Berlin – Einwanderungsstadt ‚under construction'? Von der ...

Berlin – Einwanderungsstadt ‚under construction‘? 305
Berlin – Einwanderungsstadt ‚under construction‘? Von der
Beauftragtenpolitik zur strategischen Steuerung
Berlin – Einwanderungsstadt ‚under construction‘?
Frank Gesemann
„Berlin hat eine große Perspektive als Einwanderungsstadt, wenn wir es schaffen, die Vielfalt
als etwas Positives erlebbar zu machen.“ 1 Mit diesen Worten zur Eröffnung des Berliner
Integrationsgipfels im Roten Rathaus am 22. Juni 2007 hat der Regierende Bürgermeister
von Berlin, Klaus Wowereit, den neuen Stellenwert der Integrationspolitik deutlich zum
Ausdruck gebracht. Auf dem Integrationsgipfel wurde das zweite Berliner Integrationskonzept
vorgestellt, 2 wobei sich die Aufwertung des Politikfeldes, die strategische Ausrichtung
und das neue Verständnis von Integrationspolitik als Querschnittsaufgabe in der Gestaltung
des Integrationstages widerspiegelten. Senatoren und Staatssekretäre diskutierten mit
Vertreterinnen und Vertretern von Integrationsbeirat, Migrantenorganisationen und gesellschaftlichen
Gruppen über die zentralen Handlungsfelder, Ziele und Leitprojekte des Integrationskonzepts.
Zudem wurden mit der Wahl des Zeitpunkts, der Umbenennung des Integrationstages
und den Reden zum Integrationsgipfel deutliche Zeichen gegenüber der Bundespolitik
gesetzt. 3
Aufbruchstimmung, strategische Orientierung und Mobilisierung vorhandener Potenziale
kennzeichnen die neue Integrationspolitik des Berliner Senats. Hintergrund des Bemühens
um integrationspolitische Konzepte sind gravierende soziale und ökonomische
Probleme. Seit der Wiedervereinigung der Stadt ist Berlin durch einen tief greifenden Prozess
wirtschaftlicher, sozialer und räumlicher Strukturveränderungen geprägt. Eine beispiellose
De-Industrialisierung, ein dramatischer Verlust an Arbeitsplätzen, die starke Zunahme
von Arbeitslosigkeit, sozialer Ungleichheit und Armut sind zentrale Merkmale eines
Strukturwandels, der soziale Spaltungslinien verstärkt. Zu den Verlierern dieser Entwicklung
gehören vor allem Migranten. Hohe Arbeitslosigkeit, geringe Bildungsqualifikationen
sowie ungünstige Zukunftsperspektiven fördern Tendenzen der sozialen und wirtschaftlichen
Marginalisierung sowie den Rückzug in ethnische und religiöse Gemeinschaften. Auf
diese Herausforderungen hat der Berliner Senat – trotz der chronischen Krise der öffentlichen
Haushalte – mit einer Vielzahl von Programmen und Maßnahmen sowie mit der Entwicklung
von Integrationskonzepten reagiert.
Migration und Integration in Berlin werden geprägt durch die historische Kontinuität
und Vielfalt von Wanderungsbewegungen, die massiven Zerstörungen durch Nationalsozialismus
und Zweiten Weltkrieg, die unterschiedlichen Erfahrungen in der geteilten Frontstadt
während des Kalten Krieges sowie die widersprüchlichen Dynamiken in einer zwar
1
2
3
Die Rede von Klaus Wowereit zum Berliner Integrationsgipfel ist veröffentlicht in: Berlin International,
Juli/August 2007, S. 9-11.
Das Berliner Integrationskonzept lag auf dem Integrationsgipfel nur als Kurzfassung vor, da es erst am
3.7.2007 vom Senat beschlossen wurde.
Siehe zum Beispiel die Rede der Senatorin für Integration, Arbeit und Soziales, Heidi Knake-Werner, zum
Integrationsgipfel, abgedruckt in: Berlin International, Juli/August 2007, S. 9-11.

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‚reizvollen‘, aber ‚armen‘ Hauptstadt im wiedervereinigten Deutschland. Die Zuwanderung
von Ausländern nach Westberlin ist zu Recht als die „bedeutendste sozialstrukturelle Veränderung
der Nachkriegszeit“ (Kapphan 2001: 91) bezeichnet worden, da sie erhebliche
Auswirkungen auf Bevölkerungs- und Beschäftigtenstruktur, Wirtschaftswachstum und
Wohlstand sowie soziale Schichtung und Mobilität hatte. Der Berliner Senat hat früher als
andere Städte – zunächst im Rahmen einer ressortübergreifenden Planung, später durch die
Einrichtung einer Ausländerbeauftragten – auf die Herausforderung durch die Zuwanderung
von Ausländern reagiert. Die Erfolge der Berliner Integrationspolitik insbesondere in
der sozialen Integration von Migranten, der Förderung von Selbstorganisationen und der
politischen Teilhabe von Migranten werden seit der Wiedervereinigung aber von der beispiellosen
Krise auf dem Arbeitsmarkt, einer negativen Bilanz in der Bildungspolitik und
scheinbar unaufhaltsamen sozialräumlichen Prozessen bedroht.
Im folgenden Beitrag wird – nach einem kurzen Überblick zur Geschichte der Zuwanderung
in der Einwanderungsstadt Berlin – die Entwicklung der Berliner Integrationspolitik
in den vergangenen vier Jahrzehnten skizziert. Es folgen Ausführungen zu zentralen Handlungsfeldern
der Integrationspolitik des Berliner Senats, wobei ich mich auf die Integration
von Zuwanderern in den Arbeitsmarkt, das Bildungswesen und auf den Wohnungsmarkt
sowie die Entwicklung von Einbürgerungen und die Förderung von Migrantenselbstorganisationen
konzentrieren werde. Ein kurzes Resümee schließt den Beitrag ab.
1 Einwanderungsstadt Berlin
Die Geschichte Berlins ist seit Jahrhunderten mit der wechselhaften Geschichte von Migration
und Integration verbunden. Die rasche Entwicklung der Residenzstadt im 17. und 18.
Jahrhundert ist eng verknüpft mit dem Ansiedlungsprivileg für jüdische Familien von 1671
und dem Edikt von Potsdam von 1685, das die Aufnahme von Glaubensflüchtlingen aus
Frankreich ermöglichte. Ihnen folgten in den dreißiger Jahren des 18. Jahrhunderts weitere
protestantische Zuwanderer wie die relativ wohlhabenden Salzburger und die böhmischen
Glaubensflüchtlinge. Das rasante Bevölkerungswachstum der Stadt im 19. Jahrhundert und
der Aufstieg Berlins zur führenden und größten Industriemetropole auf dem europäischen
Kontinent basierte auch auf umfangreichen Zuwanderungen polnischsprachiger Arbeitskräfte
aus den preußischen Ostgebieten. Seit den achtziger Jahren des 19. Jahrhunderts kam
es zudem zu einer starken Einwanderung von Juden aus Osteuropa (vgl. Gesemann 2004:
26). Die unterschiedlichen Gruppen von Zuwanderern haben die wirtschaftliche Entwicklung
und den kulturellen Reichtum Berlins nachhaltig geprägt. Die historische Forschung
hat allerdings auch auf die „zuweilen außerordentlich mühseligen und langwierigen“ Prozesse
der Integration von Zuwanderern hingewiesen und damit das verbreitete und idealisierende
Bild der Metropole als „Schmelztiegel“ von Menschen unterschiedlicher Herkunft
korrigiert (Jersch-Wenzel 1990: 8).
Nach dem Zweiten Weltkrieg wurde Berlin in vier Sektoren bzw. Besatzungszonen
geteilt, die zwei gegensätzlichen politischen Systemen und konkurrierenden Machtblöcken
angehörten. Die räumliche und wirtschaftliche Isolation des Westteils sowie die sozialistische
Umgestaltung des Ostsektors hatten zur Folge, dass Berlin nicht mehr an seine frühere
politische, wirtschaftliche und kulturelle Bedeutung anknüpfen konnte. Trotz der Isolation
der Stadt kamen aber bis Ende der fünfziger Jahre über 1,5 Millionen Flüchtlinge aus der

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DDR und aus Ostberlin in den Westteil, von denen etwa 200.000 in der Stadt blieben. Nach
dem Mauerbau im August 1961 versiegte dieser Zustrom und die Bevölkerungszahl von
Westberlin sank. Zu diesem Zeitpunkt lebten – mit Ausnahme der Angehörigen der alliierten
Streitkräfte – nur noch wenige Menschen in der Stadt, die nicht über die deutsche
Staatsangehörigkeit verfügten (vgl. Gesemann 2004: 26f.; siehe auch Häußermann/Kapphan
2000: 57f.).
In der geteilten Stadt waren Migration und Integration durch die unterschiedliche wirtschaftliche
Entwicklung und ideologische Ausrichtung der beiden Stadthälften geprägt. In
Ostberlin wurden die Zuwanderung und der Aufenthalt von Ausländern aus politischen
Gründen stark reglementiert und kontrolliert. Ausländische Arbeitskräfte und Studierende
lebten zumeist – weitgehend isoliert von der deutschen Bevölkerung – in Wohnheimen.
Zum Zeitpunkt der Maueröffnung hielten sich nur noch wenige ausländische Arbeitskräfte
und Studierende im Ostteil der Stadt auf, von denen viele nach der Wende in ihre Herkunftsländer
zurückkehrten. Während der Ausländeranteil Ende 1989 in Ostberlin nur 1,6
Prozent betrug, lag er in Westberlin bei 13,7 Prozent (vgl. Gesemann 2002).
In Westberlin hatten Senat und Bundesregierung auf den Verlust von Arbeitsplätzen in
der Industrie und den Rückgang der Bevölkerung mit umfangreichen Programmen und
Maßnahmen zum Ausbau des öffentlichen Sektors und zur Anwerbung westdeutscher Unternehmen
und Arbeitskräfte reagiert. Im Unterschied zu anderen deutschen Bundesländern
hat Berlin die Beschäftigung ausländischer Arbeitnehmer „erst seit 1968 in schnell wachsender
Zahl … entsprechend den Forderungen der Wirtschaft begünstigt“ (Der Regierende
Bürgermeister von Berlin 1972: 4). Da das Arbeitskräfteangebot Italiens, Spaniens und
Griechenlands zu diesem Zeitpunkt schon weitgehend ausgeschöpft war, wurden vor allem
Arbeitnehmer aus der Türkei und aus dem ehemaligen Jugoslawien angeworben. Bemerkenswert
war zudem der hohe Anteil von Frauen, die vor allem von der Berliner Elektround
Konsumgüterindustrie als einfache, ungelernte Arbeitskräfte nachgefragt wurden (vgl.
Gesemann 2001: 13).
In der Zeit nach 1945 lassen sich vier Phasen der Migration nach Westberlin unterscheiden:
Auf die gezielte Anwerbung von Arbeitskräften von Mitte der sechziger Jahre bis
zum Anwerbestopp im November 1973 folgte eine Phase, die bestimmt war vom Nachzug
von Familienangehörigen sowie der Zuwanderung von Flüchtlingen (insbesondere aus
Polen, Libanon und Iran). Ende der achtziger Jahre kam es infolge der politischen Umwälzungen
in Osteuropa und gewaltförmiger Konflikte in verschiedenen Weltregionen zu einer
massiven Zuwanderungswelle, die vor allem (Spät-)Aussiedler aus der ehemaligen Sowjetunion
und aus Polen, Bürgerkriegsflüchtlinge aus dem ehemaligen Jugoslawien sowie kurdische
Flüchtlinge aus dem Irak und der Türkei nach Berlin brachte. Seit Ende der neunziger
Jahre ist auch in Berlin eine deutliche Beruhigung des Migrationsgeschehens zu beobachten.
Die Zahl der ausländischen Einwohner Berlins stieg in diesem Zeitraum von 22.065
(1960) über 233.011 (1980) und 355.356 (1991) auf 470.004 (2007). Zu den wichtigsten
Herkunftsländern bzw. -gebieten der Ausländer, die in der Stadt mit einem Hauptwohnsitz
gemeldet sind, gehören die Türkei (24,2 %), das ehemalige Jugoslawien (10,8 %), arabische
Staaten (7,3 % einschließlich Staatenlose und Palästinenser mit ungeklärter Staatsangehörigkeit)
sowie die ehemalige Sowjetunion (6,9 %). 4 Fast jeder dritte Ausländer (30,3 %)
4
Gesemann (2001b); Heinzel/Tuchscherer (2008); Amt für Statistik Berlin-Brandenburg (2008); eigene Berechnungen.

308 Frank Gesemann
kommt aus einem Mitgliedsland der Europäischen Union. 5 Verglichen mit anderen deutschen
Großstädten leben in Berlin zwar – mit großem Abstand – die meisten Ausländer, ihr
Anteil an der Gesamtbevölkerung ist aber mit 14,0 Prozent (2007) 6 deutlich geringer als
beispielsweise in Frankfurt am Main (26,0 %), München (23,1 %) oder Stuttgart (22,0 %)
(vgl. Bertelsmann Stiftung/Bundesministerium des Innern 2005: 102ff.).
Der Anteil der in Berlin lebenden Personen, die über einen Migrationshintergrund verfügen,
ist allerdings wesentlich höher, da deutschstämmige Aussiedler und eingebürgerte
Ausländer von der vor allem auf Staatszugehörigkeit gründenden Statistik nicht erfasst
werden. So sind beispielsweise seit 1991 mehr als 140.000 Ausländer in Berlin eingebürgert
worden. Seit Inkrafttreten des neuen Staatsangehörigkeitsrechts zum 1. Januar 2000
erhält zudem mehr als die Hälfte der in Berlin geborenen Kinder ausländischer Eltern automatisch
die deutsche Staatsangehörigkeit. Im Juli 2008 hat das Amt für Statistik Berlin-
Brandenburg erstmals Daten zur Bevölkerung mit Migrationshintergrund veröffentlicht.
Die Zahlen zeigen, dass in Berlin 863.500 Menschen mit Migrationshintergrund leben
(Stand: 31. Dezember 2007). Der Anteil der Bevölkerung mit Migrationshintergrund an der
Gesamtbevölkerung liegt bei 25,7 Prozent – mit deutlichen Unterschieden zwischen Ostund
Westbezirken (10,5 % vs. 30,4 %). Bei den 6- bis unter 15-Jährigen haben sogar 42,7
Prozent einen Migrationshintergrund (vgl. Bömermann et al. 2008: 23f.). 7
2 Die Entwicklung der Berliner Integrationspolitik
In der (West-)Berliner Politik gegenüber ausländischen Zuwanderern lassen sich drei Phasen
unterscheiden: In der ersten Phase (von 1971 bis 1981) konzentrierte sich Ausländerpolitik
– im Rahmen einer ressortübergreifenden Planung – vor allem auf sozialpolitische
Maßnahmen, um die sozialen Folgen der wirtschaftlich motivierten Anwerbung ausländischer
Arbeitskräfte zu bewältigen. In der zweiten Phase (von 1981 bis 2003) rückten die
Beteiligung der Betroffenen und die Förderung von Migrantenselbstorganisationen stärker
in den Vordergrund. Zudem wurden Entwicklung und Umsetzung integrationspolitischer
Maßnahmen immer mehr zu einem Problem einzelner Politikbereiche, die einer übergreifenden
Koordinierung bedurften. Ausländerpolitik wurde zur Beauftragtenpolitik, wobei
die vom Senat verfolgte Doppelstrategie einer restriktiveren Zuwanderungs- und einer
liberaleren Integrationspolitik als institutionalisierter Dauerkonflikt zwischen verschiedenen
Innensenatoren und der langjährigen Ausländerbeauftragten Barbara John erschien. In
der dritten Phase (seit 2003) ist Integrationspolitik wieder stärker zu einer zentralen Aufgabe
des Senats geworden, was mit der Entwicklung eines umfassenden, ressortübergreifenden
Integrationskonzepts einhergeht.
Bereits im Frühjahr 1971 hat der Berliner Senat im Rahmen der ressortübergreifenden
Planung ein Planungsteam mit dem Auftrag eingesetzt, „eine Gesamtkonzeption und Lö-
5
6
7
Unter den in Berlin lebenden Unionsbürgern stellen Polen mit 44.400 Einwohnern die größte Gruppe vor
Italienern (14.446) und Franzosen (12.611).
Die Unterschiede zwischen Westberlin (18,3 %) und Ostberlin (7,1 %) sind allerdings nach wie vor erheblich
(vgl. Heinzel/Tuchscherer 2008: 34).
Die Daten zum Migrationshintergrund der Berliner Bevölkerung basieren auf einer Auswertung des Einwohnerregisters
und unterscheiden sich hinsichtlich der Struktur leicht vom Konzept des Mikrozensus. Beim Mikrozensus
2005 lag der Anteil der Bevölkerung mit Migrationshintergrund in Berlin bei 23,4 Prozent (vgl. Statistisches
Bundesamt 2007).

Berlin – Einwanderungsstadt ‚under construction‘? 309
sungsvorschläge für die Eingliederung ausländischer Arbeitnehmer und ihrer Familien zu
erarbeiten“ (Der Regierende Bürgermeister von Berlin 1978: 1). Dieses hat in seinem Abschlussbericht
vom September 1972 ein „bedarfsorientiertes Integrationsmodell“ vorgeschlagen,
das darauf abzielte, den Arbeitskräftebedarf der Berliner Wirtschaft langfristig zu
sichern. Zu den politischen Instrumenten des Modells gehörten eine Begrenzung des Zuzugs
und die Gewährung finanzieller Hilfen für Rückkehrwillige bei gleichzeitiger Anerkennung
der Familienzusammenführung. Mit Hilfe einer Vielzahl von sozial- und wirtschaftspolitischen
Maßnahmen sollten zudem die Eingliederung der ausländischen Arbeitnehmer
und ihrer Familien erleichtert werden (vgl. Der Regierende Bürgermeister von
Berlin 1972).
Nach dem Anwerbestopp von 1973 veränderten sich die integrationspolitischen
Schwerpunkte des Berliner Senats. Mit der längeren Aufenthaltsdauer, der Familienzusammenführung
und dem Heranwachsen der zweiten und dritten Generation sollten „die
Integrationsmaßnahmen darauf ausgerichtet sein, dass sich die ausländischen Mitbürger
eingewöhnen und hier langfristig leben können“ (Der Regierende Bürgermeister von Berlin
1978: 3). Im Herbst 1979 beschließt der Senat „Leitlinien und neue Maßnahmen zur Ausländerintegration
in Berlin“, die darauf abzielen, „allen legal in Berlin lebenden Ausländern,
die längere Zeit in unserer Stadt leben“, die Integration zu erleichtern. Der Schwerpunkt
wird auf ausländische Kinder und Jugendliche gelegt, denen „im Erziehungs-, Bildungs-
und Ausbildungsbereich die gleichen Chancen wie den deutschen Kindern und Jugendlichen
bei Aufrechterhaltung unseres Bildungsstandards eingeräumt werden“ sollen
(Der Regierende Bürgermeister von Berlin 1979: 13).
In der zweiten Phase – von Herbst 1981 bis zum Frühjahr 2003 – war Integrationspolitik
in Westberlin vor allem Ausländerbeauftragtenpolitik. Mit der Einrichtung der Stelle
einer Ausländerbeauftragten, der ersten auf Länderebene, hat der Berliner Senat im Dezember
1981 versucht, die traditionelle Ausländerpolitik mit ihrer Konzentration auf sozialpolitische
Maßnahmen weiter zu entwickeln: „Eine stärkere Beteiligung der Betroffenen war
aufgrund der Entwicklung Anfang der achtziger Jahre notwendiger als die Konzipierung
neuer Programme und Maßnahmenkataloge“ (Schwarz 1992: 132). Eine Politik der Vertretung
von Zuwandererinteressen durch eine Senatsdienststelle stand hierbei nicht unbedingt
im Gegensatz zu Konzepten der Verhinderung einer weiteren Zuwanderung, sondern spiegelte
lediglich die Ambivalenz wider, die auch die Berliner Ausländerpolitik in dieser Zeit
kennzeichnete. Allerdings führten die in dieser ‚Doppelstrategie‘ angelegten Spannungen
zwischen einer restriktiven Zuwanderungspolitik und einer liberalen Integrationspolitik
immer wieder zu Konflikten zwischen den Innensenatoren und der Ausländerbeauftragten.
Eckpfeiler der Ausländerpolitik des Berliner Senats waren in den achtziger Jahren einerseits
„die Begrenzung des Ausländeranteils durch Zuzugsbeschränkung und Förderung
der Rückkehrbereitschaft“ sowie zum anderen die „Verbesserung der Voraussetzungen für
die Integration der Ausländer, die hier leben und bleiben wollen“ (Ausländerbeauftragter
1983: 5). Nach Auffassung des Senats sollten sich Zuwanderer langfristig zwischen zwei
Alternativen entscheiden, die der Regierende Bürgermeister von Berlin, Richard von Weizsäcker,
in seiner Regierungserklärung vom 2. Juli 1981 aufgezeigt hat:
„Entweder Rückkehr in die alte Heimat … oder Verbleib in Berlin; dies schließt die Entscheidung
ein, auf die Dauer Deutscher zu werden. Keine Dauerlösung ist dagegen ein dritter Weg:
Nämlich hier zu bleiben, aber nicht und nie Berliner werden zu wollen. Berlin muss die Mauer

310 Frank Gesemann
ertragen. Unsere Stadt kann nicht auch noch Zäune ertragen, die wir selbst errichten“ (zitiert
nach Ausländerbeauftragter 1983: 4f.).
In der öffentlichen Wahrnehmung wurde die Berliner Integrationspolitik vor allem durch
die langjährige Ausländerbeauftragte des Senats, Barbara John, geprägt. Diese hat das Amt
der Ausländer- bzw. Integrationsbeauftragten in den einundzwanzigeinhalb Jahren ihrer
Tätigkeit vor allem durch ihr persönliches Engagement geprägt und ihm ein hohes Maß an
nationaler und internationaler Anerkennung verschafft. Zu den Schwerpunkten des Amts
gehörten eine umfangreiche Rechts- und Sozialberatung für Zuwanderer, eine vielfältige
Informations- und Öffentlichkeitsarbeit, die Herstellung und Pflege intensiver Kontakte zu
den Migrantenorganisationen und die finanzielle Förderung von Projekten und Selbsthilfeinitiativen
zur Unterstützung der Integration von Zuwanderern. Politische Akzente hat die
Ausländerbeauftragte des Senats vor allem in den Bereichen Einbürgerung, 8 Antidiskriminierungspolitik
9 und interkulturelle Öffnung der Verwaltung 10 gesetzt.
Eine dritte Phase der Berliner Integrationspolitik beginnt im Jahr 2003 – mit dem
Wechsel im Amt des Integrationsbeauftragten von Barbara John zu Günter Piening. Zu den
neuen integrationspolitischen Akzenten gehören der Aufbau eines Landesbeirates für Migrations-
und Integrationsfragen, die Einrichtung einer Senatsleitstelle gegen Diskriminierung
aus ethnischen, religiösen und weltanschaulichen Gründen, die Umsetzung des Programms
zur Bekämpfung von Rechtextremismus, Fremdenfeindlichkeit und Antisemitismus,
die Neugestaltung der Förderkriterien zur Unterstützung integrationspolitischer Aktivitäten,
die Intensivierung eines kritischen Dialogs mit dem Islam, die Entwicklung quartiersbezogener
Integrationsansätze, die Durchführung von Bundes- und EU-Projekten zur
Förderung der Bildungs- und Arbeitsmarktchancen von Migranten, zur Verbesserung der
Integrationsmöglichkeiten für Flüchtlinge, zur Entwicklung von Integrationsindikatoren
und zur „Intensivierung des gesellschaftlichen Dialogs über die Perspektiven der Einwanderungsstadt
Berlin“ (Beauftragter für Integration und Migration 2004: 2).
Die Berliner Integrationspolitik wird seitdem vor allem durch die Diskussion über Gesamtkonzepte,
Monitoringsysteme und Integrationsindikatoren geprägt. Integrationspolitik
wird als Querschnittsaufgabe definiert, „als breites Feld von ineinander verzahnten Gleichstellungspolitiken,
von Strategien zur Aktivierung der Migrantinnen und Migranten und
Verbesserung der Partizipationschancen, zur interkulturellen Öffnung von Regeldiensten und
Verwaltungen sowie zur Entwicklung interkultureller Kompetenz“ (Beauftragter für Integration
und Migration 2004: 4). Im Zuge der Neuausrichtung der Berliner Integrationspolitik
wird zudem die Frage aufgeworfen, „welche Rolle … eine mit nur mäßiger Weisungsmacht
ausgestattete Querschnittseinrichtung wie der Senatsbeauftragte für Integration und Migration
überhaupt spielen kann“. Gefunden wird die Antwort in einer Weiterentwicklung der
Institution in Richtung „strategischer Steuerung“, „ohne die Vorteile einer Querschnittseinrichtung
aufzugeben“ (Beauftragter für Integration und Migration 2005: 4f.). 11
8
9
10
11
Barbara John plädierte bereits Mitte der achtziger Jahre für einen „Rechtsanspruch auf Einbürgerung“ und
schrieb der Einbürgerung eine „Schlüsselfunktion“ im Integrationsprozess zu (John 1985: 3); siehe auch John
(1991).
Im Jahr 1991 wurde von der Ausländerbeauftragten des Senats eine Arbeitsgruppe ‚Antidiskriminierung und
Gewaltprävention‘ eingerichtet, die Betroffenen Beratung und Unterstützung anbot.
Siehe hierzu John/Caemmerer (2001).
Laut Geschäftsverteilung des Senats vom 20. Februar 2007 ist der Integrationsbeauftragte zuständig für „Angelegenheiten
der Integrations- und Migrationspolitik von grundsätzlicher oder übergreifender Bedeutung;

Berlin – Einwanderungsstadt ‚under construction‘? 311
Im August 2005 hat der Senat von Berlin erstmals ein umfassendes, ressortübergreifendes
Integrationskonzept vorgelegt. Im Zentrum des Konzepts „Vielfalt fördern – Zusammenhalt
stärken“ steht die Beschreibung von Herausforderungen und Perspektiven der
Integrationspolitik. Zu den Zielen des Senats gehört es, die integrationspolitischen Anstrengungen
der verschiedenen Senatsverwaltungen in den Rahmen einer gesamtstädtischen
Strategie zu stellen, die vielfältigen Programme und Maßnahmen stärker aufeinander zu
beziehen und die jeweiligen Zielkoordinaten zu präzisieren. Integrationspolitik wird als
Querschnittsaufgabe in einem strategisch ausgerichteten Steuerungsprozess konzipiert, der
die Präzisierung von Leitbildern und politischen Zielen, die Entwicklung integrationspolitischer
Indikatoren und ein regelmäßiges Berichterstattungssystem umfasst (vgl. Abgeordnetenhaus
Berlin 2005b).
Die Weiterentwicklung der Berliner Integrationspolitik stand im Mittelpunkt eines
breit angelegten Anhörungs- und Diskussionsprozesses in den Ausschüssen des Parlaments.
Nach Auswertung der Ergebnisse hat das Abgeordnetenhaus den Senat aufgefordert, „ein
verbindliches mittelfristiges Arbeitsprogramm zur Integrationssteuerung“ zu erarbeiten, „in
dem konkrete Ziele, Maßnahmen und Berichterstattungsverfahren sowie zur Überprüfung
der Arbeitsergebnisse messbare Indikatoren festgelegt werden“ (Abgeordnetenhaus Berlin
2006). Mit der Vorlage des zweiten Integrationskonzepts vom Juli 2007 hat der Senat –
eigenen Angaben zufolge – diesen Schritt von der Bestandsaufnahme zur strategischen
Steuerung vollzogen. Zentrale Handlungsstrategien werden mit einer hierarchischen Zielstruktur,
spezifischen Handlungsfeldern, Leitprojekten und Indikatoren unterlegt. Ein regelmäßiger
indikatorengestützter Bericht soll die Grundlage für eine Weiterentwicklung
von Programmen und Maßnahmen bilden. 12
3 Schwerpunkte und Handlungsfelder der Berliner
Integrationspolitik
Im zweiten Integrationskonzept vom Juli 2007 werden acht zentrale Handlungsstrategien
benannt, „die für den Erfolg der Berliner Integrationspolitik ausschlaggebend sind“ (Abgeordnetenhaus
Berlin 2007: 6). Diese Handlungsstrategien werden mit Zielen, spezifischen
Handlungsfeldern, Leitprojekten und Indikatoren unterlegt. Mit einem regelmäßigen indikatorengestützten
Bericht sollen Senat, Abgeordnetenhaus und Öffentlichkeit über integrationspolitische
Entwicklungen informiert und die Grundlage für eine Weiterentwicklung
von Programmen und Maßnahmen gelegt werden:
12
Konzeption der Integrations- und Migrationspolitik; Entwicklung und Steuerung eines Integrationsmonitorings
zur Umsetzung des Integrationskonzeptes für Berlin; Koordinierung der Maßnahmen zur interkulturellen
Öffnung der Verwaltung“ (Der Regierende Bürgermeister – Senatskanzlei 2007).
Die Aufwertung des Politikfeldes spiegelt auch die Bildung einer Senatsverwaltung für Integration, Arbeit
und Soziales wider. Zu ihrem Geschäftsbereich gehören seit Februar 2007 neben den Angelegenheiten des/der
Beauftragten des Senats für Integration und Migration (siehe Fußnote 11) die Koordinierung der Maßnahmen
zur Integration von Zuwanderinnen und Zuwanderern, die Geschäftsstelle des Landesbeirates für Integrationsund
Migrationsfragen, die Antidiskriminierungspolitik des Senats und die Förderung ressortübergreifender
Projekte zur Stärkung von Toleranz und Weltoffenheit (vgl. Der Regierende Bürgermeister – Senatskanzlei
2007).

312 Frank Gesemann
Internationale Anziehungskraft und kulturelle Vielfalt: Eine verbesserte Präsentation von
kultureller Vielfalt, die Entwicklung und Stärkung interkultureller Kompetenzen sowie die
Schaffung einer Willkommenskultur für Zuwanderer sollen die internationale Anziehungskraft
Berlins stärken.
Integration durch Teilnahme am Erwerbsleben: Mit einer Vielzahl von Maßnahmen soll
die Ausbildungsbeteiligung erhöht, der Einstieg und die Wiedereingliederung in den Arbeitsmarkt
verbessert sowie Existenzgründungen und Selbstständigkeit von Migrantinnen
und Migranten gefördert werden.
Integration durch Bildung: Die Neubestimmung des Bildungsauftrags von Kindertagesstätte
und Schule und die Weiterentwicklung der Schulkultur soll zu einer Angleichung des
Sprachniveaus und der Schulabschlüsse von Jugendlichen mit und ohne Migrationshintergrund
beitragen.
Integration durch Stärkung des sozialräumlichen Zusammenhalts: Mit der Rahmenstrategie
Soziale Stadtentwicklung und dem Maßnahmenprogramm Soziale Stadt – Berliner Quartiersmanagement
sollen problembelastete Stadtteile stabilisiert, der Zusammenhalt im Sozialraum
gestärkt sowie die Chancengleichheit verbessert werden.
Integration durch Interkulturelle Öffnung: Mit der interkulturellen Öffnung von Verwaltungen
und sozialen Diensten soll ein chancengleicher Zugang zu Angeboten und Leistungen
sowie eine gleichwertige Versorgungsqualität für Migrantinnen und Migranten erreicht
werden.
Integration durch Partizipation und Stärkung der Zivilgesellschaft: Zu den Handlungsfeldern
in diesem Bereich gehören die Stärkung der politischen Partizipation, die Förderung
einer Kultur des Respekts und der Gleichbehandlung, die Durchsetzung des Rechts auf
Selbstbestimmung und die Weiterentwicklung des Dialogs mit den islamischen Gemeinschaften.
Integrationsperspektiven für Flüchtlinge: Die Rahmenbedingungen für ein selbstständiges
Leben von Asylbewerbern und Geduldeten sowie die soziale und gesundheitliche Lage von
Personen ohne Aufenthaltsstatus sollen verbessert werden.
Verbesserung der Kooperation zwischen Senat und Bezirken: Zu den Vorschlägen gehören
die (Weiter-)Entwicklung von Integrationsprogrammen in den Bezirken, die Einführung
von Mindeststandards in der Ausstattung und den Kompetenzen von Integrationsbeauftragten
und Integrationsbeiräten sowie Zielvereinbarungen zwischen den Bezirken und dem
Senat.
Die folgenden Ausführungen konzentrieren sich auf die Integration von Zuwanderern in das
Bildungs- und Ausbildungssystem, in den Arbeits- und Wohnungsmarkt sowie auf die
politische Partizipation. In diesen Bereichen sollen Erfolge und Herausforderungen der
Berliner Integrationspolitik aufgezeigt werden.

Berlin – Einwanderungsstadt ‚under construction‘? 313
3.1 Mangelnde Arbeitsmarktintegration von Migranten
Arbeitsmarktintegration und Bildung beeinflussen die soziale Positionierung, den Zugang
zu zentralen gesellschaftlichen Positionen sowie die Teilhabe am gesellschaftlichen Reichtum
und an politischen Entscheidungsprozessen. Diese Faktoren sind vorrangige Aspekte
der Eingliederung von Einwanderern und ihrer Kinder. Die Entwicklung in Berlin ist allerdings
seit der Wiedervereinigung durch einen dramatischen Arbeitsplatzabbau in der Berliner
Industrie gekennzeichnet. Von 1991 bis 2004 gingen mehr als die Hälfte aller Arbeitsplätze
im verarbeitenden Gewerbe verloren. Im Vergleich mit dem Ausgangsbestand vor
der Wiedervereinigung sind rund 250.000 industrielle Arbeitsplätze verschwunden (vgl.
Fischer et al. 2004). Dieser Verlust konnte bislang auch nicht durch Zuwächse im Dienstleistungssektor
kompensiert werden. Der Rückgang der Erwerbstätigenzahl führte zu einem
starken Anstieg der Arbeitslosenquote von 9,4 Prozent im Jahr 1991 auf einen Spitzenwert
von 21,5 Prozent im Jahr 2005. Seitdem ist erstmals seit Anfang der 1990er Jahre wieder
ein deutlicher Rückgang auf zuletzt 17,9 Prozent im Jahr 2007 zu verzeichnen.
Zu den Verlierern dieser Entwicklung gehören vor allem Migranten. Die Arbeitslosenquote
der Ausländer ist von 1991 bis 2005 von 14,5 auf den Rekordwert von 44,1 Prozent
gestiegen. Allerdings spiegelt sich die positive Entwicklung auf dem Berliner Arbeitsmarkt
in den Jahren 2006 und 2007 auch hier in einem Rückgang der Arbeitslosenzahlen wieder.
Trotzdem ist die Arbeitslosenquote der Ausländer mit 37,0 Prozent (2007) immer noch
mehr als doppelt so hoch wie die Arbeitslosenquote der Deutschen (15,8 %). 13 Von dem
Strukturwandel auf dem Arbeitsmarkt sind vor allem Erwerbstätige mit geringen Qualifikationen
betroffen, die unter den Ausländern überproportional vertreten sind: Von den im
August 2005 im Land Berlin registrierten ausländischen Arbeitslosen hatten 53,2 Prozent
keinen Schulabschluss und 81,1 Prozent waren ohne abgeschlossene Berufsausbildung
(türkische Arbeitslose: 57,1 % bzw. 86,2 %) (vgl. Bundesagentur für Arbeit 2005). 14
Die ökonomische Situation von Migranten ist in Berlin schlechter als in anderen Großstädten,
das Ausmaß der Unterbeschäftigung ist sogar dramatisch: „Wenn, wie generell in
den großen deutschen Städten, die Erwerbslosigkeit der Migranten doppelt so groß ist wie
die der Personen ohne Migrationshintergrund, hat das im Falle Berlins deshalb besonders
schwerwiegende Konsequenzen, weil in der Stadt die Arbeitslosigkeit weit über dem
Durchschnitt liegt“ (Brenke 2008: 505). Auf die extrem hohe Arbeitslosigkeit von Migranten
hat der Berliner Senat mit einer Reihe von Initiativen reagiert, zu denen die Erhöhung
der Beschäftigungsfähigkeit von Arbeitslosen, die Verbesserung der Ausbildungssituation
von Jugendlichen und die Förderung der Selbstständigkeit von Migranten gehören (vgl.
Abgeordnetenhaus Berlin 2005b; 2007). Die Politik des Senats zielt im zuletzt genannten
Bereich vor allem darauf ab, den Zugang von Migranten zu den Fördermöglichkeiten des
Landes (Kredite und Beratungsangebote) zu verbessern:
„Berlin zeichnet sich durch eine Vielzahl unternehmerischer Aktivitäten von Migranten/innen
aus. Diese Selbstständigen sichern sich selbst und ihren Beschäftigten Arbeitsplätze und somit
13
14
Die Quote bezieht sich auf abhängige zivile Erwerbspersonen. Zur Entwicklung der Arbeitslosenquoten und -
zahlen von nichtdeutschen und deutschen Staatsangehörigen in Berlin siehe Gesemann (2001b: 423), Abgeordnetenhaus
Berlin (2007, Anhang 1) sowie Bundesagentur für Arbeit (2008: 31ff.).
Das Armutsrisiko der Ausländer übertrifft vor diesem Hintergrund das der Deutschen um das Dreifache (36,0
% zu 11,5 % im Jahr 2002) (Statistisches Landesamt Berlin 2003; Senatsverwaltung für Gesundheit, Soziales
und Verbraucherschutz 2004: 107).

314 Frank Gesemann
Einkommen. Kleine und mittelständische Betriebe prägen das Wirtschaftsleben in vielen Berliner
Kiezen nachhaltig. Somit leisten Migranten/innen einen erheblichen und zunehmenden Beitrag
zur wirtschaftlichen Entwicklung und Vielfalt in Berlin“ (Abgeordnetenhaus Berlin 2007:
27).
Empirische Studien zu Unternehmern türkischer Herkunft zeigen allerdings, dass „für die
überwiegende Mehrheit … Selbstständigkeit gleichbedeutend ist mit einem permanenten
Kampf um das wirtschaftliche Überleben“ (Pütz 2004: 75): „Ohne die ‚Selbstausbeutung’
der Unternehmer und ihrer Familien könnten viele Läden kaum am Markt bestehen. Was
zunächst als Wettbewerbsvorteil erscheint, wird mittelfristig aber zu einem schwerwiegenden
Nachteil, wenn nämlich die mithelfenden Unternehmerkinder aufgrund der Beschäftigung
im Familienbetrieb ihre eigene Ausbildung vernachlässigen müssen“ (ebd.: 70f.).
Eine Politik zur Förderung der Selbständigkeit von Migranten muss daher mit der Förderung
von Bildungschancen verknüpft sein. Bessere Bildungschancen erweitern die Handlungsspielräume
von Eigentümern und erhöhen die Erfolgschancen der Unternehmen. 15 Sie
stellen zudem eine Investition in die Zukunft der nachwachsenden Generation dar, die nicht
durch eine einseitige Politik zur Förderung der Selbstständigkeit gefährdet werden sollte. 16
3.2 Integration durch Bildung?
Bildung und Ausbildung haben eine Schlüsselfunktion für den erfolgreichen Verlauf von
Integrationsprozessen. Sie entscheiden über den Zugang zu gesellschaftlichen Positionen
und Ressourcen und die Teilhabe an politischen Entscheidungsprozessen. Sprachliche und
kulturelle Kompetenzen von Migranten beeinflussen die Erfolge im Bildungs- und Ausbildungssystem
sowie die Integration in den Arbeitsmarkt (kulturelle Integration). Qualifizierte
Schulabschlüsse, eine abgeschlossene Berufsausbildung oder eine Hochschulausbildung
sind von zentraler Bedeutung für die Aufstiegschancen und die soziale Platzierung von
Zuwanderern (strukturelle Integration). Die Einrichtungen des Bildungssystems sind zudem
von großer Bedeutung für die Entwicklung interkultureller Kontakte und Freundschaften
(soziale Integration) sowie die Identifikation von Migranten mit den Grundwerten und
Institutionen einer demokratischen Gesellschaft (identifikatorische Integration) (vgl. Gesemann
2007: 65).
Der Anteil der Schüler nichtdeutscher Herkunftssprache 17 an der Gesamtschülerzahl
der öffentlichen und privaten Schulen lag im Schuljahr 2006/07 mit 27,0 % deutlich über
dem Anteil der ausländischen Schüler (16,2 %). In den öffentlichen Grundschulen der Stadt
ist sogar jeder dritte Schüler nichtdeutscher Herkunft (33,3 %). In Bezirken wie Mitte,
15
16
17
Hierzu gehören beispielsweise ein leichterer Zugang zu Existenzgründerdarlehen, fundierte betriebswirtschaftliche
und steuerliche Kenntnisse, größere Handlungsspielräume bei der Wahl der Branche und eine bessere
Einschätzung von Marktchancen (vgl. Pütz 2004: 76f.).
Zwar soll das Ausbildungspotenzial von Unternehmer/-innen mit Migrationshintergrund laut Integrationskonzept
vom Juli 2007 „sehr viel stärker als bislang genutzt werden“ (Abgeordnetenhaus 2007: 20), aber eine systematische
Verknüpfung mit der Bildungspolitik ist nicht erkennbar. Im Vordergrund scheint vor allem eine
Politik zur Reduzierung der hohen Arbeitslosigkeit von Migranten und der Abhängigkeit von staatlichen
Transferzahlungen zu stehen.
Als „Schüler nichtdeutscher Herkunftssprache“ werden in Berlin seit 1999 Schüler erfasst, „deren Mutterbzw.
Familiensprache nicht deutsch ist. Die Staatsangehörigkeit ist dabei ohne Belang; entscheidend ist die
Kommunikationssprache in der Familie“ (Senatsverwaltung für Bildung, Jugend und Sport 2007: 7).

Berlin – Einwanderungsstadt ‚under construction‘? 315
Friedrichshain-Kreuzberg und Neukölln stellen Schüler mit einer nichtdeutschen Familiensprache
bereits die Mehrheit der Schülerschaft (vgl. Senatsverwaltung für Bildung, Wissenschaft
und Forschung 2007). Näheren Aufschluss über die Herkunft der Jugendlichen und
ihrer Eltern bieten Ergebnisse aus PISA 2003. Die größte Gruppe unter den Schülerinnen
und Schülern mit Migrationshintergrund bilden mit einem Anteil von 35,0 Prozent die Jugendlichen,
deren Eltern aus der Türkei nach Deutschland gekommen sind. Es folgen Jugendliche
mit Eltern aus Polen (10,8 %), der ehemaligen Sowjetunion (8,1 %) und dem
ehemaligen Jugoslawien (5,5 %) (vgl. Ramm et al. 2005: 275). 18
Die Differenzen in den Bildungserfolgen von Kindern und Jugendlichen mit deutscher
und ausländischer Staatsangehörigkeit sind in Berlin seit vielen Jahren sehr viel stärker
ausgeprägt als im Bundesdurchschnitt (vgl. Hunger/ Thränhardt 2001). Problematisch ist
vor allem die Bilanz bei den weniger erfolgreichen Jugendlichen: 20,9 Prozent der ausländischen,
aber nur 7,7 Prozent der deutschen Schulabgänger verlassen die allgemein bildende
Schule in Berlin ohne Abschluss; weitere 23,6 Prozent der ausländischen Schulabgänger
erwerben nur den Hauptschulabschluss (12,0 Prozent der Deutschen). Fast die Hälfte der
ausländischen Schulabgänger verlässt die Schule entweder ohne Abschluss oder nur mit
einem Abschluss, der ihnen relativ geringe Chancen auf dem Berliner Ausbildungs- und
Arbeitsmarkt bietet (vgl. Tabelle 1; siehe auch Gesemann 2006c: 203f.).
Anfang 2007 hat die Senatsverwaltung für Bildung, Wissenschaft und Forschung
erstmals Zahlen zu Schulabgängern nichtdeutscher Herkunftssprache veröffentlicht. Diese
zeigen zwar, dass Schulabgänger nichtdeutscher Herkunftssprache insgesamt etwas bessere
Bildungserfolge als die ausländischen Schulabgänger erzielen, aber die Unterschiede zwischen
Schulabgängern deutscher und nichtdeutscher Herkunftssprache verringern sich nur
geringfügig. Die Gefahr des Scheiterns im Schulsystem ist hierbei bei jungen männlichen
Ausländern am höchsten: Jeder Vierte verlässt die Schule ohne Abschluss! Bei den deutschen
Schulabgängerinnen trifft dieses nur auf jede Sechzehnte zu. Aber auch junge Ausländerinnen
oder Schulabgängerinnen nichtdeutscher Herkunftssprache scheitern sehr viel
seltener in der Schule als junge Männer: Während 24,7 Prozent der männlichen Ausländer
die Schule ohne einen Abschluss verlassen, sind es bei den weiblichen Ausländern ‚nur‘
16,7 Prozent! 19
Zu den Ursachen des mangelnden Bildungserfolgs von Kindern und Jugendlichen mit
Migrationshintergrund gehören vor allem der geringe Bildungsstatus der Eltern, eine nichtdeutsche
Familien- und Freizeitsprache, unzureichende Kompetenzen in der deutschen
Sprache, das Aufwachsen in Gebieten, die durch eine Konzentration von Zuwanderern und
eine Kumulation sozialer Problemlagen geprägt sind, sowie eine mangelnde Förderung in
Kindertagesstätten und Schulen. Die Berliner Sprachstandserhebung ‚Deutsch Plus‘, die im
Herbst 2006 mit 25.143 Kindern durchgeführt wurde, die im Schuljahr 2007/2008 schulpflichtig
wurden, hat beispielsweise ergeben, dass 54,4 % der Kinder nichtdeutscher Herkunftssprache
intensiv in Deutsch gefördert werden müssen (11,1 % der Kinder deutscher
Herkunftssprache). Besonders hoch ist der Förderbedarf bei den Kindern, die in Bezirken
18
19
Eine etwas andere Verteilung zeigt die statistische Auswertung nach Staatsangehörigkeit: Von den ausländischen
Schülern an öffentlichen Schulen kommen 41 Prozent aus der Türkei, 12 Prozent aus arabischen Staaten
und 11 Prozent aus dem ehemaligen Jugoslawien (vgl. Senatsverwaltung für Bildung, Wissenschaft und Forschung
2007: 11, eigene Berechnungen).
Leider unterscheidet die Berliner Schulstatistik bei den Schulabgängern aber nur zwischen Schülern deutscher
und nichtdeutscher Staatsangehörigkeit bzw. Herkunftssprache, so dass die erheblichen Unterschiede im Hinblick
auf den Bildungserfolg verschiedener Zuwanderergruppen nicht sichtbar werden.

316 Frank Gesemann
wie Neukölln leben (64,6 %) oder keine Kindertagesstätte besuchen (71,9 %) (vgl. Senatsverwaltung
für Bildung, Wissenschaft und Forschung 2007). 20
Tabelle 1: Schulabgänger aus allgemein bildenden Schulen in Berlin nach
Staatsangehörigkeit und Herkunftssprache, Schuljahr 2005/06*
ohne Abschluss
allgemeine
Schulabgänger
Hochschulreife
g m w g m w
Gesamt 9,5 11,3 7,6 36,1 30,9 41,5
Deutsche 7,7 9,1 6,2 39,2 33,7 44,9
Ausländer 20,9 24,7 16,7 16,4 14,1 19,0
deutsche Herkunftssprache 7,4 8,8 6,0 40,3 34,6 46,1
nichtdeutsche Herkunftssprache 18,3 22,0 14,4 18,4 15,6 21,4
Deutsche nichtdeutscher Herkunftssprache 11,6 14,5 8,8 23,6 19,9 27,3
Deutsche deutscher Herkunftssprache 7,4 8,8 6,0 40,3 34,6 46,1
* ohne Berücksichtigung der BB 10-Lehrgänge
g = gesamt, m = männlich, w = weiblich
Quelle: Senatsverwaltung für Bildung, Wissenschaft und Forschung; eigene Berechnungen
Um die Bildungssituation von Kindern und Jugendlichen mit Migrationshintergrund zu
verbessern, hat der Senat von Berlin eine Reihe von ‚entscheidenden Weichenstellungen‘
vorgenommen, zu denen vor allem die Verabschiedung eines neuen Schulgesetzes (2004),
die Auflegung eines Bildungsprogramms für Kindertagesstätten (2004) und das Programm
‚Integration durch Bildung‘ (2005) gehören. Von besonderer Bedeutung sind in diesem
Zusammenhang eine durchgängige Sprachförderung von der Kindertageseinrichtung bis
zum Schulabschluss, eine verstärkte Einbindung von Eltern mit Migrationshintergrund, die
fortlaufende Qualifizierung und Weiterbildung des pädagogischen Personals, die Erhöhung
des Anteils von Erziehern und Lehrern mit Migrationshintergrund sowie die Öffnung von
Kindertagesstätten und Schulen sowie ihre Vernetzung mit weiteren Institutionen im Stadtteil
(vgl. Abgeordnetenhaus Berlin 2005a; siehe auch Abgeordnetenhaus Berlin 2005b;
2007). Diese Reformen gehen zwar in die richtige Richtung, aber für eine Einschätzung
ihrer Wirksamkeit ist es noch zu früh.
3.3 Integration durch Ausbildung?
Besorgniserregend ist vor allem die Entwicklung im Bereich der beruflichen Bildung, die in
Deutschland von besonderer Bedeutung für die Arbeitsmarktchancen ist. In Berlin ist die
Anzahl der ausländischen Auszubildenden von 1991 bis 2006 um 50 Prozent zurückgegangen!
Der Ausländeranteil an der Gesamtzahl aller Auszubildenden hat sich in diesem Zeitraum
fast halbiert – von 8,5 Prozent (1991) auf 4,1 Prozent (2006). Besonders problema-
20
Geringe Bildungserfolge belasten nicht nur die individuellen Zukunftschancen von jungen (männlichen)
Migranten, sondern gefährden auch den sozialen Zusammenhalt der Stadtgesellschaft. In einem Bericht der
Landeskommission Berlin gegen Gewalt wird betont, dass „Perspektivlosigkeit, fehlende Anerkennung und
geringes Selbstwertgefühl“ im Kontext mangelnder Bildungserfolge, geringer Ausbildungschancen und ungünstiger
Arbeitsmarktaussichten „wesentliche Risikofaktoren für gewalttätiges Verhalten“ sind (vgl. Landeskommission
Berlin gegen Gewalt 2007: 35, 166; siehe auch Gesemann 2008).

Berlin – Einwanderungsstadt ‚under construction‘? 317
tisch sind hierbei die anhaltenden Rückgänge in der Industrie (von 7,3 % auf 3,7 %), im
Handwerk (von 10,8 % auf 4,7 %) und im Öffentlichen Dienst (von 6,9 % auf 1,2 %). Die
Ausbildungsbeteiligungsquote der ausländischen Jugendlichen – berechnet als Anteil der
Auszubildenden an allen Personen dieser Gruppe in der Altersgruppe von 18 bis unter 21
Jahre – war im Jahr 2006 mit 14,8 Prozent sehr viel geringer als die der deutschen Jugendlichen
(46,8 %). 21
Tabelle 2: Auszubildende nach Staatsangehörigkeit in Berlin 1991 bis 2006
Jahr Insgesamt Deutsche Ausländer Anteil
in Prozent
1991 51.018 46.493 4.525 8,9
1995 55.165 50.658 4.507 8,2
2000 62.696 59.440 3.256 5,2
2005 55.458 53.138 2.320 4,2
2006 55.334 53.046 2.288 4,1
Quelle: Amt für Statistik Berlin-Brandenburg
Zu den Gründen für die geringe Ausbildungsbeteiligung junger Migranten gehören nach
wie vor bestehende Sprachdefizite, unzureichende oder fehlende Schulabschlüsse, die Anforderungsprofile
der ausbildenden Betriebe und Verwaltungen sowie Vorbehalte auf Seiten
der Personalverantwortlichen. Mit einem einfachen Hauptschulabschluss oder sogar
ohne Abschluss haben Jugendliche mit Migrationshintergrund auf dem engen und durch
einen stärker gewordenen Verdrängungswettbewerb geprägten Berliner Ausbildungsmarkt
häufig nur geringe Chancen. Ausländische Jugendliche nutzen zudem sehr viel seltener als
deutsche Jugendliche die Informations- und Vermittlungsangebote der Arbeitsagenturen
und sind bereits unter den gemeldeten Bewerberinnen und Bewerbern um einen Ausbildungsplatz
deutlich unterrepräsentiert. Viele steigen offenbar unmittelbar nach der Schulzeit
in das ‚ethnische Gewerbe‘ ein oder suchen Arbeit im Niedriglohnsektor (vgl. Ohliger/
Raiser 2005: 32). 22
Zu den Maßnahmen des Senats, die die Berufsausbildung von ausländischen Jugendlichen
fördern sollen, gehören das Berufliche Qualifizierungsnetzwerk für Migrantinnen und
Migranten (BQN Berlin), das innovative Verfahren zum Übergang von der Schule in die
Ausbildung entwickelt, die zielgerichtete Durchführung berufsorientierender Maßnahmen
mit intensiver Sprachförderung, die Entwicklung und Vermittlung zertifizierbarer Qualifizierungsbausteine
in der Berufsvorbereitung und -ausbildung sowie die gezielte Ansprache
von ausländischen Betriebsinhabern, sich an der Berufsausbildung zu beteiligen. Alle diese
Programme und Maßnahmen haben allerdings den kontinuierlichen Rückgang der Ausbildungsbeteiligung
von jungen Migranten bislang nicht aufgehalten, geschweige denn zu
einer deutlichen Trendwende in Richtung auf mehr Chancengleichheit beigetragen. Ohne
massive Verbesserungen bei den schulischen Abschlüssen, umfangreiche Investitionen in
eine Nachqualifizierung von jungen Migranten und ein differenziertes Bildungs- und Übergangsmanagement
dürften hier auch kaum nachhaltige Erfolge zu erzielen sein.
21
22
Amt für Statistik Berlin-Brandenburg (2007), eigene Berechnungen.
Siehe auch die Antwort des Senats von Berlin auf die Kleine Anfrage des Abgeordneten Özcan Mutlu (Bündnis
90/Die Grünen) zur „Ausbildungsbeteiligung von Jugendlichen mit Migrationshintergrund“ (Abgeordnetenhaus
Berlin 2005c).

318 Frank Gesemann
3.4 Räumliche Konzentration und soziale Segregation von Migranten
Die Konzentration von Zuwanderern in den Altbauquartieren der westlichen Innenstadt, die
seit der Wiedervereinigung im Jahr 1991 durch eine wachsende Arbeitslosigkeit, hohe
Armutsquoten und selektive Wanderungen geprägt sind, gehört zu den zentralen Herausforderungen
der Berliner Stadt- und Quartierspolitik. Die höchsten Konzentrationen von
melderechtlich registrierten Ausländern wiesen am 31. Dezember 2007 die Gebiete Neukölln-Nord
(35,0 %), Wedding (33,9 %), Kreuzberg (31,3 %), Tiergarten (29,3 %) und
Schöneberg-Nord (26,2 %) auf. In diesen Gebieten lebt jeder zweite Ausländer, aber nur
jeder vierte Deutsche. In den übrigen Gebieten von Westberlin liegt der Ausländeranteil nur
bei etwa zehn Prozent. Im Ostteil der Stadt werden Werte von über zehn Prozent nur in
Mitte (17,7 %), Prenzlauer Berg (12,7 %) und Friedrichshain (12,6 %) erreicht. In den
meisten Gebieten von Ostberlin liegt der Ausländeranteil nach wie vor nur zwischen zwei
und fünf Prozent (siehe Schaubild 1). 23 Im Hinblick auf die Bevölkerung mit Migrationshintergrund
ist der Anteil mit 44,5 Prozent am höchsten in Mitte (mit den alten Bezirken
Mitte, Tiergarten und Wedding), gefolgt von Neukölln mit 38,7 Prozent und Friedrichshain-Kreuzberg
mit 36,6 Prozent. In 34 von 447 Planungsräumen liegt der Anteil der Berliner
mit Migrationshintergrund bei über 50 Prozent (vgl. Bömermann et al. 2008: 27).
Schaubild 1:
Ausländische Einwohner nach (ehemaligen) Bezirken und Gebieten in
Berlin (in Prozent der Gesamtbevölkerung), Stand: 31. Dezember 2007
Berlin-West
Neukölln-Nord
Wedding
Kreuzberg
Tiergarten
Schöneberg-Nord
Charlottenburg
Wilmersdorf
Sonstige West
Berlin-Ost
Mitte
Friedrichshain
Prenzlauer Berg
Lichtenberg
Sonstige Ost
0,0 5,0 10,0 15,0 20,0 25,0 30,0 35,0 40,0
Quelle: Amt für Statistik Berlin-Brandenburg; eigene Berechnungen
Im Gegensatz zum öffentlichen Diskurs, in dem die räumliche Konzentration von Migranten
häufig als Zeichen einer gescheiterten Integration wahrgenommen oder als Gettoisierung
stigmatisiert wird, werden in der sozialwissenschaftlichen Debatte auch die Chancen
oder positiven Funktionen ethnischer Konzentrationen hervorgehoben (vgl. Heckmann
23
Die Angaben beziehen sich mit Ausnahme der Gebiete Neukölln-Nord und Schöneberg-Nord auf die Gebiete
der alten Bezirke.

Berlin – Einwanderungsstadt ‚under construction‘? 319
1992: 111ff.; Häußermann/Siebel 2001: 46f.). Ethnische Kolonien bieten Zuwanderern
einen Zugang zu vielfältigen Informationen und praktischen Hilfen, dienen der Persönlichkeitsstabilisierung
in der Migrationssituation, ermöglichen eine wechselseitige Unterstützung
im Rahmen von Verwandtschaftsbeziehungen und sozialen Netzwerken, bieten Beschäftigungs-,
Einkommens-, Qualifizierungs- und Aufstiegsmöglichkeiten in der ethnischen
Ökonomie und erleichtern die Artikulation und Vertretung von Interessen ethnischer
Minderheiten (siehe hierzu auch Gesemann 2006a).
Zu den Risiken oder negativen Funktionen ethnischer Kolonien gehört vor allem „die
Gefahr einer ethnischen Selbstgenügsamkeit, die ein für das Aufbrechen der ethnischen
Schichtung und für soziale Mobilität notwendiges Aufnehmen außerethnischer Kontakte
und das Eintreten in einen universalistischen Wettbewerb behindert“ (Heckmann 1992:
115). Die Zunahme von Arbeitslosigkeit und relativer Armut in Berlin seit Anfang der
neunziger Jahre verstärkt zudem die Gefahr, „dass die ethnischen Kolonien ihre Brückenfunktion
verlieren und sich aus den Gebieten der Ausländerkonzentration Räume der Isolation
und Benachteiligung entwickeln“ (Kapphan 2001: 106). Die Wirkungen einer räumlichen
Konzentration auf die soziale Integration von Zuwanderern in der Stadt sind daher
ambivalent; einerseits können ethnische Kolonien als Ressource zur Bewältigung von Herausforderungen
in der Aufnahmegesellschaft dienen, andererseits können sie zur Herausbildung
parallelgesellschaftlicher Strukturen führen und zur ethnischen Mobilitätsfalle
werden (vgl. Gesemann 2006a).
Zu den Ursachen gehören vor allem sozialstrukturelle und sozialräumliche Prozesse,
die seit der Wiedervereinigung der beiden Stadthälften zu neuen Strukturen sozialer Ungleichheit
geführt haben. Die problembelasteten Gebiete der westlichen Innenstadt sind
durch hohe Wanderungsbewegungen und starke Veränderungen in der Bevölkerungszusammensetzung
gekennzeichnet. Während Erwerbstätige, Besserverdienende sowie Familien
mit Kindern abwandern, bleibt die sozial schwache Bevölkerung zurück, so dass der
Anteil von Ausländern, Arbeitslosen und Sozialhilfeempfängern weiter steigt (vgl. Gesemann
2006a). Die selektive Mobilität und die Verarmung der zurückbleibenden Bewohner
fördern Prozesse, „die zu einer kumulativ sich selbst verstärkenden Spirale der Abwärtsentwicklung
führen“. Es entsteht ein „Milieu der Benachteiligung“, das durch eine zunehmende
Verwahrlosung des öffentlichen Raumes, die Verschlechterung der Versorgungsstruktur
und eine Ausgrenzung der Bewohner gekennzeichnet ist (Häußermann 2001: 82f.).
Der sozioökonomische Wandel und die Konzentrationen sozialer und stadträumlicher
Benachteilung haben den Berliner Senat im Herbst 1998 veranlasst, eine „nachhaltig wirkende,
langfristig orientierte gesamtstädtische Strategie zur Entschärfung sozialer Konflikte
besonders belasteter Stadtquartiere“ zu entwickeln sowie ein Aktionsprogramm „Urbane
Integration“ vorzulegen (vgl. Abgeordnetenhaus 1998: 2). 24 Im Rahmen des Bund-Länder-
Programms „Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf – die soziale Stadt“ (kurz:
Soziale Stadt) wurde in den ‚Gebieten mit besonderem Entwicklungsbedarf‘ die Einrichtung
eines Quartiersmanagements beschlossen, das zu einer Stabilisierung, Aufwertung und
dauerhaften Verbesserung der Situation in den Quartieren beitragen sollte. Zu den zentralen
24
Wissenschaftliche Grundlage dieser Entscheidung bildeten die Ergebnisse und Empfehlungen eines Gutachtens
zur „Sozialorientierten Stadtentwicklung“, das von der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung, Umweltschutz
und Technologie in Auftrag gegeben worden war (IfS/S.T.E.R.N. 1998).

320 Frank Gesemann
Zielen des Berliner Quartiersmanagements gehört es, die Bewohner in den Quartieren für
eine aktive Mitwirkung an der Gestaltung ihres Wohngebiets zu gewinnen. 25
Die Fortschreibung des Monitorings Soziale Stadtentwicklung für den Zeitraum 2005-
2006 hat allerdings gezeigt, dass die Bemühungen des Quartiersmanagements bisher nicht
dazu geführt haben, „dass in den Quartieren mit einer hohen Problemkonzentration die
Abwärtsspirale gestoppt werden konnte“ (Häußermann et al. 2007: 78). In keinem der 64
Gebiete mit einem niedrigen bzw. sehr niedrigen Status 26 hat sich im Untersuchungszeitraum
eine positive Entwicklungsdynamik gezeigt, in 37 Gebieten weisen die Indikatoren
sogar in Richtung einer weiteren Abwärtsentwicklung, so dass insgesamt von einer „Polarisierung
der Quartiersentwicklung“ gesprochen werden kann: Während sich in den Quartieren,
in denen nur relativ wenig soziale Probleme zu beobachten sind, eine positive Dynamik
zeigt, verschärft sich die Situation in den Quartieren mit einer hohen Problemdichte
weiter (Häußermann et al. 2007: 80).
Angesichts der Polarisierung der Quartiersentwicklung und der räumlichen Konzentration
von Kinderarmut werden die Bildungs- und Lebenschancen von Kindern und Jugendlichen
immer mehr zu der zentralen Herausforderung für die Quartiers- und Stadtentwicklungspolitik.
Zentrale Empfehlung des Monitorings Soziale Stadtentwicklung Berlin ist
daher die Entwicklung gesamtstädtischer Strategien, „die geeignet sind, die soziale Situation
vieler Haushalte zu verbessern und eine Dekonzentration der sozialen Problemdichte
einzuleiten bzw. negative Auswirkungen einer zunehmenden räumlichen Verdichtung von
sozialen Problemlagen zu verhindern. Dafür werden in der gesamtstädtischen ‚Rahmenstrategie
Soziale Stadtentwicklung’ 27 Konzepte und Instrumente vorbereitet, die möglichst bald
mit aller Kraft implementiert werden müssen. Eine integrierte Quartierspolitik mit den
Schwerpunkten Familien-, Jugend- und Bildungspolitik muss dabei absoluten Vorrang
haben“ (Häußermann et al. 2007: 80).
3.5 Partizipation von Migranten
Partizipation gehört zu den zentralen Schlüsselbegriffen und Handlungsstrategien des Berliner
Integrationskonzeptes. Die Partizipation von Migrantinnen und Migranten soll auf
unterschiedlichen gesellschaftlichen Ebenen gefördert werden, von der Beteiligung an Bürgerbeiräten
auf Quartiersebene bis zur Ausübung des Wahlrechts. Zu den vorrangigen Zielen
des Senats gehört es, „den Willen zur Einbürgerung insbesondere bei jugendlichen
Ausländer/-innen zu fördern“ und eine „stärkere Einbindung von Migrant/-innen in politische,
stadträumliche und kulturrelevante Entscheidungen“ zu fördern: „Aktive Migrant/-
innen sind wichtige Brückenbauer in die Communities. Ihre Kompetenzen und ihr Engagement
sind für die soziale und kulturelle Einbeziehung in das politische Gemeinwesen
25
26
27
In den 33 Gebieten leben fast 370.000 Menschen, wobei die Einwohnerzahl pro Gebiet zwischen 3.000 und
25.000 liegt. Die Arbeitslosigkeit ist überdurchschnittlich hoch, der Anteil der Bevölkerung nichtdeutscher
Herkunft reicht von gut drei bis über 51 Prozent.
In diesen Gebieten leben 45,3 Prozent der ausländischen, aber nur 24,7 Prozent der deutschen Bevölkerung
(27,6 % der Gesamtbevölkerung) (Amt für Statistik Berlin-Brandenburg, Sonderauswertung vom 12. März
2008, eigene Berechnungen).
Mit dem Projekt Rahmenstrategie Soziale Stadtentwicklung wird gegenwärtig eine ‚ganzheitliche Strategie‘
vorbereitet, die ein abgestimmtes Planen und Handeln auf allen räumlichen Ebenen (Gesamtstadt, Bezirk,
Stadtteil) ermöglichen soll. Das Konzept soll bis Ende 2008 abgeschlossen werden.

Berlin – Einwanderungsstadt ‚under construction‘? 321
elementar. Sie fungieren als Sprachrohr für migrantenspezifische Interessen, die sonst in
den Debatten der Mehrheitsbevölkerung kein Gehör finden“ (Abgeordnetenhaus Berlin
2007: 72).
Zu den Leitprojekten in diesem Handlungsfeld gehören die Berliner Initiative für mehr
Einbürgerungen, die Weiterentwicklung des Integrationsbeirates und eine Initiative zur
Einführung des kommunalen Wahlrechts.
Erfolge und Schwierigkeiten in der Einbürgerungspolitik
Zu den bemerkenswertesten Erfolgen der Berliner Integrationspolitik gehören vor allem die
hohen Einbürgerungszahlen. Im Zeitraum 1991 bis 2006 sind in Berlin 142.179 Personen
eingebürgert worden, darunter 58.784 Personen aus der Türkei. Lange Zeit hat Berlin bei
den Einbürgerungsraten der Bundesländer eine Spitzenstellung eingenommen. Ein Vergleich
der kumulierten Einbürgerungsraten in den Bundesländern – auf der Grundlage von
Ermessenseinbürgerungen – im Zeitraum 1990 bis 1999 zeigt, dass Berlin in den 1990er
Jahren (mit einem Wert von 11,6 %) vor Hamburg (8,5 %) und Schleswig-Holstein (7,1 %)
die mit Abstand höchste Einbürgerungsrate hatte (Bundesdurchschnitt: 5,6 %). Zentrale
Gründe waren eine sehr aktive Informationspolitik der Ausländerbeauftragten, von Wohlfahrtsverbänden
und Migrantenorganisationen, die eine hohe Zahl von Einbürgerungsanträgen
zur Folge hatte, sowie eine einbürgerungsfreundliche Verwaltungspraxis (Hinnahme
von Mehrstaatigkeit, Erleichterungen im Einbürgerungsverfahren) (vgl. Hunger/Thränhardt
2001: 120ff.). 28
Diese Vorreiterrolle bei den Einbürgerungsraten hat die Stadt inzwischen eingebüßt.
Bemerkenswerterweise war im Jahr 2000 – nach der Einführung des neuen Staatsangehörigkeitsrechts
– ein deutlicher Rückgang der Einbürgerungszahlen in Berlin um 44 Prozent
gegenüber dem Vorjahr zu verzeichnen, während bundesweit eine Zunahme der Einbürgerungen
um 30 Prozent gemeldet wurde. 29 Berlin weist inzwischen – mit Ausnahme von
Bayern und Baden-Württemberg – die niedrigsten Einbürgerungsraten im Vergleich der
alten Bundesländer auf (vgl. Thränhardt 2008). Zu den wichtigsten Gründen für den Rückgang
der Einbürgerungsraten gehören vor allem eine restriktivere Praxis bei der Hinnahme
von Mehrstaatigkeit sowie die hohe Arbeitslosigkeit und Abhängigkeit von staatlichen
Transferleistungen insbesondere in der türkeistämmigen Bevölkerung. Auf den deutlichen
Rückgang der Einbürgerungszahlen in der ersten Hälfte des neuen Jahrzehnts hat der Berliner
Senat – im Frühjahr 2006 – mit einer Einbürgerungskampagne reagiert. Diese hat offenbar
dazu beigetragen, dass die Zahl der eingebürgerten Personen im Jahr 2006 – in
Übereinstimmung mit dem Bundestrend – wieder angestiegen ist – auf den höchsten Stand
seit 1999.
Förderung von Migrantenorganisationen und Projekten zur Integration von Zuwanderern
Zu den zentralen Elementen der Berliner Integrationspolitik gehört die Förderung von
Selbstorganisationen sowie von Projekten zur Integration von Zuwanderern, wobei der
Selbsthilfeförderung Berlins im Bundesländervergleich eine Vorreiterrolle kommt (Hunger/
28
29
Die langjährige Ausländerbeauftragte des Senats, Barbara John, hat sich während ihrer über zwanzigjährigen
Amtszeit stets für eine „erleichterte Einbürgerung derjenigen, die hier geboren oder aufgewachsen sind, [und]
seit Jahrzehnten hier leben“, eingesetzt (vgl. John 1985; 1991).
Berlin war das einzige Bundesland, das nach der Reform des Staatsbürgerrechts einen Rückgang der Einbürgerungszahlen
zu verzeichnen hatte.

322 Frank Gesemann
Thränhardt 2001). Berlin verfügt – wie keine andere Stadt in Deutschland – über eine große
Zahl von Migrantenorganisationen sowie ein vielfältiges Netz von Initiativen, Organisationen
und Vereinen. 114 Eintragungen umfasst allein die ‚Öffentliche Liste der Vereine, die
zu ausländerpolitischen Themen angehört werden‘, 30 auch wenn es vor allem große Organisationen
wie der Türkische Bund Berlin-Brandenburg, die Türkische Gemeinde zu Berlin
oder der Polnische Sozialrat sind, denen in der integrationspolitischen Debatte der Stadt
eine nicht unbedeutende Rolle zukommt. Als Interessenvertretungen, Selbsthilfeorganisationen,
Einrichtungen zur Förderung sozialer und kultureller Aktivitäten sowie Erfahrungsräume
für das Erlernen öffentlicher Wirksamkeit leisten die Eigenorganisationen einen
wichtigen Beitrag zur sozialen Integration der Zuwanderer (vgl. Fijalkowski 2001: 177).
Die Neuausrichtung der Berliner Integrationspolitik hat in den vergangenen Jahren
auch zu einigen Akzentverschiebungen in der Projektförderung geführt. Aus den Haushaltsmitteln
des Integrationsbeauftragten werden neben den Migrantensozialdiensten Projekte
gefördert, die der Integration von Migrantinnen und Migranten dienen und/oder zur
interkulturellen Öffnung der aufnehmenden Gesellschaft beitragen (einschließlich der Projekte
gegen Rechtsextremismus). Im Jahr 2005 wurden 93 Projekte mit insgesamt über 4,8
Millionen Euro gefördert, die von Beratungsprojekten über Treffpunkt- und/oder Kulturprojekte
wie der Werkstatt der Kulturen bis zu Selbsthilfeprojekten reichen. Um der Projektförderung
„einen klaren und transparenten Rahmen“ zu geben, hat der Integrationsbeauftragte
im März 2005 erstmals Fördergrundsätze 31 veröffentlicht:
„Gegenüber der bisherigen Praxis wird ein starker Akzent auf die Förderung von Projekten bei
Migrantenorganisationen gelegt, um die Aktivierung und Partizipation der Zuwanderer/innen zu
unterstützen; ferner auf die interkulturelle Verständigung zwischen den verschiedenen Bevölkerungsgruppen
und auf die Bekämpfung von Diskriminierung und Fremdenfeindlichkeit. Die interkulturelle
Ausrichtung der Projektträger 32 wird erwartet“ (Beauftragter für Integration und
Migration 2005: 48).
Es spricht einiges dafür, dass die Berliner Selbsthilfeförderung einen erheblichen Beitrag zu
einer besseren Versorgung und ‚behutsamen Integration‘ der Zuwanderer in die Mehrheitsgesellschaft
geleistet hat, auch wenn sich diese Einschätzung nicht auf Ergebnisse einer
umfassenden Evaluierung stützen kann (vgl. Blaschke 1996). Der Umgang mit Vertretern
von Migrantenorganisationen dürfte zudem in Politik und Verwaltung zu einem verbesserten
Verständnis und einer differenzierteren Auseinandersetzung mit den Bedürfnissen und
Interessen der Einwanderungsbevölkerungen beigetragen haben. Im Zuge der Neuausrichtung
der Berliner Integrationspolitik in den vergangenen Jahren scheint die traditionelle
Selbsthilfeförderung für Migranten aber zunehmend an Bedeutung zu verlieren. Darauf
deuten das Aktionsprogramm ‚Vielfalt fördern – Zusammenhalt stärken‘ und das ‚Landesprogramm
gegen Rechtsextremismus, Rassismus und Antisemitismus‘ hin, die mit neuen
Anforderungen an die Beantragung, Durchführung und Evaluierung von Projekten verbunden
sind. Allerdings ist noch offen, ob es in Zukunft gelingt, die verschiedenen Förderpro-
30
31
32
Stand: 09.08.2007.
Siehe Senatsverwaltung für Gesundheit, Soziales und Verbraucherschutz (2005).
Die Anwendung der allgemeinen integrationspolitischen Zielsetzung der interkulturellen Öffnung auf die
Projektpraxis hat zur Folge, dass „ethnienübergreifende Projekte bei sonst gleichen Voraussetzungen gegenüber
Projekten, die nur einzelne Herkunftsgruppen einbeziehen, den Vorzug erhalten“.

Berlin – Einwanderungsstadt ‚under construction‘? 323
gramme des Senats stärker miteinander zu verknüpfen und auf die inhaltliche und strategische
Weiterentwicklung der Berliner Integrationspolitik zu beziehen.
Landesbeirat für Integrations- und Migrationsfragen
Im April 2003 hat der Senat von Berlin einen Landesbeirat für Integrations- und Migrationsfragen
(Integrationsbeirat) eingerichtet. Ziel des Integrationsbeirats ist die Vertiefung
der ressortübergreifenden Zusammenarbeit im Bereich von Integration und Migration sowie
die Stärkung der Kooperation zwischen Senat, Migrantenorganisationen und sonstigen
Nichtregierungsorganisationen. Der Integrationsbeirat, der als ständiger ‚Runder Tisch‘
drei- bis viermal jährlich tagt, besteht aus Vertreter(inne)n von neun Senatsverwaltungen,
Bezirken, nichtstaatlichen Organisationen (Wirtschaft, Gewerkschaften, Wohlfahrtsverbände,
Landessportbund, Flüchtlings- und Vertriebenenorganisationen) sowie aus gewählten
Mitgliedern von Migrantenorganisationen. Diese werden für eine Wahlperiode von zwei
Jahren – nach Regionen – aus dem Kreis der nach § 42 GGO (Gemeinsame Geschäftsordnung
für die Berliner Verwaltung) II anzuhörenden 114 Verbände gewählt. Im Oktober
2007 wurden die Vertreterinnen und Vertreter für die dritte Wahlperiode gewählt (2007-
2009).
Der Integrationsbeirat hat seit 2003 eine Reihe von Empfehlungen 33 verabschiedet, deren
Bedeutung für die Weiterentwicklung der Senatspolitik nur schwer einzuschätzen sind.
Der Beirat hat aber offenbar dazu beigetragen, das Verständnis von Integration als ressortübergreifende
Querschnittsaufgabe und als gemeinsame Aufgabe von Staat und Gesellschaft
zu stärken. Demokratisch gewählte Vertreter/-innen anerkannter Migrantenorganisationen
haben zudem die Chance erhalten, Erfahrungen im Umgang mit der Verwaltung zu
sammeln und sich als engagierte Interessenvertreter/-innen zu profilieren. Zu den Nachteilen
des Verfahrens gehört aber, dass die Mitgliedschaft der Migranten im Integrationsbeirat
vor allem auf ihrer Herkunft und weniger auf ihrer Fachkompetenz beruht. Die Anbindung
des Integrationsbeirats an die Exekutive (und nicht an die Legislative) schwächt zudem das
politische Gewicht und die öffentliche Wirksamkeit der Migrantenvertreter und leistet der
Einschätzung Vorschub, dass es sich vor allem um eine ‚Inszenierung von Partizipation‘
handelt.
4 Resümee
Von führenden Politikern wird Berlin gerne als ‚weltoffene Metropole‘, als ‚Stadt mit außergewöhnlicher
Integrationskraft‘ oder sogar als ‚Integrationswerkstatt der Nation‘ beschrieben.
Zum Start der neuen Markenkampagne ‚be Berlin‘ im März 2008 hat der Regierende
Bürgermeister Klaus Wowereit betont, dass es auch um einen neuen „Schub für Veränderungen,
für Reformen“ gehe. Zu den Visionen für die nächsten zehn bis zwanzig Jahre
gehören demnach eine „Willkommenskultur“, die „es den besten Talenten aus aller Welt
leicht [macht], nach Berlin zu kommen, und sich für unsere Stadt zu begeistern“, Kindertagesstätten,
denen es gelingt, Mehrsprachigkeit zu fördern und Deutsch so zu vermitteln,
dass alle Kinder „zu Beginn der Schulpflicht gleiche Startchancen“ haben sowie Schulen,
33
Hierzu gehören beispielsweise Empfehlungen zu den Handlungsfeldern Arbeit und Erwerbstätigkeit, Bildung
und interkulturelle Öffnung sowie zur wirksamen Bekämpfung und Prävention von Diskriminierung, Fremdenfeindlichkeit
und Rassismus.

324 Frank Gesemann
„die ehemals benachteiligten Kiezen und Schulen eine neue Perspektive“ geben und dafür
sorgen, „dass kein Kind mehr ohne Abschluss die Schule verlässt“ (Wowereit 2008).
Auf die zentralen Herausforderungen seit der Wiedervereinigung wie den massiven
Verlust von Arbeitsplätzen, die Zunahme von sozialer Ungleichheit und die Tendenzen
einer sozialräumlichen Polarisierung hat der Berliner Senat inzwischen mit neuen Konzepten
sowie einer Vielzahl von Programmen und Maßnahmen reagiert. Das Berliner Quartiersmanagement,
die Rahmenstrategie Soziale Stadtentwicklung und die Integrationskonzepte
zur Eingliederung von Migranten zeigen das Bemühen des Senats, die Integrationskraft
der Stadt zu bewahren und die Ressourcen der Einwohner zu mobilisieren. Das sind
neue, bemerkenswerte Akzente in einer Stadt, die nach der Wiedervereinigung viel zu lange
auf extern induzierte Wachstumsszenarien gesetzt hat, die sich rasch als Illusionen erwiesen
haben.
Wie kaum eine andere Stadt in Deutschland bietet Berlin mit seiner großen Vielfalt an
Einrichtungen, Projekten und Netzwerken noch längst nicht ausgeschöpfte Ressourcen und
Kompetenzen, die für eine offensive und auf Partizipation ausgerichtete Integrationspolitik
genutzt werden können. Mit dem im Juli 2007 vorgelegten Integrationskonzept hat der
Senat einen weiteren Schritt zur Etablierung von Integrationspolitik als Querschnittsaufgabe
verschiedener Ressorts und zur Stärkung der integrationspolitischen Steuerung unternommen.
Das Berliner Integrationskonzept muss allerdings noch durch eine überzeugende
Strategie zur Umsetzung der integrationspolitischen Ziele sowie differenziertere Modelle
der Steuerung und Partizipation weiter entwickelt werden. Es mangelt nach wie vor an
einem überzeugenden Gesamtkonzept, das Integrationspolitik als gesamtgesellschaftliche
Herausforderung begreift, die zahlreichen Träger von Integrationsmaßnahmen einbindet,
vorhandene Ressourcen und Kompetenzen bündelt und Fördermaßnahmen systematisch
evaluiert und weiterentwickelt.
Zu den zentralen Herausforderungen der Berliner Integrationspolitik gehören eine aktive
und zielgerichtete Bildungs-, Jugend- und Familienpolitik, die Kindern und Jugendlichen
mit Migrationshintergrund einen chancengleichen Zugang zu Bildung, Ausbildung und Arbeit
ermöglicht. Hierzu bedarf es insbesondere einer stärkeren Verknüpfung der verschiedenen
Fachpolitiken, wie sie beispielsweise in der Rahmenstrategie Soziale Stadtentwicklung
vorgesehen ist, einer eindeutigen Prioritätensetzung zugunsten einer Förderung des Bildungserfolgs
junger Migranten sowie einer kooperativen Strategie zur integrationspolitischen
Einbindung der Bezirke. Im Kern muss es hierbei um die Entwicklung von Zukunftsperspektiven
für Kinder und Jugendliche gehen, denn diese sind das entscheidende Potenzial
der Stadt. Hierbei sind der Erwerb von Bildungsqualifikationen von Kindern schon in vorschulischen
Betreuungseinrichtungen, die Förderung von Ausbildungs- und Beschäftigungsfähigkeit
der Jugendlichen und der Zugang zum Arbeitsmarkt von zentraler Bedeutung.
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