Eine Metatheorie des demokratischen Prozesses - WZB

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Eine Metatheorie des demokratischen Prozesses - WZB

Veröffentlichungsreihe der Abteilung Institutionen und sozialer Wandel des

Forschungsschwerpunktes Sozialer Wandel, Institutionen und Vermittlungsprozesse

des Wissenschaftszentrums Berlin für Sozialforschung

FS HI 93-202

Eine Metatheorie des demokratischen Prozesses

Dieter Fuchs

Berlin, Mai 1993

Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung gGmbH (WZB)

Reichpietschufer 50, D-1000 Berlin 30,

Telefon: (030) 25 491-0


Zitierweise:

Fuchs, Dieter, 1993:

Eine Metatheorie des

demokratischen Prozesses.

Discussion Paper FS HI 93-202.

Wissenschaftszentrum Berlin.


Gliederung

1. Problemkontext 1

2. Der Begriff der Metatheorie und metatheoretische Grund annahmen 13

3. Systemtheorie und Handlungstheorie 20

4 Ein Modell des demokratischen Prozesses ... 27

4.1 Der demokratische Prozeß als eine

Abfolge von Handlungsprodukten 27

4.2 Binnendifferenzierung des politischen Systems 40

4.2.1 Differenzierung in drei Subsysteme 40

4.2.2 Die kollektiven Akteure der drei Subsysteme 47

4.2.2.1 Die kollektiven Akteure des Regierungssystems 47

4.2.2.2 Die kollektiven Akteure des intermediären Systems 50

4.2.2.3 Die kollektiven Akteure des Publikumssystems 53

4.2.2.3.1 Die Staatsbürger , 53

4.2.2.3.2 Die Massenmedien 60

4.2.2.3.3 Die Interessengruppen 67

4.3 Generalisierte Handlungsorientierungen 74

4.3.1 Generalisierte Handlungsorientierungen

des politischen Systems insgesamt 74

4.3.2 Generalisierte Handlungsorientierungen

in den drei Subsystemen 79

4.4 Variationen des Prozeßmodells .. 82

5. Ein Begriff politischer Strukturen • 87

5.1 Der Strukturbegriff von David Easton 87

5.2 Strukturen als generalisierte und komplementäre

Verhaltenserwartungen 92

6. Politische Strukturen und politische Performanz 100

Literatur 109


Zusammenfasstang

Die Metatheorie des demokratischen Prozesses ist ein begrifflicher Bezugsrahmen

zur empirischen Analyse der demokratischen Prozesse in den liberalen

Demokratien. Ausgehend von bestimmten metatheoretischen Grundannahmen

wird ein Modell des demokratischen Prozesses entwickelt. Dieses enthält u.a.

eine Abgrenzung von drei Subsystemen des politischen Systems und eine

Bestimmung der relevanten kollektiven Akteure dieser drei Subsysteme. Zur

theoretischen Vorbereitung der empirischen Erklärung unterschiedlicher Prozeßphänomene

durch unterschiedliche strukturelle Arrangements liberaler

Demokratien wird zudem ein Konzept politischer Strukturen und politischer

Perform anz vorgeschlagen.

Abstract

The metatheory on the democratic process poses a conceptual framework for

the empirical analysis of democratic processes in liberal democracies. A model

of democratic processes is being developed which proceeds from certain metatheoretical

presuppositions. It, inter alia, distinguishes between three subsystems

of the political system and defines their relevant collective actors.

Moreover, a concept of political structures and political performance is being

suggested to theoretically provide for an empirical explanation of diverse process

phenomena by different structural arrangements in liberal democracies.


1

1. Problemkontext 1

Die allgemeine Fragestellung der Abteilung "Institutionen und sozialer

Wandel" des WZB bezieht sich auf die Fähigkeit der politischen Institutionen

der modernen Gesellschaften, die Probleme, die durch den Wandel dieser

Gesellschaften erzeugt worden sind, angemessen aufzunehmen und zu verarbeiten.

Diese Fähigkeit ist in einer ganzen Reihe von theoretischen Diagnosen

bezweifelt worden. In dem Maße, in dem diese Zweifel auch empirisch haltbar

sind, stellt sich die Frage nach funktionalen Äquivalenten einzelner Institutionen

oder institutioneller Arrangements, die eine höhere Problemlösungskapazität

aufweisen. Wir wollen im folgenden in einem ersten Schritt die konkrete

und aktuelle Bedeutung dieser allgemeinen Fragestellung durch eine kurze

Darstellung der wichtigsten theoretischen Diagnosen deutlich machen. Vor diesem

Hintergrund soll dann in einem zweiten Schritt die Notwendigkeit einer

Metatheorie des demokratischen Prozesses als eine Bedingung der Analyse der

in diesen theoretischen Diagnosen aufgeworfenen Frage begründet werden. Die

angezielte Metatheorie ist also eine Voraussetzung solcher Analysen und noch

nicht diese selbst.

Bei den theoretischen Diagnosen dominierte seit etwa Mitte der siebziger Jahre

die Hypothese einer strukturbedingten Schließung der politischen Entscheidungsprozesse

gegenüber neuen Ansprüchen der Staatsbürger, die sich als

Folge der weitergehenden Modernisierung ergeben haben 2 . Unter diesen

Ansprüchen wurden - zumindest innerhalb der empirischen Sozialforschung -

vor allem solche verstanden, die sich im Rahmen der Entstehung postmateriali-

1 Für eine konstruktive Kritik einer 1. Fassung des Papiers und für hilfreiche Hinweise danke

ich den Kollegen des Schwerpunktes "Sozialer Wandel, Institutionen und Vermittlungsprozesse"

des WZB und Klaus von Beyme, der im Jahre 1992/93 Gastprofessor dieses Schwerpunktes

war.

2 Eine vergleichbare Diskussion gab es bereits in den sechziger Jahren, die allerdings aus einer

ganz anderen theoretischen Perspektive erfolgte. Der Bezugspunkt der Hypothese einer

strukturbedingten Schließung des politischen Systems gegenüber Ansprüchen aus der

Gesellschaft waren hier weniger bestimmte Interessen, sondern Interessen bestimmter sozialer

Gruppen. Siehe dazu unter anderem Bachrach und Baratz (1962,1963) und Offe (1969).


2

stischer Wertorientierungen (Inglehart 1977, 1990) konstituiert haben. Die

Schließung gegenüber diesen neuen Ansprüchen wurde im wesentlichen auf

zwei Strukturfaktoren zurückgeführt, die einen unterschiedlichen Grad struktureller

Verfestigung haben: Erstens auf die Trägheit historisch gewachsener

Parteiensysteme, die sich auf der Grundlage ganz anderer Interessen (materialistischer

Grupperunteressen) herausgebildet haben und zweitens auf die Logik

des Parteienwettbewerbs in repräsentativen Demokratien als solcher. Die Orientierung

der konkurrierenden Parteien an der Maximierung ihrer Wählerstimmen

impliziert eine Orientierung an Wählermehrheiten und das wiederum

bedeutet eine strukturelle Schließungstendenz gegenüber Minderheitsinteressen.

Letzteres läßt sich auf eine Schließungstendenz gegenüber den neuen

Ansprüchen natürlich nur anwenden, solange diese Minderheitsansprüche darstellen.

Es ist inzwischen schon fast eine Selbstverständlichkeit der wissenschaftlichen

Diskussion geworden, die Anwendung nichtinstituüonalisierter

Handlungsformen und die Herausbildung neuer sozialer Bewegungen als

Folge dieser strukturbedingten Schließung gegenüber den neuen Ansprüchen

zu begreifen.

Etwa Mitte der achtziger Jahre veränderte und radikalisierte sich die Perspektive

etwas. Autoren wie Offe (1985) und Beck (1986) gehen von dem Sachverhalt

aus, daß die Anwendung nichtinstitutionalisierter Handlungsformen und

die Konsolidierung der neuen sozialen Bewegungen als kollektive Akteure der

Politik eine feste und wichtige Größe des politischen Prozesses geworden sind 3 .

Im Hinblick auf den demokraüschen Prozeß ist darunter zu verstehen, daß die

politischen Entscheidungsträger permanent mit einem neuen Typus von

Ansprüchen (postmaterialistischen oder lebensweltlichen) 4 konfrontiert werden

3 Bezogen auf das Kollektiv der Staatsbürger wird diese Annahme empirisch durch Ergebnisse

repräsentativer Bevölkerungsumfragen in mehreren westeuropäischen Ländern bestätigt.

Die Akzeptanz neuer sozialer Bewegungen und der von diesen verwendeten nichtinstitutionalisierten

Handlungsformen ist in diesen Ländern sehr ausgeprägt und nimmt im Zeitverlauf

eher zu (Fuchs 1991b, Fuchs und Rucht 1993).

4 Die bei Inglehart als postmaterialistisch bezeichneten Ansprüche werden in anderen theoretischen

Kontexten als lebensweltliche Ansprüche bezeichnet (siehe Habermas 1981; Offe

1985; Raschke 1985). Der Bedeutungsgehalt beider Begriffe ist zwar nicht identisch, weist

aber starke Überschneidungen auf.


3

und das vor allem durch direkte Beeinflussungsversuche unter Umgehung der

politischen Parteien. Beck (1986) bezeichnet diese Entwicklung als eine Wahrnehmung

und Durchsetzung demokratischer Handlungsspielräume innerhalb

des Regelsystems der repräsentativen Demokratie. Praktisch bedeutet das aber

ein Unterlaufen der traditionellen Funktion des Parteiensystems, so wie es im

Modell der liberalen Demokratie vorgesehen ist und zwar der Filterung (und

das heißt Limitierung) von Ansprüchen der Bürger gegenüber den politischen

Entscheidungsträgern und der Entlastung der Entscheidungstätigkeit von

Zwängen der Legitimationsbeschaffung. Von daher diagnostizieren Offe und

Beck eine Entgrenzung der Politik. Selbst wenn die Parteiensysteme immer

noch die beschriebenen Schließungstendenzen haben würden, hätte sich insgesamt

durch diese Wahrnehmung und Durchsetzung demokratischer Handlungsspielräume

eine Offenheit des polirischen Entscheidungssystems gegenüber

gesellschaftlichen Ansprüchen ergeben, die dann selbst wieder zum Problem

wird. Man kann dieses Problem als eine Entmachtung der Politik kennzeichnen

oder als einen Verlust an Entscheidungs- und Gestaltungsfähigkeit,

die durch diese Entgrenzung bewirkt wird.

In den Argumentationen von Offe und Beck sind bereits Aspekte enthalten, die

in der aktuellen Diskussion über die Postmodernisierung aufgegriffen und verschärft

wurden. Offe und vor allem Beck gehen von einem Zerfall der Sozialstruktur

der industriellen Moderne aus und folgern von daher eine Individualisierung

von Lebenslagen (siehe dazu auch Zapf 1987). Diese Individualisierung

ist eine der Ursachen für die Entgrenzung der Politik, da sie neben anderen

Faktoren zur Artikulation von neuen und mehr Ansprüchen an die Politik

führt. Da diese Anspruchsvielfalt aber letztlich durch einen gemeinsamen substantiellen

Kern gekennzeichnet ist, den man durch das Postmaterialismuskonzept

oder durch das Lebenswelt-Paradigma genauer bestimmen

kann, ist mit ihr eine begrenzte Entgrenzung der Politik verbunden, die als

Ausdruck einer Differenzierung begriffen werden kann. Eine derartige Differenzierung

erschwert die Aggregations- und Entscheidungsfähigkeit des politischen

Systems sicherlich, paralysiert sie aber nicht notwendigerweise. Auf

inhaltlich bestimmte und stabile Ansprüche kann man sich auf die Dauer ein-


4

stellen. Anders ist die Sachlage, wenn man von einer Fragmentierung von

Ansprüchen ausgeht, wie das vor allem theoretische Diagnosen im Rahmen der

Postmodernisierungsdiskussion tun (zu dieser Diskussion siehe: Gibbins 1989;

Crook, Pakulski und Waters 1992; Fuchs und Klingemann 1993). Danach lösen

sich feste Muster politischer Orientierung zunehmend auf und an ihre Stelle

treten entweder eine Vielfalt vereinzelter Ansprüche, die massenmedialen

Thematisierungslogiken folgen oder aber transitorische Anspruchspakete, die

eher amorphe Muster verschiedenster ideologischer Elemente darstellen. Auch

wenn man diese Beschreibung als eine theoretische Überzeichnung betrachtet,

so deckt sie sich grundsätzlich mit aktuellen Diagnosen über partikulare und

anomische Tendenzen in den westlichen Gesellschaften, die vor allem aus journalistischer

Perspektive oder der Perspektive von Politikern vorgenommen

wurden (z.B. Kleinert 1992).

Wenn wir von der Prämisse einer Partikularisierung oder Fragmentierung der

Ansprüche der Staatsbürger ausgehen (für die einiges spricht), was würde das

für die Handlungs- und Gestaltungsfähigkeit der Politik bedeuten? Der effizienteste

und legitime Bezugspunkt der Handlungsorientierung der kollektiven

Akteure des politischen Systems (Parteien, Regierung) im Interesse des Machterwerbs

und der Machterhaltung ist die Orientierung an Bevölkerungsmehrheiten.

Die Mehrheitsregel ist aber dann kein wirksamer Mechanismus zur

Herstellung von Handlungs- und Gestaltungsfähigkeit, wenn sich die Mehrheiten

ständig ändern und wenn die jeweiligen Minderheiten wenig Bereitschaft

zeigen, die in der Orientierung an Mehrheiten getroffenen Entscheidungen

zu akzeptieren. Beide Faktoren würden bedeuten, daß gerade die Offenheit

der Entscheidungsträger gegenüber den Staatsbürgern ihre Entscheidungsfähigkeit

begrenzen würde. Das in der Demokratietheorie bekannte Problem des

prekären Verhältnisses zwischen Responsivität und Effektivität des politischen

Systems wäre dann in relativ drastischer Form wieder auf der Tagesordnung.

Es könnte sich insgesamt eine paradoxe Situation entwickelt haben. Die Fragmentierung

der Interessen und Ansprüche der Staatsbürger ist nur ein Symptom

eines grundlegenderen gesellschaftlichen Desintegrationsprozesses. Diese

gesellschaftsinterne Entwicklung wird forciert durch den Wegfall des Ost-West-


5

Konfliktes als einen Integrationsmechanismus, der von außen auf die westlichen

Gesellschaften wirkt. Eine solche Desintegration erzeugt Verunsicherung

bei den Staatsbürgern, die die allgemeine Erwartung an die Politik zur Folge

hat, diese Verunsicherung durch entschiedenes Handeln zu reduzieren (siehe

dazu auch Kleiner! 1992). Das Paradox liegt darin, daß die fragmentierten

Staatsbürger selbst als eine der Ursachen der geringen Handlungsfähigkeit der

Akteure des politischen Systems angesehen werden können. Es gibt nach dieser

Argumentation also eine Diskrepanz bei den Staatsbürgern zwischen einer allgemeinen

Handlungserwartung und ganz unterschiedlichen Vorstellungen wo

und wie gehandelt werden soll. Diese Diskrepanz wird in der gegenwärtigen

Kritik an der "politischen Klasse" überdeckt. Bei dieser Kritik wird die Fiktion

eines Kollektives der Staatsbürger errichtet, deren Interesse durch die "politische

Klasse" nicht mehr aufgegriffen wird.

An diesem Wunsch nach einer gestaltenderen Politik setzen auch aktuelle Diagnosen

aus dem Bereich der Politik selber an. Biedenkopf (1989) und vor allem

von Weizäcker (Hofmann und Perger 1992) sind die prominentesten Beispiele.

Ihre Kritik entzündet sich vor allem an der Vernachlässigung von Langfristinteressen

der Gesellschaft gegenüber Kurzfristinteressen der Staatsbürger. Als

Beispiele für solche vernachlässigten Langfristinteressen werden verschiedene

Formen der Umweltzerstörung genannt, Probleme also, die von Inglehart dem

Bereich der postmaterialistischen Orientierungen zugerechnet werden. Das

Problem der relativ hohen Responsivität gegenüber faktischen gegenwärtigen

Ansprüchen und relativ geringer Responsivität gegenüber -potentiellen zukünftigen

Ansprüchen lösen sie im Grunde aber nur moralisierend, indem sie die

Responsivität des politischen Entscheidungssystems gegenüber bestimmten

aktuellen Ansprüchen der Staatsbürger als Demoskopiedemokratie (alternative,

aber inhaltlich vergleichbare Formulierungen der gegenwärtigen Debatte sind

Stimmungsdemokratie, Mediendemokratie oder auch populistische Anpassung)

kritisieren. Hier stellt sich allerdings die demokratietheoretisch nicht einfach

zu lösende Frage, wie man langfristige Interessen der Staatsbürger notfalls

auch gegen deren Kurzfristinteressen (und das heißt aktuellen Interessen) geltend

macht und durchsetzt. Zudem wären noch institutionelle Alternativen zu


6

den Mechanismen der kompetitiven Parteiensysteme vorzuschlagen, die eine

systematische Berücksichtigung solcher Langfristinteressen strukturell überhaupt

möglich machen.

Wir wollen die skizzierten theoretischen Diagnosen noch einmal unter dem

Aspekt der strukturbedingten Schließung gegenüber gesellschaftlichen

Ansprüchen zusammenziehen und verallgemeinern. Die Hypothese einer

srrukturbedingten Schließung kann grundsätzlich nach drei Dimensionen

unterschieden werden:

1. In der Sachdimension bezieht sie sich auf die systematische Ausgrenzung

bestimmter Arten von Interessen (z.B. postmaterialistischer).

2. In der Sozialdimension bezieht sie sich auf die systematische Ausgrenzung

der Interessen bestimmter sozialer Gruppen (z.B. sozial schwacher).

3. In der Zeitdimension bezieht sie sich auf die systematische Ausgrenzung

zukünftiger Interessen gegenüber gegenwärtigen (z.B. Umweltfragen).

In dem Maße, in dem solche systematischen Ausgrenzungen stattfinden,

könnte man von einem Defizit des demokratischen Prozesses sprechen. Wenn

solche systematischen Ausgrenzungen durch Strukturen des politischen

Systems bewirkt werden, dann stellt sich aus einer demokratietheoretischen

Perspektive die empirisch zu klärende Frage, welche konkreten Strukturen

stärkere oder schwächere Ausgrenzungseffekte des demokratischen Prozesses

bewirken. Die beabsichtigte Metatheorie des demokratischen Prozesses soll

dazu beitragen, die theoretischen Voraussetzungen derartiger empirischer

Analysen bereitzustellen.

Bei der Skizzierung der theoretischen Diagnosen wurde bereits eine Problematik

angedeutet, die noch einmal aufgegriffen und auf eine abstraktere begriffliche

Ebene gehoben werden soll. Wenn man von einer Differenzierung oder

Fragmentierung der Ansprüche der Staatsbürger ausgeht, dann bedeutet beides

eine größere Vielfalt und eine stärkere Variabilität der Ansprüche. Für die

Akteure des politischen Entscheidungssystems wird es dementsprechend

schwieriger, die Ansprüche zu identifizieren, die gegenwärtig (in der Wahlkampfphase)

und mittelfristig (bezogen auf die gesamte anstehende Legislatur-


7

periode) am ehesten den "Willen" der Staatsbürger repräsentieren. Die gleichen

allgemeinen Ursachen für diese Entwicklung der Ansprüche auf der Seite der

Staatsbürger führen auf der Seite der Akteure des politischen Entscheidungssystems

(vor allem bei den politischen Parteien) zu einer Zunahme

einer instrumenteilen Rationalität, die sich primär an der Funktionslogik des

politischen Systems orientiert (Besetzung von Entscheidungspositionen durch

Gewinnung von Wahlen) 5 . Politische Ziele gewinnen im Kontext dieser Rationalität

den Charakter von Mitteln für diesen Zweck, das heißt, sie werden vor

allem in opportunistischer Anpassung an die unterstellten Ansprüche der

Wähler formuliert. Das wiederum bedeutet für die Wähler eine Unklarheit darüber,

was die politischen Parteien letztlich wollen und tatsächlich tun werden.

Im Verhältnis zwischen den Staatsbürgern und den politischen Parteien besteht

somit das Problem der doppelten Kontingenz (Parsons 1951,1968): Jeder der beiden

Akteure macht sein Verhalten von dem Verhalten des anderen abhängig,

das jeweils nur mit großer Unsicherheit vorhersagbar ist. Eine prägnante Definition

des Kontingenzbegriffs findet sich bei Luhmann (1984, 152): "Kontingent

ist etwas, was weder notwendig ist, noch unmöglich ist". Wenn die interagierenden

Akteure kontingent handeln 6 , dann stellt sich die Frage, wie die demokratischen

Prozesse unter dieser Bedingung zu beschreiben sind und wie die

politischen Strukturen beschaffen sein müßten, um möglichst viel Kontingenz

zu absorbieren. Willke (1992, 36) zieht aus dem Kontingenzproblem eine deutliche

Schlußfolgerung für die Theoriebildung, wenn er feststellt, daß es für eine

Theorie des politischen Systems in modernen Gesellschaften unerläßlich ist, die

"Rolle von Kontingenz für die Operationsweise komplexer Sozialsysteme"

einzubeziehen. Diese Schlußfolgerung Willkes stellt sich in verschärfter Form

für Gesellschaften dar, die nach Theorien wie die des Postindustrialismus oder

der Postmodernisierung eine Stufe der Modernität erreicht haben, die "ein

5 Als allgemeine Ursachen werden im Rahmen von systemtheoretisch gefaßten Modernisierungstheorien

weitergehende Prozesse der Säkularisierung der Kultur und der Differenzierung

der Struktur betrachtet (Almond und Powell 1978; Willke 1992). Konkretere Manifestationsformen

dieser Prozesse werden bei Beck (1986), Zapf (1987) und Crook Pakulski und

Waters (1992) diskutiert.

6 Jeder der Akteure könnte auch anders handeln und weiß, daß das der andere auch könnte

und weiß, daß das der andere auch weiß (Luhmann 1984,165).


8

ungewöhnliches Maß an Kontingenz" (Luhmann 1992, 93) erzeugt. In der nachfolgenden

Metatheorie des demokratischen Prozesses wird auf dieses Kontingenzproblem

immer wieder zurückgekommen, um auch in der modellhaften

Erfassung des demokratischen Prozesses das Kontingenzproblem schon zu

berücksichtigen. Dabei wird unterstellt, daß das Kontingenzproblem einerseits

ein Grundproblem für die politischen Strukturen aller modernen Gesellschaften

darstellt, das andererseits aber strukturelle Variationen die Fähigkeit der

Absorption von Kontingenz wesentlich beeinflussen.

Die kurze Darstellung der theoretischen Diagnosen sollten den Problemhorizont

deutlich machen, auf den sich die allgemeine Fragestellung der

Problemverarbeitungskapazität der politischen Institutionen moderner Gesellschaften

bezieht. Das institutionelle Arrangement dieser Gesellschaften kann

auf einer abstrakten Ebene mit dem Begriff der liberalen Demokratie bezeichnet

werden (Barber 1984, Held 1987). Eine alternative Bezeichnung wäre die der

repräsentativen Demokratie, die bereits einen Verweis auf einen zentralen Strukturaspekt

dieser politischen Ordnungsform enthält. Die kritischen Diagnosen

werden deshalb in der Regel auch als Diagnosen eines Defiziies des demokratischen

Prozesses formuliert, der durch die Strukturen dieses Typs von

Demokratie gesteuert wird (liberale oder repräsentative Demokratie). Als empirisch

identifizierbare Erscheinungsformen dieses Defizites wird häufig auf

Phänomene wie des steigenden Anteils an Nichtwählern, einer zunehmenden

Unzufriedenheit mit den etablierten politischen Parteien, der Entstehung neuer

Rechts- und Regionalparteien, einer wachsenden Unzufriedenheit mit dem

Funktionieren der Demokratie insgesamt, einer Zunahme des politischen Protestes

und ähnlichem verwiesen. Das Problem dieser Belege besteht aber darin,

daß sie fast durchweg eher illustrativ für eine theoretisch begründete Hypothese

verwendet werden und vor allem darin, daß sie selektiv zitiert werden.

Wie komparative Studien jedoch zeigen, treffen diese Phänomene nur in einem

Teil der westlichen Länder zu und das in sehr unterschiedlichen Ausmaßen

(siehe: Klingemann und Fuchs). Auch wenn man unterstellt, daß diese Phänomene

Erscheinungsformen eines Defizites des demokratischen Prozesses sind

(was zum Teil durchaus bestreitbar ist), zeigen diese empirischen Diskrepanzen


9

doch, daß das Ausmaß des Defizites in den westlichen Ländern sehr unterschiedlich

ist. Dieser Tatbestand verweist schon auf die Bedeutung von Unterschieden

innnerhalb des generellen Typus der liberalen Demokratie. Dieser

Aspekt wird später noch einmal aufgegriffen.

Die allgemeine Frage nach der Fähigkeit der politischen Institutionen zur Verarbeitung

und Aufnahme von Problemen, die durch gesellschaftlichen Wandel

entstehen, kann auf der Grundlage der diskutierten theoretischen Diagnosen in

drei konkretere Fragen transformiert werden und zwar den Fragen nach:

1. dem Ausmaß der systematischen Ausgrenzung von Interessen (differenziert

nach der Sach-, Sozial- und Zeitdimension);

2. der Kapazität zur Absorption von Kontingenz;

3. der Art und Stärke der Folgen von 1. und 2. für die Einstellungen und

Verhaltensweisen der Staatsbürger 7 .

Es ließen sich sicherlich noch weitere Konkretisierungen vornehmen, aber wir

nehmen an, daß mit den drei genannten die wichtigsten Fragen der aktuellen

Diskussion über die Qualität des demokratischen Prozesses in den liberalen

Demokratien erfaßt sind. Die empirische Analyse solcher Fragen setzt zunächst

einmal eine empirische Rekonstruktion des demokratischen Prozesses voraus.

Dazu gehören zwei Arten von Deskription. Wenn wir vorgreifend von der allgemeinen

Prämisse ausgehen, daß der demokratische Prozeß eine durch die

Strukturen des politischen Systems festgelegte, geordnete Abfolge von klar

unterscheidbaren Stufen ist, dann gilt es erstens die einzelnen Stufen als solche

empirisch zu beschreiben und zweitens den Zusammenhang zwischen diesen

Stufen zu ermitteln. Zur ersten Art von Deskription gehört beispielsweise die

empirische Erfassung der konkreten Ansprüche, die von den Staatsbürgern an

das politische System gerichtet werden, oder die empirische Erfassung der

konkreten Entscheidungen, die durch das politische System getroffen werden.

7 Diese Frage als zusätzliche Frage zu postulieren, macht natürlich nur dann einen Sinn, wenn

man von einem nicht-deterministischen Verhältnis von 1. und 2. in bezug auf 3. ausgeht.


10

Die zweite Art von Deskription ist in paradigmatischer Weise durch ein Forschungsprojekt

realisiert worden, das für zehn westliche Länder empirisch

analysiert, inwieweit die Programme der politischen Parteien das Regierungsverhandeln

vorhersagen (Klingemann, Hofferbert und Budge, 1993). In vergleichbarer

Form könnten und müßten andere Prozeßabschnitte analysiert

werden, wie zum Beispiel das Ausmaß der Determination der Parteiprogramme

durch die Ansprüche der Bürger.

Wenn in dieser Weise der demokratische Prozeß in verschiedenen Ländern

beschrieben und rekonstruiert worden ist, kann die Frage nach einer Erklärung

der empirisch aufgefundenen Variationen in diesen Ländern gestellt werden. Es

ist eine alte sozialwissenschaftliche Kontroverse, welche Faktoren letztlich die

relevanten Ursachen für politische Phänomene sind: sind diese eher auf gesellschaftliche

Faktoren zurückzuführen oder eher auf endogene Faktoren des

politischen Systems selbst (siehe dazu Sartori 1969; Easton 1990)? Wir schließen

uns Sartoris und Eastons Auffassung an, daß endogene Faktoren des politischen

Systems einen eigenständigen Effekt auf politische Phänomene haben. Im

Kontext unserer Problemstellung bedeutet das eine Erklärung von empirischen

Variationen auf der Prozeßebene durch empirische Variationen auf der Strukturebene.

Ein konkretes Beispiel für eine derartige Erklärungsstrategie ist, die

unterschiedliche Transformation von Wähleransprüchen in Regierungshandeln

in verschiedenen Demokratien auf unterschiedliche Strukturen der Parteiensysteme

dieser Demokratien zurückzuführen. Derartige Analysen sind nur

dann durchzuführen, wenn entsprechende Daten für eine Mehrzahl von Ländern

zur Verfügung stehen, die zudem so ähnlich sind, daß eine vergleichende

Analyse überhaupt sinnvoll ist Diese beiden Kriterien sind im Falle der OECD-

Länder ausreichend erfüllt. Die OECD wurde 1961 gegründet und umfaßt seit

1973 24 Vollmitglieder. Eine der für unsere Forschungszwecke bedeutsame

Konsequenz dieser Mitgliedschaft ist, daß für alle dieser Länder eine Vielzahl

ökonomischer und politischer Makrodaten zur Verfügung stehen. Darüber hinaus

weisen diese Länder zwei Homogenitätsmerkmale auf "die sie eindeutig als

einer Kategorie von Ländern zugehörig identifizieren: Ihre Ökonomien sind


11

kapitalistisch und relativ entwickelt (mit der Folge eines relativ hohen Lebensstandards

ihrer Bevölkerungen), ihre politischen Systeme sind liberal-pluralistisch

bzw. kompetitiv" (Nohlen 1983, 13). Das bedeutet im Rahmen des hier

ausgeführten Problemkontextes, daß die Frage nach funktionalen Äquivalenten

politischer Strukturen auf funktionale Äquivalente innerhalb des Systems der

liberalen oder repräsentativen Demokratie beschränkt wird. Wir gehen zwar

nicht soweit wie Fukuyama (1992), daß mit dem Zusammenbruch der sozialistischen

Regimes in Osteuropa auch das Ende der Geschichte gekommen sei,

aber dieser Zusammenbruch bedeutet doch das Ende einer existierenden und

somit grundsätzlich realisierbaren Alternative zu den liberalen Demokratien.

Eine Verengung der Perspektive auf funktionale Äquivalente von Strukturen

innerhalb von liberalen Demokratien und nicht zu liberalen Demokratien liegt

von daher gesehen nahe. Auf ihre Weise gehen auch so kritische Analysen wie

die von Rödel, Frankenberg und Dubiel (1989) von den liberalen Demokratien

als Bezugspunkt aus, indem sie die demokratische Frage zwar wieder stellen,

das aber, indem sie die liberale Demokratie als institutionellen Rahmen begreifen,

in dem diese sinnvollerweise erst gestellt werden kann. Gerade durch den

Zusammenbruch der sozialistischen Regimes ist es nicht mehr möglich, jede

Form der liberalen Demokratie durch den Verweis auf diese schlechtere

Systemalternative zu legitimieren. Die Blickrichtung verschiebt sich auf den

Vergleich unterschiedlicher struktureller Arrangements der liberalen Demokratien

als einer allgemeinen Kategorie politischer Systeme.

Der Aufweis des Problemkontextes, auf den sich die Metatheorie des demokratischen

Prozesses letztlich beziehen soll, besagt noch nichts über den Charakter

und den Status dieser Metatheorie selbst. Eine empirische Rekonstruktion des

demokratischen Prozesses in den OECD-Ländern und die Erklärung empirisch

ermittelter Unterschiede auf der Prozeßebene durch empirisch identifizierte

Unterschiede auf der Strukturebene erfordert eine solche Metatheorie. Die

Metatheorie ist also lediglich eine (nicht die einzige) theoretische Voraussetzung

zur Durchführung solcher empirischer Analysen. Sie hat zwei grundlegende


12

Komponenten. Erstens ein Modell des demokratischen Prozesses 8 , das für alle

OECD-Länder gültig ist und allererst eine empirische Rekonstruktion der Prozesse

in den einzelnen Ländern erlaubt. Zweitens ein Begriff politischer

Strukturen, auf dessen Grundlage konkrete Strukturen und Strukturunterschiede

empirisch bestimmt werden können. Die intendierte Metatheorie mit

diesen beiden Komponenten hat durch die Begrenzung des Geltungsbereiches

auf die OECD-Länder und das heißt, auf liberale Demokratien, lediglich eine

mittlere Reichweite. Sie unterscheidet sich somit von universell angelegten

Metatheorien des politischen Prozesses, wie sie beispielsweise von Easton (1965)

entwickelt wurde.

S Die Rede von einem demokratischen Prozeß ist natürlich nur sinnvoll im Hinblick auf dieses

allgemeine Modell. Auf der empirischen Ebene dürfte sich eine Mehrzahl demokratischer

Prozesse identifizieren lassen, die ihrerseits wiederum strukturelle Gemeinsamkeiten und

Unterschiede aufweisen können.


13

In einem neueren Sammelband stellt Ritzer (1992, 7) eine Explosion des Interesses

an soziologischen Metatheorien in den letzten Jahren fest. Metatheorie wird

bei Ritzer (1992, 7) allgemein definiert "as the systematic study of the underlying

structure of sociological theory". Das kann sehr Verschiedenes bedeuten,

wie auch die Beiträge des Sammelbandes von Ritzer zeigen. Wir beziehen uns

auf die Weise, in der Lehmann (1988) Metatheorie in die Politologie zur Entwicklung

eines Modells der Polity eingeführt hat (wir beziehen uns nicht auf

dieses Modell der Polity selbst). Lehmann stützt sich dabei auf Alexanders

(1982) "scientific continuum and its components". Der Grundgedanke dabei ist,

daß man empirische Tatbestände überhaupt erst erzeugen und dann interpretieren

kann, wenn man einen Bezugsrahmen hat, der eben Meta-Theorie

genannt werden kann. Der Begriff Meta ist vor allem dann sinnvoll, wenn

Theorien im Sinne Poppers verstanden werden, das heißt aus Hypothesen in

der Form von Wenn-Dann-Aussagen bestehen, die empirisch getestet werden

können. Die Spezifikation solcher Hypothesen beruht nach Alexander aber auf

Voraussetzungen, die ihrerseits nicht oder nur eingeschränkt empirisch überprüfbar

sind. Diese Voraussetzungen begleiten implizit jede empirische Forschung

und sollten explizit gemacht werden, um die Implikationen der wissenschaftlichen

Arbeit, die man tut, auch einschätzen zu können. Alexander (1982,

3) bietet dazu gewissermaßen als Meta-Meta-Theorie das erwähnte Kontinuum

an, dessen beide Pole das "metaphysical environment" und das "empirical environment"

der wissenschaftlichen Arbeit sind (siehe Schaubild 1).

Alexanders Konzeptualisierung der wissenschaftlichen Arbeit durch dieses

Kontinuum 9

zwischen den beiden Polen hat neben seiner intellektuellen Eleganz

mindestens zwei wichtige Vorzüge: erstens wird die polare Kontrastierung

zwischen Theorie und Empirie aufgebrochen und zweitens werden die

Bedeutung und der Stellenwert der einzelnen Komponenten des Kontinuums

9 Im Grunde handelt es sich um kein Kontinuum, sondern um eine Abfolge eindeutig

bestimmter Komponenten zwischen den beiden Polen.


14

Metaphysical

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Empirical

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Source: Alexander (1982, S.3)

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eben dadurch klarer, daß sie auf einer Dimension liegen und sich somit wechselseitig

explizieren können. An dieser Stelle soll aber nicht das gesamte Kontinuum

betrachtet werden, sondern vor allem die Komponenten, die zweifelsfrei

als Metatheorie bezeichnet werden können und zwar "presuppositions" und

"models" (Lehmann 1988, 809). Die Metatheorie des demokratischen Prozesses

bezieht sich hauptsächlich auf diese beiden Komponenten, wenn auch an einigen

Stellen Sprünge auf Komponenten vorgenommen werden, die näher am

"empirical environment" liegen wie z.B. "complex and simple propositions" und

"observations". Wie die Bezeichnung "general presuppositions" schon andeutet,

beziehen sich diese auf allgemeine und unvermeidliche Grundentscheidungen,

die die weitere Theoriebildung steuern. "Models" bestehen demgegenüber aus

"a logically ordered set of concepts that highlights the key features of the subject

matter of a scientific discipline" (Lehmann 1988, 809). Aus dieser kurzen

Bestimmung der beiden metatheoretischen Komponenten wird schon deutlich,

daß Metatheorie im Verständnis von Alexander und Lehmann weder eine

Theorie über Theorien noch eine allgemeine Reflexion über Theoriebildung ist

(zu letzteren siehe Coleman 1990, 1-23). Das "Meta" bezieht sich lediglich auf


15

ein Überschreiten von Theorien im Sinne Foppers, die auf Alexanders Kontinuum

den "laws" zugeordnet werden müßten. 10

Nach dieser Klärung des Verständnisses von Metatheorie kann die Frage

gestellt werden, was die Kriterien einer guten Metatheorie sind und wie man

diese für bestimmte Gegenstandsbereiche gewinnt. Alexander gibt zwei

grundlegende Kriterien für eine adäquate Metatheorie an: Sparsamkeit

(parsimony) und Multidimensionalität (multidimensionality) (siehe dazu auch

Lehmann 1988, 809f). Während das Kriterium der Sparsamkeit ein allgemein

akzeptiertes Kriterium der Wissenschaftstheorie für Theoriebildung ist, ist das

Kriterium der Multidimensionalität nicht unmittelbar einsichtig, zumal es im

Widerspruch zur Sparsamkeit zu stehen scheint. Letztlich wird es bei Alexander

als eine Restriktion des Einfachheitskriteriums begriffen: die Metatheorie

sollte zwar möglichst sparsam formuliert sein, aber ohne daß damit im Hinblick

auf die empirische Wirklichkeit einseitige apriorische Festlegungen getroffen

werden. Diese Offenheit der einfachen Grundannahmen (presuppositions)

gegenüber einer komplexen empirischen Wirklichkeit kann eben als

(potentielle) Multidimensionalität bezeichnet werden. Das Kriterium der Multidimensionalität

impliziert bei Alexander zudem eine Bewegung der wissenschaftlichen

Arbeit in beide Richtungen, das heißt von dem metaphysischen Pol

des Kontinuums zum empirischen Pol und umgekehrt. Das bedeutet, daß

empirische Forschung auf der Grundlage metatheoretischer Überlegungen

gemacht wird, die metatheoretischen Überlegungen aber wiederum im Lichte

der Ergebnisse der empirischen Forschung reformuliert werden. Eine Voraussetzung

dieses permanenten Rückkopplungsprozesses ist, daß die jeweils konkreteren

Ebenen (konkreter verstanden als näher zum "empirical environment"

liegend) als Spezifikation der generelleren begriffen werden. Erst dadurch ist

ein systematischer Rückbezug der konkreteren Ebenen auf die allgemeineren

möglich. Das impliziert unter anderem, daß die Metatheorie schon unter der

Perspektive erarbeitet werden sollte, daß sie empirische Forschung eini-

10 Die vorgeschlagene Metatheorie des demokratischen Prozesses wäre nach dem Theorieverständnis

der Systemtheorie keine Metatheorie, sondern eine allgemeine Theorie des demokratischen

Prozesses in liberalen oder repräsentativen Demokratien.


16

germaßen stringent steuern kann oder wie Lehmann (1988, 810) formuliert:

"Metatheory then consists of presuppositions and models. It constitutes a

framework that permits the formulation and testing of "decisive" hypotheses.

Presuppositions and models are more scientific when they successfully balance

the needs of parsimony and multidimensionality."

Neben dem Charakter der Allgemeinheit (generality) fordert Alexander (1982,

37) für akzeptable theoretische Grundannahmen noch den Charakter der

"decisiveness". Grundannahmen sind dann "decisive", wenn sie nicht-trivial

sind im Hinblick auf signifikante wissenschaftliche Probleme des interessierenden

Gegenstandsbereiches. Bezüglich soziologischer Forschung geht Alexander

(1982, 40) von zwei fundamentalen Fragen aus, die die Grundannahmen jeder

wissenschaftlichen Arbeit in diesem Bereich berücksichtigen sollten: die Frage

des Handems (action) und die Frage der Ordnung (order). Wir versuchen, diese

beiden Probleme für unsere Fragestellung aufzugreifen und etwas zu konkretisieren.

Alexander begreift Handeln ganz im Sinne soziologischer Selbstverständlichkeiten

als die elementarste Form sozialen Verhaltens. Seine Definition

knüpft an die klassische Definition von Parsons an, der Handeln als Realisierung

von Intentionen in Situationen bestimmt, und damit seinerseits ältere

klassische Definitionen aufgreift. Wir reformulieren diese Definitionen etwas

und bestimmen Handeln durch das Treffen (und Umsetzen) rationaler Entscheidungen

(choices) von Akteuren (individuellen und kollektiven) im Rahmen

von situativen und strukturellen Restriktionen (constraints). Diese Handlungsdefinition

stammt letztlich aus dem Rational-Choice-Paradigma und hat

den Vorzug, daß sie einerseits in der Substanz sehr einfach ist, andererseits aber

durch die wissenschaftliche Forschung in verschiedenen Handlungsbereichen

erfolgreich adaptiert werden konnte. Eine der Konsequenzen dieser vielfältigen

Adaption ist die zunehmend größere Realitätsnähe gegenüber dem ursprünglich

sehr restriktiven Begriff des "rational choice" aus der Ökonomie, ohne daß

der Charakter der Sparsamkeit verlorengegangen ist. Die von uns vorgenommene

Definition erfüllt also die Kriterien der Einfachheit und der Multidimensionalität

Die Restriktivität der klassischen Rational-Choice-Theorie aus der

Ökonomie bezog sich vor allem auf die Annahmen, daß es keine kognitiven


17

und informationellen Grenzen der Akteure bei ihrer rationalen Kalkulation der

Handlungsalternativen gibt und daß diese rationale Kalkulation durch das

Prinzip der Nutzenoptimierung gesteuert wird. Beide Annahmen wurden von

einer Reihe von Rational-Choice-Theorien inzwischen aufgegeben: Es wird

nunmehr davon ausgegangen, daß die Suche und die Auswahl von Handlungsalternativen

bei der Realisierung von Zielen auf begrenzter und unsicherer

Informationsbasis beruht und daß eine Handlungsalternative gewählt wird, die

für den Akteur einen befriedigenden Nutzen ("satisficing") hat und nicht notwendigerweise

eine optimalen Nutzen ("optimizing") 11 . Diese Entwicklung war

bereits bei Downs (1957) und Simon (1957) angelegt, die die Probleme der

Informationsunsicherheit und Informationskosten sowie der "bounded rationa-

Hty 11

diskutierten.

Trotz der relativ größeren Realitätsnähe der neueren Rational-Choice-Theorien

stellt sich die Frage, warum überhaupt Rational Choice als Handlungstheorie

verwendet werden solltel 2 . Eine Antwort darauf kann nur relativ gegeben werden.

Unter den verfügbaren Alternativen hat die Rational-Choice-Theorie das

relativ größte Potential für eine deduktive Erklärungsstrategie. Ein deduktives

Vorgehen würde bedeuten, daß man von allgemeinen Annahmen über das

Handeln von Akteuren ausgeht und in Verbindung mit Zusatzannahmen, die

den Bereich betreffen, in dem gehandelt wird, genaue Prognosen für das

tatsächliche Verhalten der Akteure formuliert. Diese können dann empirisch

getestet werden. Ein solches Potential kann beispielsweise für sozialpsychologische

Handlungstheorien kaum beansprucht werden. Diese sind in der Regel auf

Ex-Post-Erklärungen des faktischen Handelns angewiesen, da dieses psychologisch

überdeterminiert ist (Bennett und Salisbury 1987, 5f). Inwieweit dieses

Potential einer deduktiven Erklärungsstrategie allerdings auch unter den

11 Zur aktuellen Diskussion über einen "realistischeren" Rationalitätsbegriff siehe: March

(1978), Simon (1985), Elster (1989), Wiesenthal (1987), Monroe (1991), Coleman und Fararo

(1992). Zum Rationalitätsbegriff im Bereich politischen Handelns siehe: Fiorina (1981),

Bennett und Salisbury (1987), March und Olsen (1983, 1989), Tsebelis (1990), Popkin (1991),

Fuchs und Kühnel (1993).

12 Diese Frage stellt sich zudem angesichts der Einwände, die auch dann noch bestehen, wenn

man eine größere Realitätsnähe in Rechnung stellt. Siehe dazu die Beiträge in den Sammelbänden

von Monroe (1991) und Coleman und Fararo (1992).


18

Bedingungen eines weniger restriktiven Rationalitätsbegriffs vorhanden ist, ist

theoretisch und empirisch noch eine offene Frage. Dennoch gehen wir angesichts

der Alternativen (wie beispielsweise sozialpsychologischer Handlungstheorien

oder Theorien des symbolischen Interaktionismus) davon aus, daß nur

bei der Anwendung von Rational-Choice-Theorien die Chance der Verallgemeinerungsfähigkeit

von Hypothesen und der Spezifikation empirisch fruchtbarer

Prognosen besteht. Das gilt vor allem dann, wenn die relevanten Akteure auch

oder vor allem kollektive Akteure sind, wie das im Falle der Metatheorie des

demokratischen Prozesses der Fall ist. Für kollektive Akteure sind beispielsweise

psychologische Handlungserklärungen wenig plausibel. Zudem

läßt sich über die theoretische Leitdifferenz der Rational-Choi ce-Theorie zwischen

"choices" und "constraints" ein systematischer Bezug zur Systemtheorie

herstellen. Dies wiederum ist notwendig, um den Charakter von "constraints"

genauer zu explizieren, als das innerhalb der Rational-Choice-Theorie möglich

ist.

Damit sind wir bei dem zweiten Problem, das die Grundannahmen jeder

soziologischen Forschung nach Alexander berücksichtigen soll, dem Problem

der Ordnung (order). Die Frage der Ordnung ist unseres Erachtens auf der

Handlungsebene allein nicht aufzugreifen und zu beantworten. Sie wird im

Rational-Choice-Paradigma durch den Begriff des "constraints" lediglich angesprochen,

aber auf der Handlungsebene ist nicht hinreichend bestimmbar, was

"constraints" denn jeweilig sein können. Auf diese Frage nach der Bedeutung

von "constraints" und dem Zusammenhang von "constraints" und "choices"

wird in den nachfolgenden Kapiteln noch zurückgekommen. Zunächst soll

noch einmal zusammengefaßt werden. Der uns interessierende Forschungsgegenstand

ist der demokratische Prozeß. Durch die von uns vorgenommene

Handlungsdefinition ist eine Grundannahme festgelegt, die eine zweite präjudiziert,

die sich auf den Forschungsgegenstand bezieht: Der demokratische

Prozeß wird begriffen als Interaktionen von Akteuren, die innerhalb situativer

und struktureller constraints rational handeln, um ihre Intentionen zu realisieren.

Der demokratische Prozeß und die mit ihm verbundenen strukturellen

"constraints" werden in der vorgelegten Metatheorie unter Rückgriff auf


19

systemtheoretische Kategorien analysiert. Auf der Grundlage der erörterten

Grundannahmen wird versucht, verschiedene Elemente einer Metatheorie des

demokratischen politischen Prozesses zu umreißen. Diese besteht vor allem in

einem systemtheoretischen Modell dieses Prozesses und der Entwicklung eines

Strukturbegriffes, der eine genauere Bestimmung der Handlungsrestriktionen

der Akteure, die diesen demokratischen politischen Prozeß tragen, ermöglicht.

Da es bei der angezielten Metatheorie letztlich um eine möglichst systematische

Verbindung von Handlungstheorie und Systemtheorie geht, wollen wir vorab

die aktuelle Diskussion über die Auseinandersetzung beider Paradigmen

zumindest andiskutieren. Im Rahmen dieser Diskussion werden zugleich weitere

metatheoretische Grundannahmen vorgenommen.


20

3. Systemtheorie und Handlungstheorie

Die Auseinandersetzung zwischen den beiden großen Paradigmen sozialwissenschaftlicher

TheoriebÜdung - der Systemtheorie und der Handlungstheorie

(bzw. Akteurs-Theorie) - vollzieht sich offenbar in Wellen, wobei einmal das

eine und dann das andere Paradigma dominiert (Schimank 1988a, 619). Im folgenden

soll die Kritik an beiden Paradigmen kurz dargestellt werden. Als

Bezugspunkt der Systemtheorie dient dabei die funktionalistische Systemtheorie

und als Bezugspunkt der Handlungstheorie die schon erörterte Rational-

Choice-Theorie. Die leitende Perspektive ist dabei die Annahme, daß eine

Metatheorie des demokratischen Prozesses beide Paradigmen berücksichtigen

muß. Die in dieser Perspektive relevante Kritik an der Systemtheorie kann als

"mangelnder Akteursbezug" (Schimank 1985) bezeichnet werden, und die relevante

Kritik an der Handlungstheorie - in Abwandlung der Bezeichnung

Schimanks - als "mangelnder Systembezug".

Die funktionalistische Systemtheorie, deren prominenteste Version die Theorie

Parsons ist, hat als Ausgangspunkt der Theoriebildung funktionale Erfordernisse

zur Bestandserhaltung eines sozialen Systems. Unter der Perspektive dieser

Funktionen werden dann soziale Interaktionen analysiert. Die ältere Kritik

der furtktionalistischen Systemtheorie hat nun eingewendet, daß funktionale

Erfordernisse weder apriori gegeben, noch wissenschaftlich beobachtbar sind

(Nagel 1956; Hempel 1959; siehe dazu auch Wiswede/Kutsch 1978). Die

genannten Autoren und später auch Giddens (1976) haben dann die Schlußfolgerung

gezogen, funktionale Erfordernisse in den Bereich der Metaphysik zu

verweisen und aus dem soziälwissenschafliichen Diskurs auszuschließen. Wenn

man im Rahmen des empirieorientierten Wissenschaftsbegriffs bleibt, der dieser

Schlußfolgerung zugrundeliegt, dann bietet unseres Erachtens ein Vorschlag

von Mayntz (1988) eine Möglichkeit, an dem Funktionsbegriff festzuhalten

und ihn zugleich empiriefähig zu machen. Sie schlägt vor, den Funktionsbegriff

ohne Rekurs auf apriorische und/oder universelle funktionale

Erfordernisse zu bestimmen. Eine funktionale Ausdifferenzierung eines Teilsystems

aus dem gesamtgesellschaftlichen Handlungszusammenhang kann erst

dann gelingen, wenn sowohl die Akteure innerhalb dieses Teilsystems als auch


21

die seiner relevanten Umwelt die funktionale Spezifität dieses Teilsystems

wahrnehmen und anerkennen. Dieser Funktionsbegriff ist unmittelbar kompatibel

mit Alexanders "scientific continuum". Als Begriff ist er der Metatheorie

zuzuordnen, er ist aber so gefaßt, daß er empirische Forschung steuern, und

durch die Ergebnisse der empirischen Forschung in seinem konkreten Inhalt

modifiziert werden kann.

Die neuere Kritik an dem mangelnden Akteursbezug ist von einer Vielzahl von

Wissenschaftlern formuliert worden, unter anderem natürlich durch die Vertreter

des handlungstheoretischen Paradigmas. Wir wollen uns hier aber vor

allem auf solche Wissenschaftler stützen, die sich selbst entweder dem systemtheoretischen

Paradigma zurechnen oder aber in ihrer eigenen Forschungsarbeit

Überlegungen aus diesem Paradigma verwenden (Mouzelis 1974;

Rueschemeyer 1977; Crozier und Friedberg 1980; Schimank 1985,1988a; Mayntz

1988; Easton 1990). Immanente Kritiken eines Theorieparadigmas sind häufig

konstruktiver für dessen Weiterentwicklung als Kritiken aus der Perspektive

alternativer Theorieparadigmen.

Die Kritik des mangelnden Akteursbezuges der Systemtheorie entfaltet sich auf

zwei aufeinander aufbauenden Ebenen. Zunächst einmal auf der Ebene des

Erklärungsdefizits dieser Theorie. Schimank (1985, 425) wendet gegenüber

Parsons Aussagen zur sozialen Differenzierung ein, daß man sich jedesmal die

Frage stellt, "warum geschieht das?". Parsons (1971) rekurriert bei der Erklärung

evolutionärer Prozesse zwar auf solche hochabstrakten Mechanismen, wie

inclusion, value generalization, differentiation and adaptive upgrading. Der

Erklärungscharakter dieser Mechanismen bleibt allerdings recht unklar. Sie

scheinen eher Teil des Phänomens zu sein als eine Erklärung. Die zweite Ebene

richtet sich auf den Stellenwert von Akteuren, wenn sie im Rahmen systemtheoretischer

Analysen auftauchen. Mouzelis (1974, 426f) kritisiert beispielsweise an

Smelser (1959), daß kollektive Akteure zwar erwähnt werden, aber keine eigenständige

Bedeutung haben (das heißt nicht wirklich handeln), weil ihre

Handlungen von dem System vollständig determiniert werden und somit bloße

Produkte dieses Systems sind. Schimank (1985, 427) greift diese Kritik auf und

führt die Unterscheidung handlungsprägender und handlungsfähiger Sozial-


22

Systeme ein, wobei die handlungsfähigen Sozialsysteme offenbar dann weitgehend

synonym gesetzt werden mit handelnden kollektiven Akteuren, die den

Status von Subsystemen innerhalb umfassenderer Systeme bekommen. Erst

dann wird die Unterscheidung Schimanks unseres Erachtens plausibel.

Diesem Problem von "actors and Systems" haben Crozier und Friedberg (1980)

eine Monographie gewidmet. Sie gehen von einem bestimmten Begriff des Verhältnisses

von Systemen und Akteuren aus und entwickeln auf dieser Grundlage

eine Theorie kollektiven Handelns in Organisationen als einer spezifischen

Form von Sozialsystemen. Auf die Theorie wollen wir hier nicht näher eingehen,

da sie eine andere Richtung verfolgt als die von uns eingeschlagene. Von

Interesse ist für unsere Zwecke allerdings die Bestimmung des Verhältnisses

von Systemen und Akteuren. Nach Crozier und Friedberg (1980,45) ist die Vorstellung

einer Determination des Handelns durch Systeme unangemessen: "A

given organizational Situation never completely constrains an actor. He always

retains a margin of liberty and negotiation." Jeder Akteur versucht bei der Verfolgung

seiner eigenen Strategien diese Freiheitszonen zu erhalten und auszudehnen,

schon weil er damit seine Strategien effektiver realisieren kann. Die

Ausweitung der Freiheitszonen bedeutet aber eine Reduktion der Abhängigkeit

von anderen Akteuren. Sofern diese Ausweitung der Freiheitszonen von allen

handelnden Akteuren versucht wird, stellt sich die Frage, wie das System - im

Falle von Crozier und Friedberg die Organisation - Bestand haben kann.

Crozier und Friedberg (1980, 52) versuchen dieses Problem zu lösen, indem sie

rational handelnden Akteuren unterstellen, daß sie an der Aufrechterhaltung

der Bedingungen interessiert sind, die aufeinander bezogene Interaktionen

überhaupt erst ermöglichen. Diese Bedingungen bestehen in einer mehr oder

weniger großen Menge von "rules of the game", die von den interagierenden

Akteuren akzeptiert werden müssen und somit einerseits ihre "choices" limitieren,

sie andererseits aber auch nicht vollständig festlegen. In einem ganz anderen

systemtheoretischen Ansatz ist Easton (1965) zu einer vergleichbaren

Schlußfolgerung gekommen. Er sieht als Bedingung eines funktionierenden

politischen Prozesses die Existenz eines ausreichenden Ausmaßes an generali-


23

sierter Unterstützung des Regimes an, das bei ihm unter anderem auch durch

diese "rules of the game" definiert ist.

In seiner neuesten theoretischen Studie geht Easton explizit auf das Verhältnis

von "actors and Systems" ein und bestimmt dieses Verhältnis ähnlich wie die

Rational-Choice-Theorie über die Begriffe "constraints" und "choices": "... a

constraint is a limit on the variety of choices open to an individual or collectivity.

It is a condition that reduces choices from infinity to some finite number.

The smaller the number of choices the greater the constraint" (Easton 1990, 25).

Auch Easton greift also die Gedanken auf, daß das Handeln von individuellen

und kollektiven Akteuren durch Systeme beschränkt werden, daß es aber trotz

dieser "constraints" keine Determination des Handelns gibt, sondern eben auch

"choices". Bei der Diskussion der systemischen "constraints" des Handelns der

Akteure nimmt Easton dann eine einfache aber folgenreiche Spezifikation vor.

Es sind weniger Systeme überhaupt, die das Handeln von Individuen und

Kollektiven limitieren, sondern Strukturen dieser Systeme (Easton 1990, 55). Erst

mit dieser Spezifikation kann theoretisch expliziert und empirisch eingelöst

werden, wie sich constraints systematisch auf das Handeln von Akteuren

auswirkt. Aus diesem Grunde muß die Diskussion eines Strukturbegriffes Element

der intendierten Metatheorie sein.

Wenn Handeln in der beschriebenen Weise von systemischen Strukturen zwar

beeinflußt und gesteuert wird, es aber gleichzeitig mehr oder weniger große

"Freiheitszonen" im Sinne von Crozier und Friedberg sowie von Easton für die

rational handelnden Akteure gibt, dann ist Handeln immer auch Reproduktion

einer Struktur, sofern die "choices" dieses Handelns sich im Rahmen der gegebenen

Strukturen vollziehen. Es kann aber auch zu einer Veränderung dieser

Strukturen fuhren erstens durch ein bewußtes Nicht-Akzeptieren der Spielregeln

(das heißt die "choices" werden auf Strukturen ausgedehnt) und zweitens

durch nicht-intendierte kumulative Effekte von Handeln, das grundsätzlich

innerhalb der gegebenen Strukturen geschieht (z.B. aufgrund von Widersprüchen

in Strukturvorgaben). In diesem Sinne ist Handeln auch strukturierend

(Giddens 1984). Ein solcher Begriff des Verhältnisses von Systemen und Akteuren

erlaubt im Unterschied zur älteren "akteurslosen" Systemtheorie Analysen,


24

wie es zur Stabilisierung und Veränderung gegebener Systeme kommt, ohne

daß auf wenig einsichtige Selbstregulierungsmechanismen zurückgegriffen

werden muß.

Bei der Systemtheorie kann mit gutem Gründen ein "mangelnder Akteursbezug"

behauptet werden. Die komplementäre Kritik an der Handlungstheorie (in

ihrer Gestalt als Rational-Choice-Theorie) wurde bereits mit dem Begriff des

"mangelnden Systembezuges" bezeichnet. Ohne diese Bezeichnung zu verwenden,

ist der Sache nach eine solche Kritik auch von Handlungstheoretikern selber

formuliert worden. Heiner (1983, 1985) argumentiert, daß ein rationales

Handeln von Akteuren nur dann möglich ist, wenn es eine begrenzte Menge

von Handlungsalternativen gibt. Erst diese können unter bestimmten Gesichtspunkten

miteinander verglichen werden. Wiesenthal (1987,435) weist auf einen

anderen Aspekt rationalen Handelns hin: Wenn rationales Handeln sich vor

allem an den Konsequenzen von Handlungen orientiert, dann setzt es ein

Minimum an Erwartbarkeit solcher Konsequenzen voraus. Die Bedingung rationalen

Handelns ist demnach die Existenz von "constraints". Deshalb können die

konkreten "constraints" bei der Erklärung und Prognose des Handelns von

Akteuren auch nicht als theorieextern behandelt werden, wie das bei der

Rational-Choice-Theorie der Fall ist. Zu ähnlichen Schlußfolgerungen sind auch

March und Olsen (1983, 1989) und Shepsle (1989) gekommen 13 . Die Notwendigkeit

einer systematischen Einbeziehung von "constraints" in die Erklärungsstrategie

wird auch an zwei beispielhaften Analysen im Rahmen des Rational-

Choice-Paradigmas deutlich und zwar an der klassischen Analyse von Downs

(1957) und einer neueren Analyse von Strom (1990). Nur weil in diesen Analysen

die "constraints" genau expliziert werden, gewinnen diese Analysen ihre

Überzeugungskraft. Sie kompensieren also den "mangelnden Systembezug"

implizit durch die Einführung von systemischen constraints, ohne diese aber

durch eine eigene Theorieanstrengung systematisch vorzunehmen.

13 Die genannten Autoren fordern aus diesem Grunde die Einbeziehung von Institutionen in

den Rational-Choice-Ansatz. Wir glauben allerdings, daß dieses Postulat nicht nur im Theoriekontext

des Rational-Choice-Ansatzes umzusetzen ist, sondern eine Berücksichtigung

systemtheoretischer Kategorien erfordert.


25

Die Bedeutung des "mangelnden Systembezuges" wird bei Münch (1983) und

Schimank (1985,1988a) genauer herausgearbeitet. Münch macht zunächst noch

einmal deutlich, daß die Perspektive der Handlungstheorie von vornherein

(aufgrund ihrer eigenen Prämissen) auf Situationen gerichtet ist, in denen sich

verschiedene und begrenzte Handlungsalternativen für die Akteure zeigen.

Dabei wird stillschweigend das vorausgesetzt, was bereits als Bedingung rationalen

Handelns dargestellt wurde und was Münch (1983, 52) als stabile und

gemeinsame Verhaltensregeln und Verhaltensnormen bezeichnet. Schimank

(1988a, 622) verwendet den Begriff der "situationsübergreifenden, generalisierten

Handlungsorientierungen". Vor allem diese generalisierten Handlungsorientierungen

konstituieren Sozialsysteme und legen in einer zweifachen Weise

Handlungsbeschränkungen für die Akteure fest. Erstens stellt sich die Frage, in

welchem System überhaupt gehandelt wird. Dadurch wird bereits ein Raum

möglicher Handlungen eingegrenzt und andere ausgegrenzt. Wenn ein Akteur

beispielsweise Ziele im Wirtschaftssystem verwirklichen will, dann muß er

auch wirtschaftlich handeln und nicht etwa kulturell oder politisch" 14 . Wenn die

Frage geklärt ist, in welchem Sozialsystem gehandelt wird, dann stellt sich

zweitens die Frage nach Handlungsalternativen innerhalb dieses Sozialsystems.

Diese werden durch die Strukturen dieses Sozialsystems und seiner Subsysteme

definiert. Es handelt sich also um eine generalisierte Handlungsorientierung

geringeren Generalisierungsgrades als die oben genannte. Als generalisiert

können beide Handlungsorientierungen bezeichnet werden, sofern sie für

alle Akteure gelten und die Bedingung für ihre "choices" sind. Diese "choices"

beziehen sich dann auf die Selektion einer dieser vorgegebenen Handlungsalternativen

nach Maßgabe eigener Präferenzen des Akteurs. In diesem Sinne

kann bei den "choices" von einer spezifischen Handlungsorientierung geredet werden

15 . Der "mangelnde Systembezug" der Handlungstheorie bezieht sich

14 Wenn er keine wirtschaftlichen Handlungen wählt, dann erzeugt er auch keine Resonanz im

Wirtschaftssystem und das wiederum bedeutet, daß er auch keine Ziele in diesem System

verwirklichen kann.

15 Wenn man die Leitdifferenz der Handlungstheorie, nämlich die von "choices" und

"constraints" als Differenz von spezifischem und generalisiertem Handiungssinn begreift,

dann gewinnt man damit einen Anschluß an die Bestimmung von Systemen als Sinnsy-


26

demzufolge auf die Ausblendung der generalisierten Handlungsorientierung

bei der Analyse der spezifischen Handlungsorientierung. Wir wollen diese

Überlegungen mit einer abstrakten aber gleichwohl genauen Bestimmung von

Schimank (1985, 428) abschließen: "Handeln konstituiert sich... aus der Intentionalität

handlungsfähiger Sozialsysteme im Rahmen der Kondüionalität handlungsprägender

Sozialsysteme". Handlungsprägende Sozialsysteme sind gesellschaftliche

Teilsysteme wie das politische System, und handlungsfähige Sozialsysteme

sind kollektive Akteure, die im Rahmen dieses gesellschaftlichen Teilsystems

handeln.

steme, wie sie beispielsweise von Luhmann vorgenommen wird. Auf diese Weise besteht

zumindest die Möglichkeit einer systematischeren Integration von Handlungs- und

Systemtheorie als dies bislang der Fall ist.


27

4. Ein Modell des demokratischen Prozesses

4.1 Der demokratische Prozeß als eine Abfolge von Handlungsprodukten

Nach dem von uns errichteten metatheoretischen Bezugsrahmen ist die Voraussetzung

der empirischen Rekonstruktion des demokratischen Prozesses der

liberalen Demokratien die Entwicklung eines Modells dieses Prozesses, das für

alle Varianten dieses Typs von Demokratie gültig ist. Die unterschiedlichen

Varianten ergeben sich erst auf der Grundlage unterschiedlicher struktureller

Arrangements der Subsysteme der liberalen Demokratien in den einzelnen

Ländern. Diese generieren dann auf der empirischen Ebene auch unterschiedliche

demokratische Prozesse. Ein solches Modell ist so zu formulieren, daß es

einerseits ein vereinfachtes Abbild der Wirklichkeit in ihren wesentlichen

Aspekten darstellt (das ist bereits im Begriff des Modells impliziert) und

andererseits die Spezifizierung theoretisch bedeutungsvoller und empirisch

testbarer Hypothesen erlaubt. Wenn nach Lehmann (1988, 809) ein Modell aus

einem "logically ordered set of concepts" besteht, dann gilt es darzustellen, mit

welchen Konzepten der demokratische Prozeß zu beschreiben ist und was die

Logik der Ordnung dieser Konzepte darstellt. Bei der Erarbeitung dieses

Modells wollen wir an Analysen anknüpfen, die im Rahmen von Systemtheorien

bereits vorgenommen wurden.

Auch innerhalb von Systemtheorien werden politische Prozesse als eine

Abfolge aufeinander bezogener Handlungen eines bestimmten Sinns begriffen.

Dieser Sinn wird durch die Kennzeichnung als politische Handlung zunächst

nur benannt. Vor dem Hintergrund der bisherigen metatheoretischen Festlegungen

kann der inhaltliche Sinn des Politischen nicht nur aus einer theoretischen

Bestimmung von Funktionserfordernissen im Kontext der gesellschaftlichen

Reproduktion bestimmt werden, sondern auch unter Rekurs auf die

Wahrnehmung der Handelnden selbst. Ein ausdifferenziertes politisches

System existiert einerseits in dem Maße, in dem die Handelnden in der Lage

sind, es von seiner Umwelt zu unterscheiden und in seinen Grenzen zu erkennen

(Luhmann 1970, 155; Mayntz 1988, 19). Die Möglichkeit der Identifikation


28

und Abgrenzbarkeit des politischen Systems durch die Handelnden wird andererseits

von dem Grad der Ausdifferenzierung auf struktureller Ebene

bestimmt. In letzterer Hinsicht lassen sich zumindest drei analytische Ebenen

mit einem unterschiedlichen Grad an struktureller Verfestigung unterscheiden,

die bei der Ausdifferenzierung eines Funktionssystems aufeinander aufbauen

(siehe dazu Mayntz 1988, 20f und Stichweh 1988, 261): erstens die unterste

Ebene von einzelnen und situativen Handlungen; zweitens die Ebene der Herausbildung

spezieller politischer Funktionsrollen und drittens die Ebene

komplexerer sozialer Gebilde, die durch Rollenverbindungen entstehen (sei es

in Form informeller Netzwerke von Rollenhandeln, sei es in Form formaler

Organisationen, die verschiedene Rollen nach Maßgabe eines übergeordneten

Handlungszwecks kombinieren). Wenn alle drei Ebenen der Systembildung

vollzogen sind - und das ist bei den uns interessierenden Demokratien der Fall -

dann beschränkt die jeweils höhere Ebene das, was auf der niedrigeren Ebene

an Ereignissen und Handlungen möglich ist. Wir greifen diesen Gedanken bei

der Diskussion des Strukturbegriffs in Kapitel 5 noch einmal auf. An dieser

Stelle gilt es vor allem festzuhalten, daß der Grad der Ausdifferenzierung eines

politischen Systems von einem komplementären Verhältnis der Wahrnehmung

der Handelnden und der strukturellen Verfestigung dieses Systems bestimmt

wird. Auf dieses komplementäre Verhältnis weist Luhmann (1970, 155) hin,

wenn er betont, daß "nur auf der Rollenebene ... die Ausdifferenzierung eindeutig

vollzogen werden [kann], so daß in hohem Maße erkennbar ist, ob eine

Rolle (etwa die des Beamten, des Abgeordneten, des Parteisekretärs, des Wählers,

des Gesuchstellers) dem politischen System zugeordnet wird oder nicht".

Je eindeutiger also die Ausdifferenzierung eines Funktionssystems auf der

Rollenebene vollzogen ist, desto eher sind die Handelnden in der Lage, dieses

System in seinen Grenzen zu erkennen und diesem bestimmte Handlungen

zuzurechnen.

Der politische Prozeß ist als eine Abfolge aufeinander bezogener Handlungen

definiert worden. Damit stellt sich zuallererst die Frage, wie dieser Handlungszusammenhang

als ein politischer erkannt und gegen nicht-politische Handlungen

abgegrenzt werden kann. In Anknüpfung an die Begriffsverwendung


29

des vorangehenden Kapitels handelt es sich also um eine erste Bestimmung des

generalisierten Handlungssinns des politischen Systems. Zur Bestimmung des

besonderen Charakters politischer Handlungen greifen wir auf die Funktionsbestimmung

des politischen Systems zurück, wie sie in praktisch allen wichtigen

Systemtheorien formuliert wurde: Die Funktion des politischen Systems ist die

Formulierung kollektiver Ziele und ihre Umsetzung in Form kollektiv bindender

Entscheidungen (siehe unter anderem Easton 1965; Parsons 1969; Luhmann

1970; Almond und Powell 1978). Auf die Realisierung dieser Funktion ist der

Handlungszusammenhang bezogen, der als politischer Prozeß bezeichnet wird.

Diese Furiktionsbestimmung des politischen Systems wurde in den genannten

Theorien quasi objektiv vorgenommen. Wir gehen demgegenüber davon aus,

daß diese auch als Kriterium in der Wahrnehmung der Subjekte fungiert, um

Handlungen als politische zu identifizieren. Von dieser Annahme auszugehen,

ist unseres Erachtens schon deshalb plausibel, weil es eine Ausdifferenzierung

des politischen Systems auf der Rollenebene gibt 16 . Politisches Handeln ist

infolge dieser Ausdifferenzierung vor allem Rollenhandeln, und mit jeder Rolle

ist eine hohe Eindeutigkeit des Handlungssinns verbunden. Im Fokus dieser

Rollen, die eine relativ problemlose Identifikation von Handlungen als politische

ermöglichen, stehen die Rollen, deren Vernetzung die kollektiven Akteure

"Regierung" und "Parlament" konstituieren. In dem Handeln dieser kollektiven

Akteure wird unmittelbar deutlich, daß es um kollektiv bindende Entscheidungen

geht, die vor dem Hintergrund der Möglichkeit des Einsatzes von staatlichen

Zwangsmitteln getroffen und implementiert werden (siehe dazu auch

Parsons 1969, 206f). In ähnlicher Weise argumentiert Mayntz (1988,22f) - wenn

auch bezogen auf die Ausdifferenzierung von Sozialsystemen überhaupt und

nicht nur bezogen auf das politische System. Sie sieht es als ein wesentliches

Kriterium der Ausdifferenzierung eines Sozialsystems an, "ob und inwieweit es

Akteure gibt, die dafür Selbstregelungskompetenzen nach innen und Interessenvertretungsbefugnisse

nach außen beanspruchen". Wenn diese Stufe der

Ausdifferenzierung erreicht ist, dann werden solche Sozialsysteme "in aller

16 Letztlich ist es natürlich eine empirisch zu klärende Frage, inwieweit die Staatsbürger um

dieses Kriterium wissen (wie diffus dieses Wissen auch nur sein mag) und es zur Kognition

von Ereignissen in ihrer Umwelt auch anwenden.


30

Regel von den Gesellschaftsmitgliedern selbst als eigenständige und recht problemlos

abgrenzbare Systeme wahrgenommen".

Die nächste zu klärende Frage auf der Handlungsebene betrifft die Differenzierung

der politischen Handlungen im Rahmen dieses generalisierten Handlungssinns:

Wie kann die Handlungsabfolge oder der politische Prozeß in

distinkte und theoretisch sinnvolle Stufen unterteilt werden? Wir wollen zur

Klärung dieser Frage erst einmal auf Lösungen schon diskutierter Systemtheorien

eingehen. Almond und Powell (1978, 1988) versuchen eine solche Einteilung

durch eine Abfolge von Prozeßfunktionen zweiter Ordnung 17

vorzunehmen

(zweiter Ordnung im Hinblick auf die schon genannte primäre Funktion

des politischen Prozesses). Wir wollen uns aber stärker auf Eastons Unterscheidungen

stützen, da sie unseres Erachtens das Prozeßkontinuum schärfer

separieren und zudem eher einen systematischen Akteursbezug zulassen, was

im Sinne unserer metatheoretischen Grund annahmen geboten ist. Easton (1965)

spezifiziert sein Prozeßmodell auf eine zweifache Weise: erstens durch ein einfaches,

dynamisches Rückkopplungsmodell, das lediglich die Phasen input,

conversion, Output und feedback unterscheidet, und zweitens durch den Inhalt

oder das Material dieses Prozesses. Hinsichtlich des Materials unterscheidet

Easton vier Qualitäten - wants, demands, issues, und decisions - die zugleich

die Abfolge der Stufen des politischen Prozesses kennzeichnen. Easton (1965,

72) bezeichnet diese Qualitäten auch als Produkte und bezieht sich damit

implizit auf handelnde Akteure, die diese Produkte generieren. Die handelnden

Akteure haben in der weiteren Ausarbeitung des politischen Prozesses, den er

"a Systems analysis of political life" nennt, aber keinen systematischen Stellenwert,

da die Metatheorie Eastons universell angelegt ist, das heißt für alle politischen

Systeme Gültigkeit haben soll. Die Kategorien einer Metatheorie dieser

Reichweite sind demzufolge invariant und können variable Größen wie

bestimmte Typen kollektiver Akteure lediglich illustrativ integrieren. Nach

17 Diese Prozeßfunktionen (process functions) sind bei Almond und Powell folgende: interest

articulation, interest aggregation, policy making, policy implementation, und policy adjudication.

Dazu kommen noch die sogenannten policy functions, die sich auf den Output der

Prozeßfunktionen beziehen, und in extraction, regulation und distribution unterteilt werden

(Almond und Powell 1988, 9).


31

Easton (1990, ix) selbst kann eine solche Metatheorie deshalb keinen Bezugsrahmen

zur Klärung solcher Fragen abgeben, was in den konkreten politischen

Systemen die Erzeugung der einzelnen Produkte des politischen Prozesses

determiniert und wie die Transformation dieser Kette von Produkten im einzelnen

zu begreifen ist Die uns interessierende Metatheorie des politischen

Prozesses hat eine erheblich geringere Reichweite. Sie bezieht sich auf die liberalen

Demokratien der westlichen Gesellschaften, für die ausreichend viele

(systemtheoretische) Analysen vorliegen, auf deren Grundlage das Eastonsche

Prozeßmodell differenziert und konkretisiert werden kann.

Einer der Vorzüge dieser Metatheorie geringerer Reichweite ist die Möglichkeit,

die verschiedenen Qualitäten des politischen Prozesses auf bestimmte Akteure

zu beziehen und sie als Produkte des Handelns dieser Akteure zu begreifen.

Wir bezeichnen die Stufen des politischen Prozesses deshalb im folgenden als

Handlungsprodukte. Auf diese Weise wird eine Akzentverschiebung vorgenommen:

Der politische Prozeß wird nunmehr weniger durch eine Abfolge aufeinander

bezogener Handlungen bestimmter Akteure bestimmt, sondern eher

durch eine gerichtete Kette von Produkten der Handlungen dieser Akteure.

Durch diese Akzentverschiebung wird erstens die empirische Messung der Stufen

des politischen Prozesses erleichtert, da sich Produkte in irgendeiner Form

materialisieren müssen und zweitens entspricht diese Akzentverschiebung dem

Tatbestand, daß es bei politischem Handeln letztlich um die Herstellung

bestimmter Leistungen geht, die an die Umwelt des politischen Systems abgegeben

werden, und Leistungen sind Produkte des Handelns von Akteuren. Im

Schaubild 2 ist die gerichtete Kette von Handlungsprodukten im einzelnen aufgeführt.

Die Pfeile kennzeichnen einerseits die Richtung der Abfolge und sollen

andererseits symbolisieren, daß die jeweils spätere Stufe von der unmittelbar

vorgelagerten beeinflußt wird. Auf den Charakter dieser Beeinflussung und auf

die Abweichungen von dieser schrittweisen Beeinflussung kommen wir an

späterer Stelle noch zurück. Zunächst einmal soll erläutert werden, was mit den

einzelnen Jiandlungsprodukten gemeint ist.


32

Schaubtld 2: Ein Modell des demokratischen Prozesses

Handlungs- Akteure Subsysteme Generalisierte

orodukte

y

Handlungs-

Orientierungen

Akteure aus anderen

^ , n t gese.isohaMchen u-

Funktionssystemen

,-. „ u

l

Staatsbürger

• Publikums- _ . _

p Ansprüche . Pressen- Massen- system Response

gruppen

medien

in 1 , 1 1 1 - •

Streitfragen

Programme

„ - Intermediäres ,. . „^^ -0

Politische Parteien System Unterstützung 3.

i *s

Entscheidungen „ 1 Parlament *<

Regierung Regierungs- Effektivität i

l

system

Implementationen —,

Verwaltung

Interessen- Massen-

I Abnahme gruppen medien Publikums- Angemessenheit

system

Staatsbürger

7

'

W

-0 §•

1

Akteure aus anderen

heteroaen (ie nach

Resultate« gesellschaftlichen Umwelt Funktionssystem)

Funktionssytemen

Nach der demokratischen Grundnorm beginnt der demokratische Prozeß bei

den Ansprüchen der Staatsbürger. In dem Prozeßmodell sind diesen Ansprüchen

aber noch Interessen vorgeschaltet. Mit dem Begriff des Interesses greifen

wir das auf, was Easton "wants" nennt. Wants ist bei Easton (1965, 71f) aber ein

Sammelbegriff für eine Vielzahl von Faktoren, die die Ansprüche beeinflussen.

Mit dem Begriff des Interesses wollen wir demgegenüber eine engere und spezifischere

Bedeutung einführen. Interesse wird in verschiedenen Handbüchern

als zu verwirklichende Absicht oder ein zu verwirklichender Nutzen einer Person

oder einer Gruppe definiert (siehe z.B. Fuchs et al. 1975, 312; Massing 1985,

384; siehe dazu auch von Alemann 1987,29). Wir knüpfen an diese Definitionen

an, geben ihnen aber eine stärkere handlungstheoretische Wendung. Interessen

können demnach als Handlungsziele von individuellen und kollektiven Akteu-


33

ren begriffen werden, die für diese Akteure einen Nutzen darstellen und die

diese Akteure im Rahmen von situativen und strukturellen constraints von

Sozialsystemen zu realisieren versuchen. Mit dem Begriff der Handlungsprodukte

sind zwei unterschiedliche Stufen der Realisierung von Interessen durch

die Handlungen der Akteure verbunden: Erstens die explizite Artikulation der

Interessen als zu verwirklichende Handlungsabsichten und zweitens die faktische

Verwirklichung dieser artikulierten Interessen 18 . Beide Stufen sind Resultate

der Inter-Aktionen zwischen relevanten Akteuren von Sozialsystemen und

insofern als Handlungsprodukte bestimmbar. Ablesbar und meßbar wären

Interessen im Stadium der expliziten Artikulation beispielsweise anhand von

Äußerungen der Repräsentanten von kollektiven Akteuren oder von programmatischen

Dokumenten dieser Akteure. Bei individuellen Akteuren ist die

Erfaßbarkeit sicherlich komplizierter; es wäre eine an anderer Stelle noch zu

diskutierende Frage, ob die Anwendung elaborierter Umfragetechniken eine

adäquate Methode zu ihrer Erfassung sein könnte.

Wenn wir die Interessen auf den demokratischen Prozeß beziehen, dann sind

sie Handlungsziele von Akteuren, die potentiell zu (politisierten) Ansprüchen

werden können, aber es noch nicht geworden sind. Sie müssen demzufolge der

Umwelt des politischen Systems zugerechnet werden. Sie gehören aber aus verschiedenen

Gründen zu dem Modell eines demokratischen Prozesses. Erstens

ist es eine aus der Perspektive der normativen Demokratietheorie relevante

Frage, ob es bestimmte Interessen gibt, die systematisch nicht zu Ansprüchen

transformiert werden können, weil es z.B. strukturell bedingte Ausschließungsmechanismen

gibt. Zweitens setzen sich die Outputs des demokratischen

Prozesses (implementierte Entscheidungen) nicht nur unmittelbar in neue

Ansprüche um, sondern häufig erst vermittelt über komplexe Wirkungsketten,

18 Die explizite Artikulation von Interessen wird vor allem im Hinblick auf ihre Gestalt als

Ansprüche als erste Stufe der Realisierung betrachtet. Bestimmte Akteure des demokratischen

Prozesses haben gar nicht die Möglichkeit, ihre Ansprüche selber zu verwirklichen.

Die Staatsbürger beispielsweise benötigen dazu spezialisierte Akteure wie Parteien und

Regierung, Infolge der Verkopplung des Entscheidungshandeins dieser Akteure mit den

artikulierten Ansprüchen der Staatsbürger, die über den Wahlmechanismus erfolgt, kann

aber auch schon die Anspruchsartikulation als intentionales Handeln im Sinne der Realisierung

von Zielen betrachtet werden.


34

die dann erst neue Interessen erzeugen, die wiederum mögliche Inputs in dem

demokratischen Prozeß darstellen. Dieser letztgenannte Aspekt der Rückkopplung

sollte zumindest auf der Modellebene nicht ausgeschlossen bleiben.

Mit der Definition der Interessen haben wir eine Folie auch für die anderen

Handlungsprodukte errichtet, sofern auch diese als Produkte rational handelnder

Akteure begriffen werden. Der Unterschied liegt vor allem in dem höheren

Bestimmtheitsgrad, der sich durch die Logik des demokratischen Prozesses

selbst ergibt. Ansprüche unterscheiden sich von Interessen vor allem durch zwei

Kriterien: Erstens stellen sie lediglich eine Selektion aus der Menge der Interessen

dar und zweitens sind sie in dem Sinne politisiert, daß sie mit der Erwartung

(oder eben dem Anspruch) verbunden sind, durch den kollektiv bindenden

Entscheidungsprozeß berücksichtigt und verwirklicht zu werden (siehe

dazu auch Easton 1965, 38ff).

An die Ansprüche schließen sich in der Kette der Handlungsprodukte die

Streitfragen (in der Terminologie von Easton sind das die "Issues") an. Diese

sind Selektionen aus den Ansprüchen, die durch die politischen Parteien vorgenommen

werden. Easton (1965, 128ff) bezeichnet das als eine "demand

reduction" mit der Funktion eines "intrasystem gate keeping" zur Verhinderung

eines "demand overload". Streitfragen sind eine Teilmenge von Ansprüchen,

die die politischen Parteien aufgreifen und zum Gegenstand ihrer Konkurrenz

um Wählerstimmen machen. Die qualitative Differenz zu den Ansprüchen

beruht in Vorschlägen der politischen Parteien zur Realisierung dieser Ansprüche,

das heißt in Lösungsvorschlägen oder in Politikalternativen (siehe dazu auch

Easton 1965, 14ff sowie Almond und Powell 1988, 9). Programme der Parteien

nehmen Selektionen aus der Menge der Streitfragen vor und relationieren diese

im Sinne der Bildung von Präferenzhierarchien und zeitlicher Abfolgen der

Verwirklichungsabsicht. Diese Art von Relationierung kann auch als Aggregation

bezeichnet werden. Innerhalb der Kategorie der Programme ist eine Differenzierung

zwischen Partei-, Wahl- und Regierungsprogrammen sinnvoll, die

jeweils unterschiedliche Zeithorizonte haben und in dem demokratischen Prozeß

entweder "näher" zu den Streitfragen oder zu den Entscheidungen liegen.


35

Das den Entscheidungen unmittelbar vorausliegende Handlungsprodukt sind

die Programme in Form von Regierungsprogrammen. Die Entscheidungen, die

in Parlamenten und Regierungen getroffen werden, sind Selektionen aus diesen

Regierungsprogrammen, die schon deshalb vorgenommen werden müssen,

weil nicht alles sofort und genauso in die Wirklichkeit umgesetzt werden kann,

wie es programmatisch formuliert ist. Die spezifische Qualität der Entscheidungen

als Handlungsprodukte liegt zum einen in der Allokation von Ressourcen

zu Politikalternativen, die eine grundlegende Bedingung der Realisierung

programmatischer Ziele sind. Zum anderen liegt sie in dem Charakter der Verbindlichkeit

für das Kollektiv der Staatsbürger und für die Akteure aus den

anderen gesellschaftlichen Funktionssystemen. Wenn die primäre Funktion

politischer Handlungen die Herstellung kollektiv bindender Entscheidungen

ist, dann bildet dieses Handlungsprodukt den Kern des demokratischen Prozesses.

Der Charakter der Verbindlichkeit wirkt sich auf die nachfolgenden Handlungsprodukte

in unterschiedlicher Weise aus. Innerhalb des Regierungssystems

bedeuten die Entscheidungen der Regierung, daß diese von der Verwaltung

als Prämisse ihrer Handlungen übernommen werden müssen. Bei der

Herstellung der spezifischen Handlungsprodukte der Verwaltung, die Implementationen

genannt werden, gibt es nicht die Alternative, bestimmte Entscheidungen

aufzugreifen und andere nicht, und das heißt es gibt keine Selektion

aus mehreren Möglichkeiten. Es wird lediglich eine qualitative Transformation

durch die Spezifikation der Entscheidungsprämissen in Form von ökonomischen

und rechtlichen Verfahrensregeln vorgenommen. Erst diese implementierte

Entscheidung kann dann an das Publikumssystem und die Gesellschaft

als "Output" abgegeben werden 19 .

Das letzte Handlungsprodukt des Modells des demokratischen Prozesses ist die

Abnahme der implementierten Entscheidungen durch die Akteure des

Publikumssystems. Auch in diesem Falle erlaubt der bindende Charakter der

19 Almond und Powell (1978,15) bezeichnen diese Handlungsprodukte als "implemented policies".


36

implementierten Entscheidung keine Selektion, denn eine Nicht-Abnahme ist

zumindest offiziell nicht zugelassen. Demgegenüber ist es legal und legitim, die

implementierten Entscheidungen unterschiedlich zu bewerten und deren

Bewertung (Akzeptanz) dann in die Formulierung neuer und anderer Ansprüche

an der Input-Seite des demokratischen Prozesses wieder einfließen zu lassen.

Abweichungen von dieser Art der Abnahme der bindenden Entscheidungen

werden im Sinne der offiziellen Machtstruktur als Störungen betrachtet, die

dysfunktional für den demokratischen Prozeß sind. Auf diese Problematik

werden wir noch einmal zurückkommen.

Das letzte der in Schaubild 2 aufgeführten Handlungsprodukte sind die Resultate

des Entscheidungshandelns des Regierungssystems in der gesellschaftlichen

Umwelt. Die implementierten Entscheidungen erzeugen zwar mehr oder

weniger große Wirkungen in der gesellschaftlichen Umwelt, aber das letztliche

Resultat konstituiert sich erst in der Interaktion mit Wirkungsfaktoren, die von

der eigenen Funktionslogik der gesellschaftlichen Teilsysteme generiert werden,

auf die die implementierten Entscheidungen bezogen sind. Das, was in

dem Prozeßmodell als Resultate bezeichnet wird, ist weitgehend mit den sogenannten

"outcomes" von Easton (1965, 351) und Almond und Powell (1978,16,

322-357) identisch (eine Diskussion des Outcome-Konzeptes findet sich bei

Roller 1992,18-22).

Nach dieser Darstellung der einzelnen Handlungsprodukte soll noch einmal

zusammengefaßt und verallgemeinert werden. Der demokratische Prozeß ist

als eine gerichtete Abfolge von Handlungsprodukten bestimmter Akteure

begriffen worden. Diese Abfolge kann nach zwei Dimensionen charakterisiert

werden: der Weitergabe von Selektionen der Akteure und der Transformation

dieser Selektionen durch die Akteure. Die Weitergabe der Selektionen ist vor

allem quantitativer Art, da es sich um eine Reduktion von Möglichkeiten der

jeweils früheren Stufe handelt (bei zwei der Handlungsprodukten ist die Weitergabe

allerdings alternativlos, das heißt die Selektionen der vorangehenden

Stufe müssen ohne weitere Wahlmöglichkeiten übernommen werden). Demgegenüber

ist die Transformation der Selektionen qualitativer Art, weil das jeweils

spätere Handlungsprodukt durch eine zusätzliche Spezifizierung seine Qualität


37

verändert. In dem Schaubild 3 werden die konkreten Bedeutungen der einzelnen

Handlungsprodukte im Hinblick auf die beiden genannten Dimensionen

noch einmal schematisch dargestellt.

Schaubild 3: Schematische Darstellung der Bedeutung der

Handlungsprodukte

Selektion

(Quantitativer Aspekt)

Transformation

(Qualitativer Aspekt)

Interessen

(Ausgangsprodukte)

(Ausgangsprodukte)

Streitfragen

Entscheidungen

Selektion

Selektion

Selektion

Selektion

Politisierung

("Gerichtethetr')

Lösungsvorschläge

(Poiitikalternativen)

Relationierung

(Aggregation)

Ressourcenzuweisung

Verbindlichkeit

Implementationen (keine Selektion möglicn) +

Abnahme (keine Selektion möglich) +

Resultate andere analytische Ebene +

Verfahrensregeln

Akzeptanz

Wirkung

Im folgenden soll die Steuerung der gerichteten Abfolge von Handlungsprodukten

auf einer allgemeinen Ebene etwas genauer erläutert werden. Allgemein

bedeutet, daß es sich um eine Steuerung handelt, die für alle repräsentativen

Demokratien gilt. Diese Steuerung wird erläutert, indem der demokratische

Prozeß als Machtprozeß expliziert wird. Wir greifen dabei einige Überlegungen

noch einmal auf, die schon bei der Darstellung der Handlungsprodukte angestellt

worden sind, das aber unter einer anderen Perspektive.

Das im Schaubild 2 dargestellte Modell des demokratischen Prozesses bezieht

sich auf den formalen Prozeß. Formal ist der Prozeß in dem Sinne, daß "die


38

dominante Kommunikationsrichtung ... von der offiziellen Machtstruktur

gestützt wird" (Luhmann 1970, 165). Die offizielle Machtstruktur ist die durch

die Verfassung definierte und wird nach der hier diskutierten Metatheorie als

formale Struktur bezeichnet (siehe Kapitel 5), die den Ablauf des politischen

Prozesses in bestimmter Weise steuert. Macht wird bei Luhmann (1970, 162)

definiert als "die Möglichkeit, durch eigene Entscheidung für andere eine

Alternative auszuwählen ... Macht ist immer dann gegeben, wenn aus einem

Bereich von Möglichkeiten eine bestimmte durch Entscheidung gewählt wird

und diese Selektion von anderen als Entscheidungsprämisse übernommen

wird" (eine vergleichbare Bestimmung von Macht findet sich bei Parsons 1969,

352-404). Das Recht, für andere eine Alternative auszuwählen, die diese dann

als Prämisse ihres Handelns übernehmen müssen, ist in den Verfassungen der

repräsentativen Demokratien der westlichen Gesellschaften an den entscheidenden

Stellen des demokratischen Prozesses verbindlich festgelegt. Der formale

demokratische Prozeß nimmt als Machtprozeß seinen Ausgangspunkt von

dem Kollektiv der Staatsbürger. Dieses Kollektiv konstituiert sich aus einer

Mehrzahl von Rollen, bei der die Wählerrolle die entscheidende zur Ingangsetzung

des Machtflusses ist. Die Spezifikation der Wählerrolle durch das Wahlrecht

ist in liberalen Demokratien so etwas wie die Operationalisierung der

Volksherrschaft auf struktureller Ebene. Diese durch das Wahlrecht implementierte

Strukturkomponente wirkt sich in zweifacher Weise als machterzeugend

aus. Erstens durch die Antizipation des Wählens der Staatsbürger seitens der

politischen Parteien. Wenn als ein handlungsleitendes Interesse der politischen

Parteien die Besetzung von Regierungspositionen unterstellt werden kann (auf

diese Frage kommen wir später noch einmal zurück), dann ist es für die konkurrierenden

Parteien auch rational, die Ansprüche der Staatsbürger in ihren

Wahlprogrammen zu berücksichtigen. Insofern sind die Ansprüche der Staatsbürger

Prämissen des Handelns der politischen Parteien, und insofern erfolgt

auch eine machtgesteuerte Weitergabe von Selektionsleistungen. Die machterzeugende

Wirkung des Wahlrechts wirkt sich zweitens durch den Vollzug des

Wählens der Staatsbürger aus. Durch diesen Vollzug werden eine oder mehrere

Parteien als Regierungspartei bzw. als Regierungsparteien ausgewählt und

damit auch das Programm dieser Partei bzw. dieser Parteien als Prämissen für


39

das Handeln der Regierung gesetzt. Dieser zweistufige Machtprozeß hat zwei

grundsätzliche Unbestimmtheiten, die bedeuten, daß das Handeln der Machtunterworfenen

nicht vollständig von dem Handeln der Machthabenden determiniert

wird. Zum einen entstehen die Unbestimmtheiten bei dem Versuch der

politischen Parteien, die Ansprüche der Wähler zu identifizieren 20 . Wie die

Einstellungsforschung zeigt, sind diese weder eindeutig, noch stabil, noch transitiv

im Sinne einer Präferenzordnung. Daraus erwachsen für das Handeln der

politischen Parteien Freiheitsspielräume oder Freiheitszwänge (je nach

Gesichtspunkt). Zum anderen ergeben sich Unbestimmtheiten bei der Umsetzung

der Programme der gewählten Parteien im Regierungshandeln bzw. der

Entscheidungstätigkeit. Das Regierungshandeln ist an komplexe und sich wandelnde

Realitätsrestriktionen gebunden, die eine bruchlose Umsetzung programmatischer

Vorhaben zumindest einschränken. Dieser gebrochenen Umsetzung

könnte strukturell durch die verfassungsmäßige Einführung eines imperativen

Mandats gegengesteuert werden. Die Anpassungsfähigkeit des Regierungshandelns

an komplexe und sich wandelnde Realitätsrestriktionen ist aber

einer der Gründe, warum das imperative Mandat ausdrücklich kein Strukturelement

der liberalen Demokratien ist. Diese Art von Unbestimmtheiten können je

nach demokratischer Norm natürlich unterschiedlich bewertet werden. Sie

machen aber deutlich, daß eine empirisch ermittelte starke Determination der

Programme der Parteien durch aktuelle Ansprüche der Staatsbürger oder der

Entscheidungen der Regierung durch die Programme der Regierungsparteien

nicht per se im Sinne der normativen Demokratietheorie eindeutig positiv zu

bewerten sind 21 .

Wahrend die machtgesteuerte Weitergabe von Selektionsleistungen bis hin zu

den Entscheidungen Unbestimmtheiten und damit

Handlungsspielräume

20 Um Mißverständnisse zu vermeiden: die Machtunterworfenen sind in diesem Falle die politischen

Entscheidungsträger und die Machthabenden die Staatsbürger.

21 Eine solche empirische Ermittlung der Determination eines Handlungsprodukts durch ein

anderes kann z.B. in Form der Vorhersage mittels einer linearen Regression vorgenommen

werden. Diese Methode wird in den bereits erwähnten Analysen von Klingemann, Hofferbert

und Budge bei der Vorhersage des Regierungshandems durch Parteiprogramme verwendet.


40

erzeugt, ändert sich das im (formalen) demokratischen Prozeß ab der Stufe der

Entscheidungen. Diese sind durch die Verfassungen als bindend festgelegt und

das bezieht sich innerhalb des Regierungssystems auf die Implementationen

der Verwaltung und außerhalb des Regierungssystems auf die Abnahme der

implementierten Entscheidungen durch die Akteure des Publikumssystems.

Das ist bereits bei der Darstellung der Handlungsprodukte diskutiert worden

(siehe dazu auch Schaubild 3). In der Begrifflichkeit des demokratischen Prozesses

als Machtprozeß ist durch die Verbindlichkeit der Entscheidungen die

Weitergabe der Selektionen des Machthabers an den Machtunterworfenen eindeutig:

Der Machtunterworfene muß die Selektionsleistungen des Machthabenden

alternativlos als Prämisse des eigenen Handelns übernehmen.

Die bisherige Analyse des demokratischen Prozesses begriff diesen als eine

gerichtete Kette von Handlungsprodukten bestimmter kollektiver Akteure.

Diese Abfolge von Handlungsprodukten wurde unter den Gesichtspunkten der

Selektion und Transformation beschrieben. Dabei wurde der Aspekt vernachlässigt,

daß sich diese Selektion und Transformation im Rahmen einer Differenzierung

des politischen Systems in Subsysteme vollzieht. Dieser Aspekt soll

nunmehr aufgegriffen werden. Wir wenden uns also der Binnendifferenzierung

des politischen Systems der liberalen Demokratien zu.

4.2 Binnendifferenzierung des politischen Systems

4.2.1 Differenzierung in drei Subsysteme

Ein soziales System ist in dem Maße ausdifferenziert, in dem sich sowohl eine

spezifische Struktur herausgebildet hat als auch eine generalisierte Handlungsorientierung

der Akteure, deren Vernetzung die Struktur bildet. Diese Bestimmung

muß auch auf die Binnendifferenzierung von Sozialsystemen angewendet

werden, die grundsätzlich der gleichen Ausdifferenzierungslogik folgt wie

die des übergeordneten Sozialsystems selbst. Die Diskussion der Binnendifferenzierung

des politischen Systems soll in drei Schritten vorgenommen werden:

Erstens wird dargestellt, welche Subsysteme überhaupt differenziert werden,


41

zweitens werden diesen Subsystemen kollektive Akteure zugeordnet, und

drittens werden die generalisierten Handlungsorientierungen der Akteure der

jeweiligen Subsysteme beschrieben.

Zur Darstellung der Binnendifferenzierung des politischen Systems greifen wir

zunächst noch einmal auf die allgemeine Funktion oder die generalisierte

Handlungsorientierung des politischen Systems insgesamt zurück, die in der

Herstellung kollektiv bindender Entscheidungen liegt. Die Bedeutung oder der

Bezug dieser allgemeinen Funktion unterliegt aber historischen Definitionsprozessen.

Während der lang andauernden Phase der Entstehung und Konsolidierung

der europäischen Nationalstaaten konkretisierte sich diese Funktion vor

allem in der permanenten nationalstaatlichen Herrschaftssicherung durch das

politische Handeln der Herrschenden. Diese Reproduktion bestand im wesentlichen

in der Erhaltung (oder Ausweitung) eines Territoriums durch die Stabilisierung

einer Grenze nach außen und in der administrativen Durchdringung

dieses Territoriums nach innen. Beide Reproduktionsweisen der nationalstaatlichen

Herrschaft setzen die Existenz eines Machtzentrums mit einem Gewaltmonopol

voraus 22 . Diese Beschränkung in der Definition staatlichen Handelns

auf das Interesse der Selbsterhaltung wird durch die Entwicklung der westeuropäischen

Wohlfahrtsstaaten aufgegeben. Diese Entwicklung ist an anderer

Stelle detailliert beschrieben und analysiert worden (Flora, Alber und Kohl

1977; Luhmann 1981c; Alber 1982; Roller 1992). Zwar sind mit der Herrschaftsreproduktion

auch schon spezifische Leistungen der Herrschenden für die

Gesellschaft verbunden (bzw. können verbunden sein), wie z.B. die Friedenssicherung

nach außen und die Ordnungsstiftung nach innen. Diese politischen

Kerrifunktionen bilden im Verlauf der Entwicklung des Wohlfahrtsstaates aber

lediglich die Basis einer zunehmenden Aufgabenzuweisung bzw.

Leistungserwartung an den Staat (Mayntz 1988, 39). Erst mit diesem wohlfahrtsstaatlichen

Aufgabenkatalog hat sich ein klares Austauschverhältnis

konstituiert: Die Herrschaftsausübenden geben die von der Gesellschaft

erwarteten wohlfahrtsstaatlichen Leistungen an die Gesellschaft ab und

bekommen dafür Steuerzahlungen und generalisierte Unterstützung. Dieses

22 Zur Entstehung und Konsolidierung der europäischen Nationalstaaten siehe Flora (1983).


42

Austauschverhältnis kennzeichnet das politische System als ein Leistungssystem.

Ein aktuelles Beispiel, daß die wohlfahrtsstaatliche Entwicklungsdynamik

immer noch greift, ist die Diskussion in Deutschland über die Aufnahme von

Staatszielen in die Verfassung (zu einer Diskussion der Logik der wohlfahrtsstaatlichen

Entwicklung siehe Luhmann 1981c). Gleichgültig, ob im Endeffekt

eine solche Aufnahme erfolgt, so spiegelt doch alleine diese Diskussion die

Erwartungen relevanter sozialer Gruppen an das staatliche Handeln. Ob der

Versuch eines Zurückschraubens dieser Erwartungen und der Relimitierung

des staatlichen Handelns - wie er z.B. in Großbritannien in den achtziger Jahren

erfolgte - langfristig erfolgreich sein kann, oder aber an tiefersitzenden strukturellen

Entwicklungstrends moderner Gesellschaften scheitern muß, soll hier als

eine wichtige Fragstellung lediglich erwähnt, aber nicht weiter diskutiert

werden.

Eine leistungsbasierte Ausdifferenzierung eines Sozialsystems ist mit der

Ausdifferenzierung "klar umrissener Produzenten- und Abnehmerrollen"

(Mayntz 1988,19) von Leistungen verknüpft. Die spezifische Konfiguration der

Produzentenrolien ist ein Strukturmerkmal des Regierungssystems und die

spezifische Konfiguration der Abnehmerrollen ist ein Strukturmerkmal des

Publikumssystems. Die Bezeichnung Publikumssystem ist von Luhmann (1970,

163) und Parsons (1969, 208) entlehnt und die des Regierungssystems lediglich

von Parsons (1969,207, 312) 23 . Statt Regierungssystem gebraucht Luhmann den

Begriff der "bürokratischen Verwaltung". Wenn aber schon einer der kollektiven

Akteure des "Entscheidungssystems" zur Kennzeichnung des Systems insgesamt

herangezogen wird, dann ist unseres Erachtens der Begriff Parsons

plausibler, da letztlich Regierung und Parlament die verbindlichen Entscheidungen

festlegen, während die bürokratische Verwaltung auf die Ausarbeitung

der gesetzten Entscheidungsprämissen spezialisiert ist. Unabhängig von der

konkreten Bezeichnung ist diese Differenzierung eines "Produktionssystems"

von Leistungen (Regierungssystem) und eines "Abnehmersystems" von Lei-

23 Parsons exakte englische Begriffsverwendungen für beide Subsysteme lauten "public" und

"government".


43

stungen (Publikumssystem) die grundlegende Differenzierung, die praktisch

alle Systemtheorien der Politik vornehmen.

Die Interaktion zwischen Produzenten und Abnehmern in Leistungssystemen

sind Austauschprozesse von Leistung und Gegen-Leistung. In den meisten

Sytemtheorien der Politik ist diese Austauschbeziehung sachlich und zeitlich

auseinandergezogen. Das Regierungssystem liefert bindende Entscheidungen

bestimmter Art an der Output-Seite des demokratischen Prozesses und erhält

Unterstützung an der Input-Seite (siehe Parsons 1969, 209). Im negativen Falle

erfolgt ein Unterstützungsentzug an der Input-Seite bei den nächsten Wahlen.

Der Hintergrund dieses Auseinanderziehens liegt in der Annahme, daß sich ein

politisches System in seinem Entscheidungshandeln nur dann "auf fluktuierende

gesellschaftliche Problemlagen einstellen" kann, wenn ein "nahezu

motivloses, selbstverständliches Akzeptieren bindender Entscheidungen

zustandekommt" (Luhmann 1970, 159). Wenn man von dieser Prämisse ausgeht,

dann ist es auch ausreichend, Modelle politischer Prozesse mit den

implementierten Entscheidungen enden zu lassen, die an die Umwelt abgegeben

werden, ohne diese Abgabe bzw. Abnahme weiter zu analysieren. Diese

Abgabe an die Umwelt wird in der Regel mit dem unspezifischen Begriff des

"Outputs" benannt. Wir wollen hier nicht erörtern, ob das motivlose Akzeptieren

der implementierten Entscheidungen durch die Abnehmer tatsächlich eine

Funktionsbedingung des politischen Systems ist, sondern gehen von dem

unterstellbaren Tatbestand aus, daß das faktisch nicht mehr der Fall ist 24 . In

dem bereits dargestellten Modell des demokratischen Prozesses (siehe Schaubild

2) wird deshalb ein Gedanke Luhmanns aufgegriffen, der die Publikumsrollen

in Rollen differenziert, die der Input- bzw. der Output-Seite der Polity

zuzuordnen sind (Luhmann 1970,164f). Im Unterschied zu Luhmann vermuten

wir Austauschbeziehungen zwischen Polity und Publikum nicht nur an der

Input-Seite des EntScheidungsprozesses, sondern auch an der Output-Seite. Die

Abnahme der implementierten Entscheidungen ist nicht schon durch den Verbindlichkeitscharakter

eindeutig festgelegt, sondern eine in gewissen Grenzen

24 Auch diese Annahme ist natürlich als ein metatheoretischer "Vorgriff' zu verstehen, der als

testbare Hypothese empirisch überprüft werden kann.


44

variable Größe, die auch von der Bewertung dieser implementierten Entscheidungen

durch das Publikum beeinflußt wird. Ein Kernkraftwerk oder eine

Autobahn durch ein Naturschutzgebiet beispielsweise wird nicht notwendigerweise

gebaut werden, nur weil das durch den legalen EntScheidungsprozeß

der Polity so beschlossen wurde. Das Ausmaß der Abnahme der implementierten

Entscheidungen durch das Publikum dürfte dann seinerseits einen

Effekt auf die Resultate einer intendierten Politik haben, wie z.B. der Energiepolitik

oder der Verkehrspolitik 25 . Der Sachverhalt der bedingten Abnahme der

implementierten Entscheidungen der Polity durch das Publikum läßt sich mit

Hilfe der Differenzierung Parsons (1969, 41Off; zu dieser Differenzierung siehe

auch Gerhards 1993, 30ff) zwischen macht- und einflußbasierten Kommunikationsprozessen

auf einer allgemeineren Ebene darstellen und damit begrifflich

genauer lokalisieren. Eine machtgestützte Weitergabe der Selektionsleistungen

(implementierte Entscheidungen) würde eine fraglose Abnahme dieser Selektionen

durch das Publikum bedeuten. Das Annahmemotiv läge dann vor allem

in der Möglichkeit des Einsatzes negativer Sanktionen bis hin zu Zwangsmitteln

(die durch das staatliche Gewaltmonopol abgestützt sind). Das Annahmemotiv

bei einer einflußgestützten Weitergabe von Selektionsleistungen liegt

demgegenüber in dem Ausmaß der Überzeugungskraft, die der Akteur x auf

den Akteur y ausübt. Wenn unsere Hypothese einer bedingten Abnahme der

implementierten Entscheidungen der Polity durch das Publikum zutrifft, dann

ist es dem Publikum gelungen, die Kommunikation mit der Polity an der

Output-Seite des demokratischen Prozesses weitgehend auf eine Einflußbasis

zu stellen und die Polity dazu zu bewegen, auf Macht als Kommunikationsmedium

zu verzichten. Für die Akteure der Polity stellt sich damit aber

das Problem, daß auch die Output-Seite des demokratischen Prozesses kontingent

wird. Eine mögliche Form, auf diese Kontingenzzunahme strukturell zu

reagieren, wäre eine Ausdifferenzierung von speziellen Funktionsrollen zur

Mobilisierung von Unterstützung für bereits implementierte Entscheidungen.

Die Einrichtung von Abteilungen für Öffentlichkeitsarbeit in den verschiedenen

25 Dieser Effekt ist in der Kette der Handlungsprodukte im Modell des demokratischen Prozesses

berücksichtigt (siehe Schaubild 2).


45

Verwaltungseinheiten kann als ein Kennzeichen dieser "Adaptionsweise" interpretiert

werden.

Im Unterschied zur Output-Seite des politischen Prozesses hat sich an der

Input-Seite ein spezialisiertes Subsystem ausdifferenziert, das zwischen dem

Publikumssystem und dem Regierungssystem vermittelt 26 . Infolge dieses Vermittlungscharakters

nennen wir es auch intermediäres System. Der genauere

Charakter bzw. die Logik dieser Vermittlung wird in den nachfolgenden Kapiteln

zu verdeutlichen versucht. Das intermediäre System ist der Sache nach

dasselbe wie das Subsystem "parteimäßige Politik" von Luhmann (1970, 163).

Die Funktion dieses Subsystems ergibt sich für Luhmann aus der prinzipiellen

Offenheit des politischen Systems für Themen und Probleme aus der Gesellschaft,

über die kollektiv bindend entschieden werden soll. Das hat nach

Luhmann zur Folge, daß die Mobilisierung politischer Unterstützung für das

Handeln des Regierungssystems zu einer bestandswichtigen Daueraufgabe

wird. Die Struktur, in der sich diese Mobilisierung vollzieht, ist die des geregelten

Parteienwettbewerbs um Wählerstimmen. Die Wählerstimmen selbst

sind dann die manifeste Form der mobilisierten Unterstützung. Der Sinn dieser

ausdifferenzierten Funktion des intermediären Systems ist nach Luhmann vor

allem die Entlastung des Regierungssystems von der Aufgabe der Unterstützungsmobilisierung.

Erst diese Entlastung ermöglicht die Konzentration des

Regierungssystems auf die "Ausarbeitung und den Erlaß bindender Entscheidungen"

(Luhmann 1970, 164) nach Maßgabe von programmatischen

Prämissen, für die eben durch das intermediäre System Unterstützung mobilisiert

wurde (siehe dazu auch Parsons 1969, 208ff). Mit der Funktionserfüllung

des intermediären Systems ist zugleich auch eine Selektion und Transformation

von Ansprüchen des Publikums verbunden (siehe dazu Schaubild 3), die eine

26 Hier könnte auch anders argumentiert werden, indem die Verwaltung in die Ministerialbürokratie

und die lokalen Verwaltungen differenziert wird. Für letztere könnte dann die

Funktion einer Vermittlung zwischen dem Regierungssystem und dem Publikumssystem an

der Output-Seite beansprucht werden. Wir glauben aber, daß sich diese Differenzierung

nicht so eindeutig vornehmen läßt, daß daraus zwei unterschiedliche Systeme postuliert

werden können. Eine Alternative wäre, die Differenzierung von Ministerialbürokratie und

lokalen Verwaltungen als Subsysteme des Verwaltungssystems zu begreifen.


46

effektive Bearbeitbarkeit der Ansprüche des Publikums durch das Entscheidungshandeln

des Regierungssystems allererst ermöglicht.

Einen etwas anderen Ansatz der Konzeptualisierung eines intermediären

Systems zwischen Publikumssystem und Regierungssystem verfolgt Gerhards.

Er stellt die allgemeinere These auf, daß zwischen "Leistungsrollen und

Publikumsrollen" bei allen ausdifferenzierten gesellschaftlichen Teilsystemen

teilsystemspezifische Öffentlichkeiten vermitteln. Im Falle des politischen

Systems ist das eben die politische Öffentlichkeit (Gerhards 1993, 22). Politische

Öffentlichkeit wird als ein "intermediäres Kommunikationssystem" begriffen,

das "Themen und Problemstellungen der Gesamtgesellschaft .... an das politische

Entscheidungssystem ..." vermittelt (Gerhards 1993, 23). Durch diese

Bestimmung wird implizit eine folgenreiche Festlegung getroffen: Bei dem

Gegenstand der Vermittlung handelt es sich um Themen und Probleme der

Gesellschaft; wenn wir das auf die Differenzierung zwischen Leistungssystem

und Publikumssystem beziehen, zwischen denen die teilsystemische Öffentlichkeit

vermitteln soll, dann muß dieser Gegenstand dem Publikumssystem

zugeordnet werden. Der Charakter der Vermittlung liegt dann vor allem in der

kommunikativen Weitergabe dieser Themen und Probleme aus dem Publikumssystem

an das Leistungssystem. Dieser Charakter drückt sich auch in der

Bezeichnung als "intermediäres Kommunikationssystem" aus. Diese Konzeptualisierung

eines intermediären Systems ist in unserem Modell des demokratischen

Prozesses nicht aufgreifbar, da es eindeutiger lokalisiert sein muß. Es

geht in diesem Modell weniger um die kommunikative Weitergabe von Informationen

(Themen und Probleme), sondern die Erfüllung spezifischerer Funktionen:

Erstens der Abschirmung des Regierungssystems gegenüber Zwängen

permanenter Unterstützungsmobilisierung für seine laufende Entscheidungstätigkeit

und zweitens die Transformation der Ansprüche des Publikums,

so daß diese durch das Regierungssystem in seinem Entscheidungshandeln

auch bearbeitbar sind. Es geht also um die Herstellung ganz bestimmter Handlungsprodukte

(siehe Schaubilder 2, 3) durch bestimmte Akteure. Diese in

verschiedenen Systemtheorien durchaus ähnlich spezifizierten Funktionen

kann die politische Öffentlichkeit als ein Kommunikationssystem, das vor allem


47

Ansprüche an das Regierungssystem kommuniziert, gerade nicht erfüllen.

Nach unserem Modell erzeugt die politische Öffentlichkeit eher die Probleme,

aufgrund derer es ein intermediäres System geben muß.

In der weiteren Argumentation von Gerhards werden einige Spezifikationen

vorgenommen, die eine größere Annäherung an unser Modell des demokratischen

Prozesses implizieren. Die Bedeutung der politischen Öffentlichkeit wird

von ihm auf die Erzeugung einer öffentlichen Meinung eingegrenzt und in ein

Modell des Policy-Prozesses eingeordnet (Gerhards 1993, 27-29). Politische

Öffentlichkeit wird bei dieser Lokalisation als ein "Meinungsbildungssystem" 27

bezeichnet, das an der Input-Seite des politischen Entscheidungsprozesses zu

plazieren ist. Daraus lassen sich zwei Schlußfolgerungen ziehen. Die von uns

aufgeworfene und bedeutsam gehaltene Frage, wer und wie diese öffentliche

Meinung in das politische Entscheidungssystem vermittelt, bleibt offen. Vermittlung

reduziert sich dann wieder auf die Bedeutung einer (einflußreichen)

Weitergabe der Ansprüche der Staatsbürger an die Akteure des Entscheidungssystems.

Diese Ansprüche haben die Gestalt der Öffentlichen Meinung. Die

öffentliche Meinung wird bei Gerhards (1993,26) als ein Ersatzindikator für die

Ansprüche der Staatsbürger begriffen. Diese Bestimmung der öffentlichen Meinung

greifen wir später in der Metatheorie des demokratischen Prozesses selber

auf. Aber auch als öffentliche Meinung handelt es sich immer noch um Ansprüche,

die das Problem der Selektion und Transformation nach sich ziehen, so daß

sie durch das Entscheidungssystem auch bearbeitbar werden. Unter anderem

diese Funktion hat im Modell des demokratischen Prozesses das intermediäre

System.

4.2.2 Die kollektiven Akteure der drei Subsysteme

4.2.2.1 Die kollektiven Akteure des Regierungssystems

Ausdifferenzierte Sozialsysteme in komplexen Gesellschaften gewinnen ihre

Struktur durch Interaktionsmuster kollektiver Akteure, die als kollektive

Akteure Rollenverbindungen darstellen. Die Struktur dieser Systeme läßt sich

27 Genauer müßte man es als ein System der Bildung der öffentlichen Meinung bezeichnen.


48

also sowohl über die Verbindung einzelner Rollen bestimmen, als auch über die

Verbindung von Rollenkomplexen. Eine Voraussetzung der konkreten Bestimmung

solcher Strukturen ist die Identifikation der relevanten kollektiven

Akteure des Systems. Dies soll im folgenden für die drei unterschiedenen Subsysteme

des politischen Systems geschehen.

Die relevanten Strukturelemente von Systemen werden als kollektive Akteure

begriffen, um damit an das metatheoretische Postulat der Einführung eines

Akteurbezuges in die Systemtheorie angeschlossen werden soll. Man kann

diese kollektiven Akteure auch als Systeme eines geringeren Generalisierungsgrades

betrachten. Rucht (1991, 7ff) beispielsweise bezeichnet Parteien, Verbände

und Bewegungen als Systeme der Interessenvermittlung und Massenmedien

als Systeme der Informationsvermittlung. Diese Sprachregelung würde

in unserem Theoriekontext aber einen Verlust an notwendiger Spezifität nach

sich ziehen. Schimank hat die Notwendigkeit einer Differenzierung innerhalb

der Kategorie des Systems betont, als er zwischen handlungsprägenden und

handlungsfähigen Systemen unterschied. Handlungsfähige Systeme lassen sich

aber auch im Kontext der Argumentation von Schimank präziser als kollektive

Akteure bezeichnen, weil man damit einen Referenzpunkt errichtet, der deutlich

machen kann, was ein handlungsfähiges System denn ist.

Der Begriff des kollektiven Akteurs impliziert auf der ersten Bedeutungsebene

ein handelndes Kollektiv. Wenn Handeln als intentionales Handeln bestimmt

ist, das heißt auf die bewußte Verwirklichung von Zielen gerichtet ist, dann

setzt das voraus, daß auch Kollektive zu einem solchen intentionalen Handeln

in der Lage sind. Diese Annahme ist um so plausibler, je expliziter und eindeutiger

eine Zwecksetzung des Kollektivs existiert und diese sich in bestimmten

Rollen verfestigt, die zugunsten der Zwecksetzung Weisungsbefugnisse nach

innen und Interessenvertretungsbefugnisse nach außen haben. Diese Bedingung

trifft am stärksten auf formale Organisationen zu. In dem Maße, wie ein

"kollektiver Akteur" von diesen Merkmalen abweicht, ist es auch schwieriger,

ihn als kollektiven Akteur zu bezeichnen und dementsprechend in die Analyse

einzuführen. Darauf kommen wir vor allem bei der Diskussion der Staatsbürger

als kollektiven Akteur noch einmal zurück. An dieser Stelle steht noch eine


49

Erläuterung dessen aus, was mit Kollektiv gemeint ist. Wir stützen uns hier

weitgehend auf Parsons (1969, 21), für den die "collectivity" eine strukturelle

Einheit von Sozialsystemen ist und als primäre Funktion die des "goal-attainment"

hat. Kollektive setzen sich nicht aus Individuen zusammen, sondern sind

ein bestimmtes Aggregat von Rollen. Individuen sind in dieser Perspektive

lediglich notwendige Substrate von Rollenhandeln. Rollen werden von Parsons

(1969, 21) deshalb auch als "boundary-structure" bezeichnet, sofern sie eine

Relation zu den Individuen herstellen, die als Individuen aber der Umwelt des

Kollektivs zugehören. Hinsichtlich der Rollen führt Parsons (1969, 31) noch

zwei weitere Spezifikationen ein, die ein Kollektiv konstituieren: Es muß Rollen

geben, die eine klare Differenzierung zwischen Mitgliedern und Nichtmitgliedern

erlauben, und intern muß eine Rollendifferenzierung nach Statuspositionen

erfolgen. Dieser letztere Aspekt knüpft an das schon erläuterte Kriterium

an, daß ein Kollektiv um so eindeutiger identifizierbar ist, je stärker sich die

Zwecksetzung des Kollektivs (seiner "goals") in entsprechenden Rollen ausdifferenziert

und verfestigt.

In dem Ausmaß der Eindeutigkeit, in dem die kollektiven Akteure den Subsystemen

des politischen Systems zugeordnet werden können, gibt es ein deutliches

Gefälle. Entsprechend unterschiedlich wird auch der jeweilige Begründungsaufwand

ausfallen. Am einfachsten verhält es sich mit den kollektiven

Akteuren des Regierungssystems. Das Regierungssystem stellt den Kern des

politischen Systems dar, da es im Rahmen des gesamten demokratischen Prozesses

auf die faktische Herstellung und Durchsetzung bindender Entscheidungen

spezialisiert ist 28 . Der Tatbestand, daß das Regierungssystem Entscheidungen

treffen kann, die für die gesamte Gesellschaft verbindlich sind und der

Tatbestand, daß sich diese Entscheidungstätigkeit auf die Monopolisierung und

Kontrolle physischer Gewalt stützt, verlangt eine detaillierte rechtliche Codifizierung

der einzelnen Rollen und der Rollenkomplexe dieses Teilsystems der

Politik (Luhmann 1987, 149). Die Struktur des Regierungssystems ist infolge

dieser detaillierten rechtlichen Codifizierung durch die Verfassung hochgradig

28 Es handelt sich bei den Tätigkeiten der Akteure des Regierungssystems also nicht nur um

Vorstufen der Entscheidungsbildung.


50

formalisiert. Das bedeutet zugleich auch, daß es eindeutig ist, welche kollektiven

Akteure diesem Teilsystem zugehören und was die Funktion dieser kollektiven

Akteure ist. Bei der Darstellung der Handlungsprodukte des demokratischen

Prozesses wurde innerhalb des Regierungssystems zwischen Entscheidungen

und Implementationen unterschieden (siehe Schaubild 2). Entscheidungen

beziehen sich genauer auf die Herstellung von Entscheidungs-Prämissen

und auf den Erlaß der implementierten Entscheidungen. Beides sind Produkte

des Handelns von Parlament und Regierung 29 . Die Entscheidungsprämissen

werden von der Verwaltung spezifiziert und das heißt, in detaillierte

ökonomische und rechtliche Verfahrensregeln übersetzt 30 . Das Ergebnis dieser

Spezifikation wird Implementation genannt, und es sind letztlich die implementierten

Entscheidungen, die nach der Verabschiedung durch die Regierung

und das Parlament als bindende Entscheidungen an die gesellschaftliche

Umwelt abgegeben werden.

4.2.2.2 Die kollektiven Akteure des intermediären Systems

Das intermediäre System als Subsystem des politischen Systems vermittelt zwischen

dem Regierungssystem und dem Publikumssystem, das heißt es vermittelt

zwischen zwei Sozialsystemen. Es wurde bereits erläutert, daß Individuen

zur Umwelt von Sozialsystemen und Kollektiven gehören. Sie gehören in ihrer

Staatsbürgerrolle zum politischen System, und die Verbindungen der einzelnen

Staatsbürgerrollen konstituieren das Kollektiv der Staatsbürger. Dieses ist eines

der Akteure des Publikumssystems. Eine soziologische Analyse der Austauschbeziehungen

zwischen zwei Sozialsystemen kann deshalb nicht auf die Vermittlung

von Individuen und Regierungssystem abzielen. Dieses ist beispielsweise

29 Der Einfachheit halber wurden in dem Modell des demokratischen Prozesses nur Parlament

und Regierung berücksichtigt. In Präsidialsystemen müßte der Präsident als Akteur natürlich

miteinbezogen werden,

30 Eine weitere mögliche Untergliederung der Verwaltung wäre die in Ministerialbürokratie

und in lokale Verwaltung (dieser Aspekt wurde bereits angesprochen). Vor allem die Ministerialbürokratie

hat bei dieser Unterscheidung die Funktion der Implementation der durch

die Regierung getroffenen Entscheidungsprämissen, während die lokalen Verwaltungen die

Funktion der Weitergabe dieser implementierten Entscheidungen an die gesellschaftliche

Umwelt hat. Die lokalen Verwaltungen entscheiden,, in welchen konkreten Fällen die

implementierten Entscheidungen angewendet werden sollen und dürfen.


51

die Analyseperspektive von Rucht (1991), aus der dann Interessengruppen,

Massenmedien und politische Parteien gleichermaßen zu Systemen der

Vermittlung werden 31 . Demgegenüber gehen wir davon aus, daß als kollektive

Akteure des intermediären Systems lediglich die politischen Parteien

veranschlagt werden können und Interessengruppen und Massenmedien dem

Publikumssystem zuzuordnen sind 32 . Diese Einstufung der politischen Parteien

als die dominanten Akteure des intermediären Systems drückt sich unter

anderem auch in Luhmanns Bezeichnung dieses Systems als "parteimäßige

Politik" aus und wird ganz deutlich bei Parsons herausgestellt. Nach Parsons

(1969, 209) wird der Austauschprozeß zwischen dem Publikumssystem und

dem Regierungssystem durch das Parteiensystem vollzogen. In ähnlicher Weise

argumentieren auch Analysen, die nicht von vornherein systemtheoretischen

Ansätzen verbunden sind (Sartori 1976, ix; von Beyme 1984, 22, 374). Es lassen

sich also genügend prominente Referenzen für die Annahme beibringen, daß

die politischen Parteien die kollektiven Akteure des intermediären Systems

sind. Damit ist die Frage aber noch nicht beantwortet, warum das so sein soll.

Da die Gleichsetzung von intermediären Systemen und Parteiensystemen und

die damit verbundene Ausschließung von Interessengruppen aus dem intermediären

System nicht unkontrovers ist, wird versucht, diese Festlegung noch

genauer zu begründen.

In den liberalen Demokratien ist die Ausübung der Volksherrschaft durch die

Wahlen an ein kompetitives Parteiensystem gebunden. Das institutionelle

Arrangement des kompetitiven Parteiensystems konstituiert dieses als das

intermediäre System. Die Parteien müssen vor den jeweiligen Wahlen den

Staatsbürgern Angebote machen über die Politiker, die die Entscheidungsposi-

31 Dieser Analyseperspektive ist letztlich auch die bekannte Differenzierung von Mikro-Meso-

MaJkroebene verbunden.

32 Die Interessengruppen und Massenmedien "vermitteln" natürlich auch Interessen bzw.

demands der Staatsbürger an die Akteure der Polity. Das ist schon im Begriff der Artikulation

von Interessen und demands enthalten. Aus diesem sehr weitgefaßten Vermittlungsbegriff

kann aber nicht gefolgert werden, daß diese Akteure einem eigenen intermediären

System zugehören bzw. dieses konstituieren, das im Rahmen des demokratischen Prozesses

spezifische Funktionen erfüllt. Das ist im Kapitel 4.2.1 bereits begründet worden und wird

im Kontext dieses Kapitels ergänzt.


52

tionen besetzen sollen und vor allern über die Programme, die verwirklicht

werden sollen. Beides geschieht unter der Perspektive einer möglichen Besetzung

der Entscheidungspositionen. Deshalb macht es auch keinen Sinn, die

Parteien als Parteien bereits dem Regierungssystem zuzuordnen (nur eine

Teilmenge der konkurrierenden Parteien kann zwangsläufig die Regierung

stellen, und nur eine Teilmenge der konkurrierenden Politiker kommt in das

Parlament). Es macht auch keinen Sinn, sie dem Publikumssystem zuzurechnen,

da sie keine Ansprüche artikulieren, sondern artikulierte Ansprüche

berücksichtigen müssen, um gewählt zu werden. Diese Berücksichtigung

impliziert zweierlei: Erstens eine Auswahl aus der Menge der Ansprüche (nicht

alle können durch das Regierungshandeln verwirklicht werden) und zweitens

Vorschläge zur Realisierung der Ansprüche. Genau diese beiden Aspekte der

Selektion und Transformation der Ansprüche 33

ermöglichen eine effektive

Entscheidungstätigkeit des Regierungssystems nach den Wahlen. Insofern

vermitteln die Parteien zwischen den Ansprüchen des Publikumssystems und

den Entscheidungen des Regierungssystems.

Der Charakter der Vermittlung zwischen diesen beiden Subsystemen durch die

politischen Parteien kann auch unter einer anderen Perspektive verdeutlicht

werden. Wenn man von der dominanten Handlungsrationalität der politischen

Parteien ausgeht, Macht zu erwerben und Macht zu erhalten, dann ist durch

diese Handlungsrationalität und dem Wahlmechanismus eine doppelte Perspektive

der politischen Parteien festgelegt: Erstens der Erwerb von Macht in

bezug auf die aktuellen Wahlen und zweitens der Erhalt von Macht in bezug

auf die nächsten Wahlen. Das impliziert, daß von den politischen Parteien von

vornherein eine gewisse Verschränkung der Input- und Output-Perspektive der

Polity vorgenommen werden muß. Diese doppelte Perspektive gewährleistet

eine Vermittlung von Publikumssystem und Regierungssystem, weil dadurch

unterschiedliche Handlungsrationalitäten miteinander verkoppelt werden: Die

möglichst starke Responsivität gegenüber den Ansprüchen des Publikumssystems

und die möglichst effektive Realisierung dieser Ansprüche. Wie stark

33 Im Modell des demokratischen Prozesses (siehe Schaubild 2) werden die durch die Parteien

selektierten und transformierten Ansprüche Streitfragen und Programme genannt.


53

einzelne Parteien in diesem Sinne rational handeln und beide Perspektiven

tatsächlich miteinander verbinden, hängt sicherlich auch von Zusatzfaktoren

ab. Es dürfte beispielsweise eine Rolle spielen, inwieweit sich politische Parteien

von ideologisch festgelegten Parteien zu "Großparteien" 34

transformieren

konnten und somit relativ flexibel gegenüber den Ansprüchen der Staatsbürger

sein können. Ein weiterer Faktor dürfte der Nutzen der Langfristperspektive

(nächste Wahlen) gegenüber der Kurzfristperspektive (aktuelle Wahlen) sein:

Dieses Nutzenkalkül wird vermutlich wesentlich von der erwarteten Wahrscheinlichkeit

eines Wahlerfolges bei den aktuellen Wahlen beeinflußt. Wenn

keine Chancen bestehen, Versprechen einlösen zu müssen, können auch mehr

Versprechen gemacht werden. Unangesehen, wie sich die Situation einzelner

Parteien darstellt, das, was die politischen Parteien von Interessengruppen als

kollektiven Akteuren des politischen Systems unterscheidet, ist, daß sie potentiell

politische Ämter besetzen können 35

(von Beyme 1984, 23). Und diese verfassungsmäßig

festgelegte Möglichkeit versetzt die politischen Parteien - und

nur diese - aus strukturellen Gründen in die Lage, die notwendige Vermittlungsfunktion

zwischen Regierungssystem und Publikumssystem zu

erfüllen. Das intermediäre System eines politischen Systems in repräsentativen

Demokratien ist also weitgehend identisch mit seinem Parteiensystem.

4.2.2.3 Die kollektiven Akteure des Publikumssystems

4.2.2.3.1 Die Staatsbürger

Die Legitimationsgrundlage repräsentativer Demokratien beruht wesentlich

darin, daß der Machtprozeß bei den Staatsbürgern seinen Ausgang nimmt und

34 Alternative Bezeichnungen sind "Vielthemenparteien" oder "Volksparteien". Alle diese

Bezeichnungen beleuchten unterschiedliche Aspekte und sind in unterschiedlichen Diskussionszusammenhängen

entstanden. Für unsere Zwecke ist bedeutsam, daß sich Parteien von

festen Bindungen an ganz bestimmte Gruppeninteressen und ganz bestimmte programmatische

Ziele lösen und somit Flexibilitäten für eine Responsivität auf fluktuierende Ansprüche

des Publikums gewinnen.

35 Weil die Interessengruppen diese Möglichkeit nicht haben, sind sie auch nicht genötigt, ihre

Ansprüche in Relation zu anderen zu setzen und sie eventuell in ihrer zeitlichen Dringlichkeit

zurückzustellen oder sogar gänzlich fallenzulassen. Sie brauchen also Ansprüche nicht

in der Weise selektieren oder transformieren, wie das die politischen Parteien tun müssen.


54

über einen Rückkopplungsprozeß wieder an die Staatsbürger zurückgebunden

wird. Auf diese Weise entsteht ein kreisförmiger Machtprozeß mit dem Fixpunkt

der Staatsbürger. Das Kollektiv der Staatsbürger ist demzufolge der entscheidende

kollektive Akteur des Publikumssystems. In welchem Ausmaß und

in welcher Weise sind die Staatsbürger aber als handlungsfähiges Kollektiv zu

begreifen oder lediglich als ein Aggregat einzelner Staatsbürger, deren Charakter

als Kollektiv nur in der errechneten Mehrheit der abgegebenen Stimmen

besteht? Die Klärung dieser Frage setzt eine Erörterung voraus, wie das Kollektiv

der Staatsbürger überhaupt zu verstehen ist.

Das Kollektiv der Staatsbürger hat eine hochformalisierte Dimension in dem

Sinne, daß in den Verfassungen der repräsentativen Demokratien des Westens

genau festgelegt ist, wer zu dem Kollektiv gehört und welche Rechte und

Pflichten mit dieser Mitgliedschaft verbunden sind. Es gibt also eine klare

Mitgliedschaftsdennition. Damit ist das erste Kriterium für das Vorliegen eines

Kollektivs erfüllt. Der gesamte Komplex des Mitgliedschaftsstatus und der darauf

bezogenen Rechte und Pflichten wird häufig als die Institution der Staatsbürgerschaft

bezeichnet. Die zentralen Komponenten dieser Institution sind

von Marshall (1965), Parsons (1969) und Heater (1990) unter unterschiedlichen

theoretischen Perspektiven herausgearbeitet worden. Die erste Komponente ist

die Sicherung von grundlegenden Bürgerrechten, die zweite ist die der

Gewährleistung von politischer Beteiligung und die dritte die Garantie

bestimmter "wohlfahrtsstaatlicher" Leistungen, wie z.B. eines Minimums an

Lebensstandard, von Schulbildungsmöglichkeiten für alle Staatsbürger etc.

Diese drei Komponenten sind historisch etwa in der aufgeführten Reihenfolge

entstanden. Während die Grundrechtskomponente sich auf das grundlegende

Verhältnis zwischen Bürgern und Staat angesichts des staatlichen Gewaltmonopols

bezieht und somit auf eine Rahmenbedingung des demokratischen Prozesses

insgesamt, ist die Komponente der politischen Beteiligung eher der

Input-Seite des demokratischen Prozesses zuzuordnen und die Komponente

der wohlfahrtsstaatlichen Leistungen eher der Output-Seite. Der strukturierende

und dynamische Faktor für den demokratischen Prozeß ist aber vor

allem die Partizipationskomponente, die in erster Linie durch das Prinzip der


55

freien, gleichen und geheimen Wahl definiert ist. Durch diese Formalisierung

der Wählerrolle ist das Kollektiv der Staatsbürger aber durch eine segmentäre

Differenzierung gleicher Einheiten charakterisiert, ohne daß es eine hierarchische

Differenzierung geben kann, deren Spitze dann die Intentionen des Kollektivs

insgesamt repräsentieren könnte. Die Klärung der Frage nach dem

Kollektivitätscharakter dieses Kollektivs verschiebt sich also auf andere Ebenen.

Eine solche Ebene errichtet Parsons (1969, 19, 21, 40, 42), wenn er als bestimmende

Merkmale eines Kollektivs ein legitimes Normensystem und ein

"ausreichendes" Ausmaß an Solidarität, Zusammenhalt oder Gemeinschaftsgefühl

ansieht. Kollektive konstituieren sich also auch oder vielleicht sogar vor

allem als "imagined communities" (Easton 1965,171-189; Anderson 1991; Fuchs,

Gerhards und Roller 1993). Als die legitime normative Ordnung des Kollektivs

der Staatsbürger kann die Verfassung begriffen werden - natürlich nur

insoweit, als sie von den Staatsbürgern auch als legitim angesehen wird. Die

Bezugspunkte des Aufbaus und des Erhalts eines Gemeinschaftsgefühls können

sehr unterschiedlich sein. In den westeuropäischen Nationalstaaten spielten

und spielen verschiedene Kombinationen territorialer, religiöser, ethnischer

und weiterer Merkmale als Grundlage des Gemeinschaftsgefühls eine Rolle

(Fuchs, Gerhards und Roller 1993). In Deutschland wird seit einiger Zeit die

Frage diskutiert, inwieweit die Verfassung als legitime normative Ordnung

auch gleichzeitig die Basis des Gemeinschaftsgefühls abgeben könnte. Sternberger

(1990) hat dafür den Begriff des "Verfassungspatriotismus" eingeführt,

der sich in der Diskussion weitgehend durchgesetzt hat. Unabhängig von der

Tragfähigkeit einer so kognitionsbetonten Basis eines Gemeinschaftsglaubens

muß davon ausgegangen werden, daß ohne eine geglaubte oder gefühlte

Gemeinschaft - auf welcher Grundlage diese auch immer beruht - von einem

Kollektiv der Staatsbürger nur sehr eingeschränkt geredet werden kann. Das

Ausmaß der Kollektivität dieses Kollektivs ist nicht nur theoretisch bestimmbar,

sondern vor allem auch eine empirische Frage. In jedem Falle dürfte das

Ausmaß des Zusammenhalts und der Solidarität im Kollektiv der Staatsbürger

ein politisch folgenreicher Sachverhalt sein. Die gegenwärtigen Schwierigkeiten

der politischen Entscheidungsträger in Deutschland unter Rekurs auf die Soli-


56

darität des Kollektivs Opferbereitschaften für den Prozeß des Zusammenwachsens

beider Teile Deutschlands zu mobilisieren, sind ein Beispiel für solche Folgen.

Sie illustrieren zugleich auch Eastons (1965,171-189) allgemeine These, daß

der "sense of community" eine fundamentale Ressource aller politischen

Systeme ist, die vor allem in Krisenzeiten wirksam wird.

Eine letzte noch zu diskutierende Frage hinsichtlich des Kollektivs der Staatsbürger

betrifft seine Handlungsfähigkeit ab Kollektiv und nicht nur die der

einzelnen Mitglieder des Kollektivs (z.B. als Wähler). Eine derartige Handlungsfähigkeit

setzt einerseits voraus, daß sich Interessen des Kollektivs überhaupt

identifizieren lassen und andererseits, daß sich diese in irgendeiner

Weise in Handlungen umsetzen bzw. in einem weiteren Sinne handlungsrelevant

werden. Bezüglich beider Voraussetzungen erfüllen die Massenmedien

und die Interessengruppen als weitere kollektive Akteure des Publikumssystems

eine angebbare Funktion für das Kollektiv der Staatsbürger. Bei

dieser Hypothese wird von zwei Prämissen ausgegangen: 1. In hochmodernen

Gesellschaften gibt es keine limitierten und stabilen Interessen der Staatsbürger

mehr, sondern die Interessen sind vielfältig und fluktuierend. 2. Die einzelnen

Staatsbürger können schon dadurch, daß sie als Individuen Träger eines ganzen

Rollenkomplexes sind "nur punktuell, intermittierend und situativ in den

Handlungszusammenhang des politischen Systems einbezogen werden" 36

(Mayntz 1988, 32). Es bedarf einer Ausdifferenzierung von kollektiven Akteuren,

die diese beiden "Defizite" der Staatsbürger kompensieren können und den

Staatsbürgern eine Gestalt als Kollektiv geben. Die Massenmedien und die

Interessengruppen können diese Funktion in jeweils unterschiedlicher Weise

erfüllen. Um diese These ausführen zu können, ist noch ein begrifflicher Exkurs

notwendig.

36 Diese Prämisse ist zumindest plausibel. Mit Hilfe des evidenten Tatbestandes, daß die Individuen

in vielfältiges Rollenhandeln eingebunden sind, kann das Phänomen erklärt werden,

daß die Staatsbürger einerseits eine ausgeprägte Bereitschaft haben, sich an verschiedensten

politischen Handlungsformen zu beteiligen, dieses aber faktisch relativ selten tun (siehe

Fuchs 1991b). Rollenvielfalt wirft zwangsläufig das Problem der Zeitallokation zu verschiedenen

Handlungsoptionen auf.


57

Der Bezugspunkt des Exkurses ist das Kollektiv der Staatsbürger. Wir wollen

noch einmal festhalten, was darunter zu verstehen ist. Damit von einem solchen

Kollektiv überhaupt geredet werden kann, ist als Minimalkriterium eine Mitgliedschaftsregel

notwendig, die eindeutig festlegt, wer diesem Kollektiv zugehört

und wer nicht. Dadurch wird eine formale Grenze nach außen gezogen.

Nach innen ist ein gewisses Ausmaß eines Solidaritäts- und Gemeinschaftsgefühls

notwendig, wobei theoretisch nicht eindeutig festzulegen ist, wie groß

dieses Ausmaß denn sein muß. Als eine weitere Ebene kann das Ausmaß der

Gemeinsamkeit von Interessen gelten. Diese drei Ebenen bauen aufeinander auf

und bestimmen, wie ausgeprägt der Kollektivitätscharakter des Kollektivs im

einzelnen ist. Diese Ebenen sind alle auf die Integration des Gesamtkollektivs

bezogen. Ein gesellschaftliches Kollektiv ist zumindest in modernen Gesellschaften

aber "nach unten" hin geschichtet, das heißt unterhalb dieser Integrationsebene

existieren noch sogenannte "solidary groupings" (Parsons), das heißt

Kollektive geringerer Größe, die Teil des Gesamtkollektivs sind. Wir haben

somit innerhalb der Kategorie der Staatsbürger das Gesamtkollektiv und Subkollektive

unterschieden. Beide Arten von Kollektiven können im Rahmen des

demokratischen Prozesses nur handeln, wenn sie Interessen und Ansprüche an

die Polity richten. In Schaubild 4 werden die Interessen des Gesamtkollektivs

Kollektivinteressen genannt und die Interessen der jeweiligen Subkollektive Partikularinteressen.

Um diese analytische Differenzierung zu vervollständigen,

werden noch die Individiialinteressen eingeführt, das heißt die Interessen der

jeweils einzelnen Staatsbürger.

Interessen wurden bereits als Handlungsziele von individuellen und kollektiven

Akteuren bestimmt, die diese im Rahmen von situativen und strukturellen

constraints zu realisieren suchen (siehe Kapitel 4.1). Wie kann diese Bestimmung

im Hinblick auf die empirische Identifikation von Interessen operationalisiert

werden? Wenn davon ausgegangen werden kann, daß es für die einzelnen

Staatsbürger immer eine Vielzahl von Zielen gibt, die sie durch ihr politisches

Handeln verwirklichen wollen, dann stellt sich die Frage, welches dieser


58

Schaubild 4: Eine Typologie von Interessen und Gütern

Kollektiv- Partikular- IndMdual-

Güter Güter Güter

Kollektiv-

Interessen

\J V "J •J V \J\

Partikulartnteressen

Individualinteressen

Ziele denn vordringlich ist 37 . Nur die aktuellen (vordringlichen) Ziele aus der

Menge möglicher Ziele werden Interessen genannt, und von diesen kann angenommen

werden, daß sie für das faktische Handeln der Individuen maßgebend

sind. Zur empirischen Bestimmung der Interessen der Staatsbürger ist demzufolge

die Ermittlung einer Präferenzordnung ihrer Ziele notwendig.

Individualinteressen sind also solche Ziele von Individuen, die auf ihrer Präferenzordnung

möglicher Ziele relativ hoch rangieren 38 . Diese Grundüberlegung

wird auch auf die Definition von Partikularinteressen und Kollektivinteressen

angewendet. Da sich Kollektive aber per Definitionen aus einer Vielzahl von

Mitgliedern zusammensetzen, ist ein Zusatzkriterium notwendig, wie sich die

Präferenzordnungen der einzelnen Mitglieder zueinander verhalten. Das einzig

plausible Kriterium scheint uns die Mehrheitsregel zu sein. Partikularinteressen,

das heißt die Interessen eines Subkollektivs der Staatsbürger sind dann solche

Interessen, die bei der Mehrheit der Mitglieder dieses Subkollektivs relativ hoch

plaziert sind. Die gleiche Definition ist auch auf die Kollektivinteressen anzu-

37 Es ist völlig unrealistisch, eine große Zahl von Zielen oder gar alle in Handlungssituationen

verwirklichen zu wollen.

38 Auf theoretischer Ebene kann nicht festgelegt werden, wie hoch ein Handlungsziel auf der

Präferenzordnung rangieren muß, um als Interesse eingestuft zu werden. Diese Frage ist nur

empirisch und pragmatisch zu lösen.


59

wenden, nur daß in diesem Falle die Referenz das Gesamtkollektiv der Staatsbürger

ist.

In Schaubild 4 werden Interessen und Güter unterschieden. Die Differenzierung

der drei Güterkategorien gründet auf der klassischen Analyse von

Musgrave (1959), der als das entscheidende Differenzierungskriterium die Ausschließbarkeit

vom Nutzen eines Gutes angegeben hat. Kollektivgüter sind

dadurch gekennzeichnet, daß niemand vom Nutzen dieses Gutes ausgeschlossen

werden kann, auch wenn er zur Herstellung des Gutes nichts beiträgt. Bei

Individualgütern ist demgegenüber die Nutzung des Gutes direkt an die

Erbringung einer Gegenleistung gekoppelt, das heißt die Nutzung hat einen

Preis. Bei der Anwendung dieser Bestimmung Musgraves für unseren Analysekontext

sind KollektivgUter solche Güter, die jedes Mitglied des Gesamtkollektivs

der Staatsbürger nutzen kann. Partikulargüter sind solche Güter, die lediglich

ein Subkollektiv der Staatsbürger nutzen kann und Individualgüter sind solche

Güter, die nur eine Teilmenge der Staatsbürger nutzen kann, ohne daß

diese ein Subkollektiv bilden.

Im Schaubild 4 sind die unterschiedenen Typen von Interessen und die unterschiedenen

Typen von Gütern zueinander in Bezug gesetzt worden. Drei

logisch mögliche Verknüpfungen werden nicht hergestellt (siehe schraffierter

Teil der Matrix): Es ist nicht plausibel, daß das Gesamtkollektiv der Staatsbürger

Interessen artikuliert, die sich auf die Herstellung von Partikular- und Individualgütern

beziehen, das heißt auf Güter, von deren Nutzung ein Teil ihrer

Mitglieder ausgeschlossen ist. Aus demselben Grund ist es nicht plausibel, daß

ein Subkollektiv die Herstellung von Individualgütern als eines ihrer Interessen

formuliert. Unter der Prämisse rationalen Handelns nach dem Eigennutz-Theorem

müßte man annehmen, daß die Interessen des Gesamtkollektivs sich auf

Kollektivgüter richtet, die Interessen der Subkollektive auf Partikulargüter und

die Interessen der Individuen auf Individualgüter. Wenn diese Annahme

grundsätzlich zutrifft, dann ist es eine wichtige Frage, unter welchen Bedingungen

Individuen auch an der Herstellung von Partikular- und Kollektivgütern

interessiert sind und Subkollektive auch an der Herstellung von Kollektivgütern

(auf diese Frage kommen wir in bestimmter Weise noch einmal zurück).


60

Nach diesem begrifflichen Exkurs kann die Funktion der Massenmedien und

Interessengruppen für die Staatsbürger im Rahmen des demokratischen Prozesses

genauer expliziert werden.

4.2.2.3.2 Die Massenmedien

Die Massenmedien sind nicht in gleicher Weise als kollektive Akteure zu

begreifen wie beispielsweise Interessengruppen und politische Parteien. Das

liegt daran, daß sie auch oder sogar hauptsächlich ein Medium der Vermittlung

zwischen den kollektiven Akteuren des politischen Systems sind 39 . Deshalb ist

es zu begründen, in welcher Weise den Massenmedien der Status eines kollektiven

Akteurs mit einer angebbaren Funktion im demokratischen Prozeß zugesprochen

werden kann. Das bedeutet vor allem den Nachweis eines spezifischen

Handlungsproduktes, das dieser kollektive Akteur herstellt und das

einen Stellenwert im demokratischen Prozeß hat. Als dieses Handlungsprodukt

kann die sogenannte öffentliche Meinung postuliert werden. In dem Charakter

der Massenmedien als Medium liegt schon beschlossen, daß dort Meinungen

veröffentlicht werden. Was unterscheidet also veröffentlichte Meinung von

Öffentlicher Meinung? Das entscheidende Merkmal einer öffentlichen Meinung

ist die erfolgreiche Suggestion bei dem Publikum der Massenmedien, daß die

veröffentlichte Meinung eine Mehrheitsmeinung der Staatsbürger ausdrückt,

die für diese gleichzeitig eine relativ hohe Priorität besitzt. Die öffentliche Meinung

ist also eine erfolgreiche Suggestion eines Kollektivinteresses der Staatsbürger

zu einem bestimmten Thema. Darin beruht die Bedeutung der Öffentlichen

Meinung, die auch von Gerhards (1993,11,26f) so herausgestrichen wird.

Die öffentliche Meinung wird von den Massenmedien und in den Massenmedien

konstruiert. Diese These schließt nicht aus, daß Akteure außerhalb

39 Wir wollen noch einmal festhalten, daß aus diesem Vermittlungscharakter nicht die Funktion

eines intermediären Systems zwischen Publikumssystem und Regierungssystem

geschlossen werden kann. Die massenmediale Vermittlung von Themen, Meinungen etc. ist

nicht die einzige Form der Vermittlung, und sie vermittelt nicht nur zwischen den Akteuren

des Publikumssystems und des Regierungssystems, sondern auch zwischen den Akteuren

innerhalb des Publikumssystems und innerhalb des Regierungssystems. Diese Aspekte gelten

unangesehen der schon ausgeführten These, daß das intermediäre System der Politik

ganz spezifische Funktionen für den demokratischen Prozeß hat, die die Massenmedien

gerade nicht erfüllen können (siehe dazu die Kapitel 4.2.1 und 4.2.2.2).


61

der Massenmedien versuchen, diesen Konstruktionsprozeß zu beeinflussen 40 .

Es kann angenommen werden, daß die Diskrepanz bzw. Homogenität der

Richtung der Beeinflussungsversuche von außen die systemeigenen Rationalitäten

und Selektivitäten der Massenmedien abschwächt bzw. verstärkt 41 . Entscheidend

ist aber, daß es letztlich die Massenmedien selbst sind, die aufgrund

ihrer eigenen Rationalitäten und Selektivitäten eine öffentliche Meinung quasi

durch die veröffentlichten Meinungen hindurch erzeugen können und somit

die Suggestion errichten, das Kollektivinteresse der Staatsbürger zu repräsentieren.

In dieser Suggestion liegt eine doppelte Wirkung, die folgenreich für den

demokratischen Prozeß ist. Erstens können die Staatsbürger das, was als Mehrheitsmeinung

suggeriert wird, gerade infolge dieser Suggestion in ihr Selbstverständnis

aufnehmen und auf diese Weise tatsächlich eine Mehrheit bilden,

die dann entsprechende Folgen für ihr Wahlverhalten hat. Wie solche Wirkungsmechanismen

genau zu verstehen sind, ist eine noch offene Forschungsfrage.

Mit der Explikation dessen, was Noelle-Neumann (1989) "Meinungsklima"

und "Schweigespirale" nennt, liegt einer der wenigen Versuche vor,

diese Wirkungsmechanismen theoretisch und empirisch zu beschreiben. Die

zweite relevante Wirkung bezieht sich auf die Akteure der Polity. Je erfolgreicher

die Suggestion einer Mehrheitsmeinung durch die Massenmedien ist,

desto rationaler ist es für diese Akteure, diese als Substitution für die kontingenten

Interessen und Ansprüche der Staatsbürger zu nehmen (siehe dazu

auch Luhmann 1986, 175; Gerhards 1993, 26f). Diese Substitution erfolgt aber

nur deshalb, weil hier die Vermutung einer aktuellen oder potentiellen Mehrheit

der Staatsbürger im Spiel ist. Die Akteure der Polity können natürlich nicht

mit Gewißheit annehmen, ob die öffentliche Meinung zu einem Thema auch

tatsächlich ein aktuelles Kollektivinteresse der Staatsbürger darstellt, selbst

40 In der Massenkommunikationsforschung wird dieser Sachverhalt unter dem Titel des

"agenda-building" diskutiert.

41 Die systemeigenen Rationalitäten und Selektivitäten von Massenmedien werden bei

Gerhards und Neidhardt (1990) und Gerhards (1992) detailliert beschrieben. Einer der wichtigsten

Handlungslogiken der Massenmedien zur Konstruktion öffentlicher Meinungen ist

der Zwang, die eigenen Standpunkte unter Rekurs auf allgemein akzeptierte Werte zu rechtfertigen.

Das impliziert beispielsweise, daß auch ein Akteur, der bei seiner Beteiligung an

öffentlichen Diskursen ein Partikularinteresse verfolgt, dieses als Kollektivinteresse darstellen

muß.


62

wenn sie das als wahrscheinlich unterstellen. Dies dürfte einer der Gründe

dafür sein, warum die Akteure der Polity versuchen, Anhaltspunkte über die

kontingenten Interessen der Staatsbürger, die letztlich für deren Wahlentscheidungen

relevant werden, sowohl durch die Beobachtung der Massenmedien,

als auch durch die Erhebung von Umfragen zu gewinnen. Umfragen allein reichen

nicht aus, weil sie nur Momentaufnahmen des permanenten Generierungsprozesses

der Interessen der Staatsbürger darstellen, die sich schnell wieder

ändern können und deren Änderung unter anderem durch die Massenmedien

beeinflußt wird. Die Beobachtung der Massenmedien allein reicht ebenfalls

nicht aus und zwar aus zwei Gründen: Erstens ist auf dieser Grundlage

nicht mit Gewißheit entscheidbar, ob die öffentliche Meinung auch tatsächlich

das Kollektivinteresse der Staatsbürger repräsentiert, und zweitens ist unklar,

ob dieses Kollektivinteresse eine relativ höhere Priorität für die Wahlentscheidung

der Staatsbürger hat als beispielsweise Partikularinteressen von Subkollektiven,

denen die Staatsbürger auch zugehören.

Wir wollen die behauptete Bedeutung und Wirkung der Öffentlichen Meinung

an einem bestimmten Thema illustrieren, das zugleich die Kontingenzproblematik

wieder aufgreift. Die Wähler müssen ihre Wahlentscheidung unter

Bedingungen hoher Unsicherheit treffen: Sie können nicht wissen, wie die politischen

Parteien handeln werden, wenn sie gewählt sind. Downs (1957) hat

diese Situation durch einen Mangel an notwendiger Information für eine rationale

Wahlentscheidung gekennzeichnet. Dieser Mangel kann auch durch einen

Vergleich der Programme der konkurrierenden Parteien nicht vollständig

behoben werden, da die Wähler wissen, daß diese zumindest teilweise unter

wahltaktischen Gesichtspunkten formuliert wurden und keine der Parteien in

der Lage sein wird, alles zu verwirklichen, was sie versprochen hat. Eine rationale

Möglichkeit, diesem Informationsmangel zu begegnen, ist die Orientierung

an dem, was in der vergangenen Legislaturperiode tatsächlich getan

wurde. Dieses kann natürlich nur im Hinblick auf die Partei oder die Parteien

geschehen, die während dieser Periode die Regierung bildeten. Die tatsächlichen

Leistungen der Regierungsparteien in der vergangenen Legislaturperiode

sind ein relativ guter Prädiktor für die erwartbaren Regierungsleistungen in der


63

kommenden Legislaturperiode. Bei einem solchen Vorgehen der Wähler haben

die Regierungsparteien einen strukturellen Vorteil, da es nur dann sinnvoll ist,

eine Oppositionspartei zu wählen, wenn die Bilanz für die Regierungsparteien

eindeutig negativ ausfällt. Fiorina hat eine derartige Wählerrationalität mit dem

Begriff des "retrospective voting" bezeichnet (siehe dazu auch Popkin 1991;

Fuchs und Kühnel 1993). In dem Maße, in dem ein solches retrospektives Wählen

stattfindet, ist die Meinung der einzelnen Wähler zu dem Thema

"Regierungsleistung" auch maßgeblich für ihre Wahlentscheidung. Hinsichtlich

der Herausbildung ihrer Meinung zu diesem Thema stellt sich allerdings ein

weiteres Informationsproblem. Es ist für die meisten Wähler auf der Grundlage

ihrer Primärerfahrungen nur schwierig entscheidbar, welche Auswirkungen

die Regierungshandlungen für die Realisierung ihrer Interessen gehabt haben.

Von daher gesehen liegt eine Orientierung der Wähler an der öffentlichen Meinung

zu dem Thema "Regierungsleistung" nahe, die in den Massenmedien und

durch die Massenmedien konstruiert wird. Das eigentliche Thema der Massenmedien

ist nicht die Bewertung der Leistungen der Regierung zu einzelnen

Politiken, sondern eine generalisierte Bewertung. Gerade die Konstruktion einer

öffentlichen Meinung zu den Regierungsleistungen insgesamt macht diese

geeignet als "information shortcut" für einen "reasoning voter" unter Bedingungen

einer "low-information-rationality" (Popkin 1991,7ff).

Die Massenmedien operieren unter einer eigenen Handlungsrationalität. Vor

diesem Hintergrund stellt sich die Frage, wieso und in welcher Weise die

Regierungsleistung zu einem Thema der Konstruktion einer öffentlichen Meinung

in und durch die Massenmedien werden kann. Luhmann (1981a, 317) hat

als das wichtigste Kriterium für die Selektion eines Themas durch die Massenmedien

das der Aktualität eingeführt und als den wichtigsten Maßstab für

Aktualität seine Neuigkeit bestimmt. Nur ein aktuelles Thema hat die Chance,

die Aufmerksamkeit möglichst vieler Mitglieder des Publikums zu gewinnen

und die Dynamik der Herausbildung einer Öffentlichen Meinung zu diesem

Thema in Gang zu setzen. Wenn die Regierungsleistung sich auf die gesamte

Legislaturperiode bezieht, dann bedeutet das, daß das Thema zu einem Dauerthema

werden muß, damit sich eine öffentliche Meinung dazu herausbilden


64

kann. Unter dem AktuaÜtätszwang sind nur wenige Themen als Dauerthema

geeignet. Luhmann (1981a, 317) gibt als Beispiel für ein geeignetes Dauerthema

die Inflation an, da die Rate der Preissteigerung ständig wechselt und jeder

Wechsel politische Relevanz besitzt. In vergleichbarer Weise lassen sich die

permanent anfallenden Regierungshandlungen als immer neue Ereignisse

begreifen, die im Lichte einer ansteigenden oder abfallenden generalisierten

Bewertung der Regierungsleistung interpretiert werden. Der Sachverhalt einer

sich verschlechternden oder sich verbessernden Regierungsleistung ist wiederum

von so gravierender Bedeutung für das Publikum der Massenmedien,

daß diese als Thema eine hohe Selektionschance hat.

Durch die Dauerthematisierung der Regierungsleistung in den Massenmedien

wird eine Geschichte der Legislaturperiode aufgebaut. Für die Wahlentscheidungen

der Staatsbürger ist zwar die öffentliche Meinung zur Regierungsleistung

während der Wahlkampfperiode maßgeblicher als die zu früheren

Zeitpunkten der Legislaturperiode. Diese öffentliche Meinung selbst konstituiert

sich aber im Rahmen der Geschichte der gesamten Legislaturperiode,

das heißt, sie ist nicht bezugslos zu dem, was vorher passierte. Auch wenn die

Regierungsleistung ein Dauerthema ist, kann sie sich der Logik von Themenkarrieren

(Luhmann 1990, 177) nicht gänzlich entziehen. Es hat wenig Neuigkeitswert,

wenn in den Massenmedien eine Gleichförmigkeit der Regierungsleistungen

festgestellt werden würde. Die Handlungsrationalität der Massenmedien

treibt zur Konstatierung eines Aufstiegs oder eines Abstiegs. Eine in den

Massenmedien vieler Demokratien eingespielte Zäsur zur Inszenierung eines

solchen Trends ist die Schwelle der ersten 100 Tage. Es ist eine aus der Perspektive

der Handlungsrationalität der Massenmedien interessante und wichtige

Frage, wie lange solche Trends zeitlich ausdehnbar sind, ohne daß sie an

Neuigkeitswert verlieren. Es ist vermutlich nicht möglich, einen kontinuierlichen

Trend (sei es ein Anstieg oder ein Abstieg) über die gesamte Legislaturperiode

zu konstruieren, ohne daß sich nach einer gewissen Zeit der Neuigkeitswert

verbraucht und einen Aufmerksamkeitsentzug des Publikums nach sich zieht.

Wenn diese Annahme zutrifft, dann müßte es aus der Perspektive der

konkurrierenden politischen Parteien wiederum rational sein, an der Kon-


65

struktion eines Trends der öffentlichen Meinung über die Regierungsleistung

beizutragen (agenda-building), der etwa Mitte der Legislaturperiode beginnt.

Für die Regierungsparteien bedeutet das natürlich die Konstruktion eines

ansteigenden Trends und für die Oppositionsparteien eines absteigenden

Trends.

Nach der Erläuterung des Konzeptes der öffentlichen Meinung soll noch einmal

der Bezug zu dem Kollektiv der Staatsbürger hergestellt werden. Wir gingen

von der Annahme aus, daß das Staatsbürgerkollektiv aus sich selbst heraus

keine Gemeinsamkeit von Interessen herstellen kann. Den Massenmedien

wurde die spezifische Funktion zugeschrieben, dieses Defizit zu kompensieren.

Die Kollektivinteressen der Staatsbürger sind demnach kurzfristige und wechselnde

Konstruktionen, die von den Massenmedien wesentlich erzeugt werden

und die sich in den Massenmedien manifestieren. Diese Konstruktionen selber

wurden öffentliche Meinung genannt. Im Rahmen des Modells des demokratischen

Prozesses ist öffentliche Meinung somit eine bestimmte Kategorie von

Ansprüchen, die vom Publikum an die Polity gerichtet werden.

Inwieweit die Massenmedien diese Funktion der Artikulation und Erzeugung

von Kollektivinteressen in der beschriebenen Weise tatsächlich erfüllen und

inwieweit diese im Selbstverständnis der Handelnden und Betroffenen enthalten

ist, ist letztlich eine empirische Frage. Gerhards (1993) zeigt anhand seiner

Fallstudie, daß zumindest die einzelnen Printmedien politischen Konfliktstrukturen

zugeordnet werden können und diese möglicherweise sogar

stabilisieren. Bei einer eindeutigen Zurechenbarkeit einzelner Medien zu solchen

Konfliktstrukturen könnte man von einer Konstruktion von Kollektivinteressen

durch diese Medien nur schwerlich reden, da das Kollketiv der

Staatsbürger durch solche Konfliktstrukturen ja gerade gespalten wird. Bei diesem

Ergebnis von Gerhards muß aber offenbleiben, inwieweit es themeninduziert

ist und inwieweit es eher für die Printmedien gilt und weniger für das

Fernsehen 42 . Wir wollen die Diskussion über den Stellenwert der Massenme-

42 Eine Strukturkomponente der Massenmedien, die für die zugeschriebene Funktionserfüllung

relevant sein könnte, ist die Organisation des Fernsehens als Öffentlich-rechtliches oder

privates Fernsehen.


66

dien im Publikumssystem mit der folgenden konditionalen Formulierung

abschließen: Wenn es unter den anfangs geschilderten Prämissen so etwas wie

ein Kollektivinteresse der Staatsbürger gibt, dann kann sich das nur in der

beschriebenen Weise durch die Mitwirkung der Massenmedien herausbilden

und in den Massenmedien manifestieren. In dem Maße, in dem diese Funktion

der Massenmedien nicht realisiert wird, in dem Maße reduziert sich auch die

Wahrscheinlichkeit, daß Kollektivinteressen existieren und erhöht sich komplementär

dazu die Wahrscheinlichkeit einer Fragmentierung des Kollektivs

der Staatsbürger.

Als die Besonderheit der Massenmedien gegenüber anderen kollektiven Akteuren

wurde ihr "Doppelcharakter" als Akteur und als Medium dargestellt. Im

Rahmen dieses Kapitels wurden sie unter der Akteurperspektive analysiert.

Ihren Charakter als Akteur gewinnen sie in dem Maße, in dem sie ein spezifisches

Handlungsprodukt innerhalb der allgemeineren Kategorie der Ansprüche

erzeugen. Dieses wurde als öffentliche Meinungen bezeichnet, die der

Sache nach kurzfristige und wechselnde Konstruktionen von Kollektivinteressen

der Staatsbürger sind. Bei dieser Analyseperspektive wurden notwendigerweise

die Implikationen der Massenmedien als Medium für den demokratischen

Prozeß vernachlässigt. Durch die Ausbreitung und Mutzung der Massenmedien

(Kiefer 1987) ist der Kommunikationsprozeß zwischen den Akteuren

des politischen Systems wesentlich ein massenmedial bestimmter Kommunikationsprozeß

geworden. Demzufolge können die systemeigenen Rationalitäten

der Massenmedien nicht ohne Folge bleiben für diesen Kommunikationsprozeß.

Wenn die Annahme zutrifft, daß es bestimmte Nachrichtenwertfaktoren

sind, die die massenmediale Selektivität von Ereignissen steuern 43

(siehe

dazu Luhmann 1971, Schulz 1976, Staab 1990, Gerhards 1991), dann müßten die

Wirkungen dieser Selektivität eher in Richtung einer Verstärkung der Polarisierung

zwischen den konkurrierenden politischen Parteien des intermediären

Systems sowie zwischen dem intermediären System und dem Parteiensystem

gehen. Diese Polarisierung muß nicht notwendigerweise bedeuten, daß die

43 Neben dem schon genannten Neuigkeitswert sind hier Krisensymptome, Skandale, Überraschungen,

Kontroversen etc. zu nennen.


67

inhaltlichen Positionen entsprechend auseinandertreiben, sondern kann sich

auch auf eine rhetorische Zuspitzung marginaler Differenzen beziehen, die

dennoch den diffusen Eindruck der Zestrittenheit hinterlassen und Einigungsprozesse

erschweren. Diese Aspekte betreffen aber weniger die Frage des spezifischen

Charakters der Massenmedien als kollektive Akteure, die den Fokus

dieses Kapitels bildeten, als vielmehr die grundlegende Frage der Art der

Kommunikationsprozesse in hochmodernen Gesellschaften, die unter anderem

durch die Ausbreitung und Nutzen der Massenmedien beschrieben werden

können.

4.2.2.3.3 Die Interessengruppen

Neben den Massenmedien wurden die Interessengruppen als spezialisierte

kollektive Akteure bezeichnet, die das Kollektiv der Staatsbürger als handlungsfähiges

Kollektiv erst konstituieren. Diese Handlungsfähigkeit ist bezogen

auf die Artikulation von Ansprüchen gegenüber den Akteuren der Polity. Diese

Funktion der Massenmedien und Interessengruppen schließt nicht aus, daß

auch einzelne Staatsbürger Ansprüche artikulieren. Das kann beispielsweise in

öffentlichen Veranstaltungen mit Politikern geschehen oder durch individuelle

Kontaktierung von Politikern. Es ist aber anzunehmen, daß diese Art der Artikulation

von Ansprüchen eine relativ geringe Bedeutung für die Responsivität

der Akteure der Polity besitzen, da sie nicht hinreichend instruktiv ist für die

Verteilung der Ansprüche im Kollektiv der Staatsbürger und nur diese ist letztlich

für den Wahlerfolg entscheidend. Anders einzuschätzen sind demgegenüber

die durch repräsentative Umfragen ermittelten Meinungen der Bürger.

Diese sind nicht notwendigerweise identisch mit folgenreichen Ansprüchen.

Wenn meßtechnisch aber sichergestellt werden kann, daß die ermittelten Meinungen

auch als Ansprüche interpretiert werden können, dann stellen solche

Umfragen für die Akteure der Polity bis zu einem gewissen Grade ein funktionales

Äquivalent zu den Massenmedien und Interessengruppen zur Feststellung

der Ansprüche der Staatsbürger dar, die sie berücksichtigen müssen, um

gewählt zu werden. Eine Ersetzung der Beobachtung der Massenmedien und

Interessengruppen zur Ermittlung der Ansprüche des Publikumssystems durch

Umfragen wäre für die Akteure der Polity aber nur dann rational, wenn die


68

Staatsbürger lediglich aus sich selbst heraus ihre Ansprüche erzeugen würden.

Wir gingen demgegenüber davon aus, daß die Ansprüche der Staatsbürger

vielfältig und fluktuierend sind und daß die Massenmedien und Interessengruppen

die wichtigsten Erzeuger dieser fluktuierenden Vielfalt sind. Gleichzeitig

dürften nur die Massenmedien und Interessengruppen in der Lage sein,

zu bestimmten Perioden (wie der Wahlkampfperiode) diese fluktuierende Vielfalt

zu verdichten und zu fokussieren, so daß die Staatsbürger Anhaltspunkte

für ihr politisches Handeln (vor allem für das Wahlverhalten) gewinnen. Die

Massenmedien und die Interessengruppen gehen bei ihrer Funktion im Rahmen

des Publikumssystems also nicht darin auf, schon existierende Ansprüche

der Staatsbürger ausdrücklich und wirksam zu artikulieren, sondern sie konstituieren

diese Ansprüche auch und damit in bestimmter Weise das Kollektiv

der Staatsbürger.

Die Integration des Kollektivs der Staatsbürger erfolgt auf zwei Ebenen: Erstens

auf der Ebene des Gesamtkollektivs und zweitens auf der Ebene von Subkollektiven.

Bezogen auf die Staatsbürger liegt die Funktion der Massenmedien in

der Artikulation und Erzeugung von Kollektivinteressen und ist somit der

ersten Integrationsebene zuzuordnen. Die entsprechende Funktion der Interessengruppen

liegt in der Artikulation und Erzeugung von Partikularinteressen

und ist somit der zweiten Integrationsebene zuzuordnen. Interessengruppen

werden in der Literatur unterschiedlich eng oder weit definiert (zu dem Begriff

und der Analyse von Interessengruppen siehe Salisbury 1975; von Beyme 1980;

von Alemann 1987). Für die Metatheorie des demokratischen Prozesses scheint

uns die Definition von Salisbury (1975, 175) ein geeigneter Anknüpfungspunkt

zu sein: "An interest group is an organized association which engage in activity

relative to governmental decisons". Diese Definition ist für unsere Zwecke in

zweierlei Hinsicht zu modifizieren und zu ergänzen: Erstens beziehen sich die

durch die Interessengruppen vertretenen Interessen auf Interessen von Subkollektiven

der Staatsbürger und zweitens richtet sich die Vertretung dieser

Interessen nicht nur auf die Akteure des Regierungssystems, sondern auch auf

die Akteure des intermediären Systems.


69

Mit diesem allgemeinen Begriff der Interessengruppen werden zwei unterschiedliche

Typen verbunden: Die Interessenverbände und die sozialen Bewegungen.

Sowohl Interessenverbände als auch soziale Bewegungen sind als Interessengruppen

zu bezeichnen, sofern sie spezialisierte kollektive Akteure zur

Erzeugung und Artikulation der Interessen von Subkollektiven der Staatsbürger

sind. Die Relation der beiden Typen von Interessengruppen zu den Staatsbürgern

wird aber in ganz unterschiedlicher Weise hergestellt: Die Interessenverbände

sind dauerhafte, formale Organisationen mit relativ eindeutig definierten

Organisationszwecken. Dementsprechend vollzieht sich ein permanenter

Interaktionsprozeß zwischen den Interessenverbänden und den sozialen

Gruppen, die sie vertreten. Auf diese Weise entstehen innerhalb des Publikumssystems

stabile Relationen, die diesem System eine gewisse Struktur verleihen.

Auf der Grundlage solcher stabiler Relationen zwischen sozialen Gruppen

und Interessenverbänden wurden Theorien entwickelt, die noch umfassendere

stabile Relationen im demokratischen Prozeß behaupten. Die Theorie

politischer Konfliktlinien (Lipset und Rokkan 1967) geht von stabilen Relationen

zwischen sozialen Gruppen, Interessenverbänden und politischen Parteien

aus und die Korporatismusthese (Schmitter 1979, 1983) bezieht darüberhinaus

noch administrative Einheiten ein. Beide Theorien postulieren auf diese Weise

bestimmte informelle Strukturen des demokratischen Prozesses, die die Subsysteme

mehr oder weniger ausgeprägt übergreifen. Es stellt sich allerdings die

Frage, inwieweit diese Art von Strukturen des demokratischen Prozesses auch

noch für "postmoderne" Gesellschaften angenommen werden können (siehe

dazu Crook, Pakulski und Waters 1992). Durch die Differenzierung der Sozialstruktur

und die Auflösung homogener Sozialmilieus löst sich gewissermaßen

die Grundlage solcher informeller Strukturen auf.

Bei den sozialen Bewegungen muß infolge des Charakters dieses Typs von

Interessengruppen die Relation zu Subkollektiven der Staatsbürger von ganz

anderer Art sein. Soziale Bewegungen formieren sich als manifeste Bewegungen

in Form von koordinierten Protestaktionen nur über bestimmte Anlässe.

Danach nehmen sie wieder einen Latenzzustand ein, das heißt, sie reduzieren


70

sich auf Orgarúsationskerne und auf Alltagsnetzwerke 44 . Die Besonderheit der

sozialen Bewegungen gegenüber den Interessenverbänden im Rahmen des Publikumssystems

liegt also vor allem in ihrer Flexibilität für Interessen der

Staatsbürger, die durch die institutionalisierten Interessengruppen (den Interessenverbänden)

nicht oder unzureichend aufgegriffen werden können 45 . Dabei

handelt es sich typischerweise um Interessen, die Kollektivgüter repräsentieren.

Als Beispiele können hier die Interessen der Ökologiebewegung angeführt

werden, die sich auf Güter beziehen, von deren Nutzung niemand ausgeschlossen

werden kann, wenn sie einmal hergestellt sind. Etwas komplizierter ist die

Sachlage bei den Interessen der Frauenbewegung, die zunächst einmal als Partikularinteressen

bezeichnet werden müssen, die sich auf Partikulargüter richten

(sofern die Männer von dem Nutzen dieser Güter ausgeschlossen werden).

Kollektivgüter sind die Interessen der Frauenbewegung lediglich dann, wenn

man argumentieren kann, daß sie sich auf noch nicht realisierte Kollektivgüter

beziehen, die als Kollektivgut längst realisiert sein sollten (die Gleichheit zwischen

Mann und Frau). Unangesehen dieser spezifischen Problematik kann

davon ausgegangen werden, daß sich die Interessen der sozialen Bewegungen

der siebziger und achtziger Jahre weitgehend auf die Herstellung von Kollektivgütern

richteten. Das bedeutete nicht notwendigerweise, daß es sich auch um

Kollektivinteressen handelt, sondern nur dann, wenn auch eine Mehrheit des

Kollektivs der Staatsbürger der Herstellung dieser Güter eine hohe relative

Priorität einräumt (relativ zu Partikulargütern). Olson (1965) hatte auf der

Grundlage der Theorie rationalen Handelns gefolgert, daß die Herausbildung

formaler Organisationen zur Vertretung von Kollektivgütern nur schwierig zu

verwirklichen ist, selbst wenn es sich um KoOektivinteressen handelt. Der

Hauptgrund dieser Schwierigkeit liegt in der schon diskutierten Möglichkeit,

das hergestellte Gut zu nutzen, auch wenn man zu seiner Herstellung nichts

beiträgt. Die sozialen Bewegungen können in dieser Perspektive als ein funk-

44 Ob man diesen Latenzzustand auch noch als soziale Bewegung bezeichnen kann, oder

lediglich als das notwendige Substrat solcher Bewegungen, die zu Bewegungen erst durch

eine erfolgreiche Mobilisierung dieses Substrats werden, soll hier als Frage lediglich angemerkt

werden.

45 Die konstituierenden Merkmale von sozialen Bewegungen werden ausführlich beschrieben

bei: Offe (1985), Rucht (1988), Neidhardt und Rucht (1992), Fuchs und Klingemann (1993).


71

tionales Äquivalent zu formalen Organisationen zur Vertretung einer

bestimmten Kategorie von Ansprüchen des Publikumssystems begriffen werden

46 . Die sozialen Bewegungen können diese Funktion deshalb erfüllen, weil

die Beteiligung an ihren kollektiven Aktionen eine andere Kosten-Nutzen-

Bilanz impliziert, als das bei formalen Organisationen der Fall ist. Einerseits ist

der Aufwand der Beteiligung an solchen kollektiven Aktionen relativ gering.

Andererseits sind mit einer solchen Beteiligung über das propagierte Ziel

(Kollektivgut) hinaus selektive Anreize verbunden, wie beispielsweise expressive

Erfahrungen. Auf der Grundlage einer solchen Kosten-Nutzen-Kalkulation

kann auch die Beteiligung von Staatsbürgern an Protestaktionen der sozialen

Bewegungen plausibel gemacht werden, für die das Kollektivgut, auf das sich

das Ziel der Protestaktionen richtet, in ihrer Prioritätenordnung niedriger rangiert

als Partikulargüter (wie z.B. ökonomische Gruppeninteressen).

Faktisch haben sich die sozialen Bewegungen der letzten beiden Jahrzehnte

zwar als Bewegungen dargestellt, die bestimmte Interessen vertraten, die hier

als Kollektivgüter bezeichnet werden. Diese Art von Interessen wurden in der

Regel auch als ein Bestimmungsmoment der neuen sozialen Bewegungen

betrachtet, die unter anderem deshalb als neue klassifiziert wurden. Ein

anderes Merkmal der neuen sozialen Bewegungen war (und ist) die befristete

Beteiligung einer größeren Anzahl von Staatsbürgern an Protestaktionen zur

Artikulation dieser Interessen. Diese Protestaktionen werden durch Infrastrukturen

moderner Gesellschaften ermöglicht, wie z.B. die massenmedial

bedingte Möglichkeit der schnellen und weitreichenden Vermittlung von

Informationen und die Möglichkeit der schnellen Überbrückung räumlicher

Distanzen durch das Verkehrswesen. Diese durch die moderne Gesellschaft

bereitgestellte Mögüchkeitsstruktur ist im Prinzip auch zur Artikulation ganz

anderer Interessen verfügbar. Soziale Bewegungen können in diesem Sinne

grundsätzlich als eine spezifisch moderne Form der Herausbildung einer Interessengruppe

und der Artikulation von Interessen betrachtet werden. Aus der

46 Unterschiede in der konkreten Funktionsweise zwischen Interessenverbänden und sozialen

Bewegungen im Rahmen des demokratischen Prozesses werden von Rucht (1991) herausgearbeitet.


72

Perspektive der Individuen können auf diese Weise zwei grundlegende Probleme

gelöst werden, die ihrerseits wieder eine Folge von Modernisierungsprozessen

sind: Einerseits das Problem der Zeitknappheit (diese Zeitknappheit

ist unter anderem eine Folge eines Überangebots von Handlungsoptionen, die

die Individuen in ihrer außerberuflichen Zeit haben) und andererseits das

Problem des Beteiligungswunsches. Bei Protestaktionen können die Individuen

vorübergehend eine bestimmte politische Rolle übernehmen und solchermaßen

beide Problem lösen. Aus der Perspektive der Akteure der Polity würde sich

durch eine Zunahme dieser Orgarüsationsform der Staatsbürger allerdings die

Kontingenz des Publikums weiter erhöhen. Das gilt umso mehr, als sich solche

Interessengruppen auch an der Output-Seite des demokratischen Prozesses

konstituieren können, wie beispielsweise zur Verhinderung bereits implementierter

Entscheidungen.

Das Kollektiv der Staatsbürger ist auf der Grundlage seiner einzelnen Mitglieder

weder in der Lage, Interessen des Kollektivs zu identifizieren (sei es als

Interessen des Gesamtkollektivs oder sei es als Interessen von Subkollektiven),

noch diese in kollektive Handlungen umzusetzen. Die Interessengruppen und

Massenmedien wurden im Rahmen der hier vorgelegten Metatheorie als eine

Ausdifferenzierung des Kollektivs der Staatsbürger begriffen, die diese Funktion

übernehmen und somit das Kollektiv der Staatsbürger mitgestalten. Die

Massenmedien und die Interessengruppen wurden bislang - um die Analyse

nicht schon in diesem Stadium zu verkomplizieren - jeweils als kollektive

Akteure benannt. Tatsächlich sind sie aber Konfigurationen einzelner kollektiver

Akteure derselben Art und diese Konfigurationen bilden dann ein Subsystem

"Massenmedien" und ein Subsystem "Interessengruppen". Die Struktur

dieser Subsysteme des Subsystems Publikum ist seinerseits auch ein Merkmal

der Publikumsstruktur selbst. Die Ausführung dieser Behauptung ist nicht Teil

der hier dargestellten Metatheorie. Demgegenüber ist aber ein anderer Strukturaspekt

des Publikumssystems von unmittelbarer Bedeutung für unseren

Argumentationskontext, der eine mögliche Kontingenzerhöhung des Publikumssystems

(die bezüglich der sozialen Bewegungen schon angesprochen

wurde) auch auf die Interessenverbände bezieht.


73

Im Rahmen der weitergehenden Modernisierung moderner Gesellschaften

haben sich in den meisten westlichen Demokratien die dominanten politischen

Parteien mehr oder weniger zu sogenannten Großparteien (Vielthemenparteien,

Volksparteien) transformiert und damit erst die Ausdifferenzierung eines Parteiensystems

ermöglicht, das die bereits diskutierte Vermittlungsfunktion

zwischen Publikumssystem und Regierungssystem erfüllen kann. Von der

Sache her bedeutet diese Transformation der politischen Parteien eine weitgehende

Entkopplung von bestimmten sozialen Gruppen. Einerseits macht diese

Entkopplung erst eine flexible Reaktion auf die Publikumsansprüche möglich

und andererseits ist der Wandel des Publikums auch eine Voraussetzung dieser

Transformation der Parteien. Das Publikum als das Kollektiv der Staatsbürger

hat sich differenziert, so daß die traditionelle einfache Konfliktstruktur aufgeweicht

wurde, auf deren Grundlage sich die Parteiensysteme ursprünglich konstituiert

haben. Autoren wie Beck (1986) treiben diese Differenzierungsthese so

weit, daß sie von einer Auflösung der Sozialformen und Sozialmilieus der

industriellen Moderne ausgehen und einer damit verbundenen Freisetzung der

Individuen. Das Resultat ist nach Beck (1986,122ff) eine Individualisierung und

Diversifizierung von Lebenslagen. Das würde zugleich auch bedeuten, daß

innerhalb des Publikumssystems eine Entkopplung von Interessenverbänden

und Staatsbürgern stattfindet. Die Interessenverbände wären dann weniger auf

angebbare und stabile soziale Gruppen bezogen, sondern vielmehr auf Dauer

gestellte Organisationen der Interessenvertretung (im Falle von Interessenverbänden),

die sich ihre Klientel permanent selbst suchen muß (siehe dazu auch

Streeck 1987). Das Konstitutionsverhältnis hätte sich dann umgedreht: Nicht

mehr gegebene und dauerhafte soziale Gruppen konstituieren Interessenverbände,

sondern gegebene und dauerhafte Interessenverbände konstituieren

wechselnde Klientel mit unterschiedlicher Größe, deren Gruppencharakter

lediglich in der befristeten Gemeinsamkeit eines bestimmten Interesses beruht.

Es sollen hier keine Festlegungen getroffen werden, inwieweit dieser Individualisierungsprozeß

tatsächlich fortgeschritten ist. Der Tendenz nach bedeutet

er aber sowohl eine Differenzierung als auch eine Entstrukturierung des Publikums.

Ein derartiger gleichzeitiger Differenzierungs- und Entstrukturierungsprozeß

des Publikums müßte das Handeln der kollektiven Akteure der Polity


74

zwangsläufig erschweren: Diese müßte dann unter Bedingungen einer hochgradigen

Kontingenz des Publikums stattfinden, sowohl was die Output-Seite als

auch die Input-Seite des demokratischen Prozesses anbetrifft. Diese Schlußfolgerung

ist allerdings an die Voraussetzung geknüpft, daß diese Differenzierungs-

und Entstrukturierungsprozesse grundsätzlich stattfinden und daß sie

sich bereits in einem fortgeschrittenen Stadium befinden. Diesbezüglich gibt es

gegenwärtig noch ein Übergewicht an theoretischer Plausibilisierung gegenüber

empirischen Beweisführungen 47 .

4.3 Generalisierte Handlungsorientierungen

4.3.1 Generalisierte Handlungsorientierungen im politischen System insgesamt

Bei der Diskussion des handlungstheoretischen Paradigmas wurden die wichtigsten

Kritikpunkte an diesem Paradigma in der Bezeichnung des "mangelnden

Systembezugs" zusammengefaßt (siehe Kapitel 3). Der mangelnde Systembezug

wurde vor allem in der Ausklammerung der generalisierten Handlungsorientierungen

der Akteure gesehen. Generalisierte Handlungsorientierungen sind

neben den Rollenstrukturen eine der Sinnebenen, auf denen sich Sozialsysteme

aus ihrer gesellschaftlichen Umwelt ausdifferenzieren. In einer handlungstheoretischen

Perspektive bilden diese generalisierten Handlungsorientierungen

den gemeinsamen und stabilen Handlungssinn der Akteure, die innerhalb des

Systems handeln. Die Handlungsalternativen der Akteure, auf die sich ihre

"choices" richten (ihre spezifischen Handlungsorientierungen), stellen sich erst

im Rahmen solcher generalisierten Handlungsorientierungen. Diese werden in

dem Begriff der "constraints" in der Handlungstheorie zwar implizit angesprochen,

aber bei den Handlungsanalysen letztlich stillschweigend vorausgesetzt.

Nach Schimank (1988a, 623) müssen vollständige Handlungserklärungen deshalb

"stets zweistufig angelegt sein: Akteure treffen im Sinne rationaler Interessenverfolgung

Haxidhmgsselektionen im Rahmen von diesen konditionierenden

47 Zur Frage der Strukturiertheit des Publikums und des Verhältnisses von Publikumssystem

und Parteiensystem sind einige empirische Analysen im Rahmen des Konzeptes politischer

Konfliktlinien vorgelegt worden (z.B. Fuchs 1991a; Weßels 1991,1993; Gerhards 1993).


75

generalisierten Handlungsorientierungen". Schimank wirft dann folgerichtig

die Frage auf, wie diese generalisierten Handlungsorientierungen zu bestimmen

sind und beantwortet diese durch die Ausarbeitung allgemeiner Kategorien,

mit deren Hilfe man diese bestimmen könnte 48 . Unter dem Titel der symbolisch

generalisierten Austauschmedien bzw. Kommunikationsmedien wurden

die wichtigsten theoretischen Arbeiten zur Frage generalisierter Handlungsorientierungen

von Parsons (1969, 352-472) und darauf aufbauend von

Luhmann (1975a, 1975b) vorgelegt. Vor allem auf diese Theorieansätze wird im

folgenden Bezug genommen.

Das uns interessierende Sozialsystem ist das politische System. Darauf bezogen

gilt die erste zu klärende Frage einer generalisierten Handlungsorientierung,

die für das politische System ingesamt gilt, das heißt für alle Akteure, die politisch

handeln wollen. Der allgemeine Sinn politischer Handlungen wurde

bereits im Hinblick auf die Funktion des politischen Systems zu bestimmen

versucht, die in der Herstellung kollektiver bindender Entscheidungen liegt

(siehe Kapitel 4.1). Die Bedingung dieser Funktionserfüllung ist eine ausreichende

Erzeugung von Macht. Die Basis der Erzeugung von (politischer) Macht

ist die Monopolisierung der Gewalt und die darauf gründende Möglichkeit, die

kollektive Bindung der getroffenen Entscheidungen notfalls auch mit

Zwangsmaßnahmen durchzusetzen. In den genannten Theorien von Parsons

und Luhmann wurde deshalb auch Macht im Sinne der Erzeugung von Macht,

des Erwerbs von Macht und der Ausübung von Macht als die generalisierte

Handlungsorientierung des politischen Systems bezeichnet. Luhmann (1986,

167-182) geht in seinen späteren Analysen allerdings noch weiter und berücksichtigt

bis zu einem gewissen Grad schon die institutionelle Ausgestaltung des

Machtprozesses. In ausdifferenzierten politischen Systemen werden die kollektiv

bindenden Entscheidungen in dafür spezialisierten Ämtern mit entsprechenden

Kompetenzen vorgenommen, um deren Besetzung die politischen

Parteien konkurrieren. Die generalisierte Handlungsorientierung im politischen

System bezieht sich demzufolge genauer auf die Besetzung solcher Entschei-

48 Eine Umsetzung dieser Vorschläge nimmt Schimank (1988b) für den Sport als gesellschaftliches

Teilsystem vor.


76

dungspositionen. Luhmann (1986, 170) begreift deshalb den Code von Regierung

und Opposition als den einheitlichen Code der gesamten Politik. Mit der

Bezeichnung Code will er auf den Sachverhalt hinweisen, daß hier nur zwei

Werte vorliegen, die aufeinander verweisen und eine dritte Möglichkeit ausschließen.

Nur wenn man den Code von Regierung und Opposition als generalisierte

Handlungsorientierung übernimmt 49 , handelt man im politischen

System, das heißt man erzeugt Resonanzen und nicht nur Geräusche.

Eines der Kriterien für eine generalisierte Handlungsorientierung, die einem

entwickelten politischen System entspricht und dieses erst ermöglicht, ist ihre

Offenheit für Vielfalt, Variabilität und Widersprüchlichkeit auf konkreteren

Sinnebenen. Das wird dadurch eingelöst, daß der Code von Programmen entkoppelt

ist (Luhmann 1986, 171). Diese Entkopplung bedeutet, daß das Besetzen

von Entscheidungspositionen nicht mehr an die Verwirklichung ganz

bestimmter Ziele gebunden sein kann. Die über die Wahlen erfolgende Besetzung

von Regierungspositionen dient dazu, für die Dauer der Legislaturperiode

den allgemeinen Code mit einem bestimmten Programm in

Übereinstimmung zu bringen. Die Besetzung von Regierungspositionen allein

gewährleistet noch kein Entscheidungshandeln, man muß auch wissen, wie

man die politische Macht ausübt (bzw. was man konkret tun will), und das

wird in Form von Programmen formuliert. Das Wesentliche ist aber, daß die

Verknüpfung von Code und Programmen befristet ist und während der

Legislaturperiode laufend überprüft und bei den nächsten Wahlen wieder zur

Disposition gestellt wird. Über die Angemessenheit dieser prinzipiell befristeten

und aufhebbaren Verknüpfung des Innehabens von Regierungspositionen

mit einem bestimmten Programm wird im Rahmen des demokratischen Prozesses

dauerhaft kommuniziert. Eine solche Kommunikation setzt Vergleichsgesichtspunkte

und Bewertungskriterien voraus. Luhmann (1986, 174) nimmt

an, daß komplexe politische Systeme zu diesem Zweck sogenannte "Zweitcodierungen"

des Codes von Regierung und Opposition herausbilden, die die

49 Im Sinne der metatheoretischen Grundannahmen wird davon ausgegangen, daß alle

Akteure um diesen Code auch wissen. Wissen bedeutet nicht unbedingt, daß man über den

Code in bewußter Klarheit verfügt, sondern es kann auch ein diffuses Hintergrundwissen

sein, das gleichwohl handlungsorientierend ist.


77

kritische Kommunikation des Regierungshandelns in Relation zu Oppositionsalternativen

steuern. Wenn auch diese Codes den Status von dauerhaften und

generalisierten Handlungsorientierungen haben sollen, dann kann der Vergleich

der aktuellen Programme von Regierung und Opposition nicht nur auf

der Grundlage der Programme selber erfolgen. Die Beispiele für solche Zweitcodierungen,

die dauerhafte und generalisierte Gesichtpunkte zur Bewertung

wechselnder Programme bereitstellen, ändern sich bei Luhmann: Während er

ursprünglich den Code von progressiv und konservativ vorschlug (Luhmann

1981b), neigt er in späteren Analysen eher den Codes restriktiv/expansiv

(bezogen auf die Staatstätigkeiten) und ökologisch/ökonomisch zu. Diese

Unentschiedenheit macht unseres Erachtens deutlich, daß die Hypothese solcher

Zweitcodierungen gegenüber der empirischen Wirklichkeit schwieriger

aufrechtzuerhalten ist, als das bei der Erstcodierung (Regierung/Opposition)

der Fall ist. Die Beispiele Luhmanns zeigen, daß er bei der Ansetzung solcher

Codes von der faktischen Entwicklung jeweils eingeholt wurde. Eine generalisierte

Handlungsorientierung, die die von Luhmann geforderte Funktion

einer Zweitcodierung erfüllt, muß offenbar noch allgemeiner sein, als die von

ihm vorgeschlagenen Beispiele. Als Alternative kommt zumindest in den liberalen

Demokratien Westeuropas der Links/Rechts-Code bzw. das Links/

Rechts-Schema in Frage 50 .

Diese Annahme wurde in zwei Analysen detailliert ausgeführt (Fuchs und

Klingemann 1990; Fuchs und Kühnel 1990). Dort konnten empirische Evidenzen

dafür erbracht werden, daß das Links/Rechts-Schema die theoretischen Kriterien

erfüllt, die Luhmann an einen politischen Code richtet. Das Links/Rechts-

Schema ist als solches ein räumlicher Archetyp, der mit verschiedenen Inhalten

angefüllt werden kann. Er ist somit geeignet, in seinem Bedeutungsraum auf

fast jede Art von gesellschaftlichem Wandel zu reagieren. Der gegenwärtige

Bedeutungsraum ist strukturell dadurch gekennzeichnet, daß er ein begrenztes

50 Als das funktionale Äquivalent für den Links/Rechts-Code wird für die USA in der Regel

der Code von Liberal/Konservativ beansprucht (Fuchs und Klingemann 1990).


78

Repertoire von generalisierten Elementen mit binärem Charakter besitzt 51 . Durch

diese Eigenschaften des Bedeutungsraums von Links/Rechts ist es möglich,

daß die Akteure bei der Verwendung dieses Schemas in der Kommunikation

zwar verschiedenes meinen können, aber die Verschiedenheit ist noch so aufeinander

beziehbar, daß trotz nicht-identischen Sinns die Kommunikation dennoch

gelingen kann. Wenn das Links/Rechts-Schema auf den Code von Regierung

und Opposition projiziert wird, dann ist damit zugleich eine asymmetrische

Perspektive festgelegt. Die Regierung ist entweder links und dann ist die

Opposition rechts oder die Regierung ist rechts und dann ist die Opposition

links. Entsprechend der Selbsteinstufung eines Akteurs als links oder als rechts

erfolgt auch eine erste Steuerung hinsichtlich der Bewertung des Handelns von

Regierung und Opposition. In diesem Sinne stellt das Links/Rechts-Schema

eine generalisierte Handlungsorientierung dar, die eine Vorstrukturierung der

choices der Akteure vornimmt.

Trotz der Vertrautheit der überwiegenden Mehrheit der Staatsbürger mit dem

Links/Rechts-Schema und der Gebräuchlichkeit dieses Schemas in der politischen

Kommunikation ist diese generalisierte Handlungsorientierung aber

weniger konstitutiv für das politische System der liberalen Demokratien als der

Code von Regierung und Opposition. Er ist keine notwendige Bedingung zur

Erzeugung von Resonanz im politischen System und der Gewährleistung von

AnscWußkoirmiurukationen. Dementsprechend wird das Links/Rechts-Schema

auch nicht von allen Akteuren im politischen System verwendet und von denjenigen,

die es verwenden, nicht in allen Situationen. Das Links/Rechts-Schema

kann also als eine generalisierte Handlungsorientierung des politischen Systems

angenommen werden, aber nicht als die generalisierte Handlungsorientierung,

die einen gemeinsamen und stabilen Handlungssinn aller Akteure des politischen

System definiert.

51 Was das im einzelnen bedeutet soll hier nicht näher erläutert werden. Siehe dazu die beiden

genannten Analysen. Es sind aber diese Strukturmerkmale des Bedeutungsraums des

Links/Rechts-Schemas, die dieses zu einem politischen Code geeignet machen.


79

4.3.2 Generalisierte Handlungsorientierungen in den drei Subsystemen

Als die generalisierte Handlungsorientierung der Akteure des politischen

Systems insgesamt wurde die Orientierung an der Besetzung der Entscheidungspositionen

bezeichnet. Da sich diese in liberalen Demokratien im institutionellen

Rahmen des Parteienwettbewerbs vollzieht, wurde diese genauer als

der Code von Regierung und Opposition bestimmt. Dieser Code existiert als

Hintergrundwissen der Akteure des politischen Systems über das, worum es

bei den Handlungen innerhalb dieses Systems grundsätzlich geht. Durch diese

Bestimmung der generalisierten Handlungsorientierung des politischen

Systems wurde das bereits diskutierte Argument wieder aufgegriffen, daß sich

die Ausdifferenzierung sozialer Systeme in einem wechselseitigen Beeinflussungs-

und Restriktionsprozeß von struktureller Ausdifferenzierung (auf der

Rollenebene) und Ausdifferenzierung eines generalisierten Handlungssinns

vollzieht (siehe Kapitel 4.1). Wenn auch von der Sache her die generaliserte

Handlungsorientierung auf einer allgemeineren Sinnebene liegt als die Rollenstrukturen,

so kann bei dem Konstitutionsprozeß beider Sinnebenen eine relative

Strukturdominanz unterstellt werden. Diese ergibt sich aus zwei Gründen:

Erstens erleichtert die Eindeutigkeit des Rollenhandelns auch die Identifikation

allgemeinerer Sinnebenen (kognitive Dimension) und zweitens hat das Rollenhandeln

durch rechtliche Formalisierungen eine relativ starke Verbindlichkeit

(normative Dimension). Wir knüpfen zur Bestimmung der generalisierten

Handlungsorientierungen der drei Subsysteme des politischen Systems an

diese relative Strukturdominanz an.

Der demokratische Prozeß ist als eine gerichtete Abfolge von Handlungsprodukten

begriffen worden. Diese Handlungsprodukte werden vor allem in

Austauschprozessen zwischen der Polity und dem Publikum erzeugt. Die

dominanten Strukturelemente, die diese Austauschprozesse überhaupt erst

sinnvoll machen, sind das Recht der kollektiven Akteure des Regierungssystems,

zur Realisierung kollektiver Ziele bindende Entscheidungen zu treffen

und das Recht der kollektiven Akteure des Publikumssystems, diese kollektiven

Ziele zu formulieren. Beides wird durch das Wahlrecht vermittelt und das heißt

durch die Selektion von politischen Parteien zur Besetzung von Entschei-


80

dungspositionen von den Staatsbürgern mittels periodischer Wahlen. Eine

politische Partei kann erst dann ihre Programmatik umsetzen, wenn sie

gewählt ist, und die Staatsbürger können erst dann davon ausgehen, daß ihre

Ansprüche realisiert werden, wenn die von ihnen präferierten Parteien die Entscheidungspositionen

besetzen. Von daher gesehen ist es plausibel, Regierung/Opposition

als den Code anzusehen, der die generalisierte Handlungsorientierung

der Akteure des politischen Systems darstellt. Zur Beschreibung

der Austauschprozesse zwischen Polity und Publikum ist dieser Code

allerdings noch zu allgemein. Nach dem Modell des demokratischen Prozesses

(Schaubild 2) hat dieser Austauschprozeß eine Input- und eine Output-Dimension.

An der Input-Seite vollzieht er sich in der Interaktion zwischen den politischen

Parteien und den Akteuren des Publikumssystems. Die Akteure des

Publikumssystems wollen eine möglichst starke Responsivität der politischen

Parteien auf ihre Ansprüche und geben dafür Unterstützung in Form von

Wählerstimmen. Die politischen Parteien wollen umgekehrt möglicht viel

Unterstützung durch die Staatsbürger und geben dafür eine entsprechende

Responsivität gegenüber den Ansprüchen der Staatsbürger (beispielsweise

durch die Berücksichtigung dieser Ansprüche in den Wahl- und Parteiprogrammen).

Der Begriff der Unterstützung wird dem Begriff der

Stimmenmaximierung vorgezogen, weil es nicht für alle Parteien eine rationale

Strategie sein muß, die Anteile der Stimmen zu maximieren. Es kann im Interesse

der Besetzung von Entscheidungspositionen auch rational sein, die Unterstützung

ganz bestimmter Wählersegmente anzustreben und gerade auf diese

Weise in eine Regierungskoalition aufgenommen zu werden 52

(die FDP in

Deutschland ist ein Bespiel für eine solche rationale Strategie).

An der Output-Seite vollzieht sich der Austauschprozeß zwischen Polity und

Publikum in der Interaktion zwischen den Akteuren des Regierungssystems

und des Publikumssystems. Dieser gestaltet sich jedoch komplizierter als der an

der Input-Seite. Die Akteure des Regierungssystems wollen zunächst einmal

52 Ein anderer Grund für die Wahl des Unterstützungsbegriffs liegt in seiner weiteren Bedeutung.

Unterstützung (bzw. dessen Gegenteil) muß sich nicht nur in Stimmabgaben äußern,

sondern kann sich auch in anderen politischen Beteiligungsformen manifestieren.


81

eine Akzeptanz der implementierten Entscheidungen durch die Akteure des

Publikumssystems. Es wurde bereits diskutiert, daß diese Akzeptanz eine

variable Größe ist und sich nicht mehr als motivloses Akzeptieren denken läßt.

Das Regierungssystem kann dafür mehr oder weniger effektive Realisierungen

der an der Input-Seite artikulierten Ansprüche anbieten. Das Problem liegt aber

darin, daß sich Effektivität erst in den Resultaten zeigen kann, während die

Abnahme der implementierten Entscheidungen zeitlich vor der Möglichkeit des

Erzielens solcher Resultate liegt. Die Akteure des Regierungssystems müssen

deshalb die Akteure des Publikumssystems erst einmal davon überzeugen, daß

die implementierten Entscheidungen effektiv sein könnten. Auf dieser

Grundlage kann das Publikum dann beurteilen, ob die implementierten Entscheidungen

als angemessen in Relation zu ihren artikulierten Ansprüchen

anzusehen sind. Von dieser Interpretation der Angemessenheit hängt die

Abnahme der implementierten Entscheidungen wesentlich ab und beeinflußt

die Resultate des Entscheidungshandelns des Regierungssystems und somit

seine faktische Effektivität.

Damit sind die generalisierten Handlungsorientierungen der drei Subsysteme

des politischen Systems bestimmt, wobei für das Publikumssystem zwei unterscheidbare

generalisierte Handlungsorientierungen angenommen wurden:

Responsivität (Publikumssystem an der Input-Seite), Unterstützung (intermediäres

System), Effektivität (Regierungssystem), Angemessenheit (Publikumssystem

an der Output-Seite). Diese stellen theoretisch jeweils den gemeinsamen

Handlungssinn der kollektiven Akteure dieser einzelnen Subsysteme dar,

innerhalb dessen diese Akteure dann die "choices" für ihr konkretes Handeln

treffen. Diese postulierten generalisierten Handlungsorientierungen haben

zwar eine gewisse theoretische und intuitive Plausibilität, müssen aber wiederum

durch empirische Analysen bestätigt werden. Wenn sie tatsächlich eine

handlungssteuernde Bedeutung haben, auch wenn es in generalisierter Form

ist, dann ist eine solche empirische Erfassung grundsätzlich auch möglich.

Unangesehen der Ergebnisse solcher empirischer Messungen kann auf der

Grundlage der bisherigen metatheoretischen Überlegungen aber ein Zusammenhang

postuliert werden: Je eindeutiger eine generalisierte Handlungsori-


82

entierung eines (Sub-)Systems identifiziert werden kann, und je eindeutiger

diese von generalisierten Handlungsorientierungen anderer (Sub-)Systeme

abgegrenzt werden kann, desto stärker hat sich dieses System als eigenes und

relativ autonomes System ausdifferenziert.

4.4 Variationen des Prozeßmodells

Das bislang diskutierte Modell des demokratischen Prozesses konstruierte diesen

Prozeß vor allem als formalen Prozeß. Formal ist definiert worden als verfassungsmäßig

festgelegt oder in Luhmanns Worten "von der offiziellen Machtstruktur

gestützt". Als ein weiterer, eher impliziter Referenzpunkt der Modellkonstruktion

dienten Annahmen, die nicht schon durch die formale Struktur

abgedeckt sind. Die formale Struktur repräsentativer Demokratien legt als solche

noch nicht fest, daß die Ansprüche der Bürger lediglich vermittelt über die

politischen Parteien zu der Regierung gelangen, und sie legt auch nicht schon

fest, was als motivloses Akzeptieren bezeichnet wurde. Solche Festlegungen

werden in der liberalen Demokratietheorie als präskriptive Postulate zusätzlich

eingeführt (zur liberalen Demokratietheorie siehe Barber 1984, Held 1987, Hirst

1990). Wir glauben, daß Luhmann bei seiner Theorie des politischen Systems

letztlich auch auf präskriptive Postulate der liberalen Demokratietheorie rekurriert.

Er kann sie allerdings mit der Annahme verknüpfen, daß diese Postulate

ein notwendiges Erfordernis für Funktionserfüllung des politischen Systems in

komplexen Gesellschaften ist. Dieses Problem braucht hier nicht weiter erörtert

werden. Es soll zunächst einmal festgehalten werden, daß bei der bisherigen

Darstellung des Prozeßmodells bereits zwei Abweichungen von dem präskriptiv

interpretierten formalen Prozeß eingefühert wurden. Dieser Einbau erfolgte

vor dem Hintergrund empirisch konstatierbarer Tatbestände. Es handelt sich

dabei um die bedingte Abnahme der implementierten Entscheidungen durch

das Publikum an der Output-Grenze des EntScheidungsprozesses und um die

Artikulation von Ansprüchen durch das Publikum unter Umgehung der politischen

Parteien als den ausdifferenzierten Vermittlungsakteuren. Diese Artikulation

vollzieht sich in zwei Varianten: Erstens durch das Lobbying der Interessenverbände

und zweitens durch die Protesthandlungen der sozialen Bewe-


83

gungen. Beide Varianten sind zwar nicht unbedingt verträglich mit der Idee der

Repräsentation, werden aber durch die formale Struktur der repräsentativen

Demokratien auch nicht ausgeschlossen. Zumindest die letzte Version kann

deshalb als eine Radikalisierung des Demokratieprinzips interpretiert werden,

die auch in repräsentativen Demokratien legal und legitim ist. Welche Konsequenzen

diese Radikalisierung für die Qualität des demokratischen Prozesses

hat, ist eine andere Frage.

Eine weitere Variation des formalen demokratischen Prozesses wurde bei der

Erörterung der kollektiven Akteure des Publikums bereits angedeutet, aber

noch nicht systematisch eingeführt. Es wurde angenommen, daß die Interessengruppen

und Massenmedien die Interessen und Ansprüche der Staatsbürger

nicht nur artikulieren, sondern auch erzeugen. Dieser Aspekt soll hier aufgegriffen

und verallgemeinert werden. Die Austauschprozesse zwischen den

kollektiven Akteuren vollziehen sich unter Bedingungen doppelter Kontingenz,

das heißt es ist für keinen der jeweiligen Interaktionspartner klar, was von dem

jeweils anderen erwartet werden kann. Es gibt für die politischen Parteien beispielsweise

keine festen Anhaltspunkte dafür, was die Wähler wirklich wollen,

und es gibt für die Wähler keine festen Anhaltspunkte mehr, was die Parteien

wirklich tun werden. Da aber das Handeln des jeweiligen Akteurs von der

Antizipation des Handelns des anderen Akteurs abhängt, entsteht auf diese

Weise eine hochkontingente Konstellation. Diese wird auch nicht durch die

bereits dargestellten generalisierten Handlungsorientierungen aufgelöst, da

diese die konkreten Handlungsoptionen nur in sehr weitgefaßten Grenzen

limitieren. Als Folge dieser Konstellation entsteht nach Luhmann (1970, 165;

1987, 148) ein inoffizieller, gegenläufiger Kommunikationsprozeß, der als eine

Verarbeitung dieses Kontingenzproblems begriffen werden kann.

Eine Möglichkeit, den offiziellen und inoffiziellen Kommunikationsprozeß zu

konzeptualisieren, besteht in der bereits diskutierten Differenzierung zwischen

einem Macht- und Einflußprozeß. Beide Prozesse regein auf ihre Weise die

Weitergabe von Selektionsleistungen, die ein Akteur für einen anderen vornimmt.

Die Logik des Machtprozesses wurde schon geschildert. Durch die formale

Struktur (in diesem Falle die Verfassung) wird festgelegt, wer welche


84

Selektionen von wem zu übernehmen hat. Abweichungen von dieser Festlegung

sind mit rechtlichen Sanktionen verbunden. Die Annahmemotive der

Selektionsieistungen beruhen demzufolge vor allem in der Vermeidung solcher

Sanktionen. Die Weitergabe von Selektionsleistungen bei dem gegenläufigen

Prozeß muß demgegenüber zwangsläufig von anderen Annahmemotiven

getragen sein.

Eine einflußgestützte Weitergabe von Selektionsleistungen kann sich nicht auf

rechtliche Sanktionen stützen (mit dem potentiellen Einsatz von Zwangsmitteln),

sondern lediglich auf Überzeugung. Parsons (1969,415) Definition von Einfluß

lautet entsprechend: "Influence is a means of persuasion" (siehe dazu auch

Luhmann 1975a, 74ff). Die Bereitschaft der Akteure des demokratischen Prozesses,

sich davon überzeugen zu lassen, die Selektionsleistungen eines Akteures

zu übernehmen, der ihm im formalen Prozeß nachgeordnet ist, liegt in der

damit verbundenen Chance, die Kontingenz zu reduzieren. Die Verwaltung

läßt sich von den Interessengruppen beeinflussen, weil sie damit die Wahrscheinlichkeit

erhöht, daß die implementierten Entscheidungen auch abgenommen

werden. Die Regierung läßt sich von der Verwaltung beeinflussen,

weil sich damit die Wahrscheinlichkeit erhöht, daß die getroffenen Entscheidungen

auch realisierbar sind. Die (Regierungs-)Parteien lassen sich von der

Regierung beeinflussen, weil sich damit die Wahrscheinlichkeit erhöht, auch

umsetzbare programmatische Angebote an das Publikum zu machen. Diese

gegenläufige Beeinflussungskette ist unseres Erachtens aus der Perspektive

rational handelnder Akteure der Polity unmittelbar plausibel. Was ist aber das

Annahmemotiv der Staatsbürger für Selektionsleistungen der politischen Parteien,

sofern die Staatsbürger selbst der Anfangs- und Endpunkt des demokratischen

Prozesses sind und somit als Referenzpunkt ihres Handelns nur sich

selbst haben 53 . Eines der kontingenzerzeugenden Probleme für die Staatsbürger

ist, daß sie - überspitzt ausgedrückt - nicht wissen, was sie konkret wollen

sollen. Aus ihrer Situation als Mitglied einer modernen Gesellschaft ist der

53 Die Ergreifung einer Handlungsoption und die Vernachlässigung einer anderen hat für die

Staatsbürger nicht die gleichen Konsequenzen wie für die Akteure der Polity, deren Handlungen

immer mit der Möglichkeit verbunden sind, die Entscheidungspositionen zu verlieren

oder gar nicht erst zu gewinnen.


85

Möglichkeitsspielraum der Ansprüche an die Polity hochgradig überdeterminiert.

Die Überdeterminiertheit ist um so stärker, je ausgeprägter die traditionellen

Sozialstrukturen zerfallen und die Individualisierung der Lebenslagen

fortschreitet. Dadurch entfallen auch die Begrenzungen der möglichen Interessen

und Ansprüche, die mit einer eindeutigen Zugehörigkeit zu einer sozialen

Gruppe verbunden sind. Das Annahmemotiv der Staatsbürger von Beeinflussungsversuchen

politischer Parteien (sowie von Interessengruppen und

Massenmedien) bei der Formulierung ihrer Ansprüche beruht in der Reduktion

dieser Kontingenz. In diesem Sinne können Beeinflussungsversuche nicht nur

hingenommen werden, sondern möglicherweise sogar erwünscht sein. Als eine

Form dieser Erwünschtheit können die Erwartungen der Staatsbürger an politische

Parteien gesehen werden, klare programmatische Angebote und Alternativen

zu präsentieren. Die Chancen des Einflusses kollektiver Akteure auf die

Staatsbürger werden von wahrgenommenen und zugeschriebenen Qualitäten

dieser Akteure bestimmt, wie beispielsweise Reputation, Vertrauenswürdigkeit,

Integrität etc.

Die geschilderten Variationen des formalen oder offiziellen demokratischen

Prozesses bezogen sich erstens auf ein Überspringen einzelner Prozeßstufen

und zweitens auf einen inoffiziellen, das heißt gegenläufigen Prozeß. Eine dritte

Variation ergibt sich aus der Notwendigkeit einer systematischen Zurkenntnisnahme

von Expertenwissen zur Steigerung der Efizzienz des eigenen Handelns

im Sinne der Optimierung von Mitteln zur Erreichung bestimmter Ziele. Welche

Art von Expertenwissen relevant ist, hängt davon ab, in welchem Subsystem

die jeweiligen Akteure handeln und welche generalisierte Handlungsorientierung

dieses Subsystem kennzeichnet. Wenn die generalisierte Handlungsorientierung

der politischen Parteien in der Maximierung von Unterstützung

besteht, dann entwickeln diese politischen Parteien zwangsläufig einen Bedarf

an instrumentellem Wissen zur Erzeugung solcher Unterstützung. Das dürfte

ein wesentlicher Grund dafür sein, daß praktisch alle größeren politischen Parteien

der liberalen Demokratien systematisch Ergebnisse der Umfrageforschung

registrieren oder sogar entsprechende Abteilungen zur Erzeugung solchen Wissens

in ihre formalen Organisationen einbauen. Andere Arten von Experten-


86

wissen werden bei einer möglichst effektiven Umsetzung programmatisch

definierter Ziele der Regierungsparteien verlangt. Dieses bezieht sich auf

Handlungsmöglichkeiten und Handlungskonsequenzen in den gesellschaftlichen

Bereichen, auf die sich das jeweilige Ziel bezieht. Dieses Expertenwissen

gelangt in das Regierungssystem vor allem durch die permanente Kommunikation

der Ministerialbürokratien mit den entsprechenden Experten. Die

Experten außerhalb des politischen Systems bilden somit einen Einflußfaktor

auf alle Handlungsprodukte des demokratischen Prozesses. Der Mechanismus,

der diesen Einfluß sichert, beruht nicht in einem formalen Strukturelement des

politischen Systems, sondern in dem Versuch, möglichst effizient zu handeln,

wobei der Bezugspunkt der Effizienz bei den unterschiedlichen Akteuren des

politischen System natürlich unterschiedlich ist. Wenn man versuchen würde,

diesen Einfluß der Experten in das grafische Modell des demokratischen Prozesses

zu integrieren (siehe Schaubild 2), dann müßte man auf den vertikal

angeordneten Handlungsprodukten einen horizontal liegenden Pfeil richten,

der aus den Bereichen der gesellschaftlichen Umwelt des politischen Systems

kommt, in denen das relevante Expertenwissen erzeugt wird.


87

5 c Ein Begriff politischer Strukturen

5.1 Der Strukturbegriff von David Easton

Das Modell des demokratischen Prozesses begreift diesen als eine gerichtete

Abfolge bestimmter Handlungsprodukte bestimmter Akteure. Auf einer empirischen

Ebene sind die einzelnen Handlungsprodukte und ihre Beziehung

zueinander variable Größen. Um ein Beispiel zu geben: Welche Ansprüche

formuliert werden, wie diese formuliert werden und in welcher Weise sie die

Entscheidungen (der Akteure des Regierungssystems) beeinflussen, hängt von

den choices der relevanten Akteure ab, die diese in Handlungssituationen treffen.

Diese choices der Akteure vollziehen sich aber unter constraints, die den

Raum möglicher choices limitieren. Eine vollständige Erklärung konkreter

Handlungen (und damit auch von Handlungsprodukten) und Handlungsverkettungen

muß deshalb sowohl die limitierenden constraints einbeziehen,

als auch die rationale Kalkulation der Akteure. Als die wichtigste Art dieser

constraints wurde bereits mehrfach die Struktur sozialer Systeme angegeben

und angedeutet, was darunter zu verstehen ist. Im folgenden soll ein Begriff

politischer Strukturen systematischer diskutiert werden. Dieser bezieht sich

lediglich darauf, wie politische Strukturen allgemein begriffen werden können

und nicht auf eine Analyse konkreter Strukturen. Wir wollen deshalb auch

nicht bei neueren empirischen Studien ansetzen, die auf Strukturmerkmale von

Demokratien rekurrieren, um die einzelnen Demokratien entweder auf einer

empirischen Basis zu klassifizieren oder aber, um unterschiedliche Performanzen

dieser Demokratien zu erklären (siehe unter anderem: Powell 1982, 1987;

Lijphart 1984, 1989; Weil 1989; Lane und Ersson 1991). Den Schwerpunkt dieser

Studien bilden eher empirische Analysen und weniger die Diskussion eines

Strukturbegriffs, auf dessen Grundlage dann die empirischen Strukturmerkmale

bestimmt werden. In diesem Sinne kann wohl auch Eastons (1990, 3, 19ff)

Diagnose verstanden werden, daß das Strukturkonzept ein vernachlässigtes

Konzept in der politischen Wissenschaft ist. Easton selbst entfaltete einen

Begriff politischer Strukturen in einer detaillierten theoretischen Analyse, an die

wir im folgenden anknüpfen wollen.


88

Die allgemeinste Bedeutung von Struktur, die schon in der umgangssprachlichen

Verwendung des Begriffs enthalten ist, ist die einer bestimmten Anordnung

von Elementen, die eine gewisse Stabilität in der Zeit hat. Das wichtigste

Kennzeichen einer solchen Anordnung besteht darin, daß nicht alle möglichen

Relationen zwischen den Elementen zugelassen sind, sondern nur eine

begrenzte Menge. Erst durch diese Begrenztheit kommt eine Struktur zustande.

Wenn es um politische Strukturen geht, dann stellt sich als erste Frage, was

denn die spezifischen Elemente sind, deren Anordnung diese konstituieren. Für

die komplexen politischen Systeme, auf die sich die Metatheorie bezieht, ist

diese Frage bereits beantwortet worden. Nach Luhmann (1970, 155) sind es

unterschiedliche Arten von Rollenverbindungen, die unterschiedliche politische

Strukturen ausmachen. Rollen sind demgemäß die kleinste Struktureinheit

politischer Systeme. Dieser Annahme schließen sich auch Almond und Powell

(1978,12, 52) und bis zu einem gewissen Grade Easton (1990, 74f) an. Parsons

(1971) begreift Rollen allgemein als die Basiskategorie aller Sozialsysteme. Rollen

können definiert werden als relativ konsistente Bündel von (generalisierten)

Erwartungen, die an eine soziale Position gerichtet und mit dem Anspruch verbunden

sind, daß sich die Individuen, die diese Position einnehmen, in ihrem

Handeln danach richten (Wiswede 1977, 18, 38). Diese Rollendefinition enthält

eine normative Komponente und eine Verhaltenskomponente, und es bleibt

häufig unklar, worauf sich der Strukturbegriff bezieht: Entweder nur auf eine

der beiden Komponenten oder auf beide zugleich. Easton trifft hier zwei klare

Entscheidungen. Er differenziert zwischen kulturellen Strukturen und Verhaltensstrukturen

und ordnet soziale Strukturen als Interaktionsstrukturen ausschließlich

der Verhaltensebene zu (Easton 1990,51, 67,74f, 260). Die Beziehung

zwischen der kulturellen Ebene und der Verhaltensebene sieht er als eine Kausalbeziehung,

das heißt die Rollennormen sind unabhängige Variablen, die helfen,

das Rollenhandeln zu erklären (Easton 1990, 74). Diese theoretischen Entscheidungen

sind zwar plausibel, wir wollen sie aber dennoch nicht vollständig

übernehmen. Bevor das begründet wird, soll noch auf eine weitere grundlegende

Differenzierung Eastons eingegangen werden, und zwar die zwischen

formalen und informellen Strukturen.


89

Der Unterschied zwischen beiden Strukturformen liegt vor allem in dem

Explizitheitsgrad, in dem sie eingeführt sind und für die Beteiligten und Betroffenen

durchsichtig werden. In modernen Gesellschaften wird diese Explizitheit

formaler Strukturen vor allem durch schriftlich niedergelegte Regeln mit Verbindlichkeitscharakter

erzielt (Easton 1990, 66f). Den höchsten Formalisierungsgrad

haben Rechtsnormen, da sie einerseits die Verhaltenserwartungen

und andererseits auch die Sanktionen im Fall der Verletzung dieser Erwartungen

detailliert festlegen. Durch die Miterwartbarkeit der Sanktionen im Falle

der Erwartungsverletzung wird den Erwartungen selber eine größere Stabilität

verliehen (Luhmann 1984, 436). Dieser stabilisierende Effekt müßte um so größer

sein, je stärker der Sanktionsgrad ist. Unter anderem deshalb hat Giddens

(1984, 22) das Kriterium stark sanktioniert/schwach sanktioniert als ein

Bestimmungsmerkmal sozialer Strukturen eingeführt. Neben dem Grad der

Explizitheit kann demzufolge auch die Erwartbarkeit von Sanktionen und die

Stärke von Sanktionen bei Regelverletzungen als ein Differenzierungsmerkmal

zwischen formalen und informellen Strukturen angesehen werden. Die Differenz

zwischen formalen und informellen Strukturen kann auch auf strukturelle

Arrangements vormoderner Gesellschaften bezogen werden. Easton (1990, 66,

81) begreift als das funktionale Äquivalent zu schriftlichen Rechtsnormen

moderner Gesellschaften die rituelle oder zeremonielle Einführung von Verhaltenserwartungen.

Formale Strukturen müßten sich deshalb in allen Gesellschaften

auffinden lassen und nicht nur in modernen. Im Unterschied zu den

formalen Strukturen haben die informellen einen geringeren Explizitheitsgrad,

eine geringere Eindeutigkeit der Konsequenzen im Falle der Regelverletzung

und meistens auch (nicht immer) einen schwächeren Sanktionierungsgrad.

Positiv formuliert bezeichnet Easton (1990, 81, 86) informelle Strukturen als

Sitten und Gebräuche bzw. als eingelebte Verhaltensregeln. Der Unterschied

zwischen formalen und informellen Strukturen wurde bislang unter Bezugnahme

auf Regeln und Normen 54

beschrieben und bewegt sich insofern nach

Easton (1990, 67) auf einer kulturellen Ebene. Easton bezieht aber diese Diffe-

54 Der Begriff der Regel ist in seinem Bedeutungsgehalt etwas weiter als der Normenbegriff,

der schon stärker mit dem Kriterium der Sanktioniertheit assoziiert ist (zum Regelbegriff

siehe Crozier und Friedberg 1980,52; Giddens 1984,17ff; Easton 1990,64, 67f).


90

renz auch auf die Interaktionsebene und das heißt bei ihm, auf die Ebene des

realen Verhaltens der Akteure. Durch die Kreuzung der beiden analytischen

Differenzierungen Eastons von formal/informell sowie kulturelle Ebene/

Verhaltensbene erhält man vier Kategorien politischer Strukturen 55 .

Formal

Strukturformen

Informell

c Kulturelle

§ Ebene

ja

Û)

2

2 Verhaltensco

ebene

formale Regelstrukturen

formale empirische Strukturen

informelie Regelstrukturen

informelle empirische Strukturen

Wir wollen noch einmal festhalten, daß Easton (1990, 55, 60) soziale Strukturen

und damit politische Strukturen als stabile Interaktionsmuster der Akteure

begreift. Wesentlich für Eastons Strukturbegriff ist darüber hinaus, daß diese

Interaktionsmuster sich ausschließlich auf tatsächliches Verhalten beziehen.

Verhaltenserwartungen und Verhaltensnormen werden demzufolge der kulturellen

Ebene zugeordnet und im Falle von formalen Strukturen als formale

Regelstrukturen (formal rule structure) bezeichnet (Easton 1990, 95). Formale

politische Strukturen sind deshalb auch als formale empirische Strukturen (formal

empirical structure) zu bestimmen. Easton arbeitet sein Verständnis der formalen

Regelstrukturen sehr genau heraus. Demgegenüber wird die Bedeutung

von formalen empirischen Strukturen weniger deutlich. Was kann beispielsweise

den Charakter des Formalen auf der Verhaltensebene ausmachen?

Eastons (1990,56f, 103f) Lösung dieses Problems besteht darin, formale Strukturen

auf der Verhaltensbene dann zu konstatieren, wenn die Verhaltensstruktur

der Struktur auf der kulturellen Ebene entspricht. Das bedeutet aber, daß die

55 Die in dieser Typologie unterschiedenen Kategorien von Struktur beziehen sich alle auf die

"lower-order-structures". Diese unterscheiden sich von "higher-order-structures" unter

anderem durch das Kriterium der Beobachtbarkeit (Easton 1990,241,244f, 260,266).


91

Bestimmung des Formalen nicht auf der Beobachtungsebene allein vorgenommen

werden kann, sondern erst durch einen nachträglichen Vergleich des

empirisch festgestellten Interaktionsmusters mit den formalen Regelstrukturen.

Die Lösung Eastons impliziert also, daß die formale empirische Struktur nicht

unabhängig von der formalen Regelstruktur zu bestimmen ist. Die Schwierigkeit

einer klaren Abgrenzung beider Arten von formalen Strukturen wirft

unseres Erachtens die grundlegende Frage auf, inwieweit politische Strukturen

auf der Verhaltensebene lokalisiert werden können. Ist es konzeptuell in hinreichender

Klarheit möglich, auf der Verhaltensebene alleine zwischen tatsächlichen

Handlungen der Akteure und den constraints (Strukturen) für diese

Handlungen zu trennen? Wenn Strukturen als limitierende Handlungsconstraints

begriffen werden, dann kann die Vorauswahl der durch diese

constraints zugelassenen Handlungen nicht auf der Ebene der faktischen

Handlungen selbst Zustandekommen, sondern nur auf der Ebene der Handlungserwartungen

(Luhmann 1976, 121; 1984, 73, 140) und das heißt in der

Terminologie von Easton, auf der Ebene der Regelstrukturen. Empirische

Strukturen entstehen deshalb und können deshalb beobachtet werden, weil es

Regelstrukturen gibt. Bezogen auf die in Schaubild 5 dargestellten Strukturkategorien

von Easton begreifen wir politische Strukturen deshalb primär als

Regelstrukturen und sekundär als empirische Strukturen. Das betrifft

gleichermaßen die formalen und die informellen Strukturen. Die empirische

Ebene wird als das Handeln von Akteuren in Situationen bestimmt, und es ist

eine empirische Frage, inwieweit die Regelstrukturen dieses Handeln determinieren.

In dem Maße, in dem sie das tun, lassen sich in den tatsächlichen

Interaktionen der Akteure auch Muster beobachten und diese Muster

(empirische Strukturen) lassen wiederum Rückschlüsse auf die latenten Regelstrukturen

zu.

In Kapitel 3 wurde bereits diskutiert, daß die strukturellen constraints das

Handeln der Akteure nie vollständig, sondern nur mehr oder weniger determinieren

und daß es immer Freiheitszonen für die handelnden Akteure gibt. Die

Realisierung dieser Freiheitszonen im Handeln der Akteure ist zum Teil strukturrelevant

und zum Teil nicht. Nicht alle Handlungsfacetten sind auf Normen


92

Schaubild 6: Ein Modell von Handlungsstrukturen und aktuellem Handeln

Formale

Informelle

e» _ o- <

Strukturen ^ ^ ^ ^

Aktuelles Handeln von Akteuren

L

in S i t u a t i o n e n "

* Reproduktion odor Transforrns&on dieser Strukturen

und Regeln beziehbar, das heißt sie sind durch diese gar nicht angesprochen.

Sie sind strukturell also indifferent. Andere Aspekte des konkreten Handelns

beziehen sich demgegenüber eindeutig auf Normen und Regeln, sie sind demzufolge

mit dem Anspruch verknüpft, daß diesen im Handeln entsprochen

wird. Wenn das tatsächlich auch geschieht, dann kann von einer Reproduktion

der Struktur gesprochen werden. Die beobachtbaren Manifestationsformen dieser

Reproduktion sind die Interaktionsmuster oder die empirischen Strukturen

von Easton. In dem Maße, in dem den präskriptiven Erwartungen nicht entsprochen

wird, in dem Maße vollzieht sich eine Transformation der Struktur.

Diese Transformation kann entweder eine Auflösung der gegebenen Struktur

bedeuten oder aber eine Umstrukturierung. Hinsichtlich der formalen und

informellen Strukturen wird von einem Kausalverhältnis ausgegangen. Die

informellen Strukturen bilden sich um die formalen Strukturen herum, die die

Strukturkerne darstellen und die Herausbildung informeller Strukturen

restringieren.

5.2 Strukturen als generalisierte und komplementäre

Verhaltenserwartungen

Wenn an der Terminologie von Easton angeknüpft wird, dann werden politische

Strukturen in der hier vorgelegten Metatheorie vor allem als formale und

informelle Regelstrukturen begriffen. Regeln beziehen sich nicht auf tatsächli-


93

ches Verhalten, sondern auf Verhaltenserwartungen. Der letztere Begriff müßte

genauer als generalisierte und komplementäre Verhaltenserwartungen gekennzeichnet

werden. Mit diesem Begriff ist zugleich ein Oberbegriff gewonnen, der die

beiden Formen von Handlungsconstraints umfaßt, die bislang diskutiert wurden:

generalisierte Handlungsorientierungen und Rollenstrukturen 56 . Durch

die Generalisierung von Verhaltenserwartungen entsteht eine Einschränkung des

Möglichkeitsraumes von Handlungen (Luhmann 1984, 397). Generalisierte

Verhaltenserwartungen treffen eine Vorauswahl der im System zulässigen

Handlungen, das was die Interaktionspartner typischerweise erwarten können.

Die Komplementarität bedeutet, daß diese Verhaltenserwartungen aufeinander

bezogen sind. Diese Komplementarität hat zwei Aspekte: Im Falle von generalisierten

Handlungsorientierungen bezieht sie sich auf identische Verhaltenserwartungen

57

(jeder Interaktionspartner erwartet von dem jeweils anderen dieselben

Handlungsorientierungen), und im Falle von Rollen kann sie sich auf

unterschiedliche Erwartungen beziehen (die aber gleichwohl komplementär

sind). Rollenhandeln vollzieht sich in der Regel nicht isoliert, sondern in einem

Geflecht unterschiedlicher, aber aufeinander bezogener Rollen. Hinsichtlich der

Generalisierung unterscheidet Luhmann (1970, 121; 1984, 140) drei Dimensionen:

sachliche, zeitliche und soziale Generalisierung. Die sachliche Generalisierung

bezieht sich auf die komplementären Erwartungen der Interaktionspartner,

wie gehandelt werden soll. Die zeitliche Generalisierung bezieht sich auf die

Dauerhaftigkeit und Verläßlichkeit dieser komplementären Verhaltenserwartungen.

Diese Dauerhaftigkeit und Verläßlichkeit wird vor allem durch Normierung

erzeugt (kontrafaktisch stabilisierte Verhaltenserwartungen). In

modernen Gesellschaften erfolgt diese Normierung primär durch das Recht

und die dadurch definierten Sanktionen bei einer Verletzung der Erwartungen.

56 Die Bezeichnungen Rollenstrukturen, Regelstrukturen und Handlungsstrukturen werden

weitgehend synonym verwendet.

57 Auf der Grundlage der generalisierten Handlungsorientierungen, die in der Metatheorie

diskutiert wurden, bedeutet das beispielsweise, daß alle Akteure des politischen Systems

damit rechnen können, daß alle anderen nach dem Code von Regierung und Opposition

handeln oder daß alle Akteure des intermediären Systems die Unterstützung des Publikums

als generalisierte Handlungsorientierung haben und erwarten, daß das bei den anderen auch

so ist.


94

Die soziale Generalisierung bezieht sich auf die Unterstellung, daß die komplementären

Verhaltenserwartungen auch von dem Konsens der faktischen und

potentiellen Interaktionspartner getragen wird. Nach Luhmann (1970, 122)

benötigt jedes Sozialsystem ein bestimmtes Ausmaß an kongruenter Generalisierung

in allen drei Dimensionen, das heißt es sind auf Dauer gestellte komplementäre

Verhaltenserwartungen mit hoher Konsensvermutung erforderlich

58 . Diese bilden den Kern der Sozialstruktur. In modernen politischen

Systemen wird dieser Kern durch die rechtlich fixierten Rollenstrukturen

bestimmt. Wir schließen uns dieser Bestimmung sozialer Strukturen von

Luhmann weitgehend an, scheiden aber die soziale Generalisierung als definierendes

Merkmal aus. Wenn die Konsensvermutung oder der faktische Konsens

schon als definierendes Merkmal sozialer Strukturen angenommen wird, dann

kann unseres Erachtens nicht mehr klargemacht werden, wie es zu einer

Reproduktion oder Transformation dieser Strukturen kommen kann. Diese

Reproduktion oder Transformation wird wesentlich von dem Ausmaß des

Konsenses oder der Unterstützung dieser Strukturen seitens der beteiligten

Akteure bestimmt.

Wir begreifen also die formale Struktur des politischen Systems liberaler Demokratien

als Muster generalisierter und komplementärer Verhaltenserwartungen

der relevanten Akteure, die durch das Recht definiert werden 59 . Die

Komplementarität der Verhaltenserwartungen bezieht sich auf zwei Ebenen:

Erstens auf die Ebene der einzelnen Rollen, deren Verbindungen die Struktur

der kollektiven Akteure bildet und zweitens auf die Ebene der kollektiven

Akteure, deren Verbindung die Struktur des politischen Systems bildet. Die

informelle Struktur besteht demgegenüber aus Mustern generalisierter und

komplementärer Verhaltenserwartungen, die sich habituell (beispielsweise

58 Als Beispiel solcher kongruenten Generalisierungen können Institutionen begriffen werden.

In dieser Richtung argumentiert auch Göhler (1987,1990). Da aber mit dem Institutionenbegriff

in der Regel noch weitergehende Assoziationen verknüpft sind (siehe dazu Easton

1990, 58ff), hat er in unserem systemtheoretischen Kontext keinen klar verortbaren analytischen

Status.

59 Diese Definition umfaßt sowohl die sachliche Festlegung der Verhaltenserwartungen als

auch die Festlegung der Konsequenzen bei Erwartungsverletzungen.


95

aufgrund von Sitten und Gebräuchen) herausgebildet haben. Diese formalen

und informellen Strukturen sind die wichtigsten und unmittelbaren Handlungsconstraints

für die Akteure des politischen Systems. Sie legen weitgehend

fest, welche Handlungsalternativen zur Realisierung der jeweiligen Ziele der

einzelnene Akteure überhaupt zur Verfügung stehen und bestimmen dadurch

bis zu einem gewissen Grade die Choices der Akteure in Handlungssituationen.

Neben den Strukturen wurden in der Diskussion der Metatheorie auch

die generalisierten Handlungsorientierungen der Akteure als Handlungsconstraints

bestimmt. Solche Handlungsorientierungen sind als stabile und

gemeinsame Orientierungen der Akteure eines Systems definiert worden und

stellen somit auch generalisierte und komplementäre Verhaltenserwartungen

dar.

Schaubild 7: Generalisierte Verhaltenserwartungen und

Handlungs-Constraints

Handlungs-C onstraints

Handlungs-Choices

Generalisierte

Handlungsorientierungen

Rollenstrukturen

Generalisierte

Verftaltenserwartungen

Während die Rollenstrukturen eine Komplementarität verschiedener Verhaltenserwartungen

implizieren 60 , beziehen sich die generalisierten Handlungsorientierungen

auf eine Komplementarität identischer Verhaltenserwartungen

aller Akteure (siehe dazu das Beispiel in Fußnote 57). Es handelt sich also um

generalisierte Verhaltenserwartungen unterschiedlicher Generalisierungsgrade.

Letztlich soll die Metatheorie des demokratischen Prozesses eine theoretische

Vorarbeit zur Erklärung des faktischen Handelns der Akteure des politischen

Systems sein. Ausgehend von diesem Bezugspunkt kann ein Kontinuum zwischen

spezifischen und generalisierten Handlungsorientierungen und Verhaltenserwartungen

unterstellt werden, das zumindestens in drei theoretisch rele-

60 Zwischen verschiedenen Rollen und verschiedenen kollektiven Akteuren.


96

vante Abschnitte unterteilbar ist. Die unterste Ebene bildet die der einzelnen

Akteure (individuelle und kollektive), die in konkreten Situationen ihre jeweiligen

Ziele durch ihr Handeln verwirklichen wollen. Die nächste Ebene ist die

der Rollenstrukturen, die für die einzelnen Akteure typischerweise vorschreibt,

wie sie handeln sollen und weitgehend erwartbar machen, wie andere handeln

werden. Dadurch wird die spezifische Handlungsorientierung der einzelnen

Akteure limitiert und aufeinander beziehbar gemacht. Die oberste Ebene stellen

die generalisierten Handlungsorientierungen aller Akteure des Systems dar.

Soziale Systeme werden durch beide Ebenen der generalisierten Verhaltenserwartungen

gebildet: durch Rollenstrukturen und durch generalisierte Handlungsorientierungen.

Hinsichtlich der Strukturen des politischen Systems können wiederum verschiedene

Strukturebenen unterschieden werden, die in Anlehnung an Easton

(1990, 270) als eine Hierarchie politischer Strukturen beschrieben werden. Der

von uns vorgeschlagene Strukturbegriff ist auf alle Sozialsysteme und auf die

unterschiedlichen Hierarchiestufen ihrer strukturellen Ausdifferenzierung

beziehbar. Das politische System ist ein Sozialsystem, das eines der primären

gesellschaftlichen Teilsysteme darstellt. Die höchste Hierarchiestufe bildet

demzufolge die Gesellschaft als das umfassendste Sozialsystem, das sich in verschiedene

primäre Teilsysteme differenziert, wobei das uns interessierende

Teilsystem das politische System ist. Das politische System differenziert sich

nach der Metatheorie des demokratischen Prozesses in drei Subsysteme und

zwar das Publikumssystem, das intermediäre System und das Regierungssystem.

Das intermediäre System und das Regierungssystem können unter

bestimmten analytischen Perspektiven zur Polity zusammengefaßt werden. Die

drei Subsysteme des politischen Systems differenzieren sich jeweils in

bestimmte kollektive Akteure und diese dann wiederum in einzelne Rollen. Die

Rollen sind die unterste Ebene der Hierarchie politischer Strukturen und werden

deshalb als Basiselemente dieser Strukturen bezeichnet. Wenn man von

dieser untersten Ebene ausgeht, dann stellen die jeweils höheren Ebenen immer

komplexere Konfigurationen von Rollenverbindungen dar. Bei dieser Komplexitätszunahme

handelt es sich aber nicht um eine bloße Aggregation von immer


Schaubild 8: Hierarchie politischer Strukturen

Gesellschaft

politisches System andere primäre gesellschaftliche

Teilsysteme

Polity

Publikumssystem Intermediäres System Regierungssystem

Staatsbürger Massenmedien Interessengruppen Parteien Regierung Parlament Verwaltung

Subkollektiv X Subkollektiv Y Medium X Medium Y Interessengruppe X Interessengruppe Y Partei X Partei Y Minister- Ministerien 1. Kammer 2. Kammer Ministerial- Lokale

präsident bürokratie Bürokratien

Einzelne Rollen Einzelne Rollen Einzelne Rollen Einzelne Rollen Einzelne Rollen

¡3


98

mehr Rollen, sondern die Struktureinheiten der jeweils höheren Ebene sind

ganz spezifische Verbindungen der Struktureinheiten der jeweils niedrigeren

Ebene. Diese Annahme impliziert unter anderem, daß die konkrete Bestimmung

der Struktur eines politischen Systems nicht durch die Entfaltung der

gesamten Komplexität der Rollenverbindungen im politischen System erfolgen

muß, sondern lediglich durch die Bestimmung der spezifischen Konfiguration

der drei Subsysteme des politischen Systems. Die gleiche Logik müßte auch bei

den Strukturbestimmungen niedrigerer Hierarchieebenen angewendet werden.

Das Regierungssystem beispielsweise könnte als eine spezifische Konfiguration

von Regierung, Parlament und Verwaltung bestimmt werden. Im Kontext seiner

Theorie politischer Strukturen hat Easton (1990, 270f) eine ähnliche

Annahme formuliert, wenn er bei der Hierarchie von Strukturen von einer

"nesting hierarchy" ausgeht 61 .

Innerhalb der Hierarchie politischer Strukturen muß auf eine wichtige analytische

Differenzierung zurückgekommen werden, die bereits durch die Unterscheidung

zwischen handlungsprägenden und handlungsfähigen Sozialsystemen

angesprochen wurde 62 . Handlungsfähige Sozialsysteme sind solche, die

zumindest in einem weiteren Sinne zu einem intentionalen Handeln in der

Lage sind. Das trifft in der Hierarchie politischer Strukturen nur für die Ebenen

zu, die sich auf einzelne Rollen und auf kollektive Akteure beziehen und beispielsweise

nicht mehr für die Ebene der Subsysteme des politischen Systems.

Lediglich das Regierungssystem könnte unter bestimmten Bedingungen als ein

kollektiver Akteur begriffen werden. Wenn klare Mehrheitsverhältnisse im

Parlament herrschen, die der jeweiligen Regierung eine weitgehende Handlungsautonomie

ermöglichen, dann stellt diese Regierung so etwas wie eine

Spitze des gesamten Subsystems (Regierungssystem) dar, der letztlich die bindenden

Entscheidungen dieses Systems als intentionales Handlungsprodukt

zugerechnet werden können. Unangesehen, wer im einzelnen als kollektiver

61 Bei dieser "nesting hierarchy" steht bei ihm allerdings der Aspekt im Vordergrund, daß die

höheren Struktureinheiten die Operationsweisen der niedrigeren Struktureinheiten determinieren.

62 Der gleiche Sachverhalt wird bei Easton (1990,241-279) bei seiner Unterscheidung zwischen

"higher-order-structures" und "lower-order-structures" diskutiert.


99

Akteur begriffen werden kann und somit als handlungsfähiges Sozialsystem, so

ist per Definition klar, daß manifeste Interaktionsmuster und latente Verhaltenserwartungen

nur bei solchen handlungsfähigen Sozialsystemen beobachtet

und gemessen werden können. Das macht die Bestimmung der Strukturen von

handlungsprägenden Sozialsystemen bzw. von "higher-ord er-structures" nicht

eben einfacher. Die "higher-order-structures" müssen dann weitgehend aus den

"lower-order-structures" analytisch rekonstruiert werden. In jedem Falle scheint

es uns notwendig zu sein, vor der Anwendung von Datenreduktionsverfahren

auf eine Menge von Strukturindikatoren und der Zuordnung der auf diese

Weise erhaltenen Dimensionen zu höheren Systemebenen erst einmal eine konkrete

Bestimmung vorzunehmen, was als Strukturmerkmale auf diesen Ebenen

begriffen werden kann. Erst dann kann man eine sinnvolle Auswahl von Indikatoren

treffen und erst dann können die Ergebnisse von solchen Datenreduktionen

theoretisch sinnvoll interpretiert werden. Diese theoretische Bestimmung

konkreter Strukturen und darauf aufbauender empirischer Analysen ist

aber nicht Gegenstand der hier diskutierten Metatheorie.

Nach dieser Explikation des Strukturbegriffs muß noch eine rückwirkende Differenzierung

an dem Strukturbegriff vorgenommen werden, der bis zu dieser

Explikation verwendet wurde. Als Struktur sozialer Systeme wurde unter

anderem die Vernetzung der kollektiven Akteure bezeichnet, die diesem

System zugehören. Bei dieser Vernetzung müssen nunmehr zwei Aspekte

unterschieden werden: Erstens die auf der Ebene der Verhaltenserwartungen

(Regeln, Normen) definierte Vernetzung und zweitens die auf der Ebene des

tatsächlichen Verhaltens erfolgende Vernetzung. Vor allem die erstere Art von

Vernetzung wird nach dem explizierten Strukturbegriff als Struktur bezeichnet

und die letztere Art von Vernetzung eher als Interaktionsmwsfer, das durch

diese Struktur generiert wird. Die konkreten Handlungsprodukte des demokratischen

Prozesses sind dann natürlich als eine direkte Folge der tatsächlichen

Aktionen und Interaktionen der kollektiven Akteure zu begreifen. Diese

Interaktionen sind unter anderem durch ein mehr oder weniger ausgeprägtes

und stabiles Muster gekennzeichnet.


100

6» Politische Strukturen und politische Performanz

Der dargestellte Begriff politischer Strukturen ist für empirische Analysen erst

dann fruchtbar zu machen, wenn konkrete Strukturen der liberalen Demokratien

- auf die sich die Metatheorie des demokratischen Prozesses ja bezieht -

bestimmt werden. Dazu kann dieser Strukturbegriff eine theoretische Grundlage

bilden. Wenn die konkrete und das heißt die empirische Bestimmung der

Strukturen der einzelnen liberalen Demokratien erfolgt ist, dann kann diese

auch als Erklärungsvariable für empirische Phänomene des demokratischen

Prozesses verwendet werden. Darunter ist vor allem die konkrete Ausprägung

der einzelnen Handlungsprodukte des demokratischen Prozesses zu verstehen

und die Frage, wie stark ein Handlungsprodukt andere determiniert. Letztere

bezieht sich beispielsweise auf die Frage, inwieweit artikulierte Ansprüche aus

dem Publikumssystem in den Handlungsprodukten der Akteure der Polity

(Programme, Entscheidungen etc.) berücksichtigt werden. Auf die konkrete

Umsetzung dieser Erklärungsstrategie kann im Kontext der Metatheorie nicht

eingegangen werden. Es sollen lediglich zwei allgemeine Probleme angesprochen

werden, die sich bei solchen Erklärungsversuchen stellen und in der Forschungspraxis

häufig vernachlässigt werden.

Eines dieser Probleme betrifft die sinnvolle Spezifikation von Strukturvariablen

als Erklärungsvariablen: Für welche abhängige Variable ist welche Ebene in der

Hierarchie politischer Strukturen die relevante? Wird beispielsweise die

Responsivität der politischen Parteien auf die Ansprüche des Publikumssystems

ausschließlich von den Strukturen des Parteiensystems bestimmt, oder ist

es notwendig, hier auf eine höhere Strukturebene zu rekurrieren, die das intermediäre

System und das Regierungssystem umfaßt (Polity)? Oder: Kann die

Artikulation bestimmter Ansprüche durch die Interessengruppen lediglich

durch die Struktur des Subsystems der Interessengruppen erklärt werden oder

eher durch die Struktur des gesamten Publikumssystems? Bei dem zweiten

allgemeinen Problem handelt es sich um eine sinnvolle Spezifikation der

abhängigen Variablen, die durch politische Strukturen erklärt werden sollen.

Für die Handlungsprodukte innerhalb des politischen Systems ist das relativ

unproblematisch. Anders verhält es sich aber für die Resultate, die durch die


101

Entscheidungstätigkeit des politischen Systems in seiner Umwelt erzielt werden

sollen. Wenn Lijphart (1991) beispielsweise unterschiedliche ökonomische Performanzen

(Wirtschaftswachstum, Inflationsraten, Arbeitslosenquoten) durch

verschiedene Strukturarrangements repräsentativer Demokratien 63

erklärt und

darauf bezogen "constitutional choices for new democracies" nahelegt, dann

liegt hier vermutlich eine Überschätzung der möglichen Effekte politischen

Handelns vor. In gleicher Weise wie Sartori und Easton einen soziologischen

Reduktionismus bei der Erklärung politischer Phänomene kritisiert haben,

kann hier ein politologischer Reduktionismus bei der Erklärung ökonomischer

Phänomene geltend gemacht werden. Das ökonomische System ist genauso wie

das politische System ein ausdifferenziertes gesellschaftliches Teilsystem mit

eigenen Strukturen und eigenen Rationalitäten, und es kann deshalb davon

ausgegangen werden, daß es zunächst einmal endogene Variablen des ökonomischen

Systems sind, die ökonomische Phänomene wie die von Lijphart analysierten,

erklären können. Das schließt nicht aus, daß politische Variablen auch

einen Erklärungseffekt haben. Dieser kann aber nur dann empirisch hinreichend

bestimmt werden, wenn die Erklärung sowohl Ökonomische als auch

politische Variablen berücksichtigt (was die genannten abhängigen Variablen

anbetrifft). Wenn das nicht der Fall ist, besteht die Möglichkeit der Fehlspezifikation

eines Erklärungsmodells, das zu verzerrten Schätzungen der im Erklärungsmodell

berücksichtigten Variablen führt.

Wir wollen noch einmal auf einen der zentralen Bezugspunkte der Metatheorie

des demokratischen Prozesses zurückkommen, der im Einleitungskapitel ausgeführt

wurde. In Anlehnung an Fukuyamas Thesen gehen wir davon aus, daß

durch den Wegfall der grundlegenden Alternative zu den liberalen Demokratien

die Frage des Vergleichs zwischen unterschiedlichen Varianten von liberalen

Demokratien in den Vordergrund rückt. Das Vergleichskriterium ist das der

politischen Performanz, und hier kann umstand slos an die Feststellung von

Almond und Powell (1978, 392) angeknüpft werden: "for professional political

63 Lijphart bildet vier grundlegende Typen von Demokratien, die er bei seiner Erklärung verwendet:

präsidentiale Demokratien mit Mehrheitswahlrecht bzw. Verhältniswahlrecht und

parlamentarische Demokratien mit Mehrheitswahlrecht bzw. Verhältniswahlrecht.


102

sciervtists the comparative study of political Performance ought to be a central

one". Die letzte zu diskutierende Frage der Metatheorie des demokratischen

Prozesses bezieht sich demzufolge auf eine begriffliche Klärung von politischer

Performanz.

Die politischen Systeme der OECD-Staaten wurden als Leistungssysteme

gekennzeichnet (siehe Kapitel 4.2.1), und eines der Merkmale von Leistungssystemen

ist die Differenzierung in Rollen zur Produktion und Abnahme dieser

Leistungen. Auf der Grundlage dieser Rollendifferenzierung und darauf bezogener

generalisierter Handlungsorientierungen wurde zwischen einem Produktionssystem

und einem Abnehmersi/stem unterschieden, die in der Metatheorie

als Publikum und Polity bezeichnet wurden. Unter dem analytischen

Aspekt der Produktion von Leistungen wird das intermediäre System und das

Regierungssystem also zur Polity zusammengefaßt und dem Publikum gegenübergestellt

64 . Bei dieser Gegenüberstellung kann sich im Sinne der erfolgten

Beschreibung die politische Performanz nur auf die Handlungsprodukte der

Polity beziehen, das heißt auf die durch die Akteure der Polity erbrachten

Leistungen. Diese werden aber für das Publikum produziert, und das Publikum

(in seiner Gestalt als das Kollektiv der Staatsbürger) ist zumindest in der

normativen Demokratietheorie der Ausgangspunkt und der Endpunkt der

Produktion der Leistungen der Polity. Dieser Sachverhalt wird durch die formalen

Strukturen der politischen Systeme der liberalen Demokratien detailliert

festgelegt und das heißt zugleich, rechtlich codifiziert. Die politische Performanz

bezieht sich also auf die Leistungen der Politypir das Publikum, und die

Bewertung dieser Performanz wird deshalb auch aus der Perspektive des

Publikums vorgenommen. Auf der Grundlage des Modells des demokratischen

Prozesses (siehe Schaubild 2) kann die politische Performanz der Polity in zwei

Dimensionen unterschieden werden: Die erste Dimension betrifft die Responsi-

64 Der Begriff der Polity ist weitergefaßt als der Regimebegrirf bei Haston (1965, 190-211). Die

Regimestruktur wird bei Easton durch die "structure of the authority roles" bestimmt, und

authority roles sind durch die Kompetenz charakterisiert, bindende Entscheidungen zu treffen.

Die Struktur des Regimes bei Easton ist also weitgehend identisch mit der Struktur des

Regierungssystems unserer Metatheorie. Da die politischen Parteien als Parteien keine solchen

Entscheidungskompetenzen besitzen (sondern nur als "incumbents" von authority

roles), können säe auch nicht dem Regierungssystem oder dem Regime zugerechnet werden.


103

vität der Akteure der Polity auf die Ansprüche des Publikums an der Input-

Seite des demokratischen Prozesses und die zweite Dimension betrifft die Effektivität

der Akteure der Polity bei der Umsetzung dieser Ansprüche an der

Output-Seite des demokratischen Prozesses. Diese beiden Bewertungsaspekte

müssen analytisch getrennt bleiben und nicht von vornherein in eine

"responsive Effektivität" zusammengefaßt werden. Es gibt in der Demokratietheorie

unterschiedliche Auffassungen darüber, ob eher die Responsivität oder

eher die Effektivität der Polity der demokratischen Grundnorm entspricht. Man

kann hier zwischen "inputorientierten" und "outputorientierten" Demokratietheorien

unterscheiden (Scharpf 1975, 21-28). Aber auch empirisch ist es noch

zu klären, welche dieser beiden Performanzaspekte für die Staatsbürger in

welchen Situationen die wichtigere ist.

Schaubild 9: Kategorien politischer Performanz

Dimension

Dimension

B

N

C

0)

w

d>

%

«

cn

c

3

3

o

CS

Objektiv

Responsivität

Responsivität

D

Effektivität

Effektivität

Persistenz

Generalisierte

Unterstützung

Subjektiv

Die Responsivität und Effektivität der Akteure der Polity läßt sich wiederum

nach zwei Gesichtspunkten beschreiben und bewerten: Wie ist der objektive


104

Tatbestand 65

und wie wird dieser subjektiv durch die Staatsbürger perzipiert?

Die sogenannte objektive Responsivität und Effektivität beeinflußt die subjektive

Perzeption der Staatsbürger sicherlich. Nach der Metatheorie des demokratischen

Prozesses wird sie aber auch von Definitionsprozessen in der Kommunikation

zwischen Interessengruppen, Massenmedien und den konkurrierenden

politischen Parteien beeinflußt. Ein weiterer Einflußfaktor sind die

selektiven Wahrnehmungen politischer Informationen der Staatsbürger selbst,

die durch deren kognitive und evaluative Schemata gesteuert werden. Aus

diesen Gründen müssen auch die "objektive" und "subjektive" Ebene analytisch

getrennt werden und es zu einer empirischen Frage gemacht werden, inwieweit

die objektive Responsivität und Effektivität der Polity die subjektive Perzeption

der Staatsbürger bestimmt und welche Erklärungskraft hier die genannten

anderen Faktoren haben. Die subjektive Perzeption der Responsivität und

Effektivität der Polity durch die Staatsbürger gewinnt ihre politische Relevanz

im Rahmen des demokratischen Prozesses in zweierlei Hinsicht: Erstens durch

ihre Folgen für das Wahlverhalten der Staatsbürger oder andere Formen der

politischen Partizipation und zweitens durch ihre Folgen für die Erzeugung

einer generalisierten Unterstützung. Das Ausmaß der generalisierten

Unterstützung eines politischen Systems wird im allgemeinen als die wichtigste

Determinante für die Persistenz dieses Systems angesehen (siehe dazu unter

anderem: Easton 1965, Grew 1978, Linz 1978, Lichbach 1981, Zimmermann

1981, Fuchs 1989). Die Stabilität oder Persistenz politischer Systeme ist eines der

Grundfragen der politischen Wissenschaft. Der Begriff der Persistenz wurde

von Easton (1965, 211, 220f) eingeführt, den er dem der Stabilität vorzog, um

die Assoziation des statischen Beharrens zu vermeiden. Die Bestandserhaltung

eines politischen Systems wird nach Easton im Gegenteil vor allem durch seine

Adaptivität für gesellschaftlichen Wandel bestimmt. Bezogen auf die Struktur

politischer Systeme bedeutet das, daß politische Systeme dann persistent sind,

wenn sie ihre grundlegenden und konstituierenden Strukturmerkmale

65 Die "okjektive" Responsivität der Polity kann beispielsweise durch den Vergleich von empirisch

ermittelten Ansprüchen der Staatsbürger durch Umfragen mit der empirisch ermittelten

Berücksichtigung dieser Ansprüche in den Parteiprogrammen gemessen werden. Für

das Erfassen der "objektiven" Effektivität könnte auf ökonomische und soziale Indikatoren

zurückgegriffen werden.


105

bewahren und durch Veränderungen relativ peripherer Strukturelemente auf

sich verändernde Umweltbedingungen reagieren. Die auf der Prozeßebene liegenden

Performanzkategorien der Responsivität und Effektivität können also

durch die auf der Systemebene liegenden Performanzkategorien der generalisierten

Unterstützung und der Systempersistenz ergänzt werden (siehe Schaubild

9).

Aus zwei Gründen ist unseres Erachtens die Erzeugung einer generalisierten

Unterstützung der Polity durch die Staatsbürger eine besondere Kategorie

politischer Performanz. Erstens infolge des erläuterten Stellenwertes dieser

Variablen für die Persistenz des politischen Systems. Zweitens durch ihre Relevanz

für Fragen der normativen Demokratietheorie. Die generalisierte Unterstützung

bezieht sich auf eine Einstellung zu dem demokratischen Prozeß insgesamt

und den Strukturen, die diesen Prozeß steuern. Das Ausmaß der generalisierten

Unterstützung ist deshalb ein informationsreicheres Kriterium für

die Realisierung der demokratischen Grundnorm ("Volkssouveränität") durch

die tatsächlichen demokratischen Prozesse als die Responsivität und Effektivität

der Polity im Hinblick auf einzelne Ansprüche der Staatsbürger 66 . Auf der

Ebene der alltäglichen politischen Prozesse sind spezifische Unzufriedenheiten

selbstverständlich und notwendig für die Dynamik dieser Prozesse. Sowohl im

Hinblick auf den analytischen Aspekt der Persistenz des politischen Systems als

auch im Hinblick auf den normativen Aspekt der Verwirklichung der Volkssouveränität

ist die entscheidende Frage, ob und inwieweit sich solche spezifischen

Unzufriedenheiten generalisieren und das heißt, über die aktuellen kollektiven

Akteure der Polity hinausgehen und sich auf allgemeinere Objekte des

politischen Systems erstrecken und letztlich auch auf das politische System als

Ganzes.

66 Letztlich hängt es natürlich von der konkreten Fragestellung ab, welche der unterschiedenen

Kategorien politischer Performanz betroffen sind. Wenn sich diese beispielsweise auf die

Lösung eines bestimmten Problems durch staatliches Handeln bezieht, dann wird die Performanzkategorie

B des Schaubildes 9 relevant. Oder wenn diese sich auf die Erklärung des

Wahlverhaltens der Staatsbürger bezieht, dann sind die Performanzkategorien C und D die

relevanten.


106

Das Konzept der generalisierten Unterstützung ist auf der Grundlage von

Eastons (1965, 1975) Konzept der diffusen Unterstützung entwickelt und in

empirischen Analysen angewendet worden (Fuchs 1989; Fuchs 1993; Fuchs,

Guidorossi und Svensson 1993). Es unterscheidet sich aber von diffuser Unterstützung

in zwei wesentlichen Punkten. Easton (1975) nimmt zwei Quellen der

Entstehung von diffuser Unterstützung an: Erstens Mechanismen der primären

Sozialisation und zweitens spätere Erfahrungen mit der Perform anz der Akteure

der Polity. Nach Easton (1975, 444-448) sind solche Erfahrungen lediglich eine

Quelle der Entstehung von diffuser Unterstützung, aber diese Einstellung existiert

erst dann, wenn sie sich von dieser Quelle wieder gelöst hat und damit

unspezifisch wird und in diesem Sinne eben diffus. Bei dem Konzept der generalisierten

Unterstützung wird demgegenüber davon ausgegangen, daß infolge

von weitergehenden Modernisierungsprozessen die primäre Sozialisation an

Wirkungskraft verloren hat und von Erfahrungen des Erwachsenenalters

überlagert wird. Die Erfahrungen mit der Perform anz der Akteure der Polity

stellen wie bei Easton eine Quelle der Entstehung einer generalisierten Unterstützung

dar, aber im Unterschied zu Easton gehen wir davon aus, daß diese

Quelle der Entstehung der Einstellung in der resultierenden Einstellung nicht

verschwindet, sondern erhalten bleibt, das allerdings in einer generalisierten

Form. Das bedeutet beispielsweise, daß eine positive Einstellung zu Strukturen

der Polity bzw. zur Polity insgesamt weniger eine diffuse (psychologische) Bindung

an dieses Objekt darstellt, sondern eher auf bestimmten Bewertungskriterien

beruht, die die Einstellung als solche charakterisieren. Diese Bewertungskriterien

können expressiver, moralischer und instrumenteller Art sein. Je

nachdem, welches dieser Bewertungskriterien zur Erzeugung von Erfahrungen

67

verwendet wird und damit auch die Generalisierungsbasis bestimmt,

können unterschiedliche Formen der generalisierten Unterstützung unterschieden

werden (siehe dazu Fuchs 1989, 1993). Welcher der drei grundlegenden

Bewertungsstandards zur Beurteilung politischer Ereignisse bei den Staatsbürgern

gegenwärtig tatsächlich dominiert und welche Form der generalisierten

Unterstützung demzufolge die politisch relevante und wirksame ist, ist eine

67 Erfahrungen werden fast immer im Lichte von Bewertungsstandards gemacht, das heißt,

rein kogniüonsbestimmte Erfahrungen sind nur in Grenzfällen möglich.


107

noch offene Forschungsfrage. Unangesehen dieser differenzierten Aspekte der

generalisierten Unterstützung, als generalisierte hat sie im Prinzip aber eine ähnliche

Pufferwirkung gegenüber den alltäglichen und konkreten Unzufriedenheiten

wie die diffuse Unterstützung Eastons 68 . Dennoch ist mit dem Konzept

der generalisierten Unterstützung die Annahme einer relativ stärkeren

Abhängigkeit von der politischen Performanz auf der Prozeßebene verknüpft

als das bei Easton der Fall ist. Diese Annahme impliziert auch, daß die Stabilisierung

einer generalisierten Unterstützung (oder Erzeugung, falls nötig) eine

permanente Aufgabe der Akteure der Polity ist. Diese Stabilisierung beruht

nicht nur auf dem, was durch diese Akteure produziert wird, sondern auch wie

sie produzieren, das heißt ihre Handlungsprodukte herstellen 69 . Es ist eine

wichtige und offene Frage, wie sich der Wegfall der grundlegenden Systemalternative

auf die Generierung und Erhaltung verschiedener Formen der generalisierten

Unterstützung der liberalen Demokratien auswirkt. Unsere Vermutung

wurde bereits im Einleitungskapitel formuliert. Spezifische Unzufriedenheiten

werden schneller als früher generalisiert, aber diese Generalisierung

mündet nicht in einer Infragestellung des Systems der liberalen Demokratie als

solcher, sondern lediglich in der Frage, ob es strukturelle Alternativen innerhalb

dieses System gibt, die eine bessere Performanz auf der Prozeßebene

ermöglichen.

Abschließend sei die Frage gestellt, wo die Metatheorie des demokratischen

Prozesses als Theorieversuch eingeordnet werden kann. Alexanders wissenschaftliches

Kontinuum erlaubt lediglich eine Einordnung zwischen den Polen

von "metaphysical environment" und "empirical environment" und gibt Direktiven

an, in welcher Weise und welchen Hinsichten eine solche Metatheorie

68 Der Begriff der Generalisiertheit ist wesentlich durch Indifferenz gegenüber Konkretheit

und SpezUizität bestimmt. Wenn generalisierte Unterstützungsformen des politischen

Systems einmal aufgebaut sind, dann haben sie infolge dieser Indifferenz auch eine gewisse

Resistenz gegenüber Enttäuschungen auf der Ebene alltäglicher Politik Die entscheidende

Frage vor allem bei neuen Demokratien ist, daß eine generalisierte Unterstützung dieser

Demokratien aufgebaut werden kann, und das ist eine voraussetzungsvolle Angelegenheit,

wie wir aus historischen Erfahrungen wissen.

69 Zu dieser Dimension des Verhaltensstils der Akteure der Polity bei der Herstellung ihrer

Handlungsprodukte gehören unter anderem Fragen der politischen Moral.


108

erstellt werden kann. Eine etwas genauere Einordnung als Theorieansatz im

Bereich der Politik erlaubt ein Schema von von Beyme (1991, 346). Nach einer

umfassenden Bestandsaufnahme der "Theorie der Politik im 20. Jahrhundert"

vereinfacht er die vielfältigen theoretischen Ansätze durch die Aufspannung

eines zweidimensionalen Raumes mit den Achsen Systemansatz/Akteursansatz

und Makroebene/Mikroebene. Als die Extrempunkte dieses Raumes,

die von Beyme letztlich als Sackgassen kennzeichnet, lokalisiert er die autopoietischen

Systemtheorien (in der Zelle Systemansatz/Makroebene) und

orthodoxen Behaviorismus (in der Zelle Akteursansatz/Mirkoebene). Die hier

vorgelegte Metatheorie bezieht sich in der Terminologie von Beymes eher auf

die "klassische Systemtheorie" und auf "rational choice", d.h. zwei theoretische

Ansätze, denen von Beyme jeweils eigene Möglichkeiten einräumt. Ein Problem

bei der Anwendung beider Ansätze sind die "Sprünge" jeweils von der

Akteursebene auf die Systemebene und von der Mikroebene auf die

Makroebene und umgekehrt (von Beyme 1991, 344ff). In der Metatheorie des

demokratischen Prozesses ist versucht worden, diese Sprünge zumindest konzeptuell

durch eine möglichst systematische Integration von Systemansatz und

Akteursansatz zu reduzieren. Inwieweit das gelungen ist, wäre noch zu diskutieren.

Vor allem aber muß sich dieser Integrationsversuch in empirischen Studien

als fruchtbar erweisen, die durch die Metatheorie gesteuert werden sollen.


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Vergleich.

Dieter Fuchs, Jürgen Gerhards und Edeltraud Roller

Abteilung 1 "Öffentlichkeit und soziale Bewegungen"

FS III 90-101

FS III 91-101

FS III 91-102

FS III 91-103

FS III 91-104

FS HI 91-105

FS m 91-106

FS m 91-107

FS IH 91-108

FS DI 92-101

FS HI 92-102

FS III 92-103

FS HI 92-104

FS HI 93-101

Strukturen und Funktionen moderner Öffentlichkeit. Fragestellungen und

Ansätze.

Jürgen Gerhards, Friedhelm Neidhardt

MesomobilizaÜon Contexts: Organizing and Framing in two Protest Campaigns

in West Germany.

Jürgen Gerhards, Dieter Rucht

Left-Iibertarian Movements in Context: A Comparison of Italy and West

Germany, 1965-1990.

Donatella della Porta, Dieter Rucht

The Political Opportunity Structure of New Sodal Movements: Its Impact

on their Mobilization.

Hanspeter Kriesi

Persönliche Netzwerke und die Mobilisierung politischen Protests: Stand

der Forschung und strukturanalytische Perspektiven.

Thomas Ohlemacher

Öffentliche Kommunikationsbereitschaft. Test eines zentralen Bestandteils

der Theorie der Schweigespirale.

Dieter Fuchs, Jürgen Gerhards, Friedhelm Neidhardt

Eine Untersuchung des Beitrags politischer Klubs zur Entwicklung einer

demokratischen Infrastruktur in Polen - am Beispiel von 'Dziekania'.

(Forschungsbericht)

Helmut Fehr

Parteien, Verbände und Bewegungen als Systeme politischer Interessenvermittlung.

Dieter Rucht

Die Macht der Massenmedien und die Demokratie: Empirische Befunde.

Jürgen Gerhards

Anbieter von öffentlichen politischen Veranstaltungen in West-Berlin.

Barbara Blättert

Nachfrager und wahrgenommenes Angebot von öffentlichen politischen

Veranstaltungen in der Bundesrepublik

Jürgen Gerhards

Support for New Social Movements in Five Western European Countries.

Dieter Fuchs and Dieter Rucht

Dokumentation und Analyse von Protestereignisssen in der Bundesrepublik

Deutschland (Prodat), Codebuch.

Dieter Rucht, Peter Hocke, Thomas Ohlemacher

Social Relays: Micro Mobilization via the Meso-Level.

Thomas Ohlemacher

Westeuropäische Integration und die Schwierigkeiten der Entstehung

einer europäischen Öffentlichkeit.

Jürgen Gerhards


Abteilung 2 "Institutionen und sozialer Wandel"

FS III 90-202

FS III 90-203

FS IH 90-204

FS III 90-205

FS III 91-201

FS III 91-202

FS HI 92-201

FS III 92-202

FS III 92-203

FS III 92-204

FS III 92-205

FS m 92-206

FS HI 93-201

FS III 93-202

Politisches Denken in der Informationsgesellschaft. Zum Zusammenhang

zwischen Fernsehnutzung und Einstellungskonsistenz.

Katrin Voltmer

The Normalization of the Unconventional - Forms of Political Action and

New Social Movements.

Dieter Fuchs

Vielfalt oder strukturierte Komplexität? Zur Institutionalisierung politischer

Spannungslinien im Verbände- und Parteiensystem in der Bundesrepublik

Bernhard Weßels

Zum Wandel politischer Konfliktlmien. Ideologische Gruppierungen und

Wahlverhalten.

Dieter Fuchs

Ein analytisches Schema zur Klassifikation von Politikinhalten,

Edeltraud Roller

Coalition Government in the Federal Republic of Germany: Does Policy

Matter?

Hans-Dieter Klingemann und Andrea Volkens

Trends of Political Support in the Federal Republic of Germany.

Dieter Fuchs

"BubbIe-Up"-Theory or Cascade Model? The Formation of Public Opinion

Towards the EC: Shaky Evidence from Different Empirical Sources.

Bernhard Weßels

Democratization and Constitutional Choices in Czecho-Slovakia, Hungary,

and Poland, 1989-1991.

Arend Lijphart

Bürger und Organisationen - Ost- und Westdeutschland: vereint und doch

verschieden?

Bernhard Weßels

Hermeneutisch-klassifikatorische Inhaltsanalyse - Analysemöglichkeiten

am Beispiel von Leitfadengesprächen zum Wohlfahrtsstaat.

Edeltraud Roller und Rainer Mathes

Ideological Basis of the Market Economy: Attitudes Toward Distribution

Principles and the Role of Government in Western and Eastern Germany.

Edeltraud Roller

The Cumbersome Way to Partisan Orientation in a 'New' Democracy: The

Case of the Former GDR.

Max Kaase und Hans-Dieter Klingemann

Eine Metatheorie des demokratischen Prozesses.

Dieter Fuchs

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