Eine Metatheorie des demokratischen Prozesses - WZB

Veröffentlichungsreihe der Abteilung Institutionen und sozialer Wandel des
Forschungsschwerpunktes Sozialer Wandel, Institutionen und Vermittlungsprozesse
des Wissenschaftszentrums Berlin für Sozialforschung
FS HI 93-202
Eine Metatheorie des demokratischen Prozesses
Dieter Fuchs
Berlin, Mai 1993
Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung gGmbH (WZB)
Reichpietschufer 50, D-1000 Berlin 30,
Telefon: (030) 25 491-0

Zitierweise:
Fuchs, Dieter, 1993:
Eine Metatheorie des
demokratischen Prozesses.
Discussion Paper FS HI 93-202.
Wissenschaftszentrum Berlin.

Gliederung
1. Problemkontext 1
2. Der Begriff der Metatheorie und metatheoretische Grund annahmen 13
3. Systemtheorie und Handlungstheorie 20
4 Ein Modell des demokratischen Prozesses ... 27
4.1 Der demokratische Prozeß als eine
Abfolge von Handlungsprodukten 27
4.2 Binnendifferenzierung des politischen Systems 40
4.2.1 Differenzierung in drei Subsysteme 40
4.2.2 Die kollektiven Akteure der drei Subsysteme 47
4.2.2.1 Die kollektiven Akteure des Regierungssystems 47
4.2.2.2 Die kollektiven Akteure des intermediären Systems 50
4.2.2.3 Die kollektiven Akteure des Publikumssystems 53
4.2.2.3.1 Die Staatsbürger , 53
4.2.2.3.2 Die Massenmedien 60
4.2.2.3.3 Die Interessengruppen 67
4.3 Generalisierte Handlungsorientierungen 74
4.3.1 Generalisierte Handlungsorientierungen
des politischen Systems insgesamt 74
4.3.2 Generalisierte Handlungsorientierungen
in den drei Subsystemen 79
4.4 Variationen des Prozeßmodells .. 82
5. Ein Begriff politischer Strukturen • 87
5.1 Der Strukturbegriff von David Easton 87
5.2 Strukturen als generalisierte und komplementäre
Verhaltenserwartungen 92
6. Politische Strukturen und politische Performanz 100
Literatur 109

Zusammenfasstang
Die Metatheorie des demokratischen Prozesses ist ein begrifflicher Bezugsrahmen
zur empirischen Analyse der demokratischen Prozesse in den liberalen
Demokratien. Ausgehend von bestimmten metatheoretischen Grundannahmen
wird ein Modell des demokratischen Prozesses entwickelt. Dieses enthält u.a.
eine Abgrenzung von drei Subsystemen des politischen Systems und eine
Bestimmung der relevanten kollektiven Akteure dieser drei Subsysteme. Zur
theoretischen Vorbereitung der empirischen Erklärung unterschiedlicher Prozeßphänomene
durch unterschiedliche strukturelle Arrangements liberaler
Demokratien wird zudem ein Konzept politischer Strukturen und politischer
Perform anz vorgeschlagen.
Abstract
The metatheory on the democratic process poses a conceptual framework for
the empirical analysis of democratic processes in liberal democracies. A model
of democratic processes is being developed which proceeds from certain metatheoretical
presuppositions. It, inter alia, distinguishes between three subsystems
of the political system and defines their relevant collective actors.
Moreover, a concept of political structures and political performance is being
suggested to theoretically provide for an empirical explanation of diverse process
phenomena by different structural arrangements in liberal democracies.

1
1. Problemkontext 1
Die allgemeine Fragestellung der Abteilung "Institutionen und sozialer
Wandel" des WZB bezieht sich auf die Fähigkeit der politischen Institutionen
der modernen Gesellschaften, die Probleme, die durch den Wandel dieser
Gesellschaften erzeugt worden sind, angemessen aufzunehmen und zu verarbeiten.
Diese Fähigkeit ist in einer ganzen Reihe von theoretischen Diagnosen
bezweifelt worden. In dem Maße, in dem diese Zweifel auch empirisch haltbar
sind, stellt sich die Frage nach funktionalen Äquivalenten einzelner Institutionen
oder institutioneller Arrangements, die eine höhere Problemlösungskapazität
aufweisen. Wir wollen im folgenden in einem ersten Schritt die konkrete
und aktuelle Bedeutung dieser allgemeinen Fragestellung durch eine kurze
Darstellung der wichtigsten theoretischen Diagnosen deutlich machen. Vor diesem
Hintergrund soll dann in einem zweiten Schritt die Notwendigkeit einer
Metatheorie des demokratischen Prozesses als eine Bedingung der Analyse der
in diesen theoretischen Diagnosen aufgeworfenen Frage begründet werden. Die
angezielte Metatheorie ist also eine Voraussetzung solcher Analysen und noch
nicht diese selbst.
Bei den theoretischen Diagnosen dominierte seit etwa Mitte der siebziger Jahre
die Hypothese einer strukturbedingten Schließung der politischen Entscheidungsprozesse
gegenüber neuen Ansprüchen der Staatsbürger, die sich als
Folge der weitergehenden Modernisierung ergeben haben 2 . Unter diesen
Ansprüchen wurden - zumindest innerhalb der empirischen Sozialforschung -
vor allem solche verstanden, die sich im Rahmen der Entstehung postmateriali-
1 Für eine konstruktive Kritik einer 1. Fassung des Papiers und für hilfreiche Hinweise danke
ich den Kollegen des Schwerpunktes "Sozialer Wandel, Institutionen und Vermittlungsprozesse"
des WZB und Klaus von Beyme, der im Jahre 1992/93 Gastprofessor dieses Schwerpunktes
war.
2 Eine vergleichbare Diskussion gab es bereits in den sechziger Jahren, die allerdings aus einer
ganz anderen theoretischen Perspektive erfolgte. Der Bezugspunkt der Hypothese einer
strukturbedingten Schließung des politischen Systems gegenüber Ansprüchen aus der
Gesellschaft waren hier weniger bestimmte Interessen, sondern Interessen bestimmter sozialer
Gruppen. Siehe dazu unter anderem Bachrach und Baratz (1962,1963) und Offe (1969).

2
stischer Wertorientierungen (Inglehart 1977, 1990) konstituiert haben. Die
Schließung gegenüber diesen neuen Ansprüchen wurde im wesentlichen auf
zwei Strukturfaktoren zurückgeführt, die einen unterschiedlichen Grad struktureller
Verfestigung haben: Erstens auf die Trägheit historisch gewachsener
Parteiensysteme, die sich auf der Grundlage ganz anderer Interessen (materialistischer
Grupperunteressen) herausgebildet haben und zweitens auf die Logik
des Parteienwettbewerbs in repräsentativen Demokratien als solcher. Die Orientierung
der konkurrierenden Parteien an der Maximierung ihrer Wählerstimmen
impliziert eine Orientierung an Wählermehrheiten und das wiederum
bedeutet eine strukturelle Schließungstendenz gegenüber Minderheitsinteressen.
Letzteres läßt sich auf eine Schließungstendenz gegenüber den neuen
Ansprüchen natürlich nur anwenden, solange diese Minderheitsansprüche darstellen.
Es ist inzwischen schon fast eine Selbstverständlichkeit der wissenschaftlichen
Diskussion geworden, die Anwendung nichtinstituüonalisierter
Handlungsformen und die Herausbildung neuer sozialer Bewegungen als
Folge dieser strukturbedingten Schließung gegenüber den neuen Ansprüchen
zu begreifen.
Etwa Mitte der achtziger Jahre veränderte und radikalisierte sich die Perspektive
etwas. Autoren wie Offe (1985) und Beck (1986) gehen von dem Sachverhalt
aus, daß die Anwendung nichtinstitutionalisierter Handlungsformen und
die Konsolidierung der neuen sozialen Bewegungen als kollektive Akteure der
Politik eine feste und wichtige Größe des politischen Prozesses geworden sind 3 .
Im Hinblick auf den demokraüschen Prozeß ist darunter zu verstehen, daß die
politischen Entscheidungsträger permanent mit einem neuen Typus von
Ansprüchen (postmaterialistischen oder lebensweltlichen) 4 konfrontiert werden
3 Bezogen auf das Kollektiv der Staatsbürger wird diese Annahme empirisch durch Ergebnisse
repräsentativer Bevölkerungsumfragen in mehreren westeuropäischen Ländern bestätigt.
Die Akzeptanz neuer sozialer Bewegungen und der von diesen verwendeten nichtinstitutionalisierten
Handlungsformen ist in diesen Ländern sehr ausgeprägt und nimmt im Zeitverlauf
eher zu (Fuchs 1991b, Fuchs und Rucht 1993).
4 Die bei Inglehart als postmaterialistisch bezeichneten Ansprüche werden in anderen theoretischen
Kontexten als lebensweltliche Ansprüche bezeichnet (siehe Habermas 1981; Offe
1985; Raschke 1985). Der Bedeutungsgehalt beider Begriffe ist zwar nicht identisch, weist
aber starke Überschneidungen auf.

3
und das vor allem durch direkte Beeinflussungsversuche unter Umgehung der
politischen Parteien. Beck (1986) bezeichnet diese Entwicklung als eine Wahrnehmung
und Durchsetzung demokratischer Handlungsspielräume innerhalb
des Regelsystems der repräsentativen Demokratie. Praktisch bedeutet das aber
ein Unterlaufen der traditionellen Funktion des Parteiensystems, so wie es im
Modell der liberalen Demokratie vorgesehen ist und zwar der Filterung (und
das heißt Limitierung) von Ansprüchen der Bürger gegenüber den politischen
Entscheidungsträgern und der Entlastung der Entscheidungstätigkeit von
Zwängen der Legitimationsbeschaffung. Von daher diagnostizieren Offe und
Beck eine Entgrenzung der Politik. Selbst wenn die Parteiensysteme immer
noch die beschriebenen Schließungstendenzen haben würden, hätte sich insgesamt
durch diese Wahrnehmung und Durchsetzung demokratischer Handlungsspielräume
eine Offenheit des polirischen Entscheidungssystems gegenüber
gesellschaftlichen Ansprüchen ergeben, die dann selbst wieder zum Problem
wird. Man kann dieses Problem als eine Entmachtung der Politik kennzeichnen
oder als einen Verlust an Entscheidungs- und Gestaltungsfähigkeit,
die durch diese Entgrenzung bewirkt wird.
In den Argumentationen von Offe und Beck sind bereits Aspekte enthalten, die
in der aktuellen Diskussion über die Postmodernisierung aufgegriffen und verschärft
wurden. Offe und vor allem Beck gehen von einem Zerfall der Sozialstruktur
der industriellen Moderne aus und folgern von daher eine Individualisierung
von Lebenslagen (siehe dazu auch Zapf 1987). Diese Individualisierung
ist eine der Ursachen für die Entgrenzung der Politik, da sie neben anderen
Faktoren zur Artikulation von neuen und mehr Ansprüchen an die Politik
führt. Da diese Anspruchsvielfalt aber letztlich durch einen gemeinsamen substantiellen
Kern gekennzeichnet ist, den man durch das Postmaterialismuskonzept
oder durch das Lebenswelt-Paradigma genauer bestimmen
kann, ist mit ihr eine begrenzte Entgrenzung der Politik verbunden, die als
Ausdruck einer Differenzierung begriffen werden kann. Eine derartige Differenzierung
erschwert die Aggregations- und Entscheidungsfähigkeit des politischen
Systems sicherlich, paralysiert sie aber nicht notwendigerweise. Auf
inhaltlich bestimmte und stabile Ansprüche kann man sich auf die Dauer ein-

4
stellen. Anders ist die Sachlage, wenn man von einer Fragmentierung von
Ansprüchen ausgeht, wie das vor allem theoretische Diagnosen im Rahmen der
Postmodernisierungsdiskussion tun (zu dieser Diskussion siehe: Gibbins 1989;
Crook, Pakulski und Waters 1992; Fuchs und Klingemann 1993). Danach lösen
sich feste Muster politischer Orientierung zunehmend auf und an ihre Stelle
treten entweder eine Vielfalt vereinzelter Ansprüche, die massenmedialen
Thematisierungslogiken folgen oder aber transitorische Anspruchspakete, die
eher amorphe Muster verschiedenster ideologischer Elemente darstellen. Auch
wenn man diese Beschreibung als eine theoretische Überzeichnung betrachtet,
so deckt sie sich grundsätzlich mit aktuellen Diagnosen über partikulare und
anomische Tendenzen in den westlichen Gesellschaften, die vor allem aus journalistischer
Perspektive oder der Perspektive von Politikern vorgenommen
wurden (z.B. Kleinert 1992).
Wenn wir von der Prämisse einer Partikularisierung oder Fragmentierung der
Ansprüche der Staatsbürger ausgehen (für die einiges spricht), was würde das
für die Handlungs- und Gestaltungsfähigkeit der Politik bedeuten? Der effizienteste
und legitime Bezugspunkt der Handlungsorientierung der kollektiven
Akteure des politischen Systems (Parteien, Regierung) im Interesse des Machterwerbs
und der Machterhaltung ist die Orientierung an Bevölkerungsmehrheiten.
Die Mehrheitsregel ist aber dann kein wirksamer Mechanismus zur
Herstellung von Handlungs- und Gestaltungsfähigkeit, wenn sich die Mehrheiten
ständig ändern und wenn die jeweiligen Minderheiten wenig Bereitschaft
zeigen, die in der Orientierung an Mehrheiten getroffenen Entscheidungen
zu akzeptieren. Beide Faktoren würden bedeuten, daß gerade die Offenheit
der Entscheidungsträger gegenüber den Staatsbürgern ihre Entscheidungsfähigkeit
begrenzen würde. Das in der Demokratietheorie bekannte Problem des
prekären Verhältnisses zwischen Responsivität und Effektivität des politischen
Systems wäre dann in relativ drastischer Form wieder auf der Tagesordnung.
Es könnte sich insgesamt eine paradoxe Situation entwickelt haben. Die Fragmentierung
der Interessen und Ansprüche der Staatsbürger ist nur ein Symptom
eines grundlegenderen gesellschaftlichen Desintegrationsprozesses. Diese
gesellschaftsinterne Entwicklung wird forciert durch den Wegfall des Ost-West-

5
Konfliktes als einen Integrationsmechanismus, der von außen auf die westlichen
Gesellschaften wirkt. Eine solche Desintegration erzeugt Verunsicherung
bei den Staatsbürgern, die die allgemeine Erwartung an die Politik zur Folge
hat, diese Verunsicherung durch entschiedenes Handeln zu reduzieren (siehe
dazu auch Kleiner! 1992). Das Paradox liegt darin, daß die fragmentierten
Staatsbürger selbst als eine der Ursachen der geringen Handlungsfähigkeit der
Akteure des politischen Systems angesehen werden können. Es gibt nach dieser
Argumentation also eine Diskrepanz bei den Staatsbürgern zwischen einer allgemeinen
Handlungserwartung und ganz unterschiedlichen Vorstellungen wo
und wie gehandelt werden soll. Diese Diskrepanz wird in der gegenwärtigen
Kritik an der "politischen Klasse" überdeckt. Bei dieser Kritik wird die Fiktion
eines Kollektives der Staatsbürger errichtet, deren Interesse durch die "politische
Klasse" nicht mehr aufgegriffen wird.
An diesem Wunsch nach einer gestaltenderen Politik setzen auch aktuelle Diagnosen
aus dem Bereich der Politik selber an. Biedenkopf (1989) und vor allem
von Weizäcker (Hofmann und Perger 1992) sind die prominentesten Beispiele.
Ihre Kritik entzündet sich vor allem an der Vernachlässigung von Langfristinteressen
der Gesellschaft gegenüber Kurzfristinteressen der Staatsbürger. Als
Beispiele für solche vernachlässigten Langfristinteressen werden verschiedene
Formen der Umweltzerstörung genannt, Probleme also, die von Inglehart dem
Bereich der postmaterialistischen Orientierungen zugerechnet werden. Das
Problem der relativ hohen Responsivität gegenüber faktischen gegenwärtigen
Ansprüchen und relativ geringer Responsivität gegenüber -potentiellen zukünftigen
Ansprüchen lösen sie im Grunde aber nur moralisierend, indem sie die
Responsivität des politischen Entscheidungssystems gegenüber bestimmten
aktuellen Ansprüchen der Staatsbürger als Demoskopiedemokratie (alternative,
aber inhaltlich vergleichbare Formulierungen der gegenwärtigen Debatte sind
Stimmungsdemokratie, Mediendemokratie oder auch populistische Anpassung)
kritisieren. Hier stellt sich allerdings die demokratietheoretisch nicht einfach
zu lösende Frage, wie man langfristige Interessen der Staatsbürger notfalls
auch gegen deren Kurzfristinteressen (und das heißt aktuellen Interessen) geltend
macht und durchsetzt. Zudem wären noch institutionelle Alternativen zu

6
den Mechanismen der kompetitiven Parteiensysteme vorzuschlagen, die eine
systematische Berücksichtigung solcher Langfristinteressen strukturell überhaupt
möglich machen.
Wir wollen die skizzierten theoretischen Diagnosen noch einmal unter dem
Aspekt der strukturbedingten Schließung gegenüber gesellschaftlichen
Ansprüchen zusammenziehen und verallgemeinern. Die Hypothese einer
srrukturbedingten Schließung kann grundsätzlich nach drei Dimensionen
unterschieden werden:
1. In der Sachdimension bezieht sie sich auf die systematische Ausgrenzung
bestimmter Arten von Interessen (z.B. postmaterialistischer).
2. In der Sozialdimension bezieht sie sich auf die systematische Ausgrenzung
der Interessen bestimmter sozialer Gruppen (z.B. sozial schwacher).
3. In der Zeitdimension bezieht sie sich auf die systematische Ausgrenzung
zukünftiger Interessen gegenüber gegenwärtigen (z.B. Umweltfragen).
In dem Maße, in dem solche systematischen Ausgrenzungen stattfinden,
könnte man von einem Defizit des demokratischen Prozesses sprechen. Wenn
solche systematischen Ausgrenzungen durch Strukturen des politischen
Systems bewirkt werden, dann stellt sich aus einer demokratietheoretischen
Perspektive die empirisch zu klärende Frage, welche konkreten Strukturen
stärkere oder schwächere Ausgrenzungseffekte des demokratischen Prozesses
bewirken. Die beabsichtigte Metatheorie des demokratischen Prozesses soll
dazu beitragen, die theoretischen Voraussetzungen derartiger empirischer
Analysen bereitzustellen.
Bei der Skizzierung der theoretischen Diagnosen wurde bereits eine Problematik
angedeutet, die noch einmal aufgegriffen und auf eine abstraktere begriffliche
Ebene gehoben werden soll. Wenn man von einer Differenzierung oder
Fragmentierung der Ansprüche der Staatsbürger ausgeht, dann bedeutet beides
eine größere Vielfalt und eine stärkere Variabilität der Ansprüche. Für die
Akteure des politischen Entscheidungssystems wird es dementsprechend
schwieriger, die Ansprüche zu identifizieren, die gegenwärtig (in der Wahlkampfphase)
und mittelfristig (bezogen auf die gesamte anstehende Legislatur-

7
periode) am ehesten den "Willen" der Staatsbürger repräsentieren. Die gleichen
allgemeinen Ursachen für diese Entwicklung der Ansprüche auf der Seite der
Staatsbürger führen auf der Seite der Akteure des politischen Entscheidungssystems
(vor allem bei den politischen Parteien) zu einer Zunahme
einer instrumenteilen Rationalität, die sich primär an der Funktionslogik des
politischen Systems orientiert (Besetzung von Entscheidungspositionen durch
Gewinnung von Wahlen) 5 . Politische Ziele gewinnen im Kontext dieser Rationalität
den Charakter von Mitteln für diesen Zweck, das heißt, sie werden vor
allem in opportunistischer Anpassung an die unterstellten Ansprüche der
Wähler formuliert. Das wiederum bedeutet für die Wähler eine Unklarheit darüber,
was die politischen Parteien letztlich wollen und tatsächlich tun werden.
Im Verhältnis zwischen den Staatsbürgern und den politischen Parteien besteht
somit das Problem der doppelten Kontingenz (Parsons 1951,1968): Jeder der beiden
Akteure macht sein Verhalten von dem Verhalten des anderen abhängig,
das jeweils nur mit großer Unsicherheit vorhersagbar ist. Eine prägnante Definition
des Kontingenzbegriffs findet sich bei Luhmann (1984, 152): "Kontingent
ist etwas, was weder notwendig ist, noch unmöglich ist". Wenn die interagierenden
Akteure kontingent handeln 6 , dann stellt sich die Frage, wie die demokratischen
Prozesse unter dieser Bedingung zu beschreiben sind und wie die
politischen Strukturen beschaffen sein müßten, um möglichst viel Kontingenz
zu absorbieren. Willke (1992, 36) zieht aus dem Kontingenzproblem eine deutliche
Schlußfolgerung für die Theoriebildung, wenn er feststellt, daß es für eine
Theorie des politischen Systems in modernen Gesellschaften unerläßlich ist, die
"Rolle von Kontingenz für die Operationsweise komplexer Sozialsysteme"
einzubeziehen. Diese Schlußfolgerung Willkes stellt sich in verschärfter Form
für Gesellschaften dar, die nach Theorien wie die des Postindustrialismus oder
der Postmodernisierung eine Stufe der Modernität erreicht haben, die "ein
5 Als allgemeine Ursachen werden im Rahmen von systemtheoretisch gefaßten Modernisierungstheorien
weitergehende Prozesse der Säkularisierung der Kultur und der Differenzierung
der Struktur betrachtet (Almond und Powell 1978; Willke 1992). Konkretere Manifestationsformen
dieser Prozesse werden bei Beck (1986), Zapf (1987) und Crook Pakulski und
Waters (1992) diskutiert.
6 Jeder der Akteure könnte auch anders handeln und weiß, daß das der andere auch könnte
und weiß, daß das der andere auch weiß (Luhmann 1984,165).

8
ungewöhnliches Maß an Kontingenz" (Luhmann 1992, 93) erzeugt. In der nachfolgenden
Metatheorie des demokratischen Prozesses wird auf dieses Kontingenzproblem
immer wieder zurückgekommen, um auch in der modellhaften
Erfassung des demokratischen Prozesses das Kontingenzproblem schon zu
berücksichtigen. Dabei wird unterstellt, daß das Kontingenzproblem einerseits
ein Grundproblem für die politischen Strukturen aller modernen Gesellschaften
darstellt, das andererseits aber strukturelle Variationen die Fähigkeit der
Absorption von Kontingenz wesentlich beeinflussen.
Die kurze Darstellung der theoretischen Diagnosen sollten den Problemhorizont
deutlich machen, auf den sich die allgemeine Fragestellung der
Problemverarbeitungskapazität der politischen Institutionen moderner Gesellschaften
bezieht. Das institutionelle Arrangement dieser Gesellschaften kann
auf einer abstrakten Ebene mit dem Begriff der liberalen Demokratie bezeichnet
werden (Barber 1984, Held 1987). Eine alternative Bezeichnung wäre die der
repräsentativen Demokratie, die bereits einen Verweis auf einen zentralen Strukturaspekt
dieser politischen Ordnungsform enthält. Die kritischen Diagnosen
werden deshalb in der Regel auch als Diagnosen eines Defiziies des demokratischen
Prozesses formuliert, der durch die Strukturen dieses Typs von
Demokratie gesteuert wird (liberale oder repräsentative Demokratie). Als empirisch
identifizierbare Erscheinungsformen dieses Defizites wird häufig auf
Phänomene wie des steigenden Anteils an Nichtwählern, einer zunehmenden
Unzufriedenheit mit den etablierten politischen Parteien, der Entstehung neuer
Rechts- und Regionalparteien, einer wachsenden Unzufriedenheit mit dem
Funktionieren der Demokratie insgesamt, einer Zunahme des politischen Protestes
und ähnlichem verwiesen. Das Problem dieser Belege besteht aber darin,
daß sie fast durchweg eher illustrativ für eine theoretisch begründete Hypothese
verwendet werden und vor allem darin, daß sie selektiv zitiert werden.
Wie komparative Studien jedoch zeigen, treffen diese Phänomene nur in einem
Teil der westlichen Länder zu und das in sehr unterschiedlichen Ausmaßen
(siehe: Klingemann und Fuchs). Auch wenn man unterstellt, daß diese Phänomene
Erscheinungsformen eines Defizites des demokratischen Prozesses sind
(was zum Teil durchaus bestreitbar ist), zeigen diese empirischen Diskrepanzen

9
doch, daß das Ausmaß des Defizites in den westlichen Ländern sehr unterschiedlich
ist. Dieser Tatbestand verweist schon auf die Bedeutung von Unterschieden
innnerhalb des generellen Typus der liberalen Demokratie. Dieser
Aspekt wird später noch einmal aufgegriffen.
Die allgemeine Frage nach der Fähigkeit der politischen Institutionen zur Verarbeitung
und Aufnahme von Problemen, die durch gesellschaftlichen Wandel
entstehen, kann auf der Grundlage der diskutierten theoretischen Diagnosen in
drei konkretere Fragen transformiert werden und zwar den Fragen nach:
1. dem Ausmaß der systematischen Ausgrenzung von Interessen (differenziert
nach der Sach-, Sozial- und Zeitdimension);
2. der Kapazität zur Absorption von Kontingenz;
3. der Art und Stärke der Folgen von 1. und 2. für die Einstellungen und
Verhaltensweisen der Staatsbürger 7 .
Es ließen sich sicherlich noch weitere Konkretisierungen vornehmen, aber wir
nehmen an, daß mit den drei genannten die wichtigsten Fragen der aktuellen
Diskussion über die Qualität des demokratischen Prozesses in den liberalen
Demokratien erfaßt sind. Die empirische Analyse solcher Fragen setzt zunächst
einmal eine empirische Rekonstruktion des demokratischen Prozesses voraus.
Dazu gehören zwei Arten von Deskription. Wenn wir vorgreifend von der allgemeinen
Prämisse ausgehen, daß der demokratische Prozeß eine durch die
Strukturen des politischen Systems festgelegte, geordnete Abfolge von klar
unterscheidbaren Stufen ist, dann gilt es erstens die einzelnen Stufen als solche
empirisch zu beschreiben und zweitens den Zusammenhang zwischen diesen
Stufen zu ermitteln. Zur ersten Art von Deskription gehört beispielsweise die
empirische Erfassung der konkreten Ansprüche, die von den Staatsbürgern an
das politische System gerichtet werden, oder die empirische Erfassung der
konkreten Entscheidungen, die durch das politische System getroffen werden.
7 Diese Frage als zusätzliche Frage zu postulieren, macht natürlich nur dann einen Sinn, wenn
man von einem nicht-deterministischen Verhältnis von 1. und 2. in bezug auf 3. ausgeht.

10
Die zweite Art von Deskription ist in paradigmatischer Weise durch ein Forschungsprojekt
realisiert worden, das für zehn westliche Länder empirisch
analysiert, inwieweit die Programme der politischen Parteien das Regierungsverhandeln
vorhersagen (Klingemann, Hofferbert und Budge, 1993). In vergleichbarer
Form könnten und müßten andere Prozeßabschnitte analysiert
werden, wie zum Beispiel das Ausmaß der Determination der Parteiprogramme
durch die Ansprüche der Bürger.
Wenn in dieser Weise der demokratische Prozeß in verschiedenen Ländern
beschrieben und rekonstruiert worden ist, kann die Frage nach einer Erklärung
der empirisch aufgefundenen Variationen in diesen Ländern gestellt werden. Es
ist eine alte sozialwissenschaftliche Kontroverse, welche Faktoren letztlich die
relevanten Ursachen für politische Phänomene sind: sind diese eher auf gesellschaftliche
Faktoren zurückzuführen oder eher auf endogene Faktoren des
politischen Systems selbst (siehe dazu Sartori 1969; Easton 1990)? Wir schließen
uns Sartoris und Eastons Auffassung an, daß endogene Faktoren des politischen
Systems einen eigenständigen Effekt auf politische Phänomene haben. Im
Kontext unserer Problemstellung bedeutet das eine Erklärung von empirischen
Variationen auf der Prozeßebene durch empirische Variationen auf der Strukturebene.
Ein konkretes Beispiel für eine derartige Erklärungsstrategie ist, die
unterschiedliche Transformation von Wähleransprüchen in Regierungshandeln
in verschiedenen Demokratien auf unterschiedliche Strukturen der Parteiensysteme
dieser Demokratien zurückzuführen. Derartige Analysen sind nur
dann durchzuführen, wenn entsprechende Daten für eine Mehrzahl von Ländern
zur Verfügung stehen, die zudem so ähnlich sind, daß eine vergleichende
Analyse überhaupt sinnvoll ist Diese beiden Kriterien sind im Falle der OECD-
Länder ausreichend erfüllt. Die OECD wurde 1961 gegründet und umfaßt seit
1973 24 Vollmitglieder. Eine der für unsere Forschungszwecke bedeutsame
Konsequenz dieser Mitgliedschaft ist, daß für alle dieser Länder eine Vielzahl
ökonomischer und politischer Makrodaten zur Verfügung stehen. Darüber hinaus
weisen diese Länder zwei Homogenitätsmerkmale auf "die sie eindeutig als
einer Kategorie von Ländern zugehörig identifizieren: Ihre Ökonomien sind

11
kapitalistisch und relativ entwickelt (mit der Folge eines relativ hohen Lebensstandards
ihrer Bevölkerungen), ihre politischen Systeme sind liberal-pluralistisch
bzw. kompetitiv" (Nohlen 1983, 13). Das bedeutet im Rahmen des hier
ausgeführten Problemkontextes, daß die Frage nach funktionalen Äquivalenten
politischer Strukturen auf funktionale Äquivalente innerhalb des Systems der
liberalen oder repräsentativen Demokratie beschränkt wird. Wir gehen zwar
nicht soweit wie Fukuyama (1992), daß mit dem Zusammenbruch der sozialistischen
Regimes in Osteuropa auch das Ende der Geschichte gekommen sei,
aber dieser Zusammenbruch bedeutet doch das Ende einer existierenden und
somit grundsätzlich realisierbaren Alternative zu den liberalen Demokratien.
Eine Verengung der Perspektive auf funktionale Äquivalente von Strukturen
innerhalb von liberalen Demokratien und nicht zu liberalen Demokratien liegt
von daher gesehen nahe. Auf ihre Weise gehen auch so kritische Analysen wie
die von Rödel, Frankenberg und Dubiel (1989) von den liberalen Demokratien
als Bezugspunkt aus, indem sie die demokratische Frage zwar wieder stellen,
das aber, indem sie die liberale Demokratie als institutionellen Rahmen begreifen,
in dem diese sinnvollerweise erst gestellt werden kann. Gerade durch den
Zusammenbruch der sozialistischen Regimes ist es nicht mehr möglich, jede
Form der liberalen Demokratie durch den Verweis auf diese schlechtere
Systemalternative zu legitimieren. Die Blickrichtung verschiebt sich auf den
Vergleich unterschiedlicher struktureller Arrangements der liberalen Demokratien
als einer allgemeinen Kategorie politischer Systeme.
Der Aufweis des Problemkontextes, auf den sich die Metatheorie des demokratischen
Prozesses letztlich beziehen soll, besagt noch nichts über den Charakter
und den Status dieser Metatheorie selbst. Eine empirische Rekonstruktion des
demokratischen Prozesses in den OECD-Ländern und die Erklärung empirisch
ermittelter Unterschiede auf der Prozeßebene durch empirisch identifizierte
Unterschiede auf der Strukturebene erfordert eine solche Metatheorie. Die
Metatheorie ist also lediglich eine (nicht die einzige) theoretische Voraussetzung
zur Durchführung solcher empirischer Analysen. Sie hat zwei grundlegende

12
Komponenten. Erstens ein Modell des demokratischen Prozesses 8 , das für alle
OECD-Länder gültig ist und allererst eine empirische Rekonstruktion der Prozesse
in den einzelnen Ländern erlaubt. Zweitens ein Begriff politischer
Strukturen, auf dessen Grundlage konkrete Strukturen und Strukturunterschiede
empirisch bestimmt werden können. Die intendierte Metatheorie mit
diesen beiden Komponenten hat durch die Begrenzung des Geltungsbereiches
auf die OECD-Länder und das heißt, auf liberale Demokratien, lediglich eine
mittlere Reichweite. Sie unterscheidet sich somit von universell angelegten
Metatheorien des politischen Prozesses, wie sie beispielsweise von Easton (1965)
entwickelt wurde.
S Die Rede von einem demokratischen Prozeß ist natürlich nur sinnvoll im Hinblick auf dieses
allgemeine Modell. Auf der empirischen Ebene dürfte sich eine Mehrzahl demokratischer
Prozesse identifizieren lassen, die ihrerseits wiederum strukturelle Gemeinsamkeiten und
Unterschiede aufweisen können.

13
In einem neueren Sammelband stellt Ritzer (1992, 7) eine Explosion des Interesses
an soziologischen Metatheorien in den letzten Jahren fest. Metatheorie wird
bei Ritzer (1992, 7) allgemein definiert "as the systematic study of the underlying
structure of sociological theory". Das kann sehr Verschiedenes bedeuten,
wie auch die Beiträge des Sammelbandes von Ritzer zeigen. Wir beziehen uns
auf die Weise, in der Lehmann (1988) Metatheorie in die Politologie zur Entwicklung
eines Modells der Polity eingeführt hat (wir beziehen uns nicht auf
dieses Modell der Polity selbst). Lehmann stützt sich dabei auf Alexanders
(1982) "scientific continuum and its components". Der Grundgedanke dabei ist,
daß man empirische Tatbestände überhaupt erst erzeugen und dann interpretieren
kann, wenn man einen Bezugsrahmen hat, der eben Meta-Theorie
genannt werden kann. Der Begriff Meta ist vor allem dann sinnvoll, wenn
Theorien im Sinne Poppers verstanden werden, das heißt aus Hypothesen in
der Form von Wenn-Dann-Aussagen bestehen, die empirisch getestet werden
können. Die Spezifikation solcher Hypothesen beruht nach Alexander aber auf
Voraussetzungen, die ihrerseits nicht oder nur eingeschränkt empirisch überprüfbar
sind. Diese Voraussetzungen begleiten implizit jede empirische Forschung
und sollten explizit gemacht werden, um die Implikationen der wissenschaftlichen
Arbeit, die man tut, auch einschätzen zu können. Alexander (1982,
3) bietet dazu gewissermaßen als Meta-Meta-Theorie das erwähnte Kontinuum
an, dessen beide Pole das "metaphysical environment" und das "empirical environment"
der wissenschaftlichen Arbeit sind (siehe Schaubild 1).
Alexanders Konzeptualisierung der wissenschaftlichen Arbeit durch dieses
Kontinuum 9
zwischen den beiden Polen hat neben seiner intellektuellen Eleganz
mindestens zwei wichtige Vorzüge: erstens wird die polare Kontrastierung
zwischen Theorie und Empirie aufgebrochen und zweitens werden die
Bedeutung und der Stellenwert der einzelnen Komponenten des Kontinuums
9 Im Grunde handelt es sich um kein Kontinuum, sondern um eine Abfolge eindeutig
bestimmter Komponenten zwischen den beiden Polen.

14
Metaphysical
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Empirical
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eben dadurch klarer, daß sie auf einer Dimension liegen und sich somit wechselseitig
explizieren können. An dieser Stelle soll aber nicht das gesamte Kontinuum
betrachtet werden, sondern vor allem die Komponenten, die zweifelsfrei
als Metatheorie bezeichnet werden können und zwar "presuppositions" und
"models" (Lehmann 1988, 809). Die Metatheorie des demokratischen Prozesses
bezieht sich hauptsächlich auf diese beiden Komponenten, wenn auch an einigen
Stellen Sprünge auf Komponenten vorgenommen werden, die näher am
"empirical environment" liegen wie z.B. "complex and simple propositions" und
"observations". Wie die Bezeichnung "general presuppositions" schon andeutet,
beziehen sich diese auf allgemeine und unvermeidliche Grundentscheidungen,
die die weitere Theoriebildung steuern. "Models" bestehen demgegenüber aus
"a logically ordered set of concepts that highlights the key features of the subject
matter of a scientific discipline" (Lehmann 1988, 809). Aus dieser kurzen
Bestimmung der beiden metatheoretischen Komponenten wird schon deutlich,
daß Metatheorie im Verständnis von Alexander und Lehmann weder eine
Theorie über Theorien noch eine allgemeine Reflexion über Theoriebildung ist
(zu letzteren siehe Coleman 1990, 1-23). Das "Meta" bezieht sich lediglich auf

15
ein Überschreiten von Theorien im Sinne Foppers, die auf Alexanders Kontinuum
den "laws" zugeordnet werden müßten. 10
Nach dieser Klärung des Verständnisses von Metatheorie kann die Frage
gestellt werden, was die Kriterien einer guten Metatheorie sind und wie man
diese für bestimmte Gegenstandsbereiche gewinnt. Alexander gibt zwei
grundlegende Kriterien für eine adäquate Metatheorie an: Sparsamkeit
(parsimony) und Multidimensionalität (multidimensionality) (siehe dazu auch
Lehmann 1988, 809f). Während das Kriterium der Sparsamkeit ein allgemein
akzeptiertes Kriterium der Wissenschaftstheorie für Theoriebildung ist, ist das
Kriterium der Multidimensionalität nicht unmittelbar einsichtig, zumal es im
Widerspruch zur Sparsamkeit zu stehen scheint. Letztlich wird es bei Alexander
als eine Restriktion des Einfachheitskriteriums begriffen: die Metatheorie
sollte zwar möglichst sparsam formuliert sein, aber ohne daß damit im Hinblick
auf die empirische Wirklichkeit einseitige apriorische Festlegungen getroffen
werden. Diese Offenheit der einfachen Grundannahmen (presuppositions)
gegenüber einer komplexen empirischen Wirklichkeit kann eben als
(potentielle) Multidimensionalität bezeichnet werden. Das Kriterium der Multidimensionalität
impliziert bei Alexander zudem eine Bewegung der wissenschaftlichen
Arbeit in beide Richtungen, das heißt von dem metaphysischen Pol
des Kontinuums zum empirischen Pol und umgekehrt. Das bedeutet, daß
empirische Forschung auf der Grundlage metatheoretischer Überlegungen
gemacht wird, die metatheoretischen Überlegungen aber wiederum im Lichte
der Ergebnisse der empirischen Forschung reformuliert werden. Eine Voraussetzung
dieses permanenten Rückkopplungsprozesses ist, daß die jeweils konkreteren
Ebenen (konkreter verstanden als näher zum "empirical environment"
liegend) als Spezifikation der generelleren begriffen werden. Erst dadurch ist
ein systematischer Rückbezug der konkreteren Ebenen auf die allgemeineren
möglich. Das impliziert unter anderem, daß die Metatheorie schon unter der
Perspektive erarbeitet werden sollte, daß sie empirische Forschung eini-
10 Die vorgeschlagene Metatheorie des demokratischen Prozesses wäre nach dem Theorieverständnis
der Systemtheorie keine Metatheorie, sondern eine allgemeine Theorie des demokratischen
Prozesses in liberalen oder repräsentativen Demokratien.

16
germaßen stringent steuern kann oder wie Lehmann (1988, 810) formuliert:
"Metatheory then consists of presuppositions and models. It constitutes a
framework that permits the formulation and testing of "decisive" hypotheses.
Presuppositions and models are more scientific when they successfully balance
the needs of parsimony and multidimensionality."
Neben dem Charakter der Allgemeinheit (generality) fordert Alexander (1982,
37) für akzeptable theoretische Grundannahmen noch den Charakter der
"decisiveness". Grundannahmen sind dann "decisive", wenn sie nicht-trivial
sind im Hinblick auf signifikante wissenschaftliche Probleme des interessierenden
Gegenstandsbereiches. Bezüglich soziologischer Forschung geht Alexander
(1982, 40) von zwei fundamentalen Fragen aus, die die Grundannahmen jeder
wissenschaftlichen Arbeit in diesem Bereich berücksichtigen sollten: die Frage
des Handems (action) und die Frage der Ordnung (order). Wir versuchen, diese
beiden Probleme für unsere Fragestellung aufzugreifen und etwas zu konkretisieren.
Alexander begreift Handeln ganz im Sinne soziologischer Selbstverständlichkeiten
als die elementarste Form sozialen Verhaltens. Seine Definition
knüpft an die klassische Definition von Parsons an, der Handeln als Realisierung
von Intentionen in Situationen bestimmt, und damit seinerseits ältere
klassische Definitionen aufgreift. Wir reformulieren diese Definitionen etwas
und bestimmen Handeln durch das Treffen (und Umsetzen) rationaler Entscheidungen
(choices) von Akteuren (individuellen und kollektiven) im Rahmen
von situativen und strukturellen Restriktionen (constraints). Diese Handlungsdefinition
stammt letztlich aus dem Rational-Choice-Paradigma und hat
den Vorzug, daß sie einerseits in der Substanz sehr einfach ist, andererseits aber
durch die wissenschaftliche Forschung in verschiedenen Handlungsbereichen
erfolgreich adaptiert werden konnte. Eine der Konsequenzen dieser vielfältigen
Adaption ist die zunehmend größere Realitätsnähe gegenüber dem ursprünglich
sehr restriktiven Begriff des "rational choice" aus der Ökonomie, ohne daß
der Charakter der Sparsamkeit verlorengegangen ist. Die von uns vorgenommene
Definition erfüllt also die Kriterien der Einfachheit und der Multidimensionalität
Die Restriktivität der klassischen Rational-Choice-Theorie aus der
Ökonomie bezog sich vor allem auf die Annahmen, daß es keine kognitiven

17
und informationellen Grenzen der Akteure bei ihrer rationalen Kalkulation der
Handlungsalternativen gibt und daß diese rationale Kalkulation durch das
Prinzip der Nutzenoptimierung gesteuert wird. Beide Annahmen wurden von
einer Reihe von Rational-Choice-Theorien inzwischen aufgegeben: Es wird
nunmehr davon ausgegangen, daß die Suche und die Auswahl von Handlungsalternativen
bei der Realisierung von Zielen auf begrenzter und unsicherer
Informationsbasis beruht und daß eine Handlungsalternative gewählt wird, die
für den Akteur einen befriedigenden Nutzen ("satisficing") hat und nicht notwendigerweise
eine optimalen Nutzen ("optimizing") 11 . Diese Entwicklung war
bereits bei Downs (1957) und Simon (1957) angelegt, die die Probleme der
Informationsunsicherheit und Informationskosten sowie der "bounded rationa-
Hty 11
diskutierten.
Trotz der relativ größeren Realitätsnähe der neueren Rational-Choice-Theorien
stellt sich die Frage, warum überhaupt Rational Choice als Handlungstheorie
verwendet werden solltel 2 . Eine Antwort darauf kann nur relativ gegeben werden.
Unter den verfügbaren Alternativen hat die Rational-Choice-Theorie das
relativ größte Potential für eine deduktive Erklärungsstrategie. Ein deduktives
Vorgehen würde bedeuten, daß man von allgemeinen Annahmen über das
Handeln von Akteuren ausgeht und in Verbindung mit Zusatzannahmen, die
den Bereich betreffen, in dem gehandelt wird, genaue Prognosen für das
tatsächliche Verhalten der Akteure formuliert. Diese können dann empirisch
getestet werden. Ein solches Potential kann beispielsweise für sozialpsychologische
Handlungstheorien kaum beansprucht werden. Diese sind in der Regel auf
Ex-Post-Erklärungen des faktischen Handelns angewiesen, da dieses psychologisch
überdeterminiert ist (Bennett und Salisbury 1987, 5f). Inwieweit dieses
Potential einer deduktiven Erklärungsstrategie allerdings auch unter den
11 Zur aktuellen Diskussion über einen "realistischeren" Rationalitätsbegriff siehe: March
(1978), Simon (1985), Elster (1989), Wiesenthal (1987), Monroe (1991), Coleman und Fararo
(1992). Zum Rationalitätsbegriff im Bereich politischen Handelns siehe: Fiorina (1981),
Bennett und Salisbury (1987), March und Olsen (1983, 1989), Tsebelis (1990), Popkin (1991),
Fuchs und Kühnel (1993).
12 Diese Frage stellt sich zudem angesichts der Einwände, die auch dann noch bestehen, wenn
man eine größere Realitätsnähe in Rechnung stellt. Siehe dazu die Beiträge in den Sammelbänden
von Monroe (1991) und Coleman und Fararo (1992).

18
Bedingungen eines weniger restriktiven Rationalitätsbegriffs vorhanden ist, ist
theoretisch und empirisch noch eine offene Frage. Dennoch gehen wir angesichts
der Alternativen (wie beispielsweise sozialpsychologischer Handlungstheorien
oder Theorien des symbolischen Interaktionismus) davon aus, daß nur
bei der Anwendung von Rational-Choice-Theorien die Chance der Verallgemeinerungsfähigkeit
von Hypothesen und der Spezifikation empirisch fruchtbarer
Prognosen besteht. Das gilt vor allem dann, wenn die relevanten Akteure auch
oder vor allem kollektive Akteure sind, wie das im Falle der Metatheorie des
demokratischen Prozesses der Fall ist. Für kollektive Akteure sind beispielsweise
psychologische Handlungserklärungen wenig plausibel. Zudem
läßt sich über die theoretische Leitdifferenz der Rational-Choi ce-Theorie zwischen
"choices" und "constraints" ein systematischer Bezug zur Systemtheorie
herstellen. Dies wiederum ist notwendig, um den Charakter von "constraints"
genauer zu explizieren, als das innerhalb der Rational-Choice-Theorie möglich
ist.
Damit sind wir bei dem zweiten Problem, das die Grundannahmen jeder
soziologischen Forschung nach Alexander berücksichtigen soll, dem Problem
der Ordnung (order). Die Frage der Ordnung ist unseres Erachtens auf der
Handlungsebene allein nicht aufzugreifen und zu beantworten. Sie wird im
Rational-Choice-Paradigma durch den Begriff des "constraints" lediglich angesprochen,
aber auf der Handlungsebene ist nicht hinreichend bestimmbar, was
"constraints" denn jeweilig sein können. Auf diese Frage nach der Bedeutung
von "constraints" und dem Zusammenhang von "constraints" und "choices"
wird in den nachfolgenden Kapiteln noch zurückgekommen. Zunächst soll
noch einmal zusammengefaßt werden. Der uns interessierende Forschungsgegenstand
ist der demokratische Prozeß. Durch die von uns vorgenommene
Handlungsdefinition ist eine Grundannahme festgelegt, die eine zweite präjudiziert,
die sich auf den Forschungsgegenstand bezieht: Der demokratische
Prozeß wird begriffen als Interaktionen von Akteuren, die innerhalb situativer
und struktureller constraints rational handeln, um ihre Intentionen zu realisieren.
Der demokratische Prozeß und die mit ihm verbundenen strukturellen
"constraints" werden in der vorgelegten Metatheorie unter Rückgriff auf

19
systemtheoretische Kategorien analysiert. Auf der Grundlage der erörterten
Grundannahmen wird versucht, verschiedene Elemente einer Metatheorie des
demokratischen politischen Prozesses zu umreißen. Diese besteht vor allem in
einem systemtheoretischen Modell dieses Prozesses und der Entwicklung eines
Strukturbegriffes, der eine genauere Bestimmung der Handlungsrestriktionen
der Akteure, die diesen demokratischen politischen Prozeß tragen, ermöglicht.
Da es bei der angezielten Metatheorie letztlich um eine möglichst systematische
Verbindung von Handlungstheorie und Systemtheorie geht, wollen wir vorab
die aktuelle Diskussion über die Auseinandersetzung beider Paradigmen
zumindest andiskutieren. Im Rahmen dieser Diskussion werden zugleich weitere
metatheoretische Grundannahmen vorgenommen.

20
3. Systemtheorie und Handlungstheorie
Die Auseinandersetzung zwischen den beiden großen Paradigmen sozialwissenschaftlicher
TheoriebÜdung - der Systemtheorie und der Handlungstheorie
(bzw. Akteurs-Theorie) - vollzieht sich offenbar in Wellen, wobei einmal das
eine und dann das andere Paradigma dominiert (Schimank 1988a, 619). Im folgenden
soll die Kritik an beiden Paradigmen kurz dargestellt werden. Als
Bezugspunkt der Systemtheorie dient dabei die funktionalistische Systemtheorie
und als Bezugspunkt der Handlungstheorie die schon erörterte Rational-
Choice-Theorie. Die leitende Perspektive ist dabei die Annahme, daß eine
Metatheorie des demokratischen Prozesses beide Paradigmen berücksichtigen
muß. Die in dieser Perspektive relevante Kritik an der Systemtheorie kann als
"mangelnder Akteursbezug" (Schimank 1985) bezeichnet werden, und die relevante
Kritik an der Handlungstheorie - in Abwandlung der Bezeichnung
Schimanks - als "mangelnder Systembezug".
Die funktionalistische Systemtheorie, deren prominenteste Version die Theorie
Parsons ist, hat als Ausgangspunkt der Theoriebildung funktionale Erfordernisse
zur Bestandserhaltung eines sozialen Systems. Unter der Perspektive dieser
Funktionen werden dann soziale Interaktionen analysiert. Die ältere Kritik
der furtktionalistischen Systemtheorie hat nun eingewendet, daß funktionale
Erfordernisse weder apriori gegeben, noch wissenschaftlich beobachtbar sind
(Nagel 1956; Hempel 1959; siehe dazu auch Wiswede/Kutsch 1978). Die
genannten Autoren und später auch Giddens (1976) haben dann die Schlußfolgerung
gezogen, funktionale Erfordernisse in den Bereich der Metaphysik zu
verweisen und aus dem soziälwissenschafliichen Diskurs auszuschließen. Wenn
man im Rahmen des empirieorientierten Wissenschaftsbegriffs bleibt, der dieser
Schlußfolgerung zugrundeliegt, dann bietet unseres Erachtens ein Vorschlag
von Mayntz (1988) eine Möglichkeit, an dem Funktionsbegriff festzuhalten
und ihn zugleich empiriefähig zu machen. Sie schlägt vor, den Funktionsbegriff
ohne Rekurs auf apriorische und/oder universelle funktionale
Erfordernisse zu bestimmen. Eine funktionale Ausdifferenzierung eines Teilsystems
aus dem gesamtgesellschaftlichen Handlungszusammenhang kann erst
dann gelingen, wenn sowohl die Akteure innerhalb dieses Teilsystems als auch

21
die seiner relevanten Umwelt die funktionale Spezifität dieses Teilsystems
wahrnehmen und anerkennen. Dieser Funktionsbegriff ist unmittelbar kompatibel
mit Alexanders "scientific continuum". Als Begriff ist er der Metatheorie
zuzuordnen, er ist aber so gefaßt, daß er empirische Forschung steuern, und
durch die Ergebnisse der empirischen Forschung in seinem konkreten Inhalt
modifiziert werden kann.
Die neuere Kritik an dem mangelnden Akteursbezug ist von einer Vielzahl von
Wissenschaftlern formuliert worden, unter anderem natürlich durch die Vertreter
des handlungstheoretischen Paradigmas. Wir wollen uns hier aber vor
allem auf solche Wissenschaftler stützen, die sich selbst entweder dem systemtheoretischen
Paradigma zurechnen oder aber in ihrer eigenen Forschungsarbeit
Überlegungen aus diesem Paradigma verwenden (Mouzelis 1974;
Rueschemeyer 1977; Crozier und Friedberg 1980; Schimank 1985,1988a; Mayntz
1988; Easton 1990). Immanente Kritiken eines Theorieparadigmas sind häufig
konstruktiver für dessen Weiterentwicklung als Kritiken aus der Perspektive
alternativer Theorieparadigmen.
Die Kritik des mangelnden Akteursbezuges der Systemtheorie entfaltet sich auf
zwei aufeinander aufbauenden Ebenen. Zunächst einmal auf der Ebene des
Erklärungsdefizits dieser Theorie. Schimank (1985, 425) wendet gegenüber
Parsons Aussagen zur sozialen Differenzierung ein, daß man sich jedesmal die
Frage stellt, "warum geschieht das?". Parsons (1971) rekurriert bei der Erklärung
evolutionärer Prozesse zwar auf solche hochabstrakten Mechanismen, wie
inclusion, value generalization, differentiation and adaptive upgrading. Der
Erklärungscharakter dieser Mechanismen bleibt allerdings recht unklar. Sie
scheinen eher Teil des Phänomens zu sein als eine Erklärung. Die zweite Ebene
richtet sich auf den Stellenwert von Akteuren, wenn sie im Rahmen systemtheoretischer
Analysen auftauchen. Mouzelis (1974, 426f) kritisiert beispielsweise an
Smelser (1959), daß kollektive Akteure zwar erwähnt werden, aber keine eigenständige
Bedeutung haben (das heißt nicht wirklich handeln), weil ihre
Handlungen von dem System vollständig determiniert werden und somit bloße
Produkte dieses Systems sind. Schimank (1985, 427) greift diese Kritik auf und
führt die Unterscheidung handlungsprägender und handlungsfähiger Sozial-

22
Systeme ein, wobei die handlungsfähigen Sozialsysteme offenbar dann weitgehend
synonym gesetzt werden mit handelnden kollektiven Akteuren, die den
Status von Subsystemen innerhalb umfassenderer Systeme bekommen. Erst
dann wird die Unterscheidung Schimanks unseres Erachtens plausibel.
Diesem Problem von "actors and Systems" haben Crozier und Friedberg (1980)
eine Monographie gewidmet. Sie gehen von einem bestimmten Begriff des Verhältnisses
von Systemen und Akteuren aus und entwickeln auf dieser Grundlage
eine Theorie kollektiven Handelns in Organisationen als einer spezifischen
Form von Sozialsystemen. Auf die Theorie wollen wir hier nicht näher eingehen,
da sie eine andere Richtung verfolgt als die von uns eingeschlagene. Von
Interesse ist für unsere Zwecke allerdings die Bestimmung des Verhältnisses
von Systemen und Akteuren. Nach Crozier und Friedberg (1980,45) ist die Vorstellung
einer Determination des Handelns durch Systeme unangemessen: "A
given organizational Situation never completely constrains an actor. He always
retains a margin of liberty and negotiation." Jeder Akteur versucht bei der Verfolgung
seiner eigenen Strategien diese Freiheitszonen zu erhalten und auszudehnen,
schon weil er damit seine Strategien effektiver realisieren kann. Die
Ausweitung der Freiheitszonen bedeutet aber eine Reduktion der Abhängigkeit
von anderen Akteuren. Sofern diese Ausweitung der Freiheitszonen von allen
handelnden Akteuren versucht wird, stellt sich die Frage, wie das System - im
Falle von Crozier und Friedberg die Organisation - Bestand haben kann.
Crozier und Friedberg (1980, 52) versuchen dieses Problem zu lösen, indem sie
rational handelnden Akteuren unterstellen, daß sie an der Aufrechterhaltung
der Bedingungen interessiert sind, die aufeinander bezogene Interaktionen
überhaupt erst ermöglichen. Diese Bedingungen bestehen in einer mehr oder
weniger großen Menge von "rules of the game", die von den interagierenden
Akteuren akzeptiert werden müssen und somit einerseits ihre "choices" limitieren,
sie andererseits aber auch nicht vollständig festlegen. In einem ganz anderen
systemtheoretischen Ansatz ist Easton (1965) zu einer vergleichbaren
Schlußfolgerung gekommen. Er sieht als Bedingung eines funktionierenden
politischen Prozesses die Existenz eines ausreichenden Ausmaßes an generali-

23
sierter Unterstützung des Regimes an, das bei ihm unter anderem auch durch
diese "rules of the game" definiert ist.
In seiner neuesten theoretischen Studie geht Easton explizit auf das Verhältnis
von "actors and Systems" ein und bestimmt dieses Verhältnis ähnlich wie die
Rational-Choice-Theorie über die Begriffe "constraints" und "choices": "... a
constraint is a limit on the variety of choices open to an individual or collectivity.
It is a condition that reduces choices from infinity to some finite number.
The smaller the number of choices the greater the constraint" (Easton 1990, 25).
Auch Easton greift also die Gedanken auf, daß das Handeln von individuellen
und kollektiven Akteuren durch Systeme beschränkt werden, daß es aber trotz
dieser "constraints" keine Determination des Handelns gibt, sondern eben auch
"choices". Bei der Diskussion der systemischen "constraints" des Handelns der
Akteure nimmt Easton dann eine einfache aber folgenreiche Spezifikation vor.
Es sind weniger Systeme überhaupt, die das Handeln von Individuen und
Kollektiven limitieren, sondern Strukturen dieser Systeme (Easton 1990, 55). Erst
mit dieser Spezifikation kann theoretisch expliziert und empirisch eingelöst
werden, wie sich constraints systematisch auf das Handeln von Akteuren
auswirkt. Aus diesem Grunde muß die Diskussion eines Strukturbegriffes Element
der intendierten Metatheorie sein.
Wenn Handeln in der beschriebenen Weise von systemischen Strukturen zwar
beeinflußt und gesteuert wird, es aber gleichzeitig mehr oder weniger große
"Freiheitszonen" im Sinne von Crozier und Friedberg sowie von Easton für die
rational handelnden Akteure gibt, dann ist Handeln immer auch Reproduktion
einer Struktur, sofern die "choices" dieses Handelns sich im Rahmen der gegebenen
Strukturen vollziehen. Es kann aber auch zu einer Veränderung dieser
Strukturen fuhren erstens durch ein bewußtes Nicht-Akzeptieren der Spielregeln
(das heißt die "choices" werden auf Strukturen ausgedehnt) und zweitens
durch nicht-intendierte kumulative Effekte von Handeln, das grundsätzlich
innerhalb der gegebenen Strukturen geschieht (z.B. aufgrund von Widersprüchen
in Strukturvorgaben). In diesem Sinne ist Handeln auch strukturierend
(Giddens 1984). Ein solcher Begriff des Verhältnisses von Systemen und Akteuren
erlaubt im Unterschied zur älteren "akteurslosen" Systemtheorie Analysen,

24
wie es zur Stabilisierung und Veränderung gegebener Systeme kommt, ohne
daß auf wenig einsichtige Selbstregulierungsmechanismen zurückgegriffen
werden muß.
Bei der Systemtheorie kann mit gutem Gründen ein "mangelnder Akteursbezug"
behauptet werden. Die komplementäre Kritik an der Handlungstheorie (in
ihrer Gestalt als Rational-Choice-Theorie) wurde bereits mit dem Begriff des
"mangelnden Systembezuges" bezeichnet. Ohne diese Bezeichnung zu verwenden,
ist der Sache nach eine solche Kritik auch von Handlungstheoretikern selber
formuliert worden. Heiner (1983, 1985) argumentiert, daß ein rationales
Handeln von Akteuren nur dann möglich ist, wenn es eine begrenzte Menge
von Handlungsalternativen gibt. Erst diese können unter bestimmten Gesichtspunkten
miteinander verglichen werden. Wiesenthal (1987,435) weist auf einen
anderen Aspekt rationalen Handelns hin: Wenn rationales Handeln sich vor
allem an den Konsequenzen von Handlungen orientiert, dann setzt es ein
Minimum an Erwartbarkeit solcher Konsequenzen voraus. Die Bedingung rationalen
Handelns ist demnach die Existenz von "constraints". Deshalb können die
konkreten "constraints" bei der Erklärung und Prognose des Handelns von
Akteuren auch nicht als theorieextern behandelt werden, wie das bei der
Rational-Choice-Theorie der Fall ist. Zu ähnlichen Schlußfolgerungen sind auch
March und Olsen (1983, 1989) und Shepsle (1989) gekommen 13 . Die Notwendigkeit
einer systematischen Einbeziehung von "constraints" in die Erklärungsstrategie
wird auch an zwei beispielhaften Analysen im Rahmen des Rational-
Choice-Paradigmas deutlich und zwar an der klassischen Analyse von Downs
(1957) und einer neueren Analyse von Strom (1990). Nur weil in diesen Analysen
die "constraints" genau expliziert werden, gewinnen diese Analysen ihre
Überzeugungskraft. Sie kompensieren also den "mangelnden Systembezug"
implizit durch die Einführung von systemischen constraints, ohne diese aber
durch eine eigene Theorieanstrengung systematisch vorzunehmen.
13 Die genannten Autoren fordern aus diesem Grunde die Einbeziehung von Institutionen in
den Rational-Choice-Ansatz. Wir glauben allerdings, daß dieses Postulat nicht nur im Theoriekontext
des Rational-Choice-Ansatzes umzusetzen ist, sondern eine Berücksichtigung
systemtheoretischer Kategorien erfordert.

25
Die Bedeutung des "mangelnden Systembezuges" wird bei Münch (1983) und
Schimank (1985,1988a) genauer herausgearbeitet. Münch macht zunächst noch
einmal deutlich, daß die Perspektive der Handlungstheorie von vornherein
(aufgrund ihrer eigenen Prämissen) auf Situationen gerichtet ist, in denen sich
verschiedene und begrenzte Handlungsalternativen für die Akteure zeigen.
Dabei wird stillschweigend das vorausgesetzt, was bereits als Bedingung rationalen
Handelns dargestellt wurde und was Münch (1983, 52) als stabile und
gemeinsame Verhaltensregeln und Verhaltensnormen bezeichnet. Schimank
(1988a, 622) verwendet den Begriff der "situationsübergreifenden, generalisierten
Handlungsorientierungen". Vor allem diese generalisierten Handlungsorientierungen
konstituieren Sozialsysteme und legen in einer zweifachen Weise
Handlungsbeschränkungen für die Akteure fest. Erstens stellt sich die Frage, in
welchem System überhaupt gehandelt wird. Dadurch wird bereits ein Raum
möglicher Handlungen eingegrenzt und andere ausgegrenzt. Wenn ein Akteur
beispielsweise Ziele im Wirtschaftssystem verwirklichen will, dann muß er
auch wirtschaftlich handeln und nicht etwa kulturell oder politisch" 14 . Wenn die
Frage geklärt ist, in welchem Sozialsystem gehandelt wird, dann stellt sich
zweitens die Frage nach Handlungsalternativen innerhalb dieses Sozialsystems.
Diese werden durch die Strukturen dieses Sozialsystems und seiner Subsysteme
definiert. Es handelt sich also um eine generalisierte Handlungsorientierung
geringeren Generalisierungsgrades als die oben genannte. Als generalisiert
können beide Handlungsorientierungen bezeichnet werden, sofern sie für
alle Akteure gelten und die Bedingung für ihre "choices" sind. Diese "choices"
beziehen sich dann auf die Selektion einer dieser vorgegebenen Handlungsalternativen
nach Maßgabe eigener Präferenzen des Akteurs. In diesem Sinne
kann bei den "choices" von einer spezifischen Handlungsorientierung geredet werden
15 . Der "mangelnde Systembezug" der Handlungstheorie bezieht sich
14 Wenn er keine wirtschaftlichen Handlungen wählt, dann erzeugt er auch keine Resonanz im
Wirtschaftssystem und das wiederum bedeutet, daß er auch keine Ziele in diesem System
verwirklichen kann.
15 Wenn man die Leitdifferenz der Handlungstheorie, nämlich die von "choices" und
"constraints" als Differenz von spezifischem und generalisiertem Handiungssinn begreift,
dann gewinnt man damit einen Anschluß an die Bestimmung von Systemen als Sinnsy-

26
demzufolge auf die Ausblendung der generalisierten Handlungsorientierung
bei der Analyse der spezifischen Handlungsorientierung. Wir wollen diese
Überlegungen mit einer abstrakten aber gleichwohl genauen Bestimmung von
Schimank (1985, 428) abschließen: "Handeln konstituiert sich... aus der Intentionalität
handlungsfähiger Sozialsysteme im Rahmen der Kondüionalität handlungsprägender
Sozialsysteme". Handlungsprägende Sozialsysteme sind gesellschaftliche
Teilsysteme wie das politische System, und handlungsfähige Sozialsysteme
sind kollektive Akteure, die im Rahmen dieses gesellschaftlichen Teilsystems
handeln.
steme, wie sie beispielsweise von Luhmann vorgenommen wird. Auf diese Weise besteht
zumindest die Möglichkeit einer systematischeren Integration von Handlungs- und
Systemtheorie als dies bislang der Fall ist.

27
4. Ein Modell des demokratischen Prozesses
4.1 Der demokratische Prozeß als eine Abfolge von Handlungsprodukten
Nach dem von uns errichteten metatheoretischen Bezugsrahmen ist die Voraussetzung
der empirischen Rekonstruktion des demokratischen Prozesses der
liberalen Demokratien die Entwicklung eines Modells dieses Prozesses, das für
alle Varianten dieses Typs von Demokratie gültig ist. Die unterschiedlichen
Varianten ergeben sich erst auf der Grundlage unterschiedlicher struktureller
Arrangements der Subsysteme der liberalen Demokratien in den einzelnen
Ländern. Diese generieren dann auf der empirischen Ebene auch unterschiedliche
demokratische Prozesse. Ein solches Modell ist so zu formulieren, daß es
einerseits ein vereinfachtes Abbild der Wirklichkeit in ihren wesentlichen
Aspekten darstellt (das ist bereits im Begriff des Modells impliziert) und
andererseits die Spezifizierung theoretisch bedeutungsvoller und empirisch
testbarer Hypothesen erlaubt. Wenn nach Lehmann (1988, 809) ein Modell aus
einem "logically ordered set of concepts" besteht, dann gilt es darzustellen, mit
welchen Konzepten der demokratische Prozeß zu beschreiben ist und was die
Logik der Ordnung dieser Konzepte darstellt. Bei der Erarbeitung dieses
Modells wollen wir an Analysen anknüpfen, die im Rahmen von Systemtheorien
bereits vorgenommen wurden.
Auch innerhalb von Systemtheorien werden politische Prozesse als eine
Abfolge aufeinander bezogener Handlungen eines bestimmten Sinns begriffen.
Dieser Sinn wird durch die Kennzeichnung als politische Handlung zunächst
nur benannt. Vor dem Hintergrund der bisherigen metatheoretischen Festlegungen
kann der inhaltliche Sinn des Politischen nicht nur aus einer theoretischen
Bestimmung von Funktionserfordernissen im Kontext der gesellschaftlichen
Reproduktion bestimmt werden, sondern auch unter Rekurs auf die
Wahrnehmung der Handelnden selbst. Ein ausdifferenziertes politisches
System existiert einerseits in dem Maße, in dem die Handelnden in der Lage
sind, es von seiner Umwelt zu unterscheiden und in seinen Grenzen zu erkennen
(Luhmann 1970, 155; Mayntz 1988, 19). Die Möglichkeit der Identifikation

28
und Abgrenzbarkeit des politischen Systems durch die Handelnden wird andererseits
von dem Grad der Ausdifferenzierung auf struktureller Ebene
bestimmt. In letzterer Hinsicht lassen sich zumindest drei analytische Ebenen
mit einem unterschiedlichen Grad an struktureller Verfestigung unterscheiden,
die bei der Ausdifferenzierung eines Funktionssystems aufeinander aufbauen
(siehe dazu Mayntz 1988, 20f und Stichweh 1988, 261): erstens die unterste
Ebene von einzelnen und situativen Handlungen; zweitens die Ebene der Herausbildung
spezieller politischer Funktionsrollen und drittens die Ebene
komplexerer sozialer Gebilde, die durch Rollenverbindungen entstehen (sei es
in Form informeller Netzwerke von Rollenhandeln, sei es in Form formaler
Organisationen, die verschiedene Rollen nach Maßgabe eines übergeordneten
Handlungszwecks kombinieren). Wenn alle drei Ebenen der Systembildung
vollzogen sind - und das ist bei den uns interessierenden Demokratien der Fall -
dann beschränkt die jeweils höhere Ebene das, was auf der niedrigeren Ebene
an Ereignissen und Handlungen möglich ist. Wir greifen diesen Gedanken bei
der Diskussion des Strukturbegriffs in Kapitel 5 noch einmal auf. An dieser
Stelle gilt es vor allem festzuhalten, daß der Grad der Ausdifferenzierung eines
politischen Systems von einem komplementären Verhältnis der Wahrnehmung
der Handelnden und der strukturellen Verfestigung dieses Systems bestimmt
wird. Auf dieses komplementäre Verhältnis weist Luhmann (1970, 155) hin,
wenn er betont, daß "nur auf der Rollenebene ... die Ausdifferenzierung eindeutig
vollzogen werden [kann], so daß in hohem Maße erkennbar ist, ob eine
Rolle (etwa die des Beamten, des Abgeordneten, des Parteisekretärs, des Wählers,
des Gesuchstellers) dem politischen System zugeordnet wird oder nicht".
Je eindeutiger also die Ausdifferenzierung eines Funktionssystems auf der
Rollenebene vollzogen ist, desto eher sind die Handelnden in der Lage, dieses
System in seinen Grenzen zu erkennen und diesem bestimmte Handlungen
zuzurechnen.
Der politische Prozeß ist als eine Abfolge aufeinander bezogener Handlungen
definiert worden. Damit stellt sich zuallererst die Frage, wie dieser Handlungszusammenhang
als ein politischer erkannt und gegen nicht-politische Handlungen
abgegrenzt werden kann. In Anknüpfung an die Begriffsverwendung

29
des vorangehenden Kapitels handelt es sich also um eine erste Bestimmung des
generalisierten Handlungssinns des politischen Systems. Zur Bestimmung des
besonderen Charakters politischer Handlungen greifen wir auf die Funktionsbestimmung
des politischen Systems zurück, wie sie in praktisch allen wichtigen
Systemtheorien formuliert wurde: Die Funktion des politischen Systems ist die
Formulierung kollektiver Ziele und ihre Umsetzung in Form kollektiv bindender
Entscheidungen (siehe unter anderem Easton 1965; Parsons 1969; Luhmann
1970; Almond und Powell 1978). Auf die Realisierung dieser Funktion ist der
Handlungszusammenhang bezogen, der als politischer Prozeß bezeichnet wird.
Diese Furiktionsbestimmung des politischen Systems wurde in den genannten
Theorien quasi objektiv vorgenommen. Wir gehen demgegenüber davon aus,
daß diese auch als Kriterium in der Wahrnehmung der Subjekte fungiert, um
Handlungen als politische zu identifizieren. Von dieser Annahme auszugehen,
ist unseres Erachtens schon deshalb plausibel, weil es eine Ausdifferenzierung
des politischen Systems auf der Rollenebene gibt 16 . Politisches Handeln ist
infolge dieser Ausdifferenzierung vor allem Rollenhandeln, und mit jeder Rolle
ist eine hohe Eindeutigkeit des Handlungssinns verbunden. Im Fokus dieser
Rollen, die eine relativ problemlose Identifikation von Handlungen als politische
ermöglichen, stehen die Rollen, deren Vernetzung die kollektiven Akteure
"Regierung" und "Parlament" konstituieren. In dem Handeln dieser kollektiven
Akteure wird unmittelbar deutlich, daß es um kollektiv bindende Entscheidungen
geht, die vor dem Hintergrund der Möglichkeit des Einsatzes von staatlichen
Zwangsmitteln getroffen und implementiert werden (siehe dazu auch
Parsons 1969, 206f). In ähnlicher Weise argumentiert Mayntz (1988,22f) - wenn
auch bezogen auf die Ausdifferenzierung von Sozialsystemen überhaupt und
nicht nur bezogen auf das politische System. Sie sieht es als ein wesentliches
Kriterium der Ausdifferenzierung eines Sozialsystems an, "ob und inwieweit es
Akteure gibt, die dafür Selbstregelungskompetenzen nach innen und Interessenvertretungsbefugnisse
nach außen beanspruchen". Wenn diese Stufe der
Ausdifferenzierung erreicht ist, dann werden solche Sozialsysteme "in aller
16 Letztlich ist es natürlich eine empirisch zu klärende Frage, inwieweit die Staatsbürger um
dieses Kriterium wissen (wie diffus dieses Wissen auch nur sein mag) und es zur Kognition
von Ereignissen in ihrer Umwelt auch anwenden.

30
Regel von den Gesellschaftsmitgliedern selbst als eigenständige und recht problemlos
abgrenzbare Systeme wahrgenommen".
Die nächste zu klärende Frage auf der Handlungsebene betrifft die Differenzierung
der politischen Handlungen im Rahmen dieses generalisierten Handlungssinns:
Wie kann die Handlungsabfolge oder der politische Prozeß in
distinkte und theoretisch sinnvolle Stufen unterteilt werden? Wir wollen zur
Klärung dieser Frage erst einmal auf Lösungen schon diskutierter Systemtheorien
eingehen. Almond und Powell (1978, 1988) versuchen eine solche Einteilung
durch eine Abfolge von Prozeßfunktionen zweiter Ordnung 17
vorzunehmen
(zweiter Ordnung im Hinblick auf die schon genannte primäre Funktion
des politischen Prozesses). Wir wollen uns aber stärker auf Eastons Unterscheidungen
stützen, da sie unseres Erachtens das Prozeßkontinuum schärfer
separieren und zudem eher einen systematischen Akteursbezug zulassen, was
im Sinne unserer metatheoretischen Grund annahmen geboten ist. Easton (1965)
spezifiziert sein Prozeßmodell auf eine zweifache Weise: erstens durch ein einfaches,
dynamisches Rückkopplungsmodell, das lediglich die Phasen input,
conversion, Output und feedback unterscheidet, und zweitens durch den Inhalt
oder das Material dieses Prozesses. Hinsichtlich des Materials unterscheidet
Easton vier Qualitäten - wants, demands, issues, und decisions - die zugleich
die Abfolge der Stufen des politischen Prozesses kennzeichnen. Easton (1965,
72) bezeichnet diese Qualitäten auch als Produkte und bezieht sich damit
implizit auf handelnde Akteure, die diese Produkte generieren. Die handelnden
Akteure haben in der weiteren Ausarbeitung des politischen Prozesses, den er
"a Systems analysis of political life" nennt, aber keinen systematischen Stellenwert,
da die Metatheorie Eastons universell angelegt ist, das heißt für alle politischen
Systeme Gültigkeit haben soll. Die Kategorien einer Metatheorie dieser
Reichweite sind demzufolge invariant und können variable Größen wie
bestimmte Typen kollektiver Akteure lediglich illustrativ integrieren. Nach
17 Diese Prozeßfunktionen (process functions) sind bei Almond und Powell folgende: interest
articulation, interest aggregation, policy making, policy implementation, und policy adjudication.
Dazu kommen noch die sogenannten policy functions, die sich auf den Output der
Prozeßfunktionen beziehen, und in extraction, regulation und distribution unterteilt werden
(Almond und Powell 1988, 9).

31
Easton (1990, ix) selbst kann eine solche Metatheorie deshalb keinen Bezugsrahmen
zur Klärung solcher Fragen abgeben, was in den konkreten politischen
Systemen die Erzeugung der einzelnen Produkte des politischen Prozesses
determiniert und wie die Transformation dieser Kette von Produkten im einzelnen
zu begreifen ist Die uns interessierende Metatheorie des politischen
Prozesses hat eine erheblich geringere Reichweite. Sie bezieht sich auf die liberalen
Demokratien der westlichen Gesellschaften, für die ausreichend viele
(systemtheoretische) Analysen vorliegen, auf deren Grundlage das Eastonsche
Prozeßmodell differenziert und konkretisiert werden kann.
Einer der Vorzüge dieser Metatheorie geringerer Reichweite ist die Möglichkeit,
die verschiedenen Qualitäten des politischen Prozesses auf bestimmte Akteure
zu beziehen und sie als Produkte des Handelns dieser Akteure zu begreifen.
Wir bezeichnen die Stufen des politischen Prozesses deshalb im folgenden als
Handlungsprodukte. Auf diese Weise wird eine Akzentverschiebung vorgenommen:
Der politische Prozeß wird nunmehr weniger durch eine Abfolge aufeinander
bezogener Handlungen bestimmter Akteure bestimmt, sondern eher
durch eine gerichtete Kette von Produkten der Handlungen dieser Akteure.
Durch diese Akzentverschiebung wird erstens die empirische Messung der Stufen
des politischen Prozesses erleichtert, da sich Produkte in irgendeiner Form
materialisieren müssen und zweitens entspricht diese Akzentverschiebung dem
Tatbestand, daß es bei politischem Handeln letztlich um die Herstellung
bestimmter Leistungen geht, die an die Umwelt des politischen Systems abgegeben
werden, und Leistungen sind Produkte des Handelns von Akteuren. Im
Schaubild 2 ist die gerichtete Kette von Handlungsprodukten im einzelnen aufgeführt.
Die Pfeile kennzeichnen einerseits die Richtung der Abfolge und sollen
andererseits symbolisieren, daß die jeweils spätere Stufe von der unmittelbar
vorgelagerten beeinflußt wird. Auf den Charakter dieser Beeinflussung und auf
die Abweichungen von dieser schrittweisen Beeinflussung kommen wir an
späterer Stelle noch zurück. Zunächst einmal soll erläutert werden, was mit den
einzelnen Jiandlungsprodukten gemeint ist.

32
Schaubtld 2: Ein Modell des demokratischen Prozesses
Handlungs- Akteure Subsysteme Generalisierte
orodukte
y
Handlungs-
Orientierungen
Akteure aus anderen
^ , n t gese.isohaMchen u-
Funktionssystemen
,-. „ u
l
Staatsbürger
• Publikums- _ . _
p Ansprüche . Pressen- Massen- system Response
gruppen
medien
in 1 , 1 1 1 - •
Streitfragen
Programme
„ - Intermediäres ,. . „^^ -0
Politische Parteien System Unterstützung 3.
i *s
Entscheidungen „ 1 Parlament *<
Regierung Regierungs- Effektivität i
l
system
Implementationen —,
Verwaltung
Interessen- Massen-
I Abnahme gruppen medien Publikums- Angemessenheit
system
Staatsbürger
7
'
W
-0 §•
1
Akteure aus anderen
heteroaen (ie nach
Resultate« gesellschaftlichen Umwelt Funktionssystem)
Funktionssytemen
Nach der demokratischen Grundnorm beginnt der demokratische Prozeß bei
den Ansprüchen der Staatsbürger. In dem Prozeßmodell sind diesen Ansprüchen
aber noch Interessen vorgeschaltet. Mit dem Begriff des Interesses greifen
wir das auf, was Easton "wants" nennt. Wants ist bei Easton (1965, 71f) aber ein
Sammelbegriff für eine Vielzahl von Faktoren, die die Ansprüche beeinflussen.
Mit dem Begriff des Interesses wollen wir demgegenüber eine engere und spezifischere
Bedeutung einführen. Interesse wird in verschiedenen Handbüchern
als zu verwirklichende Absicht oder ein zu verwirklichender Nutzen einer Person
oder einer Gruppe definiert (siehe z.B. Fuchs et al. 1975, 312; Massing 1985,
384; siehe dazu auch von Alemann 1987,29). Wir knüpfen an diese Definitionen
an, geben ihnen aber eine stärkere handlungstheoretische Wendung. Interessen
können demnach als Handlungsziele von individuellen und kollektiven Akteu-

33
ren begriffen werden, die für diese Akteure einen Nutzen darstellen und die
diese Akteure im Rahmen von situativen und strukturellen constraints von
Sozialsystemen zu realisieren versuchen. Mit dem Begriff der Handlungsprodukte
sind zwei unterschiedliche Stufen der Realisierung von Interessen durch
die Handlungen der Akteure verbunden: Erstens die explizite Artikulation der
Interessen als zu verwirklichende Handlungsabsichten und zweitens die faktische
Verwirklichung dieser artikulierten Interessen 18 . Beide Stufen sind Resultate
der Inter-Aktionen zwischen relevanten Akteuren von Sozialsystemen und
insofern als Handlungsprodukte bestimmbar. Ablesbar und meßbar wären
Interessen im Stadium der expliziten Artikulation beispielsweise anhand von
Äußerungen der Repräsentanten von kollektiven Akteuren oder von programmatischen
Dokumenten dieser Akteure. Bei individuellen Akteuren ist die
Erfaßbarkeit sicherlich komplizierter; es wäre eine an anderer Stelle noch zu
diskutierende Frage, ob die Anwendung elaborierter Umfragetechniken eine
adäquate Methode zu ihrer Erfassung sein könnte.
Wenn wir die Interessen auf den demokratischen Prozeß beziehen, dann sind
sie Handlungsziele von Akteuren, die potentiell zu (politisierten) Ansprüchen
werden können, aber es noch nicht geworden sind. Sie müssen demzufolge der
Umwelt des politischen Systems zugerechnet werden. Sie gehören aber aus verschiedenen
Gründen zu dem Modell eines demokratischen Prozesses. Erstens
ist es eine aus der Perspektive der normativen Demokratietheorie relevante
Frage, ob es bestimmte Interessen gibt, die systematisch nicht zu Ansprüchen
transformiert werden können, weil es z.B. strukturell bedingte Ausschließungsmechanismen
gibt. Zweitens setzen sich die Outputs des demokratischen
Prozesses (implementierte Entscheidungen) nicht nur unmittelbar in neue
Ansprüche um, sondern häufig erst vermittelt über komplexe Wirkungsketten,
18 Die explizite Artikulation von Interessen wird vor allem im Hinblick auf ihre Gestalt als
Ansprüche als erste Stufe der Realisierung betrachtet. Bestimmte Akteure des demokratischen
Prozesses haben gar nicht die Möglichkeit, ihre Ansprüche selber zu verwirklichen.
Die Staatsbürger beispielsweise benötigen dazu spezialisierte Akteure wie Parteien und
Regierung, Infolge der Verkopplung des Entscheidungshandeins dieser Akteure mit den
artikulierten Ansprüchen der Staatsbürger, die über den Wahlmechanismus erfolgt, kann
aber auch schon die Anspruchsartikulation als intentionales Handeln im Sinne der Realisierung
von Zielen betrachtet werden.

34
die dann erst neue Interessen erzeugen, die wiederum mögliche Inputs in dem
demokratischen Prozeß darstellen. Dieser letztgenannte Aspekt der Rückkopplung
sollte zumindest auf der Modellebene nicht ausgeschlossen bleiben.
Mit der Definition der Interessen haben wir eine Folie auch für die anderen
Handlungsprodukte errichtet, sofern auch diese als Produkte rational handelnder
Akteure begriffen werden. Der Unterschied liegt vor allem in dem höheren
Bestimmtheitsgrad, der sich durch die Logik des demokratischen Prozesses
selbst ergibt. Ansprüche unterscheiden sich von Interessen vor allem durch zwei
Kriterien: Erstens stellen sie lediglich eine Selektion aus der Menge der Interessen
dar und zweitens sind sie in dem Sinne politisiert, daß sie mit der Erwartung
(oder eben dem Anspruch) verbunden sind, durch den kollektiv bindenden
Entscheidungsprozeß berücksichtigt und verwirklicht zu werden (siehe
dazu auch Easton 1965, 38ff).
An die Ansprüche schließen sich in der Kette der Handlungsprodukte die
Streitfragen (in der Terminologie von Easton sind das die "Issues") an. Diese
sind Selektionen aus den Ansprüchen, die durch die politischen Parteien vorgenommen
werden. Easton (1965, 128ff) bezeichnet das als eine "demand
reduction" mit der Funktion eines "intrasystem gate keeping" zur Verhinderung
eines "demand overload". Streitfragen sind eine Teilmenge von Ansprüchen,
die die politischen Parteien aufgreifen und zum Gegenstand ihrer Konkurrenz
um Wählerstimmen machen. Die qualitative Differenz zu den Ansprüchen
beruht in Vorschlägen der politischen Parteien zur Realisierung dieser Ansprüche,
das heißt in Lösungsvorschlägen oder in Politikalternativen (siehe dazu auch
Easton 1965, 14ff sowie Almond und Powell 1988, 9). Programme der Parteien
nehmen Selektionen aus der Menge der Streitfragen vor und relationieren diese
im Sinne der Bildung von Präferenzhierarchien und zeitlicher Abfolgen der
Verwirklichungsabsicht. Diese Art von Relationierung kann auch als Aggregation
bezeichnet werden. Innerhalb der Kategorie der Programme ist eine Differenzierung
zwischen Partei-, Wahl- und Regierungsprogrammen sinnvoll, die
jeweils unterschiedliche Zeithorizonte haben und in dem demokratischen Prozeß
entweder "näher" zu den Streitfragen oder zu den Entscheidungen liegen.

35
Das den Entscheidungen unmittelbar vorausliegende Handlungsprodukt sind
die Programme in Form von Regierungsprogrammen. Die Entscheidungen, die
in Parlamenten und Regierungen getroffen werden, sind Selektionen aus diesen
Regierungsprogrammen, die schon deshalb vorgenommen werden müssen,
weil nicht alles sofort und genauso in die Wirklichkeit umgesetzt werden kann,
wie es programmatisch formuliert ist. Die spezifische Qualität der Entscheidungen
als Handlungsprodukte liegt zum einen in der Allokation von Ressourcen
zu Politikalternativen, die eine grundlegende Bedingung der Realisierung
programmatischer Ziele sind. Zum anderen liegt sie in dem Charakter der Verbindlichkeit
für das Kollektiv der Staatsbürger und für die Akteure aus den
anderen gesellschaftlichen Funktionssystemen. Wenn die primäre Funktion
politischer Handlungen die Herstellung kollektiv bindender Entscheidungen
ist, dann bildet dieses Handlungsprodukt den Kern des demokratischen Prozesses.
Der Charakter der Verbindlichkeit wirkt sich auf die nachfolgenden Handlungsprodukte
in unterschiedlicher Weise aus. Innerhalb des Regierungssystems
bedeuten die Entscheidungen der Regierung, daß diese von der Verwaltung
als Prämisse ihrer Handlungen übernommen werden müssen. Bei der
Herstellung der spezifischen Handlungsprodukte der Verwaltung, die Implementationen
genannt werden, gibt es nicht die Alternative, bestimmte Entscheidungen
aufzugreifen und andere nicht, und das heißt es gibt keine Selektion
aus mehreren Möglichkeiten. Es wird lediglich eine qualitative Transformation
durch die Spezifikation der Entscheidungsprämissen in Form von ökonomischen
und rechtlichen Verfahrensregeln vorgenommen. Erst diese implementierte
Entscheidung kann dann an das Publikumssystem und die Gesellschaft
als "Output" abgegeben werden 19 .
Das letzte Handlungsprodukt des Modells des demokratischen Prozesses ist die
Abnahme der implementierten Entscheidungen durch die Akteure des
Publikumssystems. Auch in diesem Falle erlaubt der bindende Charakter der
19 Almond und Powell (1978,15) bezeichnen diese Handlungsprodukte als "implemented policies".

36
implementierten Entscheidung keine Selektion, denn eine Nicht-Abnahme ist
zumindest offiziell nicht zugelassen. Demgegenüber ist es legal und legitim, die
implementierten Entscheidungen unterschiedlich zu bewerten und deren
Bewertung (Akzeptanz) dann in die Formulierung neuer und anderer Ansprüche
an der Input-Seite des demokratischen Prozesses wieder einfließen zu lassen.
Abweichungen von dieser Art der Abnahme der bindenden Entscheidungen
werden im Sinne der offiziellen Machtstruktur als Störungen betrachtet, die
dysfunktional für den demokratischen Prozeß sind. Auf diese Problematik
werden wir noch einmal zurückkommen.
Das letzte der in Schaubild 2 aufgeführten Handlungsprodukte sind die Resultate
des Entscheidungshandelns des Regierungssystems in der gesellschaftlichen
Umwelt. Die implementierten Entscheidungen erzeugen zwar mehr oder
weniger große Wirkungen in der gesellschaftlichen Umwelt, aber das letztliche
Resultat konstituiert sich erst in der Interaktion mit Wirkungsfaktoren, die von
der eigenen Funktionslogik der gesellschaftlichen Teilsysteme generiert werden,
auf die die implementierten Entscheidungen bezogen sind. Das, was in
dem Prozeßmodell als Resultate bezeichnet wird, ist weitgehend mit den sogenannten
"outcomes" von Easton (1965, 351) und Almond und Powell (1978,16,
322-357) identisch (eine Diskussion des Outcome-Konzeptes findet sich bei
Roller 1992,18-22).
Nach dieser Darstellung der einzelnen Handlungsprodukte soll noch einmal
zusammengefaßt und verallgemeinert werden. Der demokratische Prozeß ist
als eine gerichtete Abfolge von Handlungsprodukten bestimmter Akteure
begriffen worden. Diese Abfolge kann nach zwei Dimensionen charakterisiert
werden: der Weitergabe von Selektionen der Akteure und der Transformation
dieser Selektionen durch die Akteure. Die Weitergabe der Selektionen ist vor
allem quantitativer Art, da es sich um eine Reduktion von Möglichkeiten der
jeweils früheren Stufe handelt (bei zwei der Handlungsprodukten ist die Weitergabe
allerdings alternativlos, das heißt die Selektionen der vorangehenden
Stufe müssen ohne weitere Wahlmöglichkeiten übernommen werden). Demgegenüber
ist die Transformation der Selektionen qualitativer Art, weil das jeweils
spätere Handlungsprodukt durch eine zusätzliche Spezifizierung seine Qualität

37
verändert. In dem Schaubild 3 werden die konkreten Bedeutungen der einzelnen
Handlungsprodukte im Hinblick auf die beiden genannten Dimensionen
noch einmal schematisch dargestellt.
Schaubild 3: Schematische Darstellung der Bedeutung der
Handlungsprodukte
Selektion
(Quantitativer Aspekt)
Transformation
(Qualitativer Aspekt)
Interessen
(Ausgangsprodukte)
(Ausgangsprodukte)
Streitfragen
Entscheidungen
Selektion
Selektion
Selektion
Selektion
Politisierung
("Gerichtethetr')
Lösungsvorschläge
(Poiitikalternativen)
Relationierung
(Aggregation)
Ressourcenzuweisung
Verbindlichkeit
Implementationen (keine Selektion möglicn) +
Abnahme (keine Selektion möglich) +
Resultate andere analytische Ebene +
Verfahrensregeln
Akzeptanz
Wirkung
Im folgenden soll die Steuerung der gerichteten Abfolge von Handlungsprodukten
auf einer allgemeinen Ebene etwas genauer erläutert werden. Allgemein
bedeutet, daß es sich um eine Steuerung handelt, die für alle repräsentativen
Demokratien gilt. Diese Steuerung wird erläutert, indem der demokratische
Prozeß als Machtprozeß expliziert wird. Wir greifen dabei einige Überlegungen
noch einmal auf, die schon bei der Darstellung der Handlungsprodukte angestellt
worden sind, das aber unter einer anderen Perspektive.
Das im Schaubild 2 dargestellte Modell des demokratischen Prozesses bezieht
sich auf den formalen Prozeß. Formal ist der Prozeß in dem Sinne, daß "die

38
dominante Kommunikationsrichtung ... von der offiziellen Machtstruktur
gestützt wird" (Luhmann 1970, 165). Die offizielle Machtstruktur ist die durch
die Verfassung definierte und wird nach der hier diskutierten Metatheorie als
formale Struktur bezeichnet (siehe Kapitel 5), die den Ablauf des politischen
Prozesses in bestimmter Weise steuert. Macht wird bei Luhmann (1970, 162)
definiert als "die Möglichkeit, durch eigene Entscheidung für andere eine
Alternative auszuwählen ... Macht ist immer dann gegeben, wenn aus einem
Bereich von Möglichkeiten eine bestimmte durch Entscheidung gewählt wird
und diese Selektion von anderen als Entscheidungsprämisse übernommen
wird" (eine vergleichbare Bestimmung von Macht findet sich bei Parsons 1969,
352-404). Das Recht, für andere eine Alternative auszuwählen, die diese dann
als Prämisse ihres Handelns übernehmen müssen, ist in den Verfassungen der
repräsentativen Demokratien der westlichen Gesellschaften an den entscheidenden
Stellen des demokratischen Prozesses verbindlich festgelegt. Der formale
demokratische Prozeß nimmt als Machtprozeß seinen Ausgangspunkt von
dem Kollektiv der Staatsbürger. Dieses Kollektiv konstituiert sich aus einer
Mehrzahl von Rollen, bei der die Wählerrolle die entscheidende zur Ingangsetzung
des Machtflusses ist. Die Spezifikation der Wählerrolle durch das Wahlrecht
ist in liberalen Demokratien so etwas wie die Operationalisierung der
Volksherrschaft auf struktureller Ebene. Diese durch das Wahlrecht implementierte
Strukturkomponente wirkt sich in zweifacher Weise als machterzeugend
aus. Erstens durch die Antizipation des Wählens der Staatsbürger seitens der
politischen Parteien. Wenn als ein handlungsleitendes Interesse der politischen
Parteien die Besetzung von Regierungspositionen unterstellt werden kann (auf
diese Frage kommen wir später noch einmal zurück), dann ist es für die konkurrierenden
Parteien auch rational, die Ansprüche der Staatsbürger in ihren
Wahlprogrammen zu berücksichtigen. Insofern sind die Ansprüche der Staatsbürger
Prämissen des Handelns der politischen Parteien, und insofern erfolgt
auch eine machtgesteuerte Weitergabe von Selektionsleistungen. Die machterzeugende
Wirkung des Wahlrechts wirkt sich zweitens durch den Vollzug des
Wählens der Staatsbürger aus. Durch diesen Vollzug werden eine oder mehrere
Parteien als Regierungspartei bzw. als Regierungsparteien ausgewählt und
damit auch das Programm dieser Partei bzw. dieser Parteien als Prämissen für

39
das Handeln der Regierung gesetzt. Dieser zweistufige Machtprozeß hat zwei
grundsätzliche Unbestimmtheiten, die bedeuten, daß das Handeln der Machtunterworfenen
nicht vollständig von dem Handeln der Machthabenden determiniert
wird. Zum einen entstehen die Unbestimmtheiten bei dem Versuch der
politischen Parteien, die Ansprüche der Wähler zu identifizieren 20 . Wie die
Einstellungsforschung zeigt, sind diese weder eindeutig, noch stabil, noch transitiv
im Sinne einer Präferenzordnung. Daraus erwachsen für das Handeln der
politischen Parteien Freiheitsspielräume oder Freiheitszwänge (je nach
Gesichtspunkt). Zum anderen ergeben sich Unbestimmtheiten bei der Umsetzung
der Programme der gewählten Parteien im Regierungshandeln bzw. der
Entscheidungstätigkeit. Das Regierungshandeln ist an komplexe und sich wandelnde
Realitätsrestriktionen gebunden, die eine bruchlose Umsetzung programmatischer
Vorhaben zumindest einschränken. Dieser gebrochenen Umsetzung
könnte strukturell durch die verfassungsmäßige Einführung eines imperativen
Mandats gegengesteuert werden. Die Anpassungsfähigkeit des Regierungshandelns
an komplexe und sich wandelnde Realitätsrestriktionen ist aber
einer der Gründe, warum das imperative Mandat ausdrücklich kein Strukturelement
der liberalen Demokratien ist. Diese Art von Unbestimmtheiten können je
nach demokratischer Norm natürlich unterschiedlich bewertet werden. Sie
machen aber deutlich, daß eine empirisch ermittelte starke Determination der
Programme der Parteien durch aktuelle Ansprüche der Staatsbürger oder der
Entscheidungen der Regierung durch die Programme der Regierungsparteien
nicht per se im Sinne der normativen Demokratietheorie eindeutig positiv zu
bewerten sind 21 .
Wahrend die machtgesteuerte Weitergabe von Selektionsleistungen bis hin zu
den Entscheidungen Unbestimmtheiten und damit
Handlungsspielräume
20 Um Mißverständnisse zu vermeiden: die Machtunterworfenen sind in diesem Falle die politischen
Entscheidungsträger und die Machthabenden die Staatsbürger.
21 Eine solche empirische Ermittlung der Determination eines Handlungsprodukts durch ein
anderes kann z.B. in Form der Vorhersage mittels einer linearen Regression vorgenommen
werden. Diese Methode wird in den bereits erwähnten Analysen von Klingemann, Hofferbert
und Budge bei der Vorhersage des Regierungshandems durch Parteiprogramme verwendet.

40
erzeugt, ändert sich das im (formalen) demokratischen Prozeß ab der Stufe der
Entscheidungen. Diese sind durch die Verfassungen als bindend festgelegt und
das bezieht sich innerhalb des Regierungssystems auf die Implementationen
der Verwaltung und außerhalb des Regierungssystems auf die Abnahme der
implementierten Entscheidungen durch die Akteure des Publikumssystems.
Das ist bereits bei der Darstellung der Handlungsprodukte diskutiert worden
(siehe dazu auch Schaubild 3). In der Begrifflichkeit des demokratischen Prozesses
als Machtprozeß ist durch die Verbindlichkeit der Entscheidungen die
Weitergabe der Selektionen des Machthabers an den Machtunterworfenen eindeutig:
Der Machtunterworfene muß die Selektionsleistungen des Machthabenden
alternativlos als Prämisse des eigenen Handelns übernehmen.
Die bisherige Analyse des demokratischen Prozesses begriff diesen als eine
gerichtete Kette von Handlungsprodukten bestimmter kollektiver Akteure.
Diese Abfolge von Handlungsprodukten wurde unter den Gesichtspunkten der
Selektion und Transformation beschrieben. Dabei wurde der Aspekt vernachlässigt,
daß sich diese Selektion und Transformation im Rahmen einer Differenzierung
des politischen Systems in Subsysteme vollzieht. Dieser Aspekt soll
nunmehr aufgegriffen werden. Wir wenden uns also der Binnendifferenzierung
des politischen Systems der liberalen Demokratien zu.
4.2 Binnendifferenzierung des politischen Systems
4.2.1 Differenzierung in drei Subsysteme
Ein soziales System ist in dem Maße ausdifferenziert, in dem sich sowohl eine
spezifische Struktur herausgebildet hat als auch eine generalisierte Handlungsorientierung
der Akteure, deren Vernetzung die Struktur bildet. Diese Bestimmung
muß auch auf die Binnendifferenzierung von Sozialsystemen angewendet
werden, die grundsätzlich der gleichen Ausdifferenzierungslogik folgt wie
die des übergeordneten Sozialsystems selbst. Die Diskussion der Binnendifferenzierung
des politischen Systems soll in drei Schritten vorgenommen werden:
Erstens wird dargestellt, welche Subsysteme überhaupt differenziert werden,

41
zweitens werden diesen Subsystemen kollektive Akteure zugeordnet, und
drittens werden die generalisierten Handlungsorientierungen der Akteure der
jeweiligen Subsysteme beschrieben.
Zur Darstellung der Binnendifferenzierung des politischen Systems greifen wir
zunächst noch einmal auf die allgemeine Funktion oder die generalisierte
Handlungsorientierung des politischen Systems insgesamt zurück, die in der
Herstellung kollektiv bindender Entscheidungen liegt. Die Bedeutung oder der
Bezug dieser allgemeinen Funktion unterliegt aber historischen Definitionsprozessen.
Während der lang andauernden Phase der Entstehung und Konsolidierung
der europäischen Nationalstaaten konkretisierte sich diese Funktion vor
allem in der permanenten nationalstaatlichen Herrschaftssicherung durch das
politische Handeln der Herrschenden. Diese Reproduktion bestand im wesentlichen
in der Erhaltung (oder Ausweitung) eines Territoriums durch die Stabilisierung
einer Grenze nach außen und in der administrativen Durchdringung
dieses Territoriums nach innen. Beide Reproduktionsweisen der nationalstaatlichen
Herrschaft setzen die Existenz eines Machtzentrums mit einem Gewaltmonopol
voraus 22 . Diese Beschränkung in der Definition staatlichen Handelns
auf das Interesse der Selbsterhaltung wird durch die Entwicklung der westeuropäischen
Wohlfahrtsstaaten aufgegeben. Diese Entwicklung ist an anderer
Stelle detailliert beschrieben und analysiert worden (Flora, Alber und Kohl
1977; Luhmann 1981c; Alber 1982; Roller 1992). Zwar sind mit der Herrschaftsreproduktion
auch schon spezifische Leistungen der Herrschenden für die
Gesellschaft verbunden (bzw. können verbunden sein), wie z.B. die Friedenssicherung
nach außen und die Ordnungsstiftung nach innen. Diese politischen
Kerrifunktionen bilden im Verlauf der Entwicklung des Wohlfahrtsstaates aber
lediglich die Basis einer zunehmenden Aufgabenzuweisung bzw.
Leistungserwartung an den Staat (Mayntz 1988, 39). Erst mit diesem wohlfahrtsstaatlichen
Aufgabenkatalog hat sich ein klares Austauschverhältnis
konstituiert: Die Herrschaftsausübenden geben die von der Gesellschaft
erwarteten wohlfahrtsstaatlichen Leistungen an die Gesellschaft ab und
bekommen dafür Steuerzahlungen und generalisierte Unterstützung. Dieses
22 Zur Entstehung und Konsolidierung der europäischen Nationalstaaten siehe Flora (1983).

42
Austauschverhältnis kennzeichnet das politische System als ein Leistungssystem.
Ein aktuelles Beispiel, daß die wohlfahrtsstaatliche Entwicklungsdynamik
immer noch greift, ist die Diskussion in Deutschland über die Aufnahme von
Staatszielen in die Verfassung (zu einer Diskussion der Logik der wohlfahrtsstaatlichen
Entwicklung siehe Luhmann 1981c). Gleichgültig, ob im Endeffekt
eine solche Aufnahme erfolgt, so spiegelt doch alleine diese Diskussion die
Erwartungen relevanter sozialer Gruppen an das staatliche Handeln. Ob der
Versuch eines Zurückschraubens dieser Erwartungen und der Relimitierung
des staatlichen Handelns - wie er z.B. in Großbritannien in den achtziger Jahren
erfolgte - langfristig erfolgreich sein kann, oder aber an tiefersitzenden strukturellen
Entwicklungstrends moderner Gesellschaften scheitern muß, soll hier als
eine wichtige Fragstellung lediglich erwähnt, aber nicht weiter diskutiert
werden.
Eine leistungsbasierte Ausdifferenzierung eines Sozialsystems ist mit der
Ausdifferenzierung "klar umrissener Produzenten- und Abnehmerrollen"
(Mayntz 1988,19) von Leistungen verknüpft. Die spezifische Konfiguration der
Produzentenrolien ist ein Strukturmerkmal des Regierungssystems und die
spezifische Konfiguration der Abnehmerrollen ist ein Strukturmerkmal des
Publikumssystems. Die Bezeichnung Publikumssystem ist von Luhmann (1970,
163) und Parsons (1969, 208) entlehnt und die des Regierungssystems lediglich
von Parsons (1969,207, 312) 23 . Statt Regierungssystem gebraucht Luhmann den
Begriff der "bürokratischen Verwaltung". Wenn aber schon einer der kollektiven
Akteure des "Entscheidungssystems" zur Kennzeichnung des Systems insgesamt
herangezogen wird, dann ist unseres Erachtens der Begriff Parsons
plausibler, da letztlich Regierung und Parlament die verbindlichen Entscheidungen
festlegen, während die bürokratische Verwaltung auf die Ausarbeitung
der gesetzten Entscheidungsprämissen spezialisiert ist. Unabhängig von der
konkreten Bezeichnung ist diese Differenzierung eines "Produktionssystems"
von Leistungen (Regierungssystem) und eines "Abnehmersystems" von Lei-
23 Parsons exakte englische Begriffsverwendungen für beide Subsysteme lauten "public" und
"government".

43
stungen (Publikumssystem) die grundlegende Differenzierung, die praktisch
alle Systemtheorien der Politik vornehmen.
Die Interaktion zwischen Produzenten und Abnehmern in Leistungssystemen
sind Austauschprozesse von Leistung und Gegen-Leistung. In den meisten
Sytemtheorien der Politik ist diese Austauschbeziehung sachlich und zeitlich
auseinandergezogen. Das Regierungssystem liefert bindende Entscheidungen
bestimmter Art an der Output-Seite des demokratischen Prozesses und erhält
Unterstützung an der Input-Seite (siehe Parsons 1969, 209). Im negativen Falle
erfolgt ein Unterstützungsentzug an der Input-Seite bei den nächsten Wahlen.
Der Hintergrund dieses Auseinanderziehens liegt in der Annahme, daß sich ein
politisches System in seinem Entscheidungshandeln nur dann "auf fluktuierende
gesellschaftliche Problemlagen einstellen" kann, wenn ein "nahezu
motivloses, selbstverständliches Akzeptieren bindender Entscheidungen
zustandekommt" (Luhmann 1970, 159). Wenn man von dieser Prämisse ausgeht,
dann ist es auch ausreichend, Modelle politischer Prozesse mit den
implementierten Entscheidungen enden zu lassen, die an die Umwelt abgegeben
werden, ohne diese Abgabe bzw. Abnahme weiter zu analysieren. Diese
Abgabe an die Umwelt wird in der Regel mit dem unspezifischen Begriff des
"Outputs" benannt. Wir wollen hier nicht erörtern, ob das motivlose Akzeptieren
der implementierten Entscheidungen durch die Abnehmer tatsächlich eine
Funktionsbedingung des politischen Systems ist, sondern gehen von dem
unterstellbaren Tatbestand aus, daß das faktisch nicht mehr der Fall ist 24 . In
dem bereits dargestellten Modell des demokratischen Prozesses (siehe Schaubild
2) wird deshalb ein Gedanke Luhmanns aufgegriffen, der die Publikumsrollen
in Rollen differenziert, die der Input- bzw. der Output-Seite der Polity
zuzuordnen sind (Luhmann 1970,164f). Im Unterschied zu Luhmann vermuten
wir Austauschbeziehungen zwischen Polity und Publikum nicht nur an der
Input-Seite des EntScheidungsprozesses, sondern auch an der Output-Seite. Die
Abnahme der implementierten Entscheidungen ist nicht schon durch den Verbindlichkeitscharakter
eindeutig festgelegt, sondern eine in gewissen Grenzen
24 Auch diese Annahme ist natürlich als ein metatheoretischer "Vorgriff' zu verstehen, der als
testbare Hypothese empirisch überprüft werden kann.

44
variable Größe, die auch von der Bewertung dieser implementierten Entscheidungen
durch das Publikum beeinflußt wird. Ein Kernkraftwerk oder eine
Autobahn durch ein Naturschutzgebiet beispielsweise wird nicht notwendigerweise
gebaut werden, nur weil das durch den legalen EntScheidungsprozeß
der Polity so beschlossen wurde. Das Ausmaß der Abnahme der implementierten
Entscheidungen durch das Publikum dürfte dann seinerseits einen
Effekt auf die Resultate einer intendierten Politik haben, wie z.B. der Energiepolitik
oder der Verkehrspolitik 25 . Der Sachverhalt der bedingten Abnahme der
implementierten Entscheidungen der Polity durch das Publikum läßt sich mit
Hilfe der Differenzierung Parsons (1969, 41Off; zu dieser Differenzierung siehe
auch Gerhards 1993, 30ff) zwischen macht- und einflußbasierten Kommunikationsprozessen
auf einer allgemeineren Ebene darstellen und damit begrifflich
genauer lokalisieren. Eine machtgestützte Weitergabe der Selektionsleistungen
(implementierte Entscheidungen) würde eine fraglose Abnahme dieser Selektionen
durch das Publikum bedeuten. Das Annahmemotiv läge dann vor allem
in der Möglichkeit des Einsatzes negativer Sanktionen bis hin zu Zwangsmitteln
(die durch das staatliche Gewaltmonopol abgestützt sind). Das Annahmemotiv
bei einer einflußgestützten Weitergabe von Selektionsleistungen liegt
demgegenüber in dem Ausmaß der Überzeugungskraft, die der Akteur x auf
den Akteur y ausübt. Wenn unsere Hypothese einer bedingten Abnahme der
implementierten Entscheidungen der Polity durch das Publikum zutrifft, dann
ist es dem Publikum gelungen, die Kommunikation mit der Polity an der
Output-Seite des demokratischen Prozesses weitgehend auf eine Einflußbasis
zu stellen und die Polity dazu zu bewegen, auf Macht als Kommunikationsmedium
zu verzichten. Für die Akteure der Polity stellt sich damit aber
das Problem, daß auch die Output-Seite des demokratischen Prozesses kontingent
wird. Eine mögliche Form, auf diese Kontingenzzunahme strukturell zu
reagieren, wäre eine Ausdifferenzierung von speziellen Funktionsrollen zur
Mobilisierung von Unterstützung für bereits implementierte Entscheidungen.
Die Einrichtung von Abteilungen für Öffentlichkeitsarbeit in den verschiedenen
25 Dieser Effekt ist in der Kette der Handlungsprodukte im Modell des demokratischen Prozesses
berücksichtigt (siehe Schaubild 2).

45
Verwaltungseinheiten kann als ein Kennzeichen dieser "Adaptionsweise" interpretiert
werden.
Im Unterschied zur Output-Seite des politischen Prozesses hat sich an der
Input-Seite ein spezialisiertes Subsystem ausdifferenziert, das zwischen dem
Publikumssystem und dem Regierungssystem vermittelt 26 . Infolge dieses Vermittlungscharakters
nennen wir es auch intermediäres System. Der genauere
Charakter bzw. die Logik dieser Vermittlung wird in den nachfolgenden Kapiteln
zu verdeutlichen versucht. Das intermediäre System ist der Sache nach
dasselbe wie das Subsystem "parteimäßige Politik" von Luhmann (1970, 163).
Die Funktion dieses Subsystems ergibt sich für Luhmann aus der prinzipiellen
Offenheit des politischen Systems für Themen und Probleme aus der Gesellschaft,
über die kollektiv bindend entschieden werden soll. Das hat nach
Luhmann zur Folge, daß die Mobilisierung politischer Unterstützung für das
Handeln des Regierungssystems zu einer bestandswichtigen Daueraufgabe
wird. Die Struktur, in der sich diese Mobilisierung vollzieht, ist die des geregelten
Parteienwettbewerbs um Wählerstimmen. Die Wählerstimmen selbst
sind dann die manifeste Form der mobilisierten Unterstützung. Der Sinn dieser
ausdifferenzierten Funktion des intermediären Systems ist nach Luhmann vor
allem die Entlastung des Regierungssystems von der Aufgabe der Unterstützungsmobilisierung.
Erst diese Entlastung ermöglicht die Konzentration des
Regierungssystems auf die "Ausarbeitung und den Erlaß bindender Entscheidungen"
(Luhmann 1970, 164) nach Maßgabe von programmatischen
Prämissen, für die eben durch das intermediäre System Unterstützung mobilisiert
wurde (siehe dazu auch Parsons 1969, 208ff). Mit der Funktionserfüllung
des intermediären Systems ist zugleich auch eine Selektion und Transformation
von Ansprüchen des Publikums verbunden (siehe dazu Schaubild 3), die eine
26 Hier könnte auch anders argumentiert werden, indem die Verwaltung in die Ministerialbürokratie
und die lokalen Verwaltungen differenziert wird. Für letztere könnte dann die
Funktion einer Vermittlung zwischen dem Regierungssystem und dem Publikumssystem an
der Output-Seite beansprucht werden. Wir glauben aber, daß sich diese Differenzierung
nicht so eindeutig vornehmen läßt, daß daraus zwei unterschiedliche Systeme postuliert
werden können. Eine Alternative wäre, die Differenzierung von Ministerialbürokratie und
lokalen Verwaltungen als Subsysteme des Verwaltungssystems zu begreifen.

46
effektive Bearbeitbarkeit der Ansprüche des Publikums durch das Entscheidungshandeln
des Regierungssystems allererst ermöglicht.
Einen etwas anderen Ansatz der Konzeptualisierung eines intermediären
Systems zwischen Publikumssystem und Regierungssystem verfolgt Gerhards.
Er stellt die allgemeinere These auf, daß zwischen "Leistungsrollen und
Publikumsrollen" bei allen ausdifferenzierten gesellschaftlichen Teilsystemen
teilsystemspezifische Öffentlichkeiten vermitteln. Im Falle des politischen
Systems ist das eben die politische Öffentlichkeit (Gerhards 1993, 22). Politische
Öffentlichkeit wird als ein "intermediäres Kommunikationssystem" begriffen,
das "Themen und Problemstellungen der Gesamtgesellschaft .... an das politische
Entscheidungssystem ..." vermittelt (Gerhards 1993, 23). Durch diese
Bestimmung wird implizit eine folgenreiche Festlegung getroffen: Bei dem
Gegenstand der Vermittlung handelt es sich um Themen und Probleme der
Gesellschaft; wenn wir das auf die Differenzierung zwischen Leistungssystem
und Publikumssystem beziehen, zwischen denen die teilsystemische Öffentlichkeit
vermitteln soll, dann muß dieser Gegenstand dem Publikumssystem
zugeordnet werden. Der Charakter der Vermittlung liegt dann vor allem in der
kommunikativen Weitergabe dieser Themen und Probleme aus dem Publikumssystem
an das Leistungssystem. Dieser Charakter drückt sich auch in der
Bezeichnung als "intermediäres Kommunikationssystem" aus. Diese Konzeptualisierung
eines intermediären Systems ist in unserem Modell des demokratischen
Prozesses nicht aufgreifbar, da es eindeutiger lokalisiert sein muß. Es
geht in diesem Modell weniger um die kommunikative Weitergabe von Informationen
(Themen und Probleme), sondern die Erfüllung spezifischerer Funktionen:
Erstens der Abschirmung des Regierungssystems gegenüber Zwängen
permanenter Unterstützungsmobilisierung für seine laufende Entscheidungstätigkeit
und zweitens die Transformation der Ansprüche des Publikums,
so daß diese durch das Regierungssystem in seinem Entscheidungshandeln
auch bearbeitbar sind. Es geht also um die Herstellung ganz bestimmter Handlungsprodukte
(siehe Schaubilder 2, 3) durch bestimmte Akteure. Diese in
verschiedenen Systemtheorien durchaus ähnlich spezifizierten Funktionen
kann die politische Öffentlichkeit als ein Kommunikationssystem, das vor allem

47
Ansprüche an das Regierungssystem kommuniziert, gerade nicht erfüllen.
Nach unserem Modell erzeugt die politische Öffentlichkeit eher die Probleme,
aufgrund derer es ein intermediäres System geben muß.
In der weiteren Argumentation von Gerhards werden einige Spezifikationen
vorgenommen, die eine größere Annäherung an unser Modell des demokratischen
Prozesses implizieren. Die Bedeutung der politischen Öffentlichkeit wird
von ihm auf die Erzeugung einer öffentlichen Meinung eingegrenzt und in ein
Modell des Policy-Prozesses eingeordnet (Gerhards 1993, 27-29). Politische
Öffentlichkeit wird bei dieser Lokalisation als ein "Meinungsbildungssystem" 27
bezeichnet, das an der Input-Seite des politischen Entscheidungsprozesses zu
plazieren ist. Daraus lassen sich zwei Schlußfolgerungen ziehen. Die von uns
aufgeworfene und bedeutsam gehaltene Frage, wer und wie diese öffentliche
Meinung in das politische Entscheidungssystem vermittelt, bleibt offen. Vermittlung
reduziert sich dann wieder auf die Bedeutung einer (einflußreichen)
Weitergabe der Ansprüche der Staatsbürger an die Akteure des Entscheidungssystems.
Diese Ansprüche haben die Gestalt der Öffentlichen Meinung. Die
öffentliche Meinung wird bei Gerhards (1993,26) als ein Ersatzindikator für die
Ansprüche der Staatsbürger begriffen. Diese Bestimmung der öffentlichen Meinung
greifen wir später in der Metatheorie des demokratischen Prozesses selber
auf. Aber auch als öffentliche Meinung handelt es sich immer noch um Ansprüche,
die das Problem der Selektion und Transformation nach sich ziehen, so daß
sie durch das Entscheidungssystem auch bearbeitbar werden. Unter anderem
diese Funktion hat im Modell des demokratischen Prozesses das intermediäre
System.
4.2.2 Die kollektiven Akteure der drei Subsysteme
4.2.2.1 Die kollektiven Akteure des Regierungssystems
Ausdifferenzierte Sozialsysteme in komplexen Gesellschaften gewinnen ihre
Struktur durch Interaktionsmuster kollektiver Akteure, die als kollektive
Akteure Rollenverbindungen darstellen. Die Struktur dieser Systeme läßt sich
27 Genauer müßte man es als ein System der Bildung der öffentlichen Meinung bezeichnen.

48
also sowohl über die Verbindung einzelner Rollen bestimmen, als auch über die
Verbindung von Rollenkomplexen. Eine Voraussetzung der konkreten Bestimmung
solcher Strukturen ist die Identifikation der relevanten kollektiven
Akteure des Systems. Dies soll im folgenden für die drei unterschiedenen Subsysteme
des politischen Systems geschehen.
Die relevanten Strukturelemente von Systemen werden als kollektive Akteure
begriffen, um damit an das metatheoretische Postulat der Einführung eines
Akteurbezuges in die Systemtheorie angeschlossen werden soll. Man kann
diese kollektiven Akteure auch als Systeme eines geringeren Generalisierungsgrades
betrachten. Rucht (1991, 7ff) beispielsweise bezeichnet Parteien, Verbände
und Bewegungen als Systeme der Interessenvermittlung und Massenmedien
als Systeme der Informationsvermittlung. Diese Sprachregelung würde
in unserem Theoriekontext aber einen Verlust an notwendiger Spezifität nach
sich ziehen. Schimank hat die Notwendigkeit einer Differenzierung innerhalb
der Kategorie des Systems betont, als er zwischen handlungsprägenden und
handlungsfähigen Systemen unterschied. Handlungsfähige Systeme lassen sich
aber auch im Kontext der Argumentation von Schimank präziser als kollektive
Akteure bezeichnen, weil man damit einen Referenzpunkt errichtet, der deutlich
machen kann, was ein handlungsfähiges System denn ist.
Der Begriff des kollektiven Akteurs impliziert auf der ersten Bedeutungsebene
ein handelndes Kollektiv. Wenn Handeln als intentionales Handeln bestimmt
ist, das heißt auf die bewußte Verwirklichung von Zielen gerichtet ist, dann
setzt das voraus, daß auch Kollektive zu einem solchen intentionalen Handeln
in der Lage sind. Diese Annahme ist um so plausibler, je expliziter und eindeutiger
eine Zwecksetzung des Kollektivs existiert und diese sich in bestimmten
Rollen verfestigt, die zugunsten der Zwecksetzung Weisungsbefugnisse nach
innen und Interessenvertretungsbefugnisse nach außen haben. Diese Bedingung
trifft am stärksten auf formale Organisationen zu. In dem Maße, wie ein
"kollektiver Akteur" von diesen Merkmalen abweicht, ist es auch schwieriger,
ihn als kollektiven Akteur zu bezeichnen und dementsprechend in die Analyse
einzuführen. Darauf kommen wir vor allem bei der Diskussion der Staatsbürger
als kollektiven Akteur noch einmal zurück. An dieser Stelle steht noch eine

49
Erläuterung dessen aus, was mit Kollektiv gemeint ist. Wir stützen uns hier
weitgehend auf Parsons (1969, 21), für den die "collectivity" eine strukturelle
Einheit von Sozialsystemen ist und als primäre Funktion die des "goal-attainment"
hat. Kollektive setzen sich nicht aus Individuen zusammen, sondern sind
ein bestimmtes Aggregat von Rollen. Individuen sind in dieser Perspektive
lediglich notwendige Substrate von Rollenhandeln. Rollen werden von Parsons
(1969, 21) deshalb auch als "boundary-structure" bezeichnet, sofern sie eine
Relation zu den Individuen herstellen, die als Individuen aber der Umwelt des
Kollektivs zugehören. Hinsichtlich der Rollen führt Parsons (1969, 31) noch
zwei weitere Spezifikationen ein, die ein Kollektiv konstituieren: Es muß Rollen
geben, die eine klare Differenzierung zwischen Mitgliedern und Nichtmitgliedern
erlauben, und intern muß eine Rollendifferenzierung nach Statuspositionen
erfolgen. Dieser letztere Aspekt knüpft an das schon erläuterte Kriterium
an, daß ein Kollektiv um so eindeutiger identifizierbar ist, je stärker sich die
Zwecksetzung des Kollektivs (seiner "goals") in entsprechenden Rollen ausdifferenziert
und verfestigt.
In dem Ausmaß der Eindeutigkeit, in dem die kollektiven Akteure den Subsystemen
des politischen Systems zugeordnet werden können, gibt es ein deutliches
Gefälle. Entsprechend unterschiedlich wird auch der jeweilige Begründungsaufwand
ausfallen. Am einfachsten verhält es sich mit den kollektiven
Akteuren des Regierungssystems. Das Regierungssystem stellt den Kern des
politischen Systems dar, da es im Rahmen des gesamten demokratischen Prozesses
auf die faktische Herstellung und Durchsetzung bindender Entscheidungen
spezialisiert ist 28 . Der Tatbestand, daß das Regierungssystem Entscheidungen
treffen kann, die für die gesamte Gesellschaft verbindlich sind und der
Tatbestand, daß sich diese Entscheidungstätigkeit auf die Monopolisierung und
Kontrolle physischer Gewalt stützt, verlangt eine detaillierte rechtliche Codifizierung
der einzelnen Rollen und der Rollenkomplexe dieses Teilsystems der
Politik (Luhmann 1987, 149). Die Struktur des Regierungssystems ist infolge
dieser detaillierten rechtlichen Codifizierung durch die Verfassung hochgradig
28 Es handelt sich bei den Tätigkeiten der Akteure des Regierungssystems also nicht nur um
Vorstufen der Entscheidungsbildung.

50
formalisiert. Das bedeutet zugleich auch, daß es eindeutig ist, welche kollektiven
Akteure diesem Teilsystem zugehören und was die Funktion dieser kollektiven
Akteure ist. Bei der Darstellung der Handlungsprodukte des demokratischen
Prozesses wurde innerhalb des Regierungssystems zwischen Entscheidungen
und Implementationen unterschieden (siehe Schaubild 2). Entscheidungen
beziehen sich genauer auf die Herstellung von Entscheidungs-Prämissen
und auf den Erlaß der implementierten Entscheidungen. Beides sind Produkte
des Handelns von Parlament und Regierung 29 . Die Entscheidungsprämissen
werden von der Verwaltung spezifiziert und das heißt, in detaillierte
ökonomische und rechtliche Verfahrensregeln übersetzt 30 . Das Ergebnis dieser
Spezifikation wird Implementation genannt, und es sind letztlich die implementierten
Entscheidungen, die nach der Verabschiedung durch die Regierung
und das Parlament als bindende Entscheidungen an die gesellschaftliche
Umwelt abgegeben werden.
4.2.2.2 Die kollektiven Akteure des intermediären Systems
Das intermediäre System als Subsystem des politischen Systems vermittelt zwischen
dem Regierungssystem und dem Publikumssystem, das heißt es vermittelt
zwischen zwei Sozialsystemen. Es wurde bereits erläutert, daß Individuen
zur Umwelt von Sozialsystemen und Kollektiven gehören. Sie gehören in ihrer
Staatsbürgerrolle zum politischen System, und die Verbindungen der einzelnen
Staatsbürgerrollen konstituieren das Kollektiv der Staatsbürger. Dieses ist eines
der Akteure des Publikumssystems. Eine soziologische Analyse der Austauschbeziehungen
zwischen zwei Sozialsystemen kann deshalb nicht auf die Vermittlung
von Individuen und Regierungssystem abzielen. Dieses ist beispielsweise
29 Der Einfachheit halber wurden in dem Modell des demokratischen Prozesses nur Parlament
und Regierung berücksichtigt. In Präsidialsystemen müßte der Präsident als Akteur natürlich
miteinbezogen werden,
30 Eine weitere mögliche Untergliederung der Verwaltung wäre die in Ministerialbürokratie
und in lokale Verwaltung (dieser Aspekt wurde bereits angesprochen). Vor allem die Ministerialbürokratie
hat bei dieser Unterscheidung die Funktion der Implementation der durch
die Regierung getroffenen Entscheidungsprämissen, während die lokalen Verwaltungen die
Funktion der Weitergabe dieser implementierten Entscheidungen an die gesellschaftliche
Umwelt hat. Die lokalen Verwaltungen entscheiden,, in welchen konkreten Fällen die
implementierten Entscheidungen angewendet werden sollen und dürfen.

51
die Analyseperspektive von Rucht (1991), aus der dann Interessengruppen,
Massenmedien und politische Parteien gleichermaßen zu Systemen der
Vermittlung werden 31 . Demgegenüber gehen wir davon aus, daß als kollektive
Akteure des intermediären Systems lediglich die politischen Parteien
veranschlagt werden können und Interessengruppen und Massenmedien dem
Publikumssystem zuzuordnen sind 32 . Diese Einstufung der politischen Parteien
als die dominanten Akteure des intermediären Systems drückt sich unter
anderem auch in Luhmanns Bezeichnung dieses Systems als "parteimäßige
Politik" aus und wird ganz deutlich bei Parsons herausgestellt. Nach Parsons
(1969, 209) wird der Austauschprozeß zwischen dem Publikumssystem und
dem Regierungssystem durch das Parteiensystem vollzogen. In ähnlicher Weise
argumentieren auch Analysen, die nicht von vornherein systemtheoretischen
Ansätzen verbunden sind (Sartori 1976, ix; von Beyme 1984, 22, 374). Es lassen
sich also genügend prominente Referenzen für die Annahme beibringen, daß
die politischen Parteien die kollektiven Akteure des intermediären Systems
sind. Damit ist die Frage aber noch nicht beantwortet, warum das so sein soll.
Da die Gleichsetzung von intermediären Systemen und Parteiensystemen und
die damit verbundene Ausschließung von Interessengruppen aus dem intermediären
System nicht unkontrovers ist, wird versucht, diese Festlegung noch
genauer zu begründen.
In den liberalen Demokratien ist die Ausübung der Volksherrschaft durch die
Wahlen an ein kompetitives Parteiensystem gebunden. Das institutionelle
Arrangement des kompetitiven Parteiensystems konstituiert dieses als das
intermediäre System. Die Parteien müssen vor den jeweiligen Wahlen den
Staatsbürgern Angebote machen über die Politiker, die die Entscheidungsposi-
31 Dieser Analyseperspektive ist letztlich auch die bekannte Differenzierung von Mikro-Meso-
MaJkroebene verbunden.
32 Die Interessengruppen und Massenmedien "vermitteln" natürlich auch Interessen bzw.
demands der Staatsbürger an die Akteure der Polity. Das ist schon im Begriff der Artikulation
von Interessen und demands enthalten. Aus diesem sehr weitgefaßten Vermittlungsbegriff
kann aber nicht gefolgert werden, daß diese Akteure einem eigenen intermediären
System zugehören bzw. dieses konstituieren, das im Rahmen des demokratischen Prozesses
spezifische Funktionen erfüllt. Das ist im Kapitel 4.2.1 bereits begründet worden und wird
im Kontext dieses Kapitels ergänzt.

52
tionen besetzen sollen und vor allern über die Programme, die verwirklicht
werden sollen. Beides geschieht unter der Perspektive einer möglichen Besetzung
der Entscheidungspositionen. Deshalb macht es auch keinen Sinn, die
Parteien als Parteien bereits dem Regierungssystem zuzuordnen (nur eine
Teilmenge der konkurrierenden Parteien kann zwangsläufig die Regierung
stellen, und nur eine Teilmenge der konkurrierenden Politiker kommt in das
Parlament). Es macht auch keinen Sinn, sie dem Publikumssystem zuzurechnen,
da sie keine Ansprüche artikulieren, sondern artikulierte Ansprüche
berücksichtigen müssen, um gewählt zu werden. Diese Berücksichtigung
impliziert zweierlei: Erstens eine Auswahl aus der Menge der Ansprüche (nicht
alle können durch das Regierungshandeln verwirklicht werden) und zweitens
Vorschläge zur Realisierung der Ansprüche. Genau diese beiden Aspekte der
Selektion und Transformation der Ansprüche 33
ermöglichen eine effektive
Entscheidungstätigkeit des Regierungssystems nach den Wahlen. Insofern
vermitteln die Parteien zwischen den Ansprüchen des Publikumssystems und
den Entscheidungen des Regierungssystems.
Der Charakter der Vermittlung zwischen diesen beiden Subsystemen durch die
politischen Parteien kann auch unter einer anderen Perspektive verdeutlicht
werden. Wenn man von der dominanten Handlungsrationalität der politischen
Parteien ausgeht, Macht zu erwerben und Macht zu erhalten, dann ist durch
diese Handlungsrationalität und dem Wahlmechanismus eine doppelte Perspektive
der politischen Parteien festgelegt: Erstens der Erwerb von Macht in
bezug auf die aktuellen Wahlen und zweitens der Erhalt von Macht in bezug
auf die nächsten Wahlen. Das impliziert, daß von den politischen Parteien von
vornherein eine gewisse Verschränkung der Input- und Output-Perspektive der
Polity vorgenommen werden muß. Diese doppelte Perspektive gewährleistet
eine Vermittlung von Publikumssystem und Regierungssystem, weil dadurch
unterschiedliche Handlungsrationalitäten miteinander verkoppelt werden: Die
möglichst starke Responsivität gegenüber den Ansprüchen des Publikumssystems
und die möglichst effektive Realisierung dieser Ansprüche. Wie stark
33 Im Modell des demokratischen Prozesses (siehe Schaubild 2) werden die durch die Parteien
selektierten und transformierten Ansprüche Streitfragen und Programme genannt.

53
einzelne Parteien in diesem Sinne rational handeln und beide Perspektiven
tatsächlich miteinander verbinden, hängt sicherlich auch von Zusatzfaktoren
ab. Es dürfte beispielsweise eine Rolle spielen, inwieweit sich politische Parteien
von ideologisch festgelegten Parteien zu "Großparteien" 34
transformieren
konnten und somit relativ flexibel gegenüber den Ansprüchen der Staatsbürger
sein können. Ein weiterer Faktor dürfte der Nutzen der Langfristperspektive
(nächste Wahlen) gegenüber der Kurzfristperspektive (aktuelle Wahlen) sein:
Dieses Nutzenkalkül wird vermutlich wesentlich von der erwarteten Wahrscheinlichkeit
eines Wahlerfolges bei den aktuellen Wahlen beeinflußt. Wenn
keine Chancen bestehen, Versprechen einlösen zu müssen, können auch mehr
Versprechen gemacht werden. Unangesehen, wie sich die Situation einzelner
Parteien darstellt, das, was die politischen Parteien von Interessengruppen als
kollektiven Akteuren des politischen Systems unterscheidet, ist, daß sie potentiell
politische Ämter besetzen können 35
(von Beyme 1984, 23). Und diese verfassungsmäßig
festgelegte Möglichkeit versetzt die politischen Parteien - und
nur diese - aus strukturellen Gründen in die Lage, die notwendige Vermittlungsfunktion
zwischen Regierungssystem und Publikumssystem zu
erfüllen. Das intermediäre System eines politischen Systems in repräsentativen
Demokratien ist also weitgehend identisch mit seinem Parteiensystem.
4.2.2.3 Die kollektiven Akteure des Publikumssystems
4.2.2.3.1 Die Staatsbürger
Die Legitimationsgrundlage repräsentativer Demokratien beruht wesentlich
darin, daß der Machtprozeß bei den Staatsbürgern seinen Ausgang nimmt und
34 Alternative Bezeichnungen sind "Vielthemenparteien" oder "Volksparteien". Alle diese
Bezeichnungen beleuchten unterschiedliche Aspekte und sind in unterschiedlichen Diskussionszusammenhängen
entstanden. Für unsere Zwecke ist bedeutsam, daß sich Parteien von
festen Bindungen an ganz bestimmte Gruppeninteressen und ganz bestimmte programmatische
Ziele lösen und somit Flexibilitäten für eine Responsivität auf fluktuierende Ansprüche
des Publikums gewinnen.
35 Weil die Interessengruppen diese Möglichkeit nicht haben, sind sie auch nicht genötigt, ihre
Ansprüche in Relation zu anderen zu setzen und sie eventuell in ihrer zeitlichen Dringlichkeit
zurückzustellen oder sogar gänzlich fallenzulassen. Sie brauchen also Ansprüche nicht
in der Weise selektieren oder transformieren, wie das die politischen Parteien tun müssen.

54
über einen Rückkopplungsprozeß wieder an die Staatsbürger zurückgebunden
wird. Auf diese Weise entsteht ein kreisförmiger Machtprozeß mit dem Fixpunkt
der Staatsbürger. Das Kollektiv der Staatsbürger ist demzufolge der entscheidende
kollektive Akteur des Publikumssystems. In welchem Ausmaß und
in welcher Weise sind die Staatsbürger aber als handlungsfähiges Kollektiv zu
begreifen oder lediglich als ein Aggregat einzelner Staatsbürger, deren Charakter
als Kollektiv nur in der errechneten Mehrheit der abgegebenen Stimmen
besteht? Die Klärung dieser Frage setzt eine Erörterung voraus, wie das Kollektiv
der Staatsbürger überhaupt zu verstehen ist.
Das Kollektiv der Staatsbürger hat eine hochformalisierte Dimension in dem
Sinne, daß in den Verfassungen der repräsentativen Demokratien des Westens
genau festgelegt ist, wer zu dem Kollektiv gehört und welche Rechte und
Pflichten mit dieser Mitgliedschaft verbunden sind. Es gibt also eine klare
Mitgliedschaftsdennition. Damit ist das erste Kriterium für das Vorliegen eines
Kollektivs erfüllt. Der gesamte Komplex des Mitgliedschaftsstatus und der darauf
bezogenen Rechte und Pflichten wird häufig als die Institution der Staatsbürgerschaft
bezeichnet. Die zentralen Komponenten dieser Institution sind
von Marshall (1965), Parsons (1969) und Heater (1990) unter unterschiedlichen
theoretischen Perspektiven herausgearbeitet worden. Die erste Komponente ist
die Sicherung von grundlegenden Bürgerrechten, die zweite ist die der
Gewährleistung von politischer Beteiligung und die dritte die Garantie
bestimmter "wohlfahrtsstaatlicher" Leistungen, wie z.B. eines Minimums an
Lebensstandard, von Schulbildungsmöglichkeiten für alle Staatsbürger etc.
Diese drei Komponenten sind historisch etwa in der aufgeführten Reihenfolge
entstanden. Während die Grundrechtskomponente sich auf das grundlegende
Verhältnis zwischen Bürgern und Staat angesichts des staatlichen Gewaltmonopols
bezieht und somit auf eine Rahmenbedingung des demokratischen Prozesses
insgesamt, ist die Komponente der politischen Beteiligung eher der
Input-Seite des demokratischen Prozesses zuzuordnen und die Komponente
der wohlfahrtsstaatlichen Leistungen eher der Output-Seite. Der strukturierende
und dynamische Faktor für den demokratischen Prozeß ist aber vor
allem die Partizipationskomponente, die in erster Linie durch das Prinzip der

55
freien, gleichen und geheimen Wahl definiert ist. Durch diese Formalisierung
der Wählerrolle ist das Kollektiv der Staatsbürger aber durch eine segmentäre
Differenzierung gleicher Einheiten charakterisiert, ohne daß es eine hierarchische
Differenzierung geben kann, deren Spitze dann die Intentionen des Kollektivs
insgesamt repräsentieren könnte. Die Klärung der Frage nach dem
Kollektivitätscharakter dieses Kollektivs verschiebt sich also auf andere Ebenen.
Eine solche Ebene errichtet Parsons (1969, 19, 21, 40, 42), wenn er als bestimmende
Merkmale eines Kollektivs ein legitimes Normensystem und ein
"ausreichendes" Ausmaß an Solidarität, Zusammenhalt oder Gemeinschaftsgefühl
ansieht. Kollektive konstituieren sich also auch oder vielleicht sogar vor
allem als "imagined communities" (Easton 1965,171-189; Anderson 1991; Fuchs,
Gerhards und Roller 1993). Als die legitime normative Ordnung des Kollektivs
der Staatsbürger kann die Verfassung begriffen werden - natürlich nur
insoweit, als sie von den Staatsbürgern auch als legitim angesehen wird. Die
Bezugspunkte des Aufbaus und des Erhalts eines Gemeinschaftsgefühls können
sehr unterschiedlich sein. In den westeuropäischen Nationalstaaten spielten
und spielen verschiedene Kombinationen territorialer, religiöser, ethnischer
und weiterer Merkmale als Grundlage des Gemeinschaftsgefühls eine Rolle
(Fuchs, Gerhards und Roller 1993). In Deutschland wird seit einiger Zeit die
Frage diskutiert, inwieweit die Verfassung als legitime normative Ordnung
auch gleichzeitig die Basis des Gemeinschaftsgefühls abgeben könnte. Sternberger
(1990) hat dafür den Begriff des "Verfassungspatriotismus" eingeführt,
der sich in der Diskussion weitgehend durchgesetzt hat. Unabhängig von der
Tragfähigkeit einer so kognitionsbetonten Basis eines Gemeinschaftsglaubens
muß davon ausgegangen werden, daß ohne eine geglaubte oder gefühlte
Gemeinschaft - auf welcher Grundlage diese auch immer beruht - von einem
Kollektiv der Staatsbürger nur sehr eingeschränkt geredet werden kann. Das
Ausmaß der Kollektivität dieses Kollektivs ist nicht nur theoretisch bestimmbar,
sondern vor allem auch eine empirische Frage. In jedem Falle dürfte das
Ausmaß des Zusammenhalts und der Solidarität im Kollektiv der Staatsbürger
ein politisch folgenreicher Sachverhalt sein. Die gegenwärtigen Schwierigkeiten
der politischen Entscheidungsträger in Deutschland unter Rekurs auf die Soli-

56
darität des Kollektivs Opferbereitschaften für den Prozeß des Zusammenwachsens
beider Teile Deutschlands zu mobilisieren, sind ein Beispiel für solche Folgen.
Sie illustrieren zugleich auch Eastons (1965,171-189) allgemeine These, daß
der "sense of community" eine fundamentale Ressource aller politischen
Systeme ist, die vor allem in Krisenzeiten wirksam wird.
Eine letzte noch zu diskutierende Frage hinsichtlich des Kollektivs der Staatsbürger
betrifft seine Handlungsfähigkeit ab Kollektiv und nicht nur die der
einzelnen Mitglieder des Kollektivs (z.B. als Wähler). Eine derartige Handlungsfähigkeit
setzt einerseits voraus, daß sich Interessen des Kollektivs überhaupt
identifizieren lassen und andererseits, daß sich diese in irgendeiner
Weise in Handlungen umsetzen bzw. in einem weiteren Sinne handlungsrelevant
werden. Bezüglich beider Voraussetzungen erfüllen die Massenmedien
und die Interessengruppen als weitere kollektive Akteure des Publikumssystems
eine angebbare Funktion für das Kollektiv der Staatsbürger. Bei
dieser Hypothese wird von zwei Prämissen ausgegangen: 1. In hochmodernen
Gesellschaften gibt es keine limitierten und stabilen Interessen der Staatsbürger
mehr, sondern die Interessen sind vielfältig und fluktuierend. 2. Die einzelnen
Staatsbürger können schon dadurch, daß sie als Individuen Träger eines ganzen
Rollenkomplexes sind "nur punktuell, intermittierend und situativ in den
Handlungszusammenhang des politischen Systems einbezogen werden" 36
(Mayntz 1988, 32). Es bedarf einer Ausdifferenzierung von kollektiven Akteuren,
die diese beiden "Defizite" der Staatsbürger kompensieren können und den
Staatsbürgern eine Gestalt als Kollektiv geben. Die Massenmedien und die
Interessengruppen können diese Funktion in jeweils unterschiedlicher Weise
erfüllen. Um diese These ausführen zu können, ist noch ein begrifflicher Exkurs
notwendig.
36 Diese Prämisse ist zumindest plausibel. Mit Hilfe des evidenten Tatbestandes, daß die Individuen
in vielfältiges Rollenhandeln eingebunden sind, kann das Phänomen erklärt werden,
daß die Staatsbürger einerseits eine ausgeprägte Bereitschaft haben, sich an verschiedensten
politischen Handlungsformen zu beteiligen, dieses aber faktisch relativ selten tun (siehe
Fuchs 1991b). Rollenvielfalt wirft zwangsläufig das Problem der Zeitallokation zu verschiedenen
Handlungsoptionen auf.

57
Der Bezugspunkt des Exkurses ist das Kollektiv der Staatsbürger. Wir wollen
noch einmal festhalten, was darunter zu verstehen ist. Damit von einem solchen
Kollektiv überhaupt geredet werden kann, ist als Minimalkriterium eine Mitgliedschaftsregel
notwendig, die eindeutig festlegt, wer diesem Kollektiv zugehört
und wer nicht. Dadurch wird eine formale Grenze nach außen gezogen.
Nach innen ist ein gewisses Ausmaß eines Solidaritäts- und Gemeinschaftsgefühls
notwendig, wobei theoretisch nicht eindeutig festzulegen ist, wie groß
dieses Ausmaß denn sein muß. Als eine weitere Ebene kann das Ausmaß der
Gemeinsamkeit von Interessen gelten. Diese drei Ebenen bauen aufeinander auf
und bestimmen, wie ausgeprägt der Kollektivitätscharakter des Kollektivs im
einzelnen ist. Diese Ebenen sind alle auf die Integration des Gesamtkollektivs
bezogen. Ein gesellschaftliches Kollektiv ist zumindest in modernen Gesellschaften
aber "nach unten" hin geschichtet, das heißt unterhalb dieser Integrationsebene
existieren noch sogenannte "solidary groupings" (Parsons), das heißt
Kollektive geringerer Größe, die Teil des Gesamtkollektivs sind. Wir haben
somit innerhalb der Kategorie der Staatsbürger das Gesamtkollektiv und Subkollektive
unterschieden. Beide Arten von Kollektiven können im Rahmen des
demokratischen Prozesses nur handeln, wenn sie Interessen und Ansprüche an
die Polity richten. In Schaubild 4 werden die Interessen des Gesamtkollektivs
Kollektivinteressen genannt und die Interessen der jeweiligen Subkollektive Partikularinteressen.
Um diese analytische Differenzierung zu vervollständigen,
werden noch die Individiialinteressen eingeführt, das heißt die Interessen der
jeweils einzelnen Staatsbürger.
Interessen wurden bereits als Handlungsziele von individuellen und kollektiven
Akteuren bestimmt, die diese im Rahmen von situativen und strukturellen
constraints zu realisieren suchen (siehe Kapitel 4.1). Wie kann diese Bestimmung
im Hinblick auf die empirische Identifikation von Interessen operationalisiert
werden? Wenn davon ausgegangen werden kann, daß es für die einzelnen
Staatsbürger immer eine Vielzahl von Zielen gibt, die sie durch ihr politisches
Handeln verwirklichen wollen, dann stellt sich die Frage, welches dieser

58
Schaubild 4: Eine Typologie von Interessen und Gütern
Kollektiv- Partikular- IndMdual-
Güter Güter Güter
Kollektiv-
Interessen
\J V "J •J V \J\
Partikulartnteressen
Individualinteressen
Ziele denn vordringlich ist 37 . Nur die aktuellen (vordringlichen) Ziele aus der
Menge möglicher Ziele werden Interessen genannt, und von diesen kann angenommen
werden, daß sie für das faktische Handeln der Individuen maßgebend
sind. Zur empirischen Bestimmung der Interessen der Staatsbürger ist demzufolge
die Ermittlung einer Präferenzordnung ihrer Ziele notwendig.
Individualinteressen sind also solche Ziele von Individuen, die auf ihrer Präferenzordnung
möglicher Ziele relativ hoch rangieren 38 . Diese Grundüberlegung
wird auch auf die Definition von Partikularinteressen und Kollektivinteressen
angewendet. Da sich Kollektive aber per Definitionen aus einer Vielzahl von
Mitgliedern zusammensetzen, ist ein Zusatzkriterium notwendig, wie sich die
Präferenzordnungen der einzelnen Mitglieder zueinander verhalten. Das einzig
plausible Kriterium scheint uns die Mehrheitsregel zu sein. Partikularinteressen,
das heißt die Interessen eines Subkollektivs der Staatsbürger sind dann solche
Interessen, die bei der Mehrheit der Mitglieder dieses Subkollektivs relativ hoch
plaziert sind. Die gleiche Definition ist auch auf die Kollektivinteressen anzu-
37 Es ist völlig unrealistisch, eine große Zahl von Zielen oder gar alle in Handlungssituationen
verwirklichen zu wollen.
38 Auf theoretischer Ebene kann nicht festgelegt werden, wie hoch ein Handlungsziel auf der
Präferenzordnung rangieren muß, um als Interesse eingestuft zu werden. Diese Frage ist nur
empirisch und pragmatisch zu lösen.

59
wenden, nur daß in diesem Falle die Referenz das Gesamtkollektiv der Staatsbürger
ist.
In Schaubild 4 werden Interessen und Güter unterschieden. Die Differenzierung
der drei Güterkategorien gründet auf der klassischen Analyse von
Musgrave (1959), der als das entscheidende Differenzierungskriterium die Ausschließbarkeit
vom Nutzen eines Gutes angegeben hat. Kollektivgüter sind
dadurch gekennzeichnet, daß niemand vom Nutzen dieses Gutes ausgeschlossen
werden kann, auch wenn er zur Herstellung des Gutes nichts beiträgt. Bei
Individualgütern ist demgegenüber die Nutzung des Gutes direkt an die
Erbringung einer Gegenleistung gekoppelt, das heißt die Nutzung hat einen
Preis. Bei der Anwendung dieser Bestimmung Musgraves für unseren Analysekontext
sind KollektivgUter solche Güter, die jedes Mitglied des Gesamtkollektivs
der Staatsbürger nutzen kann. Partikulargüter sind solche Güter, die lediglich
ein Subkollektiv der Staatsbürger nutzen kann und Individualgüter sind solche
Güter, die nur eine Teilmenge der Staatsbürger nutzen kann, ohne daß
diese ein Subkollektiv bilden.
Im Schaubild 4 sind die unterschiedenen Typen von Interessen und die unterschiedenen
Typen von Gütern zueinander in Bezug gesetzt worden. Drei
logisch mögliche Verknüpfungen werden nicht hergestellt (siehe schraffierter
Teil der Matrix): Es ist nicht plausibel, daß das Gesamtkollektiv der Staatsbürger
Interessen artikuliert, die sich auf die Herstellung von Partikular- und Individualgütern
beziehen, das heißt auf Güter, von deren Nutzung ein Teil ihrer
Mitglieder ausgeschlossen ist. Aus demselben Grund ist es nicht plausibel, daß
ein Subkollektiv die Herstellung von Individualgütern als eines ihrer Interessen
formuliert. Unter der Prämisse rationalen Handelns nach dem Eigennutz-Theorem
müßte man annehmen, daß die Interessen des Gesamtkollektivs sich auf
Kollektivgüter richtet, die Interessen der Subkollektive auf Partikulargüter und
die Interessen der Individuen auf Individualgüter. Wenn diese Annahme
grundsätzlich zutrifft, dann ist es eine wichtige Frage, unter welchen Bedingungen
Individuen auch an der Herstellung von Partikular- und Kollektivgütern
interessiert sind und Subkollektive auch an der Herstellung von Kollektivgütern
(auf diese Frage kommen wir in bestimmter Weise noch einmal zurück).

60
Nach diesem begrifflichen Exkurs kann die Funktion der Massenmedien und
Interessengruppen für die Staatsbürger im Rahmen des demokratischen Prozesses
genauer expliziert werden.
4.2.2.3.2 Die Massenmedien
Die Massenmedien sind nicht in gleicher Weise als kollektive Akteure zu
begreifen wie beispielsweise Interessengruppen und politische Parteien. Das
liegt daran, daß sie auch oder sogar hauptsächlich ein Medium der Vermittlung
zwischen den kollektiven Akteuren des politischen Systems sind 39 . Deshalb ist
es zu begründen, in welcher Weise den Massenmedien der Status eines kollektiven
Akteurs mit einer angebbaren Funktion im demokratischen Prozeß zugesprochen
werden kann. Das bedeutet vor allem den Nachweis eines spezifischen
Handlungsproduktes, das dieser kollektive Akteur herstellt und das
einen Stellenwert im demokratischen Prozeß hat. Als dieses Handlungsprodukt
kann die sogenannte öffentliche Meinung postuliert werden. In dem Charakter
der Massenmedien als Medium liegt schon beschlossen, daß dort Meinungen
veröffentlicht werden. Was unterscheidet also veröffentlichte Meinung von
Öffentlicher Meinung? Das entscheidende Merkmal einer öffentlichen Meinung
ist die erfolgreiche Suggestion bei dem Publikum der Massenmedien, daß die
veröffentlichte Meinung eine Mehrheitsmeinung der Staatsbürger ausdrückt,
die für diese gleichzeitig eine relativ hohe Priorität besitzt. Die öffentliche Meinung
ist also eine erfolgreiche Suggestion eines Kollektivinteresses der Staatsbürger
zu einem bestimmten Thema. Darin beruht die Bedeutung der Öffentlichen
Meinung, die auch von Gerhards (1993,11,26f) so herausgestrichen wird.
Die öffentliche Meinung wird von den Massenmedien und in den Massenmedien
konstruiert. Diese These schließt nicht aus, daß Akteure außerhalb
39 Wir wollen noch einmal festhalten, daß aus diesem Vermittlungscharakter nicht die Funktion
eines intermediären Systems zwischen Publikumssystem und Regierungssystem
geschlossen werden kann. Die massenmediale Vermittlung von Themen, Meinungen etc. ist
nicht die einzige Form der Vermittlung, und sie vermittelt nicht nur zwischen den Akteuren
des Publikumssystems und des Regierungssystems, sondern auch zwischen den Akteuren
innerhalb des Publikumssystems und innerhalb des Regierungssystems. Diese Aspekte gelten
unangesehen der schon ausgeführten These, daß das intermediäre System der Politik
ganz spezifische Funktionen für den demokratischen Prozeß hat, die die Massenmedien
gerade nicht erfüllen können (siehe dazu die Kapitel 4.2.1 und 4.2.2.2).

61
der Massenmedien versuchen, diesen Konstruktionsprozeß zu beeinflussen 40 .
Es kann angenommen werden, daß die Diskrepanz bzw. Homogenität der
Richtung der Beeinflussungsversuche von außen die systemeigenen Rationalitäten
und Selektivitäten der Massenmedien abschwächt bzw. verstärkt 41 . Entscheidend
ist aber, daß es letztlich die Massenmedien selbst sind, die aufgrund
ihrer eigenen Rationalitäten und Selektivitäten eine öffentliche Meinung quasi
durch die veröffentlichten Meinungen hindurch erzeugen können und somit
die Suggestion errichten, das Kollektivinteresse der Staatsbürger zu repräsentieren.
In dieser Suggestion liegt eine doppelte Wirkung, die folgenreich für den
demokratischen Prozeß ist. Erstens können die Staatsbürger das, was als Mehrheitsmeinung
suggeriert wird, gerade infolge dieser Suggestion in ihr Selbstverständnis
aufnehmen und auf diese Weise tatsächlich eine Mehrheit bilden,
die dann entsprechende Folgen für ihr Wahlverhalten hat. Wie solche Wirkungsmechanismen
genau zu verstehen sind, ist eine noch offene Forschungsfrage.
Mit der Explikation dessen, was Noelle-Neumann (1989) "Meinungsklima"
und "Schweigespirale" nennt, liegt einer der wenigen Versuche vor,
diese Wirkungsmechanismen theoretisch und empirisch zu beschreiben. Die
zweite relevante Wirkung bezieht sich auf die Akteure der Polity. Je erfolgreicher
die Suggestion einer Mehrheitsmeinung durch die Massenmedien ist,
desto rationaler ist es für diese Akteure, diese als Substitution für die kontingenten
Interessen und Ansprüche der Staatsbürger zu nehmen (siehe dazu
auch Luhmann 1986, 175; Gerhards 1993, 26f). Diese Substitution erfolgt aber
nur deshalb, weil hier die Vermutung einer aktuellen oder potentiellen Mehrheit
der Staatsbürger im Spiel ist. Die Akteure der Polity können natürlich nicht
mit Gewißheit annehmen, ob die öffentliche Meinung zu einem Thema auch
tatsächlich ein aktuelles Kollektivinteresse der Staatsbürger darstellt, selbst
40 In der Massenkommunikationsforschung wird dieser Sachverhalt unter dem Titel des
"agenda-building" diskutiert.
41 Die systemeigenen Rationalitäten und Selektivitäten von Massenmedien werden bei
Gerhards und Neidhardt (1990) und Gerhards (1992) detailliert beschrieben. Einer der wichtigsten
Handlungslogiken der Massenmedien zur Konstruktion öffentlicher Meinungen ist
der Zwang, die eigenen Standpunkte unter Rekurs auf allgemein akzeptierte Werte zu rechtfertigen.
Das impliziert beispielsweise, daß auch ein Akteur, der bei seiner Beteiligung an
öffentlichen Diskursen ein Partikularinteresse verfolgt, dieses als Kollektivinteresse darstellen
muß.

62
wenn sie das als wahrscheinlich unterstellen. Dies dürfte einer der Gründe
dafür sein, warum die Akteure der Polity versuchen, Anhaltspunkte über die
kontingenten Interessen der Staatsbürger, die letztlich für deren Wahlentscheidungen
relevant werden, sowohl durch die Beobachtung der Massenmedien,
als auch durch die Erhebung von Umfragen zu gewinnen. Umfragen allein reichen
nicht aus, weil sie nur Momentaufnahmen des permanenten Generierungsprozesses
der Interessen der Staatsbürger darstellen, die sich schnell wieder
ändern können und deren Änderung unter anderem durch die Massenmedien
beeinflußt wird. Die Beobachtung der Massenmedien allein reicht ebenfalls
nicht aus und zwar aus zwei Gründen: Erstens ist auf dieser Grundlage
nicht mit Gewißheit entscheidbar, ob die öffentliche Meinung auch tatsächlich
das Kollektivinteresse der Staatsbürger repräsentiert, und zweitens ist unklar,
ob dieses Kollektivinteresse eine relativ höhere Priorität für die Wahlentscheidung
der Staatsbürger hat als beispielsweise Partikularinteressen von Subkollektiven,
denen die Staatsbürger auch zugehören.
Wir wollen die behauptete Bedeutung und Wirkung der Öffentlichen Meinung
an einem bestimmten Thema illustrieren, das zugleich die Kontingenzproblematik
wieder aufgreift. Die Wähler müssen ihre Wahlentscheidung unter
Bedingungen hoher Unsicherheit treffen: Sie können nicht wissen, wie die politischen
Parteien handeln werden, wenn sie gewählt sind. Downs (1957) hat
diese Situation durch einen Mangel an notwendiger Information für eine rationale
Wahlentscheidung gekennzeichnet. Dieser Mangel kann auch durch einen
Vergleich der Programme der konkurrierenden Parteien nicht vollständig
behoben werden, da die Wähler wissen, daß diese zumindest teilweise unter
wahltaktischen Gesichtspunkten formuliert wurden und keine der Parteien in
der Lage sein wird, alles zu verwirklichen, was sie versprochen hat. Eine rationale
Möglichkeit, diesem Informationsmangel zu begegnen, ist die Orientierung
an dem, was in der vergangenen Legislaturperiode tatsächlich getan
wurde. Dieses kann natürlich nur im Hinblick auf die Partei oder die Parteien
geschehen, die während dieser Periode die Regierung bildeten. Die tatsächlichen
Leistungen der Regierungsparteien in der vergangenen Legislaturperiode
sind ein relativ guter Prädiktor für die erwartbaren Regierungsleistungen in der

63
kommenden Legislaturperiode. Bei einem solchen Vorgehen der Wähler haben
die Regierungsparteien einen strukturellen Vorteil, da es nur dann sinnvoll ist,
eine Oppositionspartei zu wählen, wenn die Bilanz für die Regierungsparteien
eindeutig negativ ausfällt. Fiorina hat eine derartige Wählerrationalität mit dem
Begriff des "retrospective voting" bezeichnet (siehe dazu auch Popkin 1991;
Fuchs und Kühnel 1993). In dem Maße, in dem ein solches retrospektives Wählen
stattfindet, ist die Meinung der einzelnen Wähler zu dem Thema
"Regierungsleistung" auch maßgeblich für ihre Wahlentscheidung. Hinsichtlich
der Herausbildung ihrer Meinung zu diesem Thema stellt sich allerdings ein
weiteres Informationsproblem. Es ist für die meisten Wähler auf der Grundlage
ihrer Primärerfahrungen nur schwierig entscheidbar, welche Auswirkungen
die Regierungshandlungen für die Realisierung ihrer Interessen gehabt haben.
Von daher gesehen liegt eine Orientierung der Wähler an der öffentlichen Meinung
zu dem Thema "Regierungsleistung" nahe, die in den Massenmedien und
durch die Massenmedien konstruiert wird. Das eigentliche Thema der Massenmedien
ist nicht die Bewertung der Leistungen der Regierung zu einzelnen
Politiken, sondern eine generalisierte Bewertung. Gerade die Konstruktion einer
öffentlichen Meinung zu den Regierungsleistungen insgesamt macht diese
geeignet als "information shortcut" für einen "reasoning voter" unter Bedingungen
einer "low-information-rationality" (Popkin 1991,7ff).
Die Massenmedien operieren unter einer eigenen Handlungsrationalität. Vor
diesem Hintergrund stellt sich die Frage, wieso und in welcher Weise die
Regierungsleistung zu einem Thema der Konstruktion einer öffentlichen Meinung
in und durch die Massenmedien werden kann. Luhmann (1981a, 317) hat
als das wichtigste Kriterium für die Selektion eines Themas durch die Massenmedien
das der Aktualität eingeführt und als den wichtigsten Maßstab für
Aktualität seine Neuigkeit bestimmt. Nur ein aktuelles Thema hat die Chance,
die Aufmerksamkeit möglichst vieler Mitglieder des Publikums zu gewinnen
und die Dynamik der Herausbildung einer Öffentlichen Meinung zu diesem
Thema in Gang zu setzen. Wenn die Regierungsleistung sich auf die gesamte
Legislaturperiode bezieht, dann bedeutet das, daß das Thema zu einem Dauerthema
werden muß, damit sich eine öffentliche Meinung dazu herausbilden

64
kann. Unter dem AktuaÜtätszwang sind nur wenige Themen als Dauerthema
geeignet. Luhmann (1981a, 317) gibt als Beispiel für ein geeignetes Dauerthema
die Inflation an, da die Rate der Preissteigerung ständig wechselt und jeder
Wechsel politische Relevanz besitzt. In vergleichbarer Weise lassen sich die
permanent anfallenden Regierungshandlungen als immer neue Ereignisse
begreifen, die im Lichte einer ansteigenden oder abfallenden generalisierten
Bewertung der Regierungsleistung interpretiert werden. Der Sachverhalt einer
sich verschlechternden oder sich verbessernden Regierungsleistung ist wiederum
von so gravierender Bedeutung für das Publikum der Massenmedien,
daß diese als Thema eine hohe Selektionschance hat.
Durch die Dauerthematisierung der Regierungsleistung in den Massenmedien
wird eine Geschichte der Legislaturperiode aufgebaut. Für die Wahlentscheidungen
der Staatsbürger ist zwar die öffentliche Meinung zur Regierungsleistung
während der Wahlkampfperiode maßgeblicher als die zu früheren
Zeitpunkten der Legislaturperiode. Diese öffentliche Meinung selbst konstituiert
sich aber im Rahmen der Geschichte der gesamten Legislaturperiode,
das heißt, sie ist nicht bezugslos zu dem, was vorher passierte. Auch wenn die
Regierungsleistung ein Dauerthema ist, kann sie sich der Logik von Themenkarrieren
(Luhmann 1990, 177) nicht gänzlich entziehen. Es hat wenig Neuigkeitswert,
wenn in den Massenmedien eine Gleichförmigkeit der Regierungsleistungen
festgestellt werden würde. Die Handlungsrationalität der Massenmedien
treibt zur Konstatierung eines Aufstiegs oder eines Abstiegs. Eine in den
Massenmedien vieler Demokratien eingespielte Zäsur zur Inszenierung eines
solchen Trends ist die Schwelle der ersten 100 Tage. Es ist eine aus der Perspektive
der Handlungsrationalität der Massenmedien interessante und wichtige
Frage, wie lange solche Trends zeitlich ausdehnbar sind, ohne daß sie an
Neuigkeitswert verlieren. Es ist vermutlich nicht möglich, einen kontinuierlichen
Trend (sei es ein Anstieg oder ein Abstieg) über die gesamte Legislaturperiode
zu konstruieren, ohne daß sich nach einer gewissen Zeit der Neuigkeitswert
verbraucht und einen Aufmerksamkeitsentzug des Publikums nach sich zieht.
Wenn diese Annahme zutrifft, dann müßte es aus der Perspektive der
konkurrierenden politischen Parteien wiederum rational sein, an der Kon-

65
struktion eines Trends der öffentlichen Meinung über die Regierungsleistung
beizutragen (agenda-building), der etwa Mitte der Legislaturperiode beginnt.
Für die Regierungsparteien bedeutet das natürlich die Konstruktion eines
ansteigenden Trends und für die Oppositionsparteien eines absteigenden
Trends.
Nach der Erläuterung des Konzeptes der öffentlichen Meinung soll noch einmal
der Bezug zu dem Kollektiv der Staatsbürger hergestellt werden. Wir gingen
von der Annahme aus, daß das Staatsbürgerkollektiv aus sich selbst heraus
keine Gemeinsamkeit von Interessen herstellen kann. Den Massenmedien
wurde die spezifische Funktion zugeschrieben, dieses Defizit zu kompensieren.
Die Kollektivinteressen der Staatsbürger sind demnach kurzfristige und wechselnde
Konstruktionen, die von den Massenmedien wesentlich erzeugt werden
und die sich in den Massenmedien manifestieren. Diese Konstruktionen selber
wurden öffentliche Meinung genannt. Im Rahmen des Modells des demokratischen
Prozesses ist öffentliche Meinung somit eine bestimmte Kategorie von
Ansprüchen, die vom Publikum an die Polity gerichtet werden.
Inwieweit die Massenmedien diese Funktion der Artikulation und Erzeugung
von Kollektivinteressen in der beschriebenen Weise tatsächlich erfüllen und
inwieweit diese im Selbstverständnis der Handelnden und Betroffenen enthalten
ist, ist letztlich eine empirische Frage. Gerhards (1993) zeigt anhand seiner
Fallstudie, daß zumindest die einzelnen Printmedien politischen Konfliktstrukturen
zugeordnet werden können und diese möglicherweise sogar
stabilisieren. Bei einer eindeutigen Zurechenbarkeit einzelner Medien zu solchen
Konfliktstrukturen könnte man von einer Konstruktion von Kollektivinteressen
durch diese Medien nur schwerlich reden, da das Kollketiv der
Staatsbürger durch solche Konfliktstrukturen ja gerade gespalten wird. Bei diesem
Ergebnis von Gerhards muß aber offenbleiben, inwieweit es themeninduziert
ist und inwieweit es eher für die Printmedien gilt und weniger für das
Fernsehen 42 . Wir wollen die Diskussion über den Stellenwert der Massenme-
42 Eine Strukturkomponente der Massenmedien, die für die zugeschriebene Funktionserfüllung
relevant sein könnte, ist die Organisation des Fernsehens als Öffentlich-rechtliches oder
privates Fernsehen.

66
dien im Publikumssystem mit der folgenden konditionalen Formulierung
abschließen: Wenn es unter den anfangs geschilderten Prämissen so etwas wie
ein Kollektivinteresse der Staatsbürger gibt, dann kann sich das nur in der
beschriebenen Weise durch die Mitwirkung der Massenmedien herausbilden
und in den Massenmedien manifestieren. In dem Maße, in dem diese Funktion
der Massenmedien nicht realisiert wird, in dem Maße reduziert sich auch die
Wahrscheinlichkeit, daß Kollektivinteressen existieren und erhöht sich komplementär
dazu die Wahrscheinlichkeit einer Fragmentierung des Kollektivs
der Staatsbürger.
Als die Besonderheit der Massenmedien gegenüber anderen kollektiven Akteuren
wurde ihr "Doppelcharakter" als Akteur und als Medium dargestellt. Im
Rahmen dieses Kapitels wurden sie unter der Akteurperspektive analysiert.
Ihren Charakter als Akteur gewinnen sie in dem Maße, in dem sie ein spezifisches
Handlungsprodukt innerhalb der allgemeineren Kategorie der Ansprüche
erzeugen. Dieses wurde als öffentliche Meinungen bezeichnet, die der
Sache nach kurzfristige und wechselnde Konstruktionen von Kollektivinteressen
der Staatsbürger sind. Bei dieser Analyseperspektive wurden notwendigerweise
die Implikationen der Massenmedien als Medium für den demokratischen
Prozeß vernachlässigt. Durch die Ausbreitung und Mutzung der Massenmedien
(Kiefer 1987) ist der Kommunikationsprozeß zwischen den Akteuren
des politischen Systems wesentlich ein massenmedial bestimmter Kommunikationsprozeß
geworden. Demzufolge können die systemeigenen Rationalitäten
der Massenmedien nicht ohne Folge bleiben für diesen Kommunikationsprozeß.
Wenn die Annahme zutrifft, daß es bestimmte Nachrichtenwertfaktoren
sind, die die massenmediale Selektivität von Ereignissen steuern 43
(siehe
dazu Luhmann 1971, Schulz 1976, Staab 1990, Gerhards 1991), dann müßten die
Wirkungen dieser Selektivität eher in Richtung einer Verstärkung der Polarisierung
zwischen den konkurrierenden politischen Parteien des intermediären
Systems sowie zwischen dem intermediären System und dem Parteiensystem
gehen. Diese Polarisierung muß nicht notwendigerweise bedeuten, daß die
43 Neben dem schon genannten Neuigkeitswert sind hier Krisensymptome, Skandale, Überraschungen,
Kontroversen etc. zu nennen.

67
inhaltlichen Positionen entsprechend auseinandertreiben, sondern kann sich
auch auf eine rhetorische Zuspitzung marginaler Differenzen beziehen, die
dennoch den diffusen Eindruck der Zestrittenheit hinterlassen und Einigungsprozesse
erschweren. Diese Aspekte betreffen aber weniger die Frage des spezifischen
Charakters der Massenmedien als kollektive Akteure, die den Fokus
dieses Kapitels bildeten, als vielmehr die grundlegende Frage der Art der
Kommunikationsprozesse in hochmodernen Gesellschaften, die unter anderem
durch die Ausbreitung und Nutzen der Massenmedien beschrieben werden
können.
4.2.2.3.3 Die Interessengruppen
Neben den Massenmedien wurden die Interessengruppen als spezialisierte
kollektive Akteure bezeichnet, die das Kollektiv der Staatsbürger als handlungsfähiges
Kollektiv erst konstituieren. Diese Handlungsfähigkeit ist bezogen
auf die Artikulation von Ansprüchen gegenüber den Akteuren der Polity. Diese
Funktion der Massenmedien und Interessengruppen schließt nicht aus, daß
auch einzelne Staatsbürger Ansprüche artikulieren. Das kann beispielsweise in
öffentlichen Veranstaltungen mit Politikern geschehen oder durch individuelle
Kontaktierung von Politikern. Es ist aber anzunehmen, daß diese Art der Artikulation
von Ansprüchen eine relativ geringe Bedeutung für die Responsivität
der Akteure der Polity besitzen, da sie nicht hinreichend instruktiv ist für die
Verteilung der Ansprüche im Kollektiv der Staatsbürger und nur diese ist letztlich
für den Wahlerfolg entscheidend. Anders einzuschätzen sind demgegenüber
die durch repräsentative Umfragen ermittelten Meinungen der Bürger.
Diese sind nicht notwendigerweise identisch mit folgenreichen Ansprüchen.
Wenn meßtechnisch aber sichergestellt werden kann, daß die ermittelten Meinungen
auch als Ansprüche interpretiert werden können, dann stellen solche
Umfragen für die Akteure der Polity bis zu einem gewissen Grade ein funktionales
Äquivalent zu den Massenmedien und Interessengruppen zur Feststellung
der Ansprüche der Staatsbürger dar, die sie berücksichtigen müssen, um
gewählt zu werden. Eine Ersetzung der Beobachtung der Massenmedien und
Interessengruppen zur Ermittlung der Ansprüche des Publikumssystems durch
Umfragen wäre für die Akteure der Polity aber nur dann rational, wenn die

68
Staatsbürger lediglich aus sich selbst heraus ihre Ansprüche erzeugen würden.
Wir gingen demgegenüber davon aus, daß die Ansprüche der Staatsbürger
vielfältig und fluktuierend sind und daß die Massenmedien und Interessengruppen
die wichtigsten Erzeuger dieser fluktuierenden Vielfalt sind. Gleichzeitig
dürften nur die Massenmedien und Interessengruppen in der Lage sein,
zu bestimmten Perioden (wie der Wahlkampfperiode) diese fluktuierende Vielfalt
zu verdichten und zu fokussieren, so daß die Staatsbürger Anhaltspunkte
für ihr politisches Handeln (vor allem für das Wahlverhalten) gewinnen. Die
Massenmedien und die Interessengruppen gehen bei ihrer Funktion im Rahmen
des Publikumssystems also nicht darin auf, schon existierende Ansprüche
der Staatsbürger ausdrücklich und wirksam zu artikulieren, sondern sie konstituieren
diese Ansprüche auch und damit in bestimmter Weise das Kollektiv
der Staatsbürger.
Die Integration des Kollektivs der Staatsbürger erfolgt auf zwei Ebenen: Erstens
auf der Ebene des Gesamtkollektivs und zweitens auf der Ebene von Subkollektiven.
Bezogen auf die Staatsbürger liegt die Funktion der Massenmedien in
der Artikulation und Erzeugung von Kollektivinteressen und ist somit der
ersten Integrationsebene zuzuordnen. Die entsprechende Funktion der Interessengruppen
liegt in der Artikulation und Erzeugung von Partikularinteressen
und ist somit der zweiten Integrationsebene zuzuordnen. Interessengruppen
werden in der Literatur unterschiedlich eng oder weit definiert (zu dem Begriff
und der Analyse von Interessengruppen siehe Salisbury 1975; von Beyme 1980;
von Alemann 1987). Für die Metatheorie des demokratischen Prozesses scheint
uns die Definition von Salisbury (1975, 175) ein geeigneter Anknüpfungspunkt
zu sein: "An interest group is an organized association which engage in activity
relative to governmental decisons". Diese Definition ist für unsere Zwecke in
zweierlei Hinsicht zu modifizieren und zu ergänzen: Erstens beziehen sich die
durch die Interessengruppen vertretenen Interessen auf Interessen von Subkollektiven
der Staatsbürger und zweitens richtet sich die Vertretung dieser
Interessen nicht nur auf die Akteure des Regierungssystems, sondern auch auf
die Akteure des intermediären Systems.

69
Mit diesem allgemeinen Begriff der Interessengruppen werden zwei unterschiedliche
Typen verbunden: Die Interessenverbände und die sozialen Bewegungen.
Sowohl Interessenverbände als auch soziale Bewegungen sind als Interessengruppen
zu bezeichnen, sofern sie spezialisierte kollektive Akteure zur
Erzeugung und Artikulation der Interessen von Subkollektiven der Staatsbürger
sind. Die Relation der beiden Typen von Interessengruppen zu den Staatsbürgern
wird aber in ganz unterschiedlicher Weise hergestellt: Die Interessenverbände
sind dauerhafte, formale Organisationen mit relativ eindeutig definierten
Organisationszwecken. Dementsprechend vollzieht sich ein permanenter
Interaktionsprozeß zwischen den Interessenverbänden und den sozialen
Gruppen, die sie vertreten. Auf diese Weise entstehen innerhalb des Publikumssystems
stabile Relationen, die diesem System eine gewisse Struktur verleihen.
Auf der Grundlage solcher stabiler Relationen zwischen sozialen Gruppen
und Interessenverbänden wurden Theorien entwickelt, die noch umfassendere
stabile Relationen im demokratischen Prozeß behaupten. Die Theorie
politischer Konfliktlinien (Lipset und Rokkan 1967) geht von stabilen Relationen
zwischen sozialen Gruppen, Interessenverbänden und politischen Parteien
aus und die Korporatismusthese (Schmitter 1979, 1983) bezieht darüberhinaus
noch administrative Einheiten ein. Beide Theorien postulieren auf diese Weise
bestimmte informelle Strukturen des demokratischen Prozesses, die die Subsysteme
mehr oder weniger ausgeprägt übergreifen. Es stellt sich allerdings die
Frage, inwieweit diese Art von Strukturen des demokratischen Prozesses auch
noch für "postmoderne" Gesellschaften angenommen werden können (siehe
dazu Crook, Pakulski und Waters 1992). Durch die Differenzierung der Sozialstruktur
und die Auflösung homogener Sozialmilieus löst sich gewissermaßen
die Grundlage solcher informeller Strukturen auf.
Bei den sozialen Bewegungen muß infolge des Charakters dieses Typs von
Interessengruppen die Relation zu Subkollektiven der Staatsbürger von ganz
anderer Art sein. Soziale Bewegungen formieren sich als manifeste Bewegungen
in Form von koordinierten Protestaktionen nur über bestimmte Anlässe.
Danach nehmen sie wieder einen Latenzzustand ein, das heißt, sie reduzieren

70
sich auf Orgarúsationskerne und auf Alltagsnetzwerke 44 . Die Besonderheit der
sozialen Bewegungen gegenüber den Interessenverbänden im Rahmen des Publikumssystems
liegt also vor allem in ihrer Flexibilität für Interessen der
Staatsbürger, die durch die institutionalisierten Interessengruppen (den Interessenverbänden)
nicht oder unzureichend aufgegriffen werden können 45 . Dabei
handelt es sich typischerweise um Interessen, die Kollektivgüter repräsentieren.
Als Beispiele können hier die Interessen der Ökologiebewegung angeführt
werden, die sich auf Güter beziehen, von deren Nutzung niemand ausgeschlossen
werden kann, wenn sie einmal hergestellt sind. Etwas komplizierter ist die
Sachlage bei den Interessen der Frauenbewegung, die zunächst einmal als Partikularinteressen
bezeichnet werden müssen, die sich auf Partikulargüter richten
(sofern die Männer von dem Nutzen dieser Güter ausgeschlossen werden).
Kollektivgüter sind die Interessen der Frauenbewegung lediglich dann, wenn
man argumentieren kann, daß sie sich auf noch nicht realisierte Kollektivgüter
beziehen, die als Kollektivgut längst realisiert sein sollten (die Gleichheit zwischen
Mann und Frau). Unangesehen dieser spezifischen Problematik kann
davon ausgegangen werden, daß sich die Interessen der sozialen Bewegungen
der siebziger und achtziger Jahre weitgehend auf die Herstellung von Kollektivgütern
richteten. Das bedeutete nicht notwendigerweise, daß es sich auch um
Kollektivinteressen handelt, sondern nur dann, wenn auch eine Mehrheit des
Kollektivs der Staatsbürger der Herstellung dieser Güter eine hohe relative
Priorität einräumt (relativ zu Partikulargütern). Olson (1965) hatte auf der
Grundlage der Theorie rationalen Handelns gefolgert, daß die Herausbildung
formaler Organisationen zur Vertretung von Kollektivgütern nur schwierig zu
verwirklichen ist, selbst wenn es sich um KoOektivinteressen handelt. Der
Hauptgrund dieser Schwierigkeit liegt in der schon diskutierten Möglichkeit,
das hergestellte Gut zu nutzen, auch wenn man zu seiner Herstellung nichts
beiträgt. Die sozialen Bewegungen können in dieser Perspektive als ein funk-
44 Ob man diesen Latenzzustand auch noch als soziale Bewegung bezeichnen kann, oder
lediglich als das notwendige Substrat solcher Bewegungen, die zu Bewegungen erst durch
eine erfolgreiche Mobilisierung dieses Substrats werden, soll hier als Frage lediglich angemerkt
werden.
45 Die konstituierenden Merkmale von sozialen Bewegungen werden ausführlich beschrieben
bei: Offe (1985), Rucht (1988), Neidhardt und Rucht (1992), Fuchs und Klingemann (1993).

71
tionales Äquivalent zu formalen Organisationen zur Vertretung einer
bestimmten Kategorie von Ansprüchen des Publikumssystems begriffen werden
46 . Die sozialen Bewegungen können diese Funktion deshalb erfüllen, weil
die Beteiligung an ihren kollektiven Aktionen eine andere Kosten-Nutzen-
Bilanz impliziert, als das bei formalen Organisationen der Fall ist. Einerseits ist
der Aufwand der Beteiligung an solchen kollektiven Aktionen relativ gering.
Andererseits sind mit einer solchen Beteiligung über das propagierte Ziel
(Kollektivgut) hinaus selektive Anreize verbunden, wie beispielsweise expressive
Erfahrungen. Auf der Grundlage einer solchen Kosten-Nutzen-Kalkulation
kann auch die Beteiligung von Staatsbürgern an Protestaktionen der sozialen
Bewegungen plausibel gemacht werden, für die das Kollektivgut, auf das sich
das Ziel der Protestaktionen richtet, in ihrer Prioritätenordnung niedriger rangiert
als Partikulargüter (wie z.B. ökonomische Gruppeninteressen).
Faktisch haben sich die sozialen Bewegungen der letzten beiden Jahrzehnte
zwar als Bewegungen dargestellt, die bestimmte Interessen vertraten, die hier
als Kollektivgüter bezeichnet werden. Diese Art von Interessen wurden in der
Regel auch als ein Bestimmungsmoment der neuen sozialen Bewegungen
betrachtet, die unter anderem deshalb als neue klassifiziert wurden. Ein
anderes Merkmal der neuen sozialen Bewegungen war (und ist) die befristete
Beteiligung einer größeren Anzahl von Staatsbürgern an Protestaktionen zur
Artikulation dieser Interessen. Diese Protestaktionen werden durch Infrastrukturen
moderner Gesellschaften ermöglicht, wie z.B. die massenmedial
bedingte Möglichkeit der schnellen und weitreichenden Vermittlung von
Informationen und die Möglichkeit der schnellen Überbrückung räumlicher
Distanzen durch das Verkehrswesen. Diese durch die moderne Gesellschaft
bereitgestellte Mögüchkeitsstruktur ist im Prinzip auch zur Artikulation ganz
anderer Interessen verfügbar. Soziale Bewegungen können in diesem Sinne
grundsätzlich als eine spezifisch moderne Form der Herausbildung einer Interessengruppe
und der Artikulation von Interessen betrachtet werden. Aus der
46 Unterschiede in der konkreten Funktionsweise zwischen Interessenverbänden und sozialen
Bewegungen im Rahmen des demokratischen Prozesses werden von Rucht (1991) herausgearbeitet.

72
Perspektive der Individuen können auf diese Weise zwei grundlegende Probleme
gelöst werden, die ihrerseits wieder eine Folge von Modernisierungsprozessen
sind: Einerseits das Problem der Zeitknappheit (diese Zeitknappheit
ist unter anderem eine Folge eines Überangebots von Handlungsoptionen, die
die Individuen in ihrer außerberuflichen Zeit haben) und andererseits das
Problem des Beteiligungswunsches. Bei Protestaktionen können die Individuen
vorübergehend eine bestimmte politische Rolle übernehmen und solchermaßen
beide Problem lösen. Aus der Perspektive der Akteure der Polity würde sich
durch eine Zunahme dieser Orgarüsationsform der Staatsbürger allerdings die
Kontingenz des Publikums weiter erhöhen. Das gilt umso mehr, als sich solche
Interessengruppen auch an der Output-Seite des demokratischen Prozesses
konstituieren können, wie beispielsweise zur Verhinderung bereits implementierter
Entscheidungen.
Das Kollektiv der Staatsbürger ist auf der Grundlage seiner einzelnen Mitglieder
weder in der Lage, Interessen des Kollektivs zu identifizieren (sei es als
Interessen des Gesamtkollektivs oder sei es als Interessen von Subkollektiven),
noch diese in kollektive Handlungen umzusetzen. Die Interessengruppen und
Massenmedien wurden im Rahmen der hier vorgelegten Metatheorie als eine
Ausdifferenzierung des Kollektivs der Staatsbürger begriffen, die diese Funktion
übernehmen und somit das Kollektiv der Staatsbürger mitgestalten. Die
Massenmedien und die Interessengruppen wurden bislang - um die Analyse
nicht schon in diesem Stadium zu verkomplizieren - jeweils als kollektive
Akteure benannt. Tatsächlich sind sie aber Konfigurationen einzelner kollektiver
Akteure derselben Art und diese Konfigurationen bilden dann ein Subsystem
"Massenmedien" und ein Subsystem "Interessengruppen". Die Struktur
dieser Subsysteme des Subsystems Publikum ist seinerseits auch ein Merkmal
der Publikumsstruktur selbst. Die Ausführung dieser Behauptung ist nicht Teil
der hier dargestellten Metatheorie. Demgegenüber ist aber ein anderer Strukturaspekt
des Publikumssystems von unmittelbarer Bedeutung für unseren
Argumentationskontext, der eine mögliche Kontingenzerhöhung des Publikumssystems
(die bezüglich der sozialen Bewegungen schon angesprochen
wurde) auch auf die Interessenverbände bezieht.

73
Im Rahmen der weitergehenden Modernisierung moderner Gesellschaften
haben sich in den meisten westlichen Demokratien die dominanten politischen
Parteien mehr oder weniger zu sogenannten Großparteien (Vielthemenparteien,
Volksparteien) transformiert und damit erst die Ausdifferenzierung eines Parteiensystems
ermöglicht, das die bereits diskutierte Vermittlungsfunktion
zwischen Publikumssystem und Regierungssystem erfüllen kann. Von der
Sache her bedeutet diese Transformation der politischen Parteien eine weitgehende
Entkopplung von bestimmten sozialen Gruppen. Einerseits macht diese
Entkopplung erst eine flexible Reaktion auf die Publikumsansprüche möglich
und andererseits ist der Wandel des Publikums auch eine Voraussetzung dieser
Transformation der Parteien. Das Publikum als das Kollektiv der Staatsbürger
hat sich differenziert, so daß die traditionelle einfache Konfliktstruktur aufgeweicht
wurde, auf deren Grundlage sich die Parteiensysteme ursprünglich konstituiert
haben. Autoren wie Beck (1986) treiben diese Differenzierungsthese so
weit, daß sie von einer Auflösung der Sozialformen und Sozialmilieus der
industriellen Moderne ausgehen und einer damit verbundenen Freisetzung der
Individuen. Das Resultat ist nach Beck (1986,122ff) eine Individualisierung und
Diversifizierung von Lebenslagen. Das würde zugleich auch bedeuten, daß
innerhalb des Publikumssystems eine Entkopplung von Interessenverbänden
und Staatsbürgern stattfindet. Die Interessenverbände wären dann weniger auf
angebbare und stabile soziale Gruppen bezogen, sondern vielmehr auf Dauer
gestellte Organisationen der Interessenvertretung (im Falle von Interessenverbänden),
die sich ihre Klientel permanent selbst suchen muß (siehe dazu auch
Streeck 1987). Das Konstitutionsverhältnis hätte sich dann umgedreht: Nicht
mehr gegebene und dauerhafte soziale Gruppen konstituieren Interessenverbände,
sondern gegebene und dauerhafte Interessenverbände konstituieren
wechselnde Klientel mit unterschiedlicher Größe, deren Gruppencharakter
lediglich in der befristeten Gemeinsamkeit eines bestimmten Interesses beruht.
Es sollen hier keine Festlegungen getroffen werden, inwieweit dieser Individualisierungsprozeß
tatsächlich fortgeschritten ist. Der Tendenz nach bedeutet
er aber sowohl eine Differenzierung als auch eine Entstrukturierung des Publikums.
Ein derartiger gleichzeitiger Differenzierungs- und Entstrukturierungsprozeß
des Publikums müßte das Handeln der kollektiven Akteure der Polity

74
zwangsläufig erschweren: Diese müßte dann unter Bedingungen einer hochgradigen
Kontingenz des Publikums stattfinden, sowohl was die Output-Seite als
auch die Input-Seite des demokratischen Prozesses anbetrifft. Diese Schlußfolgerung
ist allerdings an die Voraussetzung geknüpft, daß diese Differenzierungs-
und Entstrukturierungsprozesse grundsätzlich stattfinden und daß sie
sich bereits in einem fortgeschrittenen Stadium befinden. Diesbezüglich gibt es
gegenwärtig noch ein Übergewicht an theoretischer Plausibilisierung gegenüber
empirischen Beweisführungen 47 .
4.3 Generalisierte Handlungsorientierungen
4.3.1 Generalisierte Handlungsorientierungen im politischen System insgesamt
Bei der Diskussion des handlungstheoretischen Paradigmas wurden die wichtigsten
Kritikpunkte an diesem Paradigma in der Bezeichnung des "mangelnden
Systembezugs" zusammengefaßt (siehe Kapitel 3). Der mangelnde Systembezug
wurde vor allem in der Ausklammerung der generalisierten Handlungsorientierungen
der Akteure gesehen. Generalisierte Handlungsorientierungen sind
neben den Rollenstrukturen eine der Sinnebenen, auf denen sich Sozialsysteme
aus ihrer gesellschaftlichen Umwelt ausdifferenzieren. In einer handlungstheoretischen
Perspektive bilden diese generalisierten Handlungsorientierungen
den gemeinsamen und stabilen Handlungssinn der Akteure, die innerhalb des
Systems handeln. Die Handlungsalternativen der Akteure, auf die sich ihre
"choices" richten (ihre spezifischen Handlungsorientierungen), stellen sich erst
im Rahmen solcher generalisierten Handlungsorientierungen. Diese werden in
dem Begriff der "constraints" in der Handlungstheorie zwar implizit angesprochen,
aber bei den Handlungsanalysen letztlich stillschweigend vorausgesetzt.
Nach Schimank (1988a, 623) müssen vollständige Handlungserklärungen deshalb
"stets zweistufig angelegt sein: Akteure treffen im Sinne rationaler Interessenverfolgung
Haxidhmgsselektionen im Rahmen von diesen konditionierenden
47 Zur Frage der Strukturiertheit des Publikums und des Verhältnisses von Publikumssystem
und Parteiensystem sind einige empirische Analysen im Rahmen des Konzeptes politischer
Konfliktlinien vorgelegt worden (z.B. Fuchs 1991a; Weßels 1991,1993; Gerhards 1993).

75
generalisierten Handlungsorientierungen". Schimank wirft dann folgerichtig
die Frage auf, wie diese generalisierten Handlungsorientierungen zu bestimmen
sind und beantwortet diese durch die Ausarbeitung allgemeiner Kategorien,
mit deren Hilfe man diese bestimmen könnte 48 . Unter dem Titel der symbolisch
generalisierten Austauschmedien bzw. Kommunikationsmedien wurden
die wichtigsten theoretischen Arbeiten zur Frage generalisierter Handlungsorientierungen
von Parsons (1969, 352-472) und darauf aufbauend von
Luhmann (1975a, 1975b) vorgelegt. Vor allem auf diese Theorieansätze wird im
folgenden Bezug genommen.
Das uns interessierende Sozialsystem ist das politische System. Darauf bezogen
gilt die erste zu klärende Frage einer generalisierten Handlungsorientierung,
die für das politische System ingesamt gilt, das heißt für alle Akteure, die politisch
handeln wollen. Der allgemeine Sinn politischer Handlungen wurde
bereits im Hinblick auf die Funktion des politischen Systems zu bestimmen
versucht, die in der Herstellung kollektiver bindender Entscheidungen liegt
(siehe Kapitel 4.1). Die Bedingung dieser Funktionserfüllung ist eine ausreichende
Erzeugung von Macht. Die Basis der Erzeugung von (politischer) Macht
ist die Monopolisierung der Gewalt und die darauf gründende Möglichkeit, die
kollektive Bindung der getroffenen Entscheidungen notfalls auch mit
Zwangsmaßnahmen durchzusetzen. In den genannten Theorien von Parsons
und Luhmann wurde deshalb auch Macht im Sinne der Erzeugung von Macht,
des Erwerbs von Macht und der Ausübung von Macht als die generalisierte
Handlungsorientierung des politischen Systems bezeichnet. Luhmann (1986,
167-182) geht in seinen späteren Analysen allerdings noch weiter und berücksichtigt
bis zu einem gewissen Grad schon die institutionelle Ausgestaltung des
Machtprozesses. In ausdifferenzierten politischen Systemen werden die kollektiv
bindenden Entscheidungen in dafür spezialisierten Ämtern mit entsprechenden
Kompetenzen vorgenommen, um deren Besetzung die politischen
Parteien konkurrieren. Die generalisierte Handlungsorientierung im politischen
System bezieht sich demzufolge genauer auf die Besetzung solcher Entschei-
48 Eine Umsetzung dieser Vorschläge nimmt Schimank (1988b) für den Sport als gesellschaftliches
Teilsystem vor.

76
dungspositionen. Luhmann (1986, 170) begreift deshalb den Code von Regierung
und Opposition als den einheitlichen Code der gesamten Politik. Mit der
Bezeichnung Code will er auf den Sachverhalt hinweisen, daß hier nur zwei
Werte vorliegen, die aufeinander verweisen und eine dritte Möglichkeit ausschließen.
Nur wenn man den Code von Regierung und Opposition als generalisierte
Handlungsorientierung übernimmt 49 , handelt man im politischen
System, das heißt man erzeugt Resonanzen und nicht nur Geräusche.
Eines der Kriterien für eine generalisierte Handlungsorientierung, die einem
entwickelten politischen System entspricht und dieses erst ermöglicht, ist ihre
Offenheit für Vielfalt, Variabilität und Widersprüchlichkeit auf konkreteren
Sinnebenen. Das wird dadurch eingelöst, daß der Code von Programmen entkoppelt
ist (Luhmann 1986, 171). Diese Entkopplung bedeutet, daß das Besetzen
von Entscheidungspositionen nicht mehr an die Verwirklichung ganz
bestimmter Ziele gebunden sein kann. Die über die Wahlen erfolgende Besetzung
von Regierungspositionen dient dazu, für die Dauer der Legislaturperiode
den allgemeinen Code mit einem bestimmten Programm in
Übereinstimmung zu bringen. Die Besetzung von Regierungspositionen allein
gewährleistet noch kein Entscheidungshandeln, man muß auch wissen, wie
man die politische Macht ausübt (bzw. was man konkret tun will), und das
wird in Form von Programmen formuliert. Das Wesentliche ist aber, daß die
Verknüpfung von Code und Programmen befristet ist und während der
Legislaturperiode laufend überprüft und bei den nächsten Wahlen wieder zur
Disposition gestellt wird. Über die Angemessenheit dieser prinzipiell befristeten
und aufhebbaren Verknüpfung des Innehabens von Regierungspositionen
mit einem bestimmten Programm wird im Rahmen des demokratischen Prozesses
dauerhaft kommuniziert. Eine solche Kommunikation setzt Vergleichsgesichtspunkte
und Bewertungskriterien voraus. Luhmann (1986, 174) nimmt
an, daß komplexe politische Systeme zu diesem Zweck sogenannte "Zweitcodierungen"
des Codes von Regierung und Opposition herausbilden, die die
49 Im Sinne der metatheoretischen Grundannahmen wird davon ausgegangen, daß alle
Akteure um diesen Code auch wissen. Wissen bedeutet nicht unbedingt, daß man über den
Code in bewußter Klarheit verfügt, sondern es kann auch ein diffuses Hintergrundwissen
sein, das gleichwohl handlungsorientierend ist.

77
kritische Kommunikation des Regierungshandelns in Relation zu Oppositionsalternativen
steuern. Wenn auch diese Codes den Status von dauerhaften und
generalisierten Handlungsorientierungen haben sollen, dann kann der Vergleich
der aktuellen Programme von Regierung und Opposition nicht nur auf
der Grundlage der Programme selber erfolgen. Die Beispiele für solche Zweitcodierungen,
die dauerhafte und generalisierte Gesichtpunkte zur Bewertung
wechselnder Programme bereitstellen, ändern sich bei Luhmann: Während er
ursprünglich den Code von progressiv und konservativ vorschlug (Luhmann
1981b), neigt er in späteren Analysen eher den Codes restriktiv/expansiv
(bezogen auf die Staatstätigkeiten) und ökologisch/ökonomisch zu. Diese
Unentschiedenheit macht unseres Erachtens deutlich, daß die Hypothese solcher
Zweitcodierungen gegenüber der empirischen Wirklichkeit schwieriger
aufrechtzuerhalten ist, als das bei der Erstcodierung (Regierung/Opposition)
der Fall ist. Die Beispiele Luhmanns zeigen, daß er bei der Ansetzung solcher
Codes von der faktischen Entwicklung jeweils eingeholt wurde. Eine generalisierte
Handlungsorientierung, die die von Luhmann geforderte Funktion
einer Zweitcodierung erfüllt, muß offenbar noch allgemeiner sein, als die von
ihm vorgeschlagenen Beispiele. Als Alternative kommt zumindest in den liberalen
Demokratien Westeuropas der Links/Rechts-Code bzw. das Links/
Rechts-Schema in Frage 50 .
Diese Annahme wurde in zwei Analysen detailliert ausgeführt (Fuchs und
Klingemann 1990; Fuchs und Kühnel 1990). Dort konnten empirische Evidenzen
dafür erbracht werden, daß das Links/Rechts-Schema die theoretischen Kriterien
erfüllt, die Luhmann an einen politischen Code richtet. Das Links/Rechts-
Schema ist als solches ein räumlicher Archetyp, der mit verschiedenen Inhalten
angefüllt werden kann. Er ist somit geeignet, in seinem Bedeutungsraum auf
fast jede Art von gesellschaftlichem Wandel zu reagieren. Der gegenwärtige
Bedeutungsraum ist strukturell dadurch gekennzeichnet, daß er ein begrenztes
50 Als das funktionale Äquivalent für den Links/Rechts-Code wird für die USA in der Regel
der Code von Liberal/Konservativ beansprucht (Fuchs und Klingemann 1990).

78
Repertoire von generalisierten Elementen mit binärem Charakter besitzt 51 . Durch
diese Eigenschaften des Bedeutungsraums von Links/Rechts ist es möglich,
daß die Akteure bei der Verwendung dieses Schemas in der Kommunikation
zwar verschiedenes meinen können, aber die Verschiedenheit ist noch so aufeinander
beziehbar, daß trotz nicht-identischen Sinns die Kommunikation dennoch
gelingen kann. Wenn das Links/Rechts-Schema auf den Code von Regierung
und Opposition projiziert wird, dann ist damit zugleich eine asymmetrische
Perspektive festgelegt. Die Regierung ist entweder links und dann ist die
Opposition rechts oder die Regierung ist rechts und dann ist die Opposition
links. Entsprechend der Selbsteinstufung eines Akteurs als links oder als rechts
erfolgt auch eine erste Steuerung hinsichtlich der Bewertung des Handelns von
Regierung und Opposition. In diesem Sinne stellt das Links/Rechts-Schema
eine generalisierte Handlungsorientierung dar, die eine Vorstrukturierung der
choices der Akteure vornimmt.
Trotz der Vertrautheit der überwiegenden Mehrheit der Staatsbürger mit dem
Links/Rechts-Schema und der Gebräuchlichkeit dieses Schemas in der politischen
Kommunikation ist diese generalisierte Handlungsorientierung aber
weniger konstitutiv für das politische System der liberalen Demokratien als der
Code von Regierung und Opposition. Er ist keine notwendige Bedingung zur
Erzeugung von Resonanz im politischen System und der Gewährleistung von
AnscWußkoirmiurukationen. Dementsprechend wird das Links/Rechts-Schema
auch nicht von allen Akteuren im politischen System verwendet und von denjenigen,
die es verwenden, nicht in allen Situationen. Das Links/Rechts-Schema
kann also als eine generalisierte Handlungsorientierung des politischen Systems
angenommen werden, aber nicht als die generalisierte Handlungsorientierung,
die einen gemeinsamen und stabilen Handlungssinn aller Akteure des politischen
System definiert.
51 Was das im einzelnen bedeutet soll hier nicht näher erläutert werden. Siehe dazu die beiden
genannten Analysen. Es sind aber diese Strukturmerkmale des Bedeutungsraums des
Links/Rechts-Schemas, die dieses zu einem politischen Code geeignet machen.

79
4.3.2 Generalisierte Handlungsorientierungen in den drei Subsystemen
Als die generalisierte Handlungsorientierung der Akteure des politischen
Systems insgesamt wurde die Orientierung an der Besetzung der Entscheidungspositionen
bezeichnet. Da sich diese in liberalen Demokratien im institutionellen
Rahmen des Parteienwettbewerbs vollzieht, wurde diese genauer als
der Code von Regierung und Opposition bestimmt. Dieser Code existiert als
Hintergrundwissen der Akteure des politischen Systems über das, worum es
bei den Handlungen innerhalb dieses Systems grundsätzlich geht. Durch diese
Bestimmung der generalisierten Handlungsorientierung des politischen
Systems wurde das bereits diskutierte Argument wieder aufgegriffen, daß sich
die Ausdifferenzierung sozialer Systeme in einem wechselseitigen Beeinflussungs-
und Restriktionsprozeß von struktureller Ausdifferenzierung (auf der
Rollenebene) und Ausdifferenzierung eines generalisierten Handlungssinns
vollzieht (siehe Kapitel 4.1). Wenn auch von der Sache her die generaliserte
Handlungsorientierung auf einer allgemeineren Sinnebene liegt als die Rollenstrukturen,
so kann bei dem Konstitutionsprozeß beider Sinnebenen eine relative
Strukturdominanz unterstellt werden. Diese ergibt sich aus zwei Gründen:
Erstens erleichtert die Eindeutigkeit des Rollenhandelns auch die Identifikation
allgemeinerer Sinnebenen (kognitive Dimension) und zweitens hat das Rollenhandeln
durch rechtliche Formalisierungen eine relativ starke Verbindlichkeit
(normative Dimension). Wir knüpfen zur Bestimmung der generalisierten
Handlungsorientierungen der drei Subsysteme des politischen Systems an
diese relative Strukturdominanz an.
Der demokratische Prozeß ist als eine gerichtete Abfolge von Handlungsprodukten
begriffen worden. Diese Handlungsprodukte werden vor allem in
Austauschprozessen zwischen der Polity und dem Publikum erzeugt. Die
dominanten Strukturelemente, die diese Austauschprozesse überhaupt erst
sinnvoll machen, sind das Recht der kollektiven Akteure des Regierungssystems,
zur Realisierung kollektiver Ziele bindende Entscheidungen zu treffen
und das Recht der kollektiven Akteure des Publikumssystems, diese kollektiven
Ziele zu formulieren. Beides wird durch das Wahlrecht vermittelt und das heißt
durch die Selektion von politischen Parteien zur Besetzung von Entschei-

80
dungspositionen von den Staatsbürgern mittels periodischer Wahlen. Eine
politische Partei kann erst dann ihre Programmatik umsetzen, wenn sie
gewählt ist, und die Staatsbürger können erst dann davon ausgehen, daß ihre
Ansprüche realisiert werden, wenn die von ihnen präferierten Parteien die Entscheidungspositionen
besetzen. Von daher gesehen ist es plausibel, Regierung/Opposition
als den Code anzusehen, der die generalisierte Handlungsorientierung
der Akteure des politischen Systems darstellt. Zur Beschreibung
der Austauschprozesse zwischen Polity und Publikum ist dieser Code
allerdings noch zu allgemein. Nach dem Modell des demokratischen Prozesses
(Schaubild 2) hat dieser Austauschprozeß eine Input- und eine Output-Dimension.
An der Input-Seite vollzieht er sich in der Interaktion zwischen den politischen
Parteien und den Akteuren des Publikumssystems. Die Akteure des
Publikumssystems wollen eine möglichst starke Responsivität der politischen
Parteien auf ihre Ansprüche und geben dafür Unterstützung in Form von
Wählerstimmen. Die politischen Parteien wollen umgekehrt möglicht viel
Unterstützung durch die Staatsbürger und geben dafür eine entsprechende
Responsivität gegenüber den Ansprüchen der Staatsbürger (beispielsweise
durch die Berücksichtigung dieser Ansprüche in den Wahl- und Parteiprogrammen).
Der Begriff der Unterstützung wird dem Begriff der
Stimmenmaximierung vorgezogen, weil es nicht für alle Parteien eine rationale
Strategie sein muß, die Anteile der Stimmen zu maximieren. Es kann im Interesse
der Besetzung von Entscheidungspositionen auch rational sein, die Unterstützung
ganz bestimmter Wählersegmente anzustreben und gerade auf diese
Weise in eine Regierungskoalition aufgenommen zu werden 52
(die FDP in
Deutschland ist ein Bespiel für eine solche rationale Strategie).
An der Output-Seite vollzieht sich der Austauschprozeß zwischen Polity und
Publikum in der Interaktion zwischen den Akteuren des Regierungssystems
und des Publikumssystems. Dieser gestaltet sich jedoch komplizierter als der an
der Input-Seite. Die Akteure des Regierungssystems wollen zunächst einmal
52 Ein anderer Grund für die Wahl des Unterstützungsbegriffs liegt in seiner weiteren Bedeutung.
Unterstützung (bzw. dessen Gegenteil) muß sich nicht nur in Stimmabgaben äußern,
sondern kann sich auch in anderen politischen Beteiligungsformen manifestieren.

81
eine Akzeptanz der implementierten Entscheidungen durch die Akteure des
Publikumssystems. Es wurde bereits diskutiert, daß diese Akzeptanz eine
variable Größe ist und sich nicht mehr als motivloses Akzeptieren denken läßt.
Das Regierungssystem kann dafür mehr oder weniger effektive Realisierungen
der an der Input-Seite artikulierten Ansprüche anbieten. Das Problem liegt aber
darin, daß sich Effektivität erst in den Resultaten zeigen kann, während die
Abnahme der implementierten Entscheidungen zeitlich vor der Möglichkeit des
Erzielens solcher Resultate liegt. Die Akteure des Regierungssystems müssen
deshalb die Akteure des Publikumssystems erst einmal davon überzeugen, daß
die implementierten Entscheidungen effektiv sein könnten. Auf dieser
Grundlage kann das Publikum dann beurteilen, ob die implementierten Entscheidungen
als angemessen in Relation zu ihren artikulierten Ansprüchen
anzusehen sind. Von dieser Interpretation der Angemessenheit hängt die
Abnahme der implementierten Entscheidungen wesentlich ab und beeinflußt
die Resultate des Entscheidungshandelns des Regierungssystems und somit
seine faktische Effektivität.
Damit sind die generalisierten Handlungsorientierungen der drei Subsysteme
des politischen Systems bestimmt, wobei für das Publikumssystem zwei unterscheidbare
generalisierte Handlungsorientierungen angenommen wurden:
Responsivität (Publikumssystem an der Input-Seite), Unterstützung (intermediäres
System), Effektivität (Regierungssystem), Angemessenheit (Publikumssystem
an der Output-Seite). Diese stellen theoretisch jeweils den gemeinsamen
Handlungssinn der kollektiven Akteure dieser einzelnen Subsysteme dar,
innerhalb dessen diese Akteure dann die "choices" für ihr konkretes Handeln
treffen. Diese postulierten generalisierten Handlungsorientierungen haben
zwar eine gewisse theoretische und intuitive Plausibilität, müssen aber wiederum
durch empirische Analysen bestätigt werden. Wenn sie tatsächlich eine
handlungssteuernde Bedeutung haben, auch wenn es in generalisierter Form
ist, dann ist eine solche empirische Erfassung grundsätzlich auch möglich.
Unangesehen der Ergebnisse solcher empirischer Messungen kann auf der
Grundlage der bisherigen metatheoretischen Überlegungen aber ein Zusammenhang
postuliert werden: Je eindeutiger eine generalisierte Handlungsori-

82
entierung eines (Sub-)Systems identifiziert werden kann, und je eindeutiger
diese von generalisierten Handlungsorientierungen anderer (Sub-)Systeme
abgegrenzt werden kann, desto stärker hat sich dieses System als eigenes und
relativ autonomes System ausdifferenziert.
4.4 Variationen des Prozeßmodells
Das bislang diskutierte Modell des demokratischen Prozesses konstruierte diesen
Prozeß vor allem als formalen Prozeß. Formal ist definiert worden als verfassungsmäßig
festgelegt oder in Luhmanns Worten "von der offiziellen Machtstruktur
gestützt". Als ein weiterer, eher impliziter Referenzpunkt der Modellkonstruktion
dienten Annahmen, die nicht schon durch die formale Struktur
abgedeckt sind. Die formale Struktur repräsentativer Demokratien legt als solche
noch nicht fest, daß die Ansprüche der Bürger lediglich vermittelt über die
politischen Parteien zu der Regierung gelangen, und sie legt auch nicht schon
fest, was als motivloses Akzeptieren bezeichnet wurde. Solche Festlegungen
werden in der liberalen Demokratietheorie als präskriptive Postulate zusätzlich
eingeführt (zur liberalen Demokratietheorie siehe Barber 1984, Held 1987, Hirst
1990). Wir glauben, daß Luhmann bei seiner Theorie des politischen Systems
letztlich auch auf präskriptive Postulate der liberalen Demokratietheorie rekurriert.
Er kann sie allerdings mit der Annahme verknüpfen, daß diese Postulate
ein notwendiges Erfordernis für Funktionserfüllung des politischen Systems in
komplexen Gesellschaften ist. Dieses Problem braucht hier nicht weiter erörtert
werden. Es soll zunächst einmal festgehalten werden, daß bei der bisherigen
Darstellung des Prozeßmodells bereits zwei Abweichungen von dem präskriptiv
interpretierten formalen Prozeß eingefühert wurden. Dieser Einbau erfolgte
vor dem Hintergrund empirisch konstatierbarer Tatbestände. Es handelt sich
dabei um die bedingte Abnahme der implementierten Entscheidungen durch
das Publikum an der Output-Grenze des EntScheidungsprozesses und um die
Artikulation von Ansprüchen durch das Publikum unter Umgehung der politischen
Parteien als den ausdifferenzierten Vermittlungsakteuren. Diese Artikulation
vollzieht sich in zwei Varianten: Erstens durch das Lobbying der Interessenverbände
und zweitens durch die Protesthandlungen der sozialen Bewe-

83
gungen. Beide Varianten sind zwar nicht unbedingt verträglich mit der Idee der
Repräsentation, werden aber durch die formale Struktur der repräsentativen
Demokratien auch nicht ausgeschlossen. Zumindest die letzte Version kann
deshalb als eine Radikalisierung des Demokratieprinzips interpretiert werden,
die auch in repräsentativen Demokratien legal und legitim ist. Welche Konsequenzen
diese Radikalisierung für die Qualität des demokratischen Prozesses
hat, ist eine andere Frage.
Eine weitere Variation des formalen demokratischen Prozesses wurde bei der
Erörterung der kollektiven Akteure des Publikums bereits angedeutet, aber
noch nicht systematisch eingeführt. Es wurde angenommen, daß die Interessengruppen
und Massenmedien die Interessen und Ansprüche der Staatsbürger
nicht nur artikulieren, sondern auch erzeugen. Dieser Aspekt soll hier aufgegriffen
und verallgemeinert werden. Die Austauschprozesse zwischen den
kollektiven Akteuren vollziehen sich unter Bedingungen doppelter Kontingenz,
das heißt es ist für keinen der jeweiligen Interaktionspartner klar, was von dem
jeweils anderen erwartet werden kann. Es gibt für die politischen Parteien beispielsweise
keine festen Anhaltspunkte dafür, was die Wähler wirklich wollen,
und es gibt für die Wähler keine festen Anhaltspunkte mehr, was die Parteien
wirklich tun werden. Da aber das Handeln des jeweiligen Akteurs von der
Antizipation des Handelns des anderen Akteurs abhängt, entsteht auf diese
Weise eine hochkontingente Konstellation. Diese wird auch nicht durch die
bereits dargestellten generalisierten Handlungsorientierungen aufgelöst, da
diese die konkreten Handlungsoptionen nur in sehr weitgefaßten Grenzen
limitieren. Als Folge dieser Konstellation entsteht nach Luhmann (1970, 165;
1987, 148) ein inoffizieller, gegenläufiger Kommunikationsprozeß, der als eine
Verarbeitung dieses Kontingenzproblems begriffen werden kann.
Eine Möglichkeit, den offiziellen und inoffiziellen Kommunikationsprozeß zu
konzeptualisieren, besteht in der bereits diskutierten Differenzierung zwischen
einem Macht- und Einflußprozeß. Beide Prozesse regein auf ihre Weise die
Weitergabe von Selektionsleistungen, die ein Akteur für einen anderen vornimmt.
Die Logik des Machtprozesses wurde schon geschildert. Durch die formale
Struktur (in diesem Falle die Verfassung) wird festgelegt, wer welche

84
Selektionen von wem zu übernehmen hat. Abweichungen von dieser Festlegung
sind mit rechtlichen Sanktionen verbunden. Die Annahmemotive der
Selektionsieistungen beruhen demzufolge vor allem in der Vermeidung solcher
Sanktionen. Die Weitergabe von Selektionsleistungen bei dem gegenläufigen
Prozeß muß demgegenüber zwangsläufig von anderen Annahmemotiven
getragen sein.
Eine einflußgestützte Weitergabe von Selektionsleistungen kann sich nicht auf
rechtliche Sanktionen stützen (mit dem potentiellen Einsatz von Zwangsmitteln),
sondern lediglich auf Überzeugung. Parsons (1969,415) Definition von Einfluß
lautet entsprechend: "Influence is a means of persuasion" (siehe dazu auch
Luhmann 1975a, 74ff). Die Bereitschaft der Akteure des demokratischen Prozesses,
sich davon überzeugen zu lassen, die Selektionsleistungen eines Akteures
zu übernehmen, der ihm im formalen Prozeß nachgeordnet ist, liegt in der
damit verbundenen Chance, die Kontingenz zu reduzieren. Die Verwaltung
läßt sich von den Interessengruppen beeinflussen, weil sie damit die Wahrscheinlichkeit
erhöht, daß die implementierten Entscheidungen auch abgenommen
werden. Die Regierung läßt sich von der Verwaltung beeinflussen,
weil sich damit die Wahrscheinlichkeit erhöht, daß die getroffenen Entscheidungen
auch realisierbar sind. Die (Regierungs-)Parteien lassen sich von der
Regierung beeinflussen, weil sich damit die Wahrscheinlichkeit erhöht, auch
umsetzbare programmatische Angebote an das Publikum zu machen. Diese
gegenläufige Beeinflussungskette ist unseres Erachtens aus der Perspektive
rational handelnder Akteure der Polity unmittelbar plausibel. Was ist aber das
Annahmemotiv der Staatsbürger für Selektionsleistungen der politischen Parteien,
sofern die Staatsbürger selbst der Anfangs- und Endpunkt des demokratischen
Prozesses sind und somit als Referenzpunkt ihres Handelns nur sich
selbst haben 53 . Eines der kontingenzerzeugenden Probleme für die Staatsbürger
ist, daß sie - überspitzt ausgedrückt - nicht wissen, was sie konkret wollen
sollen. Aus ihrer Situation als Mitglied einer modernen Gesellschaft ist der
53 Die Ergreifung einer Handlungsoption und die Vernachlässigung einer anderen hat für die
Staatsbürger nicht die gleichen Konsequenzen wie für die Akteure der Polity, deren Handlungen
immer mit der Möglichkeit verbunden sind, die Entscheidungspositionen zu verlieren
oder gar nicht erst zu gewinnen.

85
Möglichkeitsspielraum der Ansprüche an die Polity hochgradig überdeterminiert.
Die Überdeterminiertheit ist um so stärker, je ausgeprägter die traditionellen
Sozialstrukturen zerfallen und die Individualisierung der Lebenslagen
fortschreitet. Dadurch entfallen auch die Begrenzungen der möglichen Interessen
und Ansprüche, die mit einer eindeutigen Zugehörigkeit zu einer sozialen
Gruppe verbunden sind. Das Annahmemotiv der Staatsbürger von Beeinflussungsversuchen
politischer Parteien (sowie von Interessengruppen und
Massenmedien) bei der Formulierung ihrer Ansprüche beruht in der Reduktion
dieser Kontingenz. In diesem Sinne können Beeinflussungsversuche nicht nur
hingenommen werden, sondern möglicherweise sogar erwünscht sein. Als eine
Form dieser Erwünschtheit können die Erwartungen der Staatsbürger an politische
Parteien gesehen werden, klare programmatische Angebote und Alternativen
zu präsentieren. Die Chancen des Einflusses kollektiver Akteure auf die
Staatsbürger werden von wahrgenommenen und zugeschriebenen Qualitäten
dieser Akteure bestimmt, wie beispielsweise Reputation, Vertrauenswürdigkeit,
Integrität etc.
Die geschilderten Variationen des formalen oder offiziellen demokratischen
Prozesses bezogen sich erstens auf ein Überspringen einzelner Prozeßstufen
und zweitens auf einen inoffiziellen, das heißt gegenläufigen Prozeß. Eine dritte
Variation ergibt sich aus der Notwendigkeit einer systematischen Zurkenntnisnahme
von Expertenwissen zur Steigerung der Efizzienz des eigenen Handelns
im Sinne der Optimierung von Mitteln zur Erreichung bestimmter Ziele. Welche
Art von Expertenwissen relevant ist, hängt davon ab, in welchem Subsystem
die jeweiligen Akteure handeln und welche generalisierte Handlungsorientierung
dieses Subsystem kennzeichnet. Wenn die generalisierte Handlungsorientierung
der politischen Parteien in der Maximierung von Unterstützung
besteht, dann entwickeln diese politischen Parteien zwangsläufig einen Bedarf
an instrumentellem Wissen zur Erzeugung solcher Unterstützung. Das dürfte
ein wesentlicher Grund dafür sein, daß praktisch alle größeren politischen Parteien
der liberalen Demokratien systematisch Ergebnisse der Umfrageforschung
registrieren oder sogar entsprechende Abteilungen zur Erzeugung solchen Wissens
in ihre formalen Organisationen einbauen. Andere Arten von Experten-

86
wissen werden bei einer möglichst effektiven Umsetzung programmatisch
definierter Ziele der Regierungsparteien verlangt. Dieses bezieht sich auf
Handlungsmöglichkeiten und Handlungskonsequenzen in den gesellschaftlichen
Bereichen, auf die sich das jeweilige Ziel bezieht. Dieses Expertenwissen
gelangt in das Regierungssystem vor allem durch die permanente Kommunikation
der Ministerialbürokratien mit den entsprechenden Experten. Die
Experten außerhalb des politischen Systems bilden somit einen Einflußfaktor
auf alle Handlungsprodukte des demokratischen Prozesses. Der Mechanismus,
der diesen Einfluß sichert, beruht nicht in einem formalen Strukturelement des
politischen Systems, sondern in dem Versuch, möglichst effizient zu handeln,
wobei der Bezugspunkt der Effizienz bei den unterschiedlichen Akteuren des
politischen System natürlich unterschiedlich ist. Wenn man versuchen würde,
diesen Einfluß der Experten in das grafische Modell des demokratischen Prozesses
zu integrieren (siehe Schaubild 2), dann müßte man auf den vertikal
angeordneten Handlungsprodukten einen horizontal liegenden Pfeil richten,
der aus den Bereichen der gesellschaftlichen Umwelt des politischen Systems
kommt, in denen das relevante Expertenwissen erzeugt wird.

87
5 c Ein Begriff politischer Strukturen
5.1 Der Strukturbegriff von David Easton
Das Modell des demokratischen Prozesses begreift diesen als eine gerichtete
Abfolge bestimmter Handlungsprodukte bestimmter Akteure. Auf einer empirischen
Ebene sind die einzelnen Handlungsprodukte und ihre Beziehung
zueinander variable Größen. Um ein Beispiel zu geben: Welche Ansprüche
formuliert werden, wie diese formuliert werden und in welcher Weise sie die
Entscheidungen (der Akteure des Regierungssystems) beeinflussen, hängt von
den choices der relevanten Akteure ab, die diese in Handlungssituationen treffen.
Diese choices der Akteure vollziehen sich aber unter constraints, die den
Raum möglicher choices limitieren. Eine vollständige Erklärung konkreter
Handlungen (und damit auch von Handlungsprodukten) und Handlungsverkettungen
muß deshalb sowohl die limitierenden constraints einbeziehen,
als auch die rationale Kalkulation der Akteure. Als die wichtigste Art dieser
constraints wurde bereits mehrfach die Struktur sozialer Systeme angegeben
und angedeutet, was darunter zu verstehen ist. Im folgenden soll ein Begriff
politischer Strukturen systematischer diskutiert werden. Dieser bezieht sich
lediglich darauf, wie politische Strukturen allgemein begriffen werden können
und nicht auf eine Analyse konkreter Strukturen. Wir wollen deshalb auch
nicht bei neueren empirischen Studien ansetzen, die auf Strukturmerkmale von
Demokratien rekurrieren, um die einzelnen Demokratien entweder auf einer
empirischen Basis zu klassifizieren oder aber, um unterschiedliche Performanzen
dieser Demokratien zu erklären (siehe unter anderem: Powell 1982, 1987;
Lijphart 1984, 1989; Weil 1989; Lane und Ersson 1991). Den Schwerpunkt dieser
Studien bilden eher empirische Analysen und weniger die Diskussion eines
Strukturbegriffs, auf dessen Grundlage dann die empirischen Strukturmerkmale
bestimmt werden. In diesem Sinne kann wohl auch Eastons (1990, 3, 19ff)
Diagnose verstanden werden, daß das Strukturkonzept ein vernachlässigtes
Konzept in der politischen Wissenschaft ist. Easton selbst entfaltete einen
Begriff politischer Strukturen in einer detaillierten theoretischen Analyse, an die
wir im folgenden anknüpfen wollen.

88
Die allgemeinste Bedeutung von Struktur, die schon in der umgangssprachlichen
Verwendung des Begriffs enthalten ist, ist die einer bestimmten Anordnung
von Elementen, die eine gewisse Stabilität in der Zeit hat. Das wichtigste
Kennzeichen einer solchen Anordnung besteht darin, daß nicht alle möglichen
Relationen zwischen den Elementen zugelassen sind, sondern nur eine
begrenzte Menge. Erst durch diese Begrenztheit kommt eine Struktur zustande.
Wenn es um politische Strukturen geht, dann stellt sich als erste Frage, was
denn die spezifischen Elemente sind, deren Anordnung diese konstituieren. Für
die komplexen politischen Systeme, auf die sich die Metatheorie bezieht, ist
diese Frage bereits beantwortet worden. Nach Luhmann (1970, 155) sind es
unterschiedliche Arten von Rollenverbindungen, die unterschiedliche politische
Strukturen ausmachen. Rollen sind demgemäß die kleinste Struktureinheit
politischer Systeme. Dieser Annahme schließen sich auch Almond und Powell
(1978,12, 52) und bis zu einem gewissen Grade Easton (1990, 74f) an. Parsons
(1971) begreift Rollen allgemein als die Basiskategorie aller Sozialsysteme. Rollen
können definiert werden als relativ konsistente Bündel von (generalisierten)
Erwartungen, die an eine soziale Position gerichtet und mit dem Anspruch verbunden
sind, daß sich die Individuen, die diese Position einnehmen, in ihrem
Handeln danach richten (Wiswede 1977, 18, 38). Diese Rollendefinition enthält
eine normative Komponente und eine Verhaltenskomponente, und es bleibt
häufig unklar, worauf sich der Strukturbegriff bezieht: Entweder nur auf eine
der beiden Komponenten oder auf beide zugleich. Easton trifft hier zwei klare
Entscheidungen. Er differenziert zwischen kulturellen Strukturen und Verhaltensstrukturen
und ordnet soziale Strukturen als Interaktionsstrukturen ausschließlich
der Verhaltensebene zu (Easton 1990,51, 67,74f, 260). Die Beziehung
zwischen der kulturellen Ebene und der Verhaltensebene sieht er als eine Kausalbeziehung,
das heißt die Rollennormen sind unabhängige Variablen, die helfen,
das Rollenhandeln zu erklären (Easton 1990, 74). Diese theoretischen Entscheidungen
sind zwar plausibel, wir wollen sie aber dennoch nicht vollständig
übernehmen. Bevor das begründet wird, soll noch auf eine weitere grundlegende
Differenzierung Eastons eingegangen werden, und zwar die zwischen
formalen und informellen Strukturen.

89
Der Unterschied zwischen beiden Strukturformen liegt vor allem in dem
Explizitheitsgrad, in dem sie eingeführt sind und für die Beteiligten und Betroffenen
durchsichtig werden. In modernen Gesellschaften wird diese Explizitheit
formaler Strukturen vor allem durch schriftlich niedergelegte Regeln mit Verbindlichkeitscharakter
erzielt (Easton 1990, 66f). Den höchsten Formalisierungsgrad
haben Rechtsnormen, da sie einerseits die Verhaltenserwartungen
und andererseits auch die Sanktionen im Fall der Verletzung dieser Erwartungen
detailliert festlegen. Durch die Miterwartbarkeit der Sanktionen im Falle
der Erwartungsverletzung wird den Erwartungen selber eine größere Stabilität
verliehen (Luhmann 1984, 436). Dieser stabilisierende Effekt müßte um so größer
sein, je stärker der Sanktionsgrad ist. Unter anderem deshalb hat Giddens
(1984, 22) das Kriterium stark sanktioniert/schwach sanktioniert als ein
Bestimmungsmerkmal sozialer Strukturen eingeführt. Neben dem Grad der
Explizitheit kann demzufolge auch die Erwartbarkeit von Sanktionen und die
Stärke von Sanktionen bei Regelverletzungen als ein Differenzierungsmerkmal
zwischen formalen und informellen Strukturen angesehen werden. Die Differenz
zwischen formalen und informellen Strukturen kann auch auf strukturelle
Arrangements vormoderner Gesellschaften bezogen werden. Easton (1990, 66,
81) begreift als das funktionale Äquivalent zu schriftlichen Rechtsnormen
moderner Gesellschaften die rituelle oder zeremonielle Einführung von Verhaltenserwartungen.
Formale Strukturen müßten sich deshalb in allen Gesellschaften
auffinden lassen und nicht nur in modernen. Im Unterschied zu den
formalen Strukturen haben die informellen einen geringeren Explizitheitsgrad,
eine geringere Eindeutigkeit der Konsequenzen im Falle der Regelverletzung
und meistens auch (nicht immer) einen schwächeren Sanktionierungsgrad.
Positiv formuliert bezeichnet Easton (1990, 81, 86) informelle Strukturen als
Sitten und Gebräuche bzw. als eingelebte Verhaltensregeln. Der Unterschied
zwischen formalen und informellen Strukturen wurde bislang unter Bezugnahme
auf Regeln und Normen 54
beschrieben und bewegt sich insofern nach
Easton (1990, 67) auf einer kulturellen Ebene. Easton bezieht aber diese Diffe-
54 Der Begriff der Regel ist in seinem Bedeutungsgehalt etwas weiter als der Normenbegriff,
der schon stärker mit dem Kriterium der Sanktioniertheit assoziiert ist (zum Regelbegriff
siehe Crozier und Friedberg 1980,52; Giddens 1984,17ff; Easton 1990,64, 67f).

90
renz auch auf die Interaktionsebene und das heißt bei ihm, auf die Ebene des
realen Verhaltens der Akteure. Durch die Kreuzung der beiden analytischen
Differenzierungen Eastons von formal/informell sowie kulturelle Ebene/
Verhaltensbene erhält man vier Kategorien politischer Strukturen 55 .
Formal
Strukturformen
Informell
c Kulturelle
§ Ebene
ja
Û)
2
2 Verhaltensco
ebene
formale Regelstrukturen
formale empirische Strukturen
informelie Regelstrukturen
informelle empirische Strukturen
Wir wollen noch einmal festhalten, daß Easton (1990, 55, 60) soziale Strukturen
und damit politische Strukturen als stabile Interaktionsmuster der Akteure
begreift. Wesentlich für Eastons Strukturbegriff ist darüber hinaus, daß diese
Interaktionsmuster sich ausschließlich auf tatsächliches Verhalten beziehen.
Verhaltenserwartungen und Verhaltensnormen werden demzufolge der kulturellen
Ebene zugeordnet und im Falle von formalen Strukturen als formale
Regelstrukturen (formal rule structure) bezeichnet (Easton 1990, 95). Formale
politische Strukturen sind deshalb auch als formale empirische Strukturen (formal
empirical structure) zu bestimmen. Easton arbeitet sein Verständnis der formalen
Regelstrukturen sehr genau heraus. Demgegenüber wird die Bedeutung
von formalen empirischen Strukturen weniger deutlich. Was kann beispielsweise
den Charakter des Formalen auf der Verhaltensebene ausmachen?
Eastons (1990,56f, 103f) Lösung dieses Problems besteht darin, formale Strukturen
auf der Verhaltensbene dann zu konstatieren, wenn die Verhaltensstruktur
der Struktur auf der kulturellen Ebene entspricht. Das bedeutet aber, daß die
55 Die in dieser Typologie unterschiedenen Kategorien von Struktur beziehen sich alle auf die
"lower-order-structures". Diese unterscheiden sich von "higher-order-structures" unter
anderem durch das Kriterium der Beobachtbarkeit (Easton 1990,241,244f, 260,266).

91
Bestimmung des Formalen nicht auf der Beobachtungsebene allein vorgenommen
werden kann, sondern erst durch einen nachträglichen Vergleich des
empirisch festgestellten Interaktionsmusters mit den formalen Regelstrukturen.
Die Lösung Eastons impliziert also, daß die formale empirische Struktur nicht
unabhängig von der formalen Regelstruktur zu bestimmen ist. Die Schwierigkeit
einer klaren Abgrenzung beider Arten von formalen Strukturen wirft
unseres Erachtens die grundlegende Frage auf, inwieweit politische Strukturen
auf der Verhaltensebene lokalisiert werden können. Ist es konzeptuell in hinreichender
Klarheit möglich, auf der Verhaltensebene alleine zwischen tatsächlichen
Handlungen der Akteure und den constraints (Strukturen) für diese
Handlungen zu trennen? Wenn Strukturen als limitierende Handlungsconstraints
begriffen werden, dann kann die Vorauswahl der durch diese
constraints zugelassenen Handlungen nicht auf der Ebene der faktischen
Handlungen selbst Zustandekommen, sondern nur auf der Ebene der Handlungserwartungen
(Luhmann 1976, 121; 1984, 73, 140) und das heißt in der
Terminologie von Easton, auf der Ebene der Regelstrukturen. Empirische
Strukturen entstehen deshalb und können deshalb beobachtet werden, weil es
Regelstrukturen gibt. Bezogen auf die in Schaubild 5 dargestellten Strukturkategorien
von Easton begreifen wir politische Strukturen deshalb primär als
Regelstrukturen und sekundär als empirische Strukturen. Das betrifft
gleichermaßen die formalen und die informellen Strukturen. Die empirische
Ebene wird als das Handeln von Akteuren in Situationen bestimmt, und es ist
eine empirische Frage, inwieweit die Regelstrukturen dieses Handeln determinieren.
In dem Maße, in dem sie das tun, lassen sich in den tatsächlichen
Interaktionen der Akteure auch Muster beobachten und diese Muster
(empirische Strukturen) lassen wiederum Rückschlüsse auf die latenten Regelstrukturen
zu.
In Kapitel 3 wurde bereits diskutiert, daß die strukturellen constraints das
Handeln der Akteure nie vollständig, sondern nur mehr oder weniger determinieren
und daß es immer Freiheitszonen für die handelnden Akteure gibt. Die
Realisierung dieser Freiheitszonen im Handeln der Akteure ist zum Teil strukturrelevant
und zum Teil nicht. Nicht alle Handlungsfacetten sind auf Normen

92
Schaubild 6: Ein Modell von Handlungsstrukturen und aktuellem Handeln
Formale
Informelle
e» _ o- <
Strukturen ^ ^ ^ ^
Aktuelles Handeln von Akteuren
L
in S i t u a t i o n e n "
* Reproduktion odor Transforrns&on dieser Strukturen
und Regeln beziehbar, das heißt sie sind durch diese gar nicht angesprochen.
Sie sind strukturell also indifferent. Andere Aspekte des konkreten Handelns
beziehen sich demgegenüber eindeutig auf Normen und Regeln, sie sind demzufolge
mit dem Anspruch verknüpft, daß diesen im Handeln entsprochen
wird. Wenn das tatsächlich auch geschieht, dann kann von einer Reproduktion
der Struktur gesprochen werden. Die beobachtbaren Manifestationsformen dieser
Reproduktion sind die Interaktionsmuster oder die empirischen Strukturen
von Easton. In dem Maße, in dem den präskriptiven Erwartungen nicht entsprochen
wird, in dem Maße vollzieht sich eine Transformation der Struktur.
Diese Transformation kann entweder eine Auflösung der gegebenen Struktur
bedeuten oder aber eine Umstrukturierung. Hinsichtlich der formalen und
informellen Strukturen wird von einem Kausalverhältnis ausgegangen. Die
informellen Strukturen bilden sich um die formalen Strukturen herum, die die
Strukturkerne darstellen und die Herausbildung informeller Strukturen
restringieren.
5.2 Strukturen als generalisierte und komplementäre
Verhaltenserwartungen
Wenn an der Terminologie von Easton angeknüpft wird, dann werden politische
Strukturen in der hier vorgelegten Metatheorie vor allem als formale und
informelle Regelstrukturen begriffen. Regeln beziehen sich nicht auf tatsächli-

93
ches Verhalten, sondern auf Verhaltenserwartungen. Der letztere Begriff müßte
genauer als generalisierte und komplementäre Verhaltenserwartungen gekennzeichnet
werden. Mit diesem Begriff ist zugleich ein Oberbegriff gewonnen, der die
beiden Formen von Handlungsconstraints umfaßt, die bislang diskutiert wurden:
generalisierte Handlungsorientierungen und Rollenstrukturen 56 . Durch
die Generalisierung von Verhaltenserwartungen entsteht eine Einschränkung des
Möglichkeitsraumes von Handlungen (Luhmann 1984, 397). Generalisierte
Verhaltenserwartungen treffen eine Vorauswahl der im System zulässigen
Handlungen, das was die Interaktionspartner typischerweise erwarten können.
Die Komplementarität bedeutet, daß diese Verhaltenserwartungen aufeinander
bezogen sind. Diese Komplementarität hat zwei Aspekte: Im Falle von generalisierten
Handlungsorientierungen bezieht sie sich auf identische Verhaltenserwartungen
57
(jeder Interaktionspartner erwartet von dem jeweils anderen dieselben
Handlungsorientierungen), und im Falle von Rollen kann sie sich auf
unterschiedliche Erwartungen beziehen (die aber gleichwohl komplementär
sind). Rollenhandeln vollzieht sich in der Regel nicht isoliert, sondern in einem
Geflecht unterschiedlicher, aber aufeinander bezogener Rollen. Hinsichtlich der
Generalisierung unterscheidet Luhmann (1970, 121; 1984, 140) drei Dimensionen:
sachliche, zeitliche und soziale Generalisierung. Die sachliche Generalisierung
bezieht sich auf die komplementären Erwartungen der Interaktionspartner,
wie gehandelt werden soll. Die zeitliche Generalisierung bezieht sich auf die
Dauerhaftigkeit und Verläßlichkeit dieser komplementären Verhaltenserwartungen.
Diese Dauerhaftigkeit und Verläßlichkeit wird vor allem durch Normierung
erzeugt (kontrafaktisch stabilisierte Verhaltenserwartungen). In
modernen Gesellschaften erfolgt diese Normierung primär durch das Recht
und die dadurch definierten Sanktionen bei einer Verletzung der Erwartungen.
56 Die Bezeichnungen Rollenstrukturen, Regelstrukturen und Handlungsstrukturen werden
weitgehend synonym verwendet.
57 Auf der Grundlage der generalisierten Handlungsorientierungen, die in der Metatheorie
diskutiert wurden, bedeutet das beispielsweise, daß alle Akteure des politischen Systems
damit rechnen können, daß alle anderen nach dem Code von Regierung und Opposition
handeln oder daß alle Akteure des intermediären Systems die Unterstützung des Publikums
als generalisierte Handlungsorientierung haben und erwarten, daß das bei den anderen auch
so ist.

94
Die soziale Generalisierung bezieht sich auf die Unterstellung, daß die komplementären
Verhaltenserwartungen auch von dem Konsens der faktischen und
potentiellen Interaktionspartner getragen wird. Nach Luhmann (1970, 122)
benötigt jedes Sozialsystem ein bestimmtes Ausmaß an kongruenter Generalisierung
in allen drei Dimensionen, das heißt es sind auf Dauer gestellte komplementäre
Verhaltenserwartungen mit hoher Konsensvermutung erforderlich
58 . Diese bilden den Kern der Sozialstruktur. In modernen politischen
Systemen wird dieser Kern durch die rechtlich fixierten Rollenstrukturen
bestimmt. Wir schließen uns dieser Bestimmung sozialer Strukturen von
Luhmann weitgehend an, scheiden aber die soziale Generalisierung als definierendes
Merkmal aus. Wenn die Konsensvermutung oder der faktische Konsens
schon als definierendes Merkmal sozialer Strukturen angenommen wird, dann
kann unseres Erachtens nicht mehr klargemacht werden, wie es zu einer
Reproduktion oder Transformation dieser Strukturen kommen kann. Diese
Reproduktion oder Transformation wird wesentlich von dem Ausmaß des
Konsenses oder der Unterstützung dieser Strukturen seitens der beteiligten
Akteure bestimmt.
Wir begreifen also die formale Struktur des politischen Systems liberaler Demokratien
als Muster generalisierter und komplementärer Verhaltenserwartungen
der relevanten Akteure, die durch das Recht definiert werden 59 . Die
Komplementarität der Verhaltenserwartungen bezieht sich auf zwei Ebenen:
Erstens auf die Ebene der einzelnen Rollen, deren Verbindungen die Struktur
der kollektiven Akteure bildet und zweitens auf die Ebene der kollektiven
Akteure, deren Verbindung die Struktur des politischen Systems bildet. Die
informelle Struktur besteht demgegenüber aus Mustern generalisierter und
komplementärer Verhaltenserwartungen, die sich habituell (beispielsweise
58 Als Beispiel solcher kongruenten Generalisierungen können Institutionen begriffen werden.
In dieser Richtung argumentiert auch Göhler (1987,1990). Da aber mit dem Institutionenbegriff
in der Regel noch weitergehende Assoziationen verknüpft sind (siehe dazu Easton
1990, 58ff), hat er in unserem systemtheoretischen Kontext keinen klar verortbaren analytischen
Status.
59 Diese Definition umfaßt sowohl die sachliche Festlegung der Verhaltenserwartungen als
auch die Festlegung der Konsequenzen bei Erwartungsverletzungen.

95
aufgrund von Sitten und Gebräuchen) herausgebildet haben. Diese formalen
und informellen Strukturen sind die wichtigsten und unmittelbaren Handlungsconstraints
für die Akteure des politischen Systems. Sie legen weitgehend
fest, welche Handlungsalternativen zur Realisierung der jeweiligen Ziele der
einzelnene Akteure überhaupt zur Verfügung stehen und bestimmen dadurch
bis zu einem gewissen Grade die Choices der Akteure in Handlungssituationen.
Neben den Strukturen wurden in der Diskussion der Metatheorie auch
die generalisierten Handlungsorientierungen der Akteure als Handlungsconstraints
bestimmt. Solche Handlungsorientierungen sind als stabile und
gemeinsame Orientierungen der Akteure eines Systems definiert worden und
stellen somit auch generalisierte und komplementäre Verhaltenserwartungen
dar.
Schaubild 7: Generalisierte Verhaltenserwartungen und
Handlungs-Constraints
Handlungs-C onstraints
Handlungs-Choices
Generalisierte
Handlungsorientierungen
Rollenstrukturen
Generalisierte
Verftaltenserwartungen
Während die Rollenstrukturen eine Komplementarität verschiedener Verhaltenserwartungen
implizieren 60 , beziehen sich die generalisierten Handlungsorientierungen
auf eine Komplementarität identischer Verhaltenserwartungen
aller Akteure (siehe dazu das Beispiel in Fußnote 57). Es handelt sich also um
generalisierte Verhaltenserwartungen unterschiedlicher Generalisierungsgrade.
Letztlich soll die Metatheorie des demokratischen Prozesses eine theoretische
Vorarbeit zur Erklärung des faktischen Handelns der Akteure des politischen
Systems sein. Ausgehend von diesem Bezugspunkt kann ein Kontinuum zwischen
spezifischen und generalisierten Handlungsorientierungen und Verhaltenserwartungen
unterstellt werden, das zumindestens in drei theoretisch rele-
60 Zwischen verschiedenen Rollen und verschiedenen kollektiven Akteuren.

96
vante Abschnitte unterteilbar ist. Die unterste Ebene bildet die der einzelnen
Akteure (individuelle und kollektive), die in konkreten Situationen ihre jeweiligen
Ziele durch ihr Handeln verwirklichen wollen. Die nächste Ebene ist die
der Rollenstrukturen, die für die einzelnen Akteure typischerweise vorschreibt,
wie sie handeln sollen und weitgehend erwartbar machen, wie andere handeln
werden. Dadurch wird die spezifische Handlungsorientierung der einzelnen
Akteure limitiert und aufeinander beziehbar gemacht. Die oberste Ebene stellen
die generalisierten Handlungsorientierungen aller Akteure des Systems dar.
Soziale Systeme werden durch beide Ebenen der generalisierten Verhaltenserwartungen
gebildet: durch Rollenstrukturen und durch generalisierte Handlungsorientierungen.
Hinsichtlich der Strukturen des politischen Systems können wiederum verschiedene
Strukturebenen unterschieden werden, die in Anlehnung an Easton
(1990, 270) als eine Hierarchie politischer Strukturen beschrieben werden. Der
von uns vorgeschlagene Strukturbegriff ist auf alle Sozialsysteme und auf die
unterschiedlichen Hierarchiestufen ihrer strukturellen Ausdifferenzierung
beziehbar. Das politische System ist ein Sozialsystem, das eines der primären
gesellschaftlichen Teilsysteme darstellt. Die höchste Hierarchiestufe bildet
demzufolge die Gesellschaft als das umfassendste Sozialsystem, das sich in verschiedene
primäre Teilsysteme differenziert, wobei das uns interessierende
Teilsystem das politische System ist. Das politische System differenziert sich
nach der Metatheorie des demokratischen Prozesses in drei Subsysteme und
zwar das Publikumssystem, das intermediäre System und das Regierungssystem.
Das intermediäre System und das Regierungssystem können unter
bestimmten analytischen Perspektiven zur Polity zusammengefaßt werden. Die
drei Subsysteme des politischen Systems differenzieren sich jeweils in
bestimmte kollektive Akteure und diese dann wiederum in einzelne Rollen. Die
Rollen sind die unterste Ebene der Hierarchie politischer Strukturen und werden
deshalb als Basiselemente dieser Strukturen bezeichnet. Wenn man von
dieser untersten Ebene ausgeht, dann stellen die jeweils höheren Ebenen immer
komplexere Konfigurationen von Rollenverbindungen dar. Bei dieser Komplexitätszunahme
handelt es sich aber nicht um eine bloße Aggregation von immer

Schaubild 8: Hierarchie politischer Strukturen
Gesellschaft
politisches System andere primäre gesellschaftliche
Teilsysteme
Polity
Publikumssystem Intermediäres System Regierungssystem
Staatsbürger Massenmedien Interessengruppen Parteien Regierung Parlament Verwaltung
Subkollektiv X Subkollektiv Y Medium X Medium Y Interessengruppe X Interessengruppe Y Partei X Partei Y Minister- Ministerien 1. Kammer 2. Kammer Ministerial- Lokale
präsident bürokratie Bürokratien
Einzelne Rollen Einzelne Rollen Einzelne Rollen Einzelne Rollen Einzelne Rollen
¡3

98
mehr Rollen, sondern die Struktureinheiten der jeweils höheren Ebene sind
ganz spezifische Verbindungen der Struktureinheiten der jeweils niedrigeren
Ebene. Diese Annahme impliziert unter anderem, daß die konkrete Bestimmung
der Struktur eines politischen Systems nicht durch die Entfaltung der
gesamten Komplexität der Rollenverbindungen im politischen System erfolgen
muß, sondern lediglich durch die Bestimmung der spezifischen Konfiguration
der drei Subsysteme des politischen Systems. Die gleiche Logik müßte auch bei
den Strukturbestimmungen niedrigerer Hierarchieebenen angewendet werden.
Das Regierungssystem beispielsweise könnte als eine spezifische Konfiguration
von Regierung, Parlament und Verwaltung bestimmt werden. Im Kontext seiner
Theorie politischer Strukturen hat Easton (1990, 270f) eine ähnliche
Annahme formuliert, wenn er bei der Hierarchie von Strukturen von einer
"nesting hierarchy" ausgeht 61 .
Innerhalb der Hierarchie politischer Strukturen muß auf eine wichtige analytische
Differenzierung zurückgekommen werden, die bereits durch die Unterscheidung
zwischen handlungsprägenden und handlungsfähigen Sozialsystemen
angesprochen wurde 62 . Handlungsfähige Sozialsysteme sind solche, die
zumindest in einem weiteren Sinne zu einem intentionalen Handeln in der
Lage sind. Das trifft in der Hierarchie politischer Strukturen nur für die Ebenen
zu, die sich auf einzelne Rollen und auf kollektive Akteure beziehen und beispielsweise
nicht mehr für die Ebene der Subsysteme des politischen Systems.
Lediglich das Regierungssystem könnte unter bestimmten Bedingungen als ein
kollektiver Akteur begriffen werden. Wenn klare Mehrheitsverhältnisse im
Parlament herrschen, die der jeweiligen Regierung eine weitgehende Handlungsautonomie
ermöglichen, dann stellt diese Regierung so etwas wie eine
Spitze des gesamten Subsystems (Regierungssystem) dar, der letztlich die bindenden
Entscheidungen dieses Systems als intentionales Handlungsprodukt
zugerechnet werden können. Unangesehen, wer im einzelnen als kollektiver
61 Bei dieser "nesting hierarchy" steht bei ihm allerdings der Aspekt im Vordergrund, daß die
höheren Struktureinheiten die Operationsweisen der niedrigeren Struktureinheiten determinieren.
62 Der gleiche Sachverhalt wird bei Easton (1990,241-279) bei seiner Unterscheidung zwischen
"higher-order-structures" und "lower-order-structures" diskutiert.

99
Akteur begriffen werden kann und somit als handlungsfähiges Sozialsystem, so
ist per Definition klar, daß manifeste Interaktionsmuster und latente Verhaltenserwartungen
nur bei solchen handlungsfähigen Sozialsystemen beobachtet
und gemessen werden können. Das macht die Bestimmung der Strukturen von
handlungsprägenden Sozialsystemen bzw. von "higher-ord er-structures" nicht
eben einfacher. Die "higher-order-structures" müssen dann weitgehend aus den
"lower-order-structures" analytisch rekonstruiert werden. In jedem Falle scheint
es uns notwendig zu sein, vor der Anwendung von Datenreduktionsverfahren
auf eine Menge von Strukturindikatoren und der Zuordnung der auf diese
Weise erhaltenen Dimensionen zu höheren Systemebenen erst einmal eine konkrete
Bestimmung vorzunehmen, was als Strukturmerkmale auf diesen Ebenen
begriffen werden kann. Erst dann kann man eine sinnvolle Auswahl von Indikatoren
treffen und erst dann können die Ergebnisse von solchen Datenreduktionen
theoretisch sinnvoll interpretiert werden. Diese theoretische Bestimmung
konkreter Strukturen und darauf aufbauender empirischer Analysen ist
aber nicht Gegenstand der hier diskutierten Metatheorie.
Nach dieser Explikation des Strukturbegriffs muß noch eine rückwirkende Differenzierung
an dem Strukturbegriff vorgenommen werden, der bis zu dieser
Explikation verwendet wurde. Als Struktur sozialer Systeme wurde unter
anderem die Vernetzung der kollektiven Akteure bezeichnet, die diesem
System zugehören. Bei dieser Vernetzung müssen nunmehr zwei Aspekte
unterschieden werden: Erstens die auf der Ebene der Verhaltenserwartungen
(Regeln, Normen) definierte Vernetzung und zweitens die auf der Ebene des
tatsächlichen Verhaltens erfolgende Vernetzung. Vor allem die erstere Art von
Vernetzung wird nach dem explizierten Strukturbegriff als Struktur bezeichnet
und die letztere Art von Vernetzung eher als Interaktionsmwsfer, das durch
diese Struktur generiert wird. Die konkreten Handlungsprodukte des demokratischen
Prozesses sind dann natürlich als eine direkte Folge der tatsächlichen
Aktionen und Interaktionen der kollektiven Akteure zu begreifen. Diese
Interaktionen sind unter anderem durch ein mehr oder weniger ausgeprägtes
und stabiles Muster gekennzeichnet.

100
6» Politische Strukturen und politische Performanz
Der dargestellte Begriff politischer Strukturen ist für empirische Analysen erst
dann fruchtbar zu machen, wenn konkrete Strukturen der liberalen Demokratien
- auf die sich die Metatheorie des demokratischen Prozesses ja bezieht -
bestimmt werden. Dazu kann dieser Strukturbegriff eine theoretische Grundlage
bilden. Wenn die konkrete und das heißt die empirische Bestimmung der
Strukturen der einzelnen liberalen Demokratien erfolgt ist, dann kann diese
auch als Erklärungsvariable für empirische Phänomene des demokratischen
Prozesses verwendet werden. Darunter ist vor allem die konkrete Ausprägung
der einzelnen Handlungsprodukte des demokratischen Prozesses zu verstehen
und die Frage, wie stark ein Handlungsprodukt andere determiniert. Letztere
bezieht sich beispielsweise auf die Frage, inwieweit artikulierte Ansprüche aus
dem Publikumssystem in den Handlungsprodukten der Akteure der Polity
(Programme, Entscheidungen etc.) berücksichtigt werden. Auf die konkrete
Umsetzung dieser Erklärungsstrategie kann im Kontext der Metatheorie nicht
eingegangen werden. Es sollen lediglich zwei allgemeine Probleme angesprochen
werden, die sich bei solchen Erklärungsversuchen stellen und in der Forschungspraxis
häufig vernachlässigt werden.
Eines dieser Probleme betrifft die sinnvolle Spezifikation von Strukturvariablen
als Erklärungsvariablen: Für welche abhängige Variable ist welche Ebene in der
Hierarchie politischer Strukturen die relevante? Wird beispielsweise die
Responsivität der politischen Parteien auf die Ansprüche des Publikumssystems
ausschließlich von den Strukturen des Parteiensystems bestimmt, oder ist
es notwendig, hier auf eine höhere Strukturebene zu rekurrieren, die das intermediäre
System und das Regierungssystem umfaßt (Polity)? Oder: Kann die
Artikulation bestimmter Ansprüche durch die Interessengruppen lediglich
durch die Struktur des Subsystems der Interessengruppen erklärt werden oder
eher durch die Struktur des gesamten Publikumssystems? Bei dem zweiten
allgemeinen Problem handelt es sich um eine sinnvolle Spezifikation der
abhängigen Variablen, die durch politische Strukturen erklärt werden sollen.
Für die Handlungsprodukte innerhalb des politischen Systems ist das relativ
unproblematisch. Anders verhält es sich aber für die Resultate, die durch die

101
Entscheidungstätigkeit des politischen Systems in seiner Umwelt erzielt werden
sollen. Wenn Lijphart (1991) beispielsweise unterschiedliche ökonomische Performanzen
(Wirtschaftswachstum, Inflationsraten, Arbeitslosenquoten) durch
verschiedene Strukturarrangements repräsentativer Demokratien 63
erklärt und
darauf bezogen "constitutional choices for new democracies" nahelegt, dann
liegt hier vermutlich eine Überschätzung der möglichen Effekte politischen
Handelns vor. In gleicher Weise wie Sartori und Easton einen soziologischen
Reduktionismus bei der Erklärung politischer Phänomene kritisiert haben,
kann hier ein politologischer Reduktionismus bei der Erklärung ökonomischer
Phänomene geltend gemacht werden. Das ökonomische System ist genauso wie
das politische System ein ausdifferenziertes gesellschaftliches Teilsystem mit
eigenen Strukturen und eigenen Rationalitäten, und es kann deshalb davon
ausgegangen werden, daß es zunächst einmal endogene Variablen des ökonomischen
Systems sind, die ökonomische Phänomene wie die von Lijphart analysierten,
erklären können. Das schließt nicht aus, daß politische Variablen auch
einen Erklärungseffekt haben. Dieser kann aber nur dann empirisch hinreichend
bestimmt werden, wenn die Erklärung sowohl Ökonomische als auch
politische Variablen berücksichtigt (was die genannten abhängigen Variablen
anbetrifft). Wenn das nicht der Fall ist, besteht die Möglichkeit der Fehlspezifikation
eines Erklärungsmodells, das zu verzerrten Schätzungen der im Erklärungsmodell
berücksichtigten Variablen führt.
Wir wollen noch einmal auf einen der zentralen Bezugspunkte der Metatheorie
des demokratischen Prozesses zurückkommen, der im Einleitungskapitel ausgeführt
wurde. In Anlehnung an Fukuyamas Thesen gehen wir davon aus, daß
durch den Wegfall der grundlegenden Alternative zu den liberalen Demokratien
die Frage des Vergleichs zwischen unterschiedlichen Varianten von liberalen
Demokratien in den Vordergrund rückt. Das Vergleichskriterium ist das der
politischen Performanz, und hier kann umstand slos an die Feststellung von
Almond und Powell (1978, 392) angeknüpft werden: "for professional political
63 Lijphart bildet vier grundlegende Typen von Demokratien, die er bei seiner Erklärung verwendet:
präsidentiale Demokratien mit Mehrheitswahlrecht bzw. Verhältniswahlrecht und
parlamentarische Demokratien mit Mehrheitswahlrecht bzw. Verhältniswahlrecht.

102
sciervtists the comparative study of political Performance ought to be a central
one". Die letzte zu diskutierende Frage der Metatheorie des demokratischen
Prozesses bezieht sich demzufolge auf eine begriffliche Klärung von politischer
Performanz.
Die politischen Systeme der OECD-Staaten wurden als Leistungssysteme
gekennzeichnet (siehe Kapitel 4.2.1), und eines der Merkmale von Leistungssystemen
ist die Differenzierung in Rollen zur Produktion und Abnahme dieser
Leistungen. Auf der Grundlage dieser Rollendifferenzierung und darauf bezogener
generalisierter Handlungsorientierungen wurde zwischen einem Produktionssystem
und einem Abnehmersi/stem unterschieden, die in der Metatheorie
als Publikum und Polity bezeichnet wurden. Unter dem analytischen
Aspekt der Produktion von Leistungen wird das intermediäre System und das
Regierungssystem also zur Polity zusammengefaßt und dem Publikum gegenübergestellt
64 . Bei dieser Gegenüberstellung kann sich im Sinne der erfolgten
Beschreibung die politische Performanz nur auf die Handlungsprodukte der
Polity beziehen, das heißt auf die durch die Akteure der Polity erbrachten
Leistungen. Diese werden aber für das Publikum produziert, und das Publikum
(in seiner Gestalt als das Kollektiv der Staatsbürger) ist zumindest in der
normativen Demokratietheorie der Ausgangspunkt und der Endpunkt der
Produktion der Leistungen der Polity. Dieser Sachverhalt wird durch die formalen
Strukturen der politischen Systeme der liberalen Demokratien detailliert
festgelegt und das heißt zugleich, rechtlich codifiziert. Die politische Performanz
bezieht sich also auf die Leistungen der Politypir das Publikum, und die
Bewertung dieser Performanz wird deshalb auch aus der Perspektive des
Publikums vorgenommen. Auf der Grundlage des Modells des demokratischen
Prozesses (siehe Schaubild 2) kann die politische Performanz der Polity in zwei
Dimensionen unterschieden werden: Die erste Dimension betrifft die Responsi-
64 Der Begriff der Polity ist weitergefaßt als der Regimebegrirf bei Haston (1965, 190-211). Die
Regimestruktur wird bei Easton durch die "structure of the authority roles" bestimmt, und
authority roles sind durch die Kompetenz charakterisiert, bindende Entscheidungen zu treffen.
Die Struktur des Regimes bei Easton ist also weitgehend identisch mit der Struktur des
Regierungssystems unserer Metatheorie. Da die politischen Parteien als Parteien keine solchen
Entscheidungskompetenzen besitzen (sondern nur als "incumbents" von authority
roles), können säe auch nicht dem Regierungssystem oder dem Regime zugerechnet werden.

103
vität der Akteure der Polity auf die Ansprüche des Publikums an der Input-
Seite des demokratischen Prozesses und die zweite Dimension betrifft die Effektivität
der Akteure der Polity bei der Umsetzung dieser Ansprüche an der
Output-Seite des demokratischen Prozesses. Diese beiden Bewertungsaspekte
müssen analytisch getrennt bleiben und nicht von vornherein in eine
"responsive Effektivität" zusammengefaßt werden. Es gibt in der Demokratietheorie
unterschiedliche Auffassungen darüber, ob eher die Responsivität oder
eher die Effektivität der Polity der demokratischen Grundnorm entspricht. Man
kann hier zwischen "inputorientierten" und "outputorientierten" Demokratietheorien
unterscheiden (Scharpf 1975, 21-28). Aber auch empirisch ist es noch
zu klären, welche dieser beiden Performanzaspekte für die Staatsbürger in
welchen Situationen die wichtigere ist.
Schaubild 9: Kategorien politischer Performanz
Dimension
Dimension
B
N
C
0)
w
d>
%
«
cn
c
3
3
o
CS
Objektiv
Responsivität
Responsivität
D
Effektivität
Effektivität
Persistenz
Generalisierte
Unterstützung
Subjektiv
Die Responsivität und Effektivität der Akteure der Polity läßt sich wiederum
nach zwei Gesichtspunkten beschreiben und bewerten: Wie ist der objektive

104
Tatbestand 65
und wie wird dieser subjektiv durch die Staatsbürger perzipiert?
Die sogenannte objektive Responsivität und Effektivität beeinflußt die subjektive
Perzeption der Staatsbürger sicherlich. Nach der Metatheorie des demokratischen
Prozesses wird sie aber auch von Definitionsprozessen in der Kommunikation
zwischen Interessengruppen, Massenmedien und den konkurrierenden
politischen Parteien beeinflußt. Ein weiterer Einflußfaktor sind die
selektiven Wahrnehmungen politischer Informationen der Staatsbürger selbst,
die durch deren kognitive und evaluative Schemata gesteuert werden. Aus
diesen Gründen müssen auch die "objektive" und "subjektive" Ebene analytisch
getrennt werden und es zu einer empirischen Frage gemacht werden, inwieweit
die objektive Responsivität und Effektivität der Polity die subjektive Perzeption
der Staatsbürger bestimmt und welche Erklärungskraft hier die genannten
anderen Faktoren haben. Die subjektive Perzeption der Responsivität und
Effektivität der Polity durch die Staatsbürger gewinnt ihre politische Relevanz
im Rahmen des demokratischen Prozesses in zweierlei Hinsicht: Erstens durch
ihre Folgen für das Wahlverhalten der Staatsbürger oder andere Formen der
politischen Partizipation und zweitens durch ihre Folgen für die Erzeugung
einer generalisierten Unterstützung. Das Ausmaß der generalisierten
Unterstützung eines politischen Systems wird im allgemeinen als die wichtigste
Determinante für die Persistenz dieses Systems angesehen (siehe dazu unter
anderem: Easton 1965, Grew 1978, Linz 1978, Lichbach 1981, Zimmermann
1981, Fuchs 1989). Die Stabilität oder Persistenz politischer Systeme ist eines der
Grundfragen der politischen Wissenschaft. Der Begriff der Persistenz wurde
von Easton (1965, 211, 220f) eingeführt, den er dem der Stabilität vorzog, um
die Assoziation des statischen Beharrens zu vermeiden. Die Bestandserhaltung
eines politischen Systems wird nach Easton im Gegenteil vor allem durch seine
Adaptivität für gesellschaftlichen Wandel bestimmt. Bezogen auf die Struktur
politischer Systeme bedeutet das, daß politische Systeme dann persistent sind,
wenn sie ihre grundlegenden und konstituierenden Strukturmerkmale
65 Die "okjektive" Responsivität der Polity kann beispielsweise durch den Vergleich von empirisch
ermittelten Ansprüchen der Staatsbürger durch Umfragen mit der empirisch ermittelten
Berücksichtigung dieser Ansprüche in den Parteiprogrammen gemessen werden. Für
das Erfassen der "objektiven" Effektivität könnte auf ökonomische und soziale Indikatoren
zurückgegriffen werden.

105
bewahren und durch Veränderungen relativ peripherer Strukturelemente auf
sich verändernde Umweltbedingungen reagieren. Die auf der Prozeßebene liegenden
Performanzkategorien der Responsivität und Effektivität können also
durch die auf der Systemebene liegenden Performanzkategorien der generalisierten
Unterstützung und der Systempersistenz ergänzt werden (siehe Schaubild
9).
Aus zwei Gründen ist unseres Erachtens die Erzeugung einer generalisierten
Unterstützung der Polity durch die Staatsbürger eine besondere Kategorie
politischer Performanz. Erstens infolge des erläuterten Stellenwertes dieser
Variablen für die Persistenz des politischen Systems. Zweitens durch ihre Relevanz
für Fragen der normativen Demokratietheorie. Die generalisierte Unterstützung
bezieht sich auf eine Einstellung zu dem demokratischen Prozeß insgesamt
und den Strukturen, die diesen Prozeß steuern. Das Ausmaß der generalisierten
Unterstützung ist deshalb ein informationsreicheres Kriterium für
die Realisierung der demokratischen Grundnorm ("Volkssouveränität") durch
die tatsächlichen demokratischen Prozesse als die Responsivität und Effektivität
der Polity im Hinblick auf einzelne Ansprüche der Staatsbürger 66 . Auf der
Ebene der alltäglichen politischen Prozesse sind spezifische Unzufriedenheiten
selbstverständlich und notwendig für die Dynamik dieser Prozesse. Sowohl im
Hinblick auf den analytischen Aspekt der Persistenz des politischen Systems als
auch im Hinblick auf den normativen Aspekt der Verwirklichung der Volkssouveränität
ist die entscheidende Frage, ob und inwieweit sich solche spezifischen
Unzufriedenheiten generalisieren und das heißt, über die aktuellen kollektiven
Akteure der Polity hinausgehen und sich auf allgemeinere Objekte des
politischen Systems erstrecken und letztlich auch auf das politische System als
Ganzes.
66 Letztlich hängt es natürlich von der konkreten Fragestellung ab, welche der unterschiedenen
Kategorien politischer Performanz betroffen sind. Wenn sich diese beispielsweise auf die
Lösung eines bestimmten Problems durch staatliches Handeln bezieht, dann wird die Performanzkategorie
B des Schaubildes 9 relevant. Oder wenn diese sich auf die Erklärung des
Wahlverhaltens der Staatsbürger bezieht, dann sind die Performanzkategorien C und D die
relevanten.

106
Das Konzept der generalisierten Unterstützung ist auf der Grundlage von
Eastons (1965, 1975) Konzept der diffusen Unterstützung entwickelt und in
empirischen Analysen angewendet worden (Fuchs 1989; Fuchs 1993; Fuchs,
Guidorossi und Svensson 1993). Es unterscheidet sich aber von diffuser Unterstützung
in zwei wesentlichen Punkten. Easton (1975) nimmt zwei Quellen der
Entstehung von diffuser Unterstützung an: Erstens Mechanismen der primären
Sozialisation und zweitens spätere Erfahrungen mit der Perform anz der Akteure
der Polity. Nach Easton (1975, 444-448) sind solche Erfahrungen lediglich eine
Quelle der Entstehung von diffuser Unterstützung, aber diese Einstellung existiert
erst dann, wenn sie sich von dieser Quelle wieder gelöst hat und damit
unspezifisch wird und in diesem Sinne eben diffus. Bei dem Konzept der generalisierten
Unterstützung wird demgegenüber davon ausgegangen, daß infolge
von weitergehenden Modernisierungsprozessen die primäre Sozialisation an
Wirkungskraft verloren hat und von Erfahrungen des Erwachsenenalters
überlagert wird. Die Erfahrungen mit der Perform anz der Akteure der Polity
stellen wie bei Easton eine Quelle der Entstehung einer generalisierten Unterstützung
dar, aber im Unterschied zu Easton gehen wir davon aus, daß diese
Quelle der Entstehung der Einstellung in der resultierenden Einstellung nicht
verschwindet, sondern erhalten bleibt, das allerdings in einer generalisierten
Form. Das bedeutet beispielsweise, daß eine positive Einstellung zu Strukturen
der Polity bzw. zur Polity insgesamt weniger eine diffuse (psychologische) Bindung
an dieses Objekt darstellt, sondern eher auf bestimmten Bewertungskriterien
beruht, die die Einstellung als solche charakterisieren. Diese Bewertungskriterien
können expressiver, moralischer und instrumenteller Art sein. Je
nachdem, welches dieser Bewertungskriterien zur Erzeugung von Erfahrungen
67
verwendet wird und damit auch die Generalisierungsbasis bestimmt,
können unterschiedliche Formen der generalisierten Unterstützung unterschieden
werden (siehe dazu Fuchs 1989, 1993). Welcher der drei grundlegenden
Bewertungsstandards zur Beurteilung politischer Ereignisse bei den Staatsbürgern
gegenwärtig tatsächlich dominiert und welche Form der generalisierten
Unterstützung demzufolge die politisch relevante und wirksame ist, ist eine
67 Erfahrungen werden fast immer im Lichte von Bewertungsstandards gemacht, das heißt,
rein kogniüonsbestimmte Erfahrungen sind nur in Grenzfällen möglich.

107
noch offene Forschungsfrage. Unangesehen dieser differenzierten Aspekte der
generalisierten Unterstützung, als generalisierte hat sie im Prinzip aber eine ähnliche
Pufferwirkung gegenüber den alltäglichen und konkreten Unzufriedenheiten
wie die diffuse Unterstützung Eastons 68 . Dennoch ist mit dem Konzept
der generalisierten Unterstützung die Annahme einer relativ stärkeren
Abhängigkeit von der politischen Performanz auf der Prozeßebene verknüpft
als das bei Easton der Fall ist. Diese Annahme impliziert auch, daß die Stabilisierung
einer generalisierten Unterstützung (oder Erzeugung, falls nötig) eine
permanente Aufgabe der Akteure der Polity ist. Diese Stabilisierung beruht
nicht nur auf dem, was durch diese Akteure produziert wird, sondern auch wie
sie produzieren, das heißt ihre Handlungsprodukte herstellen 69 . Es ist eine
wichtige und offene Frage, wie sich der Wegfall der grundlegenden Systemalternative
auf die Generierung und Erhaltung verschiedener Formen der generalisierten
Unterstützung der liberalen Demokratien auswirkt. Unsere Vermutung
wurde bereits im Einleitungskapitel formuliert. Spezifische Unzufriedenheiten
werden schneller als früher generalisiert, aber diese Generalisierung
mündet nicht in einer Infragestellung des Systems der liberalen Demokratie als
solcher, sondern lediglich in der Frage, ob es strukturelle Alternativen innerhalb
dieses System gibt, die eine bessere Performanz auf der Prozeßebene
ermöglichen.
Abschließend sei die Frage gestellt, wo die Metatheorie des demokratischen
Prozesses als Theorieversuch eingeordnet werden kann. Alexanders wissenschaftliches
Kontinuum erlaubt lediglich eine Einordnung zwischen den Polen
von "metaphysical environment" und "empirical environment" und gibt Direktiven
an, in welcher Weise und welchen Hinsichten eine solche Metatheorie
68 Der Begriff der Generalisiertheit ist wesentlich durch Indifferenz gegenüber Konkretheit
und SpezUizität bestimmt. Wenn generalisierte Unterstützungsformen des politischen
Systems einmal aufgebaut sind, dann haben sie infolge dieser Indifferenz auch eine gewisse
Resistenz gegenüber Enttäuschungen auf der Ebene alltäglicher Politik Die entscheidende
Frage vor allem bei neuen Demokratien ist, daß eine generalisierte Unterstützung dieser
Demokratien aufgebaut werden kann, und das ist eine voraussetzungsvolle Angelegenheit,
wie wir aus historischen Erfahrungen wissen.
69 Zu dieser Dimension des Verhaltensstils der Akteure der Polity bei der Herstellung ihrer
Handlungsprodukte gehören unter anderem Fragen der politischen Moral.

108
erstellt werden kann. Eine etwas genauere Einordnung als Theorieansatz im
Bereich der Politik erlaubt ein Schema von von Beyme (1991, 346). Nach einer
umfassenden Bestandsaufnahme der "Theorie der Politik im 20. Jahrhundert"
vereinfacht er die vielfältigen theoretischen Ansätze durch die Aufspannung
eines zweidimensionalen Raumes mit den Achsen Systemansatz/Akteursansatz
und Makroebene/Mikroebene. Als die Extrempunkte dieses Raumes,
die von Beyme letztlich als Sackgassen kennzeichnet, lokalisiert er die autopoietischen
Systemtheorien (in der Zelle Systemansatz/Makroebene) und
orthodoxen Behaviorismus (in der Zelle Akteursansatz/Mirkoebene). Die hier
vorgelegte Metatheorie bezieht sich in der Terminologie von Beymes eher auf
die "klassische Systemtheorie" und auf "rational choice", d.h. zwei theoretische
Ansätze, denen von Beyme jeweils eigene Möglichkeiten einräumt. Ein Problem
bei der Anwendung beider Ansätze sind die "Sprünge" jeweils von der
Akteursebene auf die Systemebene und von der Mikroebene auf die
Makroebene und umgekehrt (von Beyme 1991, 344ff). In der Metatheorie des
demokratischen Prozesses ist versucht worden, diese Sprünge zumindest konzeptuell
durch eine möglichst systematische Integration von Systemansatz und
Akteursansatz zu reduzieren. Inwieweit das gelungen ist, wäre noch zu diskutieren.
Vor allem aber muß sich dieser Integrationsversuch in empirischen Studien
als fruchtbar erweisen, die durch die Metatheorie gesteuert werden sollen.

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FS III 91-104
FS HI 91-105
FS m 91-106
FS m 91-107
FS IH 91-108
FS DI 92-101
FS HI 92-102
FS III 92-103
FS HI 92-104
FS HI 93-101
Strukturen und Funktionen moderner Öffentlichkeit. Fragestellungen und
Ansätze.
Jürgen Gerhards, Friedhelm Neidhardt
MesomobilizaÜon Contexts: Organizing and Framing in two Protest Campaigns
in West Germany.
Jürgen Gerhards, Dieter Rucht
Left-Iibertarian Movements in Context: A Comparison of Italy and West
Germany, 1965-1990.
Donatella della Porta, Dieter Rucht
The Political Opportunity Structure of New Sodal Movements: Its Impact
on their Mobilization.
Hanspeter Kriesi
Persönliche Netzwerke und die Mobilisierung politischen Protests: Stand
der Forschung und strukturanalytische Perspektiven.
Thomas Ohlemacher
Öffentliche Kommunikationsbereitschaft. Test eines zentralen Bestandteils
der Theorie der Schweigespirale.
Dieter Fuchs, Jürgen Gerhards, Friedhelm Neidhardt
Eine Untersuchung des Beitrags politischer Klubs zur Entwicklung einer
demokratischen Infrastruktur in Polen - am Beispiel von 'Dziekania'.
(Forschungsbericht)
Helmut Fehr
Parteien, Verbände und Bewegungen als Systeme politischer Interessenvermittlung.
Dieter Rucht
Die Macht der Massenmedien und die Demokratie: Empirische Befunde.
Jürgen Gerhards
Anbieter von öffentlichen politischen Veranstaltungen in West-Berlin.
Barbara Blättert
Nachfrager und wahrgenommenes Angebot von öffentlichen politischen
Veranstaltungen in der Bundesrepublik
Jürgen Gerhards
Support for New Social Movements in Five Western European Countries.
Dieter Fuchs and Dieter Rucht
Dokumentation und Analyse von Protestereignisssen in der Bundesrepublik
Deutschland (Prodat), Codebuch.
Dieter Rucht, Peter Hocke, Thomas Ohlemacher
Social Relays: Micro Mobilization via the Meso-Level.
Thomas Ohlemacher
Westeuropäische Integration und die Schwierigkeiten der Entstehung
einer europäischen Öffentlichkeit.
Jürgen Gerhards

Abteilung 2 "Institutionen und sozialer Wandel"
FS III 90-202
FS III 90-203
FS IH 90-204
FS III 90-205
FS III 91-201
FS III 91-202
FS HI 92-201
FS III 92-202
FS III 92-203
FS III 92-204
FS III 92-205
FS m 92-206
FS HI 93-201
FS III 93-202
Politisches Denken in der Informationsgesellschaft. Zum Zusammenhang
zwischen Fernsehnutzung und Einstellungskonsistenz.
Katrin Voltmer
The Normalization of the Unconventional - Forms of Political Action and
New Social Movements.
Dieter Fuchs
Vielfalt oder strukturierte Komplexität? Zur Institutionalisierung politischer
Spannungslinien im Verbände- und Parteiensystem in der Bundesrepublik
Bernhard Weßels
Zum Wandel politischer Konfliktlmien. Ideologische Gruppierungen und
Wahlverhalten.
Dieter Fuchs
Ein analytisches Schema zur Klassifikation von Politikinhalten,
Edeltraud Roller
Coalition Government in the Federal Republic of Germany: Does Policy
Matter?
Hans-Dieter Klingemann und Andrea Volkens
Trends of Political Support in the Federal Republic of Germany.
Dieter Fuchs
"BubbIe-Up"-Theory or Cascade Model? The Formation of Public Opinion
Towards the EC: Shaky Evidence from Different Empirical Sources.
Bernhard Weßels
Democratization and Constitutional Choices in Czecho-Slovakia, Hungary,
and Poland, 1989-1991.
Arend Lijphart
Bürger und Organisationen - Ost- und Westdeutschland: vereint und doch
verschieden?
Bernhard Weßels
Hermeneutisch-klassifikatorische Inhaltsanalyse - Analysemöglichkeiten
am Beispiel von Leitfadengesprächen zum Wohlfahrtsstaat.
Edeltraud Roller und Rainer Mathes
Ideological Basis of the Market Economy: Attitudes Toward Distribution
Principles and the Role of Government in Western and Eastern Germany.
Edeltraud Roller
The Cumbersome Way to Partisan Orientation in a 'New' Democracy: The
Case of the Former GDR.
Max Kaase und Hans-Dieter Klingemann
Eine Metatheorie des demokratischen Prozesses.
Dieter Fuchs