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8. Februar 2001 Deutschland: Durchbruch zu Pensionsfonds? Aktuelle Themen Am 26. Januar hat der Bundestag mit den Stimmen der Regierungskoalition die im November von der Bundesregierung eingebrachte Reform der Alterssicherung verabschiedet. Die Rentenreform beinhaltet – neben einer ganzen Reihe weiterer Maßnahmen – nach wie vor in erster Linie zwei Kernelemente: den – allerdings nach aller Voraussicht nicht ausreichenden – Versuch, die gesetzliche Rentenversicherung (GRV) durch verschiedene Modifikationen der Rentenformel zu stabilisieren, und den Einstieg in den Aufbau einer zusätzlichen, privaten kapitalgedeckten Altersvorsorge. Unter den vielen Veränderungen und Ergänzungen des Gesetzesentwurfs im parlamentarischen Verfahren, oft buchstäblich in letzter Minute, ragt vor allem der kurzfristig und überraschend von der Bundesregierung eingebrachte Vorschlag hervor, neben den von Anfang an vorgesehenen Maßnahmen zur Verbesserung der betrieblichen Altersversorgung (s. Textbox) nun auch in Deutschland „Pensionsfonds“ als einen neuen Durchführungsweg zuzulassen. Grundsätzlich ist es erfreulich, dass die Bundesregierung damit eine Forderung aufgreift, die bereits 1998 von allen Bundestagsfraktionen erhoben worden war. Auf den zweiten Blick zeigt sich allerdings, dass der konkrete Vorschlag im Gesetzesentwurf weit hinter den Standards zurückbleibt, wie sie in anderen Ländern für erfolgreiche Pensionsfonds gang und gäbe sind. Regulierung der Pensionsfonds greift zu kurz Unbestreitbar sind auch bereits mit der Schaffung von Pensionsfonds als rechtlich selbständige Trägereinrichtungen der Altersvorsorge in der jetzt vorgesehenen Form gegenüber der Pensionsrückstellung – dem in Deutschland nach wie vor „klassischen“ Durchführungsweg der betrieblichen Altersversorgung – eine Reihe von Vorteilen verbunden: Mit der Auslagerung des mit den Anwartschaften auf betriebliche Altersversorgung verbundenen Vermögens auf einen externen Träger entspricht die Bilanz des betreffenden Unternehmens eher den Standards auf den internationalen Kapitalmärkten; überdies wird das Unternehmen von der Vermögensverwaltung und zumindest teilweise auch von den Risiken der betrieblichen Altersversorgung entlastet. Für die Arbeitnehmer besteht der Vorteil darin, dass sie gegenüber dem Pensionsfonds einen Rechtsanspruch erhalten und ihre Altersversorgung damit vor dem Risiko der Insolvenz ihres Arbeitgebers geschützt ist und dass ihre Ansprüche bei einem Arbeitgeberwechsel leichter übertragbar sind. Trotz dieser guten Ansätze greift die im Altersvermögensgesetz vorgesehene Einführung von Pensionsfonds jedoch in den wichtigsten Punkten entschieden zu kurz. Wesentliche Charakteristika eines Pensionsfonds nach internationalen Standards, die die eigentliche Attraktivität dieser Form der kapitalgedeckten Altersvorsorge ausmachen, fehlen den im Gesetz vorgesehenen „Pensionsfonds“: Besonders zu bemängeln ist, dass die Pensionsfonds in die Regulierung des Versicherungsaufsichtsgesetzes (VAG) einbezogen werden und dass damit das Bundesaufsichtsamt für das Versicherungswesen als zuständige Aufsichtsbehörde vorgesehen ist. Bereits durch die rechtliche Anbindung an das versicherungsrechtliche Regelwerk, vor allem aber durch die Identität von Versicherungsaufsicht und Economics Übersicht: Maßnahmen zur Stärkung der betrieblichen Altersversorgung im Rahmen der Rentenreform Generelle Herabsetzung der Unverfallbarkeitsgrenzen 1 von 10 Jahren auf 5 Jahre Rechtliche Bekräftigung: Entgeltumwandlung 2 als Möglichkeit der betrieblichen Altersversorgung Bei Entgeltumwandlung sofort gesetzliche Unverfallbarkeit Rechtsanspruch des Arbeitnehmers auf betriebliche Altersversorgung (Entgeltumwandlung) Einführung von Pensionsfonds 1 Unverfallbarkeitsgrenzen bezeichnen den Zeitpunkt, ab dem ein Arbeitgeberwechsel nicht mehr zu einem Verlust der erworbenen Rentenanwartschaften führen darf. 2 Bei der Entgeltumwandlung werden die Beiträge zu der betrieblichen Altersversorgung aus dem Entgelt des Arbeitnehmers – und nicht aus zusätzlichen Mitteln des Arbeitgebers – geleistet. Deckungsmittel der betrieblichen Altersversorgung in Deutschland 1998 Gesamtvolumen DEM 561.1 Mrd. Unterstützungskassen (DEM 44.2 Mrd.) 57% P ensionsrückstellungen (DEM 318.2 Mrd.) 8% 22% 13% P ensionskassen (DEM 125.2 Mrd.) CH NL GB US JP DE IT FR Direktversicherungen (DEM 73.5 Mrd.) Anlagevolumen der Pensionsfonds im internationalen Vergleich (Stand: 1999) 160 % BIP 140 120 100 80 60 40 20 0 3
4 Aktuelle Themen Aufsicht über Pensionsfonds wird faktisch einer einzelnen Anbietergruppe von Pensionsfonds (Versicherungen) gegenüber anderen möglichen Anbietern (Banken, Kapitalanlagegesellschaften) ein Ausgangsvorteil gewährt. Zweckentsprechend wäre es, auch in Deutschland eine gesonderte Aufsichtsbehörde für Pensionsfonds zu schaffen, so wie es internationaler Standard ist. Im übrigen unterstreicht die gegenwärtige Diskussion die Notwendigkeit der Schaffung einer sektorübergreifenden Finanzaufsichtsbehörde auch in Deutschland. Zwar dürfen die Arbeitgeber in Zukunft im Rahmen einer betrieblichen Altersversorgung über Pensionsfonds, Pensionskassen oder Direktversicherung auch sog. „Beitragszusagen mit Mindestleistung“ geben; analog zu den Voraussetzungen für die im Rahmen der Rentenreform neu eingeführte Förderung in der individuellen Altersvorsorge („Riester-Förderung“) wird dabei verlangt, dass der Pensionsfonds eine Rückzahlung der eingezahlten Beiträge formal garantiert. Konkret lässt eine derartige Verpflichtung zu einer Mindestleistung aber nur zwei Möglichkeiten zu: Entweder muss der jeweilige Finanzdienstleister – mit negativen Konsequenzen für die Möglichkeit z.B. der Anlage in Aktien und damit der Rendite – eine Zusage geben, dass zu Beginn der Auszahlphase zumindest die eingezahlten Beiträge zur Verfügung stehen, oder – anderenfalls – verbleiben doch wieder Risiken aus der betrieblichen Altersvorsorge beim Arbeitgeber. Dagegen würden diese negativen Effekte bei reinen Beitragszusagen (Defined Contribution) – die auch nach der Reform nicht zulässig sein werden – nicht auftreten. Die – ebenfalls in Analogie zu den Voraussetzungen für eine „Riester-Förderung“ – zwingend vorgeschriebene Auszahlung als lebenslange Rente engt die Möglichkeiten der Ausgestaltung der Pensionsfonds unnötig ein. Dagegen würde eine Öffnung auch für Auszahlpläne oder – zumindest unter bestimmten Bedingungen – auch für Einmalauszahlungen der gesamten Summe die Attraktivität der Pensionsfonds für Arbeitnehmer und damit auch für Arbeitgeber deutlich erhöhen. Bisher enthält das Gesetz zu den Anlagevorschriften für Pensionsfonds nur allgemeine Regeln, die einer Aufsicht nach dem Prinzip des „prudent man“ – also dem Verzicht auf starre Aufsichtsregeln zugunsten einer an einem „vernünftigen“ Anlageverhalten orientierten Aufsicht – entsprechen könnten. Tatsächlich hat sich im internationalen Vergleich gezeigt, dass Pensionsfonds, die einer Aufsicht nach dem Prudent-Man-Prinzip unterliegen, erheblich höhere Renditen erzielen als Pensionsfonds in Ländern mit quantitativen Anlagebeschränkungen. Allerdings enthält das Gesetz mindestens drei Verordnungsermächtigungen, die unter anderem weitere Vorschriften zur Solvabilität (Eigenkapitalausstattung), zur Bildung eines so genannten „Deckungsstocks“ analog zu den Lebensversicherungsunternehmen und zur Anlagepolitik betreffen. Es wäre bedauerlich, wenn die Bundesregierung auf diesem Wege doch wieder quantitative Anlagebeschränkungen einführen würde, die eine volle Ausschöpfung der Renditechancen an den Kapitalmärkten erschweren bzw. verhindern. Grundsätzlich erscheint es überdies fragwürdig, wenn so wichtige Bestimmungen, die ansonsten stets gesetzlich geregelt sind, nun im Fall von Pensionsfonds auf dem Verordnungsweg geklärt werden sollen. Economics 8. Februar 2001 Anbindung an Versicherungsrecht wirkt wettbewerbsverzerrend Vorgeschriebene Mindestleistungen schmälern Rendite Restriktive Auszahlungsvorschriften beeinträchtigen Attraktivität Anlagevorschriften erst auf dem Verordnungsweg Anlagerestriktionen und durchschnittliche Rendite von Pensionsfonds*) 9.5% Länder mit Prudent-Man- Prinzip 5.2% Länder mit quantitativen Anlagebeschränkungen *) 1984-1996, durchschnittliche reale Rendite in lokaler Währung Quelle: OECD % 12 10 8 6 4 2 0
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