DICTAMEN Nº 73 - Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha

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DICTAMEN Nº 73
# Nº. 73/1998, de 22 de septiembre
Expediente relativo a revisión de oficio del acuerdo plenario, por el que se concedió licencia
municipal de obras a A.S.R. para la construcción de un edificio, instruido por el Ayuntamiento de
Mocejón (Toledo).
ANTECEDENTES
Mediante acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Mocejón de fecha 27 de mayo
de 1993, se concedió licencia de obras a A.S.R. para la construcción de un edificio destinado a
vivienda, local en planta baja y sótano. No se acompaña en el expediente el proyecto técnico
conforme al cual fue concedida la citada licencia de obras, si bien consta un informe emitido por
el Arquitecto municipal y registrado de entrada en el Ayuntamiento con fecha 14 de diciembre de
1993 en el cual se indica que, una vez personado en el lugar, con el fin de delimitar la alineación
del solar propiedad del interesado y no existiendo ninguna huella material visible que indicara la
alineación de la antigua edificación que había sido derribada, se marcó la alineación consultando
el plano del catastro existente en el Ayuntamiento. Dichas medidas se llevaron al solar y se
replantearon con el dueño, el Alcalde y el concejal de Obras y el Arquitecto Municipal,
comprobándose que con las mismas una esquina del edificio avanzaba en demasía invadiendo la
vía pública, por lo que se decidió la formación de un chaflán de 2,10 m.
Según consta igualmente en el anterior informe del Arquitecto municipal, la problemática en
cuanto a la alineación planteada surge posteriormente, cuando en noviembre de 1993 llegó al
Ayuntamiento la ficha catastral de la propiedad de A.S.R. y la colindante a tenor de las cuales, y
de acuerdo con la alineación anteriormente fijada, aparece una pequeña cuña de la edificación
que invade la vía pública en 6,60 m² aproximadamente, "ya que no es posible deducirlo
exactamente al no tener escala gráfica los planos dibujados en las fichas catastrales".
A la vista del anterior informe el Ayuntamiento de Mocejón mediante Decreto de la Alcaldía,
acordó la suspensión inmediata de los efectos de la licencia concedida a A.S.R. así como la
paralización de las obras, en tanto que según el informe emitido por el Arquitecto municipal la
licencia de obras concedida por la Comisión de Gobierno podría ser nula de pleno derecho por
invasión de la vía pública a tenor de lo establecido en el artículo 255.2 del Texto Refundido de la
Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 26 de junio de 1992.
Del citado Decreto se dio traslado al interesado y al Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La
Mancha en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 253.2 del citado Texto Refundido de la Ley
del Suelo, y del artículo 118.1 de la Ley de 27 de diciembre de 1956 reguladora de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa.
El Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha dictó Sentencia de fecha 26 de julio de
1994 por la que se declara la ilegalidad del Decreto del Alcalde del Ayuntamiento de Mocejón de
14 de febrero de 1994 y la procedencia de levantar la suspensión acordada en el mismo. El fallo
de la Sentencia se fundamenta en que no concurre la infracción urbanística denunciada por el
Ayuntamiento de Mocejón, y sancionada en el artículo 255.2 del Texto Refundido de la Ley sobre
el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 26 de junio de 1992 con la nulidad de pleno
derecho, en tanto que según reiterada jurisprudencia no se puede aceptar la identificación de los
conceptos de vial y espacio libre. En cumplimiento de dicho fallo, el Ayuntamiento de Mocejón
procedió, mediante nuevo Decreto de la Alcaldía, al levantamiento de la suspensión de las obras
de construcción del edificio propiedad de A.S.R.
Obra en el expediente un nuevo informe emitido por el Arquitecto municipal con fecha 14 de
octubre de 1994, en el que se cuantifica la superficie de invasión de la vía pública por las obras en
construcción en un total de 4,77 m². De dicho informe se dio traslado al interesado concediéndole
un plazo de 15 días para que pudiera manifestar lo que estime oportuno al respecto, presentando
en dicho plazo un escrito de alegaciones en el que aduce fundamentalmente que de acuerdo con la

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Norma Subsidiaria de Planeamiento 1.4 relativa a la vinculación de documentos, únicamente
tienen valor vinculante las Normas Urbanísticas, sus Anexos y los Planos de Ordenación, y no las
fichas catastrales que tendrían únicamente el valor jurídico de medio de interpretación.
En el expediente remitido no se acompaña información ni documentación alguna que haga
referencia a este punto de las Normas Subsidiarias municipales o a otro que pudiera contener la
alineación correspondiente al solar propiedad de A.S.R.
Con fecha 25 de noviembre de 1994 el Pleno del Ayuntamiento de Mocejón acordó, en su sesión
de 25 de noviembre de 1994, iniciar procedimiento de revisión de oficio del acuerdo de la
Comisión de Gobierno de fecha 27 de mayo de 1993 por el que se concedió licencia de
construcción de edificio cuyo promotor es A.S.R., con fundamento en el artículo 62.1.g) de la Ley
30/1992, de 26 de noviembre por vulneración los artículos 79 y 80 de la Ley 7/1985, de 2 de abril,
reguladora de las Bases del Régimen Local, el artículo 74.1 del Texto Refundido de las
disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, de 18 de abril de 1986 y el artículo 5
del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de 13 de junio de 1986, al quedar sustraído del
uso público común general y gratuito la porción de vía ocupada por la obra, y no ser dicha
ocupación susceptible de convalidación, ni de consolidación por el particular titular de la licencia,
dado el carácter de bienes fuera del tráfico jurídico que las normas anteriores confieren al
dominio público.
EXTRACTO DE LA DOCTRINA
Si bien con el artículo 62.1.g) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre el legislador deja abierta la
lista de posibles nulidades a distintos ámbitos de actuación administrativa para salvaguardar los
valores esenciales o fundamentales de los mismas, exige que, en todo caso, esos otros supuestos
distintos de los enumerados en el artículo 62 vengan señalados expresamente en una Ley.
En el supuesto que ahora nos ocupa la invocación por el Ayuntamiento de dicho precepto se
efectúa en relación con otros preceptos tanto de la Constitución, como de diversa normativa de
régimen local. Sin embargo, y aun admitiendo tan sólo a efectos dialécticos que se haya ocupado
una parte de la vía pública y que esta ocupación pudiera suponer una vulneración de la
normativa a que alude la Corporación, lo cierto es que estos preceptos no establecen de forma
expresa, como supuesto sancionado con la nulidad de pleno derecho, la invasión de vía pública
por un edificio construido al amparo de una licencia de obras, sino que se limitan a regular qué
bienes constituyen el patrimonio de las entidades locales así como las notas definitorias que
caracterizan a los bienes de dominio público en relación con los principios de inalienabilidad,
imprescriptibilidad e inembargabilidad que proclama el artículo 132 de la Constitución.
Conviene tener en cuenta, además, que conforme señala el artículo 12 del Decreto de 17 de junio
de 1955 por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, las
licencias se entenderán otorgadas "salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio del de tercero".
Por ello su otorgamiento por el Ayuntamiento no atribuye al particular en cuestión mayores o
distintos derechos a los que antes ostentaba. No podría, por tanto, apreciarse en la licencia
concedida una vulneración del principio de inalienabilidad que caracteriza a los bienes de
dominio público en tanto que al titular de la licencia de obras en cuestión no se le transmitió con
su concesión ningún derecho de propiedad sobre la parte de vía pública ocupada por la
edificación.
Se examina a continuación la aplicabilidad en el supuesto sometido a dictamen del artículo 187
del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, a tenor del cual el legislador impone a las
Corporaciones locales la revisión de las licencias cuyo contenido constituya manifiestamente una
infracción urbanística grave, a través de alguno de los procedimientos previstos en el artículo 103
de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
Así, en primer lugar, el carácter manifiesto de la infracción exige que quede debidamente
acreditado en el expediente por los oportunos medios probatorios, por una parte, la ocupación del
edificio de la vía pública, para lo cual habrá que examinar y contrastar con arreglo a qué

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instrumento urbanístico se determinó la alineación de la edificación y si el mismo pudiera estar en
contradicción con lo señalado por otros, como así parece desprenderse del expediente si se atiende
a la ficha catastral del solar; y por otra parte, la determinación exacta de la superficie de vía
pública que ha sido ocupada por la construcción, la cual no parece estar acreditada de forma
clara en el expediente administrativo al constar dos informes del arquitecto municipal en los que
se indica diferente superficie ocupada.
En segundo lugar, la apreciación de la gravedad en la infracción cometida, de acuerdo con lo
establecido en el artículo 54.2 del Reglamento de Disciplina Urbanística, parecería exigir en
primer término la incoación del correspondiente expediente sancionador a los posibles
responsables de la misma, y en segundo término, la comprobación en dicho expediente de la
entidad de la infracción cometida habida cuenta del daño efectivo que se ha producido a los
intereses generales, para lo cual sería necesario contar con ciertos datos que no se contienen en el
expediente remitido tales como la anchura total de la vía pública y el porcentaje que respecto de la
misma supone la parte invadida por la construcción.
Todo lo anterior ha de situarse, además, en la siguiente perspectiva, y es que en el caso de que el
Ayuntamiento hubiera apreciado que el contenido de la licencia constituía manifiestamente una
infracción urbanística grave, la Administración instructora podría igualmente haber acudido a la
vía prevista en el artículo 118 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, conforme
establece el artículo 186 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, residenciando en este
caso en sede jurisdiccional la eventual anulación de la licencia de obras.
Por último, la eventual utilización del procedimiento de revisión de oficio para anular la licencia
de obras por causa de anulabilidad habría de tener en cuenta, además, la proporcionalidad de este
medio con el alcance de la pretendida vulneración del orden urbanístico, máxime si la
restauración de este orden urbanístico puede lograrse por otras vías sin necesidad de acudir a una
revisión de la licencia como lo es la mera desafectación del bien de dominio público, mediante la
tramitación del correspondiente expediente de alteración de su calificación jurídica según
previene el artículo 8 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, que implicaría en este
caso el ejercicio previo por parte de la Corporación de la facultad de deslinde de sus bienes
conforme establecen los artículos 56 y siguientes del mismo texto reglamentario.
CONSIDERACIONES
I
El presente dictamen se emite con carácter preceptivo y habilitante al versar sobre la revisión de
un acuerdo de concesión de licencia de obras adoptado por la Comisión de Gobierno del
Ayuntamiento de Mocejón el día 27 de mayo de 1997. En concreto, y según se desprende de la
documentación remitida se pretende declarar la nulidad de pleno derecho del citado acuerdo por
concurrir la causa de nulidad prevista en el artículo 62.1.g) de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común.
La preceptividad de este tipo de dictámenes viene establecido en el artículo 102 de la citada Ley
30/1992, de 26 de noviembre, el cual exige, para declarar de oficio la nulidad de los actos
enumerados en el artículo 62.1, el dictamen favorable previo del Consejo de Estado ú órgano
consultivo de la Comunidad Autónoma, precepto éste que a su vez debe ponerse en relación con el
57 de la Ley 7/1997, de 5 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La
Mancha, al disponer que las Corporaciones Locales de Castilla-La Mancha, solicitarán el
dictamen del Consejo Consultivo, a través de la Consejería de Administraciones Públicas, cuando
preceptivamente venga establecido en las leyes.
Se emite, en consecuencia, el presente dictamen con el carácter preceptivo y habilitante que le
impone la normativa citada en cuanto que el Ayuntamiento no podría proceder a la revisión de
oficio del acto en cuestión si no cuenta con el parecer favorable de este Órgano Consultivo.

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II
Se examina a continuación con carácter previo cuál es la normativa que resulta de aplicación al
supuesto planteado, tanto en lo relativo a las cuestiones sustantivas o de fondo como en las
puramente formales, a la vista de las fechas en las que se concedió la licencia ahora discutida y se
inició el expediente de revisión de oficio.
En cuanto al régimen sustantivo aplicable debe advertirse que el acto cuestionado se adoptó
estando en vigor el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana
aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, y a su amparo se llevaron a cabo
las diversas actuaciones emprendidas por la Corporación municipal como son los sucesivos
Decretos de la Alcaldía ordenando la suspensión de las obras por infracción de determinados
preceptos del citado texto legal. A la vista de ello y en virtud del principio "tempus regit actum"
según el cual, los actos deben regirse por la normativa aplicable en el tiempo de producirse,
podría pensarse en principio que la normativa que ha de tenerse en cuenta a la hora de examinar
el fondo de la cuestión sometida a dictamen es la relacionada con la protección de la legalidad
urbanística que contenía dicho texto legal. Sin embargo, no pueden perderse de vista los efectos
que ha generado en el ordenamiento urbanístico la reciente Sentencia del Tribunal
Constitucional 61/1997, de 20 de marzo, a tenor de la cual se han declarado inconstitucionales y
nulos la mayoría de los preceptos del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y
Ordenación Urbana de 26 de junio de 1992.
En la citada Sentencia además de declararse la inconstitucionalidad de la mayoría de los
preceptos del Texto Refundido de 1992, -entre ellos los que se invocan por la Administración
instructora a lo largo del expediente- en el apartado tercero de su fallo, referido a la
inconstitucionalidad de la Disposición Derogatoria única del citado texto legal, recobra su
vigencia el Real Decreto 1.346/1976, de 9 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de la
Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, así como sus normas complementarias o de
desarrollo.
En consecuencia, y habida cuenta tanto de los efectos de la citada Sentencia como de la fecha en
que fue adoptado el acuerdo de concesión de licencia objeto de revisión, a la hora de examinar el
régimen sustantivo de los eventuales vicios achacables al mismo, este Consejo Consultivo habrá
de tener en cuenta básicamente lo dispuesto en el Texto Refundido de la citada Ley sobre el
Régimen del Suelo y Ordenación Urbana aprobado por el Real Decreto 1.346/1976, de 9 de abril,
así como en el Reglamento de Disciplina Urbanística aprobado por Real Decreto 2.187/1978, de
23 de junio, y aquellos preceptos del Texto Refundido de 1992 que no hayan sido declarados
inconstitucionales.
Finalmente, y en cuanto a los aspectos formales, dado que la revisión de oficio del aludido acto
municipal se inició cuando ya estaba vigente la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, la
tramitación de las actuaciones practicadas por el Ayuntamiento de Mocejón deben ajustarse a las
previsiones de dicho texto legal.
III
Procede examinar en esta consideración si en el expediente sometido a dictamen se ha dado
cumplimiento a los requisitos formales que han de seguirse en el procedimiento de revisión de
oficio de actos administrativos. A estos efectos, ha de tenerse en cuenta que el régimen del
instituto revisorio para la Administración Local es el establecido en la legislación estatal
reguladora del procedimiento común, pues así lo dispone el artículo 53 de la Ley 7/1985, de 2 de
abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, sin perjuicio de las previsiones específicas
contenidas en los artículos 65, 67 y 110 de la misma Ley.
En el ámbito urbanístico tal potestad se haya reconocida igualmente por el artículo 302 del Texto
Refundido de 1992 (precepto éste que ha sido declarado expresamente en vigor por la Disposición
Derogatoria Única de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones), al

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señalar que "las Entidades locales podrán revisar de oficio sus actos y acuerdos en materia de
urbanismo con arreglo a lo dispuesto en los artículos 109 y siguientes de la Ley de Procedimiento
Administrativos", preceptos éstos que a su vez han de entenderse sustituidos por los artículos 102
a 106 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
El iter procedimental para la revisión de oficio de los actos nulos de pleno derecho viene así
establecido por el artículo 102.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de
las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. A cuyo tenor "el
procedimiento de revisión de oficio, fundado en una causa de nulidad, se instruirá y resolverá de
acuerdo con las disposiciones del Título VI de esta Ley. En todo caso, la resolución que recaiga
requiere dictamen previo del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma
si lo hubiese...".
En el expediente remitido al Consejo Consultivo consta el acuerdo de iniciación del expediente de
revisión de oficio adoptado por el Pleno del Ayuntamiento de Mocejón en su sesión de fecha 25 de
noviembre de 1994, debiendo considerarse éste órgano como el competente en tanto que los
artículos 22.2.j) de la Ley 7/1985, de 2 de abril y 50.17 del Reglamento de Organización,
Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales, aprobado por el Real Decreto
2.568/1986, de 28 de noviembre, atribuyen al Pleno el ejercicio de las acciones administrativas y
judiciales. Se señala igualmente en el citado acuerdo el acto concreto que es objeto de revisión
consistente en el acuerdo adoptado por la Comisión de Gobierno el 27 de mayo de 1993 por el que
se concedió licencia de obras a A.S.R., indicando tan sólo que el expediente de revisión se
fundamenta en el artículo 62.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, sin hacer referencia
expresa a la causa concreta de nulidad que concurre en el acuerdo sometido a revisión, si bien
hay que entender que la misma es la que aparece referida en el informe emitido por el Secretario
de la Corporación con fecha 18 de noviembre de 1994 que alude al artículo 62.1.g) de la Ley
30/1992, de 26 de noviembre, por posible vulneración de los artículos 79 y 80 de la Ley 7/1985, de
2 de abril, artículo 74.1 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se
aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, y 5
del Real Decreto 1.372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las
Entidades Locales.
Igualmente mediante acuerdo plenario de fecha 25 de noviembre de 1994, se procedió a la
suspensión de la ejecución del acuerdo de concesión de licencia municipal al amparo de lo
dispuesto en el artículo 104 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Tanto este acuerdo como el de
inicio del expediente de revisión fueron notificados por el Ayuntamiento de Mocejón a los posibles
interesados en el procedimiento, esto es, el titular de la licencia y la empresa constructora de las
obras, concediéndoles al efecto un plazo de quince días para formular alegaciones. Haciendo uso
de tal derecho consta en el expediente las alegaciones formuladas por A.S.R. mediante escrito de
fecha 20 de diciembre de 1994.
La instrucción del expediente administrativo continuó con el otorgamiento del preceptivo trámite
de audiencia y vista del expediente a los interesados en el procedimiento mediante escritos de
fecha 6 de marzo de 1995, si bien y por lo que respecta al titular de la licencia de obras la
notificación de dicho trámite no pudo llevarse a cabo al ser rechazada por su mujer según consta
en la diligencia suscrita por los Agentes de la Policía Local, procediendo finalmente el
Ayuntamiento a la publicación del trámite de audiencia en el Boletín Oficial de la Provincia de
Toledo, dando así cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 59, apartados 3 y 4 de la Ley
30/1992, de 26 de noviembre.
Como último documento del expediente figura la propuesta de resolución adoptada por el Pleno
del Ayuntamiento de Mocejón en su sesión de 6 de junio de 1998, en la cual se propone la
declaración de nulidad del acuerdo adoptado por la Comisión de Gobierno con fecha 27 de mayo
de 1993 al amparo de lo dispuesto en el artículo 62.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en
tanto que la licencia concedida vulnera los artículos 132 de la Constitución, 79 y 80 de la Ley de
Bases del Régimen Local, 74 del Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia
de Régimen Local y 5 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales.

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Teniendo en cuenta todas las actuaciones procedimentales descritas, debe advertirse como
cuestión de carácter formal el desmesurado plazo transcurrido entre la incoación del
procedimiento de revisión (25 de noviembre de 1994) y la adopción de la propuesta de resolución
(6 de junio de 1998). Del expediente remitido parece deducirse que tan dilatada tramitación podría
responder a que la propuesta de resolución no fue adoptada sino cuando el Ayuntamiento tuvo
conocimiento del fallo de la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia que confirmó el acuerdo
de suspensión de los efectos de la licencia de obras, actuación que, en cualquier caso, en nada
hubiera impedido que la Administración instructora hubiera adoptado su propuesta una vez
culminada la instrucción del procedimiento, en tanto que la suspensión de la eficacia de los actos
objeto de revisión que contempla el artículo 104 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, constituye
una medida cautelar autónoma sometida a control jurisdiccional, pero que no conlleva el efecto
de suspender el procedimiento de revisión de oficio.
A la vista de las cuestiones examinadas, puede afirmarse que en el procedimiento de revisión de
oficio objeto del presente dictamen, se ha dado cumplimiento a los trámites esenciales previstos en
la normativa que resulta de aplicación, si bien con el retraso que se deriva de la observación
apuntada anteriormente.
IV
Frente al principio general de irrevocabilidad por la Administración de sus propios actos
declarativos de derechos, tanto la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 como la vigente
Ley 30/1992, de 26 de noviembre, han permitido que, en supuestos excepcionales, la
Administración pueda volver contra sus propios actos, utilizando para ello los procedimientos de
revisión de oficio previstos en dichas normas. La Ley configura así la revisión de oficio como un
privilegio de la Administración que viene a quebrar el principio de conservación de los actos
administrativos y coloca a aquélla en una situación muy desigual respecto del particular, al poder
anular actos administrativos que han creado y reconocido derechos a favor de terceros aun
cuando éstos se resistan a cumplir las consecuencias de dicho acto anulatorio. Por esta razón la
Ley limita su alcance y establece una serie de garantías que alcanzan su máxima expresión en la
tipificación de unos supuestos concretos de nulidad de pleno derecho, y en la exigencia del
dictamen preceptivo y habilitante del Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico a la
hora de declarar tal nulidad.
Este carácter excepcional de la revisión de oficio, ampliamente proclamado por la jurisprudencia
del Tribunal Supremo (entre otras, Sentencias de 22 de marzo de 1991, RJ Aranzadi 2250, de 24
de abril de 1993, RJ Aranzadi 2863, y de 6 de marzo de 1997, RJ Aranzadi 2291), impone una
interpretación restrictiva de los supuestos que permiten dicha revisión, ya sea por alguna de las
causas de nulidad de pleno derecho del artículo 62.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, ya
sea de carácter grave la infracción de la norma legal o reglamentaria que permite la anulación del
acto según el artículo 103 de la misma norma legal. Es más, el Tribunal Supremo ha puesto un
especial énfasis en los procedimientos de revisión de actos nulos de pleno derecho señalando que
constituye un cauce impugnatorio para el que se recomienda la máxima prudencia "habida
cuenta que la no sujeción a plazo para efectuarlo, como, en cambio, se prevé para el sistema
general de revisión, entraña un riesgo evidente para la estabilidad o seguridad jurídica [...]".
(Sentencia de 24 de abril de 1993, RJ Aranzadi 2863).
En el expediente que se somete a consulta se invoca como supuesto de nulidad de pleno derecho
del acuerdo municipal de concesión de licencia de obras, el previsto en el artículo 62.1.g) de la
Ley 30/1992, de 26 de noviembre que se refiere a "Cualquiera otro que se establezca
expresamente en una disposición de rango legal". Como ha señalado el Consejo de Estado en su
dictamen número 1.076/1991, de 31 de octubre, con esta cláusula de cierre el legislador "zanja la
discusión a cerca del pretendido carácter de numerus clausus de la lista de causas de nulidad de
pleno derecho recogida en el artículo 47.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo,
decantándose acertadamente a favor de su carácter indicativo y no cerrado". Si bien con este
precepto el legislador deja abierta la lista de posibles nulidades a distintos ámbitos de actuación
administrativa para salvaguardar los valores esenciales o fundamentales de los mismas, exige
que, en todo caso, esos otros supuestos distintos de los enumerados en el artículo 62 vengan

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señalados expresamente en una Ley. Así por ejemplo, en materia presupuestaria considera nulos
los actos por los que se adquieran compromisos de gastos por cuantía superior al importe de los
créditos autorizados (artículo 60 de la Ley General Presupuestaria); en materia de contratos
administrativos considera igualmente nulas las adjudicaciones realizadas en favor de empresarios
que carezcan de capacidad de obrar o de la solvencia económica, financiera técnica o profesional,
debidamente acreditada (artículo 63 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas); y
también en el ámbito urbanístico sanciona con la nulidad de pleno derecho determinados
supuestos como es el que más adelante se examina.
En el supuesto que ahora nos ocupa la invocación por el Ayuntamiento de dicho precepto se
efectúa en relación con otros preceptos tanto de la Constitución, como de diversa normativa de
régimen local. En concreto y partiendo del presupuesto de que la licencia que se pretende revisar
permitió a su titular la construcción de un edificio que invade parte de una vía pública, la
Administración instructora considera que la misma vulnera los artículos 132 de la Constitución,
79 y 80 de la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local, 74 del Texto Refundido de las
disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local y 5 del Reglamento de Bienes de las
Entidades Locales, "al sustraer del uso público común, general y gratuito la porción de vía
pública [...] y no ser susceptible de convalidación, ni de consolidación por el particular titular de
la licencia, dado el carácter de "res extra commercium·" o de bienes fuera del tráfico jurídico"
que confieren las normas anteriores [...]". Sin embargo, y aun admitiendo tan sólo a efectos
dialécticos que se haya ocupado una parte de la vía pública y que esta ocupación pudiera suponer
una vulneración de la normativa a que alude la Corporación, lo cierto es que estos preceptos no
establecen de forma expresa, como supuesto sancionado con la nulidad de pleno derecho, la
invasión de vía pública por un edificio construido al amparo de una licencia de obras, sino que se
limitan a regular qué bienes constituyen el patrimonio de las entidades locales así como las notas
definitorias que caracterizan a los bienes de dominio público en relación con los principios de
inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad que proclama el artículo 132 de la
Constitución.
Conviene tener en cuenta, además, que conforme señala el artículo 12 del Decreto de 17 de junio
de 1955 por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, las
licencias se entenderán otorgadas "salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio del de tercero".
Por ello su otorgamiento por el Ayuntamiento no atribuye al particular en cuestión mayores o
distintos derechos a los que antes ostentaba puesto que, como ha señalado el Tribunal Supremo
en su Sentencia de 23 de diciembre de 1997 (RJ Aranzadi 9618) "no es misión de la
Administración Pública controlar la titularidad dominical de los terrenos a través de las licencias
urbanísticas [...]". En definitiva, no podría apreciarse en la licencia concedida una vulneración
del principio de inalienabilidad que caracteriza a los bienes de dominio público en tanto que al
titular de la licencia de obras en cuestión no se le transmitió con su concesión ningún derecho de
propiedad sobre la parte de vía pública ocupada por la edificación.
Finalmente, el único supuesto referido a la concesión de licencias que el Texto Refundido de la
Ley del Suelo de 1976 sanciona con la nulidad de pleno derecho y que, por tanto, podría
encuadrarse dentro el artículo 62.1.g) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, es el relativo a "las
licencias u órdenes que se otorgaren con infracción de la zonificación o uso urbanístico de las
zonas verdes o espacios libres previstos en los Planes [...]" (artículo 188.2), supuesto éste que ya
fue invocado por la propia Corporación en su Decreto de suspensión de obras de fecha 14 de
febrero de 1994 (aludiendo al artículo 255.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992), y
desestimado por el Tribunal Superior de Justicia en su Sentencia de 26 de julio de 1994 a tenor de
la cual, y aludiendo a jurisprudencia del Tribunal Supremo, "no se puede aceptar la
identificación de los conceptos de vial y espacio libre; pues éste no es un concepto indeterminado
que pueda ser llamado o interpretado por las disposiciones reglamentarias dictadas por los Entes
Locales, sino que está perfectamente delimitado por la propia Ley del Suelo [...]".
Teniendo en cuenta, por tanto, el proclamado criterio restrictivo que ha de presidir la aplicación
de los supuestos de nulidad de pleno derecho, y dado que ninguno de los preceptos que invoca la
Corporación municipal en su propuesta sancionan expresamente con la nulidad de pleno derecho
el otorgamiento de una licencia de obras a cuyo amparo se ha construido un edificio que invade la
vía pública, ha de concluirse que no resulta posible legalmente apreciar en el acuerdo municipal

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que se pretende revisar la causa de nulidad prevista en el artículo 62.1.g) de la Ley 30/1992, de 26
de noviembre.
V
La propuesta de resolución que se somete a dictamen contiene junto a la declaración de nulidad
del acto de otorgamiento de licencia de obras, una serie de medidas que la Corporación califica de
"restauración de la legalidad urbanística", medidas que conforme se ha expresado en los
Antecedentes no pueden ser objeto de pronunciamiento por parte de este Consejo Consultivo
puesto que ni forman parte del expediente de revisión de oficio, ni han sido sometidas
expresamente a dictamen. No obstante, esta segunda parte del texto de la propuesta de resolución
es claramente indicadora de la voluntad del Ayuntamiento de proceder a esa eventual
restauración del orden urbanístico partiendo de la anulación de la licencia de obras.
Habiendo quedado cerrada en la anterior consideración la vía de una posible declaración de
nulidad de pleno derecho tanto por la causa que ahora invoca la Corporación municipal, como
por la alegada anteriormente ante el Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, podría
entender el Ayuntamiento que la legislación urbanística le obliga a anular el título jurídico a cuyo
amparo se construyó una edificación que invade la vía pública; nos estamos refiriendo con ello a
lo dispuesto en el artículo 187 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 a cuyo tenor "las
licencias u órdenes de ejecución cuyo contenido constituya manifiestamente alguna de las
infracciones urbanísticas graves definidas en esta Ley deberán ser revisadas dentro de los cuatro
años desde la fecha de su expedición por la Corporación municipal que las otorgó a través de
alguno de los procedimientos del artículo 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo...". A
este propósito, el Consejo no puede dejar de hacer una consideración general que pueda
contribuir a la valoración de la posibilidad legal de utilizar esta vía, aun sin las precisiones que
demandaría un examen detallado de la misma de haber sido invocada expresamente por la
Administración instructora.
De acuerdo con el tenor literal del precepto en cuestión, el legislador impone a las Corporaciones
locales la revisión de las licencias cuyo contenido constituya manifiestamente una infracción
urbanística grave, a través de alguno de los procedimientos previstos en el artículo 103 de la Ley
30/1992, de 26 de noviembre (que sustituye al derogado artículo 110 de la Ley de Procedimiento
Administrativo), esto es, o bien la revisión de oficio por la Administración de actos anulables que
infrinjan gravemente normas de rango legal o reglamentario, o bien, en los restantes casos, la
declaración previa de lesividad y posterior impugnación ante la jurisdicción contenciosoadministrativa.
Dicho mandato aparece sometido, por tanto, a una serie de condicionantes que
deberán quedar debidamente acreditados en el expediente que al efecto se inicie de utilizarse esta
vía.
Así, en primer lugar, se exige que el contenido de la licencia constituya manifiestamente una
infracción urbanística. Este carácter manifiesto exige que quede debidamente acreditado en el
expediente por los oportunos medios probatorios, por una parte, la ocupación del edificio de la vía
pública, para lo cual habrá que examinar y contrastar con arreglo a qué instrumento urbanístico
se determinó la alineación de la edificación y si el mismo pudiera estar en contradicción con lo
señalado por otros, como así parece desprenderse del expediente si se atiende a la ficha catastral
del solar; y por otra parte, la determinación exacta de la superficie de vía pública que ha sido
ocupada por la construcción, la cual no parece estar acreditada de forma clara en el expediente
administrativo al constar dos informes del arquitecto municipal en los que se indica diferente
superficie ocupada (en el primero, de fecha 14 de diciembre de 1993, 6,60 m², y en el segundo, de
fecha 14 de octubre de 1994, 4,77 m²).
En segundo lugar, la infracción urbanística ha de ser grave. A este respecto conviene tener en
cuenta lo dispuesto en el artículo 54.2 del Reglamento de Disciplina Urbanística a tenor del cual
"tendrán el carácter de graves las infracciones que constituyan incumplimiento de las Normas
sobre parcelaciones, uso del suelo, altura, volumen y situación de las edificaciones y ocupación
permitida de la superficie de las parcelas, salvo que en el expediente sancionador, se demuestre la
escasa entidad del daño producido a los intereses generales o del riesgo creado en relación con los

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mismos". De ello se deriva que la apreciación de tal gravedad en la infracción cometida, parecería
exigir en primer término la incoación del correspondiente expediente sancionador a los posibles
responsables de la misma, y en segundo término, la comprobación en dicho expediente de la
entidad de la infracción cometida habida cuenta del daño efectivo que se ha producido a los
intereses generales, para lo cual sería necesario contar con ciertos datos que no se contienen en el
expediente remitido tales como la anchura total de la vía pública y el porcentaje que respecto de la
misma supone la parte invadida por la construcción.
Igualmente cabe indicar que de seguirse esta vía con todas las cautelas y precisiones que implica
su utilización, y que parte del examen del plazo de prescripción para la misma, y en el hipotético
supuesto de anularse la licencia otorgada, habría que tener en cuenta su vinculación con la
responsabilidad patrimonial en que pudiera haber incurrido la Administración otorgante de la
licencia de obras y que, de concurrir las circunstancias previstas en los artículos 139.2 y 141.1 de
la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, daría lugar a la correspondiente indemnización a favor del
destinatario del acto revisado.
Todo lo anterior ha de situarse, además, en la siguiente perspectiva, y es que en el caso de que el
Ayuntamiento hubiera apreciado que el contenido de la licencia constituía manifiestamente una
infracción urbanística grave, la Administración instructora podría igualmente haber acudido a la
vía prevista en el artículo 118 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, conforme
establece el artículo 186 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, residenciando en este
caso en sede jurisdiccional la eventual anulación de la licencia de obras.
Por último, la eventual utilización del procedimiento de revisión de oficio para anular la licencia
de obras por causa de anulabilidad habría de tener en cuenta, además, la proporcionalidad de este
medio con el alcance de la pretendida vulneración del orden urbanístico, máxime si la
restauración de este orden urbanístico puede lograrse por otras vías sin necesidad de acudir a una
revisión de la licencia, como lo es la mera desafectación del bien de dominio público, mediante la
tramitación del correspondiente expediente de alteración de su calificación jurídica según
previene el artículo 8 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales que implicaría, en este
caso, el ejercicio previo por parte de la Corporación de la facultad de deslinde de sus bienes
conforme establecen los artículos 56 y siguientes del mismo texto reglamentario.
En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen:
"Que no procede la revisión de oficio del acuerdo adoptado por la Comisión de Gobierno del
Ayuntamiento de Mocejón (Toledo) el 27 de mayo de 1993, de concesión de licencia de obras para
la construcción de un edificio, por la causa prevista en el artículo 62.1.g) de la Ley 30/1992, de 26
de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común".
Este es nuestro dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el lugar y fecha indicados
en el encabezamiento.