dictamen - Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha

DICTAMEN 109
DICTAMEN Nº. 109/2005, de 25 de julio. *
Expediente relativo a revisión de oficio instruido en relación con una resolución adoptada
por el Delegado Provincial de la Consejería de Agricultura y Medio Ambiente de
Ciudad Real el 14 de octubre de 2002, en virtud de la cual se declaró estimado un recurso
extraordinario de revisión tendente a la rectificación de un error de hecho comunicado
por D. X, acaecido en la determinación de las fincas de reemplazo resultantes
de la concentración parcelaria llevada a efecto en la zona de “El Vicario”, del término
municipal de Ciudad Real.
ANTECEDENTES
El Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha ha examinado el expediente de revisión
de oficio instruido en relación con una resolución adoptada por el Delegado Provincial de la
Consejería de Agricultura y Medio Ambiente de Ciudad Real el 14 de octubre de 2002, en
virtud de la cual fue estimado un recurso extraordinario de revisión tendente a la rectificación
de un error de hecho comunicado por D. X, acaecido en la determinación de las fincas
de reemplazo resultantes de la concentración parcelaria llevada a efecto en la zona de “El
Vicario”, del término municipal de Ciudad Real. El acto objeto de revisión supuso, mediante
el reconocimiento de la existencia de un error material, la rectificación del acta de reorganización
de la propiedad aprobada a 8 de julio de 1996 por el Director General del Medio
Natural correspondiente al citado procedimiento de concentración parcelaria, la constitución
de una nueva finca de reemplazo y la atribución de su titularidad a los hermanos D. X, Dª A
y D. B, en calidad de propietarios pro indiviso.
El acuerdo incoatorio del procedimiento de revisión objeto de dictamen funda su procedencia
en la concurrencia del motivo de nulidad de pleno derecho recogido en el artículo
62.1.b) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, al entender que el acto cuestionado fue
dictado por un órgano manifiestamente incompetente, toda vez que la Delegación Provincial
referida carecía de competencia para adoptar el acuerdo estimatorio del recurso extraordinario
de revisión planteado, pues según el artículo 118.1 de la citada Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, tal género de recursos ha de ser resuelto por el mismo órgano autor del acto
impugnado –en este caso, el Director General del Medio Natural-, siendo clara la incompetencia
de la Delegación para adoptar el cuestionado acuerdo. Se indica, a mayor abundamiento,
que lo pretendido con el escrito formulado por D. X era el reconocimiento de la
propiedad sobre un terreno en términos que discrepaban de lo plasmado en el acuerdo de
nueva ordenación de la propiedad adoptado en julio de 1996, que ya había cobrado firmeza,
de suerte que, a tenor de lo previsto en el artículo 232.1 de la Ley de Reforma y Desarrollo
Agrario de 12 de enero de 1973, tal alteración sólo podría haber sido planteada y resuelta en
la vía judicial civil, quedando la actuación realizada fuera del ámbito competencial de la
propia Administración.
* Ponente: Salvador Jiménez Ibáñez
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Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha.- 2005
En el curso del trámite de audiencia, los interesados han mostrado expresamente su
oposición a la revisión pretendida; tras lo cual se ha redactado finalmente una propuesta de
resolución favorable a la referida revisión de oficio, basada en el motivo de nulidad invocado.
EXTRACTO DE LA DOCTRINA
El artículo 62 de la LRJ-PAC, modificada por Ley 4/1999, de 13 de enero, establece
en la actualidad las causas de nulidad de pleno derecho, con carácter tasado y restrictivo,
apreciables siempre con prudencia y moderación. El apartado 1.b) del indicado precepto
declara que serán nulos los actos “dictados por órgano manifiestamente incompetente por
razón de la materia o del territorio”.
En relación con este motivo, el Tribunal Supremo tiene declarado que la competencia
es el primer presupuesto para la validez del acto administrativo y por ello la incompetencia
es motivo mayor para provocar su nulidad –Sentencia de 18 de febrero de 1992 (Ar. RJ
1992,2498)-.
La incompetencia implica una falta de aptitud del órgano para dictar el acto concreto,
debiendo considerarse dentro del concepto de incompetencia tanto los supuestos en que el
órgano carece de potestad, por corresponder aquélla a otro órgano de la misma Administración,
como el supuesto de que carezca de potestad porque ésta no esté atribuida a ningún
órgano o esté atribuida a otra Administración, Entidad o poder del Estado, ya sea el judicial
-entre otras, Sentencias del Tribunal Supremo de 4 de junio de 1992 (Ar. RJ 1992,4926)
y de 12 de mayo de 2000 (Ar. RJ 2000,5119)- o el legislativo.
Del mismo modo, el Consejo de Estado ha afirmado que la incompetencia puede ser
territorial o material, ya que sólo éstas revisten la gravedad suficiente para ser calificadas
como manifiestas -Dictamen 1076 de 1991-, habiendo concretado la jurisprudencia del
Tribunal Supremo al respecto, que el carácter de manifiesta de la incompetencia se traduce
en que ésta debe aparecer de modo evidente, ostensible, palmario e indudable -por todas, la
Sentencia de 19 de febrero de 1992 (Ar. RJ 1992,1132)-, requiriendo para su apreciación
que el vicio del acto vaya acompañado de un grado de gravedad proporcional a la declaración
de nulidad radical y que sea esencial en relación al objeto del procedimiento –Sentencia
de 15 de octubre de 1991 (Ar. RJ 1991,8292), entre otras-.
Se considera en la propuesta que existe una infracción por partida doble del indicado
precepto:
a) Porque la resolución del recurso de revisión fue dictada por el Delegado Provincial
de Agricultura y Medio Ambiente, cuando la competencia para resolver tal recurso extraordinario
correspondía –según el artículo 118.1 LRJ-PAC- al mismo órgano que dictó el acto
que se revisa. En este caso, el Director General del Medio Natural de la Consejería de
Agricultura y Medio Ambiente, que fue el que, en su día, aprobó el acta de reorganización
de la propiedad en el expediente de concentración parcelaria.
Tal nulidad radical no concurre a juicio de este Consejo por un doble motivo.
En primer lugar porque, en principio, no estaríamos ante una incompetencia por razón
de la materia o del territorio, sino más bien jerárquica.
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Sin embargo, en la propuesta se considera que la misma, en realidad, es material,
pues el Delegado Provincial no está subordinado jerárquicamente al indicado Director
General, siendo el superior jerárquico de aquél el titular de la Consejería.
En segundo lugar porque, aun admitiendo esta tesis, se considera que no se estaría ante
el supuesto de nulidad radical invocado, pues la incompetencia material que se considera
que podría concurrir en el presente caso no sería «manifiesta», que sólo se da, cuando la
misma es notoria, evidente, cuando sin necesidad de una interpretación jurídica o esfuerzo
dialéctico la misma es apreciable, como corresponde a la semántica del adverbio empleado
en el precepto –Sentencias del Tribunal Supremo, entre otras muchas, de 25 de enero de
1980 (Ar. RJ 1980,1641); de 28 de enero de 1981 (Ar. RJ 1981,24); de 18 de octubre de
1982 (Ar. RJ 1982,6389); de 25 de octubre de 1982 (Ar. RJ 1982,5805); de 18 de octubre de
1983 (Ar. RJ 1983,5239); de 23 de marzo de 1984 (Ar. RJ 1984,2525); de 12 de junio de
1985 (Ar. RJ 1985,3216); de 20 de febrero de 1990 (Ar. RJ 1990,1444); de 19 de noviembre
de 1991 (Ar. RJ 1991,8849); de 20 de octubre de 1992 (Ar. RJ 1992,8263); de 27 de enero
de 1993 (Ar. RJ 1993,420) y de 14 de febrero de 1997 (Ar. RJ 1997,1500)- .
Carácter manifiesto de la incompetencia que se compadece mal con que, en este caso,
el Delegado Provincial haya asumido la competencia para dictar la resolución cuya nulidad
se pretende invocando el artículo 11 del Decreto 126/1999, de 29 de julio, por el que se
establece la Estructura Orgánica y la Competencia de los distintos Órganos de la Consejería
de Agricultura y Medio Ambiente, que establece que: «Las Delegaciones Provinciales
ejercerán las actuaciones concretas derivadas de las funciones de los órganos directivos de
la Consejería dentro de su respectivo ámbito territorial, salvo que de forma expresa estuvieran,
por ésta u otras normas, atribuidas a otros órganos».
En definitiva, la propia naturaleza de las cosas hace que no se pueda sustentar una incompetencia
manifiesta por razón de la materia o del territorio, que es la exigida por el
artículo 62.1.b) de la LRJ-PAC para poder declarar la nulidad radical de un acto administrativo,
cuando la autoridad que dictó la resolución revisada –Delegado Provincial en
Ciudad Real de la Consejería de Agricultura y Medio Ambiente- era el aparentemente competente
por razón de la materia (agricultura) y del territorio (provincia de Ciudad Real).
b) La segunda razón por la que se considera que la resolución que se pretende revisar
adolece de nulidad radical es la de que la resolución del Delegado afecta a cuestiones de
propiedad y -según el artículo 232.1 del TRLRDA- «los derechos y situaciones jurídicas que
no hubieran sido asignados en las Bases a su legítimo titular no quedarán perjudicados por
las resoluciones del expediente de concentración, aunque éstas sean firmes, pero sólo podrán
hacerse efectivos, por la vía judicial ordinaria y con sujeción a las normas de este
artículo, sobre las fincas de reemplazo adjudicadas a quien en las Bases apareciera como
titular de las parcelas de procedencia objeto de tales derechos o situaciones antes de la
concentración y, en su caso, sobre la compensación en metálico a que se refiere el artículo
240».
De seguir este criterio sí estaríamos ante un supuesto de nulidad absoluta «ex» artículo
62.1.b) LRJ-PAC, por no corresponder la potestad de dictar este tipo de actos a la Administración
Pública, sino a órganos de otros poderes del Estado (en este caso, al Poder Judicial).
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Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha.- 2005
No obstante, tampoco tal incompetencia concurre en el presente caso, ya que el acto
que se revisa -resolución de un recurso extraordinario de revisión de los regulados en los
artículos 115 y 119 de la LRJ-PAC- es indiscutiblemente administrativo.
No empece este criterio el hecho de que el artículo 232 del TRLRDA hable de que «los
derechos y situaciones jurídicas que no hubieran sido asignadas en las Bases a su legítimo
titular no quedarán perjudicados por las resoluciones del expediente de concentración,
aunque éstas sean firmes, pero sólo podrán hacerse efectivos, por la vía judicial ordinaria y
con sujeción a las normas de este artículo [...]», pues –a juicio de este Consejo- tal precepto
no supone una limitación a la potestad que la Administración tiene en todo el procedimiento
de concentración parcelaria, incluidos, en su caso, la resolución de los recursos que
contra los actos dictados dentro del mismo se produzcan, de resolver las numerosas cuestiones
prejudiciales civiles que en su seno se planteen. Así lo reconocía el Tribunal Supremo,
en su ya antigua Sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo de 16 de marzo
de 1959, al decir que: «la creciente intervención administrativa, en materia de situaciones
jurídicamente civiles, ocasiona una vinculación entre las facultades públicas y los derechos
privados, susceptible de engendrar derechos administrativos correlativos a aquéllos, a
causa de la actuación oficial, que no puede ser truncada ni paralizada, invocando la aplicación
a una parte del complejo producido en las internas relaciones de preceptos contenidos
en los cuerpos del Derecho común».
En definitiva, como los distintos derechos (civil, administrativo, laboral, etc.) sólo están
separados en las disciplinas académicas pero no en la vida real, en muchos sectores de
la intervención administrativa subyace un substrato civil (potestad de deslinde, aguas, montes,
caza, concentración parcelaria, etc.), y para desarrollar aquélla es necesario resolver
por el órgano administrativo cuestiones de naturaleza jurídico-material distinta a la del
asunto principal. Son las llamadas cuestiones prejudiciales no devolutivas, que, si bien se
han regulado y estudiado fundamentalmente en el proceso judicial también se producen
dentro del procedimiento administrativo. En estos supuestos la cuestión civil o de otro orden
(salvo las penales) que resuelve el órgano administrativo tiene sólo efectos «incidenter
tantum» para resolver el procedimiento, existiendo siempre la posibilidad de que la cuestión
prejudicial pueda ser posteriormente planteada a título principal ante el juez competente
«ratione materiae», que no se halla vinculado por el conocimiento incidental en vía
administrativa de cuestión prejudicial; pero ésta tendrá pleno valor y desplegará todos sus
efectos mientras no sea cuestionada por quiénes estén legitimados para ello ante la jurisdicción
competente.
CONSIDERACIONES
I
Se somete a dictamen de este Consejo el expediente de revisión de oficio instruido
por la Consejería de Agricultura remitido por su titular, relativo a la resolución adoptada por
el Delegado Provincial de la Consejería de Agricultura y Medio Ambiente en Ciudad Real el
14 de octubre de 2002, en virtud de la cual se estimaba un recurso, calificado por la Administración
como extraordinario de revisión, interpuesto por D. X para rectificar el error pro-
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DICTAMEN 109
ducido en la determinación de las fincas de reemplazo resultantes de la concentración parcelaria
llevada a efecto en la zona de “El Vicario”, del término municipal de Ciudad Real.
El artículo 102 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJ-PAC), contempla,
en su apartado 1, como requisito para declarar de oficio la nulidad de los actos administrativos,
el previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo de la
Comunidad Autónoma si lo hubiere; exigencia que se repite, con respecto al Consejo Consultivo
de Castilla-La Mancha, en el artículo 54.9.b) de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre,
del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha.
En aplicación de los preceptos mencionados, se emite el presente dictamen con carácter
preceptivo y habilitante.
II
Según el artículo 212 del Real Decreto 118/1973, de 12 de enero, que aprobó el texto
refundido de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario (TRLRDA), la «revisión de oficio de
los actos administrativos dictados en materia de concentración parcelaria se ajustará a lo
dispuesto en la legislación sobre procedimiento administrativo», lo que nos remite a los
artículos 102 a 106 de la LRJ-PAC, donde se regula la revisión de oficio, y, en cuanto al
procedimiento, al no existir uno específico para la misma, al Título VI de la indicada Ley -
artículos 68 a 101-, donde se contienen las disposiciones generales sobre los procedimientos
administrativos, si bien con la especialidad recogida en el apartado 1 del citado artículo 102
que exige dictamen previo favorable del órgano consultivo que corresponda.
De este modo, pueden señalarse como trámites comunes para proceder a la revisión de
oficio de los actos administrativos, el acuerdo de iniciación del procedimiento dictado por
órgano competente, el nombramiento de instructor, la sustanciación de actuaciones que se
consideren precisas para la debida instrucción del procedimiento, tales como la apertura de
un periodo de alegaciones, la práctica de pruebas que resulten pertinentes para acreditar los
hechos relevantes en la decisión del mismo y los informes que se estimen necesarios, la
audiencia a los afectados y la propuesta de resolución como paso previo a la emisión del
dictamen del Consejo consultivo y a la formulación de la resolución pertinente.
Si bien se ha dado audiencia en el procedimiento al principal interesado, Don X, no así
a otras personas cuyos derechos o intereses pueden verse afectados por la revisión de oficio
que se tramita, cuales son su hermana doña A y los herederos de su hermano, Don B. Sin
embargo, la omisión de tal trámite no tiene trascendencia invalidate en el presente supuesto
por cuanto los otros interesados que se desprenden del expediente –la hermana del recurrente,
A, y la viuda del otro hermano B- suscribieron el escrito de alegaciones presentado en su
momento por Don X, con lo que se acredita el conocimiento por aquéllos del procedimiento
de revisión de oficio seguido por la Consejería de Agricultura de la resolución de la Delegación
Provincial de Ciudad Real de 14 de octubre de 2002.
El expediente no se encuentra foliado, si bien la estructuración de su contenido en dos
apartados, relativos a actuaciones integradoras del propio procedimiento –ordenadas cronológicamente-
y documentos concernientes a actuaciones pretéritas, ha posibilitado su normal
examen y conocimiento.
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Por lo demás, el procedimiento ha sido correctamente tramitado, ajustándose a las
normas procedimentales citadas más atrás.
III
De manera previa al análisis del supuesto sometido a consulta conviene recordar
que la nulidad absoluta, radical o de pleno derecho constituye el grado máximo de invalidez
de los actos administrativos que contempla el ordenamiento jurídico, reservándose para
aquellos casos en que la legalidad se ha visto transgredida de manera grave; de modo que
únicamente puede ser declarada en situaciones excepcionales que han de ser apreciadas con
suma cautela y prudencia, sin que pueda ser objeto de interpretación extensiva -así lo ha
venido manifestando el Tribunal Supremo, entre otras muchas, en sus Sentencias de 17 de
junio de 1987 (Ar. RJ 1987,6497); de 13 de octubre 1988 (Ar. RJ 1988,7977); de 10 de
mayo 1989 (Ar. RJ 1989,3812); de 22 de marzo de 1991 (Ar. RJ 1991,2250); de 5 de diciembre
de 1995 (Ar. RJ 1995,9936); de 6 de marzo de 1997 (Ar. RJ 1997,2291); de 26 de
marzo de 1998 (Ar. RJ 1998,3316) y de 23 de febrero de 2000 (Ar. RJ 2000,2995)-.
Estas cualidades que han de acompañar al ejercicio de la potestad revisora responden a
la necesidad de buscar un justo equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, que postula
el mantenimiento de derechos ya declarados, y el de legalidad, que exige depurar las
infracciones del ordenamiento jurídico.
Se caracteriza la figura de la nulidad de pleno derecho por ser apreciable de oficio y a
instancia de parte, por poder alegarse en cualquier tiempo, incluso aunque el acto administrativo
viciado haya adquirido la apariencia de firmeza por haber transcurrido los plazos
para recurrirlo, sin sujeción por tanto a plazo de prescripción o caducidad, por producir
efectos “ex tunc”, es decir, desde el momento mismo en que el acto tuvo su origen y no
desde que la nulidad se dicta, y por ser insubsanable aun cuando se cuente con consentimiento
del afectado, no resultando posible su convalidación (sin perjuicio, en cuanto a efectos,
de las excepciones que puedan darse para la nulidad de reglamentos, comprendidas en el
artículo 102.4 de la LRJ-PAC).
La nulidad se reserva para la eliminación de actos que contienen vicios de tal entidad
que trascienden el puro interés de la persona sobre la que inciden los efectos de los
mismos y repercuten sobre el orden general, resultado ser «de orden público», lo cual explica
que pueda ser declarada de oficio tanto por la Administración como por los Tribunales,
debiendo hacerse tal pronunciamiento de forma preferente, en interés del ordenamiento
mismo.
El artículo 62 de la LRJ-PAC, modificada por Ley 4/1999, de 13 de enero, establece en
la actualidad las causas de nulidad de pleno derecho, con carácter tasado y restrictivo, apreciables
siempre con prudencia y moderación.
El apartado 1.b) del indicado precepto declara que serán nulos los actos “dictados por
órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio”.
En relación con este motivo, el Tribunal Supremo tiene declarado que la competencia
es el primer presupuesto para la validez del acto administrativo y por ello la incompetencia
es motivo mayor para provocar su nulidad –Sentencia de 18 de febrero de 1992 (Ar. RJ
1992,2498)-.
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La incompetencia implica una falta de aptitud del órgano para dictar el acto concreto,
debiendo considerarse dentro del concepto de incompetencia tanto los supuestos en que el
órgano carece de potestad, por corresponder aquélla a otro órgano de la misma Administración,
como el supuesto de que carezca de potestad porque ésta no esté atribuida a ningún
órgano o esté atribuida a otra Administración, Entidad o poder del Estado, ya sea el judicial
-entre otras, Sentencias del Tribunal Supremo de 4 de junio de 1992 (Ar. RJ 1992,4926) y
de 12 de mayo de 2000 (Ar. RJ 2000,5119)- o el legislativo.
Del mismo modo, el Consejo de Estado ha afirmado que la incompetencia puede ser
territorial o material, ya que sólo éstas revisten la gravedad suficiente para ser calificadas
como manifiestas -Dictamen 1076 de 1991-, habiendo concretado la jurisprudencia del Tribunal
Supremo al respecto, que el carácter de manifiesta de la incompetencia se traduce en
que ésta debe aparecer de modo evidente, ostensible, palmario e indudable -por todas, la
Sentencia de 19 de febrero de 1992 (Ar. RJ 1992,1132)-, requiriendo para su apreciación
que el vicio del acto vaya acompañado de un grado de gravedad proporcional a la declaración
de nulidad radical y que sea esencial en relación al objeto del procedimiento –Sentencia
de 15 de octubre de 1991 (Ar. RJ 1991,8292), entre otras-.
IV
La propuesta de resolución del procedimiento de revisión de oficio sobre el que se dictamina
subsume la nulidad radical de la resolución del Delegado Provincial de Agricultura y
Medio Ambiente de Ciudad Real de 14 de octubre de 2002 en el supuesto del artículo
62.1.b) de la LRJ-PAC, por haber sido dictada por órgano manifiestamente incompetente
por razón de la materia o del territorio.
Se considera en la propuesta que existe una infracción por partida doble del indicado
precepto:
a) Porque la resolución del recurso de revisión fue dictada por el Delegado Provincial
de Agricultura y Medio Ambiente, cuando la competencia para resolver tal recurso
extraordinario correspondía –según el artículo 118.1 LRJ-PAC- al mismo órgano que dictó
el acto que se revisa. En este caso, el Director General del Medio Natural de la Consejería
de Agricultura y Medio Ambiente, que fue el que, en su día, aprobó el acta de reorganización
de la propiedad en el expediente de concentración parcelaria.
Tal nulidad radical no concurre a juicio de este Consejo por un doble motivo.
En primer lugar porque, en principio, no estaríamos ante una incompetencia por razón
de la materia o del territorio, sino más bien jerárquica.
Sin embargo, en la propuesta se considera que la misma, en realidad, es material, pues
el Delegado Provincial no está subordinado jerárquicamente al indicado Director General,
siendo el superior jerárquico de aquél el titular de la Consejería.
En segundo lugar porque, aun admitiendo esta tesis, se considera que no se estaría ante
el supuesto de nulidad radical invocado, pues la incompetencia material que se considera
que podría concurrir en el presente caso no sería «manifiesta», que sólo se da, cuando la
misma es notoria, evidente, cuando sin necesidad de una interpretación jurídica o esfuerzo
dialéctico la misma es apreciable, como corresponde a la semántica del adverbio empleado
en el precepto –Sentencias del Tribunal Supremo, entre otras muchas, de 25 de enero de
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1980 (Ar. RJ 1980,1641); de 28 de enero de 1981 (Ar. RJ 1981,24); de 18 de octubre de
1982 (Ar. RJ 1982,6389); de 25 de octubre de 1982 (Ar. RJ 1982,5805); de 18 de octubre de
1983 (Ar. RJ 1983,5239); de 23 de marzo de 1984 (Ar. RJ 1984,2525); de 12 de junio de
1985 (Ar. RJ 1985,3216); de 20 de febrero de 1990 (Ar. RJ 1990,1444); de 19 de noviembre
de 1991 (Ar. RJ 1991,8849); de 20 de octubre de 1992 (Ar. RJ 1992,8263); de 27 de enero
de 1993 (Ar. RJ 1993,420) y de 14 de febrero de 1997 (Ar. RJ 1997,1500)- .
Carácter manifiesto de la incompetencia que se compadece mal con que, en este caso,
el Delegado Provincial haya asumido la competencia para dictar la resolución cuya nulidad
se pretende invocando el artículo 11 del Decreto 126/1999, de 29 de julio, por el que se
establece la Estructura Orgánica y la Competencia de los distintos Órganos de la Consejería
de Agricultura y Medio Ambiente, que establece que: «Las Delegaciones Provinciales ejercerán
las actuaciones concretas derivadas de las funciones de los órganos directivos de la
Consejería dentro de su respectivo ámbito territorial, salvo que de forma expresa estuvieran,
por ésta u otras normas, atribuidas a otros órganos».
En definitiva, la propia naturaleza de las cosas hace que no se pueda sustentar una
incompetencia manifiesta por razón de la materia o del territorio, que es la exigida por el
artículo 62.1.b) de la LRJ-PAC para poder declarar la nulidad radical de un acto administrativo,
cuando la autoridad que dictó la resolución revisada –Delegado Provincial en Ciudad
Real de la Consejería de Agricultura y Medio Ambiente- era el aparentemente competente
por razón de la materia (agricultura) y del territorio (provincia de Ciudad Real).
b) La segunda razón por la que se considera que la resolución que se pretende revisar
adolece de nulidad radical es la de que la resolución del Delegado afecta a cuestiones de
propiedad y -según el artículo 232.1 del TRLRDA- «los derechos y situaciones jurídicas
que no hubieran sido asignados en las Bases a su legítimo titular no quedarán perjudicados
por las resoluciones del expediente de concentración, aunque éstas sean firmes, pero sólo
podrán hacerse efectivos, por la vía judicial ordinaria y con sujeción a las normas de este
artículo, sobre las fincas de reemplazo adjudicadas a quien en las Bases apareciera como
titular de las parcelas de procedencia objeto de tales derechos o situaciones antes de la
concentración y, en su caso, sobre la compensación en metálico a que se refiere el artículo
240».
De seguir este criterio sí estaríamos ante un supuesto de nulidad absoluta «ex» artículo
62.1.b) LRJ-PAC, por no corresponder la potestad de dictar este tipo de actos a la Administración
Pública, sino a órganos de otros poderes del Estado (en este caso, al Poder Judicial).
No obstante, tampoco tal incompetencia concurre en el presente caso, ya que el acto
que se revisa -resolución de un recurso extraordinario de revisión de los regulados en los
artículos 115 y 119 de la LRJ-PAC- es indiscutiblemente administrativo.
No empece este criterio el hecho de que el artículo 232 del TRLRDA hable de que «los
derechos y situaciones jurídicas que no hubieran sido asignadas en las Bases a su legítimo
titular no quedarán perjudicados por las resoluciones del expediente de concentración,
aunque éstas sean firmes, pero sólo podrán hacerse efectivos, por la vía judicial ordinaria y
con sujeción a las normas de este artículo [...]», pues –a juicio de este Consejo- tal precepto
no supone una limitación a la potestad que la Administración tiene en todo el procedimiento
de concentración parcelaria, incluidos, en su caso, la resolución de los recursos que contra
los actos dictados dentro del mismo se produzcan, de resolver las numerosas cuestiones
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prejudiciales civiles que en su seno se planteen. Así lo reconocía el Tribunal Supremo, en su
ya antigua Sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo de 16 de marzo de 1959, al
decir que: «la creciente intervención administrativa, en materia de situaciones jurídicamente
civiles, ocasiona una vinculación entre las facultades públicas y los derechos privados,
susceptible de engendrar derechos administrativos correlativos a aquéllos, a causa de la
actuación oficial, que no puede ser truncada ni paralizada, invocando la aplicación a una
parte del complejo producido en las internas relaciones de preceptos contenidos en los
cuerpos del Derecho común».
En definitiva, como los distintos derechos (civil, administrativo, laboral, etc.) sólo están
separados en las disciplinas académicas pero no en la vida real, en muchos sectores de la
intervención administrativa subyace un substrato civil (potestad de deslinde, aguas, montes,
caza, concentración parcelaria, etc.), y para desarrollar aquélla es necesario resolver por el
órgano administrativo cuestiones de naturaleza jurídico-material distinta a la del asunto
principal. Son las llamadas cuestiones prejudiciales no devolutivas, que, si bien se han regulado
y estudiado fundamentalmente en el proceso judicial también se producen dentro del
procedimiento administrativo. En estos supuestos la cuestión civil o de otro orden (salvo las
penales) que resuelve el órgano administrativo tiene sólo efectos «incidenter tantum» para
resolver el procedimiento, existiendo siempre la posibilidad de que la cuestión prejudicial
pueda ser posteriormente planteada a título principal ante el juez competente «ratione materiae»,
que no se halla vinculado por el conocimiento incidental en vía administrativa de
cuestión prejudicial; pero ésta tendrá pleno valor y desplegará todos sus efectos mientras no
sea cuestionada por quiénes estén legitimados para ello ante la jurisdicción competente.
Esto es lo que ha sucedido en el presente caso: se ha subsanado a través de un recurso
extraordinario de revisión un error jurídico padecido en el proceso de concentración, que
tendrá validez y eficacia administrativa pero que no perjudica derechos civiles de terceros,
que podrán hacerlos valer, en todo caso, ante la jurisdicción ordinaria.
Si esto es así siempre, debe serlo con más motivo en el presente caso, en el que del expediente
parece desprenderse que la corrección objeto de la resolución del recurso de revisión,
consistente en el cambio de la titularidad única de una edificación -que, por otra parte,
no aparece descrita en el título de propiedad de la finca de reemplazo- a favor de Doña A, en
titularidad compartida con su hermano Don X y con los herederos de su hermano Don B,
por haber fallecido éste, no pretende sino concordar aquel título con la realidad jurídica, al
aparecer ya esta proindivisión en la escritura de la partición de herencia del causante de
aquellos, permaneciendo actualmente, al parecer, el acuerdo de los mismos sobre la copropiedad
del indicado inmueble, cuestión que deberá constatarse, pues de no existir discrepancia
alguna entre sus propietarios sería innecesario y contrario al principio de economía procedimental
someter la cuestión de propiedad a la jurisdicción ordinaria. Doctrina que luce
también en el artículo 233.2 del TRLRDA, al disponer que «los titulares y causahabientes
de las situaciones registrales expresadas en los antiguos asientos podrán pedir su traslación
sobre las fincas de reemplazo. En defecto de acuerdo entre las partes, formulado ante
el Instituto, la traslación se instará del Juez de Primera Instancia [...]», lo que –«a sensu
contrario», es decir, cuando hay acuerdo entre las partes- atribuye la competencia a la Administración
competente en materia de concentración parcelaria. Precepto cuya aplicación,
directa o por analogía, podría también servir para resolver en sede administrativa la cuestión
planteada.
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Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha.- 2005
Por último, es de notar, a mayor abundamiento, que la doctrina española, siguiendo a la
alemana, considera que no cabe estimar el carácter manifiesto de la incompetencia que exige
el artículo 62.1.b) de la LRJ-PAC cuando el órgano que decidió podría ser competente para
adoptar válidamente ese acuerdo en determinadas circunstancias.
Por todo ello, este Consejo considera que tampoco concurre la causa de nulidad radical
«ex» artículo 62.1.b) de la LRJ-PAC por no corresponder a la autoridad judicial lo resuelto
por la resolución cuya invalidez se pretende.
En el informe jurídico de la Jefa de Sección Jurídica de la Delegación Provincial de
Ciudad Real de 25 de noviembre de 2004, que precede el inicio de las actuaciones, se apunta
la posibilidad de que la resolución cuya revisión de oficio se analiza pudiera también haber
incurrido en el vicio de nulidad previsto en el artículo 62.1.e) de la LRJ-PAC, por haber sido
dictada prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido para
ello; mas tal cuestión no puede ser objeto de este dictamen, cuando en el expediente remitido
no se ha analizado tal motivo de invalidez, ni se ha incorporado al acuerdo de iniciación
del procedimiento de revisión de oficio, ni, en definitiva, se ha puesto en conocimiento de
los interesados para que pudiesen formular alegaciones respecto del mismo.
Por último, se aconseja que el laborioso expediente que se ha seguido para rectificar lo
que parece ser sólo -si se atiende a los documentos que obran en el expediente remitido- un
error cometido durante el procedimiento de concentración parcelaria, se concluya lo antes
posible subsanando aquél en la forma que permita la escrituración e inscripción registral de
la edificación a nombre de quienes sean sus legítimos dueños, lo que podría lograrse, bien
mediante la propia resolución del Delegado Provincial en Ciudad Real de la Consejería de
Agricultura de 14 de octubre de 2002, bien mediante la ratificación de la misma por el órgano
competente para su convalidación conforme al artículo 67 de la LRJ-PAC, bien mediante
la comprobación de si es aplicable al caso el artículo 233.2 del TRLRDA, o bien por los
cauces legales que se consideren más idóneos.
En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen:
“Que procede informar desfavorablemente el procedimiento de revisión de oficio tramitado
por la Consejería de Agricultura para declarar la nulidad de la resolución de la Delegación
Provincial de Agricultura y Medio Ambiente de Ciudad Real de 14 de octubre de
2002, por la que se estimó el recurso extraordinario de revisión interpuesto por Don X, al no
concurrir en ésta los motivos de nulidad invocados del artículo 62.1.b) de la Ley 30/1992, de
26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común.”
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