber ganz offensichtlich
verändert. Städte und Gemeinden sind – trotz aller (noch) existierenden
Unzulänglichkeiten dieses Modells – inzwischen in der Lage, mit Hilfe
der Informationen aus ihrem Kostenmanagement zu zeigen, dass ihre
Leistungen nicht generell teurer sind als die von privaten Anbietern und
dass die Behauptung, Private können grundsätzlich alles besser, billiger
und schneller erledigen, nichts als reine Ideologie ist. Hieraus ist auch
ein neues Selbstbewusstsein in der Kommunalpolitik und -verwaltung
entstanden, dass man den Wettbewerb mit privaten Konkurrenten nicht
scheuen muss. Dies schlägt sich z.B. darin nieder, dass 10 % der Städte
über 20.000 Einwohner privatisierte Bereiche rekommunalisieren wollen.
„Sie trauen sich bei der Rekommunalisierung durchaus zu, ihre eigenen
Betriebe organisatorisch und wirtschaftlich erfolgreich aufzustellen.“ 36
4. Aushöhlung kommunaler Selbstverwaltung
Schließlich hat die Renaissance der öffentlichen Wirtschaft auch mit der
wachsenden Sorge zu tun, dass die kommunale Selbstverwaltung trotz
34 Banner (1991).
35 KGSt (1993).
36 Gecon (2008).
84

grundgesetzlicher Garantie faktisch durch Auslagerung von öffentlichen
Aufgaben Schritt für Schritt ausgehöhlt zu werden droht. Dies gilt sowohl
für die Bildung teilselbstständiger Organisationseinheiten („Agencification“)
und die Schaffung verselbständiger öffentlicher Unternehmen
(„Corporatization“) als auch – natürlich in besonders starkem Maße – für
die materielle Privatisierung öffentlicher Aufgaben. Wenn über immer
weniger Angelegenheiten in den Kommunen von den demokratisch legitimierten
Organen entschieden werden kann, dann wird deren Handlungsspielraum
eingeschränkt 37 und dann droht das Interesse an
Kommunalpolitik zurückzugehen. Die kommunalen Steuerungsverluste
treten nach den empirischen Befunden bei Edeling 38 vor allem in
marktnahen, wettbewerbsintensiven Sektoren auf – und zwar nicht erst
bei der materiellen Privatisierung, sondern auch schon in den Fällen der
Agencification und Corporatization, weil „durch Einführung von Markt und
Wettbewerb politisches Handeln durch wirtschaftliches Handeln ersetzt
wird.“ 39 Bei öffentlichen Gütern und Dienstleistungen, die nicht einem
strikten Marktregime unterliegen, könne demgegenüber leichter politisch
eingegriffen und gesteuert werden.
VI. Anregungen aus dem Public Management
Bei der Diskussion über die (Neu-)Definition der Daseinsvorsorge und
über die Rolle der öffentlichen Wirtschaft kann es sich – wie weiter oben
schon angedeutet – nicht darum handeln, eine komplette Kommunalisierung
oder Verstaatlichung privatisierter Aufgaben und eine Rückkehr
zu angebotsmonopolistischen Strukturen in der Daseinsvorsorge anzustreben.
Dabei würde man völlig außer Acht lassen, welche Mängel und
Missstände die öffentlich organisierte Daseinsvorsorge vor der „Privatisierungswelle“
aufwies – selbst wenn man in Rechnung stellt, dass
Privatisierungen in Ländern wie Großbritannien und den USA zum Teil
sehr undifferenziert und überwiegend aus normativ-ideologischen
Gründen vorangetrieben wurden. Überdies begäbe man sich mit einem
solchen Vorgehen einiger Gestaltungsmöglichkeiten, die als institutionelle
Arrangements im Rahmen des Public Management zur Verfügung
stehen.
Geht man davon aus, dass die Existenzberechtigung öffentlicher Unternehmen
mit ihrer Instrumentalfunktion für die Gesellschaft begründet
wird, dann heißt dies, dass Bund, Länder und Kommunen die Mög-
37 Vgl. hierzu z.B. Edeling (2008), S. 145.
38 Siehe ebenda, S. 149.
39 Ebenda, S. 160 mit Verweis auf v. Weizsäcker u.a. (2006).
85

lichkeit haben (müssen), öffentliche Aufgaben mit Hilfe eigener Unternehmen
so zu erfüllen, dass auch bei den Aufgaben der Daseinsvorsorge
politische Ziele wie z.B. Versorgungssicherheit und Leistungen
zu bezahlbaren Preisen erreicht werden können. Bei öffentlichen
Unternehmen geht es demzufolge – im Gegensatz zu den in der Privatwirtschaft
primär am Shareholder Value ausgerichteten Entscheidungskriterien
– darum, für die Bürgerinnen und Bürger einen Mehrwert zu
erwirtschaften („citizen value“) und damit einen Beitrag zum Gemeinwohl
einer Gesellschaft zu leisten. 40
Wenn nun durch die Öffnung und Deregulierung des europäischen
Marktes für (öffentliche) Dienstleistungen Monopole kommunaler Versorgungsunternehmen
aufgebrochen werden und auf Grund des daraus
resultierenden Wettbewerbsdrucks auch in öffentlichen Unternehmen
eine stärker am Modell des erfolgsorientierten Handelns im erwerbswirtschaftlichen
Sinne ausgerichtete, marktliche Unternehmenssteuerung
erfolgt, dann kann dies dazu führen, dass sich öffentliche Manager
stärker am Gewinnziel orientieren 41 und dass die Instrumentalfunktion
öffentlicher Unternehmen geschwächt und ihre Legitimation untergraben
wird. 42
Daraus folgt aber nicht, dass der mit der Einrichtung öffentlicher
Unternehmen ursprünglich verfolgte Zweck, Aufgaben der Daseinsvorsorge
zu sichern, aufgegeben werden muss und die Idee der Instrumentalfunktion
bedeutungslos wird. Dies wäre nur dann der Fall, wenn man
davon ausginge, dass der öffentliche Zweck und die angestrebten
politischen Wirkungen einzig und allein mit öffentlichen Unternehmen
erreicht werden können. Diese Schlussfolgerung ist aber alles andere als
zwingend. Stattdessen muss gefragt werden, welche funktionalen Äquivalente
zur Verfügung stehen, um den Zweck, der mit der Instrumentalfunktion
öffentlicher Unternehmen angestrebt wird, unter den veränderten
Rahmenbedingungen der Marktöffnung und des Wettbewerbs
sichern zu können.
Anregungen, die in diesem Zusammenhang aus dem Public Management
gewonnen werden können, beziehen sich zum einen auf Konsequenzen,
die aus dem Prozess des sich immer weiter ausdifferenzierenden
öffentlichen Sektors und aus dem zunehmenden Verschwimmen
der Trennungslinie zwischen öffentlichem und privatem
40 Begriffe wie „Gemeinwohl“ oder Allgemeininteresse sind allerdings immer leerformel-verdächtig ist,
weil sie inhaltlich sehr unterschiedlich interpretiert und konkretisiert werden können und demzufolge
immer im Spannungsfeld politischer Interessen stehen; siehe auch Schuppert (2002).
41 Vgl. Machura (1996), S. 539.
42 Vgl. Edeling (2002), S.160 u. Röber (2008), S. 66.
86

Sektor für die Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben und für die Steuerung
der diese Aufgaben ausführenden Einrichtungen zu ziehen sind.
Ein wichtiger Ansatzpunkt hierfür ist, dass die bislang dominierende institutionelle
Betrachtungsweise („öffentliche versus private Unternehmen“)
zugunsten einer funktionalen Perspektive aufgegeben wird, die an den
öffentlichen Aufgaben ansetzt und bei der die Frage im Mittelpunkt steht,
mit welchen institutionellen Arrangements und mit welchen Organisations-
und Rechtsformen öffentliche Aufgaben am besten gesteuert
und erledigt werden können.
Zum anderen beziehen sich die Anregungen aus dem Public Management
darauf, dass ein (partielles) Zurückholen privatisierter Aufgaben
und Dienstleistungen nur dann erfolgversprechend sein wird, wenn dies
mit einer Managementreform in den betroffenen öffentlichen Einrichtungen
verbunden ist, die das betriebliche Handeln nicht nur an den
Sachzielen der Daseinsvorsorge, sondern auch am Formalziel der
Wirtschaftlichkeit ausrichtet und die damit die Voraussetzungen schafft,
vorhandene Ressourcen so wirtschaftlich wie möglich zu nutzen und
Rationalisierungsreserven auszuschöpfen. 43 Dieser Ansatz reiht sich in
die schon in den 1980er Jahren in der Bundesrepublik Deutschland unter
dem Schlagwort „Zukunft durch öffentliche Dienste“ 44 geführte Diskussion
zur Modernisierung des öffentlichen Sektors ein, die dann im Zuge
der Diskussion über das Neue Steuerungsmodell in das Motto „Modernisieren
statt Privatisieren“ mündete. 45
1. Privatisierung und Rekommunalisierung im Modell der Gewährleistungskommune
Mit dem Begriff und dem Konzept der Gewährleistungskommune (im
Sinne der leistungssichernden Kommune) zeichnet sich ein konzeptioneller
Bezugsrahmen ab, der eine im Vergleich zur bisherigen Diskussion
wesentlich differenziertere Behandlung des Privatisierungs- und des
Rekommunalisierungsthemas gestattet. Die Grundidee des Gewährleistungsmodells
46 besteht darin, dass die Kommune die Erfüllung eines
bestimmten Angebots an öffentlichen Leistungen sicherstellt, ohne dass
diese notwendigerweise von kommunalen Einrichtungen selber erbracht
werden müssen. Daraus folgt, dass die Kommune nicht mehr als monolithische
Einheit betrachtet werden kann, sondern in ihren unterschied-
43
Siehe hierzu ver.di (2008).
44
Vgl. Wulf-Mathies (1991).
45
Vgl. z.B. Andersen u.a. (2005).
46
Vgl. hierzu die grundlegenden und stilbildenden Arbeiten von Schuppert; exemplarisch sei hier nur
hingewiesen auf Schuppert (2005).
87

lichen Rollen als Auftraggeber bzw. Besteller und als Auftragnehmer
bzw. Produzent öffentlicher Aufgaben und Leistungen gesehen werden
muss. Hieraus ergeben sich für die kommunalen Akteure im Vergleich
mit dem traditionellen Verwaltungsmodell zum Teil gänzlich neue Anforderungen.
Bei den Aufgaben, die von der Kommune gewährleistet werden und
damit als öffentliche Aufgaben anerkannt werden sollen, wird – analog
zur Diskussion über die Kernkompetenzen privatwirtschaftlicher Unternehmungen
– auch von den Kernaufgaben der Kommune gesprochen.
Im Prinzip geht es um die Frage der Breite des öffentlichen Leistungsprogramms,
das heißt um das, was zum Aufgabenportfolio der Kommune
gehören soll. Hierfür gibt es keine „objektiven“ Kriterien, die gleichsam
naturrechtlich aus dem Gemeinwohl abgeleitet werden können
(nach dem Motto: „Kindergärten sind grundsätzlich wichtiger als Wirtschaftsförderung
oder Sozialhilfe.“). Was zum Kanon öffentlicher Aufgaben
gehört, muss im demokratischen Diskurs und Willensbildungsprozess
geklärt und letztlich von politisch legitimierten Mehrheiten in Bezug
auf politische Ziele (wie zum Beispiel demokratische, rechtsstaatliche,
wirtschaftliche, sozialstaatliche oder ökologische Ziele) entschieden
werden. Bei diesen Entscheidungen geht es – analog zur
Zweckkritik 47 – um die Sinnhaftigkeit und die Effektivität öffentlicher
Programme und Leistungen („doing the right things“). Dabei können
dann – im Umkehrschluss – solche Aufgaben identifiziert werden, die
überflüssig sind, weil es für sie keinen gesellschaftlichen Bedarf mehr
gibt. Dass dies nur dann funktionieren kann, wenn solche Entscheidungen
von den Bürgern – abgesehen von Kritik aus individueller Betroffenheit
– im Prinzip akzeptiert werden, liegt auf der Hand. 48 Überdies
hat die kritische Durchleuchtung des öffentlichen Aufgabenportfolios den
zusätzlichen Effekt, dass jene Programme und Leistungen herausgefiltert
werden können, die von anderen Anbietern – seien es öffentliche
oder gemeinwirtschaftliche oder auch private – ohnehin schon angeboten
werden.
Erst wenn über die Breite des öffentlichen Aufgabenspektrums entschieden
wurde, kann diskutiert werden, mit welchen institutionellen Arrangements
einzelne dieser Aufgaben am besten wahrgenommen werden
können, weil es nicht sinnvoll wäre, über eine Optimierung von Aufgaben
nachzudenken, die ohnehin überflüssig sind oder die nach einer
47
Siehe KGSt (1974).
48
Dabei ist die Einsicht der Bevölkerung in die Notwendigkeit solcher Entscheidungen häufig viel
größer als viele Politiker annehmen.
88

materiellen Privatisierung von privaten Einrichtungen auf eigenes Risiko
und auf eigene Rechnung angeboten bzw. bearbeitet werden. 49
Wenn die Entscheidung über die Breite des kommunalen Aufgabenspektrums
gefallen ist, kann im nächsten Schritt darüber diskutiert
werden, welche organisationspolitischen Optionen 50 einer Kommune zur
Verfügung stehen, das heißt, mit welchen institutionellen Arrangements
einzelne Aufgaben am besten wahrgenommen werden können. Bei der
Entscheidung über mögliche institutionelle Arrangements geht es primär
um die Effizienz bei der Aufgabenerfüllung („doing the things right“).
Hierbei greift man – unter dem Stichwort der Leistungstiefenpolitik – auf
Kategorien der ökonomischen Institutionentheorie zurück. Leistungstiefe
heißt, dass jede öffentliche Aufgabe aus einer Wertschöpfungskette mit
einer mehr oder weniger großen Zahl von vor- und nachgelagerten
Teilprozessen besteht. 51 Für jeden dieser Teilprozesse kann geprüft und
entschieden werden, wer die Leistung erstellen und die Verantwortung
hierfür übernehmen soll. Generell werden die folgenden vier Typen von
Verantwortung unterschieden:
− Gewährleistungsverantwortung: dauerhafte Sicherstellung der Leistungserbringung
zu politisch gewollten Standards und Kosten durch
die Kommune
− Vollzugsverantwortung: korrekte Ausführung („Produktion”) der gewährleisteten
Aufgaben durch einen öffentlichen, gemeinwirtschaftlichen
oder privaten Träger
− Finanzierungsverantwortung: Bereitstellung der für die Wahrnehmung
der Aufgaben erforderlichen Finanzmittel (in der Regel durch die
Kommune)
− Auffang- bzw. Rückholverantwortung: Garantie der Kommune, dass
die gewährleisteten Aufgaben auch im Konkursfall eines Leistungsanbieters
oder im Falle des Auftragsentzugs (wegen nicht-vertragsgemäßer
Leistungserbringung) angeboten werden.
Mit einem solchen Konzept der Verantwortungsstufung und Verantwortungsteilung
besteht die Möglichkeit, auf die in der Bevölkerung vorherrschenden
Befürchtungen über eine zunehmende Privatisierung diffe-
49 Diese Systematik entspricht im Prinzip dem von der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung
in den 1970er Jahren entwickelten Konzept der Aufgabenkritik, in dem in
Zweck- und Vollzugskritik unterschieden wird; vgl. hierzu KGSt (1974).
50 Siehe hierzu auch die demnächst erscheinenden KGSt-Berichte „Kommunale Organisationspolitik“
Teil I – Entwicklungslinien, Konzepte, Erscheinungsformen 2009a) und Teil II – Auswahl, Gestaltung
und Einführung organisationspolitischer Lösungen(2009b), an deren Erstellung der Verfasser
mitgearbeitet hat.
51 Siehe Brüggemeier (2004) u. (2007).
89

enziert zu reagieren, weil Aufgaben der Daseinsvorsorge im Gewährleistungsmodell
nicht in toto infrage gestellt und komplett aus der öffentlichen
Verantwortung entlassen werden. Die Kommune bleibt in der
Pflicht zu gewährleisten, dass öffentliche Aufgaben ordnungsgemäß erfüllt
werden, ohne jedoch bei allen Teilprozessen zugleich auch für die
Durchführung (und ggf. auch für die Finanzierung) zuständig und verantwortlich
zu sein. Lediglich bei nicht ordnungsgemäßer Erfüllung der
Leistung durch Dritte ist die Kommune verpflichtet, subsidiär einzuspringen
und diese Leistung selber zu erbringen.
Für die Kommunen besteht die entscheidende Herausforderung darin,
diejenigen Leistungserbringer (z.B. mit Hilfe von Wettbewerbsmechanismen
in Form von Ausschreibungen) zu finden, die einzelne – strategisch
nicht relevante – Leistungen oder Leistungspakete in Bezug auf klar
definierte Qualitätsstandards am kostengünstigsten bereitstellen können.
Die Entscheidung hierüber unterscheidet sich gravierend von der über
eine materielle Privatisierung, bei der die inhaltliche Verantwortung und
das wirtschaftliche Risiko vollständig auf private Akteure übergehen. Aus
dem Grunde bezieht sich die Diskussion über die Rekommunalisierung
in den meisten Fällen auf die Dimension der Vollzugsverantwortung und
darauf, frühere „funktionale Privatisierung(en) der operativen Leistung“ 52
rückgängig zu machen. Die Gesamtverantwortung für Aufgaben der
Daseinsvorsorge (im Sinne der Gewährleistungsverantwortung) ist bei
den meisten Privatisierungen der letzten Jahre nicht tangiert gewesen,
weil sie ohnehin bei den demokratisch legitimierten politischen
Repräsentanten der Kommune verblieben ist.
Die Gegner einer Rekommunalisierung operativer Leistungen verweisen
in der aktuellen Diskussion unter Hinweis auf Kostenvergleichsrechnungen
immer wieder darauf, dass viele Leistungen von Privaten
wesentlich billiger angeboten werden können. Die solchen Aussagen
zugrunde gelegten Rechnungen weisen in der Regel bei den öffentlichen
Anbietern erheblich höhere „Stückkosten“ als bei den privaten Anbietern
aus. Insofern scheint es unter Wirtschaftlichkeitsgesichtspunkten – insbesondere
natürlich aus der Sicht der unter zunehmendem finanziellen
Druck stehenden Kämmerer – sinnvoll, solche Leistungen und Aufgaben
auszulagern. In vielen Fällen zeigt sich aber, dass eine ausschließlich
auf die Produktionskosten bezogene Betrachtung zu verzerrten Ergebnissen
bei den Wirtschaftlichkeitsvergleichen führt, weil in der Regel die
mit der Transaktion dieser Leistungen verbundenen Kosten völlig außer
Acht gelassen werden. Hierzu gehören zum Beispiel jene Kosten, die bei
52 Verbücheln (2009), S. 5.
90

den Vertragsverhandlungen mit potentiellen Anbietern auftreten (ex-ante
Transaktionskosten) und die nach Vertragsabschluss für die Kontrolle
der Einhaltung der Verträge einschließlich der Kosten für mögliche
Rechtsstreite entstehen (ex-post Transaktionskosten).
Aber selbst wenn unter Einbeziehung der Transaktionskosten ein Fremdbezug
von Leistungen wesentlich kostengünstiger als die Eigenfertigung
wäre, kann es gute Gründe geben, solche Leistungen nicht von Anderen
erstellen zu lassen. Ein solcher Grund liegt zum Beispiel in der Spezifi-
tät – das heißt, dass für die Erbringung einzelner Leistungen sehr spezielle
Ressourcen eingesetzt werden (müssen), für die es abgesehen
von der Erstellung dieser Leistungen keine Verwendungsmöglichkeiten
gäbe. Dies gilt beispielsweise im Bereich der Daseinsvorsorge – und
insbesondere im Falle von natürlichen Monopolen – für das Vorhalten
von Infrastrukturausstattungen 53 , die überdies für die Kommunen und
ihre Selbstverwaltung auch strategisch bzw. politisch relevant sind.
Würde man solche Ressourcen und die damit verbundene Erstellung
von Leistungen nicht in Eigenregie betreiben, bestünde die Gefahr, dass
sich die Kommunen in die Abhängigkeit von privaten Monopolanbietern
begeben. Im Interesse eines möglichst großen Spielraumes bei den
organisatorischen Gestaltungsoptionen und einer wirksamen Steuerung
der Leistungsprozesse sollte es deshalb das Ziel jeder Kommune sein,
solche Situationen zu vermeiden. Daraus folgt allerdings auch, dass in
allen Fällen, in denen wir es nicht mit strategisch relevanten Leistungen
und spezifischen Ressourcen zu tun haben, die gesamte Bandbreite
institutioneller Arrangements zur Verfügung steht und dass Kommunen
nicht gezwungen sind, den Weg in die komplette Rekommunalisierung
anzutreten und neue öffentliche angebotsmonopolistische Strukturen zu
schaffen.
2. Management öffentlicher Aufgaben und Leistungen
Beim Management öffentlicher Aufgaben und Leistungen geht es um die
Frage, in welchen institutionellen Arrangements die operative Leistungserstellung
erfolgen kann. Die Bandbreite dieser Arrangements als organisationspolitische
Optionen reicht – in Bezug auf die Steuerungsmöglichkeiten
der Kommune – von der Erbringung öffentlicher Leistungen in
kommunalen Gesellschaften über die interkommunale Kooperation bis
hin zu komplexen Netzwerkstrukturen unter Einbeziehung privater
Akteure.
53 Siehe Naschold u.a. (1996), S.72 ff.
91

a) Management kommunaler Gesellschaften
Eine organisationspolitische Option besteht darin, rekommunalisierte
Leistungen von Ämtern der Kommunalverwaltung als teilselbstständige
Organisationseinheiten („Agencification“) oder von öffentlichen Unternehmen,
die entweder in der Form des öffentlichen Rechts (wie z.B.
Eigenbetriebe) oder in der Form des privaten Rechts (wie z.B. GmbHs)
verfasst sein können, als verselbständigte Organisationseinheiten („Corporatization“)
erbringen zu lassen. Dies eröffnet die Möglichkeit, öffentliche
Aufgaben und Leistungen effizienter, effektiver und bürgernäher
auszuführen, weil die verselbständigten Durchführungsorganisationen
von den zum Teil engen Fesseln des öffentlichen Haushalts- und Dienstrechts
befreit arbeiten können und damit über eine größere Autonomie
verfügen. Zugleich haben die Gebietskörperschaften vor allem bei den
Formen des öffentlichen Rechts die Möglichkeit, die ausgegliederten
Organisationseinheiten in Bezug auf die Interessen der Bürgerinnen und
Bürger („citizen value“) politisch zu steuern. Insofern ist es auch nicht
überraschend, dass die Kommunen in den letzten Jahren bei einer Reihe
von Aufgaben der klassischen kommunalen Kernverwaltung von dieser
organisationspolitischen Option regen Gebrauch gemacht haben, 54 so
dass die Zahl der öffentlichen Unternehmen auf der kommunalen Ebene
inzwischen bei etwa 3.000 liegt. 55 Dass in diesem Zusammenhang in
einigen Fällen auch – unausgesprochen – andere Ziele verfolgt worden
sind wie die „heimliche“ Bildung von Schattenhaushalten oder Gehaltszahlungen
für Führungskräfte, die sich am Niveau der Privatwirtschaft
orientieren und sich zum Teil weit oberhalb der im öffentlichen Dienst
üblichen Vergütungen bewegen, ist weitgehend unstrittig. Es ändert aber
nichts an der Einschätzung, dass sowohl „Agencification“ als auch „Corporatization“
sinnvolle institutionelle Arrangements für die Wahrnehmung
öffentlicher Aufgaben sein können.
Angesichts angespannter öffentlicher Haushalte und anhaltenden Wettbewerbsdrucks
wird ein solcher Ansatz aber nur dann erfolgreich sein,
wenn die Qualität des öffentlichen Managements verbessert wird und
nicht die Zustände wieder einreißen, die maßgeblich mit zu den Privatisierungsforderungen
beigetragen haben. Hier werden seit einiger Zeit
Hoffnungen in Corporate-Governance-Konzepte für öffentliche Unternehmen
gesetzt, deren handlungsleitende Maximen sowohl zu einer
besseren internen Führung als auch zu einer besseren externen Steuerung
und Kontrolle dieser Unternehmen durch die Gebietskörperschaften
führen sollen.
54 Siehe Killian u.a. (2006).
55 Siehe Reichard (2009).
92

Eine weitere wichtige Voraussetzung für den Erfolg dieser organisationspolitischen
Option liegt darin, dass die Gebietskörperschaften ihre
öffentlichen Unternehmen besser steuern und kontrollieren und dass sie
ihrer Eigentümerfunktion besser gerecht werden, indem sie ihre Beteiligungen
nicht nur verwalten, sondern im Rahmen eines Beteiligungsmanagements,
das diesen Namen verdient, politisch-strategisch
steuern. 56 Hier kommt es darauf an, nach der richtigen Balance zwischen
politischer Steuerung und unternehmerischer Autonomie zu suchen, um
Fehlentwicklungen in Form der operativen Übersteuerung und der
politisch-strategischen Untersteuerung öffentlicher Unternehmen durch
politische Akteure zu vermeiden. Dabei darf nicht aus dem Auge verloren
werden, dass Politik und Management unterschiedliche Ziele verfolgen
und sich in Bezug auf diese Ziele rational verhalten. 57
Die Tatsache, dass die politischen Akteure und die Manager öffentlicher
Unternehmen zum Teil differierende Ziele und Interessen haben, ist nicht
neu. Diese Situation gab es schon im 19. Jahrhundert – wie Wessel z.B.
in Bezug auf die Gasversorgung der Stadt Köln feststellte: „Das Verhältnis
zwischen Stadt und Gasgesellschaft war selten entspannt;
städtische Ansprüche und Vorstellungen deckten sich fast nie mit der
Leistungsbereitschaft des Unternehmens“. 58
Da das Management öffentlicher Unternehmen im Verhältnis zu den
politischen und administrativen Akteuren in der Regel über eine relativ
starke Position verfügt, besteht immer die Gefahr, dass es sein Handeln
an eigenen Interessen ausrichtet und sich – institutionenökonomisch
interpretiert – als Agent dem politischen Prinzipal gegenüber opportunistisch
verhält. Die Kommune als Gewährleister und Auftraggeber
öffentlicher Aufgaben bzw. Leistungen muss deshalb dafür sorgen, dass
− strategische Vorgaben für den Leistungserbringer bzw. Auftragnehmer
formuliert werden,
− klare Zielvorstellungen und Planungen festgelegt werden,
− diese Ziele in konkrete Aufträge umformuliert werden,
− hinreichende Freiräume für die Auftragnehmer in Bezug auf den
unternehmerischen Erfolg geschaffen werden,
− die Leistungserbringung kontrolliert und überwacht wird,
56 Vgl. hierzu auch Schaefer (2005).
57 Vgl. Budäus (2005), S. 18.
58 Wessel (1995), S. 66.
93

− im Fall eingestellter Leistungserbringung durch den Anbieter die Auffangverantwortung
übernommen werden kann. 59
b) Interkommunale Zusammenarbeit
Selbst wenn es den Kommunen gelingt, in ihren Verwaltungen und in
ihren ausgelagerten Organisationseinheiten leistungsfähige Managementstrukturen
zu etablieren, ist nicht auszuschließen, dass viele Gebietskörperschaften
mit der Wahrnehmung rekommunalisierter Aufgaben
der Daseinsvorsorge konzeptionell, technologisch, finanziell und personell
überfordert sind. Aus dem Grunde bietet es sich an, bei Rekommunalisierungsvorhaben
von vornherein zu prüfen, ob es bei den zu erledigenden
Aufgaben und den zu erbringenden Leistungen Kooperationsmöglichkeiten
mit anderen Städten und Gemeinden gibt.
Die Zusammenarbeit bei der Leistungserstellung ist für Kommunen
beileibe kein neues Thema. Die in der Praxis vorkommenden Kooperationsformen
reichen von der gemeinsamen Aufgabenerledigung (z.B. in
Form von Shared Service Centers) über die Wahrnehmung von Aufgaben
durch gemeinsame Einrichtungen (wie z.B. Zweckverbände) bis
zu kommunal initiierten freiwilligen Zusammenschlüssen von Gemeinden.
60
Die interkommunale Zusammenarbeit bietet eine Reihe von erheblichen
Vorteilen. 61 Diese liegen zunächst in Einsparungen und Effizienzgewinnen,
die daraus resultieren, dass einzelne Gemeinden häufig nur
über relativ kleine öffentliche Unternehmen verfügen, in denen keine
Skaleneffekte („economies of scale“) erzielt werden können. Die Schaffung
größerer Betriebseinheiten in einer Gemeinde rechnet sich in der
Regel nicht, weil diese Kapazitäten nicht ausgelastet werden können.
Die Folge sind in beiden Fällen zu hohe Stückkosten, die zu Lasten der
Bürger – entweder in ihrer Rolle als Verbraucher oder in ihrer Rolle als
Steuerzahler – gehen. Eine Kooperation von Gemeinden ermöglicht
dagegen wirtschaftliche Betriebsgrößen, in denen es sich lohnt, teure
Spezialisten einzustellen, die man auslasten kann, und teure Maschinen
anzuschaffen, die gemeinsam kostengünstig genutzt werden können.
Auf diese Weise kann die Produktivität in der Daseinsvorsorge gesteigert
werden. Dabei ist allerdings zu beachten, dass die zwischen den Ge-
59 Vgl. Reichard (2006), S. 70.
60 Siehe auch KGSt (2009a).
61 Vgl. zum Folgenden auch Innovators Club (2005).
94

meinden notwendigerweise entstehenden Schnittstellen professionell
gemanagt werden und dass die Transaktionskosten solcher Arrangements
minimiert werden. Zudem wird es wichtig sein, die finanziellen
Anreize der Kooperation so zu gestalten und die Risiken so zu verteilen,
dass sich keiner der Kooperationspartner übervorteilt fühlt und dass die
finanziellen Vor- und Nachteile für alle Beteiligten gerecht verteilt sind.
Ein weiterer Vorteil der Zusammenarbeit von Kommunen besteht darin,
Doppelarbeiten abzubauen. Hierdurch werden Kapazitäten freigesetzt,
mit deren Hilfe den Bürgern bessere oder zusätzliche Leistungen
angeboten werden können, die sich positiv auf die Kundenzufriedenheit
auswirken werden. Neben den damit zu erzielenden Qualitätsverbesserungen
kann die wechselseitige Inanspruchnahme von öffentlichen
Leistungen auch dazu beitragen, dass sich eine über Gemeindegrenzen
hinausgehende regionale Identität entwickelt.
Schließlich wird es im Zuge der Entwicklung liberalisierter europäischer
Märkte immer wichtiger werden, strategische Allianzen zu bilden, um
Innovations- und Synergiepotenziale besser ausschöpfen zu können.
Hierzu bedarf es in den interkommunalen Beziehungen eines intensiven
Informationsaustausches sowie einer gemeinsamen Planung, Abstimmung,
Ressourcennutzung und ggf. auch gemeinsamer Organisationen.
62
Die Interkommunale Zusammenarbeit wird allerdings nur dann erfolgreich
sein, wenn es unter den beteiligten Gemeinden einen fairen
Interessenausgleich gibt, der verhindert, dass die einen Kommunen
dauerhaft zu den Gewinnern, die anderen hingegen zu den Verlierern
gehören. Dies erfordert ein hohes Maß an gegenseitigem Vertrauen und
die Bereitschaft, auf kurzfristig zu realisierende Vorteile zu Lasten
anderer Kommunen zu verzichten. Unter Umständen wird auch darüber
nachgedacht werden müssen, den langfristigen Interessenausgleich
zwischen den an der Kooperation beteiligten Kommunen mit Hilfe von
Ausgleichszahlungen und Koppelgeschäften zu erreichen. Schließlich ist
noch wichtig, dass die Kommunen in ihren kommunalen Selbstverwaltungsrechten
nicht eingeschränkt werden und dass die Entscheidungen
über Kooperationsformen durch die Bürger der Kommunen demokratisch
legitimiert werden.
62 Siehe Innovators Club (2005), S. 14.
95

c) Entwicklung eines Netzwerkmanagements
Wenn Kommunen bei der Erledigung öffentlicher Aufgaben verstärkt mit
Dritten – insbesondere auch aus dem gemeinwirtschaftlichen und dem
privatwirtschaftlichen Sektor – kooperieren sollen und dabei in zunehmendem
Maße unterschiedliche Interessen berücksichtigen und ggf.
ausgleichen müssen, dann steigen die Anforderungen an die Managementfähigkeit
der kommunalpolitischen Akteure im Vergleich zum Management
kommunaler Gesellschaften und zur Interkommunalen Zusammenarbeit
noch einmal beträchtlich. In diesem Kontext geht es um
Steuerungsmodelle für institutionelle Arrangements mit formal gleichberechtigten
Netzwerkpartnern. In der Privatwirtschaft haben viele Unternehmen
gezeigt, dass sie in der Lage sind, ein erfolgreiches Netzwerkmanagement
zu praktizieren. Im öffentlichen Sektor gibt es ebenfalls
schon lange Netzwerkstrukturen; es fehlt allerdings weitgehend an
einem korrespondierenden Netzwerkmanagement. Existierende Netzwerke
sind allenfalls mit den Mitteln der klassischen hierarchisch-bürokratischen
Organisation verwaltet worden.
Bei Netzwerken in der Daseinsvorsorge fungiert die Kommune in der
Regel als Fokalorganisation. Von ihr als zentralem Auftraggeber entwickelt
sich eine Vielzahl mehrstufiger Auftraggeber-Auftragnehmerverhältnisse,
welche ein nicht-hierarchisch organisiertes Netz bilden 63 .
Die Koordination der Leistungsnetzwerke übernimmt die Kommune in
ihrer Rolle als Gewährleister. Da solche Netzwerke mit einem komplexen
Geflecht unterschiedlicher Akteure nicht mehr per Anordnung über die
Hierarchie oder per Austausch über den Markt gesteuert werden können,
muss die Kommune über Steuerungskompetenzen jenseits von Hierarchie
und Markt verfügen, zu denen vor allem Verhandlungen, Motivation,
Führung, Mediation und Kommunikation gehören. Diese Art der Steuerung
kommunaler Leistungsnetzwerke führt letztlich dazu, dass eine
klare Grenzziehung zwischen marktlicher und hierarchischer Steuerung
nicht mehr möglich ist 64 und dass die Anforderungen an die Steuerung
und Kontrolle kommunaler Leistungsnetzwerke erheblich steigen
werden. Deshalb müssen bei allen Entscheidungen über Netzwerkorganisationen
bestimmte steuerungsrelevante Strukturmerkmale beachtet
werden. 65
63 Vgl. Reichard (2004), S. 58.
64 Vgl. hierzu Reichard (2004), S. 59 f.
65 Fragen der Gestaltung und Steuerung öffentlicher Netzwerke im Kontext des Public Management
sind in den letzten Jahren insbesondere von Brüggemeier systematisch analysiert worden. Die
folgenden Ausführungen basieren weitgehend auf seinen Untersuchungen; siehe hierzu – auch mit
weiteren Literaturhinweisen – Brüggemeier (2004).
96

Diese beziehen sich zunächst auf Unterschiede zwischen den Netzwerkpartnern,
welche sich – sofern Nonprofit-Organisationen und erwerbswirtschaftliche
Unternehmen zum Netzwerk gehören – in ihren Zielen
und der Komplexität ihres Zielsystems, in ihren Handlungslogiken und
Entscheidungskriterien, in ihren Organisationskulturen und schließlich
auch in ihren Kernkompetenzen erheblich unterscheiden können.
Ein zweites steuerungsrelevantes Strukturmerkmal, das für Netzwerke
konstitutiv ist, besteht in der Freiwilligkeit. Das heißt, dass Netzwerkpartner
jederzeit die Möglichkeit haben, ihre Teilnahme infrage zu stellen
und sich aus dem Netzwerk zurückzuziehen. Daraus folgt die Notwendigkeit
gemeinsamer Interessen der Netzwerkpartner, die darüber
hinaus über ein hinreichendes Ausmaß an Autonomie verfügen müssen,
welches ihnen – auch wenn sie als integraler Bestandteil in das Netzwerk
eingebunden sind – die für ihren Erfolg notwendigen Handlungsspielräume
sichert.
Bei nicht-hierarchischen Netzwerken entstehen als drittes steuerungsrelevantes
Strukturmerkmal Schnittstellen, die im Interesse von Spezialisierungsvorteilen
bewusst geschaffen werden. Demzufolge kann es
nicht darum gehen, unbedingt die Zahl der Schnittstellen zu reduzieren;
es kommt vielmehr darauf an, sie intelligent zu gestalten. Da an Schnittstellen
organisationsüber-greifender arbeitsteiliger Leistungsprozesse
häufig Ungewissheitszonen entstehen, aus denen strategische Interdependenzen
resultieren, die sich negativ auf die Machtbalance zwischen
den Netzwerkpartnern auswirken können, muss das Netzwerkmanagement
diesen „Übergabepunkten“ besondere Aufmerksamkeit widmen.
Schließlich gehört zu den steuerungsrelevanten Strukturmerkmalen von
Netzwerkorganisationen die längerfristige Perspektive der Akteure.
Diese ist deshalb wichtig, weil die Netzwerkpartner in gemeinsame
materielle Ressourcen und in Sozialkapital investieren, von denen kein
schneller „return on investment“ erwartet werden kann. Hieraus resultiert
aber nicht nur eine längerfristige Bindung an das Netzwerk, sondern
auch ein erhöhter Erwartungsdruck in Bezug auf eine relativ verbindliche
Kooperation. Dies geht in der Regel im Rahmen des Gewährleistungsmodells
zu Lasten von institutionellen Arrangements, in denen der Wettbewerb
eine größere Rolle spielt. 66
Vor diesem Hintergrund ist über die Gestaltung von kommunalen Leistungsnetzwerken
in Bezug auf konkrete Aufgaben im Bereich der Daseinsvorsorge
zu entscheiden. Bei diesen Entscheidungen sind diverse
66 Siehe zum Verhältnis von Kooperation und Wettbewerb Mühlenkamp (2009).
97

Gestaltungsparameter zu berücksichtigen, zu denen beispielsweise der
Zweck (Produktionsnetzwerk oder Distributionsnetzwerk), die territoriale
Reichweite (lokales bzw. regionales oder überregionales Netzwerk), die
Steuerungsform in Bezug auf die Führung (hierarchisch oder heterarchisch
geführtes Netzwerk) und die Form der netzwerkinternen Koordination
(Netzwerk mit wettbewerbs-koordinierter oder mit hierarchischkoordinierter
Arbeitsverteilung) gehören.
VII. Fazit
Kommunale Gesellschaften, Interkommunale Zusammenarbeit und Netzwerkmanagement
sind Organisationsformen zwischen Privatisierung und
Kommunalisierung, die große Steuerungsanforderungen an die Kommunen
stellen und mit denen einige Kommunen zurzeit noch überfordert
sein könnten. Zur Bewältigung dieser Herausforderungen gehört, dass
für die kommunalen Gesellschaften ein leistungsfähiges Beteiligungsmanagement
entwickelt wird und dass bei der Interkommunalen Zusammenarbeit
und beim Netzwerkmanagement der Auswahl der richtigen
Netzwerkpartner, der Transparenz und Rechenschaftspflicht (insbesondere
dann, wenn private Partner zum Netzwerk gehören), der
Regelung der Beziehungen zum Bürger, der Ergebnis- und Qualitätsverantwortung,
dem Umgang mit „Kooperationsrenten“ und der Personalführung
in einem System interorganisationaler Beziehungen besondere
Aufmerksamkeit gewidmet wird. Stellen sich die Kommunen diesen
Herausforderungen nicht, dann laufen sie Gefahr, dass ihre öffentlichen
Einrichtungen auch weiterhin unter den Generalverdacht der Ineffizienz
gestellt und auch in Zukunft immer wieder unter materiellen Privatisierungsdruck
geraten werden. Deshalb betont die KGSt in ihrem
neuesten Bericht die „Bedeutung organisationspolitischer Entscheidungen
für kommunale Organe und Entscheidungsträger“. 67 Nicht zuletzt
von der Qualität dieser Entscheidungen wird die zukünftige Steuerungsfähigkeit
der kommunalen Verwaltung abhängen.
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101

Die Teilnehmer der Tagung
Prof. Dr. Gerold Ambrosius, Universität Siegen
Prof. Dr. Thorsten Beckers, Technische Universität Berlin
Dr. Heinz Bolsenkötter, WIBERA Wirtschaftsberatung AG, Düsseldorf
Prof. Dr. Dietmar Bräunig, Universität Gießen
Prof. Dr. Helmut Brede, Universität Göttingen
Prof. Dr. Dr. h.c. Dietrich Budäus, Universität Hamburg
Prof. Dr. Helmut Cox, Universität Duisburg-Essen
Prof. Dr. Dietrich Dickertmann, Universität Trier
Prof. Dr. Dr. h.c. mult. Peter Eichhorn, Universität Mannheim
Prof. Dr. Wolf Gottschalk, Universität Göttingen
Franz-Josef Gräf, WIBERA Wirtschaftsberatung AG, Düsseldorf
Benjamin Haas, Universität Köln
Prof. Dr. Gerhard Hammerschmid, Hertie School of Governance, Berlin
Wilhelm Georg Hanss, Leipziger Verkehrsbetriebe (LVB) GmbH
Prof. Dr. Dr. h.c. Helmut Jenkis, Universität Dortmund
Dr. Ulrich Kirchhoff, Landesbank Hessen-Thüringen, Frankfurt/M.
Prof. Dr. Markus Krajewski, Universität Bremen
Jens Lattmann, Deutscher Städtetag, Berlin
Wolf Leetz, ehem. Bundesverband Öffentliche Dienstleistungen – Deutsche Sektion des
CEEP, Berlin
Prof. Dr. Thomas Lenk, Universität Leipzig
Reiner Metz, Verband Deutscher Verkehrsunternehmen, Köln
Prof. Dr. Holger Mühlenkamp, Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften
Speyer
Prof. Dr. Werner Noll, Universität Würzburg
Erhard Ott, Vereinte Dienstleistungsgewerkschaft ver.di, Berlin
Dr- Sven-Joachim Otto, WIBERA Wirtschaftsberatung AG, Düsseldorf
Prof. Dr. Joh.-Christian Pielow, Ruhr-Universität Bochum
Rainer Plaßmann, Stadtwerke Köln GmbH
Prof. Dr. Dr. h.c. Günter Püttner, Universität Tübingen
Inge Reichert, Zentralverband der öffentlichen Wirtschaft (CEEP), Brüssel
Prof. Dr. Manfred Röber, Universität Leipzig
Prof. Dr. Christina Schaefer, Fachhochschule für Technik und Wirtschaft Berlin
Dr. Andreas Schirmer, Kommunale Wasserwerke Leipzig GmbH
Prof. Dr. Frank Schulz-Nieswandt, Universität Köln
Dr. Dieter Steinkamp, RheinEnergie AG, Köln
Prof. Dr. Ludwig Theuvsen, Universität Göttingen
Prof. Dr. Dieter K. Tscheulin, Universität Freiburg
Beatrix Widmer, Bundesverband Öffentliche Dienstleistungen – Deutsche Sektion des
CEEP e.V., Berlin
103

Die Referenten/Autoren
Prof. Dr. Gerhard Hammerschmid, Hertie School of Governance, Public Management
and Financial Management, Friedrichstraße 180-184, 10117 Berlin,
E-Mail: hammerschmid@hertie-school.org
Dr. Ulrich Kirchhoff, Landesbank Hessen-Thüringen, Main-Tower, Neue Mainzer
Straße 52-58, 60311 Frankfurt/M., ulrich.kirchhoff@helaba.de
Prof. Dr. Markus Krajewski, Universität Bremen, Sonderforschungsbereich 597,
„Staatlichkeit im Wandel“, Linzer Straße 9a, 28359 Bremen,
E-Mail: markus.krajewski@sfb597.uni-bremen.de
Prof. Dr. Manfred Röber, Universität Leipzig, Verwaltungsmanagement / New Public
Management, Grimmaische Straße 12, 04109 Leipzig,
E-Mail: roeber@wifa.uni-leipzig.de
104

Beiträge zur öffentlichen Wirtschaft
Bisher sind erschienen:
Heft 31 Zukunft der öffentlichen Wirtschaft Referate einer vom Wissenschaftlichen Beirat des
Bundesverbandes Öffentliche Dienstleistungen veranstalteten Tagung (2009)
Heft 30 Renaissance der Kommunalwirtschaft? Referate eines Symposiums der Gesellschaft
für öffentliche Wirtschaft, des Bundesverbandes Öffentliche Dienstleistungen – Deutsche
Sektion des CEEP, des Verbandes kommunaler Unternehmen, des Verbandes Deutscher
Verkehrsunternehmen und des Deutschen Städtetages (2009)
Heft 29 Regulierung. Referate einer vom Wissenschaftlichen Beirat des Bundesverbandes
Öffentliche Dienstleistungen veranstalteten Tagung (2009)
Heft 28 Trennung von Infrastruktur und Betrieb – Königsweg öffentlicher Aufgabenerledigung?
Referate eines Symposiums der Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft, des
Bundesverbandes Öffentliche Dienstleistungen – Deutsche Sektion des CEEP, des Verbandes
kommunaler Unternehmen, des Verbandes Deutscher Verkehrsunternehmen und
des Deutschen Städtetages (2008)
Heft 27 Corporate Governance in der öffentlichen Wirtschaft. Referate eines Symposiums
der Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft, der Deutschen Sektion des Europäischen
Zentralverbandes der öffentlichen Wirtschaft (CEEP), des Verbandes kommunaler Unternehmen,
des Verbandes Deutscher Verkehrsunternehmen, des Deutschen Städtetages
und der Gesellschaft für Sozialen Fortschritt (2008)
Heft 26 Auswirkungen der Globalisierung auf die öffentlichen Banken. Trennung von Infrastruktur
und Betrieb. Referate einer vom Wissenschaftlichen Beirat der Gesellschaft für
öffentliche Wirtschaft am 21./22. Februar 2007 veranstalteten Tagung (2008)
Heft 25 Tendering or Direct Awarding of Public Services – Plea for the Right to Choose for
(E) Territorial Authorities. On the Need for Legal Provi-sions on the In-house Concept
in the European Union, Statement of the Scientific Council of the Gesellschaft für öffentliche
Wirtschaft
Heft 25 Ausschreibung oder Direktvergabe öffentlicher Dienstleistungen – Plädoyer für ein
Wahlrecht der Gebietskörperschaften. Zur Notwendigkeit einer gesetzlichen Regelung
des Inhouse-Begriffs in der Europäischen Union, Stellungnahme des Wissenschaftlichen
Beirats der Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft (2007)
Heft 24 Die Zukunft der öffentlichen Dienstleistungen. Referate einer vom Wissenschaftlichen
Beirat der Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft veranstalteten Tagung (2007)
Heft 23 Öffentliche Dienstleistungen für die Bürger. Wege zu Effizienz, Qualität und günstigen
Preisen. Referate eines Symposiums der Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft, der
Deutschen Sektion des Europäischen Zentralverbandes der öffentlichen Wirtschaft
(CEEP), des Verbandes kommunaler Unternehmen, des Verbandes Deutscher Verkehrsunternehmen
und des Deutschen Städtetages (2006)
Heft 22 Öffentliche Dienstleistungen zwischen Eigenerstellung und Wettbewerb. Referate
eines Symposiums der Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft, der Deutschen Sektion des
Europäischen Zentralverbandes der öffentlichen Wirtschaft (CEEP), des Verbandes kommunaler
Unternehmen, des Verbandes Deutscher Verkehrsunternehmen und der Gesellschaft
für Sozialen Fortschritt (2005)
Heft 21 Public Private Partnership: Formen – Risiken – Chancen. Referate eines Symposiums
der Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft, der Deutschen Sektion des Europäischen
Zentralverbandes der öffentlichen Wirtschaft (CEEP), des Verbandes kommunaler
Unternehmen und des Deutschen Städtetages (2004)
Heft 20 Ausschreibungswettbewerb – obligatorisch für alle öffentlichen Dienstleistungen?
Referate eines Symposiums der Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft, des Verbandes
kommunaler Unternehmen und des Deutschen Städtetages (2003)
Heft 19 Rollenwechsel kommunaler Unternehmen. Referate eines Symposiums der Gesellschaft
für öffentliche Wirtschaft. (2002)
105

Heft 18 Die öffentliche Wirtschaft in Deutschland – Bestandsaufnahme zu Beginn des
21. Jahrhunderts. Dokumentation der Deutschen Sektion des Europäischen Zentralverbandes
der öffentlichen Wirtschaft (CEEP) (2001)
Heft 17 Sparkassen und Landesbanken in der Wettbewerbs- und Privatisierungsdiskussion.
Stellungnahme des Wissenschaftlichen Beirats der Gesellschaft für öffentliche
Wirtschaft (1998)
Heft 16 Öffentliche Unternehmen – eine Alternative zur Privatisierung. Referate eines Symposiums
der Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft und des Kommunalen Arbeitgeberverbandes
Sachsen (1996)
Heft 15 Europa, Wettbewerb und öffentliche Dienstleistungen. Bericht des CEEP und Vorschläge
zur Änderung des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft sowie
für eine Europäische Charta der Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem
Interesse (1996)
Heft 14 Kommunale Wirtschaft zwischen Wettbewerb und Gemeindewirtschaftsrecht.
Referate eines Symposiums der Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft (1995)
Heft 13 Privatisierungsdogma widerspricht Sozialer Marktwirtschaft. Stellungnahme des
Wissenschaftlichen Beirats der Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft (1994)
Heft 12 Eigenbetrieb, Kapitalgesellschaft, Anstalt des öffentlichen Rechts – Rechtsformänderung
bei den Berliner Eigenbetrieben? Referate eines Workshops der Gesellschaft
für öffentliche Wirtschaft und des Senators für Verkehr und Betriebe von Berlin
(1993)
Heft 11 Die Zukunft der öffentlichen Wirtschaft in der Europäischen Gemeinschaft. Referate
einer Vortragsveranstaltung der Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft (1992)
Heft 10 Die Auswirkungen der EG-Richtlinien zum öffentlichen Auftragswesen auf die
öffentlichen Unternehmen – Bestandsaufnahme und Verbesserungsvorschläge.
Stellungnahme des Wissenschaftlichen Beirats der Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft,
Federführung: Rudolf Eiermann (1992)
Heft 9 Die Unternehmen der Deutschen Bundespost als juristische Personen des öffentlichen
Rechts – Alternativ-Vorschläge zur Postreform II. Stellungnahme des Wissenschaftlichen
Beirats der Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft, Federführung: Helmut Cox
(1992)
Heft 8 Die Unternehmen der öffentlichen Energieversorgung der Bundesrepublik
Deutschland im europäischen Binnenmarkt. Stellungnahme des Wissenschaftlichen
Beirats der Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft, Federführung: Paul Münch (1991)
Heft 7 Die öffentlichen Eisenbahnen in der Bundesrepublik Deutschland angesichts der
Vollendung des EG-Binnenmarktes. Stellungnahme des Wissenschaftlichen Beirats
der Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft, Federführung: Achim von Loesch (1991)
Heft 6 Öffentliche Kreditinstitute in der Bundesrepublik Deutschland und EG-Binnenmarkt.
Stellungnahme des Wissenschaftlichen Beirats der Gesellschaft für öffentliche
Wirtschaft, Federführung: Peter Eichhorn (1990)
Heft 5 Öffentliche Unternehmen und soziale Marktwirtschaft – Aktueller Handlungsbedarf
im Umstrukturierungsprozeß der DDR. Gutachten des Wissenschaftlichen Beirats der
Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft, Federführung: Dietrich Budäus (1990)
Heft 4 Abfallentsorgung und ihre Finanzierung als Aufgaben öffentlicher Unternehmen.
Referate und Diskussionsbericht einer Vortrags- und Diskussionsveranstaltung der Gesellschaft
für öffentliche Wirtschaft (1989)
Heft 3 Gemischtwirtschaftlichkeit und öffentliche Aufgabe. Referate und Diskussionsbeiträge
einer Vortrags- und Diskussionsveranstaltung der Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft
und Gemeinwirtschaft (1988)
Heft 2 Thesen zur künftigen Struktur der Deutschen Bundespost. Stellungnahme des
Wissenschaftlichen Beirats der Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft und Gemeinwirtschaft
zur Neuordnung der Deutschen Bundespost, Federführung: Helmut Cox (1988)
Heft 1 Peter Eichhorn: Forschung und Entwicklung und öffentliche Unternehmen (1986)
106