ZESO 03/13

ZeSo
Zeitschrift für Sozialhilfe
03/13
Private Sozialhilfe die facettenreiche Tätigkeit nicht-staatlicher
sozialhilfe-organisationen kulturvermittler Martin Heller im zeso-interview
sozialhilfedebatte sach- und praxisbezogene Diskussionen sind erwünscht

SCHWERPUNKT16–27
private sozialhilfe
Die Rolle der privaten Sozialhilfe wird gemeinhin
als ergänzend zur staatlichen Sozialhilfe verstanden.
Der Blick auf die diversen Tätigkeitsgebiete
der nicht-staatlichen Sozialhilfe ergibt ein spannendes
und facettenreiches Bild. Und er zeigt,
dass die private Sozialhilfe nicht bloss eine ergänzende,
sondern auch eine die öffentliche Sozialhilfe
unterstützende und situativ substituierende
Funktion hat.
ZESO zeitschrift für sozialhilfe
Herausgeberin Schweizerische Konferenz für Sozialhilfe SKOS,
www.skos.ch Redaktionsadresse Redaktion ZESO, SKOS,
Monbijoustrasse 22, Postfach, CH-3000 Bern 14, zeso@skos.ch,
Tel. 031 326 19 19 Redaktion Michael Fritschi Redaktionelle
begleitung Dorothee Guggisberg Autorinnen und Autoren in
dieser Ausgabe Herbert Ammann, Yann Bochsler, Pascal Engler,
Sébastien Giovannoni, Dorothee Guggisberg, Manuela Honegger,
Martina Huber, Esther Jost, Cathérine Merz, Daniel Röthlisberger,
Walter Schmid, Barbara Spycher, Bernadette von Deschwanden,
Martin Waser Titelbild Rudolf Steiner layout mbdesign Zürich,
Marco Bernet Korrektorat Peter Brand Druck und Aboverwaltung
Rub Media AG, Postfach, 3001 Bern, zeso@rubmedia.ch,
Tel. 031 740 97 86 preise Jahresabonnement Inland CHF 82.–
(für SKOS-Mitglieder CHF 69.–), Abonnement ausland CHF 120.–,
Einzelnummer CHF 25.–.
© SKOS. Nachdruck nur mit genehmigung der Herausgeberin.
Die ZESO erscheint viermal jährlich.
ISSN 1422-0636 / 110. Jahrgang
Bild: Rudolf Steiner
Erscheinungsdatum: 9. September 2013
Die nächste Ausgabe erscheint im Dezember 2013.
2 ZeSo 3/13 inhalt

INHALT
5 Der Sozialstaat nützt allen. Kommentar
von Martin Waser, Vorsteher
Sozialdepartement Stadt Zürich
6 13 Fragen an Cathérine Merz
8 Sozialhilfe-Debatte: Die SKOS bietet
eine gute Plattform für Diskussionen
10 Praxis: Wie sind freiwillige
Zuwendungen Dritter im Budget zu
berücksichtigen?
11 Bedarfsleistungen: Die Kantone
müssen einheitliche Bemessungsgrundlagen
schaffen
12 «Kultur ermöglicht neue Sinnesentwürfe
für die Gesellschaft»:
Interview mit Martin Heller
16 SCHWERPUNKT:
private sozailhilfe
18 Die private Sozialhilfe spielt bei der
Armutsbekämpfung eine wichtige
Rolle
20 Dazu beitragen, Voraussetzungen für
eine Unterstützung zu erfüllen
22 Mit einem öffentlichen Auftrag im
Rücken lässt sich langfristig planen
24 «Wenn wir Daten austauschen, dann
ist es zum Wohl des Klienten»
27 Armut muss mit einer integralen
Strategie bekämpft werden
DIE stehauffrau
Der kulturvermittler
geordnete tagesStrukturen
Cathérine Merz hat als Mitbegründerin
des Strassenmagazins Surprise schon viel
erlebt. Heute arbeitet sie in der integrativen
Beratung der Kontaktstelle für Arbeitslose
in Basel.
6
Er entwickelt die Inhalte für das neue
Humboldt-Forum in Berlin, war Intendant
von Linz 2009 Kulturhauptstadt Europas
und künstlerischer Direktor der Expo.02.
Im ZESO-Interview äussert sich Martin
Heller zu kultur- und sozialpolitischen
Herausforderungen und Zusammenhängen
sowie über den Einfluss der neuen Medien
auf das Kulturverständnis.
12
Zu Beginn des Projekts hatten die Kunden
noch Bedenken, ihre Einkäufe Arbeitslosen
anzuvertrauen. Heute ermöglicht die
Stiftung Intact vielen Langzeitarbeitslosen
eine kundenorientierte Beschäftigung.
28 Wenn das Workfare-Prinzip
Unfairness bewirkt
30 Reportage: Pedalen für die Kunden,
die Umwelt und das eigene Glück
32 Plattform: Das Gastronomie-Label
Fourchette verte
34 Lesetipps und Veranstaltungen
36 Die Punktesammlerin: Porträt von
Debora Buess, Initiantin der Solikarte
glanzidee an der migroskasse
30
Die Gutscheine für die Cumulus-Punkte aus
dem Projekt Solikarte bekommt Debora
Buess unterdessen in einem kleinen Paket,
in einem Couvert hätten sie nicht mehr
Platz, so viele sind es. Die Bons werden
an Organisationen verschickt, die sich
für Sans-Papiers und Nothilfe-Bezüger
einsetzen.
36
inhalt 3/13 ZeSo
3

Die SKOS bietet eine
gute Plattform für Diskussionen
Die Gemeinden spielen bei der Entwicklung der Sozialhilfe eine wichtige Rolle und tragen die SKOS
als Fachverband wesentlich mit. Es ist richtig, dass sie Probleme in der Sozialhilfe thematisieren. Für
praxisbezogene Diskussionen stellt die SKOS verschiedene Gremien zur Verfügung.
Ein junger Mann bezieht Sozialhilfe, verweigert
aber die Zusammenarbeit mit den
Behörden. Daraus resultiert eine juristische
Auseinandersetzung über mehrere Instanzen.
Das Bundesgericht bestätigt die
Einhaltung rechtsstaatlicher Verfahrensabläufe.
Dieser Sachverhalt löste im Frühling
eine breite mediale Auseinandersetzung
über die Sozialhilfe und die SKOS aus.
Denn die SKOS hat den Entscheid des
Bundesgerichts insofern begrüsst, als dass
er Klarheit schafft, unter welchen Voraussetzungen
Leistungskürzungen und Leistungseinstellungen
möglich sind. Vier Gemeinden
sind in der Folge aus der SKOS
ausgetreten. In mehreren Gemeinden und
Kantonen folgten Anträge zum Austritt aus
dem Verband. Gleichzeitig wurden an verschiedenen
Orten parlamentarische Vorstösse
zur generellen Kürzung der Sozialhilfeleistungen
eingereicht.
Ein knapper Kommentar zu einem Entscheid
zum Schutz der Rechtsstaatlichkeit
durch das höchste Schweizer Gericht kann
kaum die alleinige Ursache für die fundamentale
Debatte über die Sozialhilfe und
die SKOS sein, die der «Fall Berikon» auslöste.
Sowohl die Sozialhilfe als auch die
SKOS als Fachverband sind zwar immer
wieder Ziel von heftigen Auseinandersetzungen.
Neu waren dieses Mal aber die
Austritte und die zahlreichen politischen
Interventionen – die weitreichende Auswirkungen
haben könnten.
Die SKOS bedauert, dass die Debatte
mit den unzufriedenen Gemeinden nicht
innerhalb des Verbands, sondern vorab
über mediale Kanäle stattgefunden hat.
Die ausgetretenen Kommunen sind im
Vorfeld nie mit der SKOS in Kontakt getreten.
Die in der Debatte aufgeworfenen
Fragen, beispielsweise der Umgang mit
unkooperativen Menschen, sind allerdings
ernst zu nehmen. Es ist richtig, dass darüber
diskutiert wird. Es ist aber auch richtig,
dass diese Fragen mit der nötigen Sorgfalt
und Differenziertheit diskutiert werden.
Die Faktenlage
Die Sozialhilfe funktioniert gut. Sie nimmt
im Schweizer Sozialsystem eine zentrale
Breit abgestützt und im nationalen Konsens entwickelt: Die Sozialhilfe baut auf ihre Träger.
Bild: Keystone
8 ZeSo 3/13 aktuell

Position ein und sie ist ein wichtiges Glied
zur Sicherung des sozialen Friedens und
damit des Wohlstands in der Schweiz. Die
SKOS-Richtlinien sind für die Umsetzung
der Sozialhilfe ein unentbehrliches und
taugliches Instrument. Die Kantone und
Gemeinden erbringen auf der Basis der
Richtlinien für über 235 000 Menschen
in der Schweiz wichtige Dienstleistungen.
Sie tun dies in vielen Fällen unter schwierigen
Voraussetzungen: Wer in der Sozialhilfe
ist, hat sich oft über Jahre Verhaltensweisen
angeeignet, die von den Mitarbeitenden
der Sozialen Dienste besondere Fähigkeiten
verlangen. Die Subsidiarität der
Sozialhilfe erfordert zudem genauste Abklärungen
und ausgewiesenes Fachwissen.
Und der öffentliche Druck ist hoch, die
Ressourcen knapp.
Die Rolle des Verbands und der
Gemeinden
Dass ein Fachverband Normen herausgibt,
die durch die Expertise seiner Mitglieder
aus der Praxis und der Verwaltung erarbeitet
und verabschiedet werden, ist nichts
Aussergewöhnliches. Die Mitglieder der
SKOS sind zum grössten Teil die öffentliche
Hand, insbesondere die Kantone und
viele Gemeinden. Dass sie durch die Vereinheitlichung
der Sozialhilfe versuchen,
sowohl einen schweizweiten wie auch einen
innerkommunalen Rahmen zu setzen, wirkt
sich positiv aus. Es wird Rechtsgleichheit
geschaffen und «Sozialtourismus» verhindert.
Das breite Netz des Verbands gewährleistet
eine umfassende Debatte über die
Ausgestaltung der Sozialhilfe. Hier leisten
auch kritische Stimmen einen wichtigen Input.
Dafür stehen im Verband verschiedene
Gremien und Gefässe zur Verfügung.
Die Gemeinden spielen bei der Entwicklung
der Sozialhilfe also eine wichtige
Rolle und sie tragen die SKOS als Verband
wesentlich mit. Diese Stärke wird durch
Austritte geschwächt. Wer austritt, verzichtet
gleichzeitig auf die Möglichkeit der
direkten Mitsprache und auf die fachliche
Unterstützung, die der Verband seinen
Mitgliedern bei der Wahrnehmung ihrer
anspruchsvollen Aufgabe anbietet.
Die SKOS ist offen für eine sachliche
Debatte
Die SKOS hat sich verschiedentlich zur
aktuellen öffentlichen Diskussion geäussert
und sie ist auch auf der politischen
Ebene aktiv geworden. Sie hat die aufgeworfenen
Fragen mit dem Schweizerischen
Gemeindeverband diskutiert und sie
ist im Gespräch mit den kantonalen Sozialdirektorinnen
und Sozialdirektoren sowie
mit der Städteinitiative Sozialpolitik.
Dass die Schweiz eine wirkungsvolle,
faire Sozialhilfe und zu deren Ausgestaltung
ein Instrument wie die SKOS-Richtlinien
braucht, haben derweil namhafte Politikerinnen
und Politiker bestätigt: SODK-Präsident
Peter Gomm, Regierungsrat Kanton
Solothurn, und Mario Fehr, Regierungsrat
Kanton Zürich (an der letzten SKOS-Mitgliederversammlung),
drei weitere kantonale
Sozialdirektorinnen (in der ZESO mit
Themenschwerpunkt SKOS-Richtlinien)
sowie auch der Präsident der Städteinitiative
und Vorsteher des Sozialdepartements
der Stadt Zürich Martin Waser (s. Kommentar
Seite 5).
Viele der aufgeworfenen Themen wurden
bereits vor der jüngsten Medienkontroverse
vom Verband aufgenommen und
diskutiert. So etwa Fragen zu den situationsbedingten
Leistungen oder Fragen
zur Wirksamkeit des 2005 eingeführten
Anreizsystems. Eine empirische Untersuchung
zu diesem Thema wäre, wie das
unter anderem gefordert wurde, durchaus
begrüssenswert.
Bei der aktuellen Debatte geht es nicht
allein um die SKOS und ihre Richtlinien.
Es geht um die Sozialhilfe als funktionsfähiges
und breit abgestütztes Instrument
der Sozialpolitik. Und dieses darf nicht
aufs Spiel gesetzt werden. Zu viele Menschen
sind auf Sozialhilfe angewiesen und
die Gesellschaft als Ganzes profitiert von
ihr. Die SKOS setzt sich mit allen Mitteln
dafür ein, dass die Bedeutung, die Stärken
und der Nutzen der Sozialhilfe der Öffentlichkeit
deutlich gemacht werden. •
Dorothee Guggisberg
Geschäftsführerin SKOS
Die Gemeinden leisten
gute Arbeit
Mit Getöse sind
im Frühjahr vier
Gemeinden aus der
SKOS ausgetreten.
Der mediale Wirbel
war ungewöhnlich
gross. Auslöser war
mein Kommentar
zu einem Bundesgerichtsentscheid,
der den Eindruck erwecken konnte, ich
würde mich auf die Seite unkooperativer und
provokativer Sozialhilfeempfänger schlagen.
Das war nicht meine Absicht. Vielmehr hatte
ich es begrüsst, dass das oberste Gericht die
rechtlichen Voraussetzungen für die Einstellung
von Leistungen geklärt hat. Das schafft
für alle Beteiligten, auch für die Gemeinden,
Rechtssicherheit.
Der Unmut in einzelnen Gemeinden weist
allerdings auf ein paar grundlegendere
Probleme hin, denen die Sozialhilfe ausgesetzt
ist. Zunächst bleiben schwierige und
wenig kooperationsbereite Personen für
die Sozialhilfe eine harte Herausforderung.
Wie soll mit ihnen umgangen werden? Wo
liegen die Grenzen des Zumutbaren? Wann
können Leistungen eingestellt werden? Jede
Gemeinde kennt solche Fälle, die an den
Nerven zehren. Ich habe grossen Respekt vor
Sozialdiensten und Behörden, die im Alltag
versuchen, auch diesen Menschen gerecht
zu werden. Zudem fühlen sich gerade kleinere
Gemeinden in solchen Fragen oft allein
gelassen. Offenbar auch von der SKOS. Darauf
werden wir als Fachverband ein besonderes
Augenmerk richten müssen.
Schliesslich bleibt die Sozialhilfe im Fadenkreuz
politischer Auseinandersetzungen. Die
verschiedenen, ähnlich lautenden Vorstösse,
die in den letzten Monaten in Parlamenten
eingereicht wurden, richten sich vordergründig
gegen die SKOS und ihre Richtlinien. Sie
haben aber vor allem die Sozialhilfe als Pfeiler
der sozialen Sicherheit zum Gegenstand.
Während die SKOS ihre Richtlinien immer
wieder den veränderten gesellschaftlichen
Gegebenheiten angepasst hat, darf der Schutz
der armutsbetroffenen Bevölkerung in der
Schweiz nicht zur Disposition gestellt werden.
Walter Schmid
Präsident SKOS
aktuell 3/13 ZeSo
9

Wie sind freiwillige Zuwendungen
Dritter zu berücksichtigen?
Eine 19-jährige Sozialhilfebezügerin bezahlt mit einem Zuschuss ihres Grossvaters einen Mietzins,
der über den Richtlinien der Gemeinde liegt. Grundsätzlich müssen regelmässige freiwillige
Leistungen Dritter im Unterstützungsbudget als Einnahme berücksichtigt werden.
Andrea Bucher ist 19-jährig und absolviert
eine Lehre. Weil die Eltern keine Unterhaltszahlungen
leisten können, wird sie ergänzend
zu Lehrlingslohn und Stipendium
mit Sozialhilfe unterstützt. Sie kann nicht
bei den Eltern und aus psychischen Gründen
auch nicht in einer Wohngemeinschaft
wohnen. Sie hat einen neuen Mietvertrag für
eine 2,5-Zimmer-Wohnung abgeschlossen.
Der Mietzins von 1323 Franken liegt erheblich
über den Richtlinien der Gemeinde
für einen Ein-Personen-Haushalt. Andrea
erklärt, ihr Grossvater habe ihr einen Betrag
an die Miete zugesichert. Damit könne sie
die Differenz zwischen dem von der Gemeinde
anerkannten und dem tatsächlichen
Mietzins ausgleichen.
Frage
Wie ist mit Zuschüssen Dritter umzugehen,
mithilfe derer sich unterstützte Personen
eine Wohnung leisten können, die wesentlich
teurer ist als es die kommunalen
Richtlinien vorgeben?
Grundlagen
Nach dem Grundsatz der Subsidiarität
und entsprechend den SKOS-Richtlinien
sind freiwillige Leistungen Dritter unabhängig
von deren Höhe im Budget grundsätzlich
als Einnahmen zu berücksichtigen,
wenn sie zur freien Verfügung stehen
(SKOS-Richtlinien, A.4 und E.1.1).
PRAXIS
In dieser Rubrik werden exemplarische Fragen aus
der Sozialhilfe praxis an die «SKOS-Line» publiziert
und beantwortet. Das web-basierte Beratungsangebot
für SKOS-Mitglieder ist über das Intranet
zugänglich: www.skos.ch Intranet (einloggen)
SKOS-Line.
Gemäss Lehre und Praxis werden freiwillige
Leistungen Dritter dann nicht angerechnet,
wenn sie von bescheidenem
Umfang sind, ausdrücklich zusätzlich zu
den Sozialhilfeleistungen (oft mit Zweckbestimmung)
erbracht werden und bei
einer Anrechnung entfallen würden. Von
einer Anrechnung ist aber nicht abzusehen,
wenn mit den Zuwendungen Dritter
ungedeckte, überhöhte Miet- oder Lebenshaltungskosten
oder Luxusausgaben finanziert
werden (vgl. C. Hänzi, Leistungen
der Sozialhilfe in den Kantonen, in: Das
Schweizerische Sozialhilferecht, Luzern
2008, S. 141).
Ob die Zuschüsse bei Anrechnung entfallen
würden, spielt in der Praxis kaum
eine Rolle. Bei vorgängiger Kenntnis
entscheidet die Sozialbehörde anhand
anderer Kriterien über die Anrechnung
und muss allenfalls das Risiko eingehen,
dass die Leistung entfällt. Wenn die Sozialbehörde
erst im Nachhinein von einer
freiwilligen Zuwendung erfährt, kann die
Leistung gar nicht mehr entfallen. Auswirkungen
hat der Wegfall der Zuwendung
einzig auf das Budget der unterstützten
Person, die nicht mehr über zusätzliche
Mittel verfügen kann. Es ist aber nicht
Aufgabe der Sozialhilfe, das Budget der
betroffenen Person über das Sozialhilfeniveau
zu heben.
Allerdings hat eine unterstützte Person
das Recht, übliche Gelegenheitsgeschenke
zu empfangen, ohne dass dies zu einer Reduktion
der Sozialhilfe führt. Deshalb ist
auf die Anrechnung von (Geld-) Geschenken
zu Weihnachten, zum Geburtstag oder
ähnlichen Anlässen zu verzichten, auch
wenn das Geld der beschenkten Person zur
freien Verfügung steht. In diesen Fällen
kommt eine Anrechnung nur in Betracht,
wenn die Nichtanrechnung wegen des
Umfangs der Zuwendung unbillig wäre.
Weiter muss berücksichtigt werden, ob
eine zweckgerichtete Zuwendung für eine
Ausgabenposition erbracht wird, die im
Unterstützungsbudget enthalten ist. Hingegen
ist es unerheblich, ob es sich um
eine Geld- oder Naturalleistung handelt.
Es muss also zwischen folgenden freiwilligen
Zuwendungen Dritter unterschiedenen
werden.
1. Regelmässig erbrachte freiwillige Leistungen
sind anzurechnen, wenn sie
tatsächlich zur freien Verfügung stehen,
für eine im Unterstützungsbudget enthaltene
Ausgabenposition ausgerichtet
werden oder der Finanzierung von Luxus
dienen.
2. Einmalige, nicht zweckgebundene
Leistungen sind anzurechnen. Ausgenommen
sind übliche Gelegenheitsgeschenke
oder Leistungen von bescheidenem
Umfang.
3. Einmalige, zweckgebundene Leistungen,
die nicht für eine im Unterstützungsbudget
enthaltene Ausgabenposition
ausgerichtet werden, sind in der
Regel nicht anzurechnen. Eine Anrechnung
kommt nur in Betracht, wenn
eine sehr hohe Zuwendung zur Finanzierung
von Luxus geleistet wird und
eine Nichtanrechnung stossend wäre.
Antwort
Beim freiwilligen Mietzinszuschuss des
Grossvaters von Andrea Bucher handelt es
sich um eine regelmässig erbrachte freiwillige
Leistung. Sie wird für die Wohnkosten
und damit für eine Ausgabenposition erbracht,
die im Unterstützungsbudget enthalten
ist. Dass der im Budget angerechnete
Mietzins nicht mit dem effektiven Mietzins
übereinstimmt, ändert nichts an dieser
Tatsache. Folglich ist die Differenzzahlung
als Einnahme solange anzurechnen, wie sie
tatsächlich eingeht.
•
Bernadette von Deschwanden
Mitglied Kommission Richtlinien
und Praxishilfen der SKOS
10 ZeSo 3/13 praxis

Die private Sozialhilfe spielt bei der
Armutsbekämpfung eine wichtige Rolle
Die private und die öffentliche Sozialhilfe ergänzen sich gut. Das zeigt ein Blick auf die Entstehungsgeschichte
und die heutige Positionierung der Angebote. Damit die private Sozialhilfe ihre Stärken
voll ausspielen kann, braucht es eine leistungsfähige öffentliche Sozialhilfe.
Die Rolle der privaten Sozialhilfe vis-à-vis der öffentlichen Sozialhilfe
und deren Verhältnis zueinander lässt sich auf verschiedene
Weise beschreiben: über ihre Entstehungsgeschichte und ihre gesellschaftliche
Bedeutung, über die Art der Trägerschaften und der
Finanzierung oder über die spezifischen Angebote der privaten
Sozialhilfe.
Historisch betrachtet war Sozialhilfe beziehungsweise die Armenfürsorge
eine Aufgabe der Klöster. Im Hochmittelalter (1050 bis
1250) stiessen die Klöster jedoch an die Grenzen ihrer wirtschaftlichen
Leistungsfähigkeit und drohten selbst zu verarmen. Dies
und die damals wachsende Armut in der Bevölkerung bewirkte,
dass neue Institutionen geschaffen wurden, die unabhängig von
Kirchen und Klöstern entstanden: Spitäler sowie Siechen- und
Armenhäuser. Erste bürgerliche Stiftungen trugen ebenfalls zur
Kommunalisierung der Fürsorge bei. Die wirtschaftliche Krise
des Spätmittelalters (1500) bewirkte dann einen weiteren Schritt
in der Armenfürsorge. Die Fürsorge der Obrigkeiten und damit
des Staats äusserte sich im Erlass und in der Durchsetzung gesundheitspolizeilicher
Massnahmen und in Vorkehrungen zur
Lebensmittelversorgung. Diese Betrachtungen zeigen, dass die
private Sozialhilfe weiter zurückreicht als die öffentliche Sozialhilfe.
Im verwandtschaftlichen Verhältnis kann sie gegenüber der
öffentlichen Sozialhilfe eine Art Elternschaft geltend machen.
Allerdings besteht auf eine Unterstützung durch private Sozialhilfe
– im Gegensatz zur öffentlichen Sozialhilfe – kein klagbarer
Rechtsanspruch.
Finanzierung und Trägerschaft
Die Finanzierung der öffentlichen Sozialhilfe erfolgt denn auch
durch die öffentliche Hand. Die Kantone und Gemeinden sind für
ihre Durchführung verantwortlich. Eine Ausnahme bildet die Sozialhilfe
für Asylsuchende, für die der Bund die Hauptlast trägt.
Die Finanzierung der privaten Sozialhilfe hingegen erfolgt durch
Spendengelder und durch die Bewirtschaftung von Eigenkapital,
aber teilweise auch durch die öffentliche Hand. In den vergangenen
Jahrzehnten haben Leistungsvereinbarungen zwischen Privaten
und dem Staat stark an Bedeutung gewonnen.
Private Hilfswerke binden
die Bevölkerung in die
Armutsbekämpfung ein.
Zu den auf nationaler Ebene wichtigsten privaten Sozialhilfeeinrichtungen
gehören die drei «Pro-Werke» Pro Infirmis, Pro
Senectute und Pro Juventute, Caritas Schweiz, das Hilfswerk der
Evangelischen Kirchen der Schweiz (HEKS), das Schweizerische
Arbeiterhilfswerk (SAH), das Schweizerische Rote Kreuz (SRK)
und die Heilsarmee. Die privaten Sozialhilfeeinrichtungen lassen
sich in Hilfswerke (religiöse und nicht-religiöse), Stiftungen und
weitere nicht staatliche Institutionen einteilen.
Relevanz des Angebots
Gemäss Bundesamt für Statistik belaufen sich die jährlichen direkten
Sozialhilfeausgaben zu Lasten der öffentlichen Hand auf
rund zwei Milliarden Franken. Das Ausmass der privaten Sozialhilfe
ist hingegen nicht erforscht. Schätzungen sind zwar möglich,
aber mit Vorsicht zu geniessen. Folgende Überlegungen lassen
darauf schliessen, dass der Umfang dieser Leistungen sehr
bedeutsam ist. In der Schweiz gibt es rund 13 000 Stiftungen,
knapp 40 Prozent von ihnen geben eine Tätigkeit im sozialen Bereich
an. Insgesamt verfügen gemeinnützige Stiftungen über ein
geschätztes Vermögen von 70 Milliarden Franken, wobei die jährliche
Ausschüttung nur einen Bruchteil davon ausmacht. Eine unsystematische
Umfrage bei den Pro-Werken und anderen national
tätigen Hilfswerken im Hinblick auf diesen Beitrag lässt
vermuten, dass sich das jährliche Unterstützungsvolumen der privaten
Sozialhilfe auf rund 20 Millionen Franken beläuft. Das entspricht
immerhin einem Prozent der staatlichen Ausgaben für die
Sozialhilfe.
Anders als die Leistungen der öffentlichen Sozialhilfe sind die
Angebote und Zuständigkeitsbereiche der Privaten nicht definiert.
Klar ist hingegen, dass sie wichtige Aufgaben bereits vorgelagert
zur Sozialhilfe übernehmen, indem sie beispielsweise Beratung
für Ratsuchende anbieten, die noch nicht von staatlichen Stellen
erfasst wurden. Oder sie springen dort ergänzend zu den Leistungen
der öffentlichen Sozialhilfe ein, wo diese nicht möglich oder
nicht ausreichend sind. Das Angebot der privaten Sozialhilfe ist
also sowohl in finanzieller Hinsicht wie auch in Bezug auf die
Angebotspalette bedeutsam.
Ungeklärte Subsidiarität
Die SKOS-Richtlinien geben vor, dass Sozialhilfeleistungen grundsätzlich
auch subsidiär sind gegenüber Leistungen Dritter, die ohne
rechtliche Verpflichtung erbracht werden. Die öffentliche Sozialhilfe
wäre demnach nur subsidiär zu den Leistungen der
Hilfswerke oder Stiftungen auszurichten.
Die Realität ist eine andere. Im Gegensatz zu früher haben die
privaten Hilfswerke den Zugang zu ihren finanziellen Mitteln er-
18 ZeSo 3/13 SCHWERPUNKT

private sozilhilfe
Die private Sozialhilfe übernimmt wichtige Aufgaben, zum Beispiel die eines Mahlzeitendienstes für Rentnerinnen und Rentner.
Bild: Keystone
schwert und orientieren sich oft an der öffentlichen Sozialhilfe.
Die meisten unter ihnen betonen sinngemäss, dass die Leistungen
der öffentlichen Hand nicht ersetzt, sondern nur gezielt ergänzt
werden können. Hier zeigt sich ein nicht vollends geklärtes Verständnis
der Subsidiarität. Die Frage lautet: Welche Leistung geht
vor? Die Praxis verhält sich pragmatisch. Es gibt Sozialdienste, die
versuchen, die freiwilligen Leistungen Dritter systematisch zu erschliessen,
andere wiederum delegieren diese Verantwortung an
die Klientel.
Gesellschaftliche Bedeutung
Die gesellschaftliche Bedeutung der privaten Sozialhilfe zeigt sich
auf verschiedenen Ebenen. Sie hilft da, wo die Unterstützung des
Staats nicht greift, finanziert zum Beispiel Ferienaufenthalte für
Bedürftige oder übernimmt Arztrechnungen. Die zahlreichen Projekte
im Bereich der beruflichen und sozialen Integration sind
ebenfalls zentral. Hinzu kommt die bereits genannte wichtige Beratungstätigkeit.
Zudem bilden die Privaten eine Kohäsionskraft
in der Zivilgesellschaft. Die Bevölkerung wird quasi in die Armutsbekämpfung
eingebunden, mittels Spenden oder ehrenamtlicher
Tätigkeit. Die Gesellschaft nimmt hier ergänzend zum Staat eine
unterstützende Rolle wahr.
In einem Referat hat SKOS-Präsident Walter Schmid einmal
die Frage gestellt, ob Vormundschaft und Sozialhilfe Geschwister
seien. Er verneinte dies und verwies dabei auf historische Gründe
sowie auf die unterschiedliche Rechtsgestalt. Weiter oben wurde
auch auf ein mögliches verwandtschaftliches Verhältnis von privater
und öffentlicher Sozialhilfe hingewiesen. Immerhin tragen
sie ja den gleichen «Nachnamen». Die Ausführungen haben aber
deutlich gemacht: Zwischen der privaten und der öffentlichen
Sozialhilfe besteht kein direktes Verwandtschaftsverhältnis. Und
trotzdem besteht eine wichtige Beziehung zueinander. Während
Betroffene die Unterstützung der öffentlichen Sozialhilfe rechtlich
durchsetzen können – ähnlich wie bei der Unterhaltspflicht
der Eltern gegenüber ihren Kindern –, besteht kein Anrecht auf
private Sozialhilfe. Die Rolle der privaten Sozialhilfe gegenüber
der öffentlichen gleicht am ehesten der einer Gotte beziehungsweise
Patin: Sie ist im Normalfall wenig belastet, die Gespräche
haben einen informellen Charakter und Beratungen sind ohne
Verpflichtungen möglich. Dafür kommt die finanzielle Hilfe nur
unregelmässig (wie jedes Patenkind weiss), und die Höhe kann
stark variieren.
Dies hat auch Konsequenzen für die künftige Sozialpolitik.
Falls in Zukunft Leistungen vom Staat gekürzt werden sollten,
können die Privaten nur begrenzt einspringen. Es braucht daher
weiterhin eine leistungsfähige Sozialhilfe der öffentlichen Hand,
damit die Privaten ihren angestammten wichtigen Part auch in
Zukunft wahrnehmen können.
•
Pascal Engler
Dozent im Bachelor - und Masterstudiengang
Berner Fachhochschule, Fachbereich Soziale Arbeit
SCHWERPUNKT 3/13 ZeSo

Mit einem öffentlichen Auftrag im
Rücken lässt sich langfristig planen
Caritas Neuenburg betreut im Auftrag des Kantons Flüchtlinge und ist dabei zuständig für Sozialhilfe
und Eingliederungsmassnahmen. Der Autor beschreibt die Chancen und Risiken, die privaten
Organisationen aus der Übernahme eines Sozialhilfeauftrags erwachsen können.
Caritas Neuenburg ist im Rahmen eines kantonalen Leistungsauftrags
zuständig für die Sozialhilfe für anerkannte Flüchtlinge. Zum
Auftrag gehört auch die Begleitung der gesellschaftlichen und beruflichen
Integration dieser Personengruppe. Für die Betreuung
sind im Budget pro Familie und Monat zwei Stunden vorgesehen.
Gestützt auf den Leistungsauftrag hat Caritas ihre Kompetenzen
für Integrationsarbeit vertiefen und zusätzliche, ihr ursprüngliches
Angebot erweiternde Dienstleistungen entwickeln
können. So bietet das Hilfswerk heute beispielsweise Sprachkurse
an, hilft bei der Wohnungssuche, setzt freiwillige Helfer für die
individuelle Begleitung ein und informiert ihre Klientinnen und
Klienten über Krankenversicherungen und andere Institutionen,
über die sie Kenntnisse haben sollten. Bei der Wohnungssuche
ist die Unterstützung durch Freiwillige äusserst wertvoll, geht es
doch darum, Wohnungen für ausländische, fremdsprachige und
sozialhilfeabhängige Familien zu suchen. Sie gehören zu der Personengruppe,
die von privaten Hausverwaltungen am häufigsten
abgewiesen wird.
Private Sozialhilfe-Akteure sind für diese Art der Unterstützung
bestens geeignet und leisten wertvolle Pionier- und Vorarbeit. Sie
können innovative Projekte lancieren und dazu beitragen, Lücken
im System der Betreuungs- und Beratungsangebote zu schliessen.
Zur Finanzierung und Durchführung von Projekten können sie
auf ein Netz von Spendern und Freiwilligen sowie auf Beiträge von
Stiftungen und privatwirtschaftlichen Sponsoren zurückgreifen.
Doch aufgepasst! Dieser strategische Ansatz kommt einer Gratwanderung
gleich. Die Anstrengungen dürfen auf keinen Fall
darauf hinwirken, dass durch alternative Finanzierungsquellen
Budgetbeschränkungen bei anderen Institutionen ausgeglichen
werden, bloss um auf diese Weise das Niveau der Sozialhilfeleistungen
aufrechtzuerhalten. Das käme einer Schwächung des
Sozialnetzes gleich. Um ihr Engagement nachhaltig zu sichern
und weiter in die Sozialarbeit investieren zu können, ist Caritas
Neuenburg deshalb auf die Sicherheit von Aufträgen der öffentlichen
Hand angewiesen. Auf diesem Fundament kann sie zusätzliche,
durch eigene Projekte finanzierte Leistungen erbringen.
Beobachter- und Expertenfunktion
Die folgenden Betrachtungen beleuchten die Zusammenarbeit
und die Effizienz bei solchen Kooperationsmodellen:
Die Revision der Sozialhilferichtlinien im Kanton Neuenburg im
Jahr 2007 sah eine spürbare Kürzung der Leistungen zur Deckung
des Lebensunterhalts vor – entgegen der Empfehlungen der SKOS.
Als Hilfswerk und Auftragnehmerin konnte sich Caritas Neuenburg
im Rahmen der Vernehmlassung zur Revision äussern. Da ihr das
System aus erster Hand bekannt war, konnten die Auswirkungen
Private Sozialhilfe-Akteure helfen, Lücken im System der Betreuungs- und Beratu
der geplanten Revision eingehend analysiert werden. Und als unabhängige
Expertin konnte Caritas in der Folge die Revision in einigen
Punkten ein wenig mitgestalten. Das Zusammenwirken von öffentlichem
und privatem Sektor erwies sich in diesem Fall als effizient.
Denn ähnlich wie die Medien eine Kontrollfunktion gegenüber
Exekutive, Legislative und Judikative ausüben, haben die Hilfswerke
ein waches Auge auf die Entwicklung der Richtlinien und
Gesetze im Sozialbereich. Solange diese einen annehmbaren Rahmen
definieren, lässt sich mehr bewirken, wenn man sich aktiv am
System und damit an seiner Entwicklung beteiligt. In diesem Licht
ist es allerdings bemerkenswert, dass das Bundesamt für Migration
die Betreuung der Empfangs- und Verfahrenszentren für Asylsuchende
an gewinnorientierte private Unternehmen vergibt…
Finanzielle und rechtliche Risiken
Mit dem Übergang der Zuständigkeit für die Sozialhilfe an Flüchtlinge
im Jahr 1998 vom Bund an die Kantone begann das kantonale
Amt für Migration, die Fallpauschalen des Bundes an Caritas
zu überweisen. Als in der Folge die Zahl der betreuten Personen
stetig zunahm und die Ausgleichszahlungen rund um die Flüchtlingsbetreuung
im Jahr 2007 die Höhe des gesamten übrigen
Budgets der Organisation erreichten, war die Verwaltung dieser
22 ZeSo 3/13 SCHWERPUNKT

private sozilhilfe
ngsangebote zu schliessen.
Bild: Pixsil
Gelder zu einem erheblichen finanziellen Risiko geworden. Denn
Caritas verfügt über das Vereinsvermögen hinaus über keine weiteren
Defizitgarantien. Um die Risiken der Pauschalenverwaltung
vom Hilfswerk an den Kanton zu übergeben, hat Caritas darauf
dem Kanton ein alternatives Entschädigungsmodell vorgeschlagen,
das es ihr erlaubt, dem Kanton die effektiv anfallenden Kosten
der Sozialhilfe in Rechnung zu stellen.
Als beauftragte Sozialhilfeorganisation entscheidet Caritas
Neuenburg auch über Rückforderungen von Sozialhilfeleistungen
oder über die Ausstellung von Schuldanerkennungen. Das bedeutet,
dass die Schuldner in der Folge das bezogene Geld einem
privaten Dienstleister, der öffentliche Gelder verwaltet, zurückbezahlen
müssen. Auch das wirft Fragen auf, die im Rahmen
des Leistungsauftrags geklärt werden müssen: Wer übernimmt
das Eintreiben dieser Forderungen, wenn ein Sozialhilfedossier
einmal geschlossen ist? Gehört das noch zum Sozialhilfeauftrag?
Kann man in der gegebenen Funktion einen Schuldner überhaupt
für Forderungen betreiben, die ein Dritter erhebt? Können Bund
und Kanton eine Rückzahlung vom privaten Dienstleister einfordern,
wenn der Schuldner zahlungsunfähig ist?
Wäre Letzteres der Fall, müsste der Dienstleister Rückstellungen
bilden, um dieses Risiko aufzufangen. Das ist aber angesichts
der Höhe der Beträge und Finanzflüsse unmöglich. Auf solche
und ähnliche Fragen müssen immer erst Antworten gefunden
werden. Nicht zuletzt deshalb, um bei den beteiligten Parteien
keine falschen Erwartungen aufkommen zu lassen.
Kontrolle ist besser
Der Kanton Neuenburg hat in der Folge die Risiken, die im Zusammenhang
mit der Verwaltung der vom Bund erstatteten Pauschalen
auftreten, übernommen. Im Gegenzug ist er aber darauf
angewiesen, dass die Sozialhilfeausgaben für Flüchtlinge konsequent
ausgewiesen werden. Doch je mehr Kontrollebenen eingerichtet
werden (Hilfswerk, Kanton, Bund), desto grösser ist die Gefahr,
dass man das Wesentliche, nämlich die Menschen, aus den
Augen verliert. Wir bei Caritas Neuenburg haben mittlerweile
manchmal das Gefühl, mehr Zeit in die transparente Abrechnung
der eingesetzten Gelder als in die Förderung von Selbständigkeit
und finanzieller Unabhängigkeit der Flüchtlinge zu investieren.
Und es gibt in diesem Zusammenhang noch weitere Herausforderungen
zu meistern. Über die Hälfte der kantonalen Mittel
fliesst im Rahmen von Leistungsaufträgen an Dritte. Zu Kontrollund
Steuerzwecken ist der Kanton deshalb bestrebt, für alle Leistungen
einheitliche Rechnungslegungs- und Kennzahlenmodelle
anwenden. Die privaten Dienstleister auf der anderen Seite haben
eigene, auf die eigenen Ziele ausgerichtete Instrumente, mit denen
sie ihre Tätigkeit und Ausgaben analysieren. Wenn diese Unterschiede
nicht thematisiert werden, kann das Aufeinandertreffen
der öffentlichen und der privaten Modelle zu Spannungen und
Missverständnissen führen.
Umständlich ist zudem, dass private Sozialhilfedienstleister
immer wieder an Datenschutzgrenzen stossen. Wenn Belege und
Vollmachten nicht ausreichen, müssen die öffentlichen Auftraggeber
für sie die benötigten Informationen beschaffen. Das ist weder
zweckmässig noch effizient.
Aus der Zusammenarbeit zwischen einem öffentlichen Auftraggeber
und einem privaten Auftragnehmer wie Caritas Neuenburg
ergeben sich gemäss diesen Betrachtungen sowohl Vorteile
wie auch Nachteile. Sie bietet Chancen und birgt Risiken. Umso
wichtiger ist es, dass man sich auf einen stabiles Fundament stützen
kann. Auf dieser Grundlage ist es möglich, eine Vorreiter- und
Beobachterrolle zu übernehmen. Was wir uns aber vor allem wünschen
ist, dass auch bei unseren Partnern weiterhin der Mensch
im Mittelpunkt steht.
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SCHWERPUNKT 3/13 ZeSo
Sébastien Giovannoni
Leiter Sozialberatung
Caritas Neuenburg

Armut muss mit einer integralen
Strategie bekämpft werden
private sozilhilfe
Das Case Management und die interinstitutionelle Zusammenarbeit sollten kassenunabhängig
funktionieren. Damit würden sich wichtige Akteure nicht mehr aus der Fallbearbeitung zurückziehen,
nur weil sie nicht mehr zahlungspflichtig sind. Ein Plädoyer für ein nachhaltigeres IIZ-Modell.
Armut geht alle an, sie ist kein isoliertes Problem. Weder bei der
Analyse der Gründe für Armut, noch bei der Erarbeitung von
Lösungsansätzen. Fehlt bei der Analyse der Armutsentstehung
eine ganzheitliche Betrachtung, wird man auch in der Lösungsfindung
nur Symptombekämpfung betreiben. Auch die Betrachtung
von Armut als bloss finanzielles oder wirtschaftliches Phänomen
greift zu kurz. Soziale, geistige und spirituelle Armut sind markante
Treiber struktureller Armut.
Erkennt man die zum Teil komplexen Sachverhalte und die systemischen
Abhängigkeiten, die die Armutsproblematik prägen,
und vergleicht sie mit den meist sequenziellen und wenig integralen
Lösungsfindungen, stellt man fest, dass in der Organisation
und der Zusammenarbeit zwischen den verschiedenen Akteuren
bei der Armutsbekämpfung ein grosses Potenzial besteht. Zwar
wurde mit dem Ansatz IIZ (interinstitutionelle Zusammenarbeit)
ein grosser Schritt in die richtige Richtung gemacht. Dennoch
zeigt sich in der Praxis, dass das «Kassendenken» noch weit verbreitet
ist. Erschwerend kommt hinzu, dass – je nach Entwicklung
eines Falls – sich wichtige Akteure nach und nach aus der Fallbearbeitung
zurückziehen, weil sie nicht mehr zahlungspflichtig sind.
Beispielsweise die Arbeitsvermittlung: Die betroffenen Personen
verbleiben dann in der Obhut der Sozialhilfe, die als Folge nun
alle Systeme, Arbeit, Wohnen, Förderung und Teilhabe, bedienen
muss. Dies führt zu einer Überforderung der Ressourcen in der
Sozialhilfe.
Die heutigen Formen der IIZ sind so definiert, dass die staatlichen
Sozialversicherungen, die Berufsberatung und die Sozialhilfe
an einen Tisch sitzen. Andere Akteure wie zum Beispiel die
Wirtschaft, die Gesellschaft allgemein, Kirchen oder eben auch
private Sozialwerke werden nur bedingt in die Lösungsfindung
einbezogen. Dies auch deshalb, weil die Armutsbekämpfung als
rein staatliche Aufgabe verstanden wird. Armut ist aber ein gesellschaftliches
Problem. Aus diesem Grund müssten möglichst
viele Akteure bei der Lösungsfindung mitarbeiten. In dem Zusammenhang
ist auch darauf hinzuweisen, dass die Ressourcen der
Armutsbetroffenen – ihre Erfahrungen, Skills und Netzwerke –
auch immer noch zu wenig berücksichtigt werden.
Für ein nicht im Vollzug
angesiedeltes Case
Management wären
private Sozialwerke als
Partner denkbar.
Lücken im Sozialnetz der Schweiz
Wenn man nach den Lücken im Sozialnetz der Schweiz sucht, findet
man diese an den Schnittstellen zwischen den staatlichen Sozialversicherungen
und der Sozialhilfe oder im Bereich des langjährigen
Sozialhilfebezugs. Die Begleitumstände sind vielfältig, doch
eines scheint klar: Eine integrale Strategie, die bessere Vernetzung
der Akteure und ein besserer Einbezug des Know-hows von Spezialisten,
die Teilnahme möglichst aller Schlüsselakteure und generell
die Suche nach langfristigen Lösungen sind Faktoren, deren
breite Berücksichtigung bessere Resultate hervorbringen würde.
Viele Herausforderungen können nicht oder nur begrenzt von einem
einzelnen Akteur erfolgreich bewältigt werden. Ein umfassendes
Case Management wäre notwendig. Dieses sollte aber möglichst
nicht im Bereich des Vollzugs angesiedelt sein, sondern
kassenunabhängig arbeiten können. Hierfür wären private Sozialwerke
als Partner denkbar.
Als Beispiel für einen solchen Ansatz kann ein Projekt aus
Amsterdam dienen. Die Heilsarmee als privates Sozialwerk führt
im Auftrag der Stadt Amsterdam ein «Intake-House», in dem insbesondere
obdachlose Menschen aufgenommen werden. Dies
mit dem Ziel, mit der betroffenen Person in einer sechswöchigen
Abklärungsphase eine individuelle Strategie zu entwickeln. An
dieser Strategieentwicklung nehmen die Heilsarmee und andere
Sozialwerkvertreter als Case Manager teil, genauso wie Vertreter
der Sozialhilfe, der Sozialversicherungen, der Arbeitsvermittlung,
der Wohnungsvermittlung, von juristischen Beratungsstellen oder
medizinisch-psychiatrischen Diensten. Nach der Abklärungsphase
begleitet das Case Management die Klientinnen und Klienten,
während diese an Massnahmen zur Arbeitsintegration, zur Wohnkompetenzförderung
und so weiter oder an sozialtherapeutischen
Massnahmen teilnehmen. Neben den wirtschaftlichen Vorteilen
einer solchen Arbeitsweise spielt auch der Beziehungsaspekt in
der Begleitung eine wichtige Rolle. Im Sinne einer langfristigen
und integralen Lösung für Armutsbetroffene und eines effizienten
Mitteleinsatzes müssten solche Lösungsansätze vermehrt auch in
der Schweiz verfolgt werden.
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Daniel Röthlisberger
Direktor Sozialwerke
Heilsarmee Schweiz