dictamen - Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha

DICTAMEN 136
DICTAMEN Nº. 136/2005, de 28 de septiembre. *
Expediente relativo a proyecto de Decreto sobre establecimientos de comidas preparadas.
ANTECEDENTES
Según se expresa en la Memoria que acompaña al proyecto de Decreto, tal iniciativa
reglamentaria se justifica en la necesidad de establecer un adecuado marco normativo que
permita a la Administración sanitaria asegurar que durante toda la cadena elaboradora de los
productos alimenticios se disponga de unos niveles de prevención adecuados, señalando
además que con el proyecto de Decreto se cumple lo dispuesto en el Plan de Salud de Castilla-La
Mancha 2001-2010, en virtud del cual la Consejería de Sanidad, en coordinación con
las Consejerías de Educación y Ciencia y de Bienestar Social, habrá de elaborar un proyecto
de normativa que regule las condiciones higiénico-sanitarias de los comedores escolares, de
los establecimientos destinados a ancianos y de los comedores colectivos infantiles
El texto del proyecto de Decreto que se somete a dictamen consta de una parte expositiva,
diecinueve artículos estructurados en cinco Capítulos, dos Disposiciones Transitorias,
una Derogatoria, dos Finales y cinco Anexos.
EXTRACTO DE LA DOCTRINA
- El artículo 11, en su apartado 3, se remite al Anexo 5º a efectos de determinar los
códigos y actividades para los que podrán ser autorizados “los establecimientos no incluidos
en el Registro General Sanitario de Alimentos”. A su vez, en el citado Anexo se relacionan
los aludidos códigos y actividades para “los establecimientos de comidas preparadas
no sujetos a inscripción en el Registro General Sanitario de Alimentos”, englobándose bajo
el epígrafe “70.- Comedores colectivos y otros establecimientos de comidas preparadas”,
hasta un total de quince establecimientos distintos.
El examen de tal regulación exige tener en consideración lo dispuesto en la normativa
básica estatal respecto a la obligatoria inscripción en el Registro General Sanitario de
Alimentos de determinados establecimientos. Nos estamos refiriendo en concreto a lo prevenido
en el Real Decreto 3484/2000, de 29 de diciembre, norma ésta que, conforme se ha
señalado en la anterior consideración, ostenta carácter básico al haber sido dictada por el
Estado al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.16ª de la Constitución, según señala
su Disposición Final primera, y que en su artículo 5 determina lo siguiente:
“Sin perjuicio de lo establecido en el Real Decreto 1712/1991, de 29 de noviembre,
sobre el Registro General Sanitario de Alimentos:
1. Las empresas que elaboran, envasan, almacenan, distribuyen, importan, suministran
y, en su caso, sirven comidas preparadas, en un local propio o ajeno, para colectivida-
* Ponente: Salvador Jiménez Ibáñez
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des, otros establecimientos y puntos de venta, quedan sujetas a inscripción en el Registro
General Sanitario de Alimentos.
2. Las empresas que, en el mismo local, elaboran, envasan, almacenan, sirven y, en su
caso, venden comidas preparadas directamente al consumidor final, con o sin reparto a
domicilio, quedan excluidas de la obligatoriedad de inscripción en el Registro General
Sanitario de Alimentos. [...]”
La interpretación conjunta de ambos apartados lleva a este Consejo a concluir que
únicamente estarían excluidas de la obligatoria inscripción en el Registro General Sanitario
de Alimentos aquellas empresas que en el mismo local, elaboran, envasan, almacenan,
sirven y, en su caso, venden comidas preparadas directamente al consumidor final, siempre
que se trate de comidas no destinadas a colectividades, pues en tal caso y por aplicación de
lo dispuesto en el apartado 1, sí quedarían sujetas a inscripción en el citado Registro.
Partiendo de tal interpretación resulta claro que los establecimientos comprendidos en
los apartados 7 al 11 del Anexo 5º del proyecto de Decreto (“Establecimientos de comidas
preparadas para colectividades. Atención infantil”; “Establecimientos de comidas preparadas
para colectividades. Atención a escolares”; “Establecimientos de comidas preparadas
para colectividades. Atención a enfermos”; “Establecimientos de comidas preparadas
para colectividades. Atención a personas mayores”; y “Establecimientos de comidas preparadas
para colectividades. Otros”), habrían de inscribirse en el Registro General Sanitario
de Alimentos, debiendo en consecuencia reputarse contraria a la normativa básica estatal
la previsión del proyecto de Decreto contenida en dicho Anexo 5º, en virtud de la cual los
establecimientos de comidas preparadas para colectividades, anteriormente relacionados,
no quedarían sujetos a inscripción en dicho Registro General.
- El artículo 19, bajo la denominación “Infracciones y sanciones”, se remite en su
apartado 1 a diversas normas legales, tanto de ámbito estatal como autonómico, a efectos
de determinar la normativa que será de aplicación a “las infracciones a lo dispuesto en el
presente Decreto y las sanciones correspondientes”, concluyendo que también serán de
aplicación las “normas complementarias y posteriores que les sean de aplicación”.
Aun cuando pudiera entenderse que lo pretendido por el redactor de la norma con la
utilización del término “posteriores”, es evitar que las remisiones a las disposiciones legales
que se citan quedasen obsoletas, ante eventuales modificaciones del régimen sancionador
contemplado en las mismas, procede advertir que la utilización del citado término induce
a confusión, al poder interpretarse que las posibles vulneraciones a lo dispuesto en la
norma reglamentaria puedan ser sancionadas en virtud de disposiciones normativas dictadas
con posterioridad a que se produzcan los hechos susceptibles de sanción, lo cual supondría
una clara vulneración del principio de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras
no favorables o restrictivas de derechos individuales, proclamado por el artículo
9.3 de la Constitución.
Debe asimismo señalarse que, en aras a salvaguardar las exigencias que derivan del
principio de tipicidad en materia sancionadora, debería eludirse en la redacción del precepto
la tan genérica cláusula “Las infracciones a lo dispuesto en el presente Decreto
[...]”, y en su lugar hacer un esfuerzo tipificador de concretos hechos sancionables por
contravenir las previsiones establecidas en el Decreto, dentro del ámbito de actuación que
en materia sancionadora le está permitido al reglamento, de acuerdo con lo previsto en el

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artículo 129.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
Debe tenerse presente que la doctrina del Tribunal Constitucional es inequívoca al establecer
la posibilidad de la colaboración reglamentaria en materia sancionadora, cuando
en la ley quedan determinados los elementos esenciales de las conductas antijurídicas y la
naturaleza y los límites de las sanciones a imponer (entre otras muchas, Sentencias 3/1988,
de 21 de enero; 28/1989, de 6 de febrero; 83/1990, de 4 de mayo; 305/1993, de 25 de octubre;
45/1994, de 15 de febrero; 145/1995, de 3 de octubre; y 153/1996, de 30 de septiembre).
Aun admitida dicha colaboración reglamentaria, en salvaguardia del principio de tipicidad
garantizado en el artículo 25.1 de la Constitución y recogido en el artículo 129.1 de
la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, se estima preciso reiterar lo manifestado por este Consejo
en anteriores pronunciamientos, -entre otros, en sus dictámenes 61/2002, de 25 de
abril, 73/2003 de 20 de junio, y recientemente en el 89/2005, de 15 de junio-, en el sentido
de que en la norma reglamentaria propuesta “se introduzcan especificaciones que contribuyan
a la más correcta identificación de las conductas que, derivadas de la misma, constituyen
objeto de infracción según la norma legal citada, todo ello dentro de los márgenes
permitidos por el apartado 3 del artículo 129 al que se ha hecho alusión anteriormente y, en
consonancia con lo manifestado por el Tribunal Supremo en su reciente sentencia de 11 de
abril de 2003, a fin de evitar cualquier atisbo de nulidad del precepto que derivaría de
aprobar finalmente una redacción que no permitiera a los destinatarios prever con absoluta
certeza cuáles serían las conductas prohibidas y cuáles las sanciones imponibles”.
CONSIDERACIONES
I
Se interesa la emisión del presente dictamen, en relación con el proyecto de Decreto
sobre establecimientos de comidas preparadas, aludiendo para ello a lo previsto en el artículo
54 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, de Gobierno y del Consejo Consultivo de
Castilla-La Mancha.
En el informe de la Secretaria General Técnica de la Consejería de Sanidad que se
acompaña al expediente remitido, así como en el acuerdo del Consejero de Sanidad que
autorizó la iniciativa reglamentaria, se hace precisa referencia a determinados preceptos de
la Ley 8/2000, de 30 de noviembre, de Ordenación Sanitaria de Castilla-La Mancha, cuyo
desarrollo reglamentario se pretende con el proyecto que se somete a dictamen. En concreto
se hace referencia a su artículo 27, apartado 2, a tenor del cual el Sistema Sanitario de Castilla-La
Mancha llevará a cabo, entre otras actuaciones: “La prevención de riesgos para la
salud derivados de una inadecuada producción, manejo, transporte, comercialización y
venta de los alimentos”; y al artículo 30 que, en sus apartados 2 y 7, encomienda a la Administración
Regional entre otras actuaciones: “Establecer la exigencia de autorizaciones
sanitarias y la obligación de someter a registro, por razones sanitarias, a las empresas o
productos con especial incidencia en la salud humana”, así como “Establecer las normas y
directrices para el control y la inspección de las condiciones higiénico-sanitarias y de funcionamiento
de las actividades alimentarias, […].”
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En consideración a lo expuesto, resultando patente la vinculación del Decreto proyectado
con la disposición de rango legal a cuyo desarrollo tiende y dado que el citado artículo
54 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, en su apartado 4, impone la necesaria consulta a
este Consejo en relación con los “Proyectos de Reglamentos o disposiciones de carácter
general que se dicten en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones”, se emite el
presente dictamen con carácter preceptivo.
II
El ejercicio de la potestad reglamentaria se regula en el ámbito de la Comunidad Autónoma
en el artículo 36 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo
Consultivo de Castilla-La Mancha, el cual la atribuye al Consejo de Gobierno, sin perjuicio
de la facultad de sus miembros de dictar normas reglamentarias en el ámbito propio de sus
competencias.
En su apartado segundo, el citado precepto establece que el ejercicio de dicha potestad
“requerirá que la iniciativa de la elaboración de la norma reglamentaria sea autorizada
por el Presidente o Consejero competente en razón de la materia, para lo que se elevará
memoria comprensiva de los objetivos, medios necesarios, conveniencia e incidencia de la
norma que se pretende aprobar”.
Añade, en el apartado tercero, que “en la elaboración de la norma se recabarán los informes
y dictámenes que resulten preceptivos, así como cuantos estudios se estimen convenientes.
Cuando la disposición afecte a derechos o intereses legítimos de los ciudadanos se
someterá a información pública de forma directa o a través de las asociaciones u organizaciones
que los representen, excepto que se justifique de forma suficiente la improcedencia o
inconveniencia de dicho trámite”.
La tramitación del presente expediente comienza con una Memoria justificativa de la
iniciativa reglamentaria suscrita por la Directora General de Salud Pública y Participación,
cuyo contenido se adecua sin dificultad a las previsiones que para dicho documento se señalan
en el apartado 2 del citado artículo 36 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, al ser
comprensivo de los objetivos de la norma, las razones que hacen conveniente su promulgación,
la incidencia de la misma en el sector objeto de regulación, y los medios necesarios de
cara a su aplicación.
A la vista de dicha Memoria y conforme a lo dispuesto en el artículo 36.2 citado, el
Consejero de Sanidad, como órgano competente en la materia, autorizó la iniciativa reglamentaria
mediante resolución de 26 de noviembre de 2004.
Respecto al trámite de información pública exigido por el artículo 36.3 de la citada Ley
11/2003, de 25 de septiembre, en aquellos casos que, como el presente, la disposición afecte
a derechos o intereses legítimos de los ciudadanos, consta que ha sido sustanciado en la
modalidad indirecta consistente en la audiencia a las asociaciones u organizaciones representativas
de los sectores sociales interesados. Se acredita así en el expediente enviado que
el texto del proyecto de Decreto fue remitido a la Federación Regional de Empresarios de
Hostelería de Castilla-La Mancha; a la Federación Regional de Asociaciones de Consumidores
y Usuarios de Castilla-La Mancha; a la Confederación Regional de Empresarios de Castilla-La
Mancha y a la Unión de Consumidores de Castilla-La Mancha. Asimismo y dado
que el ámbito de sus competencias pudiera verse afectado por la regulación propuesta, cons-

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ta que el proyecto fue igualmente remitido a las Consejerías de Bienestar Social y de Educación
y Ciencia.
Al expediente han sido incorporados los distintos escritos de alegaciones formulados al
texto del proyecto de Decreto por los diferentes organismos y entidades consultados, echándose
en falta la elaboración del correspondiente informe en el que se reflejase el tratamiento
dado a las observaciones y sugerencias formuladas en el curso del citado trámite de información
pública. Conforme viene señalando insistentemente este Consejo, dicho documento
reviste especial interés en cuanto habría permitido desvelar las razones que han llevado a la
Consejería instructora a modificar el texto inicial, y habría contribuido, por tanto, a que por
parte de este órgano consultivo se tuvieran mayores elementos de juicio a la hora de valorar
la justificación última de la regulación propuesta.
Consta igualmente que el texto del proyecto de Decreto fue sometido a la consideración
del Consejo de Salud, el cual emitió su parecer favorable al mismo con fecha 23 de
diciembre de 2004, dándose con ello cumplimiento a la previsión contenida en el artículo
25, apartado 7, de la citada Ley 8/2000, de 30 de noviembre, a cuyo tenor el citado órgano
habrá de “Informar los proyectos de disposiciones reglamentarias que se dicten en desarrollo
de esta Ley”.
Es de significar que, resultando patente la incidencia de la regulación proyectada en el
ámbito de los derechos de los consumidores y usuarios, no se haya sometido a informe del
Consejo Regional de Consumo, como “principal órgano de representación y consulta en
materia de consumo” – según establece el artículo 31 del Estatuto del Consumidor de Castilla-La
Mancha, aprobado por Ley 3/1995, de 9 de marzo-, y que tiene encomendadas, entre
otras funciones, la de “asesorar a la Administración de la Junta de Comunidades sobre
todos los anteproyectos de Ley y proyectos de Decreto […] que versen sobre aspectos relativos
a la protección de los intereses de los consumidores y usuarios o la gestión de la calidad
en el ámbito de los bienes de consumo y de los servicios, públicos y privados” –conforme
al artículo 2 a) del Decreto 101/1996, de 25 de junio, regulador de dicho órgano-.
Por lo que respecta al alcance de la disposición cuyo contenido se acaba de reproducir,
procede traer a colación la doctrina mantenida por este Consejo en su dictamen 167/2004, de
22 de diciembre, emitido en relación con el proyecto de Decreto de requisitos, personal y
autorizaciones de las oficinas de farmacia, en el que se señaló que “aunque no es clara la
exigibilidad o no de tal informe, entiende que no es preceptivo tras el análisis del Decreto
23/1986, de 1 de abril, norma que anteriormente regulaba el Consejo Regional de Consumo,
donde se establecía entre sus funciones , y su contraste
con la norma actual que establece ”.
Al igual que sucedía en el supuesto objeto de aquel dictamen, llama la atención que en
el presente caso se haya dado audiencia a dos asociaciones de consumidores y usuarios y no
al Consejo Regional del ramo; si bien debe señalase que, conforme indica la Secretaria General
Técnica en su informe, en el Consejo de Salud de Castilla-La Mancha –órgano que
informó favorablemente el proyecto de Decreto- fueron convocadas tres personas en representación
de las Asociaciones de Consumidores y Usuarios de la Región y que, en definitiva,
se dio trámite de audiencia a la Federación Regional de Asociaciones de Usuarios y
Consumidores de Castilla-La Mancha.
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Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha.- 2005
Debe, no obstante, advertirse que la falta de audiencia al Consejo Regional de Consumo
se muestra contraria a la regulación que de dicho órgano se contempla en el futuro y aún
no vigente Estatuto del Consumidor de Castilla-La Mancha (que fue objeto del dictamen
número 106/2005, de 13 de julio), en cuyo artículo 23.3 dispone que “El Consejo Regional
de Consumo será consultado preceptivamente en la tramitación de disposiciones generales
en materia de consumo”.
Se completa la tramitación descrita con el informe emitido por la Secretaría General
Técnica de la Consejería de Sanidad que concluye señalando la conformidad del proyecto de
Decreto con el ordenamiento jurídico que resulta de aplicación. Como cuestión puntual
respecto de este último informe, llama la atención que en el mismo se afirme que el procedimiento
de elaboración del proyecto de Decreto se ha ajustado a la normativa correspondiente
citando a estos efectos además de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, el artículo 24
de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno; a este respecto procede señalar, como
ya ha puesto de manifiesto este Consejo en anteriores dictámenes (recientemente en los
números 24/2005, de 9 de febrero, y 106/2005, de 13 de julio), que, ostentando la Comunidad
Autónoma de Castilla-La Mancha competencia exclusiva en materia de “procedimiento
administrativo derivado de las especialidades de la organización propia” (artículo 31.1.28ª
del Estatuto de Autonomía), y habiendo ésta regulado, en ejercicio de tal competencia, el
procedimiento de elaboración de las disposiciones de carácter general por la Ley 11/2003,
de 25 de septiembre, no puede entenderse de aplicación el procedimiento de elaboración de
los reglamentos que establece la mencionada Ley estatal.
El expediente, debidamente ordenado y foliado, ha sido remitido finalmente a este
Consejo Consultivo a los efectos de emisión del preceptivo dictamen, previsto en el artículo
54.4 de la Ley 11/2003, de 5 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La
Mancha.
A la vista de cuanto se acaba de exponer pueden entenderse cumplidas las previsiones
que la Ley establece para la elaboración de las disposiciones de carácter general, sin que
nada impida continuar con el examen del contenido de la norma sometida a consulta.
III
En cuanto a la exposición del marco normativo en el que se integra el proyecto de Decreto
objeto de dictamen cabe parcialmente remitirse a lo ya señalado por este Consejo en su
dictamen 73/2000, de 2 de octubre, emitido sobre el anteproyecto de Ley de Ordenación
Sanitaria de Castilla-La Mancha.
Debe partirse, para ello, de lo indicado en los artículos 43.2 y 51.1 de la Constitución
Española, que encomiendan a los poderes públicos la organización y tutela de la salud pública
a través de medidas preventivas y de las prestaciones y servicios necesarios, debiendo
establecerse, a tal efecto, mediante ley, los derechos y deberes de los ciudadanos, y les impone
el deber de garantizar la defensa de los consumidores y usuarios protegiendo la salud
de los mismos.
Atendiendo a estos fines, se dictó la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad,
cuyo artículo 2, apartado 1, confiere a su contenido –salvo algunos preceptos- el carácter de
norma básica dictada en ejercicio de la competencia exclusiva recogida en el artículo
149.1.16ª de la Constitución, siendo de aplicación, en lo básico, a todo el territorio del Esta-

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do. Asimismo, el apartado 2 del citado artículo 2 añade que las Comunidades Autónomas
podrán dictar normas de desarrollo y complementarias de la Ley en el ejercicio de las competencias
atribuidas en los correspondientes Estatutos de Autonomía.
La competencia de la Comunidad Autónoma para dictar la norma proyectada viene
atribuida en el artículo 32, apartado 3, de su Estatuto de Autonomía, y permite a ésta, en el
marco de la legislación básica del Estado y, en su caso, en los términos que la misma establezca,
asumir el desarrollo legislativo y la ejecución en materia de sanidad e higiene, promoción,
prevención y restauración de la salud, si bien, junto a dicha competencia más específica,
debe traerse a colación la que ostenta la Comunidad Autónoma en materia del defensa
del consumidor y el usuario (artículo 32.6 de su Estatuto de Autonomía), que igualmente
presta cobertura al objeto de la regulación. Y aun puede citarse el contenido del artículo 31
apartado 1, regla 28ª, referido a la competencia exclusiva en materia de “procedimiento
administrativo derivado de las especialidades de la organización propia”, título que despliega
su operatividad al contemplarse en el proyecto de Decreto el procedimiento a seguir
para obtener la autorización sanitaria de funcionamiento.
Precisamente, en virtud del primero de los títulos competenciales citados, fue dictada
la Ley 8/2000, de 30 de noviembre, de Ordenación Sanitaria de Castilla-La Mancha, cuya
Disposición Final primera faculta de forma explícita al Consejo de Gobierno para dictar las
normas de carácter reglamentario necesarias para su desarrollo y aplicación.
El objetivo principal de la regulación contenida en el proyecto de Decreto sometido a
dictamen es regular las condiciones sanitarias que deben cumplir los establecimientos de
comidas preparadas, el procedimiento de autorización sanitaria de los citados establecimientos
y las comidas testigo. En este sentido, el proyecto de Decreto viene por tanto a dar respuesta
al citado mandato de desarrollo reglamentario contenido en la Ley 8/2000,de 30 de
noviembre, y en particular supone la concreción de tres de las actuaciones que la Administración
Sanitaria Regional debe llevar a cabo, cuales son las de “prevención de riesgos para
la salud derivados de una inadecuada producción, manejo, transporte, comercialización y
venta de los alimentos” prevista en el artículo 27.2, “establecer la exigencia de autorizaciones
sanitarias y la obligación de someter a registro, por razones sanitarias, a las empresas
o productos con especial incidencia en la salud humana”, según establece su artículo 30,
apartado 2, y la de establecer “las normas y directrices para el control y la inspección de
las condiciones higiénico-sanitarias y de funcionamiento de las actividades alimentarias”,
conforme dispone el apartado 7 del mismo artículo.
Habida cuenta de la materia que es objeto de regulación debe finalmente tenerse presente,
en el examen del contenido del proyecto de Decreto, la normativa que con carácter
básico ha dictado el Estado al respecto, constituida por los Reales Decretos 50/1993, de 15
de enero, por el que se regula el control oficial de los productos alimenticios, 1397/1995, de
4 de agosto, sobre medidas adicionales sobre el control oficial de productos alimenticios,
2207/1995, de 28 de diciembre, que establece normas de higiene de productos alimenticios,
y 3484/2000, de 29 de diciembre, por el que se establecen las normas de higiene para la
elaboración, distribución y comercio de comidas preparadas.
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IV
Pasando, finalmente, al examen del contenido del proyecto de Decreto, y ponderando
su adecuación tanto a la norma que desarrolla como al resto del ordenamiento jurídico, procede
efectuar las siguientes observaciones que revisten carácter esencial.
- El artículo 11, en su apartado 3, se remite al Anexo 5º a efectos de determinar los
códigos y actividades para los que podrán ser autorizados “los establecimientos no incluidos
en el Registro General Sanitario de Alimentos”. A su vez, en el citado Anexo se relacionan
los aludidos códigos y actividades para “los establecimientos de comidas preparadas no
sujetos a inscripción en el Registro General Sanitario de Alimentos”, englobándose bajo el
epígrafe “70.- Comedores colectivos y otros establecimientos de comidas preparadas”,
hasta un total de quince establecimientos distintos.
El examen de tal regulación exige tener en consideración lo dispuesto en la normativa
básica estatal respecto a la obligatoria inscripción en el Registro General Sanitario de Alimentos
de determinados establecimientos. Nos estamos refiriendo en concreto a lo prevenido
en el Real Decreto 3484/2000, de 29 de diciembre, norma ésta que, conforme se ha señalado
en la anterior consideración, ostenta carácter básico al haber sido dictada por el Estado
al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.16ª de la Constitución, según señala su Disposición
Final primera, y que en su artículo 5 determina lo siguiente:
“Sin perjuicio de lo establecido en el Real Decreto 1712/1991, de 29 de noviembre,
sobre el Registro General Sanitario de Alimentos:
1. Las empresas que elaboran, envasan, almacenan, distribuyen, importan, suministran
y, en su caso, sirven comidas preparadas, en un local propio o ajeno, para colectividades,
otros establecimientos y puntos de venta, quedan sujetas a inscripción en el Registro
General Sanitario de Alimentos.
2. Las empresas que, en el mismo local, elaboran, envasan, almacenan, sirven y, en su
caso, venden comidas preparadas directamente al consumidor final, con o sin reparto a
domicilio, quedan excluidas de la obligatoriedad de inscripción en el Registro General
Sanitario de Alimentos. [...]”
La interpretación conjunta de ambos apartados lleva a este Consejo a concluir que únicamente
estarían excluidas de la obligatoria inscripción en el Registro General Sanitario de
Alimentos aquellas empresas que en el mismo local, elaboran, envasan, almacenan, sirven y,
en su caso, venden comidas preparadas directamente al consumidor final, siempre que se
trate de comidas no destinadas a colectividades, pues en tal caso y por aplicación de lo dispuesto
en el apartado 1, sí quedarían sujetas a inscripción en el citado Registro.
Partiendo de tal interpretación resulta claro que los establecimientos comprendidos en
los apartados 7 al 11 del Anexo 5º del proyecto de Decreto (“Establecimientos de comidas
preparadas para colectividades. Atención infantil”; “Establecimientos de comidas preparadas
para colectividades. Atención a escolares”; “Establecimientos de comidas preparadas
para colectividades. Atención a enfermos”; “Establecimientos de comidas preparadas para
colectividades. Atención a personas mayores”; y “Establecimientos de comidas preparadas
para colectividades. Otros”), habrían de inscribirse en el Registro General Sanitario de
Alimentos, debiendo en consecuencia reputarse contraria a la normativa básica estatal la

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previsión del proyecto de Decreto contenida en dicho Anexo 5º, en virtud de la cual los
establecimientos de comidas preparadas para colectividades, anteriormente relacionados, no
quedarían sujetos a inscripción en dicho Registro General.
- El artículo 19, bajo la denominación “Infracciones y sanciones”, se remite en su
apartado 1 a diversas normas legales, tanto de ámbito estatal como autonómico, a efectos de
determinar la normativa que será de aplicación a “las infracciones a lo dispuesto en el presente
Decreto y las sanciones correspondientes”, concluyendo que también serán de aplicación
las “normas complementarias y posteriores que les sean de aplicación”.
Aun cuando pudiera entenderse que lo pretendido por el redactor de la norma con la
utilización del término “posteriores”, es evitar que las remisiones a las disposiciones legales
que se citan quedasen obsoletas, ante eventuales modificaciones del régimen sancionador
contemplado en las mismas, procede advertir que la utilización del citado término induce a
confusión, al poder interpretarse que las posibles vulneraciones a lo dispuesto en la norma
reglamentaria puedan ser sancionadas en virtud de disposiciones normativas dictadas con
posterioridad a que se produzcan los hechos susceptibles de sanción, lo cual supondría una
clara vulneración del principio de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no
favorables o restrictivas de derechos individuales, proclamado por el artículo 9.3 de la Constitución.
Debe asimismo señalarse que, en aras a salvaguardar las exigencias que derivan del
principio de tipicidad en materia sancionadora, debería eludirse en la redacción del precepto
la tan genérica cláusula “Las infracciones a lo dispuesto en el presente Decreto [...]”, y en
su lugar hacer un esfuerzo tipificador de concretos hechos sancionables por contravenir las
previsiones establecidas en el Decreto, dentro del ámbito de actuación que en materia sancionadora
le está permitido al reglamento, de acuerdo con lo previsto en el artículo 129.3 de
la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas
y del Procedimiento Administrativo Común.
Debe tenerse presente que la doctrina del Tribunal Constitucional es inequívoca al establecer
la posibilidad de la colaboración reglamentaria en materia sancionadora, cuando en
la ley quedan determinados los elementos esenciales de las conductas antijurídicas y la naturaleza
y los límites de las sanciones a imponer (entre otras muchas, Sentencias 3/1988, de 21
de enero; 28/1989, de 6 de febrero; 83/1990, de 4 de mayo; 305/1993, de 25 de octubre;
45/1994, de 15 de febrero; 145/1995, de 3 de octubre; y 153/1996, de 30 de septiembre).
Aun admitida dicha colaboración reglamentaria, en salvaguardia del principio de tipicidad
garantizado en el artículo 25.1 de la Constitución y recogido en el artículo 129.1 de la
Ley 30/1992, de 26 de noviembre, se estima preciso reiterar lo manifestado por este Consejo
en anteriores pronunciamientos, -entre otros, en sus dictámenes 61/2002, de 25 de abril,
73/2003 de 20 de junio, y recientemente en el 89/2005, de 15 de junio-, en el sentido de que
en la norma reglamentaria propuesta “se introduzcan especificaciones que contribuyan a la
más correcta identificación de las conductas que, derivadas de la misma, constituyen objeto
de infracción según la norma legal citada, todo ello dentro de los márgenes permitidos por
el apartado 3 del artículo 129 al que se ha hecho alusión anteriormente y, en consonancia
con lo manifestado por el Tribunal Supremo en su reciente sentencia de 11 de abril de 2003,
a fin de evitar cualquier atisbo de nulidad del precepto que derivaría de aprobar finalmente
una redacción que no permitiera a los destinatarios prever con absoluta certeza cuáles
serían las conductas prohibidas y cuáles las sanciones imponibles”.
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V
Con el fin de contribuir a mejorar la comprensión y sistematización de la norma, y con
ello su posterior aplicación, se efectúan en la siguiente consideración diversas observaciones
que pueden catalogarse de carácter conceptual y de técnica normativa.
- Conforme viene señalando insistentemente este Consejo, el contenido esencial de la
parte expositiva que acompaña a las disposiciones de carácter general es la indicación del
objeto y la finalidad de la norma, a cuyo fin es frecuente incorporar, de modo clarificador y
estructurado, una referencia a los antecedentes de aquélla y a las competencias que se ejercitan
con la materia objeto de regulación.
Desde esta perspectiva, se sugiere la revisión de la estructura y redacción propuesta en
la parte expositiva que acompaña al proyecto de Decreto, y en concreto se deberían eliminar
de la misma aquellos párrafos que se limitan a describir lo regulado en otras disposiciones
normativas -tales como el cuarto, el séptimo o el duodécimo-, y reconsiderar la ubicación de
otros -como el octavo, noveno, décimo y undécimo- que se muestran como una relación
inconexa de datos sin que aporten nada en cuanto a la descripción del objeto y fin de la
norma.
Debe igualmente advertirse que en el quinto párrafo la indicación que se hace respecto
de la fecha de publicación del Real Decreto 3484/2000 es errónea, dado que el 29 de diciembre
de 2000 es la fecha de su aprobación, habiendo tenido lugar su publicación en el
Boletín Oficial del Estado de 12 de enero de 2001. En este mismo párrafo la remisión al
artículo 5.2 de dicho Real Decreto como disposición reguladora de la autorización sanitaria
de funcionamiento es inexacta, dado que la obligatoriedad de obtener tal autorización no
está incluida en el apartado 2 de dicho artículo, sino en un párrafo aparte, debiendo en consecuencia
aludirse al “artículo 5, in fine”, o simplemente al “artículo 5”.
- Por lo que respecta al artículo 2, en la definición de “comida preparada” resulta redundante
el empleo que se hace en su último inciso de las expresiones “[...] dispuesta para
su consumo, [...] por los consumidores finales”. Procede advertir que en la definición que de
dicho concepto se establece en el artículo 2.1 del Real Decreto 3484/2000, de 29 de diciembre,
no aparece la expresión “por los consumidores finales”, sin que por ello pueda entenderse
que la comida preparada tenga otros destinatarios distintos de los consumidores finales.
En este mismo artículo, en la definición de “restaurante de plato del día”, debería
eliminarse por carecer de valor normativo y por tanto resultar impropia de una disposición
de carácter general el inciso “con lo que el número de alimentos almacenados y manipulaciones
necesarias disminuye notoriamente”; circunstancia ésta que, además, no siempre se
cumplirá dado que el número de alimentos almacenados y manipulaciones dependerá en
muchos casos no sólo de que el restaurante tenga en su carta únicamente el menú del día,
sino de la afluencia de público al mismo. Por otra parte, se sugiere, igualmente, por resultar
más apropiado a la dicción empleada en el apartado, la sustitución del tiempo verbal “oferta”
por el de “ofrece”.
Asimismo, en la definición de “establecimientos de comidas preparadas de carácter
temporal” y habida cuenta de que el propio concepto implica ya de por sí una limitación en
cuanto al tiempo de implantación de tales establecimientos, se debería suprimir el adverbio
“muy” que precede al sustantivo “limitado”, por restringir excesivamente el carácter de

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temporalidad al que se alude, generando a la vez incertidumbre sobre cuál sea ese reducido
lapso temporal, que, en cualquier caso, requeriría una mayor precisión.
Finalmente y para un mejor entendimiento del concepto “oficio”, se propone modificar
la redacción empleada en su definición, ubicando para ello el inciso “en los comedores
colectivos que reciben comidas preparadas no elaboradas en los mismos”, al final del párrafo.
- El artículo 5 se refiere a las condiciones sanitarias de los establecimientos de comidas
preparadas para colectividades sin elaboración de comidas, excepcionando para tales
establecimientos ciertos requisitos que figuran en el Anexo 2º.
Examinado el listado de excepciones de dicho Anexo 2º no puede dejar de advertirse
que carece de sentido que las mismas resulten únicamente aplicables a los establecimientos
de comidas preparadas para colectividades sin elaboración de comidas, y no al resto de
establecimientos de comidas preparadas que igualmente no elaboren comidas aunque no
sean destinadas a colectividades.
- En el artículo 8, apartado 2, letra a), la cita al Real Decreto 1712/1991, de 29 de
noviembre, sobre el Registro General Sanitario de Alimentos, debería completarse aludiendo
al artículo 5 del Real Decreto 3484/2000, de 29 de diciembre, por ser este precepto el que
completa la regulación anterior a efectos de determinar las empresas que habrán de inscribirse
en el citado Registro.
- El artículo 12 prevé el silencio positivo para los supuestos de no resolución expresa
por la Administración, en el plazo de tres meses, desde la presentación de la solicitud de
autorización sanitaria de funcionamiento.
Conectando tal regulación con la contemplada en el artículo 11, apartado 2, a tenor del
cual en la resolución autorizatoria habrá de incluirse “un número de autorización exclusivo
para el establecimiento”, ha de llamarse la atención, como así lo ha puesto de manifiesto la
Federación Regional de Empresarios de Hostelería, sobre la falta de armonización de ambos
apartados pues aun cuando un determinado establecimiento podría obtener por la vía del
silencio positivo la autorización sanitaria de funcionamiento, carecería, sin embargo, del
número de autorización exclusivo.
Por ello, y con el fin de cohonestar el contenido de ambos artículos, se estima necesario
completar la regulación del artículo 12, añadiendo que el silencio positivo en el otorgamiento
de la autorización sanitaria de funcionamiento no exime al órgano competente para
su resolución de pronunciarse, previa petición del interesado, sobre el número de autorización
exclusivo que ha de corresponder al establecimiento.
- En el artículo 15, regulador de la “revocación de la autorización”, se estima más
acertado desde un punto de vista jurídico sustituir la expresión “podrá ser revocada en
cualquier momento a petición del interesado” por la de “podrá ser dejada sin efecto en
cualquier momento a petición del interesado”, reservándose de este modo la revocación de
la autorización a los supuestos en que la misma sea apreciada de oficio por el órgano competente.
Además de ello, debería acotarse el alcance del concepto jurídico indeterminado “inexactitud
grave de los datos de la autorización”, que se emplea en el artículo, habida cuenta
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Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha.- 2005
de la importancia que reviste la consecuencia jurídica anudada a él –la revocación de oficio
de la autorización-.
- En el artículo 16, regulador de los “establecimientos temporales”, resulta innecesario
el inciso con el que se inicia su redacción, “No obstante lo dispuesto en el apartado 2 del
artículo 1”, dado que dicho apartado ya se remite expresamente a lo previsto en el artículo
16 del Decreto.
- A efectos de mejorar la sistemática del artículo 17, referido a las “Comidas-testigo”,
se sugiere que la letra c), que impone la obligación de guardar comidas testigo a otros establecimientos
sólo para aquellos platos preparados o preparaciones culinarias que determine
la Consejería de Sanidad en virtud del riesgo implícito en los mismos, figure como el apartado
2, cambiándose asimismo la numeración de los sucesivos apartados del artículo.
En el apartado 3 de este mismo precepto se regula la temperatura a la que han de conservarse
las comidas testigo dependiendo de si son refrigeradas o congeladas, regulación
ésta que se muestra más restrictiva que la prevista en la norma básica, por cuanto si bien en
el proyecto de Decreto se exige que se conservarán al menos cuatro días a una temperatura
inferior a 4ºC para las refrigeradas, e inferior a 18ºC para las congeladas, en el artículo 7,
apartado 1, del Real Decreto 3484/2000, de 29 de diciembre, se dispone que las temperaturas
de almacenamiento, conservación, transporte, venta y, en su caso, servicio de las comidas
preparadas conservadas a temperatura regulada, será inferior o igual a 4º C para comidas
refrigeradas con un período de duración superior a 24 horas, e inferior o igual a –18º C para
las congeladas.
Entiende, no obstante, este Consejo que ningún reproche jurídico cabe efectuar a la regulación
proyectada, pues aparte de resultar más garantista en cuanto a las condiciones de
conservación de dichas comidas testigo (al no permitir que la temperatura iguale los 4ºC en
el primer caso, y los –18ºC en el segundo), los requisitos establecidos en la norma básica
han de considerarse como mínimos, estando por tanto al alcance de la Comunidad Autónoma,
en virtud del título competencial que ostenta en materia de sanidad e higiene, previsto
en el artículo 32.2 de su Estatuto de Autonomía, establecer medidas de desarrollo legislativo
más garantistas que las establecidas por la norma básica estatal.
Así lo ha reconocido el Tribunal Constitucional, a propósito del examen del citado título
competencial autonómico, en relación con la competencia exclusiva reservada al Estado
por el artículo 149.1.16ª de la Constitución en materia de fijación de las “Bases y coordinación
general de la sanidad”, afirmando al respecto lo siguiente: “[...] la competencia de
desarrollo legislativo y ejecución de las bases fijadas por el Estado, comprende la fijación
de las susodichas condiciones y requisitos de los servicios, centros y establecimientos sanitarios,
como medida complementaria de las disposiciones estatales sobre la materia, y que
la competencia comunitaria se concreta, por ende, en la posibilidad de establecer requisitos
adicionales de los mínimos señalados por la normativa estatal, de los que en ningún caso
podrá prescindirse [...]” (entre otras, Sentencias 80/1984, de 29 de julio, Fundamento Jurídico
1; y 152/2003, de 17 de julio, Fundamento Jurídico 3).
- La denominación del Capítulo V, “Control e inspección”, debería completarse aludiendo
al régimen sancionador que es objeto de regulación en el artículo 19 incluido en este
mismo Capítulo.

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- Con el fin de facilitar la comprensión del apartado 2 del artículo 18, que alude a las
funciones inspectoras de los Servicios Oficiales de Salud Pública, se sugiere sustituir la
expresión “dependiendo la periodicidad de su presencia”, por la de “dependiendo la periodicidad
y frecuencia de las inspecciones”.
- Conforme a lo previsto en el artículo 37.2.a) de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre,
del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, el presente Decreto requerirá
para su efectividad únicamente la firma del Presidente de la Junta de Comunidades, razón
por la cual deberá eliminarse la firma del Consejero de Sanidad plasmada en el proyecto de
Decreto; en su lugar debe incluirse la del Presidente de la Junta de Comunidades.
- Examinado el Anexo 1º, referido a las “Condiciones sanitarias para establecimientos
de comidas preparadas para colectividades y de comedores de gran capacidad o de especial
riesgo”, se observa, que en varios de los requisitos que relaciona, se utilizan conceptos
jurídicos indeterminados y expresiones que redundan en un elevado grado de discrecionalidad
a la hora de determinar el alcance del requisito exigido. Sirva, a título de ejemplo, en el
apartado A) 2.e), la expresión “cuando se precise”; en los apartados A) 2.f) y 7, las expresiones
“no obstante, la autoridad sanitaria competente podrá exceptuar de este requisito a
determinados establecimientos”; o en el apartado B) 9, la expresión “impedir eficazmente”.
Si ya de por sí el empleo de dicha técnica legislativa resulta criticable cuando es empleada
en el articulado de cualquier disposición normativa, puesto que lejos de ayudar a
concretar el sentido del precepto, lo que logra es complicar su normal intelección y entorpecer
la labor del aplicador del derecho, con más motivo aún debe recomendarse eliminar en la
medida de lo posible su uso, cuando se trata de Anexos a la norma que, como en el supuesto
ahora analizado, y por su marcado carácter técnico, deben contemplar con el máximo grado
de detalle los requisitos exigibles a lo que constituye el objeto de regulación en la norma.
- Finalmente se sugiere verificar una revisión completa del texto del Decreto con carácter
previo a la elevación del proyecto definitivo al órgano colegiado ejecutivo regional, a
fin de depurar en lenguaje normativo empleado en el mismo en relación con los aspectos
que seguidamente se relacionan:
A) Con carácter general ha de reconsiderarse el uso las siglas A.S.F. (Autorización Sanitaria
de Funcionamiento), A.P.P.C.C. (Análisis de Peligros y Puntos de Control Crítico), y
L.M.A. (licencia municipal de apertura), cuyo empleo no aparece justificado ni por la frecuencia
con que se menciona en el texto legal la locución a la que se refiere, ni por aportar
claridad a su redacción. Debe además señalarse que la utilización de la primera de ellas no
es homogénea puesto que hay preceptos del texto que siguen utilizando la locución completa
(como es el caso de los artículo 15 y 18, o de la Disposición Transitoria primera).
También, con carácter general para todo el texto, debe revisarse el empleo de las comas
que en unos casos están incorrectamente ubicadas, y en otros deberían eliminarse. A
título de ejemplo sobra la ubicada en la parte expositiva, tras mencionar el artículo 43, o en
el artículo 19.3 la que figura tras el sustantivo “sanciones”; y deberían incluirse en la parte
expositiva, tercera línea, tras el artículo 51.1, o en el artículo 14, párrafo segundo, tras el
verbo “deberán”.
B) A título particular procede incidir en los siguientes aspectos:
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3”.
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- En el artículo 5, tercera línea debe incluirse el artículo “el” precediendo a “artículo
Asimismo y con ánimo de mejorar su redacción y comprensión, se propone sustituir la
expresión “con excepción de las que figuran [...]”, por la de “con las excepciones que figuran
[...]”.
- En el artículo 6, apartado 2, debería eliminarse el término “Además” con el que se
inicia su redacción, así como los dos puntos que siguen a la expresión “autoridad sanitaria”.
- En el artículo 15, a efectos de diferenciar claramente los tres posibles supuestos que
darían lugar a la revocación de oficio de la autorización, debería eliminarse la conjunción
“o” que precede a la expresión “por motivos”, e introducir en esta misma línea la conjunción
“y” precediendo al adverbio “cuando”.
- En las diversas menciones que contempla el artículo 17, a las “Comidas-testigo”, debería
eliminarse el guión que figura entre ambos términos o, si quiere mantenerse, debería,
por homogeneidad, intercalarse también en el título del Capítulo IV; y en el apartado 1 b) de
este mismo artículo debería eliminarse, por innecesaria, la expresión “También todos” con
la que se inicia su redacción.
- En la denominación del Anexo 1º, debería sustituirse la preposición “de” que precede
a “comedores” por la de “para”.
En el apartado A) 9, letra f), de dicho Anexo, la cita al Decreto 158/1997, por el que se
aprueba el Código de Accesibilidad de Castilla-La Mancha, debe completarse aludiendo a la
fecha de aprobación del mismo (2 de diciembre).
- En el Anexo 2º, y a afectos de mejorar su redacción, se sugiere sustituir la expresión
“contarán con las excepciones sobre las condiciones generales [...]”, por la de “estarán exentos
de cumplir las condiciones generales [...]”.
Asimismo y por homogeneidad con la terminología utilizada a lo largo del texto, se
sugiere que la referencia al “anexo Iº”, se sustituya por “Anexo 1º”.
- En el Anexo 4º, apartado A f), se sugiere eliminar el asterisco que figura a continuación
del término “apertura”, y en su lugar incluir el contenido del mismo que se relaciona
al pie de página.
En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen:
“Que tenidas en cuenta las observaciones contenidas en el cuerpo del presente dictamen,
puede V.E. elevar al Consejo de Gobierno, para su aprobación, el proyecto de Decreto
sobre establecimientos de comidas preparadas, considerándose esenciales las observaciones
formuladas en la consideración IV.”

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Este es nuestro dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el lugar y fecha
indicados en el encabezamiento.
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