hacia la unidad del orden jurídico mundial1 - IILJ

www.respublicaargentina.com

Consejo de Redacción
Director: Agustín Gordillo · Subdirector: Agustín A. M. García Sanz
Consejeros: Marcelo Bruno dos Santos · Santiago R. Carrillo ·
Nicolás Diana · Nicolás Eliachev · Francisco J. Ferrer ·
Josefina Pazos · Karina Prieto · Orlando Pulvirenti ·
Guillermo Scheibler · Gerardo Scherlis

El nuevo derecho administrativo global en América Latina. / Benedict
Kingsbury [et. al.]. – 1a ed. – Buenos Aires: Rap, 2009.
534 p.; 24x15 cm.
ISBN 978-987-1313-65-5
1. Derecho Administrativo. I. Kingsbury, Benedict
CDD 342
© Ediciones Rap S. A.
Talcahuano 638 2º Piso “D” (C1013AAN)
Ciudad de Buenos Aires - Argentina
4374-0661 líneas rotativas
consulta@revistarap.com.ar
www.revistarap.com.ar
Diseño de Tapa: Cecilia Carozza
Diseño de Editorial: María Gregorio
Queda hecho el depósito
que establece la Ley 11.723
ISBN 978-987-1313-65-5
IMPRESO EN LA ARGENTINA
Prohibida la reproducción total o parcial, por medios
electrónicos o mecánicos, incluyendo fotocopia,
grabación magnetofónica y cualquier sistema de
almacenamiento de información sin autorización escrita
del Editor.
Este libro se terminó de imprimir
en octubre de 2009 en Primera Clase Impresores
California 1231 (1168) - Buenos Aires, Argentina
Tel.: 4301-0956

EL NUEVO DERECHO ADMINISTRATIVO
GLOBAL EN AMÉRICA LATINA
desafíos para las inversiones extranjeras,
la regulación nacional y el financiamiento
para el desarrollo
Introducción de Benedict Kingsbury y Richard B. Stewart
Un proyecto del Institute for International Law and Justice de
la New York University School of Law, en conjunto con la
Universidad de San Andrés y Res Publica Argentina.

ÍNDICE
El nuevo Derecho Administrativo
Global en América Latina
Desafíos para las inversiones extranjeras,
la regulación nacional y el
financiamiento para el desarrollo
Introducción
Introduction: Perspectives on
the Development of Global
Administrative Law in Latin America
Por Benedict Kingsbury y Richard B. Stewart
página 11
EL NUEVO DERECHO
ADMINISTRATIVO GLOBAL
El surgimiento del Derecho
Administrativo Global
Por Benedict Kingsbury, Nico Krisch
y Richard B. Stewart
página 21
Hacia la unidad del
orden jurídico mundial
Por Agustín Gordillo
página 83
El proyecto Derecho Administrativo Global:
Una reseña desde Brasil
Por Michelle Ratton Sanchez Badin
página 135
7

El impacto de las redes
transgubernamentales en
la evolución del Derecho
Administrativo Internacional
Por Pablo Fernández Lamela
página 155
DERECHO ADMINISTRATIVO GLOBAL E
INVERSIONES EXTRAJERAS
El silencio de los
tribunales argentinos
Por Héctor A. Mairal
página 183
Los tratados bilaterales de
inversión (TBIs) y el convenio CIADI
¿La evaporación del derecho
administrativo doméstico?
Por Jorge A. Barraguirre (h)
página 203
Investor-State arbitration as governance:
Fair and equitable treatment,
proportionality and the
emerging Global Administrative Law
Por Benedict Kingsbury y Stephan Schill
página 221
What international investment law and
Latin America can and should
demand from each other:
Updating the Bello/Calvo doctrine
in the BIT generation
Por Santiago Montt
página 295
Inversiones extranjeras en países
en desarrollo: ¿Alguien debería
intervenir a nivel global?
Por Ezequiel Nino
página 333
8

Claude Reyes, Marcel y otros contra Chile.
Los efectos de un fallo de la corte
interamericana de derechos humanos.
comentarios
Por Juan Pablo Olmedo Bustos
página 357
la regulación nacional bajo las
influencias del derecho
administrativo global
The Regulatory reform in Brazil:
new decision-making procedures and
accountability mechanisms
Por Paulo Todescan Lessa Mattos
página 377
Los regímenes contra el lavado
de activos en el contexto del
Derecho Administrativo Global
Por Maíra Rocha Machado y Guillermo Jorge
página 425
Financiamiento para el desarrollo
y derecho administrativo global
El Financiamiento para el Desarrollo
como campo de práctica,
de estudio y de innovación
Por Kevin E. Davis
página 451
La construcción global del
financiamiento internacional para
el desarrollo. Derechos Humanos
y desarrollo sustentable
Por Jorge DanielTaillant
página 473
9

Conclusión
La globalización y el nuevo
espacio público en la Argentina
Por Martín Federico Böhmer
página 515
10

INTRODUCTION:
PERSPECTIVES ON THE DEVELOPMENT
OF GLOBAL ADMINISTRATIVE LAW
IN LATIN AMERICA
Benedict Kingsbury
Richard B. Stewart
This volume 1 examines development-related investment and financing in Latin
America, and associated global and national regulatory issues, from the new
perspective of “Global Administrative Law.” The idea of Global Administrative
Law begins with the twin observations that much economic governance
by transnational and national institutions is a form of administration, and that
this administration involves the exercise of power which can be channeled and
controlled through the use of administrative law-type techniques nationally and
internationally. This has important implications for both global and national
regulatory governance. In the global or extra-national administrative space, Global
Administrative Law encapsulates the use of administrative law techniques
(such as transparency, participation, reasoned decision, review, and accountability)
to promote both mutual accommodation and greater responsiveness by
the growing variety of global regulatory bodies, including accountability and
responsiveness to developing countries and civil society interests. The concept
of Global Administrative Law thus encompasses the legal mechanisms, principles,
and practices, along with supporting social understandings that promote
or otherwise affect the accountability of global and regional administrative
bodies —for example, the World Bank, International Monetary Fund, World
Trade Organization, International Standards Organization, the Basel Committee
1
The generous financial support of Carnegie Corporation of New York (grant to the IILJ) and
NYU Law School’s D’Agostino and Greenberg Faculty Research fund is gratefully acknowledged.
We are also grateful to Alma Fuentes, Martin Böhmer, Gustavo Maurino, Carlos Rosenkranz,
Luciana Ricart, Gisela Paris, Agustín Gordillo, Agustín García Sanz, Santiago Carrillo, and the
whole teams of Res Publica Argentina and Universidad de San Andrés for their work on this
book.
11

of bank regulators, international investment tribunals, international criminal
tribunals, internet governance bodies, and even international sports federations
and their tribunals. In the national administrative space, global administrative
law distils legal implications of the impact of global regulatory authorities
and procedural and institutional practices and norms on domestic systems of
decision making, including domestic administrative law and the role of courts
and other tribunals; and conversely, the impact of these national practices on
extra-national governance. The broad tendency of Global Administrative Law
(with many exceptions and much contestation) is to ensure that global, regional
and domestic governance bodies exercising powers of public importance meet
adequate standards of transparency, consultation, participation, rationality, and
legality, and that there is effective independent review of the rules and decisions
regulation, the increasing role of private regulators and public-private hybrid
bodies, the wide array of informal institutional arrangements that operate
of transnational as well as international normative sources and practices.
Globalization has a more and more pervasive impact on government
decisions and policies in Latin American countries. They are strongly affected
by the decisions of global regulatory bodies in areas such as trade (e.g. WTO),
investment (e.g. international investment arbitral tribunals), monetary policy
(e.g. IMF), development aid (e.g. the World Bank and the Inter-American
Development Bank), environment (e.g. OECD), health and safety (e.g. Codex
Alimenatarius), human rights (e.g. the Inter-American Commission and Court
of Human Rights), and others. They are also subject to regulatory requirements
Bank and other multilateral and bilateral development assistance agencies)
and through treaty provisions such as the provisions in investment treaties
prohibiting expropriation of foreign investors’ investments (treaty provisions
on fair and equitable treatment or expropriation can change the possibilities
of re-negotiation of contracts and imposition of environmental and other regulatory
requirements by host countries.) In many cases these requirements
and conditions relate to decision making procedures and other governance
elements that countries must follow in given areas, for example in adopting
and enforcing regulatory measures that affect internationally traded products
or services and international investment. Other bodies, including transnational
networks of national regulators, private standard setting bodies, and hybrid
public/private bodies, often have a more indirect but nonetheless powerful
and more subtle effects are often especially powerful in the case of developing
12

countries, which are particular dependent on foreign investment and assistance,
and may often lack the institutional resources and expertise to influence, deflect,
or otherwise deal with them.
From the perspective of Global Administrative Law, these various regulatory
and procedural and institutional impacts in Latin America raise at least
five sets of questions for investigation. First, what has been the impact of these
requirements and conditions, as well as of broader global governance dynamics,
on government decision making and policies in Latin American countries, with
particular emphasis on regulatory policies, procedures and the functioning of
administrative law including the role of domestic courts? To what extent have
these impacts been beneficial or adverse from the perspective of particular Latin
American countries and their citizens? Second, are global regulatory bodies that
impose these requirement and conditions, adequately accountable and responsive
to the distinctive needs and interests or Latin American countries? Third,
in so far as the legitimate interests and needs of Latin American countries are
being adversely affected or disregarded by global authorities, to what extent
can the development and adoption of new administrative law mechanisms and
techniques in the global or national administrative space help address these
problems? Fourth, who are the winners and losers from the adoption of global
administrative law techniques and values? Does Global Administrative Law
primarily serve the interests of rich countries and multinational firms and investors,
or can it be harnessed to protect the interests of developing countries
and social interests? Fifth, in what ways are Latin American countries and
their civil society organizations knowledgeable and effective players in global
regulatory governance, and how might this expertise be enhanced and integrated
with better management of the domestic implications and influences of global
regulatory standards and practices?
These are large questions. To maintain a coherent focus, this volume
seeks to illuminate some elements of these issues through substantial study
of one particularly important and broad area of practice. This volume first
presents the overall theoretical ideas of Global Administrative Law and global
governance from several different perspectives, then uses these perspectives to
consider the field of foreign investment, national regulation, and development
finance. In doing so, we hope it also provides some indicative directions for
the future development of global administrative law from the perspective of
Latin American countries.
This book represents one aspect of a collaboration on Global Administrative
Law jointly sponsored and organized by the University of San Andrés
in Buenos Aires, and the New York University Institute for International Law
13

and Justice and its Global Administrative Law Project, with the energetic
support of the journal Res Publica Argentina. Eight of the authors are based
in Argentina, three are professors in Brazil, two are Chilean, and three of the
papers are written by NYU Law School faculty (with co-authors trained in
part at NYU.) An initial workshop and subsequent activities have provided a
private lawyers and civil society representatives from many countries, along
with some scholars from the United States and Europe, in discussing issues of
global regulatory governance and administrative law from a Latin American
perspective. The organizing institutions, together with partners in other developing
countries around the world, have initiated this work in response to the
risk that the emerging practice of Global Administrative Law will be overly
and largely consolidated systems of administrative law. It is essential that the
perspectives, experiences, ideas and contributions of developing countries,
including the diverse countries of Latin America, shape the development of
global administrative law. Further workshops of the NYU Global Administrative
Law project have been held at the Centre for Policy Research in New Delhi, the
University of Cape Town Law Faculty, Tsinghua Law School in Beijing, and
issues concerning Global Administrative Law and global and national regulatory
governance are now under way among these and several Latin American
institutions, working also with the NYU IILJ and the University of Toronto, on
topics such as corruption and money-laundering, control of access to essential
medicines, procedures and institutions in competition law, uses of indicators in
the South.” Papers from this and other work, in English, Spanish, Portuguese,
Chinese and other languages, are regularly added to the Global Administrative
Law project website, www.iilj.org/GAL.
K INGS -
BURY , K RISCH , and STEWART of the core idea of Global Administrative Law.
They argue that much governance can be viewed as administration, that the
control and channeling of public power through administrative-law type mechanisms
is increasingly evident in global governance, and that there are some
normative reasons to support this development even while recognizing that its
of it contributing to injustices. The connections of these dimensions of global
governance with developments in the theory and practice of Latin American
public law and governance, particularly in Brazil, are addressed in the chapter
by M ICHELLE R ATTON SÁNCHEZ B ADIN , one of several professors at FGV-Direito
in São Paulo working centrally on Global Administrative Law and the national
14

effects of global regulatory governance. In the next chapters, leading Argentine
professor in administrative law, Agustin Gordillo, and Pablo Fernández Lamela,
consider the implications of legal globalization and of different types of
global regulatory governance (including inter-governmental networks, which
are the principal subject of Fernández Lamela’s chapter), for the practice and
the conceptualization of public law and legal globalization in Latin America
and elsewhere. These chapters together delineate the broad foundation on
which national administrative lawyers increasingly are engaging with Global
Administrative Law.
The second section of the volume consists of six papers analyzing in
depth foreign investment issues, particularly investor-state arbitration, using
the optic of Global Administrative Law and governance. This is of fundamental
practical importance, particularly to Argentina which has by far the most claims
against it, but it also raises distinctive conceptual issues. What is the impact of
internationalization of conflicts about investment on the rule of law in Latin
American countries? What is, or should be, the impact on national administrative
law, on the institutional roles of national courts, and on central and provincial
governments and public agencies? In more basic policy terms, what is the best
forum to settle disputes between government and private investors? Is there
justification for the perceptions in relation to some Latin American situations
that international arbitral tribunals tend to favor investors, and national courts
tend to be pro-state; and if so, might the use of a Global Administrative Law
approach in these tribunals and courts, where proper, make any difference to
those perceptions?
Héctor Mairal, a prominent legal practitioner who has advised many
investors, points to reasons foreign investors affected by the 2001-02 economic
crisis have tended not to win cases against governmental authorities in Argentine
courts, and indeed have tended not to bring their claims to the courts, having
instead flocked to external arbitration if they could not negotiate settlements.
He argues that the rush to arbitration as an extranational governance alternative
ought to trigger reform of the Argentine judicial process, certainly to reduce
court fees and resolve cases faster. Jorge Barraguirre (h), who has significant
experience representing the Argentine government as defendant in arbitral
proceedings brought by foreign investors, expresses misgivings about arbitral
tribunals not applying what should be applicable national administrative law,
and more generally about the erosion of national public authority through this
arbitral jurisprudence. He contests claims that the arbitral tribunals should as a
normative matter be regarded as truly representing Global Administrative Law
authority. In that respect, he points to key features of national administrative
courts that are not, in his view, fully replicated by international investor-state
15

tribunals. National courts typically have one or more appellate levels, and they
adhere to established administrative law principles such as transparency, participation,
reasoned decision and legality. They have, in some countries, more
specific expert knowledge of administration and of regulated industries than do
investment arbitral tribunals, and thus command a particular expertise-based
Weberian legitimacy. Most fundamentally, the national administrative space is
an emanation of a national demos, with shared traditions and values including
legal principles, whereas the global administrative space is not.
Benedict Kingsbury and Stephan Schill argue that investor-State arbitral
tribunals must be regarded, as a factual matter, as exercising power in
the global administrative space. In setting standards for State conduct vis-à-vis
foreign investors, for example in defining what is improper administration or a
violation of due process under fair and equitable treatment, tribunals set standards
which may influence future conduct by the respondent State and other
States, as well as conduct by other tribunals. They are thus governance actors,
not merely decision-makers on single disputes. Moreover, tribunals in many
circumstances act in fact as review agencies of a State’s specific actions, even
while tribunals often purport to disavow such as role, as Jorge Barraguirre
(h) notes. The tribunals are thus shaping the emerging body of Global Administrative
Law. At the same time, this regulatory activity of arbitral tribunals
attracts significant criticism, not only of specific decisions but with regard to
the legitimacy of the decision-making powers of these tribunals as such. The
chapter argues that applying Global Administrative Law criteria to, and in, the
work of these tribunals could somewhat ameliorate parts of this legitimacy
problem. This issue is addressed from one perspective by Chilean legal scholar
Santiago Montt, who cautions about the dangers of the old gunboat diplomacy
becoming gunboat arbitration, but argues that investment arbitration instantiating
Bello-Calvo principles can play a useful role in spurring Latin American
legal systems to apply to citizens and foreigners alike the same kinds of liberal
property, economic and process rights protections as the countries of the North
Atlantic. Ezequiel Nino, drawing on experience of major Argentine NGOs in
pressing for acceptance of their amicus briefs by investor-state tribunals in
cases concerning privatization of urban water supplies (making arguments on
matters such as the human right to water), notes that some tribunals have begun
to accept such briefs but that there continue to be major difficulties for civil
society views and interests (such as human rights interests of affected consumers)
to be given serious weight in these processes. He associates this with
wider patterns of secrecy or disregard for civil society interests in processes
of global economic regulation, taking as a case study the use by the IMF of
non-public side letters to public agreements, such as accompanied the stand-by
facility agreement the IMF negotiated with Argentina in January 2003. One
16

strategy for overcoming excessive secrecy, at least in national governments, is
that described by JUAN PABLO OL MEDO B USTOS , who helped bring the Claude
Reyes case against Chile in the Inter-American Court of Human Rights. The
case challenged refusal of the relevant Chilean investment agency to release
information on environmental effects of a proposed foreign investment in the
access to information, eventually precipitating an amendment to the Chilean
constitution along similar lines.
The chapters by NINO and OL MEDO point to the important need for sustained
scholarly and policy work, from many angles, on the relations between
Global Administrative Law and human rights, particularly with reference to
global and national regulatory governance of economic issues. Part of the
backdrop is major constitutional, legislative and institutional reforms regarding
the role of human rights within domestic law, which many Latin American
countries made after emerging from military dictatorships. In some cases, like
Argentina, international human rights treaties can be enforced by national courts,
and the interpretative decisions of international human rights tribunals may be
regarded as a basis for decision for some domestic courts. Thus the roles of both
national courts and of the Inter-American Court and Commission of Human
Rights have changed. The Inter-American human rights bodies operate in some
situations as part of a regulatory process, engaging in dialogues involving the
executive branches of countries like Argentina, the domestic courts, and the
networks of human rights NGOs that interact intensively with legislatures,
national courts, and government ministries. These human rights dialogues can
extend to commercial actors, to inter-government institutions such as the World
Bank and the IADB, and in some respects to investor-state tribunals. But at
the same time, the diverse demands placed on the state in relation to human
rights are impacting both the states’ own regulatory structures and processes,
and the national administrative law. Demands are made to increase the power
and effectiveness of the state, to protect people against death squads, violent
crime, and disruptions arising from transnational pressures on social policy
to subject some non-state actors to regulation and to obligations aimed at
promoting human rights; but also to protect these actors under human rights
rubrics (due process of law, free speech, property rights, etc.) This complex
problématique invites future attention to several important research and policy
questions on Global Administrative Law and human rights in the region. How
well do the Inter-American bodies understand and perform their regulatory
roles? Are they helped or hindered by other actors (including human rights
NGOs) in doing this? How are understandings of the roles and place of the
State changing within national and international human rights processes? Are
17

these processes adequately addressing privatized entities, private actors, and
changing methods of regulation? Is national administrative law aligned with
human rights objectives? How do transnational NGO networks understand their
roles in relation to regulatory and administrative questions having human rights
dimensions? Are they effective? What is the impact of internationalization in
the enforcement of human rights on democratic and administrative dynamics
of Latin American countries, and how does this compare with prevailing views
in Europe and the U.S.? Should the accountability of international agencies in
their interpretations and applications of international conventions (including
“friendly settlements”) be improved? To what extent are international tribunals
and monitoring mechanisms of human rights in fact shaping, and should they
be shaping, administrative law practices, obligations, mandates and public
policies in Latin American countries?
The third section of the book widens the discussion from investment to
others areas of national economic regulation. Paulo Todescan Lessa Mattos
of the University of São Paulo uses a case study of public participation within
the phalanx of independent regulatory agencies created in the Brazilian privatizations
of the 1990s, to establish an account of the possibilities of vertical
(intra-agency) accountability as a complement and alternative to extra-agency
accountability to other bodies. He locates this case study within what he sees
as a broader societal normative demand for manifestations of Habermasian
deliberative democracy in relation to these privatized economic sectors.
The innovative research presented in the chapter by Maíra Rocha Machado
(FGV-Direito in São Paulo) and Guillermo Jorge (San Andrés), shows
the significant differences in the concrete regulatory application and consequences
in Brazil and Argentina of the international anti-money laundering regime.
With the goal of reducing illegal markets, usually conducted by organized crime
groups, the anti-money laundering paradigm is a sophisticated crime control
policy that involves substantial regulatory controls on financial markets, liberal
professions, and financial transactions all around the world. Although the norms
and supervisory structures are primarily defined by the Financial Action Task
Force, which is a non-treaty limited-membership inter-governmental network
body with strong peer-review arrangements, treaty-based intergovernmental
bodies, networks of private banks, multilateral financial institutions, a network
of Financial Intelligence Units (the Egmont Group) and various regional bodies
all contribute actively to this governance process. The regime is premised
on mandatory reporting of information by private sector actors, and includes
strong sanctions powers exercised by the local state and by distant states and
international bodies. This chapter documents the substantial variations in the
effects in Brazil and Argentina that have resulted from superficially the same
18

global regime, with very different effects on detection of official and electedpolitician
corruption, personal financial reporting, and other issues.
The fourth section of the book broadens from investment to examine
the wider topic of Global Administrative Law in the field of development
finance. NYU Professor Kevin Davis, a pioneer of Financing Development as
a field of legal research and study, sets forth its conceptual foundations. His
work covers a range of development-finance techniques, extending from World
Bank and IMF lending, sovereign borrowing on commercial bond markets,
transnational project finance, through for-profit or non-profit microcredit, to
official development assistance and private charitable aid. He integrates the
private and commercial law elements of these techniques, with wider issues
concerning the formulation and implementation of public policy and public
interest, using Global Administrative Law approaches to help structure this
analysis. Jorge Daniel Taillant of CEDHA provides an Argentinian NGO
perspective on methods of mobilization against proposals for two specific
development projects, to construct pulp mills on the Uruguayan side of the
Uruguay-Argentina border river. The opposition campaign included popular
protests to mobilize the Argentine state, which then filed an inter-state case in
the International Court of Justice. But much of the effort was by civil society
groups operating in a wide array of global, regional, and domestic institutions,
including their work with the International Finance Corporation of the World
Bank, the procedures of the OECD Guidelines on Multinational Enterprises,
public interest actions in Argentina’s domestic courts, and litigation pressures
against the Finnish Botnia Company. This mobilization of environmental opposition
to a foreign investment in a neighbouring country where that investment
received support, was conducted primarily on the traditional international law
basis that detrimental and legally-cognizable effects would be felt in Argentina.
But the dimension of concern for the extra-state environment, and the extrastate
effects of civil society mobilization, adds a further complexity to the
dynamics of Global Administrative Law analysis. Administrative law issues of
process and standing, including the rights of different publics to have access to
environmental information and to participate in environmental decisions, and
rights of access to justice to redress denials of these rights, are becoming more
and more significant in the legal governance of such dynamics.
Martin Böhmer, who as a public interest lawyer and founding Dean
of the San Andrés Law School has been a prominent Argentine proponent of
efforts to rethink Latin American legal practice and legal education under the
current conditions of globalization, provides a fitting conclusion to a volume
he played a substantial part in initiating. His short sketch of Argentine public
law in different epochs, provides the context for his analysis of the challenges
19

since the 1983 restoration of democracy in achieving a working combination
of respect for and enforcement of fundamental human rights, consolidation of
democracy, and the establishment of stable and effective sets of public rules.
The transition after 1983 from authoritarian to constitutional government,
from abuses of basic rights to commitments to national and international rights
protections, from monopolies to privatization of utilities and other public
services, and from a subdued to a highly active civil society pursuing distinct
agendas, have been accompanied by increasingly active judges playing at times
counter-majoritarian roles, and by a growth in public interest lawyering as well
as new legal thinking in administrative law as in other fields. Overlain on all
of this, however, have been the rapid changes in the terrain of engagement
and in the position of the state, wrought by globalization. The democracy the
country seeks to consolidate can no longer be understood simply under a conception
of representative democracy that is mainly confined to parliamentary
discussion and electoral decision. The multiplication of deliberative processes
and sites of influence or control in national public law (regulatory agencies,
the judicial power, administrative bodies) and in international governance,
force the different actors to develop new approaches to decision-making and
accountability, to give reasons for actions, and to repeatedly nudge or modify
policies as they interact with this dynamic governance environment. These
changes are again reconfiguring the available public spaces, and call for new
skills which include the skills of global administrative lawyering. Böhmer
notes the deliberate paradox that will endure for as long as the idea of ‘global’
administrative law takes its framing and content predominantly from North
American or North Atlantic ideas and interests. The deepening and reshaping
of Global Administrative Law is one part of the new enterprise he calls for
in arguing for the deepening and reshaping of Argentine and Latin American
public law, legal education, and lawyering skills under these new conditions.
It is hoped that the increasing engagement of Latin American lawyers with
these contemporary challenges, whether adopting, refashioning or rejecting the
Global Administrative Law perspective on these issues, will have a substantial
impact not only in Latin America, but in each context where these issues must
rapidly and carefully be addressed.
20

EL SURGIMIENTO DEL DERECHO
ADMINISTRATIVO GLOBAL 1
Por Benedict Kingsbury 2
Nico Krisch 3
Richard B. Stewart 4
1. Introducción: El surgimiento inadvertido del derecho administrativo
global
Los modelos de gobernanza global 5 que han surgido han sido moldeados por un
poco evidente pero importante y creciente cuerpo de normas de derecho administrativo
global. Este cuerpo de normas no se encuentra hoy en día unificado,
de hecho, no es todavía un campo organizado en la academia o en la práctica. El
Proyecto de Investigación sobre Derecho Administrativo Global de la Facultad
1
Traducción al castellano del texto en inglés realizada por Gisela Paris y Luciana Ricart, LL.M.
International Legal Studies, Facultad de Derecho de la New York University. El original puede
ser consultado en http://www.iilj.org/GAL/LCPSymp.asp
2
Profesor de Derecho Murry & Ida Becker y Director del Institute of International Law and Justice
de la Facultad de Derecho de la New York University.
3
Becario Investigador Junior, Merton College, Oxford.
4
Profesor Universitario, Profesor John E. Sexton y Director del Center on Environmental and
Land Use Law de la Facultad de Derecho de la New York University.
5
Nota de traducción: Hasta hace poco no existía una palabra en castellano que reflejara exactamente
la acepción de “governance” en inglés. Sin embargo, recientemente la Real Academia Española
ha aceptado el uso del término “gobernanza” para referir a este concepto. Si bien en la literatura
esta expresión todavía no está del todo difundida, la utilizaremos a lo largo de la presente
traducción de acuerdo a la definición dada por la Real Academia Española en la vigésimo segunda
edición del Diccionario de la Lengua Española. Así, la definición de gobernanza consiste en el
“arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo económico,
social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil
y el mercado de la economía” y en la “acción y efecto de gobernar o gobernarse.” Disponible en
http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?TIPO_BUS=3&LEMA=gobernanza
21

El surgimiento del Derecho Administrativo Global
de Derecho de la New York University 6 es un esfuerzo para sistematizar los
estudios de los distintos marcos nacionales, transnacionales e internacionales
que tiene relación con el derecho administrativo de la gobernanza global. A
través de la utilización de ideas desarrolladas en las primeras fases de este
proyecto, en este artículo emprendemos la tarea de identificar, de entre estas
variadas prácticas, algunas pautas en común y conexiones lo suficientemente
profundas y de largo alcance como para constituir el campo embrionario del
derecho administrativo global. Señalamos algunos factores que incentivan el
desarrollo de enfoques comunes, y de mecanismos de aprendizaje, de préstamo
y mutuas remisiones, que contribuyen a un grado de integración en el campo.
Notamos, asimismo, algunas restricciones importantes y razones perdurables
para la no-convergencia. Comenzamos haciendo una evaluación en términos
normativos de los pros y los contras de promover un campo unificado de derecho
administrativo global, y de los pros y los contras de algunas posturas
en particular dentro del campo. Este artículo se nutre de las publicaciones de
los colaboradores en el proyecto y de otras personas en el área 7 y busca llevar
adelante a esta empresa colectiva; pero los resultados son sólo preliminares.
Subyacente al surgimiento del derecho administrativo global se encuentra
el vasto incremento del alcance y formas de la regulación transgubernamental
y de la administración que se propone enfrentar las consecuencias de la
interdependencia globalizada en áreas tales como la seguridad, las condiciones
del desarrollo y la asistencia financiera a los países en desarrollo, la protección
ambiental, la regulación bancaria y financiera, el cumplimiento de las leyes, las
telecomunicaciones, el comercio de productos y servicios, la propiedad intelectual,
los estándares laborales, los movimientos transfronterizos de poblaciones,
incluyendo a los refugiados. Cada vez más, estas consecuencias no pueden
ser adecuadamente afrontadas a través de medidas nacionales regulatorias y
administrativas aisladas. Como resultado de ello, se han establecido diversos
6
Proyecto de Investigación sobre Derecho Administrativo Global, Institute of International Law
and Justice de la Facultad de Derecho de la New York University, en conjunto con el Center on
Environmental and Land Use Law. Artículos de trabajo, una bibliografía y documentos del proyecto
pueden ser encontrados en la página web del Instituto en http://www.iilj.org/GAL/default.
asp. Esta página web también incluye vínculos a instituciones asociadas al proyecto, y a otros
proyectos de investigación a lo largo del mundo en áreas relacionadas. Agradecemos por sus
ideas y comentarios específicos a los diversos profesores, becarios visitantes y estudiantes que
participaron en el proyecto, así como también a los participantes en la Conferencia de Hiroshima
de la Sociedad Japonesa de Derecho Internacional, en un taller para profesores de la Facultad
de Derecho de NYU, en un taller del Instituto de Derecho Global de NYU-Oxford en Merton
College de la Oxford University. Reconocemos con suma gratitud el apoyo financiero del Fondo
de Investigación para Profesores Filomen D’Agostino y Max Greenberg, del Programa Hauser
Global Law School, y de una subvención al IILJ de la Carnegie Corporation de New York.
7
Puede encontrarse una bibliografía extensa en A Global Administrative Law Bibliography, Law
& Contemporary Problems, 68:2005, pp. 357-397.
22

El surgimiento del Derecho Administrativo Global
sistemas transnacionales de regulación o de cooperación regulatoria a través de
tratados internacionales y de redes intergubernamentales de cooperación más
informales, desplazando muchas decisiones regulatorias del nivel nacional al
nivel global. Además, muchos de los detalles y de la implementación de dicha
regulación se encuentran determinados por órganos administrativos transnacionales
—incluyendo organizaciones internacionales y grupos informales de
funcionarios— que desarrollan funciones administrativas pero que no están
sujetos directamente al control de los gobiernos nacionales o a los sistemas
legales domésticos o, en el caso de los regímenes basados en tratados, a los
Estados parte del tratado. Estas decisiones regulatorias pueden llegar a ser
implementadas directamente por el sistema global a actores privados o, aún
más frecuentemente, a través de medidas de implementación a nivel nacional.
Asimismo, es cada vez más importante la regulación por órganos privados
internacionales que establecen estándares y por organizaciones híbridas públicoprivadas
que pueden incluir, entre otros, representantes de empresas, ONGs,
gobiernos nacionales, y organizaciones intergubernamentales.
Esta situación ha creado un déficit de la “accountability” 8 en el creciente
ejercicio del poder regulatorio transnacional, el cual ha comenzado a estimular
dos tipos diferentes de respuestas: Primero, la tentativa de extender el derecho
administrativo doméstico a las decisiones regulatorias intergubernamentales
que afectan a una nación; y segundo, el desarrollo de nuevos mecanismos de
derecho administrativo a nivel global para enfrentar decisiones tomadas y reglas
adoptadas dentro de los regímenes intergubernamentales.
Una cuestión un tanto distinta pero relacionada se da cuando las decisiones
regulatorias efectuadas por una autoridad doméstica afectan adversamente
a otros Estados, a categorías determinadas de individuos u organizaciones, y
son cuestionadas como contrarias a las obligaciones de ese gobierno bajo un
régimen internacional del cual es parte. Frente a esto, una respuesta ha sido el
desarrollo por los regímenes intergubernamentales de estándares de derecho
administrativo y mecanismos a los cuales los administradores nacionales deben
conformarse en aras de asegurar su cumplimiento y accountability adecuada
con el régimen internacional. Para incrementar su legitimidad y efectividad,
algunos órganos regulatorios no compuestos exclusivamente de Estados —órganos
híbridos público-privados, y puramente privados— han comenzado
8
Nota de traducción: no existe una palabra en español que refleje acabadamente el significado de
“accountability.” El concepto que mejor refleja la acepción de “accountability” es rendición de
cuentas. Por la familiaridad del término en inglés, en las publicaciones sobre teoría democrática
hemos dejado el término original en la traducción. Sin embargo, en otras formas del concepto a lo
largo del texto en inglés, como “be held accountable” o “accountability mechanisms” a veces se
utilizarán variaciones de la expresión “rendición de cuentas.”
23

El surgimiento del Derecho Administrativo Global
también a adoptar procedimientos administrativos de toma de decisiones y de
reglamentación.
Estos desarrollos nos llevan a definir al derecho administrativo global
como aquél que incluye los mecanismos, principios, prácticas y los acuerdos
sociales que los respaldan y que promueven o que de otra forma afectan la accountability
de los órganos globales administrativos, en particular asegurándose
de que cumplan con los estándares adecuados de transparencia, participación,
toma de decisiones razonada, y legalidad, y promoviendo la efectiva evaluación
de las normas y decisiones que aprueban. Los órganos globales administrativos
incluyen órganos regulatorios intergubernamentales formales, redes regulatorias
informales intergubernamentales informales y arreglos de coordinación, órganos
regulatorios nacionales que operan en relación con un régimen internacional
intergubernamental, órganos regulatorios híbridos público-privados, y algunos
órganos regulatorios privados que ejercen funciones de gobernanza trasnacional
de importancia pública específica.
Al proponer tal definición, también estamos planteando que la mayor
parte de la gobernanza global puede ser entendida y analizada a través de la
acción administrativa: La reglamentación administrativa, el procedimiento administrativo
que dirime intereses contrapuestos, y otras formas de decisiones y
gestión regulatoria y administrativa. El derecho doméstico da por presupuesto un
sentido compartido de lo que constituye la acción administrativa, si bien puede
ser definida primordialmente en sentido negativo —como actos estatales que
no son ni legislativos ni judiciales— y si bien los límites entre estas categorías
son difusos en los márgenes. 9 Más allá de la esfera de influencia del Estado, no
prevalece tal consensuada diferenciación funcional; el paisaje institucional es
mucho más variado que en el marco doméstico. Sin embargo, muchas de las
instituciones internacionales y regímenes que se embarcan en la “gobernanza
global” realizan funciones que la mayoría de los abogados iuspublicistas nacionales
consideraría que tiene un carácter administrativo genuino: Operan en
el ámbito de conferencias diplomáticas altamente publicitadas y de redacción
de tratados, pero en conjunto regulan y administran amplios sectores de la
vida económica y social a través de decisiones específicas y de regulación
administrativa. Creemos que conceptualmente la acción administrativa puede
ser distinguida de la legislativa en forma de tratados, y de la jurisdiccional
en la forma de ocasionales soluciones de controversias entre Estados u otras
partes en disputa. Como en el marco doméstico, la acción administrativa a
nivel global tiene elementos tanto legislativos como jurisdiccionales. Incluye
9
Sobre el ejemplo alemán, ver Maurer, Hartmut, Allgemeines Verwaltungsrecht, CH Beck Verlag,
2002, 14 th ed.
24

El surgimiento del Derecho Administrativo Global
la reglamentación administrativa, no en forma de tratados negociados por
Estados, pero de estándares y de reglas de aplicación general adoptadas por
órganos subsidiarios. 10 También incluye decisiones informales tomadas al
controlar e implementar regímenes regulatorios internacionales. Como una
cuestión de demarcación provisoria, podemos decir que la acción administrativa
global incluye la reglamentación administrativa, la función adjudicativa,
y otras decisiones que no son ni conclusión de tratados ni simple solución de
controversias entre partes. 11
En este artículo, pretendemos desarrollar un enfoque de la acción administrativa
global delineando y elaborando lo que creemos es el campo naciente
del derecho administrativo global. Hacemos un estudio de los temas y desafíos
más importantes de este campo naciente, y comenzamos a esquematizar los
elementos de una agenda de investigación para su desarrollo posterior. Organizamos
este artículo explorando, correlativamente, cinco tipos de cuestiones que
son centrales a la práctica actual y al trabajo posterior: 1. Cuestiones sobre los
modelos básicos estructurales de la administración global, y cómo la variación
entre ellos está modelando nuevos mecanismos de accountability; 2. cuestiones
metodológicas y empíricas relacionadas con el alcance y las fuentes del derecho
administrativo global, los mecanismos de accountability, y los principios
doctrinarios que actualmente existen o que surgen en la práctica; 3. cuestiones
normativas sobre cómo justificar y defender dichos mecanismos; 4. cuestiones
de diseño institucional en cuanto a cómo dichos mecanismos deberían ser
diseñados para asegurar accountability sin comprometer indebidamente a la
eficacia; y 5. cuestiones de teoría política positiva sobre el surgimiento y diseño
de dichos mecanismos y qué factores pueden conducir a su éxito.
2. La estructura del espacio administrativo global
La conceptualización del derecho administrativo global presupone la existencia
de una administración global o transnacional. Nosotros sostenemos que existe
suficiente cantidad de administración global y transnacional como para poder
identificar hoy en día un “espacio administrativo global” multifacético (un
concepto al cual volveremos en breve), poblado de varios y diversos tipos de
instituciones regulatorias administrativas y de varios tipos de entidades que son
10
Algunas formas de toma de decisiones globales administrativas están íntimamente conectadas
con la solución de controversias, sobre todo porque órganos cuasi-judiciales como el Órgano de
Apelación del Órgano de Solución de Controversias de la OMC también desarrolla funciones
regulatorias de supervisión importantes.
11
Ver Stewart, Richard B., “U.S. Administrative Law: A model for Global Administrative Law?,”
Law and Contemporary Problems, 68:2005, pp. 63-108. Puede consultarse en http://www.iilj.
org/publications/documents/10120503_Stewart.pdf
25

El surgimiento del Derecho Administrativo Global
los sujetos de la regulación, incluyendo no sólo Estados sino también individuos,
empresas, y ONGs. Pero esta visión es sin dudas debatible. Muchos abogados
internacionalistas todavía ven a la administración mayormente como una extensión
del Estado o excepcionalmente de entidades interestatales con un alto nivel
de integración, como la Unión Europea. Bajo esta visión, que se complementa
con lo que hasta ahora ha sido una concentración de los abogados administrativistas
mayormente doméstica o de la UE, la acción internacional podría
coordinar y asistir a la administración doméstica, pero dada la falta de un poder
ejecutivo internacional y de su capacidad, no constituye acción administrativa
de por sí. Esta visión, sin embargo, se contradice con el crecimiento rápido de
regímenes regulatorios internacionales y transnacionales con componentes y
funciones administrativas. Algunos de los regímenes regulatorios más densos
han surgido en la esfera de la regulación económica: Las redes y comités de la
OCDE, la administración y los comités de la OMC, los comités del G-7/G-8,
de las estructuras de cooperación anti-monopolio, 12 y la regulación financiera
desarrollada por, entre otros, el FMI, el Comité de Basilea 13 y el Grupo de Acción
Financiera Internacional. La regulación ambiental es en parte el trabajo de
órganos administrativos no-ambientales como el Banco Mundial, la OCDE y
la OMC, pero cada vez más se están estableciendo estructuras regulatorias de
largo alcance en regímenes especiales como el esquema de comercio de futuras
emisiones y el Mecanismo de Desarrollo Limpio del Protocolo de Kyoto. La
acción administrativa es un componente importante ahora de muchos regímenes
de seguridad internacional, incluyendo el trabajo del Consejo de Seguridad
de las Naciones Unidas y de sus comités, y en campos relacionados como la
regulación de la energía nuclear (la AIEA) o el mecanismo de supervisión de la
Convención sobre Armas Químicas. Una breve reflexión sobre estos ejemplos
indica inmediatamente que el panorama extraordinariamente variado de la administración
global es el resultado no sólo de amplias áreas de regulación y de
las correlativas diferenciaciones funcionales entre instituciones, sino también
del carácter multifacético de la administración de la gobernanza global. En
esta sección pretendemos proporcionar algunas herramientas conceptuales para
organizar el análisis de estos fenómenos diversos identificando las diferentes
estructuras y temas de la administración global y proponiendo la noción de un
espacio administrativo global.
12
En temas de anti-monopolio (antitrust), ver Fox, Eleanor, “International Antitrust and the Doha
Dome,” Virginia Journal of International Law, 43:2003, pp. 925-32.
13
Para un análisis del Comité de Basilea, ver Zaring, David, “International Law by Other Means:
The Twilight Existence of International Financial Regulatory Organizations,” Texas International
Law Journal, 33:1998, pp. 287-91; asimismo, Zaring, David, “Informal Procedure, Hard and
Soft, in International Administration,” Chicago Journal of International Law, 5:2005, p. 547.
26

El surgimiento del Derecho Administrativo Global
Este emprendimiento en algún punto se nutre de ciertas concepciones
de la administración internacional y del derecho administrativo internacional
que se desarrollaron a mediados del siglo diecinueve y cuyo uso se volvió
frecuente en las décadas de 1920 y 1930. La idea de analizar la gobernanza
transnacional como administración sujeta a principios de derecho administrativo
particulares se encuentra, por ejemplo, en la obra de los reformadores
sociales y constructores de instituciones de fines del siglo diecinueve, como
la concepción de Lorenz von Stein del trabajo en salud pública internacional
en términos administrativos. 14 Este enfoque administrativo fue incitado por el
auge de las instituciones regulatorias internacionales, “uniones internacionales,”
que trataban temas tales como servicios postales, navegación, y telecomunicaciones,
a veces con poderes importantes de reglamentación secundaria que
no requerían ratificación nacional para tener fuerza legal. 15 La cooperación de
los actores administrativos domésticos que tenía lugar en el marco de estas
uniones, y el rol central de los actores domésticos para el éxito de los regímenes
en cuestión, llevó a algunos autores a adoptar una noción amplia de
“administración internacional” que incluía tanto instituciones internacionales
como actores administrativos domésticos cuando éstos realizaban acciones con
repercusión transfronteriza. 16 Estos enfoques exhaustivos, junto con la idea de
los elementos administrativos en las relaciones exteriores, desaparecieron en
la mayoría de los textos comunes de derecho internacional después de 1945, 17
14
Von Stein, Lorenz, “Einige Bemerkungen über das internationale Verwaltungsrecht,” Jahrbuch
für Gesetzgebung, Verwaltung und Volkswirtschaft im Deutschen Reich, 6:1882, p. 395. Para una
discusión sobre la historia temprana del campo, ver Gascón y Marin, José, “Les transformations
du droit administratif international,” Recueil des Cours, 34:1930, pp. 7-15; y, más recientemente,
Tietje, Christian, Internationalisiertes Verwaltungshandeln, Berlin, Duncker & Humblot, 2001.
Sobre Lorenz von Stein, ver Schulz-Nieswandt, Frank, Die Lehre vom öffentlichen Gesundheitswesen
bei Lorenz von Stein, Kiel, Quellen zur Verwaltungsgeschichte, 1989.
15
Ver Reinsch, Paul S., “International Administrative Law and National Sovereignty,” American
Journal of International Law, 3:1909, p. 1; ver también Négulesco, Paul, “Principes du droit
international administratif,” Recueil des Cours, 51:1935, p. 579. Para una obra central que desarrolla
un enfoque de derecho internacional privado sobre el derecho administrativo en cuestiones
transfronterizas, ver Neumeyer, Karl, Internationales Verwaltungsrecht, t. 4, Munich – Berlin,
J. Schweitzer, 1936.
16
Ver Kazansky, Pierre, “Théorie de l’administration internationale,” Revue Générale de Droit
International Public, 9:1902, p. 360; ver, asimismo, Négulesco, “Principes du droit international
administratif,” op. cit., pp. 589-93. George Scelle, en los primeros dos volúmenes de su Précis
de droit des gens, esboza algunos aspectos de este enfoque, focalizándose en el doble rol de las
agencias gubernamentales nacionales como actores nacionales y administradores de la acción
internacional. Scelle tenía la intención de desarrollar este enfoque en un tercer volumen sobre
derecho administrativo internacional. Ver Scelle, George, Précis de droit des gens, t.1, París,
Sirey, 1932, p. 69.
17
Se siguen identificando nociones tales como “uniones administrativas internacionales” en obras
como las de Wolfrum, Rüdiger “International Administrative Unions,” en Bernhardt, Rudolf
(ed.), Encyclopedia of Public International Law, t. 2, Amsterdam, North-Holland, 1995, p. 1041.
Los “tribunales internacionales” de las organizaciones internacionales, y los mecanismos de
control a ellos asociados, han desde antaño tenido que lidiar con un limitado pero importante
27

El surgimiento del Derecho Administrativo Global
si bien se pueden encontrar significativas excepciones en la obra de Wilfred
Jenks, Soji Yamamoto y algunos otros. 18 Nuestra conceptualización de la administración
global busca revitalizar la versión más amplia que yace detrás de
esos enfoques previos.
2.1. Cinco tipos de administración global
Se pueden distinguir cinco tipos principales de regulación administrativa
globalizada: (1) Administración por parte de organizaciones internacionales
formales; (2) administración basada en la acción colectiva de redes transnacionales
de acuerdos de cooperación entre funcionarios reguladores nacionales;
(3) administración distribuida llevada a cabo por reguladores nacionales bajo
tratados, redes u otros regímenes cooperativos; (4) administración por acuerdos
híbridos intergubernamentales-privados; y (5) administración por instituciones
privadas con funciones regulatorias. En la práctica, muchas de estas capas se
superponen o se combinan, pero nosotros proponemos esta selección de tipos
ideales para facilitar investigaciones futuras. 19
En la administración internacional, los actores administrativos principales
son las organizaciones formales intergubernamentales establecidas por un
tratado o acuerdo ejecutivo. Un ejemplo central es el Consejo de Seguridad de
la ONU y sus comités, que adoptan legislación subsidiaria, toman decisiones
aspecto de la administración internacional relativo a los derechos de los empleados de estas organizaciones
y a temas generales relativos al servicio civil internacional. La decisión del Tribunal
Administrativo de la Organización Internacional del Trabajo en Bustani v. Organization for the
Prohibition of Chemical Weapons (Judgment 2232, 16-VII-2003, disponible en http://www.ilo.
org/public/english/tribunal/fulltext/2232.htm), ejemplifica el rol importante que estos tribunales
pueden llegar a jugar en ciertos casos. El tribunal aceptó algunos elementos de la queja de
José Bustani, por su despido del puesto de Director General de la OPCW, un despido que se dio
a continuación de ciertas confrontaciones con los Estados Unidos sobre la inspección de instalaciones
químicas bajo el régimen del OPCW; ver, asimismo, Stani, Ana, “Removal of the Head
of a Multilateral Organization —Independence of International Organization and Their Secretariat—Political
Interference by Member State in the Operation of International Organization,”
American Journal of International Law, 98:2004, p. 810.
18
Jenks, C. Wilfred, The Proper Law of International Organisations, Londres, Stevens & Sons
Ltd., 1963; Yamamoto, Soji, “Kokusai gyoseiho no sonritsu kiban (The Positive Basis of International
Administrative Law),” Kokusaiho Gaiko Zasshi (The Journal of International Law and
Diplomacy), 76:1967, p. 5; ver, asimismo, Jordan, Robert S., International Administration: Its
Evolution and Contemporary Applications, Londres, Oxford University Press, 1971; y Hahn,
Hugo J., “Control Under the Euratom Compact,” American Journal of Comparative Law, 7:1958,
p. 23.
19
Sobre la combinación de los diversos niveles en la administración de la UE, ver Cassese, Sabino,
“European Administrative Proceedings,” Law & Contemporary Problems, 68:2004, p. 21;
ver asimismo Della Cananea, Giacinto, “The European Union’s Mixed Administrative Proceedings,”
Law & Contemporary Problems, 68:2004, p. 197; Chiti, Edoardo, “Administrative Proceedings
Involving European Agencies,” Law & Contemporary Problems, 68:2004, p. 219.
28

El surgimiento del Derecho Administrativo Global
vinculantes relacionadas a países en particular (mayormente en forma de sanciones),
e incluso tienen incidencia directa sobre los individuos a través de las
sanciones dirigidas y la lista relacionada de personas que se estima responsables
de amenazas a la paz internacional. De modo similar, el Alto Comisionado de
las Naciones Unidas para los Refugiados ha asumido varias otras tareas regulatorias
y administrativas, como la determinación del estatuto de refugiado y la
administración de campos de refugiados en muchos países. Otros ejemplos los
constituyen la evaluación de los riesgos globales para la salud y la publicación
de advertencias previas por parte de la Organización Mundial de la Salud, el
hecho de que el Grupo de Acción Financiera Internacional evalúe políticas
contra el lavado de dinero y aplique sanciones por la violación por Estados
en particular de los estándares que éste ha adoptado, los mecanismos de cumplimiento
con el Protocolo de Montreal bajo el cual órganos subsidiarios de
carácter administrativo se ocupan del no cumplimiento de dichas normas por
las partes del Protocolo, y los estándares de “buena gobernanza” establecidos
por el Banco Mundial para ciertos países en desarrollo como condición para
otorgarles ayuda financiera.
Por el contrario, las redes transnacionales y los acuerdos de coordinación
se caracterizan por la ausencia de estructura de toma de decisiones vinculantes
y por el predominio de una cooperación informal entre los reguladores
estatales. Esta forma horizontal de cooperación puede, aunque no debe hacerlo
necesariamente, ocurrir en el marco de un tratado. Por ejemplo, el Comité de
Basilea reúne a los jefes de varios bancos centrales, fuera de la estructura de un
tratado, para que puedan coordinar entre sí cuestiones tales como los requisitos
de la cantidad de capital adecuado que deben poseer los bancos. Los acuerdos
no son jurídicamente vinculantes pero pueden ser altamente efectivos. Otro
ejemplo lo constituye la presión ejercida por los expertos de la OMC para el
reconocimiento mutuo de normas regulatorias y de decisiones entre los estados
miembros, estableciendo de esa forma una fuerte cooperación horizontal a través
de la cual los actos regulatorios de un Estado automáticamente cobran validez
en el otro. 20 Los reguladores nacionales también han desarrollado, de manera
bilateral, convenios para el mutuo reconocimiento de estándares nacionales
regulatorios o procedimientos de conformidad y otras formas de coordinación
regulatoria, como determinaciones de equivalencia regulatoria. 21
20
Ver Shapiro, Sidney, “International Trade Agreements, Regulatory Protection, and Public Accountability,”
Administrative Law Review, 54:2002, pp. 453-57.
21
Ver Nicolaidis, Kalypso / Shaffer, Gregory, “Managed Mutual Recognition Regimes: Governance
without Global Government,” Law & Contemporary Problems, 68:2005, p. 251. Puede
consultarse en http://www.iilj.org/publications/documents/2005.6NicolaidisShaffer.pdf
29

El surgimiento del Derecho Administrativo Global
En la administración dispersa, las agencias regulatorias domésticas
actúan como parte del espacio administrativo global: Toman decisiones sobre
temas que generan preocupación a nivel extranjero o global. Un ejemplo es
el ejercicio de jurisdicción regulatoria extra-territorial, por la cual un Estado
busca regular una actividad que primordialmente se desarrolla en algún otro
lado. En algunos casos, dicha regulación está sujeta a limitaciones substantivas
e incluso a requisitos procedimentales establecidos internacionalmente,
lo cual resulta evidente de la decisión de 1998 del Órgano de Apelación de
la OMC en el caso Estados Unidos —Prohibición de las Importaciones de
Determinados Camarones y Productos del Camarón (Camarones-Tortugas.) 22
Sin embargo, incluso la administración doméstica sin efectos extraterritoriales
inmediatos puede ser parte del espacio administrativo global, especialmente
cuando se encarga de implementar un régimen internacional. Hoy en día, los
reguladores nacionales en materia ambiental que se ocupan de la conservación
de la biodiversidad o de las emisiones de gases del efecto invernadero forman
a menudo parte de la administración global, como también de la puramente
nacional: Son responsables de implementar el derecho ambiental internacional
para el logro de los objetivos comunes, y sus decisiones conciernen por
lo tanto a los gobiernos (y al público) de otros Estados, así como también al
régimen ambiental internacional que están implementando. Los acuerdos para
el reconocimiento mutuo de estándares y certificaciones entre determinados
reguladores nacionales pueden poseer también algunas de las cualidades de la
administración distribuida, si bien las opiniones al respecto varían ampliamente
en cuanto a cuál sería la mejor manera de comprender el mosaico de convenios
de reconocimiento mutuo y enfoques cooperativos comparables.
El cuarto tipo de administración global es la administración híbrida
privada-intergubernamental. Los órganos que combinan a actores privados
y gubernamentales adoptan formas muy diversas y cobran cada vez mayor
importancia. Un ejemplo es la Comisión del Codex Alimentarius, que adopta
estándares de seguridad alimenticia a través de un proceso de decisión que hoy
en día incluye una amplia participación tanto de actores no-gubernamentales
como de representantes gubernamentales, y que produce estándares que adquieren
un efecto cuasi-obligatorio a través del Acuerdo sobre Medidas Sanitarias
y Fitosanitarias (MSF) de la OMC. Otro ejemplo es el órgano regulador de las
direcciones en Internet, Internet Corporation for Assigned Names and Numbers
(ICANN), el cual fue establecido como un órgano no-gubernamental, pero
22
Órgano de Apelación de la OMC, Estados Unidos – Prohibición de las Importaciones de Determinados
Camarones y Productos del Camarón, WT/DS58/AB/R Doc. n. 98-3899 (12-X-98), de
aquí en adelante, Camarones-Tortugas; ver la discusión infra Parte III.C.3; ver también Estados
Unidos - Medidas de salvaguardia definitivas sobre las importaciones de determinados productos
de acero, WT/DS248/AB/R (2003), de aquí en adelante, Estados Unidos Acero.
30

El surgimiento del Derecho Administrativo Global
que luego comenzó a incluir representantes gubernamentales que adquirieron
poderes considerables, frecuentemente a través de su participación en el Comité
Asesor Gubernamental del ICANN, a partir de las reformas de 2002. Es
difícil poder determinar cómo el derecho administrativo debe ser configurado o
tornarse operativo en relación con dichos órganos. La participación de actores
estatales, sujetos a las restricciones del derecho público nacional e internacional,
en tanto que los actores privados no lo están y que incluso pueden tener deberes
contradictorios como confidencialidad comercial, resulta en una amenaza
de controles muy irregulares y potencialmente perjudiciales. Sin embargo, el
desafío es importante y lo suficientemente notable como para que demos tratamiento
a estos órganos híbridos como una categoría separada.
En quinto y último lugar, muchas de las funciones regulatorias son
llevadas a cabo por órganos privados. 23 Por ejemplo, la Organización Internacional
para la Estandarización (ISO, por sus siglas en inglés) ha adoptado más
de 13,000 estándares que armonizan reglas de producción y procesamiento a
nivel mundial. En una menor escala, algunas ONGs han llegado a desarrollar
estándares y mecanismos de certificación para productos que se comercian internacionalmente,
como por ejemplo café comerciado equitativamente y madera de
construcción cosechada de forma sostenible. Algunas empresas han establecido
normas y marcos regulatorios en varias industrias, que abarca desde el sistema
de notas de crédito de la Sociedad para las Telecomunicaciones Financieras
Interestatales Mundiales (SWIFT, siglas en inglés), a los estándares para la
producción de aparatos deportivos de la Asociación de Trabajo Equitativo. En
el derecho nacional, dichos órganos privados son típicamente tratados como
clubes más que como administradores, a no ser que ejerzan poder público por
delegación explícita. Pero en la esfera global, debido a la falta de instituciones
públicas internacionales, éstos a menudo tienen mayor poder e importancia.
Sus actos no son muy distintos en especie a muchas normas públicas intergubernamentales
de carácter no vinculante, y frecuentemente pueden llegar a ser
más efectivas. Sugerimos —aunque con cierta cautela— que los márgenes del
campo de la administración global sean extendidos a las actividades de algunos
de estos órganos no gubernamentales. El caso de ISO es un buen ejemplo: Sus
decisiones no sólo tienen impactos económicos considerables, sino que también
son usadas en decisiones regulatorias por autoridades creadas en virtud de un
tratado, como la OMC. Un ejemplo de un órgano regulatorio privado que está
menos conectado con la acción estatal o inter-estatal es la Agencia Mundial Anti-
Doping, una organización conectada con el Comité Olímpico Internacional,
que aplica cuidadosamente estándares del debido proceso al tratar los casos de
23
Ver, en general, Biersteker, Thomas J. / Hall, Rodney Bruce (eds.), The Emergence of Private
Authority in Global Governance, Londres, Oxford University Press, 2002.
31

El surgimiento del Derecho Administrativo Global
atletas que se sospecha han utilizado substancias prohibidas, y que culmina en
el sistema de apelación de la Corte Internacional de Arbitraje para el Deporte,
órgano de carácter privado. Las propuestas de extender los enfoques del derecho
administrativo a dichos órganos se topan con importantes problemas de índole
normativo y práctico, a pesar de que estos problemas sean específicos de cada
contexto en lugar de ser uniformes. Creemos que es deseable estudiar dichos
órganos como parte de la administración global y localizar tanto similitudes
como diferencias en los mecanismos de “accountability” desarrollados para
los órganos públicos y privados.
2.2. Los sujetos de la administración global: Estados, individuos, empresas,
ONGs, y otras colectividades.
Desglosar la dicotomía doméstico-internacional puede llegar a tener repercusiones
adicionales sobre el modo en el que concebimos a los sujetos de la
administración global. En su concepción tradicional, los sujetos del derecho
internacional eran los Estados. En forma similar, la “gobernanza global” es la
disciplina que estudia el comportamiento de los Estados con respecto a otros
Estados. Sin embargo, cada vez más los programas regulatorios acordados en
el plano internacional por los estados son llevados a cabo a través de medidas
tomadas por los gobiernos a nivel doméstico para regular la conducta privada. La
regulación coordinada de la conducta privada es a menudo el propósito mismo
del proyecto internacional en campos como la regulación de la contaminación o
de las prácticas financieras. En la teoría clásica, las medidas regulatorias domésticas
constituyen la implementación por parte de los Estados de sus obligaciones
internacionales. Los actores privados son únicamente aludidos formalmente
en la etapa de implementación, y ello es sólo una cuestión doméstica. Pero los
reales destinatarios de dichos regímenes regulatorios globales son ahora cada
vez más los mismos que en el derecho doméstico: A saber, los individuos (tanto
como agentes morales y como actores económicos y sociales) 24 y las entidades
colectivas como las sociedades comerciales y, en algunos casos, las ONGs. 25
Esta caracterización es aún más eficaz cuando los órganos internacionales
toman decisiones que tienen consecuencias jurídicas directas para los
individuos o las empresas sin ningún tipo de intervención para la acción del
24
Ver Stewart, “U.S. Administrative Law: A model for Global Administrative Law?,” op. cit.
La postura que mantiene que los individuos son los sujetos últimos de toda regulación legal ha
sido mantenida por una de las tradiciones liberales de abogados internacionalistas. Ver, por ej.,
Brierly, J.L., “Règles générales du droit de la paix,” Recueil des Cours, 58:1936, pp. 47-52.
25
Para un enfoque precoz sobre las mismas líneas, ver Négulesco, “Principes du droit international
administratif,” op. cit., p. 604-05. Para tendencias que indiquen una similar conceptualización
en la Unión Europea, incluyendo por las cortes de la UE, ver Della Cananea, “The European
Union’s Mixed Administrative Proceedings,” op. loc. cit.
32

El surgimiento del Derecho Administrativo Global
gobierno nacional. Como ejemplos de ello se pueden incluir la certificación
de proyectos CDM por el Mecanismo de Desarrollo Limpio del Protocolo de
Kyoto, las determinaciones del estatuto de refugiado de individuos llevadas a
cabo por el ACNUR, y la certificación de ciertas ONGs por las Naciones Unidas
como específicamente autorizadas para participar en sus procedimientos. La
concepción de los actores privados como sujetos de la administración global se
hace también evidente en mucha de la gobernanza regulatoria lograda a través
de redes, en las cuales los reguladores nacionales llevan a cabo tanto un rol a
nivel internacional, decidiendo en forma colectiva con sus contrapartes sobre
requisitos regulatorios aplicables a las empresas privadas (por ejemplo, bancos
comerciales), como un rol a nivel doméstico al implementar y hacer cumplir esas
mismas normas a las empresas que están en su jurisdicción regulatoria. Esto es
aún más evidente en el caso de los acuerdos de gobernanza privada como ISO,
en donde la mayoría de los estándares son diseñados para la implementación
por empresas privadas, incluso cuando también pueden ser implementados en
el derecho nacional.
En otras situaciones, el objetivo del régimen internacional es lograr
ciertos cambios deseados en la conducta privada imponiendo obligaciones regulatorias
en los Estados y supervisando la manera en la cual los estados regulan
a los actores privados sujetos a su jurisdicción. Estos acuerdos son similares
a los modelos de gobernanza de múltiples niveles que han sido desarrollados
para entender a la Unión Europea y al “espacio administrativo europeo.” 26 Entre
algunos ejemplos se incluyen la Convención sobre el Comercio Internacional de
Especies en Peligro de Extinción (CITES), 27 el Protocolo de Montreal relativo
a Sustancias Agotadoras de la Capa de Ozono, la Convención de Basilea para
el Control Transfronterizo de Residuos Peligrosos, y las Convenciones de la
Organización Mundial del Trabajo (OIT.) Los órganos internacionales administrativos
responsables de promover y supervisar la implementación a menudo
juegan un papel principalmente regulatorio, fuera de y en contra de la teoría
clásica. En muchas oportunidades, los órganos administrativos en cuestión han
asumido una estructura corporativa mixta público-privada en la cual las empresas
y las ONGs participan junto con los representantes de los Estados; esto
se nutre del enfoque de larga data ejemplificado por la estructura corporativa
tripartita de la OIT basada en la representación por parte de las delegaciones
nacionales de los gobiernos, los empleadores y los trabajadores.
26
Ver Shapiro, Martin, “The Institutionalization of European Administrative Space,” en Stone
Sweet, Alec (ed., et al.), The Institutionalization of Europe, Oxford, Oxford University Press,
2001, p. 94; Siedentopf, Heinrich, Der europäische Verwaltungsraum, Baden-Baden, Nomos,
2004.
27
Nota del traductor: Sigla en inglés
33

El surgimiento del Derecho Administrativo Global
Incluso en otras áreas, los Estados son los sujetos primarios de la regulación
global, la cual es llevada a cabo para proteger o beneficiar a diversos
grupos de individuos, actores económicos privados o intereses sociales. Algunos
ejemplos de ello lo constituyen los estándares de “buena gobernanza” y de
“rule of law” 28 y los estándares ambientales impuestos por agencias como el
Banco Mundial como condición para proporcionar ayuda financiera a países
en desarrollo, incluyendo la realización de evaluaciones de impacto ambiental
para los proyectos de desarrollo.
Finalmente, en algunas áreas de administración regulatoria, como la
seguridad internacional, todavía pisa fuerte la visión clásica en el sentido de
que la gobernanza global se dirige hacia la conducta de los gobiernos hacia
otros gobiernos, más que hacia actores privados. Sin embargo, incluso aquí la
creciente privatización de las actividades de seguridad internacional, como el
uso creciente de contratistas privados para llevar a cabo funciones estatales
tradicionales como la ocupación militar de Irak, está comenzando a erosionar
la visión clásica. 29
Estos diversos ejemplos sugieren que las diferencias en los sujetos de los
regímenes administrativos globales —en algunos casos individuos o empresas,
en otros tanto Estados como actores de mercado, y en otros, Estados con distintos
grupos de individuos, actores de mercado, ONGs, o intereses sociales como los
beneficiarios, e incluso en otros casos los Estados solamente— dependerían de
las diferencias en la materia, los objetivos de la regulación, y las características
funcionales del problema a regular. Este es un tema de gran importancia para
las investigaciones futuras.
2.3. ¿Un espacio administrativo global?
Esta breve reseña de estructuras y ejemplos indica que ciertas funciones
regulatorias de gran importancia no tienen más un carácter exclusivamente
doméstico y se han tornado considerablemente transnacionales o globales. Esto
es especialmente cierto en el área de la reglamentación, en la cual la acción
28
Nota de traducción: Tampoco existe en español un concepto idéntico que refleje la acepción del
término “rule of law,” si bien normalmente puede traducirse como “estado de derecho” o “imperio
de la ley.” Como en las ocasiones anteriores, hemos mantenido el concepto original en inglés
por su uso frecuente en la literatura jurídica sobre el tema.
29
Ver Leander, Anna, “Conditional Legitimacy, Reinterpreted Monopolies: Globalisation and the
Evolving State Monopoly on Legitimate Violence,” COPRI Working Paper 2002/10, p. 18, en
http://www.ciaonet.org/wps/lea04.pdf; Krahmann, Elke, “Private Firms and the New Security
Governance,” Conflict, Security and Development, 5:2005, pp. 247 y ss.; Singer, Peter W., “War,
Profits, and the Vacuum of Law: Privatized Military Firms and International Law,” Columbia
Journal of Transnational Law, 42: 2004, p. 521.
34

El surgimiento del Derecho Administrativo Global
genuinamente internacional se combina con acción por reguladores nacionales
en redes de coordinación global que complementan, e incluso a menudo determinan,
la acción doméstica, penetrando profundamente de esta forma en los
programas y decisiones regulatorias domésticas. Además, cada vez en mayor
cantidad de casos, las decisiones globales afectan directamente a individuos
y empresas, como por ejemplo en las decisiones del Consejo de Seguridad de
la ONU sobre las sanciones y las medidas anti-terroristas, las actividades del
ACNUR, el Mecanismo de Desarrollo Limpio bajo el Protocolo de Kyoto, o
en la incorporación casi-automática en el derecho doméstico de las decisiones
del Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI.)
Sin embargo, esto no da respuesta en forma concluyente a la pregunta de
si debe reconocerse un espacio administrativo global separado o si es todavía
posible e incluso preferible mantener la dicotomía clásica entre un espacio administrativo
en las políticas nacionales por un lado y la coordinación interestatal
en la “gobernanza global” por el otro. Es cierto que lo global y lo doméstico se
diferencian política y operativamente por varias razones. Sin embargo, los dos
ámbitos están ya estrechamente entrelazados en muchas áreas de regulación y
de administración. El auge de los programas regulatorios a nivel global y su
integración en sus contrapartes domésticas significa que las decisiones de los
administradores domésticos están cada vez más limitadas por normas substantivas
y procedimentales establecidas a nivel global; de esta forma, la necesidad
formal para la implementación doméstica ya no proporciona una independencia
significativa de la esfera doméstica de la internacional. Al mismo tiempo, en
algunos casos los órganos administrativos globales que toman esas decisiones
gozan —de facto— de demasiada independencia y discreción como para ser
considerados meros agentes de los Estados. Sopesar la importancia y trayectoria
de esta interconexión es una cuestión de apreciación, sobre la cual las opiniones
difieren. A nuestro parecer, los abogados internacionalistas ya no pueden
fidedignamente argumentar que no existen déficit genuinos de democracia y
legitimidad en la gobernanza administrativa global sosteniendo que los órganos
regulatorios globales rinden cuentas a los Estados, y que los gobiernos de esos
Estados rinden cuentas a sus electores y a las cortes. Los abogados administrativistas
nacionales ya no pueden insistir en que una adecuada “accountability”
para la gobernanza regulatoria global siempre puede ser lograda a través de
la aplicación de los requisitos del derecho administrativo doméstico para las
decisiones regulatorias domésticas. Nosotros sostenemos que las circunstancias
actuales exigen un reconocimiento de un espacio administrativo global, distinto
del espacio de relaciones interestatales gobernadas por el derecho internacional
35

El surgimiento del Derecho Administrativo Global
y del espacio regulatorio doméstico gobernado por el derecho administrativo
doméstico, a pesar de abarcar elementos de cada uno de éstos. 30
Este espacio administrativo multifacético incorpora los cinco tipos distintos
de órganos administrativos internacionales o transnacionales descriptos
anteriormente. En este espacio, existe una interacción compleja entre los Estados,
los individuos, las empresas, las ONGs, y otros grupos o representantes de
intereses sociales y económicos a nivel doméstico o global que son afectados o
que de algún otro modo tienen un interés en la gobernanza regulatoria global.
El espacio posee características distintivas y dinámicas que exigen un estudio y
teorizaciones independientes tanto positivas como normativas. Estos esfuerzos
deben necesariamente basarse en, pero al mismo tiempo trascender, tanto el
derecho internacional tradicional como el derecho administrativo doméstico
—un entendimiento presagiado en los trabajos del derecho administrativo
internacional a principios del siglo veinte, pero abandonado desde entonces. 31
La autonomía relativa y el carácter distintivo de este espacio administrativo
global, y sus órganos de toma de decisiones cada vez más poderosos, nos llevan
a argumentar por el reconocimiento y desarrollo posterior a través de un derecho
administrativo global de principios y mecanismos de “accountability” nuevos y
claros. Dichos desarrollos tendrán como resultado práctico que los abogados que
representen a los gobiernos, a las organizaciones internacionales, a las empresas,
a los individuos, y a las ONGs afectadas por un número creciente de decisiones
regulatorias, deberán familiarizarse con las instituciones y actividades dentro
del espacio administrativo global y participar en la construcción de un derecho
administrativo global para ayudar a gobernar dicho espacio.
Nuestro apoyo a la noción de un espacio administrativo global es el
producto de la observación, pero también tiene inevitablemente implicaciones
potencialmente políticas y otras implicaciones de tipo normativo. Por un lado,
modelar a la gobernanza global en términos administrativos puede llevar a
su estabilización y legitimación en formas que privilegien a los que detentan
el poder actualmente y a reforzar el dominio de concepciones de derecho y
de gobernanza responsable del Norte y del Oeste. Por otro lado, ello también
puede llegar a crear una plataforma para la crítica. Cuanto más evidente se
torna la extensión del gobierno administrativo global (y encuadrar a la administración
global en términos tradicionales de administración y regulación
30
Para enfoques similares en la jurisprudencia de la UE, ver Cassese, “European Administrative
Proceedings,” op. cit., pp. 34-36.
31
Para un enfoque que haga énfasis en las raíces tanto de derecho público como de derecho internacional
para el derecho administrativo internacional, ver, por ej., Négulesco, “Principes du droit
international administratif,” op. cit., pp. 592-99; see also Kazansky, “Théorie de l’administration
internationale,” op. cit., p. 365.
36

El surgimiento del Derecho Administrativo Global
expone su carácter y extensión mucho más claramente que el uso de términos
vagos como gobernanza/gobernabilidad), 32 aún más resistencias y reformas
encontrarán puntos de enfoque. Así, desde la perspectiva de los pequeños
países en desarrollo, las instituciones regulatorias globales como la OMC, el
FMI, el Banco Mundial y el Consejo de Seguridad de la ONU ya pareciera que
los están “administrando” a voluntad de los países industrializados, que están
sujetos en general a una regulación externa mucho menos invasiva. Encarar
estos temas en términos administrativos puede llegar a poner de relieve la
necesidad de idear estrategias para remediar las injusticias que se asocian con
dichas desigualdades.
3. El Derecho administrativo global emergente
3.1. El alcance del derecho administrativo global
Entender a la gobernanza global como una forma de administración nos permite
reformular muchas de las preocupaciones comunes sobre la legitimidad de las
instituciones internacionales de un modo más específico y focalizado. Nos
proporciona una distancia crítica útil sobre las extendidas demandas de déficit
democráticos de estas instituciones, a menudo sobredimensionadas. 33 También
desvía la atención de los académicos de la gobernanza global a varios mecanismos
de “accountability” en la toma de decisiones administrativas, incluyendo
en el derecho administrativo, que en los sistemas domésticos operan al lado,
aunque no en forma independiente, de los procesos democráticos clásicos como
las elecciones y el control parlamentario y presidencial. Esta investigación
resalta de un modo útil hasta qué punto los mecanismos procedimentales de
participación y de revisión, que se dan por supuestos en la acción administrativa
doméstica, faltan a nivel global. Al mismo tiempo, la investigación invita
al desarrollo de procedimientos institucionales, principios y recursos, aunque
no con el objetivo de construir una democracia global completamente hecha y
derecha (que es hoy en día ilusorio.)
En este sentido, el derecho administrativo global reúne diferentes ramas
del derecho que pertenecen a la administración global pero que han sido tratadas
32
Ver Foucault, Michel, “Governmentality,” en Burchell, Graham (ed., et. al), The Foucault
Effect: Studies in Governmentality, Chicago, University of Chicago Press, 1991, p. 87; ver,
asimismo, Joerges, Christian, “The Turn to Transnational Governance and its Legitimacy Problems:
The Examples of Standardization and Food Safety,” disponible en http://www.law.nyu.
edu/kingsburyb/spring04/globalization/Joerges Draft4 9 Feb 04.doc.
33
Ver Moravcsik, Andrew, “Is there a «Democratic Deficit» in World Politics? A Framework for
Analysis,” Government and Opposition, 39:2004, p. 336.
37

El surgimiento del Derecho Administrativo Global
en forma separada por mucho tiempo, a menudo por razones conceptuales. 34
Incluye, como uno de sus componentes, al campo del “derecho administrativo
internacional” de larga data, un término utilizado principalmente para denotar las
reglas, procedimientos e instituciones a través de las cuales las organizaciones
internacionales tratan las controversias laborales y otros asuntos internos. También
incluye la interpretación específica de Kart Neumeyer y otros del “derecho
administrativo internacional” como el cuerpo de normas nacionales que rigen
los efectos de los actos administrativos de un Estado extranjero en el sistema
normativo del Estado. 35 Pero nuestra concepción del derecho administrativo
global es mucho más amplia, y se aproxima al enfoque de 1935 de Paul Négulesco
que percibe al derecho administrativo internacional como “una rama del
derecho público que, al examinar los fenómenos legales que constituyen juntos
la administración internacional, busca descubrir, especificar y sistematizar las
normas que gobiernan esta administración.” 36 En nuestro enfoque, el derecho
administrativo global cubre en forma efectiva todas las reglas y procedimientos
que ayudan a asegurar la accountability de la administración global, y se concentra
en particular en las estructuras administrativas, en la transparencia, en los
elementos participativos, en el procedimiento administrativo, en los principios
de una toma de decisiones razonadas, y en los mecanismos de revisión.
Se deben observar con mucha cautela las analogías directas entre el
derecho administrativo nacional y transnacional. Sin embargo, la sociología
de la educación profesional jurídica que está dominada por la capacitación
jurídica nacional implica que el proyecto del derecho administrativo global
incluirá probablemente en la práctica, en su aspecto constructivo, esfuerzos para
identificar, diseñar, y ayudar a construir estructuras trasnacionales y globales
para desempeñar funciones a lo sumo comparables a aquellas que el derecho
administrativo cumple a nivel doméstico, y a reformar el derecho administrativo
doméstico para permitirle ocuparse del carácter cada vez más global de la
regulación. Las definiciones del derecho administrativo en Europa continental
son en general taxonómicas, más que normativas, y tratan el tema englobando
a todas las normas que son vinculantes para los actores administrativos, excepto
para aquellos de naturaleza constitucional. 37 Si fuera visto en esta forma
34
Ver las complicadas diferencias conceptuales en Neumeyer, Karl, “Internationales Verwaltungsrecht:
Völkerrechtliche Grundlagen,” en Strupp, Karl (ed.), Wörterbuch des Völkerrechts
und der Diplomatie, 1:1924, pp. 577-81; ver también Gascón y Marin, “Les transformations du
droit administratif international,” op. cit., p. 9-24.
35
Ver Neumeyer, “Internationales Verwaltungsrecht: Völkerrechtliche Grundlagen,” op. cit.; ver
también Hoffmann, Gerhard, “Internationales Verwaltungsrecht,” en Besonderes Verwaltungsrecht,
Ingo von Münch, 1982, 6ª ed., p. 781.
36
Ver Négulesco, “Principes du droit international administratif,” op. cit., p. 593.
37
Ver en general Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, op. cit.. El estudio del derecho administrativo
doméstico echa luz sobre las consecuencias normativas del tema así como también
38

El surgimiento del Derecho Administrativo Global
taxonómica, el campo del derecho administrativo global podría englobar la
totalidad de las normas globales que regulan la acción administrativa por los
cinco tipos distintos de órganos administrativos descriptos anteriormente. Ello
incluiría tanto el derecho sustantivo, que define los poderes y límites de los
reguladores, como los tratados de derechos humanos y la jurisprudencia, que
define las condiciones bajo las cuales los órganos estatales pueden interferir
con las libertades individuales. 38 La definición de Négulesco que ha sido referida
precedentemente, así como varios de los enfoques tempranos sobre el
derecho administrativo internacional, llegarían de hecho hasta ese punto.) 39
Sin embargo, concebir el campo en términos tan amplios muy probablemente
generaría una agenda de investigación inmanejable en esta etapa temprana de
su desarrollo y ofuscaría los compromisos normativos que implica el trabajo
en el derecho administrativo global, compromisos que deben ser formulados
explícitamente para poder ser evaluados y refutados. Por lo tanto, el foco del
derecho administrativo global no es el contenido específico de las reglas substantivas,
sino el funcionamiento de principios existentes o posibles, de reglas
procedimentales, de mecanismos de revisión y de otros mecanismos relativos
a la transparencia, participación, toma de decisiones razonadas y a garantizar
la legalidad en la gobernanza global.
3.2. Las fuentes del derecho administrativo global
Las fuentes formales del derecho administrativo global incluyen las fuentes
clásicas del derecho internacional público —los tratados, la costumbre y los
principios generales— pero es poco probable que estas fuentes sean suficientes
para justificar los orígenes y autoridad de la práctica normativa que ya existe
en el campo. Los tratados sólo en muy raras ocasiones tratan temas de derecho
administrativo. En la medida en que especifiquen principios de procedimiento
administrativo, en general se dirigen a y son vinculantes sólo para los Estados,
no las instituciones internacionales o las redes intergubernamentales de funcionarios
nacionales. El derecho internacional consuetudinario es entendido
sobre sus funciones políticas. Históricamente, la función política no ha sido de ninguna manera la
misma en diversos sistemas políticos: en el siglo diecinueve, el derecho administrativo ha surgido
de diversas formas y por diversos motivos en sistemas democráticos como el del Reino Unido
o de Estados Unidos más que en escenarios monárquicos frecuentes en la mayoría de la Europa
continental. Estas diferencias en cuanto al origen y en las actitudes hacia el poder ejecutivo han
tenido continuas repercusiones. Por lo tanto, una investigación de estas diversas tradiciones del
derecho administrativo es de gran relevancia para el derecho administrativo global. Ver Lindseth,
Peter L., “The Paradox of Parliamentary Supremacy: Delegation, Democracy, and Dictatorship
in Germany and France, 1920s-1950s,” Yale Law Journal, 113:2004, p. 1341.
38
Para un enfoque igualmente amplio, ver Tietje, Internationalisiertes Verwaltungshandeln, op.
cit.
39
Ver Kazansky, “Théorie de l’administration internationale,” op. cit., p. 361; ver también Gascón
y Marin, “Les transformations du droit administratif international,” op. cit., p. 20 y ss.
39

El surgimiento del Derecho Administrativo Global
todavía como formado primordialmente por la acción de los Estados y, por lo
tanto, no incorpora del todo, por el momento, la práctica relevante de los actores
no-estatales, como los órganos administrativos globales. Finalmente, el uso de
los “principios generales de derecho” como fuente del derecho internacional, ha
estado limitado principalmente a las necesidades internas de las instituciones
internacionales o a normas sobre las cuales hay un alto grado de convergencia
mundial. La aceptación de los principios generales en la práctica del derecho
internacional formal ha sido baja y no es probable que se extienda rápidamente
a los diversos y fragmentados contextos de la administración global.
Un mejor reflejo de las fuentes legales de las prácticas normativas existentes
en la administración global podría basarse en una versión revitalizada
del ius gentium que englobaría normas que emergen entre una gran variedad
de actores y en escenarios muy diversos, en lugar de depender de un ius inter
gentes construido sobre acuerdos entre Estados. 40 Este enfoque reflejaría, hasta
cierto punto, los procedimientos de redacción de normas en otras ramas del
derecho más allá del Estado, como la lex mercatoria, basada en las prácticas
de los actores comerciales a lo largo del mundo. 41 Sin embargo, las bases para
un posible desarrollo de un ius gentium de la administración global son todavía
dudosas. Si el propósito es que refleje no un enfoque de derecho natural sino
uno basado en la práctica, esta incertidumbre constituye la base para determinar
dichas normas y su status jurídico. El hecho de que los principios generales
de derecho requieran una convergencia tan elevada de los sistemas jurídicos
refleja un fuerte compromiso de integración y sirve para prevenir que un grupo
de Estados se imponga por sobre otro. El ius gentium, por más atractivo que
sea como categoría para el derecho administrativo global, también deberá
enfrentar este desafío.
Sin embargo, incluso entre las fuentes tradicionales del derecho internacional
público puede llegar a haber lugar para el desarrollo de normas relevantes
al derecho administrativo global. En el caso del derecho de los tratados, podría
adoptarse el enfoque desarrollado por la Corte Europea de Derechos Humanos
(CtEDH), la cual tuvo que enfrentar el problema de que la Convención Europea
de Derechos Humanos (CEDH) no vincula formalmente a las organizaciones
internacionales o a la Unión Europea. La CtEDH exigió a los Estados miembros
que aseguren que las instituciones a las cuales confieren poderes provean un
nivel de protección equivalente a la protección otorgada por la CEDH. Si se
aplicara dicho enfoque más ampliamente, se podrían proporcionar por lo menos
una serie de estándares básicos para los órganos administrativos globales, pero
40
Kingsbury, Benedict, “The Administrative Law Frontier in Global Governance,” Proceedings
of the American Society of International Law, 99:2005.
41
Ver, e.g., Teubner, Gunther, Global Law Without a State, Dartmouth, Aldershot, 1997.
40

El surgimiento del Derecho Administrativo Global
ello no resolvería los problemas de cómo transplantar o adaptar conjuntos complejos
de normas domésticas a las instituciones transnacionales o interestatales,
y menos aún el problema de aplicar estos principios a los órganos híbridos
público-privados o a los puramente privados.
Un último problema en cuanto a las fuentes concierne el status del derecho
doméstico. El derecho doméstico es la fuente del derecho que predomina en
la administración doméstica y por tanto para las agencias administrativas nacionales
que implementan el derecho global o actúan como parte de las estructuras
administrativas globales, o ambas cosas. Las cortes nacionales pueden también
ser el foro para encontrar un remedio efectivo cuando la acción de los órganos
administrativos globales tiene incidencia directa en los particulares. A través de
estos medios, el derecho doméstico puede ayudar a asegurar la “accountability”
de la administración global; y una sutil arquitectura de “accountability” centrada
en mecanismos domésticos puede ser un medio para reflejar los compromisos
normativos variados de cada sociedad nacional y de esta forma acomodar la
diversidad. 42 Pero los mecanismos domésticos establecidos y operados de
acuerdo a las preferencias locales no cumplirían las necesidades funcionales
imperiosas para lograr un grado de uniformidad global en cuanto a principios
y mecanismos, y de receptividad a las características particulares de ciertos
regímenes administrativos globales. Los conflictos entre el derecho doméstico,
en particular el derecho administrativo, y estas necesidades globales pueden
llegar a ser difíciles de resolver a menos que se adopte un enfoque pragmático y
temporal. Es demasiado pronto para saber cómo la aplicación regular y rigurosa
del derecho doméstico a la participación nacional en órganos administrativos
transnacionales o globales, o directamente a las decisiones de dichos órganos,
afectaría el funcionamiento de esos órganos. 43 Si todos los participantes
estuvieran sujetos a los diversos requisitos nacionales, tanto procedimentales
como de fondo, los órganos tendrían una gran dificultad para lograr la unifor-
42
Ver Slaughter, Anne-Marie, A New World Order, Princeton University Press, 2004.
43
Ver Stewart, “U.S. Administrative Law: A model for Global Administrative Law?,” op. cit.
Sobre la aplicación a la ratificación por parte de Estados Unidos del NAFTA y los Acuerdos de
la OMC de la Ronda de Uruguay de los procedimientos de E.E.U.U. relativos a la evaluación de
impacto ambiental, ver Porterfield, Matthew, “Public Citizen v. United States Trade Representative:
The (Con)Fusion of APA Standing and the Merits Under NEPA,” Harvard Environmental
Law Review, 19:1995, p. 157; Salzman, James, “Seattle’s Legacy and Environmental Reviews of
Trade Agreements,” Environmental Law, 31:2001, p. 501. Sobre el equilibrio que debe ser establecido
en los procedimientos de derecho administrativo en las cortes de EE.UU. entre mantener
las normas del derecho internacional y otorgar discreción a una agencia del gobierno de EE.UU.
cuando las acciones de la agencia están en conflicto con una decisión de la OMC, ver Restani,
Jane A. / Bloom, Ira, “Essay, Interpreting International Trade Statutes: Is the Charming Betsy
Sinking?,” Fordham International Law Journal, 24:2001, pp. 1543-45, quienes sostienen que las
cortes deben otorgar mayor discreción a la agencia si la agencia ha llevado a cabo procedimientos
de noticia y comentario y otro tipo de garantías del debido proceso.
41

El surgimiento del Derecho Administrativo Global
midad necesaria para una regulación y administración efectiva. La variedad de
controles domésticos puede también llegar a obstaculizar la capacidad de los
oficiales reguladores domésticos de participar en forma efectiva en la toma de
decisiones globales regulatorias. Dado que la separación dualista tradicional
entre lo doméstico y lo internacional no puede mantenerse en el espacio administrativo
global integrado, la relación entre éstos requiere tanto un reajuste
pragmático continuo como una re-teorización más profunda.
Incluso si se llegara a un acuerdo sobre identificar las fuentes formales
del derecho administrativo global, en términos ya sea del derecho internacional
tradicional o de un enfoque de un ius gentium revitalizado, es poco probable que
pueda formularse un cuerpo de normas y principios definitivos y detallados que
gobiernen al derecho administrativo global, ni siquiera en relación a acuerdos
formales intergubernamentales. Ciertos instrumentos intergubernamentales
escritos acerca de dichas normas se encuentran dispersos y son relativamente
escasos, las prácticas de los órganos administrativos globales están fragmentadas
y las normas formales domésticas varían considerablemente incluso si se
verifica cierta convergencia. Los acuerdos regulatorios híbridos y los privados
no están directamente sujetos a muchas de estas reglas y principios y el status
de los principios y prácticas jurídicas administrativas emergentes en relación a
dichos sistemas híbridos y privados se encuentra mayormente indeterminado.
Además, bajo un enfoque de ius gentium, es inevitable el desacuerdo sobre las
prácticas de quiénes tener en cuenta o no para el surgimiento de una norma, y
sobre qué tan consistente debe ser la práctica para generar una fuerte adhesión.
¿Debería la adopción (o la no adopción) de mecanismos de accountability en
una institución internacional contar más hacia (o en contra) de una nueva norma
que la adopción (o la no adopción) en una red informal inter-gubernamental
o en una institución híbrida con participación privada? Dichas cuestiones de
metodología requieren de mucho trabajo futuro.
3.3. Mecanismos institucionales para la aplicación y el desarrollo del derecho
administrativo global: Una taxonomía.
3.3.1. Las instituciones domésticas como controles de la administración global.
Dada la ausencia de mecanismos de “accountability” genuinamente internacionales
en la mayoría de los regímenes administrativos globales, las instituciones
domésticas han a menudo llevado la delantera en intentar controlar a la administración
global. Ello es aún más evidente en algunos intentos de las cortes
domésticas de establecer su jurisdicción sobre la acción de las instituciones
internacionales. De este modo, en una decisión histórica del año 2000, la Corte
42

El surgimiento del Derecho Administrativo Global
Constitucional de Bosnia decidió que podía revisar ciertas decisiones de la
Oficina del Alto Representante en Bosnia. 44 El Alto Representante derivaba sus
poderes del Acuerdo de Dayton de 1995 (el tratado de paz firmado luego de
la guerra de Bosnia y respaldado por el Consejo de Seguridad) y de un anexo
al Acuerdo, que establecía que el Alto Representante era el árbitro final. 45 Sin
embargo, la Corte Constitucional decidió que, al actuar de facto como un oficial
doméstico, más que como un oficial internacional, el Alto Representante no
estaba por encima de la Constitución, y que sus actos podrían por consiguiente
ser revisados. 46
En otra variante de este enfoque, algunos particulares en Europa han
presentado demandas en las cortes domésticas cuestionando ciertas regulaciones
de la UE que implementan las sanciones impuestas por el Consejo de
Seguridad de las Naciones Unidas. En uno de estos casos, tres ciudadanos
suecos de descendencia somalí sostuvieron frente a la Corte Europea de Primera
Instancia que por error y sin las garantías del debido proceso habían sido
el blanco de las sanciones del Consejo de Seguridad y que las regulaciones de
la UE que implementaban esta decisión eran, en consecuencia, ilegales. 47 La
Corte Europea de Primera Instancia rechazó por razones limitadas su petición
de protección provisional pero se reservó la decisión sobre el fondo. 48 Poco
después, el Comité de Sanciones del Consejo de Seguridad decidió sacar de la
lista a dos de los peticionarios y de establecer un procedimiento general, por el
cual los individuos pudieran, a través de su gobierno nacional, presentar una
demanda para ser sacados de la lista y que se les otorgue las razones por las
cuales fueron incluidos en ella. 49
44
Ver Corte Constitucional de Bosnia-Herzegovina, Caso U9/00, 3-XI-2000 (de aquí en adelante
Caso U9/00), que evalúa la Ley del Servicio Estatal de Frontera, párr. 9.
45
Ver Acuerdos de Dayton, Anexo 10, art. II; ver, asimismo, S.C. Res. U.N SCOR, 50th Sess.
U.N. Doc./RES/1031, 1195, pp. 26-27.
46
Caso U9/00, párr. 9. Ver Stahn, Carsten, “International Territorial Administration in the Former
Yugoslavia: Origins, Developments and Challenges Ahead,” Zeitschrift für ausländisches öffentliches
Recht und Völkerrecht, 61:2001, pp. 158-59 y 167-71.
47
Caso T-306/01, R. Aden v. Council of the Eur. Union, 2002 E.C.R. II-02387 (petición de medidas
provisionales.)
48
Orden del Presidente de la Corte de Primera Instancia del 7 de Mayo de 2002, en http://europa.
eu.int/eur-lex/pri/end/oj/dat/2002/c_191/c_19120020810en00250026.pdf (última visita 25 de
Marzo de 2005), la cual rechaza la petición de medidas provisionales por no haber peligro en la
demora.
49
Sobre los procedimientos generales del Consejo de Seguridad ver “Guidelines of the Security
Council Committee Established Pursuant to Resolution 1267 (1999) for the Conduct of its
Work,” del 7-XI-2002, con modif. del 10-IV-2003, puede consultarse en http://www.un.org/
Docs/sc/committees/1267/1267_guidelines.pdf. Para un comentario sobre la decisión de retiro
de nombres de la lista, ver Cramér, Per, “Recent Swedish Experiences with Targeted U.N. Sanctions:
The Erosion of Trust in the Security Council,” en De Wet, Erika / Nollkaemper, André
(eds.), Review of the Security Council by Member States, Bélgica, Intersentia, 2003, pp. 94-95;
ver también Dyzenhaus, David, “The Rule of (Administrative) Law in International Law,” Law
43

El surgimiento del Derecho Administrativo Global
Estos dos ejemplos de participación de las cortes en controlar a las
instituciones internacionales a instancias de litigantes que afirman la violación
de sus derechos procedimentales y sustantivos se comparan con los esfuerzos
de las cortes domésticas de varios países de Europa desde los años 1970s para
llevar un estricto control de las actividades de las Comunidades Europeas. 50
También pueden compararse con algunas decisiones de la CEDH que afirman
los límites de la delegación de poderes a las organizaciones internacionales en
aras a salvaguardar los derechos individuales. En varias decisiones, la Corte
ha reconocido que los Estados parte de la CEDH a menudo no serían capaces
de asegurar toda la protección prevista por la CEDH cuando participan
en organizaciones internacionales, pero ha insistido en que deben asegurar
aproximadamente un estándar de protección equivalente. Sobre esta base, el
Tribunal Europeo ha, por ejemplo, calificado la participación de los Estados
Miembros de la Unión Europea 51 y ha indicado una serie de consideraciones
que ofician de límites a la inmunidad otorgada a la Agencia Espacial Europea
en las cortes nacionales. 52
Desde un punto de vista más convencional, las cortes domésticas han
revisado decisiones de órganos administrativos globales de carácter privado.
Aquí, se aplican las reglas del derecho internacional privado, incluyendo las
normas que reflejan el orden público interno, y se presume que las cortes domésticas
querrán ejercer jurisdicción. Por ejemplo, el régimen internacional para
el deporte del Comité Olímpico Internacional y la conexa Corte Internacional
de Arbitraje para el Deporte ha tenido que convencer a las cortes domésticas
que sus decisiones sobre cuestiones de anti-doping alcanzaban los estándares
del debido proceso para poder ser reconocidas en el derecho doméstico.
& Contemporary Problems, 68:2005, p. 129. Puede consultarse también en http://www.iilj.org/
publications/documents/2005-14-HT-Borschberg-Rev.-web_000.pdf.
50
Ver Kumm, Mattias, “Who is the Final Arbiter of Constitutionality in Europe? Three Conceptions
of the Relationship Between the German Federal Constitutional Court and the European Court
of Justice,” Common Market Law Review, 36:1999, p. 351.
51
Ver Matthews v. United Kingdom, App. n. 24833/94, 28 Eur. H.R. Rep. 361, 1999, párr. 32, en
donde se afirma la responsabilidad de carácter permanente de los estados partes a la Convención
Europea sobre Derechos Humanos (de aquí en adelante Convención) luego de haber transferido
ciertas competencias a una organización internacional, como las Comunidades Europeas, las cuales
no están vinculadas directamente por la Convención.
52
Waite and Kennedy v. Germany, App. n. 26083/94, 30 Eur. H.R. Rep. 261, 1999, párr. 68, en
donde se sostiene que un “factor material” para determinar si la Convención permite a Alemania
otorgar a la Agencia Europea del Espacio inmunidad ante las cortes alemanas es si los peticionarios
tuvieron medios alternativos razonables para proteger sus derechos bajo la Convención.
En este caso, la Corte halló que los peticionarios sí tenían a su disposición medios jurídicos
alternativos en el proceso y por lo tanto confirmó el otorgamiento de la inmunidad, Waite and
Kennedy, cit., párr. 73.
44

El surgimiento del Derecho Administrativo Global
Las cortes no son para nada las únicas instituciones domésticas involucradas
en lograr que la administración global esté sujeta a control por sus actos.
En los Estados Unidos, por ejemplo, algunos funcionarios regulatorios federales
proporcionan información y comentarios al participar en el establecimiento de
estándares internacionales sobre ciertos temas. 53 En tales casos, la participación
de las personas interesadas en los procedimientos administrativos se mueve en
una fase habitualmente considerada preparatoria. Ello asegura que la participación
llegue a tiempo para afectar las negociaciones internacionales entre los
reguladores que resultan en decisiones que serán luego implementadas en, o que
influenciarán poderosamente, el derecho regulatorio doméstico. 54 Del mismo
modo, los parlamentos han en algunos casos comenzado a extender su control
sobre la acción administrativa a la participación de los oficiales nacionales
en las redes administrativas globales. Así, el Congreso de los Estados Unidos
exige informes a las agencias regulatorias Americanas antes de manifestar su
acuerdo con las recomendaciones de grupos regulatorios financieros, como
el Comité de Basilea. 55 Hasta aquí, sin embargo, este tipo de esfuerzos han
sido esporádicos y fragmentados. Se dejan llevar en general por controversias
particulares, resultando en que ciertos problemas sean ignorados y otros encarados
ampliamente. En algunos casos, varios comités legislativos, órganos
judiciales y comités internacionales de encuesta pueden llegar a seguir todos la
misma materia, en general acompañados por la atención de los medios, como
ocurrió con las investigaciones llevadas a cabo desde 2003 en adelante sobre
el Programa Petróleo por Alimentos de la ONU en Irak y las recomendaciones
de reforma de procesos de gobernanza de la ONU que de ello surgieron. Muchos
de los problemas jurídicos que afectan dicho control todavía no han sido
encarados de un modo adecuado, incluyendo reglas sobre la admisibilidad en
un proceso de la prueba obtenida en otro, reglas sobre inmunidades que son
complejas y a menudo insatisfactorias, y principios de asignación y prioridad
entre los procesos nacionales e internacionales. Las medidas nacionales a menudo
tienen el (a veces intencional) efecto de obstruir un control efectivo de
la gobernanza global. Si bien los controles nacionales juegan un rol positivo
y crecientemente importante, todavía no existen patrones coherentes en el uso
de las instituciones domésticas para controlar la administración por órganos
transnacionales e internacionales.
53
Stewart, “U.S. Administrative Law…” op. loc. cit.
54
Stewart, “U.S. Administrative Law…” op. loc. cit.
55
Ver Zaring,“Informal Procedure,” op. cit., p. 598
45

El surgimiento del Derecho Administrativo Global
3.3.2. Mecanismos internos adoptados por las instituciones globales para la
participación y “accountability.”
Frente a las críticas públicas y del gobierno, a los desafíos de las instituciones
domésticas y a los esfuerzos realizados por los Estados participantes y por los
administradores de los órganos administrativos globales de reforzar los controles
sobre sus operaciones, los órganos administrativos globales han instituido sus
propios mecanismos de accountability. El establecimiento por parte del Consejo
de Seguridad de un procedimiento administrativo limitado para el listado y el
des-listado de los individuos blanco de las sanciones por la ONU ilustra esta
tendencia. Este procedimiento, adoptado en parte como respuesta al control
efectuado por las cortes domésticas de la implementación a ese nivel de las
decisiones de incluir a individuos en la lista, presenta graves problemas ya que a
las personas que aparecen en las listas no se les facilita ningún tipo de derechos
del debido proceso, sino que éstos deben apoyarse en su Estado de residencia o
de nacionalidad para proteger sus intereses. Sin embargo, este procedimiento al
menos incorpora algunos requisitos para una toma de decisiones razonada y de
revisión del trabajo de los comités del Consejo de Seguridad, que normalmente
se consideran a sí mismos órganos puramente políticos, no comparables en
absoluto con agencias administrativas. 56
Un género innovador de mecanismos administrativos firmes lo ejemplifica
el Panel de Inspección del Banco Mundial. El procedimiento del Panel
fue inicialmente establecido en parte para mejorar el cumplimiento por parte
del staff del Banco Mundial de las directivas internas, como las directrices del
Banco para asegurarse que los proyectos financiados con sus recursos sean
ambientalmente seguros. Así, el procedimiento le permite a la Junta ejercer un
control adicional de la administración diaria de la gestión del Banco. Pero el
Panel también tiene una función muy importante para los individuos y grupos
afectados, al proporcionarles un foro en el cual cuestionar el cumplimiento por
parte del Banco Mundial de las políticas relacionadas con sus proyectos. El Panel
sólo tiene el poder de emitir informes y recomendaciones, y no puede frenar o
modificar los proyectos que no se conforman a las pautas. Además, las bases
para dichos cuestionamientos se limitan a las alegaciones de incumplimiento
de las propias políticas del Banco Mundial y por lo tanto no se extienden al
derecho internacional en general; pero esta limitación se ha desgastado en
ocasiones y puede llegar a no perdurar. El modelo del Panel de Inspección ha
56
Ver Gutherie, Peter, “Security Council Sanctions and the Protection of Individual Rights,”
NYU Annual Survey of American Law, 60:2004, pp. 512-14.
46

El surgimiento del Derecho Administrativo Global
sido adoptado, con variaciones que incluyen mayores poderes para promover
un arreglo amistoso, en varios bancos de desarrollo regionales. 57
Algunas redes intergubernamentales también han avanzado hacia el
establecimiento de una mayor transparencia en sus procedimientos y en la
participación, un desarrollo llamativo para redes regulatorias cuya informalidad
es a menudo su mayor ventaja. Por ejemplo, el Comité de Bancos Centrales de
Basilea, abrió más ampliamente el proceso hasta adoptar el texto provisorio de
un nuevo acuerdo de Basilea sobre la adecuación de capital (Basilea II), en el
cual los comentarios de las partes interesadas eran bienvenidos. 58 Han tenido
lugar desarrollos similares dentro de la OCDE luego de que la necesidad de una
mayor legitimidad procedimental para su trabajo fuera puesta de relieve al fracasar
el Acuerdo Multilateral sobre Inversiones. En algunas áreas de su trabajo,
la OCDE ha instituido ahora procedimientos de información y comentario y ha
fomentado una mayor participación pública directa o a través de mecanismos
en cada uno de los Estados miembros. 59 Otra organización con procedimientos
de información y comentario es la Organización Mundial de Sanidad Animal
(OIE), 60 la cual desarrolla estándares para la salud animal aplicables bajo el
Acuerdo MSF. El Grupo de Acción Financiera Internacional también acoge
aportes externos en sus esfuerzos de redacción de normas y permite comentarios
hechos por los gobiernos de las jurisdicciones que están sujetas a consideración
para inclusión en la lista de los países y territorios que no cooperan y que por
lo tanto están sujetos a alguna forma de sanción. 61
El objetivo de reforzar la participación en la administración global ha
sido perseguido cada vez más, si bien con resultados encontrados, a través
de la inclusión directa de las ONGs en el proceso de toma de decisiones, por
ejemplo dentro de la Comisión del Codex Alimentarius. 62 Las ONGs también
han constituido en forma más o menos cooperativa sociedades de gobernanza
regulatoria con empresas. En relación a ciertos estándares laborales y ambientales,
por ejemplo, las empresas han intentado integrar a las ONGs en lo que
57
Ver Clark, Dana, Demanding Accountability: Civil-Society Claims and the World Bank Inspection
Panel, Oxford, Rowman & Littlefield Pub. Inc., 2003; ver también Alfredsson, Gudmundur /
Ring, Rolf, The Inspection Panel of the World Bank: A Different Complaints Procedure, Londres,
Kluwer Law International, 2001.
58
Ver Zaring, “Informal Procedure,” op. cit., p. 557.
59
Ver Salzman, James, “Decentralized Administrative Law in the Organization for Economic
Cooperation and Development,” Law & Contemporary Problems, 68:2005, p. 189. Puede consultarse
en http://www.iilj.org/publications/documents/10120507_Salzman.pdf.
60
Nota del traductor: Sigla en inglés.
61
Se encuentra disponible información sobre el Grupo de Acción Financiera Internacional en
http://www.fatf-gafi.org/pages/0,2966,en_32250379_3223727711111,00.html.
62
Ver Comisión del Codex Alimentarius, “ALINORM 03/25/3: Report of the Evaluation of the
Codex Alimentarius and Other FAO and WHO Food Standards Work,” 2002.
47

El surgimiento del Derecho Administrativo Global
previamente eran estructuras puramente autoregulatorias, en orden a mejorar la
legitimidad de los estándares y de los mecanismos de certificación establecidos
por estas estructuras. 63 En algunos casos estos acuerdos han asumido un carácter
híbrido, y operan bajo el patrocinio de órganos administrativos internacionales
como las agencias de la ONU. 64
3.3.3. Disciplinas globales sobre administración distribuida
El tercer mecanismo del derecho administrativo global emergente establece
controles para la administración doméstica coordinada, o, en la terminología
que introdujimos aquí, para el elemento distributivo en la administración global.
Para asegurarse de que los reguladores domésticos actúen como participantes en
el régimen global en lugar de hacerlo simplemente como actores nacionales, las
agencias intergubernamentales promueven que las normas globales se apliquen
no sólo a la sustancia de la regulación doméstica, sino también a los procesos
de toma de decisiones seguidos por las agencias regulatorias domésticas cuando
éstas aplican una norma global o cuando están sujetas a sus constricciones.
De hecho, estos requisitos procedimentales les otorgan un rol adicional como
agentes del régimen global relevante a los órganos y oficiales regulatorios domésticos
y buscan hacerlos responsables de alguna forma por el cumplimiento
con dicho régimen. 65 Estos requisitos están diseñados para proteger los intereses
de otros estados, de individuos y empresas que están sujetos a la regulación así
como también a los aún más amplios intereses sociales y económicos afectados
por el régimen al proveerles de los medios procedimentales necesarios para
asegurar la fidelidad de los reguladores domésticos a las normas administrativas
globales diseñadas para proteger sus derechos o inquietudes.
La primera decisión del Órgano de Apelación de la OMC en el caso
Camarones-Tortugas constituyó un destacado esfuerzo de promover la protección
del Estado del foro a los intereses de los Estados extranjeros afectados. 66
El Órgano de Apelación decidió que en orden a que las restricciones a las importaciones
basadas en el proceso fueran sostenibles bajo las excepciones del
Artículo XX del GATT, un estado debía demostrar que a los países y los productores
extranjeros afectados les habían sido otorgadas algún tipo de garantías
63
Ver Schepel, Harm, The Constitution of Private Governance. Product Standards in the Regulation
of Integrating Markets, Oxford, Hart Publishing Ltd., 2004.
64
Ver Ruggie, John, “Taking Embedded Liberalism Global: The Corporate Connection,” en Held,
David / Koenig-Archibugi, Mathias (eds.), Taming Globalization: Frontiers of Governance, Polity
Press, 2003, pp. 105-106.
65
Slaughter trata el doble carácter nacional y global de los roles de los funcionarios públicos
nacionales en Slaughter, A New World Order, op. loc. cit.
66
Ver Tortugas-Camarón, cit.
48

El surgimiento del Derecho Administrativo Global
del debido proceso. 67 De este modo vemos cómo las normas internacionales
requirieron al proceso administrativo doméstico refocalizar su búsqueda de
“accountability” en orden a ayudar a asegurar que los reguladores domésticos
tomen en cuenta a los distritos electorales externos relevantes.
Otros ejemplos de la OMC, incluyendo al GATS, también exigen cambios
en los procedimientos administrativos domésticos. Por ejemplo, en el
sector de las telecomunicaciones, se ha introducido el modelo de las agencias
regulatorias independientes; aquí el procedimiento sirve principalmente para
implementar mejor los objetivos sustantivos que yacen detrás de la regulación
global de las telecomunicaciones. 68 Esta es también la razón de ser detrás de
la amplia revisión arbitral establecida en los tratados de inversión, a través
del sistema del CIADI y del NAFTA. Bajo dichos mecanismos, los inversores
pueden cuestionar la acción administrativa del estado anfitrión ante tribunales
arbítrales internacionales si creen que sus derechos han sido violados bajo el
pertinente tratado de inversión. Cada vez más las decisiones de estos tribunales
han extendido limitaciones tanto procedimentales como substantivas a los regluladores
domésticos. Ello da a los inversores una herramienta muy poderosa
que no siempre se equilibra con una participación suficiente de los intereses
públicos y de otra índole. El control central de la administración doméstica
por órganos regionales o globales también ocurre bajo los tratados de derechos
humanos. Usando un criterio basado en los derechos, la Corte de Europea de
Derechos Humanos examina a la administración doméstica de conformidad
con la Convención Europea de Derechos Humanos y ha también desarrollado
una rica jurisprudencia sobre procedimientos administrativos domésticos,
especialmente sobre mecanismos domésticos de revisión. 69
Probablemente, para muchos países en desarrollo, los ejemplos más
influyentes en esta categoría son las instituciones de Bretton Woods. Las políticas
del Banco Mundial sobre buena gobernanza, ya sea que sean designados
como “consejos” o como condiciones para otorgar ayuda financiera a países en
desarrollo, han generado extensos códigos de principios y reglas para la organización
y procedimientos para la administración doméstica —que abarca desde
medidas para combatir la corrupción hasta prácticas que promueven una mayor
67
Id. para un comentario, ver Della Cananea, Giacinto, “Beyond the State: the Europeanization
and Globalization of Procedural Administrative Law,” European Public Law, 9:2003, p. 563; ver,
asimismo, Cassese, Sabino, “Global Standards for National Administrative Procedure,” Law &
Contemporary Problems, 68:2005, p. 109. Puede consultarse en http://www.iilj.org/publications/documents/10120504_Cassese.pdf.
68
Krajewski, Markus Krajewski, National Regulation and Trade Liberalization in Services, New
York, Kluwer Law International, 2003, pp. 164-78.
69
Ver, en general, Labayle, Henri (et. al), “Droit administratif et Convention européenne des
droits de l’homme,” Revue française de droit administratif, 11:1995, p. 1172.
49

El surgimiento del Derecho Administrativo Global
transparencia y garantías procedimentales para los actores de mercado. 70 Dada
la dependencia de muchos países de la ayuda y finanzas externas, estas normas
del Banco Mundial han transformado, o están en el proceso de transformar, la
administración doméstica en muchas partes del mundo. Algunas condiciones
de carácter comparable impuestas por el FMI para otorgar ayuda financiera a
países en desarrollo han tenido efectos similares.
3.4. Características doctrinarias del derecho administrativo global: Principios
y requisitos emergentes.
Además de una variedad de mecanismos institucionales, el derecho administrativo
global abarca algunos principios y requisitos legales básicos de carácter
tanto procesal como sustantivo. Debido a la fragmentación de la práctica en la
administración global y al estado limitado del conocimiento integrado sobre
él, no podemos aquí aventurar afirmaciones sobre los elementos doctrinales
que gobiernan este campo en su totalidad. Pero pueden identificarse preliminarmente
algunos candidatos, aún cuando su alcance puede ser limitado en la
actualidad. Será una tarea central para investigaciones futuras demostrar el
grado al cual estos y otros elementos de hecho se ven reflejados en la práctica
administrativa global, y el grado al cual podrían ser aplicados o ser adaptados
a las áreas de regulación internacional o transnacional, en las cuales el derecho
administrativo es actualmente rudimentario o inexistente.
3.4.1. Participación procesal y transparencia
En el ámbito doméstico, el derecho de los individuos afectados a que sus opiniones
e información relevantes sean consideradas antes de que se tome una
decisión es uno de los elementos clásicos del derecho administrativo. Versiones
de tal principio son cada vez más aplicadas en el gobierno administrativo global,
según lo ilustran algunos ejemplos. En relación con la acción administrativa de
un Estado que afecta a otro, el Órgano de Apelación de la OMC ha observado
en el caso Camarones-Tortugas que los Estados Unidos no habían proporcionado
a ninguno de los estados cuyas exportaciones de productos de camarón
a los Estados Unidos habían sido acotadas por regulaciones administrativas
domésticas de los Estados Unidos, con una “oportunidad formal de ser oído,
o responder a cualquier argumento que se pueda hacer contra él,” y requirió
que los Estados Unidos proporcionaran los mecanismos para la participación
procesal. 71 Con respecto a la acción administrativa de un órgano interguber-
70
Ver Woods, Ngaire / Narlikar, Amrita, “Governance and the Limits of Accountability: The
WTO, the IMF and the World Bank,” International Social Science Journal, 53:2001, p. 569.
71
Órgano de Apelación de la OMC, “Estados Unidos – Prohibición de las Importaciones de Determinados
Camarones y Productos del Camarón,” WT/DS58/AB/R Doc. n. 98-3899 (12-X-98),
50

El surgimiento del Derecho Administrativo Global
namental que afecta a Estados particulares, incluso los Estados no-miembro
han tenido la oportunidad para el comentario antes de ser puestos en una lista
de Estados no-obedientes por el Grupo de Acción Financiera Internacional. 72
Con respecto a individuos, la oportunidad de ser oído ha sido enfatizada en el
reciente código Anti-Dumping del COI, en el cual los principios normativos del
derecho administrativo se aplican para forzar la toma de decisión administrativa
en un marco institucional privado. En cambio, en el contexto de las sanciones
económicas del Consejo de Seguridad de la ONU contra los Estados pero que
afectarán a los individuos y a grupos que viven o que hacen negocio dentro de
esos Estados, no se ha establecido ninguna estructura para la participación de
tales grupos potencialmente afectados antes de la toma de una decisión sobre
sanciones, aunque en el caso especial de gente incluida en la lista para la congelación
de activos bajo resoluciones contra el terrorismo, se ha instituido una
forma limitada de cuestionamiento y revisión subsiguiente.
La participación en procedimientos administrativos globales no está
confinada a los individuos o a los estados afectados por decisiones. En el área
de establecimiento de estándares y de reglamentación administrativa, varios
organismos, tales como la Comisión del Codex Alimentarius, han intentado
incluir en su trabajo a ONGs que representen intereses sociales y económicos
afectados. 73 Los reguladores domésticos han comenzado también a notar los
estándares propuestos que están siendo considerados en las negociaciones
globales en las cuales participan. Sin embargo, los derechos de participación en
la reglamentación administrativa han sido proporcionados sólo en un número
limitado de casos y áreas.
La transparencia en las decisiones y el acceso a la información son bases
importantes para el ejercicio eficaz de los derechos de participación y de los
derechos de revisión. También promueven “accountability” directamente, exponiendo
decisiones administrativas y documentos relevantes al escrutinio del
público y de sus pares. Cada vez más, organismos internacionales tales como el
Banco Mundial, el FMI, y la OMC están respondiendo a la crítica del secreto
de la toma de decisiones, proporcionando un acceso público más amplio a documentos
internos. La participación de ONGs en la toma de decisiones, como
en el ejemplo del Codex, es otro medio de promover transparencia. Las redes
reguladoras, tales como el Comité de Basilea y el IOSCO, han desarrollado
sitios web que contienen material abundante sobre toma de decisiones interna
en párr. 180 y ss.
72
Ver Reporte del Grupo de Acción Financiera Internacional en “Non-Cooperative Countries or
Territories,” disponible en http://www.fatf-gafi.org/dataoecd/57/22/33921735.pdf, párr. 41.
73
Suppan, Steve, “Consumers International’s Decision-Making in the Global Market,” Codex Briefing
Paper, 2004, disponible en http://www.tradeobservatory.org/library.cfm?RefID=36988.
51

El surgimiento del Derecho Administrativo Global
y la información y las consideraciones en los cuales se basan las decisiones.
Medidas similares han sido tomadas por una variedad de redes reguladoras
globales híbridas público-privadas, tales como las que se ocupaban de la
certificación sustentable de silvicultura. Estos desarrollos son generalmente
voluntarios para el régimen en cuestión. También se han celebrado algunos
acuerdos internacionales que proporcionan transparencia tanto en el nivel
de regímenes globales como de la administración doméstica, especialmente
en la esfera ambiental. El acceso público a la información sobre las disposiciones
de medio ambiente de la Convención de Aarhus, que se aplican tanto
a las organizaciones internacionales como a los Estados que son parte, es un
ejemplo importante. 74 La OMC, el Banco Mundial, y el FMI son ejemplos de
organismos internacionales que han desarrollado requisitos de transparencia
para las administraciones nacionales.
3.4.2. Decisiones razonadas
El requisito de proveer razones para las decisiones administrativas, incluyendo
respuestas a los principales argumentos de las partes o de los comentadores, ha
sido extendido de la ley doméstica a algunas instituciones globales y regionales.
La práctica internacional, fuera de los tribunales adjudicatorios es relativamente
pequeña, en parte porque el número de decisiones tomadas por agencias administrativas
globales que afectan directamente a personas particulares, aunque
está en ascenso, todavía es limitado. La decisión en el caso “Camarones-Tortugas”
y la jurisprudencia subsiguiente de la OMC son de importancia central
para establecer principios de toma de decisiones razonada para la regulación
administrativa global, al igual que la decisión del Consejo de Seguridad de
requerir, por lo menos internamente, algún tipo de justificación de parte del país
proponente antes de que se incluya a un individuo en las listas de los individuos
cuyos activos deban ser congelados. De modo similar, en el régimen anti-doping
global, una decisión escrita y razonada ha sido tomada como requisito para tomar
medidas contra un atleta particular. En el área de reglamentación, sin embargo,
el dar razones no parece haberse convertido en una práctica de los organismos
administrativos globales, aunque algunas organizaciones las proporcionan para
consolidar la aceptabilidad de su accionar para con los intereses afectados. El
Comité de Basilea, por ejemplo, ha establecido un proceso dialógico basado
en la web, desarrollando sus nuevos requisitos de adecuación de capital para
los bancos; se exponen bosquejos, se invita a los comentarios, y el Comité da
razones con respecto a bosquejos nuevos y revisados. La Corporación Financiera
74
Convención sobre el Acceso a la Información, Participación Pública en la Toma de Decisión,
y Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales, 25-VI-98, 38 I.L.M. 517 (entrada en vigor 30-X-
2001), de aquí en adelante, Convención Aarhus.
52

El surgimiento del Derecho Administrativo Global
Internacional del Banco Mundial ha seguido un procedimiento similar para la
revisión de sus políticas de salvaguardias.
3.4.3. Revisión
El derecho a que una decisión de un organismo administrativo doméstico que
afecta los derechos de uno sea revisada por una corte u otro tribunal independiente
está entre las características más extensamente aceptadas del derecho
administrativo doméstico, y esto se refleja en cierta forma en la administración
global. 75 El derecho a la revisión por autoridades nacionales fue mencionado
en la decisión Camarones-Tortugas. 76 La aceptación de la importancia de la
revisión se ve reflejada en el establecimiento del Panel de Inspección del Banco
Mundial, y también en el derecho de apelación a la Corte de Arbitraje para
el Deporte por decisiones de doping. Algunos instrumentos internacionales
de derechos humanos tratan como un derecho humano el acceso a una corte
para cuestionar decisiones perjudiciales, como, por ejemplo, el artículo 14 del
Pacto Internacional sobre Derechos Civiles y Políticos, y los artículos 6 y 13
de la CEDH (aunque cada una de estas disposiciones circunscribe su operación
de varias maneras.) 77 En varios casos, los organismos europeos de derechos
humanos han confirmado la importancia de este derecho con relación a decisiones
administrativas por parte de organismos intergubernamentales. Según
el artículo 6 y el artículo 13 de la CEDH, los Estados parte deben asegurarse
de que los estándares procesales de las organizaciones internacionales de las
cuales son miembros sean equivalentes a sus estándares domésticos. En cuanto
a temas de empleo de personal, la mayoría de las organizaciones internacionales
ha establecido mecanismos de revisión, a menudo involucrando tribunales
independientes.
Hasta dónde el derecho de revisión es aceptado en diversas áreas de
gobierno y con qué limitaciones, y qué mecanismos institucionales abarca
en tales áreas, son todas preguntas sin resolver. A pesar de fuertes pedidos de
mecanismos eficaces de revisión en varias áreas importantes, éstos no se han
instituido. Por ejemplo, el Consejo de Seguridad no ha podido establecer un
organismo independiente para examinar sus decisiones sobre sanciones. Del
mismo modo, el ACNUR ha aceptado hasta ahora solamente mecanismos inter-
75
Para una temprana, pero breve discusión, ver Négulesco, “Principes du droit international administratif,”
op. cit., pp. 684-86.
76
Ver Órgano de Apelación de la OMC, “Estados Unidos – Prohibición de las Importaciones
de Determinados Camarones y Productos del Camarón,” WT/DS58/AB/R Doc. n. 98-3899 (12-
X-98), párr. 180; ver también “Estados Unidos – Medidas de salvaguardia definitivas sobre las
importaciones de determinados productos de acero,” WT/DS248/AB/R (2003.)
77
Pacto Internacional sobre Derechos Civiles y Políticos, art. 14, 999 U.N.T.S. 171 (1966); Convención,
arts. 6, 13, abierta a la firma 4-XI-1950, 213 U.N.T.S. 221 (1955.)
53

El surgimiento del Derecho Administrativo Global
nos de supervisión. Incluso en la administración transitoria de territorios tales
como Bosnia, Kosovo, o Timor Oriental, las organizaciones internacionales
no han estado dispuestas a aceptar el derecho de los individuos de obtener la
revisión de las acciones de agencias intergubernamentales por ante cortes u
otros organismos independientes con más poderes que ombudspersons.
3.4.4. Estándares sustantivos: Proporcionalidad, Racionalidad de mediosfines,
Prohibición de Medios Restrictivos Innecesarios, Expectativas Legítimas
Especialmente cuando los derechos individuales son puestos en el primer
plano, se puede esperar que el derecho administrativo incorpore estándares
substantivos para la acción administrativa, como aquellos aplicados en un
contexto doméstico —por ejemplo proporcionalidad, la relación racional entre
medios y fines, el uso de medios menos restrictivos, o expectativas legítimas. La
proporcionalidad es un tema central en la jurisprudencia de algunos regímenes
internacionales de derechos humanos: En la CEDH, por ejemplo, la interferencia
con muchos derechos individuales puede ser justificada, pero solamente si
(entre otras cosas) la interferencia es proporcional al objetivo público legítimo
perseguido. 78 El principio de proporcionalidad es reflejado también en algunas
decisiones de cortes nacionales sobre gobierno global, tal como una decisión
crítica de la corte alemana sobre de una decisión de la Federación Internacional
de Deportes en un caso de doping al imponer sanciones desproporcionadas. 79
Del mismo modo, restricciones que están en conflicto con las reglas generales
de libre comercio bajo el GATT son permitidas solamente si cumplen ciertos
requisitos diseñados para asegurar un ajuste racional entre medios y fines, y
emplean medios que no son más comercialmente restrictivos que los razonablemente
necesarios para lograr el objetivo regulatorio relevante. Con todo,
en muchas otras áreas de la administración global, el uso de tales requisitos ha
sido hasta ahora mínimo. 80
78
CEDH, art. 8 (1); ver también Cremona, John Joseph, “The Proportionality Principle in the
Jurisprudence of the European Court of Human Rights,” en Beyerlin, Ulrich (ed., et. al), Recht
Zwischen Umbruch und Bewahrung, 1995, p. 323.
79
CEDH, Krabbe v. IAAF, Oberlandesgericht Munich, 17-V-95, citado en Kaufmann-Kohler,
Gabrielle / Ragozzi, Antonio / Malinverni, Giorgio, “Opinión Legal sobre la Conformidad de
Ciertas Provisiones del Borrador del Código Antidoping Mundial con Principios del Derecho
Internacional Comúnmente Aceptados,” 2003, p. 121, disponible en http://www.wada-ama.org/
rtecontent/document/kaufmann-kohler-full.pdf.
80
Para una visión útil ver Cannizzaro, Enzo, Il Principio della Proporzionalità nell’Ordinamento
Internazionale, Milano, Giuffrè, 2000.
54

El surgimiento del Derecho Administrativo Global
3.4.5. Excepciones: Inmunidades
Con respecto a la inmunidad de Estados extranjeros, las cortes nacionales hace
tiempo han tomado cuenta de los intereses en conflicto de las partes privadas,
particularmente excluyendo actividades puramente comerciales del ámbito de
la inmunidad y así, por ejemplo, permitiendo la aplicación de contratos. La
ley sobre inmunidades de organizaciones internacionales en cortes nacionales
todavía no ha integrado tal gama de valores en competencia, aunque hay muestras
fragmentarias de los principios de un cambio en esa dirección. En Waite
y Kennedy v. Alemania, 81 los peticionarios ante la Corte Europea de Derechos
Humanos se quejaron de una decisión alemana de la corte que rechazaba tratar
el fondo de la demanda laboral de los aspirantes contra la Agencia Espacial
Europea (ESA) considerando que la ESA, como organización inter-gubernamental,
había gozado de inmunidad para ser enjuiciada bajo ley alemana. 82 La
Corte Europea de Derechos Humanos sostuvo que la decisión alemana de la
corte no había violado el § 1 del artículo 6 (derecho del acceso a un tribunal)
de la CEDH. 83 Sin embargo, la Corte Europea de Derechos Humanos aplicó
un test de proporcionalidad y sopesó en el balance la posibilidad de los peticionarios
de recurrir a recursos internos dentro de la ESA, como así también
posibles recursos contra empresas privadas que contratan para la provisión del
trabajo de los peticionarios a la ESA. 84 Este enfoque de balancear demandas de
derechos humanos con demandas de inmunidad crea presiones para que tales
agencias adopten los procedimientos alternativos adecuados para la vindicación
de derechos humanos. En un caso más reciente, Fogarty v. Reino Unido, 85 la
Corte Europea de Derechos Humanos concluyó:
“Las medidas tomadas por una Alta Parte Contratante que reflejan
reglas reconocidas generalmente de derecho internacional público
sobre inmunidad de estado no se pueden, en principio, considerar
como imposición de una restricción desproporcionada del derecho de
acceso a la corte, según lo incorporado al artículo 6 (1.) Así como el
derecho al acceso a las cortes es una parte inherente de la garantía de
un juicio equitativo en ese artículo, algunas restricciones en el acceso
se deben ver además como inherentes, un ejemplo es esas limitaciones
generalmente aceptadas por la comunidad de naciones como parte de
la doctrina de la inmunidad de estado.” 86
81
CEDH, Waite y Kennedy v. Germany, 30 Eur. H.R. Rep. 261, 1999.
82
CEDH, Waite y Kennedy…, cit., párr. 73.
83
CEDH, Waite y Kennedy…, loc. cit.
84
CEDH, Waite y Kennedy…, cit., párr. 59, 64, 66 y 70.
85
CEDH, Fogarty v. United Kingdom, App. n. 37112/97 34, Eur. H.R. Rep. 302, 2001.
86
CEDH, Fogarty v. United Kingdom, cit, en 314, párr. 36.
55

El surgimiento del Derecho Administrativo Global
Esto reconoce que el derecho internacional público exige algunas
restricciones en las protecciones remediadoras de derechos humanos, pero la
referencia al concepto de proporcionalidad afirma que las inmunidades tradicionales
pueden llegar a dejar de ser absolutas. 87
3.4.6. Excepciones: ¿Regímenes especiales para ciertas áreas temáticas?
En el derecho administrativo nacional, no todos los mecanismos de “accountability”
se aplican a la gama entera de agentes administrativos domésticos.
Excepciones, o por lo menos estándares más bajos, se aplican comúnmente,
por ejemplo, a las materias de seguridad nacional y a las decisiones de los
bancos centrales. Se debe ser cuidadoso en la consideración del grado al cual
tales excepciones deben ser replicadas en la administración global. En materia
de seguridad, el régimen de sanciones del Consejo de Seguridad ha establecido
estándares mínimos de participación, ofrecimiento de explicaciones y
revisión, pero no ha dejado de lado enteramente las demandas de mecanismos
más fuertes de “accountability.” En cuanto a los bancos centrales, el Banco
Central Europeo ha estimulado la discusión transnacional sobre el equilibrio
entre “accountability” e independencia. En el área relacionada de supervisión
bancaria, el Comité de Basilea ha realizado ya esfuerzos significativos para una
participación más amplia, y las legislaturas nacionales han comenzado a presionar
para obtener informes de los participantes nacionales en varios regímenes
reguladores intergubernamentales antes de que estos participantes convengan
cualquier nueva recomendación. Reflejando las enormes variaciones a través
de diversos arreglos globales gubernamentales, la práctica actual es altamente
heterogénea. Incluso en una sola organización con áreas de interés múltiples tal
como la OCDE, diversos estándares de apertura procesal prevalecen en diversas
áreas temáticas, reflejando a menudo las respectivas culturas en las diversas
áreas temáticas frecuentes en administraciones nacionales. 88
4. Las bases normativas del derecho administrativo global
Los participantes ya sea en el estudio o en la construcción del derecho administrativo
global reconocen que estos son proyectos normativos, y no simplemente
un ejercicio taxonómico o la promulgación de soluciones técnicas prácticas a
los problemas definidos y aceptados presentados por la administración regulatoria
global. Pero las bases normativas potenciales son tan variadas como sus
contrapartes de prácticas administrativas.
87
Ver Cameron, Iain, “UN Targeted Sanctions, Legal Safeguards and the European Convention on
Human Rights,” Nordic Journal of International Law, 72:2003, p. 159.
88
Ver Salzman, “Seattle’s Legacy and Environmental Reviews of Trade Agreements,” op. cit; ver
también Dyzenhaus, “The Rule of (Administrative) Law in International Law,” op. cit.
56

El surgimiento del Derecho Administrativo Global
4.1. Diversos patrones de orden internacional y diversos conceptos normativos
del derecho administrativo global
Diversos patrones de orden internacional sostienen diversos marcos normativos
(a veces mutuamente incompatibles) para el derecho administrativo global, así
como también para el derecho internacional clásico y para la institucionalización
internacional en general. 89 Algo de tracción en estos patrones variantes puede
ser obtenida empleando la terminología de la Escuela Inglesa de relaciones
internacionales, que distingue tres patrones diversos de orden internacional:
Pluralismo, solidarismo, o cosmopolitanismo. El pluralismo interestatal es el
patrón típico del derecho internacional tradicional, con tratados, instituciones
internacionales, y la administración internacional limitada a las áreas del acuerdo
entre los estados. Consecuentemente, los conflictos valorativos importantes
no son resueltos y los poderes de implementación son conservados por cada
Estado en forma individual más que centralizada. El solidarismo interestatal
considera el profundizar los poderes para las instituciones internacionales y la
administración global basada en valores compartidos, con la cooperación todavía
basada en la negociación interestatal pero con los Estados comprometidos
en mantener el sistema global y las varias decisiones que produce, aún cuando
estos estén en conflicto con cálculos de interés a corto plazo.
El cosmopolitanismo considera el gobierno global que no es esencialmente
el resultado de negociaciones interestatales, pero se nutre también de
las redes fronterizas de los agentes civiles de la sociedad, las instituciones
privadas y reguladoras de medios, y de los mercados. Estos tres patrones son
tipos ideales simplificados. 90 Los elementos de cada uno de ellos aparecen
en alguna parte en la mezcla de la práctica internacional en la mayoría de los
temas. Pero típicamente, uno de estos modelos es entendido por los participantes
como predominante y como formador de las dinámicas principales de
áreas temáticas particulares. Así, el control de armamentos y el desarme son
tradicionalmente áreas altamente pluralistas, la Corte Penal Internacional es
un proyecto solidarista, y la administración de las temas deportivos globales
es primariamente cosmopolita. Estas condiciones del orden internacional no
son tanto descripciones objetivas, sino declaraciones de entendimiento de los
89
Ver Kingsbury, Benedict, “Omnilateralism and Partial International Communities: Contributions
of the Emerging Global Administrative Law,” Kokusaiho Gaiko Zasshi – The Journal of
International Law and Diplomacy, 104:2005, p. 1.
90
Para estos tipos ideales, ver Hurrell, Andrew, “International Law and the Making and Unmaking
of Boundaries,” en Buchanan, Allen / Moore, Margaret (eds.), States, Nations, and Borders:
The Ethics of Making Boundaires, 2003, pp. 275, 278-287; Kingsbury, Benedict, “People
and Boundaries: An «Internationalized Public Law» Approach,” en Buchanan, Allen / Moore,
Margaret (eds.), States, Nations, and Borders: The Ethics of Making Boundaires, op. cit, pp.
298- 299 y 302.
57

El surgimiento del Derecho Administrativo Global
participantes, cuyos acercamientos e interacciones son formados por lo que
ellos entienden es la dinámica prevaleciente.
Estos diversos modelos de orden internacional se pueden yuxtaponer a
tres diversos conceptos normativos del papel del derecho administrativo global:
“Accountability” administrativa interna, protección de derechos privados
o de los derechos de los Estados, y promoción de la democracia. 91 El primer
concepto normativo para el derecho administrativo global, 92 “accountability”
administrativa interna, se enfoca en asegurar la responsabilidad de los componentes
subordinados o periféricos de un régimen administrativo frente al
centro legitimador (tanto legislativo como ejecutivo), especialmente a través
de la protección de la legalidad de la acción administrativa. Este concepto
acentúa funciones organizacionales y políticas e integridad del régimen más
bien que cualquier normatividad sustantiva específica, convirtiéndolo en un
modelo potencial para un orden internacional, particularmente uno pluralista
que carezca de un consenso fuerte en normas substantivas. El segundo concepto
normativo es liberal y orientado hacia los derechos individuales: El derecho
administrativo protege los derechos de individuos y de otros agentes civiles
de la sociedad, principalmente a través de su participación en procedimientos
administrativos y a través de la disponibilidad de revisión para asegurar la
legalidad de una decisión. Puede también ser ampliado a la protección de los
derechos de Estados. El tercer concepto ve el papel del derecho administrativo
global como promotor de la democracia. El derecho administrativo nacional
en muchos países tiene un componente democrático: Asegura la rendición de
cuentas de los administradores hacia el parlamento asegurando su conformidad
con los estatutos y circunscripciones económicas y sociales más amplias con la
participación pública en procedimientos de toma de decisiones administrativas.
Estos tres conceptos se bosquejan aquí simplemente para delinear orientaciones
generales en el debate. Un tratamiento completo de temas normativos requeriría
una discusión mucho más extensa de posiciones sumamente complejas y
matizadas, muchas de las cuales no encajan muy bien en estos tres arquetipos
simples.
4.2. “Accountability” intra-régimen
La primer concepción del derecho administrativo global es la menos exigente a
nivel normativo de las tres: Toma una orden como dada e intenta simplemente
asegurarse de que los diversos componentes y agentes dentro de esa orden
91
Para un concepto normativo similar detrás del derecho administrativo doméstico, ver Schmidt-
Assmann, Eberhard, Das Allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee, 2004, 2ª ed.
92
El concepto es cronológico en términos del desarrollo evolutivo del derecho administrativo
nacional y práctico en términos de la necesidad de una administración global.
58

El surgimiento del Derecho Administrativo Global
realicen sus papeles asignados y se conformen con la ley interna del régimen.
Sobre esta base, la justificación para el derecho administrativo es meramente
funcional: Es un instrumento para mantener y para asegurar la cohesión y el funcionamiento
sano de un orden institucional que se justifica independientemente.
Cualquier régimen administrativo global depende para su funcionamiento
de la acción coordinada de diversos componentes y agentes, tanto
internacionales o transnacionales como domésticos, y requiere así mecanismos
para asegurar que cada uno de ellos realice los papeles asignados de acuerdo
con las normas del régimen. Estos mecanismos implicarán generalmente una
cierta manera de vigilar los límites de la delegación y de la conformidad con las
reglas que emanan del centro. El Panel de Inspección del Banco Mundial puede
ser analizado de esta manera como un medio para que el Consejo Ejecutivo
controle la gerencia y como un medio para que la gerencia central controle a
los encargados operacionales. El Órgano de Solución de Controversias de la
OMC también funciona hasta cierto punto como mecanismo para afirmar y
para ayudar a hacer cumplir reglas del régimen global contra administraciones
repartidas, domésticas. Del mismo modo, la aparición de reglas europeas en
procedimientos administrativos del Estado miembro, permitiendo la participación
en y la revisión judicial de las decisiones administrativas del Estado
miembro, ha permitido a la ley europea ser afirmada y ser hecha cumplir más
fácilmente contra reguladores domésticos recalcitrantes. 93
Este elemento de la administración global refleja hasta cierto punto mecanismos
domésticos tales como el control ejercido sobre agencias federales por
la Oficina de Gerenciamiento y Presupuesto de los Estados Unidos (OMB), 94
pero también refleja una tendencia importante en el desarrollo del derecho
administrativo en muchos países europeos en el siglo diecinueve.
En el orden global, especialmente uno organizado bajo un concepto
pluralista, los Estados pueden ser vistos como el centro, poseedores de un
interés vital en vigilar los límites de cualquier delegación a la administración
global. Los mecanismos domésticos, incluyendo mecanismos del derecho administrativo
diseñados para controlar organizaciones intergubernamentales o
transnacionales, pueden realizar esta función de vigilancia en cuanto utilizan
los términos de cualquier delegación como la base para los test de legalidad. Un
papel similar podría ser desempeñado por los organismos internacionales que
revisan la acción de organizaciones internacionales. Pocos de esos organismos
de revisión funcionan en un nivel global: La principal instancia general de revi-
93
Ver, por ejemplo, Masing, Johannes, Die Mobilisierung des Bürgers für die Durchsetzung des
Rechts, 1997.
94
Nota del traductor: Sigla en inglés.
59

El surgimiento del Derecho Administrativo Global
sión sigue siendo la jurisprudencia circunstancial de la Corte Internacional de
Justicia sobre la legalidad de los actos de organizaciones internacionales, una
jurisprudencia que continúa dejando algunos temas sin resolver, incluyendo
la capacidad de la Corte de revisar la acción del Consejo de Seguridad en el
marco de la Carta de la ONU o a otras reglas del derecho internacional. 95 En
la Unión Europea, tal revisión es una función del Tribunal de Justicia de las
Comunidades Europeas (ECJ), 96 aunque sólo se realiza renuentemente.
Un enfoque del derecho administrativo global que acentúa la legalidad
y se enfoca en la revisión como un medio de control por los actores centrales
sobre agencias y actores subordinados o periféricos, es adaptable a diversos
enfoques del orden internacional, y puede satisfacer así una variedad amplia de
formas de administración global. Cabe en formas institucionales muy densas de
administración internacional sobre una base cosmopolita, así como en formas
de cooperación cercana en órdenes solidaristas —es decir, entre los Estados
que comparten un sistema fuerte de valores comunes. Pero tiene una función
importante también en los sistemas pluralistas, en los cuales las instituciones
administrativas comunes son meramente tenidas en cuenta para solucionar
problemas de colaboración o coordinación. En todas ellas, las definiciones de
centro, de subordinado o de periferia, y de delegación y supervisión, variarán.
Pero todas tienen que hacer frente a problemas de “accountability” y control,
internos del régimen, y el derecho administrativo puede contribuir enfoques
útiles a tales problemas.
4.3. Protegiendo derechos
La segunda tendencia de metas normativas para el derecho administrativo global,
la protección de derechos, realiza presuposiciones normativas más fuertes,
pero todavía satisface varios y diversos conceptos del orden internacional, si la
noción de derechos es entendida ampliamente. En todas las concepciones de
derecho administrativo, los derechos en cuestión serán aquellos ordinariamente
sostenidos por los sujetos directos de regulación, sean éstos estados, individuos,
empresas, o en algunos casos, ONGs. Como en el derecho administrativo doméstico,
también existe la posibilidad de que los derechos de terceras personas
pertenezcan a personas o a grupos afectados más indirectamente por decisiones
regulatorias.
95
Ver, en general, Alvarez, José E., “Judging the Security Council,” American Journal of International
Law, 90:1996, p. 1; Ver también Martenczuk, B., “The Security Council, the International
Court and Judicial Review: What Lessons from Lockerbie?,” European Journal of International
Law, 10:1999, p. 517.
96
Nota del traductor: Sigla en inglés.
60

El surgimiento del Derecho Administrativo Global
La justificación más común de la necesidad de un derecho administrativo
global, basada en derechos individuales, se basa en un concepto de derechos
individuales y de la idea asociada del “rule of law” o “estado de derecho” o “imperio
de la ley.” La violación administrativa de los derechos individuales —con
la imposición de sanciones, responsabilidades, determinaciones desventajosas
de estatus, denegaciones de licencias solicitadas u otros— requiere generalmente
una audiencia anterior para la persona afectada, razones específicas que lo
justifiquen, y la posibilidad de revisión por un organismo independiente. Bajo
tal enfoque, se presume que es irrelevante quién interfiere con los derechos: Ya
sea un regulador doméstico o un organismo administrativo internacional. 97 Esta
línea de la justificación parece ser la base de varios organismos que emergen
de la práctica en derecho administrativo global, especialmente en los casos en
los cuales la administración global actúa directamente sobre los individuos.
Así, la demanda para que el Consejo de Seguridad permita una cierta forma
de debido proceso a los individuos enumerados como blancos de las sanciones
refleja la idea de protección de derechos, al igual que la insistencia de las
cortes nacionales con respecto al debido proceso cuando juzgan el régimen de
anti-doping transnacional. Las cortes constitucionales nacionales han insistido
además en la centralidad de la protección de los derechos individuales en sus
interacciones con el ECJ sobre la protección de los derechos fundamentales
en las Comunidades Europeas.
Abogar por el derecho administrativo global basado en razones de
protección de los derechos individuales presupone una priorización de valores
liberales, a ser alcanzados quizás en una sociedad global cosmopolita que se
base en la centralidad del individuo. Pero tal concepto es posible también en
una sociedad no-cosmopolita, solidaria internacional, con un énfasis fuerte en
derechos humanos —y algunos sostienen que con la aparición de los derechos
humanos en el derecho internacional universal, la sociedad internacional ha
alcanzado ya tal estadio. Si la sociedad global ha alcanzado de hecho tal estadio,
la construcción de un derecho administrativo global sobre tales premisas no
sería controvertida; solamente la interpretación de los derechos individuales y
del “rule of law” podría ser cuestionada. 98 Pero en una sociedad internacional
pluralista, en la cual los derechos humanos no se protegen del todo o sólo se
protegen de forma mínima, la base social para un derecho administrativo global
basado en derechos individuales está en gran parte ausente. El problema de los
derechos individuales en tal orden es particularmente apremiante porque los
Estados con una base liberal fuerte estarán poco contentos con una administración
global que no respete principios básicos del “rule of law,” mientras otros
97
Ver Dyzenhaus, “The Rule of (Administrative) Law…,” op. cit.
98
Dyzenhaus, “The Rule of (Administrative) Law…,” op. cit.
61

El surgimiento del Derecho Administrativo Global
Estados pueden objetar las medidas de derecho administrativo de protección de
derechos individuales, especialmente con relación a administraciones domésticas.
Una vez que la regulación, e incluso la disposición, de funciones gubernamentales
importantes llega a ser transnacional o internacional, el problema
de órdenes sociales diversos en diversas naciones y regiones llega a ser central.
Puesto que ninguno de los Estados que participan puede exigir que sus propias
ideas gobiernen exclusivamente las instituciones globales, estas instituciones
parecen amenazar la manera propia de cada Estado de organizarse a sí mismo
y a la sociedad que lo integra. En un orden pluralista, este problema es agudo
porque las diferencias entre órdenes sociales son altas; en un orden solidario,
su importancia dependerá del grado de desacuerdo sobre la interpretación de
valores comunes.
Ya se han presentado conflictos y dificultades similares con respecto
a medidas de derecho administrativo de protección de los derechos e intereses
económicos de empresas y de otros agentes económicos en la economía
de mercado global; estas medidas representan una faceta distinta de valores
liberales. Algunos ejemplos incluyen medidas de protección del inversionista
y remedios arbitrales en tratados de inversión. Un reclamo exitoso de un inversionista
bajo NAFTA de expropiación por regulaciones ambientales mexicanas,
y una demanda arbitral pendiente de una compañía multinacional de servicio
de agua contra Bolivia para la cancelación de su licencia, han suscitado una
amplia controversia. 99 La ejecución de derechos de propiedad intelectual en
Estados miembro de la OMC por parte de firmas multinacionales conforme a
los TRIPS está creando controversias similares. 100
Con todo, una descripción del derecho administrativo global basada
en derechos individuales puede también tomar una trayectoria distinta: Puede
basarse en los derechos de Estados. En este enfoque, las herramientas del derecho
administrativo protegerían los derechos de los Estados, y podrían servir,
por ejemplo, para asegurar que los agentes administrativos no sobrepasen sus
poderes con relación a los terceros Estados, o que no excedan sus capacidades
con relación a los Estados miembro. Este enfoque se puede basar en la necesidad
de vigilar las capacidades de agentes administrativos. Puede ser que sea
expresado a través de procedimientos dirigidos a reforzar reglas jurisdiccionales:
Hasta cierto punto, los mecanismos internacionales clásicos de solución de
controversias realizan esta función, pero también lo hace la solución de con-
99
Ver Metalclad Corp. v. Mexico, 40 I.L.M. 55, (NAFTA/ICSID (AF), 2001, par. 33; ver también
Aguas del Tunari S.A. v. Republic of Bolivia, Caso n. ARB/02/3, pendiente ante el Tribunal
CIADI.
100
Dinwoodie, Graeme B. / Cooper Dreyfuss, Rochelle, “International Intellectual Property Law
and the Public Domain of Science,” Journal of International Economic Law, 7:2004, p. 431.
62

El surgimiento del Derecho Administrativo Global
troversias en la OMC, en cuanto proporciona protecciones contra el ejercicio
de la jurisdicción exorbitante por los reguladores nacionales. Las decisiones en
el caso “Camarones-Tortugas,” que conceden derechos de participación a los
Estados en procedimientos administrativos extranjeros, podrían caer en esta
categoría. 101 También han surgido otros mecanismos específicos, como por
ejemplo los intentos del Grupo de Acción Financiera Internacional de consultar
con los Estados no-miembro antes de tomar medidas contra ellos. 102 En cuanto
a la vigilancia de capacidades en una forma vertical más que horizontal, las
discusiones sobre la revisión del Consejo de Seguridad y de la acción de la UE
indican caminos posibles. Desde la perspectiva de los derechos, tal revisión
parece ser menos vigilante de una delegación de poderes que la protección de
los derechos de los Estados contra la usurpación, aunque ambas dimensiones
estarán a menudo presentes.
Un enfoque del derecho administrativo global basado en los derechos
del estado se podría construir sobre un concepto de un orden internacional
pluralista, concediendo derecho a los Estados como un medio para acomodar
la diversidad y proporcionar limitaciones a la acción colectiva necesaria para
alistar la participación de los Estados. Desde las perspectivas de algunos
Estados, estos derechos estarían basados en teorías colectivistas; para otros,
podrían ser derivados en última instancia de los derechos individuales. Enmarcado
de esta manera, un concepto de derecho administrativo global basado en
los derechos de los Estados puede estar algo limitado, pero bien adaptado a
un orden pluralista. Incluso en órdenes cosmopolitas o solidarios con valores
comunes fuertes y un compromiso con los derechos humanos, los derechos de
los Estados pueden ser útiles en la organización de la representación de individuos
o de los intereses sociales y económicos del grupo en el nivel global. Son
entonces comparables a los derechos de entidades o de estados locales en un
sistema federal como expresiones tanto de la utilidad administrativa como de
la diversidad cultural dentro de la mayor entidad. En una sociedad cosmopolita
o solidaria, tal encuadre puede coexistir fácilmente con una justificación sobre
la base de los derechos individuales, como ocurre generalmente en sistemas
federales o en la Unión Europea.
4.4. Implementando la democracia
La tercer concepción, normativamente la más exigente, se referiría a ideales
democráticos al determinar la necesidad, el funcionamiento, y las posibilidades
101
Ver Cassese, “European Administrative Proceedings,” op. cit.
102
Ver el sitio web del Grupo de Acción Financiera Internacional, http://www.fatf-gafi.org.
63

El surgimiento del Derecho Administrativo Global
del derecho administrativo global. Este concepto de la función normativa del
derecho administrativo global se puede interpretar de muchas maneras.
Algunos autores enfatizan las maneras en las cuales el derecho administrativo
doméstico sirve a la democracia asegurando adherencia administrativa
a los estatutos parlamentarios y proporcionando transparencia y participación
del público en la regulación administrativa. Estas formas pueden variar dependiendo
de los sistemas legislativos implicados: Por ejemplo, entre los requisitos
de participación pública, el derecho administrativo de los Estados Unidos de
América acentúa la potestad de obligar judicialmente a las agencias a considerar
adecuadamente los varios intereses sociales y económicos afectados por
sus decisiones, y proporcionar una justificación razonada para las opciones
políticas que hacen. Tal justificación tiene que incluir respuestas a las visiones
y a los comentarios enviados por los representantes de esos intereses a través
de los mecanismos públicos de participación. Esta concepción judicializada de
participación pública, sin embargo, encuentra expresión limitada en muchos
otros sistemas nacionales. 103 Los sistemas democráticos nacionales varían en
sus medios de hacer operativo el control democrático, y divergen así en sus
maneras de manejar la discreción que la administración eficaz requiere. Algunos
utilizan controles parlamentarios o ejecutivos, tales como sistemas de control
centralizados que empleen análisis de costos y beneficios; otros confían en expertos,
en procedimientos del derecho administrativo, y en la revisión judicial.
A pesar de estas diferencias, sin embargo, el derecho administrativo en todas
estas jurisdicciones está centralmente preocupado en asegurar democracia.
Algunos sostendrían que el derecho administrativo global debe servir
estas mismas funciones para las administraciones que funcionan transnacional o
internacionalmente. Esta idea de un papel democrático del derecho administrativo
global se puede sostener fácilmente, pero encuentra un número de problemas
serios de definición y de puesta en práctica. Primero, es dudoso que la sociedad
internacional esté hoy en día lo suficientemente de acuerdo sobre los estándares
democráticos como para utilizarlos como la base de una administración común,
global. En segundo lugar, el modelo doméstico del derecho administrativo se
funda en una estructura institucional particular, basada en un cuerpo central y
democrático creador de derecho y en las leyes que decreta. Un sistema similar
103
Para diferentes concepciones y tradiciones de derechos participativos y su desarrollo en la
Unión Europea, ver Bignami, Francesca, “Three Generations of Participation Rights before the
European Commission,” Law & Contemporary Problems, 68:2004, p. 61. Para los diferentes
enfoques sobre la participación en la regulación administrativa, ver Ziamou, Theodora Th., Rulemaking,
Participation and the Limits of Public Law in the USA and Europe, Burlington, Ashgate
Publishing Co., 2001.
64

El surgimiento del Derecho Administrativo Global
de democracia global representativa es abogado hoy por algunos, 104 pero es
visto generalmente como ilusorio o aún peligroso.
Las cortes de revisión independientes, que son centrales al derecho administrativo
doméstico, también están en falta en el nivel global. Así, un derecho
administrativo global tendría que ser construido sobre la base de argumentos
muy diversos: Tendría que democratizar la creación internacional de derecho
de modo que el aseguramiento de la legalidad de la acción administrativa pueda
promover la accountability democrática; o tendría que construir procedimientos
administrativos que puedan cargar por sí solos la carga democrática. 105 Hasta
ahora, sin embargo, ambas opciones hacen frente al problema fundamental de
que faltan las teorías democráticas convincentes para la esfera global. Si los
modelos electorales u otros de representación directa fallan, la mayor parte de
lo que queda son recomendaciones de diversas formas de democracia participativa
o deliberativa, 106 y estos apenas han resuelto los problemas de definir
“al público” que se supone debe gobernar o ser representado globalmente, 107
o de diseñar los mecanismos por los cuales la participación o la deliberación
global pueden ocurrir de hecho. 108 Formas de experimentalismo democrático,
quizás adecuadas a la Unión Europea, 109 generalmente necesitan encajar,
por lo menos hasta cierto punto, en un ambiente estable y bien desarrollado
de instituciones democráticas. Mientras que la deliberación en instituciones
reguladoras puede proporcionar buenos resultados, 110 sin más es poco probable
que provea la unión con el público que sería necesaria para que adquiera
credenciales democráticas. 111 Tales formas de tecnocracia deliberativa pueden
ser suficientes si la administración regulatoria global no implicó opciones y
104
Ver Falk, Richard / Strauss, Andrew, “Toward Global Parliament,” Foreign Affairs, 80:2001,
p. 212.
105
Para un problema similar en el contexto de la UE, ver Dehousse, Renaud, “Beyond Representative
Democracy: Constitutionalism in a Polycentric Polity,” en Weiler, Joseph H.H. / Wind,
Marlene (eds.), European Constitutionalism Beyond the State, Cambridge, Cambridge University
Press, 2003, p. 135.
106
Ver Howse, Robert, L., “Transatlantic Regulatory Co-operation and the Problem of Democracy,”
en Bermann, George A. (eds.), Transatlantic Regulatory Co-operation, 2000, pp. 478-80.
107
Ver la crítica en Grant, Ruth / Keohane, Robert, “Accountability and Abuses of Power in
World Politics,” Institute for International Law and Justice Working Paper 2004/7, p. 14. Puede
consultarse en http://www.iilj.org/publications/documents/2004.7 Grant Keohane.pdf
108
Ver, por ejemplo, Habermas, Jürgen, The Postnational Constellation, Cambridge, Polity Press,
2001.
109
Ver Sabel, Charles / Zeitlin, Jonathan, “Networked Governance and Pragmatic Constitutionalism:
The New Transformation of Europe,” en prensa.
110
Ver Joerges, “The Turn to Transnational Governance and its Legitimacy Problems: The Examples
of Standardization and Food Safety,” op. cit.
111
Ver la crítica relevante en Shapiro, Martin, “«Deliberative», «Independent» Technocracy v.
Democratic Politics: Will the Global Echo the E.U.?,” Law & Contemporary Problems, 68:2005,
p. 341.
65

El surgimiento del Derecho Administrativo Global
conflictos distributivos importantes. 112 Pero en tanto la administración regulatoria
global se intensifica, se están haciendo más evidentes importantes temas de
distribución y están siendo controvertidos más extensamente en muchos campos.
No es sorprendente, entonces, que la cuestión de una teoría democrática para
la administración global necesite urgentemente de una respuesta convincente,
pero es poco probable conseguir una pronto.
Con todo, un concepto de derecho administrativo global que realce la
democracia puede no depender de una teoría democrática hecha y derecha
para el nivel global. En este sentido, Anne-Marie Slaughter ha sugerido que
muchos problemas de responsabilidad democrática podrían ser solucionados si
la administración global funcionara principalmente bajo la forma de redes del
gobierno, en las cuales los funcionarios nacionales participantes podrían ser
puestos democráticamente a rendir cuentas a sus públicos respectivos a través de
instituciones domésticas. 113 Ella sostiene que asegurar tal rendición de cuentas al
público doméstico es probablemente más fácil en el caso de redes que en organizaciones
internacionales formales, basadas en tratados, que tienen autonomía
eficaz mucho mayor. La búsqueda de tal “accountability” exige el consolidar
mecanismos domésticos, incluyendo la extensión y el desarrollo de mecanismos
domésticos de derecho administrativo para gobernar la participación de
funcionarios nacionales en la toma de decisiones administrativas globales. Esta
estrategia puede realzar de hecho cierto tipo de legitimidad democrática, pero
su eficacia al hacer eso será limitada probablemente de manera importante por
la dinámica práctica de la toma de decisión en redes intergubernamentales.
Además, dado que la administración global funciona a través de algunos otros
tipos importantes de instituciones además de redes intergubernamentales, esta
estrategia proporcionaría solamente una solución parcial. Finalmente, y más
fundamentalmente, mientras que tal estrategia está bien adaptada a un patrón
pluralista de orden internacional porque ata la responsabilidad para la toma
de decisiones global de nuevo a las instituciones legales y políticas separadas
de cada Estado participante, por las mismas razones puede operar realmente
contra el logro de conceptos solidaristas o cosmopolitas de la administración
internacional.
Quizás, entonces, sería recomendable que el derecho administrativo global
persiga un enfoque menos ambicioso y más pragmático. Podría, por ejemplo,
reconocer que bajo las circunstancias actuales, no hay una base democrática
112
Sobre la falta de notabilidad de muchas áreas de regulación de la UE en este contexto, ver
Moravcsik, “Is there a «Democratic Deficit» in World Politics?...,” op. cit., pp. 25-26; ver también
Scharpf, Fritz, Governing Europe: Effective and Democratic?, Oxford, Oxford University
Press, 1999.
113
Ver Slaughter, A New World Order, op. cit.
66

El surgimiento del Derecho Administrativo Global
satisfactoria disponible para la administración global pero que las estructuras
administrativas globales sin embargo deben ocuparse de problemas que las
democracias nacionales no pueden solucionar por sí mismas. En esta situación
no ideal, el derecho administrativo global puede tomar medidas pragmáticas
hacia una inclusión más fuerte de intereses sociales y económicos afectados
a través de mecanismos de participación y revisión abiertos a las ONGs, las
empresas, y a otros agentes civiles de la sociedad, así como Estados y organizaciones
internacionales. Pero, tales pasos no logran representar al público
sobre una base equivalente a los mecanismos electorales domésticos y no
podrán así justificar el ejercicio de la autoridad administrativa sobre una base
completamente democrática. Y para cada paso, la construcción de un derecho
administrativo global con metas democráticas tendría que valorar de nuevo los
costos y las ventajas de una participación amplia, integrando así experiencia
práctica en el desarrollo gradual de la responsabilidad pública.
Bajo un enfoque aún más limitado, el derecho administrativo global
podría dejar de lado la meta de democratizar la administración global y enfocarse
en los otros papeles justificatorios discutidos previamente, controlando
la periferia para asegurar la función integral de un régimen, protegiendo los
derechos, y construyendo mecanismos significativos y eficaces de rendición
de cuentas para controlar abusos de poder y para asegurar valores del “rule
of law.” Por consiguiente, el mejor curso de acción en el ínterin puede ser
agrupar cuestiones de democracia (consolidando cualidades y tendencias democráticas
en cuanto fuere viable), y centrarse en lograr objetivos limitados
pero no obstante más importantes. 114 Si esto es factible o de hecho deseable,
sin embargo, es una pregunta central y abierta en el desarrollo posterior del
derecho administrativo global.
4.5. ¿Quién está creando derecho administrativo global?
Muchos de los mecanismos que emergen del derecho administrativo global
provienen de iniciativas del norte u occidentales, y cualquier tentativa de justificar
la necesidad de tal cuerpo de derecho debe hacer frente así al desafío del
prejuicio intelectual y político. Este desafío puede presentarse en dos formas,
una de las cuales se refiere a los ideales normativos subyacentes.
Los modelos del derecho administrativo usados en este ensayo y a través
del proyecto son de origen europeo y americano, y están conectados con el
surgimiento del Estado liberal y la expansión de sus actividades reguladoras
y administrativas en la última parte del siglo diecinueve y primera parte del
114
Ver Grant / Keohane, “Accountability and Abuses of Power in World Politics,” op. cit.
67

El surgimiento del Derecho Administrativo Global
siglo veinte. 115 Así, la transferencia de estos modelos al espacio administrativo
global puede parecer implicar un orden liberal para esa esfera, a expensas de
maneras algo diversas de ordenar la sociedad que existen especialmente en
Asia y África. Pero no todas las bases normativas del derecho administrativo
global están conectadas con un modelo liberal de sociedad. Los enfoques que
se centran en el control intra-régimen y en proteger los derechos de los Estados
pueden del mismo modo aplicarse a un orden no-liberal. Sin embargo, para
justificar un concepto más exigente de derecho administrativo global (y uno más
agradable a las visiones democráticas), es poco probable que la confianza sólo
en estos dos enfoques sea suficiente; en su lugar, las justificaciones se deben
basar probablemente, en una forma u otra, en derechos civiles individuales,
derechos económicos, y democracia, reflejando en algún modo conceptos solidaristas
o cosmopolitas de orden internacional. Con todo, incluso una forma
limitada de tal reconceptualización podía hacer frente a desafíos políticos: Un
orden internacional basado en derechos individuales o económicos puede estar
demasiado cerca de conceptos occidentales, liberales como para ser universalmente
aceptable. Acentuar el papel de organización de la soberanía estatal puede
probar ser superior haciendo frente al desafío de la diversidad. 116
Un desafío primordial consistirá así en aprender sobre y determinar el
grado al cual los conceptos comunes de derechos individuales o económicos y
de democracia pueden servir como base para el derecho administrativo global;
puede ser que conceptos más exigentes del derecho administrativo supranacional
tengan que ser limitados a los organismos administrativos que funcionan
en regiones o sectores que comparten una suficiente profundidad de valores
comunes. 117 Por otra parte, será necesario investigar conceptos alternativos
de derecho administrativo en otros modelos de la sociedad, que pueden ser
operacionalizados en instituciones similares a las del derecho administrativo
occidental, aunque ellos tienen una base normativa distinta. En este caso, el
derecho administrativo global puede ser construido no tanto sobre un sistema
normativo coherente, sino sobre una cierta clase de “consenso superpuesto.” El
grado al cual esto puede ser posible es una pregunta que requiere investigación
adicional y un debate vigoroso.
115
Nosotros tratamos aquí a las tradiciones del derecho administrativo europeo y americano y sus
derivados como parte de una familia, lo cual, sin embargo, no significa restarle importancia a las
diferencias entre varias tradiciones.
116
Ver Kingsbury, Benedict, “Sovereignty and Inequality,” European Journal of International
Law, 9:1998, p. 599.
117
Para tal propuesta ver Habermas, Jürgen, Der gespaltene Westen, Frankfurt, Suhrkamp Verlag,
2004.
68

El surgimiento del Derecho Administrativo Global
Un segundo desafío puede centrarse en el orden institucional internacional
actual que el derecho administrativo global intenta construir y mejorar.
En una forma radical de crítica, las instituciones actuales de gobernanza global
pueden ser consideradas como instituciones “imperiales,” fomentando las metas
y estabilizando la dominación de países industrializados del norte a expensas
del sur, y de las clases dominantes capitalistas a expensas de los pueblos subalternos.
118 Suponiendo que esta acusación sea correcta (lo cual es ciertamente
plausible): ¿Qué significaría esto para el derecho administrativo global? Los
defensores discutirían probablemente que el derecho administrativo global
busca mejorar las instituciones actuales y, el hacerlas más fiscalizables, podría
sentar las bases para otorgarle más poder a aquellos actualmente excluidos y no
representados. Los críticos, sin embargo, podrían sostener que la estrategia del
derecho administrativo global es demasiado limitada; que aunque sea exitosa,
sólo tocaría la superficie de la injusticia institucional actual. Por otra parte, al
mismo tiempo ayudaría a legitimar el orden actual y lo estabilizaría, mientras
que un cambio radical es realmente necesario. Esto recordaría las discusiones
clásicas e insuperables entre los reformistas y los revolucionarios, en la cual
ambos lados probablemente tienen razón. Pero también señalaría la necesidad
de pensar en temas y maneras distribucionales de lograr una mayor “accountability”
de la administración global para los que están más excluidos hoy en
día. La mayoría de las iniciativas propuestas actualmente tendrían el efecto de
aumentar la responsabilidad de las poblaciones del norte, de los agentes del
mercado, de los intereses sociales, y los Estados. El aumento de la capacidad
de tales agentes de hacer rendir cuentas a la gobernanza global puede agravar
las hendiduras que existen actualmente en el mundo, y puede debilitar a las
instituciones que ofrecen la mayor promesa para los grupos perjudicados. Para
tratar los problemas centrales de la rendición de cuentas, el derecho administrativo
global tiene que idear maneras de otorgar más poder y de incluir a la
gente y a sus representantes del sur. Desde esta perspectiva, una participación
más eficaz del mundo en desarrollo en las estructuras administrativas globales
podría ser más urgente que implementar otro sendero de influencia más para
las partes opulentas del mundo.
5. Estrategias y teorías de diseño institucional
La construcción de un derecho administrativo global está inevitablemente
moldeada y diseñada por las instituciones y los principios existentes así como
los patrones cambiantes de orden internacional y las bases normativas trazadas
118
Ver Singh Chimni, Bhupinder, “International Institutions Today: An Imperial Global State in the
Making,” European Journal of International Law, 15:2004, p. 1.
69

El surgimiento del Derecho Administrativo Global
en las partes precedentes de este artículo. Dentro de estos límites, son posibles
varias estrategias de diseño institucional.
5.1. Estrategias y caminos para el desarrollo del derecho administrativo
global
Dos enfoques generales para construir el derecho administrativo global son
evidentes en la práctica actual. Uno se centra en la aplicación del derecho
administrativo doméstico a la administración global “de abajo hacia arriba”
(“bottom-up”), el otro en construir los mecanismos internacionales “de arriba
hacia abajo” (“top-down.”) 119 Una cuestión clave es si y en qué medida cualquier
enfoque al desarrollo del derecho administrativo global puede sensatamente
comenzar con los enfoques desarrollados para el control legal de la administración
en contextos domésticos.
5.1.1. Límites del traspaso de las herramientas del derecho administrativo
doméstico
La transposición de herramientas y enfoques del derecho administrativo
doméstico a la gobernanza global puede ser productiva, pero se enfrenta a
límites importantes, que provienen sobre todo de la estructura diversa de la
administración global, de la falta de formalidad relativa de muchas de sus
instituciones, de su carácter de niveles múltiples, y de la fuerza de los agentes
privados en ella.
a. La informalidad de la administración global. El derecho administrativo
doméstico está, a pesar de muchos cambios en técnicas reguladoras
en décadas recientes, 120 todavía construido alrededor de una base de la administración
de “mando y control,” de reglas y decisiones que involucran a
agentes privados que emanan de una entidad administrativa definida. En la
administración global, tal base no existe típicamente: Con algunas excepciones,
la administración global consiste sobre todo en cuerpos administrativos
con el poder de hacer recomendaciones pero reglas no obligatorias, u otras
redes reguladoras u otros arreglos cooperativos intergubernamentales con
119
Ver Stewart, “U.S. Administrative Law: A model for Global Administrative Law?,” op. cit.
Para un ejemplo de un debate paralelo, ver la propuesta de Reuven Avi-Yonah’s World Investment
Organization para regular a las empresas multinacionales y la respuesta escéptica de Fox, Merritt.
Avi-Yonah, Reuven, “National Regulation of Multinational Enterprises: An Essay on Comity,
Extraterritoriality, and Harmonization,” Columbia Journal of Transnational Law, 42:2003,
p. 5 y Fox, Merritt, “What’s So Special About Multinational Enterprises?: A Comment on Avi-
Yonah,” Columbia Journal of Transnational Law, 42:2004, p. 551.
120
Ver en general Stewart, Richard B., “Administrative Law in the Twenty-First Century,” New
York University Law Review, 78:2003, p. 437.
70

El surgimiento del Derecho Administrativo Global
procedimientos de toma de decisiones informales. En el nivel doméstico, los
desafíos planteados al derecho administrativo por acuerdos similares pueden
quizás seguir estando sin resolver sin hacer demasiado daño siempre y cuando
la mayor parte de los programas reguladores importantes se realicen con instrumentos
tradicionales y legalmente vinculantes. Sin embargo, esta condición
no resulta verdadera en el ámbito global. Es a menudo confuso en qué acuerdos
de toma de decisiones globales uno podría o debería establecer derechos de
participación, o qué acciones deben ser revisables cuando los instrumentos y las
decisiones vinculantes están ausentes. Estos problemas no pueden ser evitados
instituyendo una administración de mando y control vinculante sobre una base
extensa en el nivel global, puesto que esto implicaría una delegación de poderes
de mayor envergadura a las instituciones globales de lo que es realista para el
futuro cercano. En la administración dispersa, estos desafíos son menos severos
porque los requisitos globales del derecho administrativo se pueden imponer
ante administraciones reguladoras domésticas existentes.
b. La difusión de la toma de decisiones en un sistema de niveles múltiples.
Una atribución clara de responsabilidad de decisiones es central al derecho
administrativo doméstico, pues permite que las distintas entidades del gobierno
estén obligadas a rendir cuentas. Sin embargo, en el nivel global, debido a
las estructuras a menudo cooperativas de gobernanza de niveles múltiples, tal
responsabilidad es generalmente difícil de establecer. En su lugar, las decisiones
serán a menudo atribuibles a los agentes domésticos, extranjeros, e internacionales
todos a la vez. Ello por una buena razón: Estos agentes deben actuar
a menudo en común. En algunos aspectos, este problema refleja dificultades
similares en la Unión Europea, que pueden también quedar sin resolver. 121
c. El elemento privado en la administración global. Nacionalmente, los
agentes privados asumen a menudo funciones reguladoras, pero muchas de ellas
bajo estructuras de delegación de órganos públicos, y todas encajadas en un
orden en el cual los órganos públicos, tanto administrativos como legislativos,
poseen medios relativamente eficaces de intervención para controlar o corregir
la gobernanza privada. En el nivel global, una orden pública como esta no existe
en gran parte, pero organismos privados realizan tareas de gran envergadura,
estimuladas a menudo por la ausencia de una regulación pública eficaz. En
estas circunstancias, resulta confuso discernir cómo puede ser organizada la
rendición de cuentas para la gobernanza privada. Algunas organizaciones de
121
Ver, por ejemplo, Schmidt-Assmann, Eberhard, “Verwaltungskooperation und Verwaltungskooperation-srecht,
in der Europäischen Gemeinschaft,” Europarecht, 31:1996, p. 270; Ver también
Cassese, “European Administrative Proceedings,” op. cit., Della Cananea, “The European
Union’s Mixed Administrative Proceedings,” op. cit.; Chiti, “Administrative Proceedings Involving
European Agencies,” op. cit.
71

El surgimiento del Derecho Administrativo Global
gobernanza globales privadas, tales como ISO y federaciones internacionales
de deportes, han adoptado ciertos procedimientos de rendición de cuentas y
revisión para realzar su eficacia y legitimidad; éstos pueden tener paralelos en
el derecho administrativo doméstico y en el derecho privado que hasta ahora
no han sido explorados. 122
Todos estos temas plantean problemas para la transposición del derecho
administrativo doméstico. Señalan la necesidad de abocarse más en el entendimiento
de los contornos del derecho administrativo doméstico e investigar
sus formas anómalas, si las herramientas domésticas han de llegar a ser útiles
a nivel global. Quizás más sugestiva para los abogados administrativistas, sin
embargo, es la perspectiva que los laboratorios de innovación en derecho administrativo
global pueden generar nuevas ideas para el derecho administrativo
doméstico, en tanto los problemas de base del derecho administrativo global
se vislumbran cada vez más en el derecho doméstico también.
Dentro de los límites impuestos por estas restricciones, se pueden
distinguir en la práctica existente dos orientaciones básicas del desarrollo del
derecho administrativo global: Un enfoque “de abajo hacia arriba” (“bottomup”),
y un enfoque “de arriba hacia abajo” (“top-down.”)
5.1.2. El enfoque “de abajo hacia arriba” (“Bottom-Up”)
El enfoque “de abajo hacia arriba” procura asegurar legalidad, “accountability,”
y la participación en la administración global a través de la ampliación
(y adaptación) de las herramientas del derecho administrativo doméstico.
Presiones para tal extensión se presentan cuando parece que las instituciones
de gobernanza transnacionales o globales están asumiendo el control de antiguas
funciones administrativas nacionales que estaban previamente sujetas
a mecanismos de derecho administrativo doméstico de transparencia, participación,
y revisión, pero no son así exigidos a nivel global. Tales presiones se
intensifican cuando parece que los reguladores nacionales que participan en
este gobierno extranacional lo están utilizando para resguardar sus acciones
de una revisión eficaz a nivel doméstico. Para remediar esta evasión de las salvaguardias
domésticas del derecho administrativo, el enfoque “de abajo hacia
arriba” (“bottom-up”) aplicaría requisitos de transparencia, procedimientos de
aviso-y-comentario, y revisión —no sólo a los componentes internacionales
de decisiones administrativas domésticas, sino también a la participación de
administradores domésticos en la toma de decisiones regulatoria global— y
requeriría transparencia en la toma de decisión para apoyar tal participación.
122
Joerges es uno de los iniciadores de la exploración contemporánea en esta área.
72

El surgimiento del Derecho Administrativo Global
Permitiría el escrutinio del proceso regulador internacional en la revisión judicial
de la acción administrativa doméstica que tiene como objetivo implementar
decisiones internacionales, y posiblemente también el escrutinio de las posiciones
desarrolladas por funcionarios domésticos antes e incluso durante su
participación en la toma de decisión a nivel global. También ampliaría el poder
de revisión de cortes domésticas para incluir las decisiones internacionales que
afectan directamente a individuos, con la posibilidad de dejarlos de lado si
infringen derechos individuales o demuestran defectos procesales. 123 Diversos
estándares de procedimiento y revisión que aquellos que se aplican al nivel
doméstico serían concebibles aquí. Así, menos requisitos procesales exigentes
y un mayor nivel de respeto por los organismos de revisión se podrían aplicar
a las decisiones tomadas por los funcionarios nacionales en el contexto de la
toma de decisión global que a las decisiones administrativas puramente domésticas
análogas debido a los imperativos de secreto, flexibilidad, y velocidad en
negociaciones internacionales. Alternativamente, requisitos más rigurosos y
menos deferencia podrían ser aplicados, con la premisa de que la formulación
de normas administrativas globales es intrínsecamente más opaca y menos
susceptible a los mecanismos informales de participación y de revisión que la
formulación de normas domésticas comparables, y que no está inmersa en un
marco parlamentario que ejercitaría control. 124
Puesto que, en muchas de sus piezas, la administración global se compone
de reguladores domésticos cooperando, y puesto que depende a menudo
para su eficacia de la puesta en práctica doméstica, un enfoque “de abajo hacia
arriba” (“bottom-up”) podría realmente ser eficaz en asegurar la “accountability,”
y puede ser que sea una herramienta de gran alcance para relacionar
la administración global a los procedimientos democráticos. Sin embargo,
también enfrenta limitaciones y problemas importantes. Según lo observado
más arriba, este enfoque se podría poner en ejecución con algo de facilidad en
el caso de la toma de decisión global por las redes intergubernamentales, pero
será mucho más difícil de aplicar a las organizaciones internacionales formales
o a los acuerdos híbridos o privados del gobernanza. Es difícil ver cómo podría
ser siquiera aplicado a la administración dispersa por otros Estados. Además,
123
Para los intentos de las cortes europeas de revisar actos “preparatorios” en el contexto del
multi-nivel de la UE ver Cassese, “European Administrative Proceedings,” op. cit., también, Della
Cananea, “The European Union’s Mixed Administrative Proceedings,” op. cit. Pero para
problemas relacionados, ver Chiti, Mario P., “Forms of European Administrative Action,” Law
& Contemporary Problems, 68:2004, pp. 37-57. Para una aserción del derecho de dejar de lado
decisiones supranacionales, ver Bundesverfassungsgerichtm, Corte Constitucional Federal (de
aquí en adelante, BverfG), Judgment of 12-X-93, Maastricht, 89 Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts
(de aquí en adelante, BverfGE), 155, traducción al inglés en International Legal
Materials, 33:1994, p. 395.
124
Para mayor detalle ver Stewart, “U.S. Administrative Law…,” op. cit.
73

El surgimiento del Derecho Administrativo Global
poner este enfoque en ejecución requeriría una cierta manera de ordenar la
diversidad de las técnicas que están destinadas a desarrollarse cuando diversos
países establecen sus propios procedimientos e intentan así influenciar a los
organismos administrativos globales de maneras divergentes. La puesta en
práctica del enfoque “de abajo hacia arriba” (“bottom-up”) también enfrentaría
objeciones serias en el sentido de que los Estados poderosos tienen mucha más
influencia en la administración global que los Estados más débiles. Y ésos que
intentan implementar este enfoque tendrán que ocuparse de la cuestión del
distrito electoral relevante: ¿A qué público o públicos debe la administración
global rendir cuentas? Si el público relevante es global o transfronterizo en
carácter y diferente de la suma de los públicos nacionales, los procedimientos
domésticos pueden ser insuficientes, por lo menos en su forma tradicional.
Esto podría también ser verdad para la aplicación del derecho administrativo
doméstico a la administración global dispersa: Aquí, también, puede ser que
sea necesario idear maneras de incluir un sistema más amplio de intereses que
sólo el público nacional.
El enfoque “de abajo hacia arriba” (“bottom-up”) está fundamentalmente
restringido porque, mientras que los sistemas legales administrativos domésticos
proporcionan ideas valiosas, generalmente no son aplicables como modelos
directos para entender la solución de problemas en condiciones absolutamente
diversas presentadas por el espacio administrativo global. La mayoría de los
sistemas domésticos de derecho administrativo tratan el tema de los oficiales del
poder ejecutivo o de las agencias administrativas (políticamente independientes
o no) que ejercitan la autoridad delegada a ellas por un estatuto parlamentario.
Al ejercer dicha autoridad, las agencias deben seguir procedimientos particulares
que implican la participación de partes afectadas o de un público más amplio.
Si una persona con legitimación activa decide cuestionar una decisión, el caso
queda sujeto a revisión de organismos independientes, mayormente judiciales,
por referencia a la legalidad procesal y substantiva. 125 Este modelo no encaja
fácilmente con las estructuras del derecho internacional y de la gobernanza
global, por las razones mencionadas arriba: La carencia de un ancla democrática
con una autoridad plenaria central legislativa o una delegación de poderes de
órganos democráticos nacionales; la ausencia de mecanismos participatorios
y de revisión específicos y el carácter no vinculante de la regulación global;
y la estructura centrada en el estado del derecho internacional que dificulta la
participación del individuo y su legitimación activa. Por lo tanto, el derecho
administrativo global, mientras que delinea algunos conceptos de derecho
administrativo doméstico, debe comenzar de diversas premisas estructurales
para construir mecanismos genuinos globales de rendición de cuentas. Esto
125
Stewart, “U.S. Administrative Law…,” op. cit.
74

El surgimiento del Derecho Administrativo Global
puede implicar un punto de partida normativo distinto: Uno que quizás no se
basaría tanto en la justificación a través de derechos individuales y de la democracia,
sino, en un concepto pluralista, en una responsabilidad más firme de
administradores globales a los regímenes internacionales y a los Estados que
participan o, en conceptos solidaristas o cosmopolitas, al asegurar «accountability»
a la comunidad internacional que emerge como tal. Y puede implicar
diversos mecanismos institucionales: Mecanismos que en algunos casos quizás
están enteramente separados de bases democráticas y representan medios más
pragmáticos de comprobar el poder de los agentes administrativos. 126
5.1.3. El enfoque “de arriba hacia abajo” (“Top-Down”)
La segunda estrategia para construir el derecho administrativo global, el enfoque
“de arriba hacia abajo” (“top-down”), se asemejaría más a patrones internacionales
contemporáneos de derecho, y evitaría así algunos de los problemas
relacionados con la aplicación de mecanismos domésticos del derecho administrativo
a las instituciones y a los agentes globales. Construiría mecanismos
de rendición de cuentas en el nivel global: Los individuos, los grupos, y los
Estados participarían en procedimientos administrativos globales; la revisión
de decisiones sería realizada por organismos internacionales independientes,
y esto incluiría la revisión de decisiones domésticas que forman parte de la
administración global dispersa. Pero esto también plantearía nuevas dificultades:
Requeriría la legalización y la institucionalización de los regímenes
administrativos que son actualmente informales, lo cual es difícil de conseguir
sin perder las ventajas de los modos informales de cooperación; y los Estados
poderosos y los agentes económicos generalmente huirán de regímenes fuertemente
legalizados porque reducen su influencia discrecional. Por otra parte,
un enfoque “de arriba hacia abajo” (“top-down”) podría acarrear problemas
democráticos mucho mayores que uno basado, por lo menos en parte, en la
rendición de cuentas en foros domésticos. También, un enfoque “de arriba hacia
abajo” (“top-down”) para construir un derecho administrativo global debe
enfrentar muchos de los mismos y difíciles desafíos que el enfoque “de abajo
hacia arriba” (“bottom-up”), incluyendo la difusión de la toma de decisión en
un sistema de niveles múltiples, los efectos a menudo indirectos de decisiones
administrativas globales, la dificultad de proveer a los agentes no estatales
derechos de participación y de revisión dentro de la orientación centrada en el
estado de muchos regímenes administrativos globales, y el elemento privado
significativo en la administración global.
126
Ver Grant / Keohane, “Accountability and Abuses of Power…,” op. cit., pp. 14-16.
75

El surgimiento del Derecho Administrativo Global
Tanto el enfoque “de abajo hacia arriba” (“bottom-up”) como el “de
arriba hacia abajo” (“top-down”) para la construcción del derecho administrativo
global presentan problemas significativos. Es por lo tanto necesario considerar
otros modelos posibles.
5.2. ¿Más allá de la analogía doméstica? Mecanismos alternativos de rendición
de cuentas
Ruth Grant y Robert Keohane señalan la escasez en general en la teoría de la
gobernanza global de los frenos y contrapesos, la naturaleza no-delegada del
poder de la mayoría de los agentes importantes, y la carencia de un público
global definido. 127 Este análisis también plantea la cuestión de si pueden ser
creados mecanismos alternativos de rendición de cuentas. Tales mecanismos
irían más allá de los mecanismos generales del derecho administrativo doméstico:
incluirían formas de rendición de cuentas jerárquica, de supervisión, y
legal, sostenida por las presiones de los mercados y de los pares, por controles
financieros, y por la dinámica reputacional pública. 128 Una ventaja adicional de
tal cambio sería una gama más amplia de actores cubiertos: Mientras que los
conceptos del derecho administrativo generalmente se centran principalmente
en agentes públicos y especialmente en aquellos a quienes se les ha delegado
poder, estos mecanismos se podrían también aplicar a los actores privados, tales
como ONGs o empresas, y a los Estados, los principales actores que detentan
el poder en asuntos internacionales.
El enfoque propuesto por Grant y Keohane es atractivo, particularmente
porque señala (y busca superar) serias limitaciones de un concepto del
derecho administrativo de los mecanismos globales de rendición de cuentas
basados en modelos domésticos. Sin embargo, Grant y Keohane reconocen
que cualquier sistema basado en la rendición de cuentas tiene limitaciones
serias; particularmente, los Estados poderosos serán generalmente controlados
mediante restricciones a la negociación más que por mecanismos de rendición
de cuentas. Hay también un cierto valor en la continuación del funcionamiento
dentro de las limitaciones particulares del enfoque del derecho administrativo.
Este construye sobre entendimientos de la esfera doméstica y expone los obstáculos
estructurales de su aplicación global; toda teorización debe funcionar
contra un cierto antecedente, y el antecedente del derecho administrativo es
particularmente rico a pesar de recibir poca atención hasta ahora por parte de
los teóricos de asuntos internacionales. Por otra parte, los mecanismos alternativos
propuestos se pueden entender como variantes de las herramientas del
127
Grant / Keohane, “Accountability and Abuses of Power…,” op. cit., p. 14.
128
Grant / Keohane, “Accountability and Abuses of Power…,” op. cit., p. 18.
76

El surgimiento del Derecho Administrativo Global
derecho administrativo: Después de todo, la rendición de cuentas jerárquica, de
supervisión, y legal es conocida por los abogados administrativistas. Los otros
mecanismos se pueden ver como complementos que compensan algunos de los
defectos de las herramientas del derecho administrativo. El objeto del trabajo
en esta línea sería desarrollar un juego de mecanismos de rendición de cuentas
para la administración global en la cual el derecho administrativo jugaría un rol
importante; los vínculos estructurales entre el derecho administrativo y otros
mecanismos tendrían que ser considerados cuidadosamente.
Otro modelo posible es la visión dinámica experimentalista de la evaluación
comparativa, de préstamos, de innovación, de supervisión, y de aprendizaje
mutuo, ejemplificado hasta cierto punto en el Método Abierto de Coordinación
de la Unión Europea. 129 En esta visión, las diversas instituciones y agentes en el
mismo o diversos niveles no tendrían relaciones jerárquicas claras o no ejercerían
la revisión de unos a otros, sino que funcionarían uno junto al otro, intentando
obtener la máxima información e ideas y cooperando, así como compitiendo,
en la búsqueda de mejores soluciones (provisionales.) Esto no debería quedar
confinado a órganos públicos, sino que también podría incluir una abundancia
de órganos privados comprometidos en la administración global. Otro modelo
alternativo es uno de desafío y refuerzos mutuos: Seguirían existiendo diversos
niveles de participación y revisión en una relación confusa, permitiendo que
cada uno cuestione al otro sobre la base de sus propios principios y estándares
normativos. Los ejemplos incluirían cuestionamientos de cortes nacionales a
instituciones internacionales tales como el Consejo de Seguridad de la ONU;
o cuestionamientos a los procedimientos administrativos domésticos por el
Órgano de Apelación de la OMC. 130 Esto podría, en un cierto plazo, conducir
a una consolidación y a una adaptación mutua de los mecanismos de rendición
de cuentas en los diversos niveles de la administración global. En este sentido,
puede ser que sea visto como un enfoque provisional; pero puede ser que
también sea una característica más permanente de un espacio administrativo
global, en el cual es probable que las nociones de legitimidad y justicia sigan
siendo controvertidas y divergentes por un largo tiempo.
Las ventajas y las desventajas de tales enfoques todavía no se han explorado
completamente. Tampoco ha sido explotado el potencial más general
de otras herramientas no tradicionales del derecho administrativo doméstico
129
Ver Sabel / Zeitlin, “Networked Governance and Pragmatic Constitutionalism: The New
Transformation of Europe,” op. cit.
130
Para una interpretación paralela de desarrollos en la UE, ver Maduro, “Europe and the Constitution:
What if This is as Good as it Gets?,” en European Constitutionalism Beyond the State,
op.cit., p. 74.
77

El surgimiento del Derecho Administrativo Global
como fuente de ideas para los regímenes globales. 131 Por ejemplo, las redes
público-privadas y los mecanismos de incentivos económicos han llegado a
ser prominentes en la administración doméstica, y pueden ser preferibles a
las herramientas clásicas de mando y control del derecho administrativo en
un marco global caracterizado por una carencia de capacidades tradicionales
de ejecución. Con todo, los cuestionamientos que confrontan estas innovaciones
dentro de los sistemas domésticos, particularmente cuestionamientos al
establecimiento de rendición de cuentas a un público más amplio a través de
mecanismos prevalecientes del derecho administrativo, es probable que sean
agudos si se transportan a la administración global. Algunas otras herramientas
domésticas probadas para promover rendición de cuentas oficial, tal como
requerir a las agencias que basen sus decisiones reguladoras en un análisis de
costo / beneficio, conforme a la revisión administrativa por un órgano separado
conectado con los líderes elegidos del gobierno, o el derecho de daños, se
pueden exponer menos a estos desafíos si son utilizados en la administración
global, pero harían frente a problemas severos de eficacia.
6. La teoría política positiva del derecho administrativo global
La teoría política positiva del derecho administrativo global, aunque central
para entender los mecanismos emergentes y para construir y aplicar estrategias
institucionales eficaces, está hasta ahora absolutamente subdesarrollada. Identificar
regularidades institucionales y de desarrollo es especialmente difícil en
este campo, dada la naturaleza fragmentada de las instituciones internacionales
y la amplia variedad de los actores que persiguen sus intereses a través de ellos.
Será por consiguiente difícil arribar a cualquier conclusión tan general como
la que esos doctrinarios han alcanzado en el nivel doméstico. 132
Destacando la necesidad de permanecer a tono con las especificidades
de cada régimen, Eyal Benvenisti ha sugerido cuatro factores distintos como
centrales al desarrollo del derecho administrativo global: Competencia interestatal,
competencia doméstica, competencia interna dentro de la institución
respectiva, y valores en disputa entre los diversos agentes. 133 Dado que estos
factores obrarán de forma diferente en diversos marcos, será difícil lograr
de estos factores cualquier regularidad o predicción concreta del desarrollo
131
Ver Stewart, “U.S. Administrative Law…,” op. cit.
132
Para el nivel doméstico, ver McCubbins, Matthew D. / Noll, Roger / Weingast, Barry R.,
“Politics and the Courts: A Positive Theory of Judicial Doctrine and the Rule of Law,” Southern
California Law Review, 68:1995, p. 1631; Ver también McCubbins, Matthew D. / Noll, Roger
/ Weingast, Barry R., “The Political Origins of the Administrative Procedure Act,” Journal of
Law, Economics and Organization, 15:1999, p. 180.
133
Ver Benvenisti, Eyal, “Public Choice and Global Administrative Law: Who’s Afraid of Executive
Discretion?,” Law & Contemporary Problems, 68:2005, p. 319.
78

El surgimiento del Derecho Administrativo Global
institucional. Con todo, Benvenisti cautelosamente adelanta varias hipótesis
que merecerán mayores pruebas. Entre ellas está la reticencia de los Estados
poderosos de convenir mecanismos de derecho administrativo global, a menos
que vean que esos mecanismos pueden fomentar sus propias opiniones e intereses.
134 Otra es una tendencia de los Estados democráticos con una oposición
doméstica fuerte a presionar por mecanismos más fuertes de rendición de
cuentas en instituciones internacionales. 135 Una tercera es una inclinación de
los organismos de revisión para crear reglas administrativas fuertes cuando los
agentes dentro de la institución demuestran un alto grado de desacuerdo, pero
abriendo un espacio para la acción independiente. 136
Benvenisti también presume que los mecanismos fuertes de rendición de
cuentas se desarrollarán a menudo en situaciones de delegación de poderes. 137
Esto encaja perfectamente con la observación de Grant y Keohane, en el sentido
que es en estructuras de delegación en las cuales los mecanismos de rendición
de cuentas pueden trabajar lo mejor posible; la relación entre delegación y la
necesidad de rendición de cuentas necesita un análisis más detallado. 138 A pesar
de ello, el derecho administrativo global también está emergiendo fuera de las
estructuras de delegación, conducidas a menudo por un deseo de legitimidad
(o reputación pública) de parte de los cuerpos administrativos mismos. En la
OCDE, por ejemplo, esfuerzos para alcanzar mayor transparencia e inclusión
emergieron de un momento de crisis y lucha (alrededor del Acuerdo Multilateral
de Inversión.) Esto se correspondería bien con la hipótesis de Benvenisti
de que los mecanismos del derecho administrativo son una función de las
relaciones de poder entre diversos agentes, pero con la acotación de que es
especialmente durante momentos de crisis de legitimación que los nuevos
agentes, como las ONGs, ganan poder e impulso al demandar su inclusión a
través de nuevos procedimientos. 139 En áreas con una presencia pública fuerte
de ONGs, especialmente en problemas ambientales, a menudo los mecanismos
de participación se desarrollan particularmente. En las situaciones que, como
estas, no están caracterizadas por estructuras de delegación, otro argumento de
Grant y Keohane llega a ser relevante, a saber: Que para que la rendición de
cuentas sea observada, los estándares de rendición de cuentas se deben explicar
tan precisamente como sea posible. 140 Esto señalaría a un papel importante de la
ley substantiva: Al definir los poderes y los límites de los actores administrativos
134
Benvenisti, “Public Choice and Global Administrative Law…,” op. cit., pp. 329-30.
135
Benvenisti, “Public Choice and Global Administrative Law…,” op. cit., pp. 331-33.
136
Benvenisti, “Public Choice and Global Administrative Law…,” op. cit., pp. 333-34.
137
Benvenisti, “Public Choice and Global Administrative Law…,” op. cit., pp. 334-35.
138
Ver Grant / Keohane, “Accountability and Abuses…,” op. cit., pp. 8-9.
139
Benvenisti, “Public Choice and Global Administrative Law…,” op. cit., pp. 329-30.
140
Benvenisti, “Public Choice and Global Administrative Law…,” op. cit., pp. 334-35.
79

El surgimiento del Derecho Administrativo Global
globales, los organismos de revisión podrían ejercitar un control más eficaz y
los procedimientos de participación adquirirían más importancia.
7. Conclusión
Este artículo ha intentado proporcionar un examen de los avances más importantes
y de las preguntas centrales en el derecho administrativo global emergente.
Puesto que este campo todavía está en sus comienzos, todos los temas
que hemos delineado requieren mucha más investigación y discusión: Ni las
preguntas estructurales y empíricas, ni los temas doctrinales o normativos, ni
las preguntas referentes al diseño institucional y a la teoría política positiva han
recibido aún respuestas satisfactorias. Más fundamentalmente, todavía queda
espacio para una verdadera refutación sobre si es útil hablar de la “administración
global” y del “espacio administrativo global” o abogar por el “derecho
administrativo global” como un campo de estudio.
Para tratar estas cuestiones, los colaboradores en el Proyecto de Investigación
de NYU sobre Derecho Administrativo Global e iniciativas comparables
están analizando una variedad amplia de casos en los cuales el derecho administrativo,
o los mecanismos, las reglas, y los procedimientos comparables al
derecho administrativo, se utilizan para promover transparencia, participación,
y rendición de cuentas en estructuras informales, cooperativas, e híbridas y en
sistemas de niveles múltiples con responsabilidad compartida en la toma de
decisión. Definir un campo del derecho administrativo global puede ayudar a
establecer conexiones entre áreas de especialistas de teoría y práctica, y revela
así paralelos y contradicciones que no hayan sido notadas anteriormente. Con
un amplio sistema de estudio de caso de práctica en áreas particulares, junto con
los esfuerzos para desarrollar estructuras conceptuales comparativas y sintéticas
y teorías normativas, las cuestiones sobre el diseño y la necesidad de mecanismos
de transparencia, participación, revisión, y legalidad en la administración
global pueden ser tratadas más completamente. Por otra parte, un análisis más
profundo de características y divergencias doctrinales será posible, podrán ser
desarrolladas y probadas las hipótesis de teoría política.
El trabajo sobre los temas normativos es probable que profundice la
teoría democrática transnacional y global y que plantee preguntas desafiantes
sobre su aplicación a las estructuras administrativas específicas y al proyecto
del derecho administrativo global. Las investigaciones normativas también enriquecerán
el entendimiento operacional del lugar de la diversidad, la igualdad,
y la equidad en el derecho administrativo global. La necesidad de enfoques
alternativos a los modelos actualmente dominantes de gobernanza global y
80

El surgimiento del Derecho Administrativo Global
del derecho administrativo está ejerciendo presión pero está sólo comenzando
a ser tratada.
81

Hacia la unidad del orden
jurídico mundial 1
Por Agustín Gordillo
1. Introducción
Es complejo hablar de prospectiva cuando ya es difícil imaginar el presente: 2
Pero tenemos una guía con raíces en el pasado inmediato y también en el más
lejano en la historia, donde podemos encontrar los hilos con los cuales aventurar
la conjetura con la cual se denomina este trabajo. 3 En otras palabras, cuales-
1
Este trabajo reconoce versiones previas de igual título en RPA 2009-1: 47-87; III Congreso
Internacional de Derecho Administrativo. Derecho administrativo global, Monterrey, México,
2009, en prensa; Tratado de derecho administrativo, t. 2, La defensa del usuario y del administrado,
Buenos Aires, FDA, 2009, 9 a ed., cap. XXII; también “Access to Justice, Legal Certainty,
Justice, Economic Rationality,” París, 2008, en AA.VV., Values in Global Administrative Law,
homenaje a Gérard Timsit y Spyridon Flogaitis, en prensa; “La unidad del orden jurídico mundial
y la racionalidad económica nacional,” Universidad Austral, Buenos Aires, Rap, 2009,
pp. 603-17; e infra, nota 5. Agradezco la información, ideas y sugererencias de Nicolás Diana,
Orlando Pulvirenti, Federico Thea, Luis Carello, Daniela Aletti, José Esteban Bogut Salcedo,
María Eva Miljiker, Isaac Augusto Damsky, Agustín García Sanz, Miriam Ivanega,
Daniel A. Prieri Belmonte, Pablo Fernández Lamela y otros.
2
Mientras tanto siguen sus propios derroteros los conflictos mundiales: James Neilson, “Obama
y la realidad del poder,” Noticias, 28-III-09, pp. 22-3; Krugman, Paul, The Return of Depression
Economics and the Crisis of 2008, Nueva York, Norton, 2009, pp. 181-91; Rust, Richard,
Beware of armchair critics,” Buenos Aires Herald, 26-IX-09, p. 8.
3
Ese ejercicio de indagación acerca del pasado y del presente es el seguido por Bonina, Nicolás
y Diana, Nicolás, La deconstrucción del derecho administrativo, Buenos Aires, Lajouane, 2009.
O, como dice Humberto Eco, “Futurismo no es catástrofe,” Perfil, 28-III-09, p. 26, lo que más le
impresionó de la conmemoración del centenario del Manifiesto Futurista en arte de 1909, fue una
exposición en el Palacio Real de Milán, en que “En vez de los mejores trabajos del Futurismo,
la exhibición muestra lo que precedió el movimiento y a sus contemporáneos.” Allí señala que
aunque los inicios fueran de menor importancia, los grandes eventos “se estaban construyendo
83

Hacia la unidad del orden jurídico mundial
quiera sean los acontencimientos que nos toque vivir en los próximos años, la
tendencia de progresivo crecimiento de un orden jurídico global probablemente
no cambie. Puede sufrir contradiciones y contramarchas, pero no un cambio
sustancial de la dirección definitiva. 4
2. ¿Definición de derecho administrativo como derecho interno?
El tema tiene antecedentes lejanos, y muchas aristas o enfoques posibles
coetáneos. 5 En 1962, al definir al derecho administrativo, ya omitimos su
caracterización como derecho “interno,” quitando esta última calificación que
era entonces corriente en la doctrina entonces dominante. 6
lentamente.” Un ejercicio a más largo plazo en nuestro libro The Future of Latin America: Can
the EU Help? Londres, Esperia, 2003, con prólogo de Spyridon Flogaitis.
4
Ampliar en Damsky, Isaac Augusto, “El Control Público en la internacionalización de los ordenamientos
jurídicos. Parte I, Aproximación a la Crisis y transformación del control,” en Cisneros
Farías, Germán; Fernández Ruiz, Jorge y López Olvera, Miguel Alejandro (coords.), Control
de la Administración Pública, Segundo Congreso Iberoamericano de Derecho Administrativo,
UNAM, México, 2007.
5
Podemos recordar: “Un corte transversal al derecho administrativo: la Convención Interamericana
Contra la Corrupción”, LL, 1997-E, 1091; “La contratación administrativa en la Convención
Interamericana contra la Corrupción”, V Encuentro de Asesores Letrados Bonaerenses, La Plata,
Asesoría General de Gobierno, 1998, pp. 101 a 119; “Tribunales administrativos internacionales,”
Universidad Austral, Cuestiones de procedimiento administrativo, Buenos Aires, Rap, 2006,
pp. 803-806; “Restricciones normativas de los tribunales administrativos internacionales,” LL,
2002-F, 1540-8 y en Ahe, Dafne (coord.), El derecho administrativo de la emergencia, II, Buenos
Aires, FDA, 2002, pp. 285-98; “Statutory Limitations of International Administrative Tribunals,”
en el libro XXth Anniversary, Inter American Development Bank, Administrative Tribunal, Washington
DC, 2003; “Frenos y contrapesos en la creación del derecho en organismos internacionales.
El caso de la discriminación,” LL, 2005-F, 1404; “The administrative Law of International
Organizations: Checks and Balances in Law Making —The Case of Discrimination,” en European
Public Law Series / Bibliothèque de Droit Public Européen, vol. LXXXIII, Internationalisation
of Public Law / L’Internationalisation du Droit Public, Londres, Esperia, 2006, pp. 289-312;
Revue Européenne de Droit Public / European Review of Public Law, vol. 18, No. 1, Primavera
de 2006, Londres, Esperia, 2006, pp. 289-312; International Administrative Tribunals and the
Rule of Law, World Bank Administrative Tribunal / American Society of International Law, Joint
Colloquium, 2007, Washington, D.C.; “Decláranse insanablemente nulas las leyes 23.492 y
23.521”, LL, 2003-E, 1506; “The Draft EU Constitution and the World Order,” en AA.VV., The
Constitution of the European Union / La Constitution de l’Union Européenne, “European Public
Law Series / Bibliothèque de droit public européen,” vol. LXIII, Esperia, Londres, 2003, pp. 281-
294; Revue Européenne de Droit Public / European Review of Public Law / vol. 16, n° 1, 2004,
Esperia, Londres, pp. 281-294. “La creciente internacionalización del derecho. Consecuencias en
el régimen de las fuentes del ordenamiento jurídico,” en Doctrina Pública, 2004-XXVI-2, Buenos
Aires, RAP, 2005, pp. 213-226; “ Responsabilidad del Estado en el derecho internacional,” en
XXX Jornadas Nacionales de Derecho Administrativo, RAP, año XXVIII, Buenos Aires, 2005,
326: 391-400.
6
Introducción al derecho administrativo, Buenos Aires, Perrot, 1962, que mantenemos hasta el
presente en todas las eds. del t. 1 de nuestro Tratado de Derecho Administrativo, Parte General,
Buenos Aires, 10 a ed., FDA, 2009; siempre aparecen nuevas demostraciones del mismo fenómeno:
Barraguirre, Jorge, “Los tratados bilaterales de inversion (TBIs) y el convenio CIADI.
La evaporación del derecho administrativo doméstico?” RPA, 2007-3:107; Nino, Ezequiel, “In-
84

Hacia la unidad del orden jurídico mundial
Es que esa vieja tradición doctrinaria no reflejaba más la nueva realidad
de la notoria existencia en el mundo de múltiples organismos internacionales,
regionales y también binacionales, 7 aunque estos últimos fueron posteriores
en el caso de nuestro país. 8 A nuestro juicio era entonces ya evidente 9 el futuro
evolutivo del naciente derecho administrativo internacional 10 y de la internacionalización
de las diferentes ramas del derecho, 11 en un nuevo orden econóversiones
extranjeras en países en desarrollo: Alguien debería intervenir a nivel global?” RPA,
2007-3: 123.
7
Lo mismo ocurrirá en materia tecnológica: Galperín, Hernán y Cabello, Sebastián, “Convergencia
tecnológica y armonizacion regulatoria,” en http://www.udesa.edu.ar/files/
AdmTecySociedad/02convergencia_tecnologica.pdf.
8
Salto Grande, Yaciretá, Corpus, etc: Marino, Oscar y Rebasa, Marcos, “La personalidad internacional
de las entidades binacionales Yaciretá e Itaupú y de la Comisión Técnica Mixta de Salto
Grande,” INTAL, Derecho de la integración, Buenos Aires, noviembre de 1982. Más información
en http://www.iadb.org/intal/intalcdi/integ/tesauro.asp ; nuestros arts. “Algunos problemas
jurídicos de la actuación internacional de las empresas públicas argentinas,” Revista Argentina
de Derecho Administrativo, Bue nos Aires, Plus Ultra, 1976, n° 11, p. 42 y ss.; “El régimen legal
de las empresas públicas en Argentina y su acción inter nacional,” en El régimen legal de las empresas
públicas latino americanas y su acción internacional, Buenos Aires, INTAL, 1977, p. 13 y
ss., etc. La doctrina y la jurisprudencia nacionales a veces proponen hacer prevalecer las normas
y sentencias locales por sobre las internacionales: Arístides H. M. Corti, y Liliana B. Costante,
“La nueva Corte impone la ley por encima de los arbitrajes,” Ámbito Financiero, 18-VI-04, p.14;
Casás, José Osvaldo, “Breves reflexiones —a raíz de una sentencia— sobre el arbitraje internacional
y el orden público constitucional,” LL, Sup. Const. 2004 (noviembre), 25, nota a Entidad
Binacional Yacyretá c. Eriday y otros, JNFed CA n°3; Muñoz, Guillermo A., “El Arbitraje en los
Contratos Internacionales celebrados por el Estado,” Actualidad en el Derecho Público, n° 10,
Buenos Aires, 1999, ps. 83 y ss.; Cruchaga, Hernán, “Ejecución de un laudo de tribunal extranjero,”
LL, 2008-D, 248-52.
9
Fernández Lamela, op. loc. cit., p. 767; “Globalización y derecho público: Introducción al derecho
administrativo internacional”, en Cienfuegos Salgado, David y López Olvera, Miguel Alejandro,
Estudios en homenaje a don Jorge Fernández Ruiz – Derecho Administrativo, México,
UNAM, 2005, pp. 45-63, www.juridicas.unam.mx; El Panel de Inspección del Banco Mundial
y otros mecanismos de inspección independientes en las principales organizaciones internacionales
dedicadas al desarrollo - Del Derecho Administrativo Internacional al Derecho Administrativo
Global en el Global Governance, Tesina, inédita, noviembre de 2008.
10
Para algunos autores, no tan naciente: Stewart, Richard B., “U.S. Administrative Law: A Model
for Global Administrative Law?, New York University School of Law, New York University
Public Law and Legal Theory Working Papers, 2006, n° 13, en http://law.duke.edu/journals/lcp
y http://lsr.nellco.org/cgi/viewcontent.cgi?article=1012&context=nyu/plltwp. Anteriormente
Kingsbury, Krisch & Stewart, “The Emergence of Global Administrative Law,” 68 Law & Contemporary
Problems, 2005, 15; Benedict Kingsbury, Nico Krisch y Ricardo B. Stewart, “El surgimiento
del Derecho Administrativo Global,” Res Publica Argentina, RPA, 2007-3: 25-74; Aman
Jr., Alfred C., Administrative Law in a Global Area, Nueva York, Ithaca, Cornell University
Press, 1992. Hay allí y también en otras publicaciones contemporáneas variadas disquisiciones
semánticas en torno al empleo de internacional, global, mundial, etc., que preferimos evitar, por
lo expuesto en el t. 1, op. cit., cap. I, “El método en el derecho administrativo.”
11
Cabe mencionar las normas relativas al comercio internacional de la Comisión de las Naciones
Unidas para el Derecho del Comercio Internacional, UNCITRAL o CUNDMI; la labor de los
organismos internacionales de crédito, OOII, para unificar o armonizar sus normas en la ayuda
para el desarrollo (en 2005 el BID y el BIRF armonizaron sus normas sobre adquisiciones) con
85

Hacia la unidad del orden jurídico mundial
mico mundial, 12 que lleva a los autores a hablar de un derecho administrativo
global, o internacional como se decía antes, o de un orden jurídico mundial,
etc., acompañado de un aumento de redes mundiales de interdependencia.
No tenemos objeción en utilizar indistintamente sea el término internacional,
mundial, o global, pero algunas aclaraciones semánticas se imponen,
sobre todo cuando uno de esos términos, global, se utiliza también en sentido
peyorativo para atacar algo a lo que se refiere muy nebulosamente como la
globalización, pero que en verdad comprende diversos fenómenos no necesariamente
iguales.
Pues cabe distinguir entre: a) el recalentamiento y cambio climático
universal, que presenta características diversas en cada región del globo terráqueo;
b) las amenazas a la salud mundial con las pandemias que se esparcen
por todo el mundo, como el SIDA, la gripe española de 1918 o la actual gripe
porcino/aviar/humana, siempre con nuevas cepas y diferente impacto espacial; 13
c) la internacionalización de la información, en que virtualmente desde cualquier
país del mundo, pero no de todos, se puede acceder a la misma información en
Internet; d) la internacionalización de algunos conflictos armados puntuales que
parte de la comunidad internacional decide enfrentar en forma mancomunada,
como es el caso de Afganistán, el Golfo de Aden y las costas de Somalía en el
caso de la piratería internacional, con características peculiares en cada lugar;
e) los organismos internacionales o regionales de seguridad y defensa, p. ej. la
NATO; f) los organismos financieros globales (FMI, BM, etc.) y los regionales
(Banco Interamericano de Desarrollo, Banco Asiático de Desarrollo, etc.); g)
las múltiples redes de países de distinto tamaño, desde el G-7, G-8, el BRIC, el
+5, el G-20, etc.; h) las redes formales e informales de órganos, entes y países,
como así también de entidades privadas.
Todos ellos tienen significación distinta, diferentes tamaños de las economías
que los integran, con superposición geográfica y de miembros parcial o
baja, según los casos. Son demasiadas redes y organizaciones interconectadas
para fines diversos, demasiados gráficos superpuestos diversamente, que resulta
difícil describirlas a todas con una simple elección semántica: Son muchas y
el objetivo final de que las normas internas de los países receptores de crédito internacional en
materias financieras, de contratación, etc., respondan a similares lineamientos.
12
Gérard Timsit (coord.), Le nouvel ordre économique international et l’administration publique,
Aire-sur-la Lys, Instituto Internacional de Ciencias Administrativas y UNESCO, 1983.
13
Se ha dicho que esta es la forma más antigua de globalización, remontándose a la epidemia de
viruela nacida en Egipto 3.500 años A.C.: Joseph S. Nye, “Which globalization will survive?,”
The Buenos Aires Herald, 12-IV-09, p. 10. El punto de vista central del autor citado es que si no se
resiste a la tendencia al proteccionismo para luchar contra la globalización, podremos quedarnos
sólo con las peores formas de ésta, que no es la globalización económica.
86

Hacia la unidad del orden jurídico mundial
muy distintas redes. Hay tantas diferencias fácticas que no parece ser apropiado
hacer una defensa o ataque conjunto. Además, debemos definir que nos estamos
refiriendo a un futuro derecho que todavía están contemplando pocos países
en el mundo, no los rogue states, failed states y en general los estados que no
logran alcanzar un tolerable nivel de rule of Law o Estado de Derecho. 14 Sobre
el total de países representados en las Naciones Unidas demasiadas naciones
no acatan esos principios, como se comprueba con la reciente adhesión al presidente
de Sudán Al Bashir por la Liga de Países Árabes, a la que se sumaron
al menos cuatro países sudamericanos, en la “II Cumbre de América del Sur y
los Países Árabes (ASPA),” todos en oposición a su orden de captura emitida
por la Corte Penal Internacional, a la que por nuestra parte nos hemos sometido
como país pero cuyas decisiones de tal modo cuestionamos, como otros
países presentes en dicho encuentro. Cualquiera sea la elección semántica,
es un fenómeno que lo hemos señalado hace casi medio siglo y que siempre
tuvo repercusiones en la actuación internacional del país, por ejemplo con el
antiguo y recurrente tema del pago de la deuda externa. 15 Esta disparidad entre
su advertencia y la toma de conciencia colectiva muestra cuánto le cuesta a
la sociedad adaptarse a reconocer los cambios que se van produciendo en el
mundo, a pesar de ingentes esfuerzos de divulgación en tal sentido. 16 Pero no
hay duda que a nivel dogmático la respuesta ya no puede ser el orden jurídico
interno, pues como señala Pérez Hualde: “Los valores y principios supra
estatales […] constituyen un marco de acatamiento que se impone sobre los
textos fundamentales y compromete a los estados particulares.” 17 La cuestión
no está pues en elegir palabras sino en mostrar la creciente internacionalización,
globalización, mundialización, etc., de fenómenos jurídicos de tendencia universalista
y entonces formular nuestro juicio a propósito de cada uno de ellos
y recién después, eventualmente, arribar a conclusiones.
3. ¿La muerte del Estado?
En 1966 Ataliba Nogueira dictó su clase de despedida como profesor titular
de derecho político en San Pablo. La llamó O perecimento do Estado, la muerte
del Estado, 18 lo cual era una forma de llamar la atención sobre el creciente naci-
14
Es la misma aclaración que hiciéramos en “Access to Justice...,” op. loc. cit.
15
Nuestro “El contrato de crédito externo,” Después de la reforma del Estado, op. loc. cit. Ver
Zuppi, Alberto, La noción de soberanía en el nuevo orden internacional, ED, t. 151, ps. 781 y ss.;
La inmunidad soberana de los Estados y la emisión de deuda pública, LL, 1992-D, 1118.
16
Ver las referencias de la nota 5.
17
Pérez Hualde, Alejandro, “La crisis mundial y el derecho publico (el Estado, otra vez, protagonista),”
LL, Supl. Adm., 7 de mayo de 2009, pp. 6-23, esp. § VI, p. 10 y ss.
18
Ataliba Nogueira, O perecimento do estado, San Pablo, Revista dos Tribunais, 1971, pp. 24-5,
Liçôes de teoria geral do Estado, San Pablo, Revista dos Tribunais, 1969, pp. 46-67. Ver Cassese,
Sabino, La Crisis del Estado, Buenos Aires, Lexis Nexis, 2003; Oltre lo Stato, Roma, Laterza,
87

Hacia la unidad del orden jurídico mundial
miento de organismos supranacionales e internacionales, entre otros fenómenos
internacionalistas del derecho. Quizás un símbolo atrayente del significado de
esa cosmovisión de Ataliba Nogueira sea hoy la frase de Barack Obama al
referirse a “una de las cosas más maravillosas que tenemos,” “una estación
espacial internacional. Sé que tenemos socios rusos y japoneses a bordo. Este
es un esquema de cooperación que podemos aplicar también en la Tierra.” 19
4. La Convención Americana de Derechos Humanos y su tribunal
supranacional
Además de otros elementos en ese sentido, en nuestro país fue un gran avance
la ratificación en 1984 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos
con un tribunal supranacional en San José de Costa Rica, la Corte Interamericana
de Derechos Humanos, tribunal superior a los del derecho interno aunque no
sea propriamente una cuarta instancia.
Ello nos llevó en 1990 a señalar la existencia de un derecho supranacional
y supraconstitucional de los derechos humanos 20 y la CSJN 21 declaró
poco más tarde que tales tratados eran obligatorios para nosotros tal como los
interpretaban y ejecutaban sus órganos naturales de aplicación. 22 Esa solución
2006, pp. 8-13: “El orden jurídico global es […] un nivel superior al Estado;” “un multinivel […]
en no hay una autoridad superior ni tampoco se verifica la jerarquía:” es el “transnacionalismo
[…] largamente fundado sobre la cooperación al nivel interestatal y al nivel global […]. La cooperación
[…], elemento esencial del sistema global. Ésta produce un sistema horizontal […].”
La horizontalidad que sugiere Cassese existe en algunos casos, pero luego se va transformando en
una relación de mayor a menor y existen supuestos de estados que no les queda otra relación posible
que la subordinación o el aislamiento. La horizontalidad perfecta difícilmente haya existido
nunca, pero no hace sino reproducir a nivel internacional los esquemas de las propias realidades
nacionales.
19
Según lo expresó a los cosmonautas antes de retornar, Clarín, 25-III-09, p. 239, “Discovery,
fin de la misión.” Lo importante es que es un caso de colaboración institucional, tecnológica y
económica, en que sólo se hace gala del trabajo compartido, sin que el emprendimiento colectivo
tenga ninguna denominación distintiva, ni haya un tratado de por medio, ni siquiera normas
jurídicas internacionales que se conozcan. Todos simplemente coincidieron en que era necesaria
la cooperación. No hizo falta más, y ningún país tiene el liderazgo exclusivo, ni siquiera tecnológico,
en la estación espacial internacional. Un mayor desarrollo de esta temática, en general, en
Fernández Lamela, Pablo, “El impacto de las redes transgubernamentales en la evolución del
derecho administrativo internacional,” LL, 2009-A, 761, p. 770, § VI.
20
Nuestro art. “La supraconstitucionalidad y supranacionalidad operativa de los derechos humanos,”
en La Ley Actualidad, 17 de abril de 1990, y en la primera edición de Derechos Humanos,
Buenos Aires, FDA, 1990, mantenido en sucesivas ediciones hasta llegar a la 6ª en conjunto con
Gregorio Flax y otros, Buenos Aires, FDA, 2007.
21
En 1992 la CSJN inició otro importante camino, que continúa desarrollando, de reconocimiento
del orden supranacional en el derecho interno: Ekmekdjian, 1992; Fibraca, 1993; Hagelin, 1993;
Giroldi, 1995; Arce, 1997; Petric, 1998; Dotti, 1998; Arancibia Clavel, 2005; Simón, 2005, etc.
Con todo, han existido también retrocesos.
22
LL, 1995-D, 277, Giroldi.
88

Hacia la unidad del orden jurídico mundial
ha sido consagrada igualmente por los tribunales internacionales en forma
consistente y constante.
Es la regla universal que los tratados nos obligan en los términos que los
interpretan sus órganos naturales de aplicación. Como país tenemos interpretaciones
de los tratados que son divergentes de las que expresan sus tribunales de
aplicación natural: Pero parece ingenuo creer que podremos hacer prevalecer
nuestra opinión por sobre la autoridad natural de aplicación del tratado. No
podemos hacer libre interpretación nacional de los tratados internacionales, 23
y eso no se aplica solamente en materia de tratados de derechos humanos, sino
que es extensivo a todo tipo de tratados que cuenten con órganos naturales de
aplicación.
El carácter internacional de los derechos humanos es hoy indubitable, 24
pero es apenas un dato más de una realidad jurídica universal bastante mayor.
Así como el control de constitucionalidad debe hacerse de oficio por todos
los jueces, lo hayan pedido o no las partes, lo mismo ocurre con lo que se da
en llamar el control de convencionalidad, esto es, la adecuación del caso a los
tratados internacionales. 25 Nuestro gobierno, en los casos ocurrentes, asume
la tendencia a negociar aceptando la responsabilidad internacional pero sometiendo
a un tribunal arbitral la determinación del monto indemnizatorio que
corresponda “de acuerdo a los estándares internacionales que sean aplicables.” 26
23
La fuerza expansiva del orden público supranacional es verificable en el desarrollo progresivo
de ámbitos de indisponibilidad para el legislador y juzgador local: Damsky, Isaac Augusto, “La
construcción del derecho a la salud en Argentina a partir de la internacionalización de los ordenamientos
jurídicos,” en Cienfuegos Salgado, David (coord.), Estudios en homenaje a Marcia
Muñoz de Alba Medrano, UNAM, México, 2006.
24
Hitters, Juan Carlos, Derecho internacional de los derechos humanos, EDIAR, Buenos Aires,
1991; Lilich, Richard B., y Newman, Frank C., International Human Rights, Little, Brown and
Co., Boston, 1979; Buergenthal, Thomas, International Human Rights, West, St. Paul, Minnesota,
1988, y sus referencias; Gros Espiell, Héctor, Estudios sobre derechos humanos II, Civitas,
Madrid, 1988, ps. 299 y ss., esp. 312. Lo expuesto es una regla general que no empece a la existencia
de miles de normas internacionales de diverso contenido: Barberis, Julio A., Formación
del derecho internacional, Ábaco, Buenos Aires, 1994, pp. 19-65. Se verifica así el desarrollo
progresivo de ámbitos de indisponibilidad para el legislador y juzgador local: Damsky, Isaac
Augusto, “La construcción del derecho a la salud en Argentina a partir de la internacionalización
de los ordenamientos jurídicos”, en Cienfuegos Salgado, David (coord.), Estudios en homenaje
a Marcia Muñoz de Alba Medrano, UNAM, México, 2006.
25
Gialdino, Rolando E., “Control de constitucionalidad y de convencionalidad de oficio. Aporte
del derecho internacional de los derechos humanos,” LL, 2008-C, 1295-1306; Maraniello, Patricio
Alejandro, Declaración de inconstitucionalidad de oficio, Buenos Aires, Librería del Jurista,
2008; Hitters, Juan Carlos, “¿Son vinculantes los pronunciamientos de la Comisión y de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos? Control de constitucionalidad y de convencionaldad,”
LL, 2008-E, 1169-85, quien concluye en la aplicación erga omnes de tales pronunciamientos.
26
Acuerdo celebrado por el caso Santillán, art. II, a) 1) in fine, aprobado a nivel nacional por decr.
171/09, B.O. 16-III-09, pp. 3 a 5, sujeto expresamente a su aprobación, aquí llamada ratificación,
de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Como se advertirá de su atenta lectura,
89

Hacia la unidad del orden jurídico mundial
Ese es el texto del Decreto-acuerdo en el caso Santillán, sometido a la ratificación
de la Comisión IDH. La supraordenación de los principios y los órganos
internacionales es doblemente expresa y correcta. Hay otros antecedentes
igualmente importantes. 27
5. El derecho a un ambiente sano
Tal como lo adelantamos en 1990, 28 hay derecho a un ambien te sano 29 a tenor de
las normas del Pacto de San José de Costa Rica. 30 Ahora también lo reconoce el
texto constitucional en el art. 41, pero no debemos equivocarnos en no reconocer
la prioridad de la norma supranacional por sobre la norma nacional, aún de
índole constitucional. En todo caso, ayuda desde luego tener la definición constitucional.
Si bien la cláusula es operativa, ha sido reglamentada por diversas leyes
nacionales y locales, no siempre cumplidas, 31 sin perjuicio que en todo caso las
normas locales pueden ser más exigentes. La CSJN decidió tomar intervención
ante el poco avance en el cumplimiento de la norma ambiental, como es el caso
de la ley 26.128 para saneamiento de la cuenca Matanza-Riachuelo, a través del
fallo Mendoza de 2006. 32 Pareciera también que las crecientes noticias sobre el
es clara la aceptación de la prioridad del orden jurídico y las autoridades internacionales, por
sobre las normas y autoridades locales. Hay otros casos en trámite con parecido pronóstico.
27
Birt, Verbitsky, Maqueda, etc. La “solución amistosa” se halla prevista en el art. 48, inc. 1°, apartado
A, del Pacto y en el art. 45 del reglamento. Para más detalles del segundo caso ver Verbitsky,
Horacio, Un mundo sin periodistas, Buenos Aires, Planeta, 1997, pp. 232-41.
28
Gordillo-Flax y otros, Derechos humanos, Buenos Aires, FDA, 6ª ed., 2006, cap. XII, “El
derecho a la salud y el medio ambiente.”
29
Ver Miller, Jonathan M.; Gelli, María Angélica y Cayuso, Susana, Constitución y derechos
huma nos, t. 1, Buenos Aires, Astrea, 1991, op. cit., p. 318 y ss.
30
Ver el cuestionario a “Derechos no enumerados: el caso de la salud y el medio ambiente,” en
Miller, Gelli y Cayuso, Constitución y derechos huma nos, op. cit., p. 182 y ss.
31
Por res. 39/07 del Defensor del Pueblo de la Nación, incumplida, se recomendó a la Jefatura
de Gabinete de Ministros de la Nación que expida las instrucciones necesarias para la inmediata
reglamentación de las leyes 25.675, de política ambiental nacional; 25.612, de gestión integral de
residuos industriales y de actividades de servicios; 25.670, de gestión ambiental de aguas, etc.
32
CSJN, Fallos, 329:2316, Mendoza, sentencia de efectos erga omnes del 20 de junio de 2006
sobre la reparación del daño ambiental provocado por la cuenca del río Matanza – Riachuelo. Ver,
entre otros, Güidi, Graciela, “Responsabilidad ambiental del Estado” y Sabsay, Daniel Alberto,
“Responsabilidad por daño colectivo,” ambos en Universidad de Buenos Aires, Responsabilidad
del Estado, Jornada de Homenaje a la Profesora Titular Consulta Dra. María Graciela Reiriz,
Buenos Aires, Rubinzal-Culzoni, 2008, pp. 551-566 y pp. 567-576, respectivamente; Sbdar,
Claudia B., “Proceso colectivo ambiental,” LL, 2009-A, 922; Cafferata, Néstor, “Perspectivas
del derecho ambiental en Argentina,” en www.mp.go.gov.br/portalweb/hp/9/docs/perspectivas_derecho_ambiental_en_argentina.pdf
; del mismo autor, “El aporte del derecho penal a la
protección ambiental,” JA, 1993-1-228; etc. Ver también el sitio www.acumar.gov.ar. La CSJN
ordenó a la autoridad de la cuenca informar por Internet el estado de avance, designando órgano
judicial de ejecución de la sentencia de la Corte al juez federal de primera instancia del lugar.
Este avance normativo en el uso de Internet es comentado por García Sanz, Agustín A. M., “La
publicidad de las normas a través de Internet como estándar mínimo para que sean exigibles,” Res
Publica Argentina, 2008-3: 55.
90

Hacia la unidad del orden jurídico mundial
progresivo deterioro del ambiente mundial (recalentamiento global, deshielos
en ambos polos, etc.) no harán sino incrementar la presión hacia normas y
valores universales en materia ambiental. 33 El gran obstáculo, por el momento,
lo constituyen economías grandes como China y EE.UU., entre otros, por no
haber suscripto o no haber ratificado el tratado de Kyoto, aunque ahora se
encuentran embarcados en un programa unilateral de reducción de gases a la
atmósfera. 34 A nivel interno estamos adoptando, también unilateralmente, las
directivas europeas en materia de contaminación ambiental proveniente de
automotores, 35 así como también se ha generalizado la prohibición de fumar
en público, con cumplimiento y aceptación social.
Con todo, hay situaciones complejas. Así la producción de combustibles
a partir de los productos del agro disminuye la dependencia del petróleo pero
aumenta el precio de los alimentos, 36 con lo cual se mejora el ambiente pero se
deteriora la lucha contra el hambre. Para países como Brasil, Estados Unidos,
o los de la Comunidad Europea, ello puede parecer una cuestión de seguridad
y hasta de supervivencia nacional; para los países principalmente importadores
de alimentos puede parecer, en cambio, un perjuicio al ambiente y más aún,
una amenaza a su propia existencia. 37
Por eso es que la búsqueda de nuevas alternativas al consumo de combustibles
fósiles debe evitar producir otros daños al ambiente, lo que lleva a
dar preferencia a la energía eólica y otras formas alternativas de energía que no
33
Ver los antedecentes que relata Fernández Lamela, op. loc. cit., p. 775.
34
“China: solar subsidy chases cleantech jobs,” The Buenos Aires Herald, 30-III-09, p. 7. EE.UU.
ha encarado, bajo la presidencia de Obama, un ambicioso programa de reducción de la emisión
de gases a la atmósfera, al igual que lo sugiere el G-20 de Londres en 2009.
35
Res. 35/09 de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable, B.O. 23-III-09, p. 13. Hay
críticas: El cronista, 24-III-09, p. 9, “Denuncian al Estado por el Riachuelo;” Clarín, 24-III-09, p.
34, “A 9 meses del fallo de la Corte, dicen que no limpian el Riachuelo,” citando la opinión del
Defensor del Pueblo de la Nación, el CELS, la FARN, Greenpeace y otras entidades no gubernamentales.
Con todo, el juez federal declaró que “esta obra es faraónica, vastísima, y necesita
tiempo. Todavía no hace un año que se comenzó con el plan. Como juez quiero velar porque el
Riachuelo se limpie realmente en vez de pedir imposibles.” Uno de los problemas es que la autoridad
interjurisdiccional de la cuenca, ACUMAR, en lugar de comportarse como un ente interjurisdiccional
al igual que el CEAMSE, el Mercado Central, YMAD, etc., se maneja como un ente de
la administración nacional. Si bien el actual Secretario de Estado es un reconocido especialista en
derecho administrativo y el subsecretario es la máxima autoridad nacional en derecho ambiental,
el tener que manejarse con las normas de la administración central ciertamente conspira contra la
mejor eficiencia de ACUMAR. Es de esperar que puedan cambiarlo.
36
“The new face of hunger. Global food shortages have taken everyone by surprise. What is to
be done?” The Economist, 19-IV-08, pp.30-32; C. Pérez / C.Delgado, “El biocombustible se
quema,” El País, 11-V-08, sección Negocios, p. 4. No todos piensan lo mismo: Michel Lewis,
“Los alimentos suben sin biodiésel, ” El País, 11-V-08, sección Negocios, p. 7.
37
Ver David Adam, “World carbon dioxide levels highest for 650.000 years, says US report,” The
Guardian, 13-V-08, p. 11.
91

Hacia la unidad del orden jurídico mundial
presenten ese doble problema. La Provincia de La Rioja ha dado un gran paso
en esa dirección al contratar la construcción de un importante parque eólico
con el cual se espera progresivamente abastecer a toda la Provincia y ofrecer
un excedente al mercado eléctrico. 38 Es un ejemplo a imitar.
A nivel de fijación de objetivos, el G-20 de abril de 2009 en Londres
se pronunció 39 por hacer una transición hacia tecnologías e infraestructuras
limpias, innovativas, eficaces en el uso de recursos y de baja emisión de carbón
a la atmósfera, y tratar de lograr un acuerdo acerca de la amenaza del cambio
climático irreversible, en la conferencia de Naciones Unidas para el Cambio
Climático a realizarse en Copenhage en diciembre de 2009. 40
También se adoptaron decisiones de mucha importancia en otros ámbitos,
tales como rechazar al proteccionismo 41 y aumentar la fortaleza del FMI,
cuyo titular ha calificado prospectivamente al G-20 como el “cuerpo político
de gobernabilidad de la globalización.” 42 Un comentarista ha dicho, en forma
similar, que “El G-20 no es un acontecimiento, sino un proceso: La constitución
de una plataforma política de gobernabilidad global.” 43
Por cierto, sus fuerzas internas son harto dinámicas. En esa reunión de
2009 44 “[e]l universo anglosajón enfrenta a una Unión Europea ostensiblemente
liderada por Alemania y Francia,” en tanto que “Japón y Rusia parecen observadores
antes que actores importantes. Empero, juegan el partido desde el lado
de la política.” “China, por su parte, desafía sin retórica el liderazgo del dólar,”
38
El proyecto es para la entrega llave en mano, operación y mantenimiento de un parque eólico y
además permitió a IMPSA Wind reabrir una fábrica paralizada hace más de diez años en Mendoza,
ahora dedicada exclusivamente a la fabricación de equipos eólicos. Brasil, como siempre, nos
lleva ventaja pues allí la mima empresa tiene una planta con capacidad para fabricar 200 equipos
por año, en tanto que el proyecto total para La Rioja llegará dentro de varios años, en su máxima
expresión proyectada, solamente a 150 equipos en total y aún así será la mas grande de nuestro
país, todo ello según informa Sanguinetti, Andrés, “Pescarmona regresa a la obra pública,” El
cronista, 24-III-09, p. 17. El gobierno de Barack Obama también planea un importante desarrollo
de plantas eólicas en EE.UU.
39
Pérez Hualde, Alejandro, “La crisis mundial y el derecho publico (el Estado, otra vez, protagonista),”
op. cit., § III, A) realiza un análisis más completo de lo acordado por el G-20 en
Londres.
40
“Excerpts from the G-20 communiqué,” The Buenos Aires Herald, 2-IV-09, pp. 6 y 11.
41
Según Lazcano, Marcelo Ramón, “Globalización y proteccionismo a la carta,” LL, 14-IV-09,
Supl. Act., p. 2, se trata de evitar la desintegración que hace medio siglo denunció Gunnar Myrdal;
ahora se reacciona contra un “debilitamiento del proceso de globalización que si fue sobre
todo financiero y cultural, ahora muestra el rostro de un camuflado proteccionismo comercial.”
42
Lo habría dicho Dominique Strauss-Kahn, a estar a Jorge Castro, “G-20: recuperar la confianza,”
Clarín, 5-IV-09, p. 24
43
Jorge Castro, “G-20: Recuperar la confianza,” Clarín, 5-IV-09, p. 24.
44
Las transcripciones que siguen en el texto pertenecen a Lazcano, “Globalización y proteccionismo
a la carta,” op. loc. cit.
92

Hacia la unidad del orden jurídico mundial
aunque con EE.UU “en los últimos años han erigido una relación que excede
la estrechez de la economía.” Los países emergentes “subrayan incomodidades
sin llegar a patear el trablero.” Y Brasil parece “convertido en […] referente
sudamericano para los EE.UU.,” junto a México y Chile, pero no ya nosotros.
6. La incorporación al texto constitucional de 1994 de todas las convenciones
internacionales de derechos humanos
Aquel crescendo en el derecho internacional de los derechos humanos se
potenció en la Argentina con la Constitución de 1994, que incorporó las convenciones
internacionales de derechos humanos, fenómeno que continúa en
expansión. 45
7. Derecho privado
Lo mismo ocurre en el derecho privado, aunque no habremos de tratarlo
aquí. 46
8. Organizaciones no gubernamentales
A su vez, se ha ido generalizando el accionar de organizaciones no gubernamentales
de alcance global, como Greenpeace, WWF, Transparency Tnternational,
Amnesty International, Médecins sans Frontières, Consumers International,
Cáritas, Care, la fundante Cruz Roja Internacional, etc. 47
9. Redes gubernamentales
Esas organizaciones no gubernamentales, aparentemente desconectadas, se ven
superadas por las numerosas y crecientes redes intergubernamentales, también
llamadas transgubernamentales, 48 o Global Public Policy Networks que aunque
45
Un análisis acerca de de los derechos fundamentales y en particular de los derechos sociales,
en Ivanega, Miriam Mabel, “Derechos fundamentales: Contenido y límite de los denominados
‘derechos sociales´,” en Estudios Jurídicos en homenaje al Prof. Mariano R. Brito, Uruguay,
FCU, 2008, p.112/138.
46
Ver Alterini, Atilio Aníbal, “Derecho internacional de los contratos,” LL, 2009-A, 671; ver
también “Opiniones del CISG-AC: Consejo Consultivo en materia de compraventa internacional
de mercancías,” LL, 2009-A, pp. 659 y ss., 861 y ss., 982 y ss.
47
Ver Fernández Lamela, op. loc. cit., pp. 767-70 y sus transcripción de la acertada opinión de
Manuel Castells, en la p. 768.
48
No somos muy afectos a estas complicaciones innecesarias del lenguaje, en base a nuestra
formación en materia de lenguaje y derecho, que explicamos en el cap. I de nuestro Tratado
de Derecho administrativo, Parte general, t. 1, 10ª ed., Buenos Aires, FDA, 2009. Ver también
Reinicke, Wolfang H., “The other World Wide Web: Global Public Policy Networks”; Foreign
Policy, invierno de 1999, p. 44; Reinicke, Wolfang H – Deng, Francis M., “Critical Choices
93

Hacia la unidad del orden jurídico mundial
a veces no tengan personalidad jurídica igualmente actúan con alguna eficacia
para una cierta gobernabilidad general o Global Governance. 49 Además de
los conocidos G-7, G-20, BRIC (Brasil, China, India, Rusia), cabe destacar el
FSB, Financial Stability Board; el ISSB, International Accounting Standards
Board; IOSCO, International Organization of Securities Commissions; IAIS,
International Association of Insurance Supervision, más las regulaciones de
la OCDE contra el lavado de dinero, el secreto fiscal y bancario, etc. Para
el próximo tratado que habrá de seguir al de Kyoto a su vencimiento en el
2012, cuyos trabajos comenzarán en Copenhage en 2009, ya están trabajando
los legisladores de las economías grandes, en GLOBE, Global Legislators
Organization, a través de la International Comission on Climate Change and
Energy Security. La idea de reunirse los legisladores primero es para tratar de
llegar a los acuerdos políticos que luego permitan su desarrollo técnico hasta
llegar a la ratificación por todas las partes, especialmente el Congreso de los
EE.UU., cuyo Senado rechazó el tratado de Kyoto por 95 votos a 0. 50 Las
redes se hacen, deshacen y entremezclan de acuerdo a las circunstancias: el
Foro de Estabilidad Económica o Financial Stability Forum, coordinado con
el FMI 51 fue sustituido en la reunión del G-20 en Londres en abril de 2009 por
un nuevo Financial Stability Board, FSB, ahora incluyendo al resto del G-20
más España, la Comisión Europea y los demás miembros del anterior FSF,
Financial Stability Forum. 52
10. El derecho de gentes en la Constitución de 1853 y el caso Priebke en
1995 53
Si bien la constitución de 1853 mencionaba el derecho de gentes, 54 la primera
aplicación práctica en estos tiempos viene en la Argentina en 1995 con el caso
Priebke, 55 en el cual la Corte expresamente aceptó que en el derecho de gentes
– The United Nations, networks, and the future of global governance,” UN Vision Project on
Global Public Policy Networks, www.globalpublicpolicy.net, 2000.
49
Nos remitimos a las referencias y salvedades de la nota precedente.
50
“G20 leaders wrangle over Kyoto succesor,” Buenos Aires Herald, 6-IV-09, World Trade, p. 10.
51
The Buenos Aires Herald, 13-III-09, p. 2.
52
“Excerpts from the G-20 communiqué,” The Buenos Aires Herald, 3-IV-09, p. 6.
53
CSJN, Priebke, JA, 1996-I, 328, año 1995, Fallos, 318: 2148. Ver CJSN, Delitos de Lesa Humanidad,
Buenos Aires, 2009; Zuppi, A. L., El derecho imperativo (“jus cogens”) en el nuevo
orden internacional, ED, 7-VII-92; La noción de soberanía en el nuevo orden internacional,
ED, 151-781; La prohibición “ex post facto” y los crímenes contra la humanidad, ED, 131:765;
Barberis, Julio A., Formación del derecho internacional, Ábaco, Buenos Aires, 1994, pp. 54 y
ss.; Jiménez de Aréchaga, Eduardo, El derecho internacional contemporáneo, Tecnos, Madrid,
1980, ps. 78 y ss.
54
El art. 118 de nuestra Constitución reconoce el principio de orden público internacional (jus
cogens), conforme al cual nuestros tribunales tienen jurisdicción extraterritorial para juzgar aquí
delitos contra el derecho de gentes cometidos fuera de nuestro territorio.
55
CSJN, Fallos, 312: 2148.
94

Hacia la unidad del orden jurídico mundial
el país requerido no decide si se ha cometido o no un delito de lesa humanidad,
y concedió la extradición requerida por Italia, que fue cumplida, y adonde el
requerido fue llevado, juzgado, condenado a prisión perpetua en 1998 y se
encuentra cumpliendo la pena. Los derechos humanos violentados se presentan
bajo la faz penal, en una doble internacionalización del derecho, el derecho
internacional de los derechos humanos y los crímenes de lesa humanidad contra
el derecho de gentes. 56 Todo indica que se trata de una tendencia nuevamente
expansiva.
Pero cabe también considerar el fenómeno inverso, que una situación
de derechos humanos en pugna se enfoque mejor por el cauce del derecho
administrativo contravencional o de faltas que del derecho penal, como ocurre
con los cortes de calles, cuando el gobierno no quiere utilizar la coerción física
directa sobre las personas para permitir la libre circulación, sobre todo cuando
los que cortan las rutas y puentes son próximos a sus afectos políticos, o porque
tiene temor al escándalo y el desorden público desbordado y el posible exceso
en la represión, o por principios ideológicos de “no criminalizar la protesta
social.” 57 Una solución para cumplir las normas de libre tránsito sin recurrir al
Código Penal es tratar a los cortes de ruta o puentes no como delito a través de
tribunales penales, sino como faltas, tal como ahora están haciendo los juzgados
contravencionales de la Ciudad de Buenos Aires. 58 La pronta decisión, fundada
—en un caso— en la falta de pruebas, pareciera mostrar la mayor eficacia
de este mecanismo jurisdiccional. La rapidez de la justicia contravencional o
de faltas es una clara ventaja frente a la necesariamente más prolongada duración
de los juicios penales. En otro caso, siete sindicalistas de ATE fueron
condenados por la Camára de Apelaciones en lo Penal, Contravencional y de
Faltas porteña, teniendo en cuenta la falta de aviso con el tiempo adecuado
para que el personal policial pudiera instrumentar un “control operativo para
disminuir los efectos en los ciudadanos que circulaban con sus vehículos,” y
que la obstrucción del tránsito fuera “sobre arterias de tránsito muy intenso,
en días hábiles y en un horario de tráfico fluido. De la misma forma, se tuvo
en cuenta el tiempo de duración de las movilizaciones efectuadas.” Como se
56
Los supuestos que más concitan la atención son los del derecho penal internacional, desde luego,
pero la internacionalización del derecho es todavía mucho mayor en el derecho administrativo
europeo o en el del MERCOSUR, NAFTA, etc., sólo que allí su carácter más detallista lo hace
menos interesante. Es menos importante cualitativamente, pero cuantivamente es el supuesto de
mayor internacionalización. Es la misma relación que en el orden interno se dá entre la ley y el
reglamento: Las leyes son más importantes, pero los reglamentos son más numerosos.
57
Aunque ahora se ha comenzado a ensayar lo que Pedro Ylarri denomina “Nuevo manual de
estilo para reprimir,” Perfil, 26-IX-09, p. 3.
58
Ver Pizza, Nicolás, “Juicio contra dos dirigentes por instigar piquetes en la Ciudad,” Clarín, 24-
III-09, p. 34; Bravo, Julieta, “Absueltos por cortar calles en el microcentro,” La Nación, 26-III-
09, p. 16; nuestro art. “Los grandes problemas urbanos de hoy,” www.adaciudad.org.ar, 17-IX-09.
95

Hacia la unidad del orden jurídico mundial
advierte, se han considerado distintas causales de mitigación o agravamiento
de la falta administrativa a los efectos de la consecuente sanción administrativa
y no penal. En cualquier caso, la sanción ha sido mínima: Tres días de trabajo
comunitario de cuatro horas, como probation, y en caso de incumplimiento
igual cantidad de días de arresto. 59
Quizás ese tipo de sanción sea más adecuado, siguiendo el principio de
Radbruch: “No se trata de construir el mejor derecho penal, sino algo mejor
que el derecho penal.” En el caso, no es que el derecho administrativo sea mejor
que el penal, pero por el menor nivel sancionatorio puede dar una más pronta
respuesta del aparato estatal a quienes afectan el tránsito público.
Quizás hasta sea una justicia no dotada de un cierto grado de ironía jurídica
objetiva: al que molesta el tránsito público no se intenta ponerlo en prisión
por largo plazo por la comisión de un posible delito de acción pública, pero se
lo somete a las molestias y eventual detención por un juicio contravencional,
obligándole entonces a repensar la conveniencia de asumir tales estrategias de
protesta. Los tribunales locales correspondientes al puente internacional de
Gualeguaychú debieran seguir el ejemplo y el procedimiento, para evitar que
el país quede sometido a las inevitables sanciones externas si no logra habilitar
la vía al libre tránsito internacional. 60
11. Los tratados bilaterales de promoción de inversiones extranjeros y los
tribunales arbitrales internacionales del CIADI
Hemos celebrado algo más de un medio centenar de tratados bilaterales de
protección de inversiones extranjeras, 61 por los cuales nos sometimos a la
jurisdicción de los tribunales arbitrales del CIADI, en el Banco Mundial, ante
el cual estamos actualmente litigando 35 casos y tenemos más de quince ya
resueltos. 62 Existía y existe la tesitura que para ejecutarlos era necesario recurrir
59
Ver Di Nicola, Gabriel, “Condenados a hacer trabajo social por cortar una avenida,” La Nación,
1-IV-09, p. 15; art. sin firma: “Alentador: condenan a trabajar a sindicalistas,” Ámbito Financiero,
1-IV-09, p. 19.
60
Esa función educadora no deja de ser lenta y hasta por momentos aparentemente contradictoria,
como cuando al juzgarse contravencionalmente a un líder piquetero, se forman
en la calle piquetes en su defensa, repitiendo el problema. Pero debe perseverarse
en la educación ciudadana desde el poder judicial. Ver nuestro art. “Los grandes
problemas urbanos de hoy,” www.adaciudad.org.ar, 17-IX-09. El tema amerita solución, porque
es uno de los problemas que recurrentemente afectan abusivamente a la sociedad entera.
61
Ver nuestro Tratado de derecho administrativo, t. 2, La defensa del usuario y del consumidor,
Buenos Aires, FDA, 2006, 8 a ed., cap. XVIII, “El arbitraje administrativo internacional.”
62
Adrián Ventura, “Condenan al país a depositar una garantía de US$ 75 millones,” La Nación,
Economía & Negocios, 7-III-09, p. 1.
96

Hacia la unidad del orden jurídico mundial
a nuestros tribunales, 63 pero los tribunales arbitrales dijeron que estas sentencias
son ejecutables ante la jurisdicción de cualquiera de los países miembros. 64
Ciertamente es respetable la posición oficial argentina de sostener que la ejecución
debe pedirse en la jurisdicción del país condenado, concretamente en
nuestro país, pero ello no es de por sí suficiente argumento para no ejecutar
voluntariamente el fallo si el país se comprometió a hacerlo, ni para resistir
eficazmente las múltiples presiones que desde muchas partes del mundo se nos
harán para que acatemos la jurisdicción que elija el acreedor para hacer efectivo
el cumplimiento del laudo, conforme a la interpretación que los tribunales
arbitrales internacionales están dando a los tratados en cuestión. Una de ellas
ya se está percibiendo en las crecientes dificultades en obtener créditos de organismos
internacionales, pues el BM, como el BID, el FMI, etc., conforman
también, como es obvio, una red internacional informal de bancos públicos. Si
no cumplimos los laudos, el BM y otros pueden llegar a sentirse inclinados a
hacer lo mismo. Aunque no pidamos crédito al FMI igualmente debemos contar
con su informe si queremos renegociar la deuda con el Club de París, pues es
condición de estos acreedores, y así sucesivamente.
El efecto en cascada finalmente es imposible de resistir. Podremos
negociar, sin duda, y ciertamente lo haremos, pero lo que no podemos hacer
63
Ver la completa exposición de los argumentos nacionales que realiza Siseles, Osvaldo, “La
ejecución de laudos arbitrales extranjeros contra el Estado argentino,” en Aberastury, Pedro
(coord.), La Justicia administrativa en la actualidad, JA, n° esp. 2009-I, fasc. 12, Abeledo-Perrot,
Buenos Aires, 2009, pp.86-90.
64
Según Ventura, op. loc.cit. La posición argentina es diversa en base a los arts. 53, 54 y 55 del
Convenio CIADI, en especial el art. 54 (3) que dispone que El laudo se ejecutará de acuerdo con
las normas que, sobre ejecución de sentencias, estuvieren en vigor en los territorios en que dicha
ejecución se pretenda. Si el vencedor en un laudo CIADI quisiera venir a ejecutarlo a la Argentina
debería iniciar un procedimiento de ejecución de sentencia (no un exequatur) contra el Estado
y seguir el mismo periplo que cualquier ciudadano argentino en su cobro. Pero los mecanismos
internacionales de hacer efectiva la responsabilidad del Estado son múltiples, como explicamos
en “Responsabilidad del Estado en el derecho internacional,” en XXX Jornadas Nacionales de
Derecho Administrativo, RAP, año XXVIII, Buenos Aires, 2005, 326: 391-400. Ello, sin perjuicio
de la clara tendencia del Poder Judicial a manejarse con independencia del poder político en todo
cuanto está a su alcance hacerlo, como explica Gretchen Helmke, “Enduring Uncertainty: Court-
Executive Relations in Argentina in the 1990s and Beyond,” en http://www.law.nyu.edu/clep/
documents/helmke03.pdf. Los ejemplos comienzan a abundar ante la exagerada violación del
sistema jurídico por el poder político. Ver entre otros Gelli, María Angélica, “Control estricto
en la delegación legislativa. En el caso ‘Colegio Público de Abogados de la Capital Federal’,”
LL, 2009-A, 161; Toricelli, Maximiliano, “Control de las facultades legislativas delegadas,” LL,
2008-F, 566.
Para la materialización de la responsabilidad económica del Estado en el derecho interno
nos remitimos al cap. XXI del t. 2 de nuestro tratado, 9 a ed., 2009, “La responsabilidad del Estado
en la práctica,” antes aparecido con igual título en Universidad Austral, Cuestiones de responsabilidad
del Estado y del funcionario público, Buenos Aires, Rap, 2008, pp. 729/38;Universidad
de Buenos Aires, Responsabilidad del Estado. Jornada de homenaje a la Profesora Titular Consulta
de la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires Dra. María Graciela Reiriz,
Buenos Aires, Rubinzal-Culzoni, 15-X-08, pp. 3-12.
97

Hacia la unidad del orden jurídico mundial
es desconocer olímpicamente los laudos o pretender que su ejecución, en caso
de incumplimmiento de nuestra parte, deba necesariamente pedirse sólo ante
nuestros propios tribunales del derecho interno.
También, claro está, hay que tratar de perfeccionar y complementar
estos mecanismos. 65
12. Los tratados contra la corrupción y delitos conexos
En la misma época y en años posteriores firmamos y ratificamos diversos tratados
contra la corrupción y el soborno trasnacional, una convención americana, 66
un tratado internacional, 67 un convenio de Naciones Unidas, 68 y en todos ellos
ponemos el énfasis sobre cuatro delitos que las convenciones presentan como
inextricablemente interrelacionados: la corrupción, el lavado de dinero, el narcotráfico
69 y el terrorismo, a los que cabría agregar la piratería, delito contra el
derecho de gentes tanto antiguo como ahora renacidamente contemporáneo. 70
65
Ver las críticas y sugerencias que realizamos en el t. 2 de nuestro tratado, 9 a ed., 2009, cap.
XVIII, “El arbitraje administrativo internacional,” § 3, “Los problemas pendientes,” § 4, “Aspectos
comunes a resolver,” § 5, “Los caminos del arbitraje.” Ver también Caplan, Ariel, “La firma
de tratados bilaterales de protección a los trabajadores, usuarios, consumidores y medio ambiente
como instrumento para compensar ‘la globalización asimétrica.’” RPA, 2005-1: 19. Además de
las normas internacionales existentes o propuestas en materia ambiental o del consumidor, cabe
recordar las que existen en materia de comunicaciones, salud, transporte, etc.: Fernández Lamela,
op. loc. cit., p. 767 y nota 25.
66
“Un corte transversal al derecho administrativo: la Convención Interamericana Contra la Corrupción,”
LL, 1997-E, 1091; “La contratación administrativa en la Convención Interamericana
contra la Corrupción,” en V Encuentro de Asesores Letrados Bonaerenses, La Plata, Asesoría
General de Gobierno, 1998, pp. 101 a 119.
67
La “Convención para combatir el Soborno de Funcionarios Públicos Extranjeros en las Transacciones
Comerciales Transnacionales de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico” (o la “Convención de la OCDE.”) http://www.oecd.org/document/21/0,2340,
en_2649_34859_2017813_1_1_1_1,00.html#Text_of_the_Convention.
68
Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, ley 26.097.
69
Que se puede ya mencionar como un naciente jus cogens superveniens, como lo puntualiza Jiménez
de Aréchaga, op. cit., p. 84. Su gravedad va en aumento: Ver Rolando Barbano, “Industria
local,” Clarín, 5-IV-09, p. 55, “ya es una realidad de la industria nacional.”
70
El art. 105 de la Convención de las Naciones Unidas de 1982 sobre Derecho del Mar autoriza
el apresamiento de piratas en alta mar y su juzgamiento y castigo por el Estado apresador: Ver
Cappagli, Alberto C., “La piratería y el derecho,” LL, 2009-A, 642-53, esp. p. 649. La piratería
ha recobrado importancia actual en las costas de Somalía. En el año 2008 hubo 111 ataques y 42
barcos capturados por los piratas, solamente en el Golfo de Aden: “Gulf of Aden: Seven pirates
captured after high-speed chase,” The Buenos Aires Herald, 31-III-09, p. 12, donde se informa
de la colaboración, en la captura de los piratas, de buques alemanes, holandeses, españoles, griegos
y dos helicópteros estadounidenses. Avanza la piratería del mar pero también los esfuerzos
internacionales contra ella. También hay esfuerzos de cooperación armada internacional en otros
lugares del mundo, como Afganistán, pero obviamente no hay consenso internacional para controlar
militarmente las matanzas o delitos de lesa humanidad en toda y cualquier parte del mundo.
Tanto Afganistán como el control de la piratería en el golfo de Aden son encarados por la NATO
98

Hacia la unidad del orden jurídico mundial
Todos son delitos que habilitan, a estar a estos tratados que hemos suscrito, la
jurisdicción internacional o al menos la jurisdicción extranjera de cualquiera
de los países partes del Tratado, aunque el hecho hubiera tenido lugar fuera de
su propio territorio.
La ley interna argentina, a efectos del monitoreo del movimiento del
dinero proveniente de actividades ilegales, extiende aún más la equiparación,
incluyendo al dinero proveniente del contrabando de armas, del fraude contra
la administración pública, etc. 71 Si bien su efectividad no ha sido demostrada
empíricamente, al menos sirve conceptualmente para indicar que el nexo común
es el movimiento de dinero, lo cual incluye la corrupción.
Dada la gravedad de los delitos y que muchos se cometen con el apoyo
del Estado, existe una clara tendencia a irlos considerando en el futuro posibles
delitos de lesa humanidad en el sentido que la acción para su persecución penal
puede llegar a ser imprescriptible. 72 Es que, como ha dicho Carello, existe
también un derecho humano a la no corrupción. 73
Cuando el Fiscal Nacional de Investigaciones Administrativas renuncia
a su cargo señalando que la corrupción goza en el país de una impunidad casi
absoluta, 74 y además en contra de las normas internacionales aplicables, da pie
con mayor fuerza a la jurisdicción extranjera o internacional sobre tales delitos.
Tanto es ello así que su renuncia está escrita en castellano y en inglés, cuya
segunda versión envía a la red intergubernamental de todos los organismos
de ya 28 miembros, en lugar de los 12 iniciales. Ver Hardach, Sophie, “NATO’s ambitious plan
to recover relevance,” The Buenos Aires Herald, 5-IV-09, suplemento On Sunday, p. 17. Por
sopuesto, son temas de inifinitas aristas y matices, como explica Neilson, James, “A much more
dangerous place,” The Buenos Aires Herald, 16-IV-09, p. 10.
71
Ley 25.246, modificada por la ley 26.268, reglamentada por Res. 282/08 de la Unidad de Información
Financiera, sobre “Encubrimiento y lavado de activos de orden delictivo,” B.O. 22-IX-08,
p. 9 a 12.
72
Lo mismo puede ocurrir, virtualmente, con las responsabilidades civiles de quienes facilitaron
la comisión de tales delitos: Bohoslavsky, Juan Pablo, “Responsabilidad por financiamiento de
delitos de lesa humanidad: El caso argentino,” LL, 2008-C, 1015-30.
73
Carello, Luis Armando, “La Convención Interamericana contra la Corrupción y el «derecho a
la no corrupción»,” en Defensoría del Pueblo, 50 años de Derechos Humanos, Santa Fe, 1998,
p. 25 y ss.
74
Perfil del 14-III-09; Daniel Santoro, “Renunció Garrido: ‘La corrupción tiene impunidad casi
absoluta.’”Clarín, 13-III-09, p. 12; Gabriel Sued, “El fiscal anticorrupción dijo que lo limitaron
y renunció,” La Nación, 13-III-09, pp. 1 y 6; Paz Rodríguez Niell, “El acusador más duro de
la era kirchnerista,” p. 6; sin firma, “Una salida que debilita aún más a los órganos de control.
El recorte de las investigaciones se siente también en la AGN y en la OA,” p. 6. Ver notas de
Ricardo Monner Sans, Laura Alonso, Luis Villanueva, Crítica de la Argentina, 13-III-09, p.
5; Di Matteo, Lucio, “Renunció el fiscal Garrido y habrá aún menos control al Gobierno,” El
Cronista, 13-III-09, p. 7; Vicens, María, “Portazo del fiscal que investigaba al gobierno,” Ámbito
Financiero, 13-III-09, p. 13.
99

Hacia la unidad del orden jurídico mundial
anticorrupción del mundo 75 y sube a Internet, que es una forma extraordinariamente
dinámica de liberarnos de la tutela estatal sobre nuestro pensamiento
y nuestra libertad de expresión del pensamiento. 76 Además, la tendencia que
definió la reunión del G-20 en Londres en abril de 2009 fue “tomar acción contra
las jurisdicciones no cooperativas, incluyendo paraísos fiscales.” 77 La idea
es combatir el lavado y ocultamiento de dinero, uno más de los subproductos
habituales de la corrupción.
13. La inconstitucionalidad de las leyes de punto final y obediencia debida
Es lo mismo que ocurre con la declaración por el Congreso de la Nación de la
nulidad e inconstitucionalidad de las leyes de punto final y obediencia debida, 78
que dio a la CSJN el soporte axiológico y democrático necesario 79 para decidir
tal inconstitucionalidad y dar entonces renovado impulso a las causas de violación
a los derechos humanos de la última dictadura militar, delitos de lesa
humanidad que siguen siendo juzgados por los tribunales nacionales y también
por tribunales extranjeros como los de Alemania, España, Italia, Suecia, etc. Su
antecedente inmediato fue la inconstitucionalidad de las leyes de autoamnistía,
principio que se puede aplicar no solamente a los delitos de lesa humanidad de
los gobiernos militares, sino también a los casos de corrupción de autoridades
civiles electas. Por más que los órganos legislativos aprueben eventuales leyes
de autamnistía que pretendan cubrirlos por la corrupción o el lavado de dinero,
ellas no podrán resistir el test de la historia, como ha quedado suficientemente
demostrado para otros delitos de lesa humanidad.
14. La Corte Penal Internacional
Nuestro país también subscribió la creación de la Corte Penal Internacional por
el Tratado de Roma, que instituye la jurisdicción universal. 80 Este tribunal acaba
de ordenar la detención con miras a su juzgamiento por delitos de lesa humanidad,
del Presidente en ejercicio de Sudán, Al Bashir. Con ello está resolviendo
75
Ver la noticia “La última denuncia de Garrido,” en Crítica de la Argentina, 13-III-09, p. 5.
76
Ver, entre otros, Fragoso Zárate, Javier, “Internet y libertad de expresión,” en AÍDA, Ópera
prima de derecho administrativo, Revista de la Asociación Internacional de Derecho Administrativo,
opus n° 4, México, 2008, pp. 113-156.
77
“Excerpts from the G-20 communiqué,” The Buenos Aires Herald, 3-IV-09, p. 6.
78
Ver nuestro art. “Decláranse insanablemente nulas las leyes 23.492 y 23.521”, LL, 2003-E,
1506; y la nota al fallo Simón (14-VI-05) de Diana, Nicolás / Kodelia, Gonzalo S., “Sinceridad
y justicia: 18 años después,”LL, 2005-E, 320.
79
Evitando así la crítica de quienes alegan, como Roberto Gargarella, “La Justicia Frente Al
Gobierno: Sobre El Carácter Contramayoritario del Poder Judicial,” Ariel, Barcelona, 1996.
80
Ver Zuppi, Alberto Luis, Jurisdicción universal para crímenes contra el derecho internacional,
Buenos Aires, Ad-Hoc, 2002; Buscaya, Héctor Osvaldo, “Incompatibilidad de la Corte Penal
Internacional con el principio de jurisdicción universal de los Estados,” LL, 2008-F, 1238.
100

Hacia la unidad del orden jurídico mundial
también que no existe inmunidad soberana para un presidente en ejercicio por
delitos de lesa humanidad. 81 El Fiscal de la Corte ha dicho que cualquier país
puede legalmente desviar un avión en cielos internacionales cuando alguno de
sus pasajeros tenga orden de captura de la Corte Penal Internacional, hacerlo
aterrizar, detener al requerido y ponerlo a disposición del Tribunal de La Haya
para su juzgamiento. 82 No es necesario que hagamos un juicio de valor, pero
sí es necesario que simplemente constatemos el hecho. 83
15. Male captus, bene detentus
Ello es una continuación y perfeccionamiento de la tesis de la jurisdicción de
EE.UU. en materia de narcotráfico, que consiste en que si ese país captura en
el extranjero a un sospechado de narcotráfico, aunque tal captura sea ilegal,
igual puede ser juzgado legalmente en los EE.UU.; un antecedente es la captura
ilegal de Eichman en la Argentina, que luego fuera juzgado y condenado
81
Paralelamente, por primera vez un mandatario en su momento electo por el voto popular es
condenado en su propio país por crímenes de lesa humanidad, luego de obtenerse su extradición,
como es el caso de Fujimori en Perú. Según expresa Omar Chehade “La condena a Fujimori por
violación a los derechos humanos servirá como elemento de juicio para los procesos por corrupción.
Esa condena estableció que Fujimori encabezó una organización de poder criminal, la cual
funcionó no sólo para violar los derechos humanos, sino también para la corrupción que hubo
en ese gobierno. Fujimori concentró el poder y destruyó las instituciones fiscalizadoras,” Página
12, 11-IV-09, p. 16, el destacado es nuestro; Carlos Noriega, “Fujimori sigue en el banquillo,”
op. loc. cit.
82
Afirma el Fiscal: “En cuanto al Bashir vuele por cielos internacionales, cualquier gobierno
podría desviar su avión y él ser arrestado.” Clarín, 5-III-09, p. 21.
83
En Qatar la XXI cumbre de la Liga Árabe respaldó a Sudán: Jorge Fuentelsaz, “El mundo
árabe respalda a Al Bashir,” Crítica de la Argentina, 31-III-09, p. 15, diario que informa que
estuvo en el centro de la foto y “fue el protagonista de la cumbre.” También estuvo nuestra presidente
y, según noticias, algunos otros presidentes sudamericanos en otra reunión informalmente
denominada “Sur-Sur:” Bolivia, Chile, Brasil y Venezuela. Nuestra presidente no se incluyó en
la foto del encuentro, y se retiró del recinto cuando habló Al Bashir, pero igualmente habría
firmado la resolución en su apoyo contra la orden de detención de la Corte Penal Internacional,
según informa Crítica de la Argentina, 1-IV-09, pp. 12-3, que en un suelto de la p. 12 recuerda el
incidente con el presidente de Guinea Ecuatorial Teodoro Obiang en su visita de febrero de 2008
para firmar acuerdos comerciales, ocasión en que recibió en simultáneo una reprimenda pública
por las violaciones a los derechos humanos en su país. En el caso de Al Bashir, se trata de delitos
de lesa humanidad y crímenes de guerra con más de 300.000 muertos, aunque no de genocidio
como pedía la acusación del fiscal de la CPI Moreno Ocampo. Una variante del mismo estilo
de Qatar de no acatamiento y crítica a los compromisos asumidos, ocurre con las decisiones de
los tribunales arbitrales del Banco Mundial, como explicamos en el § 11. Por eso el énfasis en
“global” puesto por algunos autores parece un poco irreal en el presente, si se le quiere dar una
caracterización formal, en lugar de considerarlo una mera façon de parler. Se podría reargumentar
que ellos hablan de derecho administrativo global, y no derecho penal global o derecho de
los tratados bilaterales de protección de inversiones extranjeras del CIADI, puesto que EE.UU.
no suscribió el tratado de la CPI. Pero la falta de acatamiento universal al derecho común no es
exclusiva del ius cogens, del derecho administrativo o de cualquier otra rama del derecho: Simplemente,
estamos yendo hacia un orden jurídico mundial, pero no estamos todavía en él, por las
razones que explicamos en este trabajo.
101

Hacia la unidad del orden jurídico mundial
por delitos de lesa humanidad en Israel. Algo que, dicho sea de paso, también
hemos hecho nosotros con Pico 84 y otros en Brasil, Gorriarán Merlo en México,
etc., previo acuerdo entre los servicios. Es el principio male captus, bene
detentus: el reo ha sido mal capturado en su país de residencia (Noriega por
EE.UU. en Panamá, Eichman por Israel en la Argentina, Gorriarán Merlo por
la Argentina en México, Pico por la Argentina en Brasil, etc.), pero está bien
detenido en el país de destino que lo capturó mal en el extranjero y le aplica
bien su jurisdicción: Álvarez Machain, 85 Gorriarán Merlo, Pico, etc.
Mas allá de la dogmática jurídica, es preciso advertir la importancia que
en EE.UU. tienen los hechos mencionados en la nota 1 del fallo 86 y en el primer
párrafo de éste (el conjunto potenciado de narcotráfico, corrupción, crimen
organizado, tortura y muerte, etc., todo en un caso) y su cotejo con Noriega en
Panamá, Eichman para Israel, Argoud para Israel y Alemania, Ramírez —(a.)
“Carlos”— para Francia, etc. Los casos de genocidio, claro está, son un género
en sí mismos: A nada se los puede comparar. Esa combinación sinérgica se
advierte con algunos de estos delitos y otros, en el preámbulo de la Convención
Interamericana Contra la Corrupción. Igual efecto multiplicador se encuentra
en la ley 25.319, tratado internacional contra el soborno transnacional.
84
Un preciso relato, de público y notorio conocimiento, en Clarín, 11-I-01, p. 6, 1ª col., últ. párr.
Dice lo mismo, menos directamente, La Nación, el mismo día, p. 12. Fue capturado por nuestros
servicios en Brasil con la colaboración de las fuerzas internas de ese país, y al llegar al nuestro,
traído por nuestros agentes, manifestó que se había entregado voluntariamente. Son frecuentes en
el mundo los casos en que las fuerzas internas de un país llevan al requerido a cinco kilómetros
adentro de las fronteras, y allí lo entregan clandestinamente a los agentes norteamericanos para su
juzgamiento en los EE.UU. Esto, antes de las nuevas políticas de la era Bush en la lucha contra el
terrorismo internacional, hoy aparentemente en curso de ser cambiadas por Barack Obama, para
retornar a las prácticas de la época de Álvarez Machaín.
85
ED, 148: 157, con notas de Zuppi, Alberto Luis, “Los Estados Unidos de contramano: el voto
de Rehnquist en el caso «Alvarez Machaín»,” ED, 148: 155; Outeda, Mabel N., “El fallo de la
Corte Suprema de los Estados Unidos como violatorio de la integridad territorial y de la soberanía
de los Estados,” ED, 148: 163; Bidart Campos, Germán José, “Secuestro de presuntos delincuentes
en un Estado extranjero y juzgamiento en Estados Unidos,” ED, 148:170; Bianchi, Alberto
B., “La Corte de los Estados Unidos ingresa a la lucha contra el narcotráfico. (De cómo un fallo
judicial puede ser una declaración de guerra),” ED, 148:173; Legarre, Santiago, “¿Es realmente
monstruosa la sentencia Alvarez Machaín?,” ED, 148: 187; Barreiros, Lucas Emiliano, “Siguen
las penurias para Alvarez Machaín (Una vez más a manos de la Corte Suprema de Estados Unidosa).”
Lecciones y Ensayos, año 2005, 80-205: 661-666. Si bien nuestra doctrina reaccionó
adversamente al fallo Álvarez Machain, nada hace pensar que no se haya de repetir la experiencia
en el futuro, máxime que hemos imitado la estrategia.
86
ED, 148: 157-59, año 1992. Ver p. ej. González Oropeza, Manuel, Secuestrar para juzgar.
Pasado y presente de la justicia extrate rritorial, México, UNAM, 1998; Zaffaroni, Eugenio
Raúl; Alagia, Alejandro y Slokar, Alejandro, Derecho Penal. Parte General, Buenos Aires,
EDIAR, 2000, § 15, II, 14, p. 193 y su referencia de nota 253. Pero, como veremos a continuación
en el texto, hacemos mal en cargar sólo sobre EE.UU. una práctica en que también nosotros
incurrimos.
102

Hacia la unidad del orden jurídico mundial
Los tribunales de California igualmente admiten su jurisdicción en
materia de derechos humanos respecto de nuestro país. Allí, sin aplicarse el
derecho penal sino el resarcitorio de daños, de todos modos se juzgaron hechos
ocurridos fuera del país del tribunal, condenándose al país demandado por lo
acaecido en su propio territorio. 87
Por último, si bien el número de países que fundó NATO fue 12, actualmente
son 28 y tienen una política de puertas abiertas hacia nuevos aliados,
concentrando la lucha contra el terrorismo internacional en suelo afgano, más
otros objetivos como la lucha contra la piratería en el Golfo de Aden, 88 etc. 89
Nuestro país no es parte de ese emprendimiento, aunque sí de otros, 90 pero es
clara su fuerza expansiva. 91
De todos modos, existen medios internacionales por encima de la voluntad
de los Estados individuales cuando se trata de expedir órdenes de arresto
internacionales expedidas por los países por medio de INTERPOL, excepto
claro está las de la Corte Penal Internacional. Como explica Brewer Carías,
aquel organismo intergubernamental con sede en París prevé una instancia de
audiencia previa del interesado cuando un país pide su detención internacional,
lo que puede resultar, y de hecho resulta en el caso de este profesor, en que
INTERPOL denegara su pedido de captura internacional pedido por Venezuela.
16. La Organización Mundial del Comercio
También hemos suscripto el tratado sobre la Organización Mundial del
Comercio, 92 con tribunales para resolver las acusaciones de un país contra otro
por violación a las reglas del libre comercio internacional, 93 a los que se someten
87
Como en el caso Susana Siderman de Blake, et al., v. la República de Argentina, et al., transado
en virtud del decreto 996/96, B.O. 4-IX-96, cons. 2°, 7° y 8°.
88
También en el océano índico, en las islas exteriores de las Seychelles. En 2008 hubo en el mundo
un total de 293 incidentes de piratería, con tendencia al aumento: “Security forces try to curb
Somali piracy,” The Buenos Aires Herald, 6-IV-09, Suplemento World Trade, p. 3.
89
Hardach, Sophie, “NATO’s ambitious plan to recover relevance,” The Buenos Aires Herald,
5-IV-09, suplemento On Sunday, p. 17, informa que hay propuestas de sus miembros para una
futura acción de la NATO en temas adicionales tales como cambio climático, migraciones masivas,
seguridad energética, etc.
90
La ley 26.424 autoriza veinte operaciones combinadas, binacionales, regionales o plurinacionales,
entre países como Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Dominicana, Ecuador, El Salvador,
EE.UU., Francia, Honduras, Panamá, Paraguay, Perú, Uruguay, Venezuela, y el nuestro, como
entrenamiento conjunto para eventuales misiones de Naciones Unidas.
91
Ver Beldyk, Mariano, “La OTAN de Obama se concentra en Afganistán,” Perfil, 5-IV-09, pp.
26-7.
92
World Trade Organization, u OMC, Organización Mundial del Comercio, ley 24.425.
93
El principio del libre comercio fue reiterado en la reunión del G-20 en Londres, en abril de
2009: “una economía mundial abierta basada en principios de mercado, regulación efectiva, e ins-
103

Hacia la unidad del orden jurídico mundial
las grandes economías. 94 A comienzos del 2009 Brasil estaba considerando la
posibilidad de demandarnos y ha desistido del propósito en aras a la vecindad, 95
pero la posibilidad sigue latente de que otros países nos demanden por nuestras
medidas de aislacionismo respecto del mercado internacional.
En la reunión de Londres del G-20 en abril de 2009 se acordó “abstenerse
de levantar nuevas barreras a la inversión o al comercio en mercaderías
y servicios,” “no repetir los errores históricos del proteccionismo de épocas
previas,” “no retroceder hacia el proteccionismo financiero, particularmente
en cuanto a medidas que limitan el movimiento internacional del capital, especialmente
hacia países en desarrollo.” 96
Ya hay voces sugiriendo que se debería crear un nuevo sistema de
regulación financiera global; 97 la decisión del G-20 de abril de 2009 en Londres
fue aumentar el capital del FMI, 98 regular más las instituciones y mercados fitituciones
globales fuertes.” “Excerpts from the G-20 communiqué,” The Buenos Aires Herald,
3-IV-09, p. 6. En igual sentido Pérez Hualde, “La crisis mundial y el derecho publico (el Estado,
otra vez, protagonista),” op. cit., § III, A), 2.
94
Típicamente, tanto EE.UU. como China someten sus diferendos comerciales a tales tribunales:
“Trading barbs on piracy,” Buenos Aires Herald, suplemento World Trade, 23-III-09, p. 3; “China
says WTO report mostly rejected US piracy case,” igual supl., p. 6. Ver Pérez Hualde, op.cit., §
III, A), 4, quien destaca que la OMC es considerada por el G-20 como organización internacional
“fuerte.” También se mencionan, dentro de sus cometidos específicos, a las Naciones Unidas, la
OIT, etc., todos formando parte de un gran entramado internacional altamente interconectado.
95
Y a que la razón le es favorable, pues “las salvaguardias que se apliquen culminarán siendo
invalidadas por los tribunales nacionales —quienes cuentan ahora con el auxilio del Tribunal del
MERCOSUR a través del mecanismo de las opiniones consultivas— con los costos que para las
arcas públicas implican los juicios, más aún cuando los mismos están acompañados de condenas
por daños y perjuicios:” Perotti, Alejandro D., “Crisis financiera, MERCOSUR y el MAC (salvaguardias),”
LL, 208-F, p. 1385-9. Se repite acá como en tantos otros temas la creencia nacional
que puesto que nuestro sistema no funciona, tampoco debe funcionar el sistema mundial. Es una
grave ingenuidad, al igual que el conflicto con Uruguay y tantos otros más, que están destinados a
proporcionarnos insatisfacciones por muchas décadas. La culpa es de la sociedad, que nunca reacciona
a tiempo para poner límite a sus gobiernos cuando ellos actúan fuera de la ley nacional y la
ley internacional. Pero hay excepciones dignas de mención, como la sociedad civil de la CABA,
según hemos relatado en nuestro art. “Los grandes problemas urbanos de hoy,” www.adaciudad.
org.ar, 17 de Setiembre de 2009.
96
“Excerpts from the G-20 communiqué,” The Buenos Aires Herald, 3-IV-09, p. 6.
97
Fernández Lamela, op. loc. cit., p. 765 y sus referencias de nota 17.
98
Y es bueno destacar que entre los primeros aportantes figuran China y Brasil, este último con el
5% de sus cuantiosas reservas. Ellos no desperdician la oportunidad de lograr mayor espacio en
el mundo, al revés de nostros que, invitados a la fundación del FMI para aportar nuestras reservas
de postguerra (Resnick Brenner, Moisés, “La Argentina y el FMI,” Perfil, 26-IX-09, p. 32, con
ideas contrarias a las a renglón sesguido exponemos), ganadas con el comercio de guerra, nos
dedicamos en cambio a nacionalizaciones que luego debimos revertir, con inmenso costo para el
país y perdiendo una oportunidad internacional única. Ahora estamos otra vez renacionalizando,
por ejemplo Aerolíneas Argentinas, a un costo que el país no puede soportar sin aumentar la
indigencia. Es socialmente aberrante.
104

Hacia la unidad del orden jurídico mundial
nancieros, y fijar el objetivo de sancionar a los paraísos fiscales que no acepten
las reglas internacionales, entre otras cuestiones. 99
17. La Corte Internacional de Justicia de La Haya
Mientras tanto estamos sometidos a la Corte Internacional de Justicia de La
Haya, donde tenemos pendiente de resolución el pleito con Uruguay por la
pastera Botnia y el libre paso internacional de los puentes que están bloqueados
por el lado argentino, por la inercia de nuestro país a interrumpir los piquetes
que cortan las calles, rutas y puentes, para no “criminalizar la protesta social.”
En el pedido de medidas cautelares que hicimos en ese juicio sólo el magistrado
interviniente por el Estado argentino votó a favor del país, los otros catorce
miembros votaron sólidamente en contra. Ello, más la claridad de la necesidad
del libre tránsito en fronteras internacionales, da un adelanto de cómo puede
resultar la decisión definitiva, máxime que existe un acta en la cual la Argentina
prestó ex ante su conformidad expresa a la instalación de la pastera en Uruguay
y que el Banco Mundial ha emitido dos informes técnicos en sentido que no
es contaminante, al igual que los informes técnicos oficiales de nuestra propia
administración.
18. Los contratos internos alcanzados por normas internacionales
Ya expusimos en su momento la aplicación de la Convención Interamericana
Contra la Corrupción a los contratos internos del Estado; también, cómo los
organismos internacionales de crédito van armonizando las normas para la
erogación nacional de sus créditos externos; cabe agregar ahora que la CSJN
ha determinado, con acierto, la aplicación de las normas internacionales de la
OIT en el derecho interno del contrato de empleo público. 100
19. Los tribunales administrativos internacionales 101
99
“Measures from G-20,” The Buenos Aires Herald, 3-IV-09, p. 11.
100
Ese movimiento se ha visto reflejado en la función pública con la directa aplicación de las normas
e interpretaciones de la OIT. La CSJN in re Asociación de Trabajadores del Estado (A.T.E.)
c/Estado Nacional y otro s/cumplimiento de recomendación de la O.I.T., 25-XI-08 analizó la
integración del Convenio 87 sobre Libertad Sindical y Protección del Derecho de Sindicación, de
1948, al Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales por vía del citado
art. 8.3, a las decisiones de la CIDH en Huilca Tecse v. Perú y Baena Ricardo y otros v. Panamá
y los Dictámenes de los órganos de control de la OIT, como el Comité de Libertad Sindical y la
Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones. Ampliar en Ivanega,
Miriam Mabel, “Las relaciones de empleo público frente a la globalización del derecho administrativo,”
Tercer Congreso Internacional de Derecho Administrativo. Derecho Administrativo
Global, Monterrey, México, abril de 2009, en prensa.
101
Ampliar en nuestro t. 2, 9 a ed., 2009, cap. XVI, “La justicia administrativa internacional.”
105

Hacia la unidad del orden jurídico mundial
Todos los organismos internacionales que se van creando, cada vez en mayor
medida, siempre están exentos de las jurisdicciones locales, por lo cual crean
sus propios tribunales administrativos internacionales para la resolución de
los diferendos entre el personal y la institución. Es tan explosiva la creación
de estos organismos y tribunales que uno sólo de ellos, el de la OIT, tiene más
de cincuenta organizaciones internacionales sometidas voluntariamente a su
jurisdicción. 102 Casi 40.000 personas como justiciables potenciales en el Tribunal
Administrativo de la OIT, otras tantas en el Tribunal Administrativo de
las Naciones Unidas que este año se transforma en Tribunal Administrativo de
Apelaciones, 103 pues se crean tribunales de primera instancia en todo el mundo
para este mismo tipo de causas, etc. Algunos organismos recientes crean
simultáneamente a su nacimiento su propio tribunal administrativo, como ha
ocurrido en el año 2008 con la Organización Europea de Derecho Público. Si
bien estos tribunales internacionales no resuelven cuestiones de derecho interno,
sí sientan principios generales del derecho administrativo que inevitablemente
han de ser seguidos por el resto de la doctrina y los tribunales nacionales. 104
20. Tratados de integración, órganos regionales y su vinculación con las
redes intergubernamentales
Hay más ejemplos de esta internacionalización, como los tratados de libre
comercio, los tratados de integración económica como la Unión Europea, el
MERCOSUR, 105 ASEAN 106 y otros, pero cabe destacar el constante crecimiento
de las redes intergubernamentales. 107 Las más importantes hasta el presente eran
el G-7 y G-8, integradas por las grandes economías industrializadas del mundo
102
Ver la lista en http://www.ilo.org/public/english/tribunal/membership/index.htm.
103
Donde, además, tenemos el privilegio de contar con un magistrado argentino elegido por concurso
público internacional. Ver Susana Reinoso, “Inés Weinberg de Roca: el desafío de hacer
justicia después del horror,” La Nación, Enfoques, 22-III-09, p. 6.
104
Ver al respecto Flogaitis, Spyridon, “The general principles of Administrative law in the jurisprudence
of the United Nations Administrative Tribunal,” en prensa en el homenaje a Sabino Casesse.
Por nuestra parte, cada vez hacemos más referencia a la jurisprudencia de estos tribunales,
con la cual nuestra propia posición coincide en la mayor parte de los temas.
105
González-Oldekop, Florencia, La integración y sus instituciones, Ciudad Argentina, Buenos
Aires, 1997; Barra, Rodolfo, “Derechos de la integridad y Mercosur,” en Universidad Austral,
El derecho administrativo argentino, hoy, Buenos Aires, 1996, pp. 31 y ss.; Diana, Nicolás,
“Apuntes sobre la idea del conflicto permanente,” RPA, Res Publica Argentina, 2008-1: 55/62.
106
Association of South East Asian Nations: Brunei, Cambodia, Indonesia, Laos, Malasia, Myanmar,
Filipinas, Singapur, Tailandia y Vietnam, que han suscripto con la India un TLC, tratado
de libre comercio: Buenos Aires Herald, supl. World Trade, 17 de agosto de 2009, p.12 : “India,
ASEAN embrace free trade.”
107
También llamadas redes transgubernamentales: Fernández Lamela, Pablo, “El impacto de las
redes transgubernamentales en la evolución del derecho administrativo internacional,” LL, 2009-
A, 761. El número de las redes formales se estima en medio centenar: Fernández Lamela, op.
loc. cit., p. 771, quien enumera las principales, pp. 772-4; es posible que las informales sean más.
106

Hacia la unidad del orden jurídico mundial
contemporáneo, que son a su vez los mayores contribuyentes y votantes del
Fondo Monetario Internacional. Algunos comentaristas entienden que a partir
de la reunión del G-20 en Pittsburgh en el año 2009 el grupo G-8 virtualmente
desaparece. 108 Es de gran importancia también el BRIC, compuesto de Brasil,
Rusia, India y China. Y se ha comenzado a hablar del grupo de los +5, refiriéndose
a Brasil, Sudáfrica, México, India, China, que recientemente fueron
invitados a la reunión del G-8 en Italia. Nuestro país, en tanto no se reintegre el
concierto de naciones con estado de Derecho, en tanto siga siendo catalogado
como economía de fontera, inevitablemente queda excluido. El nuevo tercer
escalón ya mencionado es el denominado grupo G-20. Lo integran Alemania,
Arabia Saudita, Argentina, Australia, Brasil, Canadá, Corea del Sur, China,
EE.UU., Francia, India, Indonesia, Italia, Japón, México, Reino Unido, Rusia,
Sudáfrica, Turquía, y la Unión Europea. 109 Cabe también mencionar también
el reciente Unasur, 110 etc., y otros, todos en constante aumento y creciente interconectividad.
111 Una de esas interconexiones es la participación de la World
Trade Organization u Organización Mundial del Comercio en la reunión del
G-20 en Londres. 112 El rol especial de la Organización Mundial del Comercio
da mayor visibilidad a sus normas de libre comercio externo, que China ha
suscripto y continúa utilizando a pesar de que ha recibido más demandas que
108
En principio, el G-7 se reunirá para discutir problemas de seguridad y las cuestiones económicas
se tratarán preferentemente en el G-20: art. sin firma en The New York Times y Le Monde,
reproeucido en Clarín, 27-IX-09, suplemento Economía, p. 3.
109
“[R]epresenta el 75% del comercio, el 80% de la población y casi el 90% del PBI mundial:”
Luisa Corradini, “Las divergencias se profundizan entre los miembros del G.20,” La Nación,
15-III-09, p. 2. En tamaño del PBI, ocupamos el último lugar, según Clarín, 29-III-09, p. 21, o
en todo caso el penúltimo: La Nación, 29-III-09, p. 2; Perfil, 29-III-09, pp. 26-7. Ese lugar lo
disputamos con Sudáfrica, economía que está en crecimiento cuando nosotros estamos en recesión,
como señala en este último aspecto López Imizcoz, Carmen, “El INDEC aadmitió que la
Argentina está en recesión desde el año pasado,” Perfil, 26-IX-09, p. 18. Si nuestro PBI se sigue
reduciendo quedaremos a un paso de la irrelevancia, aunque existen otros factores que podrían
argumentarse para nuestra continuación en el grupo, según Lacunza, Sebastián, “Argentina dentro
del G-20: ¿se justifica o es país infiltrado?” Ámbito Financiero, 1-IV-09, p. 8. Un punto de
vista crítico a la medición por el PBI en Stiglitz, Joseph H., “El fetichismo del PBI,” Noticias,
26-IX-09, p. 49.
110
Unasur, Unión de Naciones Suramericanas: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador,
Guyana, Paraguay, Perú, Uruguay, Surinam, y Venezuela, que serían los países receptores de
créditos internacionales del proyectado Banco del Sur, que integrarían Argentina, Brasil y Venezuela,
cada uno con 2.000 US$M, más Bolivia, Ecuador, Paraguay y Uruguay, que contribuirán
en forma escalonada hasta completar entre todos los 10.000 US$M: La Nación, sección Economía
& Negocios, 25-III-09, p. 1, “Definen los fondos del Banco del Sur.” A su vez se hizo en Chile
una reunión o red de presidentes o primeros ministros autocalificados de progresistas, adonde no
se invitó a Bolivia, Cuba, Ecuador ni Venezuela. Esa ausencia de invitación a países donde el rule
of law no rige es un adelanto de lo que nos puede pasar a nosotros si seguimos en la senda actual.
Ya hemos citado el G-8 +5, el grupo de 16, etc. En ninguno de ellos estamos.
111
Otros ejemplos en Fernández Lamela, op. loc. cit., p. 762.
112
Ver Buenos Aires Herald, supl. World Trade, 23-III-09, p. 7: “Lamy to attend G20 London
Summit. WTO head to brief leaders on trade.”
107

Hacia la unidad del orden jurídico mundial
las que ella misma ha hecho. 113 También los bancos públicos internacionales
como el BM, FMI, BID, etc., mantienen estrechas conexiones, comparten
información, consensuan criterios y conforman, de hecho, una red informal
de suma importancia. El Club de París, otra red de bancos, tiene entre sus
normas que cualquier renegociación de la deuda de terceros países, como p.
ej. la Argentina, tiene que tener el visado del FMI.
Conviene recordar también la Convención de las Naciones Unidas
sobre Derecho del mar, de 1982, 114 entre otras convenciones análogas. 115 Por
la primera, entre otras cosas, se creó el ISA, International Seabed Authority,
autoridad competente para otorgar concesión de minerales en el subsuelo
marino en aguas internacionales; existe también un tribunal internacional del
derecho de los mares. 116
En el espacio aéreo, la estación espacial internacional no tiene convenios
que conozcamos pero funciona de modo coordinado. En otras palabras,
los recursos compartidos no son ya solamente binacionales o regionales, son
también internacionales.
21. ¿Existe ya un derecho público global?
Puede discutirse si existe ya un derecho público global, 117 tema sobre el cual se
realizó un seminario en 2008 en París, denominado Values in Global Administrative
Law, y en 2009, en México, un Congreso Internacional sobre Derecho
Administrativo Global, 118 donde asistieron los profesores de la Universidad de
Nueva York que han sido pioneros en la materia y de la Organización Europea
de Derecho Público, que también lo ha sido desde su propio ámbito: En su reunión
anual de setiembre de 2009 en Legraina hubo importantes trabajos sobre
la evolucion del derecho público europeo y mundial en los últimos veinte años,
que aparecerán próximamemente en la European Review of Public Law. En
nuestro mismo país se está gestionando un postgrado en derecho administrativo
global, 119 y se celebran congresos sobre el impacto de las normas supranacio-
113
Reuters, “Despite Rulings, China embraces WTO.” Ver Buenos Aires Herald, supl. World
Trade, 17.VIII-09, p. 4.
114
Ver Rozakis, Christos L. y Stephanou, Constantine A., The New Law of the Sea, Amsterdam,
North-Holland, 1983.
115
http://www.un.org/Depts/los/convention_agreements/convention_overview_convention.
htm.
116
http://www.itlos.org/start2_en.html.
117
También cabe comentar las distintas alternativas semánticas en juego. Ver Fernández Lamela,
op. loc. cit., pp. 762-4.
118
http://www.facdyc.uanl.mx/avisos/derecho_administrativo/index.html.
119
En la Universidad Nacional de Río Negro, Argentina.
108

Hacia la unidad del orden jurídico mundial
nales en el orden interno. 120 Es creciente el número de países que se someten
a normas supranacionales, y éstas a su vez van proliferando.
22. La irreversibilidad de la tendencia
El fenómeno y la tendencia parecen pues irreversibles, como lo indicara hace
décadas Pierre Pescatore, 121 que hemos citado desde 1990 en la primera ed.
de nuestro libro Derechos Humanos. Ello se aplica tanto a los tratados de
derechos humanos como a los tratados de integración económica y a todas las
nuevas modalidades, tratados, organizaciones y redes formales e informales
que estamos mencionando.
Podremos o no estar ya inmersos en un orden jurídico mundial, eso es
materia de interpretación, pero en todo caso la tendencia hacia él parece indubitable.
No hay vuelta atrás en el creciente orden jurídico mundial.
Son cada vez más los supuestos en que el derecho aplicable a nuestro
país, tanto en el orden externo como interno, 122 proviene de normas internacionales
a las cuales nuestro país se ha sometido voluntariamente y que tienden a su
vez a generar importantes normas de segundo grado, 123 como ocurre en el caso
del lavado de dinero y muchas otras cuestiones. 124 No parece posible un retorno
de esa tendencia universalista; aunque su avance sea lento, es irreversible.
120
Carrera de Especialización en Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho de la Universidad
Nacional de Rosario, con el auspicio de la Asociación Argentina de Derecho Administrativo,
“Cuartas Jornadas Rosarinas de Derecho Administrativo "Dr. Antonio P. Chede,"” “El derecho
administrativo. Impacto del derecho supranacional. Derechos humanos,” Rosario, 1-VIII-09.
121
Pescatore, a quien hemos citado con énfasis en Derechos Humanos, op. loc. cit., destaca que:
“Es en el momento de prepararse para ratificar los tratados cuando cada Estado ha debido o deberá
considerar y resolver los problemas de tipo constitucional que se le planteen. Cada uno es
dueño de la solución que les dé; pero una vez que se ha aceptado el compromiso internacional con
toda libertad, hay aquí un hecho histórico sobre el que ya no es posible volver.” “Jurídicamente
no hay, pues, vuelta atrás en la Comunidad. No está permitido poner de nuevo en tela de juicio
los compromisos una vez asumidos; no está admitido nacionalizar de nuevo los sectores que han
pasado ya bajo la autoridad de la Comunidad.” Del mismo modo, el art. 27 de la Convención de
Viena sobre Derecho de los Tratados establece que “una parte no podrá invocar las disposiciones
de su derecho in terno como justificación del incumplimiento de un tratado.” Ya en 1932 la
Corte Permanente de Justicia declaró que un Estado no puede aducir “su propia constitución para
evadir obligaciones incumbentes para el derecho internacional o para los tratados en vigor,” caso
Danzig, citado en Zuppi, El derecho imperativo (“jus cogens”) en el nuevo orden internacional,
op. cit., nota 26. El principio fue reiterado en 1935 en Comunidades Greco-Búlgaras o Minority
Schools in Albania, Zuppi, op. cit, nota 27 y texto.
122
Federico Thea, “Las garantías del debido proceso en la toma de decisiones públicas”, LL, Supl.
Adm., 2009.
123
Posibilidad reconocida por la CSJN en el caso Cafés La Virginia, ya citado.
124
Una aproximación a la incidencia de la transnacionalización de los ordenamientos jurídicos
vinculados a las actividades económicas públicas, la desterritorialización de las prácticas de crony
capitalism o “capitalismo de amigos” (en Rusia, “oligarcas,” para la jerga internacional, al igual
109

Hacia la unidad del orden jurídico mundial
23. Los valores del creciente orden jurídico mundial. Primero, seguridad
jurídica y justicia
Esa progresiva convergencia de los ordenamientos jurídicos nacionales 125 hacia
un eventual sistema jurídico cada vez más globalizado, se realiza en un contexto
donde tienden a primar los valores 126 por encima de las normas, sean ellas
constitucionales, legales o desde luego reglamentarias. 127 Esto debe advertirnos
que se dice en España de los que aquí se enriquecen ahora al abrigo del poder, Aguinis, Marcos,
¡Pobre Patria mía! Panfleto, Sudamericana, Buenos Aires, 2009, p. 63, como lo hicieran otros
hace más de un siglo pero ya no les calza el sayo, pues el Codigo Civil obligó a la distribución
de la tierra en las herencias) y su impacto sobre las nuevas modalidades de contratación pública
en Argentina, en Damsky, Isaac Augusto, “Variaciones y contrapuntos en los nuevos sistemas
de contratación de actividades económicas públicas en Argentina. Crisis del estado, crony capitalism
y alteración de la gobernabilidad económica,” A & C, Revista de Direito Administrativo e
Constitucional, nº 27, Instituto Paranaense de Direito Administrativo (IPDA), Forum, Curitiba,
2007, pp. 11- 42.
125
No cualquiera, sino sólo aquellos que tienen los elementos mínimos de constituir Estados de
Derecho, con división de poderes, periodicidad de los gobernantes, elecciones periódicas, libertad
de expresión del pensamiento y otros derechos humanos fundamentales, etc. Estas restricciones
implican que en cada momento de la historia puede haber varias decenas de países que no quedan
incluídos en el debate, razón por la cual nos parece preferible la palabra internacional, que tan
sólo sugiere más allá de las fronteras nacionales, que global, que parece implicar el mundo entero.
Los failed states, los rogue states, los que están a mitad entre ambos, los que no son Estado de
Derecho, no entran en esta categoría. Para desenfatizar un poco el término global, lo uso indistintamente
con internacional o mundial, pues en todos los casos es una visión de futuro, de allí el
título del presente trabajo: “Hacia…”
126
Cuando hablamos de valores o principios, como juicios axiológicos, no los estamos refiriendo
en derecho a conceptos o categorías abstractas, sino a la evaluación de una realidad concreta.
127
Lo explicamos en Introducción al derecho, La Ley, Buenos Aires, 2006; An Introduction to
Law, Londres, Esperia, 2003; Une introduction au Droit, Londres, Esperia, 2003, las tres eds.
con prólogo de Spyridon Flogaitis. Ver también mi art. “The Draft EU Constitution and the
World Order,” en AA.VV., The Constitution of the European Union / La Constitution de l’Union
Européenne, “European Public Law Series / Bibliothèque de droit public européen,” vol. LXIII,
Esperia, Londres, 2003, pp. 281-294; Revue Européenne de Droit Public / European Review of
Public Law / vol. 16, n° 1, 2004, Esperia, Londres, pp. 281-294. Una de sus conclusiones, que
explicamos en el art. Citado en último lugar, es que tanto en la terminología francesa como en la
no francesa, es una garantía universal el acceso a un tribunal imparcial e independiente, llámeselo
defensa en juicio, debido proceso legal en sentido adjetivo y sustantivo, tutela judicial efectiva,
etc. También lo explicamos en “El control jurisdiccional en el mundo contemporáneo,” http://
www.tcadf.gob.mx/congreso/internacional/control_jurisdiccional.html; lo desarrollamos en
Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández, Curso de Derecho Administrativo,
12ª ed. del t. I, 9ª ed. del t. II, Buenos Aires, Thomson/Civitas-La Ley, 2006, 1ª ed. argentina
con notas de Agustín Gordillo, t. II, pp. 618-A y 618-B, puntos XXIV.1 y XXIV 2. Como allí
explicamos, en el tradicional consenso del primer proyecto de Constitución Europea hubo desde
siempre una versión francesa diferente a las restantes, pero en esencia equivalente. El art. II-107
en otras lenguas que el francés expresaba: “Derecho a la tutela judicial efectiva y a un juez imparcial.
Toda persona cuyos derechos y libertades garantizados por el Derecho de la Unión hayan
sido violados tiene derecho a la tutela judicial efectiva respetando las condiciones establecidas
en el presente art. Toda persona tiene derecho a que su causa sea oída equitativa y públicamente
y dentro de un plazo razonable por un juez independiente e imparcial, establecido previamente
por la ley. Toda persona podrá hacerse aconsejar, defender y representar. Se prestará asistencia
110

Hacia la unidad del orden jurídico mundial
tempranamente que en el orden interno también deberemos aplicar la misma
escala de valores por encima de las normas reglamentarias o legales. Detengámonos
pues un poco en esos valores jurídicos que no podemos impunemente
violar internamente, sin sufrir consecuencias en el orden interno e internacional.
Esos valores son fundamentalmente los relativos a la seguridad 128 y a
la justicia, pero cabe incluir en ellos (entre otros) aquellos relativos a la razonabilidad
de las medidas que los Estados de Derecho adoptan, 129 lo cual tiene
inevitable repercusión sobre las economías nacionales y la economía mundial
en la cual se insertan.
Dicho en otras palabras, en lugar de incorporar aquí y ahora la referencia
al bien común, interés público 130 o al progreso como un dato a armonizar con
jurídica gratuita a quienes no dispongan de recursos suficientes siempre y cuando dicha asistencia
sea necesaria para garantizar la efectividad del acceso a la justicia.” El equilibrio europeo ha sido
pues admitir en la versión francesa que el control puede ser jurisdiccional (en lugar de judicial)
a cargo de “tribunales” (no de jueces) imparciales e independientes (como los tribunales administrativos
franceses), pero no judiciales. Mientras que en otras lenguas se enfatiza el derecho a
la “tutela judicial efectiva,” el texto francés se constriñe a un “recurso efectivo;” pero en cambio
los textos coinciden en “la efectividad del acceso a la justicia.” Pero no hay diferencia sustancial,
sólo semántica y organizativa. Si la imparcialidad e independencia del tribunal está incuestionada,
poco importa cómo se lo denomine o dónde se lo sitúe en apariencia. A la inversa, de nada
sirve un tribunal judicial en aquellos tiempos y lugares en que el Poder Ejecutivo puede influir
en sus decisiones…
128
Seguridad jurídica, Recthssichercheit en el original de Radbruch que más abajo se cita, que ha
sido traducido al inglés como legal certainty o legal predictability. Los que no tenemos el idioma
inglés como idioma nativo nos resulta un poco difícil aceptar esta traducción del alemán, que es
más fácil a los idiomas latinos, como sécurité juridique, seguridad jurídica, etc. Si no es claro en
lenguas latinas el concepto de “certidumbre,” sí lo es en cambio el de “incertidumbre,” que resulta
claramente equivalente de indeterminación, falta de certeza, falta de seguridad en suma.
129
Lo cual no es una cuestión uniforme a través de la historia, desde luego. Ver nuestros arts. “Racionalidad,
política, economía, derecho” en LL, 28-XII-05, p. 1; “Si las palabras fueran energía
eólica...,” LL, 2004-C, 1557; reproducido en Jorge Fernández Ruiz (coord.), Derecho Administrativo.
Memoria del Congreso Internacional de Culturas y Sistemas Jurídicos comparados, Universidad
Nacional Autónoma de México, México, 2005, pp. 107-112; también en D’Argenio,
Inés (dir.), Ejercicio de la función pública. Ética y transparencia. Homenaje al Profesor Bartolomé
Fiorini, La Plata, Platense, 2007, pp. 35-40.
Nuestra preocupación por la actuación razonable de los Estados (con sustento fáctico
suficiente, con proporcionalidad, sin desviación de poder, con debido proceso legal y audiencia
previa de los interesados, debido fundamento legal) viene de antes y hemos estado explorando
diversos modos de encararla, p. ej. en The Future of Latin America: Can the EU Help?, Londres,
Esperia, 2003, prólogo de Spyridon Flogaitis; “Civilizations and Public Law: a View from Latin
America,” en Evangelos Venizelos /Antoine Pantelis (directores), Civilisations and Public Law
/ Civilisations et Droit Public, “European Public Law Series / Bibliothèque de droit public européen,”
vol. LXXIX, Esperia, Londres, 2005, pp. 215-232.
130
Lo hemos intentado con perseverancia, a pesar de todo. Nuestro primer esfuerzo se remonta a
1962, con “Reestructuración del concepto y régimen jurídico de los servicios públi cos,” en LL,
106-1187, año 1962, reproducido en Páginas de Ayer, La Ley, año 5, n° 10, noviembre de 2004,
pp. 29-39, que hemos repetido en el Tratado de derecho administrativo, que recuerda y desarrolla
111

Hacia la unidad del orden jurídico mundial
seguridad y justicia, pensamos que puede ser también útil la referencia a la
racionalidad económica.
Por cierto, ya mucho antes de ahora se ha efectuado la vinculación
entre fines sociales de un estado Social de Derecho y racionalidad económica,
concluyendo que la finalidad de conseguir los más elevados fines sociales no
puede carecer de racionalidad económica, que no por perseguirse fines sociales
puede dilapidarse el dinero público. 131 Eso viene dicho desde siempre, y
constantemente actualizado, por cuanto organismo internacional con especialización
económica y social existe, 132 aunque siempre haya países que en algún
momento de su historia consideran que esas reglas no les son aplicables, como
en la actualidad Argentina, Bolivia, Cuba, Ecuador, Venezuela. Mientras tanto
los países otrora comunistas como China o Vietnam abrazan las nuevas reglas
de la economía mundial y progresan, atrayendo inversiones, en tanto los que
estamos en la otra línea las expelemos.
No pretendemos la sustitución de la noción de bien común o interés
público por la de racionalidad económica, sino precisar, a partir del pensamiento
de Radbruch, que el bien común no puede ser contrapuesto a la racionalidad
económica, que la irracionalidad económica no sirve al bien común 133 y a la
creativamente Manassero, Natalia Cora, “Se activa el Poder judicial,” en su nota al igualmente
interesante fallo de la CCAyT, CABA, Sala I, 2008-02-27, Sociedad Italiana de Beneficencia
c. Ciudad de Buenos Aires, LL, Sup. Adm., 2008, 5 de junio, 28-34, esp. nota 17 y texto. La
CSJN recientemente ha cambiado el enfoque de este tipo de concepto en manos del Estado por
el de “derechos fudamentales subjetivos y colectivos de terceros,” poniendo así el énfasis en los
individuos, según Gil Domínguez, Andrés, comentario al caso Arriola, 2009, “Con derecho a la
intimidad,” Clarín, 22-09-09, p. 21.
131
“La participación administrativa,” en el Congreso Iberoamericano sobre Sociedad, Democracia
y Adminis tración, Alcalá de Henares, 12-14 de Junio de 1984, publicado en el libro Congreso
Iberoamericano sobre Sociedad, Democracia y Administra ción, Instituto Nacional de Administración
Pública, España, Alcalá de Hena res-Madrid, 1985, pp. 199 a 211; Revista de Direito
Público, n° 74, San Pablo, 1985, pp. 15 a 25. Allí continuamos ideas que veníamos trabajando
de antaño: “Cauces de participación ciudadana, en Crónica del V Congreso Hispano Luso Americano
Filipino de Municipios”, t. I, Madrid, ed. del Instituto de Estudios de Administración
Local, 1970, pp. 1057 a 1085; reproducido en La planificación en los entes locales, t. I, Estudios
Generales, Barcelona, Instituto de Ciencias Sociales, 1971, pp. 37 a 63. Nueva versión corregida
y actualizada en “Viejas y nuevas ideas sobre participación en América Latina,” Revista Internacional
de Ciencias Administrativas, Bruselas, 1981, vol. XLVII-1981, n° 2, pp. 126-132; Revista
de Direito Público, año XIV, n° 57/58, San Pablo, 1981, pp. 29 a 38.
132
Ver Dobry, Hernán, “Los emprendedores que se juegan e invierten pese a todo, Perfil, supl. El
Observador, 16-VIII-09, pp. 54/6.
133
Interés público, etc. El presente trabajo representa pues un intento de mejorar el paso que dimos
al alejarnos de sus fabulaciones irracionales, en nuestro Tratado de derecho administrativo, t. 2,
La defensa del usuario y del administrado, 8ª ed., Buenos Aires, FDA, 2003, cap. VI, “Servicios
Públicos.” Es el mismo intento en el que venimos trabajando desde la primera versión de este
enfoque, en 1962, citando siempre a Radbruch, en “Reestructuración del concepto y régimen
jurídico de los servicios públi cos,” op. loc. cit. Un reciente empuje en el mismo sentido lo ha
112

Hacia la unidad del orden jurídico mundial
inversa la racionalidad económica sí le sirve. Ya señalamos la existencia de
un creciente derecho administrativo internacional y de organismos internacionales
que aplican un derecho público que no es local ni derecho internacional
público entre Estados. 134 El fenómeno ha ido creciendo y haciéndose cada vez
más evidente, con tribunales administrativos internacionales 135 y lo que ya se
da en llamar un derecho administrativo global. 136 Pero cabe advertir que más
que un plexo normativo, que también lo es, sobre todo es la escala de valores
propia del Estado de Derecho.
Estos desarrollos internacionales a veces dejan atrás determinados ordenamientos
nacionales, lo cual crea constantes problemas de adaptación. Si
bien en el largo plazo es posible predecir una necesariamente creciente inter
adaptación de los sistemas nacionales, en lo inmediato las asimetrías y hasta
las contradicciones son un problema cotidiano. El desafío diario es pues ver si
se realizan o no los cambios y en su caso a qué velocidad, o si se esperan los
pronunciamientos adversos de los organismos internacionales que en cada caso
correspondan. Es natural que ello presente algunos fuertes cuestionamientos. 137
Y por supuesto que en el mundo de las naciones civilizadas, como en cualquier
comunidad, el apartamiento de las normas comunes genera consecuencias desventajosas
para el incumplidor, sobre todo si no integra el Consejo de Seguridad
como miembro permanente. 138
dado la CSJN en Comunidad Indígena Eben Ezer, 2009, comentado por D’Argenio, Inés A., “Sin
‘clichés’ dijo la Corte,” LL,Supl. Adm., 9-II-09, que ya comentáramos en nuestro tratado, t. 2, 9 a
ed., 2009, p. VI-35, nota 161.
134
“Frenos y contrapesos en la creación del derecho en organismos internacionales. El caso de
la discriminación,” LL, 2005-F, 1404, resumen de la versión original: “The administrative Law
of International Organizations: Checks and Balances in Law Making —The Case of Discrimination,”
ya citado en la nota 6.
135
Lo explicamos en “Restricciones normativas de los tribunales administrativos internacionales,”
LL, 2002-F, 1540-8; reproducido en Ahe, Dafne (coord.), El derecho administrativo de la
emergencia, II, Buenos Aires, FDA, 2002, pp. 285-98;“Statutory Limitations of International
Administrative Tribunals,” en el libro XXth Anniversary, Inter American Development Bank, Administrative
Tribunal, Washington DC, 2003; “Tribunales administrativos internacionales,” en
Universidad Austral, Cuestiones de procedimiento administrativo, Buenos Aires, Rap, 2006,
pp. 803-806.
136
Kinsbury, Benedict; Krisch, Nico y Stewart, Richard, “El surgimiento del derecho administrativo
global,” RPA, 2007-3: 25; Montt, Santiago, “What international investment law and Latin
America can and should demand from each other. Updating the Bello/Calvo doctrine in the BIT
generation,” RPA, 2007-3: 75; Mairal, Héctor A., “El silencio de los tribunales argentinos,” RPA,
Res Publica Argentina, Buenos Aires, 2007-3: 7/23,
137
El más antiguo, el de la soberanía. Como explica Ataliba Nogueira, es uno de los signos que
acompaña el colapso de la antigua idea de Estado: supra, nota 16.
138
Próximamente, quizás, Brasil, http://www.abc.es/20081223/internacional-internacional/
sarkozy-respalda-brasil-tenga-200812230415.html pero no nosotros.
113

Hacia la unidad del orden jurídico mundial
Cada gobierno haría bien en contar no solamente sus votos en el Congreso
nacional, sino también los votos ajenos en los organismos, los órganos y
las redes internacionales. Sobre estas últimas cabe recordar que en una ocasión
el BID trabó un crédito a la Provincia de Mendoza por estar incumpliendo un
fallo de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. O sea, las sanciones
no son siempre estrepitosas, pero existen para los incumplidores del creciente
orden jurídico mundial.
24. La racionalidad económica
Existen menos problemas en percibir la internacionalización de los valores de
seguridad jurídica y de justicia, que el de racionalidad económica. Mientras
los dos primeros han sido trabajados a través de toda la historia del derecho,
el de la racionalidad económica es mucho más reciente. 139
24.1. Es que más de una vez en el pasado se ha intentado ver diferentes
modos racionales de un mismo problema y llegar “racionalmente” a
soluciones contrapuestas. Ello ha sido formulado en la distinción entre la
racionalidad pública de una empresa pública (promover el desarrollo, el pleno
empleo, la creación de puestos de trabajo, luchar contra la inflación teniendo
tarifas subsidiadas, etc., aunque todo ello implique sacrificar el retorno de la
inversión pública), 140 y la racionalidad privada de una empresa privada, donde
139
No pretendemos originalidad, por supuesto. Hemos intentado aproximarnos al concepto en
algunos ejemplos contemporáneos, por ejemplo en los ya referidos “Racionalidad, política, economía,
derecho” en LL, 28-XII-05, p. 1; “Si las palabras fueran energía eólica...”, LL, 2004-C,
1557; ambos arts. también en http://www.gordillo.com/cv/cv_2_7_1.htm. Ver, entre otros, Sacristán,
Estela, “Control judicial de las medidas de emergencia (a propósito del análisis costobeneficio),”
en Scheibler, Guillermo (coord.), El derecho administrativo de la emergencia, IV,
Buenos Aires, Fundación de Derecho Administrativo, 2005, pp. 111-140. El problema de nuestro
país, como de algunos otros, es que a veces ejercen poder quienes consideran tener formación
económica pero no advierten que la que poseen es totalmente anacrónica, impropia de los siempre
velozmente cambiantes tiempos internacionales, y que su carencia de conocimientos de inglés les
impide seguir paso a paso con las evoluciones del pensamiento económico mundial. Tienen sus
propios dogmas y a ellos se aferran, pretendido que no es necesario dar importancia a la reacción
del inversor, incluso del inversor nacional, cuando simplemente huye de esos seudo-economistas
en el poder, por la vía de la fuga de capitales.
140
White, Eduardo, “Estudio sobre el régimen legal de las empresas públicas latinoamericanas
y su acción internacional,” Derecho de la Integración, n° 14, Buenos Aires, 1973, p. 155: la
“racionalidad pública” puede estar dada por la regulación del consumo, el desarrollo regional, la
creación de empleo, el control de sectores estratégicos, etc., todo lo cual es de difícil o imposible
medición para comparar la eficiencia pública vs. la privada, que es de simple observación pues
está dada por la rentabilidad de la empresa y en su defecto por la fuga de capitales a través de la
adquisición de divisas. La supuesta racionalidad pública puede terminar entonces en la absoluta
irracionalidad nacional, al no poder medirse el cumplimiento de sus objetivos y sobre todo su
costo económico, salvo si se atiende a la fuga de capitales, síntoma seguro de la irracionalidad
económica local.
114

Hacia la unidad del orden jurídico mundial
que lo que interesa es el retorno de la inversión más la ganancia razonable, y
las demás consideraciones son dejadas a las políticas sociales y económicas
del Estado, salvo algunos beneficios para los propios empleados. 141 O también
se puede contrastar la posible irracionalidad de los mercados no regulados,
como la irracionalidad inversa de regular y subsidiar virtualmente todo, con
su manifiesto efecto de concentración económica y disminución de pequeñas
empresas, caída del empleo, etc. 142
24.2. En un sentido similar, se ha hablado de la racionalidad irracional
de la burocracia, 143 en que comportamientos que dentro de ella se consideran
perfectamente racionales, desde afuera son vistos como irracionales y en realidad
lo son. 144 Esto puede ocurrir tanto en burocracias privadas como públicas,
y su manifestación más sencilla es preservar la seguridad del propio miembro
de la organización antes que la consecución de los fines de ella. Allí surgen
axiomas famosos como el que un informe no es algo escrito para información
de su destinatario, sino para protección de su emisor.
24.3. También se puede recordar el viejo dilema acerca de si el cerebro
mantiene, y en qué medida, rastros de razonamiento proveniente de la época
de los anfibios y reptiles (poder, 145 territorio, jerarquía, agresión, ira, etc.), de la
época de los mamíferos (afecto, solidaridad, amor, desprendimiento, etc.) y del
último medio millón de años que dio lugar al nacimiento del córtex. Cómo se
vinculan unos y otros es un problema ciertamente no resuelto: el que defiende a
sus hijos poniendo en peligro su propia vida pero además actúa con exceso de
respuesta a la agresión, ¿a cuál de esas racionalidades responde? La pregunta,
141
Esta discusión parecía haber quedado en el pasado pero ha retomado actualidad en el presente,
en nuestro país. Lo habíamos explicado, en su momento, en Problemas del control de la administración
pública en América latina, Madrid, Civitas, 1981.
142
Ugolini, Jorge, “El tiempo de los milagros,” La Nación, supl. Campo, 26-IX-09, p. 1: “los
mercados intervenidos sólo favorecen a grandes empresas que operan en la industria y la exportación;”
“favorece a los sectores más concentrados.” Por eso es que en el lapso 2002-2009
desaparieceron 60.000 productores agropecuarios, como indica este comentarista.
143
Kliksberg, Bernardo, “La racionalidad irracional de la burocracia,” en su libro Cuestionando
en Administración, Paidós, Buenos Aires, 1973; nuestro libro La administración paralela. El
para-sistema jurídico administrativo, Madrid, Civitas, 2001, 4ª reimpresión, ps. 116 y ss. También
en traducción italiana de Luciano Vandelli, con “Introducción” de Feliciano Benvenuti,
L’amministrazione paralella. Il “parasistema” giuridico-amministrativo, Milán, Giuffrè, 1987,
vol. 20 de la serie de la Università degli Studi di Bologna, Scuola di Specializzacione in Diritto
Amministrativo e Scienza dell’ Amministrazione.
144
Las críticas al paradigma burocrático ven en él un sistema de racionalidad y funcionalidad tan
sólo aparente, arbitrario y disfuncional, que deriva en ineficiencias y formalismos extremos: Ver,
entre otros, Ivanega, Miriam Mabel, Principios de la Administración Pública, Ábaco, Buenos
Aires, 2005, p.80.
145
Del cual hay más que suficientes vestigios en nuestra era. Ver Thea, Federico G., “Los transplantes
de derecho al servicio del Poder,” LL, 2009-A, p. 778, y sus referencias.
115

Hacia la unidad del orden jurídico mundial
como es obvio, no tiene respuesta a nivel que exceda la decisión de cada caso
puntual. 146 A nivel internacional son problemas como la defensa y seguridad
frente a la agresión externa, el territorio, la guerra y la paz, 147 etc.
A nivel individual hay casos más sencillos jurídicamente, aunque no lo
sean médicamente: el que mata por motivos fútiles, para dar el ejemplo más
simple, comete un acto de irracionalidad cortical, no exculpable judicialmente
por supuesta insania, pero que con todo no responde a una acción inconsciente
o tan sólo muscular, sin control neuronal, sino a un impulso de “racionalidad”
límbica o reptiliana, 148 que sin duda no opera jurídicamente como eximente de
pena, en ninguna parte del mundo. Pero sugiere campos de análisis para otras
conductas resueltas por alguna parte del cerebro que no responden sin embargo
a pautas de racionalidad cortical. 149
Otro ejemplo con menor dramatismo es la falta de confianza en una
parte de la sociedad que les ha llevado en el pasado a comprar dólares cuando
no existen razones macroeconómicas que lo justifiquen: Cada pequeño comprador
individual se quedaba contento de la operación aunque los economistas
le demostraran que no había obrado racionalmente desde el punto de vista
económico. 150 Las viejas y nuevas devaluaciones van marcando un surco en
146
“No hay enfermedades, hay enfermos;” “la única regla es que no hay ninguna regla.” Nos
remitimos a Introducción al derecho, op. loc. cit.
147
Un ejemplo contemporáneo de cuán controvertida es la racionalidad o proporcionalidad de
determinada acción bélica puede encontrarse en el caso de la intervención israelí en el Líbano y
en Gaza, donde la mayoría del “progresismo” universal critica la acción de Israel, y son pocos
los que piensan distinto, por ejemplo James Neilson, “Israel’s ‘disproportionate’ response. ‘Proportionate’
would be to try to kill all Muslims it can,” Buenos Aires Herald, 8-I-09, p. 10. La
tendencia en los países europeos es al parecer sancionar moral o culturalmente a Israel p. ej., no
propiciando el viaje de artistas a dicho país.
148
Es la teoría que difundió en su momento Carl Sagan, en Los Jardines del Edén. No es recogida
por otras publicaciones neurológicas, pero tampoco objeto de refutación puntual. Es algo que está
en el terreno de la pura hipótesis, la pura incógnita.
149
Explicamos más abajo que en economía a veces no se aplica la teoría económica de los juegos
y entonces todos pierden: Gabriel Sánchez, “El conflicto con el campo visto desde la teoría de los
juegos,” El economista, 6 de junio de 2008, p. 5. En ese caso, se dice que se discuten “principios”
y no dinero o mera conveniencia económica o política, pero la sospecha es si no se discuten en
realidad cuestiones límbicas (por ende no corticalmente racionales) como autoridad, jerarquía,
honor, territorio, poder, soberbia, venganza, etc.
150
Ver por ejemplo Darío Epstein, “Estrategia de política monetaria versus gestión en tiempos de
crisis,” Buenos Aires Económico, 9 de junio de 2008, p. 16. Maximiliano Montenegro, “Informe
confidencial para Cristina,” Crítica de la Argentina, 14-VI-08, p. 4, estima, a diferencia de otros
analistas, en 4.500 millones de dólares en abril y mayo de 2008. Hoy en día se estaría promediando
en los 2.000 millones de dólares por mes. Como buena parte de esos egresos terminan en el
Uruguay, por ser un Estado de Derecho, se genera el chiste uruguayo que quien más hace por su
desarrollo económico y social es la vecina República Argentina, siempre expeliendo capitales con
su beligerante e irracional accionar gubernamental.
116

Hacia la unidad del orden jurídico mundial
la memoria colectiva. 151 El mismo fenómeno se extiende a los organismos de
control público. 152
24.4. La confianza versus la rentabilidad 153 aparecen así en un posible
enfoque de racionalidad cortical, el de los economistas, o de supuesta irracionalidad
individual o colectiva que en un extremo se puede argüir que resultaría
más propia de la “racionalidad” límbica, etc., en este caso la protección del
territorio y la propiedad en su forma más primaria. Es lo mismo que la tenencia
de oro, para algunos es especulación o negocio, para otros es seguridad aunque
no sea buena inversión; lo segundo ocurre también con la propiedad territorial
urbana o agraria.
Otro ejemplo que trae toda la historia universal es la promoción oficial
del juego como forma de recaudación, que puede aplicarse para fines sociales
o ser una vía privilegiada para la corrupción, cuando se la exime de impuestos
a cambio de previsibles ventajas de otra naturaleza. Hay mucho escrito sobre
ello. 154 Hay más ejemplos, pero pensamos que los apuntados son suficientes
151
Ahora el público parece hasta desconfiar de depositar su dinero en los bancos, salvo por el
tiempo indispensable para cubrir los cheques que está legalmente obligado a emitir. Así hacía en
épocas de hiperinflación, así hace en tiempos de falta de confianza en las autoridades públicas.
Esto es parte de la memoria colectiva de falta de confianza en el sistema y en el gobierno. Del
mismo modo, se sostiene también que lo que pasó una vez, “por excepción,” puede volver a pasar
una y otra vez, hasta tranformarse en regla: Pablo Mendelevich, “Por única vez,” La Nación, 26-
III-09, p. 15, con lo cual concluye que lo verdaderamente excepcional sería que se cumplieran las
reglas. En la jerga administrativa se solía decir “Por esta única vez y sin que siente precedente,”
lo que llevó a consagrar desde comienzos del siglo XX el principio de la inderogabilidad singular
de la norma general, en materia administrativa.
152
Ivanega, Miriam M., “Consideraciones acerca del control externo de la Administración Pública
y sus consecuencias,” Académica, México, Fac. de Der. de la Univ. La Salle, 2007, pp. 179/193.
153
Parece rentable en el corto plazo confiscar la renta de los tenedores de bonos públicos, los
fondos de las AFJP, de la ANSESS, de los medios audiovisuales, etc., pero la destrucción de la
confianza así ocasionada tiene un costo económico superior a la ganancia ilegítimamente obtenida,
a veces con una caída inmediata de la bolsa, sin perjuicio que a la larga se debe abonar la
confiscación, como ocurrirá con los holdouts y otros, siempre con la salvedad de las limitaciones
prácticas de la responsabilidad del Estado, que explicamos en “La responsabilidad del Estado en
la práctica,” op. loc. cit. En otro ejemplo y como dice Luis Beldi, “Mantendrán al dólar ahora
en una banda entre $ 3 y $ 3,10,” Ámbito Financiero, 9-VI-08, p. 6, “La demanda que no cede
es la del público. Los pequeños y medianos ahorristas […] no miran el precio porque no buscan
renta en estas compras. Quieren seguridad.” Por lo tanto la medida difícilmente esté dirigida a
ellos, ya que “el BCRA ya mostró que puede controlar el mercado e hizo perder dinero a los que
compraron dólares,” sin que a estos les importara. Sí está dirigida entonces, cabe concluir que
“un dólar más barato representa un castigo al campo y a la industria:” ellos son los verdaderos
destinatarios. Así se desprende de la nota “El dólar bajó otra vez y podría caer más,” La Nación,
sección Economía & Negocios, 18-VI-08, p. 1. En el 2009 trepó a $ 4.00. Tan mal no les fué.
154
No ahora, claro está, porque no sufre la tributación mínima del treinta y cinco por ciento de
retenciones: Carlos Pagni, “Otra jugada llena de riesgo,” La Nación, 10-VI-08, pp. 1 y 6, última
col.; sus ganancias no son tipificadas como extraordinarias. Las del campo, apriorísticamente
a la lluvia, el granizo y la sequía, sí; la falta de congruencia y racionalidad es manifiesta: Félix
117

Hacia la unidad del orden jurídico mundial
para ilustrar la complejidad que el problema puede llegar a tener. Finalmente,
cabe puntualizar que algunos de estos fenómenos tienen otra dimensión cuando
se los analiza desde la psicología de masas, 155 pero tienen también posibles
enfoques más racionales. 156
24.5. También ha sido clásico considerar, en economía, que existía una
economía política del desarrollo, propia para países subdesarrollados, 157 y una
economía política de países desarrollados. Cada una, se propuso, serviría me-
Sanmartino, “El problema es no querer entender de qué se trata,” igual diario, p. 8. El origen del
impuesto son los Windfall benefits, rentas extraordinarias que realmente se producen, no actividades
que por la imaginación oficial se castigan con un tributo extraordinario a la venta de la
producción, no a la ganancia o renta e independientemente de que ella exista o no, ni a su nivel.
155
Desde orígenes remotos en 1895 como Gustave Le Bon, Psicología de las masas; posteriormente
Freud, Psicología de las masas y análisis del yo; Reich, Psicología de masas del fascismo;
Zerzan, La psicología de las masas del sufrimiento, etc. Por cierto, la bibliografía es amplísima
y multidivergente.
156
Nos remitimos al excelente trabajo de Zaffaroni, Eugenio R., y Risso, Guido I., “El ocaso del
presidencialismo. A quince años de la reforma constitucional de 1994,” LL, 10-IX-09, pp. 1 y 2,
y las referencias de la nota 128, supra, p..28.
157
Con una importante acción estatal en la economía, a) desde adentro actuando como uno de sus
actores importantes con un fuerte sector público; b) desde afuera regulándola y planificándola.
a) En el primer caso era el modo de pensar que explicamos en nuestro libro Empresas
del Estado, Buenos Aires, Macchi, 1966, y en Derecho administrativo de la economía, Buenos
Aires, Macchi, 1966, libros que nunca reeditamos porque ese tipo de pensamiento aparentemente
había desaparecido del mundo. (Aunque volvimos sobre el tema en Sistema nacional de empresas
públicas, Caracas, ONU, 1975.) No obstante, en el comienzo del siglo XXI vemos algunos
países, entre ellos el nuestro, en que desde el gobierno se propugnan estas políticas que parecían
consignadas al desván de los recuerdos. Otros dos países de América Latina, Bolivia y Venezuela,
tienen gobiernos cuyo titular del Poder Ejecutivo expresa la voluntad de orientar la economía en
lo que ahora se intenta llamar “socialismo del siglo XXI,” pero no está claro de qué se trata salvo
una aversión al sistema capitalista y a los países desarrollados. O tal vez, más puntualmete, la obsesion
antinorteamericana: Ver García-Mansilla, Manuel José, y Ramírez Calvo, Ricardo, La
Constitución Nacional y la obsesión antinorteamericana, prólogo de Héctor A. Mairal, Buenos
Aires, Virtudes, 2008.
b) En cuanto a la actuación desde afuera de la economía, se distinguía intervencionismo,
dirigismo y planificación. La planificación reaparece en el discurso oficial, Jorge Lanata, “Por
qué hablamos del «bicentenario,»” Crítica de la Argentina, 25-V-08, p. 4. También nos interesó
en el pasado: Derecho administrativo de la planificación, Bogotá, O.E.A., 1967; Planificación,
participación y libertad en el proceso de cambio, México y Buenos Aires, ed. conjunta de la
Agencia para el Desarrollo (A.I.D.) y Macchi, 1973; Introducción al derecho de la planificación,
Caracas, EJV, 1981.
c) Nosotros no hemos vuelto a escribir de uno u otro tema: en ambos casos el riesgo es
caer en la “utopía regresiva” que denunciaron para otras circunstancias Julio María Sanguinetti
y Fernando Henrique Cardoso y aplica a Venezuela y a nuestro país Botana, Natalio R., “Los
países de Iberoamérica enfrentan sus bicentenarios desigualmente,” La Nación, 25-V-08, p. 6. O
como también se ha dicho, “en algunos países tenemos rezagos de los 50 y los 60,” según cuenta
Bidegaray, Martín, “Argentina, entre los más riesgosos,” Clarín, 24-III-09, p. 17; la misma
fuente señala que “La argentina tiene que pelear con su historia;” “el pasado es pasado. De cara
al futuro, el Gobierno tiene que parar el deterioro de la confianza.”
118

Hacia la unidad del orden jurídico mundial
jor los intereses nacionales de cada país al que se recomendaba el respectivo
modo de razonar. 158
24.6. Con todo, con el correr de los últimos decenios cada vez ha quedado
más claro que la división entre países desarrollados y subdesarrollados
no es necesariamente la más útil para analizar la racionalidad de las conductas
estatales. 159 Por de pronto, es claro que los países desarrollados comparten una
visión de la economía que les es propia y funcional a sus intereses, pero no lo
es tanto que todos los países subdesarrollados adhieran a una política económica
diversa. Las grandes economías en desarrollo contemporáneas, como el
grupo BRIC de Brasil, Rusia, India y China, se encuentran más próximas a los
principios del grupo de países desarrollados que a los demás países subdesarrollados.
Y existen también países con economías pequeñas que encuentran un
mejor progreso en una adaptación a estos modos mayoritarios, por el tamaño
de los mercados, de ver algunos problemas económicos. 160 Uruguay y Chile
son dos ejemplos vecinos.
158
Esta discusión parecía haber quedado en el pasado pero ha retomado actualidad en el presente,
en nuestro país. Lo habíamos explicado, en su momento, en Problemas del control de la administración
pública en América latina, Madrid, Civitas, 1981.
159
Hemos recordado en el cap. 1 del t. 4 de este tratado, que hoy en día es ya necesario el principio
de derecho es que debe mantenerse y aplicarse al menos “una cierta racionalidad dentro de la
vida administrativa;”(Goldenberg, Léo, Le Conseil d´État juge du fait. Étude sur l’administration
des juges, París, Dalloz, 1932, p. 192; Rivero, Jean, La distinction du droit et du fait dans
la jurisprudence du Conseil d´ État français, en el libro Le Fait et le Droit. Études de Logique
Juridique, Bruselas, 1961, p. 130 y ss.) si, como es claro, el que debe resolver “en presencia de
un asunto, debe, ante todo, buscar la solución justa, aquella que postulan «las circunstancias particulares
de tiempo y de lugar»,” (Rivero, “Jurisprudence et doctrine dans l’élaboration du droit
administratif,” en el libro Pages de Doctrine, t. I, París, L.G.D.J., 1980, p. 70; “Le huron au Palais
Royal ou réflexions naïves sur le recours pour excès du pouvoir,” Pages de doctrine, t. II, p. 329;
“Nouveaux propos naïfs d’un huron sur le contentieux administratif,” Conseil d’État, Études et
Documents, 31: 27-30, 1979/ 1980; Raffo, Julio C., Introdução ao conhecimento jurídico, Río
de Janeiro, Forense, 1983, p. 100 y ss., “As circunstancias da conduta.” Es la “realidad social”
que el abogado debe conocer, como señala Cueto Rúa, op. cit., p. 160 y ss., así como su “realidad
económica,” p. 168 y ss.; ver también nuestras glosas a Nieto, Alejandro, Las limitaciones
del conocimiento jurídico, Madrid, Trotta, 2003) y ello ha de hacerse a través de “la amplitud y
minuciosidad de las comprobaciones:” Letourneur, M., “El control de los hechos por el Consejo
de Estado francés,” RAP, 7: 221, 223, Madrid; no queda sino el indispensable camino de “procederse
a investigaciones de hecho bastante delicadas:”Letourneur, op. cit., p. 225. Dicho más
brevemente, es necesario estudiar y conocer el problema económico que se regula, para que la
decisión sea racional. Palabras fáciles, realización extremadamente difícil para nuestros gobernantes,
habituados a la improvisación y al empleo del prejuicio ideológico-económico proveniente
de los finales de la primera mitad del siglo XX.
160
Un caso cercano es Chile, que tanto tiene inversiones en nuestro país como nosotros tenemos
inversiones en el de ellos. Por ahora es una economía más chica, aunque ciertamente más exitosa.
Con el tiempo será, en esta progresión, también una economía más grande. Ese es el destino que
llevamos, ir siempre avanzando hacia el pasado, que tan vívidamente expresa Pedro Mairal en
su novela El año del desierto, Buenos Aires, Interzona, 2005.
119

Hacia la unidad del orden jurídico mundial
24.7. 161 Existe también un factor que Adam Smith llamó una “tolerable
seguridad de la propiedad” y una “tolerable administración de justicia.” En su
criterio, el capital que tiene esas protecciones lleva al desarrollo económico y a
la “riqueza de las naciones.” Todos sabemos que eso no es necesariamente así.
Pero hay más. J. Bradford DeLong explica “Revierta el proceso, sin
embargo, y Usted obtiene la pobreza de las naciones.” Por eso es que, en
concepto de este segundo economista contemporáneo, “simplemente nunca se
materializó un gran flujo de capitales de naciones ricas a naciones pobres. 162 En
verdad, el principal resultado fue un enorme flujo de capital desde la periferia
hacia el centro rico.” “La razón es […] que el centro […] ofrece una forma
de protección al capital contra disturbios políticos no anticipados.” Se puede
argumentar según este autor, entonces, que al menos parcialmente son estas
“instituciones […] las que han hecho al centro tan rico.” 163
La fuga de capitales de naciones pobres a naciones ricas, por extranjeros
y nacionales por igual en los países emergentes o economías de frontera
como la nuestra, nace del hecho que los propietarios del capital sienten que
los países desarrollados 164 pueden proporcionarles una “tolerable seguridad
de la propiedad” aún si las reglas cambian. Pero no esperan que cambien tan
impredeciblermente ni con tal extensión como pueden hacerlo en economías
de frontera y la mayor parte de países en desarrollo. Los países pueden adherir
o no al Estado de Bienestar, eso al capital foráneo o nacional no le importa;
lo que le importa es una cierta medida de seguridad juridica, de previsibilidad
normativa. Cuando ella está en peligro o desaparece, el capital huye de esos
lugares a plazas que estima más seguras. Por eso es que la frase de Adam Smith
acerca de una “tolerable” protección del capital y “tolerable” administración
de justicia resulta ser una buena palabra para mostrar el límite de la zona de
incertidumbre de las palabras en cualquier lenguaje. El Estado de Derecho, el
debido proceso legal, el acceso a la justicia, la garantía de razonabilidad, etc.,
161
Lo que sigue de este punto 24 es adaptación de parte de mi art. “Access to Justice, Justice,
Legal Certainty and Economic Rationality, en el seminario Values in Global Admistrative Law,
París, Octubre de 2007, homenaje a Gérard Timsit y Spyridon Flogaitis, de próxima publicación.
162
Ver Barack Obama, Dreams from My Father, A Story of Race and Inheritance, Nueva York,
Three Rivers Press, 2004, cap. XVIII, pp. 400-1, 409-12, 414. Los ejemplos abundan y varían
extraordinariamente, desde luego.
163
J. Bradford DeLong, “Gambler’s ruin,” Buenos Aires Herald, 3-VI- 08, p. 6.
164
O incluso países que sin ser plenamente desarrollados ofrecen al menos la vigencia del Estado
de Derecho, como es el caso evidente de nuestros vecinos de Chile, Uruguay, Brasil,etc. Allí
van a parar muchas de las inversiones de nuestros nacionales. Para advertir ese fenómeno y sus
causas no hace falta ser economista ni jurista, el mero sentido común alcanza. Sin embargo sobran
economistas y juristas que defienden la irracionalidad económica al amparo de un nebuloso
progresismo.
120

Hacia la unidad del orden jurídico mundial
no son solamente buenos valores legales; pueden también tener mucho sentido
económico en el largo plazo, aún en el Estado de Bienestar.
Es así económicamente irracional, o al menos altamente inconveniente en
terminos económicos, en el corto o largo plazo, no tener esos valores jurídicos,
porque el capital va adonde considera que tiene una seguridad tolerable, y huye
de los países en que ese sentido de seguridad cae por debajo de lo que ellos
consideren admisible. Como dicen los economistas, el capital es temeroso. 165
Las inversiones hundidas por supuesto no pueden huir rápidamente; pero el
país que no cumple con las mínimas reglas del debido proceso no puede razonablemente
esperar que se efectúen, en él, por el momento, más inversiones
hundidas. Y hasta las viejas inversiones hundidas pueden venderse a pérdida
a los empresarios locales amigos del gobierno, si el propietario no confía en
el sistema legal, y así escapa del país de todas maneras, aunque sea a pérdida.
En Rusia, “[m]ás de $ 30 billones de capital huyeron desde la Guerra
de Agosto de 2008 en Georgia, y la declinación del rublo frente al dólar asustó
a los inversores.” 166 Su propia previa débil tradición de rule of law y luego su
intervención en Georgia dieron la señal a nacionales y extranjeros por igual
que los axiomas recientes no se aplicaban más. No parecían aplicables por el
momento la tolerable seguridad de la propiedad, la tolerable administración de
justicia. Cualesquiera hayan sido las razones para el accionar de Rusia, incluyó
165
Ver Cachanosky, Roberto, “El porqué de los fracasos […],” La Nación, sección Economía &
Negocios, 22-III-09, p. 6, que en palabras más académicas explica que “la falta de respeto por las
reglas de juego espanta inversiones, crea desocupación, confisca ahorros y destruye actividades
económicas;” “nadie está dispuesto a invertir un peso en el país con un gobierno que arrasa con
las reglas del juego;” “sin institucionalidad, no hay seguridad jurídica, y sin ésta, no hay crecimiento
sostenido.” “Eso es lo que lo condena al fracaso: no entender la relación entre crecimiento
e institucionalidad.” Este esquema “fracasó y no tiene retorno de su fracaso, no sólo por los disparates
económicos [...], sino porque cree que un país puede crecer según la imprevisibilidad de sus
caprichos y arbitrariedades.” La huída de capitales ha sido una constante en la historia argentina
y aunque algunos lo atribuyen a la época menemista, lo cierto es que el proceso es constante y
actual, como explica Rogelio Frigerio, “¿La única jugada posible?” Perfil, 28-III-09, p. 21. Esta
constante inestabilidad nacional ha hecho que los empresarios argentinos tengan una necesaria
vocación universalista y se encuentren en todas partes del mundo, aunque mantengan su domicilio
y sus afectos en el país. Lo mismo les pasa a sus intelectuales, científicos, etc.: apuestan al
mundo para escapar de la constante auto destrucción nacional.
166
The Wall Street Journal, 20-X- 08, p. 10, Gregory L. White, “Russian economic recovery
tested.” Luke Harding, “Moscow’s old communists rejoice as oligarchs look to a future of nyet
profit,” The Guardian, 21-X- 08, p. 13: “Los inversores externos asustados han huído, por la
crisis financiera mundial pero también por la guerra en Georgia y las intervenciones del Kremlin
en el Mercado.” El uso del término oligarca para referirse modernamente a empresarios que se
enriquecen “de manera sorprendentemente rápida” gracias al gobierno, en este caso el ruso, es
reiterado varias veces en el artículo de la revista The Economist, titulado “Los rusos ricos están en
aprietos,” en La Nación, sección Economía & Negocios, 22-III-09, p. 6. En nuestro país por ahora
se emplea la frase de capitalismo de amigos para referirse al mismo fenómeno.
121

Hacia la unidad del orden jurídico mundial
—después del hecho— la evidencia de falta de racionalidad económica; tal como
ocurrieron las cosas, la decisión fue económicamente inconveniente no sólo en
el largo sino en el muy corto plazo. Acá pasó lo mismo con la confiscación de
los fondos de las AFJP, 167 que luego deberemos indemnizar, 168 con la estatización
de la televisación del fútbol de la AFA, y engeneral con el intervencionismo en
la economía, que algunos intentan comparar al intervencionismo mundial en
la crisis financiera, olvidando que allí el intervencionismo fué para ayudar al
capitalismo en crisis, aquí fue en perjuicio de las empresas y, en el caso de las
AFJP, de los jubilados y pensionados, de los pobres e indigentes. Estos son la
permanente variable de ajuste de todo gobierno, a pesar de los esfuerzos reiterados
de la CSJN en sentido contrario. 169 Todo eso contribuye al mismo resultado
negativo; aunque a veces la justicia corrija algunas de tales intervenciones, 170
167
Una temprana y oportuna crítica en Saravia, Bernardo y Mazzinghi, Marcos, “Estatización de
las administradoras de fondos de jubilaciones y pensiones,” LL, 2008-F, 1389/90.
168
Ver Javier Blanco, “El BBVA espera que el Gobierno lo indemnice por Consolidar,” La Nación,
sección Economía & Negocios, 25-III-09, p. 3.
169
Ver Cayuso, Susana, Movilidad jubilatoria, Buenos Aires, Corte Suprema de Justicia de la
Nación, Secretaría de Jurisprudencia, febrero de 2009. Por lo demás, el salario mismo de los
empleados públicos no tiene la intangibilidad de las remuneraciones de los magistrados, como
explica y critica Correa, José Luis, “La Suprema Corte convalida el descuento de haberes,” LL,
24-09-09, p. 3.
170
Así ha ocurrido con la intervención por la administración pública a una empresa privada invocando
que la empresa prestaba un servicio público y se hallaba en peligro su prestación, que la
CNCA, Sala I, ha anulado in re Transportadora de Gas del Norte, Crítica de la Argentina, 27-III-
09, p. 5. A su vez la administración va utilizando los fondos que tomó de las AFJP para conseguir
cargos en los directorios de las empresas que tenían aportes de las AFJP: Leandro Renou, “El Gobierno
sigue nombrando directores en privatizadas: ayer le tocó a TGS,” El Cronista, 27-III-09,
p.9; están en la mira todas las empresas en que las FJP tenían acciones, que son al menos 24: Perfil,
28-III-09, p. 20: “La ANSES ocupa más cargos en las empresas en que tiene acciones;” Fortuna,
28-III-09, tapa: “van por todo y por todas.” Es una política que se ha considerado fracasada
en el mundo luego de las experiencias socialistas e intermedias, sean de planificación, dirigismo o
intervencionismo. El problema no es que fracase, sino que mientras tanto mina la confianza de los
particulares en el sistema, y por ende produce más retracción y que los capitales sigan buscando
otros países donde invertir con mayor seguridad jurídica. Un 70% de los empresarios argentinos a
través del tiempo han vendido todo o parte de sus empresas a inversores extranjeros, y han invertido
ese dinero en Chile, Uruguay, Brasil, Bolivia, China, Venezuela. Ahora dejarán Bolivia y no
lo llevarán a Venezuela o a la Argentina, en este estado de cosas. No es culpa exclusiva de este gobierno,
sino de casi todos los gobiernos que no han brindado la seguridad jurídica “tolerable” que
el capital esperaba, y de los partidos políticos de oposición que han brindado su voto para medidas
inconstitucionales como la confiscación de las AFJP. Eso ha sido un caso más de irracionalidad
económica colectiva, cuando uno saca las cuentas de los costos futuros. Todo lo que genera inseguridad
atenta contra el desarrollo, y como dice el premio Nóbel de Economía Edmund Phelps,
hasta “Adelantar elecciones es cambiar las reglas y suma incertidumbre,” El cronista, 27-III-09,
p. 7: “Es una mala idea. Sólo sirve para generar más incertidumbre porque no se sabe qué hará el
Gobierno después. […] lo mejor era […] no cambiar las reglas porque el sector empresario queda
descolocado.” Ver también Gonçalves Figueiredo, Hernán R., “La seguridad jurídica y sus proyecciones
en el derecho electoral argentino,” LL, 2009-A, 1059. Cuanta más incertidumbre sumemos,
peor nos irá como país. Conviene destacar que al proyecto se sumaron votos de la oposición,
lo cual reitera el igual precedente del default, las AFJP, Aerolíneas Argentinas, la televisación
estatal del football, el adelantamiento de las elecciones, la prórroga de facultades extraordinarias,
122

Hacia la unidad del orden jurídico mundial
no logra cambiar la percepción social en base a la cual el capital se mueve. A
veces las señales de imprevisibilidad son excesivamente fuertes, como si se
hiciera gala de la falta de cordura. 171
24.8. Existen otras formas de querer diferenciar enfoques lógicos de
resultados contrapuestos aplicados a una misma realidad, pero la integración
mundial creciente va haciendo difícil sostener tales modos de pensar. Puede ser
que haya quienes sostengan que sus razonamientos son mejores que los del resto
del mundo, y los vean compartidos por otros pequeños países subdesarrollados,
pero la evolución histórica va demostrando progresivamente que ellos son los
que tienen resultados menos exitosos en la comunidad de las naciones. 172 Y
en el plano inteerno no producen desarrollo económico sino tampoco social,
pues no hacen sino aumentar la pobreza estructural, fruto también de políticas
clientelísticas que buscan no erradicarla sino asegurar su voto electoral.
24.9. En suma, todo indicaría que también en materia económica nos
aproximamos a una etapa de la evolución humana en que los criterios de racionalidad
del comportamiento público tengan tendencia a ser universales, no porque
todos los acepten sino porque quienes no los aceptan ven sus economías alejarse
cada vez más de las que más éxito económico y social tienen en el mundo.
La historia de la economía de nuestro país, que hace un siglo se “comparaba”
con Canadá o Australia, y hace medio siglo con Brasil, Taiwán, la India
o China, hoy ya no se “compara” favorablemente con los países de Europa del
Este que han entrado a la Comunidad Europea y que hace menos de medio siglo
la intervención cautelar de la administración en las cuentas bancarias de los contribuyentes sin
intervención judicial previa (Pulvirenti, Orlando y Urdampilleta, Mariana, “Una discusión con
una tendencia y un resultado incierto: Cautelares dictada por entes recaudadores en materia tributaria,”
LL, 2008-D, 499-507). A ello cabe agregar las trabas ilegales a las exportaciones (Bomchil,
Máximo, “Los Registros de Operaciones de Exportación (R.O.E.). Su ilegitimidad,” LL, 2008-E,
1380-2), los impuestos creados sin ley (Pizzolo, Calogero, “Constitución y legalidad tributaria.
Sobre las llamadas ‘retenciones agropecuarias.’” LL, 2008-D, 942-54), el fraude estadístico, etc.
Sobre este ultimo ver Ghersi, Carlos A., “Responsabilidad por fraude estadístico,” LL, 2008-E,
1134-9; se intentó controlarlo por vía judicial: Kusinsky, Darío E., “Cuando la Justicia sí funciona:
Un caso sobre información pública,” LL, 2008-E, 429, pero a pesar del éxito judicial en la
obtención de la información no se logró todavía solucionar el supuesto falseamiento estadístico.
El problema no es el gobierno y la oposición solamente, es la cultura política imperante en las
clases dirigentes. “Esta es una sociedad de una enorme negligencia democrática:” Pepe Eliachev,
entrevista en Noticias, 28-III-09, p. 70.
171
Ver Finochiario, Alejandro, “La imprevisibilidad como mala política de Estado,” Clarín, 30-
III-09, p. 17.
172
Ferreres, Orlando, “Cuestiones pendientes,” Perfil, 14-V-08, p. 28: “Tenemos que estar cerca
de lo que ha dado resultado en el mundo para lograr crecimiento a largo plazo, es decir por 20
años seguidos, no sólo algunos años y después volver a caer en el pesimismo […] Necesitamos
un reposicionamiento internacional consistente.”
123

Hacia la unidad del orden jurídico mundial
estaban con menor desarrollo que nosotros. Más aún, hay cada vez mayor cantidad
de países de economías más reducidas que la nuestra que van adoptando,
con buen resultado, el modelo mayoritariamente exitoso. Lo que intentaremos
analizar aquí no es la demostración económica de la mayor racionalidad de
uno u otro modelo económico, 173 sino la interacción de los valores de seguridad
y justicia con los valores de racionalidad económica de uno y otro enfoque,
tomando a los tres valores como valores jurídicos.
25. Nuevamente, seguridad jurídica y justicia
Empezaremos con el valor de la seguridad jurídica, que debe necesariamente
vincularse con el valor justicia. Ello nos remonta al constitucionalismo alemán
de la Constitución de Bonn de 1949, que da comienzo en Europa a lo que con
los años juristas italianos y españoles, entre otros, vinieran a llamar el “neo
constitucionalismo,” del cual Pérez Hualde nos ha presentado un magnífico
resumen vinculándolo al derecho administrativo. 174
Ese movimiento “neo constitucionalista” y también neo ius administrativista
que hoy se ha impuesto en el mundo, ha recogido también el replanteo de
la filosofía del derecho que hiciera Radbruch, a quien debemos la aseveración
fundamental que la ley puede ser contraria a Derecho y que hay un derecho
por encima de la ley, 175 en lo que podría ser la traducción aproximada de su
Gesetzliches Unrecht und übergeseztliches Recht. 176
Ese criterio se emparenta tempranamente con el movimiento universal
de los derechos humanos, que lleva finalmente a la supranacionalidad y supra-
173
Un intento de explicación crítica de la falta de racionalidad económica verificable en Argentina
en Damsky, Isaac Augusto, “Variaciones y contrapuntos en los nuevos sistemas de contratación
de actividades económicas públicas en Argentina. Crisis del estado, crony capitalism y alteración
de la gobernabilidad económica,” op. loc. cit. Dicho en otras palabras, se hacen prevalecer fines
individuales: un ej. distante, pero por ello útil, en Martin, Keir, “Magic and the myth of the rational
market,” El cronista/Financial Times, 31-VIII-09, p. VII.
174
Pérez Hualde, Alejandro, “Reflexiones sobre neoconstitucionalismo y derecho administrativo,”
LL, Sup. Adm., 2007 (agosto) 1-18.
175
Estamos hablando de la ley aprobada por los procedimientos establecidos en la Constitución,
por el Congreso democráticamente electo, con elecciones libres y periódicas, libertad de prensa,
renovación de autoridades, elecciones internas primarias, etc.
176
Radbruch, Gustav, Arbitrariedad legal y derecho supralegal, Buenos Aires, Abeledo-Perrot,
1962, trad. de M.I. Azaretto. Hemos recordamos este trabajo desde nuestro primigenio artículo
“Reestructuración del concepto y régimen jurídico de los servicios públicos,” en LL, 106: 1187,
año 1962, reproducido en Páginas de Ayer, La Ley, año 5, n° 10, noviembre de 2004, pp. 29-39,
que en este aspecto hemos mantenido inmodificado en todas las eds. de nuestro Tratado de derecho
administrativo, desde su primera ed. en 1974 hasta presente. Desde luego, en cada ed. hemos
procurado perfeccionar la argumentación o darle mayores argumentos al planteo, pero nuestra
idea sigue siendo la de 1962.
124

Hacia la unidad del orden jurídico mundial
constitucionalidad operativa de los derechos humanos internacionales, tal como
lo postulamos en 1990. 177 Posteriormente el orden jurídico global se extiende a
través de tratados 178 supranacionales e internacionales contra la corrupción, 179
el lavado de dinero, el terrorismo, la protección de inversiones extranjeras, la
creación de tribunales arbitrales internacionales, 180 además de los tradicionales
tribunales administrativos internacionales que ya mencionamos antes.
También marcan una aproximación fundamental al viejo y moderno
common law inglés y constitucionalismo norteamericano, con su énfasis en la
justicia natural y el debido proceso, tanto en sentido sustantivo como garantía
de razonabilidad, como adjetivo en tanto audi alteram pars, que recibimos
desde 1853 por vía del constitucionalismo norteamericano, que a su vez lo
recibiera de toda la construcción inglesa de siglos. Son ociosas pues todas las
discusiones académicas que quieren encontrar en la constitución española de
1812, o en la constitución alemana de postrguerra, los orígenes de esa parte
esencial de nuestro constitucionalismo. Podremos haber abrevado con éxito
del neconstitucionalismo alemán de posguerra, pero eso no significa que el
debido proceso legal en sentido adjetivo y sustantivo no haya nacido en el
derecho inglés y se haya desarrollado primero en el derecho constitucional y
administrativo norteamericano.
Hoy en día de pronto se advierte que el derecho universal es uno sólo,
tal como trato de explicarlo en mi Introducción al derecho publicada en 2007
en castellano, 181 y en 2003 en inglés y en francés. 182 Cuando armé mi derecho
177
“La supranacionalidad operativa de los derechos humanos en el derecho interno,” La Ley, 17-
IV-90. Reproducido como cap. III del libro Derechos Humanos, 1ª ed., Buenos Aires, FDA, 1990,
actualmente Gordillo-Flax, 6ª ed., Buenos Aires, FDA, 2006, cap. III.
178
Que, bueno es recordarlo, no son la única ni la máxima fuente del derecho internacional.
179
Nuestro art. “La jurisdicción extranjera. A propósito del soborno transnacional (Ley 25.319
y la CICC)”, en Asesoría General de Gobierno de la Provincia de Buenos Aires, Principios de
derecho administrativo nacional, provincial y municipal, Buenos Aires, La Ley, 2002, pp. 1-10.
180
Lo explicamos supra, cap. XVIII, “El arbitraje administrativo internacional.”
181
Introducción al derecho, Buenos Aires, La Ley, 2007, prólogo de Spyridon Flogaitis, caps.
II y X.
182
An Introduction to Law, Londres, Esperia, 2003; Une introduction au droit, Londres, Esperia,
2003, ambas con prólogo de Spyridon Flogaitis, caps. II y X. Basta una mera comparación de
fechas entre la publicación de la nota anterior (2007) y las de la presente (2003), para advertir
cuánto dudé en publicar en papel la versión castellana, que era la original, aparecida sólo como e-
book en www.gordillo.com. Por iguales motivos diversos temas los publicamos primero en otros
idiomas o al menos en otros países, y en todo caso con retardo en el propio, cada vez que advertimos,
o alguien nos advierte, que pueden ocasionar escozor en la sociedad argentina. Cuando no
lo advertimos o no nos lo advierten a tiempo, otros se encargan de perseguirnos durante décadas
por haber hablado a destiempo. Estamos aprendiendo lentamente, hacia el final de la vida, y el
lector de ojo agudo lo apreciará tanto en la versión castellana como inglesa y francesa del trabajo
citado. Allí provocamos escozor afuera, a la inversa, pero al menos no nos han perseguido ni dentro
ni fuera del país. Es esa indispensable cautela que debe guiar cada paso de quien escribe en el
125

Hacia la unidad del orden jurídico mundial
administrativo a partir del año 1959 lo hice siguiendo esas primeras tendencias
de lo que hoy se denomina neo constitucionalismo, a través de obras como
la de Forsthoff, traducida al castellano en 1958, y los demás iuspublicistas
alemanes y austríacos de la época: Wolff, Huber, Adamovich, Antoniolli, 183
etc.. Ya explicaba entonces, con los publicistas austríacos y alemanes, que los
principios estaban por encima de la norma, 184 como antes lo habíanh resuelto
los ingleses con el principio de justicia natural y los norteamericanos con la
garantía de razonabilidad, que luego los alemanes escribieran como principio de
proporcionalidad. En ese largo proceso se pueden mencionar muchos ejemplos
en distintos países, pero todos van convergiendo hacia un punto común, que
puede también remontarse hasta el derecho romano. 185
país, lo que hace más fácil que ocurran los desaguisados que comentamos en el presente artículo
y lo que lleva al silencio de la sociedad argentina, de los tribunales argentinos, de la doctrina
argentina: Parafraseamos, claro está, la siempre valiente palabra de Mairal, en “El silencio de
los tribunales argentinos,” es Publica Argentina, Buenos Aires, 2007-3: 7/23, de quien no cabe
tampoco olvidar su magistral libro Las raíces legales de la corrupción: O de cómo el derecho
público fomenta la corrupción en lugar de combatirla, Cuadernos RPA, Rap, Buenos Aires, 2007.
183
Todavía hay quienes citan de segunda mano a Antoniolli, sin haberlo leído, como el gran
autor “italiano,” desconociendo que era austríaco y escribió por lo tanto en idioma alemán, no
en italiano, y no fue traducido, y “olvidando” que se enteraron de él a través mío, y “olvidando”
con ello también citar la fuente de 1960. Entre ellos están algunos que todavía no entienden el
significado de la crítica de Antoniolli al poder de policía, pero lo citan sin haberlo leído. Ese es el
iusnaturalismo aplicado al revés, como fuente extranormativa de todo poder del Estado, no como
fuente axiológica de derechos fundamentales. Con todo, lentamente avanza la comprensión de su
significado, como se observa en las referencias de la nota 1 de la “Introducción” del t. 3, El acto
administrativo, Buenos Aires, FDA, 2007, 9ª ed., p. Int-1. Ello se observa pari pasu con el énfasis
en el empleo de otras terminologías más neutras, como regulación económica y social, derechos
individuales y sus limitaciones, etc. Un interesante ejemplo, que puede argumentarse tanto en
contra como a favor de lo que aquí decimos, en Legarre, Santiago, “To be or not to be: ¿fumar o
no fumar?” LL, Sup. Const., 2007, que recomendamos muy especialmente. Se podía en la especie
hablar tanto a) del derecho del fumador y del no fumador, como b) del poder de policía o la policía
de la salud pública en materia de fumar en público. Nuestra posición es que resulta más claro no
introducir la terminología b) que objetamos, y hablar en su lugar simplemente, a) de los derechos
en juego y sus limitaciones. Es la que utiliza, de hecho, el autor señalado.
184
Era la 1ª ed. de nuestra Introducción al derecho administrativo, Buenos Aires, Abeledo-Perrot,
1962, que luego mantuvimos en todas las ediciones del tratado.
185
Es la contraposición acerca del modo de ver el derecho entre la mayoría doctrinaria romana y
el Cicerón y el pretor romano. Ver Allan Watson, The Spirit of Roman Law, Atenas y Londres,
The University of Georgia Press, 1995, apéndice A, “Cicero the Outsider,” pp. 195-200, esp. pp.
197-9. La doctrina dominante del antiguo sistema romano es explicada en las pp. 71, 73, 79, 83,
89, 93, y en el cap. 8, “Jurists and Reality,” pp. 88-100, etc.; Flogaitis, “The General Principles of
Law in the Jurisprudence of the United Nations Administrative Tribunal,” en prensa, § I.
126

Hacia la unidad del orden jurídico mundial
26. Sus raíces inmediatas en el neoconstitucionalismo
En todo caso, ese neo constitucionalismo y supra constitucionalismo viene a
superar el positivismo del previo siglo XX y parte del XIX y a reconocer que
los grandes valores jurídicos están por encima de la norma nacional positiva.
27. La persistencia de los valores del pasado en los ordenamientos jurídicos
nacionales
Pero una cosa ha sido reconocerlo y otra muy distinta transformarlo en una
realidad verificable. La violación sistemática de aquellos principios por los
gobiernos de facto perdura en los gobiernos de iure hasta en la terminología,
ya que en la Argentina aún se sigue llamando “leyes” a los actos de efectos
legislativos dictados por las dictaduras militares que tanto se dice condenar
por sus crímenes de lesa humanidad. 186 La existencia y actuación firme del
Poder Judicial no siempre alcanza a ser eficaz para reencausar el derecho violado.
187 Los ejemplos empiezan a sumarse en América Latina: Cualquiera sea
su justificación interna, su resultado macroeconómico será, en este contexto,
desfavorable.
186
Gordillo, Agustín y Campolieti, Federico, “Un debate epistolar y generacional,” LL, 2006-F,
892; Miljiker, María Eva, “¿Ley 19.549 o Decreto-Ley 19.549/72? Un debate lingüístico y filosófico,”
en LL, Sup. Adm., 2006 (diciembre), 59-61; Diana, Nicolás, “La fuerza de las palabras
o las palabras de la fuerza,” RPA, 2007-1: 90; Yacovino, Cecilia, “De la crisis del poder al poder
de la crisis,” RPA, 2005-1: 99; “Otra mirada sobre el debate Gordillo-Campolieti,” RPA, 2007-1:
83. Luego de este debate se ha comenzado a observar un ligerísimo progreso, en el cual es ya
no demasiado raro encontrar artículos de doctrina y hasta periodísticos que llamen decreto-ley a
algunos de los primeros actos legislativos del gobierno militar iniciado en 1966 y terminado en
1972. Pero esa calificación es aplicada a los primeros actos legislativos de ese gobierno militar, no
a los últimos que fueron tan numerosos, entre ellos el recordado decreto-ley 19.549/72, que tanta
gente se empecina en llamar “ley.” En cuanto al gobierno de 1976-1983, el vocablo se aplica a los
actos legislativos que se desea vituperar, por ejemplo el relativo a los medios de difusión, pero no
a los demás. “Decreto-ley” en este sentido no tendría el sentido de de acto legislativo criticable
per se de un gobierno de facto, sino el más específico de acto legislativo criticable en función
de cómo un gobierno de facto regula el tema. En lugar de referirse al sujeto y a la materia, se
le agrega un contenido que debe ser especialmente vituperable, para recién entonces sí llamarlo
“decreto-ley.” La terminología anda lenta, pues, como se observa con los DNU y demás prácticas
legislativas contemporáneas de gobiernos que nacen de iure y actúan de facto.
187
Un ejemplo de ello en Millón, Joaquín, “Triunfos de papel. A propósito de Viceconte,” LL,
Supl. Const., marzo de 2009, pp. 1-10. Pero, a la inversa, se dan casos en que el Poder Ejecutivo,
citando la jurisprudencia y doctrina en contra de la delegación legislativa, veta el inciso de una
ley que se la acordaba: ley 26.492, art. 5°, inc. g) y art. 1° del decreto 248/09, B.O. 31-III-09. Lo
cual demuestra, quizás, que a veces los mensajes llegan.
127

Hacia la unidad del orden jurídico mundial
28. El sometimiento del país a tribunales internacionales y extranjeros, y a
redes intergubernamentales internacionales
Hay algunos valores económicos que son también jurídicos, por ejemplo que
cuando un país es condenado en tribunales internacionales cuya jurisdicción
consintió, debe honrar las sentencias condenatorias de tales tribunales.
También es cierto que cuando los adquirentes de bonos argentinos no
aceptan el canje ofrecido por el gobierno argentino en el 2005 luego del default
de 2001, se transforman en holdouts que persiguen sus créditos en tribunales
extranjeros y obtienen allí medidas cautelares. 188 Y que los que aceptaron el
canje se vieron defraudados cuando el gobierno unilateralmente modificó las
condiciones del canje cambiando el índice de actualización del INDEC, pues
a su juicio se trata de un nuevo default. Al cual cabe sumar el default con el
Club de París, que hace que los empresarios de Europa no puedan invertir en
el nuestro con créditos blandos de sus propios países, precisamente por nuestra
calidad de deudores en default. Por eso están por caerse proyectos como el del
tren bala, además de que no tienen una demostrada racionalidad económica y
social, pues nunca se hizo audiencia pública sobre el proyecto. Mucho mejor
invertiríamos ese dinero en parques eólicos como La Rioja y EE.UU., para
ahorrar gastos en energía y liberar fondos para propósitos sociales.
Tenemos hasta allí varias categorías de acreedores externos que pueden
hacer valer sus créditos en tribunales extranjeros, lo que nos impide llevar bienes
del Estado argentino al exterior, ni siquiera cuadros, so pena de que sean em-
188
Tenemos embargos externos en juicios iniciados fuera del país por tenedores de bonos que no
se acogieron al canje del año 2003, llamados holdouts, y por los fondos confiscados a las AFJP
(megakleptomanía, según Soltys, Michael, “Going against the grain,” Buenos Aires Herald, 1°-
III-09, p. 3), a los que habrá que agregar los embargos que vendrán por juicios perdidos en el
CIADI, según Adrián Ventura, “Condenan al país a depositar una garantía de US$ 75 millones,”
La Nación, Economía & Negocios, 7-III-09, p. 1. Se nos impuso esa obligación como condición
para tramitar un recurso de nulidad, “debido a los antecedentes que el país tiene de no cumplir las
condenas que recibe,” lo que llevó al tribunal “a resolver que la empresa que gana puede exigir el
pago de la condena ante cualquier tribunal extranjero.” Según esta fuente, el fallo indica que “La
postura de la Argentina pone de manifiesto que, de hecho, no cumplirá con su obligación de acatar
un laudo en favor de Sempra,” que es la parte actora. Ventura, por su parte, sostiene que el fallo
Sempra “trasluce una fuerte desconfianza hacia el país.” Entre los antecedentes menciona el caso
CMS, en que a pesar de haber perdido el recurso de anulación del fallo, el país no cumplió el laudo
arbitral; también el caso Enron, y el caso Vivendi, en que le pidieron también una garantía que
hasta el presente no habría sido cumplida. El fallo Enron se encuentra en http://ita.law.uvic.ca/
documents/Enron-Stay.pdf, en lo que podría ser el primer antecedente de Sempra, http://icsid.
worldbank.org/ICSID/FrontServlet, ICSID Case No. ARB/02/16, http://icsid.worldbank.
org/ICSID/FrontServlet?requestType=GenCaseDtlsRH&actionVal=ListPending, aunque
las noticias están dispersas. Las normas internacionales objeto de controversia se pueden consultar
en http://icsid.worldbank.org/ICSID/ICSID/RulesMain.jsp. Más información pública
sobre estos procedimientos en http://ita.law.uvic.ca/chronological_list.htm.
128

Hacia la unidad del orden jurídico mundial
bargados, como lo han sido los fondos de las AFJP que el Estado nacionalizara
y el Juez Griesa de Nueva York embargara a favor de los holdouts.
Si ya ni las obras de arte podemos llevar al exterior, 189 cómo se explica
que nacionalicemos Aerolíneas Argentinas, 190 que en este panorama no podrá
realizar viajes comerciales 191 al exterior, por lo menos no a ningún país desarrollado
donde sus bienes puedan ser objeto de embargo por las múltiples
acreencias contra nuestro país. 192 Es el Congreso de la Nación, con el voto de la
oposición, el que estatiza Aerolíneas Argentinas, ignorando que el país después
deberá negociar con el país de donde provienen los capitales expropiados. 193 Los
ejemplos abundan, pasando por la estatización de la televisación del football
de la AFA, la prórroga de las facultades delegadas, 194 etc.
En esa tendencia, un informe del Ministerio de Defensa explica tardíamente
en el año 2009, ante una denuncia periodística, la existencia del Decreto
Secreto 628/08, por el cual se traspasaron al Estado las acciones de una empresa
privada de dicha área; 195 un anuncio presidencial publicita del todo la cuestión,
189
Ver García, Fernando, “El arte argentino no puede viajar: temen embargos de bonistas europeos,”
Clarín, 26 de febrero de 2009, p. 30.
190
Ver Negre de Alonso, Liliana T., “Por qué Aerolíneas Argentinas debió ser declarada en quiebra,”
LL, 2008-F, 904-16.
191
Distinto es el caso en que se utilicen sus aeronaves para visitas oficiales de nuestro primer
mandatario, en que se le aplica la inmunidad soberana por deferencia al dignatario visitante,
mientras esté en ejercicio del cargo; no ya después. Todo ello, salvo que se trate de delitos de lesa
humanidad, en los cuales la Corte Penal Internacional, al ordenar la prisión preventiva del presidene
de Sudán en ejercicio, obviamente no le reconoce privilegio alguno de inmunidad soberana.
192
Quizás por eso afirma Javier Lifa, “Brazilian credit for Aerolíneas no surprise,” Buenos Aires
Herald, 26-III-09, p. 4, que el plan es incrementar el servicio en los vuelos dométicos y regionales.
Hay un cierto paralelismo con la restricción de vuelos que se autoimpone el presidente de
Sudán, que comentamos en este mismo art.
193
Eso es exactamente lo que hacemos nosotros gestionando ante Venezuela que acuerde el pago
de una expropiación de ese país a una empresa privada del nuestro, como se informa en Crítica de
la Argentina, 25-III-09, p. 11; todo ello parte de un acuerdo suscripto con los gremios argentinos
UOCRA y UOM para que una subsidiaria local retomara el ritmo originario de las obras del alto
Horno I en la siderúrgica de San Nicolás, según La Nación, Economía & Negocios, 25-III-09, p.
6, “Venezuela anunció un acuerdo para el pago de Sidor.” Tal gestión gubernamental en el exterior
para una empresa privada constituye una práctica internacional generalizada y vigente desde hace
mucho tiempo. Así fue que, hace más de medio siglo, hubimos de pagar finalmente la indemnización
por la caducidad de la concesión en el Puerto de Rosario, ante el reclamo de las entidades
financieras de los países que luego formaron el Club de París. Como han dicho ex presidentes
nuestros, “No sabía que el mundo estaba tan internacionalizado.”
194
En todas las eds. del t. 2 de nuestro tratado, a partir de 1994, hemos señalado el problema y
sugerido la solución, sin éxito alguno. Hemos vuelto sobre el tema, otra vez sin éxito, en “24 de
agosto de 2009: ¿El Congreso asumirá su responsabilidad?” LL, 14-VIII-09, “Opinión de los
Directores,” pp. 1-2.
195
Ver Cuattromo, Oscar, “Un proyecto de recuperación aeronáutico sin secretos,” Crítica de
la Argentina, 21-II-09, p. 8 y sus referencias. Pocos días después se deja traslucir un proyecto
de ley para comprar acciones de la empresa, según Marengo, Bettina, en Perfil, 1°-III-09, p. 9;
129

Hacia la unidad del orden jurídico mundial
y se informa que el costo inicial va acompañado, paradojalmente, de un recorte
presupuestario del 20% de la cartera: 196 Es que para hacer políticas keynesianas
hacen falta reservas de libre disponibilidad o capacidad de endeudamiento,
ninguna de las cuales tenemos en este momento. 197
28.1. Hay muchos delitos que nuestro país ha aceptado que quedan sometidos
a la jurisdicción universal, en el sentido que cualquier juez de cualquiera
de las partes es competente para juzgar de ellos, aunque no hayan acaecido en
el territorio del país cuyo juez asume jurisdicción. Es el caso del terrorismo,
narcotráfico, lavado de dinero y corrupción. Que los terroristas, narcotraficantes
y lavadores de dinero ilegal queden sometidos a la jurisdicción universal puede
no parecer novedad, pero tampoco lo es en verdad el caso de la corrupción, que
los tratados internacionales vinculan directamente a los otros delitos. Como la
corrupción se comete utilizando el aparato del Estado, entonces no está muy
distante el momento en que se consideren delitos de lesa humanidad, por ende
imprescriptibles y también sujetos a la jurisdicción universal. Igual ocurre, con
agravantes, con el intento de blanqueo de capitales condicionado solamente
a una declaración “jurada” 198 de que los fondos declarados no son de origen
ilegal, lo que obligó en 2009 a enviar una misión oficial de rango ministerial a
Aguilera, Edgardo, “Nueva pelea por la estatización aeronáutica,” Ámbito Financiero, 18-III-09,
p. 5. Queda claro una vez más que, como hemos dicho, la administracón “no pierde la facultad
de contratar directamente, pierde la facultad de hacerlo en forma secreta y sin debate,” citado por
Damsky, Isaac Augusto, “Sobre la vigencia de los principios de la organización administrativa,”
Aída, Ópera prima de derecho administrativo, opus n° 4, 2008, México, pp. 68-112, esp. p. 103.
196
Aguilera, Edgardo, “Podan presupuesto a Fuerzas Armadas,” Ámbito Financiero, 23-III-09, p.
19; “Cristina firma estatización aeronáutica,” Ámbito Financiero, 17-III-09, p. 6. Los detalles de
la operación son más complejos que esta escueta enunciación, pero en cualquier caso ilustran la
tendencia estatizante en el medio de la escasez creciente. Ver la nota siguiente.
197
Hay alguna que otra excepción, como el financiamiento de 700 US$M que nos da el Bndes de
Brasil a 12 años de plazo para la compra de aviones a Embraer, a ser construídos en parte en la
nueva planta estatizada de Lockheed Martín en Córdoba, según explicamos en la nota anterior.
Ver “Brasil prestará US$ 700 millones para Aerolíneas,” La Nación, sección Economía y Negocios,
25-III-09, p. 3. Al mismo tiempo el gobierno debe tomar un contrato para la adquisición de
una flotilla de aviones Airbus, que había encargado el grupo Marsans, gracias a la gestión del
gobierno español que le consigue al país, para la compra, un crédito de U$SM 2.000 pagadero a
diez y quince años, para de ese modo indemnizarle a Marsans: Luis Cerioto, “Estaría más cerca
un acuerdo con Marsans por Aerolíneas,” Clarín, 26-III-09, p. 16. Así funciona el constante crecimiento
de la deuda externa.
198
Ley 26.476. Pinto, Hugo J., “Ley de blanqueo. Para ponerse en regla: regularización impositiva
y provisional. Suspensión de la acción penal,” LL, Supl. Penal y Procesal Penal, 17-III-09,
pp. 1-7; Mazzinghi, Marcos, “El “blanqueo” de capitales ante principios constitucionales,” LL,
3-III-09, pp. 1-3; Saravia Frías, Bernardo y Mazzinghi, Marcos, “El blanqueo de capitales y los
efectos sobre la ley penal cambiaria,” LL, 18-III-09, pp. 1-4. Como si el mundo ignorara el poco
valor que damos a la palabra, a tal punto que el gobierno es el primero en incumplirla. En palabras
de George Friedman, “confianza es la palabra que produce mayor desarrollo económico,”
según referencia de Fontevecchia, Jorge, “Por qué sube el dólar si EE.UU. está en crisis,” Perfil,
7-III-09, pp. 68 y 18.
130

Hacia la unidad del orden jurídico mundial
París a dar explicaciones al GAFI, Grupo de Acción Financiera Internacional,
órgano intergubernamental de la OCDE que controla gran parte del lavado de
dinero en el mundo. 199 Los Estados modernos actúan a través de redes formales
e informales, entremezcladas con otras instituciones internacionales pero
coordinadas entre sí. 200 En el caso del GAFI, es una red formal de las grandes
economías, que representa al mundo desarrollado. Es similar, para el lector
de un país emergente o de economía de frontera como el nuestro desde el año
2009, 201 al Club de París y organizaciones o redes similares. Si bien las noticias
oficiales locales dieron el tema por concluido, lo cierto es que el GAFI enviará
al país una misión en el 2009 para evaluar si efectivamente es cierto que el fin
es solamente recaudatorio, si se cumple la “condición de que los propietarios
de esos fondos demuestren a las autoridades financieras y fiscales de dónde
salieron,” en palabras del presidente del GAFI. 202 En otras palabras, estamos
bajo observación y en la mira del mundo desarrollado, donde nuestra califica-
199
Lo explica Fernández Lamela, op. loc. cit., p. 774. El sitio oficial es www.fatf-gafi.org.
200
Carrera, Jorge, “Nueva arquitectura financiera mundial,” Clarín, 5-IV-09, sección Economía,
p. 4, informa de la actuación coordinada, a partir del G-7 y el G-20, a) del financiamiento
y monitoreo macroeconómico a cargo del FMI, BM, BIS, Bank of International Settlements, y
los bancos regionales de inversión y b), las regulaciones financieras coordinadas en la nueva
red FSB, Financial Stability Board, creada por el G-20 en Londres en abril de 2009, y los ya
existentes Comité de Basilea, ISSB, International Accounting Standards Board; IOSCO, International
Organization of Securities Commissions; IAIS, International Association of Insurance
Supervision, más las regulaciones contra el lavado de dinero de FATF, las normas de la OCDE
contra el secreto fiscal y bancario, etc. Este fortalecimiento del sistema internacional fue desde
luego suscripto por nuestro país en el G-20 de Londres en 2009, e integramos el FSB, aunque
internamente funcionemos como un capitalismo sin sistema financiero que dé créditos imprtantes
en relación al PBI (apenas un 15% de él), en forma similar a lo que ocurre en México, Perú, Marruecos,
Ruanda y Haití, y a diferencia de lo que ocure en la OCDE (120%), Chile (80%), etc.: Ver
Donato, Vicente, “Las pymes padecen el ‘capitalismo sin sistema financiero’ de la Argentina,”
Clarín, 5-IV-09, sección Economía, p. 5. La gran cantidad de organizaciones internacionales
existentes, de las que sirve como muestra las sometidas al Tribunal Administrativo de la OIT:
http://www.ilo.org/public/english/tribunal/membership/index.htm implica un constante contacto
y acuerdos internacionales para todo tipo de problemas. Para el próximo tratado que habrá
de seguir al de Kyoto a su vencimiento en el 2012, cuyos trabajos comenzarán formalmente en
Copenhage en 2009, ya están trabajando los legisladores de las economías grandes, en GLOBE,
Global Legislators Organization, a través de la International Comission on Climate Change and
Energy Security. La idea de reunirse los legisladores primero es para tratar de llegar a los acuerdos
políticos que luego permitan su ratificación por todas las partes, especialmente el Congreso de los
EE.UU., cuyo Senado rechazó el tratado de Kyoto por 95 votos a 0: “G20 leaders wrangle over
Kyoto succesor,” The Buenos Aires Herald, 6-IV-09, suplemento World Trade, p. 10. La comisión
legislativa internacional se reunió dos días en abril de 2009 en Washington, D.C., y lo seguirá
haciendo para elevar un informe previo a la reunión de Copenhage.
201
Con todo, no deja de tener interés que la misma calificadora de riesgo que nos ha bajado a tal
punto la calificación a nivel nacional, le ha puesto la calificación máxima, “AAA,” al Gobierno de
la CABA, lo que le ha permitido acceder per se al mercado de capitales, sin un costo desorbitante,
como explica Leandro Gabin, “Macri, la revancha: consiguió casi el doble de los fondos que
buscaba,” El Cronista, 13-III-09, p. 3.
202
Corradini, Luisa, “No basta tener una buena ley, hay que aplicarla correctamente,” La Nación,
1°-III-09, p. 10.
131

Hacia la unidad del orden jurídico mundial
ción ha sido rebajada a la de economía de frontera, el típico Far West de los
clásicos westerns. Si como aviso no alcanza... Es parte del fenómeno que hoy
en día se da en llamar globalización del derecho. 203
Otro efecto es que aquel mismo tema fue incluido en el informe del año
2009 de la CIA sobre las economías mundiales, lo que hizo que el embajador
argentino en Washington protestara y el titular del organismo le llamara telefónicamente
para excusarse, según nuestros diarios. 204 Pero aún la versión local
aclara que la opinión de los EE.UU. se terminará de perfilar según cuál sea nuestra
intervención en las siguientes cumbres presidenciales, 205 en tanto y en cuanto se
nos invite. 206 Al mo men to de re cor dar lo, des de lue go, la cues tión ya no es ma te ria
203
Ver el t. 1 de este Tratado..., 10ª ed., Buenos Aires, FDA, 2009, cap. V, § 5 y sus referencias bibliográficas.
Por más que hayamos creído escapar al monitoreo del FMI al cancelarle el total de la
deuda hace unos años, ello funciona sólo en el corto plazo, pues ahora no podemos renegociar la
deuda con el Club de París sin contar aún con el monitoreo del FMI, que recomenzará sus visitas
en el 2009, a requerimiento del propio gobierno; no será fácil pasar ese examen, pues una de sus
condiciones actuales es que el país tenga “pilares económicos y un marco institucional sólidos:”
Rafael Mathus Ruiz, “El FMI flexibiliza sus créditos, pero la Argentina sigue lejos,” La Nación,
Economía y Finanzas, 25-III-09, p. 1.
Debemos rendir examen al GAFI, sin perjuicio que nuestro comportamiento es también
objeto de análisis externo en la reunión del G-20 en Londres, y en la siguiente cumbre de presidentes.
Se había dicho “que la participación del país en la cumbre del G-20 le resta credibilidad al
encuentro,” El Cronista, 13-III-09, p. 4, “Argentina formará parte del selecto Foro de Estabilidad
Económica.” Dice Abel Posse “Es un país sin crédito ni prestigio internacional que casi de chirimbola
continúa en el grupo:” Ver “No debe ir a dar lecciones,” Crítica de la Argentina, 30-III-
09, p. 14. Afortunadamente en esa ocasión no dimos ninguna nota discordante.
Las redes se hacen y deshacen, cambian y entremezclan de acuerdo a las circunstancias:
el flamante Foro de Estabilidad Económica o Financial Stability Forum, coordinado con el
FMI (The Buenos Aires Herald, 13-III-09, p. 2) fue sustituido en la reunión del G-20 en Londres
en abril de 2009 por un nuevo Financial Stability Board, FSB, ahora incluyendo a todo el G-20
más España, la Comisión Europea y los demás miembros del anterior FSF, Financial Stability
Forum: “Excerpts from the G-20 communiqué,” The Buenos Aires Herald, 3-IV-09, p. 6. El BRIC
se reunió antes del G-20 de abril en Londres para fijar una posición común allí. Nosotros no estamos
en el BRIC, y en definitiva la posición del MERCOSUR y toda la región la asume de hecho
Brasil ante el foro internacional. Así funcionan las redes. La simbología cuenta: En la foto oficial
Lula fue situado a la izquierda del primer ministro británico, y en la foto con la reina el primer
ministro estaba a su derecha y Lula a su izquierda, el mismo lugar que antes ocupó en EE.UU.
a la izquierda del presidente de dicho país, del cual también recibió cálidos elogios públicos en
Londres. En la reunión del G20 en Pittsburgh en setiembre de 2009, presidida por Obama, Lula
estaba a su derecha, Hu Jintao a su izquierda. Según recordamos en la nota 108, el G-7 se reuniría
ahora principalmente para temas de seguridad, y el G-20 principalmente para temas económicos.
204
Baron, Ana, “EE.UU. revisará un documento crítico sobre la Argentina,” Clarín, 1°-III-09, p.
3 y nota de tapa. En la p. 4 una nota sin firma dice: “La CIA pidió disculpas al Gobierno por sus
dichos acerca de la economía,” donde se recogen los dichos de nuestro embajador en Washington.
Nosotros no sabremos inglés, pero nos comportamos como si los demás no supieran castellano.
Mientras tanto, un escritor perfectamente bilingüe gana el Premio Pulitzer con una novela en que
mezcla los dos idiomas en lo que denomina Code-switching, no Spanglish: Igual diario, pp. 44/5.
205
Canton, Marcelo, “Dos gestos desusados,” Clarín, 1-III-09, p. 3, recuadro.
206
Pues no estará demás advertir que en la siguiente cumbre del G-8 en Italia en el mismo año
2009 estaban México, Brasil, Sudáfrica, etc., como países invitados, hasta Libia, pero no noso-
132

Hacia la unidad del orden jurídico mundial
de ór ga nos de con trol ad mi nis tra ti vo, si no de his to ria do res o de jue ces pe na les;
pero la aceleración de las comunicaciones hace que las autoridades locales ahora
puedan sentir el aliento del mundo en la nuca. No siem pre se ha lla rá de li to en los
e ven tua les e rro res o in clu so de sa ti nos de las au to ri da des públi cas; lo mejor es
pre ve nirlos y evitar su repetición. En todo caso, bueno es tener presente que una
contratación o un gasto ineficiente es ahora ilegal, a partir del art. III inc. 5° de
la CICC. 207 La corrupción y delitos conexos es susceptible de ser juzgada en una
jurisdicción extranjera, p. ej., la de EE.UU. 208 y como además se comete desde
tros. Así obremos, así nos irá.
207
Ello, sin perjuicio que en el país va creciendo pretorianamente la calificación de lesa humanidad
a delitos que antes no se calificaba de ese modo, como el estaqueamiento y la tortura a los
propios soldados subordinados, como lo ha declarado el juzgado federal de Comodoro Rivadavia
de Eva Parcio de Selemmne, in re Juan Carlos Gómez. Ver Delfino, Emilia, “El ex soldado que
se animó a denunciar torturas en Malvinas,” Perfil, 1°-III-2009, p.12; otra causa tramita ante la
justicia de Río Grande, en base a las denuncias contenidas en Vassel, Pablo Andrés, Corrientes
en Malvinas. Lo mismo puede llegar a ocurrir, según vimos, con la corrupción, el lavado de dinero,
el terrorismo y el narcotráfico.
208
Ello, sin perjuicio que en el país va creciendo pretorianamente la calificación de lesa humanidad
a delitos que antes no se calificaba de ese modo, como el estaqueamiento y la tortura a los propios
soldados subordinados, como lo ha declarado el juzgado federal de Comodoro Rivadavia de Eva
Parcio de Selemmne, in re Juan Carlos Gómez. Ver Delfino, Emilia, “El ex soldado que se animó
a denunciar torturas en Malvinas,” Perfil, 1°-III-2009, p.12; otra causa tramita ante la justicia de
Río Grande, en base a las denuncias contenidas en Vassel, Pablo Andrés, Corrientes en Malvinas.
Lo mismo puede llegar a ocurrir, según vimos, con la corrupción, el lavado de dinero, el terrorismo
y el narcotráfico
En el caso de quienes tienen orden de arresto por la Corte Penal Internacional,
ya citamos los dichos del Fiscal Luis Moreno Ocampo: “En cuanto al Bashir vuele
por cielos internacionales, cualquier gobierno podría desviar su avión y él ser arrestado.”
Clarín, 5-III-09, p. 21. Si no son procesados aquí, en todo caso tampoco pueden
viajar libremente, como es el caso del ex funcionario argentino que fue detenido en
México y condenado en España, o de los ex funcionarios y particulares que fueron
apresados y condenados en los EE.UU.: Piana, Suárez Mason.
A su vez, Al Kassar es un ciudadadano argentino naturalizado que fue capturado
en España y extraditado a EE.UU., donde recibió una condena a 30 años de
prisión por vender armas al terrorismo, mientras aquí sigue tramitando un proceso
por un delito mucho menor: Hernán Cappiello, “La justicia argentina condenará a Al
Kassar después de 17 años. El traficante, ya condenado [a 30 años] en Estados Unidos,
recibiría [en el país] una pena mínima,” La Nación, 5-IV-09, p. 15.
Las noticias de estas condenas de argentinos en el exterior tienen poco impacto
en la prensa local, seguramente por un dejo de pudor al no haberlo hecho nosotros
antes. Pero merecerían ser más destacadas por su significación empírica respecto a
la evolución hacia un orden jurídico mundial y la jurisdicción internacional o extranjera.
Hay también ex funcionarios argentinos con condenas firmes en el exterior cuya
extradición inicialmente no aceptamos pero que muchas veces son posteriormente
procesados en el país. (Astiz y otros.) Es interesante señalar que en tanto en Priebke
la Corte tuvo en cuenta que la calificación del delito como de lesa humanidad no
correspondía al país requerido, se han negado extradiciones de funcionarios o ex funcionarios
juzgados en rebeldia, in absentia, algo que nuestros tribunales no admiten
(salvo, entre otros, en el caso de Al Kassar) pero los de los países requirentes sí.
Los puntos 4° y 5° del fallo Priebke son claros: “4°) Que la calificación de los
delitos contra la humanidad no depende de la voluntad de los estados requirente o
requerido en el proceso de extradición sino de los principios del ius cogens del Derecho
Internacional. 5°) Que, en tales condiciones, no hay prescripción de los delitos
133

Hacia la unidad del orden jurídico mundial
el Estado finalmente terminará siendo considerada delito de lesa humanidad, por
ende imprescriptible, también por nuestros tribunales. No solamente los bienes
estatales no pueden viajar al exterior so pena de ser embargados para satisfacer
parte de nuestro default externo, sino que pronto tampoco los ex funcionarios
podrán viajar libremente al exterior, donde se les pedirá cuenta de sus posibles
delitos en la función pública nacional en los casos de corrupción y una de sus
manifestaciones más sensibles, el enriquecimiento patrimonial no justificado
por los sueldos y demás remuneraciones que son el ingreso exclusivo que se
puede tener en la función pública, ya que ella es por ley de dedicación exclusiva
y excluyente, como ocurre con los cargos ministeriales y presidenciales; o sus
secretarios, choferes, parientes, conocidos y amigos. Es materia de muy difícil
prueba, pero a veces el crecimiento patrimonial desmedido de los gobernantes
y/o sus familiares y personal dependiente consta por escritura pública. Allí la
presunción legal jugará efectivamente en su contra, como por lo demás también
lo establece el Código Penal Argentino.
Podemos instalarnos en el presente y desde allí escudriñar el futuro, o
mirar empecinadamente al pasado y argumentar cuanto se nos pueda ocurrir
para negar el mundo y afirmar la excepcionialidad argentina. Pero no podemos
dejar de mirar los hechos tal cual ellos son, o nuestros sueños de hoy serán
nuestras pesadillas de mañana. Argumentos no faltan para una u otra teoría, es
cuestión de resolver casi intuitivamente si uno cree que la Argentina primará
sobre el mundo o el mundo sobre la Argentina. En Ustedes está resolver cómo
se instalan frente al pasado, pues ya pueden mirar al futuro con la juventud del
corazón y la lucidez de la mente: Tenemos la posibilidad de soñar con realidades
ya tangibles, que van dando un claro matiz de esperanza hacia el creciente orden
jurídico mundial, en un mundo del cual aprovecharemos lo mejor de su derecho,
para un país al cual nosotros también daremos lo mejor de lo que tenemos.
Demos rienda suelta a la inspiración, seamos optimistas en el pensamiento, en
la palabra y en la acción, no para “marchar a nuevas y distintas utopías,” 209 sino
para seguir en el camino emprendido. 210
de esa laya y corresponde hacer lugar sin más a la extradición solicitada.” De todas
maneras, se advierte un endurecimiento de la condena nacional, y así la CSJN, in re
Etchecolatz, habría ratificado que quienes cometen delitos de lesa humanidad deben
cumplir la pena en cárcel común, independientemente de la edad del represor, sin
poder entonces acceder a la prisión domiciliaria por razones de edad, Crítica de la
Argentina, 25-III-09, p. 9; Buenos Aires Herald, 25-III-09, p. 3.
209
La frase es de Guibourg, Ricardo A., “El desconcierto de las naciones,” LL, 2008-E, 1383-5.
210
Nuestro brillante y joven amigo Nicolás Diana ha observado epistolarmente el giro copernicano
en este último medio siglo en una contrucción del derecho administrativo latinoamericano más cercana
al hombre y al ciudadano —dejando de lado la concepción prehistórica como derecho al servicio
del poder de turno— y sugiere que le seguirá con el tiempo la construcción de un derecho administrativo
sin fronteras físicas. Ya existe Médecins Sans Frontières. ¿Por qué no podemos seguir
soñando? Más allá de los retrocesos puntuales, algunos muy evidentes, es también visible el ancho
camino que la mayor parte del mundo va tomando. Allí quisiéramos ubicar nuestro pensamiento.
134

EL PROYECTO DERECHO
ADMINISTRATIVO GLOBAL:
UNA RESEÑA DESDE BRASIL 1
Por Michelle Ratton Sanchez Badin 2
1. Introducción
Hoy en día, el proyecto “Derecho Administrativo Global” (de aquí en adelante
“GAL,” por sus siglas en inglés) podría ser considerado como uno de los principales
marcos analíticos y teóricos sobre la gobernanza global. El debate en torno
a este proyecto ha sido lanzado por un grupo de profesores y académicos en la
Universidad de Nueva York (“NYU,” por sus siglas en inglés), y su “Artículo
General del Proyecto,” data de 2003, fue debatido por primera vez en 2004 3
y fue posteriormente publicado en 2005. 4 Luego de ello, tuvo lugar una serie
1
Me gustaría reconocer la ayuda de Rodrigo y Juliana Pagani Bornacosi di Palma por sus valiosas
sugerencias y comentarios sobre el sistema brasileño de Derecho administrativo. Todos los errores
y limitaciones son exclusivamente de mi responsabilidad. La traducción al español del texto
en inglés fue realizada por Luciana T. Ricart y René Uruena, LL.M. International Legal Studies,
New York University School of Law.
Este artículo toma en consideración las principales publicaciones sobre Global Administrative
Law, ya sea publicadas por las revistas Law & Contemporary Problems (68:3-4),
New York University Journal of International Law and Politics (37:1), European Journal of International
Law (17:1) o las disponibles en el sitio web del proyecto para consulta y descarga,
contando con contribuciones de varios centros de investigación y académicos, ya sea reafirmando
o criticando las ideas GAL (http://www.iilj.org/GAL/default.asp, Último acceso, octubre de
2008.)
2
Profesora en la Facultad de Derecho de la FGV de São Paulo. Investigadora del Centro Brasilero
para el Análisis y Planeamiento. E-mail: Michelle.Sanchez@fgv.br.
3
Mesa Redonda del Proyecto GAL, que versó sobre el Derecho administrativo y la Gobernanza
Global, en New York University School of Law, de fecha 30 de enero de 2004. Para más información,
véase http://www.iilj.org/GAL/GALroundtable2004.asp. (Último acceso, octubre de
2008.)
4
Kingsbury, Benedict / Krisch, Nico / Stewart, Richard B., “The emergence of global administrative
law,” Law and contemporary problems, 68(3-4), 2005, pp. 15-62.
135

El proyecto Derecho Administrativo Global
de mesas redondas, conferencias y seminarios en América del Norte, Europa 5
y, más tarde, en América Latina, Asia y África. La dinámica de la labor en el
marco del proyecto ha sido la siguiente: El debate, la publicación y la inclusión
de un amplio grupo de académicos de diferentes tradiciones jurídicas.
Este breve artículo pretende realizar una introducción sobre el proyecto
GAL en unas pocas líneas y abordar un par de ideas sobre las posibilidades
del diálogo que se ha establecido con los estudiosos de América Latina, 6 con
un énfasis en el contexto brasileño. Sobre esta base, el objetivo principal aquí
es mejorar la comprensión acerca de la situación actual del debate GAL en
América Latina, así como brindar una mejor comprensión sobre la contribución
que es probable que la región pueda hacer al análisis GAL, ambos con
casos empíricos y producción académica en la región y/o en Brasil. 7 Voy a
hacer referencia principalmente a material del Derecho administrativo y del
Derecho internacional, 8 además de realizar un eventual análisis entrecruzado
en estos campos.
2. Las bases del proyecto GAL
El proyecto GAL emprende, básicamente, un triple análisis:
- Los conceptos del Derecho administrativo pueden ser útiles para
comprender mejor los procesos de gobernanza global; 9
5
En Viterbo, se lleva a cabo una reunión anual sobre GAL, en virtud de la asociación entre NYU y
el Instituto di Ricerche sulla Pubblica Amministrazione (IRPA.) Además, también en Italia, como
socios de NYU: El Grupo de Investigación Inter-universitario entre la Universidad de Roma “La
Sapienza” y la Universidad de La Tuscia, y el Instituto Universitario Europeo de Florencia. En
Alemania, el Proyecto de Bremen, una investigación en colaboración entre la Universidad de Bremen,
la Universidad Internacional (Bremen) y la Universidad de Ciencias Aplicadas de Bremen.
En Francia, Chaire Mutations de L’Action Publique et du Droit Public en Sciences Po (París.) Y,
en el Reino Unido, el Programa de Gobernanza Económica Global en la Universidad de Oxford.
6
La primera reunión formal con académicos de América Latina tuvo lugar en Buenos Aires, en
marzo de 2007. La reunión fue organizada por el Institute of International Law and Justice (NYU)
y la Universidad de San Andrés. Un breve documento con algunas cuestiones a ser tratadas en
esta reunión se encuentra disponible online en http://iilj.org/GAL/documents/BuenosAires-
GALWorkshopFramingtheIssues.pdf. (Último acceso, octubre de 2008.)
7
El limitado intercambio cultural entre los países de América Latina es una lamentable realidad.
Esto empobrece la existencia de un panorama general latinoamericano, por lo que mi intención
aquí, al referirme a América Latina, será únicamente situar a Brasil en este contexto.
8
El proyecto en sí se inicia con este mismo enfoque interdisciplinario, contando con Benedict
Kingsbury del ámbito del Derecho Internacional y con Richard Stewart del ámbito del Derecho
administrativo.
9
“El concepto de Derecho administrativo global comienza a partir de dos ideas gemelas: que gran
parte de la gobernanza global puede entenderse como administración, y que esa administración
regulatoria a menudo se organiza y toma forma de los principios del Derecho administrativo,”
136

El proyecto Derecho Administrativo Global
- La regulación global está compuesta por un conjunto de normas e
instituciones de los sectores público, privado y mixto; 10 y
- Se pueden encontrar bases normativas para tal regulación global. 11
El conjunto de artículos en el primer eje trata de identificar las características,
principios y postulados del campo del Derecho administrativo —tal
como se han desarrollado en el nivel intra-estatal— que pueden contribuir en
la elaboración de categorías para la regulación global emergente. 12
Como resultado de ello, los principios cardinales establecidos por el
“Artículo General del Proyecto” resultan ser: La transparencia, la receptividad
y la rendición de cuentas (accountability.) 13 Un análisis más detallado elaborado
bajo el paraguas teórico del proyecto GAL añadió otras referencias importantes
del sistema de Derecho administrativo, tales como: La revisión judicial, el
“rule of law,” 14 el abuso de poder, las decisiones motivadas, la legalidad, la
cf. Kingsbury / Krisch, “Introduction: Global governance and global administrative law in the
international legal order,” European Journal of International Law, 17(1), 2006, pp. 1-14.
10
“Describimos este campo del Derecho como “global” en lugar de “internacional” a fin de reflejar
la interrelación de la regulación interna e internacional, la inclusión de una gran variedad de
acuerdos institucionales informales (muchos de ellos involucrando la participación destacada de
actores no estatales), y el hecho de que los fundamentos de este campo de estudio se encuentren
en prácticas y fuentes normativas, que no están plenamente abarcadas dentro de las concepciones
estándar del Derecho internacional,” cf. Ibid. p. 5. Los autores, por lo tanto, especifican que “[l]os
órganos administrativos globales incluyen a las instituciones intergubernamentales, redes intergubernamentales
informales, organismos gubernamentales nacionales actuando de conformidad
con normas globales, órganos híbridos público-privados que participan en la administración
transnacional, y órganos puramente privados que desempeñan funciones públicas en la administración
transnacional.” Cf. Kingsbury / Krisch / Stewart / Wiener, Jonathan, “Foreword: Global
governance as administration - nation and transnational approaches to global administrative law,”
Law and contemporary problems, 68(3-4), 2005, pp. 1-13.
11
Kingsbury / Krisch / Stewart, “The emergence of global administrative law,” op.cit., p. 42.
12
En este sentido, ver Cassese, Sabino, “Administrative Law without the state? The challenge
of global regulation,” New York University Journal of International Law and Politics, 37(4):
663-694, 2005; Stewart, “U.S. Administrative Law: A Model for Global Administrative Law,”
Law and contemporary problems, 68(3-4): 63-108, 2005; Harlow, Carol, “Global Administrative
Law: The quest for principles and values,” European Journal of International Law, 17(1):
187-214, 2006; Dyzenhaus, David, “The concept of (global) administrative law,” Institute for
International Law and Justice (on the principles of administrative law in national systems and
the EU), pp. 189-195.
13
Nota de traducción: no existe una palabra en español que refleje acabadamente el significado
de accountability. El concepto que mejor refleja la acepción de accountability es “rendición de
cuentas”. Por la familiaridad del término en inglés en las publicaciones sobre teoría democrática
hemos dejado el término original en la traducción. Sin embargo, en otras formas del concepto a
lo largo del texto en inglés, como be held accountable o accountability mechanisms a veces se
utilizarán variaciones de la expresión “rendición de cuentas.”
14
Nota de traducción: del mismo modo que con accountability, aquí también mantendremos la
expresión original en inglés rule of law por la gran familiaridad del término en las publicaciones
especializadas. Algunas de las traducciones aceptadas de esta expresión, dependiendo del contexto,
son “imperio de la ley” o “estado de Derecho.”
137

El proyecto Derecho Administrativo Global
participación, entre otros. 15 Dyzenhaus los sistematiza en tres categorías principales
del Derecho administrativo: Constitutiva (estableciendo la autoridad de
los órganos administrativos), sustantiva (las reglas adoptadas por los órganos
administrativos en el desempeño de sus funciones) y de procedimiento (normas
que definan la forma en que los órganos administrativos toman sus decisiones.) 16
En el segundo eje, el artículo marco define cinco tipos de regulación global,
de acuerdo con el centro de producción de las normas: (i) Las organizaciones
internacionales, (ii) las redes informales de funcionarios gubernamentales, (iii)
los organismos estatales encargados de la administración de regímenes globales
(“la administración distribuida”), (iv) instituciones híbrido público-privadas, y
(v) los organismos privados encargados de funciones de gobernanza. 17 Todas
estas regulaciones adoptan las dos perspectivas que Stewart ha llamado los
enfoques “bottom-up” (“de abajo hacia arriba”) y “top-down” (“de arriba hacia
abajo”) del Derecho administrativo global. 18
Se ha escrito otro grupo de artículos con el objetivo de contribuir con
un análisis descriptivo respecto de la amplia variedad de regulación global.
En cuanto a la regulación hecha por las organizaciones internacionales, hay
artículos escritos sobre la OCDE, sobre los tratados de inversión y similares;
sobre las redes informales de funcionarios gubernamentales, el análisis de los
Comités de Basilea, sobre los organismos estatales encargados de la administración
de los regímenes globales (llamada “administración distribuida.”)
Excepto el análisis del sistema de los EE.UU. por Stewart (Stewart 2005),
la mayor parte de los análisis son transversales respecto de los sistemas de las
organizaciones internacionales, tales como los casos de reconocimiento mutuo;
sobre instituciones híbrido público-privadas, hay artículos que examinan el
ejemplo de la Comisión del Codex Alimentarius; y, sobre organismos privados
encargados de funciones de gobernanza, como ser la Organización Internacional
para la Estandarización (“ISO,” por sus siglas en inglés.) 19 Estos trabajos prin-
15
Chimni, Bhupinder S., “Cooption and Resistance: Two Faces of Global Administrative Law,”
New York University Journal of International Law and Politics, 37(4): 799-827, 2005; Dyzenhaus,
“The rule of (administrative) law in international law,” Law and contemporary problems
68(3-4): 127-167, 2005; Stewart, “The global regulatory challenge to U.S. administrative law,”
New York University Journal of International Law and Politics, 37(4): 695-762, 2005; Harlow,
“Global Administrative Law: The quest for principles and values,” op. cit.
16
Dyzenhaus, “The concept...,” op. cit.
17
Kingsbury / Krisch / Stewart, “The emergence of global administrative law,” op.cit., p. 20.
18
Stewart, “US Administrative Law: A Model for Global Administrative Law?,” Law and Contemporary
Problems, 63; 2, 2005.
19
Se pueden encontrar ensayos que desarrollan dichas regulaciones y otras cuestiones en los compendios
de artículos publicados en Law & Contemporary Problems (68:3-4), New York University
Journal of International Law and Politics (37:1), European Journal of International Law (17:1),
así como también en Cassese / Carotti, Bruno / Casini, Lorenzo / Macchia, Marco / MacDo-
138

El proyecto Derecho Administrativo Global
cipalmente descriptivos refuerzan la idea que están surgiendo nuevas formas de
regulación e interacción, reforzando los límites de los principios y estructuras
del Derecho internacional tradicional para comprender y sistematizar aquellos
“fenómenos globales.”
El eje normativo del proyecto GAL es señalado como uno de los más
vulnerables por los críticos y es un eje en el cual deben contemplarse las
diferencias de cultura jurídica. 20 La base de cualquier elemento “normativo”
es que deberán encomendársele funciones de gobernanza. Como resultado de
ello, deberá estar conectado a una normatividad democrática, en virtud de los
principios de legitimidad, transparencia, rendición de cuentas (accountability.) 21
Algunas contribuciones se concentraron en propuestas normativas de ese tipo
para la gobernanza GAL y sus preocupaciones centrales están conectadas con
la rendición de cuentas (accountability) y la democracia. 22 Kingsbury, Stewart
y Krisch lo anticiparon en el “Artículo General del Proyecto” al manifestar
que: “Es probable que el trabajo sobre los temas normativos profundice la
teoría democrática transnacional y global y que plantee preguntas desafiantes
sobre su aplicación a las estructuras administrativas específicas y al proyecto
del Derecho administrativo global. Las investigaciones normativas también
enriquecerán la comprensión operativa del lugar que ocupan la diversidad, la
igualdad, y la equidad en el Derecho administrativo global. La necesidad de
enfoques alternativos a los modelos actualmente dominantes de gobernanza
nald, Euan / Savino (eds.), Global administrative law: cases, materials, issues, IRPA / IILJ, 2008
(disponible en http://www.iilj.org/GAL/documents/GALCasebook2008.pdf. Último acceso,
octubre 2008.) La mayor parte de los artículos también puede encontrarse en http://www.iilj.org/
GAL/default.asp. (Último acceso, octubre 2008.)
20
“[…] el Derecho administrativo global podría ser construido no tanto en un sistema normativo
coherente X, sino más bien en una especie de «consenso superpuesto». Hasta qué punto esto
podría ser posible es una cuestión que requiere mayor investigación y un debate vigoroso”. Cf.
Kingsbury / Krisch / Stewart, “The emergence of global administrative law,” op.cit., pp. 51-52.
21
“El problema de legitimidad planteado por este desplazamiento de poder y autoridad hacia
procesos y normas extra-estatales está claramente irresuelto. También lo están los problemas de
configurar relaciones adecuadas que respeten la democracia pero que sean funcionalmente eficaces
entre instituciones nacionales (incluidas las agencias administrativas nacionales y sub-nacionales
y los tribunales) e instituciones extra-nacionales o privadas de la gobernanza global. [...] El
Proyecto de Investigación en Derecho Administrativo Global pretende abordar estos problemas
desde nuevos ángulos, a través de su análisis de la gobernanza global como una acción administrativa”.
Cf. Kingsbury / Krisch / Stewart / Wiener, Jonathan, “Foreword: Global governance as
administration - nation and transnational approaches to global administrative law,” op.cit., p. 3.
22
Por ej., Cohen, Joshua / Sabel, Charles “Global democracy?,” New York University Journal of
International Law and Politics, 37(4): 763-798, 2005; Harlow, “Global Administrative Law: the
quest for principles and values,” European Journal of International Law 17(1): 187-214, 2006;
Dyzenhaus, “The concept of (global) administrative law,” Institute for International Law and
Justice, 2008.
139

El proyecto Derecho Administrativo Global
global y del Derecho administrativo está ejerciendo presión, pero está comenzando
a ser tratada.” 23
3. Los aportes del proyecto GAL en América Latina
Identifico tres principales aportes en el debate GAL: Su apertura y su método
de trabajo; su papel de nombrar a los nuevos fenómenos y su capacidad para
vincularse con el debate sobre la gobernanza global.
3.1. Apertura y método de trabajo del proyecto GAL
Uno de los logros notables del proyecto GAL, para quienes trabajan en cuestiones
de gobernanza global, es su método de trabajo planificado y altamente
organizado. El hecho de que el proyecto haya sido desarrollado por un grupo
de estudiosos de peso interesados en involucrar la participación de un número
creciente de académicos y profesionales en el debate, y que esté alojado en
un conocido centro de investigación —el Institute for International Law and
Justice de NYU— otorgaron una dimensión importante a la sistematización y
al desarrollo del debate GAL.
Por ello, el proyecto, desde su lanzamiento en 2004, como se ha mencionado
anteriormente, ha promovido una serie de reuniones de expertos. Estas
reuniones se han nutrido de artículos de autores destacados de diferentes campos
de trabajo. Y, junto con esta idea de involucrar a un número creciente de
autores, otra preocupación es ampliar el debate más allá del eje transatlántico
de los Estados Unidos y Europa.
Cabe señalar que no todas contribuciones necesariamente refuerzan los
puntos de vista GAL. Los tres ejes de análisis son objeto de examen, de crítica
constante y de nuevos aportes descriptivos. Y esto se debe al hecho de que el
propio proyecto se inició con espacio para el debate, con el objetivo de que
su análisis se torne sofisticado y que sea criticado por otros puntos de vista.
En este contexto, sospecho que un diálogo con América Latina se
enfrenta a una oportunidad y dos desafíos. En primer lugar, el proyecto GAL
ha ido provocando voces de los países del sur, y el taller de Buenos Aires en
marzo de 2007 fue una de esas oportunidades, así como también lo fueron las
conferencias de Stewart en Brasil en mayo (São Paulo) y noviembre (Río de
Janeiro) de 2008. Sin embargo, el primer —y más importante— desafío de la
23
Kingsbury / Krisch / Stewart, “The emergence of global administrative law,” op.cit., p. 61.
140

El proyecto Derecho Administrativo Global
región es la falta de un enfoque crítico al debate de la gobernanza global y la
indiferencia existente en el debate académico sobre cuestiones conexas.
Un segundo desafío para los académicos y profesionales de América
Latina es desarrollar un auténtico debate regional relativo a las ideas GAL.
Incluso si tenemos en cuenta las diferencias en la situación social, económica
e institucional de los países de la región, los antecedentes históricos y orígenes
culturales similares podrían propiciar un auténtico debate regional o, al menos,
un mayor intercambio de ideas. No obstante, existe una falta de conocimiento
por los demás países de —y, a veces, incluso respecto de— el debate académico
desarrollado en un determinado país de la región. Ello se empeora por
la existencia de pocas oportunidades para reuniones y foros comunes —más
pobres incluso en el ámbito del Derecho—, así como por el limitado mercado
editorial. Este es un déficit que hay que superar previendo las posibilidades de
la realización de trabajos comparativos fructíferos como se sugiere en el anexo
2 del “Resumen de los Objetivos del Taller y temas para la discusión” del Taller
sobre Cuestiones de Derecho Administrativo Global en América Latina 24 y en
la Sección 4 de este artículo.
3.2. El proyecto GAL torna más sofisticadas a las herramientas analíticas
disponibles
Como señaló Susan Marks, una de las principales contribuciones del proyecto
GAL al debate de la gobernanza global fue haberle puesto un nombre al proceso
del surgimiento de una regulación global. 25 Los autores del proyecto especificaron
que tenían la intención de echar luz sobre un conjunto de fenómenos
aún no sistematizados, y Susan Marks agregó que al darle nombre al proceso
“[le] da forma y enfoque a una inmensa gama de grandes y pequeñas preguntas
sobre el control legal de la toma de decisiones en el mundo contemporáneo.” 26
A través de su trabajo de “nombrar” el fenónemo, el proyecto GAL avanzó
un paso más allá del diagnóstico realizado por el debate de la legalización
24
Documento disponible en http://iilj.org/GAL/documents/BuenosAiresGALWorkshopFramingtheIssues.pdf.
(Último acceso, octubre 2008.)
25
“[…] El primero y quizás más destacado logro de los responsables del Proyecto de Global
Administrative Law en New York University es que ellos le han puesto nombre a un fenómeno.
Al hacerlo, nos han invitado a reflexionar acerca de cómo cuestiones, estructuras y procesos aparentemente
dispares pueden ser conectados —no sólo la forma en que actualmente podrían estar
conectados, sino también cómo podrían establecerse sistemas más integrados a nivel global en
el futuro.” Marks, Susan “Naming Global Administrative Law,” New York University Journal of
International Law and Politics, 37(4): 995-1001, 2005, p. 995.
26
Marks, Ibid.
141

El proyecto Derecho Administrativo Global
—que en algún punto había sofisticado el debate en aquel momento 27 sobre el
“hard law” y el “soft law”— y el análisis de “arriba hacia abajo” (“top-down”)
y de “abajo hacia arriba” (“bottom-up.”) 28 A su vez, el proyecto GAL no sólo
reconoce estas obras anteriores, sino que también las reúne en un marco teórico,
desafiando las categorías restrictivas del sistema de Derecho internacional.
Además de aquel esfuerzo de “nombrar” el fenómeno, el proyecto
GAL, en comparación con otras propuestas de la gobernanza global —sólo
para quedarnos con algunos ejemplos, cito aquí los debates sobre vinculación
(“linkage”), gobernanza a varios niveles y constitucionalismo— abarca un
grupo más amplio de regulación global, estimulando la búsqueda de instrumentos
adecuados a un grupo tan heterogéneo de normas (en cuanto a formato
y origen), pero con similares efectos en la realidad con la que interactúan. Y,
de nuevo, como un proyecto institucionalizado, la producción en el marco
del proyecto GAL ha sido exitosa en promover el contraste frente a las otras
propuestas sobre la estructura de la gobernanza global y en la definición de su
propia especificidad. 29
Cuando ponemos todo esto en contexto, la pregunta que surge es: ¿En
qué medida el nombramiento del fenómeno y el proceso de diálogo sobre gobernanza
en el marco del proyecto GAL son relevantes para América Latina?
El taller de Buenos Aires examinó esta cuestión y definió cinco paneles
temáticos para debatir las ideas GAL, además de las sesiones de apertura y de
cierre. Los grupos trataron de: (1) La ubicación de los sectores público-privado
en la economía mundial: Implicancias para el Derecho administrativo nacional
y trasnacional; (2) las inversiones transnacionales: La gobernanza basada en los
tratados y sus consecuencias para el gobierno, la sociedad civil, y los servicios
públicos; (3) la internacionalización de los Derechos humanos: Las consecuencias
para el Derecho administrativo global; (4) la lucha contra el lavado
de dinero y la gobernanza en América Latina, y (5) la regulación ambiental
27
Abbot, Kenneth / Snidal, Duncan “Hard and soft law in international governance,” International
Organization, 54(3): 421-456, 2000; Goldstein, Judith et alli “Introduction: legalization and
world politics,” International Organization, 54(3): 385-399, 2000.
28
Levit, Janet K. “A Bottom-Up Approach to International Lawmaking: The Tale of Three Trade
Finance Instruments,” The Yale Journal of International Law, 30(invierno): 125-209, 2005.
29
En este sentido, Nicolaidis, Kalypso / Shaffer, Gregory “Transnational mutual recognition
regimes: Governance without mutual government,” Law and contemporary problems, 68(3-4):
263-318, 2005; MacDonald, “The emergence of global administrative law?,” 4th Global Administrative
Law Seminar: Global Administrative Law: from fragmentation to unity?, Viterbo, 2008.
142

El proyecto Derecho Administrativo Global
y la gobernanza. 30 Todos estos paneles encararon principalmente ejemplos de
cómo la regulación global está afectando ese rango de campos de regulación.
Sin embargo, la cuestión relevante sobre “cómo la gobernanza regulatoria
global, y el nuevo Derecho administrativo global, está conectada a la
evolución de la práctica y la conceptualización del Derecho público y la esfera
pública en los países de América Latina,” no contaba ni con un documento
analítico sobre la clara situación del debate sobre el Derecho administrativo en
la región o sobre las concepciones internacionales y el debate de la gobernanza
global que ha sido desarrollado por la región. Esta observación tiene en mente
las advertencias de Bruno Chimni y Carol Harlow descriptas en la sección
siguiente.
4. Limitaciones y desafíos enfrentados por las ideas GAL
Como se mencionara anteriormente, dado que el proyecto ha sido desarrollado
como un paraguas abierto, forman parte de éste una serie de artículos que comentan
y cuestionan las ideas marco del Derecho administrativo global. Aquí
me referiré a cuatro de ellas, las cuales pueden contribuir a tomar mejores
medidas hacia un análisis del GAL más cercano al debate en América Latina.
Ellos son: (i) El contraste de culturas jurídicas en el Derecho administrativo, (ii)
los enfoques normativos vs. los enfoques descriptivos de la teoría GAL, (iii) la
metodología GAL y el pensamiento de los países en desarrollo en el contexto
mundial, y, por último pero no menos importante, (iv) las ventajas analíticas y
los límites de GAL en comparación con otras teorías de la gobernanza. Voy a
examinar estos puntos, ya sea aislados o en grupo, lo que sea más conveniente
para cada caso.
4.1. El contraste de culturas jurídicas en el Derecho administrativo
De acuerdo con Richard Stewart “[un] Derecho administrativo global deberá,
por supuesto, inspirarse en principios y practicas legales de muchos sistemas
jurídicos, regionales y las tradiciones, así como de fuentes del Derecho internacional.”
Como resultado, el principal reto que enfrenta el proyecto GAL es
cómo encontrar las herramientas analíticas adecuadas y cómo delinear las bases
normativas que involucren una variedad de principios y prácticas provenientes
de diferentes contextos legales y culturales.
30
Disponible online en http://iilj.org/GAL/documents/BuenosAiresGALWorkshopFramingtheIssues.pdf.
(Último acceso, octubre 2008.)
143

El proyecto Derecho Administrativo Global
Es importante tener en mente, primero, que las tradiciones legales administrativas
se identifican con culturas occidentales, y tienen dos principales
puntos de partida: Los sistemas del “common law,” o los sistemas civilistas. Los
libros de texto en Derecho administrativo —incluidos los textos en América Latina—
en gran medida investigan las diferencias entre esos dos sistemas legales.
Sus conclusiones son básicamente que el principio en el cual se fundamenta el
sistema civilista es la “legalidad” (legality), mientras que para el sistema del
common law es el “imperio de la ley” (rule of law) y la “revision juidicial”
(judicial control.) 31 A pesar de lo anterior, Cassese —seguido por otros— identifica
una serie de razones que sustentan la convergencia de los conceptos del
Derecho administrativo entre el sistema del common law y el civilista. 32
Segundo, la advertencia contenida en el documento “Resumen del taller y
temas para discusión,” del taller de Buenos Aires: “Existe un alto riesgo que las
prácticas emergentes del Derecho administrativo global sean altamente influenciadas
por los países desarrollados —Estados con instituciones sólidas, poder
global y un sistema consolidado de Derecho administrativo.” 33 Esta afirmación
nos lleva a la pregunta: ¿Cómo diferentes tradiciones legales influenciaron y
continúan influenciando los sistemas jurídicos Latino Americanos? ¿Cómo
impactarán la intervención de los países Latino Americanos en el emergente
Derecho administrativo global?
En el caso de Brasil, es conocido que su sistema administrativo —como
gran parte de sus instituciones públicas— estuvo influenciado por una combinación
tanto del sistema occidental europeo civilista como del sistema del
common law. 34 De modo similar al ejercicio realizado por Richard Stewart
con respecto a las tres principales fases del sistema administrativo de los
Estados Unidos, 35 Maria Sylvia di Pietro delimitó cuatro momentos con sus
respectivos hitos en el sistema del Derecho administrativo brasilero: 36 (i) El
31
Cassese, Las bases del Derecho administrativo, Madrid, Instituto Nacional de Administración
Pública, 1994, p. 58 y ss. describen la formación del Derecho administrativo como un campo
de trabajo y la importancia de Dicey definiendo las categorías para el sistema del common law.
Janet McLean, por otro lado, muestra las diferencias entre las diversas concepciones de Derecho
administrativo en diferentes países del sistema del common law. Mclean, Janet, “Divergent
Conceptions of the State: Implications for Global Administrative Law,” Law and contemporary
problems, 68(3-4): 167-187, 2005, p. 168.
32
Cassese, Las bases del Derecho administrativo, op.cit., pp. 66-73.
33
Disponible online en http://iilj.org/GAL/documents/BuenosAiresGALWorkshopFramingtheIssues.pdf.
(Último acceso, octubre 2008.) En el mismo sentido, el artículo marco del proyecto,
Kingsbury / Krisch / Stewart, “The emergence of global administrative law,” op.cit., p. 51.
34
Dicha influencia tuvo lugar básicamente a finales del siglo XIX, cf. Di Pietro, María S. Z.,
“500 anos de Direito administrativo brasileiro,” Revista Diálogo Jurídico, 10: 1-24, 2002, p. 14.
35
Stewart, “Administrative law in the twenty-first century,” New York University Law Review,
78(2): 437-460, 2003.
36
Ibid, p. 3 y ss.
144

El proyecto Derecho Administrativo Global
período colonial, regulado por el sistema portugués; (ii) el período imperial,
el cual se distingue por la producción autónoma de normas en Brasil —en ese
momento influenciada principalmente por el sistema francés; (iii) el período
que comienza con la república, en el cual se observan influencias del modelo
de los Estados Unidos y otros, y cuando el Derecho administrativo comienza
a ser entendido como un sistema; y (iv) el actual período, desde la sanción de
la Constitución de 1988 y hasta la actualidad. Este último escenario se identifica
por los principios democráticos, la reforma del estado, la influencia de la
apertura económica y la creciente interdependencia del mundo.
El sistema del Derecho administrativo brasilero ha tenido, por consiguiente,
múltiples fases en la importación de modelos, con diferentes paradigmas
y formas de influencia. Este es un diagnóstico ampliamente conocido; sin
embargo, el análisis crítico del fenómeno del trasplante sigue siendo marginal
en Brasil. 37 Mas inusual aún son los estudios que relacionen ese fenómeno con
una perspectiva internacional o global —un ejercicio interdisciplinario que es
requerido por el proyecto GAL. Sin lugar a dudas, estas circunstancias podrían
limitar el rol de los estudios brasileros, en colaborar a una comprensión más
sofisticada de las herramientas del Derecho administrativo en un nivel global.
Además, en una era de regulaciones administrativas globales, el desafío
en Brasil será cambiar su posición pasiva y adoptar algún tipo de posición activa
en el diseño de modelos administrativos. 38 Nuevamente, esto requiere un
diálogo más cercano, al menos, entre el campo del Derecho administrativo y
el estudio del Derecho internacional. Tanto el Derecho internacional como el
Derecho administrativo en Brasil, encuentran su base en la imitación del debate
que se lleva a cabo en los países del norte, principalmente en los europeos.
El campo del Derecho internacional, como ha sostenido Lorca, ha perdido su
importancia para la región a través de los años, afectando su significado político
en las últimas décadas. 39 Este ha sido un fenómeno generalizado en países en
37
Como un ejemplo de este tipo de análisis, ver Faria, José Eduardo, O Direito na economia
globalizada, São Paulo, Malheiros, 1999; Sundfeld, Carlos A., “A administração pública na
era do Direito global,” en Sundfeld / Vieira, Oscar V. (coord.) Direito Global, São Paulo, Max
Limonad, 1999, pp. 157-168; Mattos, Paulo T. L., “The Regulatory Reform in Brazil: New Regulatory
Decision-Making and Accountability Mechanisms,” Institute for International Law and
Justice, 2007, disponible online en www.iilj.org. (Último acceso, octubre 2008.)
38
A la inversa, dados los cambios a nivel global, la experiencia en Estados Unidos que ha sido
un habitual exportador de modelos es que está sufriendo las influencias de sistemas domésticos
extranjeros. Ver Stewart, “The global regulatory challenge…,” op. cit.
39
Lorca, Arnulf B. “International law in Latin America or Latin America International Law?
Rise, fall, and retrieval of a tradition of legal thinking and political imagination,” Harvard International
Law Journal, 47(1): 283-305, 2006. El autor define cuatro momentos en la trayectoria
del Derecho internacional en América Latina: (i) Desde 1810 hasta 1880, el Derecho como un
instrumento en la construcción de la nación; (ii) Desde 1880 hasta 1950, el Derecho internacional
145

El proyecto Derecho Administrativo Global
desarrollo, dando como resultado una falta de imaginación institucional para
la participación en el proceso de gobernanza global. 40
4.2. El enfoque en la rendición de cuentas (accountability)
La idea de la rendición de cuentas ejemplifica los comentarios efectuados
anteriormente y contribuye a un mejor entendimiento acerca de la relación
conflictiva en el desarrollo simultáneo del análisis descriptivo y normativo de
las teorías en el campo del GAL.
La rendición de cuentas es uno de los elementos fundamentales y esenciales
del proyecto GAL. 41 Stewart define como los elementos esenciales de
la rendición de cuentas “adecuados estándares de transparencia, participación,
decisiones motivadas, legalidad y una efectiva revisión de las normas como de
las decisiones adoptadas.” 42
En lo que concierne a la estructura del sistema del Derecho administrativo
en Brasil, aunque es un híbrido de la combinación del sistema civilista y
del “common law,” estos sistemas no se encuentran totalmente incorporados
en la cultura legal brasilera. Legalidad y procedimientos fueron totalmente
integrados al sistema, convirtiéndose en pilares del Derecho administrativo
local. Sin embargo, los principios de participación democrática, por ejemplo,
han sido recientemente incorporados como parte del sistema del imperio de la
ley (rule of law.) Ha sido un reto implementar los cambios institucionales en ese
sentido así como en la cultura legal; 43 también ha sido bastante difícil encontrar
las bases normativas para evaluar la efectividad de dichos mecanismos en las
“nuevas democracias” en América Latina. 44
como parte de la creación discursiva de América Latina así como un lenguaje para combatir su definición;
(iii) Desde 1950 hasta 1970, un período de radicalización y fragmentación profesional; y
(iv) Desde 1970 hasta 2000, un período de despolitización profesional e irrelevancia del Derecho
internacional como un discurso para pensar en la región.
40
Para un ejemplo de tales movimientos en la historia, ver Rajagopal, Balakrishna, International
law from below: development, social movements, and Third World resistance, Cambridge, Cambridge
University Press, 2003.
41
Kingsbury / Krisch, “Introduction: global governance and global administrative law…,” op. cit.
42
Stewart, “U.S. Administrative Law…,” op. cit., p. 106.
43
En este sentido, mirar el ejemplo de la creación de las agencias de telecomunicaciones en Brasil
y su mecanismos de participación en Mattos, “The Regulatory Reform in Brazil…,” op. cit.
44
Melo, Marcus A., “Institutional design, normative political theory and accountability,” Direito
GV, Nov: 195-207, 2005. El autor examina teorías políticas comparativas, sus aspectos normativos
y su impacto en las “nuevas democracias,” exclamando una revisión de algunos aspectos
normativos, cuando las teorías se aplican en nuevos contextos (de países no desarrollados.)
146

El proyecto Derecho Administrativo Global
4.3. Límites normativo–descriptivos e intereses de los países en desarrollo
El conflicto entre el análisis descriptivo de casos y el desarrollo de las categorías
normativas ha sido uno de los puntos con el cual se han enfrentado autores que
han colaborado en el proyecto. 45 Hay un par de preguntas que se encuentran
en el aire: ¿Es posible recurrir a una base normativa antes de realizar un mapa
concluyente de la regulación global emergente? ¿En qué medida las primeras
referencias normativas resueltas tienen un impacto imperialista en la forma en
la cual el sistema administrativo global ha sido diseñado? ¿Hasta qué punto
deben ser aplicados los mecanismos normativos establecidos a los países en
desarrollo o a los países periféricos (como contribuyentes del debate y jugadores
en el sistema global)?
En ese sentido, Chimni, en defensa de los países en desarrollo, refuerza
la idea de que es esencial para la teoría GAL —si no inevitable— combinar ley
sustantiva y procedimental. 46 Chimni hace una importante —si no la única—
evaluación en el proyecto GAL acerca de las preocupaciones sobre resistencia
y cambio en la perspectiva de los países en desarrollo en el sistema internacional.
Aceptando o no la tesis de Chimni, su llamado de atención sobre las
especificidades del involucramiento de los países en desarrollo en el sistema
global prospera.
Centrarse en las preocupaciones de los países en desarrollo comprende el
análisis del estado y de sus instituciones, del mercado y de sus instituciones, así
como de los movimientos de la sociedad civil. Por esta razón sugiero, antes de
calcular valores e intereses —que pueden ser específicos para cada país en este
grupo heterogéneo de países en desarrollo— que exploremos, con referencia a
los países en desarrollo, el éxito del proyecto GAL en “nombrar” el fenómeno. 47
De los cinco tipos de regulación global trazados por el artículo marco
del proyecto GAL 48 capta nuestra atención el hecho de que en cada tipo de
regulación no sólo varían los elementos legales sino también los agentes involucrados
y los roles que ellos desempeñan. El cuadro 49 que se encuentra a
continuación detalla esos aspectos:
45
En este sentido ver Cohen / Sabel “Global democracy?,” op. cit.; Mclean, “Divergent Conceptions
of the State…,” op. cit.; Harlow, “Global Administrative Law: the quest for principles
and values,” European Journal of International Law, 17(1): 187-214, 2006; Dyzenhaus, “The
concept of (global) administrative law,” op. cit.
46
Harlow, Ibid.; Dyzenhaus, Ibid.
47
Marks, Susan “Naming Global Administrative Law,” op. cit.
48
Kingsbury / Krisch / Stewart, “The emergence of global administrative law,” op.cit.
49
Fuente: Autora, basado en Kingsbury / Krisch / Stewart, Ibid.
147

Rol de los
agentes domésticos
Negociación e
implementación
Ejemplo
OMC, Consejo de Seguridad,
Banco Mundial, Grupo
de Acción Financiera
Internacional en contra del
lavado de dinero(GAFI)
148
Tipos de regulación
administrativa global
(1) Administración por una organización
internacional formal
Regulador Rol del Regulador
Organización Internacional
Legislación complementaria,
decisiones
vinculantes
Interacción
con el sistema
doméstico
Tiene de base un
Tratado
(2) Administración basada en la acción
colectiva de redes transnacionales
y acuerdos de cooperación
entre funcionarios reguladores
nacionales
Redes públicas
transnacionales
Decisiones no
vinculantes pero con
efectividad
Coordinación de
políticas, reconocimiento
mutuo
(3) Administración distribuida ejercida
por los reguladores nacionales bajo
un tratado, redes u otros regímenes
cooperativos
Regulador Nacional Decisiones adoptadas
en un país sobre
temas extranjeros
o de trascendencia
global
Afectados por decisiones
que se toman
en otro país
Cooperación, negociación
e implementación
Uno toma las
decisiones / Otro
implementa las
decisiones
Comité de Basilea, Código
de Estándares de la OMC,
Cooperación Bilateral
Reguladores ambientales
Nacionales
(4) Administración por acuerdos híbridos
intergubernamentales-privados
Grupos híbridos Estándares casi –
obligatorios.
Armonización Adopción Codex Alimentarius, Corporación
de Internet para
la asignación de nombres
y números (ICANN)
(5) Administración por instituciones
privadas con funciones regulatorias
Agentes privados Relacionado con el
contexto específico,
estándares
Armonización
relacionada con el
contexto específico
Adopción ISO, ONG
El proyecto Derecho Administrativo Global

El proyecto Derecho Administrativo Global
Excepto por la regulación de las organizaciones internacionales (1) la
sistematización de las otras categorías (2-5) bajo el proyecto, fue una iniciativa
pionera. Yo sostengo que esto ha sido el mayor aporte del proyecto GAL,
tanto teóricamente como herramienta analítica, para los países en desarrollo.
El trabajo de “nombrar” el fenómeno nos deja precisar la pregunta: ¿En qué
niveles están participando los países en desarrollo? ¿Cuáles son sus herramientas?
¿Los agentes domésticos son conscientes de que ellos deberían o podrían
desempeñar ese rol? ¿Hay algún tipo de coordinación entre agentes domésticos
en los países en desarrollo?
Resulta interesante que los tipos (2-5) son los niveles de regulación en
los cuales los países en desarrollo han tenido acceso más restringido. Su falta
de experiencia pudo haber influido en su capacidad para manejar esos asuntos,
pero sin embargo, las técnicas utilizadas en dichos niveles son preocupantes.
La razón es que de arriba hacia abajo, la regulación es más y más un logro
adquirido de las reglas definidas en un nivel global. ¿Cómo están respondiendo
los países en desarrollo a este tipo de regulación? ¿Son capaces de tener alguna
influencia en su definición e implementación?
No hay suficiente información para contestar los anteriores cuestionamientos,
ni empíricamente y aún menos positivamente. La idea entonces, es
explorar las herramientas para investigar la información más relevante en países
en desarrollo (metodología), reinventar sus capacidades y posibilidades ante
los acuerdos mundiales y los impactos que éstos puedan tener en sus sistemas
domésticos (administrativos.)
Los estudios comparativos de Machado y Jorge 50 (Machado 2007)
muestran cómo en el nivel (1) los diferentes agentes involucrados se encuentran
trabajando con la regulación global. Aunque sus ejemplos comprendan
dos países en desarrollo (en la misma región) ellos identificaron diferentes
resultados. Este tipo de estudio empírico echa luz sobre importantes puntos de
partida para un análisis más sofisticado respecto de cómo los países en desarrollo
están formando parte de este sistema (administrativo) global. Este estudio, por
ejemplo, inspira nuevos análisis sobre el diseño institucional de los agentes
involucrados, su metodología de trabajo, el diferencial que experiencias previas
hayan aportado a la coordinación con la regulación administrativa en cuestión
y así sucesivamente. Adicionalmente, la sofisticación del análisis podría, luego,
soportar la comprobación de las hipótesis normativas del GAL.
50
Machado, Maíra. R. / Jorge, Guillermo “Anti-Money Laundering and Governance in Latin
America,” Direito GV, 2007.
149

El proyecto Derecho Administrativo Global
En el mismo sentido, el ejemplo de Chimni respecto de la participación
de los países en desarrollo en la negociación del Codex Alimentarius 51 puede
ser considerado como una invitación a examinar en detalle, sobre una base
comparativa, las diferencias y similitudes de los resultados en los sistemas
domésticos de aquellos involucrados. Lo que es nuevo aquí es que el Codex
Alimentarius es considerado un tipo híbrido de regulación global (4), en el cual
los países en desarrollo tienen menos experiencia —y algunas veces menos
oportunidad de acceder.
Otro par de artículos conectados con el proyecto GAL también consideran
el análisis empírico en países en desarrollo tales como Kenia, Malasia y
Argentina. 52 Al tener artículos de autores con diferentes orígenes examinando
casos empíricos, existe la posibilidad de establecer una preocupación similar
en cada uno de los cinco tipos de regulación.
Yo promuevo el crecimiento del método empírico como técnica primaria
de investigación para entender el movimiento de integración de los países en
desarrollo al nivel global (administrativo.) Los resultados con base en casos,
mejorados por el análisis comparativo, pueden mostrar la diversidad de respuestas
en los países en desarrollo —para posiblemente ser sorprendidos por
los casos interesantes de resistencia, conciliación y avance. De lo contrario,
podría ser arriesgado basar el análisis de nuevas formas de regulación global
—principalmente aquellas que han sido apenas exploradas por estudios en
países en desarrollo— en concepciones parciales fundadas en ideas antiguas
sobre la posición de los países en desarrollo en el mundo.
5. Posibles ideas para la agenda GAL en América Latina
Teniendo en cuenta lo anteriormente mencionado, hay dos ejes de trabajo para
el desarrollo de la agenda GAL en América Latina: El primero a ser llevado a
cabo en el orden nacional / regional, y el segundo en el debate global bajo el
marco GAL. Ambos deberán tenerse en cuenta mutuamente y aprovechar la
oportunidad de enriquecer el análisis una vez desarrollado.
51
Chimni, Bhupinder S., “Cooption and Resistance…,” op. cit.
52
Akech, Migai “Development partners and governance of public procurement in Kenya: Enhancing
democracy in the administration aid,” New York University Journal of International Law and
Politics, 37(4): 829-868, 2005; McCrudden, Christopher / Gross, Stuart. “WTO government
procurement rules and the local dynamics of procurement policies: A Malaysian case study,”
European Journal of International Law, 17(1): 151-187, 2005. Y para los estudios en casos argentinos
mirar los documentos presentados en la reunión de Buenos Aires, disponibles online en
http://www.illj.org/GAL/GALBuenosAires.asp. (Último acceso, octubre 2008.)
150

El proyecto Derecho Administrativo Global
En el primer eje, los académicos y profesionales de la región deberán
tomar seriamente en consideración el debate sobre la gobernanza global en
sus estructuras institucionales domésticas y regionales, así como en las culturas
jurídicas y políticas de sus países De las consideraciones vertidas en este
artículo, en pocas palabras, la siguiente agenda investigativa podría contribuir
enormemente a la construcción de un próspero debate en la emergente regulación
global de la región: (1) Un debate crítico sobre el modelo de importación
del Derecho administrativo establecido desde hace mucho tiempo y los desafíos
de avanzar en la exportación de modelos y/o diseño global de regulación
administrativa; (2) un trabajo e investigación interdisciplinaria, entre abogados
de Derecho público y de Derecho internacional, que incentiven la imaginación
institucional ya sea a nivel global o de instituciones domésticas en este nuevo
contexto global; y (3) estudios empíricos de los cinco tipos de regulación, del
rol de los agentes domésticos y de la forma en que éstos reaccionan.
En el segundo eje, la aproximación del proyecto GAL al debate legal
en América Latina podrá enriquecerse por el dialogo permanente entre los
académicos involucrados. Hay dos tipos de trabajo que deberán ser prioritarios:
El primero relacionado con la teoría general sobre los modelos de Derecho
administrativo de la región y su concepción acerca de los conceptos normativos
principales para la teoría GAL; y el segundo concentrándose en los cinco tipos
de regulación global. Para el primer tema, podría utilizarse como ejemplo el
debate sobre los métodos y procedimientos de rendición de cuentas (“accountability
methods and procedures”) de cada regulación doméstica y el trabajo
previsto hacia la percepción global de esta herramienta administrativa. Para el
segundo, el análisis de casos empíricos con una perspectiva comparativa (de la
misma o de diferentes regiones del mundo) sería una gran contribución. Esto
ayudaría al proceso de contrastar realidades y verificar las premisas por parte
de los investigadores involucrados.
Si el artículo marco del proyecto GAL en 2005 sostuvo “[l]a necesidad
de enfoques alternativos a los modelos actualmente dominantes de gobernanza
global y del Derecho administrativo está ejerciendo presión, pero está comenzando
a ser tratada,” 53 los académicos en América Latina deberían aceptar esta
afirmación lo antes posible. Estar de acuerdo con esta afirmación no significa
estar adherido al proyecto y sus declaraciones, sino que implica convertirse en
un interlocutor en la construcción y la crítica de este nuevo marco que intenta
establecer un nuevo pensamiento global.
53
Kingsbury Benedict / Krisch, Nico / Stewart, Richard, “The emergence of global administrative
law,” Law and contemporary problems, 68(3-4):2005, pp. 15-62.
151

El proyecto Derecho Administrativo Global
6. Bibliografía
• Abbot, Kenneth / Snidal, Duncan “Hard and soft law in international
governance,” International Organization, 54(3):2000, pp. 421-456.
• Akech, Migai “Development partners and governance of public
procurement in Kenya: Enhancing democracy in the administration
aid,” New York University Journal of International Law and Politics,
37(4):2005, pp. 829-868.
• Cassese, Sabino, Las bases del Derecho administrative, Madrid,
Instituto Nacional de Administración Pública, 1994.
• Cassese, Sabino, “Administrative Law without the state? The challenge
of global regulation,” New York University Journal of International
Law and Politics, 37(4):2005, pp. 663-694.
152
• Cassese, Sabino / Carotti, Bruno / Casini, Lorenzo / Macchia, Marco
/ MacDonald, Euan / Savino, Mario (eds.), Global administrative
law: cases, materials, issues, IRPA / IILJ, 2008.
• Chimni, Bhupinder S., “Cooption and Resistance: Two Faces of Global
Administrative Law,” New York University Journal of International
Law and Politics, 37(4):2005, pp. 799-827.
• Cohen, Joshua / Sabel, Charles “Global democracy?,” New York
University Journal of International Law and Politics, 37(4):2005,
pp. 763-798.
• Di Pietro, María S. Z., “500 anos de Direito administrativo brasileiro,”
Revista Diálogo Jurídico, 10:2002, pp. 1-24.
• Dyzenhaus, David, “The rule of (administrative) law in international
law,” Law and contemporary problems, 68(3-4):2005, pp. 127-167.
• Dyzenhaus, David, The concept of (global) administrative law, Institute
for International Law and Justice, 2008.
• Faria, José Eduardo, O Direito na economia globalizada, São Paulo,
Malheiros, 1999.
• Goldstein, Judith et alli “Introduction: legalization and world politics,”
International Organization, 54(3):2000, pp. 385-399.

El proyecto Derecho Administrativo Global
• Harlow, Carol, “Global Administrative Law: The quest for principles
and values,” European Journal of International Law, 17(1):2006, pp.
187-214.
• Kingsbury, Benedict / Krisch, Nico, “Introduction: Global governance
and global administrative law in the international legal order,”
European Journal of International Law, 17(1), 2006.
• Kingsbury / Krisch / Stewart, Richard / Wiener, Jonathan, “Foreword:
Global governance as administration - nation and transnational
approaches to global administrative law,” Law and contemporary
problems, 68(3-4), 2005.
• Kingsbury / Krisch / Stewart, “The emergence of global administrative
law,” Law and contemporary problems, 68(3-4), 2005.
• Levit, Janet K. “A Bottom-Up Approach to International Lawmaking:
The Tale of Three Trade Finance Instruments,” The Yale Journal of
International Law, 30 (winter), 2005, pp. 125-209.
• Lorca, Arnulf B. “International law in Latin America or Latin
America International Law? Rise, fall, and retrieval of a tradition of
legal thinking and political imagination,” Harvard International Law
Journal, 47(1):2006, pp. 283-305.
• McCrudden, Christopher / Gross, Stuart. “WTO government
procurement rules and the local dynamics of procurement policies:
A Malaysian case study,” European Journal of International Law,
17(1):2005, pp. 151-187.
• MacDonald, Euan, “The emergence of global administrative law?,”
4th Global Administrative Law Seminar: Global Administrative Law:
from fragmentation to unity?, Viterbo, 2008.
• Machado, Maíra. R. / Jorge, Guillermo “Anti-Money Laundering
and Governance in Latin America,” Direito GV, 2007.
• Marks, Susan “Naming Global Administrative Law,” New York
University Journal of International Law and Politics, 37(4):2005,
pp. 995-1001.
153

El proyecto Derecho Administrativo Global
• Mattos, Paulo T. L., “The Regulatory Reform in Brazil: New Regulatory
Decision-Making and Accountability Mechanisms,” Institute for
International Law and Justice, 2007.
• Mclean, Janet, “Divergent Conceptions of the State: Implications
for Global Administrative Law,” Law and contemporary problems,
68(3-4):2005, pp. 167-187.
• Melo, Marcus A., “Institutional design, normative political theory
and accountability,” Direito GV, Nov:2005, pp. 195-207.
• Nicolaidis, Kalypso / Shaffer, Gregory “Transnational mutual recognition
regimes: Governance without mutual government,” Law and
contemporary problems, 68(3-4):2005, pp. 263-318.
• Rajagopal, Balakrishna, International law from below: development,
social movements, and Third World resistance, Cambridge, Cambridge
University Press, 2003.
• Stewart, Richard, “Administrative law in the twenty-first century,”
New York University Law Review, 78(2):2003, pp. 437-460.
• Stewart, “The global regulatory challenge to U.S. administrative
law,” New York University Journal of International Law and Politics,
37(4):2005, pp. 695-762.
• Stewart, “U.S. Administrative Law: A Model for Global Administrative
Law,” Law and contemporary problems, 68(3-4):2005, pp. 63-108.
• Sundfeld, Carlos A., “A administração pública na era do Direito
global,” en Sundfeld / Vieira, Oscar V. (coord.) Direito Global, São
Paulo, Max Limonad, 1999, pp. 157-168; Mattos, Paulo T. L., “The
Regulatory Reform in Brazil: New Regulatory Decision-Making and
Accountability Mechanisms,” Institute for International Law and
Justice, 2007.
154

el impacto de las redes
transgubernamentales en
la evolución del derecho
administrativo internacional
Por Pablo Fernández Lamela
“La solución de los grandes problemas que atañen al desarrollo económico
o a la seguridad del mundo no puede ya ser buscada dentro
del marco nacional solamente, ni siquiera regional, sino que atañe
progresivamente a toda la comunidad mundial.”
Valery Giscard d’ Estaing
“La globalización ha venido ocurriendo desde hace cientos de años y,
con el tiempo, se ha acelerado: de la colonización de las partes habitadas
del mundo a la aparición de naciones, de las conquistas a países
independientes, de los barcos de vela y las caravanas a los barcos a
vapor, las flotas de camiones y los aviones de carga, del comercio de
algunos productos a la producción global y las redes de distribución,
hasta la actual explosión de flujos internacionales de servicios, capital
e información. Con base en los recientes estimativos de Maddison
acerca de la economía mundial a lo largo del milenio pasado, es posible
calcular que las exportaciones mundiales de mercancías sumaron
aproximadamente unos US$ 40 per cápita –al poder adquisitivo actualen
1870. Para 1913, esta cifra se había triplicado a US$ 120. Luego de
una ralentización debida a las dos guerras mundiales consecutivas, se
multiplicó casi por diez entre 1950 y 2000, para alcanzar aproximadamente
los US$ 1.000 per cápita hoy día. Actualmente se intercambia
17% del producto bruto mundial frente a menos de 5% hace un siglo, y
esta cifra sigue aumentando a gran velocidad. Frente a una evolución
155

El impacto de las redes transgubernamentales
tan dramática, los interrogantes que surgen son si esto es bueno o malo
para la humanidad, si debe ser alentado o, al contrario, frenado y, de
ser así, ¿con cuáles medios? La globalización puede ser juzgada bajo
muchos criterios, pero sin duda el más importante es el desarrollo en
todas sus formas y, en particular, la reducción de la pobreza.”
Francois Bourguignon 1
“La característica más destacada de la globalización es que permite
que los capitales financieros se muevan libremente; en contraste, el
movimiento de las personas sigue fuertemente regulado. Debido a que
el capital es un ingrediente esencial de la producción, los distintos
países deben competir para atraerlos; eso inhibe su capacidad para
regularlos e imponerles tasas. Bajo la influencia de la globalización, el
carácter de nuestra economía y las disposiciones sociales han sufrido
una transformación radical. La capacidad de movimiento del capital
debilita la capacidad del Estado para ejercer control sobre la economía.
La globalización de los mercados financieros ha hecho que el Estado
de bienestar surgido después de la segunda guerra mundial quede
obsoleto porque la gente que necesita de seguridad social no puede
dejar el país, pero el capital en que se basa el Estado de bienestar sí
puede. Y esta transformación no ha sido accidental. El objetivo de la
administración Reagan en Estados Unidos y del gobierno de Thatcher
en el Reino Unido fue reducir la capacidad del Estado para interferir
en la economía, y la globalización servía muy bien a este propósito.”
George Soros
1
Vicepresidente General y Economista Principal del Banco Mundial.
156

El impacto de las redes transgubernamentales
1. Introducción: Sobre el derecho administrativo internacional y la posible
existencia de un derecho administrativo global
El establecimiento de redes transgubernamentales es una de las novedades más
destacadas en el panorama del global governance 2, 3 durante las últimas décadas.
Y su análisis configura un excelente caso de estudio que permite una introducción
a un ámbito más complejo: El derecho administrativo internacional, cuya
reciente evolución y transformación —en el marco de la acentuación del proceso
de globalización 4 de los últimos años— ha llevado a algunos académicos a
postular la existencia de un derecho administrativo global. 5
En este campo pueden ubicarse también, entre otras, las siguientes
cuestiones: El derecho administrativo de las organizaciones internacionales
(su organización administrativa, su régimen de personal, su régimen de contrataciones,
los tribunales administrativos internacionales, los mecanismos de
inspección independientes —como el Panel de Inspección del Banco Mundial
2
Algunos hacen referencia a la “gobernanza global.” De acuerdo al diccionario de la Real Academia
Española, “gobernanza” es el “Arte o manera de gobernar que se propone como objetivo
el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio
entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economía.” (www.rae.es. Última visita
19-X-08.) Consideramos que la expresión anglosajona governance es más ilustrativa y descriptiva
y su traducción al español se torna muy dificultosa, razón por la cual preferimos emplearla a lo
largo del presente trabajo; aunque sin desconocer por ello la acepción incorporada a la 22ª edición
del diccionario de la Real Academia Española que puede consultarse por Internet.
3
Debe tenerse presente que si bien actualmente no existe un gobierno mundial (world government)
sí existe lo que se conoce como global governance, es decir ciertos mecanismos de coordinación
que operan a escala global, si bien aún relativamente dispersos. De acuerdo a la Commission
on Global Governace se trata de las distintas formas en que los individuos y las instituciones
(públicas y privadas) gestionan sus asuntos comunes. Es un proceso continuo a través del cual
intereses diversos pueden ser considerados y se pueden adoptar medidas de cooperación. Incluye
a las instituciones formales y a los regímenes que cuentan con capacidad de asegurar su cumplimiento,
así como a los acuerdos informales que las personas y las instituciones celebran. En
el nivel global, la gobernanza se advierte en las relaciones intergubernamentales, pero también
involucra a las organizaciones no gubernamentales (ONGs), a las corporaciones multinacionales
y al mercado de capitales global. No hay un único modelo de gobernanza global, ni una única
estructura. Es un proceso amplio, dinámico, complejo e interactivo de toma de decisiones que
está constantemente evolucionando y respondiendo a circunstancias cambiantes. (Commission on
Global Governance, Our Global Neighbourhood, Oxford/New York, 1995.)
4
Sobre globalización, global governance y failed states, ver Gordillo Agustín, The Future of
Latin America: Can the EU Help?, Prefacio de Spyridon Flogaitis, Director del Centro Europeo
de Derecho Público, Londres, Esperia Publications Ltd., 2003. La obra se halla disponible en
www.gordillo.com. Ver también mi comentario bibliográfico a ese libro publicado en Revista Res
Pública, Nº 1, México, Asociación Iberoamericana de Derecho Administrativo, 2005.
5
Kingsbury, Benedict / Krisch, Nico / Stewart, Richard, “The emergence of global administrative
law,” IILJ Working Paper 2004/1 (Global Administrative Law Series) (www.iilj.org.) Una
versión en español —también disponible on line— se publicó en la Revista Res Pública Argentina
(RPA), 2007-3:25. Ver el artículo de Gordillo titulado “La unidad del orden jurídico mundial
frente al derecho y la economía locales: seguridad, justicia, razonabilidad.” (recibido por gentileza
del autor mediante el Mensaje de correo electrónico del 21 de mayo de 2008.)
157

El impacto de las redes transgubernamentales
o la Oficina del Consejero de Cumplimiento / Ombudsman de la Corporación
Financiera Internacional y el Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones—,
etcétera), la participación pública global (las organizaciones no
gubernamentales, los individuos, sus ámbitos de participación —como las
redes de ONGs y otros foros), las regulaciones internacionales y los principios
y pautas consensuadas entre distintos sujetos (públicos y privados) en el plano
global (soft law), el estudio de las relaciones entre el derecho administrativo
internacional y el derecho administrativo de cada estado, así como el arbitraje
administrativo internacional, las entidades binacionales; y hasta ciertas organizaciones
internacionales privadas con facultades regulatorias.
Si bien la tesis del derecho administrativo global no se halla exenta
de críticas y personalmente creemos que es técnicamente más preciso seguir
haciendo referencia a un nuevo derecho administrativo internacional ahora
reformulado, 6 consideramos que constituye una herramienta conceptual importante
para introducirse al análisis de los principales elementos que integran
este campo en formación.
En tal sentido, y más allá de lo atractivo del término acuñado y difundido
por los directores del Global Administrative Law Project de NYU, resulta
preferible hablar de derecho administrativo internacional, habida cuenta que el
derecho administrativo global, 7 no podria existir en un mundo que, claramente,
no está totalmente globalizado y se encuentra plagado de failed states. 8 No es
6
Ver Auby, Jean-Bernard, “La théorie du droit administratif global: Brève présentation critique,”
Troisième session du Séminaire “Droit Administratif Comparé, Européen et Global,” Sciences
Po, 3 mai 2007.
7
Si por “global” entendemos la segunda acepción del Diccionario de la Real Academia Española:
referente al planeta o globo terráqueo. (www.rae.es.) A idéntica conclusión se llega analizando el
término inglés “global,” cuyas acepciones comprenden: “[P]ertaining to the whole world; worldwide;
universal: the dream of global peace” (Dictionary.com Unabridged (v 1.1.); “Of, relating
to, or involving the entire earth; worldwide: global war; global monetary policies” (The American
Heritage ® Dictionary of the English Language, Fourth Edition; www.dictionary.com); “[I]
nvolving the entire earth; not limited or provincial in scope; «global war»; «global monetary
policy»; «neither national nor continental but planetary»; «a world crisis»; «of worldwide significance»”
(WorldNet ® 3.0 © by Princeton University; www.dictionary.com.)
8
De acuerdo al Failed States Index 2007 elaborado por The Fund for Peace y publicado también
por Foreign Policy, 35 Estados son calificados como “critical” y 92 como “danger” (sobre un
total de 177). “A state that is failing has several attributes. One of the most common is the loss
of physical control of its territory or a monopoly on the legitimate use of force. Other attributes
of state failure include the erosion of legitimate authority to make collective decisions, an inability
to provide reasonable public services, and the inability to interact with other states as a
full member of the international community. The 12 indicators cover a wide range of state failure
risk elements such as extensive corruption and criminal behavior, inability to collect taxes or
otherwise draw on citizen support, large-scale involuntary dislocation of the population, sharp
economic decline, group-based inequality, institutionalized persecution or discrimination, severe
demographic pressures, brain drain, and environmental decay. States can fail at varying rates
158

El impacto de las redes transgubernamentales
posible dejar de tener en cuenta que gran parte de la humanidad se halla fuera de
los beneficios de la globalización que favorece a un grupo selecto de naciones
y de sectores privilegiados, mientras se desconocen los derechos humanos más
básicos de la inmensa mayoría de la población mundial.
Entre muchos otros ejemplos, 9 puede citarse la obra del sociológo español
Manuel Castells quien en su libro La Era de la Información demuestra
que la dinámica del proceso de globalización amenaza con tornar prescindibles
a naciones y pueblos enteros que se hallan excluídos de las redes de la información.
Siguiendo este esquema de análisis en las economías desarrolladas
—y en sectores de las naciones menos desarrolladas conectados a las redes de
la información— la producción se centra en los estamentos más educados y
privilegiados de la población, mientras la estructura social se fragmenta como
consecuencia de la flexibilización e individualización del trabajo. 10
La expuesta anteriormente es la tesis más restringida (o negatoria)
respecto de la existencia del derecho administrativo global. Sin embargo, es
posible también afirmar, desde un punto de vista amplio, la existencia del derecho
administrativo global basándonos en la denominada ciencia de redes, en la
existencia de redes transgubernamentales y en la participación pública global.
Desde este punto de vista puede plantearse que el carácter global del derecho
administrativo global es paralelo o proporcional al grado de globalización
(proceso claramente multidimensional, diverso y dinámico) o a la gradación o
escala que supone el fenómeno del global governance. En este sentido puede
recordarse que aun los failed states pueden ser y son (al menos formalmente)
parte de organizaciones internacionales y regionales, forman parte de una comunidad
internacional y reciben ayuda de organizaciones internacionales privadas
(como Care o Médicos Sin Fronteras, por ejemplo), y hasta incluso son objeto
de procesos de intervención militar fundados en la injerencia humanitaria de
through explosion, implosion, erosion, or invasion over different time periods.” (www.fundforpeace.org.)
9
Ver, por caso, Mallaby, Sebastian, “The Reluctant Imperialist: Terrorism, Failed States, and the
Case for American Empire,” en Foreign Affairs March-April 2002: “[…] Once a nation descends
into violence, its people focus on immediate survival rather on the longer term. Aving, investment,
and wealth creation taper off; government officials seek spoils for their cronies rather than designing
policies that might build long-term prosperity. A cycle of poverty, instability, and violence
emerges. There is another reason why state failures may multiply. Violence and social disorder
are linked to rapid population growth, and this demographic pressure shows no sign of abating.
[…] Terrorism is only one of the threats tha dysfunctional satates pose. Much of the world´s illegal
drug supply comes from such countries […]. Failed states also challenge orderly ones by
boosting immigration pressures. And those pressures create a lucrative traffic in illegal workers,
filling the war chests of criminals.” (www.foreignaffairs.org.).
10
Castells, Manuel, La era de la información – Volumen 1 – La Sociedad Red, México, Siglo
XXII Editores, 2002, passim.
159

El impacto de las redes transgubernamentales
algunas potencias. Si admitimos que la realidad y el objeto de estudio es el
mismo aun cuando empleemos distintos rótulos o conceptos para referirnos a
aquella, la cuestión se transforma —básicamente— en terminológica. 11
En el presente trabajo formularemos una breve y sencilla introducción 12
—dentro del marco de la acentuación del proceso de globalización al que
asistimos en los últimos años— al derecho administrativo internacional, para
luego analizar con mayor detalle el auge de la participación pública global y
de las redes transgubernamentales, fenómenos que pueden caracterizarse como
especie de las redes sociales objeto de estudio de la denominada ciencia de las
redes, a la que muy sintéticamente también nos referiremos aquí.
2. La globalización como fenómeno multidimensional 13
Como una primera aproximación —y sin dejar de reconocer el carácter polémico
y discutido de la noción— puede caracterizarse en términos generales a la
globalización (o mundialización) como la creciente gravitación de los procesos
financieros, económicos, políticos, sociales y culturales de alcance mundial
sobre aquellos de carácter regional, nacional o local.
En otras palabras, se trata de un proceso de pérdida de poder por parte
de los Estados naciones y su consecuente traspaso a esferas de poder de carácter
global.
Ello es así, sin dejar de advertir que los Estados naciones conservan
aún —y presumiblemente conservarán por largo tiempo— una cuota de poder
11
El autor agradece especialmente la gentileza y colaboración del Dr. Ricardo Guibourg en el
análisis de la cuestión, siendo propios —desde ya— todos los errores que hayan podido deslizarse
sobre este tema, que se halla en permanente evolución.
12
Para mayor profundización en la cuestión nos remitimos al trabajo citado en la nota 1 y a
nuestros trabajos: “Globalización y derecho público: Introducción al derecho administrativo internacional,”
en Cienfuegos Salgado, David / López Olvera, Miguel Alejandro, Estudios en
homenaje a don Jorge Fernández Ruiz – Derecho Administrativo, México, Universidad Nacional
Autónoma de México – Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2005, pp. 45-63; y “El control en
los organismos internacionales. El Panel de Inspección del Banco Mundial,” en Cisneros Farías,
Germán / Fernández Ruiz, Jorge / López Olvera, Miguel Alejandro, Control de la Administración
Pública – Segundo Congreso Iberoamericano de Derecho Administrativo, Universidad
Nacional Autónoma de México – Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2007, pp. 175-84.
13
Nos basamos en AA.VV., Globalización y desarrollo, Naciones Unidas, CEPAL, 2002, pp.
17-27; PREM Grupo de políticas económicas y Grupo de economía para el desarrollo (Banco
Mundial), ¿Qué es la globalización?, abril de 2000, www.worldbank.org; Ali Farazmand, “Globalization
and Public Administration,” Public Administration Review, Vº 6 Nº 59, 1999, p. 509;
Harry Arthurs, “Globalization and Its Discontents,” Journal of Business Administration and
Policy Análisis, Vº 24-26, 1996, p. 132; Noam Chomsky – Heinz Dieterich, La sociedad global,
Bs. As., Editorial 21, 1999.
160

El impacto de las redes transgubernamentales
importante en lo referente a las políticas a implementar en sus respectivos
ámbitos territoriales.
Lo anteriormente señalado no implica desconocer que los diversos
actores participantes del proceso de globalización poseen carácter desigual,
siendo preponderante en su evolución la influencia de los gobiernos de los países
desarrollados, los principales países emergentes y las empresas multinacionales.
Luego, en menor medida interactúan los gobiernos de los países en desarrollo
y las organizaciones no gubernamentales.
Asimismo, corresponde destacar la creciente tensión —y por momentos
fuerte contradicción— entre el aumento de los problemas de carácter global
—paralelamente a un naciente interés público global— y la persistencia de
sistemas políticos básicamente nacionales y locales. De esta forma, este déficit
de gobernabilidad global acentúa las presiones que enfrentan los gobiernos
nacionales por parte de sus ciudadanos, en contraste con la estrechez de sus
márgenes de acción derivada del mismo proceso de globalización.
Existen diversas dimensiones del proceso de globalización:
- La globalización financiera, con inmensos flujos de capital especulativo
de corto plazo circulando por los mercados financieros mundiales.
Durante los últimos años, los ahorristas de varios países —especialmente, de
los países centrales— han aumentado la diversificación de sus carteras con
activos financieros del exterior (bonos, acciones, u otros títulos extranjeros.)
Paralelamente, los prestatarios han buscado progresivamente fuentes de financiamiento
externo, además de las nacionales. En 1995, se estimaba que más
de 9 billones de dólares en activos bancarios en todo el mundo pertenecían
a depositantes no residentes en el país donde se ubicaba la cuenta o estaban
denominados en una moneda emitida fuera del país. A mediados de 2007, de
acuerdo al Banco de Pagos Internacionales, el mercado global de derivados 14
financieros (derivados de deuda, monedas, commodities, acciones) alcanzó
un volumen de 516 billones de dólares; es decir, una suma equivalente a diez
veces el PBI mundial y a cinco veces el valor total de los activos financieros
mundiales. 15 Para dar una idea de la magnitud de la cifra puede señalarse que
14
Un “derivado” es un producto financiero elaborado sobre la base de un activo subyacente (acciones,
bonos, índices, commodities, monedas o tasas de interés.) El comportamiento del derivado
intenta replicar el comportamiento del activo subyacente. Los derivados son empleados como
medio de cobertura (traslado de riesgos) y con la finalidad de potenciar el rendimiento de una
cartera de inversión. Ampliar en Elbaum, Marcelo, Administración de Carteras de Inversión,
Buenos Aires, Machi, 2006, 2ª ed., pp. 452-53.
15
Kabir Chibber, “Global Derivatives Market Expands to $516 Trillion,” XI-22-07, www.
bloomberg.com/apps/news?pid=20670001.
161

El impacto de las redes transgubernamentales
el PBI de los Estados Unidos ascendía a aproximadamente 13,195 billones de
dólares en 2007. 16 La crisis financiera mundial de 2007/2008, 17 iniciada a partir
de la denominada crisis de las hipotecas subprime en los Estados Unidos —que
ha sido calificada por Barack Obama como “la crisis financiera más seria desde
la gran depresión”— es otra manifestación de este fenómeno, que demuestra
la necesidad de crear un nuevo sistema de regulación financiera global 18 frente
una situación de riesgo sistémico global —es decir, de la totalidad de las instituciones
financieras mundiales, potencialmente involucradas en un posible
derrumbe global. 19
16
International Monetary Fund, World Economic Outlook Database, october 2007 (www.imf.
org/ external/pubs/ ft/weo/ 2007/02/weodata/index.aspx.)
17
“The financial crisis of 2007–2008, referred to in the media as «the credit crunch» or «the
credit crisis,» first became apparent on August 9, 2007, when a loss of confidence by investors
in the value of securitized mortgages in the United States resulted in a liquidity crisis which
prompted a substantial injection of capital into financial markets by the United States Federal
Reserve and the European Central Bank. The TED spread, an indicator of perceived credit risk
in the general economy, spiked up in August 2007, remained volatile for a year, then spiked even
higher in September 2008.Although America’s housing collapse is often cited as having caused
the crisis, the financial system was vulnerable because of intricate financial contracts known as
credit derivatives - Credit Default Swap (CDS), which insure debt holders against default. They
are fashioned privately, traded over the counter beyond the sight of regulators. The U.S. government’s
seizure of the mortgage companies prompted an auction of their debt so that traders who
bought and sold default protection (CDS) could settle contracts. The auctions are used to set a
price by which investors can settle the contracts with cash rather than having to physically deliver
a bond to their counterparties. Sellers of protection pay the face value of the contracts minus the
recovery value set on the bonds.” (Cfr. http://en.wikipedia.org/wiki/ Financial_crisis_of_2007
%E2%80%932008. Última visita 17-X-08.) Glosario: Ted Spread: The price difference between
three-month futures contracts for U.S. Treasuries and three-month contracts for Eurodollars having
identical expiration months. The Ted spread can be used as an indicator of credit risk. This is
because U.S. T-bills are considered risk free while the rate associated with the Eurodollar futures
is thought to reflect the credit ratings of corporate borrowers. As the Ted spread increases, default
risk is considered to be increasing, and investors will have a preference for safe investments. As
the spread decreases, the default risk is considered to be decreasing; Credit Default Swap (CDS):
A credit default swap (CDS) is a credit derivative contract between two counterparties, whereby
the “buyer” makes periodic payments to the “seller” in exchange for the right to a payoff if there is
a default or credit event in respect of a third party or “reference entity.” (Fuente: www.wikipedia.
com y www.dictionary.com.)
18
Jackie Calmes, “In Candidates, 2 Approaches to Wall Street,” New York Times, 15 de septiembre
de 2008, “(…) On Monday, he (Obama) said the nation was facing «the most serious financial
crisis since the Great Depression,» and attributed it on the hands-off policies of the Republican
White House that, he says, Mr. McCain would continue.” (http://www.nytimes.com/2008/09/16/
us/politics/16record.html?pagewanted=all.)
19
Ver Frédéric Lordon, “Cuando Wall Street se hizo socialista – Para salvar a los bancos del
desastre,” en Le Monde diplomatique, Año X, número 112, Octubre de 2008, pp. 10-2, especialmente
p. 10. Señala allí este autor: “Por más penoso que pueda ser, no hay alternativa a la constatación
de que una vez que la burbuja financiera ha explotado y el riesgo sistémico se ha generado,
el Banco Central pierde casi todo su margen de maniobra, porque el hecho de que las finanzas
privadas tengan la capacidad de vincular su suerte para lo peor a todo el resto de la economía
—el derrumbe de las finanzas supondrá necesariamente el derrumbe de la economía— forzando
así la intervención pública en su auxilio, es una toma de rehenes sin posibilidad de evitarla en el
corazón de la crisis. Por eso, una nueva regulación financiera significativa sólo puede hacerse en
162

El impacto de las redes transgubernamentales
- La globalización comercial. Mercaderías y servicios comercializados
en todo el planeta configuran una cuota fundamental del PBI mundial. Una
parte cada vez mayor de los gastos dedicados a bienes y servicios se dedica
a importaciones de otros países, y una porción creciente de la producción
de los países se vende a extranjeros en calidad de exportación. En los países
desarrollados la proporción del comercio internacional respecto del producto
total aumentó de 32,9% a 37,9% entre 1990 y 2001, mientras que en idéntico
período, en los países en desarrollo, la proporción se incrementó de un 33,8%
a 48,9%. De acuerdo a la UNCTAD en 1960 las exportaciones mundiales de
mercancías representaban el 10% del PBI mundial, mientras que en el 2006 esa
cifra se elevó al 35%. 20 En este aspecto, las empresas transnacionales juegan
un rol muy importante, toda vez que una porción significativa del comercio
mundial consiste en transacciones entre filiales de esos grupos económicos.
Emerge un sistema de producción global que —con sus costos cada vez más
reducidos—paulatinamente reemplaza a la producción nacional, siendo actualmente
posible “elaborar un producto en cualquier lugar, usando recursos de
cualquier lugar, por una empresa ubicada en cualquier lugar, para ser vendidos
en cualquier lugar.” La cantidad de empresas globales aumentó de 3.500 en 1960
a 40.000 en 1995, calculándose en 78.000 en la actualidad, representando un
40% del comercio mundial. Como resultado de los procesos de fusión —y hasta
“mega-fusiones”— se produjo una concentración de la estructura corporativa
global en la cual las 300 transnacionales más grandes controlan el 70% de la
inversión extranjera directa y alrededor de un tercio del total de activos de las
empresas multinacionales.
- La globalización de las comunicaciones y de las tecnologías de la información.
El mercado mundial de las comunicaciones ha sido revolucionado por
el avance de las tecnologías en los últimos años, cuyo paradigma por excelencia
es Internet. La globalización económica ha sido alentada por el progreso tecnológico
que está disminuyendo los costos de transporte y comunicaciones entre
los países. El acentuado descenso en el costo de las telecomunicaciones, y del
procesamiento, almacenamiento y transmisión de la información, promueven
aún más la localización y el aprovechamiento de las oportunidades comerciales
alrededor del mundo, la coordinación de operaciones en lugares remotos y la
venta de servicios y productos en línea que antes no podían comercializarse
en escala internacional.
torno al objetivo estratégico de impedir que las burbujas se formen, porque después es demasiado
tarde. Sólo puede lucharse contra el riesgo sistémico erradicándolo; en cuanto se reconstituye, y
sobre todo cuando se activa, la partida está perdida.”
20
United Nations Conference on Trade and Development, Development and Globalization: Facts
and Figures, United Nations, New York and Geneva, 2008 (www.unctad.org), p. 44.
163

El impacto de las redes transgubernamentales
- La globalización institucional. En los últimos tiempos, los organismos
internacionales, y particularmente las denominadas instituciones financieras
internacionales (como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial)
han evidenciado un mayor protagonismo en la esfera mundial. Así también,
la Organización Mundial del Comercio (OMC) encargada de la regulación
del comercio internacional, ha sido blanco de fuertes críticas. Los organismos
internacionales tienen a su cargo, entre otras funciones, el establecimiento de
normas y parámetros de alcance mundial, la supervisión del cumplimiento de
tratados y normas internacionales y el asesoramiento y asistencia a gobiernos
en las materias de su competencia. Además, la arquitectura institucional internacional
ha sido revitalizada en años recientes, mediante la formación de
redes intergubernamentales o redes de políticas públicas globales, integradas
por funcionarios nacionales, internacionales, empresas transnacionales y participantes
de la sociedad civil.
- La globalización de la sociedad civil. Las organizaciones no gubernamentales
hace tiempo han traspasado las fronteras nacionales y operan mediante
filiales y grupos o redes de alcance mundial (p.e., es el caso de Greenpeace
o Transparency International) que se ocupan de asuntos que trascienden las
fronteras nacionales, y que bien pueden caracterizarse como problemas globales
o de interés público global.
- La globalización de los valores y los derechos humanos. Los Estados
han celebrado —en ocasiones, bajo el auspicio de organizaciones internacionales
como la ONU— diversos instrumentos internacionales y regionales que
consagran derechos humanos básicos, los que han sido ratificados, en una
importante porción, por la mayor parte de los países.
La globalización genera mayores oportunidades como, por ejemplo, el
acceso a nuevos mercados, a inversiones o tecnologías. Pero también entraña
riesgos y consecuencias negativas. 21 Entre estas últimas, se han señalado: La
disminución o pérdida de soberanía de los Estados, la concentración del poder
global, así como una mayor dependencia de las naciones menos desarrolladas
de los factores de poder global.
Sin embargo, la globalización no supone la inmediata desaparición del
Estado y su burocracia —que siguen siendo fundamentales para asegurar la
21
Ver Farazmand, Ali, “Globalization and Public Administration,” Public Administration Review,
Vº 6 Nº 59, 1999, p. 509.
164

El impacto de las redes transgubernamentales
gobernabilidad global—, aunque sí ocasiona cambios de envergadura en su
modulación y funcionamiento. 22
3. El denominado derecho administrativo internacional
El derecho administrativo, tradicionalmente caracterizado como derecho interno
de los estados, desde hace tiempo comprende también al denominado régimen
administrativo internacional, es decir, el ordenamiento administrativo propio
de los organismos internacionales. 23
Las organizaciones internacionales —la ONU, el Banco Mundial, el Fondo
Monetario Internacional, la OMC, la OIT— cuentan con regímenes propios
de contrataciones y personal, así como tribunales administrativos internacionales
que resuelven diferendos entre las entidades y sus empleados. 24
Asimismo, cabe destacar el creciente desarrollo de normas internacionales,
muchas de ellas de carácter administrativo. 25 Por ejemplo, en materia
ambiental, comunicaciones, salud, transporte, etc. 26
La acentuación del proceso de globalización en los últimos años promovió
el desarrollo de los mercados mundiales y una mayor interrelación entre
los países en todas las esferas. Consecuentemente, la comunidad internacional
incrementó la regulación internacional para atender problemas de carácter global
—comercio, medio ambiente, etc. Esta situación motivó la creación de nuevas
organizaciones internacionales y la expansión y adaptación de las ya existentes,
así como el establecimiento de redes transgubernamentales. 27
Reiteramos también que en este nuevo derecho administrativo internacional
reformulado en los últimos años pueden ubicarse, entre otras,
22
Ver Farazmand, Ali, “Globalization and Public Administration,” Public Administration Review,
Vº 6 Nº 59, 1999, p. 509.
23
Ver Gordillo, Agustín, Tratado de Derecho Administrativo, t. 1, Parte general, Buenos Aires,
FDA, 2003, 8° ed., cap. V. pp. 9-10. Esta sería una concepción que puede denominarse “clásica”
o “tradicional” de la noción.
24
Gordillo, Tratado de Derecho Administrativo, op. cit.
25
Gordillo, Tratado de Derecho Administrativo, op. cit.
26
Ver especialmente Lavalle, Roberto / Partan, Daniel G., “International Administrative Law,”
American Journal of International Law, Vº 75, Nº 3, 1981, p. 644.
27
Ver especialmente Kinney, Eleanor D., “The emerging field of international administrative
law: its content and potential,” Administrative Law Review, Winter, 2002, pp. 415-433; Ali Farazmand,
“Globalization and Public Administration,” Public Administration Review, Vº 6 Nº 59,
1999, p. 509; Cassese, Sabino, “El espacio juriídico global,” Revista de Administración Pública
No. 157, Enero-Abril 2002, ps. 11-26; Aman, Alfred C., “Privatization and the democracy problem
in globalization: making markets more accountable through administrative law,” Fordham
Urban Law Journal, June, 2001, pp. 1477-1506.
165

El impacto de las redes transgubernamentales
las siguientes cuestiones: El derecho administrativo de las organizaciones
internacionales (su organización administrativa, su régimen de personal, su
régimen de contrataciones, los tribunales administrativos internacionales, los
mecanismos de inspección independientes —como el Panel de Inspección del
Banco Mundial o la Oficina del Consejero de Cumplimiento / Ombudsman de la
Corporación Financiera Internacional y el Organismo Multilateral de Garantía
de Inversiones—, etcétera), la participación pública global (las organizaciones
no gubernamentales, los individuos, sus ámbitos de participación —como las
redes de ONGs y otros foros), las regulaciones internacionales y los principios
y pautas consensuadas entre distintos sujetos (públicos y privados) en el plano
global (soft law), el estudio de las relaciones entre el derecho administrativo
internacional y el derecho administrativo de cada estado, así como el arbitraje
administrativo internacional.
4. La participación pública global
“The growth of national and transnational organizations of civil society
has been especially important in increasing pressure on public
institutions —states and international organizations alike— to open
up and create new venues for access and political participation. At the
domestic level, many of the traditional means (such as political parties)
by which interests are aggregated and views conveyed to leaders have
lost membership and public appeal. At the international level, organizations
of civil society have emerged as important political players,
successfully challenging international institutions to address their
interests and concerns.”
Wolfang H. Reinicke – Francis M. Deng 28
En los últimos años, presenciamos un fenómeno muy destacado, tanto a nivel
local, como global: El surgimiento y fortalecimiento de organizaciones de la
sociedad civil, con muy diversos fines de interés público. Es decir, las habitualmente
denominadas organizaciones no gubernamentales (ONGs.) 29
28
Reinicke, Wolfang H / Deng, Francis M., Critical Choices – The United Nations, networks,
and the future of global governance, UN Vision Project on Global Public Policy Networks, www.
globalpublicpolicy.net, 2000.
29
Al respecto, ver Ratner, Steven R., “International law: the trials of global norms,” Foreign
Policy No 110, Spring 1998, p. 65. Ver también Chomsky, Noam, El beneficio es lo que cuenta –
Neoliberalismo y orden global, Barcelona, Crítica, 2000, pp. 143-174.
166

El impacto de las redes transgubernamentales
Contando cada vez con más y mejores recursos —humanos y financieros—
y evolucionando hacia una mayor profesionalización y expansión de
sus actividades, las ONGs han provocado —y sin duda alguna, provocarán—
algunos cambios de importancia en las relaciones entre los particulares y las
administraciones públicas, o con otros factores de poder —como las organizaciones
internacionales y las empresas transnacionales, 30 por ejemplo.
Como describe Manuel Castells: 31
La creciente incapacidad de los Estados para tratar los problemas
globales que tienen repercusión en la opinión pública (desde el destino de las
ballenas hasta la tortura de los disidentes en todo el mundo) lleva a que las
sociedades civiles tomen en sus manos cada vez más las responsabilidades
de la ciudadanía global. De este modo, Amnistía Internacional, Greenpeace,
Médicos Sin Fronteras, Oxfam y tantas otras organizaciones humanitarias no
gubernamentales se han convertido en una importante fuerza en el ámbito
internacional en la década de los noventa, atrayendo con frecuencia más fondos,
actuando con mayor eficacia y recibiendo una mayor legitimidad que los
esfuerzos internacionales patrocinados por los gobiernos. La privatización del
humanitarismo global hace cada vez más débil uno de los últimos razonamientos
sobre la necesidad del Estado-nación.
Algunos de los principales asuntos que ocupan la atención de las ONG
a nivel global son: 1) La aplicación de tratados internacionales de carácter
humanitario (Cruz Roja Internacional), 2) la protección y promoción de los
derechos humanos (Aministía Internacional), 3) la construción de viviendas
(Un techo para mi país), 4) la ayuda humanitaria (Cáritas, Care, Médicos Sin
Fronteras), 5) la protección del medio ambiente (WWF, Greenpeace), 6) la
lucha contra la corrupción (Transparency International), 7) la protección de
los derechos de los consumidores (Consumers International.)
En un trabajo anterior 32 analizamos un ejemplo de intervención exitosa
de organizaciones no gubernamentales —en el caso, se trató de redes de ONGs
que trabajaron conjuntamente— en el campo de la arquitectura organizacional
30
Al respecto, como señala Saskia Sassen, “the question of how citizens should andel these new
concentrations of power and ´legitimacy´ that attach to global firms and markets is a key to the
future of democracy.” Ver Sassen, Saskia, “The Participation of States and Citizens in Global
Governance”, Indiana Journal of Global Legal Studies, winter 2003, Vo 10 No 1, pp..5-28, esp.
p. 28.
31
Castells, Manuel, La era de la información – Economía, sociedad y cultura, Vol. 2, Madrid,
ed. Alianza, 1999, p. 297.
32
Fernández Lamela, Pablo, “Globalización y derecho público: Introducción al derecho administrativo
internacional,” en Cienfuegos Salgado, David / Lopez Olvera, Miguel Alejandro, Es-
167

El impacto de las redes transgubernamentales
de las instituciones internacionales (en especial, en relación con el control de
las actividades de esas organizaciones). Esa intervención de los sectores organizados
de la sociedad civil, operando a escala global y combinada con otros
factores, provocó un cambio de importancia en una organización internacional
que es habitual objeto de críticas (el Banco Mundial) y dicho cambio se extendió
a otras organizaciones internacionales de naturaleza similar. Este es un ejemplo
concreto de una actividad de interés público de impacto global, aunque no se
agota en aquel, ya que se retroalimenta permanentemente, persiguiendo nuevos
y mayores objetivos.
5. Algunas de las principales ONGs globales
5.1. Transparency International 33
Transparency International es una ONG global que lidera la lucha contra la
corrupción, agrupando a personas de diversos países en una coalición mundial
que tiene por objeto terminar con el impacto devastador de la corrupción, generando
cambios que posibiliten un mundo libre de corrupción.
Transparency International (TI) fue creada en mayo de 1993 por un
grupo de personas liderado por Peter Eigen. Con experiencia en asuntos intergubernamentales
y en negocios, estas personas pudieron comprobar de cerca los
devastadores efectos de la corrupción transnacional. Este deseo compartido de
luchar contra la corrupción global llevó al establecimiento de una organización
no gubernamental con ese propósito. La conferencia fundacional reunió a un
conjunto de figuras internacionales. Cuando TI fue fundada todavía era legal en
muchos países efectuar pagos de sobornos en el exterior, y contra esta situación
pretendieron luchar sus fundadores.
Desde su fundación, Transparency International ha jugado un rol de
liderazgo del movimiento mundial anticorrupción, generando conciencia sobre
las nefastas consecuencias de este fenómeno y aportando soluciones a través
de prácticas y estándares que tienden a evitarla.
Transparency International es una red global compuesta por más de 90
capítulos nacionales. Estas entidades luchan contra la corrupción a nivel local
a través de múltiples iniciativas. Reúnen a personalidades destacadas de los
gobiernos, de la sociedad civil, del ámbito empresarial y de los medios para
tudios en homenaje a don Jorge Fernández Ruiz – Derecho Administrativo, México, Universidad
Nacional Autónoma de México – Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2005, pp. 45-63.
33
Ampliar en www.transparency.org. Ver también Eigen, Peter, Las redes de la corrupción – La
sociedad civil contra los abusos del poder, Buenos Aires, Planeta, 2004.
168

El impacto de las redes transgubernamentales
promover mayor tranparencia en los procesos electorales, en la administración
pública, en las contrataciones públicas y en los negocios. La red global de
Transparency International también cabildea a favor de la implementación de
reformas legales y administrativas orientadas a impedir la corrupción.
5.2. Greenpeace 34
Greenpeace es una organización no gubernamental ecologista y pacifista, de
carácter independiente, fundada en Canadá en 1971. Su objetivo es la defensa
del medio ambiente en todo el mundo, interviniendo en aquellos puntos del
planeta donde se cometen atentados contra la naturaleza.
Greenpeace lleva adelante campañas que tienen por objeto detener el
cambio climático, proteger la biodiversidad, cuidar los bosques y los mares,
luchar contra los alimentos transgénicos, reducir la polución, terminar con el
empleo de la energía nuclear, fomentar la utilización de fuentes energéticas no
contaminantes, y el desarme mundial.
De acuerdo a las cifras de la propia organización el número de sus
miembros ascendía en 2005 a tres millones en todo el mundo. En abril de
1987 se inauguró la oficina central de Greenpeace Argentina, en la ciudad de
Buenos Aires.
5.3. Médicos sin fronteras 35
Médicos Sin Fronteras (MSF) es una organización no gubernamental internacional
de índole médico-humanitaria y sin fines de lucro. Comprende 19 capítulos
nacionales en Alemania, Australia, Austria, Bélgica, Canadá, Dinamarca,
España, Estados Unidos, Francia, Grecia, Holanda, Hong Kong, Italia, Japón,
Luxemburgo, Noruega, Reino Unido, Suecia y Suiza, y una sede internacional
ubicada en Ginebra.
MSF ha creado organizaciones especializadas —denominadas satélites—para
actividades específicas, como aprovisionamiento de ayuda
humanitaria, estudios médicos y epidemiológicos, e investigación en acción
humanitaria y social. Asimismo, la organización ha enviado misiones de carácter
humanitario a varias zonas del planeta que requieren atención médica
para poblaciones sin recursos. 36
34
Ampliar en www.greenpeace.org.
35
Ampliar en www.msf.es.
36
Médicos Sin Fronteras, Memoria Internacional 06/07, p. 5.
169

El impacto de las redes transgubernamentales
En 2006, MSF realizó nueve millones de consultas médicas y hospitalizó
a casi medio millón de pacientes. Y en ese mismo año la organización ofreció
tratamiento a 1,87 millones de personas diagnosticadas de malaria y atendió a
cien mil pacientes víctimas del VIH (SIDA) con terapia antirretroviral (ARV)
en más de 30 países. 37
6. La regulación internacional
Tradicionalmente, la mayor parte de las normas internacionales podían encontrarse
en dos fuentes: Tratados internacionales —esto es, acuerdos internacionales
obligatorios entre Estados— o la costumbre internacional, es decir,
reglas no codificadas pero igualmente basadas en la conducta mantenida por
los Estados a lo largo del tiempo y aceptadas como obligatorias.
A medida que diversas cuestiones —desde temas comerciales o ambientales,
hasta la Internet— requirieron regulaciones internacionales, los Estados
en algunos casos se resistieron al establecimiento de normas internacionales
de carácter obligatorio, tornando necesario la búsqueda de otras formas alternativas
de regulación.
Hace unos años atrás los juristas y los tribunales internacionales simplemente
aceptaban la noción de que no existía normativa que regulara ciertos
temas hasta que un nuevo tratado fuera celebrado o los Estados acordaran su
consenso a una nueva costumbre internacional. Sin embargo, hoy en día es
habitual recurrir al denominado soft-law. Es decir, preceptos que emanan de
instituciones internacionales que consisten, en cierta forma, en expectativas de
conductas pero que no son de aplicación obligatoria por los Estados. 38
Habitualmente, se genera soft-law como una solución de compromiso
entre aquellos que desean que una cuestión determinada sea regulada definitivamente,
y quienes, sin estar en desacuerdo en aspectos sustanciales de la
regulación, no quieren quedar sujetos a límites rígidos y reglas obligatorias, 39
probablemente debido a que estiman que no les será posible obtener la aprobación
de la legislación interna necesaria para su implementación. 40
37
Médicos Sin Fronteras, Memoria Internacional 06/07, p. 6.
38
Steven R. Ratner, op cit.
39
Anthony Clark Arend, Legal Rules and International Society, Oxford US, New York, 1999,
pp. 24-5.
40
Steven R. Ratner, op cit.
170

El impacto de las redes transgubernamentales
7. Las redes transgubernamentales (o redes de políticas públicas
globales) 41
Las redes transgubernamentales —también denominadas redes de políticas
públicas globales— están jugando un rol cada vez más importante en la regulación
internacional.
Estas redes constituyen alianzas informales entre agencias gubernamentales,
organizaciones internacionales, empresas transnacionales y participantes
de la sociedad civil, como organizaciones no gubernamentales, corporaciones
profesionales o grupos religiosos que se reúnen para analizar o discutir diversos
temas de interés común.
Investigaciones del Banco Mundial identificaban en 1999 alrededor
de 50 diferentes redes de políticas públicas globales que abarcaban un amplio
abanico de temas: Desde delitos hasta pesca y salud pública.
Las redes otorgan un espacio de participación accesible para grupos de
la sociedad civil hasta entonces ignorados, reduciendo el déficit democrático
que suele criticarse a las instituciones internacionales. 42 Si bien sus objetivos y
presupuestos son aún algo limitados, algunos logros sugieren que pueden aportar
soluciones para los problemas globales y mejorar los principios y métodos de
la regulación internacional.
La mayoría de las redes de políticas públicas globales surgieron en
los últimos años —en varias ocasiones, bajo el auspicio de una organización
internacional— como una forma de experimentar nuevas vías para compartir
conocimientos y diseminar información sobre temas específicos.
Las políticas públicas son influenciadas, de modo creciente, por condiciones
globales. En consecuencia, las instituciones formales, nacionales e
internacionales —parlamentos, agencias gubernamentales y organizaciones
internacionales, entre otros— frecuentemente carecen de la visión, la velocidad
o la capacidad para adquirir y emplear eficazmente la información crucial que
necesitan para elaborar políticas adecuadas.
41
Nos basamos en Reinicke, Wolfang H. “The other World Wide Web: Global Public Policy
Networks,” Foreign Policy, winter 1999, p. 44; Kinney, Eleanor D., “The emerging field of
international administrative law: its content and potential,” Administrative Law Review, Winter,
2002, pp. 415-33; Slaughter, Anne-Marie, “The Real New World Order,” Foreign Affairs, vol.
76, 1997, pp. 183-197.
42
Aman Jr., Alfred C., “Globalization and Governance: The Prospects for Democracy,” Indiana
Journal of Global Legal Studies, winter 2003, Vo 10 No 1, pp. 1-3.
171

El impacto de las redes transgubernamentales
Las dificultades jurisdiccionales —como las que se presentan en el
campo del medio ambiente—, de tiempo —incrementadas por los avances
tecnológicos—, así como el necesario abordaje interdisciplinario de varias
cuestiones son desafíos que pueden encontrar solución en las redes de políticas
públicas globales. Esos espacios de amplia participación proveen de información
y experiencia de origen muy diverso, fomentando el aprendizaje mutuo y
la colaboración. Asimismo, la estructura informal de estas organizaciones les
permite a los participantes adquirir, procesar y diseminar nuevos conocimientos
más rápidamente que en las burocracias tradicionales.
Sin embargo, no puede dejar de tenerse presente que el auge de las
redes transgubernamentales genera comprensibles preocupaciones relativas a
su legitimidad y responsabilidad y rendición de cuentas (accountability), que
aun no han hallado solución. Ello ha llevado a algunos académicos a destacar
la existencia de este formidable desafío que exige que los abogados administrativistas
que se especializan en resolver esta clase de cuestiones en la esfera
nacional deban ahora concentrar su atención en la actividad regulatoria transgubernamental,
43 en un fenómeno que puede ser calificado (muy gráficamente)
como una auténtica administrativización del derecho internacional.
43
Ver Slaughter, Anne-Marie, ”The Accountability of Government Networks,” Indiana Journal
of Global Legal Studies, spring 2001, Vo, pp. 347-367, especialmente pp. 366-367. Señala allí
esta autora: “Transgovernmental networks are an increasingly important form of global governance.
They are not new, but they are particularly notable as a governance strategy in an era
of globalization. They arise in a number of different contexts- within international organizations,
within the framework of an executive agreement, and spontaneously in response to common
problems. Each of these three categories raises distinct, if overlapping, accountability problems.
Transgovernmental networks within international organizations used to be largely invisible and
relatively unproblematic; they now face the challenge of relegitimizing the entire organization in
the face of rising domestic opposition. Transgovernmental networks within the framework of an
executive agreement raise the specific problem of executive collusion to circumvent national legislatures.
And spontaneous government networks evoke images of national regulators reaching
out across borders to make the world safe for bureaucracy. It is relatively easy to generate specific
measures to enhace transparency and public access in each category. Administrative lawyers
who specialize in resolving such questions at the domestic level can now turn their attention to
transgovermental regulatory activity. The deeper issue, however, is the way in which regulatory
networks most frequently exercise power-through the distillation and dissemination of authoritative
and credible information to their members throughout the world. When does borrowing and
implementing models and ideas form abroad contravene a domestic political mandate? And when
does the impact of global information flows primarily from developed to developing countries
raise issues of global accountability? These are the theoretical challenges posed by transgovernmental
governance.”
172

El impacto de las redes transgubernamentales
8. Algunas de las principales redes transgubernamentales
8.1. La Comisión Mundial de Represas 44
Durante gran parte del siglo XX, la construcción de grandes represas
fue sinónimo de desarrollo económico y progreso. Y la cantidad de obras realizadas
llegó a un punto máximo en la década de 1970, momento en el cual se
inauguraban dos o tres grandes represas por día en todo el mundo. 45
Para justificar las cuantiosas inversiones requeridas para la construción
de represas se invocaban beneficios directos (irrigación, generación de electricidad,
etcétera) y también indirectos (cuestiones de seguridad, aumento del
empleo, incremento de la infraestructura, etcétera) que según sus impulsores
respaldaban a las represas como una opción muy conveniente.
Sin embargo, gradualmente se fue disponiendo de mayor información
sobre el impacto real de las represas y comenzaron a surgir preocupaciones
respecto de sus costos, tornándose cada vez más dudosa su supuesta conveniencia.
En efecto, se verificaron impactos negativos en las poblaciones, en las
cuencas fluviales y en los ecosistemas de las zonas afectadas por las represas.
El debate sobre el tema en un principio tuvo un alcance local y limitado a cada
caso en concreto, pero más adelante se transfornó en una discusión global sobre
los costos y beneficios de las grandes represas.
Según la información disponible a comienzos del siglo XXI “las estimaciones
globales de la magnitud de los impactos hablan de entre 40 y 80
millones de personas desplazadas debido a la represas, con un 60% de los ríos
del mundo que han sido afectados por represas o desvíos.” 46
En ese marco, y tras años de intentos de diálogo que no habían dado
resultado, en 1997 una ONG (IUCN) y un pequeño grupo de funcionarios del
Banco Mundial comenzaron —de modo experimental— un ámbito de diálogo
que incluyó tanto a los defensores como a los detractores de las grandes represas.
Un año después se creó la Comisión Mundial de Represas (CMR) —World
Commission on Dams (WCD.) La designación de los miembros de la comisión,
44
Ampliar en www.dams.org.
45
Comisión Mundial de Represas (World Commission on Dams), Represas y Desarrollo – Un
nuevo marco para la toma de decisiones, Reporte de la Comisión Mundial de Represas, noviembre
de 2000, (www.dams.org), p. XXXI-XXXII.
46
Ídem.
173

El impacto de las redes transgubernamentales
los objetivos y la estructura fueron objeto de un arduo debate sostenido por
todas las partes interesadas (gobiernos y organismos internacionales, empresas
multinacionales y ONGs.) 47
De esta forma, en mayo de 1998 comienza a funcionar la CMR bajo la
presidencia de Kader Asamal —entonces Ministro de Asuntos Hídricos y de
Desarrollo Forestal de Sudáfrica y más tarde Ministro de Educación. Los doce
miembros de la Comisión fueron escogidos reflejando la diversidad regional,
competencia y perspectivas de partes interesadas. La CMR fue creada como una
entidad independiente, y cada uno de sus miembros intervino a título personal,
sin representar a ninguna institución ni país. 48
Los objetivos fijados a la Comisión fueron:
a) Revisar la efectividad de las grandes represas para el desarrollo y
evaluar alternativas para desarrollar recursos hídricos y energéticos;
b) elaborar criterios, directrices y estándares internacionalmente aceptables,
en caso de que ello se estime apropiado, para la planificación, diseño,
evaluación, construcción, operación, monitoreo y cese de operaciones de
represas. 49
El trabajo de la Comisión se llevó a cabo en el plazo de dos años y
culminó con la emisión de un informe que incluyó la revisión de 125 grandes
represas en funcionamiento, la evaluación de su desempeño, la fijación de
estándares, y recomendaciones y criterios básicos —que receptan prioridades
estratégicas y principios básicos— que tienen por objeto mejorar el proceso
de toma de decisiones relativo a la evaluación de un proyecto de construcción
de una represa.
8.2. Roll Back Malaria 50
La iniciativa Roll Back Malaria (RBM) fue desarrollada conjuntamente por la
Organización Mundial de la Salud (OMS), el Banco Mundial, UNICEF y el
PNUD, y comenzó a funcionar en noviembre de 1998.
Se trata de una red global multisectorial destinada a la creación y difusión
de conocimiento e información relativa a la lucha contra la malaria, y a la
47
Reinicke, Wolfang H / Deng, Francis M., Critical Choices – The United Nations, networks,
and the future of global governance, UN Vision Project on Global Public Policy Networks, www.
globalpublicpolicy.net, 2000, p. 32.
48
Comisión Mundial de Represas, p. XXXI-XXXII.
49
Idem.
50
Ampliar en www.rbm.who.int.
174

El impacto de las redes transgubernamentales
coordinación de los esfuerzos públicos y privados que tengan ese objetivo. En
este esquema participan organizaciones internacionales, agencias de desarrollo,
empresas, ONGs y medios de comunicación.
Entre los principales objetivos de RBM se destacan: reducir la mortalidad
originada en la malaria un 50% en el año 2010 y un 75% en el 2015.
RBM fue diseñada para colaborar en el mejoramiento de los sistemas de
salud de los países que padecen la enfermedad, mediante el fortalecimiento de
los diversos sectores que integran la comunidad dedicada al cuidado de la salud
(incluyendo el sistema público de salud, la sociedad civil y los proveedores
privados.) La red recibe fondos de la OMS, el Banco Mundial, UNICEF, y de
los gobiernos de Alemania, Holanda, Norway, Suecia y Reino Unido.
RBM ha identificado seis áreas estratégicas que son clave para el control
de la malaria y su prevención: Detección temprana, tratamiento rápido, medidas
preventivas, mejora de la coordinación, un movimiento global cohesivo, y la
investigación.
Las actividades de la red son coordinadas por un equipo central compuesto
por una decena de funcionarios de la Organización Mundial de la Salud
8.3. Global Environment Facility (GEF) 51
GEF es una organización fundada en 1991 por el PNUD, el PNUMA y el Banco
Mundial; y concebida como un mecanismo financiero destinado a proveer
fondos a los gobiernos de los países receptores, para proyectos y actividades
orientadas a la protección del medio ambiente, con un enfoque global.
Si bien en sus comienzos GEF operó con un esquema basado en un
criterio intergubernamental, las críticas de las ONGs y de los países en desarrollo
llevaron a una reestructuración de su organización tras dos convenciones
realizadas en 1994. La reestructuración otorgó un mayor rol a las ONGs, adoptó
un enfoque regional y permitió que las ONGs (e incluso las empresas) puedan
recibir fondos para financiar proyectos aprobados por el GEF.
GEF ha identificado cuatro asuntos centrales que trascienden las fronteras
nacionales: El cambio climático global, la diversidad biológica, la reducción
de la capa de ozono y la contaminación de recursos hídricos. Asimismo, GEF colabora
con el sector privado otorgando asistencia financiera y técnica, y también
51
Ampliar en www.gefweb.org.
175

El impacto de las redes transgubernamentales
ha organizado un programa de pequeños préstamos destinados a comunidades
de países en desarrollo, a fin de que puedan cumplir sus objetivos ambientales.
8.4. El Comité de Supervisión Bancaria de Basilea 52
Luego de tres quiebras bancarias de impacto internacional que ocurrieron en
1974, los directivos de los bancos centrales de los países del G-10 (integrado
por los países del G-7 y Bélgica, Holanda, Suecia, y Suiza) y Luxemburgo acordaron
—a principios de 1975— el establecimiento del Comité de Supervisión
Bancaria de Basilea. Los fundadores señalaron que el propósito principal del
comité sería otorgar a sus miembros un foro para discutir políticas de coordinación
de la supervisión de bancos multinacionales. 53
Desde su fundación el comité ha servido como un foro de intercambio
de información sobre actividades de supervisión bancaria, y también como
mecanismo de promulgación de estándares consensuados y aplicados por todos
los miembros (e incluso también por los bancos centrales de países que no son
miembros de aquel.) Aunque no son formalmente obligatorios ni siquiera para
los miembros del comité, los estándares acordados en Basilea son regularmente
adoptados y aplicados por los bancos centrales en todo el mundo.
Las actividades del comité son relativamente informales, y la entidad no
cuenta con instalaciones ni con personal propios, y se caracteriza por su tradicional
bajo perfil. Las reuniones del comité se efectúan a puertas cerradas, si bien
con posterioridad se emite un reporte reseñando los principales temas tratados.
Asimismo, en varias oportunidades el comité ha fijado períodos para recibir
comentarios sobre documentos de consulta, con el objeto de contar con mayor
información y nuevas opiniones sobre las materias de su incumbencia.
8.5. El Grupo de Acción Financiera (GAFI) 54
El Grupo de Acción Financiera (GAFI, o FATF sus siglas en inglés) es una entidad
intergubernamental cuyo propósito es establecer estándares internacionales
y desarrollar y promover políticas, tanto a escala nacional como internacional,
para combatir el lavado de dinero y la financiación de actividades terroristas.
52
Ampliar en www.bis.org/bcbs/.
53
Actualmente los miembros del Comité son los Bancos Centrales de los siguientes países: Bélgica,
Canadá, Francia, Alemania, Italia, Japón Luxemburgo, Holanda, España, Suecia, Suiza, el
Reino Unido y los Estados Unidos. (www.bis.org/bcbs.)
54
Ampliar en www.fatf-gafi.org.
176

El impacto de las redes transgubernamentales
El GAFI es una entidad que desarrolla políticas e incentiva la voluntad
política de establecer reformas legislativas y regulatorias nacionales en las áreas
de su competencia. Asimismo, el GAFI regularmente examina los métodos,
técnicas y tendencias del lavado de dinero y de la financiación de actividades
terroristas para asegurar la eficacia de sus políticas y estándares.
Desde su creación el GAFI ha operado bajo períodos preestablecidos
de duración, requiriéndose una decisión expresa de los órganos de dirección
política de la entidad para continuar sus tareas. El mandato del GAFI fue renovado
por última vez en mayo de 2004 durante su reunión ministerial por un
período de ocho años (2004-2012.)
El GAFI fue creado en julio de 1989 por la cumbre del Grupo de los
Siete (G7) de París, con el objeto de examinar y desarrollar medidas para
combatir el lavado de dinero.
La primera tarea del GAFI fue establecer estándares internacionales
para combatir el lavado de dinero. El GAFI fijó la primera serie de estándares
internacionales contra el lavado de dinero en 1990 (las Cuarenta Recomendaciones
sobre Lavado de Dinero.) Estas Recomendaciones fueron revisadas
en 1996 a fin de actualizarlas y cubrir prácticas más modernas y sofisticadas.
En octubre de 2001, en respuesta a los ataques del 11 de septiembre, el GAFI
expandió su mandato y fijó Ocho Recomendaciones Especiales para combatir
el financiamiento del terrorismo.
En junio de 2003 fueron nuevamente actualizadas las Cuarenta Recomendaciones
y en octubre de 2004 se estableció la novena Recomendación
Especial.
Los estándares del GAFI han sido respaldados por más de 170 jurisdicciones
en todo el mundo, así como por los Directorios del Fondo Monetario
Internacional y del Banco Mundial. En julio de 2005, el Consejo de Seguridad
de las Naciones Unidas emitió la resolución 1617, mediante la cual urgió fuertemente
a todos los Estados miembros a implementar los estándares desarrollados
por el Grupo de Acción Financiera.
Actualmente el GAFI se compone de treinta y cuatro miembros: Treinta
y dos jurisdicciones (países y territorios) y dos organizaciones regionales (la
Comisión Europea y el Consejo de Cooperación del Golfo), que representan la
mayor parte de los principales centros financieros de todo el mundo. Asimismo
desde el año 2006 la República de Corea y la India son observadores.
177

El impacto de las redes transgubernamentales
En el ejercicio de su mandato el GAFI trabaja con diversas jurisdicciones
y organizaciones internacionales y regionales, incluyendo ocho organizaciones
regionales asociadas —entre ellas, el Grupo de Acción Financiera de Sudamérica
(GAFISUD) que integran Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador,
México, Paraguay, Perú y Uruguay—, el Fondo Monetario Internacional, el
Banco Mundial y la Organización de las Naciones Unidas.
Todas las decisiones del GAFI son adoptadas por consenso de sus treinta
y cuatro miembros, durante reuniones plenarias. El GAFI es asistido por un
Secretariado y conducido por un presidente —cargo ejercido anualmente por un
representante de cada miembro, en forma rotatoria. El Secretariado del GAFI
tiene su sede en el edificio central de la Organización para la Cooperación
Económica y el Desarrollo (OCDE), en París.
9. Algunas conclusiones preliminares: Derecho administrativo internacional,
globalización, crisis financiera mundial, interés público global, ciencia
de redes y redes transgubernamentales
El desarrollo del derecho administrativo internacional en los próximos años será
impulsado por el crecimiento, y consolidación de redes transgubernamentales,
que otorgarán fundamento técnico y jurídico a los necesarios cambios de las regulaciones
internacionales y de la arquitectura del global governance que exige
el actual estadio del proceso de globalización y la crisis financiera mundial.
Como ya señalamos más arriba, a mediados de 2007, de acuerdo al
Banco de Pagos Internacionales, el mercado global de derivados financieros
alcanzó un volumen de 516 billones de dólares; suma equivalente —reiteramos—
a diez veces el PBI mundial y a cinco veces el valor total de los activos
financieros mundiales. La actual crisis financiera mundial de 2007/2008, que se
inició a partir de la denominada crisis de las hipotecas subprime en los Estados
Unidos es una manifestación de los retos de la globalización descontrolada
que demuestra la necesidad de crear un nuevo sistema de regulación financiera
global frente una situación de riesgo sistémico global, es decir, de la totalidad
de las instituciones financieras mundiales, potencialmente involucradas en un
posible derrumbe global-.
Sin embargo, este es un problema que podría ser calificado como menor
en comparación con el problema más grave que enfrenta actualmente la humanidad
y que pone en riesgo su propia supervivencia como especie.
178

El impacto de las redes transgubernamentales
Al respecto, cabe recordar las palabras expresadas por una fustigada
institución internacional 55 que —de modo similar al caso de la crisis financiera
global y sin perjuicio de las merecidas críticas que también ha podido recibir
en tal sentido— todavía no han sido debidamente escuchadas:
“El cambio climático es una externalidad potencialmente catastrófica y
uno de los más grandes problemas de acción colectiva para el mundo.
Las últimas proyecciones elaboradas por el Grupo Intergubernamental
de Expertos sobre el Cambio Climático de Naciones Unidas respecto
de un escenario en el que no se adopten medidas plantean un riesgo
considerable de que el clima mundial cambie radicalmente de aquí
a fines del siglo, provocando consecuencias económicas y sociales
potencialmente graves. Los países pobres sufrirían antes y con mayor
severidad los efectos del cambio climático, debido a su geografía, su
mayor dependencia de la agricultura y una capacidad de adaptación
más limitada. Quizá sus sistemas de salud y de suministro de agua sean
sometidos a grandes presiones por desastres naturales más frecuentes,
las costas se inunden y las poblaciones migren. Los países ricos podrían
verse afectados por el desbordamiento de los efectos del cambio climático
en los países pobres, y también enfrentarían graves daños directos
si llegaran a materializarse los riesgos «de cola» de las catástrofes climáticas.
Las iniciativas serias que se emprendan para mitigar el cambio
climático podrían tener consecuencias macroeconómicas rápidas y de
amplio alcance. El impacto que las políticas recientemente adoptadas
en materia de biocombustibles han tenido sobre los precios de los alimentos
y la inflación constituye una advertencia aleccionadora. Para
reducir las emisiones de gases de efecto invernadero que contribuyen
al cambio climático se requiere poner un precio a tales emisiones. Ello
elevaría los costos de elaborar productos que sean generadores intensivos
de emisiones y también incidiría en la productividad, el ahorro y
la inversión, los flujos de capital y los tipos de cambio. A largo plazo, la
fijación de precios del carbono contribuiría a potenciar el crecimiento
económico, al crear incentivos para que las personas y las empresas
opten por innovar y por usar productos y tecnologías más eficientes y
de bajas emisiones.”
A los urgentes problemas ya expuestos se suman, entre muchos otros
desafíos, la necesidad de mejorar la eficacia gubernamental en todos los países
y luchar contra la corrupción, a fin de lograr un mayor grado de desarrollo
55
Fondo Monetario Internacional, Perspectivas de la Economía Mundial, Resumen General, abril
2008 (www.imf.org.)
179

El impacto de las redes transgubernamentales
mundial. Así lo demuestran varios índices, como los governance indicators
—elaborados por Kaufmann y Kraay 56 — y publicados por el Banco Mundial. 57
Estos investigadores definen governance como “las tradiciones y las
instituciones a través de las cuales se ejerce la autoridad en un determinado
país. ”58 59 Como resultado de su trabajo, los autores afirman la presencia de un
importante “dividendo proveniente de un buen governance.”
En otras palabras, los países que mejoran su estado de derecho —controlando
la corrupción, promoviendo la participación ciudadana, la transparencia y
la responsabilidad de los funcionarios públicos—, pueden esperar un aumento
considerable en su ingreso per cápita a largo plazo, así como importantes avances
en lo que respecta a alfabetización y mortalidad infantil.
En este marco, los investigadores confirmaron que el governance desempeña
una función esencial en los procesos de desarrollo y es uno de los factores
56
Daniel Kaufmann es Director del Grupo de Gobernabilidad, Regulación y Finanzas del Instituto
del Banco Mundial. Aart Kraay es economista principal en el Grupo de Estudios sobre el
Desarrollo, de la Vicepresidencia para Economía del Desarrollo del Banco Mundial.
57
Ver www.worldbank.org. Desarrollamos algunos conceptos de los autores mencionados.
58
“Definimos governance como el conjunto de tradiciones e instituciones que determinan cómo
se ejerce la autoridad en un país; ésta comprende: 1) El proceso de selección, supervisión y sustitución
de los gobiernos, y sus mecanismos de rendición de cuentas (accountability) al público en
general; 2) la capacidad del gobierno para administrar los recursos públicos de forma eficaz y elaborar,
poner en marcha y ejecutar políticas y leyes adecuadas para el desarrollo del país y el bien
común, y 3) el respeto, por parte de los ciudadanos y del Estado, de las instituciones que rigen sus
relaciones económicas y sociales. Un amplio conjunto de indicadores internacionales informa la
discusión sobre las diversas dimensiones de governance. En nuestro estudio identificamos varios
cientos de medidas de este tipo (véase Kaufmann, Kraay y Zoido-Lobatón, 1999, a y b). Estos
indicadores, principalmente cualitativos, son elaborados por diversas entidades (servicios comerciales
de estimación de riesgo, organismos multilaterales, fundaciones de investigación y otras organizaciones
no gubernamentales.) Reflejan las perspectivas de diversos observadores (expertos,
empresas y ciudadanos) y abarcan una amplia gama de temas (la estabilidad política y el entorno
empresarial, opiniones sobre la eficiencia de los servicios públicos, el nivel de corrupción, etc.)”
Ver Daniel Kaufmann, Aart Kraay y Pablo Zoido-Lobatón “La gobernabilidad es fundamental
- Del análisis a la acción,” en Finanzas & Desarrollo, junio de 2000, Volumen 37, Nº 2, p. 10.
59
Los indicadores se basan en 25 fuentes de datos separadas de 18 organizaciones diferentes, entre
las que se incluye el propio Banco Mundial, Gallup International, Economist Intelligence Unit,
IMD, DRI/McGraw-Hill, la Universidad de Columbia, Freedom House, Afrobarometer, Latinobarómetro,
el Foro Económico Mundial y Reporteros Sin Fronteras. La base de datos –que puede
consultarse online- abarca seis períodos (1996, 1998, 2000, 2002, 2004 y 2006) y se actualiza en
forma regular. Ampliar en www.worldbank.org. Para crear estos indicadores que abarcan casi
200 países, los autores dividieron el concepto de gobernabilidad en seis categorías que intentan
medir la forma de elección, control y reemplazo de un determinado gobierno; la capacidad del
gobierno de implementar políticas adecuadas; así como el respeto de los ciudadanos y del propio
estado por las instituciones que los gobiernan. Los seis indicadores son: 1) Voz y rendición de
cuentas, 2) Estabilidad política y ausencia de violencia, 3) Eficacia gubernamental, 4) Calidad del
marco regulatorio, 5) Estado de derecho, 6) Control de la corrupción.
180

El impacto de las redes transgubernamentales
clave que determina, cada vez en mayor grado, si un país tiene o no la capacidad
de emplear sus propios recursos de modo eficaz para reducir la pobreza. 60
Frente a esta situación estimo que el avance del derecho administrativo
internacional, impulsado por ONGs de alcance global y por redes transgubernamentales
potenciadas que trabajen eficazmente en la búsqueda de las soluciones
que los problemas de índole global requieren con urgencia, es el mayor desafío
al que asistimos en la actualidad.
Y en ese sentido no pueden dejar de tenerse en cuenta las ventajas
que las redes sociales —de las cuales las redes transgubernamentales son una
especie— ofrecen en la diseminación de información, análisis de situaciones
y coordinación de estrategias comunes que resulten efectivas para poner en
práctica las soluciones que los problemas derivados del estadio actual del
proceso de globalización requieren. 61
Al respecto considero que la aplicación de los avances verificados en
los últimos años 62 en la denominada ciencia de las redes 63 al estudio y perfeccionamiento
de las redes transgubernamentales —así como su fortalecimiento
financiero e institucional— 64 puede redundar en mejoras que agilicen su
funcionamiento y colaboren en los esfuerzos comunes que son ineludibles
para afrontar los grandes retos de la globalización, utilizando eficazmente las
herramientas del derecho administrativo en la esfera global.
60
“La experiencia práctica en muchos países demuestra que una gobernabilidad ineficaz obstaculiza
el desarrollo económico y social, en tanto que una gobernabilidad eficaz lo promueve. Lo
mismo sucede a nivel regional y local.” Ver Daniel Kaufmann, Aart Kraay y Pablo Zoido-Lobatón
“La gobernabilidad es fundamental - Del análisis a la acción,” en Finanzas & Desarrollo,
junio de 2000, Volumen 37, Nº 2, pp. 10-13, esp. p. 10 y los ejemplos allí mencionados.
61
Ver, entre muchos otros: Mark Buchanan, Nexus – Small Worlds and the Groundbreaking
Science of Networks, New York – London, W. W. Norton & Company, 2002; Duncan J. Watts,
Six Degrees – The Science of a Connected Age, New York – London, W. W. Norton & Company,
2003; Albert-Lásló Barabási, Linked – How everything is Connected to Everything Else and
What It Means for Business, Science, and Everyday Life, New York, Plume (Penguin Group
USA), 2003; James Surowiecki, Cien mejor que uno – La sabiduría de la multitud o por qué la
mayoría siempre es más inteligente que la minoría, Barcelona, Ediciones Urano 2005.
62
Es notable la aplicación de la ciencia de redes en materia militar y la creación del Network
Science Center en los Estados Unidos. Ver al respecto http://www.netscience.usma.edu/nsresearch.htm#textbooks.
Ver en especial el análisis de la red Al-Qaeda desarrollado en McCulloh,
I. Carley, K. Webb, M. (2007) “Social Network Monitoring of Al-Qaeda,” publicado en ese sitio
(última visita: 19-XI-08.) Ver también la publicación “Network Science Report” Vol. 1. No. 1,
United States Military Academy (West Point), October 2007.
63
Ver notas 60 y 61.
64
Ver al respecto Anne-Marie Slaughter, ”The Accountability of Government Networks,” Indiana
Journal of Global Legal Studies, spring 2001, Vo. 8, pp. 347-367. Ver también la cita
transcripta en la nota 42.
181

el silencio de los
tribunales argentinos
Por Héctor A. Mairal
“«¿Hay algún otro punto sobre el que quisiera llamar mi atención?»
«Sobre el curioso incidente del perro durante la noche».
«Pero el perro no hizo nada durante la noche».
«Ese fue el curioso incidente», señaló Sherlock Holmes.”
Sir Arthur Conan Doyle 1
1. Introducción 2
Como resultado del abandono del sistema de convertibilidad que tuvo lugar
durante los primeros meses del año 2002, 3 las instituciones legales de Argentina
atravesaron un trastorno que dejó a pocos contratos vigentes sin ser afectados.
Se estima que más de 200.000 demandas judiciales fueron iniciadas por depositantes
bancarios, quienes cuestionaron la conversión obligatoria a Pesos de
sus depósitos en Dólares a una tasa de cambio inferior a la del mercado. Los
contratos en los que no estaba involucrada ninguna entidad financiera también
generaron una abundante cantidad de litigios, en tanto las partes privadas a
1
Conan Doyle, Arthur, “Silver Blaze,” en Las Memorias de Sherlock Holmes, Londres, 1893.
2
Traducción realizada por Lucas E. Barreiros (Abogado, UBA 2005; LL.M., Harvard Law
School, 2008.)
3
Esto fue producto de la ley 25.561, B.O. del 7-I-02 (en adelante “Ley de Emergencia”) y de
posteriores regulaciones emitidas por el Poder Ejecutivo, el Banco Central y otras agencias de
gobierno. Las mencionadas regulaciones han sido copiosas: Durante el año 2002 el Banco Central
emitió mas de mil de ellas.
183

El silencio de los tribunales argentinos
menudo no lograban ponerse de acuerdo entre ellas respecto de una renegociación
satisfactoria de los términos y condiciones del contrato a la luz de las
nuevas circunstancias económicas —a saber, una devaluación que redujo en
dos tercios el valor en dólares de la moneda y una inflación que, durante el
año 2002, excedió el 50%— en cuyo caso tuvieron que recurrir a los tribunales
para resolver la controversia. 4
En contraste con toda esta actividad judicial, los tribunales argentinos
prácticamente no fueron llamados a intervenir en las disputas que surgieron entre
el Gobierno, y los operadores de servicios públicos y sus accionistas, quienes
resultaron ser las partes más afectadas por los cambios legales. En el caso de los
servicios públicos, estos cambios fueron significativos e involucraron: (i) Un
abandono de las tarifas en dólares comprometidas en los contratos de concesión
o licencia; (ii) la conversión obligatoria de los valores en dólares de dichas
tarifas a la tasa de cambio anterior a la devaluación (la tasa de un peso por un
dólar); (iii) la prohibición de restablecer tarifas en dólares; (iv) la imposición
de nuevos estándares para calcular las tarifas, los que introdujeron por primera
vez claros objetivos políticos tales como la redistribución del ingreso; (v) la
obligación de continuar proveyendo los servicios sin ninguna disminución en
su calidad; y (vi) la obligación de renegociar los términos y condiciones de
los acuerdos existentes. 5
La renegociación tardó mucho en comenzar debido al engorroso procedimiento
establecido, y repetidamente modificado, por el Gobierno. 6 La
renegociación no resultó en una reparación significativa para los operadores y
sus inversores, especialmente en el caso de los principales servicios públicos
que fueron privatizados (distribución de electricidad y agua y transporte y
distribución de gas, comprendiendo en total catorce compañías.) Algunos de
los contratos fueron rescindidos por incumplimiento del concesionario, 7 otros
fueron parcialmente renegociados pero luego el Gobierno no cumplió con el
contrato renegociado, 8 mientras que en la mayoría de los casos la renegociación
no resultó en ningún acuerdo. En algunos casos se concedieron aumentos
en las tarifas pero al solo efecto de ser destinados a fondos fiduciarios que
tendrían por objeto financiar la expansión de las redes a ser llevada a cabo por
4
Ley de Emergencia, art. 11.
5
Ley de Emergencia, arts. 8º, 9º y 10.
6
Ver decreto 293/02, B.O. del 14-II-02; decreto 370/02, B.O. del 27-II-02; resolución Ministerio
de Economía 20/2002, B.O. del 20-III-02; decreto 1090/02, B.O. del 26-VI-02; resolución
MECON 308/02, B.O. del 20-VIII-02; resolución MECON 576/02, B.O. del 12-XI-02; resolución
MECON 180/03, B.O. del 19-III-03; y decreto 311/03, B.O. del 4-VI-03.
7
Esto ocurrió con el servicio postal y el sistema de aguas de Buenos Aires: Decreto 1075/03, B.O.
del 20-XI-03 y decreto 303/06, B.O. del 22-III-06, respectivamente.
8
Este fue el caso de una distribuidora de gas: Ver decreto 385/06, B.O. del 10-IV-06.
184

El silencio de los tribunales argentinos
contratistas seleccionados por el administrador y con mínima intervención del
concesionario, introduciendo de este modo un mecanismo totalmente nuevo en
contratos existentes. 9 Algunos inversores extranjeros han vendido sus acciones
a una fracción del monto que habían invertido. 10 Muchos de estos servicios
públicos están hoy técnicamente en situación de insolvencia y han tenido que
reestructurar sus obligaciones financieras. Nada de esto resulta sorprendente
en tanto diversos voceros del gobierno han señalado que las nuevas tarifas no
compensarán las inversiones ya efectuadas, ya sea que hayan sido financiadas
mediante emisión de acciones o préstamos. El daño se ha incrementado por
cuanto las tarifas han permanecido prácticamente congeladas en su nivel original
en pesos a pesar de la alta tasa de inflación acumulada desde enero de 2002, la
cual actualmente excede el 100%, y a pesar de que Argentina ha tenido cuatro
años de crecimiento económico record.
Sin embargo, a través de toda esta confusión jurídica, los tribunales
argentinos han permanecido mayormente en silencio. No han concedido medidas
cautelares a favor de las empresas de servicios públicos ni se registra
ninguna decisión de un tribunal argentino que otorgue una compensación o que
invalide una medida gubernamental que haya producido un daño a las empresas
de servicios públicos.
Por supuesto, los tribunales solo pueden actuar por pedido de una parte
interesada, de modo que el silencio de los tribunales es una consecuencia de la
actitud adoptada por las partes afectadas por las medidas de emergencia. Este
trabajo intentará analizar las causas de esta actitud.
Este trabajo no supone ninguna crítica de políticas económicas. Los
Estados soberanos pueden modificar sus políticas económicas como deseen
y las actuales políticas económicas de Argentina han sido impuestas por autoridades
democráticamente elegidas y, aún más, parecen gozar del apoyo de
una amplia mayoría de la población. Sin embargo, desde un punto de vista
estrictamente jurídico, los cambios de política económica no pueden afectar
derechos adquiridos sin que medie la debida compensación.
9
Ver, por ejemplo, ley 26.095, B.O. del 18-V-06; decreto 1216/06, B.O. del 18-IX-06; decreto
180/04, B.O. del 16-II-04; resolución MPFIPyS 185/04, B.O. del 20-IV-04; y resolución SE
663/04, B.O. del 25-VI-04.
10
Este ha sido el caso de Electricité de France con su inversión en Edenor, una distribuidora de
electricidad de Buenos Aires.
185

El silencio de los tribunales argentinos
2. Las causas del silencio
En un sistema jurídico que busca adecuarse a los principios del Estado de
Derecho, las partes privadas dañadas por la acción del gobierno normalmente
buscarán una reparación ante los tribunales locales. Puede que se vean disuadidas
por diferentes razones: Puede que se considere que las leyes locales no
proveen la suficiente protección, puede que se piense que los tribunales carecen
de independencia frente al Gobierno o que tiene prejuicios respecto de ciertas
partes privadas, el acceso a los tribunales puede ser muy costoso, el tiempo
necesario para obtener una reparación efectiva puede ser demasiado prolongado
y otras alternativas de reparación legal pueden estar disponibles. En la Argentina
la mayoría de estos factores, pero no todos, entran en juego.
2.1. Derecho sustantivo
Los cambios introducidos por las medidas de emergencia en los contratos de servicios
públicos han sido defendidos sobre la base de dos argumentos principales:
La situación de emergencia creada por el final del sistema de convertibilidad y
los poderes del Gobierno que resultan de la teoría del contrato administrativo
seguida por los autores argentinos y los precedentes judiciales.
Ninguno de estos argumentos parece ser suficiente para eliminar el derecho
de los operadores de servicios públicos y sus inversores a ser compensados
por los daños sufridos por la implementación de las medidas de emergencia.
2.1.1. La defensa fundada en la emergencia
Argentina tiene una larga historia de restringir los derechos de propiedad
alegando una crisis o situaciones de emergencia, lo cual resulta especialmente
sorprendente cuando se tiene en cuenta que desde comienzos del Siglo XX
el país no se ha visto involucrado en ninguna guerra considerable ni ha sido
afectado por desastres naturales de impacto general. La práctica se ha vuelto
incluso más prevalente durante las últimas dos décadas, en las cuales el Gobierno
recurrió a ella en numerosas ocasiones. Se ha convertido en una práctica estándar
que el Congreso declare emergencias especiales, tales como la emergencia
habitacional, la emergencia educativa o la emergencia del sistema jubilatorio. 11
Un comentarista ha señalado que el país vive en una “emergencia económica
continua,” 12 mientras que otros hablan de una “emergencia perpetua.” 13
11
Ver, por ej., ley 23.680, B.O. del 3-VII-89, que declaró la emergencia habitacional.
12
Crivelli, Julio C., La emergencia económica permanente, Buenos Aires, Ábaco, 2001.
13
Botana, Natalio, La Nación, 7-X-07, p. 21.
186

El silencio de los tribunales argentinos
El término no resulta una exageración: Cada Gobierno que llegó al
poder luego de la restauración de la democracia en 1983 ha declarado su
propia emergencia. El Presidente Alfonsín lo hizo mediante una serie de
decretos adoptados en 1985 que cambiaron la moneda, redujeron los precios
a ser pagados a los contratistas del Gobierno y suspendieron la ejecución de
los juicios contra éste. 14 El Presidente Menem consiguió que se aprueben tres
leyes de emergencia en 1989 y 1990, las que permitieron la renegociación de
los contratos y la consolidación de la deuda pública, 15 y adoptó un decreto de
emergencia para convertir los depósitos bancarios en bonos del Gobierno. 16 El
Presidente De la Rúa obtuvo del Congreso, en octubre de 2000, una ley que
declaró la emergencia de las finanzas del Gobierno así como de sus contratos. 17
El Presidente Duhalde comenzó su presidencia con la aún más amplia declaración
de emergencia realizada por la Ley de Emergencia. El Gobierno actual ha
obtenido, desde Diciembre de 2003, sucesivas extensiones de la emergencia,
actualmente hasta el final de 2007. 18
Resulta justo preguntarse además si la Ley de Emergencia es, en el
caso de las empresas de servicios públicos, una medida sinceramente dirigida
a superar una emergencia o si, en realidad, se trata de un significativo cambio
de política disfrazado como la solución temporaria de una emergencia. La prohibición
de tarifas dolarizadas y de todos los mecanismos de ajuste tarifarios
prevista por el art. 8º de la Ley de Emergencia no tienen un límite temporal y por
lo tanto, se ha señalado, “exceden a la emergencia.” 19 Aún más, los propósitos
obviamente políticos que han de perseguirse en la renegociación de los contratos
y que se describen en el art. 9º de la Ley de Emergencia demuestran que
éstos persiguen metas a largo plazo que requieren anteponer ciertos objetivos
sociales a los derechos de los operadores de servicios públicos. La autorización
que posteriormente le otorgara el Congreso al Poder Ejecutivo para ignorar en
la renegociación los límites impuestos por los marcos regulatorios relevantes
confirma la naturaleza permanente de esta nueva política. 20 El hecho de que la
renegociación requerida por la Ley de Emergencia no haya sido alcanzada cinco
años después de que dicha ley fuera promulgada corrobora esta conclusión.
14
Decreto 1096/85, B.O. del 17-VI-85, y decreto 2196/86, B.O. del 2-XII-86.
15
Leyes 23.696, B.O. del 23-VIII-89, y 23.697, B.O. del 25-IX-89; ley 23.982, B.O. del 23-VIII-
91.
16
Decreto 36/90, B.O. del 5-I-90.
17
Ley 25.344, B.O. del 21-XI-00.
18
Ley 25.790, B.O. deL 22-X-03; ley 25.820, B.O. del 4-XII-03; ley 25.972, B.O. del 17-XII-04;
ley 26.204, B.O. del 20-XII-06; y ley 26.339, B.O. del 4-I-08.
19
En este sentido, Stratta, Alicia J., “El denominado derecho de la emergencia ha puesto al
derecho en emergencia,” ED, 977:197.
20
Ley 25.790, art. 2º.
187

El silencio de los tribunales argentinos
La Corte Suprema tiene una jurisprudencia constante y prolongada
acerca de la constitucionalidad de las decisiones del Gobierno que afectan
los derechos de propiedad durante una emergencia. La Corte, sin embargo,
también ha sido consistente respecto de los límites impuestos sobre tal poder
del Gobierno. Entre dichos límites, los siguientes resultan relevantes para el
presente análisis: Las medidas no pueden afectar la sustancia del derecho sino
meramente demorar o limitar su ejercicio, las medidas no debieran ser discriminatorias
y no pueden exceder la duración de la emergencia. 21
La Corte Suprema también ha impuesto límites al poder de la administración
de controlar las tarifas de los servicios públicos. De este modo, ha sostenido
que la determinación de las tarifas por la administración debe hacerse “de
acuerdo con lo que está previsto en la ley o en el contrato,” 22 y agregó que:
“Si debido a razones políticas o de otra naturaleza el Gobierno desea, o
se considera obligado a, mantener tarifas más bajas que el costo (costos
de operación, mantenimiento, renovación y amortización de capital),
más una ganancia justa y razonable, debe indemnizar. Es insólito pensar
que puede llevar a cabo tal decisión al costo de destruir el patrimonio
de la empresa concesionaria o incluso sus ganancias.” 23
De manera similar, en un caso más reciente, la Corte Suprema sostuvo
que la reducción de las tarifas impuesta por la administración habilita al concesionario
a ser compensado por la diferencia entre dichas tarifas y las que darían
lugar a una “ganancia razonable” para el concesionario. 24
Puede argumentarse que estos límites han sido sobrepasados en el
caso bajo análisis. La historia decidirá si las medidas tomadas para superar la
emergencia eran necesarias o si, en cambio, agravaron los problemas buscando
establecer una nueva política de dólar alto para proteger a la industria nacional.
De un modo u otro, el sacrificio impuesto sobre las empresas de servicios
públicos ha sido significativo y ha ido más allá de una mera suspensión del
ejercicio de sus derechos de propiedad.
En cuanto a la discriminación, alcanza con señalar que el sector de
servicios públicos fue el que resultó peor tratado a partir de las medidas de
21
CSJN, Peralta v. Estado Nacional, 1990, Fallos, 313: 1513; CSJN, Cassin, Jorge c. Provincia
de Santa Cruz, 1994, Fallos, 317: 1462; CSJN, Cacace, Josefa c. Municipalidad de Buenos Aires,
1995, LL, 1996-B, 19.
22
CSJN, Compañía de Tranvías Anglo Argentina v. Nación Argentina, 1965, Fallos, 262: 555.
23
Id.
24
CSJN, Maruba v. Estado Nacional, 1998, Fallos, 321: 1784.
188

El silencio de los tribunales argentinos
emergencia y de su posterior implementación. Los bancos obtuvieron una reparación
parcial mediante la entrega de bonos del Gobierno. 25 Los contratos de
obras públicas (que en la Ley de Emergencia habían sido colocados en un pie de
igualdad con los contratos de servicios públicos) fueron autorizados desde mediados
de 2002 a ajustar sus precios en línea con la inflación. 26 Adicionalmente,
diversas medidas de la administración concedieron un tratamiento favorable a
ciertos contratos públicos con un elemento internacional, permitiéndole a los
concesionarios mantener sus tarifas en dólares o atadas al dólar: Esto ocurrió
con los peajes para el uso de las vías fluviales internas de Argentina para el
transporte internacional, 27 las tarifas aeroportuarias 28 y los cargos portuarios. 29
Sólo los servicios públicos han visto sus tarifas prácticamente congeladas
desde finales de 2001.
Esta discriminación es exactamente lo que el Congreso quería. Durante
el debate legislativo que precedió a la adopción de la ley 25.561, el Diputado
Roggero, del partido mayoritario, señaló:
“Esta ley está intentando cambiar la historia […] Estamos intentando
que los ganadores de la economía concentrada […] comiencen a pagar
algo por las grandes sumas que se llevaron del país.” 30
Finalmente, la duración de las medidas tomadas con respecto a los servicios
públicos ha excedido en gran medida a la emergencia real. Es cierto que
el Congreso sucesivamente ha extendido la declaración de emergencia hasta
finales de 2008, 31 pero la situación real del país es otra: La Argentina pagó de
manera anticipada en 2005 nueve billones de dólares de deuda al FMI, ha tenido
cuatro años de crecimiento superior al 8% y ha dedicado billones de dólares
a la compra de moneda extranjera para evitar que el peso se revalúe frente al
dólar. El precedente de la Corte Suprema en Mango v. Traba 32 en el cual aquélla
25
Decreto 905/02, B.O. del 1-VI-02.
26
Decreto 1953/02, B.O. del 3-X-02.
27
Decreto 576/02, B.O. del 10-IV-02, art. 2º.
28
Decreto 577/02, B.O. del 10-IV-02 (ratificado por decreto 1910/02, B.O. del 1-X-02), sec. 2.
Este decreto fue convalidado por un reciente fallo (CNFed. CA, Sala II, 25-IX-07, Aerolíneas
Argentinas v. Estado Nacional – Decreto 577/02.)
29
Nota 478 del Subsecretario de Puertos y Vías Navegables del 11-VI-02. Esta decisión fue suspendida
en un caso judicial (CNFed. CA, Sala III, 19-X-02, Asociación Imp. y Exp. de la R.
Argentina v. Poder Ejecutivo); pero una acción similar fue rechazada en CNFed. CA, Sala II,
10-IV-04, Petroquímica Cuyo SAIC v. Poder Ejecutivo Nacional – Sec. de Puertos.
30
Ver los discursos del Diputado Roggero y de otros legisladores en Antecedentes Parlamentarios,
2002-A, pp. 329 y 271-275.
31
Ley 25.790; ley 25.820, B.O. del 4-XII-03; ley 25.972; ley 26.204, B.O. del 20-XII-06; ley
26.339, B.O. del 4-I-2008.
32
CSJN, 1925, Fallos, 144: 219.
189

El silencio de los tribunales argentinos
declaró que una ley de emergencia ya no resultaba constitucional debido a la
desaparición de la emergencia, resulta relevante en este contexto.
2.1.2. La defensa basada en la teoría del contrato administrativo
La teoría francesa del contrat administratif ha sido adoptada por Argentina con
el celo de los discípulos. 33 Esta teoría reconoce el poder implícito del Gobierno
de introducir cambios unilaterales en sus contratos, e incluso de rescindirlos,
si considera que el interés público así lo requiere. Sin embargo, aun bajo esta
teoría existe una reparación para el contratista privado. El ejercicio de tal poder
desencadena el derecho del contratista de ser compensado por los daños
resultantes. Estas reglas son uniformemente aceptadas por destacados autores
argentinos. 34
Asimismo, la teoría francesa del fait du prince ha sido adoptada por el
derecho argentino bajo el nombre de “hecho del príncipe.” De acuerdo con el
principal autor francés respecto de este tema, fait du prince es cualquier medida
adoptada por la autoridad contratante que afecta las condiciones de desempeño
del contracto con perjuicio para el contratista. 35 De acuerdo con algunos autores,
estas medidas pueden ser leyes aprobadas por el legislador, por ejemplo una
ley imponiendo un control de precios, “porque el Parlamento es un órgano del
Estado del mismo modo en que lo son las autoridades ejecutivas.” 36 Cuando
estas medidas son generales, el contratista tiene derecho a una indemnización
cuando las mismas afectan un elemento del contrato que era considerado esencial
para las partes cuando celebraron el contrato, en otras palabras, cuando tal
elemento había sido tenido en cuenta por el contratista privado para ingresar
en el contrato. 37 Cuando una medida del Estado califica como fait du prince,
la regla es que al contratista le es debida una compensación completa por el
perjuicio sufrido como consecuencia de aquello.
33
Ver Berçaitz, Miguel A., Teoría General de los Contratos Administrativos, Buenos Aires, Depalma,
1980, 2ª ed., pp. 246-247; Bielsa, Rafael, Derecho Administrativo, t. 2, Buenos Aires,
Depalma, 1955, 5ª ed., pp. 142-53; Marienhoff, Miguel A., Tratado de Derecho Administrativo,
t. 3-A, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1982-1983, 3ª ed., pp. 56-57; Cassagne, Juan Carlos,
“La sustantividad del Contrato Administrativo y sus principales consecuencias jurídicas,” RDA,
1994: 15-16, p. 143; Escola, Héctor, Tratado Integral de los Contratos Administrativos, t. 1,
Buenos Aires, Depalma, 1977, 1ª ed., pp. 127-31. Ver también Mairal, Héctor A., “Government
Contracts under Argentine Law: a Comparative Law Overview,” Fordham International Law
Journal, 26: 1716 (2003.)
34
Ver Marienhoff, op. cit., pp. 400 y 581; Cassagne, Juan C., El Contrato Administrativo, Buenos
Aires, Abeledo-Perrot, 1999, p. 36, y Escola, op. cit., p. 391.
35
De Laubadère, André et al, Traité des Contrats Administratifs, t. 2, Paris, Librairie Générale de
Droit et de Jurisprudence, 1983, 2ª ed., p. 517.
36
Id., p. 526.
37
Id., p. 536.
190

El silencio de los tribunales argentinos
La teoría del fait du prince ha sido seguida de manera casi totalmente
literal por los autores argentinos. Marienhoff considera que la teoría se aplica
cuando una medida general de cualquier órgano del Estado (incluyendo al poder
legislativo) tiene un efecto sustancial y negativo sobre los aspectos económicos
del contrato tal que altera su “ecuación económica.” 38 Esta teoría se basa, en el
derecho argentino, en las disposiciones de los arts. 16 y 17 de la Constitución
nacional los cuales prohíben la imposición de cargas sobre algunos individuos
por conveniencia pública y exigen el respeto de la propiedad privada.
2.1.3. Conclusión respecto del derecho sustantivo
Esta breve explicación del derecho sustantivo argentino demuestra, por lo
tanto, que no fue la falta de protección ofrecida por éste lo que condujo a los
operadores de servicios públicos y a sus inversores a no recurrir a los tribunales
argentinos.
2.2. Falta de independencia de los tribunales
Una encuesta reciente realizada entre abogados argentinos mostró que casi el
90% de los interrogados creían que los tribunales del país carecen de independencia
frente al poder político. 39
En tanto esta apreciación puede resultar exagerada, y en muchos casos
injusta, existen hechos objetivos que explican tal percepción. Nuestra Corte
Suprema ha atravesado ocho cambios generales: En 1947, 1955, 1966, 1973,
1976, 1983, 1989 y 2002/05. La mayoría de los Presidentes ha tenido la posibilidad
de elegir a todos o a la mayoría de los miembros de la Corte Suprema
al momento de acceder al poder o poco tiempo después de ello.
El Consejo de la Magistratura es un cuerpo creado en la reforma
constitucional de 1994 que interviene en la selección y remoción de todos los
jueces con excepción de los de la Corte Suprema, y cuya composición debe
ser determinada por una ley que debe preservar el balance entre los políticos,
jueces, abogados y académicos que sean designados para ejercer funciones en
él. 40 Esta ley ha sido recientemente enmendada para expandir el número de los
cargos políticos en el Consejo, en detrimento de los otros sectores, al punto que
en la actualidad siete de los trece miembros del Consejo, y cuatro de cada siete
miembros de los jurados de enjuiciamiento, son cargos políticos. 41
38
Marienhoff, op. cit., pp. 476-500.
39
Ver en La Nación, 21-X-05.
40
Constitución nacional, art. 114 y ley 24.937, B.O. del 6-I-98.
41
Ley 26.080, B.O. del 27-II-06.
191

El silencio de los tribunales argentinos
Sin embargo, la composición actual de la Corte Suprema debería generar
un cambio de actitud, aun cuando puede que sea demasiado tarde para
las controversias relativas a los servicios públicos. Todos sus miembros son
personas de una alta reputación profesional a nivel local e internacional y son
ampliamente respetados en el entorno legal de Argentina.
2.3. Parcialidad de los tribunales
Las pocas decisiones registradas en relación con los servicios públicos que han
sido emitidas desde la aprobación de la legislación de emergencia han sido
todas contrarias a la posición de estos.
En un caso, 42 la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso
Administrativo Federal revocó una medida cautelar dictada por un tribunal inferior
destinada a suspender los efectos de un decreto que rescindía un acuerdo
de concesión, que involucraba la operación de un ferrocarril, celebrado con
inversores locales. El principal argumento de la Cámara de Apelaciones fue
que, dado que los informes acerca de los defectos operacionales del ferrocarril
podían leerse en la prensa, debía darse prioridad a la operación adecuada del
servicio por sobre los derechos de propiedad del operador, los cuales podrían
ser defendidos luego en una demanda ordinaria.
En otros casos, 43 los tribunales concedieron medidas cautelares solicitadas
por el Defensor del Pueblo, que suspendían el efecto de los incrementos
provisionales de tarifas concedidos por el Gobierno mientras comenzaba el
proceso de renegociación, con el fundamento de que la Ley de Emergencia
establecía que se debía realizar una renegociación completa, y por lo tanto no
contemplaba tales incrementos provisionales de tarifas.
Otra decisión que puede haber influenciado negativamente a los operadores
de servicios públicos y sus inversores en relación con los tribunales
argentinos fue una adoptada antes de la promulgación de la Ley de Emergencia.
42
JNFed. CA N° 3, 30-VI-04, Transportes Metropolitanos General San Martín S.A. v. Estado
Nacional; CNFed. CA, Sala IV, 16-IX-04, Transportes Metropolitanos General San Martín S.A.
v. Estado Nacional.
43
JNFed. CA N° 12, Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires v. Ministerio de Economía,
LL, 2003-C, p. 116; JNFed. CA N° 3, Unión de Usuarios y Consumidores y otros v. Ministerio
de Economía e Infraestructura, LL, 2003-E, p. 295; JNFed. CA N° 7, Defensor de Pueblo
de la Nación v. Poder Ejecutivo Nacional, LL, 2003-B, p. 796; JNFed. CA N° 1, Defensoría del
Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires v. Poder Ejecutivo Nacional, LL, 2003-A, p. 449. Ver también
CNFed. CA, Sala III, 2-III-04, Asociación de Generadores de Energía Eléctrica (AGEERA)
c. E.N. – Secretaría de Energía, rechazando un amparo que pedía el cumplimiento de la Ley de
Electricidad 24.065 en la fijación del precio estacional.
192

El silencio de los tribunales argentinos
En el año 2000, un tribunal federal concedió una medida cautelar suspendiendo
la aplicación de un aumento en las tarifas de gas basado en la tasa de inflación
de los Estados Unidos. 44 En ese momento, dada la relación fija entre el peso y
el dólar estadounidense y siendo el dólar la base de las tarifas, algunas de éstas
se encontraban atadas no al índice inflacionario local sino al de los Estados
Unidos, el cual había sido tradicionalmente mucho más bajo que el índice
relevante en el caso de Argentina. Sin embargo, entre 1988 y 1999 la situación
se revirtió y mientras que la Argentina presentaba deflación los Estados Unidos
presentaban una pequeña, pero de todos modos observable, tasa de inflación.
El Gobierno negoció una postergación de los aumentos de tarifas durante esos
años la cual debía terminar en el año 2000. Sin embargo, argumentando que
resultaría irrazonable aumentar las tarifas en dicha circunstancia, el Defensor
del Pueblo intentó y obtuvo una medida cautelar suspendiendo el aumento de
tarifas que estaba por ponerse en vigor luego de que la postergación terminara
en el año 2000. La decisión fue luego confirmada por un voto dividido de la
Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal 45
y más tarde el Recurso Extraordinario fue denegado por la Corte Suprema de
Justicia 46 dejando de este modo firme la sentencia. A pesar de los seis años
que transcurrieron desde entonces, la demanda de fondo relativa a la validez
del sistema de aumento de tarifas se encuentra todavía en sus etapas iniciales
pero, en el ínterin, las medidas tomadas para la implementación de la Ley de
Emergencia prácticamente han convertido a la controversia en abstracta. El
hecho de que un incremento de tarifas de unos pocos puntos porcentuales sobre
la inflación local sea suspendido por considerárselo irrazonable, silenciando el
hecho de que los incrementos anteriores basados en el índice de inflación de
los Estados Unidos habían resultado inferiores a la inflación local, sorprendió
a algunos de los inversores extranjeros de las empresas de servicios públicos.
2.4. Costos de los litigios
Iniciar una acción judicial en Argentina contra el Gobierno federal requiere el
pago anticipado de una tasa de justicia equivalente al 3% (tres por ciento) del
monto total del reclamo. 47 En las acciones meramente declarativas, el demandante
debe estimar el monto de la controversia y pagar la tasa sobre la base de esa
estimación. 48 Últimamente se ha vuelto usual que los tribunales requieran a los
demandantes que cuestionan la validez de una decisión gubernamental pero que
44
JNFed. CA Nº 8, 18-VIII-00, Defensor del Pueblo de la Nación v. Estado Nacional.
45
CNFed. CA, Sala V, 5-X-01, Defensor del Pueblo de la Nación v. Estado Nacional.
46
CSJN, Defensor del Pueblo de la Nación v. Estado Nacional —Ministerio de Economía— Decreto
669/00 y otro s/ ordinario (Expediente Nº 23.232), 24-V-05.
47
Ley 23.898, B.O. del 23-X-90, art. 3º.
48
Ley 23.898, art. 4º, parág. (d.)
193

El silencio de los tribunales argentinos
no solicitan una compensación, que de todos modos estimen el valor económico
del reclamo. El Gobierno puede cuestionar la estimación y requerir al tribunal
que decida el monto sobre el cual la tasa judicial debiera ser calculada. 49
Esta barrera en el acceso a la justicia es considerada importante por
algunos abogados del Gobierno, los que consideran un abuso del proceso legal
a la posibilidad de demandar a un Gobierno por millones de dólares pagando
solamente una tasa de unos pocos miles de dólares, como ocurre en los casos
de arbitraje internacional.
La regla general sobre las costas legales es que el perdedor debe afrontar
las costas legales del ganador. 50 Ello incluye no solamente la tasa judicial (si
no fue previamente abonada por el ganador) sino también los honorarios de los
abogados de la parte ganadora y de los expertos designados por el tribunal. 51
Todos estos honorarios son establecidos por el tribunal como un porcentaje del
monto de la controversia dentro de los parámetros establecidos principalmente
por la ley que gobierna el ejercicio de la profesión legal. 52 En el caso de los
abogados, los honorarios pueden ser fijados entre el 14% y el 28% por el trabajo
en los tribunales inferiores tanto de los abogados como de los procuradores. 53
El trabajo de apelación ante las Cortes de Apelación y también ante la Corte
Suprema es remunerado, por cada etapa de apelación, con una suma entre el 25%
y el 35% de los honorarios fijados por el trabajo en los tribunales inferiores. 54
Sin embargo, los honorarios totales concedidos por el trabajo ante los tribunales
inferiores (que incluye a los abogados, procuradores y expertos designados por
el tribunal) no pueden exceder el 25% del monto de la sentencia. 55
Cuando el monto de la controversia es muy alto, la Corte Suprema ha
decidido que los montos de los honorarios legales no debieran aplicarse matemáticamente
sino que debiera darse alguna consideración al valor del trabajo
jurídico llevado a cabo. 56 Sin embargo, honorarios que alcanzan los millones de
dólares no son desconocidos en la práctica legal en Argentina. De este modo, en
Provincia de Santa Cruz 57 la Corte Suprema no aplicó los porcentajes legales
49
Ley 23.898, artº. 4, parag. (d.)
50
Cód. Proc. Civ. y Com., art. 68.
51
Cód. Proc. Civ. y Com., art. 77; ley 23.898, art. 10.
52
En la Ciudad de Buenos Aires, el asunto es gobernado por la ley 21.839, B.O. del 20-VII-78, y
sus modificaciones.
53
Ley 21.839, arts. 7°, 9°.
54
Ley 21.839, art. 14.
55
Cód. Civ., art. 505, según la enmienda por ley 24.432, B.O. del 10-I-95, art. 1º.
56
Ley 24.432, art. 13; CSJN, Provincia de Santa Cruz v. Estado Nacional, 1997, Fallos, 320:
495.
57
CSJN, Provincia de Santa Cruz v. Estado Nacional.
194

El silencio de los tribunales argentinos
debido al alto monto del reclamo (alrededor de 600 millones de dólares a la tasa
de cambio del momento) pero fijó los honorarios, incluyendo los de los abogados
y expertos, en una suma en ese entonces equivalente a 20 millones de dólares.
Las partes que puedan demostrar que no se encuentran en condiciones
de afrontar las costas legales pueden requerir una dispensa de las mismas. 58
Este es un procedimiento auxiliar que puede ser cuestionado por la otra parte
en el litigio. 59 Si la dispensa es concedida, no ha de pagarse la tasa judicial y
no puede imponerse ningún monto de costas legales contra la parte que la obtuvo.
60 Normalmente, una decisión acerca de la admisibilidad de este beneficio,
incluyendo las apelaciones, requiere entre seis meses y un año. Como regla,
este beneficio se extiende exclusivamente a personas físicas. Excepcionalmente,
las empresas que sean insolventes o casi insolventes pueden también obtener
este beneficio. 61
Una parte puede iniciar una demanda alegando este beneficio y de este
modo evitar el pago de la tasa de justicia al momento de iniciar el reclamo. 62
Sin embargo, si el tribunal —ya sea actuando ex officio o a pedido de la contraparte—
rechaza el beneficio, la tasa de justicia debe entonces ser pagada
por el demandante, ya que la misma se considera devengada por el inicio de
la demanda y no puede ser evitada por un abandono posterior de la acción. El
riesgo de pago de los gastos del litigio sólo puede evitarse si el demandante
inicia su acción luego de que el beneficio haya sido concedido por el tribunal
inferior y, en caso de ser apelada, si la concesión del beneficio es confirmada
por la Cámara de Apelaciones.
Para desistir de una acción pero no del derecho, conservando de este
modo los derechos invocados en la acción, el demandante debe contar con el
consentimiento de la parte demandada. El desistimiento no requiere el consentimiento
de la parte demandada exclusivamente cuando incluye tanto la acción
como los derechos reclamados. 63
En cualquier caso, a menos que se acuerde lo contrario con la parte
demandada, si la parte que inicia una demanda judicial la retira luego de que
se haya notificado a la parte demandada, debe de todos modos pagar todas las
58
Cód. Proc. Civ. y Com., art. 78.
59
Cód. Proc. Civ. y Com., art. 80.
60
Cód. Proc. Civ. y Com., art. 84; ley 23.898, art. 13 inc. a).
61
CSJN, Estructuras Tafi v. Provincia de Tucumán, 1996, JA, 1997-I, p. 74; CNFed. CyC, Sala III,
4-III-03, Siempre SA. v. Y.P.F. SA., Lexis Nexis Nº 30012389; CNCiv, Sala D, 11-VI-02, To Talk
SA. v. Miniphone SA, Lexis Nexis Nº 30002844.
62
Cód. Proc. Civ. y Com., art. 78.
63
Cód. Proc. Civ. y Com., arts. 304 y 305.
195

El silencio de los tribunales argentinos
costas judiciales, incluyendo la tasa judicial y los honorarios de los abogados
de la contraparte. Esto significa que la parte que retira la demanda es tratada
como si hubiera perdido el caso a menos que el retiro se funde en un cambio
de legislación o de los precedentes judiciales. 64
En los casos de retiro, los honorarios profesionales deben ser determinados
por el juez dentro del rango de porcentajes del monto de la disputa ya
mencionados, no debiendo los montos acordados exceder el 50% del monto
del reclamo original. 65
2.5. Duración del Proceso
Los procesos judiciales ante los tribunales federales en materia contenciosoadministrativa
pueden prolongarse por diez o más años. Ello es el resultado de
normas legales que requieren el agotamiento de los remedios administrativos,
de tener que atravesar tres instancias judiciales diferentes en los casos importantes
y de un proceso administrativo y judicial para la ejecución de la sentencia
que puede agregar dos años más hasta que la indemnización es cobrada por el
demandante. Además, en dos ocasiones ya se han promulgado leyes que establecen
que el pago de indemnizaciones en causas contra el Estado se efectivice
mediante la entrega de bonos del Estado a 16 años. 66
Un ex Procurador del Tesoro ha señalado que el tiempo promedio necesario
para obtener una decisión de un tribunal inferior en un reclamo por daños
alcanza los seis años. 67 Sin embargo, las estadísticas oficiales correspondientes a
los años 2002, 2003 y 2004 demuestran que la tasa de sentencias con respecto a
los casos en proceso alcanza aproximadamente el 10%, es decir que aproximadamente
uno de cada diez casos en trámite en un tribunal es decidido cada año.
Esto significa que la demora promedio para obtener una decisión por parte de un
tribunal de primera instancia en un reclamo por daños es ligeramente superior
a los diez años. Varios años adicionales para las dos apelaciones subsiguientes
(la Cámara de Apelaciones y la Corte Suprema) también deberían agregarse.
No es infrecuente que, en un caso complicado, lleve veinte años el obtener una
decisión por parte de la Corte Suprema.
En el caso de Tranvías decidido en 1965, que concernía un reclamo por
daños emergente de la negativa del Gobierno a conceder un aumento de tarifas
64
Cód. Proc. Civ. y Com., art. 73.
65
Ley 21.839, art. 20.
66
Leyes 23.982 de 1991, y 25.344 (Capítulo V) de 2000.
67
Rosatti, Horacio D., “Los tratados bilaterales de inversión, el arbitraje internacional obligatorio
y el sistema constitucional argentino,” LL, 2003-F, 1283, nota al pie 28.
196

El silencio de los tribunales argentinos
a una compañía de transporte urbano, transcurrieron 19 años desde el inicio
de la demanda original hasta la sentencia definitiva de la Corte Suprema. 68 Un
ejemplo más reciente puede hallarse en el caso iniciado en el año 2000 por
el Defensor del Pueblo, en el cual una medida cautelar fue concedida contra
la aplicación del índice de precios del productor de los Estados Unidos para
ajustar las tarifas de distribución de gas, el cual se encuentra todavía en sus
etapas iniciales luego de seis años de proceso. 69
Los problemas que emergen de esta demora en obtener una decisión por
parte de un tribunal se ven agravados por ciertas reglas del derecho administrativo
de Argentina, de acuerdo con las cuales todas las decisiones del Gobierno
se presumen válidas y deben por lo tanto ser cumplidas a menos y hasta que,
sean anuladas o suspendidas por una decisión administrativa o judicial. 70 Por
otra parte, la defensa del derecho privado que permite a una parte negarse a
cumplir con sus obligaciones contractuales fundándose en el incumplimiento de
la otra parte (la exceptio non adimpleti contractus permitida por el art. 1201 del
Código Civil) resulta de aplicación muy limitada en relación con los contratos
del Gobierno que recaen dentro de la definición de contrato administrativo. 71
En ocasiones resulta posible obtener una medida cautelar suspendiendo
la aplicación de una decisión administrativa. Esto ha ocurrido en el pasado en
relación con la rescisión de importantes contratos del Gobierno. 72 Sin embargo,
los precedentes más recientes no han resultado favorables a las empresas de
servicios públicos. 73
2.6. Disponibilidad de otras alternativas
Durante la Presidencia de Carlos Menem, la Argentina celebró numerosos
tratados bilaterales de protección de las inversiones. 74 Esta fue una decisión
política que no respondió a ningún pedido de los abogados argentinos. Por lo
68
CSJN, Compañía de Tranvías Anglo Argentina v. Nación Argentina, 1965, Fallos, 262: 555.
69
JNFed. CA N° 8, Defensor del Pueblo de la Nación v. Estado Nacional, Expediente N°
23.232/00.
70
Decreto-ley 19.549 y sus modificaciones (Decreto-ley de Procedimiento Administrativo), art.
12.
71
CSJN, Cinplast, 1993, Fallos, 316: 212.
72
Nación Argentina v. Pan American Oil Co., 4 JA 78 (1965) (Cámara Federal de Apelaciones de
Buenos Aires, Sala Civil y Comercial.)
73
Ver notas 27, 28, 41, 42 y 43, supra.
74
Todos estos tratados han sido ratificados por ley. De este modo, el tratado con los Estados Unidos
fue ratificado por ley 24.124, B.O. del 25-IX-92; con Italia, por ley 24.122, B.O. del 25-IX-92;
con España, por ley 24.118, B.O. del 15-IX-92; con Suecia, por ley 24.117, B.O. del 15-IX-92;
con Francia, por ley 24.100, B.O. del 14-VI-92; con Suiza, por ley 24.099, B.O. del 13-VII-92;
con Alemania, por ley 24.098, B.O. del 13-VII-92.
197

El silencio de los tribunales argentinos
general, estos tratados garantizan a los inversores extranjeros un trabajo justo
y equitativo y los protegen contra la expropiación y otras medidas equivalentes
sin compensación. Asimismo, conceden a los inversores extranjeros la opción
de iniciar una demanda contra el país donde se encuentra radicada la inversión,
ya sea ante los tribunales del mismo o ante un tribunal arbitral internacional
como, por ejemplo, los establecidos bajo los auspicios del Centro Internacional
de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI.)
En relación con este remedio, los tratados recaen en dos categorías
principales. Muchos tratados con países europeos requieren que el inversor
extranjero litigue ante los tribunales del país anfitrión con la opción de recurrir
al arbitraje en el extranjero si después de 18 meses el asunto no ha sido resuelto
por los mencionados tribunales a satisfacción del inversor. 75 Esta regla fue
denominada por los abogados internacionalistas argentinos como la “cláusula
Calvo débil” ya que conservaba parcialmente el requisito de la doctrina Calvo
de que los asuntos concernientes a las inversiones extranjeras debieran siempre
ser tratados ante los tribunales del país anfitrión. 76 El tratado celebrado con los
Estados Unidos, en cambio, requiere que los inversores extranjeros decidan
de manera irrevocable al inicio del proceso si demandarán ante los tribunales
locales o si elegirán el arbitraje internacional. 77
La Argentina no ha establecido ninguna regla especial con respecto a las
acciones judiciales que alegan la violación de un tratado bilateral de inversión y
que se inician ante los tribunales locales para cumplir con el período de tiempo
requerido por el tratado relevante. De este modo, no hay reglas específicas que
dispensen el agotamiento de los remedios administrativos en casos relativos a
la violación de un tratado bilateral de inversión ni se ha establecido una acción
especial sumaria para ellos. No existe un límite en relación con el monto de la
tasa judicial u otras costas judiciales aplicables para los casos presentados bajo
las disposiciones de un tratado, ni se ha establecido una excepción a la regla
de que la parte que abandona el proceso es tratada como la parte perdedora a
los efectos de la adjudicación de las costas legales para los casos en los que el
demandante discontinúa la acción ante los tribunales argentinos luego de transcurrido
el plazo establecido por el tratado relevante y a los efectos de continuar
con el caso de allí en adelante ante un tribunal arbitral internacional.
En consecuencia, teniendo en cuenta las reglas explicadas en la Sección
4, pareciera que aquellos países que han adoptado la primera alternativa no
75
Por ejemplo, tratados con Alemania, Suiza, España e Italia.
76
Ymaz Videla, Esteban M., Protección de Inversiones Extranjeras. Tratados Bilaterales. Su
Efecto en las Contrataciones Administrativas, Buenos Aires, La Ley, 1999, p. 54.
77
Art. VII.
198

El silencio de los tribunales argentinos
evaluaron las reglas de procedimiento locales, ya que desistir la acción luego
de transcurridos los 18 meses es un paso que tiene serias consecuencias para
quien desiste a menos que se obtenga el consentimiento del país anfitrión para
tal desistimiento, un escenario que resulta improbable.
Sin embargo, como muchos de los tratados incorporaron la cláusulas de
la nación más favorecida, 78 los inversores que iniciaron demandas en el marco
de los tratados con países de Europa han podido —en general con éxito— invocar
el sistema del tratado con los Estados Unidos y, de este modo, evitar el
requisito de iniciar la demanda ante los tribunales locales y esperar 18 meses
para desistirla.
Desde el punto de vista de los costos, el inicio de un arbitraje en el
extranjero no se encuentra sujeto al sistema de tasa judicial que prevalece en
los tribunales argentinos. Si bien se requieren anticipos para cubrir los costos
del arbitraje, en demandas de cientos de millones de dólares estos anticipos
resultan pequeños comparados con lo que representaría una tasa porcentual del
monto reclamado. Por otro lado, la mayor parte de las decisiones arbitrales no
obligan a la parte perdedora a pagar los honorarios legales de los abogados de
la parte ganadora y a menudo se dividen entre las partes, aunque de manera
desigual en ocasiones, los costos comunes del arbitraje. 79 De este modo, si bien
el costo de los abogados internacionales puede ser alto, no existe riesgo de que
una parte deba hacerse cargo de una factura por decenas de millones de dólares
por gastos legales de la otra parte como ha ocurrido en algunos casos de litigio
contra el Gobierno en Argentina.
En cuanto al tiempo, las decisiones sobre el fondo han tomado en ocasiones
aproximadamente cuatro a cinco años en ser emitidas. 80 Hasta el momento
la Argentina parece haber decidido apelar todas las decisiones tal y como lo
permite la legislación aplicable, 81 y esto puede llegar a agregar aproximadamente
dos años más hasta el momento en que la decisión pueda ser ejecutada
(asumiendo que la apelación sea rechazada.) De todos modos, el tiempo total
es aproximadamente la mitad, si no menos, de lo que tomaría alcanzar una
decisión final en Argentina. Si bien algunos representantes argentinos habían
sugerido en un comienzo que buscarían una revisión de las decisiones ante
78
Ver, p. ej., art. 7(1) del tratado con Alemania.
79
Ver, p. ej., la reciente decisión en el caso Siemens A.G. vs. The Argentine Republic, ICSID,
6-II-07.
80
Cuatro años en el caso de CMS, cinco en el caso de Siemens (este caso estuvo fundado en la
rescición por el Gobierno de un contrato la cual ocurrió antes de la promulgación de la Ley de
Emergencia.)
81
El Art. 52 de la Convención sobre Solución de Controversias de Inversión entre Estados y Nacionales
de otros Estados permite introducir un recurso de nulidad.
199

El silencio de los tribunales argentinos
los tribunales locales, la posición actual de las autoridades parece ser que se
honrará la decisión final de los tribunales arbitrales.
3. Una evaluación de la situación
A comienzos de 2002, algunos inversores en las empresas de servicios públicos
consideraron la posibilidad de demandar ante los tribunales argentinos. En
nuestra experiencia, lo que los disuadió fueron los factores del costo y de la
demora. Luego, cuando algunos de los inversores invocaron las cláusulas de
arbitraje de los tratados de manera exitosa, el camino pareció aclararse y todos
lo siguieron. Para el año 2004 alrededor de 30 casos habían sido iniciados contra
la Argentina ante el CIADI y se cree que otros casos han sido iniciados bajo
las reglas de UNCITRAL. 82
Hasta el momento, los inversores extranjeros parecen haber tenido razón
al elegir estos foros para solucionar sus controversias con el Estado argentino.
Los demandantes han triunfado hasta el momento en todas las cuestiones
jurisdiccionales así como en las pocas decisiones sobre el fondo que han sido
anunciadas. 83
Resulta interesante observar que, aunque el Gobierno Argentino ha
criticado la generalizada elección de esta alternativa, todavía no ha denunciado
ninguno de los tratados bilaterales de inversión. Tal conducta no afectaría por
supuesto a las controversias ya existentes, pero pondría sobre aviso a futuros
inversores extranjeros acerca de la protección que resultaría de la denuncia
del tratado.
Si el Gobierno argentino honrara sin demoras los laudos que establecen
indemnizaciones, se podría argumentar que, a la larga, mantener los tratados en
vigor beneficiaría a la Argentina porque reaseguraría a los inversores extranjeros
acerca de la existencia de una protección legal efectiva para sus inversiones
en la Argentina y, de este modo, expandiría las posibilidades del país de atraer
a tales inversores.
82
Ver Kentin, Esther, Economic crisis and investment arbitration: the Argentine cases, Hague
Academy Centre of Studies, 2004. Algunos de estos casos (Azurix y Siemens) se refieren a controversias
que comenzaron antes de la promulgación de la Ley de Emergencia.
83
Las decisiones sobre compensación hasta ahora conocidas incluyen aquellas en favor de CMS
(U$S 133.2 millones), Azurix (U$S 165.2 millones) y Siemens (U$S 208.4 millones.) En el reclamo
de LG&E, el Tribunal decidió parcialmente en favor del demandante pero ha diferido el
calculo de la indemnización para una etapa posterior.
200

El silencio de los tribunales argentinos
Se podría preguntar, sin embargo, si Argentina no se beneficiaría más si
modernizara su sistema judicial, haciéndolo más barato y más rápido para que
los grandes casos sean juzgados localmente. Cuanto menos, esto permitiría a
los inversores locales (quienes irónicamente se encuentran actualmente en peor
situación que sus pares extranjeros) iniciar demandas localmente sin correr el
riesgo de cargar con grandes costos judiciales y sin tener que esperar décadas
para obtener una sentencia definitiva. Ello también aseguraría que el derecho
sustantivo de Argentina siempre sería aplicado y que las sentencias serían
publicadas y tendrían valor como precedentes dentro del país.
Las demoras de diez o incluso veinte años del sistema judicial argentino
implican, en la práctica, que la sentencia definitiva llega en un momento en el
que los políticos que tomaron las medidas que son finalmente invalidadas por
los tribunales hace ya tiempo que han dejado sus cargos. Esto favorece tanto
a los tribunales como a los políticos. A los primeros porque pueden decidir de
manera independiente de cualquier presión política, ya que los temas que pueden
haber sido duramente discutidos cuando se tomaron las decisiones han sido
ya olvidados, como también lo han sido quienes las tomaron. A los segundos,
porque el costo de compensar cualquier daño que haya sido causado por sus
decisiones recae sobre una administración diferente y no conduce a ningún tipo
de crítica sobre sus acciones pasadas.
Desde el punto de vista del Estado, sin embargo, estas demoras son en el
largo plazo perjudiciales, ya que permiten a los políticos tomar lo que constituyen,
de hecho, medidas ilegales sin sufrir las consecuencias de sus violaciones
legales o contractuales. El Estado, o mejor dicho sus contribuyentes, deben
cargar con los costos de las indemnizaciones que son finalmente concedidas por
los tribunales. El sistema favorece la toma de decisiones demagógicas como el
rescindir contratos que son supuestamente no favorables para el Estado (que en
todos los casos fueron celebrados por administraciones anteriores) invocando
fundamentos legales que son a menudo débiles. 84 Estas decisiones pueden de
este modo ser mostradas inicialmente como una defensa del interés nacional
sin costo para los contribuyentes, pero al final resultan en que el país tenga
que pagar importantes sumas en concepto de indemnización a las partes de los
contratos que se rescindieron.
Un período de tiempo más breve entre el nacimiento de la controversia y
su resultado definitivo, ya sea como resultado de un proceso de arbitraje o de un
procedimiento y un sistema judicial modernizados, actuaría como un elemento
84
Algunos ejemplos anteriores de esta práctica argentina pueden encontrarse en Mairal, Héctor
A., “Foreign Investments and Municipal Laws: The Argentine Experience,” Connecticut Journal
of International Law, 1989-4: 3.
201

El silencio de los tribunales argentinos
disuasorio de este tipo de prácticas, ya que la decisión final sería conocida en
un momento en el cual el funcionario que la tomó todavía se encuentra en funciones
o al poco tiempo de haber cesado en ellas. Acortar el tiempo necesario
para solucionar estas controversias traería por lo tanto beneficios a largo plazo
para el Estado y sus contribuyentes.
4. Conclusión
El Derecho sustantivo de Argentina provee de protección suficiente para los
inversores extranjeros. Sin embargo, su sistema judicial y el procedimiento
que lo regla, en conjunto con las normas del derecho administrativo argentino,
implican, en la práctica, una denegación de justicia. Tener que pagar de forma
adelantada el 3% del monto total del reclamo, arriesgar decenas de millones
de dólares en honorarios legales y tener que aguardar veinte años desde que
el contrato fuera rescindido para obtener una decisión judicial definitiva, no
constituyen un remedio legal aceptable en el mundo actual.
Durante los años noventa, la Argentina intentó en los hechos recurrir al
dólar estadounidense como un sustituto para su moneda nacional. Al celebrar
tratados bilaterales de inversión, la Argentina hizo al derecho internacional y al
arbitraje extranjero directamente aplicables a sus controversias con inversores
extranjeros. La primera experiencia terminó en un desastre. La segunda, es resistida
por el Gobierno y acarrea ciertas desventajas institucionales. Solamente
cuando la moneda argentina, el derecho argentino y los tribunales argentinos
operen en un nivel similar al de naciones más avanzadas, podrá el país ofrecer
a los inversores privados —nacionales y extranjeros— un ambiente verdaderamente
amigable para que canalicen sus fondos hacia los proyectos a largo
plazo que la Argentina necesita.
202

los tratados bilaterales de
inversión (TBIs) y el convenio ciadi
¿la evaporación del derecho
administrativo doméstico?
Por Jorge A. Barraguirre (h) 1
En este breve artículo quiero defender dos ideas normativas: La primera es
que el arbitraje de inversión no debería ser considerado hoy como parte del
derecho administrativo global; la segunda es que los tribunales arbitrales de
inversión deben ser deferentes con el derecho público doméstico, bajo ciertas
condiciones, adoptando para ello una especial regla de reconocimiento 2 del
sistema normativo en lugar de considerar al derecho público doméstico como
categoría sospechosa tanto para afirmar su jurisdicción como para resolver el
mérito del reclamo. Mi presentación es muy esquemática y requiere mayor
elaboración propia y discusión pública.
En la primera sección echo un vistazo muy rápido a cuáles han sido
los valores e instituciones que el derecho público ha servido y como hemos
desestatalizado la representación del interés general; en la segunda sección
sostengo que a pesar de esta desconfianza en el Gobierno y en la Administración
como legítimos representantes del interés general, el derecho administrativo
sigue reconociéndole a la Administración ciertas capacidades y competencias
especiales que son extrañas al derecho privado, en especial, poder tomar
decisiones sin el consentimiento del eventual afectado; en la tercera sección,
muestro cómo algunos tribunales ven al derecho administrativo municipal
como categoría sospechosa para afirmar su jurisdicción o resolver los méritos
de las disputas de inversión. En otros términos, los actos no consensuales de
las agencias gubernamentales no tienen por qué identificarse con actos sobera-
1
Universidad Nacional del Litoral; Universidad de San Andrés; LL.M. University of Connecticut
School of Law.
2
Hart, Herbert L. A., The Concept of Law, Oxford, Oxford University Press, 1961.
203

¿La evaporación del Derecho Administrativo doméstico?
nos —los cuales no necesitan estar motivados ni están sujetos a ningún tipo de
control. Esto me lleva a discutir, en la cuarta sección, la idea de Van Harten
y Loughlin, que consideran que el arbitraje de inversión debería ser considerado
—normativamente hablando— como una “poderosa especie de derecho
administrativo global.” En la última sección presento en forma resumida mi
punto de vista alternativo.
1. Liberalismo y derecho: Los valores fundamentales originales y la desestatización
del interés público
El liberalismo moral, hasta hace poco tiempo, era un liberalismo valioso pero
rengo. Su universo moral estaba poblado por los hijos y las hijas de dos grandes
luminarias: La neutralidad estatal y el consentimiento. Por lo tanto, la autoridad 3
y las transferencias de riqueza entre las personas sólo estaban justificadas si la
primera se abstenía de entrometerse en los planes de vida individuales que no
dañen a terceros y si las segundas eran, básicamente, consensuales. El mando
y el bienestar fueron concebidos bajo la poderosa influencia del contrato. En
el fondo, todos eran nozickeanos. 4
Es posible que este retrato pueda parecerle una caricatura. En todo caso,
tenga en cuenta que mi propósito es benevolente. No pretendo denigrar de ningún
modo estas aspiraciones básicas de la Modernidad occidental que forman
parte hoy del corazón de la teoría política y la filosofía moral del liberalismo
conservador. En todo caso sólo intento poner de relieve la aparición de otros
valores en el universo moral liberal que pueden entrar en conflicto con aquéllos
y que, de hecho, entraron. En la década de los ’70 corrientes académicas autoconsideradas
liberales comenzaron a tomar en serio la igualdad y, después de
los desafíos republicano y comunitarista, valores como la participación cívica,
el diálogo, la solidaridad y el buen gobierno. 5
Estas nuevas preocupaciones no habían tenido su expresión en el derecho
administrativo, por ejemplo, de los Estados Unidos de América y Argentina. El
gobierno de las agencias era el mejor ejemplo del liberalismo conservador en
la versión de Schumpeter: La Administración garantizaba decisiones neutrales
pues sus decisiones estarían basadas sólo en la competencia técnica de su burocracia.
Además, el gobierno de las agencias técnicas había desmontado los
3
Sobre el concepto de autoridad que empleo, ver Arendt, Hanna, Between Past and Future, New
York, Penguin Books, 1978, cap. 3, “What is authority?”
4
Nozick, Robert, Anarchy, State and Utopia, Cambridge, Harvard University Press, 1974.
5
Rawls, John, A Theory of Justice, Cambridge, Harvard University Press, 2000, Revised Ed.;
Galston, William, Liberal purposes, Cambridge, Cambridge University Press, 1993; Raz, Joseph,
Ethic in the Public Domain, Oxford, The Clarendon Press, 1994.
204

¿La evaporación del Derecho Administrativo doméstico?
dos principios legitimadores clásicos de la acción administrativa, el principio
de la supremacía parlamentaria y el principio de la reserva de ley. La Administración
schumpeteriana se atrincheró bien contra la invasión de cualquier
visión normativa que intente ponerle sabor y color a sus poderes regulatorios.
Sin embargo, unos pocos años después de su consagración legislativa
con la sanción en los Estados Unidos de América de la Administrative Procedures
Act, el modelo conservador de los años treinta comenzó a hacer agua. La
pretendida neutralidad regulatoria fue cuestionada surgiendo un movimiento
social y académico que mostraba como las agencias eran sistemáticamente
capturadas por los intereses regulados. La aparición del litigio ciudadano por
la ampliación del jus standi en los casos ambientales, y la sanción de un paquete
de medidas de buen gobierno (como la ley de libertad de información,
la Sunshine Act, y hasta la ley de reglamentos negociados) fueron síntomas
de otras preocupaciones normativas ajenas a la versión más conservadora del
liberalismo clásico, mucho más afines a valores como la participación cívica,
la solidaridad y la transparencia.
De este proceso, lo que me interesa destacar, es que se trató en buena
medida de un proceso de construcción de la autoridad social y política por fuera
del Estado. Los estatutos y remedios judiciales de la era del buen gobierno 6
desconsideraron al Estado como el único garante del equilibrio público-privado
y, por eso, tampoco es el custodio adecuado para la protección y la promoción
del interés público.
Hoy algunos académicos como Cass Sunstein 7 o Jim Rossi ponen en
dudas la capacidad de este enorme laboratorio social y administrativo para
garantizar buen gobierno, participación y transparencia. Pero no es mi preocupación
en este artículo discutir quién se aproxima más a la verdad sobre
este punto. Sí en cambio quiero poner de relieve algo que mueve a los dos: La
necesidad de obtener buenos resultados o decisiones entre quienes deliberen.
2. Los cimientos del derecho administrativo: Autoridad y buen gobierno
Tanto el modelo de la agencia neutral como el modelo de la agencia participativa
bajo sus dos versiones sugieren la existencia de una autoridad capaz de tomar
decisiones imparciales y que lleve adelante una acción administrativa. El peso
6
Esta época coincide con lo que Macpherson denomina el modelo de democracia como participación.
Macpherson, Crawford B., The Life and Time of Liberal Democracy, Oxford and New
York, Oxford University Press, 1977.
7
Sunstein, Cass, Designing Democracy. What Constitutions Do, Oxford and New York, Oxford
University Press, 2001.
205

¿La evaporación del Derecho Administrativo doméstico?
de la autoridad administrativa era tal vez mayor bajo el ideal tecnocrático: Las
decisiones de la Administración no sólo no necesitaban el acuerdo de nadie sino
que ni siquiera era requerida la participación de nadie, excepto los profesionales
con conocimiento técnico. El ideal participativo exige que para ilustrar mejor
la capacidad de decisión de la agencia, ésta convoque a la mayor cantidad
posible de intereses. Sin embargo, la constitucionalización del derecho administrativo
no exige que la agencia se comprometa con el diseño de un sistema
de agregación de preferencias —como es el voto. 8 La decisión administrativa
ilustrada no depende del acuerdo de voluntad entre la Administración y cada
uno de los posibles afectados. De otro modo los intereses regulados tendrían
poder de veto sobre la acción administrativa. Todas estas justificaciones del
derecho administrativo rechazan la idea de contractualizarlo. 9
En Argentina, el intento de contractualizar el derecho administrativo
tuvo buena expresión en la Ley de Gas y sus regulaciones. Una de sus manifestaciones
arquetípicas fue que la modificación de las licencias debía llevarse de
común acuerdo. Como sus autores sostenían que el contrato administrativo es
un injerto francés en una tradición constitucional anglosajona se concluyó en
que la categoría “contrato administrativo” no existía. 10 Y si existía, se militó por
su abolición. Los fantasmas de la era Lochner bombardearon Buenos Aires. 11
Rechazar el modelo de la auto-regulación o el modelo contractual parece
requerir hoy un esfuerzo adicional por las asimetrías retóricas existentes.
Como no intento construir una teoría unificada que justifique las instituciones
fundamentales del derecho administrativo, me voy a limitar a señalar algunos
hechos normativos relevantes que las doctrinas de mercado deberían tomar en
consideración. Solo estoy en condiciones de sugerir que estos hechos normativos
8
Tomo lo que denomino “proceso de constitucionalización” del derecho administrativo como
sinónimo del movimiento de participación y transparencia. El derecho constitucional de la Ilustración
—como forma jurídica de la democracia— fue pensado bajo la metáfora del pacto. Por
lo tanto, el derecho público constitucional está bajo el influjo del contrato y de la idea de que las
decisiones están justificadas cuando cuentan con el apoyo (o acuerdo) de hecho mayoritario bajo
ciertas condiciones como el respeto de una lista muy limitada de derechos fundamentales. Ver
Nino, Carlos S., Ética y Derechos Humanos, Barcelona, Ariel, 1989. Sin embargo, si bien ello
no está explícitamente dicho, creo que para Nino el valor fundamental que los sistemas políticos
debían proteger (incluso porque es el supuesto pragmático sobre el que se edifican) era la autonomía
de las personas.
9
El “proceso de contractualización” del derecho administrativo es más radical que el proceso
de constitucionalización. Al contrario de éste, exige que las decisiones administrativas tengan el
acuerdo del regulado o del co-contratante.
10
Ésta tal vez sea una caricatura del notable argumento, pero sirve tal vez, como toda caricatura,
para resaltar sus rasgos más notorios.
11
Los conservadores argentinos tienen ahora más tela para cortar desde que en Francia comenzaron
a añejar otro vino, el de la autorregulación social. Ver D’Argenio, Inés, “Un enfoque erróneo
en la concepción del derecho administrativo,” REDA, 47/50: 309-335.
206

¿La evaporación del Derecho Administrativo doméstico?
no deberían ser abolidos porque son centrales a este campo de la regulación
social ya que protegen el núcleo íntimo de la autoridad pública.
(a) La doctrina del efecto interino de las órdenes administrativas impugnadas.
En el derecho inglés la Cámara de los Lores ha sostenido la presunción
de validez de una orden administrativa impugnada durante el tiempo que debe
transcurrir entre su impugnación y la resolución del juicio por parte de las cortes
judiciales competentes. No ha sido obstáculo para otorgar presunción de validez
el hecho de que la obediencia temporaria de la orden disputada pueda causar un
daño financiero de singular característica. 12 Es cierto que la Cámara de los Lores
se ha rehusado a sostener que haya regla que preste validez a actos inválidos, 13
pero lo que quiero retener es que la agencia administrativa no requiere, para
actuar, del consentimiento del administrado como sí lo exigiría si pensásemos
el derecho administrativo como una forma más del derecho privado. 14 En estos
casos, además, la carga de la prueba no está sobre la entidad gubernamental
sino sobre el particular que resiste su cumplimiento.
(b)(i) La doctrina de los cambios contractuales. En el derecho federal
de los Estados Unidos es doctrina bien establecida la relativa a los poderes
de la Administración para modificar contratos sin que los contratistas puedan
resistirse a esos cambios y bajo el concepto de “ajuste equitativo” (equitable
adjustment) como forma de limitar la compensación que eventual el contratista
podrá reclamar. 15 Más aún, la Federal Acquisition Regulation (FAR) establece
que el contratista deberá seguir las instrucciones de la Oficina Contratante aún
pendiente la resolución final de cualquier pedido de remedio, reclamo, queja
o acción. 16
El propósito que tiene ello es evitar que los contratistas obtengan un
contrato ofertando oportunistamente el precio más bajo y luego, mediante cambios
necesarios, el precio del contrato suba exageradamente: “The government
cannot put itself in a situation where the only way to obtain changes is to pay
whatever the contractor demands. So the government must insist on changes,
12
Hoffmann–La Roche & Co. V. Secretary of State for Trade and Industry [1975] AC 295.
13
Boddington v. British Transport Police [1999] 2 AC 143-147 (Lord Steyn.)
14
Sobre el punto ver Wade, William / Forsyth, Christopher, Administrative Law, Oxford,
Oxford University Press, 2004, 9ª ed., pp. 296-302; Craig, Paul P., Administrative Law, London,
Sweet and Maxwell, 1999, pp. 655-681. La regla sobre presunción de validez es procesal y no
substantive (Craig, op. cit., p. 675). Adicionalmente, el modelo de participación, transparencia y
buen gobierno puede ser concebido como un modelo que extiende la fuerza justificatoria del debido
proceso, exigiendo que las decisiones administrativa se tomen previa consulta a los eventuales
afectados. Se trataría de una extensión de lo que en el derecho inglés se conoce como justicia
natural (Craig, op. cit., pp. 401 y ss.)
15
In re Boston Shipyard Corp., Debtor Appeal of Boston Shipyard Co, 886 F.2d 451.
16
FAR §52.233-1
207

¿La evaporación del Derecho Administrativo doméstico?
but without letting contractors resist.” 17 Es cierto también que el Gobierno tiene
límites (dado por lo que se denomina cardinal changes), 18 pero esto demostraría
una vez que no necesita el consentimiento de la otra parte para modificar el
contrato como si lo necesitaría bajo el derecho privado.
Adicionalmente, es doctrina también bien establecida que los contratistas
públicos no tienen derecho a percibir ganancias anticipadas por trabajos no
realizados. 19 Es claro que bajo el derecho privado esta regla no funciona; lo cual
estaría demostrando que el consentimiento del afectado, en última instancia,
no gobierna la interacción con la Administración.
(b)(ii) Si bien no es estrictamente igual al tema mencionado, bajo el
derecho inglés, una autoridad pública puede terminar un contrato cuando la
obligación asumida contractualmente puede colisionar con sus poderes estatutarios
o con los poderes de otra entidad gubernamental. En esos casos, las
cortes judiciales son llamadas a decidir si la interferencia contractual sobre
un poder estatutario o discrecional es válida. Si los tribunales declaran que
la interferencia debe considerarse inefectiva, éstos deben decidir la próxima
cuestión, esto es, si los individuos privados deberían poder reclamar algún tipo
de compensación. Es importante tomar nota de dos consideraciones: (i) Que si
el contrato es incompatible con poderes estatutarios, las cortes han autorizada
a las entidades de gobierno a poner fin al contrato; (ii) que la compensación
debida al individuo privado afectado nunca es plena. Esto demostraría, de
nuevo, que la Administración puede ejercer su autoridad y transferir riqueza
sin el consentimiento del particular. 20
(c) Los poderes de policía para imponer multas, realizar inspecciones y
ejecutar un reglamento. Como ha reconocido Bernard Schwartz, “the power
17
Tiefer, Charles / Shook, William A., Government Contract Law, Durhnam, Carolina Academia
Press, 2004, p. 323. (El gobierno no puede ponerse en una situación donde el único medio
de obtener cambios sea pagar lo que demanda el contratista. Así, el gobierno debe insistir en los
cambios, sin dejar que los contratistas resistan.)
18
Allied Materials, 569 F.2d, 563-564
19
United States v. Callahan Walter Constr. Co., 317 U.S. 56 (1942); United States v. Rice, 317
U.S. 61 (1942) y General Builders Supply Co., Inc., on Behalf of Itself and for the Benefit of
Hupp, Inc. v. The United States, 409 F.2d 246 (1969.)
20
P. P. Craig sostiene que la solución del derecho privado del common law es insatifactoria. Según
este autor el particular damnificado no puede reclamar un título a ser compensado ni bajo la teoría
de los daños por violación de un contrato (porque se trata de una actividad lícita de la Administración)
ni tampoco bajo la teoría de la frustración. Craig sostiene que los particulares problemas
creados por los contratos de la autoridad pública deben ser resueltos según algunas de las tres
modalidades que desarrolló el derecho francés: Imprevisión, hecho del príncipe y supervisión. A
contrario de lo que alguna doctrina argentina ha escrito, Craig sostiene que “The flexibility provided
by the French remedies is to be envied” (La flexibilidad provista por los remedios franceses
debe ser envidiada.) Ver en Craig, op. cit., pp. 526-534 y 533.
208

¿La evaporación del Derecho Administrativo doméstico?
of inspection is so vital in meeting the health, housing, safety, and other needs
of the modern community that the Camara authorization of areawide warrants
without probable cause in the traditional sense is justified.” 21 Este poder de
inspeccionar es aún más fuerte en las industrias reguladas, cuyo propietario
“tiene una expectativa de privacidad reducida.” 22 La Corte norteamericana ha
ido ensanchando los poderes de los agentes federales y estatales reconociendo
que en lugares abiertos al público los oficiales encargados de hacer cumplir la
ley pueden entrar sin orden judicial, 23 que los espacios abiertos de facilidades
industriales son equivalentes a cualquier espacio abierto y que los agentes de la
EPA pueden tomar fotografías de instalaciones industriales desde espacio aéreo
legalmente navegable, 24 y que el Congreso y las legislaturas pueden utilizar
lenguaje amplio para autorizar inspecciones.
Esto significa que, aún hoy y con todas sus limitaciones, la Administración
goza de una autoridad propia o delegada en términos muy amplios
por las asambleas populares para contribuir a la buena gobernanza de nuestras
comunidades políticas. Esta autoridad propia —o delegada en términos
amplios— consiste en poder actuar sin esperar el acuerdo del afectado, aún
cuando el afectado tenga (y deba tener) los derechos de participación y transparencia
más radicales para intervenir antes y, durante el proceso de toma de
decisión administrativa y luego desafiar la acción. Este parece ser el corazón
del derecho administrativo 25 y de ningún modo son poderes soberanos. Todo lo
contrario, ese legado está condicionado por un conjunto complejo de garantías
que lo ponen, precisamente, bajo el derecho y no bajo la soberanía. El problema
de los regímenes autoritarios es tratar de agrandar ese corazón. Un agrandamiento
mataría nuestras democracias y haría que vivamos a la sombra de una
monarquía. El problema al que me refiero es el opuesto: El intento sistemático
de algunos tribunales arbitrales de achicar el corazón. Este enfoque también
mataría nuestros equilibrios políticos democráticos y autónomos: Nos haría
vivir a la sombra de los mercados. 26
21
Schwartz, Bernard, Administrative Law, Boston, Toronto and London, Little, Brown and Company,
1991, p. 117. (El poder de inspección es tan vital para satisfacer la salud, la vivienda,
la seguridad y otras necesidades de las comunidades modernas que la autorización Camara de
órdenes de inspección sobre un área sin causa probable en el sentido tradicional está justificada.)
22
New York v. Burger, 482 U.S. 691, 702 (1987.)
23
McWalkers v. United States, 6 F.2d 224 (9 th Circuit, 1925.)
24
Dow Chemical Co. v. United States, 476 U.S. 227 (1986.)
25
Incluso bajo lo que hoy puede denominarse el modelo deliberativo. He defendido este modelo
y su posible rearticulación en Barraguirre (h), Jorge A., Legitimacy and Participation Rights
in American Administrative Law: Theoretical Reflection, (LL.M. Thesis, on file, University of
Connecticut School of Law, 2002.)
26
El ideal de vivir a la sombra de los mercados no coincide, a mi criterio, con el ideal de vivir en
sociedades autorreguladas e igualitarias.
209

¿La evaporación del Derecho Administrativo doméstico?
3. El derecho aplicable a las disputas de inversión según algunos tribunales
arbitrales: El derecho administrativo bajo sospecha
Los tribunales arbitrales de inversión descansan en dos supuestos que llevan
a poner al derecho administrativo bajo sospecha: El primer supuesto es que
sólo tienen jurisdicción para analizar disputas relacionadas con el ejercicio de
la autoridad pública del Estado. El segundo es la aplicación creciente a estas
disputas de derecho internacional. Algunos recientes tribunales arbitrales encuentran
que un acto de conformidad con el derecho doméstico puede generar,
primero, jurisdicción internacional y, segundo, responsabilidad internacional
del Estado. 27
Esto podía no ser un problema para el mundo pre-global gobernado por
un derecho internacional de extranjería que protegía al extranjero frente a casos
de expropiación (por ejemplo, contra las nacionalizaciones no compensadas) y
a actos arbitrarios (por ejemplo, casos de denegación de justicia o violación del
denominado estándar de trato mínimo internacional.) Sin embargo, en esta era de
los tratados internacional de protección y promoción de inversiones sí, porque
conduciría a la lenta desaparición del derecho administrativo doméstico. El
problema está ligado a la difícil separabilidad de la esfera contractual y la esfera
del derecho internacional en razón del alto grado de desarrollo de los contratos
administrativos modernos, la jurisdicción contractual exclusiva doméstica que
casi siempre se pacta en ellos, el lenguaje del art. 42(1) del Convenio CIADI y
normas similares contenidas en los propios TBIs y el surgimiento de estándares
de protección en principio vagos y ambiguos (como el que obliga a otorgar
trato justo y equitativo.) Esto ha cuestionado las bases del reciente derecho
internacional de inversiones pues abre un signo de pregunta respecto el derecho
aplicable. No basta con repetir el sonsonete de que un ilícito internacional tiene
autonomía respecto la calificación del acto por el derecho doméstico. Si esto
es aplicable a la generalidad de los tribunales internacionales, no es aplicable
a los tribunales de inversión bajo el régimen del Convenio CIADI y de algunos
TBIs pues tanto aquél como estos obligan a los tribunales arbitrales a aplicar,
precisamente, derecho doméstico. Algunos tribunales arbitrales puestos en la
encrucijada han elegido aplicar derecho internacional ignorando por completo
la legislación doméstica sobre la cual los contratos administrativos descansan.
27
Por ejemplo, es notorio en Azurix v. La República Argentina ( 68) cómo el tribunal distingue
entre actos de autoridad pública y actos como parte en un contrato, implicando que cuando haya
un acto de autoridad pública podría encontrarse ante un ilícito internacional, desconsiderando
que en los contratos públicos los gobiernos no actúan como las partes en un contrato privado
(o comercial, como suelen llamarlo.) Ver una ilustración de lo dicho en el 150. El tribunal de
Vivendi v. La República Argentina (relitigación) ( 7.3.10 y 7.5.22.) realizó el mismo análisis.
210

¿La evaporación del Derecho Administrativo doméstico?
Esta alternativa no toma el derecho doméstico en serio, ni honra el
lenguaje del propio Convenio CIADI o los TBIs. Como dije, algunos tratados
contienen normas que obligan a aplicar derecho administrativo 28 o bien contienen
normas que no permiten que el propio Tratado sea interpretado de forma
tal de modificar la legislación interna. 29
Por otro lado, la legislación pre-existente a la inversión constituye buena
parte de las expectativas legítimas normativas de un inversor. Un inversor sabe
y conoce que el Estado va a aplicar sus propias normas de manera transparente
y consistente. 30 Sin embargo, a pesar de ello, un buen número de tribunales
arbitrales resiste la interpretación adecuada del art. 42(1) segunda parte del
Convenio CIADI. 31 En definitiva, como la ley que regula la readaptación de
los contratos, la modificación del precio, la teoría de la imprevisión aplicada
a las devaluaciones, la doctrina de la tarifa justa y razonable, la legislación de
emergencia, o las causales de terminación de los contratos, no son tenidas en
cuenta por los tribunales arbitrales, cualquier acción administrativa con efectos
perjudiciales pueden ser considerada una violación al derecho internacional. 32
28
TBI entre Argentina y Unión Belgo-Luxemburguesa, art. 1.2. 2º párrafo y 12.7. Ver también el
TBI entre Argentina y Reino Unido, art. 8.4. y TBI entre Argentina y Alemania, art. 10.5.
29
TBI entre Argentina y Estados Unidos de Norteamérica, Artículo XII.
30
Tecmed v. México, 154. Incluso autores que han declarado en calidad de expertos por inversores
demandantes ya han aceptado este punto que defienden los Estados demandados como el caso
del Prof. Rudolf Dolzer. Ver Dolzer, Rudolf, “Fair and Equitable Treatment: A Key Standard in
Investment Treaties,” International Lawyer, 39, Spring, 2005.
31
El laudo del Tribunal en CMS v. Argentina es arquetípico en este punto: El Tribunal se rehusó
a aplicar la legislación contractual limitándose a determinar, exclusivamente sobre la base de la
Licencia, cuáles habían sido las promesas garantizadas al inversor. Los tribunales son reacios, por
otro lado, a considerar aplicables a la disputa las reglas sobre terminación de los contratos. Los
derechos que provienen de un contrato no son independientes de las obligaciones recíprocamente
prometidas. La visión que insulariza los derechos de los contratos de las obligaciones concibe a
los contratos como oportunidades para el beneficio unilateral y los aísla de la ley imperativa que
los regula, impidiendo, por ejemplo, que los mecanismos generales de readaptación de su función
económica y social puedan aplicarse. Es cierto, se podrá decir, que en varios párrafos el Tribunal
considera algunas cuestiones relacionadas con el derecho doméstico. Sin embargo, a la luz del
83 de la Decisión de Anulación del Comité Ad Hoc, queda claro que el Tribunal no las había
aplicado como fundamento de su Laudo.
32
El tribunal de CMS encontró que el primer acto de la República Argentina inconsistente con el
Tratado fue una decisión cautelar de una jueza que consideró que las tarifas no debían aumentarse
provisionalmente porque el procedimiento de audiencia pública (notice and comment) no había
sido respetado. Ver, por ejemplo, 273, 281, y 419. Este es un ejemplo concreto, y bastante preocupante
por cierto, de la evaporación del derecho administrativo municipal. Más aún, si se tiene
en cuenta que el Tribunal no afirmó que hubo denegación de justicia bajo el derecho internacional.
211

¿La evaporación del Derecho Administrativo doméstico?
4. Por qué los laudos de los tribunales internacionales de inversión no deberían
forman parte del derecho administrativo global
4.1. La función de los tribunales según Van Harten y Loughlin
Recientemente, Gus Van Harten y Martin Loughlin han sostenido que la
creciente ola de arbitraje internacional bajo TBIs debería ser vista como “a
powerful species of global administrative law.” 33
Esta afirmación parece colisionar con la visión de los tribunales internacionales
que no sólo resisten la aplicación del derecho doméstico sino que
afirman su jurisdicción poniendo como categoría sospechosa supuestos actos
soberanos que no son más que manifestaciones de potestades públicas que
no requieren consentimiento del particular afectado. Van Harten y Loughlin
caminan por la vereda de enfrente. En lugar de propiciar la aplicación irrestricta
de derecho internacional al arbitraje de inversión, conciben a éste como
una manifestación del nuevo espacio administrativo global. Resumidamente
sus razones para entender el arbitraje internacional de inversión de este modo
son cuatro: (a) Los reclamos de los inversores no están sujetos a las reglas del
derecho internacional consuetudinario de modo que pueden demandar al Estado
receptor directamente (que ellos llaman the principle of individualization); (b)
tales reclamos son centralmente reclamos por daños otorgados como remedio
arquetípico de derecho público (que ellos llaman the damages principle); (c)
la ejecución de los laudos arbitrales es directa (que ellos llaman the principle
of direct enforceability); (d) los tratados de inversión facilitan la compra del
foro más adecuado para la protección de sus intereses a través del establecimiento
selectivo de la compañía madre (que ellos llaman the forum-shopping
principle.) 34
Sin embargo, si tuviera que dar una respuesta a la pregunta si el arbitraje
de inversión es parte del derecho administrativo global diría que la razón más
poderosa para concebirlo de ese modo es la presión disciplinaria (o el impacto)
que tiene sobre los programas administrativos domésticos. 35 Pero esta pareciera
ser una conclusión de facto antes que una razón normativa. Este es un punto
que merece nuestra atención pero que no llega al extremo de sostener, con la
respetabilidad que ello conferiría, la conclusión de que el arbitraje de inversión
es ya derecho administrativo global.
33
Van Harten, Gus / Loughlin, Martin, “Investment Treaty Arbitration,” European Journal of
Internacional Law, 17: 159-160 (“Una ponderosa especie de derecho administrativo global.”)
34
Id.
35
Id.
212

¿La evaporación del Derecho Administrativo doméstico?
Van Harten y Loughlin agregan que el arbitraje de inversión presenta
dos notas especiales: La primera es que se diferencia del arbitraje comercial
porque las disputas deben surgir del ejercicio de la autoridad pública y no de
actos privados; la segunda es que el vínculo con los sistemas domésticos legales
está mucho más integrado que en otras formas de adjudicación internacional.
Estas notas son ciertas, pero la primera —como argumenté en la sección anterior—
es lo que lleva a los tribunales internacionales a poner bajo sospecha
la segunda. A continuación ofrezco un resumen de cómo la práctica arbitral
rechaza explícitamente esta conclusión de Van Harten y Loughlin. Luego
ofrezco el esqueleto de un buen argumento normativo.
4.2. Los tribunales arbitrales no son cortes administrativas de revisión
Con estas palabras y pronunciadas con énfasis un tribunal arbitral de inversión
prestigioso rechazó la demanda del inversor en Generation Ukraine v.
Ukraine. 36 Este tribunal, y no fue el único, declinó ser considerado como una
corte de revisión administrativa. Su preocupación era ser considerado como
un tribunal internacional que aplica derecho internacional a las cuestiones de
responsabilidad.
Obviamente que no es el único tribunal en haber sostenido este principio.
Antes, el Comité de Anulación de Vivendi S.A. v. La República Argentina,
había sostenido que las disputas contractuales (o regulatorias) no estaban dentro
del alcance de la jurisdicción de los tribunales arbitrales internacionales de
inversión. Contrariamente, los reclamos basados en un TBI, sí estaban bajo la
competencia de ese tipo de tribunal. El Comité de Anulación fue aún más lejos
y sostuvo que la disputa bajo el tratado es la que estaba regulada por el derecho
internacional, mientras que la disputa bajo el contrato estaba regulada por el
derecho administrativo de Tucumán. Me es difícil conciliar esta concepción
dominante en la arena internacional con la idea de un derecho administrativo
global del que formaría parte el derecho internacional de las inversiones. 37
Más aún. La Corte Internacional de Justicia en el caso ELSI ha sido
enfática en el sentido de separar el ámbito de validez del derecho internacional
respecto el del derecho doméstico. En ELSI quedó escrito que una falta al derecho
doméstico no presupone una violación del derecho internacional y viceversa.
El art. 3 de la Comisión de Derecho Internacional sobre Responsabilidad de los
Estados por Actos Ilícitos ha seguido el mismo criterio. Creo que, sin repetir este
36
Generation Ukraine v. Ukraine, 20.29-20.33.
37
Otros tribunales arbitrales CIADI han sostenido lo mismo como SGS v. Philippines, SGS v. Pakistan,
como así también bajo el TLCAN (Waste Management v. Mexico, GAMI v. Mexico) como
innumerables decisiones jurisdiccionales tomadas en los arbitrajes contra la República Argentina.
213

¿La evaporación del Derecho Administrativo doméstico?
sonsonete, abundan las buenas razones para distinguir entre la responsabilidad
administrativa local y la responsabilidad internacional.
4.3. Los tribunales arbitrales no deben ser concebidos como una especie de
cortes de revisión administrativa
Con independencia de ello, la idea de Van Harten y Loughlin, es también
rechazable bajo una visión normativa del derecho administrativo global. Había
dicho que si su proposición de que el arbitraje de inversión es una poderosa
especie de derecho administrativo global fuese una proposición de facto, ella
podría ser hasta cierto punto cierta. 38 Pero un enunciado descriptivo está lejos
de ser lo mismo que un enunciado normativo. Un enunciado normativo parece
ocultarse en la siguiente frase:
Rather than being viewed as an offshoot of commercial arbitration,
investment arbitration should be treated as a unique, internationallyorganized
strand of the administrative law systems of status.
Y otro, en ésta:
Viewed as a species of global administrative law, the investment arbitration
tribunal must be treated as a semi-autonomous international
adjudicative body that reviews and controls state conduct in the public
sphere.
Pero para justificar estos enunciados normativos hace falta algo más que
los cuatro principios que citan. Una corte administrativa es semi-autónoma.
Está expuesta a revisión judicial plena. Esta es una característica central de
38
Este parece ser el entendimiento de los profesores Krisch y Kingsbury quienes al comentar el
artículo de Van Harten y Loughlin lo ven más como un ensayo metodológico que normativo.
Ellos piensan que el enfoque de derecho administrativo propuesto por Van Harten y Loughlin
es útil para iluminar problemas que, de otro modo, no podríamos conceptualizar. Ver en Krisch,
Nico / Kingsbury, Benedict, “Introduction: Global Governance and Global Administrative Law
in the International Legal Order,” European Journal of International Law, 17:2006, p. 1. Sin embargo,
me parece que existe una concepción normativa que he tratado expresamente de identificar,
incluso en el mismo título y el abstract del trabajo. En la p. 123 se dice también, concluyendo:
“Our argument will be that it is, above all, the synergistic quality of the arrangement —
the possession of an autonomous, internationally organized mechanism which intersects in critical
ways with domestic systems— that characterizes this regime as the only comprehensive form
of global administrative law.” (Nuestro argumento será que es, por encima de todo, la calidad
sinergética del arreglo —la posesión de un mecanismo autónomo internacionalmente organizado
el cual intersecta en modo crítico los sistemas domésticos— la que caracteriza este régimen como
la única forma de derecho administrativo global.)
Ver también p. 149, último párrafo, en donde sostienen enfáticamente que es el único
caso de derecho administrativo global.
214

¿La evaporación del Derecho Administrativo doméstico?
todos los ordenamientos administrativos basados en el principio del Estado de
Derecho, el Reschstaat o bajo el Rule of Law. Bajo el Convenio CIADI, no hay
apelación plena. Segundo, una corte administrativa se constituye en un espacio
administrativo pre-existente y cuenta con miembros que así lo reconocen. Hace
falta un demos. No hay comunidad política a la cual imputarle un tratado como
el Convenio CIAIDI o las redes de TBIs. Tercero, una corte administrativa aplica
principios regulatorios comunes. Por ejemplo, transparencia, participación,
decisión razonada y legalidad. 39 O bien reconoce ciertas fuentes y tradiciones
comunes, 40 ausentes por completo en el eventual espacio administrativo global
de los tratados de inversión. Hace falta un ethos del que carece el Convenio
CIADI y las redes de TBIs. Cuarto, la jurisdicción primaria de las cortes administrativas
ha sido justificada bajo el ideal weberiano de conocimiento técnico
y experticia. Los tribunales internacionales de arbitraje de inversión no tienen
ningún conocimiento regulatorio específico.
Además, concibiéndolas como derecho administrativo global, los Estados
receptores perderían una distinción útil entre la violación del derecho
doméstico y la violación del derecho internacional. Desde el punto de vista de
los tribunales arbitrales no quedaría en claro cuál sería un límite preciso a su
jurisdicción: Toda violación regulatoria podría, potencialmente hablando, ser
concebida como una violación a un tratado internacional. 41 El rol de las cortes
administrativas municipales sería insignificante y los potenciales beneficios
para el inversor (eficiencia en la resolución del conflicto, por ejemplo) se verían
heridos de muerte. Esta nueva regla (toda violación al derecho administrativo
es una violación al derecho internacional) es una manera franca de evaporar
el derecho público y de volver irrelevante el valor moral de las fronteras y de
nuestra politics. 42
Por último, la lista de beneficios que Van Harten y Loughlin resumen
al final de su artículo, no necesariamente se obtiene concibiendo los tratados de
inversión como una herramienta regulatoria global. Hay crecientes problemas
acerca de la imparcialidad y la independencia de los árbitros como la litiga-
39
Kingsbury, Benedict / Krisch, Nico / Stewart, Richard B., “The Emergence of Global Administrative
Law,” Law and Contemporary Problems, 68:2005, p. 15.
40
Ver Harlow, Carol, “Global Administrative Law: The Quest for Principles and Values,” European
Journal of International Law, 17: 187-214.
41
Cuestión que ha sido rechazada por tribunales arbitrales en SGS v. Pakistan, El Paso v. Argentina
y BP v. Argentina, al interpretar el alcance de las denominadas «umbrella clauses» de los TBIs.
42
Sobre el punto Buchanan, Allen, Secession. The Morality of Political Divorce from Fort Summer
to Lithuania and Quebec, Oxford, Westview Press, 1991; Wellman, Christopher H., “A
Defense of Secession and Political Self-Determination,” Philosophy and Public Affairs, 24: 142-
171; Miller, David, “The Ethical Significance of Nationality,” Ethics, 98: 647-662; y Goodin,
Robert E., “What Is So Special about Our Fellow Countrymen?,” Ethics, 98: 663-686.
215

¿La evaporación del Derecho Administrativo doméstico?
ción de Argentina demuestra en ese punto —y no precisamente al momento
de la selección del panel, como se evidenció en Vivendi II, Siemens, Azurix y
National Grid— hay problemas con la experticia técnica de estos tribunales
—experticia que, como dije, es la justificación de la jurisdicción de los tribunales
administrativos— con la revisión plena de sus decisiones y la adopción
de principios legales comunes. Pero el arreglo debe provenir de la adaptación
del arbitraje de inversión al derecho constitucional de las naciones civilizadas.
Hay también cuestiones de doble reclamación potencial que tampoco han sido
iluminadas por las herramientas de un supuesto derecho administrativo global,
rechazada por los tribunales arbitrales. Por ejemplo, la referida al jus standi
de los accionistas extranjeros en sociedades regidas por el derecho municipal.
En estas cuestiones se necesitaría tal vez la conformación de un espacio global
administrativo, pero la pregunta por su necesidad pone de relieve su ausencia.
5. Cómo puede el arbitraje de inversión constituir derecho administrativo
global y promover buena gobernanza doméstica (o cómo hacer para que
los tribunales internacionales funcionen como buenas cortes administrativas
de revisión)
Creo que con la crítica al artículo de Van Harten y Loughlin pareciera que no
hace falta extenderme sobre este punto. Después de todo sólo faltarían encontrar
un demos, un ethos, revisión judicial plena por tribunales imparciales y árbitros
independientes expertos. 43 Respecto los dos primeros hay casos para seguir y
analizar: Así califican los intentos de salvar, por ejemplo, la desconexión democrática
de los comités supranacionales de la Unión Europea, 44 como la tarea
que la Corte Internacional de Justicia ha ido desarrollando lentamente acerca
de la identificación de cuáles son los principios jurídicos comunes que, como
derecho internacional, son aplicables para resolver una disputa. 45 Sin embargo,
hasta encontrar una comunidad política para este espacio administrativo y un
conjunto relevante de principios regulatorios puede pasar cierto tiempo. Las
actuales propuestas para transformar los comités de anulación del CIADI en
43
Cuando califico como independiente al árbitro me estoy refiriendo a la necesidad de separar
tajantemente la profesión legal del arbitraje. Quienes quieran ser abogados deberán renunciar al
prestigio de ser juez.
44
Sobre el punto, Lindseth, Peter L., “The Paradox of Parliamentary Supremacy: Delegation,
Democracy, and Dictatorship in Germany and France, 1920-1950,” Yale Law Journal, 113:2003,
pp. 1343-1415. Lindseth, “Democratic Legitimacy and the Administrative Character of Supranationalism:
The Example of the European Community,” Columbia Law Review, 99:1999, pp.
628-738. Lindseth, “Delegation is Dead, Long Live Delegation: Managing the Democratic Disconnect
in the European Market-Polity,” en Joerges, Christian / Dehousse, Renaud, Good Governance
in Europe’s Integrated Market, Oxford, Oxford University Press, 2002, pp. 139-161.
Sabel, Charles F. / Cohen, Joshua, Sovereignty and Solidarity in EU: A Working Paper Where
We Face Some Facts. Barraguirre (h), op. cit.
45
Por aplicación del art. 38 de su Estatuto.
216

¿La evaporación del Derecho Administrativo doméstico?
tribunales de apelación son resistidas por la comunidad de inversores y árbitros
y si bien, en forma creciente, los abogados comienzan a separarse de la función
de árbitro, dudo que los internacionalistas estén dispuestos a transformarse en
expertos regulatorios.
Por lo tanto me gustaría entregar una solución a quienes ven, en la
evaporación o el desvanecimiento del derecho administrativo municipal, un
problema. Mientras construimos una comunidad global de principios razonable,
deberíamos descansar en la autoridad del derecho visto bajo el principio
de integridad. 46 Una concepción tal seguiría aceptando el corazón del derecho
administrativo doméstico, sin defender el burocratismo o el autoritarismo, y al
mismo tiempo suplementaría los problemas internos de buena gobernanza que
tenemos (y padecemos) recurriendo al derecho internacional.
Para Dworkin, el ideal de integridad es un ideal suficientemente atractivo
para oponerlo a los ideales de justicia, equidad y debido proceso. La integridad
impide la proliferación de soluciones diversificadas, exige que tengamos en
cuenta la tradición y que interpretemos los estatutos jurídicos a la mejor luz
posible de acuerdo a la autoría del propio intérprete.
La integridad exige que tomemos en serio la regla del art. 42(1) segunda
parte del Convenio CIADI (y las similares contenidas en los TBIs.) Ello significa
que los tribunales arbitrales de inversión cuenten con una regla de reconocimiento
apropiada para no segmentar el derecho y tomar decisiones coherentes sobre
la base de los derechos del inversor bajo el TBI que están condicionados por
las expectativas legítimas adquiridas bajo el derecho administrativo municipal.
Tomar la regla del art. 42(1) segunda parte del Convenio CIADI como
regla de reconocimiento significa, en primer lugar, que cuando se juzga la violación
a un contrato administrativo, los tribunales arbitrales deben ser deferentes
con el derecho municipal. Si la conducta del Estado receptor es plausible bajo
el derecho establecido en los contratos y en la legislación contractual preexistente
a la inversión, el Tribunal no puede encontrar que el Estado receptor
ha violado el Tratado.
En segundo lugar significa que el uso del derecho administrativo local
no es más una categoría sospechosa. En otros términos, si el Estado receptor
hace uso de sus poderes contractuales bajo el contrato en cuestión o bajo la
legislación general bajo la cual gira y tiene sentido el contrato, debe mantenerse
una fuerte presunción de validez del acto. Los tribunales podrán mantener su
46
Dworkin, Ronald, Law’s Empire, Cambridge, Harvard University Press, 1986, cap. VI.
217

¿La evaporación del Derecho Administrativo doméstico?
jurisdicción sobre la acción administrativa, pero su efectivo ejercicio lejos
estará de poder ser concebido como medidas expropiatorias, o violatorias de
las cláusulas que obligan a respetar los compromisos y otorgar trato justo y
equitativo, si el derecho preexistente a la inversión supera el estándar mínimo
internacional. Una concepción de este tipo no evapora el derecho público ni
socava el derecho internacional.
En tercer lugar, mi propuesta anti-globalizadora (al menos en el sentido
que la entienden Van Harten y Loughlin), significa otorgar a la inversión
extranjera el nivel de protección adecuado. Lejos de convertir al estándar que
obliga a garantizar trato justo y equitativo en un estándar que funcione como
un seguro contra el fracaso de la inversión y opere como un estándar de responsabilidad
objetiva, el estándar se deberá interpretar como el estándar consuetudinario
del mínimo internacional, bajo una concepción evolutiva de éste
y asimilándolo a la protección que otorga el principio del due process of law.
Una interpretación así no desvanece el derecho público ni tampoco disminuye
la eficacia práctica del derecho internacional.
En cuarto lugar, pone en caja la idea de que los tratados de inversión
pueden concebirse como espadas. Era claro que para los fundadores del derecho
internacional éste debía concebirse como un escudo. Kant creía que
el derecho de los extranjeros eran derechos contra actitudes hostiles de parte
de los locales. Kant nunca pensó que el afianzamiento de una República
global podía hacerse sobre la base de estatutos especiales de extranjería, por
218

¿La evaporación del Derecho Administrativo doméstico?
ejemplo, que los ponga a cubierto de cualquier evento que los nacionales deban
padecer. 47 Un tal derecho es un derecho que se socava a sí mismo. 48
El disciplinamiento de los países importadores de capital no puede darse
sobre la base de la desigualdad y la falta de respeto de las diferencias culturales
y legales. Si los países importadores de capital necesitan buena gobernanza, ella
no se obtiene mediante la fuerza —enmascarada bajo formas jurídicas neocoloniales—
sino mediante el uso público de la razón. Hay algo trágico en las
palabras que imagina Orham Pamuk en su novela Nieve y pone en boca de sus
personajes, Azul, activo del islamismo político que bordea el fundamentalismo.
Azul se queja amargamente por la pérdida de un libro mitológico del Islam, al
que compara con los mitos occidentales representados por Edipo y Macbeth.
Le dice a su compatriota turco, occidentalizado y exiliado en Alemania: “Todo
el mundo ha olvidado esta historia a causa de la admiración por Occidente. Las
viejas historias han desaparecido de los libros de texto.”
Cuando leí esta frase amarga me vino a la memoria el comienzo de
una novela fabulosa, El país de las últimas cosas, de Paul Auster. Anna, la
heroína, comienza el libro con singular tristeza: “Estas son las últimas cosas
[…] Desaparecen una a una y no vuelven nunca más. Puedo hablarte de las
que yo he visto, de las que ya no existen; pero dudo que haya tiempo para ello.
Ahora todo ocurre tan rápidamente que no puede seguir el ritmo.” Ojalá que el
47
Podestá Costa formuló el principio denominado “comunidad de fortuna:” El extranjero no tiene
un status especial que lo protege frente a problemas generales. En Podestá Costa, Luis / Ruda,
José María, Derecho Internacional, t. 1, Buenos Aires, Tipográfica Editora Argentina, 1979, p.
410 (y nota al pie de p. 23 y autores citados); t. 2, pp. 227-229. Déjenme ponerlo con este ejemplo
propio. Supóngase que Usted está en un barco de bandera argentina que lleva nacionales y extranjeros.
El barco choca contra un obstáculo inesperado, comienza a hundirse y no hay botes para
todos. Frente a estos hechos, usted puede interpretar los TBIs de dos maneras posibles, una que
los interpreta como si fueran una espada, otra que los interpreta como si fuesen un escudo. Bajo la
primera concepción, el TBIs funcionaría, si usted fuese también extranjero, como un dispositivo
de poder que le asegura un bote, sin importar si hay botes salvavidas suficientes para todos, con
independencia de si estos deben distribuirse también para los nacionales y otros extranjeros no
protegidos por un TBI. En todo caso, se ahogarán unos cuantos nacionales y extranjeros-no-TBIs
pero eso, para esta concepción, es lo de menos. Usted ha recibido una promesa en ese sentido y
las promesas son inmunes a la equidad y a la justicia distributiva. Si usted en cambio concibe a
los TBIs como un escudo, todo el derecho que usted tendría es a una distribución equitativa pero
no a un lugar predeterminado, a un bote en especial, mucho menos a subirse primero. El principio
de comunidad de fortuna trata de homenajear esta segunda concepción que impide que nacionales
furiosos tomen contra Usted actitudes hostiles culpabilizándolo del hundimiento. Bajo la concepción
de los TBIs como escudo, su protección (a no ser considerado lastre y arrojado por la borda)
está limitada por concepciones de equidad y justicia distributiva.
48
La idea de un derecho pro-inversor fue recientemente rechazada en las Decisiones sobre Jurisdicción
de los tribunales en los casos El Paso v. Argentina y BP v. Argentina. El Tribunal argumentó
—correctamente desde mi punto de vista— que una interpretación pro-inversor continua y
sistemática sólo serviría para justificar el cierre de las fronteras.
219

¿La evaporación del Derecho Administrativo doméstico?
desvanecimiento del derecho administrativo y la evaporación de la autoridad
del derecho público no nos produzca el mismo sentimiento de pérdida.
220

INVESTOR-STATE ARBITRATION AS
GOVERNANCE: FAIR AND EQUITABLE
TREATMENT, PROPORTIONALITY
AND THE EMERGING GLOBAL
ADMINISTRATIVE LAW
Por Benedict Kingsbury 1
Stephan Schill 2
1. Introduction: Investor-state arbitration and the emerging administrative
law of global governance
Investor-State arbitration, and in particular arbitration based on international
investment treaties, is not simply dispute resolution. 3 It is also a structure of
1
Murry and Ida Becker Professor of Law, Director of the Institute for International Law and
Justice and Co-Director of the Global Administrative Law Project, New York University School
of Law. Benedict Kingsbury has written expert opinions in several cases, under ICSID and UN-
CITRAL Rules, at the request of the Government of Argentina.
2
International Arbitration Law Clerk to the Hon. Charles N. Brower, 20 Essex Street Chambers,
London; Rechtsanwalt (admitted to the bar in Germany); Attorney-at-Law, New York; Dr. iur., Johann
Wolfgang Goethe-Universität Frankfurt am Main, 2008; LLM International Legal Studies,
New York University, 2006; LLM Europäisches und Internationales Wirtschaftsrecht, Universität
Augsburg, 2002. We would like to thank José Alvarez, Robert Howse, Jürgen Kurtz and ICCA
Dublin conference commentators and participants for helpful comments on earlier drafts of this
Report.
3
This Report is concerned primarily with treaty-based investor-State arbitration, arising under one
or other of more than 2,500 bilateral, regional and sectoral investment treaties, including the North
American Free Trade Agreement (NAFTA) and the Energy Charter Treaty (ECT.) For general
accounts of investment treaties and related instruments of investment protection see, for example,
Dolzer, Rudolf / Stevens Margrete, Bilateral Investment Treaties, The Hague, The Hague –
Boston – London, Martinus Nijhoff Publisher, 1995; Sacerdoti, Giorgio, “Bilateral Treaties and
Multilateral Instruments on Investment Protection,” in Académie de Droit International, Recueil
des Cours, 269:1997, p. 251; Sornarajah, M., The International Law of Foreign Investment,
Cambridge University Press, 2 nd ed., 2004, pp. 204-314; McLachlan, Campbell / Shore, Laurence
/ Weiniger, Matthew, International Investment Arbitration – Substantive Principles, Oxford
University Press, 2007; Lowenfeld, Andreas, International Economic Law, Oxford University
Press, 2 nd ed., 2008, pp. 467-591; Dolzer, Rudolf / Schreuer, Christoph, Principles of International
Investment Law, Oxford University Press, 2008; Muchlinski, Peter / Ortino, Federico
/ Schreuer, Christoph (eds.), The Oxford Handbook of International Investment Law, Oxford
221

Investor-state arbitration as governance
global governance. Through publicly available and widely studied awards,
investor-State arbitral tribunals are helping to define specific principles of global
administrative law and set standards for States in their internal administrative
processes. 4 Similarly, investor-State arbitration functions as a review mechanism
to assess the balance a government has struck in a particular situation between
investor protection and other important public purposes, for example by using
proportionality analysis. In addition, decisions made ex post by tribunals with
regard to such balances may influence what later tribunals will do, and may
influence ex ante the behavior of States and investors.
Most arbitrators understandably write their awards and their other public
remarks within the framework of the primary and immediate function of these
arbitrations as being to settle specific individual disputes between investors and
States arising out of foreign investment activities. But investor-State arbitral
awards have important effects going beyond those who appear before them in
individual disputes. Investor-State arbitral tribunals implement broadly phra-
University Press, 2008; McLachlan, Campbell, “Investment Treaty Arbitration: The Legal Framework,”
in General Report to International Council for Commercial Arbitration Congress, Dublin,
June 2008, 52 pp. This type of arbitration differs from purely contract-based arbitration, in
which the governing law, the host State’s consent to arbitration, and the rules of the arbitration
are dependent on an investor-State contract, not on an international treaty. Although the focus in
this Report is on investment treaty arbitration, many of the observations made may apply, subject
to modifications, to contract-based investor-State arbitration that is entirely independent of
the application of an international treaty. Whether and how the observations made also apply to
purely investor-State contract arbitration is not dealt with in this Report. However, the existence
of an applicable investor-State contract may have a modifying effect on the treaty analysis and
institutional analysis in the Report. Thus, questions of how investor-State tribunals should deal
with the public law implications of investment treaty arbitration, such as proportionality analysis
or implications of fair and equitable treatment, may potentially be considered differently to the
extent that a contractual relationship between host State and investor is involved. For example,
investor-State contracts often contain more precise and elaborate rules on the parties’ mutual
rights and obligations, and applicable contracts may have implications for the specific application
of treaty rules and of customary international law. No comment is made on these matters in this
Report.
4
New York University School of Law Institute for International Law and Justice’s (IILJ) research
project on global administrative law includes a website with a substantial series of working papers
and extensive bibliographies as well as links to papers from other scholars around the world
www.iilj.org/GAL. Among the first sets of papers from this project were three journal symposia:
Kingsbury, Benedict / Krisch, Nico / Stewart, Richard / Weiner, Jonathan (eds.), “The Emergence
of Global Administrative Law,” Law and Contemporary Problems 68:2005, pp. 1-385;
Krisch, Nico / Kingsbury Benedict (eds.), “Global Governance and Global Administrative Law
in the International Legal Order,” European Journal of International Law, 17:2006, pp. 1-278;
and the Global Administrative Law symposium in NYU Journal of International Law and Politics
37:2005-4. Subsequent publications include sets of papers from conferences convened by the IILJ
with partner institutions: San Andres University in Buenos Aires, Res Publica Argentina, 2007:3,
pp. 7-141; University of Cape Town, Acta Juridica, 2009; the Centre for Policy Research in New
Delhi (forthcoming); Tsinghua Law School in Beijing (forthcoming); and the University of Geneva,
International Organizations Law Review (forthcoming.)
222

Investor-state arbitration as governance
sed international standards set out in very similar terms in many investment
treaties, and concretize and expand or restrict their meaning and reach through
interpretation, so that they increasingly define for the majority of States of the
world standards of good governance and of the rule of law that are enforceable
against them by foreign investors. 5 And they review State action in ways that
can have implications for much wider public interests and public policies, and
for the legitimacy and methodological justifiability of the tribunals themselves.
The standards thus reinforced or created by arbitral tribunals reflect
general principles for the exercise of public power that are applicable not only
to State conduct, but likely will be applied over time, mutatis mutandis, to the
activities of arbitral tribunals themselves. Investor-State arbitration is thus
developing into a form of global governance. These tribunals exercise power
in the global administrative space. Individual tribunals exercise power directly
through the substantive awards they make in favor of investors or States, as well
as through their findings of fact and through their decisions on matters such as
amicus briefs, the awarding of costs and interest, or decisions as to timing, the
suspension of proceedings to allow for settlement negotiations, etc. More fundamentally,
the tribunals as an aggregate exercise power through influencing the
development of a body of global administrative law that guides State behavior,
through influencing both customary international law and approaches taken in
other sub-fields such as trade law or human rights, and through their approaches
to balancing different investor and public interests, in ways that affect public
policy and the future conduct of States and investors alike. Any significant
exercise of power in the public or administrative sphere raises demands that
the exercise of power be legitimate. This applies not only to what is done (or
not done) by individual tribunals and arbitrators, and by individual appointing
authorities and annulment committees, but also to the system of investor-State
arbitration as a whole. The application of global administrative law to, and by,
the investor-State arbitration system may be a key future element in helping
to address these legitimacy concerns.
Investor-State arbitration, particularly under the more than 2,500 bilateral
investment treaties (BITs) and several important regional treaties, including
NAFTA and the ASEAN investment treaty, is a burgeoning field, with more
than 300 investment treaty-based disputes publicly known and many new arbitrations
being initiated each year. 6 At the same time, investor-State arbitration
5
See Schneiderman, David, Constitutionalizing Economic Globalization, Cambridge University
Press, 2008.
6
See UNCTAD, Latest Developments in Investor-State Dispute Settlement, Dispute Settlement
(2008) pp. 1-2, available at www.unctad.org/en/docs/iteiia20083_en.pdf. (Recording 290 investment-
treaty-based arbitrations by the end of 2007.)
223

Investor-state arbitration as governance
may also be a brittle field. Some States are becoming increasingly wary with
respect to investment treaty arbitration and investment treaty protection. The
cases related to the Argentine economic emergency, 7 and the stance taken by
several other Latin American governments, 8 highlight obvious concerns about
the suitability and indeed the legitimacy of the existing system for dealing
with certain situations. 9 But also traditional capital-exporting countries, like
the United States, are becoming increasingly concerned about restrictions investment
treaties and investment treaty arbitration impose on their regulatory
powers. The United States’ experience with NAFTA Chapter 11, for example,
has had a direct influence on the attitudes of the United States attitudes in more
7
Argentina’s Minister of Justice Rosatti, for example, was quoted after Argentina lost its first
case relating to the emergency measures it took in reaction to the 2001/2002 economic crises
(CMS Gas v. Argentina, 2005): “We have been insisting that this tribunal is out of its depth here,
that it is not prepared to handle such a quantity of cases involving a single country, that it has a
pro-business bias, and that it is not qualified to judge a country’s economic policy.” (See BBC
Monitoring Latin America – Political, supplied by BBC Worldwide Monitoring, 17 May 2005.)
8
On 30 April 2008, Venezuela communicated to the Netherlands its intention to terminate the
Dutch-Venezuelan Bilateral Investment Treaty as of 1 November 2008. Peterson, Luke Eric
(ed.), Investment Arbitration Reporter, 16 May 2008, available online at www.iareporter.com/
Archive/IAR-05-16-08.pdf. (Reporting that Venezuela had chosen to end the treaty citing reasons
of “national policy”.) Bolivia withdrew from the ICSID Convention as of 3 November 2007.
See “Bolivia Denounces ICSID Convention,” International Legal Materials, 46:2007, p. 973. On
June 12, 2009, Ecuador’s Congress voted to withdraw from the ICSID Convention. Discussion
of withdrawal from the ICSID Convention has also been reported with respect to Nicaragua, Venezuela,
and Cuba. See Schnabl, Marco E. / Bedard, Julie, “The Wrong Kind of «Interesting»,”
National Law Journal, 30 July 2007.
9
Numerous works in the field argue that there is, or may soon develop, a “legitimacy crisis” in
investor-State arbitration, variously referring to problems such as the design of the dispute settlement
mechanism based on ad hoc arbitration with the ensuing risk of inconsistent decisions, the
vagueness and ambiguity of many of the core rights conferred on investors, and the perceived
blindness of arbitral tribunals to matters which they do not see as related to investment. See
Brower, Charles N., “A Crisis of Legitimacy,” National Law Journal, 7 October 2002; Brower
II, Charles H., “Structure, Legitimacy, and NAFTA’s Investment Chapter,” Vanderbilt Journal
of Transnational Law, 36:2003, p. 37; Brower, Charles N. / Brower II, Charles H. / Sharpe,
Jeremy K., “The Coming Crisis in the Global Adjudication System,” Arbitration International,
19:2003, p. 415; Afilano, Ari, “Towards a Common Law of International Investment: How
NAFTA Chapter 11 Panels Should Solve Their Legitimacy Crisis,” Georgetown International
Environmental Law Review, 17:2004, p. 51; Afilano, Ari, “Meaning, Ambiguity and Legitimacy:
Judicial (Re-)construction of NAFTA Chapter 11,” Northwestern Journal of International
Law & Business, 25:2005, p. 279 at p. 282; Sornarajah, M., “A Coming Crisis: Expansionary
Trends in Investment Treaty Arbitration” in Sauvant, Karl P. (ed.), Appeals Mechanism in International
Investment Disputes, Oxford University Press, 2008, pp. 39-45; Van Harten, Gus,
Investment Treaty Arbitration and Public Law, Oxford University Press, 2007; Chung, Olivia,
“The Lopsided International Investment Law Regime and Its Effect on the Future of Investor-
State Arbitration,” Virginia Journal of International Law, 47:2007, p. 953 (arguing that existing
bilateral investment treaties strongly favor investors and that these inequalities will eventually
lead to greater difficulties in enforcement of such treaties); Gurudevan, Naveen, “An Evaluation
of Current Legitimacy-based Objections to NAFTA’s Chapter 11 Investment Dispute Resolution
Process,” San Diego International Law Journal, 6:2005, p. 399.
224

Investor-state arbitration as governance
recent free trade agreement and BIT negotiations, and led to modifications to
the US model BIT. 10
Criticism of the system of investor-State arbitration may grow further,
as traditional capital-exporting States increasingly see prospects that they
will become respondents in investment treaty cases. It is conceivable that in
special situations some companies may begin to structure their investments in
sensitive sectors of Western economies so as to come under BITs, in the same
way as they already take account of trade rules in situating factories, and of
tax rules in structuring their transnational operations. Using BITs skillfully
and drawing on some expansive interpretations tribunals have given of what is
covered as an investment by particular BITs, 11 it would be possible to structure
many assets in Western economies through offshore companies in ways that
would bring them under BIT protection and thus enable investors to challenge
measures taken by traditionally capital-exporting countries. BIT protection and
investor-State arbitration could thus become increasingly attractive for private
economic actors as a valuable safeguard against possible policy choices by
Western governments. A further consideration is the dynamic in which some
traditional capital-importing States, like China, are now also major sources of
outward investments, including investments in Western States, some of which
could be detrimentally affected by some flux in the national politics of traditional
capital-exporting countries. Actions taken by Western governments in
10
See Vandevelde, Kenneth, “A Comparison of the 2004 and 1994 U.S. Model BITs: Rebalancing
Investor and Host Country Interests” in Sauvant, Karl (ed.), Yearbook on International
Investment Law and Policy 1: 2008/2009, p. 283; Gagné, Gilbert / Morin, Jean-Frédéric, “The
Evolving American Policy on Investment Protection: Evidence from Recent FTAs and the 2004
Model BIT,” Journal of International Economic Law, 9:2006, p. 357 at p. 363; Kantor, Mark,
“The New Draft Model U.S. BIT: Noteworthy Developments,” Journal of International Arbitration,
21:2004, p. 383 at p. 385; Schwebel, Stephen, “The United States 2004 Model Bilateral
Investment Treaty: An Exercise in the Regressive Development of International Law,” Transnational
Dispute Management, 3:2006-2. See generally Aguilar Álvarez, Guillermo / Park,
William W., “The New Face of Investment Arbitration: NAFTA Chapter 11,” Yale Journal of
International Law, 28:2003, p. 365 (discussing the phenomenon of developed countries as respondents
in investment treaty arbitration.)
11
Cf. also Sinclair, Anthony, “The Substance of Nationality Requirements in Investment Treaty
Arbitration,” ICSID Review: Foreign Investment Law Journal, 20:2005-2, p. 357; Burgstaller,
Markus, “Nationality of Corporate Investors and International Claims against the Investor’s Own
State,” Journal of World Investment & Trade, 7:2006, p. 857. Consider, for example, the holding
in Aguas del Tunari, S.A. v. Republic of Bolivia (ICSID Case No. ARB/02/3), Decision on
Respondent’s Objections to Jurisdiction of 21 October 2005, para. 206 et seq., where the tribunal
accepted that the device of holding the water assets in Cochabamba through a company incorporated
in the Netherlands was enough to trigger the operation of the Netherlands-Bolivia BIT, even
though there were no material connections to the Netherlands apart from the incorporation of an
investment vehicle. See generally also Schill, Stephan, The Multilateralization of International
Investment Law, Cambridge University Press, 2009, Chapter V.
225

Investor-state arbitration as governance
response to the 2008-2009 financial crisis, for instance, have prompted more
serious consideration of investment treaty issues.
Furthermore, although the case law is developing in sophisticated ways,
there is a painful unevenness in the quality of reasoning in some awards and
decisions, and in any event individual tribunals cannot easily have regard to
system-level concerns given their mandate and primary responsibilities to
solving an individual dispute submitted by the disputing parties in any single
case. Inconsistent and conflicting decisions have resulted from various arbitrations,
a factor which is precipitated by the ad hoc nature of arbitral panels
and the lack of an appellate or other supervisory body that could ensure more
consistency in the jurisprudence and hence increase predictability in investment
treaty arbitration. 12 Finally, the architecture of the institutional system, with a
myriad of bilateral treaties linked by most-favored-nation clauses, and unanimity
required to alter most of the key multilateral conventions, does not make
it easy for other actors to reform it either. In any event, the political conditions
enabling that to happen are not yet present. 13
Within the severe constraints imposed by the existing architecture of the
investor-State arbitration system, several doctrinal approaches for improvement
have considerable currency. These include the comprehensive application of
general international law methods or treaty interpretation as instantiated in the
Vienna Convention or the Law of Treaties (VCLT), deeper analysis and use
of the customary international law which underpins or complements central
investment treaty provisions, greater reference to ‘general principles of law’
distilled through robust methodologies, and the use of principles of systemic
integration and techniques of defragmentation identified by the United Nations
International Law Commission and others concerned with the ‘fragmentation’
of international law.
This Report does not seek to reprise the substantial literature on these
approaches. Rather, it addresses the complementary but neglected idea that
the brittleness of the investor-State arbitration system reflects not only the
12
See on inconsistencies in investment treaty arbitration and their institutional and procedural
reasons Schill, Stephan, The Mulilateralization of International Investment Law, op. cit., p. 281
et seq. See also Franck, Susan D., “The Legitimacy Crisis in Investment Treaty Arbitration:
Privatizing Public International Law through Inconsistent Decisions,” Fordham Law Review,
73:2005, p. 1521 at p. 1523.
13
Thus a proposal for change presented by the ICSID Secretariat got very little traction. See
ICSID Secretariat, Possible Improvements of the Framework for ICSID Arbitration, para. 20 et
seq., available at www.worldbank.org/icsid/highlights/improve-arb.pdf. See also Tams, Christian,
“An Appealing Option? The Debate about an ICSID Appellate Mechanism,” 57 Beiträge
zum Transnationalen Wirtschaftsrecht, 57:2006.
226

Investor-state arbitration as governance
lack of ‘system’ in the design and planning of its development, but also the
failure to embed it in theories of governance which take States and public
interests seriously. As the theory and practice of the exercise of public power
and expression of public interests have moved along, critics of the investor-
State arbitration system regard it as more and more out of step. This Report
argues that the theory and practice of the global administrative space, in which
global administrative law and ideas of publicness in law play an important
part, offers a potentially far-reaching way to conceptualize what investor-State
arbitration can be and to bring it more into harmony with current needs and
future directions, while not abruptly attempting a complete paradigm change
for the currently existing system. Whatever its merits, any attempt to radically
change the existing paradigm is bound to confront major politico-economic
difficulties unless precipitated by a widely shared sense of crisis. 14
The concept of global administrative law assumes that much of global
governance can usefully be analyzed as administration. Instead of neatly separated
levels of regulation (private, local, national, inter-State), a congeries
of different actors and different layers together form a variegated “global
administrative space” that includes international institutions and transnational
networks, as well as domestic administrative bodies that operate within
international regimes or cause transboundary regulatory effects. 15 The idea of
a “global administrative space” differs from those orthodox understandings of
international law in which the international is largely inter-governmental, and
there is a reasonably sharp separation of the domestic and the international. In
the practice of global governance, transnational networks of rule-generators,
interpreters and appliers cause such strict barriers to break down.
This global administrative space is increasingly occupied by transnational
private regulators, hybrid bodies such as public-private partnerships
involving States or inter-State organizations, national public regulators whose
actions have external effects but may not be controlled by the central executive
authority, informal inter-State bodies with no treaty basis (including “coalitions
of the willing”), and formal inter-State institutions (such as those of the United
Nations) affecting third parties through administrative-type actions. A lot of
the administration of global governance is highly decentralized and not very
systematic. Some entities are given roles in global regulatory governance which
14
Cf. also Van Harten, Investment Treaty Arbitration and Public Law, op. cit.; Van Harten, Gus,
“The Public-Private Distinction in the International Arbitration of Individual Claims Against the
State,” International and Comparative Law Quarterly, 56:2007, p. 371.
15
Kingsbury, Benedict / Krisch, Nico / Stewart, Richard B. / Weiner, Jonathan B., “Foreword:
Global Governance as Administration,” Law & Contemporary Problems, 68:2005-3/4, p. 1.
227

Investor-state arbitration as governance
they may not wish for or be particularly designed or prepared for: Some arbitrators
in investor-State tribunals may well place these tribunals in this category.
Global administrative law is emerging as the evolving regulatory
structures are each confronted with demands for transparency, consultation,
participation, reasoned decisions and review mechanisms to promote accountability.
These demands, and responses to them, are increasingly framed in terms
that have a common normative character, specifically an administrative law
character. The sense that there is some unity of proper principles and practices
across these issue areas is of growing importance to the strengthening, or eroding,
of legitimacy and effectiveness in these different governance regimes.
Endeavouring to take account of these phenomena, one approach understands
global administrative law as the legal mechanisms, principles and practices,
along with supporting social understandings, that promote or otherwise affect
the accountability of global administrative bodies, in particular by ensuring
that these bodies meet adequate standards of transparency, consultation, participation,
rationality and legality, and by providing effective review of the rules
and decisions these bodies make. 16
Global administrative law is concerned with the exercise of public
authority by bodies outside the State, and by States in ways that reach beyond
the State and its law. 17 It thus imports, at least as an ideal, an aspiration to
publicness. 18 Publicness is a necessary element in the concept of law under
modern democratic conditions. The claim is that the quality of publicness,
and the related quality of generality, are necessary to the concept of law in
an era of democratic jurisprudence. 19 Publicness, in this context, refers to the
claim that law must be wrought by the whole society, by the public, and the
connected claim that law addresses matters of concern to the society as such.
It is described as “global” rather than “international” to avoid implying that
this is part of the recognized lex lata or indeed lex ferenda, and to include more
diverse legal sources than those encompassed within standard conceptions of
“international law.”
16
Kingsbury, Benedict / Krisch, Nico / Stewart, Richard, “The Emergence of Global Administrative
Law,” Law & Contemporary Problems, 68: 2005-3/4, p. 15.
17 von Bogdandy, Armin, “General Principles of International Public Authority: Sketching a Research
Field,” German Law Journal, 9:2008, p. 1909.
18
Kingsbury, Benedict, “The Concept of «Law» in Global Administrative Law,” European Journal
of International Law, 20:2009, p. 23. This paragraph and the three preceding paragraphs draw
from the article cited here.
19
Waldron, Jeremy, “Can There Be a Democratic Jurisprudence?,” NYU School of Law, Public
Law Research Paper, 08-35:2008, available at http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm? abstract_id=1280923&rec=1&srcabs=1299017.
228

Investor-state arbitration as governance
This Report explores three legal implications of understanding investor-
State arbitration as being embedded in the emerging global administrative law
and its ideas of publicness (Parts 2-5.) Part 2 of the Report makes the case that
arbitral tribunals in investor-State cases are rapidly crafting a set of general
standards, and illustrative applications of these standards, for the conduct of
States when exercising administrative powers in ways that affect foreign investors.
Tribunals are thereby helping to define standards of good administration
by States. This is an important development. This Report responds to two particular
concerns about it. First, where do the tribunals get these more detailed
standards from? In so far as they are interpreting broad treaty standards (such
as fair and equitable treatment), ordinary principles of treaty interpretation and
legal analysis may call for, and should be buttressed by, the use of comparative
administrative law, and systematic study of how States can and should conduct
good administration. Instead, many awards fill the gap with references to
other awards (which may themselves be thinly reasoned) and loose subjective
views and experiences of the arbitrators. This leads to a second concern, that
the standards are being crafted (or invented) in the limited context of investor
claims, without adequate engagement with other bodies or material on what
good administration by States could and should realistically be in different
contexts, and in particular without any coordination with standards of good
administration imposed on States by the World Trade Organization (WTO) for
trade-related governmental actions, or by international human rights tribunals,
or by international financial and aid institutions in loan conditions or in their
technical advice to developing countries.
Part 3 of the Report addresses the challenges that arise as investor-State
arbitration proceedings and awards increasingly have to address, and face criticism
concerning their lack of responsiveness to, environmental considerations,
labour and social standards, and governmental management of economic crises
or other fundamental issues for entire populations. Argentina’s emergency suspension
of tariff increases and of peso convertibility, Bolivia’s cancellation of the
Bechtel water contract after riots, Ontario’s refusal to proceed with a scheme to
dump Toronto’s refuse into a lake, or Costa Rica’s prohibition of development
on a foreign-owned ranch because of its proclamation of a nature reserve, are
among numerous examples of conflicts between investment protection and
competing public concerns. Bailouts, subsidies and other emergency measures
taken in response to the global financial crisis that developed in 2008-2009 raise
similar issues. In such situations investor-State arbitral tribunals are called upon
to weigh a measure taken by a State in exercise of its regulatory power, against
the damage done to a foreign investor by that measure. Yet, the methods used by
investment tribunals in dealing with such issues are often very different from,
and less sophisticated than, methods used in various international and national
229

Investor-state arbitration as governance
courts. While many international human rights courts, and indeed many national
courts, often conduct a proportionality analysis in order to balance rights and
rights-limiting policy choices, in investor-State arbitration only a few tribunals
have taken such an approach. Instead, the complexity and polyvalent nature of
the issues involved is analyzed and weighed only weakly in a range of cases
where a stronger methodology seems called for, including some cases dealing
with legislative measures of general application that affect existing foreign
investors along with domestic actors, and others dealing with discretionary
functions assigned to administrative agencies under local law, but exercised
in ways that impose regulatory constraints and thus result in particular harm to
foreign investors. Part 3 examines approaches taken in different dispute settlement
bodies to such conflicts of rights and principles. It assesses the recourse
made by a few investment tribunals to proportionality analysis when faced with
cases of conflict between the protection of investments and the furtherance of
a non-investment interest, and argues that this may be a permitted and even
necessary element of international law treaty interpretation and application in
certain cases. It suggests that arbitral tribunals may indeed have little choice but
to adopt approaches that are similar to those adopted by domestic courts and
other international courts and tribunals when faced with comparable conflicts
between important interests that must all be weighed in the legal appraisal.
While use of a proportionality approach may have significant problems – in
particular because it risks reposing more governance powers in such tribunals
and making more demands on them than may be sustainable – in the long run,
the application of proportionality analysis is also congruent with an emerging
set of public law principles for global regulatory governance.
Part 4 of the Report responds to the observation that, as a form of global
governance, investor-State arbitration is increasingly subject to criticism as regards
its legitimacy and to demands to meet normative standards of the emerging
global administrative law. In similar ways as other institutions that exercise
power in global governance, investor-State arbitration is facing demands for
accountability on such matters as design of institutions and appointment and
recusal of arbitrators, transparency in making materials publicly available, receiving
submissions from groups affected by a possible decision, holding public
hearings, giving reasons for decisions, becoming amenable to effective review
proceedings, and so forth. The first section of Part 4 of the Report argues that the
normative considerations and legal principles applicable to various transnational
governance structures, even though each institution is different, overlap. All
of these involve the exercise of public power beyond the State, and most are
potentially generators of and subjects of global administrative law. Many are
230

Investor-state arbitration as governance
connected also through the unities of a public international legal order. 20 Consequently,
it is a mistake to debate these issues in the investor-State arbitration
field as if they were wholly isolated from norms and practices of other areas
of global governance. Adherence to these wider norms, particularly customary
international law and the norms of treaty interpretation along with the norms
of the emerging global administrative law and related norms of international
public authority, is highly relevant to addressing concerns about legitimacy in
investor-State arbitration. The second section of Part 4 of the Report takes up
one element of this broad agenda, making the specific argument that investor-
State arbitration tribunals can themselves help to meet such legitimacy demands,
even without any fundamental change in the current system, by improving the
quality of their reasoning and their engagement with prior decisions.
The conclusion of this Report (Part 5) links the discussion to the fundamental
question of what the possible normative justifications of an investor-State
arbitration system might be, beyond standard but insufficient (and contestable)
arguments that it promotes optimal investment and efficient use of resources.
Among such deeper justifications might be the promotion of democratic
accountability and participation, the promotion of good and orderly State
administration, and the protection of rights and other deserving interests. The
currently existing system of investor-State arbitration is undoubtedly limited
in its ability to fully vindicate any of the normative justifications of the publicregarding
and governance-regarding dimensions of investor-State arbitration.
Vindication of these values is a public good that for structural reasons is likely
to be under-supplied. Major reform may well be needed. But even incremental
reforms may be valuable, and some such reforms are already under way. The
emerging global administrative law provides important normative and practical
guidance in this respect.
2. Investment arbitration as regulation of state action: “Fair and equitable
treatment” jurisprudence
The obligation of States to provide “fair and equitable treatment” to foreign
investors is a standard provision in modern BITs and multilateral treaties concerning
investment, as well as in some friendship, commerce and navigation
20
Cf. von Bogdandy, Armin / Dann, Philipp / Goldmann, Matthias, “Developing the Publicness
of Public International Law: Towards a Legal Framework for Global Governance Activities,”
German Law Journal, 9:2008, p. 1375; and Kingsbury, Benedict, “The International Legal Order”
in Cane, P. / Tushnet, M. (eds.), The Oxford Handbook of Legal Studies, Oxford University
Press, 2003, p. 271.
231

Investor-state arbitration as governance
treaties. 21 As such, it has become the textual basis for a rapidly growing body
of interpretive pronouncements and decisions by arbitral tribunals. In many
respects this jurisprudence draws upon, or continues deep seams of, customary
international law materials and analysis going back many decades. Thus, contemporary
controversies over the alleged separation between treaty standards
and customary international law, particularly in relation to Art. 1105(1) of
the North American Free Trade Agreement (NAFTA), should not obscure the
fundamental connections between the treaty standards and mechanisms and
the customary international law standards and mechanisms. 22
However, the traditional structures of State responsibility and diplomatic
protection, and the long-established customary international law standards on
matters such as denial of justice and due process, are probably not currently
effective enough or fine-grained enough for many of the specific questions
arising in relation to foreign investment issues in the modern regulatory practice
of States. Instead, customary international law, State treaty practice, and
the burgeoning interpretive jurisprudence of investor-State arbitral tribunals,
together elaborate an important set of criteria for State conduct, including in
the context of purely national administration which in some way affects foreign
investors. These standards are inevitably linked to good administrative
governance for States more generally, as especially in open economies much
administrative practice is applied to everyone and is not special to foreign
investors. The jurisprudence of fair and equitable treatment is thus in part a
jurisprudence of modern public administration.
Yet, some of the more sweeping dicta about what “fair and equitable
treatment” means, misleadingly suggest that it establishes a uniform global
standard for State administration that is fully equivalent to the administrative
law (or in some respects the constitutional law) of developed countries without
regard to specificities of the emerging global economy or national interests
and circumstances. There are, of course, longstanding and evolving customary
international law standards that are broadly conducive to achieve the object
21
See on the history of the fair and equitable treatment standard Vasciannie, Stephen, “The Fair
and Equitable Treatment Standard in International Investment Law and Practice,” British Yearbook
of International Law, 70:1999, p. 99.
22
On the debate about the relationship between fair and equitable treatment and the international
minimum standard under customary international law see Dolzer, Rudolf / Schreuer, Christoph,
Principles of International Investment Law, Oxford University Press, 2008, pp. 124-128;
Newcombe, Andrew / Paradell, Lluís, Law and Practice of Investment Treaties: Standards of
Treatment, Kluwer Law International, 2009, pp. 263-275; McLachlan, Campbell, “Investment
Treaties and General International Law,” International & Comparative Law Quarterly, 57:2008,
p. 361.
232

Investor-state arbitration as governance
and purpose of investment treaties, in particular to promote foreign investment
flows, and to contribute to furnishing a legal framework for the functioning of
a global economy. Egregious cases, including flagrant State interferences for
opportunistic or corrupt reasons with a foreign investor’s assets or operation,
clearly violate such a global standard. Many such cases are classic denial of
justice or denial of due process situations, and can be addressed without elaborate
interpretative structures or underlying governance analysis.
Yet, abstract principles of international investment law, such as “fair
and equitable treatment,” can under ordinary principles of treaty interpretation
be interpreted as going beyond a uniform (but modest) traditional minimum,
so that they encompass more demanding standards. At the same time, such
demanding standards may need to take into account the context and the specific
situation of the host State in question, as well as the circumstances of
the investor and the arrangements made in respect of the investment. In this
respect, investment treaty tribunals are part of and share the challenge that is
being faced by global administrative law generally, i.e., to develop effective
techniques of comparative and principled analysis that generate both a robust
set of sources for giving content to very general principles, and a methodology
for applying them to specific local contexts in line with the requirement of the
emerging global society. This makes it possible to deal with situations where
a very demanding standard of what is fair and equitable would simply fail to
recognize enduring capacity and resource problems in a particular developing
country’s administration and which should not have surprised a sophisticated
investor. A starting point in such situations might be a crude distinction between
cases in which a State actively interferes with foreign investments, and cases
that concern certain kinds of failures to act, or inadequate responsiveness by
the host State’s administrative apparatus to a request by the investor.
Interpreting and applying the abstract fair and equitable treatment
standard involves a particular hermeneutics grounded in the international law
of treaty interpretation expressed in the Vienna Convention on the Law of
Treaties, including reference to other applicable rules of international law. This
hermeneutics is necessarily customized to the institutions, actors and issues
involved. It may – at least as regards less egregious cases and the development
of more fine-tuned standards of good governance and good administration – call
for the use of a comparative method that attempts to extract general principles
from domestic legal systems and from other international legal regimes that
prescribe standards for the exercise of governmental or other public powers in
administrative processes, in judicial proceedings, and in legislation. Part III of
the Report will examine the use of proportionality analysis and related methods
of application of such principles. This Part, in contrast, seeks to provide a sketch
233

Investor-state arbitration as governance
of elements of “fair and equitable treatment” that find support in general principles
of national law, in emerging practices of global administrative bodies
in non-investment fields, and above all in the practice of investment tribunals.
The aim is to sketch some specific elements of the fair and equitable treatment
requirement that have particular applicability to State administration, but also
have implications for the further concretization of global administrative law
principles.
Five clusters of normative principles recur in the more detailed specification
by arbitral tribunals of elements of fair and equitable treatment. 23 These
principles are (1) the requirement of stability, predictability and consistency
of the legal framework, (2) the protection of legitimate expectations, (3)
the requirement to grant procedural and administrative due process and the
prohibition of denial of justice, (4) the requirement of transparency, and (5)
the requirement of reasonableness and proportionality. These principles also
figure prominently as sub-elements or expressions of the broader concept of
the rule of law in many domestic legal systems. They may be connected also
to, and may come further to influence, cognate principles enunciated by other
international bodies for the exercise of public power within and beyond the
State. Such connections are drawn in some analyses of customary international
law, and in some important decisions of international courts and mixed claims
commissions. However, the wider comparative and normative bases for these
principles have not yet been explored fully in modern investor-State arbitration.
The following sections discuss some of the modern awards on each of the five
clusters of principles in order to indicate ways in which this gap might be filled.
2.1. Stability, predictability, consistency
International investment treaty tribunals have repeatedly associated fair and
equitable treatment with stability, predictability and consistency of the host
State’s legal framework. The tribunal in CMS v. Argentina, for example, stated
that “there can be no doubt [...] that a stable legal and business environment
is an essential element of fair and equitable treatment.” 24 Predictability of the
legal framework governing the activity of foreign investors has received comparable
emphasis. The tribunal in Metalclad v. Mexico, for example, based its
23
What follows draws on Schill, Stephan, “Fair and Equitable Treatment under Investment Treaties
as an Embodiment of the Rule of Law,” IILJ Working Paper (Global Administrative Law
Series), 6:2006, available at www.iilj.org/publications/2006-6Schill.asp.
24
CMS Gas Transmission Company v. The Republic of Argentina, ICSID Case No. ARB/01/8,
(May 12, 2005), para. 274. Similarly, Occidental Exploration and Production Company (OEPC)
v. The Republic of Ecuador, UNCITRAL, LCIA Case No. UN3467, Final Award, (July 1, 2004),
para. 183.
234

Investor-state arbitration as governance
finding of a violation of Art. 1105(1) NAFTA, inter alia, on the argument that
Mexico “failed to ensure a [...] predictable framework for Metalclad’s business
planning and investment.” 25 Similarly, the tribunal in Tecmed v. Mexico
explicated that the foreign investor needs to “know beforehand any and all
rules and regulations that will govern its investments, as well as the goals of
the relevant policies and administrative practices and directives, to be able to
plan its investment and comply with such regulations.” 26 Some tribunals have
added that a lack of clarity of the legal framework or excessively vague rules can
violate fair and equitable treatment. 27 Equally, consistency in the government’s
conduct has received strong emphasis in the jurisprudence. Thus, the tribunal
in Tecmed emphasized the need for consistency in the decision-making of a
national agency in order to conform to fair and equitable treatment. 28 Likewise,
in MTD v. Chile, the tribunal found a violation of fair and equitable treatment
due to “the inconsistency of action between two arms of the same Government
vis-à-vis the same investor.” 29
Taken together, these dicta embody several elements of the basic requirements
for law as adumbrated in Lon Fuller’s “inner morality of law.” 30
Many national legal systems place similar emphasis on legal certainty and legal
security, perhaps most firmly instantiated in the German Rechtssicherheit. 31
This core aspect of normativity of law allows individuals and entities to adapt
their behavior to the requirements of the legal order and form stable social and
economic relationships. It is an aspiration of most legal systems, certainly under
democratic conditions of advanced capitalism. International law and the legal
25
See Metalclad Corporation v. The United Mexican States, ICSID Case No. ARB(AF)/97/1
(NAFTA), (August 30, 2000), para. 99.
26
Tecnicas Medioambientales Tecmed S.A. v. The United Mexican States, ICSID Case No. ARB
(AF)/00/2, (May 29, 2003), para. 154.
27
See for example OEPC v. Ecuador, cit., para. 184 (criticizing the vagueness of a change in the
domestic tax law that did not “provid[e] any clarity about its meaning and extent.”)
28
Tecmed v. Mexico, cit., paras. 154, 162 et seq. See also, OEPC v. Ecuador, cit., para. 184.
Similarly, Ronald S. Lauder v. Czech Republic, UNCITRAL, Final Award, (September 3, 2001),
para. 292 et seq.
29
MTD Equity Sdn. Bhd. and MTD Chile S.A. v. Republic of Chile, ICSID Case No. Arb/01/7,
(May 25, 2004), para. 163.
30
Fuller, Lon, The Morality of Law, New Haven, Yale University Press, rev. ed., 1969. See
Kingsbury, “The Concept of «Law»…,” op. cit., p. 23.
31
This aspect of the rule of law is recognized, mostly as a constitutional standard, in many domestic
legal systems. See for its implementation in the German Constitution Schulze-Fielitz, Helmuth,
in Dreier, Horst (ed.), Grundgesetz – Kommentar, II:1998, Art. 20, para. 117 et seq.; see
Fallon, Richard H., “«The Rule of Law» as a Concept in Constitutional Discourse,” Columbia
Law Review, 97:1997-1, p. 14 et seq. with references to US constitutional practice; more generally,
see also Raz, Joseph, “The Rule of Law and its Virtue,” Law Quarterly Review, 93:1977,
p. 195, at p. 198.
235

Investor-state arbitration as governance
institutions of global governance may well be directed toward promoting and
helping realize this aspiration.
Yet, stability and predictability cannot and should not mean that the legal
framework will never be able to change, nor do they in themselves provide
a business guarantee to investment projects. 32 Similarly, domestic regulatory
frameworks are seldom completely free of inconsistencies. 33 In addition, the
degree of stability in each legal order will vary with the circumstances the
State is facing, and the nature of inconsistencies may vary. Likewise, a serious
crisis or even an emergency situation may call for different reactions than
the deployment of public power in the normal course of things. 34 Stability,
predictability and consistency will thus have to be implemented in view of the
circumstances of the case at hand.
2.2. The protection of confidence and legitimate expectations
The tribunal in Saluka v. Czech Republic referred to the concept of legitimate
expectations as “the dominant element of that [fair and equitable treatment]
standard.” 35 The concept is found, in different forms, in many national legal
32
See Emilio Agustín Maffezini v. The Kingdom of Spain, ICSID Case No. ARB/97/7, (November
13, 2000), para. 64 (“emphasiz[ing] that Bilateral Investment Treaties are not insurance policies
against bad business judgments”); Marvin Roy Feldman Karpa v. The United Mexican States,
ICSID Case No. ARB(AF)/99/1, (December 16, 2002), para. 112 (noting “that not every business
problem experienced by a foreign investor is an indirect or creeping expropriation under Article
1110, or a denial of due process or fair and equitable treatment under Article 1110(1)(c.)”)
33
Cf. Franck, Susan, “The Legitimacy Crisis…,” op. cit., p. 675 at p. 678.
34
See, for example, Elettronica Sicula SpA (ELSI) Case (United States of America v. Italy), Judgment
of 20 July 1989, I.C.J. Reports 1989, p. 15, para. 74: “Clearly the right [to control and
manage a company] cannot be interpreted as a sort of warranty that the normal exercise of control
and management shall never be disturbed. Every system of law must provide, for example, for
interferences with the normal exercise of rights during public emergencies and the like.”
35
Saluka Investments BV v. The Czech Republic (UNCITRAL), Partial Award, (March 17, 2006),
para. 302. See also Snodgrass, Elizabeth, “Protecting Investors’ Legitimate Expectations,”
ICSID Review – Foreign Investment Law Journal, 21:2006-1, pp. 1-58.
236

Investor-state arbitration as governance
systems 36 and perhaps in general international law. 37 Its main thrust is the
protection of confidence against some kinds of administrative and legislative
conduct. Thus, the tribunal in Tecmed v. Mexico held that fair and equitable
treatment requires “provid[ing] to international investments treatment that does
not affect the basic expectations that were taken into account by the foreign
investors to make the investment.” 38 Similarly, the tribunal in International
Thunderbird Gaming Corporation v. Mexico explained that “the concept of
‘legitimate expectations’ relates [...] to a situation where a Contracting Party’s
conduct creates reasonable and justifiable expectations on the part of an investor
(or investment) to act in reliance on said conduct, such that a failure by
the NAFTA Party to honour those expectations could cause the investor (or
investment) to suffer damages.” 39
Various limitations in the scope and applicability of this doctrine require
further honing. Ordinarily, such expectations can arise only through explicit or
implicit representations made by the host State (potentially including agency,
ratification and other structures of connection to the State, but subject then
also to limiting rules.) 40 Moreover the investor’s expectations about the State’s
future conduct in ordinary circumstances can not necessarily be transposed into
36
See Dyzenhaus, David, “The Rule of (Administrative) Law in International Law,” Law & Contemporary
Problems, 68:2005, p. 127 at p. 133 et seq. with reference to case law in Australia
and the United Kingdom; Schulze-Fielitz, op. cit., Art. 20, para. 134 et seq. concerning German
Constitutional Law; Schønberg, Søren, Legitimate Expectations in Administrative Law, Oxford
University Press, 2000 on English, French and EC/EU law; Dyer, Bruce, “Legitimate Expectations
in Procedural Fairness after Lam” in Groves, Matthew (ed.), Law and Government in Australia,
Federation Press, 2005, p. 184 et seq. on Australian law; see also Woehrling, Jean-Marie,
“Le Principe de Confiance Légitime dans la Jurisprudence des Tribunaux” in Bridge, John W.
(ed.), Comparative Law Facing the 21st Century, London, United Kingdom National Committee
on Comparative Law, 2001, p. 815 et seq. summarizing a comparative study by the XVth International
Congress of Comparative Law, Bristol/UK in 1998.
37
See Müller, Jörg P., Vertrauensschutz im Völkerrecht (1971.) See more specifically in the
context of the law of expropriation of aliens Dolzer, Rudolf, “New Foundations of the Law of
Expropriation of Alien Property,” 75 American Journal of International Law, 75:1981, p. 553, at
p. 579 et seq.
38
Tecmed v. Mexico, cit., para. 154. The tribunal’s approach was also taken up in a number of
other cases. See ADF v. United States, Award, (January 9, 2003), para. 189; MTD v. Chile, cit.,
para. 114 et seq.; OEPC v. Ecuador, cit., para. 185; CMS v. Argentina, cit., para. 279; Eureko B.V.
v. Republic of Poland, Partial Award, (August 19, 2005), paras. 235, 241.
39
International Thunderbird Gaming Corporation v. The United Mexican States (UNCITRAL/
NAFTA), Award, (January 26, 2006), para. 147 (internal citation omitted.)
40
See on the connection between the expectations and government conduct ADF v. United States,
cit., para. 189, where the tribunal declined to find a violation of Art. 1105(1) NAFTA in a case
where the claimant argued that existing case law suggested that an agency would have to grant a
waiver from a statutory local content requirement, noting that “any expectations that the Investor
had with respect to the relevancy or applicability of the case law it cited were not created by
any misleading representations made by authorized officials of the U.S. Federal Government but
rather, it appears probable, by legal advice received by the Investor from private U.S. counsel.”
237

Investor-state arbitration as governance
a ‘legitimate expectation’ about State action in extraordinary circumstances, and
expectations ought in many cases to encompass the possibility that the State
may take some regulatory actions. States are regulators with public responsibilities.
Some such views may be reflected in the suggestion by the tribunal in
Eureko v. Poland that a breach of basic expectations may not be a violation of
fair and equitable treatment if good reasons existed why the expectations of the
investor could not be met. 41 Similarly, the tribunal in Saluka v. Czech Republic
specifically warned of the danger of taking the idea of the investor’s expectation
too literally since this would “impose upon host States’ [sic] obligations which
would be inappropriate and unrealistic.” 42 Instead, the tribunal considered departing
from legitimate expectations of an investor as possible and legitimate
to the extent such departures are proportional as “[t]he determination of a
breach of [fair and equitable treatment] requires a weighing of the Claimant’s
legitimate and reasonable expectations on the one hand and the Respondent’s
legitimate regulatory interests on the other.” 43 Against this background, the
concept of legitimate expectations requires careful comparative law analysis,
and a sophisticated methodology of application. Although the jurisprudential
process towards these ends has begun, much further work is required.
2.3. Administrative Due Process and Denial of Justice
As long-standing customary international law recognizes, and as many tribunals
applying investment treaties have decided, fair and equitable treatment
embraces elements of due process: Specifically, administrative and judicial
due process. 44 Fair and equitable treatment is thus closely connected to the
proper administration of civil and criminal justice. 45 Thus, the tribunal in Waste
Management v. Mexico defined a violation of fair and equitable treatment as
“involv[ing] a lack of due process leading to an outcome which offends judi-
41
See Eureko v. Poland, cit., paras. 232 et seq.
42
Saluka v. Czech Republic, cit., para. 304.
43
Saluka v. Czech Republic, cit., para. 306.
44
The national legislator, so far, has not been subjected to any due process notions in investment
arbitration. This could, however, be conceivable in the context of legislative expropriations since
most BITs explicitly require host States to grant affected investors due process. See Dolzer, Rudolf
/ Stevens, Margrete, op. cit., p. 106 et seq.
45
See comprehensively on the closely related concept of denial of justice in international law
Paulsson, Jan, Denial of Justice in International Law, Cambridge University Press, 2005. Recently,
both an explicit reference to due process and the concept of denial of justice as part of
fair and equitable treatment have been included in the treaty practice of the United States. See,
for example, Art. 10.5(2)(a) of the Dominican Republic – Central America – United States Free
Trade Agreement, which stipulates that “fair and equitable treatment includes the obligation not
to deny justice in criminal, civil, or administrative adjudicatory proceedings in accordance with
the principle of due process embodied in the principal legal systems of the world.” The Dominican
Republic – Central America – United States Free Trade Agreement, signed 5 August 2004, is
available at www.ustr.gov/Trade_ Agreements/Bilateral/CAFTA/Section_Index.html.
238

Investor-state arbitration as governance
cial propriety – as might be the case with a manifest failure of natural justice
in judicial proceedings or a complete lack of transparency and candour in an
administrative process.” 46 Similarly, for the tribunal in S.D. Myers v. Canada
fair and equitable treatment, among other elements, included “the international
law requirements of due process.” 47 The tribunal in International Thunderbird
Gaming v. Mexico held that the proceedings of a government agency “should be
tested against the standards of due process and procedural fairness applicable
to administrative officials.” 48
Issues closely connected to due process are also reflected in the jurisprudence
linking fair and equitable treatment to the prohibition of arbitrariness 49 and
of discrimination. The tribunal in Loewen v. United States, for example, stated
(obiter) that fair and equitable treatment is violated by “[a] decision which is
in breach of municipal law and is discriminatory against the foreign litigant.” 50
Similarly, the tribunal in Waste Management v. Mexico suggested that “fair and
equitable treatment is infringed by conduct attributable to the State and harmful
to the claimant if the conduct is arbitrary, grossly unfair, unjust or idiosyncratic,
is discriminatory and exposes the claimant to sectional or racial prejudice.” 51
What is not yet fully defined, however, is how exactly the requirements
of due process blend an international law standard with the controlling local
law. State violation of local law can be a significant datum, as several cases
illustrate. Thus, in Metalclad v. Mexico, for instance, the tribunal focused on
the apparent misapplication of a construction law by a local municipality as
one element for finding a violation of fair and equitable treatment. 52 Similarly,
46
Waste Management v. Mexico, ICSID Case No. ARB(AF)/00/3, Award, (April 30, 2004), para.
98.
47
S.D. Myers v. Canada (UNCITRAL/NAFTA), Partial Award, (November 13, 2000), para. 134.
48
International Thunderbird Gaming v. Mexico, cit., para. 200.
49
See, in particular, Elettronica Sicula S.p.A. (ELSI) (United States v. Italy), cit., p. 76, para. 128
(stating that “[a]rbitrariness is not so much something opposed to a rule of law, as something
opposed to the rule of law. This idea was expressed by the Court in the Asylum case, when it
spoke of ‘arbitrary action’ being ‘substituted for the rule of law’. It is willful disregard of due
process of law, an act which shocks, or at least surprises, a sense of juridical propriety.”) Internal
citations omitted.
50
Loewen v. United States, para. 135.
51
Waste Management v. Mexico, cit., para. 98; similarly Eureko v. Poland, para. 233 (finding that
the State “acted not for cause but for purely arbitrary reasons linked to the interplay of Polish
politics and nationalistic reasons of a discriminatory character” and therefore breached fair and
equitable treatment.) S.D. Myers v. Canada, cit., para. 266, also draws a parallel between national
treatment and the fair and equitable treatment standard when stating: “Although [...] the Tribunal
does not rule out the possibility that there could be circumstances in which a denial of the national
treatment provisions of the NAFTA would not necessarily offend the minimum standard provisions,
a majority of the Tribunal determines that on the facts of this particular case the breach of
Article 1102 essentially establishes a breach of Article 1105 as well.”
52
Metalclad v. Mexico, cit., para. 93.
239

Investor-state arbitration as governance
in Pope & Talbot v. Canada the tribunal referred to a lack of competence of
a particular agency under national law to initiate administrative proceedings
against the investment. Instead of relying “on naked assertions of authority
and on threats that the Investment’s allocation could be cancelled, reduced or
suspended for failure to accept verification,” the tribunal said, “before seeking
to bludgeon the Investment into compliance, the SLD [i.e., the Canadian administrative
agency involved] should have resolved any doubts on the issue
and should have advised the Investment of the legal basis for its actions.” 53
Similarly, the tribunal in GAMI Investments, Inc. v. Mexico deduced from fair
and equitable treatment an obligation not only to abide by, but also to enforce
existing provisions of national law. 54 In Tecmed v. Mexico the tribunal underscored
that host States have to make use of “the legal instruments that govern
the actions of the investor or the investment in conformity with the function
usually assigned to such instruments.” 55
Conversely, the conformity of a State administrative measure with the
relevant domestic legal rules has in some cases been referred to by tribunals as
indicative that there has not been a violation of the fair and equitable treatment
standard. In Noble Ventures v. Romania, for example, the tribunal observed
that certain bankruptcy proceedings “were initiated and conducted according
to the law and not against it” 56 and accordingly denied a violation of fair and
equitable treatment. Similarly, in Lauder v. Czech Republic the tribunal emphasized
that a violation of fair and equitable treatment was usually excluded in
case of a “regulatory body taking the necessary actions to enforce the law.” 57
This set of cases broadly aligns with the democratic requirement that public
power derive its authority from a legal basis and be exercised along the lines
of pre-established procedural and substantive rules. As such, the violation of
domestic law can translate into a violation of the fair and equitable treatment
standard; but the international law standard of fair and equitable treatment is
not, of course, simply a mirror of whatever the national law provides.
53
Pope & Talbot, Inc. v. The Government of Canada (UNCITRAL/NAFTA), Award on the Merits
of Phase 2, (April 10, 2001), para. 174 et seq.
54
GAMI Investments, Inc. v. The Government of the United Mexican States (UNCITRAL/NAF-
TA), Final Award, (November 15, 2004), para. 91: “It is in this sense that a government’s failure
to implement or abide by its own law in a manner adversely affecting a foreign investor may but
will not necessarily lead to a violation of Article 1105.”
55
Tecmed v. Mexico, cit., para. 154.
56
Noble Ventures v. Romania, Award, (October 12, 2005), para. 178.
57
Lauder v. Czech Republic, cit., para. 297.
240

Investor-state arbitration as governance
2.4. Transparency
Traditional customary international law on treatment of foreigners and of
foreign investments is quite underdeveloped with regard to transparency of
governmental information and decision processes. In international law more
broadly, the crafting and application of international legal standards for national
governmental transparency has been an important direction of legal
development. However, it remains a challenging branch of international legal
practice, whether in the WTO, the international environmental law-inspired
Aarhus Convention model, or international human rights jurisprudence. Many
countries, particularly transitional and developing countries, struggle to meet
their existing obligation in this respect, and some have adopted constitutional
amendments (as in Chile) or legislation to try to hasten both the change of bureaucratic
culture and the practical processes of making information available.
Furthermore, defining the proper limits on transparency requirements, such as
the protection of privacy interests, of commercial confidentiality, or of national
security, is complex.
Accordingly, for investment tribunals to pursue such an intricate agenda
through the very underspecified fair and equitable treatment standard is far from
easy, even though several tribunals have done so. Thus, the tribunal in Metalclad
v. Mexico concluded that Mexico breached Art. 1105 NAFTA because “Mexico
failed to ensure a transparent and predictable framework for Metalclad’s business
planning and investment.” 58 The reference in this holding to a transparency
requirement was set aside by the Supreme Court of British Columbia exercising
jurisdiction under the British Columbia International Arbitration Act. 59 While
the British Columbia decision can be contested in some respects, it does indeed
seem justified to cast doubt on the breadth for the arbitral tribunal’s statements
“that all relevant legal requirements for the purpose of initiating, completing
and successfully operating investments [...] should be capable of being readily
known to all affected investors” and that the host State is required “to ensure that
the correct position is promptly determined and clearly stated so that investors
can proceed with all appropriate expedition in the confident belief that they
are acting in accordance with all relevant laws.” 60 Statements of such breadth
indeed could result in redefining the position and function of administrative
agencies by obliging them to reorient their priorities and national missions so
58
Metalclad v. Mexico, cit., para. 99 (emphasis added.)
59
See Supreme Court of British Columbia, The United Mexican States v. Metalclad Corporation,
2001 BCSC 644.
60
Metalclad v. Mexico, cit., para. 76 (for both citations.)
241

Investor-state arbitration as governance
as to act as authoritative consultative units and even as de facto insurers in the
implementation of foreign investment projects. 61
Similar concerns could be expressed about the dictum in Tecmed v.
Mexico that connected the element of legitimate expectations to the requirement
of transparency in reasoning:
“The foreign investor expects the host State to act in a consistent manner,
free from ambiguity and totally transparently in its relations with the
foreign investor, so that it may know beforehand any and all rules and
regulations that will govern its investments, as well as the goals of the
relevant policies and administrative practices or directives, to be able
to plan its investment and comply with such regulations.” 62
Yet, a more restrictive reading of a transparency requirement under
the “fair and equitable treatment” standard seems possible and more readily
defensible. In the Tecmed case, in fact, transparency was mainly applied to procedural
aspects of administrative law, such as the requirement to give sufficient
reasons 63 and the obligation to act in a comprehensible and predictable way. 64
These framings buttress the reasonable procedural position of foreign investors
in administrative proceedings. Transparency can thus be important even if it is
not yet a well-developed additional substantive requirement. Furthermore, it
has significant specific functions, such as in assisting procedurally to resolve
uncertainty in the domestic law, in which connection it interacts closely with
the burden of proof. Comparative law methodology, and the sophisticated
analysis and use of normative standards from other areas of international law,
potentially has much to contribute in this area.
61
Schill, Stephan, “Revisiting a Landmark: Indirect Expropriation and Fair and Equitable
Treatment in the ICSID Case Tecmed,” Transnational Dispute Management, 3:2006, p. 15.
62
Tecmed v. Mexico, cit., para. 154; similarly Maffezini v. Spain, cit., para. 83.
63
See Tecmed v. Mexico, cit., para. 123 (stating that “administrative decisions must be duly grounded
in order to have, among other things, the transparency required so that persons that disagree
with such decisions may challenge them through all the available legal remedies.”) Similarly,
Tecmed v. Mexico, cit., para. 164.
64
See Tecmed v. Mexico, cit., para. 160, stating that:
“[t]he incidental Statements as to the Landfill’s relocation in the correspondence exchanged
between INE and Cytrar or Tecmed [...] cannot be considered to be a clear and unequivocal
expression of the will of the Mexican authorities to change their position as to the extension of
the Permit so long as Cytrar’s business was not relocated, nor can it be considered an explicit,
transparent and clear warning addressed to Cytrar from the Mexican authorities that rejected
conditioning the revocation of the Permit to the relocation of Cytrar’s operations at the Landfill
to another place.”
242

Investor-state arbitration as governance
2.5. Reasonableness and proportionality
Finally, investment arbitration tribunals link fair and equitable treatment to the
concepts of reasonableness and proportionality. Like proportionality, but with
much less methodological precision, reasonableness can be used to control
the extent to which interferences of host States with foreign investments are
permitted. Thus the tribunal in Pope & Talbot v. Canada repeatedly referred to
the reasonableness of the conduct of an administrative agency in declining to
find a violation of fair and equitable treatment. 65 The element of reasonableness
can also be incorporated into a proportionality test, as in Tecmed v. Mexico’s
dictum that “[t]here must be a reasonable relationship of proportionality between
the charge or weight imposed to the foreign investor and the aim sought to be
realized by any expropriatory measure.” 66
2.6. Implications of the “Fair and Equitable Treatment” requirement for
national law and administration
The five dimensions of fair and equitable treatment mentioned above relate to
the exercise of public power by governmental agencies, as well as by national
courts and legislatures. They are used as a standard of evaluation of national
governmental action (a classic administrative law function), but conducted not
by national tribunals, but by tribunals established under international treaties.
“Fair and equitable treatment” is not itself a legal standard of direct application
in the administrative or constitutional law of most countries, although the five
dimensions outlined above have counterparts in much national law. Nevertheless,
different processes of diffusion or influence may lead this international
standard, with its specific components, to have effects over time on specific
laws and administrative practices within states.
This happens where other international institutions (such as the
World Bank, or the United Nations Conference on Trade and Development
(UNCTAD)) refer to investment treaty standards and jurisprudence, in giving
advice to particular countries about legal and institutional reform. Likewise,
government agencies in States that have lost arbitral cases may seek to influence
the structure and process of administrative decision-making. These processes,
65
See Pope & Talbot v. Canada, cit., paras. 123, 125, 128, 155; see also MTD v. Chile, cit., para.
109 with a reference to an expert opinion by Schwebel.
66
Tecmed v. Mexico, cit., para. 122. It is possible that an independent jurisprudence of reasonableness
can be established and given detailed content. See Corten, Olivier, L’utilisation du
raisonnable par le juge international: discours juridique, raison et contradictions, Brussels,
Bruylant, 1997. The focus in this Report, however, will be on proportionality, which is discussed
extensively in Part III.
243

Investor-state arbitration as governance
and a general normative seepage as more people become familiar with developments
in arbitral jurisprudence and in other areas of international law on
similar topics, may have effects for the future on the procedural rights and
consideration accorded to foreign investors or indeed to others under national
law, and even on the exercise and review of administrative discretion.
With respect to administrative procedure, in particular concerning the
granting, renunciation or renewal of operating licenses, fair and equitable
treatment typically requires national administrations to grant foreign investors a
fair opportunity to put forward their case, conduct proceedings in a rational and
comprehensible fashion, and give reasons for their decisions. A right to a fair
hearing and a right to participation in administrative proceedings, for example,
played a role in the NAFTA case Metalclad v. Mexico where the tribunal found
a breach of fair and equitable treatment because the investor was not properly
involved. According to the tribunal the investor should have been given the
chance to participate in a meeting of a local town council that discussed whether
a construction permit was to be given for the investor’s waste landfill. 67
Similarly, the tribunal in Tecmed v. Mexico emphasized fairness in hearings as
part of fair and equitable treatment in the context of an administrative proceeding
that concerned the non-prolongation of an operating license for a waste
landfill. It also stated that the standard required the national administration to
take decisions about the requests of a foreign investor. 68
Fair and equitable treatment requirements may prompt national administrative
agencies to give reasons for their decisions and to base these decisions
on sufficient factual evidence. This is a potential effect in the NAFTA context
of decisions such as Metalclad v. Mexico, in which the tribunal determined
that Mexico had breached the fair and equitable treatment standard because the
decision of a town council to deny the construction permit was not grounded
in considerations concerning “construction aspects or flaws of the physical
facility,” 69 but was mainly motivated by the opposition of the local population
to the landfill in question. In the tribunal’s view, the decision was therefore
not supported by evidence pertaining to legitimate criteria under the municipal
construction law. The requirement to supply sufficient evidence also results in
a duty to conduct fact-finding and to verify evidence before a final decision
67
The tribunal particularly pointed out that “the permit was denied at a meeting of the Municipal
Town Council of which Metalclad received no notice, to which it received no invitation, and at
which it was given no opportunity to appear:” see Metalclad v. Mexico, cit., para. 91.
68
See Tecmed v. Mexico, cit., para. 161 et seq. More specifically on the elements of a fair hearing
required under fair and equitable treatment Weiler, Todd G., “NAFTA Article 1105 and the
Principles of International Economic Law,” Columbia Journal of Transnational Law, 42:2003,
p. 35 at p. 79 et seq.
69
Metalclad v. Mexico, cit., para. 93.
244

Investor-state arbitration as governance
is taken. Furthermore, the requirement to give reasons aims at facilitating the
legal review of an administrative decision. 70
Exercises of discretionary powers may also be tempered by requirements
of fair and equitable treatment. If, for example, the national administration has
consistently tolerated a specific unlawful conduct, fair and equitable treatment
may impose restrictions on it intervening only against a foreign investor who
engaged in the same conduct. 71 Similarly, legitimate expectations of the investor
can set bounds to the administration’s discretionary power. Acting contrary
to representations made by government officials, for instance, can in certain
circumstances constitute a breach of fair and equitable treatment. 72
Some of these requirements also have implications for national judicial
practice. In Mondev v. United States the tribunal, for example, entertained the
possibility that “the conferral of a general immunity from suit for conduct of
a public authority affecting a NAFTA investment could amount to a breach of
Article 1105(1) of NAFTA.” 73 In Azinian v. Mexico the tribunal pointed out that
“a denial of justice could be pleaded if the relevant courts refused to entertain a
suit, if they subject it to undue delay, or if they administer justice in a seriously
inadequate way.” 74 Access to domestic courts for foreign investors may also be
required, providing an opening for wider global and national arguments about
obligations to ensure access to justice. Courts must generally entertain suits
in a timely fashion, give a fair hearing to the foreign investor on all essential
questions, and base decisions on legal grounds explained by reasons. 75 The
standards for judicial proceedings are broadly comparable to those already set
under human rights instruments, such as Art. 6 of the European Convention
on Human Rights. 76 The distinctive impact on administrative proceedings,
however, may be greater.
70
See Tecmed v. Mexico, cit., para. 123.
71
Cf. Hindelang, Steffen, “«No Equals in Wrong?» The Issue of Equality in a State of Illegality –
Some Thoughts to Encourage Discussion,” Journal of World Investment & Trade, 7:2006, p. 883.
72
See International Thunderbird Gaming v. Mexico, cit., para. 137 et seq.; Metalclad v. Mexico,
cit., para. 85 et seq.
73
See Mondev v. United States, ICSID Case No. ARB(AF)/99/2 (NAFTA), Award, (October 11,
2002), para. 151 (concluding, however, that the immunity granted to a municipal authority in the
case at hand was not a violation of fair and equitable treatment.)
74
Robert Azinian, Kenneth Davitian, & Ellen Baca v. The United Mexican States, ICSID Case No.
ARB (AF)/97/2 (NAFTA), Award, (November 1, 1999), para. 102.
75
See Azinian, ibid., para. 102.
76
European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms and its
protocols, 4 November 1950, 213 U.N.T.S. 222. Mondev v. United States, cit., para. 144. See also
Bjorklund, Andrea, “Reconciling State Sovereignty and Investor Protection in Denial of Justice
Claims,” Virgina Journal of International Law, 45:2005, p. 809.
245

Investor-state arbitration as governance
Overall, fair and equitable treatment requires that domestic administrative
proceedings, like judicial proceedings, conform to standards that are derived
from a process-oriented understanding of legality and good governance. 77 What
is almost completely unknown at present, is how far this developing investment
treaty jurisprudence, and the set of global administrative norms that are developing
contemporaneously with it, are in fact having an impact prospectively on
national practices. It is obvious, however, that the “fair and equitable treatment”
standard now included in so many treaties, as interpreted by tribunals in recent
years, ought (from a standpoint of government lawyers’ advice) to influence the
ways in which a State goes about considering any changes to their regulatory
frameworks after an investment was made, 78 and more broadly ought to prompt
States to adapt their domestic legal orders to standards that are internationally
accepted as conforming to the concept of the rule of law.
Although as regards good administration and treatment of foreign investors,
some expert guidance and nudging to reform is supplied by the World
Bank and comparable bodies in relations with poor or transitional States, there
is less of an organized international institutional push for ex ante reform in this
area than comes from human rights bodies, the EU for accession countries, or
the WTO. The risk of ex post arbitration losses seems not readily to seep back
into ex ante administrative reform. 79 There are of course some obvious exceptions.
Chinese scholars point to the implications of episodes in which foreign
investors might have considered bringing cases against China, as having had
salutary reform effects. 80 A Namibian court referred to the Germany-Namibia
BIT in ruling unlawful, on grounds of inadequate consultation and other procedural
grounds, the expropriation of absentee German-owned farms in the
way the government had proposed to do it. Systematic research on this issue is
needed, and is likely to affect practice and policy. In any event, the public and
widely analyzed jurisprudence of arbitral tribunals can have effects on future
governance; and this reality imposes a responsibility on those constructing
77
See for parallel developments of transnational administrative law in the context of administrative
proceedings in the EU/EC and similar developments under WTO law Della Cananea, Giacinto,
“Beyond the State: the Europeanization and Globalization of Procedural Administrative Law,”
European Public Law, 9:2003, p. 563.
78
In this sense Dolzer, Rudolf, “Fair and Equitable Treatment: A Key Standard in Investment
Treaties,” The International Lawyer, 39:2005, p. 87 at p. 100 et seq.
79
Cf. Ginsburg, Tom, “International Substitutes for Domestic Institutions,” International Review
of Law & Economics, 25:2005, p. 107; Franck, Susan D., “Foreign Direct Investment, Investment
Treaty Arbitration and the Rule of Law,” Pacific McGeorge Global Business and Development
Law Journal, 19:2007, p. 337.
80
Han, Xiuli, “The Application of the Principle of Proportionality in Tecmed v. Mexico,” Chinese
Journal of International Law, 6:2007, p. 635, provides such indications, mainly with regard to
indirect expropriation.
246

Investor-state arbitration as governance
this jurisprudence to base it on a sophisticated understanding of the issues and
fine-grained analysis of specific problems.
2.7. Reforming the methodology for applying the Fair and Equitable
Treatment standard
The vagueness of the fair and equitable treatment standard has contributed to
significant problems in its interpretation and construction by arbitral tribunals.
The arbitral jurisprudence meanders without any very thought-out conceptual
vision of the principle’s function in relation to State administrative conduct.
The reasoning in arbitral awards is therefore often weak, at times even unconvincing,
in its legal analysis. Often arbitral tribunals restrict themselves to
invoking equally weakly reasoned precedent or referring in an inconclusive
manner to the object and purpose of BITs without any deeper justification of
how the specific construction is grounded in a sophisticated international law
approach to treaty interpretation. Ultimately, these shortcomings endanger the
suitability of fair and equitable treatment as a concept against which the conduct
of host States can be measured in a predictable way.
Furthermore, the jurisprudence has produced some results and dicta
that are not generally accepted (and almost certainly are not embraced for
prospective internal application) by aggrieved States, and some of the awards
not only endorse but perhaps even celebrate a broad ex post facto “I will know
it when I see it”‐control of host State conduct. 81 Predictability in its application
is, however, essential for host States and foreign investors alike who need to
know beforehand what kind of measures entail the international responsibility
of the State and, accordingly, against which kind of political and administrative
risk the fair and equitable treatment standard protects (and, conversely, what
risks the investor takes or should separately insure against.)
Specifying what “fair and equitable treatment” actually requires of State
administrative agencies necessitates an approach to interpretation and application
of “fair and equitable treatment” clauses that is much more ambitious
than arbitral tribunals have typically undertaken. Instead of relying on a string
of abstract quotations from prior arbitral decisions (an approach that is of little
help, especially when disputes concern novel circumstances), or positing the
content of fair and equitable treatment in an abstract way without sufficient
justification, tribunals should use, as part of the hermeneutics of international
law treaty interpretation and legal decision-making, a comparative method
81
Cf., in the context of defining the concept of indirect expropriation, Fortier, Yves / Drymer,
Stephen L., “Indirect Expropriation in the Law of International Investment: I Know It When I
See It, or Caveat Investor,” ICSID Review – Foreign Investment Law Journal, 19:2004, p. 293.
247

Investor-state arbitration as governance
that draws on domestic and international law regarding good administration.
Arbitral tribunals should therefore engage in a comparative analysis of the
major domestic legal systems, and of major approaches in international law and
institutions, in order to grasp common features those legal systems establish
for the exercise of public power.
Such a comparative analysis of national law may influence tribunal
jurisprudence in at least two respects. First, it may enable investment tribunals
to positively deduce institutional and procedural requirements from the
domestic rule of law standards for a context-specific interpretation of fair and
equitable treatment. A comparative analysis of domestic legal systems and
their understanding of the rule of law may, for example, be used to justify the
standards administrative proceedings affecting foreign investors have to live
up to. 82 Second, a comparative analysis of the implications of the rule of law
under domestic law may be used to justify the conduct of a State vis-à-vis a
foreign investor under the fair and equitable treatment standard. If similar
conduct, for instance the State-ordered modification of foreclosure provisions
in private mortgage contracts in an emergency situation, is generally accepted
by domestic legal systems as being in conformity with their understanding of
the (national) rule of law, investment tribunals can transpose such findings
to the level of international investment treaties as an expression of a general
principle of law.
The analysis should not, however, be limited to national legal systems.
Cross-regime comparison with other international law regimes is also proving
increasingly fruitful. The example of European Court of Human Rights (ECHR)
jurisprudence concerning Art. 6 of the European Convention on Human Rights
has already been mentioned, and the emerging principles of European administrative
law are now also the subject of considerable academic and policy
work. 83 The jurisprudence of the WTO Appellate Body is also an important
source concerning requirements with respect to the exercise of public power.
For example, in its first decision in the Shrimp-Turtle case, the Appellate Body
held that shrimp from India, Thailand and other countries had been improperly
82
See also Della Cananea, Giacinto, op. cit., p. 563 at p. 575 (explaining that the WTO Appellate
Body in the Shrimp-Turtle Case has “subsumed from national legal orders some general or
«global» principles of administrative law” in order to impose procedural rule of law elements on
the exercise of public power by WTO Member States.)
83
See, for example, Craig, Paul, EU Administrative Law, Oxford University Press, 2006; Harlow,
Carol, Accountability in the European Union, Oxford University Press, 2003; Bignami,
Francesca / Cassese, Sabino (eds), “The Administrative Law of the European Union,” Law &
Contemporary Problems, 68:2004, p. 1; Cassese, Sabino (ed.), Trattato di Diritto Amministrativo,
2nd edn., Milan, Giuffrè, 2003; Schwarze, Jürgen, Europäisches Verwaltungsrecht, Baden-
Baden, Nomos, 2nd edn., 2005.
248

Investor-state arbitration as governance
excluded from US markets. The administrative procedures followed by the
United States, in applying its turtle-protecting legislation, constituted “arbitrary
and unjustifiable discrimination between Members,” and hence the United States
was precluded from defending its turtle-protecting measures under the GATT
Art. XX exceptions. The Appellate Body pointed out that the US procedure for
certifying the shrimp industries of particular States as meeting turtle-protecting
standards provided:
“– [N]o formal opportunity for an applicant country to be heard, or to
respond to any arguments that may be made against it...
– no formal written, reasoned decision, whether of acceptance or rejection...
– no notification of such decisions, and
– no procedure for review of, or appeal from, a denial.”
Comparison involves recognizing differences as well as similarities.
International investment treaties have distinct substantive features, and the institutional
features and roles of arbitral tribunals under treaties are also distinctive.
The mechanisms for the protection and promotion of foreign investment are,
however, not an end in themselves. They are rather closely related to the goals
of economic growth and development, in particular in developing countries.
This was explicitly mentioned as an objective of the ICSID Convention that
recognized “the need for international cooperation for economic development,
and the role of private international investment therein.” 84 The link between the
inflow of foreign investment and economic development is further reinforced
by the character of the World Bank as a development institution. 85 The implementation
of an investor-State dispute settlement mechanism under the ICSID
Convention aimed at reducing the political risk connected with investing in a
developing country with weaker domestic institutions and a less stable legal
and political infrastructure in the interest of growth and development. 86 Whether
84
See the preamble of the ICSID Convention.
85
Broches, Aron, “The Convention on the Settlement of Investment Disputes between States
and Nationals of Other States,” in Académie de Droit International, Recueil des Cours 136:1972-
II, p. 331 at p. 342 et seq.; Schöbener, Burkhard / Markert, Lars, “Das International Centre
for Settlement of Investment Disputes (ICSID),” Zeitschrift fur Vergleichende Rechtswissenschaft
105:2006, p. 65 at p. 67.
86
For debate on the link between institutions and economic growth, see: Buscaglia, Edgardo /
Ratckiff, William / Cooter, Robert, The Law and Economics of Development, New Jersey, Jai
Press, 1997; Platteau, Jean-Philippe, Institutions, Social Norms, and Economic Development,
London, Routledge, 2000; Rodrik, Dani / Subramanian, Arvind / Trebbi, Francesco, “Institutions
Rule: The Primacy of Institutions Over Geography and Integration in Economic Development,”
Journal of Economic Growth, 9:2004, p. 131; Acemoglu, Daron / Johnson, Simon / Robinson,
James, “Institutions as the Fundamental Cause of Long-Run Growth” in Aghion, Philippe /
Durlauf, Stephen (eds.), Handbook of Economic Growth, Amsterdam, North Holland, 2005. For
249

Investor-state arbitration as governance
these objectives have in fact been met by the system as it currently operates,
and whether new and more complex goals and limitations may now be part
of the purpose of individual treaties and of the system as a whole, are also
considerations of central importance. Constructing a jurisprudence that takes
adequate account of the full set of relevant considerations is an enterprise that
must be connected, at least at the level of ideals, with the underlying normative
justifications for the system of investor-State investment arbitration. These
underlying normative justifications will be discussed in Part V of this Report.
The Report turns now to issues concerning the actual conduct by tribunals of
their governance task of review of State action, and in particular to comparative
study of established governance techniques for courts and tribunals exercising
such review functions, such as proportionality analysis.
3. Proportionality in international investment treaty arbitrations: Arbitral
tribunals as review agencies of the host state’s exercise of regulatory
powers
Challenges to the legitimacy of investment tribunals exercising power over
States also frequently involve some critique of the open-ended language of
the investors’ rights provisions and concerns that these empower tribunals to
abridge the role of States as regulators to protect the public interest, whether
for environmental protection, human rights, or to meet emergencies, in the sole
interest of protecting property rights and economic interests. This is particularly
the case as regards the State’s function as a regulator by means of abstract and
general regulation. This Part therefore responds to the observation that investment
treaty tribunals considering such situations increasingly feel the need to
deploy a proportionality analysis where investment treaties frame the duties
of the States in relation to investors and investments without establishing clear
textual criteria for permitted departures from or limits to these duties for public
regulatory purposes to protect other important interests.
Proportionality analysis is a method of legal interpretation and decision-making
in situations of collisions or conflicts of different principles and
legitimate public objectives. It is characteristic of this approach to distinguish
principles on the basis that they do not work in an “all-or-nothing fashion,”
but allow for a “more or less.” 87 Rules “contain fixed points in the field of the
factually and legally possible,” that is, a rule is a norm that is either “fulfilled
a skeptical view on causality between political institutions and economic growth see Glaeser,
Edward L. / La Porta, Rafael / López-de-Silanes, Florencio / Shleifer, Andrei, “Do Institutions
Cause Growth?,” Journal of Economic Growth, 9: 2004, p. 271.
87
Dworkin, Ronald, Takings Rights Seriously, Harvard University Press,1978, p. 24.
250

Investor-state arbitration as governance
or not.” 88 Principles, by contrast, operate differently in that they aim at “commanding
that something be realized to the highest degree that is actually and
legally possible.” 89 As one of the great German exponents of proportionality
commented: “Conflicts of rules are played out at the level of validity,” whereas
“competitions between principles are played out in the dimension of weight.” 90
There is, by contrast, tempered enthusiasm for proportionality analysis among
US judges, 91 and historically also in systems influenced by English law, although
the process of European integration is having its effects on approaches in the
United Kingdom.
There are significant problems, however, in such an enterprise, but also
good reasons for it. Proportionality analysis facilitates application of standard
concepts of investment protection, and can be accommodated to a certain extent
within the concepts of indirect expropriation and fair and equitable treatment,
whenever the restriction of the State’s regulatory leeway is at play. 92 It thus operationalizes
balancing between interests of foreign investors, or more generally
property rights, and conflicting public interests. While proportionality analysis
no doubt can be susceptible to use as a means to justify particular judicial
preferences, when deployed by sophisticated courts and tribunals in national
and international jurisprudence to deal with open-ended concepts and difficult
balancing, it has proven to be methodologically workable and more coherent
and generalizable than the kinds of reasoning applied by many tribunals to “fair
88
Alexy, Robert, A Theory of Constitutional Rights, Oxford University Press, 2002 (1986; transl.
Julian Rivers), pp. 47-48.
89
Alexy, Robert, “On the Structure of Legal Principles,” Ratio Juris, 13:2000, p. 294 at p. 295.
See also, Alexy, A theory of Constitutional Rights, op. cit., p. 47, stating that principles are norms
that “require that something be realized to the greatest extent possible given the legal and factual
possibilities.”
90
Alexy, A theory of Constitutional Rights, op. cit., p. 50.
91
Concerning the scope of the proportionality requirement in US constitutional law in particular
concerning criminal law in the context of the Eighth Amendment see Ristroph, Alice, “Proportionality
as a Principle of Limited Government,” Duke Law Journal, 55:2005, p. 263 with
further references; see also on the hesitance in US constitutional law to accept proportionality as
a general principle Jackson, Vicki C., “Ambivalent Resistance and Comparative Constitutionalism:
Opening up the Conversation on «Proportionality», Rights And Federalism,” University of
Pennsylvania Journal of Constitutional Law, 1:1999, p. 583.
92
This limits the scope or application of proportionality analysis as a legal instrument. Thus, cases
were the State acts as a party to an investor-State contract will usually not be covered. But see
on limitations to the power of States in their capacity as a party to a contract Schill, Stephan,
“Enabling Private Ordering – Function, Scope and Effect of Umbrella Clauses in International
Investment Treaties,” Minnesota Journal of International Law, 18:2009, p. 1. Furthermore, situations
in which decisive controlling rules of priority between property interests and competing
non-property interests are already clearly established, are usually not subject to the proposed
proportionality reasoning and analysis. Proportionality analysis rather finds application in cases
where the State itself redistributes or interferes with property rights in the interest of protecting
some non-economic interest by means of general legislation or administrative regulation.
251

Investor-state arbitration as governance
and equitable treatment” clauses or the concept of indirect expropriation. The
diversity of existing uses of proportionality analysis means that it is possible to
undertake wide-ranging and instructive comparative law research and analysis
as to what is considered as proportional in various national legal systems and
transnational or international tribunals.
In addition, the principle of proportionality may in some respects provide
a stricter framework for decisions in investor-State disputes than does the current
jurisprudence. It requires arbitrators to engage in a method of assessing the competing
legal claims, weighing them, considering alternatives, etc. and provides
rational arguments for their decisions. Certainly, proportionality analysis can
be criticized as legitimating judicial law-making and as generating a gouvernement
des juges. But it is more robust than some of the alternative methods
for dealing with these difficult assessments currently employed in international
investment law. Without the proportionality analysis the concept of indirect
expropriation, for example, risks degrading to an analysis without rationalization:
“I know it when I see it.” 93 Similarly, some subsets of the standard of fair
and equitable treatment would, instead of following a structured analysis about
the relationship between the investor’s expectations of favorable treatment and
competing public interests in the application of rule of law standards and the
balance between the two, become open to subjective assessments of arbitrators
about what they consider fair and equitable – a standard of equity, not a legal
standard that has normative content. Proportionality, in this respect, may provide
more predictability than the lack of any intelligible standard of weighing and
balancing, in particular if the procedural aspect or version of proportionality
analysis is emphasized, instead of the more substantive versions undertaken
under this heading by some domestic courts.
Fundamental to the application of proportionality analysis (and comparable
techniques of balancing) in investment treaty arbitration is the question
of the relationship of proportionality analysis to the applicable law, and in particular
to the applicable international law. 94 The starting point is the good faith
interpretation of the applicable treaty. A particular feature of most investment
treaties is that they make provisions for investor rights without addressing in
a comprehensive fashion the relationship of these to continuing powers of
State regulation. It is likely that States parties typically did not intend a severe
occlusion of these regulatory powers, and a good faith reading of the text of
the applicable treaty in context and in light of the object and purpose of the
93
Fortier / Drymer, op. cit., p. 293.
94
Where a tribunal analyzes or applies national law, the use of proportionality analysis or other
balancing techniques in a particular area of national law may of course be directly relevant, but
that is not the focus of the discussion here.
252

Investor-state arbitration as governance
treaty may well indicate that interpretation calls for a balance to be struck between
investor protection and State regulatory powers. In interpreting the text
of the treaty in order to be able to apply it to a specific dispute, the interpreter
may well have recourse to other relevant rules of international law applicable
between the treaty parties (VCLT Art 31(3) (c)), potentially including general
principles of law. In this way, application of the principle of proportionality
can be consistent with, and a form of, the interpretation and application of the
substantive provisions of investment treaties.
Investment treaty tribunals also engage, at least tacitly, in interpretation
and application of the institutional provisions of treaties: The provisions under
which the tribunals are established and operate. These provisions cover not
only the institutional design of the tribunals and the scope of their work, they
also provide the foundation for the governance functions which, as shown in
Parts I and II of this Report, are inescapable dimensions of their work. The
texts of these treaty provisions are typically sparse in relation to the tribunals’
governance roles, and their interpretation also calls for consideration of their
context, their object and purpose, and other relevant materials. General principles
of law concerning the roles and functions of such juridical decision-making
institutions may become relevant. Global administrative law principles on the
proper conduct of tribunal processes have obvious relevance, but legal principles
of broader ambit, such as proportionality, may also help to give substance
to the proper roles and functions of these tribunals in their assessment of State
conduct, based on their constitutive treaties. The relationship between hermeneutic
functions (i.e., interpretation of texts) and governance functions for any
particular tribunal involves complex questions that are not examined in detail in
this Report. The essential point is that conflicts between investment protection
and other legitimate public interests may have to be fully and fairly weighed in
tribunal processes, given that the State parties did not necessarily subordinate
all of these other public interests by entering into a particular international
investment treaty. Proportionality analysis, in turn, provides a rational process
for weighing and balancing that can itself be grounded in the proper interpretation
of investment treaties. 95 Against this background, this section introduces
in brief outline the development and diffusion of proportionality analysis in
national and international adjudication and dispute settlement, analyzes its
methodological structure, and examines the use of such reasoning by arbitral
tribunals in some specific investor-State disputes.
95
See MTD v. Chile, supra fn. 27, para. 113; Saluka v. Czech Republic, cit., para. 297.
253

Investor-state arbitration as governance
3.1. The Development and diffusion of proportionality analysis
This section provides basic illustrations of national and international juridical
institutions applying proportionality analysis to State action impinging on other
rights. The aim is simply to show that the emergence of a general principle may
be involved. It is fundamental to emphasize that there are essential differences
between the institutional settings, and between the underlying texts, so the
precise analysis and background assumptions can not be transposed even from
one international treaty body to another.
At its origin in the domestic law context, proportionality entails a method
of defining the relationship between the State and its citizens. It helps resolve
conflicts between, on the one hand, the rights of individuals and the interest
of the State and, on the other, between conflicting rights of individuals. Proportionality
“sets material limits to the interference of public authorities into
the private sphere of the citizen” 96 and “provide[s] a tool to define and restrain
the regulatory freedom of governments.” 97 It helps to define and to balance the
public, represented by the interference and its underlying interest of the State
or the community concerned, and the private, represented by the interests of
the individuals affected.
Proportionality balancing is a concept stemming from German administrative
and constitutional law and has migrated from these roots as a mode
of balancing between competing rights and interests to numerous jurisdictions
in South America, Central and Eastern Europe, as well as various common
law jurisdictions. 98 At the outset, the German Constitutional Court (Bundesverfassungsgericht)
formulated the test of proportionality for the first time
in its seminal Apothekenurteil, a case concerning the interference with the
freedom of profession of pharmacists by a licensing system that limited the
number of pharmacy licenses in order to secure the supply of the population
with pharmaceuticals. In solving the underlying conflict of rights, the German
Constitutional Court stated that the individual right and the public purpose of
the law had to be balanced:
96
Schwarze, Jürgen, “The Principle of Proportionality and the Principle of Impartiality in European
Administrative Law,” Rivista Trimestrale di Diritto Pubblico, 1:2003, p. 53.
97
Andenas, Mads / Zleptnig, Stefan, “Proportionality: WTO Law in Comparative Perspective,”
Texas Journal of International Law, 42:2007, p. 371 at p. 383.
98
See on this and the following Stone Sweet, Alec / Mathews, Jud, “Proportionality Balancing
and Global Constitutionalism,” Yale Law School Faculty Scholarship Series, 14:2008. This paper
is also published in Columbia Journal of Transnational Law, 47:2008, p. 72, but page references
in this article are to the Yale version.
254

Investor-state arbitration as governance
“The [purpose of] the constitutional right should be to protect the freedom
of the individual [while the purpose of] the regulation should be to
ensure sufficient protection of societal interests. The individual’s claim
to freedom will have a stronger effect [...] the more his right to free
choice of a profession is put into question; the protection of the public
will become more urgent, the greater the disadvantages that arise from
the free practicing of professions. When one seeks to maximize both
[...] demands in the most effective way, then the solution can only lie
in a careful balancing [Abwägung] of the meaning of the two opposed
and perhaps conflicting interests.” 99
The Supreme Court of Canada applies a very similar proportionality test
since Regina v. Oakes, a case that concerned the question whether a provision
of the Narcotics Act was in conformity with Canada’s Charter of Rights and
Freedoms in establishing a rebuttable presumption that a person found to be in
possession of drugs was trafficking drugs and thus criminally liable. The Court
struck down this provision as violating the presumption of innocence enshrined
in the Charter and based its analysis on a three-step “proportionality test:”
“First, the measures adopted must be carefully designed to achieve the
objective in question. They must not be arbitrary, unfair or based on
irrational considerations. In short, they must be rationally connected
to the objective. Second, the means, even if rationally connected to the
objective in this first sense, should impair ‘as little as possible’ the right
or freedom in question. Third, there must be a proportionality between
the effects of the measures which are responsible for limiting the Charter
right or freedom, and the objective which has been identified as of
‘sufficient importance.’” 100
To give one further example, the Constitutional Court of South Africa
also applies a test of proportionality in balancing individual rights and government
purposes. In State v. Makwanyane, the Court was faced with a challenge
against the death penalty as violating the constitutional right against cruel,
inhuman and degrading punishments. The Court, through its leading opinion by
President Chaskalson, decided to solve the conflict based on a proportionality
analysis: “The limitation of constitutional rights for a purpose that is reasonable
and necessary in a democratic society involves the weighing up of competing
values, and ultimately an assessment based on proportionality.” 101 The Court
considered that the following factors would need to be taken into account:
99
BVerfGE 7, 377, 404-405.
100
R. v. Oakes, [1986] 1 S.C.R. 103, 139.
101
State v Makwanyane & Another, 1995 (3) SA 391, 436 (CC.)
255

Investor-state arbitration as governance
“In the balancing process, the relevant considerations will include the
nature of the right that is limited, and its importance to an open and democratic
society based on freedom and equality; the purpose for which
the right is limited and the importance of that purpose to such a society;
the extent of the limitation, its efficacy, and particularly where the limitation
has to be necessary, whether the desired ends could reasonably be
achieved through other means less damaging to the right in question.” 102
Proportionality has also been routinely applied in the context of international
legal regimes as a technique for delineating and balancing the conflicting
interests of the international legal order and domestic public policy. In the
context of the EC/EU, for example, the concept of proportionality has been
used by the European Court of Justice (ECJ) to balance the Community’s fundamental
freedoms – the free movement of goods, services, labour and capital
– with conflicting legitimate interests of the Member States. 103 For example,
in the Cassis de Dijon case the ECJ decided that the free movement of goods,
guaranteed in Art. 28 EC, could be violated not only by discriminatory regulations
of a Member State, but also through non-discriminatory regulations that
limited intra-Community trade. At the same time, however, and as a corollary
to this broad understanding of the fundamental freedom, the Court recognized
that Member States could limit the free movement of goods in the public
interest if this interest constituted a so-called “mandatory requirement.” The
Court held that
“[o]bstacles to movement within the community resulting from disparities
between the national laws relating to the marketing of the
products in question must be accepted in so far as those provisions may
be recognized as being necessary in order to satisfy mandatory requirements
relating in particular to the effectiveness of fiscal supervision,
the protection of public health, the fairness of commercial transactions
and the defence of the consumer.” 104
102
Ibid.
103
See also Ellis, Evelyn (ed.), The Principle of Proportionality in the Laws of Europe, Oxford,
Hart Publishing, 1999; on proportionality as a principle in EU/EC law Emiliou, Nicholas, The
Principle of Proportionality in European Law: A Comparative Study, London, Kluwer Law International,
1996, p. 23 et seq.; Nolte, Georg, “General Principles of German and European
Administrative Law – A Comparison in Historic Perspective,” Modern Law Review, 57:1994, p.
191; see also Gunn, T. Jeremy, “Deconstructing Proportionality in Limitations Analysis,” Emory
International Law Review, 19:2005, p. 465.
104
Cassis de Dijon, ECJ 120/78, Judgment, (February 20, 1979) – see [1979] ECR 649, para. 8.
256

Investor-state arbitration as governance
Even though this test is formulated as a necessity test focusing on less
restrictive alternatives, the Court applies it very similarly to the proportionality
tests described earlier on with respect to the domestic courts.
Similarly, the ECJ and the Court of First Instance require that measures
of the Community vis-à-vis Member States, and those affecting individuals
subject to the Community legal order, are to be evaluated against the standard
of proportionality. The Court of First Instance, for example, explained in a case
concerning the review of a Community act that
“the principle of proportionality, which is one of the general principles
of Community law, requires that measures adopted by Community institutions
should not exceed the limits of what is appropriate and necessary
in order to attain the legitimate objectives pursued by the legislation in
question, and where there is a choice between several appropriate measures,
recourse must be had to the least onerous, and the disadvantages
caused must not be disproportionate to the aims pursued.” 105
In the jurisprudence of the ECJ, proportionality is thus used to “manag[e]
tensions and conflicts between rights and freedoms, on the one hand, and the
power of the EC/EU and of Member States, on the other.” 106 It therefore not only
constitutes a method for delimiting individual rights and the Member State’s
right to limit such rights, but also “a mechanism of coordination between the
supranational legal order and national legal orders.” 107
In other areas of public international law proportionality plays a similar
role in resolving conflicts in the relationships between equal sovereigns. In the
law of countermeasures, proportionality is used to limit the reaction against a
State breach of international law by another State. 108 Here, proportionality limits
both the means and scope of the countermeasures applied. 109 In particular, the
countermeasure must not be tailored so as to permanently deprive the State in
breach of its fair shares of benefits. As the International Court of Justice (ICJ)
stated in the Gabcíkovo-Nagymaros Case: “[T]he effects of a countermeasure
must be commensurate with the injury suffered, taking account of the rights in
105
Case T-13/99, Judgment, (November 23, 2002) – Pfizer Animal Health SA v. Commission,
[2002] ECR II-3305, paras. 411 (citing [1990] ECR I-4023, para. 13.)
106
Stone / Sweet / Mathews, op. cit., p. 48.
107
Ibid.
108
Franck, Thomas M., “On Proportionality of Countermeasures in International Law,” American
Journal of International Law, 102:2008, p. 715.
109
Cannizzaro, Enzo, “The Role of Proportionality in the Law of International Countermeasures,”
European Journal of International Law, 12:2001, p. 889, at p. 897.
257

Investor-state arbitration as governance
question.” 110 Likewise, proportionality is an element of the legality of the use
of force in the context of the right to self-defence. Even though not appearing
explicitly in Art. 51 of the UN Charter, it has been held by the ICJ to constitute
part of customary international law according to which “self-defence would
warrant only measures which are proportional to the armed attack and necessary
to respond to it.” 111
Under WTO law, proportionality analysis also plays an increasing role
in balancing the objectives of the international trade regime, notably trade
liberalization, non-discrimination in the trade context and the limitation and
careful assessment of non-tariff barriers to trade, with conflicting and legitimate
government purposes such as the protection of public health, public morals
or the environment, many but not all of which are enumerated in Art. XX
GATT. Even though WTO scholars maintain that no uniform proportionality
analysis has developed in the jurisprudence of the Dispute Settlement Body
to balance trade and non-trade interests, 112 the various balancing tests applied
in this context can nevertheless be framed, on an abstract level, as a type of
proportionality analysis.
In Korea Beef, for example, a case concerning the labeling and sale of
beef depending on its origins as Korean or non-Korean beef in order to protect
public health, the Appellate Body explained that
“[t]he more vital or important [...] common interests or values are, the
easier it would be to accept as ‘necessary’ a measure designed as an
enforcement instrument. There are other aspects of the enforcement
measure to be considered in evaluating that measure as ‘necessary’.
One is the extent to which the measure contributes to the realization of
the end pursued, the securing of compliance with the law or regulation
at issue. The greater the contribution, the more easily a measure might
be considered to be ‘necessary’[...]. [The] [d]etermination of whether a
measure, which is not ‘indispensable’, may nevertheless be ‘necessary’
within the contemplation of Article XX(d), involves in every case a
process of weighing and balancing a series of factors which promi-
110
Gabcíkovo-Nagymaros Project (Hungary/Slovakia), Judgment, (September 25, 1997), I.C.J.
Reports 1997, p. 7, para. 85.
111
Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua, Judgment, (June 27, 1986),
I.C.J. Reports 1986, p. 14, paras. 176, 194; see also Legality of the Threat or Use of Nuclear
Weapons, Advisory Opinion, (July 8, 1996), I.C.J. Reports 1996, p. 226, paras. 41-42 (stating
more generally that “the exercise of the right of self-defence to the conditions of necessity and
proportionality is a rule of customary international law.”)
112
See Desmedt, Axel, “Proportionality in WTO Law,” Journal of International Economic Law,
4:2001, p. 441.
258

Investor-state arbitration as governance
nently include the contribution made by the compliance measure to
the enforcement of the law or regulation at issue, the importance of the
common interests or values protected by that law or regulation, and the
accompanying impact of the law or regulation on imports or exports.” 113
Finally, proportionality plays a crucial role in the jurisprudence of the
ECHR in its application of the European Convention on Human Rights and
Fundamental Freedoms, notably as regards the resolution of conflicts between
individual rights granted under the Convention and public policy of the Member
States. Even though the Convention requires, for example, with respect to
restrictions of the freedom of expression that a State measure be “necessary in
a democratic society,” the Court developed this into a proportionality analysis
that is similar to the one found in German constitutional law. In its leading
case of Handyside v. the United Kingdom, a case involving censorship of a
book based on violations of public morals, the Court stated that “the adjective
‘necessary’, within the meaning of Article 10 para. 2 is not synonymous with
‘indispensable’ [and] neither has it the flexibility of such expressions as [...]
‘admissible’, [...] ‘useful’, ‘reasonable’, or ‘desirable’.” 114 Later on, in Dudgeon
v. the United Kingdom, the Court declared a State measure that criminalized
certain homosexual conducts to be “disproportionate” in interfering with the
right to privacy. 115 Meanwhile, the Court has engaged in proportionality-style
balancing with respect to almost every right enshrined in the Convention. 116
At the same time, however, the Court grants, as stated in the Handyside
case, a margin of appreciation to the Member States in “mak[ing] the initial
assessment of the pressing social need implied by the notion of ‘necessity’ in
this context.” 117 It is for them to determine in the first place what they consider
necessary for a democratic society and it is this choice that the ECHR subjects
to scrutiny. The margin varies depending on the right involved, the government
purpose pursued and the degree of interference. Similar to the function of proportionality
in the EC/EU-context, proportionality analysis by the Strasbourg
Court has to be seen not only in balancing individual rights and public interests,
113
Appellate Body Report, Korea – Measures Affecting Imports of Fresh, Chilled and Frozen
Beef, para. 164, WT/DS161/AB/R (December 11, 2000.)
114
Handyside v. United Kingdom, App. No. 5493/72, Eur. Ct. H.R., (December 7, 1976), para. 48.
115
Dudgeon v. United Kingdom, App. No. 7525/76, Eur. Ct. H.R., (October 22, 1981.)
116
Rivers, Julian, “Proportionality and Variable Intensity of Review,” Cambridge Law Journal,
65:2006, p. 174, at p. 182. It particularly engaged in a heavy critique of the more lenient reasonableness
standards initially applied by the courts in the United Kingdom, see Stone /Sweet /
Mathews, op. cit., pp. 51-53.
117
Ibid.
259

Investor-state arbitration as governance
but also as “a basic mechanism of coordinating between the ECHR and national
legal systems, and among diverse national systems.” 118
3.2. The Structure of Proportionality Analysis
Proportionality implies a means-ends relationship between the aims pursued
by a specific government action and the means employed to achieve this end. 119
Certainly, major differences exist between various versions and methodologies
of proportionality analysis, including differences between full-fledged
proportionality that involves a substantive review by the adjudicator of the
balance struck by the political decision under scrutiny and a more procedural
type of review, such as less- or least-restrictive-measure tests. 120 The balancing
between conflicting rights and interests will be dependent upon the cultural
socializations and values connected to a specific institution, its hermeneutics,
and the core legal texts, other legal materials, and the purposes of the specific
legal regime. Notwithstanding such variance, as a general matter proportionality
analysis provides a guiding structure for decision-makers that requires them
to address certain issues and to determine whether measures taken by a State
have sufficiently taken into account the rights or interests they interfere with.
As developed in the jurisprudence of various domestic and international courts,
proportionality analysis can be described as comprising three sub-elements: (1)
The principle of suitability, (2) the principle of necessity and (3) the principle
of proportionality stricto sensu.
3.2.1. Suitability for a legitimate government purpose
The first step in proportionality reasoning is the analysis of whether the
measure adopted by the State or government agency serves a legitimate government
purpose and is generally suitable to achieve this purpose. The task
the decision-maker has to achieve is thus two-fold, but both elements of this
first step set a relatively undemanding standard for the State measure to meet,
certainly in the context of investor-State arbitration. The first element of the
task is to ascertain whether the measure adopted purports to aim at a legitimate
purpose. Consequently, illegitimate purposes can be filtered out at this early
stage. They constitute per definitionem a disproportionate interference with the
right or interest protected.
In investor-State arbitration, most ordinary public purposes of State action
will be legitimate purposes, and only in marginal cases will it be necessary
118
Stone / Sweet / Mathews, op. cit., p. 53.
119
See Emiliou, op. cit., pp. 23-24.
120
Andenas / Zleptnig, op. cit., p. 388.
260

Investor-state arbitration as governance
to assess the legitimacy of the purpose based on a comparative approach or
from its recognition in international treaties. A State action that is manifestly
corrupt for the purely private benefit of a crony, or that is a manifest jus cogens
violation such as crimes against humanity is obviously not for a legitimate purpose.
Overall, however, very few State measures will fail to aim at a legitimate
government purpose.
After establishing the legitimacy of the purpose pursued, the decisionmaker
will have to determine, in the second element of its task, whether the
measure taken is suitable to achieve the stated aim. This requires establishing
“a causal relationship between the measure and its object.” 121 The decisionmaker
will thus have to determine whether the measure taken furthers the stated
purpose in any way. Again, only very few measures will not pass the suitability
test, as good faith actions by governments will usually not involve the use of
means that are wholly ineffective in pursuing the stated purpose.
3.2.2. Necessity
In a second step, proportionality analysis involves a test of necessity. This covers
the question of whether there are other, less intrusive means with regard
to the right or interest affected that are equally able to achieve the stated goal
(without infringing other protected interests.) Necessity requires that there is no
less restrictive measure that is equally effective. 122 This step requires answering
two questions: First, is there a less restrictive measure, and secondly, is this
measure equally effective (and reasonably feasible)? The background to this
test can again be seen in the optimization the decision-maker has to achieve
when balancing conflicting principles. 123 If the right affected is protected in
principle, there is no justification for the State to be allowed to infringe upon
such rights more than necessary, since there are other equally effective alternatives
to achieve the same aim.
3.2.3. Proportionality stricto sensu
In a final step, proportionality analysis involves a balancing between the effects
of the State measure on the affected right or interests and the importance of the
government purpose. Proportionality stricto sensu requires that the measure
is not excessive with regard to the objective pursued and that relative weight
121
Jans, Jan H., “Proportionality Revisited,” Legal Issues of Economic Integration, 27:2000, p.
239 at p. 240.
122
Ibid.
123
Cf. Alexy, A Theory of Constitutional Rights, op. cit., p. 399.
261

Investor-state arbitration as governance
is given to each principle. 124 “The greater the degree of non-satisfaction of, or
detriment to, one principle, the greater must be the importance of satisfying the
other.” 125 Proportionality stricto sensu requires taking into account all available
factors such as cost-benefit analysis, the importance of the right affected, the
importance of the right or interest protected, the degree of interference (minor
v. major interference), the length of interference (permanent v. temporary),
the availability of alternative measures that might be less effective, but also
proportionally less restrictive for the right affected, and so on.
This third step is apposite because an analysis that stops at the necessitystage
would allow restricting a right severely in order to protect a negligible
public interest. 126 In addition, the major advantage of this type of reasoning
compared to more deferential standards is that the judge or decision-maker is
required to go through an exercise in creative problem-solving that attempts
to relate the purpose pursued and the importance of the rights affected. It
requires the adjudicator to actively consider alternative policies which could
have resulted in a better optimization of the two conflicting rights or interests
involved, instead of just assessing their reasonableness, a standard that would
necessarily be more deferential to government policy-making, but also accord
less protection to the rights protected.
This does not mean, however, that the adjudicator should substitute its
own preferences for those of the government, but merely that it should consider
whether the reasoning and policy objectives of the State or Government stay
within a framework that is based on the recognition of various, eventually
conflicting rights or interests which the State tries to generally protect and
thus minimize interferences. Depending on the interpretive issues and legal
norms involved, all the adjudicator might be allowed to do, for example, is
verify whether the State has stayed within an outer framework that is spanned
by the recognition of property and investment protection on the one hand and
the legitimate public interest on the other.
3.3. Applying proportionality analysis in investor-State arbitration
Investment tribunals are beginning to adopt (albeit not frequently yet) proportionality
analysis when faced with the question whether a regulatory measure
124
Alexy, “On the Structure of…,” op. cit., p. 298,
125
Alexy, A theory of Constitutional Rights, op. cit., p. 102.
126
Von Krauss, Rupprecht, Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in seiner Bedeutung für die
Notwendigkeit des Mittels im Verwaltungsrecht, Hamburg, 1955, p. 15 (stating that “if the measure
[of legality] is only necessity” (i.e., the least restrictive means test), then “a quite negligible
public interest could lead to a severe right infringement, without being unlawful.”)
262

Investor-state arbitration as governance
stays within the framework set up by the requirement under investment treaties
to respect the interests of foreign investors through the concepts of fair and
equitable treatment and indirect expropriation. This is particularly evident
in two sets of cases which will be discussed in this section. One concerns
the question of how to delineate between indirect expropriations that require
compensation (depending on the applicable treaty or customary international
law) and non-compensable regulation. Another concerns the issue, dealt with in
the context of the fair and equitable treatment standard, of the extent to which
the investor’s legitimate expectations can constitute a bar to regulations that
further a non-investment related interest and adversely affect the expectations
an investor had when making its investments.
3.3.1 Proportionality analysis and the concept of indirect expropriation
International takings law is one field where the tension between investment
protection and conflicting rights and interests crystallizes. Virtually all investment
treaties contain prohibition on expropriations without compensation. A
typical provision is contained, for example, in the BIT between Germany and
China that provides:
“Investments by investors of either Contracting Party shall not directly
or indirectly be expropriated, nationalized or subjected to any other
measure the effects of which would be tantamount to expropriation or
nationalization in the territory of the other Contracting Party (hereinafter
referred to as expropriation) except for the public benefit and against
compensation.” 127
Expropriation is not necessarily confined to direct expropriations or
nationalizations that involve the transfer of title from the foreign investor to
the State or a third-party. Depending on the treaty provision or other controlling
standard (such as customary international law) it may also cover so-called indirect,
creeping or de facto expropriations, involving State measures that do not
interfere with the owner’s title, but negatively affect the property’s substance
or void the owner’s control over it. 128 Thus one NAFTA tribunal opined that
the concept of expropriation:
127
Art. 4(2) of the China-Germany BIT.
128
See on the concept of indirect expropriation Christie, George C., “What Constitutes a Taking
of Property Under International Law?,” British Yearbook of International Law, 38:1962, p. 307;
Weston, Burns H., “«Constructive Takings» under International Law: A Modest Foray into the
Problem of «Creeping Expropriation»,” Virginia Journal of International Law, 16:1975, p. 103;
Higgins, Rosalyn, “The Taking of Property by the State. Decent Developments in International
Law,” in Académie de Droit International, Recueil des Cours, 176:1982-III, p. 259 at p. 322 et
seq.; Dolzer, Rudolf, “Indirect Expropriation of Alien Property,” ICSID Review–Foreign Inves-
263

Investor-state arbitration as governance
“[I]ncludes not only open, deliberate and acknowledged takings of
property, such as outright seizure or formal or obligatory transfer of
title in favour of the host State, but also covert or incidental interference
with the use of property which has the effect of depriving the owner,
in whole or in significant part, of the use or reasonably-to-be-expected
economic benefit of property even if not necessarily to the obvious
benefit of the host State.” 129
Classical customary international law and treaty jurisprudence typically
holds that covered direct and indirect expropriations are only lawful under international
investment treaties if they fulfill a public purpose, are implemented
in a non-discriminatory manner and observe due process of law. Finally and
most importantly, both direct and indirect expropriations regularly require
compensation. 130
Indirect expropriation can also occur based on regulatory acts of the host
State. In arbitral jurisprudence, tribunals vary in basic approaches to the issue of
how to distinguish between compensable expropriation and non-compensable
regulation of property. 131 Some tribunals solely look at the effects the host State’s
measure has, thus finding a compensable indirect expropriation either because
the impact of the measure reaches a certain intensity, owing either to the pertment
Law Journal, 1:1986, p. 41; Wälde, Thomas W. / Kolo, Abba, “Environmental Regulation,
Investment Protection and «Regulatory Taking» in International Law,” International & Comparative
Law Quarterly, 50:2001, p. 811; Yannaca-Small, Catherine, “«Indirect Expropriation»
and the «Right to Regulate» in International Investment Law,” OECD Working Paper on International
Investment, 4:2004, available at www.oecd.org/dataoecd/22/54/33776546.pdf; Paulsson,
Jan / Douglas, Zachary, “Indirect Expropriation in Investment Treaty Arbitrations” in Horn,
Norbert / Kröll, Stefan (eds.), Arbitrating Foreign Investment Disputes, Kluwer Law International,
2004, pp. 145-158; Fortier / Drymer, op. cit., p. 293; Newcombe, Andrew, “The Boundaries
of Regulatory Expropriation,” ICSID Rev. – Foreign Investment Law Journal, 20:2005,
p. 1; Kunoy, Bjørn, “Developments in Indirect Expropriation Case Law in ICSID Transnational
Arbitration,” Journal of World Investment & Trade, 6:2005, p. 467; Leben, Charles, “La liberté
normative de l’etat et la question de l’expropriation indirecte,” in Leben, Charles (ed.), Le contentieux
arbitral transnational relatif a l’investissement international: nouveaux développements,
Louvain-la-Neuve, Anthémis, 2006, p. 163.
129
Metalclad v. Mexico, cit., para. 103.
130
For the question of whether the level of compensation differs for indirect expropriation see
Nouvel, Yves, “L’indemnisation d’une expropriation indirecte,” International Law FORUM
du droit international, 5:2003, p. 198; Merrill, Thomas W., “Incomplete Compensation for Takings,”
New York University Environmental Law Journal, 11:2002-2003, p. 110. Cf. also Reisman,
W. Michael / Sloane, Robert D., “Indirect Expropriation and Its Valuation in the BIT Generation,”
British Yearbook of International Law, 74:2003, p. 115.
131
See Dolzer, Rudolf, Eigentum, Enteignung und Entschädigung im geltenden Völkerrecht,
Berlin, Springer, 1985, p. 186 et seq.; Dolzer, Rudolf, “Indirect Expropriation: New Developments?,”
New York University Environmental Law Journal, 11:2002-2003, p. 64 with further
references.
264

Investor-state arbitration as governance
manent interference with fundamental components of the right to property, 132
or to the substantial diminution in or destruction of the value of the property
in question. 133 The majority of the tribunals, however, take into account the
purpose of a State’s measure and adopt the so-called police power doctrine in
deciding whether a general measure entitles an investor to compensation under
the concept of indirect expropriation. 134 The police powers doctrine recognizes
that a State has the power to restrict private property rights without compensation
in pursuance of a legitimate purpose. Under this approach, it is not sufficient
to determine the effect of a State measure; instead, the measure’s effect has to
be balanced in relation to the object and purpose of the interference.
Even though most investment treaties do not explicitly contain such
exceptions to the protection of property, 135 tribunals acknowledge that host
132
See Starrett Housing Corp. v. Iran, AWD ITL 32-24-1, (December 19, 1983), 4 Iran-U.S.
Claims Tribunal Reports 122, 154; Tippetts, Abbett, McCarthy, Stratton v. TAMS-AFFA et al,
AWD 141-7-2, (June 22, 1984), 6 Iran-U.S. Claims Tribunal Reports, 219, 225 et seq. On the
jurisprudence of the Iran-United States Claims Tribunal on expropriations see Aldrich, George,
“What Constitutes a Compensable Taking of Property? The Decisions of the Iran-United States
Claims Tribunal,” American Journal of International Law, 88:1994, p. 585.
133
Phelps Dodge Corp. v. Iran, AWD 217-99-2, (March 19, 1986), 10 Iran-U.S. Claims Tribunal
Reports 121, 130; see also Swanson, Steven R. “Iran-U.S. Claims Tribunal: A Policy Analysis of
the Expropriation Cases,” Case Western Reserve Journal of International Law, 18:1986, p. 307 at
p. 325 et seq.; Weston, op. cit., p. 103 at p. 119 et seq.
134
Brunetti, Maurizio, “Indirect Expropriation in International Law,” International Law FORUM
du droit international, 5:2003, p. 150; Dolzer, “Indirect Expropriation: New Developments?,”
op. cit., p. 64 at p. 79 et seq.; Dolzer, Rudolf / Bloch, Felix, “Indirect Expropriation: Conceptual
Realignments?,” International Law FORUM du droit international, 5:2003, p. 155 at p. 158 et
seq.; Weiner, Allen S., “Indirect Expropriation: The Need for a Taxonomy of ‘Legitimate’ Regulatory
Purposes,” International Law FORUM du droit international, 5:2003, p. 166; Sea-Land
Service Inc. v. Iran, AWD 135-33-1, (June 22, 1984), 6 Iran-U.S. Claims Tribunal Reports 149,
165; Sedco Inc. v. NIOC and Iran, AWD ITL 55-129-3, (October 24, 1985), 9 Iran-U.S. Claims
Tribunal Reports 248, 275 et seq.; Too v. Greater Modesto Insurance Associates and The United
States of America, AWD 460-880-2, (December 29, 1989), 23 Iran-U.S. Claims Tribunal Reports
378, 387 et seq.
135
Security exceptions or similar non-precluded measures provisions, such as those often included
in U.S. bilateral investment treaties, raise special issues and are not addressed in this Report. See,
for example, Art. 10(1) of the Treaty Between the United States of America and the Arab Republic
of Egypt Concerning the Reciprocal Encouragement and Protection of Investments, signed
11 March 1986, entry into force 27 June 1992 (stating that “[t]his Treaty shall not preclude the
application by either Party or any subdivision thereof of any and all measures necessary for the
maintenance of public order and morals, the fulfillment of its existing international obligations,
the protection of its own security interests, or such measures deemed appropriate by the Parties
to fulfill future international obligations”.) For one view of these clauses, see Alvarez, José
E. / Khamsi, Kathryn, “The Argentine Crisis and Foreign Investors: A Glimpse into the Heart
of the Investment Regime” in Sauvant, Karl (ed.), Yearbook on International Investment Law
and Policy, 1:2008/2009, p. 379. For a different view see Burke-White, William / Von Staden,
Andreas, “Investment Protection in Extraordinary Times: The Interpretation and Application of
Non-Precluded Measures Provisions in Bilateral Investment Treaties,” Virginia Journal of International
Law, 48:2008, p. 307.
265

Investor-state arbitration as governance
States have the power to restrict private property rights without compensation
in pursuance of a legitimate purpose, so long as this purpose is reasonably
balanced in relation to the regulation’s effect on the investment. Thus, the tribunal
in Tecmed v. Mexico held that a police power exception formed part of
the international law of expropriation: “The principle that the State’s exercise
of its sovereign powers within the framework of its police power may cause
economic damage to those subject to its powers as administrator without entitling
them to any compensation whatsoever is undisputable.” 136 Similarly, the
tribunal in Methanex v. United States stressed that
“as a matter of general international law, a non-discriminatory regulation
for a public purpose, which is enacted in accordance with due process
and, which affects, inter alios, a foreign investor or investment is not
deemed expropriatory and compensable unless specific commitments
had been given by the regulating government to the then putative foreign
investor contemplating investment that the government would refrain
from such regulation.” 137
How the balancing itself is to be done, however, is not always explained
in depth by arbitral tribunals. Yet, the approach of the tribunal in Tecmed v.
Mexico illustrates well the use of a proportionality analysis to manage tensions
between investment protection and competing public policies. In the case at
hand, Mexican authorities had not renewed the temporary operating license for
a waste landfill that was essential to the business of the Mexican subsidiary
of a Spanish investor. For the tribunal this constituted a compensable indirect
expropriation. In its argumentation concerning the distinction between indirect
expropriation and regulation, the tribunal drew on the jurisprudence on Art. 1
of the First Additional Protocol to the European Convention on Human Rights,
and weighed the conflicting interests using a proportionality test familiar from
the European Court of Human Rights jurisprudence.
While the agency had justified non-renewal of the landfill license on the
basis of the operator’s lack of reliability, inter alia owing to its having processed
biological and other toxic waste in violation of the operating license and
having exceeded the landfill’s capacity, 138 the tribunal concluded that political
136
Tecmed v. Mexico, cit., para. 119.
137
Methanex Corporation v. United States of America (UNCITRAL/NAFTA), Final Award, (August
3, 2005), Part IV-Chapt. D-para. 7. Similarly, International Thunderbird Gaming v. Mexico
(UNCITRAL/NAFTA), cit., para. 127; Saluka v. Czech Republic, cit., paras. 254-262; LG&E
Energy Corp., LG&E Capital Corp., LG&E International Inc. v. Argentine Republic, ICSID Case
No. ARB/02/1, Decision on Liability, (October 3, 2006), paras. 194-197; Feldman v. Mexico, cit.,
paras. 103-106.
138
Tecmed, cit., paras. 99 et seq.
266

Investor-state arbitration as governance
considerations had been decisive. 139 It pointed out that only after massive protests
by the local population had occurred in late 1997, did the agency intend
to accelerate the relocation of the landfill by refusing to renew the license. 140
Although the investor had already agreed to relocate the landfill, its request to
renew the operating license for another five months until the relocation could
take place was refused. Moreover, the agency ordered the investor to cease its
activities immediately. 141
In applying the concept of indirect expropriation to the facts at hand, the
tribunal followed a two-step analysis. In a first step, it determined whether the
State’s measure itself was sufficiently intense in order for a non-compensable
regulation to turn into a compensable indirect expropriation. This, the tribunal
considered, depended on two factors: A temporal and a substantive one. First, the
interference with the property interest in question must not be of a transitional
nature only; second, the interference must lead to a complete destruction of
the property’s value. Since the landfill facility could not be used for a different
purpose, and could not be sold because of the existing contamination, 142 the
effect of the non-renewal of the license potentially amounted to an expropriation.
The tribunal, however, did not conclude the analysis there. Instead, in
a second step, it considered the effects of the non-renewal of the operating license
only as one factor among others in distinguishing between regulation and
indirect expropriation. The reason for this approach, according to the tribunal,
is that “[t]he principle that the State’s exercise of its sovereign powers within
the framework of its police power may cause economic damage to those subject
to its powers as administrator without entitling them to any compensation
whatsoever is undisputable.” 143 In this way, the tribunal accepted that bilateral
investment treaties in principle do not exclude a State’s regulatory power, even
if the treaty text did not explicitly provide for the continuous existence of such
power. Consequently, the tribunal posited that the BIT requires only that the
effects of a specific State measure on private property have to be proportional
to the exercise of the State’s police power. In essence, the tribunal therefore
considered property to be inherently bound and restricted by the police power
of the State even if the wording of the Treaty does not explicitly mention a
police power exception.
139
Tecmed, ibid., paras. 127 et seq.
140
Tecmed, ibid., paras. 106 et seq.
141
See Tecmed, ibid., paras. 45, 110 et seq.
142
Tecmed, ibid., para. 117.
143
Tecmed, ibid., paras. 118 et seq.
267

Investor-state arbitration as governance
Following the doctrinal structure of fundamental rights reasoning, the
tribunal then engaged in a comprehensive proportionality test that weighed
and balanced the competing interests in order to determine when legitimate
regulation flips over into indirect expropriation. In doing so, the tribunal essentially
aimed at achieving “Konkordanz” of the various rights and interests
affected. 144 From this perspective, a compensable indirect expropriation occurs
only when State measures lead to disproportional restrictions of the right to
property. Thus, the tribunal stated:
“[T]he Arbitral Tribunal will consider, in order to determine if they are
to be characterized as expropriatory, whether such actions or measures
are proportional to the public interest presumably protected thereby
and to the protection legally granted to investments, taking into account
that the significance of such impact has a key role upon deciding
the proportionality. Although the analysis starts at the due deference
owing to the State when defining the issues that affect its public policy
or the interests of society as a whole, as well as the actions that will
be implemented to protect such values, such situation does not prevent
the Arbitral Tribunal, without thereby questioning such due deference,
from examining the actions of the State in light of Article 5(1) of the
Agreement to determine whether measures are reasonable with respect
to their goals, the deprivation of economic rights and the legitimate expectations
of who suffered such deprivation. There must be a reasonable
relationship of proportionality between the charge or weight imposed
to the foreign investor and the aim sought to be realized by any expropriatory
measure. To value such charge or weight, it is very important
to measure the size of the ownership deprivation caused by the actions
of the State and whether such deprivation was compensated or not.” 145
144
The term “Konkordanz” or “praktische Konkordanz” was coined by the German constitutional
law scholar Konrad Hesse and refers to a concept or method of reconciliation and balance of
competing fundamental rights. In case two fundamental rights collide, “Konkordanz” requires
that both rights be reconciled without giving up either one of them. What this concept primarily
excludes is perceiving one of the fundamental rights as superior to any other such right.
Instead both rights have to be reconciled in a differentiated manner, a task that is achieved in
the fundamental rights context by balancing the different rights and interests on proportionality
grounds while aiming at a solution that gives both rights effective protection to the best possible
extent. See Hesse, Konrad, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland,
no. 72, 20th edn, 1995. The concept has been recognized as a governing principle by the German
Constitutional Court, see BVerfGE 41, 29; BVerfGE 77, 240; BVerfGE 81, 298; BVerfGE 83,
130; BVerfGE 108, 282. The concept can also be found in the constitutional jurisprudence of the
French Conseil Constitutionnel, CC décision no. 94-352 DC, 18 Jan. 1995, available at www.
conseil-constitutionnel.fr/decision/1994/94352dc.htm.
145
Tecmed, cit., para. 122.
268

Investor-state arbitration as governance
The concrete aspects the tribunal considered in its balancing approach
were the legitimate expectations of the investor, the importance of the
regulatory interest pursued by the host State, the weight and the effect of the
restriction, and other circumstances concerning the investor’s position (such
as the prior violations of the terms of the operating license by the operating
company.) 146 Apart from that, the tribunal, in assessing proportionality, also
accorded importance to the question whether an investor has been especially
and unequally affected by the adoption of a measure. 147 In conclusion, the tribunal
held that the non-renewal of the license restricted the Claimant’s property
rights disproportionally and therefore constituted an indirect expropriation. The
tribunal placed particular emphasis on the fact that the degree of the operating
company’s breaches were marginal and that they could not be invoked to justify
the refusal to renew the license as a consequence.
In addition, the tribunal also fleshed out its general approach to proportionality
reasoning by enumerating certain restrictions on the right to property
that it considered proportional, such as police measures taken to eliminate
threats to public safety, that is, measures addressed either to the person directly
threatening public safety or, in case of an emergency, even against a third party
that does not itself constitute a threat to public safety. 148 Interferences with the
right to property which are aimed at the prevention of danger are therefore in
conformity with international law and do not necessarily give rise to a claim
for compensation.
A similar proportionality analysis was also adopted by the tribunal in
LG&E v. Argentina, a case that concerned the emergency measures Argentina
passed in the context of its economic crisis in 2001/2002. These included the
pesification of dollar-denominated debts and claims and affected tariff guarantees
that were given to foreign investors in the gas and electricity sectors.
LG&E brought a claim under the United States-Argentina BIT and argued that
the effect of these measures significantly affected the value of its shareholding
in an Argentine subsidiary that operated in the gas sector and thus constituted
an indirect expropriation. 149
146
Tecmed, ibid., paras. 149 et seq.
147
Tecmed, ibid., para. 122. This idea is conveyed in an important strain of takings jurisprudence
in Germany that relies on whether property owners had to suffer a special sacrifice to the benefit
of the general public (“Sonderopfer.”) See on this Wälde / Kolo, op. cit., p. 811 at p. 845 et seq.
148
Tecmed, cit., para. 136.
149
See LG&E v. Argentina, cit., para. 177. See on the decision, also in comparison to the earlier
CMS v. Argentina Award, Schill, Stephan, “International Investment Law and the Host State’s
Power to Handle Economic Crises,” Journal of International Arbitration, 24:2007, p. 265.
269

Investor-state arbitration as governance
However, the tribunal denied a finding of indirect expropriation partly
because it required a high threshold for interferences with investments in order
for them to constitute indirect expropriations. In the tribunal’s view, indirect
expropriation in the case of shareholder claims presupposed that “governmental
measures have «effectively neutralize[d] the benefit of property of the foreign
owner». Ownership or enjoyment can be said to be «neutralized» where a party
no longer is in control of the investment, or where it cannot direct the dayto-day
operations of the investment.” 150 In addition, the tribunal emphasized
that interferences that amount to indirect expropriation ordinarily are akin to
permanent measures. 151
In addition, the tribunal endorsed the approach taken by the tribunal in
Tecmed v. Mexico and incorporated that tribunal’s reasoning on a proportionality
or balancing test for distinguishing between legitimate non-compensable
regulation and compensable indirect expropriation. The tribunal in LG&E noted:
“The question remains as to whether one should only take into account
the effects produced by the measure or if one should consider also the
context within which a measure was adopted and the host State’s purpose.
It is this Tribunal’s opinion that there must be a balance in the analysis
both of the causes and the effects of a measure in order that one may
qualify a measure as being of an expropriatory nature. It is important
not to confound the State’s right to adopt policies with its power to take
an expropriatory measure. «This determination is important because it
is one of the main elements to distinguish, from the perspective of an
international tribunal between a regulatory measure, which is an ordinary
expression of the exercise of the State’s police power that entails
a decrease in assets or rights, and a de facto expropriation that deprives
those assets and rights of any real substance.»” 152
The tribunal in LG&E thus suggested that international investment
treaties ordinarily do not exclude a host State’s power to regulate in the public
interest. Instead, it emphasizes that the “State has the right to adopt measures
150
LG&E v. Argentina, cit., para. 188 (citing CME Czech Republic B.V. v. The Czech Republic
(UNCITRAL), Partial Award of 13 September 2001, para. 604 and Pope & Talbot, Inc. v. The
Government of Canada (UNCITRAL), Interim Award of 26 June 2000, para. 100.)
151
LG&E v. Argentina, cit., para. 193. See also LG&E v. Argentina, para. 191 (citing Pope &
Talbot, cit., paras. 101 et seq. and stating that “[i]nterference with the investment’s ability to
carry on its business is not satisfied where the investment continues to operate, even if profits are
diminished. The impact must be substantial in order that compensation may be claimed for the
expropriation.”)
152
LG&E v. Argentina, cit., para. 194 (quoting from Tecmed v. Mexico, supra fn. 24, para. 115.)
270

Investor-state arbitration as governance
having a social or general welfare purpose.” 153 This position is in line with the
view of several international courts and tribunals, i.e., that a State is, in general,
not internationally liable for bona-fide regulation. 154 Yet, at the same time, the
tribunal in LG&E suggests that in exceptional cases even generally applicable
regulation in the public interest requires compensation if the measure are “obviously
disproportionate.” 155
An approach like this is also reflected in recent State treaty practice,
such as recent US agreements which include an interpretation of the concept
of indirect expropriation that states: “Except in rare circumstances, nondiscriminatory
regulatory actions by a Party that are designed and applied to
protect legitimate public welfare objectives, such as public health, safety, and
the environment, do not constitute indirect expropriations.” 156 This essentially
incorporates a proportionality test into the application of the concept of indirect
expropriation and thereby helps in balancing investment protection and
competing public policy purposes.
3.3.2. Proportionality analysis and fair and equitable treatment clauses
Proportionality analysis can also apply in some contexts and with regard to some
sub-elements of the fair and equitable treatment standard. As shown in Part II
of this Report, the “fair and equitable treatment” standard has been interpreted
by different tribunals as encompassing stability and predictability of the legal
framework, consistency in the host State’s decision-making, the protection of
investor confidence or “legitimate expectations,” procedural due process and
the prohibition of denial of justice, the requirement of transparency, and the
concepts of reasonableness and proportionality. 157 Actually applying many of
these general propositions often entails weighing competing interests, as well
153
LG&E v. Argentina, cit., para. 195.
154
LG&E, ibid., para. 196 (citing American Law Institute, Restatement (Third) of the Foreign
Relations Law of the United States, Vol. I (1987) Sect. 712, Commentary g, Too v. Greater Modesto
Insurance Associates and The United States of America, cit., 23 Iran-U.S. Claims Tribunal
Reports 378, 387 et seq. and The Oscar Chinn Case (United Kingdom v. Belgium), Judgment No.
23 of 12 December 1934, PCIJ Series A/B, Case No. 63, 1934.) Similarly, Sea-Land Service Inc.
v. Iran, supra fn. 132, 6 Iran-U.S. Claims Tribunal Reports 149, 165; Sedco Inc. v. NIOC and Iran,
cit., 9 Iran-U.S. Claims Tribunal Reports 248, 275 et seq.; Methanex v. United States, cit., Part IV
Chap. D, para. 7; International Thunderbird Gaming v. Mexico, cit., para. 123 et seq.; Saluka v.
Czech Republic, cit., paras. 253 et seq.
155
LG&E v. Argentina, cit., para. 195 (citing Tecmed v. Mexico, cit., para. 122.)
156
See, for example, Art. 15.6 of the United States – Singapore Free Trade Agreement, signed
January 15, 2003, entry into force January 1, 2004, in connection with an exchange of letters
on the scope of the concept of indirect expropriation, available at www.ustr.gov/Trade_Agreements/
Bilateral/Singapore_FTA/Final_Texts/Section_Index.html.
157
See supra Sects. 2.1.-5.
271

Investor-state arbitration as governance
as establishing a standard of review, burdens of proof, and whatever degrees
of deference may be appropriate.
For example, the protection of the investor’s legitimate expectations
does not make the domestic legal framework unchangeable or subject every
change to a compensation requirement. Rather a balancing test is sometimes
needed in order actually to apply this, and potentially other, aspects of fair and
equitable treatment. 158 Thus, the tribunal in Saluka v. Czech Republic specifically
warned of the danger of taking the idea of the investor’s expectation too literally
since this would “impose upon host States’ [sic] obligations which would be
inappropriate and unrealistic.” 159 Instead, the tribunal set out to balance the
investor’s legitimate expectations and the host State’s interests within a broader
proportionality test. It reasoned:
“No investor may reasonably expect that the circumstances prevailing
at the time the investment is made remain totally unchanged. In order to
determine whether frustration of the foreign investor’s expectations was
justified and reasonable, the host State’s legitimate right subsequently
to regulate domestic matters in the public interest must be taken into
consideration as well [...]”
The determination of a breach of Article 3.1 by the Czech Republic
therefore requires a weighing of the Claimant’s legitimate and reasonable expectations
on the one hand and the Respondent’s legitimate regulatory interests
on the other.
A foreign investor protected by the Treaty may in any case properly
expect that the Czech Republic implements its policies bona fide by conduct
that is, as far as it affects the investors’ investment, reasonably justifiable by
public policies and that such conduct does not manifestly violate the requirements
of consistency, transparency, even-handedness and non-discrimination.
In particular, any differential treatment of a foreign investor must not be based
on unreasonable distinctions and demands, and must be justified by showing
158
The main difference between the concept of indirect expropriation and the protection of legitimate
expectations under fair and equitable treatment is that indirect expropriation requires
interference with a property interest or entitlement, whereas the protection of legitimate expectations
under fair and equitable treatment is broader and can encompass the expectation in the
continuous existence and operation of a certain regulatory or legislative framework. Balancing
tests of different sorts are also beginning to be used in the jurisprudence of investment tribunals
on other issues, including in the interpretation of umbrella clauses.
159
Saluka v. Czech Republic, cit., para. 304.
272

Investor-state arbitration as governance
that it bears a reasonable relationship to rational policies not motivated by a
preference for other investments over the foreign-owned investment.” 160
The general approach of the tribunal in Saluka has also been endorsed
by various other tribunals. 161 More broadly, however, arbitral tribunals increasingly
link fair and equitable treatment to the concepts of reasonableness and
proportionality, controlling the extent to which interferences of host States with
foreign investments are permitted. The assessment by the tribunal in Pope &
Talbot v. Canada of the reasonableness of the conduct of an administrative
agency, 162 and the comments by the tribunal in Eureko v. Poland concerning
the adequacy of the reasons why the expectations of the investor could not be
met, can be seen as importing a general concept of reasonableness into specific
interpretations and applications of the fair and equitable treatment standard. 163
Proportionality-related analysis likewise can potentially play a role
when arbitral tribunals scrutinize whether the exercise of administrative discretion
conforms to the standard of fair and equitable treatment. The case in
Middle East Cement Shipping and Handling Co S.A. v. Egypt 164 involved the
seizure and auctioning of the Claimant’s vessel in order to recover debts the
investor had incurred in relation to a State entity. A key question was whether
the procedural implementation of the auction was valid, in particular whether
sufficient notice of the seizure was given. 165 Arguably in conformity with Egyptian
law, the notice was given by attaching a copy of a distraint report to the
160
Saluka, ibid., paras. 305 et seq.
161
See e.g. BG Group Plc. v. The Republic of Argentina (UNCITRAL), Final Award, (December
24, 2007), para. 298:
“The duties of the host State must be examined in the light of the legal and business
framework as represented to the investor at the time that it decides to invest. This does not imply
a freezing of the legal system, as suggested by Argentina. Rather, in order to adapt to changing
economic, political and legal circumstances the State’s regulatory power still remains in place. As
previously held by tribunals addressing similar considerations, «[...] the host State’s legitimate
right subsequently to regulate domestic matters in the public interest must be taken into consideration
as well.»” (citing Saluka v. Czech Republic, cit., para. 304.)
See also Feldman v. Mexico, cit., para. 112 (stating that “[g]overnments, in their exercise
of regulatory power, frequently change their laws and regulations in response to changing economic
circumstances or changing political, economic or social considerations. Those changes may
well make certain activities less profitable or even uneconomic to continue.”)
162
See Pope & Talbot v. Canada, cit., paras. 123, 125, 128, 155, see also MTD v. Chile, cit., para.
109 with a reference to an expert opinion by Schwebel.
163
See Eureko v. Poland, cit., paras. 232 et seq. See also discussion at footnote 39 and accompanying
text.
164
Middle East Cement Shipping and Handling Co S.A. v. Arab Republic of Egypt, ICSID Case
No. ARB/99/6, Award, (April 12, 2002.)
165
The issue turned on the question whether the seizure breached the requirement of due process
in the provision prohibiting direct and indirect expropriations without compensation in the
Egyptian-Greek BIT, and the principle of fair and equitable treatment.
273

Investor-state arbitration as governance
vessel, because the Claimant could not be found onboard the ship. The tribunal,
however, considered that the authority had wrongly exercised its discretion by
using this in absentia notification instead of notifying the Claimant directly at
his local address. Relying on the principle of fair and equitable treatment in
interpreting the due process requirement in the expropriation provision of the
Greek-Egyptian BIT, the tribunal reasoned that “a matter as important as the
seizure and auctioning of a ship of the Claimant should have been notified by
a direct communication [...] irrespective of whether there was a legal duty or
practice to do so by registered mail with return receipt.” 166
This reasoning implies, without formulating it explicitly, a proportionality-type
analysis, weighing the importance of investment protection, the
legitimate government interest pursued, and the fact that less restrictive but
equally effective ways were available to put the claimant on notice of the
impending seizure of his ship.
3.4. Proportionality analysis and reasoning in investment arbitration
Proportionality analysis is increasingly applied by investment tribunals, in ways
that are similar to those in many domestic legal orders and other international
dispute settlement systems, including the EC/EU, the ECHR or the WTO dispute
settlement system. This concerns, above all, the determination of whether
a host State’s measures constitutes an indirect expropriation or a violation of
some aspects of fair and equitable treatment. Proportionality analysis, however,
is open to the criticisms that it confers power on judges to take policy-driven
decisions about the proper balance between conflicting rights and interests, and
that it encourages a focus on principles above rules.
This criticism may be less problematic in the domestic context as the
legislature there has power to reverse court decisions on administrative and
legislative standards, at least with regard to future cases. Yet, in the investment
treaty context, the revision of BITs is a slow and slow-acting process requiring
consent of both contracting State parties. Furthermore, most investment
treaties do not provide for an institutional procedure that can be triggered in
order to adapt the treaty in response to interpretations by investment tribunals,
for example along the lines of the NAFTA Free Trade Commission, an organ
through which the State parties can jointly issue authoritative interpretations
of the rules and standards applicable to investor-State disputes. 167 While the
166
Middle East Cement Shipping v. Egypt, cit., para. 143.
167
See Art. 1131(2) NAFTA. For such an interpretation, see, for example, NAFTA Free Trade
Commission, Notes of Interpretation of Certain Chapter 11 Provisions, 31 July 2001, available at
www.international.gc.ca/trade-agreements-accords-commerciaux/disp-diff/NAFTA-Inter-
274

Investor-state arbitration as governance
application of proportionality analysis to constitutional rights has some parallels
with its application in the context of interpreting investor rights under investment
treaties, national constitutional courts and international treaty-based courts,
such as the ECJ and the ECHR, may well be in a better institutional position
to bear this weight than are ad hoc and evanescent investment treaty tribunals.
Yet, as shown in this Report, investment treaty tribunals are already
exercising governance functions and applying very open-textured standards,
in situations where important public interests are involved. Given that reality,
and the possibilities of at least a loose structure of control through institutional
supervision and checking by other tribunals, as well as critical scrutiny by the
academic community, think-tanks and NGOs, the adoption of a proportionality
methodology at a minimum establishes criteria and a framework to ensure that
tribunals consider the relevant interests under the applicable principles, and
weigh or balance them under an established framework. This may produce better
and more convincing reasoning, and enable clearer assessment, critique and
accountability of tribunals, because each decision must be rationalized under
the proportionality framework and methodology. A proportionality analysis
certainly seems preferable as a rational process for balancing investment protection
and competing interests, by comparison with approaches in which an
extensive summary of the facts of the case at hand is followed by the abrupt
determination with little intelligible legal reasoning that a State’s measure does
or does not violate fair and equitable treatment or constitutes a measure tantamount
to expropriation based on “I-know-it-when-I-see-it”‐type of reasoning.
Proportionality analysis also has the advantage that it is open towards
different strands of political theory and different substantive preferences on
investment protection. 168 It is potentially attractive both to those stressing that
tribunals should more broadly take into account non-investment related interests
of non-represented parties that are affected by the outcome of a tribunal’s
decision, and to those seeking to tighten the legal framework of State interferences
with foreign investment. Furthermore, the methodological structure
of proportionality analysis may have the effect that arbitrators become more
accountable since they also have to justify their decisions in a detailed fashion.
Proportionality analysis thus has the potential to become a tool to enhance
pr.aspx?lang=en. Likewise, the new US Model BIT provides for a similar treaty-based body.
See Art. 30(3) US Model BIT 2004: “A joint declaration of the Parties, each acting through its
representative designated for purposes of this Article declaring their interpretation of a provision
of this Treaty shall be binding on a tribunal, and any decision or award issued by a tribunal must
be consistent with that joint decision.”
168
Cf. Andenas and Zleptnig, op. cit., p. 371 at p. 387, drawing on the work of Paul Craig on
judicial review of agency decisions in the United Kingdom.
275

Investor-state arbitration as governance
accountability and justification for governmental action and the activity of
arbitral tribunals alike.
In summary, while reasons for hesitation must be acknowledged, the
principle of proportionality has the potential to help structure both the relationships
between States and foreign investors and between States and investment
tribunals. Proportionality analysis potentially enhances the legitimacy
of rule-governed legal institutions that undertake it. As a study of the adoption
of proportionality analysis by more and more national and international courts
concludes: “In adopting the proportionality framework, constitutional judges
acquire a coherent, practical means of responding to these basic legitimacy
questions.” 169 Intense concerns about legitimacy in the system of international
investment treaty law should drive a rapid adoption of proportionality analysis
as a standard technique. This is one step toward investment treaty tribunals
recognizing and meeting the demands that their place in global regulatory
governance now requires of them.
4. Addressing demands for legitimacy in the investor-state arbitration system:
Roles of global administrative law
Arbitral tribunals exercise significant power in formulating standards for
host State conduct vis-à-vis foreign investors and in reviewing State conduct
against these standards. As shown in Parts II and III of this Report, this power
is magnified by being part of a system of governance. Numerous scholars and
practitioners have pointed to concerns about the legitimacy of these exercises of
power, with some asserting that there is or soon will be a veritable “legitimacy
crisis.” 170 This Part focuses in Section 1 on the connection between demands
for increased legitimacy and what has been described above as the governance
function of investor-State arbitration, and suggests reforms largely capable
of implementation by the decision-makers themselves, which will enhance
legitimacy through bringing the practices of tribunals and other agencies more
into line with applicable principles of the emerging global administrative law.
Section 2 argues that one particularly important element in doing this is for
tribunals and appointing and supervisory agencies to ensure the quality and
depth of the tribunals’ legal interpretation, analysis and reasoning.
169
Stone Sweet / Mathews, op. cit., p. 5.
170
See the literature cited in footnote 7.
276

Investor-state arbitration as governance
4.1. Investor-State tribunals as regulators beyond the state: Distinguishing
the different problems of legitimacy
People in democratic societies are accustomed to the idea that exercises of
power on public issues, particularly power exercised by public bodies or by
bodies authorized by the State to act on public issues, should be legitimate.
This applies to investor-State arbitration tribunals which exercise power in the
public sphere: they review past actions of States, they in effect help set limits
to States’ future actions and they take positions on matters affecting entire
populations and the way these populations are governed. The tribunals operate
and exercise power in the global administrative space, which is created in large
part by States through their agreements, including investment treaties and the
ICSID and 1958 New York Conventions. The demands for public legitimacy
and justification in relation to these investor-State tribunals are thus different,
often dramatically different, from those applying to commercial arbitration.
Ordinary transnational commercial arbitration between corporations is a different
form of dispute resolution in terms of the legitimacy demands it faces.
Whereas investment treaty arbitration faces legitimacy demands stemming
from the fact that investment tribunals exercise control over the host State’s
conduct which operates in a public rather than a private sphere, commercial
arbitration cases ordinarily are significant only for the disputing parties and
their stakeholders, although on occasion these cases can have some precedential
and even systemic implications. 171
Legitimacy can be approached and understood in Weberian terms, or in
democratic terms through the use of democratic electoral processes or plausible
substitutes for such processes. These two different approaches to legitimacy will
be briefly addressed in turn. Max Weber analyzed the legitimacy (and hence the
171
On the differences between investment arbitration and regular commercial arbitration see Van
Harten, Gus / Loughlin, Martin, “Investment Treaty Arbitration as a Species of Global Administrative
Law,” European Journal of International Law, 17:2006, p. 121 at p. 139 et seq.; Schill,
Stephan, “Arbitration Risk and Effective Compliance: Cost-Shifting in Investment Treaty Arbitration,”
Journal of World Investment & Trade, 7:2006, p. 653, at pp. 676-679. Experience with
commercial arbitration has systemic effects in shaping the judgment of economic actors about
whether to include arbitration clauses in future contracts and about which arbitral institutions and
rules to use. Mistelis, Loukas / Baltag, Crina / Brekoulakis, Stavros, Corporate Attitudes and
Practice: Recognition and Enforcement of Foreign Awards, 2008; Mistelis, Loukas, “International
Arbitration: Corporate Attitudes and Practices,” American Review of International Arbitration,
15:2004, p. 525; Eisenberg, Theodore / Miller, Geoffrey / Sherwin, Emily, “Arbitration’s
Summer Soldiers: An Empirical Study of Arbitration Clauses in Consumer and Nonconsumer
Contracts,” University of Michigan Journal of Law Reform, 41:2008, p. 871. With regards to
investor-State arbitration based on contracts, or in which a contract is central to the substantive
issues, the public legitimacy issues for tribunals are often much the same as where an investment
treaty provides the whole basis for the claim. See Álvarez, José, “Book review,” American Journal
of International Law, 102:2008, p. 909, at pp. 911-2.
277

Investor-state arbitration as governance
claim to authority outside the power to coerce obedience) of laws and institutions
as coming from one or more of three sources: Tradition (i.e., a long-accepted
way of conducting matters), charismatic leadership or bureaucratic rationality.
172 Investor-State tribunals are hardly traditional from the standpoint of the
lay public, and they seldom rely on the public persona and charisma of their
individual members. So, in Weberian terms, investor-State arbitration depends,
at least in part, on the legality and rationality of its design, its processes, and the
technical quality and persuasiveness of the reasons tribunals give in explaining
and justifying their decisions. This theme will be discussed in Section 2 below.
Electoral democracy provides a different and more elaborate means of
legitimation. 173 A particular feature of democratic elections by secret ballot is
that they allow for the special democratic freedom of the voters to engage in
political expression by allowing them to act arbitrarily. Voters are not required to
give reasons for their choice. They are free to throw out the current government
because they simply are tired of it. 174 The basic legitimacy of democratic forms
of government thus comes through their election by arbitrary voters. Elected
leaders, in turn, may also bring legitimacy to the international institutions they
establish, control or support, as founders and funders, and to institutions over
which they themselves can exercise what might be arbitrary political authority,
for example by removing a cabinet minister or the head of a government agency.
Extending this democratic legitimation to formal transnational institutions,
however, is very difficult, especially for relatively weak States whose influence
on these institutions is necessarily limited. 175
Accordingly, the direct democratic legitimation of investor-State tribunals
is tenuous. They are, of course, based on the consent of the relevant States,
either in a measured inter-public way through consent to a BIT or regional
agreement or to the ICSID Convention, or, more privately and raising special
issues, in a State agency’s contract with the investor. However, this delegation
of decision-making power to arbitral tribunals, without more, is often too thin
to provide much democratic legitimation. The treaty commitments last a long
time, they are not supervised through institutions with regular processes of
democratic political participation, and the electoral processes which give the
172
Weber, Max, Economy and Society: An Outline of Interpretive Sociology, Guenther Roth and
Claus Wittich (eds.), 1968.
173
See Ferejohn, John, “Accountability in a Global Context,” IILJ Working Paper 5:2007 (Global
Administrative Law Series) available at http://iilj.org/publications/documents/2007-5.GAL.
Ferejohn.web.pdf.
174
See ibid., p. 20 et seq. (discussing the ancient Greek story of a peasant voting to ostracize Aristides
the Just, simply because the peasant had enough of him being called “the Just.”)
175
De Burca, Grainne, “Developing Democracy Beyond the State,” Columbia Journal of Transnational
Law, 46:2008, p. 221.
278

Investor-state arbitration as governance
basic legitimation to governmental institutions in democratic States can seldom
come into play when an investor’s arbitral claim is actually made and an arbitral
tribunal comes into operation. Furthermore, the host State itself usually only
determines the appointment of one of the three arbitrators without needing to
compromise with the investor-claimant.
What then are the non-electoral mechanisms of legitimation of transnational
institutions that exercise public power, including investor-State arbitral
tribunals? This question of non-electoral legitimation is fundamental in all
kinds of transnational institutions, especially where they have real powers of
governance affecting the rights and responsibilities of individuals, corporations,
States and other groups. In fact, concerns about legitimacy, effectiveness and
acting justly, combined with political pressure and protests, have led many
transnational institutions to change their practices and their views as to what
the applicable norms conferring legitimacy are and indeed what their roles
are as regulative institutions and public actors in relation to public issues. For
example, the Basle Committee of central bankers now publishes drafts on the
internet and invites comments before it adopts new policies on the supervision
of commercial banks; 176 the World Bank follows a similar consultation procedure
in setting its social safeguards policies, and has an Inspection Panel to
which individuals claiming to be victims of a breach of the Bank’s own policies
can complain; 177 the ICSID Convention now contemplates transparency of
documents and hearings during investment arbitrations that would have been
unimaginable just a few years ago. 178
176
Barr, Michael / Miller ,Geoffrey, “Global Administrative Law: The View from Base,” European
Journal of International Law, 17:2006, p. 15.
177
Kingsbury, Benedict, “Operational Policies of International Institutions as Part of the Law-
Making Process: The World Bank and Indigenous Peoples” in Goodwin-Gill, Guy S. / Talmon,
Stefan (eds.), The Reality of International Law, Oxford University Press, 1999, p. 323; Szablowski,
David, Transnational Law and Local Struggles: Mining Communities and the World
Bank, Oxford, Hart Publishing, 2007.
178
See the amended ICSID Rules: Rule 48(4) (concerning the publication of the legal reasoning
of the tribunals); Rule 37(2) (providing for third-party participation as amicus curiae); Rule 32(2)
(providing for the possibility to hold public hearings.) See on the recent changes to the ICSID
Rules Antonietti, Aurélia, “The 2006 Amendments of the ICSID Rules and Regulations and the
Additional Facility Rules,” ICSID Review – Foreign Investment Law Journal, 21:2007, p. 427.
See further on issues of transparency and third-party participation in investor-State arbitration
Coe, Jack J., “Transparency in the Resolution of Investor-State Disputes – Adoption, Adaptation,
and NAFTA Leadership,” University of Kansas Law Review, 54:2006, p. 1339; Zoellner, Carl-
Sebastian, “Third-Party Participation (NGO’s and Private Persons) and Transparency in ICSID
Proceedings” in Hofmann, Rainer / Tams, Christian J. (eds.), The International Convention for
the Settlement of Investment Disputes (ICSID) – Taking Stock After 40 Years, Nomos Verlagsgesellschaft,
2007, p. 179; Tams, Christian J. / Zoellner, Carl-Sebastian, “Amici Curiae im internationalen
Investitionsschutzrecht,” Archiv des Völkerrechts, 45:2007, p. 217; Knahr, Christina,
“Transparency, Third Party Participation and Access to Documents in International Investment
Arbitration,” Arbitration International, 23:2007, p. 327. It is notable, however, that UNCITRAL
279

Investor-state arbitration as governance
Moreover, these developments, while not universal, are not simply isolated
reforms. They are part of the general if uneven emergence of norms of global
administrative law, dealing with matters such as participation, transparency,
due process, reason-giving, the existence of review mechanisms, accountability
and respect for basic public law values including the rule of law. 179 These
norms of global administrative law may be applicable as positive law in specific
instances. Often, however, they will be influential in determining what weight
another decision-making body, such as a national court, will give to the rule or
decision issued by the transnational body in question. More generally, they are
markers in the framing of debates about the legitimacy of the exercise of power
by transnational bodies that affect the lives and well-being of human beings.
In investor-State arbitration, participation by the defending State, and its
public, in the actual arbitral proceedings can help somewhat with democratic
legitimation, as the elected government engages in appointing a member of the
arbitral tribunal it consented to establish, and argues its case. This, however, is
hardly enough in cases where tribunals are interpreting provisions, such as the
“fair and equitable treatment” standard or the concept of indirect expropriation,
that are not precise and thus inescapably confer on tribunals a wide margin in
their decision-making. This is compounded because a tribunal’s decision on
how to interpret and apply one of these open-ended provisions can have implications
for non-participants, including dozens of other States and innumerable
specific investments around the world, because identical or similar standards are
obligatory in virtually every investment treaty relationship. The interpretation
of such a provision by arbitral tribunals potentially shapes the future behavior
of States and their legislatures and agencies, as well as the expectations and
choices of investors and perhaps of other actors affected by investment-related
issues. In other words, the effects of public decisions of investment tribunals
are not limited to the investment treaty governing the dispute at hand. This can
be seen in particular through examination of the importance of precedent, and
Rules have been much slower to change, and some prospective parties to arbitrations may strongly
prefer fora which have not moved toward “publicness” in these ways.
179
For substantive discussion of specific principles of global administrative law, see the materials
cited in footnotes 2 and 12-16, as well as works of Jean-Bernard Auby, Armin von Bogdandy,
Sabino Cassese, Richard Stewart, and other leading scholars in this field. An extensive
bibliography is available at www.iilj.org/GAL. See also the valuable analysis of Howse, Robert,
“Adjudicative Legitimacy and Treaty Interpretation in International Trade Law: The Early Years
of WTO Jurisprudence” in Weiler, Joseph (ed.), The EU, The WTO and the NAFTA: Towards
a Common Law of International Trade, Oxford University Press, 2000, p. 35, focusing on fair
procedures, coherence and integrity in legal interpretation, and sensitivity to other relevant international
legal regimes (e.g., international environmental law and institutions), as elements used
by the WTO Appellate Body in building its legitimacy.
280

Investor-state arbitration as governance
the prevalence of references to precedent, in investment treaty arbitrations and
indeed in the phrasing of treaties. 180
Adherence by tribunals to global administrative law principles (where
these principles are applicable to the work of such tribunals) can play a role in
generating and/or enhancing the legitimacy of investment treaty arbitration.
Conversely, ignoring these principles provides grounds for serious criticism of
the work of tribunals. Part II of this Report examined what the jurisprudence
of tribunals has contributed in defining for States a framework based on standards
of good governance and the rule of law, mainly through interpretation
of the obligation to accord foreign investors fair and equitable treatment. The
examination of some of the requirements of good administrative conduct that
tribunals derive from fair and equitable treatment, and use as a yardstick for
measuring the appropriateness of State conduct, provides a gentle reminder
that arbitral tribunals themselves on occasion do not meet the requirements
of transparency, predictability, reason-giving and participation of affected
interests that they consider fair and equitable treatment entails for States. The
tribunals are, of course, not States and are not formally bound to the same
standards under the treaties they apply. However, as global administrative law
develops, the kinds of requirements investment treaty tribunals apply to States
will more and more become an indicator of the legal measure applicable also
to their own operations.
Key global administrative law principles for investor-State tribunals
obviously include good process, legality and freedom from bias or arbitrariness
in the decision-making process. More difficult to attain, because they introduce
delay and higher costs, but probably inevitable in the future, are provisions for
adequate review of the work of tribunals by a trusted independent mechanism.
Independent reasoned review of decisions by arbitrators or by an appointing
authority seems essential, and already exists to some extent, where the appointment
of an arbitrator is challenged on proper grounds, or where it is alleged
that an arbitrator has a direct conflict of interest. Of independent significance for
legitimacy, but also relevant if there is substantive review of tribunal awards,
is the requirement that arbitral tribunals address the issues and give reasons
for their decisions and awards. Courts in democratic States are expected to
give convincing legal reasons for their decisions partly because courts are not
themselves directly accountable to the public. Certainly, arbitrations can rest on
trust – if people trust the third party enough, they may be willing to hand over
the decision-making power to the third party even without specifying many
rules to be applied nor requiring much reasoning. But this is rare in situations
180
See infra footnotes 183 and accompanying text.
281

Investor-state arbitration as governance
where investor-State relations have deteriorated to the point where arbitration
is sought. Where there is little such trust or more concern about legitimacy,
the applicable legal rules will usually be more tightly specified through the
political process, and reason-giving by the dispute settlement body takes on
greater significance as the justification of the body’s actions in accordance with
the pre-specified law. The next section of this Report examines the norms and
practices of reason-giving, and of consideration of awards by other investor-
State tribunals, in recent investment arbitration jurisprudence.
4.2. Adequate reasoning and consideration of other awards as elements of
systemic legitimacy
Reason-giving is important as a response to the arguments made, and facts
asserted, by the disputants. Reason-giving is also important for the State as a
potential repeat defendant, and for non-litigants more generally, as it is the part
of the arbitral award which guides future conduct and shapes the normative
expectations of a wider audience as tribunals increasingly follow common-law
type rationalities and apply structures of reasoning that heavily use and rely on
investment arbitration precedent. It is this prospective effect or shaping impact
that lies at the heart of the view of investment arbitration tribunals as regulators.
The reasoning of arbitral awards is thus of considerable importance both
for the non-electoral legitimacy of the tribunals, and with regard to its regulatory
impact on future State administrative and regulatory behavior. Art. 48(3) ICSID
Convention does of course provide that an award “shall State the reasons upon
which it is based.” 181 It does not, however, really explain the purpose of the
reason-giving requirement. Furthermore, recent annulment committee decisions,
in setting a rather modest standard for the quality or cogency of the reasongiving
needed to avoid annulment, do not put the reason-giving requirement
into a wider context of public reason, deliberative democracy, and legitimacy.
Instead, they focus primarily on the question whether the reasoning is intelligible
to the parties, not necessarily whether the reasons given are adequate for the
wider audience of the tribunal, including the legislatures, courts and publics
of affected States and of unrelated States potentially affected by investment
awards, and also unrelated investors, insurers and other stakeholders. 182
181
A failure to state reasons also constitutes one of the grounds for the annulment of an ICSID
award under Art. 52(1)(e) ICSID Convention. Similarly, other arbitration rules specify that
awards have to be reasoned, see, for example, Art. 32(3) UNCITRAL Arbitration Rules (providing,
however, that the parties can agree that no reasons shall be required.)
182
While providing reasons does not mean that there are no lacunae, the reasoning has to enable
“the reader to follow the reasoning:” see CMS Gas Transmission Company v. Argentine Republic,
ICSID Case No. ARB/01/8, Decision of the Ad Hoc Committee on the Application for Annulment
of the Argentine Republic, (September 25, 2007), para. 97; see also Wena Hotels Ltd. v. Arab
282

Investor-state arbitration as governance
An implication of the global administrative law approach to global governance,
as noted in the opening section of this Report, is that the reasoning
of awards and indeed of judicial decisions in investment arbitration disputes
should reflect a quality of publicness in law —it should speak not only to the
parties to enable them to understand the ratio decidendi of the award, but also
to the interests and engagements of non-represented and non-participating
stakeholders. In particular, to the extent that it affects general principles of
international investment law and arbitration, the reasoning should engage with
these wider and systemic issues. This does not mean that affirmative statements
necessarily must be made on each such issue— prudence, circumspection and
minimalism can all be highly desirable arbitral and judicial virtues. Yet, the
reasoning should nonetheless be transparent and accessible not only from the
point of view of the parties to the proceeding, but to the tribunals’ wider audience,
including non-participating States, the investment community at large
and those groups that may be impacted by specific decisions in the context of
foreign investment activities. This is particularly true because of the precedential
effect investment awards have in practice.
It is sometimes asserted that because investment tribunals typically do
not have precedential authority – that is, they only decide the case before them
and each case is a new case – they do not need to worry about having ex ante
regulative effects on future behavior of the defendant State, let alone other
States. 183 Whatever the merits of this as a jurisprudential position, and indeed
as a theoretical mechanism for reducing the reach and impact of the decision
of each tribunal and hence assuaging the legitimacy problems, it is not the
current practice. States, and their legal advisors, would be rash not to consider
Republic of Egypt, ICSID Case No. ARB/98/4, Decision on the Application by the Arab Republic
of Egypt for Annulment of the Arbitral Award of 28 January 2002, para. 81.
183
This strategy was, for example, chosen by the tribunal in RosInvestCo v. Russia in regard of
its non-acceptance of earlier precedent with respect to the issue of whether most-favored-nation
(MFN) clauses can import the broader jurisdictional consent host States have given under investment
treaties with third countries. See RosInvestCo UK Ltd. v. The Russian Federation (SCC
Case No. V 079/2005), Award on Jurisdiction, (October 2007), para. 137, observing in a case of
open dissent with regard to the interpretation of MFN clauses:
“After having examined them [i.e. decision of arbitral tribunals regarding MFN-clauses
and arbitration submissions in other treaties], the Tribunal feels there is no need to enter into a
detailed discussion of these decisions. The Tribunal agrees with the Parties that different conclusions
can indeed be drawn from them depending on how one evaluates their various wordings
both of the arbitration clause and the MFN-clauses and their similarities in allowing generalisations.
However, since it is the primary function of this Tribunal to decide the case before it rather
than developing further the general discussion on the applicability of MFN clauses to disputesettlement-provisions,
the Tribunal notes that the combined wording in [the MFN clause] and
[the arbitration clause] of the [applicable] BIT is not identical to that in any of such other treaties
considered in these other decisions.”
283

Investor-state arbitration as governance
the arbitral jurisprudence on a specific issue in deciding how to deal with a
particular foreign investment. Regard to investment treaty awards is evident
also in changes in State practice as States come to draft new investment treaties
or revise existing ones. For example, broad interpretations of fair and equitable
treatment and the concept of indirect expropriation have led the United States
to introduce more restrictive wording in some recently concluded BITs and
Free Trade Agreements. 184 In a certain sense, prior jurisprudence thus has been
treated by States as de facto regulative.
References to ICSID decisions can be found in nearly all of the more
recent ICSID and NAFTA decisions on jurisdiction and awards on the merits.
A recent quantitative study of citations investment tribunals make to prior
decisions 185 confirms the strong qualitative impression derived by reading
recent awards in investment treaty cases, namely that “citations to supposedly
subsidiary sources, such as judicial decisions, including arbitral awards,
predominate.” 186 That the citation of earlier awards carries weight and that earlier
awards have an impact on subsequent awards, is also suggested by statements
that some investment tribunals have made with regard to the value of earlier
arbitral decisions. Although they emphasize the lack of de iure stare decisis, they
nevertheless have an irresistible urge to turn to earlier decisions for guidance. 187
The tribunal in El Paso v. Argentina, for example, stated that it would “follow
the same line [as earlier awards], especially since both parties, in their written
184
Art. 10.5(2)(a) of the Dominican Republic – Central America – United States Free Trade
Agreement, available at www.ustr.gov/Trade_Agreements/Bilateral/CAFTA/Section_Index.
html, for instance, stipulates —in departing from the more general treaty language in earlier
treaties— that “fair and equitable treatment includes the obligation not to deny justice in criminal,
civil, or administrative adjudicatory proceedings in accordance with the principle of due process
embodied in the principal legal systems of the world.” See further Art. 15.6 of the United States –
Singapore Free Trade Agreement, signed January 15, 2003, entered into force January 1, 2004, in
connection with an exchange of letters on the scope of the concept of indirect expropriation which
clarifies that bona fide general regulation does not regularly constitute a compensable indirect
expropriation. More generally on the interaction between investment arbitration and investment
treaty practice see UNCTAD, Investor-State Dispute Settlement and Impact on Investment Rulemaking,
2007, pp. 71-89.
185
Commission, Jeffrey P., “Precedent in Investment Treaty Arbitration – A Citation Analysis of a
Developing Jurisprudence,” Journal of International Arbitration, 24:2007, p. 129 at pp. 142-154.
186
Ibid., at p. 148. In particular, his results show a “marked increase of citation to ICSID decisions
by ICSID tribunals” (ibid., at. p. 149.) While ICSID tribunals between 1990 and 2001 cited
on average approximately two earlier ICSID decisions and awards, this number increased to an
average of more than seven within the period between 2002 and 2006. ICSID decisions on jurisdiction
even cited to an average of nine earlier ICSID decisions or awards. Similar trends are also
present with regard to decisions under the ICSID Additional Facility and non-ICSID investment
treaty awards (see Tables 3-5, at ibid., at pp. 149-150.)
187
See also Kaufmann-Kohler, Gabriele, “Arbitral Precedent: Dream, Necessity or Excuse?,”
Arbitration International, 23:2007, p. 357.
284

Investor-state arbitration as governance
pleadings and oral arguments, have heavily relied on precedent.” 188 The way
the parties to the disputes rely on precedent therefore suggests the emergence
of expectations that tribunals will decide cases not by abstractly interpreting the
governing BIT, but by embedding it into the pre-existing structure and content
of the discourse among investment treaty awards. 189
The significance of precedent is particularly evident in the NAFTA
award in Waste Management v. Mexico, which having itself purported to aggregate
and synthesize NAFTA precedents, has now become a locus classicus
not only on NAFTA’s fair and equitable treatment standard but on the parallel
standards in BITs. Similar in style to a system of stare decisis, the tribunal defined
the standard of fair and equitable treatment by referring to earlier NAFTA
decisions and stated:
“Taken together, the S.D. Myers, Mondev, ADF and Loewen cases
suggest that the minimum standard of treatment of fair and equitable
treatment is infringed by conduct attributable to the State and harmful
to the claimant if the conduct is arbitrary, grossly unfair, unjust or
idiosyncratic, is discriminatory and exposes the claimant to sectional or
188
El Paso Energy International Company v. The Argentine Republic, ICSID Case No. ARB/03/15,
Decision on Jurisdiction, (April 27, 2006), para. 39. See also AES Corporation v. The Argentine
Republic, ICSID Case No. ARB/02/17, Decision on Jurisdiction, (April 26, 2005), para. 18 (observing
that the investor relied on earlier investment awards “more or less as if they were precedent
[tending] to say that Argentina’s objections to the jurisdiction of this Tribunal are moot if not
even useless since these tribunals have already determined the answer to be given to identical or
similar objections to jurisdiction.”)
189
Cf. on the emergence of expectations in the reference to, application of and justified departure
from precedent Appellate Body Report, Japan – Taxes on Alcoholic Beverages WT/DS8/AB/R,
WT/DS10/AB/R, WT/DS11/AB/R, adopted 4 October 1996, p. 14 (observing that “[a]dopted
panel reports are an important part of the GATT acquis. They are often considered by subsequent
panels. They create legitimate expectations among WTO Members, and, therefore, should be
taken into account where they are relevant to any dispute. However, they are not binding, except
with respect to resolving the particular dispute between the parties to that dispute.”) Similarly
Saipem S.p.A. v. The People’s Republic of Bangladesh, ICSID Case No. ARB/05/07, Decision on
Jurisdiction and Recommendation on Provisional Measures, (March 21, 2007), para. 67.
“The Tribunal considers that it is not bound by previous decisions. At the same time, it is
of the opinion that it must pay due consideration to earlier decisions of international tribunals. It
believes that, subject to compelling contrary grounds, it has a duty to adopt solutions established
in a series of consistent cases. It also believes that, subject to the specifics of a given treaty and of
the circumstances of the actual case, it has a duty to seek to contribute to the harmonious development
of investment law and thereby to meet the legitimate expectations of the community of
States and investors towards certainty of the rule of law.”
See also International Thunderbird Gaming v. Mexico, cit., Separate Opinion by Thomas
Wälde, para. 16 (observing that while arbitral awards by themselves do not as yet constitute
binding precedent, a consistent line of reasoning developing a principle and a particular interpretation
of specific treaty obligations should be respected; if an authoritative jurisprudence evolves,
it will acquire the character of customary international law and must be respected.”) See further
ibid., paras. 129-130.
285

Investor-state arbitration as governance
racial prejudice, or involves a lack of due process leading to an outcome
which offends judicial propriety – as might be the case with a manifest
failure of natural justice in judicial proceedings or a complete lack of
transparency and candor in an administrative process.” 190
The tribunal thus derived the meaning of fair and equitable treatment
primarily from earlier decisions and defined it accordingly, not from its own
interpretation of the text of NAFTA. Consequently, the tribunal in Waste Management
itself focused more on applying the standard thus derived to the facts
of the specific case. 191
Once it is accepted that the legal interpretation and reasoning of tribunals
is important as a practical matter for future tribunals, for States, and for
the legitimacy of awards among parties and non-parties, some problematic
practices of reasoning can be discerned. One problematic pattern is simply to
posit in the abstract the normative content of vague standards of investment
protection, such as fair and equitable treatment, perhaps supported by some
quotations of equally abstract dicta by prior tribunals without further explanations
or justifications, and then to assert that the facts of the case meet or do
not meet this standard. 192 While this may meet the minimum requirements of
reasoning of the sort set by recent ICSID annulment committees, 193 tribunals
in this pattern may fail to show how they ground these abstract explications
of fair and equitable treatment in a legal fashion capable of assessment and
deliberative contestation. They thus also fail to counter the reproach that their
content is simply determined based on the subjective standards and preferences
of individual arbitrators.
A second problematic pattern consists in a failure to spell out the normative
assumptions tribunals are making when interpreting abstract standards,
such as fair and equitable treatment, and instead limiting themselves to extensively
presenting the facts of a case, with legal issues treated briefly and by
assertion more than by legal argumentation and reasoning. One such example
is the Partial Award in Eastern Sugar B.V. v. Czech Republic, which involved
a dispute about breaches of the Netherlands-Czech Republic BIT in view of
changes in the domestic law relating to the allocation of sugar quotas. 194 The
award extensively recounted the facts relevant to a claim based on a violation
190
Waste Management v. Mexico, cit., para. 98.
191
Waste Management, ibid., paras. 99 et seq.
192
See, for example, S.D. Myers v. Canada, cit., para. 134.
193
See footnote 180.
194
Eastern Sugar B.V. v. The Czech Republic (SCC Case No. 88/2004), Partial Award, (March
27, 2007.)
286

Investor-state arbitration as governance
of fair and equitable treatment in over 100 paragraphs, 195 and found a violation
of that standard, without, however, clearly identifying the standard’s legal
meaning and normative content, and without even making reference to arbitral
“precedent” and relevant sources for treaty interpretation, including international
law scholarship on this point. Instead, the award in question simply set out an
extremely broad framework within which the normative content of fair and
equitable treatment was situated. Thus, the tribunal considered that a violation
of fair and equitable treatment, at one end, “does not only occur through blatant
and outrageous interference,” and, at the other, “may also not be invoked each
time the law is flawed or not fully and properly implemented by a State.” 196
Basing a decision on such a broad framework, however, is inadequate in view of
the consensus existing today that fair and equitable treatment is a legal standard
with independent normative content 197 and in view of the concretization this
standard has already received in arbitral jurisprudence and academic writing. 198
The type of reasoning in Eastern Sugar might be sufficient in settings
where a dispute concerns only the parties to a proceeding. Such reasoning,
however, does not satisfy the quality demanded of reasoning of dispute settlement
bodies in public governance contexts. Although an argument elegantly
reviewing every possible precedent on international law issues raised by the
parties is not to be expected, and tribunals are inevitably constrained both by
the quality of the legal submissions they receive and by resources and costs,
it seems plainly insufficient in this field to posit the content of a certain legal
standard of investment protection without any careful inquiry into international
law sources and without the use of a convincing interpretative methodology.
This is an essential responsibility toward the system of arbitration based on
international law and to those arguing or arbitrating later investment treaty
cases which will properly seek to take account of earlier arbitral awards. More
generally, weak reasoning and inadequate assessment of prior jurisprudence
fuels concerns that investment tribunals are unaccountable, and apply legal
standards that are not only vague and unpredictable, but essentially are made
subordinate to the inclinations of investment tribunal members.
195
Eastern Sugar, ibid., paras. 222-343.
196
Eastern Sugar, ibid., para. 272.
197
See only Oil Platforms (Islamic Republic of Iran v. United States of America), Preliminary
Objection, Judgment, (December 12, 1996), Separate Opinion by Judge Higgins, I.C.J. Reports
1996, 803, 858, para. 39 (noting that fair and equitable treatment constitutes “legal terms of art
well known in the field of overseas investment protection” and having a “well-known meaning
given to these terms.”)
198
See Choudhury, Barnali, “Evolution or Devolution? – Defining Fair and Equitable Treatment
in International Investment Law,” Journal of World Investment & Trade, 6:2005, p. 297; Schreuer,
Christoph, “Fair and Equitable Treatment in Arbitral Practice,” Journal of World Investment &
Trade, 6: 2005, p. 357; Dolzer, “Fair and Equitable Treatment…,” op. cit., p. 87; Schill, “Fair
and Equitable Treatment…,” op. cit.
287

Investor-state arbitration as governance
Similarly, although investment tribunals are not bound by earlier decisions
and can thus diverge without committing an error of law, they nevertheless
ought ordinarily to explain why they diverge from the reasoning of well-known
prior decisions on the same point. 199 In most cases of “inconsistent decisions”
arbitral tribunals do this. The tribunal in SGS v. Philippines, for example,
extensively engaged in a discussion of the earlier award in SGS v. Pakistan
that suggested a contrary interpretation and application of umbrella clauses. 200
Likewise, the tribunal in El Paso Energy v. Argentina that preferred the solution
in SGS v. Pakistan, and disapproved of the ruling in SGS v. Philippines,
engaged in an extensive discussion of why it followed one rather than the other
approach. 201 Similarly, decisions on the interpretation of most-favored-nation
clauses usually discuss in a well-reasoned way inconsistent decisions by other
investment tribunals. 202
LG&E v. Argentina and Enron v. Argentina, both decisions concerning
the lawfulness of Argentina’s emergency legislation under the U.S.-Argentina
BIT, may raise concerns in this respect. While the decision in LG&E largely
followed the earlier award in CMS v. Argentina concerning the assessment of
Argentina’s conduct under the substantive BIT obligations, it departed from
the CMS decision with respect to the plea of necessity. 203 However, while it
frequently concurred with the award in the CMS case and even cited this award
as support for its interpretation of the substantive BIT obligations, including
fair and equitable treatment and the concept of indirect expropriation, 204 it did
not mention that the CMS award fundamentally differed concerning the concept
of necessity under international law. Instead, the tribunal in LG&E delivered
199
See Franck, S., “The Legitimacy Crisis…,” op. cit., p. 1521.
200
SGS Société Générale de Surveillance S.A. v. Republic of the Philippines, ICSID Case No.
ARB/02/6, Decision of the Tribunal on Objections to Jurisdiction, (January 29, 2004), paras.
119-126.
201
El Paso Energy v. Argentina, cit., paras. 71-82.
202
See, for example, Plama Consortium Ltd. v Bulgaria, ICSID Case No. ARB/03/24, Decision
on Jurisdiction, (February 8, 2005), paras. 210-226. The same, however, does not hold true as
regards the reasoning of the tribunal in RosInvestCo (see supra footnote 181), even though the
result of this decision may be more convincing. See generally Schill, Stephan, “Most-Favored-
Nation Clauses as a Basis of Jurisdiction in Investment Treaty Arbitration: Arbitral Jurisprudence
at a Crossroads,” Journal of World Investment & Trade, 10:2009, p. 189; and Paparinskis, Martins,
“MFN Clauses in Investment Arbitration between Maffezini and Plama – A Third Way?”
ICSID Review – Foreign Investment Law Journal (forthcoming.)
203
LG&E v. Argentina, cit., paras. 226-266. Compare CMS v. Argentina, cit., paras. 323-331,
353-394. See for a more detailed comparison of both decisions Schill, “International Investment
Law…,” op. cit., p. 265; see also Reinisch, August, “Necessity in International Investment Arbitration
– An Unnecessary Split of Opinions in Recent ICSID Cases? Comments on CMS v. Argentina
and LG&E v. Argentina,” Journal of World Investment & Trade, 8:2007, p. 191; Waibel,
Michael, “Two Worlds of Necessity in ICSID Arbitration: CMS and LG&E,” Leiden Journal of
International Law, 20:2007, p. 637.
204
LG&E v. Argentina, cit., paras. 125, 128, 171.
288

Investor-state arbitration as governance
its own decision without rebutting the arguments provided in the CMS award
against the operation of necessity. The tribunal in Enron, in turn, invoked the
decision in LG&E affirmatively as regards the interpretation of substantive
standards of treatment, 205 but largely followed the award in CMS concerning
the plea of necessity, without engaging, or merely noting, that the tribunal in
LG&E had adopted a conflicting position. 206 The best way, however, to arrive
at a jurisprudence constante, which is accepted by investors and States alike,
is for the tribunals to set out clearly the arguments for their approach and refute
existing counterarguments in order to reach, in a deliberative fashion, convincing
results about the proper interpretation of investment law and international
law principles.
5. Conclusion: Problems in operationalizing the normative justifications of
the public-regarding and governance-regarding dimensions of the investor-state
arbitration system
This Report has argued that investor-State arbitration is a form of global governance.
The case has been made that these arbitral tribunals help define proper
standards for State conduct toward investors, and serve as review agencies to
assess balances governments have struck between investor interests and public
interests. These tribunals are, of course, constrained by the law under which
they operate, including treaties under which they are established, and the terms
of national law, contracts and other legal instruments. They are also part of a
normative legal framework which includes the wider structure of customary
international law, general principles of law, and other treaties and international
decisions. All of these inform their work. But these observations do not give an
exhaustive account of how these tribunals function, nor of what is normatively
relevant in appraising the whole system of investor-State arbitration.
Instead, it is essential to reflect on a topic which receives rather less sustained
consideration than it merits: On what basis, if any, can the current system
of investor-State arbitration be normatively justified? The common proposition
that it is justified because it vindicates State aspirations to promote investment
flows, if it does indeed do that, addresses only the ordinary functional conception
of the tribunals as enforcing commitments and resolving disputes. It is a tenuous
justification at best for the more far-reaching governance functions exercised
by tribunals. Rather, the normative justifications for the current investor-State
205
Enron Corporation and Ponderosa Assets, L.P. v. Argentine Republic, ICSID Case No.
ARB/01/3, Award, (May 22, 2007), paras. 260, 262, 263, 274.
206
Enron, ibid., paras. 288-345. On these cases see Kurtz, Jürgen, “Adjudging the Exceptional
at International Law: Security, Public Order and Financial Crisis,” IILJ Working Paper 6:2008,
available at http://iilj.org/publications/documents/2008-6.Kurtz.pdf.
289

Investor-state arbitration as governance
arbitration system, as a form of governance, which produces and is subject to
global administrative law, are very likely to be aligned with one or another of
the basic normative conceptions of the role of global administrative law as a
whole. Considerations of regulatory efficacy, social welfare, democracy and
justice may all come into this. It may be debated whether global administrative
law should or realistically can embody robust commitments to promote overall
social welfare, or equity and just treatment of marginalized and disregarded
economic and social interests, or should instead be concerned more modestly
with promoting orderly administration and accountability. Bracketing these
far-reaching issues, three basic normative conceptions can be identified for
an administrative law of global governance, with potential relevance also to
investor-State arbitration as a form of governance: (1) Promotion of democracy,
(2) promotion of internal administrative accountability and (3) protection of
private rights and the rights of States. 207
The first of these normative conceptions, which views the role of global
administrative law as promoting democracy, is probably too demanding to be
a systematic objective for investor-State arbitration given the realistic limits
to the possibilities of this dispute settlement mechanism, but in special cases
particular democratic issues may be highly relevant. Clearly, national administrative
law in many countries has a democratic component: It ensures the
accountability of administrators to parliament by ensuring their compliance
with statutes, and to broader economic and social constituencies through public
participation in administrative decision-making procedures. The development
of a global administrative law, including through the work of investor-State
arbitral tribunals, could potentially strengthen representative democracy at
the national level by making global regulatory decisions and institutions more
visible and subject to effective scrutiny and review within domestic political
systems, thereby also promoting more accountability of global regulatory
decision-makers through those systems. 208 This could involve requiring such
administrative transparency and accountability processes within the State as
part of the standards of treatment required under investment treaties.
207
On similar normative conceptions behind domestic administrative law, see Schmidt-Assmann,
Eberhard, Das Allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee, 2 nd ed., 2004. The following passages
draw from joint work of Benedict Kingsbury and Richard Stewart on global administrative
law.
208
Systems of global administrative law might also support the development of deliberative democracy
at the level of global regulatory regimes, although the elements of such a conception
as well as the conditions of its effective realization have yet to be resolved. See Howse, Robert,
“Transatlantic Regulatory Cooperation and the Problem of Democracy” in Bermann, George A.
/ Herdegen, Matthias / Lindseth, Peter L.(eds.), Transatlantic Regulatory Cooperation: Legal
Problems and Political Prospects, Oxford University Press, 2000, p. 469.
290

Investor-state arbitration as governance
The second of these normative conceptions, internal administrative
accountability, focuses on securing the accountability of the subordinate or
peripheral components of an administrative regime to the legitimating center
(whether legislative or executive), especially through ensuring the legality of
administrative action. This conception emphasizes organizational and political
functions and regime integrity rather than any specific substantive normativity,
making it a potential model for an international order, particularly a pluralist
one that lacks a strong consensus on substantive norms. This conception provides
a strong basis for arguments that global administrative law should be
applicable (where apposite) to the work of the institutions of the investor-State
arbitral system.
The third normative conception is liberal and rights-oriented: Administrative
law protects the rights of individuals and other civil society actors,
mainly through their participation in administrative procedures and through the
availability of review to ensure the legality of a decision. Protection of foreign
investors is one instantiation of this conception. This conception may also be
extended to the protection of the rights of States; this idea may help to protect
publics and public interests even within powerful States, but it is likely to be
especially valuable for many developing countries and other weak states that
lack political and economic bargaining power and influence. This conception
may also overlap with the notion that global administrative law can promote the
rule of law by ensuring the public character of regulatory norms, their reasoned
elaboration, and their impartial and predictable application.
These three normative conceptions inform quests for legitimacy and
accountability in the work of international institutions. They have a direct
bearing on the design and functioning of the system of investor-State arbitral
tribunals, and on their legitimacy as they exercise the governance functions
which are an ineluctable part of their current mandates.
It is fruitful to consider the possible implications of these normative
conceptions as justifying the investor-State arbitration system: In particular, they
set specific conditions or require certain features in its institutional design and
institutional practices. At the same time, it must be recognized that problems of
structure and of institutional design may currently be an insuperable obstacle to
making investment treaty arbitration a totally effective and wholly legitimate
means of exercising power for the multiple set of functions which these arbitral
institutions are now called on to perform. They are regulatory institutions which
must at once: (1) Arbitrate and settle actual disputes between specific parties
(usually ex post, though in some cases the positive economic relations between
the disputants may be continuing at the time of the arbitration); (2) adjudicate
291

Investor-state arbitration as governance
these same disputes in ways that articulate public power to all concerned with
this specific political-economic issue, and with the substantive legal standards
involved, by embodying the idea of publicness in law; and (3) regulate by
interpreting applicable standards in ways that have prospective effects for
States and other actors. This leads to proposals for radical reform, such as Gus
Van Harten’s argument for abandoning the current model of what he regards
as privatized governance and instead creating a public institution with tenured
judges, a permanent International Investment Court. 209 As a practical matter,
however, proposals for such an institution, or for an appellate structure, seem
unlikely to be realized in the near term. Consequently, it seems both imperative
and more feasible for those involved in the current system to try to achieve
more legitimacy within it, rather than outside of it. This has been the focus of
the analysis and relatively modest set of recommendations made in this Report.
One fundamental structural problem with the aspiration to publicregarding
and governance-regarding institutional design and arbitral reasoning
is that the parties, and particularly the investor, may have little interest in
making the effort, and especially in paying the costs of providing this public
good, i.e., prospective governance of State behavior, and of the sophisticated
balancing of public and investor interests, through retrospective arbitration. Not
surprisingly, therefore, this public good is under-supplied. Furthermore, there
is no tax and no general system of State contributions to finance most of the
system. Even the system-level problems of overextension or weak legitimacy
in investor-State arbitration that may threaten its viability, are collective action
problems that no single investor, and probably few individual defendant States,
want to pay to fix. 210
Some individual arbitrators or panels of arbitrators may be particularly
skilled in this area, and motivated to put extra work into a particular award even
without financial recompense. But many arbitrators do not necessarily want
to assume large responsibilities without additional compensation, one or both
of the parties may indeed be apprehensive about arbitrators who might embed
the case into some wider set of considerations, and the appointments process
in any case can produce mismatches and idiosyncratic combinations. Institu-
209
Van Harten, Investment Treaty Arbitration [...], op. cit., p. 180 et seq. Similarly questioning
the suitability of investor-State arbitration as a mechanism to review sovereign acts of host States,
see, for example, Been, Vicki L. / Beauvais, Joel C., “The Global Fifth Amendment? NAFTA’s
Investment Protections and the Misguided Quest for an International «Regulatory Takings» Doctrine,”
New York University Law Review, 78:2003, p. 30; Poirier, Marc R, “The NAFTA Chapter
11 Expropriation Debate Through the Eyes of a Property Theorist,” Envt’l L., 33:2003, p. 851.
210
One way of financing the bringing of certain kinds of cases having general importance may be
to shift costs to the State party to the arbitration in case the investor’s claim was brought in good
faith. See Schill, “Arbitration Risk…,” op. cit., p. 653.
292

Investor-state arbitration as governance
tional support, such as is provided by the ICSID Secretariat or other arbitral
institutions, could conceivably help in the supply of reasoning addressed to
more expansive concerns, particularly if its officials play a significant role and
have a system-level view. Yet, the availability of such support varies greatly
with the institution and other factors.
This problem is exacerbated by the uneven range of cases brought to
investor-State tribunals. Except in very unusual circumstances, States are the
only targets of these cases. Public interest organizations do not bring these cases
against States – or not yet, although, if they find means to manage the costs,
it is possible to imagine NGOs becoming investors to challenge State action
through arbitration in the same way as some of them bring suits against foreign
States in national courts, or others have for many years purchased shares in
corporations to try to influence the corporation’s conduct. 211 Thus, it is usually
only investors with high economic stakes in the outcome who initiate these
cases, and they usually do so to receive a direct economic benefit, not to generate
jurisprudence on new issues or raise the quality of reasoning. Furthermore, in
some cases investors with meritorious and important claims do not bring them
at all, often because they may not want to be shut out of the relevant market.
Smaller investors, by contrast, may be discouraged from bringing claims because
of the significant costs involved in investor-State arbitration. 212
The institutional design of the investor-State dispute settlement structures
and its capacity to generate an international public good thus contrasts sharply
with, for example, international human rights tribunals. These set some limits
on locus standi, and typically require prior exhaustion of reasonably available
local remedies, but are open to persons claiming to be victims of substantive
human rights violations at relatively modest cost. 213 The Inspection Panels of the
World Bank and other international development banks are similar. In the World
Trade Organization, the absence of a direct right to litigate for corporations or
other private actors limits the range of cases, but within the inter-State process,
a structural problem of undersupply of the public good of law development in
211
But see Petersen, Luke / Gallus, Nick, “International Investment Treaty Protection of Not-for-
Profit Organizations,” International Journal of Not-for-Profit Law, 10:2007, p. 47, available at
www.icnl.org/knowledge/ijnl/vol10iss1/ijnl_vol10iss1.pdf (discussing the protection of investment
treaties of NGOs and their activities on foreign territory.)
212
Again, cost-shifting techniques may provide a solution to the deterrent effect of high costs. See
Schill, “Arbitration Risk…,” op. cit., p. 653.
213
Usually they pay nothing toward the costs of the institution itself, or the State’s defense, and
there may be NGOs or public interest lawyers able and keen to represent them ex gratia.
293

Investor-state arbitration as governance
ad hoc GATT Panels was in part addressed through the establishment of the
more precedent-creating standing seven-member Appellate Body in 1994. 214
Under the current system the investment arbitration tribunals are a highly
decentralized and fragmented regulator. They are usually not well embedded in
a unifying institution, although some loose monitoring occurs through multiple
appointments of individuals to tribunals. Furthermore, institutions such as the
Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD), UNCTAD,
the World Bank and the WTO Committee on Trade Related Investment Measures
all provide some institutional supervision and expert enunciation of
foreign investment theories and policies. In addition, some intellectual unity
is built by the tribunals themselves in their use of precedents and common
methodologies, by inter-governmental institutions distilling and disseminating
their work through publications and training in investment law (like UNCTAD,
or the OECD), and by unofficial actors such as the arbitration congresses or
academic commentators who analyze jurisprudence and existing or proposed
treaty clauses. Altogether, however, the tribunals are much less embedded in
political institutions capable of helping deliver on governance objectives than
are the WTO dispute settlement organs, or even OECD supervisory bodies
such as the Bribery Working Group under the OECD’s Convention against
transnational bribery of government officials. The combination of the strong regulatory
effects the investment tribunals have on States, and the lack of political
inter-governmental institutions in which the tribunals are effectively embedded,
intensifies the premium on high-quality reasoning and knowledgeable shaping
of standards for good State administration. The recognition by investor-State
tribunals that they are both producers and subjects of global administrative law
seems inevitable and is beginning to proceed apace.
214
For an overview see Trachtman, Joel, “The Domain of WTO Dispute Resolution,” Harvard
International Law Journal, 40:1999, p. 333.
294

What international investment
law and latin america can and
should demand from each other.
updating the bello/calvo doctrine
in the bit generation
Por Santiago Montt 1
“I have asked how we can overcome the governance dilemma on a global
scale. That is, how can we gain benefits from institutions without becoming
their victims? How can we help design institutions for a partially
globalized world that performs valuable functions while respecting
democratic values? And how can we foster beliefs that maintain benign
institutions? […] As students of political philosophy, our objective should
be to help our students, colleagues, and the broader public understand
both the necessity for governance in a partially globalized world and
the principles that would make such governance legitimate […] If global
institutions are designed well, they will promote human welfare. But if
we bungle the job, the results could be disastrous.”
Keohane, Robert O.,
“Governance in a Partially Globalized World,” Presidential Address,
American Political Science Association, 2000, American Political
Science Review, 95:2001, pp. 11-12.
Summary: 1. Introduction: International law as global governance.
2. A general overview of the BIT generation. 3. The BIT
generation as a mechanism of global governance. 4. Global
1
J.S.D., 2007, Yale Law School. Associate at Weil, Gotshal & Manges LLP. The opinions expressed
herein are those of the author, and do not represent the opinions of the author’s employer. The
ideas summarized in this paper constitute a substantial aspect of the normative underpinnings of
the author’s JSD dissertation entitled Global Constitutional and Administrative Law in the BIT
Generation. A Latin American Perspective of The Past, Present, And Future of State Responsibility
for Injuries to Foreign Investors.
295

International Investment Law and Latin America
constitutional and administrative law in the BIT generation.
4.1. Understanding State responsibility through the lenses of
corrective and distributive justice. 4.2. BIT law as global constitutional
law. 4.3. BIT law as global administrative law (strictu
sensu.) 5. What the BIT generation can/should demand from
Latin America: A well-behaved regulatory State. 6. What Latin
America can/should demand from the BIT generation: Deference
towards the well-behaved regulatory State (no traces of
the Lochner and respect for domestic public law.) 7. The challenges
that Latin America must self-impose as a consequence
of being part of the BIT network: A well-behaved regulatory
State for all (avoiding reverse-discrimination.) 8. Conclusions:
The updated Bello/Calvo doctrine.
1. Introduction: International law as global governance
To talk about the “BIT generation” 2 today in Latin America is not easy. The
somewhat traumatic experience of Argentina with investment arbitration, plus
the shift to the left of several countries, makes it very difficult to try to see the
big picture of present international investment law. Yet the BIT generation is
a global phenomenon that goes beyond Latin America. Therefore, as I will
try to show in this paper, developing countries in general and Latin America
in particular face the challenge to think about the BIT generation in terms of
global governance and global constitutional and administrative law, and to
assess whether or not this new structural pillar of the world order is advancing
essential goals such as economic development, the rule of law, and, more generally,
personal autonomy and welfare.
If we take a look from five thousand feet high, one thing appears very
clear: BITs’ architecture and main dimensions are no exception among other
institutional arrangements established at the supranational plane after the end
of the Cold War. In fact, the BIT generation forms part of a new era of globalization
and global law that is characterized by the remarkable expansion
of supranational governance mechanisms. 3 This comes at little surprise: The
2
The term was coined by Reisman, Michael / Sloan, Robert D., “Indirect Takings and its Valuation
in the BIT Generation,” British Yearbook of International Law, 74:2003, p. 115.
3
See Helfer, Laurence R. / Dinwoodie, Graeme B., “Designing Non-National Systems: The
Case of the Uniform Domain Name Dispute Resolution Policy,” William and Mary Law Review,
43:2001, pp. 144-45, nn. 1-5. “The number of [lawmaking and dispute settlement] institutions
operating outside the confines of national borders have become more numerous and heterogeneous
in the last decades of the twentieth century. Indeed, their growth appears exponentially.”
See also, Esty, Daniel C. “Good Governance at the Supranational Scale: Globalizing Adminis-
296

International Investment Law and Latin America
degree of interdependence that exists in the modern world demands effective
supranational governance mechanisms. 4
By definition, supranational governance mechanisms suppose the
delegation of powers and functions by the State. 5 Those delegations, severely
erode traditional concepts of sovereignty, 6 democratic self-determination 7 and
State (quasi) monopoly over law. Globalization, as Ladeur points out, “is based
on exchange processes which, more or less, bypass both the state and the
traditional international character of the world economy in the past.” 8 Hartley
similarly remarks that globalization, as a process, “takes away from individual
trative Law,” Yale Law Journal, 115:2006, p. 1495, and Held, David, “The Transformation of
Political Community: Rethinking Democracy in the Context of Globalization,” in Shapiro, Ian /
Hacker-Cordón, Casiano (eds.), Democracy’s Edges, Cambridge University Press, 1999, p. 84.
4
See e.g. Stein, Eric, “International Integration and Democracy: No Love at First Sight,” American
Journal of International Law, 95:2001, pp. 489-90. “The solutions of vital problems, such
as national security, protection of basic human rights, international trade and economic development,
the surge of migration, environmental protection, and cross-border criminality, has moved
beyond the reach of individual states and has called for institutionalized commitment and
cooperation on global and regional levels.” Esty, “Good Governance…,” op. cit., p. 1493. “The
interdependence of our globalized world has become painfully evident in recent years. National
governments alone cannot address a range of critical issues, including terrorism, trade liberalization,
economic integration, infectious diseases, and worldwide environmental issues such as
climate change;” and id. at p. 1500. See also, Helfer, Laurence R., “Constitutional Analogies in
the International Legal System,” Loyola of Los Angeles Law Review, 37:2003, pp. 194-95.
5
See Cottier, Thomas / Hertig, Maya, “The Prospects of 21 st Century Constitutionalism,” Max
Planck Yearbook of United Nations Law, 7:2003, p. 302. “Powers are increasingly shifted from
the national level to international and supranational governance structures.” See also, Franck,
Thomas M. (ed.), Delegating State Powers: The Effect of Treaty Regimes on Democracy and
Sovereignty, New York, Transnational Publishers, 2000.
6
See e.g. Slaughter, Ann-Marie, A New World Order, Princeton University Press, 2004, pp.
266-67. “Theorists, pundits, and policymakers all recognize that traditional conceptions of sovereignty
are inadequate to capture the complexity of contemporary international relations. The
result is seemingly endless debate about the changing nature of sovereignty: what does it mean?
Does it still exist? Is it useful?” See also, Ladeur, Karl-Heinz, “Globalization and the Conversion
of Democracy to Polycentric Networks: Can Democracy Survive the End of the Nation State?”
in Ladeur, Karl-Heinz (ed.) Public Governance in the Age of Globalization, Aldershot, Ashgate
Publishing, 2004, p. 110; Raustiala, Kal, “Rethinking the Sovereignty Debate in International
Economic Law,” Journal of International Economic Law, 6:2003, p. 843; Koh, Harold H., “Review
Essay: Why Do Nations Obey International Law?” Yale Law Journal, 106:1997, p. 2631 and
Jackson, John J. “Sovereignty-Modern: A New Approach to an Outdated Concept,” American
Journal of International Law, 97:2003, p. 786.
7
See Stein, “International Integration and Democracy…,” op. cit., p. 490. “Internationalization
almost invariably means a loss of democracy,” citations omitted. See also, Franck, Thomas M.,
“Can the United States Delegate Aspect of Sovereignty to International Regimes,” in Franck,
Thomas M. (ed.), Delegating State Powers: The Effect of Treaty Regimes on Democracy and
Sovereignty, New York, Transnational Publishers, 2000, p. 2-3.
8
Ladeur, “Globalization and the Conversion of Democracy…,” op. cit., p. 5.
297

International Investment Law and Latin America
States the ability to control day-to-day activities within their territories. With
globalization, a country is no longer «an island into itself.»” 9
The erosion of venerable concepts such as sovereignty, democracy,
accountability, and citizen participation in public affairs signifies a serious
normative conundrum for the new post-Cold War international law. 10 If the State
is constrained by these new rules and principles, this necessarily means that the
domestic political process is equally limited. Von Bogdandy summarizes this
situation by noting that “to the extent that national politics reflect democratic
processes, globalization and democracy clash.” 11
In other words, supranational entities can impose regulatory solutions
which supersede those that were adopted domestically in accordance with
the preferences and values of the people. 12 In consequence, international law
claims authority, and an authority superior to that of the State. But again, where
lies the legitimacy of the policies and values that international law impose on
domestic legal and political processes? Kumm provides an accurate summary
of the authority/legitimacy problem of present international law, that deserves
an extended quotation:
“In the 15 years following the end of the Cold War, developments in
international law have brought serious legitimacy issues to the fore. The
moment of triumph for the post-World War II model of liberal constitutional
democracy at the end of the Cold War is increasingly feared to have
been the prelude of its decline. This decline is linked to the emergence
of the international legal order that increasingly serves —if not as an
iron cage— certainly as a firmly structured normative web that makes
an increasingly plausible claim to authority. It tends to exert influence on
national politics and legal processes and often exerts pressure on nations
9
Hartley, Trevor C., European Union Law in a Global Context, Cambridge University Press,
2004.
10
Esty, “Good Governance…,” op. cit., p. 1515, notes how “many scholars thus see democratic
foundations for the exercise of power as the sine qua non of legitimacy. To the extent that this is
true, global governance is doomed to illegitimacy.” See also, Shapiro, Martin, “Administrative
Law Unbounded: Reflection on Government and Governance,” Indiana Journal of Global Legal
Studies, 8:2001, p. 374-75.
11
Von Bogdandy, Armin, “Globalization and Europe: How to Square Democracy, Globalization,
and International Law,” European Journal of International Law, 15:2004, p. 889.
12
See Helfer, “Constitutional Analogies…,” op. cit., p. 197. “Where treaty obligations are dynamic
and evolve through institutional processes outside of any one state’s control, compliance with
those obligations may clash with domestic preferences and raise trenchant legitimacy concerns.
The formal rules of state consent to treaties do little to ameliorate these concerns, suggesting the
need for alternative sources of legitimacy to support adherence to international agreements and
institutions.”
298

International Investment Law and Latin America
not in compliance with its norms. Actors in constitutional democracies
are increasingly engaging seriously with international law’s claim to
authority. What they find once they seriously engage in international
law gives rise to concern. Citizens find themselves in a double bind:
The meaning of participation in the democratic process on the domestic
level is undermined as international law increasingly limits the realm in
which national self-government can take place.” 13
In some cases, the new model of international law as global governance
claims authority with mechanism as effective as direct effect and supremacy
(the main example is, of course, European Union institutions, without entering
into the debate of the nature of such legal order, i.e. supranational versus international.)
And it does so by borrowing power from whom used to monopolize it
(or intend to): The State. In other words, the new international law “diminishes
the authority and power of a state by restraining its internal decision-makers.” 14
After all, that is the precise reason why international governance mechanisms
were created in the first place.
This means that the impact of international law on domestic public law
is not trivial: Constitutional law (and administrative law too) “loses its claim to
regulate comprehensively the exercise of public authority within the territorial
limits of the state.” 15 As Cottier & Hertig observe, “the Constitution itself can
no longer pretend anymore to provide a comprehensive regulatory framework
of the state on its own […] [T]he national Constitution today and in the future
is to be considered a «partial constitution,» which is completed by the other
levels of governance.” 16
The consequence is that new global governance mechanisms are changing
our views not only of international law, but also of domestic public law.
Before, domestic public law used to be considered part of the domaine reservé
of the State, and therefore, the exclusive province of government monopoly.
Today, domaine reservé, both as a political and juridical concept, is over.
With this general background in mind, I plan to turn the attention now
toward the BIT generation, and view it as one more manifestation of the general
13
Kumm, Mattias, “The Legitimacy of International Law: A Constitutionalist Framework of
Analysis,” European Journal of International Law, 15:2004, pp. 912-13.
14
Cheng, Tai Heng, “Power, Authority, and International Investment Law,” American University
International Law Review, 20:2005, p. 482.
15
Walter, Christian, “Constitutionalizing (Inter)national Governance — Possibilities for and
Limits to the Development of an International Constitutional Law,” German Yearbook of International
Law, 44:2001, p. 194.
16
Cottier / Hertig, “The Prospects…,” op. cit., pp. 303-04.
299

International Investment Law and Latin America
trend depicted. The challenge is then, precisely, to ask the normative questions
of authority and legitimacy that commentators and scholars noted before in
the precise context of foreign investment. For the purpose of focusing on this
specific context, I will assume the model of international law as governance
as a “given aspect” of the modern world, leaving it out of the discussion. Of
course, this does not mean that it is not essentially problematic on a more general
scale, but merely that I will not address those more general difficulties here.
As the title of this paper suggests, I am rephrasing those questions in
the following, more concrete and restrictive terms: What can/should the BIT
generation demand from Latin America and from developing countries more
generally, and what can/should it not? What can/should Latin America demand
from the BIT generation? And one extra question not included in the title: What
challenges must Latin America self-impose as a consequence of being part of
the BIT network?
In trying to answer these normative questions, I will rely on one of the
main lessons of international law Latin America gave to the world in the 19 th
century: The Calvo doctrine according to its original formulation. The Calvo
doctrine, posing that “equality is the maximum,” is a political/juridical concept
that has been deeply misunderstood. Three key elements of this doctrine always
pass unnoticed. First, it was invented much earlier than the first writings of
Carlos Calvo. Indeed, it appeared as early as 1832, in the first latin american
treatise of international law: Andrés Bello’s Derecho de Jentes. That is, the
doctrine is as old as the then new independent region. 17
Second, the doctrine was created as part of a framework designed to
incentivate foreign investment in the region: Foreign investors were offered and
17
Bello, Andrés, Principios de Derecho Internacional, 2 nd ed., 1844, printing of 1847, p. 77, “Es
obligación del soberano que les da acogida [a los extranjeros] atender á su seguridad, haciéndoles
justicia en sus pleitos, y protegiéndolos aun contra los naturales, demasiado dispuestos á
maltratarlos y vejarlos, particularmente en paises de atrasada civilizacion cultura. El estranjero
á su entrada contrae tácitamente la obligacion de sujetarse á las leyes y á la jurisdiccion local,
y el Estado le ofrece de la misma manera la proteccion de la autoridad pública, depositada en
los tribunales. Si estos contra derecho rehusasen oir sus quejas, ó le hiciesen una injusticia
manifiesta, puede entónces interponer la autoridad de su propio soberano, para que solicite se
le oiga en su juicio, ó se le indemnizen los perjuicios causados. Los actos jurisdiccionales de
una nacion sobre los estranjeros que en ella residen, deben se respetados de las otras naciones;
porque al poner el pié en el territorio de un Estado estranjero, contraemos, segun se ha dicho, la
obligacion de someternos á sus leyes, y por consiguiente á las reglas que tiene establecidas para la
administracion de justicia. Pero el Estado contra tambien por su parte la obligacion de observarlas
respecto del extranjero, y en el caso de una palpable infraccion, el daño que se infiere á este, es
un injuria contra la sociedad de que es miembro. Si el Estado instiga, aprueba ó tolera los actos
de injusticia ó violencia de sus súbditos contra los estranjeros, los hace verdaderamente suyos, y
se constituye responsable de ellos para con las otras naciones,” emphasis added.
300

International Investment Law and Latin America
provided with full civil (non-political) legal equality, a revolutionary statement
for those times and perhaps still for the present times. 18 The doctrine was then
the mere reverse side of that basic equality created to promote immigration
and investment: If investors wanted that advantage, then they could not ask
for more than equality, with the exception of situations of denial of justice.
And third, the doctrine’s creators and promoters were firm believers
in property rights and economic liberalism; after all, both Bello and Calvo
were men of their times. For this reason, and in order to avoid all the antiinvestment
ideological dimensions that the 20 th century added to the Calvo
doctrine —which today typically frightens foreign investors— I will call this
original version the Bello/Calvo doctrine.
Yet, at the same time, it should not be forgotten that the doctrine was
an answer to the concrete and specific 19 th century enemies of diplomatic
protection and gunboat diplomacy. The fact that those enemies do not exist
anymore —at least not since the Porter Convention (1908) and the U.N. Charter
(1945)— should not be an obstacle to conclude that the deep normative roots
of the doctrine are now more alive than ever: Equality between nations, and
equality between nationals and foreign investors. The point is, though, that the
doctrine needs updating.
Concretely, this paper explores how this old latin american doctrine
can serve us to understand the “governance dilemma” 19 dimension of the BIT
generation, that is, that “although institutions are essential for human life, they
are also dangerous.” 20 As the following pages will try to prove, the updated version
of the Bello/Calvo doctrine imposes two minimal conditions of legitimacy
to the BIT generation. The first condition requires that the BIT jurisprudence
resulting from the broad and open-ended BIT provisions crystallize into what
I refer to as BITs-as-developed countries-constitutional law-and-no-more.
If BIT jurisprudence crystallizes in the bad case equilibrium, BITs will
end up being a gunboat-arbitration in the same sense that protection of aliens
abroad by their States was a gunboat-diplomacy during the 19 th century. Indeed,
there exists the danger that BIT jurisprudence ends up crystallizing the broad
BIT principles into concrete rules that protect property rights and economic
freedoms to a much greater extent than what constitutional and supreme courts
18
See e.g., art. 57 of the Chilean Code of 1854 also drafted by Bello, Andrés: “La ley no reconoce
diferencias entre el chileno y el extranjero en cuanto a la adquisición y goce de los derechos
civiles que regla este Código.”
19
Keohane, “Governance in a Partially Globalized World…,” op. cit., p. 1.
20
Keohane, “Governance in a Partially Globalized World…,” op. cit., p. 1.
301

International Investment Law and Latin America
in the U.S. and Europe have traditionally done. If that is the case, equality
between nations would be breached.
The second condition is that BIT law should not become a privilege
law for foreigners, in which BITs are converted into “legal enclaves” or a
privilege for aliens. 21 This second condition, of course, depends on developing
countries’ own will. If BITs really contain international minimum standards and
not an unjustified commitment to the status quo, then those standards should
necessarily be extended, sooner or later, to domestic investors. So, provided
that the standards embodied in BITs go no further than those established in
developed countries, there is no reason nor basis for not extending them to
domestic players.
The idea today is not to level foreign investors down to the potentially
precarious condition of national investors, but to demand reasonable principles
of international investment law, and to then level national investors up to
those standards. If Roth commented more than half a century ago that “South
America was and remains the centre of the propaganda which maintains that
the alien can have no different nor greater rights than the nationals,” 22 now we
should say that “the national can have no different nor weaker rights than the
alien,” of course, provided that the international minimum standards are set at
a reasonable level.
This paper proceeds as follows. Part 2 presents a general overview of
the BIT generation phenomenon. Part 3 explores from a general perspective
why we can affirm that the BIT generation constitutes an arrangement of global
governance. Part 4 explains the impact of the BIT generation in terms of global
constitutional law and global administrative law. Parts 5, 6 and 7 intend to ask
the normative questions presented above in this introduction. The conclusion
summarizes the basic ideas of this paper, and presents a course of action for
Latin America, as well as an assessment of the current state of affairs of the
regional efforts to protect itself from potential abusive mechanisms of global
governance.
21
The concept of BITs as “legal enclaves” was developed by Daniels, Ronald J., “Defecting on
Development: Bilateral Investment Treaties and the Subversion of the Rule of Law in the Developing
World,” draft, available at www.unisi.it/lawandeconomics/stile2004/daniels.pdf. (Last
visited Feb. 16, 2007.)
22
Roth, Andres H., The Minimum Standard of International Law Applied to Aliens, 1949, p. 69.
302

International Investment Law and Latin America
2. A general overview of the BIT generation
From 1959, when Germany and Pakistan concluded the first bilateral investment
treaty, 23 to 2005, the number of BITs has grown globally to 2,495. 24 With the
intention of increasing the inflow of foreign direct investment (FDI), developing
countries have massively embarked on an ongoing project to conclude these
treaties with developed countries, and also among themselves. 25 As a result,
at the beginning of the 21 st century, we are witnessing the development of a
structural pillar of the new world order: The BIT generation.
Among developing countries, African and Southeast Asian nations were
the first to begin signing BITs. They followed programs that were created and
implemented at the end of the 1950’s by Western European countries, originally
Germany and Switzerland. China and Eastern European nations followed
during the 1980’s. Latin American countries, by contrast, entered this picture
somewhat later. With the exception of several early, atypical cases, they began
to join the BIT system in 1987, 26 most joining after 1990. 27 By then, the phenomenon
had become highly popular and accepted throughout the world. As a
result, the BIT system grew from being a network of 265 treaties in mid-1987, 28
to 700 in 1994, 29 1857 in 1999, 30 and finally, to the current size of nearly 2500
treaties by the end of 2005.
23
See Treaty for Promotion and Protection of Investment, Nov. 25, 1959, West Germany-Pakistan,
457 U.N.T.S. 23.
24
See “United Nations Conference on Trade and Development,” World Investment Report, 2006,
p. 26. About 70% of them are currently active.
25
See Vandevelde, Kenneth J., “U.S. Bilateral Investment Treaties: The Second Wave,” Michigan
Journal of International Law, 14:1993, p. 621 and Salacuse, Jeswald W., “BIT by BIT: The
Growth of Bilateral Investment Treaties and Their Impact on Foreign Investment in Developing
Countries,” International Lawyer, 24:1990, p. 655. See also a list of BITs in “United Nations
Conference on Trade and Development,” Bilateral Investment Treaties in the Mid-1990s, 1998. A
more recent list, though incomplete, is available at the UNCTAD website http://www.unctadxi.
org/templates/DocSearch____779.aspx. (Last visited Dec. 13, 2005.)
26
Only Bolivia, Jamaica and Uruguay began concluding BITs after 1987.
27
The order of entrance into the system is the following: Argentina (1990), Venezuela (1990),
Chile (1991), Perú (1991), Paraguay (1992), Cuba (1993), Ecuador (1993), Honduras (1993),
Colombia (1994), Costa Rica (1994), El Salvador (1994), Nicaragua (1994), Mexico (1994),
Guatemala (1996.)
28
See United Nations Centre on Transnational Corporations, Bilateral Investment Treaties, New
York, United Nations Publication, 1988, pp. 6-7. At the time, according to the Centre, id. at p. 7,
“the majority of developing countries which have signed bilateral investment treaties are to be
found in Africa and South-East-Asia.”
29
See Dolzer, Rudolf / Stevens, Margrete, Bilateral Investment Treaties, The Hague – Boston
– London, Martinus Nijhoff Publishers, 1995, pp. xii and 267-326.
30
See “United Nations Conference on Trade and Development,” Bilateral Investment Treaties
1959-1999, New York, United Nations, 2000, p. 1, available at http://www.unctad.org/en/docs/
poiteiiad2.en.pdf. (Last visited Aug. 4, 2006.)
303

International Investment Law and Latin America
The BIT generation is a network of treaties that are very similar, though
not identical. 31 These treaties regulate the admission, treatment and expropriation
of foreign investment, as well as the settlement of disputes. The common
legal architecture of BITs is straightforward. Host States commit themselves
to providing a stable regulatory system aimed at the protection of investments,
including in most cases the provision of “fair and equitable” treatment (F&ET),
full protection and security, treatment no less favorable than that provided
to nationals (NT) or to third-state nationals (MFN), and no direct or indirect
expropriation without proper compensation.
A quick comparison of all the treaties that form this pool reveals two
characteristics which, though crucial for understanding the emergence of the
BIT, have been somewhat overlooked by scholars and commentators. The first
of these is that BITs are written using extremely broad, and open-ended concepts.
BIT language, in other words, resembles Constitutional language, and it
is no exaggeration to state that BITs represent actual Economic Constitutions
for foreign investors doing business in countries that have adopted them. More
importantly, not only do BITs contain specific “constitutional” provisions that
favor foreign investors, but also give “original constitutional” jurisdiction
to arbitral tribunals, thus replacing domestic courts. As is well known, this
jurisdiction is “original,” because investors do not have the burden to exhaust
domestic legal remedies, as is the general rule in customary international law.
The second somewhat underreported feature of BITs is that they are all
worded in more or less the same terms. 32 As one french commentator remarks,
“whilst these treaties are signed during different periods of time and with
different states, they remain similar in content. Numerous provisions of these
31
See Dolzer / Stevens, Bilateral Investment…, op. cit., p. xii. See also, Hamilton, Calvin A. /
Rochwerger, Paula I., “Trade and Investment: Foreign Direct Investment Through Bilateral and
Multilateral Treaties,” New York International Law Review, 18:2005, p. 8. “The fundamental of
BITs, including their objectives, format and broad underlying principles, have changed little over
the years.” Lowe, Vaughan, “Regulation or Expropriation,” Current Legal Problems, 55:2002,
Oxford University Press, p. 451. “BITs differ in their detail; but all provide broadly the same protection.
The three main provisions have already been mentioned: the guarantees against unlawful
expropriation, and the duties to treat investment fairly and equitably and to give them full security
and protection.”
32
In 1987, Denza, Eileen / Brooks, Shelag, “Investment Protection Treaties: United Kingdom
Experience,” International And Comparative Law Quarterly, 36:1987, p. 913, commented that
“nearly 300 treaties now exist worldwide—broadly similar in character, content, and standards,
although there are important national differences in emphasis and detail. The effect has been to
create an infrastructure of agreements based on realistic accommodations rather than political
rhetoric, and to provide important support for those standards of customary international law
which had seemed to be slipping away.”
304

International Investment Law and Latin America
treaties are identical. They use specific investment law vocabulary,” 33 citing
notions such as “fair and equitable treatment,” “expropriation,” “measures tantamount
to expropriation,” “fork in the road,” and “umbrella clauses.” 34 We have
witnessed a legal de facto standardization, in which all countries have adopted
more or less the same basic treaty. Indeed, as Douglas acutely points out, “the
striking feature of this collection of model BITs is that their formal layout and
substantive content are very similar, often practically identical, in spite of the
different economic or cultural reality prevailing in the states in question.” 35
The combination of these two aspects signifies that BIT interpretation
is giving rise to a genuine constitutional jurisprudence, by which I mean a
process of judicial norm-creation that gives actual specific content to the overly
general provisions of the treaties. 36 And from a mere descriptive perspective,
we can thus see how, after the first arbitral award was rendered in 1990, 37 BIT
case law has started to become its own distinct field of international law. This
has resulted in “the establishment of a genuine arbitration case law specific to
the field of investment.” 38
That this revolutionary addition to the new world order saw the light of
day without the scrutiny of domestic constituencies in the developing world
should not come as a surprise; after all, this is often the norm in international
relations and foreign affairs. 39 In any case, the result is that developing countries
are only now realizing the full import of what it means to be part of the BIT
system. Finally, at a time when there is no immediate exit from the network,
people in developing countries are beginning to ask the two most obvious
descriptive and normative questions: How did we end up (and even begin)
being part of this network? And, is this legitimate and/or convenient for us?
33
Duprey, Pierre, “Do Arbitral Awards Constitute Precedents? Should Commercial Arbitration
Be Distinguished from Arbitration Based on Investment Treaties,” in Gaillard, Emmanuel (ed.)
Towards a Uniform International Arbitration Law?, Bern, Staempfli, New York, Juris Publishing,
2005, p. 276.
34
Duprey, “Do Arbitral Awards Constitute Precedents…,” op. cit., p. 276.
35
Douglas, Zachary, “The Hybrid Foundation of Investment Treaty Arbitration,” British Yearbook
of International Law, 74:2004, p. 159.
36
See Cass, Deborah Z., “The «Constitutionalization» of International Trade Law: Judicial Norm-
Generation as the Engine of Constitutional Development in International Trade,” European Journal
of International Law, 12:2001, p. 46, “Generation of constitutional norms and structures by
judicial interpretation.” And Id. p. 47, “Constitutionalization as judicial norm-creation.”
37
See Asian Agric. Prod. Ltd. v. Sri Lanka, ICSID, Case No. ARB/87/3 (June 27, 1990.)
38
Duprey, “Do Arbitral Awards Constitute Precedents…,” op. cit., pp. 276-77.
39
See Dahl, Robert A., “Can international organizations be democratic? A skeptic’s view,” in
Shapiro, Ian / Hacker-Cordón, Casiano (eds.), Democracy’s Edges, Cambridge University Press,
1999, p. 21, commenting on the lack of control by the general public in matters of foreign affairs.
305

International Investment Law and Latin America
3. The BIT generation as a mechanism of global governance
Using European Union nomenclature, it is possible to say that a “negative integration”
model has been a favorite strategy among possible global governance
arrangements. 40 Instead of concluding detailed treaties or “dense” binding
documents —which, together with other policy alternatives, presuppose less
erosion for State sovereignty— 41 State negotiators have typically preferred to
agree only on very general principles, leaving the task of concretizing them to
the dispute settlement bodies created by those same general agreements. 42 In
fact, this is, as Esty points out, one of the main forms of global policymaking:
“International policymaking can be carried out through governmentto-government
negotiations and the contractual exchange of specific
commitments in treaties. Alternatively, governments can coordinate
policies by mutual recognition of each others’ national rules. But when
nation-states agree not on specific substantive outcomes but rather on
decision-processes, they create mechanisms of global policymaking or
supranational governance.” 43
40
See Lindseth, Peter L., “Democratic Legitimacy and the Administrative Character of Supranationalism:
The Example of the European Community,” Columbia Law Review, 99:1999, p. 632.
“From the national standpoint, these decision-makers often enjoy a significant degree of legal
autonomy, in that no particular state is guaranteed a formal veto over their supranational policy
choices. In its most rudimentary form, this autonomous “supranational normative power’”tends
to be adjudicative, as under the dispute settlement mechanism of the World Trade Organization
(WTO.)” Emphasis added.
41
Esty, “Good Governance…,” op. cit., pp. 1497-98, provides a complete list of policy alternatives:
“Supranational governance might therefore refer to any number of policymaking processes
and institutions that help to manage international interdependence, including (1) negotiation by
nation-states leading to a treaty; (2) dispute settlement within an international organization; (3)
rulemaking by international bodies in support of treaty implementation; (4) development of government-backed
codes of conduct, guidelines, and norms; (5) pre-negotiation agenda-setting and
issue analysis in support of treatymaking; (5) (sic) technical standard-setting to facilitate trade;
(6) networking and policy coordination by regulators; (7) structured public-private efforts at norm
creation; (8) informal workshops at which policymakers, NGOs, business leaders, and academics
exchange ideas; and (8) private sector policymaking activities.”
42
See Kumm, “The Legitimacy of International Law…,” op. cit., p. 914. “Traditionally international
legal obligations arose either because of specific treaty obligations assumed by states ratifying
the treaty or as a matter of customary international law reflecting longstanding customary practice
of states. Treaties today, though still binding only on those who ratify them, increasingly delegate
powers to treaty-based bodies with a quasi-legislative or quasi-judicial character. Within their
circumscribed subject-matter jurisdiction, these bodies are authorized under the treaty to develop
and determine the specific content of the obligations that states are under.” See more generally,
Krisch, Nico / Kingsbury, Benedict, “Introduction: Global Governance and Global Administrative
Law in the International Legal Order,” European Journal of International Law, 17:2006, p. 1.
43
Esty, “Good Governance…,” op. cit., p. 1499, emphasis added.
306

International Investment Law and Latin America
Following Young, we can affirm that “we are, indeed, increasingly
surrounded by supranational courts.” 44 Or, with Helfer & Slaughter, to speak
of a “renewed millennial faith in the ability of courts to hold states to their international
obligations.” 45 Yet, these new courts and tribunals fulfill a different
function than that traditionally played by international bodies. They are doing
what Alvarez refers as “adjudicative law-making.” 46 International judicial
law-making “results from, at least in part, the relative absence of precision in
applicable law and from treaty-makers’ tendency to use their dispute settlers
to «complete» their treaty contracts.” 47
The obvious problem with this model of global governance is that it
converts judges into policymakers. Adjudication based on principles and not
rules —i.e., adjudication in the absence of normative determinacy— “generates
a second order social demand, this time for judicial discretion and governance.” 48
Stone Sweet has remarked upon this point, noting that “[j]ust inevitably, judges
who enforce such standards [balancing, proportionality, «least-means» tests,
and in general, incomplete or relational «contracts»] behave as relatively pure
policymakers, in that they use their discretion to evaluate and control the lawmaking
of others.” 49 From an international law perspective, Kumm has also
observed that “though states have consented to the treaty as a framework for
dealing with a specific range of issues, once they have signed on, the specificrights
and obligations are determined without their consent by these treatybased
bodies.” 50
There are several reasons explaining why countries have been following
this “negative integration” model of governance. Trachtman provides a convincing
explanation, wherein incomplete treaties permit either “(i) to agree
to disagree for the moment in order to avoid the political price that may arise
from immediate hard decisions or (ii) to cloak the hard decisions in the false
44
Young, Ernest A., “Institutional Settlement in a Globalizing Judicial System,” Duke Law Journal,
54:2005, p. 1146.
45
Helfer, Laurence R. / Slaughter, Anne-Marie, “Toward a Theory of Effective Supranational
Adjudication,” Yale Law Journal, 107:1997, p. 387.
46
Alvarez, Jose E., International Organizations as Law Makers, New York, Oxford University
Press, 2005, pp. 531 et seq.
47
Id. pp. 523-4. Alvarez, id. p. 426, also adds that “the level of judicial discretion is all the greater
within the context of the rudimentary international legal system as even its most sophisticated
and evolved treaty regimes, such as WTO’s covered agreements, are replete with substantive
and procedural lacunae that adjudicators need to fill, at least if they wish to avoid finding of nonjusticiability
or non-liquet.”
48
Stone Sweet, Alec, The Judicial Construction of Europe, Oxford University Press, 2004, p. 10.
49
Stone Sweet, op. cit., p. 119.
50
Kumm, “The Legitimacy of International Law…,” op. cit., p. 914.
307

International Investment Law and Latin America
inevitability of judicial interpretation.” 51 In fact, by cloaking decisions in this
inevitability, States borrow from the rule of law legitimacy. As Stein reminds
us, “adjudication procedures have formed the vanguard in the path toward closer
integration, offering legitimacy as an aspect of the rule of law.” 52
The important point to remark in this section is that BITs perfectly exemplify
the “negative integration” model of global governance. Indeed, there are
at least three basic characteristics that render the BIT structure a “laboratory”
case of global governance. First, the dispute settlement mechanism created
by these treaties —BIT tribunals— does not form part of any government or
supranational authority; these tribunals constitute a decentralized institutional
arrangement that lacks roots in any particular State. 53 Second, the tribunals’
institutional nature is more private than public: International commercial arbitration
is, indeed, a typically private means of dispute settlement. 54 Third,
and most important, BIT tribunals perform “adjudicative law-making” —they
have the mission of interpreting and applying highly open-ended and legally
indeterminate norms, such as those contained in BITs.
The latter point deserves closer attention. From a substantive perspective,
BITs’ main provisions —which are, in my opinion, the expropriation and fair
and equitable treatment (F&ET) clauses— are little more than general references
to customary and general international law (CIL/GIL, already open-ended
concepts.) Indeed, the concept of “expropriation” is not even defined in BITs,
and the interpreter must have recourse to CIL/GIL. The same can be said of the
F&ET clause, whose content refers to international minimum standards (IMS),
and therefore, to CIL/GIL (though subject to debate.)
In other words, from a substantive perspective, BITs do not provide
higher standards than those of CIL/GIL. If investors are not satisfied by these
51
Trachtman, Joel P., “The Domain of WTO Dispute Resolution,” Harvard International Law
Journal, 40:1999, p.351. See also, Alvarez, International Organizations…, op. cit., pp. 472-3.
52
Stein, “International Integration and Democracy…,” op. cit., p. 530.
53
Strictly speaking, this assertion is only completely true in the case of investment arbitration conducted
in accordance with the ICSID Convention, the only international commercial arbitration
system that is fully de-nationalized.
54
This brings to mind Sassen’s comments of globalization and privatization. See Sassen, Saskia,
“De-Nationalized State Agendas and Privatized Norm-Making,” in Ladeur, Karl-Heinz
(ed.) Public Governance in the Age of Globalization, Aldershot, Ashgate Publishing, 2004, p.
63. “Economic globalization has been accompanied by the creation of new legal regimes and
legal practices and the expansion and renovation of some older forms that bypass national legal
systems. This is evident in the rising importance of international commercial arbitration […] The
emerging privatized institutional framework to govern the global economy has possibly major
implications for the exclusive authority of the modern national state over its territory, that is, its
exclusive territoriality.”
308

International Investment Law and Latin America
standards, they can always demand concession contracts or investments agreements
where host States accept more demanding obligations. 55 After all, as
Reisman & Arsanjani point out, BIT principles are mere “indulgences.” 56 We
should not forget those standards were drafted by the end of the 1950’s and
early 1960’s. 57
So, BITs’ broad and open-texture standards should not be, as such, the
object of concern. BIT standards are all quite reasonable on their face, and cannot
be considered a threat to developing countries’ sovereignty and democratic selfdetermination.
Can someone honestly disagree with a principle requiring to treat
people in a fair and equitable way? Or with a principle such as expropriation
with compensation that has Medieval roots in the Spanish legal tradition? 58
However, there is no doubt that sources of concern remain. But we have
to be more precise: It is BITs as a mechanism of global governance —i.e., arbitral
tribunal giving concrete application to those principles— which continues
to threat developing countries’ sovereignty and democratic self-determination
(and developed countries too, as for example occurs with the U.S. in NAFTA
55
Indeed, in BIT litigation one can classify two different types of cases: Those in which the investor
has received specific commitments from the state, usually in the form of concession contracts
or investment agreements; and, those in which there are no such commitments or where the commitments
are incomplete, and where, as a consequence, the foreign investor’s welfare is left to the
vagaries of “pure regulatory” contexts (as typically occurs with national investors.) Undoubtedly,
it will always be easier to find breaches of international law in both domestic lawmaking and
adjudication that violates specific commitments. Instead, I am exclusively interested here in this
second group, the source of most “hard cases” in BIT litigation.
56
Reisman, Michael / Arsanjani, Mahnoush H., “The Question of Unilateral Governmental Statements
as Applicable Law in International Disputes,” ICSID Review – Foreign Investment Law
Journal, 19:2004, p. 343.
57
This observation may surprise some readers. They may legitimately ask, then, what is the purpose
of having BITs and studying them in so much detail, if they simply repeat the principles and
rules of CIL? This question indicates the lack of awareness among commentators, and even BIT
tribunals, regarding BITs’ most powerful and remarkable tool: Investor-state arbitration without
exhaustion of legal remedies. As Wälde, Thomas W., “The Umbrella Clause in Investment Arbitration.
A Comment on Original Intentions and Recent Cases,” Journal of World Inv. & Trade,
6:2005, p. 190, remarks, “it is the ability to access a tribunal outside the sway of the host State
which is the principle advantage of a modern investment treaty. This advantage is much more
significant than the applicability to the dispute of substantive international law rules.”
58
Indeed, the rule of expropriation appears in Las Siete Partidas (1256-1265.) See Partida 2 a ,
Tit. I, Ley II, in Los Códigos Españoles Concordados y Anotados, vol. 2, 1848, p. 320: “Otrosi
dezimos, que quando el Empedrador quisiesse tomar heredamiento, o alguna otra cosa a algunos
para si, o para darla a otro; como quier que el sea Señor de todos los del Imperio, para ampararlos
de fuerza, e para mantenerlos en Justicia, con todo esso non puede el tomar a ninguno de lo suyo
sin su plazer, si non fiziesse tal cosa, porque lo deuiesse perder segund ley. E si por auentura gelo
oviesse a tomar por razon que el que el Emperador oviesse menester de fazer alguna cosa en ello,
que se tornasse a pro comunal de la tierra, tenudo es por derecho de le dar ante buen cambio, que
va a tanto a mas, de guisa que el fin que pagado a bien vista de omes buenos.” See also, Partida 3ª,
Tit. XVIII, Ley XXXI, in Los Códigos Españoles Concordados y Anotados, vol. 3, 1848, p. 200.
309

International Investment Law and Latin America
Chapter 11 arbitration.) It is not BITs’ text per se, but rather unrestraint arbitrators
who should worry us.
The problem is that when States ratified treaties with such reasonable,
though loose, open-ended standards such as expropriations and fair and equitable
treatment, they entered into a “regulatory policy.” I am following here the
model that Aranson, Gellhorn & Robinson propose to explain open delegations
of power from Congress to the Executive (a somewhat similar phenomenon.)
According to these authors, “Legislators will accept risks over the range of
possibilities, preferring the gamble implicit in delegated legislative authority
—the regulatory lottery— to the equivalent ex ante regulatory certainty.” 59
During the liberal 1990’s, governments preferred to enter into the BIT
lottery rather than preserve the status quo of the lack of credibility of domestic
legal systems and the lack of enforceable remedies in international law. The
uncertainty of the outcome can be simplified by two different scenarios, represented
by the two alternative crystallizations of BIT jurisprudence: On the
one hand, the good case or BITs-as-developed countries-constitutional lawand-no-more,
where BIT jurisprudence recognizes standards of protection of
investments no higher than those that state courts in developed countries apply
to their own nationals; and on the other hand, the bad case or BITs-as-gunboatarbitration,
where jurisprudence converts BITs into a form of insurance for
foreign investors.
Though I will comment on the benefits and risks inherent in this gamble
later in this paper, I want to mention one general benefit that is common
to all successful mechanisms of global governance (including human rights
institutions): The addition of a new layer of check and balances to the exercise
of power. 60 As Esty observes, “by promoting careful consideration of policy
choices, providing a mechanism for benchmarking national policy results, and
forcing decision-makers to justify their actions, a functional global governance
structure adds depth to the system of check and balances, thereby limiting
national governmental mistakes and improving social welfare.” 61
Indeed, imposing appropriate standards of global governance top-down
from the international level may be an efficient means of bypassing local elites
59
Aranson, Peter H. / Gellhorn, Ernest / Robinson, Glen O., “A Theory of Legislative Delegation,”
Cornell Law Review, 68:1982, p. 61.
60
See Kumm, “The Legitimacy of International Law…,” op. cit., p. 919. “International law contributes
to the check and balances of a constitutional system, complementing domestic separation
of powers and federalism as another means of achieving this.”
61
See Esty, “Good Governance…,” op. cit., p. 1502.
310

International Investment Law and Latin America
and special interests groups, whose abuse of power is greatly responsible for the
weak institutional foundations in developing countries. After all, this is one of
the most attractive features of global governance: The stabilizing presence of
an additional institutional layer that limits the political effectiveness of factions.
4. Global constitutional and administrative law in the BIT generation
4.1. Understanding State responsability through the lenses of corrective and
distributive justice
BITs and their system of dispute resolution constitute not only a mechanism of
global governance, but also one that is producing a new global constitutional and
administrative law (GCL & GAL.) This new global public law complements and
even corrects (in a descriptive sense) domestic public law. The balance/tension
of property rights and the public interest, a key dimension of both constitutional
and administrative law, is now present at the global plane.
In the pursuing the public interest, the regulatory State in which we
live today —and which BIT tribunals control— has the constitutional power,
recognized by international law, to harm citizens and investors while in pursuit
of public interest. Moreover, it has the constitutional duty, also recognized by
international law, to allocate burdens and rewards across society in its permanent
quest for the public interest. As a result, in Craig’s words, “legislation
is constantly passed which is explicitly or implicitly aimed at benefiting one
section of the population at the expense of another. It is a matter of conscious
legislative policy.” 62
Because “under certain conditions, administrative decisions can legally
encroach on citizens’ rights,” 63 then, as Caranta notes, “harm alone cannot
therefore be sufficient to establish liability.” 64 We need much more than a demonstration
of economic damages in order to demand that the government pay
compensation. It is worth noting here that not even the normative argument of
efficiency leads to the conclusion that the citizen or investor must be always
indemnified. As Rose-Ackerman remarks, “an economic analysis of takings
law does not imply that everyone harmed by government actions should be
62
Craig, Paul P., “Compensation in Public Law,” Law Quarterly Review, 96:1980, p. 450.
63
Caranta, Roberto, “Public Law Illegality and Governmental Liability,” in Fairgrieve, Duncan
(ed., et. al), Tort Liability of Public Authorities in Comparative Perspective, London, British Institute
of International and Comparative Law, 2002, p. 272, emphasis added.
64
Caranta, op. cit., p. 272.
311

International Investment Law and Latin America
compensated. Such a conclusion would only result from a strong normative
commitment to the status quo distribution of property rights.” 65
That all new legislation and regulation does not have to be a Paretosuperior
movement is an inherent characteristic of all collective decision-making
mechanisms different from the unanimity rule. As we know, democratic constitutions
design the collective choice functioning of Congresses according to
versions more or less close to the majority rule. Under those arrangements,
majorities are allowed to adopt regulations that may be favorable to themselves,
even in the event that the costs of those decisions are imposed on defeated
minorities. This point was first stressed by Buchanan & Tullock:
“To our knowledge little or nothing has been said about the external
costs imposed on the individual by collective action. Yet the existence
of such external costs is inherent in the operation of any collective
decision-making rule other than that of unanimity. Indeed, the essence
of the collective-choice process under majority voting rules is the fact
that the minority of voters are forced to accede to actions which they
cannot prevent and for which they cannot claim compensation for damages
resulting.” 66
If all those who are impaired by regulatory changes had the right to
maintain the status quo or to be compensated according to the amount of
harm suffered, then that requirement would be equivalent to affirming that
Constitutions had established the unanimity rule, or supermajorities close to
it (depending on the methods adopted for calculating damages) as the basic
voting rule. 67
Hence, the question posed by Judge Higgins in 1983 —then a “somewhat
newer theme”— 68 now appears to be an essential and unavoidable part of the
65
Rose-Ackerman, Susan, “Regulatory Takings: Policy Analysis and Democratic Principles,” in
Mercuro, Nicholas (ed.), Taking Property and Just Compensation: Law and Economics Perspectives
of the Takings Issue, Boston, Kluwer Academic Publishers, 1992, p. 25.
66
Buchanan, James M. / Tullock, Gordon, The Calculus of Consent, 1965, pp. 89-90, emphasis
on the original.
67
See Buchanan / Tullock, op. cit., p. 91. “The unanimity test is, in fact, identical to the compensation
test if compensation is interpreted as that payment, negative or positive, which is required
to secure agreement.” See also, Rose-Ackerman, Susan, “Against Ad Hocery: A Comment on
Michelman,” Columbia Law Review, 88:1988, p. 1708, “the United States Constitution, in permitting
policies to be adopted by majority votes in representative assemblies and approved by
the President, did not contemplate that all statutes would meet with unanimous approval. Some
people would suffer losses while others benefited.”
68
See Higgins, Rosalyn, “The Taking of Property by the State. Decent Developments in International
Law,” in Académie de Droit International, Recueil des Cours, 176:1982-III, p. 269.
312

International Investment Law and Latin America
puzzle that the BIT generation faces: “[D]o interventions by the State that
leave title untouched in the hands of plaintiff, but nonetheless occasion him
loss, give rise to a right of compensation?” 69 At the end of the day, to decide
whether States will pay compensation, BIT tribunals must resolve —as do their
domestic constitutional and administrative law colleagues— the dilemma which
Ackerman presents so accurately in the following terms:
“Our legal problem arises at the point where capitalist economy and
activist state collide. No longer a night-watchman, the state surveys
the outcome of market processes and finds them wanting. Armed with
a prodigious array of legal tools, it sets about improving upon the invisible
hand —taxing here, subsidizing there, regulating everywhere. The
result of all this motion may well be something that clearly redounds to
the public good —a cleaner environment, a safer workplace, a decent
home. Nonetheless, these welfare gains can rarely be purchased without
social cost —though many may gain, some will lose as a result of the
new governmental initiative. And it is the fate of those called upon to
sacrifice for the public good that will concern us in this essay: When
may they justly demand that the state compensate them for the financial
sacrifices they are called upon to make?” 70
From a comparative perspective, it is possible to observe that, in all major
legal systems, State responsibility comprises two different areas: State liability
in torts and expropriations. Together, they are what the Germans referred to
as staatliche Ersatzleistungen or “public indemnifications.” 71 In the first case,
69
Higgins, op. cit., p. 269.
70
Ackerman, Bruce, Private Property and the Constitution, Yale University Press, 1977, p. 1.
This question is posed by Paul, Jeremy, “The Hidden Structure of Takings Law,” Southern California
Law Review, 64:1991, p. 1406, in the following terms: “When do individual contribution
to collective welfare cease to be a proper price of communal citizenship and become an unfair
sacrifice of the few to the many?”
71
In Germany, staatliche Ersatzleistungen is the general concept which includes all types of
compensations/damages that the State may have to pay to citizens, particularly: a) Torts or state
responsibility strictu sensu (Amtshaftung); b) various legal concepts linked to expropriation: b1)
Expropriation strictu sensu; b2) state interventions tantamount to expropriation of illegitimate
character (unlawful quasi-expropriatory encroachments) (enteignungsgleicher Eingriff); b3) state
interventions tantamount to expropriation of legitimate character (enteignender Eingriff), now
included in the more modern concept of “delimitation of rights that requires to pay compensation”
(ausgleichspflichtige Inhaltsbestimmung); b4) unequal burdens or special sacrifices in relation
to non-patrimonial rights (Aufopferungsanspruch.) See Singh, Mahendra P., German Administrative
Law in Common Law Perspective, Springer, 2001, pp. 244 et seq.; Mir Puigpelat, Oriol,
La responsabilidad patrimonial de la Administración. Hacia un nuevo Sistema, Madrid, Civitas,
2002, pp. 71 et seq. and Rüfner, Wolfgang, “Basic Elements of German Law on State Liability,”
in Bell, John / Bradley, Anthony W. (eds.), Governmental Liability: A Comparative Study, United
Kingdom National Committee of Comparative Law, 1991.
313

International Investment Law and Latin America
fault and negligence, including illegality and arbitrariness, are the bases for
the machine’s operation; in the second case, the “essence” or core of property
rights, equality and hardship (sacrifice.)
Harlow refers to the first group as liability and the second as compensation.
72 The first is ruled mainly by principles of corrective justice. As a general
matter, this version of justice centers the attention on the direct and immediate
relation between two parties. Weinrib summarized it in the following terms:
“[Corrective justice] focuses on a quantity that represents what rightfully
belongs to one party but is now wrongly possessed by another party
and therefore must be shifted back to its rightful owner. Corrective
justice embraces quantitative equality in two ways. First, because one
party has what belongs to the other party, the actor’s gain is equal to the
victim’s loss. Second, what the parties would have held had the wrong
not occurred provides the baseline from which the gain and the loss are
computed [...] A violation of corrective justice involves one party’s gain
at the other’s expense. As compared with the mean of initial equality,
the actor now has too much and the victim too little. Because the actor
has gained what the victim has lost, equality is not restored merely by
removing the actor’s gain (which would still leave the victim with a
shortfall) or by restoring the victim’s loss (which would still leave the
actor with an excess.)” 73
On the other hand, compensation is guided both by principles of aggregative
justice —the public sphere, as opposed to the private one— and distributive
justice strictu sensu —the share of the collective sphere that individuals have
for themselves. 74 Both aggregative and distributive justice strictu sensu are
generally included in the broad concept of distributive justice. 75
At the most general level, it may be said that for damages to be acceptable
and bearable by citizens and investors, they must result from a diligent
and legitimate exercise of power by public authorities. But, in addition, the
72
See Harlow, Carol, State Liability: Tort Law and Beyond, Oxford University Press, 2004, p.
60.
73
Weinrib, Ernest J., The Idea of Private Law, Harvard University Press, 1995, p. 62.
74
See Harlow, op. cit., p. 3.
75
According to Weinrib, op. cit., p. 62, “distributive justice divides a benefit or burden in accordance
with some criterion. An exercise of distributive justice consists of three elements: the
benefit or burden being distributed, the persons among whom it is distributed, and the criterion
according to which it is distributed. The criterion determines the parties’ comparative merit for a
particular distribution. The greater a particular party’s merit under the criterion of distribution, the
larger the party’s share in the thing being distributed.”
314

International Investment Law and Latin America
resulting allocation of burdens and benefits, even if it resulted from a legal and
legitimate process, must also fulfill the basic requirements of aggregative and
distributive justice as defined by that country’s respective legal/political system.
Liability and compensation are thus the two cornerstones of State responsibility.
4.2. BIT law as global constitutional law
BIT adjudication, by being forced to take a position with respect to these corrective
and distributive justice dilemmas, is fundamentally problematic. These
conceptual hurdles remind us that BIT law and jurisprudence have a global
constitutional law character. In fact, by redefining the scope and limits of the
rules for expropriation and liability, BITs are creating a new body of GCL.
Note that this new set of rules and principles trump domestic constitutional
law within the State’s own territory, at least as a lex specialis that applies only
to foreign investors.
The concept of constitutional law is used here in a broad sense, which
includes administrative law. Following a continental law approach, administrative
law is understood to comprise rules and principles also dealing with
expropriation and State liability in tort, but to a larger and usually more protective
extent than that found in constitutions and constitutional jurisprudence
(the latter in the strict sense.) It should not be forgotten that administrative law
—particularly in Europe and Latin America, where democracy has not always
been the dominant political arrangement— presented itself in the past as having
the mission of protecting the citizen against the State. 76
I am aware that the terms constitution and constitutionalization have
proven to be difficult and controversial when they relate to international law
and institutions, particularly in the absence of a relevant global policy. But they
remain attractive. In this context, the main point to note is that arbitral tribunals
confront a significant number of political and normative difficulties that have
emerged at the domestic level presenting a characteristically constitutionaladjudicatory
nature. All over the world, on both national and supranational
76
See e.g. García de Enterría, Eduardo, La lucha contra las inmunidades de poder en el derecho
administrativo: poderes discrecionales, poderes de gobierno, poderes normativos, Madrid,
Civitas, 3rd ed., 2004, explaining administrative law as essentially inspired by the fight against
power immunities. García de Enterría is the greatest exponent of modern Spanish Administrative
Law, created during Franco’s Regime. See also, Cottier / Hertig, “The Prospects…,” op. cit.,
pp. 293-94. “In general, the history of constitution-making shows that many constitutions were
established by force or adopted after a period of crisis (revolution or civil or international war),
at a time when a group with a common social and political vision came to prevail […] Therefore,
revolutionary constitution-making frequently fails to satisfy requirements of both efficiency and
legitimacy.”
315

International Investment Law and Latin America
levels, defining the scope and conditions of “public indemnifications” is one
of the most sensitive and controversial topics of economic constitutional law. 77
There are two powerful reasons to consider BIT law as a manifestation
of global constitutional law. The first is that constitutional law —beyond the
discussion of what is and ought to be a constitutional norm— is also a methodology
and technique in itself for approaching political and legal problems.
Weiler has taken this view before to defend the idea of constitutional law and
constitutionalization at supranational contexts:
“[Constitutionalism is also] a prism through which one can observe a
landscape in a certain way, an academic artifact with which one can
organize the milestones and landmarks within the landscape (indeed,
determine what is a landmark or milestone), and intellectual construct
by which one can assign meaning to, or even constitute, that which is
observed.” 78
In the case of BITs, constitutional law traditions around the world have
created several tools with which to assess expropriations and the protective
scope of property rights. Expropriations protect not only against physical
appropriations, but also, against what Tribe refers as spot-redistribution. 79
Consequently, there exists a constitutional law practice whose main objective
is to identify the conditions and requirements permitting citizens and investors
to claim compensation when they have been harmed through State action or
inaction.
The second reason, following the EU’s institutional experience, has
become a classic one: Direct effect, supremacy and judicial review. From a “nondemocratic”
perspective, more familiar to continental lawyers and scholars, 80
77
For an excellent set of comparative works about the legal systems of Europe, including the ECJ
and the ECHR, see Barnés, Javier (ed.), Propiedad, Expropiación y Responsabilidad. Derecho
Comparado Europeo, Madrid, Tecnos, 1995.
78
Weiler, J.H.H., “Introduction: The Reformation of European Constitutionalism,” in Weiler,
J.H.H., The Constitution of Europe, Cambridge University Press, 1999, pp. 221 and 223.
79
See also, Tribe, Laurence, Constitutional Choices, Harvard University Press, 1985, p. 165 et
seq.
80
See Rubenfeld, Jed, “Unilateralism and Constitutionalism,” New York University Law Review,
79:2004, pp. 1974-75. “American constitutionalism differs in certain fundamental respects from
contemporary European constitutionalism […] On this view [the American], which I will call
«democratic constitutionalism,» a constitution is, first and foremost, supposed to be the foundational
law a particular polity has given itself through a special act of popular lawmaking. A very
different account sees constitutionalism not as an act of democracy, but as a set of checks or restraints
on democracy. These restraints are thought to be entitled to special authority because they
express universal rights and principles, which in theory transcend national boundaries, applying
316

International Investment Law and Latin America
BIT law can more easily be equated with GCL. In the field to which they apply
—the economic relations between the State and its investors— BIT’s checks
and restraints on democracy are clearly more rigorous than those of human
rights treaties. For developing countries, whose economies are effectively
owned by foreign investors in the post-Cold War world, these limitations can
penetrate even further than those imposed by other modern global governance
mechanisms, such as the WTO.
Moreover, at least three pragmatic reasons may be given to qualify this
subject as global constitutional law. First, as a mechanism of global governance
these indemnifications constitute a limit to States’ police powers within their
own territory. This is an external redefinition of domestic equilibria and boundaries
between property rights and regulatory powers. 81 In Bruce Ackerman’s
nomenclature, this redefinition has the functional status of higher lawmaking
because it transcends ordinary politics. 82 As mentioned before, BITs create a
new “economic constitution” for foreign investors.
Second, from a structural perspective, the standards of review adopted
by arbitral panels directly reflect —or more precisely, define— the distribution
of powers that must inevitably occur between those arbitral tribunals and the
national bodies under revision (primarily, Executive Agencies and Congresses.)
This structural issue is a classic constitutional law topic; it demarcates the
boundary between the political and judicial branches of government. 83
BIT tribunals, then, must adopt balancing tests to implement this distribution
of powers. The stricter the standards of review finally adopted, the
greater the transfer of power from the domestic to the global level. Cass has
pointed out this aspect of GCL in the WTO context,
to all societies alike. From this universalistic perspective, constitutional law is fundamentally
antidemocratic; one of its central purposes is to put limits on democratic self-government.”
81
As has been remarked by the European Tribunal of Human Rights, in Sporrong and Lönnroth v.
Sweden, 5 Eur. Ct. H.R. Rep. 35, 52 para. 69, “[T]he Court must determine whether a fair balance
was struck between the demands of the general interest of the community and the requirements of
the protection of the individual’s fundamental rights […] The search for this balance is inherent in
the whole of the Convention and is also reflected in the structure of Article 1 (P1-1.)”
82
See Ackerman, Bruce, We the People, vol. 1, Belknap Press, 1991, pp. 9 et seq. and 266 et
seq. I state that this global law carries the “functional status” of higher law because it does not
fulfill the normative elements that Ackerman requires of constitutional moments in a well-ordered
dualist society.
83
See Cottier / Hertig, “The Prospects…,” op. cit., p. 317. “In a multilayered system, defining
the relationship and the boundaries between the different levels of governance are essential constitutional
functions.”
317

International Investment Law and Latin America
“The case law of the WTO is beginning to display some characteristics
ordinarily associated with constitutional case law of national and supranational
constitutional systems. So, the jurisprudence of the WTO
exhibits an explicit concern with the delineation of power between
member states and the centralized dispute settlement mechanism; in
some cases, it borrows constitutional doctrines and techniques, such as
proportionality; in other cases, it has extended its scope into subject matters,
such as health, once considered exclusively national constitutional
matter. As a result, a hybrid form of law is emerging bearing sufficient
resemblance to national and supranational constitutional law to refer to
it by the descriptor «constitutionalization.»” 84
Finally, BITs replace domestic public law remedies with international
remedies. It is well known that this is the most important aspect of BITs: They
provide foreign investors with remedies arising directly from international law,
waiving the requirements of exhaustion of local remedies and reference to the
political organs of their home States. As the Gas Natural SDG tribunal pointed
out, “a crucial element —indeed perhaps the most crucial element— has been
the provision for independent international arbitration of disputes between
investors and host states.” 85
The legal architecture of domestic public law remedies —combining
judicial review, expropriations and tort causes of actions— is clearly a matter
of constitutional law. It reflects, at the operative and procedural levels, sensitive
considerations about the proper balance of power between the Judiciary,
Executive and Legislative Branches. In the U.K., the impact of EU law has led
one important public law commentator to assert that “liability is, after all, a
84
Cass, “The «Constitutionalization» of International Trade Law…,” op. cit., p. 42. This issue
has been the focus of attention by WTO commentators, but not by investment ones, see e.g.
Oesch, Matthias, Standards of Review in WTO Dispute Resolution, Oxford University Press,
2003; Croley, Steven P. / Jackson, John H., “WTO Disputes Procedures, Standards of Review,
and Deference to National Governments,” American Journal of International Law, 90:1996, p.
193 and Cottier / Hertig, “The Prospects…,” op. cit., pp. 327-328.
85
The recent case Gas Natural SDG, S.A. v. Argentine, Decision on Jurisdiction, ICSID Case No.
ARB/03/10, Decision on Jurisdiction, (June 17, 2005), para. 29. The Tribunal also mentioned,
id., that “the creation of ICSID and the adoption of bilateral investment treaties offered to investors
assurances that disputes that might flow from their investments would not be subject to the
perceived hazards of delays and political pressures of adjudication in national courts.” See also,
CME Czech Republic B.V. v. Czech Republic, UNCITRAL (The Netherlands/Czech Republic
BIT), Partial Award (Sept. 13, 2001), para. 417. “A purpose of an international investment treaty
is to grant arbitral recourse outside the host country’s domestic legal system. The clear purpose is
to grant independent judicial remedies on the basis of an international, accepted legal standard in
order to protect foreign investments.”
318

International Investment Law and Latin America
highly intrusive remedy, with considerable impact on national constitution.” 86
Therefore, by providing foreign investors with a completely new alternative
remedial “toolkit,” BIT law constitutes GCL.
4.3. BIT law as global administrative law stricto sensu
If, from a general perspective, BITs can be generally depicted as global constitutional
law, from a more specific perspective they can also be seen as a mechanism
of global governance that produces global administrative law stricto sensu.
A general summary of BIT jurisprudence must be provided at this point.
As noted, the two most important general clauses of BITs are expropriation and
F&ET. Expropriations have followed something closely to, though not as strict
as, the Lucas rules of expropriation in US constitutional law: 87 Deprivations must
be, if not total, at least substantial. The basic idea is that if property is destroyed,
compensation must be paid no matter what (exceptions exist, though subject
to debate.) State action may be legitimate, justified under a public interest, but
compensation is still needed.
By contrast, when property is not destroyed, and the investor is only
harmed, BIT jurisprudence under the F&ET clause tends to refrain from focusing
on the existence and contours of an existing investment, and instead pays
attention to the legitimate or “arbitrary” nature of State action. Given that in the
regulatory State the typical situation is that of harm and not of full destruction
of property rights, the F&ET clause has proven to be the central pillar of BIT
adjudication. “Arbitrariness” is in fact at center stage in almost all BIT cases.
Following the analytical structure presented before, this means that the
F&ET clause must fulfill two different functions, both included in the concept
of “arbitrariness.” From a corrective justice perspective, it must come up with
criteria for identifying those negligent and illegal state acts that cause harm to
86
Harlow, op. cit., p. 62. Analyzing the case of the ECJ and the ECHR, Harlow, op. cit., pp. 85-
86, makes an observation that fully applies to BIT tribunals: “Transnational courts have begun to
make forays on to areas of national sovereignty and incursions deep into the territory of distributive
justice. As increasingly courts dictate positive intervention by society, «aggregative» and «distributive»
political «principles» are becoming confused. In consequence, the share of collective
goods assigned by courts to individuals for their personal use is beginning to impinge on the share
at the disposal of government and public authorities for the collective benefit of the community.”
87
See David H. Lucas v. South Carolina Coastal Council, 505 U.S. 1003 (1992), requiring full
destruction of economic value to find a taking.
319

International Investment Law and Latin America
investors, and that entitles them to indemnification; namely, “arbitrariness as
illegality” and “arbitrariness as irrationality.” 88
From a distributive justice perspective, it must define the limits that
BITs impose upon States in determining which private sacrifices will not be
compensated, particularly when States are genuinely pursuing the public interest
(in cases that do not amount to full or substantial deprivations); that is,
“arbitrariness as special sacrifice/proportionality.”
Here is the key point: The latter application of F&ET constitutes GAL
in its most classical sense. I admit to be using a more continental administrative
law, which has been historically obsessed to define what constitutes arbitrariness
in state action. However, it must also be noted that the problem of arbitrariness
in the behavior of executive agencies has resided at the core of administrative
law across all legal cultures since at least the 19 th century. When comparing
France and the U.S., Edley for example comments that “the project of administrative
law has been the same: Control of illegal and abusive discretion.” 89
5. What the BIT generation can/should demand from Latin America: A
well-behaved regulatory State
Following Reisman & Sloane, we can affirm that the BIT generation requires
Latin America and developing countries in general to “establish and maintain
an appropriate legal, administrative, and regulatory framework, the legal environment
that modern investment theory has come to recognize as a conditio
sine qua non of the success of private enterprise,” 90 including “an efficient
and legally constraint bureaucracy.” 91 In accordance with Freeman’s original
intuition, in the BIT generation, the challenge for States is now to maintain a
“well-administered government.” 92
The underlying assumption is that in the 21 st century globalized world
in which we live today, the importance of a well-administrated system of
88
This reminds us what Mashaw, Jerry L. (et. al.), Administrative Law. The American Public Law
System. Cases and Materials, 2003, p. 780, points out at the domestic level: Plaintiffs who seek
damages “also invariably question the legality of administrative conduct.”
89
Edley, Christopher F., Administrative Law. Rethinking Judicial Control of Bureaucracy, Yale
University Press, 1990, p. 245.
90
Reisman / Sloan, “Indirect Takings…,” op. cit., p. 117.
91
Reisman / Sloan, op. cit., p. 117. They also comment that “an appropriately operational governmental
framework must be in place.”
92
Freeman, Alwyn V., “Responsibility of states for unlawful acts of their armed forces,” in Académie
de Droit International, Recueil des Cours, 88:1955-II, pp. 277-8, emphasis added. This
concept was introduced by the first BIT tribunal, in Asian Agric. Prod. Ltd. v. Sri Lanka, ICSID
Case No. ARB/87/3 (June 27, 1990), para. 77, “reasonably well organized modern State.”
320

International Investment Law and Latin America
property rights and regulations has been accepted as part of the essence of
development. 93 We respect once again property rights and individual economic
freedom as proper values, but allowing ample room for economic and social
regulation limiting those rights and freedoms. Today, property rights and economic
freedom do no represent a collective threat to social justice, but rather,
are constitutive pieces of it.
So, BITs legally demand —and it is normatively desirable that they
do so— that developing countries commit themselves to maintaining a stable
regulatory system whose aim is the protection of investments. In their best
reading, BITs require a commitment to the rule of law. As mentioned before, the
idea is having a new layer of check and balances that permits bypassing local
elites and special interests groups, or at least reducing the political and judicial
effectiveness of those factions. At the end of the day, this can be a desirable
form of accountability of the regulatory State, and one that many developing
countries have not been able to achieve internally.
More concretely, and following the general framework defined in the
previous section, we can affirm that it is normatively desirable that the BIT
generation demands the following elements from Latin America:
a) From the perspective of expropriations and GCL: 1) From a corrective
justice approach: The proscription of physical and non-physical appropriations,
i.e., that changes in control of an investment just because of its
worthiness should not be accepted without the payment of compensation;
2) From a distributive justice approach: The definition of reasonable
anti-spot redistributional strength of investments and property rights
vis-à-vis State regulatory powers.
b) From the perspective of fair and equitable treatment and GAL: 1)
From a corrective justice approach: The articulation of international
minimum standards that applies to state legislation and regulation, and
the obligation of State to be bound by its own rules when the latter
are above minimum standards; 2) from the perspective of distributive
justice, the definition of non-interventionist tests of proportionality that
define the limits of individual harm and sacrifice when pursuing the
public interests.
93
See Posner, Richard, Economic Analysis of Law, 1998, pp. 36, 74; Rose, Carol, “The Shadow
of The Cathedral,” Yale Law Journal, 106:1997, p. 2187.
321

International Investment Law and Latin America
BIT jurisprudence must recognize the place and functions of the regulatory
State, and demand appropriate outcomes from it according to its
nature. As we all know, the administrative State has undergone a profoundly
transformative process that began with privatizations and deregulations in the
1970’s and 1980’s, that ultimately resulted in the replacement of the dirigiste
State of the past with the regulatory State of the present. 94 In Harlow’s words,
“The modern state, in which today I sit and write these words, is characterized
above all by its regulatory functions. The regulatory state
operates on the risk averse society, where regulation is pervasive and
the routine use of the vocabulary and procedural tools for purpose of
social control is both accepted and acceptable.” 95
In other words, BITs’ protection against expropriations and against
unfair and inequitable state treatment does not exist in a vacuum, but in the
concrete context of the market-based-but-highly-regulated economy of the 21 st
century. This model of capitalism presents a stark tension between property
rights/investments on the one hand, and legitimate State regulatory goals and
democratic choice, on the other. The regulatory State is a fundamental dimension
of modern life and a key player in the pursuit of collective goals that include,
but transcend, efficiency and maximization of wealth. 96
6. What Latin America can/should demand from the BIT generation: Deference
towards the well-behaved regulatory State (no traces of the Lochner
and respect for domestic public law)
At this point is where the Bello/Calvo doctrine, though an updated version of
it, comes into play. The first prong to consider here derives indeed from one of
the essential dimensions of this doctrine: Equality of nations. The basic claim
defended here is fairly simple: BITs cannot crystallize principles of protection
of property higher (more protective of property) than those existing in developed
94
See Majone, Giandomenico, “The Rise of the Regulatory State in Europe,” West European
Politics, 17:1994, p. 97 and Pons Cànovas, Ferran, La incidencia de las intervenciones administrativas
en el derecho de propiedad. Perspectivas actuales, Madrid, Marcial Pons, 2004, p. 17.
95
Harlow, op. cit., p. 6. See also, Waelde, Thomas / Kolo, Abba, “Environmental Regulation,
Investment Protection and «Regulatory Taking» in International Law,” The International & Comparative
Law Quarterly, 50:2001, p. 813. “With economic regulation taking the role of public ownership
as the now key method to pursue public policy objectives, and with private, in particular,
foreign investors, entering the hitherto closed areas of public infrastructure, the definition of the
boundary between legitimate regulation expressing inherent limitation of property and the State’s
police powers on the one hand and excessive regulation equivalent to a full or partial expropriation
on the other will be a major challenge for international economic lawyers.”
96
See generally Sunstein, Cass R., Free Markets and Social Justice, Oxford University Press,
1997.
322

International Investment Law and Latin America
countries. I found it somewhat shocking that a U.S. investor may lose a case
against its government in the U.S. Supreme Court, a German investor may lose
the same case in the Bundesverfassungsgericht (Constitutional Court), and a
French investor may lose it in the Conseil d’État, but, nevertheless, all of them
win it against a developing country in a BIT tribunal.
Note that this claim does not defend the old idea of equality defined
as “national treatment is the maximum.” Indeed, as a matter of international
law, we should not be bothered by the notion that BIT law can provide more
protection than national law. What should strike us as problematic is that BIT
law —whose main provisions refer to “international minimum standards”—
may end up being more protective than legal systems in developed countries.
So, the idea of equality is now, in my perspective, that of “developed countries’
standards as the maximum.” Though founded on the same principles, there is
therefore a significant difference between the updated and the original versions
of the Bello/Calvo doctrine.
Another way to express this idea is to say that Latin America should
demand the BIT generation to take comparative law and its benchmarks more
seriously. In a sense, the experience of the European Union should set an example
for the BIT generation, where the ECJ has had permanent consideration for
public law traditions of member countries. 97 Equality of nations demands that
developing countries can not be subject to standards of protection of investments
more strict —particularly the distributive justice dimension, that defines the
level of commitment to the status quo— than those standards that developed
countries apply to themselves.
97
In the case of the ECJ, the Court has had to borrow from the domestic law of different State
members, and from the jurisprudence of the ECHR. That is the opinion of Kröger, Detlef, “La
Propiedad Privada como Derecho Fundamental de la Unión Europea,” in Barnés, Javier (ed.),
Propiedad, Expropiación y Responsabilidad. Derecho Comparado Europeo, Madrid, Tecnos,
1995, p. 107. “Para determinar cuál es el ámbito de protección o el objeto del derecho de propiedad
el TJCE se sirve, como hemos dicho, tanto de la mera referencia a las tradiciones constitucionales
de los Estados miembros como cuanto a lo que dispone el CEDH.” See also, Poiares
Maduro, Miguel, We The Court. The European Court of Justice and The European Economic
Constitution. A Critical Reading of Article 30 of the EC Treaty, Oxford, Hart Publishing, 1998,
p. 78, who devise the concept of “majoritarian activism.” along these lines: “What the Court
does when it considers Article 30 is not to impose a certain constitutional conception of public
intervention in the market, but to compensate for the lack of Community harmonisation. This is
why the regulatory balance set by the Court normally corresponds to the view of the Commission,
and to the legislation of the majority of Member States. On the one hand, the Court is not
imposing its own particular economic model of regulation. On the other hand, the Court does
not accept State’s different economic models, even if non-protectionist. Its yardstick is what the
Court identifies as the European Union majority policy, in this way subjecting States regulation to
harmonisation in the Court.” Emphasis added.
323

International Investment Law and Latin America
In fact, the empirical evidence shows us that an absolute or almostabsolute
standard is not needed for a capitalist society to work properly. That
is at least the experience of the U.S., France, Germany, U.K., among others.
Most capital exporting countries have already been committed for a long time
to broader collective goals such as the protection of health, safety and the environment,
and more generally, to the self-determination of their citizens. There
is no solid normative basis for defending a strong commitment to property
rights and the status quo like the one that the Lochner era represents. 98 Such a
commitment is not only deemed incompatible with larger goals that transcend
maximizing wealth, but not even justified by efficiency itself. 99
Note that the argument is not only political, but also legal. I see no way
to interpret BITs as giving foreign investors higher protection than developed
legal systems do. From a methodological perspective, the low legal density
of international law, particularly in the application of loose standards such as
expropriation and F&ET, compels us to reference article 38(1)(c) of the International
Court of Justice’s Statute, which defines as one of the international law
sources “general principles of law recognized by civilized nations.” 100
On this reading, international minimum standards force adjudicators
to refer to the general solutions already adopted by the world’s main legal
systems, and not to presume an unlimited discretion to “deduce” or “induce”
rules and principles idiosyncratically on a case-by-case basis. As Sunstein
remarks, “when courts resolve genuine ambiguities, they cannot appeal to any
«brooding omnipresence in the sky.»” 101 In this sense, an old and an acronychal
conservative lochnerian view of property rights can be as dangerous as a view
that fully depends on the whimsical intuitions of different arbitrators.
98
See Lochner v. New York, 198 U.S. 45 (1905.) In that case, the Supreme Court struck down
a New York statute establishing maximum hours for bakers. The right to contract affirmed in
Lochner was later expanded to cover property rights in Coppage v. Kansas, 236 U.S. 1 (1915.)
99
For law & economics approaches to expropriations, see Blume, Lawrence / Rubinfeld, Daniel
L., “Compensation for Takings: An Economic Analysis,” California Law Review, 72:1984, p.
569; Blume, Lawrence (et. al.), “The Taking of Land: When Should Compensation Be Paid?,”
99 Quarterly Journal Of Economics, 99:1984, p. 71; Kaplow, Louis, “An Economic Analysis of
Legal Transitions,” Harvard Law Review, 99:1986, p. 509; Fischel, William A., “Introduction:
Utilitarian Balancing and Formalism in Takings,” Columbia Law Review, 88:1988, p. 1581; Fischel,
William A. / Shapiro, Perry, “Takings, Insurance, and Michelman: Comments on Economic
Interpretations of «Just Compensation» Law,” Journal Of Legal Studies, 17:1988, p. 269 and
Rose-Ackerman, “Against Ad Hocery…,” op. cit., p. 1708.
100
The Court’s Statute is available at http://www.icj-cij.org.
101
Sunstein, Cass R., “Beyond Marbury: The Executive Power to Say What the Law Is,” Yale
Law Journal, 115:2006, p. 2583, citing Southern Pacific Company v. Jensen, 244 U.S. 205, 222
(1917) (Holmes, J., dissenting.)
324

International Investment Law and Latin America
A second normative demand that Latin America should pose to the BIT
generation, which is also based on the idea of equality of nations, is that BIT
adjudication takes domestic public law seriously. The predominant State in the
world today is, and should be, a rechtsstaat or law-state, in which those who
exercise public powers must primarily follow the program of action prescribed
by domestic public law. 102 And beyond the ideal of the rule of law, and from a
political perspective, it must be noted following Reisman that “a basic postulate
of public international law is that every territorial community may organize
itself as a State and, within certain basic limits prescribed by international
law, organize its social and economic affairs in ways consistent with its own
national values.” 103
A balanced and appropriate BIT jurisprudence demands a much richer
and more complex dialogue between international and domestic law. Arbitral
tribunals should abandon old and inapplicable doctrines of strict dualism, and
be prepared to apply domestic constitutional and administrative law, instead of
inventing from scratch new rules and principles that lack a basis in any formal
source of international law. BIT tribunals should not forget the lesson of U.S.
realist judges: “[W]hen courts resolve genuine ambiguities, they cannot appeal
to any «brooding omnipresence in the sky.»” 104
One example may help to understand the idea I am trying to convey. No
case has been more commented than Metalclad v. Mexico, 105 but I have never
seen the key critique that that award deserves. In this case, one central point
was “whether, in addition to the above-mentioned permits, a municipal permit
for the construction of a hazardous waste landfill was required.” 106 Because the
102
See MacCormick, Neil, Questioning Sovereignty. Law, State, and Nation in the European
Commonwealth, Oxford University Press, 1999, p. 9.
103
Reisman, W. Michael, “The Regime for Lacunae in the ICSID Choice of Law Provision and
the Question of its Threshold,” ICSID Review – Foreign Investment Law Journal, 15:2000, p.
366. See also id. p. 367. “This public international law principle has a direct relation to private
international choice of law. As an expression of and implementation of the basic right expressed
in Friendly Relations [The Declaration on Principles of International Law Concerning Friendly
Relations and Co-operation Among States in Accordance with the Charter of the United Nations],
the content of the various legal codes of each state may be expected to vary, quite legitimately,
reflecting the diversity of national political, economic, social, and cultural values that the international
system permits and even encourages. As a reflection of those different values and
social preferences, the various parts of the law of each community may vary with regard to the
distribution of benefits and burdens in economic and social relationships and, in particular, in the
allocation of risk for various commercial contingencies. The point of emphasis here is that the
legislative expression of these variations in the law of different states is internationally lawful and
entitled to respect.”
104
Southern Pacific Company v. Jensen, 244 U.S. 205, 222 (1917) (Holmes, J., dissenting.)
105
Metalclad Corporation v. Mexico, ICSID Case No. ARB(AF)/97/1, Award (Aug. 30, 2000.)
106
Metalclad, para. 79.
325

International Investment Law and Latin America
municipal permit had been denied, the investor could not proceed to successfully
operate the landfill. The tribunal proceeded to rule on this issue in the following
terms: “[T]he Municipality denied the local construction permit in part because
of the Municipality’s perception of the adverse environmental effects of the
hazardous waste landfill and the geological unsuitability of the landfill site. In
so doing, the Municipality acted outside its authority.” 107
Note that the issue here comes in two parts: First, whether the Mexican
legal system as such falls below international minimum standards; if that is the
case, then an expropriation has occurred. But, if the legal system does not fall
below those standards, it is crucial to know whether the Municipality acted or
not in accordance with Mexican law. But the Tribunal made no effort to argue
or show that, as a matter of Mexican Law, no additional permit was required.
Other two interesting recent cases to analyze under this perspective are Thunderbird
v. Mexico 108 and Saluka v. Czech Republic. 109
So, particularly in cases involving the corrective justice rationale —termination
concession, denials of permit, imposition of fines and seizures, etc.—
judicial norm-creation in the BIT network must clarify the relation between
domestic illegalities and international wrongful acts. The regulatory State has
the power to cause injury only when acting legally under domestic law (its own
law.) If the legal system itself meets international minimum standards, then the
domestic legality or illegality of the measure under scrutiny is also relevant at
the international plane.
There is, therefore, a conflicts-of-laws law side that is of the essence
in the BIT generation, even if the applicable law is only international law. Of
course, this does not mean that international law fully depends on domestic law,
or that there cannot be an international delict without a domestic illegality. 110 It
107
Id. at para. 106, emphasis added.
108
International Thunderbird Gaming v. Mexico, UNCITRAL (Canada/Mexico NAFTA), Award
(Jan. 26, 2006.)
109
Saluka Investments v. Czech Republic, UNCITRAL (Netherland/Czech Republic BIT), Partial
Award (March 17, 2006.)
110
According to Article 3 of the International Law Commission’s Article on state Responsibility,
“the characterization of an act of a State as internationally wrongful is governed by international
law. Such characterization is not affected by the characterization of the same act as lawful by
international law.” Yet that does not constitute an obstacle for international law making domestic
law relevant. See Crawford, James, The International Law Commission’s Articles on State
Responsibility. Introduction, Text and Commentaries, Cambridge University Press, 2002, p. 89,
comment (7.) “Especially in the fields of injury to aliens and their property and of human rights,
the content and application of internal law will often be relevant to the question of international
responsibility.”
326

International Investment Law and Latin America
only means that domestic public law can have an important say in the resolution
of cases between State and investors, and BIT tribunals should be aware of it.
A final observation must be made in this regard. If we accept this
conflicts-of-laws law dimension of BIT law, we have to conclude that BIT tribunals
must perform judicial review of the application of domestic public law
by administrative agencies. This confirms that BIT law is a form of GAL, and
not only in the sense that it reviews administrative agencies under global law,
but also under domestic law. Today, BIT tribunals tend to ignore this unavoidable
facet of the adjudicative process, and simply rely on the old international
law tenet of “municipal law as facts.” And that principle typically leads to a
zero-deference standard of review, that is, the worst possible scenario for the
regulatory State.
7. The challenges that Latin America must self-impose as a consequence
of being part of the BIT network: A well-behaved regulatory State for all
(avoiding reverse-discrimination)
The Bello/Calvo doctrine has a second foundation that remains highly attractive
in the BIT generation: Equality between domestic and foreign investors. If we
demand and accept reasonable international minimum standards from the BIT
generation, then this second condition becomes of purely national character:
Domestic public law must be “improved” via the internal political processes
(and legal processes too, if we take the equal protection of the law provisions
of constitution seriously) to cover any possible gap that puts domestic investors
in a situation weaker than that of foreign ones.
Unlike other commentators, I do not go so far as to claim that the procedural
safeguards which BITs confer to foreign investors should also be extended
to domestic investors. 111 My argument extends only to substantive standards of
protection of investment and property rights. As Been & Beauvois point out,
any policy that discriminates between national and foreign investors —such as
what Europeans called reverse discrimination— 112 on a structural/constitutional
111
See Wälde, “The Umbrella Clause in Investment Arbitration…,” op. cit., p. 188. “The aim
should be an external governance discipline available to both national and foreign investors —
such as Article 1 of the Additional Protocol of the European Convention on Human Rights.”
112
See Van Gerven, W., “Mutual Permeation of Public and Private Law at the National and Supranational
Level,” Maastricht Journal of European and Comparative Law, 5:1998, pp. 23-24.
“Multiple mutual permeation is a good thing. Let us, where possible, promote it. The underlying
reason for this is of both a legal and a pedagogic nature. The legal reason: in conformity with the
principle of equal treatment it is a good thing that persons who are in the same situation, irrespective
of the legal are involved, receive equal treatment, first and foremost, in the field of legal protection.
It is indeed a matter of principle that equivalent positions, irrespective of the legal area,
327

International Investment Law and Latin America
level as deep as the standards of protection of property rights and economic
freedoms, “seems objectionable on its face.” 113
But this fact begs a crucial question: Provided that standards of protection
of property rights under BIT jurisprudence are reasonable, how will
these new standards be incorporated by developing countries into their own
legal systems? If we do not wish BITs to become “legal enclaves” for foreign
investors, 114 then the mechanism by which these standards are internalized and
implemented remains a highly relevant concern to the updated version of the
Bello/Calvo doctrine.
I suggest that those theses which simply affirm that international law
can enhance the rule of law per se are, by themselves, incomplete. The “halo
effect,” 115 the “desideratum effect,” 116 and the mere “signaling effect” 117 do not
possess sufficient strength to really introduce international minimum standards
into the internal legal culture of developing countries. Something more is required
to fully exploit the potential of the BIT generation’s for enhancing the
rule of law, including equality, while successfully avoiding the “legal enclave”
scenario.
The two cases represented by the internalization of international human
rights law and the “constitutionalization” of European Law, provide valuable
lessons for the updated Bello/Calvo doctrine. With that background, the main
device I envision to achieve this purpose is to force developing countries’ domestic
legal cultures to become familiarized and acknowledge the norms and
be judge equally, expect where there are objective reasons justifying inequality of treatment.” See
also, Poiares Maduro, We The Court…, op. cit., p. 71.
113
Been, Vicki / Beauvais, Joel C., “The Global Fifth Amendment? NAFTA’s Investment Protections
and the Misguided Quest for an International «Regulatory Takings» Doctrine,” New York
University Law Review, 78:2003, p. 120.
114
See Daniels, Ronald J., “Defecting on Development: Bilateral Investment Treaties and the
Subversion of the Rule of Law in the Developing World,” draft, available at www.unisi.it/lawandeconomics/stile2004/daniels.pdf.
(Last visited Apr. 18, 2006.)
115
World Bank, World Development Report, 2005, p. 179. “While ICSID is designed to encourage
foreign investment, domestic can benefit from the halo effect provided by stronger constraints on
arbitrary government action.”
116
Sohn, Louis B. / Baxter, Richard., “Convention on the International Responsibility of States
for Injuries to Aliens,” Harvard Law School, “Preliminary Draft with Explanatory Notes,” 1959,
p. 28. “By the establishment of an international minimum standard, the law has not only protected
aliens but has also suggested a desideratum for States in their relationships with their own
nationals.”
117
Wälde, “The Umbrella Clause in Investment Arbitration…,” op. cit., p. 188. “The example
effect of treat-based contract protection is likely to have an indirect effect also on the treatment
of domestic investors, as it signals to the host-State institutions what a proper, international and
universal standard of governance is. Such signaling effect provides a benchmark for domestic
judicial procedures as well.”
328

International Investment Law and Latin America
principles of BITs and their jurisprudence. More precisely, I am thinking of
one concrete and practical legal policy that may help this process: Recognizing
BITs as self-executing treaties, that is, as treaties containing norms which are
directly applicable to favor foreign investors before local courts.
Note that, at first glance, equality is not really achieved by this policy. If
BITs are self-executing, they are lex specialis, in the sense of being applicable
only in favor of foreign investors. In other words, national investors are not
beneficiaries of the treaties, so they cannot claim any treaty violation before
domestic courts. But this feature can produce a real “communicating vessels”
effect. If this is the case, international minimum standards will be incorporated
as “real domestic law” by domestic tribunals. Foreign investors will be able to
bring BITs’ causes of action in substitution of small and medium size cases (in
monetary terms) that otherwise would have been litigated not in international
arbitral tribunals but under domestic constitutional and administrative law
schemes (simply because of the small size of the dispute.)
This solution is not a mere legal technicality. As proven by the history
of European law —albeit in a much different historical, institutional and legal
setting— a “direct effect” policy can have strong implications for governance
in both domestic and supranational legal systems. 118 Concretely, in the case of
BITs, I envision four important effects. First, domestic tribunals, working as
international tribunals, would begin to develop jurisprudence that would end
up necessarily cross-fertilizing domestic law with elements and principles of
international law. 119 Second, international law institutions would not continue to
be seen as an esoteric category completely separate from the domestic political
and legal process. Third, domestic legal education would also be transformed
118
See Weiler, Joseph H. H., “The Transformation of Europe,” Yale Law Journal, 100:1991, pp.
2413-14, who explains how the doctrine of direct effect played a crucial role in the “constitutionalization”
of the Community Legal Structure. Specifically, Id. p. 1414, he notes that “direct effect
meant that Member States violating their Community obligations could not shift the locus of
dispute to the interstate or Community plane. They would be faced with legal actions before their
own courts at the suit of individual within their own legal order. Individuals (and their lawyers)
noticed this practical implication, and the number of cases brought on the basis of this doctrine
grew exponentially.” See also, Stone Sweet, The Judicial Construction…, op. cit., pp. 64 et seq.,
explaining how supremacy, direct effect, and related constitutional doctrines created by the ECJ
“reconfigured the normative foundations of the Community, thereby upgrading the capacity of
the legal system to respond to the demands of transnational society,” Id. p. 65.) For more detailed
legal studies of the doctrine of direct effect, see Craig, Paul / de Búrca, Gráinne, EC Law.
Text, Cases, and Materials, Oxford University Press, 1995, p. 151 and De Witte, Bruno, “Direct
Effect, Supremacy, and the Nature of the Legal Order,” in Craig, Paul / de Búrca, Gráinne
(eds.), The Evolution of EU Law, Oxford University Press, 1999, pp. 177 et seq.
119
See L’Heureux-Dube, Claire, “The importance of dialogue: Globalization and the International
Impact of the Rehnquist Court,” Tulsa Law Journal, 34:1998, p. 15 and Slaughter, Anne-
Marie, “Judicial Globalization,” Virginia Journal of International Law, 40:2000, p. 1103.
329

International Investment Law and Latin America
if international law were viewed as a domain over which domestic courts have
actual jurisdiction.
But, here is the fourth and most important effect: As a consequence of
the other results just mentioned, one would now be able to observe domestic
politics doing its part at the local level. Only when domestic tribunals find
themselves applying two different standards, it will be possible to effectively
level up the playing field for domestic investors. Only if domestic tribunals are
forced to apply both standards, will developing countries face a serious revision
of their own standards in those areas where any gap disadvantages nationals.
Similarly intense pressure will then be placed upon the political branches of
government to reform the legal system in order to forestall future discrimination
against national investors.
The bottom line is, from a normative perspective, differentiation of
foreigners and nationals should only be accepted under two conditions: That
those differences merely represent an initial tool to foster investment and
development, and are therefore limited in time; and that nationals will “soon”
enjoy the same rights and privileges provided to foreigners. Now that the clash
between international minimum standards and national standards has formally
ended, it is necessary to reformulate the Bello/Calvo doctrine and force developing
countries to afford nationals the same treatment they afford foreigners. 120
If globalization produces inequalities, it is in the hands of developing countries
to overcome them, and to extend to their nationals the same treatment that BITs
provide for foreigners.
8. Conclusions: The updated Bello/Calvo doctrine
It is only now, in the BIT generation, that the questions of equality which
Latin American scholars and statesmen introduced in the international law
debate in the 19 th century are once again relevant ones. This means that the
movement from Bello and Calvo to BITs is far from being a regional flip-flop.
That is, the BIT generation does not contradict Latin American’ 19 th century
teachings, but rather, it represents a new institutional setting in which to apply
the lessons inherited from the regional framers who fought so hard against
diplomatic protection.
120
For the European context, opposed to this idea, see Schønberg, Søren J., Legitimate Expectations
in Administrative Law, Oxford University Press, 2000, p. 27. “Why should individuals
be treated less favourably under national law than under EC law? Would different treatment of
domestic and EC situations not offend against substantive equality and thereby the Rule of Law
in so far as it is taken to include substantive, as well as formal, equality? The answer is that differential
treatment does not violate the principle of equality, as it is justified by two considerations.”
330

International Investment Law and Latin America
If the main tenet of the Bello and Calvo doctrines in the 19 th century
used to be equality-as-“national treatment” (in opposition to international minimum
standards), now the updated version must hold “equality-as-reasonableinternational-minimum-standards
for all,” national and aliens. For the reasons
provided in this paper, the BIT generation, as an experiment of international
governance can be fruitful for Latin America and developing countries if those
conditions are met.
This requires that BIT jurisprudence should not crystallize in more
protective terms than those that developed countries’ domestic courts apply in
favor of their own national investors; and, also, that BIT jurisprudence should
permeate the domestic legal system of developing countries, weighting the
content of domestic constitutional and administrative law in favor of domestic
investment. This requires to keep Lochner’s ghost away from BIT adjudication,
to force arbitrators to take both comparative and domestic public law seriously,
and to demand from the domestic political and legal system to take the necessary
steps to avoid situations of “reverse discrimination.”
The BIT network is still in the process of defining a consistent body of
law. Although I remain optimistic about the network’s future, capital importing
countries should remain cognizant of the level of protection of property rights
and investments that this network crystallizes. If an equilibrium is finally
reached at a level consistently higher than that which major legal traditions of
Western capital exporting countries prescribe for their own domestic investors,
including their constitutional and administrative laws, then developing countries
should seriously consider abandoning the BIT network. This option, in fact, is
an essential part of the “exit legitimacy” which supports the BIT network, so
considering exiting is always an appropriate concern.
But a more interesting question is what Latin America can do now, if
anything, when the jurisprudence is still not crystallized, in order to force the
system to adopt the proper jurisprudential equilibrium. The answer appears
clear to me: There are many things we can do. Indeed, we should do exactly
what the U.S. has been doing. Given that BITs contain too broad principles,
that arbitrators frequently misapplied, Latin American countries can and must
produce a model BIT —such as the 2004 U.S. Model BIT— that continues
providing protection for investment and investors, but which curtail some excesses
by providing clearer limits on the relation between property rights and
331

International Investment Law and Latin America
the public interest. 121 It is at least curious that the U.S. has responded, but Latin
America has not. Again, the region can and must display a level of collective
action equivalent to that shown in the past when defending the Bello/Calvo
doctrine —which we did consistently in every international fora or meeting
for more than 150 years.
To finish, a BIT network equilibrium like the one suggested here, i.e. not
higher than capital exporting countries, should not be underestimated. On the
one hand, the protection of property rights and economic liberties in developed
countries, as practiced today, has proven to be a more than sufficient condition
for the healthy performance of capitalist societies. Indeed, most capital exporting
countries have long been committed to broader collective goals such as
the protection of health, safety and the environment, and more generally, the
self-determination of their citizens.
On the other hand, the benefits that a fair and equilibrated BIT network
can produce in developing countries are considerable. Creating and developing
a global constitutional and administrative law that actually functions may represent
a substantial advancement of the rule of law. Imposing those standards
top-down from the international level —one of the consequences of trading sovereignty
for credibility— may be an efficient means of bypassing the powerful
practices of local elites and special interests groups, who are one of the main
culprits responsible for the institutional weaknesses of developing countries.
The BIT generation is not an exception to Keohane’s assertion quoted at
the head of this paper: “If global institutions are designed well, they will promote
human welfare. But if we bungle the job, the results could be disastrous.” The
Bello/Calvo doctrine, duly updated, provides us not only with normative goals
to pursue —equality, rule of law, good governance— but it also marks us the
way on how to do it. We should demand a global legal system committed to the
rule of law, and ultimately, to personal autonomy and individual flourishing.
Again, as Keohane notes, “to make a partially globalized world benign, we need
not just effective governance, but the right kind of governance.” 122
121
Indeed, the 2004 U.S. model BIT, and most recent investment chapters of FTA treaties, intend
to strike a more desirable balance between property rights and regulatory powers. It expressly
limits the discretion of arbitral tribunals when giving content to the two broad clauses of “indirect
takings” and “fair and equitable treatment.”
122
Keohane, “Governance in a Partially Globalized World,” op. cit., p. 1.
332

inversiones extranjeras en países
en desarrollo: ¿alguien debería
intervenir a nivel global?
Por Ezequiel Nino 1
Sumario: 1. Introducción. 2. Sobre el concepto de garantías
administrativas. 3. Sobre las empresas transnacionales, los
derechos humanos y los organismos internacionales. 4. Casos
de estudio. 4.1. Acuerdo secreto suscripto entre el Fondo Monetario
Internacional y el Estado argentino. 4.1.1. Algunos puntos
que surgen del caso de estudio. 4.2. Caso de estudio: El impacto
en derechos humanos de una concesión de agua y el posterior
reclamo de la concesionaria ante el CIADI. 4.2.1. Impacto en
derechos humanos de la empresa Aguas Argentinas. 4.2.2. El
reclamo de la empresa frente al CIADI. 4.2.3. Algunos puntos
sobre el caso de estudio. 5. Consideraciones finales.
Resumen
En este trabajo se sugiere que resulta necesaria una mayor regulación de las
inversiones transnacionales —sobre todo de las que se realizan en países en
desarrollo— para proteger de forma más adecuada garantías administrativas
y derechos fundamentales de la población del país receptor. Esto promoverá
no solo una mejor protección de esas garantías y derechos sino también una
competencia más leal e igualitaria de las empresas entre sí —para desarrollar
1
Abogado Universidad de Buenos Aires, LLM Universidad de Nueva York, Co-Director de la
Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ.) El autor agradece las valiosas discusiones
con Gustavo Daniel Maurino y Martin Sigal, los comentarios de Roberto Gargarella y las correcciones
de Sara Niedzwiecki.
333

Inversiones extrajeras en países en desarrollo
sus emprendimientos— y de los gobiernos entre sí —para atraer ese tipo de
inversiones. Se analizan dos casos de estudio que sirven para disparar las discusiones
que aquí se proponen.
1. Introducción
Aunque es una materia muy reciente se descubre cada vez con más frecuencia
que existen situaciones globales que deben ser reguladas. No se necesita ahondar
demasiado en el fenómeno de la globalización —mencionado cotidianamente—
para demostrar que es cada vez mayor el número de relaciones jurídicas
entre gobiernos, entidades privadas, ONGs y personas individuales de dos o
más países que se erigen diariamente. Es normal, por ende, que la necesidad
de mayor previsión normativa también sea creciente.
Se suelen ofrecer múltiples motivos por los cuales en el derecho global
administrativo (de ahora en adelante GAL, por su abreviatura en inglés) se
necesita mayor regulación; dejando atrás situaciones de auto-regulación o no
regulación (laissez faire.) 2 Dentro de este panorama, el ensayo se focalizará en la
necesidad de mayor y mejor regulación para proteger garantías administrativas
de la población afectada por esas transacciones —en especial las de acceso a la
información, transparencia y participación— y sus derechos humanos.
Tal como explican los mentores de esta conferencia, las reglas y estándares
globales determinan —en cierta medida— los contenidos de regulaciones
nacionales y, por lo tanto, limitan significativamente la libertad de actores domésticos,
a través de mecanismos que pueden ampliar o limitar la efectividad
de derechos constitucionales y controles administrativos. Estos impactos pueden
tener especial relevancia para países en desarrollo. 3 En el tema que nos ocupa,
las reglas que se prevean para las relaciones entre empresas multinacionales y
países en desarrollo serán determinantes no sólo para los desarrollos económicos
de éstos sino también para los intereses individuales de sus habitantes. Las
inversiones extranjeras por parte de compañías transnacionales representan un
ámbito de constante crecimiento —de hecho es uno de los pilares que sustenta
el proceso de globalización— y, en consecuencia, tiene cada vez mayores
impactos positivos y negativos tanto en los países emisores como receptores.
2
Kingsbury, Benedict / Krisch, Nico / Stewart, Richard B., “Foreword: Global Governance as
administration – National and Transnational Approaches to Global Administrative Law,” Law
and Contemporary Problems: The Emergence of Global Administrative Law, Duke University
School of Law, vol. 68, N° 3/4, 2005, p. 3.
3
Kingsbury / Krisch / Stewart, “Foreword: Global Governance as administration –National and
Transnational Approaches to Global Administrative Law,” Law and Contemporary Problems …,
op. cit., p. 2. La informal traducción me pertenece.
334

Inversiones extrajeras en países en desarrollo
La mayor facilidad para trasladar capitales, las mejores capacidades y posibilidades
de comunicación, el penoso estado de necesidad económica en el que
se encuentran una gran cantidad de países y la dependencia cada vez mayor de
éstos en relación a las inversiones genera que existan cada vez oportunidades
más atractivas para las empresas y mayor competencia de parte de los estados
para atraerlas.
Las consecuencias negativas que se incrementan por la falta de regulación
adecuada se relacionan, como se dijo, con las vulneraciones de las garantías
administrativas y los derechos humanos de los afectados por el accionar de
esas compañías pero también con una competencia desleal y desigual de las
empresas entre sí (quienes luchan por obtener mejores condiciones y producir
con menores costos y mayores beneficios) y de los gobiernos entre sí (que
pelean por recibir mayores inversiones.)
El vínculo entre ambos problemas —garantías y derechos, por un lado, y
competencia, por el otro— consiste en que cuanto menor sea la regulación para
proteger las garantías y derechos mayor será el incentivo para que los estados y
empresas mejoren sus situaciones desguarneciendo a las comunidades afectadas.
A su vez, ocurre que los países —que también compiten por atraer inversores
extranjeros y deben considerárselos como tales— no controlan de la manera
en que deberían hacerlo las vulneraciones a las garantías y los derechos. Las
condiciones laborales representan el ejemplo típico de ello. (Como es sabido
varios de los países que más inversiones están atrayendo en la actualidad no
protegen adecuadamente los derechos de los obreros que trabajan para esas
compañías.)
Para ilustrar el tipo de problemas mencionados y disparar una discusión
con un contexto fáctico demarcado, se expondrán dos casos de estudio que
revelan este tipo de impactos negativos (en materia de derechos y garantías),
los que, en principio, parecen deberse a algún tipo de falta de regulación. En
primer lugar, se presenta un caso en el cual el Fondo Monetario Internacional
(FMI) supuestamente efectuó presiones para que el Estado argentino decrete
aumentos de emergencia en diferentes servicios públicos concesionados durante
los años noventa a empresas extranjeras, mayoritariamente europeas. En
segundo lugar, se presenta el caso de una empresa concesionaria del servicio
público de agua y saneamiento en el área metropolitana de Buenos Aires, la
mayor concesión de agua del mundo. Aquí se realizará un análisis de su comportamiento
en relación a los derechos humanos de parte de sus usuarios y
potenciales usuarios, y el posterior reclamo de la empresa en el CIADI (Centro
Internacional de Arreglo de Diferencias relativas a Inversiones) por violaciones
335

Inversiones extrajeras en países en desarrollo
a los tratados bilaterales de inversión (TBIs) entre Argentina y los países de
los cuales son originarias las compañías.
Estos casos, con los cuales he tomado contacto por la función que cumplo
en la ONG Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ), 4 aportan
elementos fácticos para poder debatir ideas sobre la necesidad de regulación
presumidas en este trabajo y las formas que ésta debería tomar teniendo en
cuenta la complejidad de las relaciones en juego. Además, los casos permitirán
reflexionar sobre el rol de los organismos financieros internacionales, las garantías
administrativas y derechos fundamentales. (El GAL no puede soslayar
la existencia de esos actores en las propuestas que efectúe para mejorar la
regulación de los vínculos globales.)
2. Sobre el concepto de garantías administrativas
El término garantías administrativas que se utiliza en este trabajo es una
manera de designar a las protecciones procesales —dirigidas a los interesados
en las decisiones que se adoptan en el ámbito del derecho administrativo
global. Estas garantías son la base del derecho administrativo. Así Kingsbury,
Krisch y Stewart afirman que el foco del derecho administrativo global no
es el contenido específico de reglas sustantivas sino más bien la operación
de existentes o posibles principios, reglas procedimentales, mecanismos de
revisión y de transparencia, participación, decisiones razonadas y la legalidad
en la gobernabilidad global. 5
Esta explicación —aplicada al ámbito global pero también utilizable en
el derecho doméstico— evidencia un claro principio que debería contar con
mayor aplicación práctica: El derecho administrativo moderno surgió como una
forma de proteger al administrado, al ciudadano. Para recordar estos conceptos
adquiridos en las aulas universitarias pero olvidados en cuanto se comienza a
recorrer los intrincados caminos de las burocracias estatales, puede citarse a
Agustín Gordillo, uno de los administrativistas clásicos más difundidos en
América Latina:
4
Por ese motivo, el ensayo no adopta una posición académica neutral. ACIJ es una organización
dedicada a cuestiones de derechos económicos y sociales y a promover el fortalecimiento institucional
de la incipiente democracia argentina. Para más información ver su página de Internet:
www.acij.org.ar.
5
Kingsbury / Krisch / Stewart, “Foreword: Global Governance as administration –National and
Transnational Approaches to Global Administrative Law,” Law and Contemporary Problems…,
op. cit., p. 29.
336

Inversiones extrajeras en países en desarrollo
“Uno de los pilares esenciales de la temática del derecho administrativo
es así la protección del particular contra el ejercicio irregular o abusivo
de la función administrativa; si relegáramos este problema a ser uno de
los aspectos secundarios de la disciplina, estaríamos quitándole a ésta
una de sus notas características en el Estado de Derecho y por lo tanto
su diferenciación con las normas administrativas totalitarias. Es, pues,
muy importante destacar que el problema central de esta materia no es
la administración pública (su organización, sus actos, sus facultades,
etc.), sino su contraposición frente a los derechos individuales de los
habitantes.”
“El derecho administrativo debe estar orientado hacia el estudio de los
derechos individuales y, en definitiva, de la libertad humana. Su protección
contra el ejercicio abusivo o ilegal de la función administrativa y del
poder en general debe transformarse en una de sus más trascendentales
finalidades. Debe quitársele al derecho administrativo su apariencia de
disciplina interesada casi exclusivamente en la administración pública
y sus fines, y en cambio, dársele una estructura externa y conceptual
que claramente represente su búsqueda consciente y constante de un
equilibrio razonado entre el individuo y el Estado, entre el individuo
y el poder.” 6
El desafío que existe es hacer efectivas esas garantías, tanto en el derecho
doméstico como en el GAL. Sin embargo, en este último, el desafío es
más complejo pues existen diferencias importantes, entre estos ámbitos, que
deben ser examinadas. En el doméstico, más allá de que la práctica en países
con estados burocráticos revele serias dificultades, el camino entre el interés
de los afectados y la consecución de sus garantías administrativas suele ser
relativamente recto. Dicho de otro modo, por un lado, existen menos actores
de los que hay en ámbitos globales, éstos se encuentran geográficamente más
cercanos y hay una mayor facilidad para su representación. Por el otro, porque
en el derecho doméstico se suelen utilizar sistemas de normas más integrales y
una deliberación jurisprudencial y doctrinaria más anciana. Además, como explican
Gargarella y Svampa, las asimetrías entre actores son aún más grandes. 7
6
Gordillo, Agustín, Tratado de derecho administrativo, t. 1, Parte general, Buenos Aires, FDA,
2003, 8ª ed., cap. V, § 2, p. V-3.
7
Svampa, Maristella / Gargarella, Roberto, “Nuevos conflictos, viejas complicidades,” Clarín,
Suplemento Ñ, 24-II-07, p. 14. Muy gráficamente aluden a que “[h]ablamos de actores locales
que confrontan directamente con los agentes del capitalismo global (empresas energéticas y mineras
transnacionales).”
337

Inversiones extrajeras en países en desarrollo
En cambio, el GAL es mucho más reciente y aún tiene serias falencias
en estas materias. Stewart enuncia que allí se suelen advertir procesos secretos
de toma de decisiones, falta de acceso adecuado a la información, participación
y adopción de los puntos de vista de la población interesada, incluyendo los
intereses de los ambientalistas, trabajadores, consumidores y comunidades
indígenas. 8 En otras palabras, el GAL no sólo tiene menos regulaciones por su
menor antigüedad, por la mayor cantidad de actores que participan de las relaciones
jurídicas y por los múltiples intereses implicados sino también porque
resulta más difícil determinar quiénes son los afectados por las decisiones que
se adoptan —a diferencia del derecho doméstico donde los administrados son
más fácilmente identificables.
3. Sobre las empresas transnacionales, los derechos humanos y los organismos
internacionales
La relación entre empresas transnacionales y derechos humanos se ha convertido
en los últimos años en un tema muy relevante dentro de la agenda internacional.
En algunos casos se han detectado graves violaciones a los derechos humanos
por parte de las corporaciones mientras que en otros se ha denunciado una
complicidad con las vulneraciones causadas por gobiernos. A menudo, las
comunidades locales cuyas vidas pueden verse transformadas por proyectos de
inversión no tienen siquiera conocimiento sobre sus propios derechos humanos.
Este panorama ha generado diversos proyectos de regulación simultáneos y
vinculados por parte de la comunidad internacional. Aún resta definir su valor
jurídico y la interrelación con las normas locales.
El proceso fue iniciado en 2000 cuando la ONU sancionó una iniciativa
que tiene por objeto involucrar a las empresas en materia de derechos humanos.
A través del Pacto Global, las compañías adhieren voluntariamente a determinados
principios que se fundan en convenciones y tratados internacionales
sobre derechos humanos, derechos laborales, protección del medio ambiente
y lucha contra la corrupción y se someten a la obligación de remitir informes
periódicos sobre las medidas adoptadas y a brindar explicaciones en caso de
que alguna persona denuncie violaciones a esos principios. A la fecha, alrededor
de dos mil empresas han suscripto al proyecto. 9
En 2003, la Comisión de Derechos Humanos de Naciones Unidas emitió
las “Normas sobre las responsabilidades de las empresas transnacionales y otras
empresas comerciales en la esfera de los derechos humanos.” Como fórmulas
8
Stewart, Richard B., “U.S. Administrative Law: A model for global administrative Law?,” Law
and Contemporary Problems…, op. cit., p. 71.
9
Ver más información en www.unglobalcompact.org.
338

Inversiones extrajeras en países en desarrollo
que utiliza la comisión para promover el cumplimiento de estas normas utiliza,
entre otras, las siguientes:
“Reconociendo que aunque los Estados tienen la responsabilidad primordial
de promover y proteger los derechos humanos, asegurar que se
cumplan, respetarlos y hacerlos respetar, las empresas transnacionales
y otras empresas comerciales, en su calidad de órganos de la sociedad,
también tienen la responsabilidad de promover y proteger los derechos
enunciados en la Declaración Universal de Derechos Humanos.” 10
“Observando también que continuamente surgen nuevas cuestiones e
intereses internacionales en materia de derechos humanos, y que las
empresas transnacionales y otras empresas comerciales suelen estar
involucradas en estas cuestiones e intereses, por lo que se hace necesario
seguir estableciendo y aplicando normas, ahora y en el futuro.” 11
“Dentro de sus respectivas esferas de actividad e influencia, las empresas
transnacionales y otras empresas comerciales tienen la obligación de
promover y proteger los derechos humanos consagrados en el derecho
internacional y en la legislación nacional, incluidos los derechos e
intereses de los pueblos indígenas y otros grupos vulnerables, asegurar
que se cumplan, respetarlos y hacerlos respetar.” 12
A su vez, la Oficina del Alto Comisionado de Derechos Humanos de
la ONU emitió una resolución en abril de 2005 por la cual le requiere al Secretario
General que designe un representante específico en la materia. Este
representante 13 deberá elaborar un informe a la Comisión de Derechos Humanos
con recomendaciones sobre estándares de responsabilidad y regulación,
incluyendo temas como cooperación internacional, clarificación de conceptos
como complicidad y esfera de influencia de las compañías. A su vez, deberá
elaborar una metodología de impacto de los derechos humanos. 14
10
Del preámbulo.
11
Del preámbulo.
12
Del artículo A.
13
El Secretario General designó en ese cargo a John Ruggie, Profesor de Asuntos Internacionales
en la Universidad de Harvard.
14
Como parte de su trabajo, el representante efectuó una encuesta dirigida a diferentes empresas,
de las cuales tan sólo 80 de las 500 más importantes del mundo —catalogadas por la revista
Forbes— contestaron el cuestionario. Posteriormente, un informe reveló que las industrias del
petróleo, el gas y la minería concentran casi dos tercios de las violaciones de los derechos humanos,
las leyes ambientales y las normas laborales. (Ver http://www.pnuma.org/informacion/
noticias/2006-05/19may06.doc.)
339

Inversiones extrajeras en países en desarrollo
En un informe preliminar, Ruggie destacó lo novedoso del problema y
la necesidad de intervenir. Allí afirmó que:
“[S]uele creerse que el desarrollo económico asociado a un sistema
jurídico que funcione es la mejor garantía para la protección de los derechos
humanos y que la globalización, al promover a ambos, conllevará
mejores perspectivas para esos derechos también. Sin embargo, existe
evidencia intuitiva que lleva a sospechar que la expansión de la globalización
ha incrementado el posible involucramiento de las empresas
trasnacionales en violaciones de derechos humanos. En parte, esto puede
deberse solamente a una cuestión numérica: hay muchas más empresas
invirtiendo en otros países, algunos de ellos, contextos socio-políticos
que son muy novedosos para quienes lideran esos emprendimientos,
especialmente en relación a derechos humanos.” 15
Sobre la posibilidad de obligar a empresas transnacionales a través de
mecanismos internacionales de protección de derechos humanos sirve resaltar
algunas opiniones de actores relevantes en la materia. Un documento del
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) afirma que no hay
mecanismos para hacer que los estándares de derechos humanos sean obligatorios
para corporaciones, pero las empresas transnacionales son demasiado
importantes y dominantes para que sea suficiente con los códigos de conducta
voluntarios. 16 El Ministro de Relaciones Exteriores británico Jack Straw afirmó
que “debemos hacer lo que podamos para promover la responsabilidad
corporativa. Pero no podemos dejar que las compañías se regulen a sí mismos
a nivel global, como tampoco lo hacemos en nuestras propias economías.” 17
Este tipo de reglas podría funcionar de dos maneras: Una (más tradicional)
que pondría la responsabilidad en los estados por los incumplimientos de
las empresas. Este mecanismo de alguna manera ya existe pero sería necesario
sancionar normas que precisen más este tipo de obligaciones. La otra —más
innovadora— es la que prevé que los estados pueden imponer obligaciones a las
empresas a nivel internacional. (De hecho, esto existe en el derecho internacional.)
La ventaja más importante de esta opción es que prevé un mecanismo de
15
Ruggie, John, “Draft Interim Report of the Secretary-General’s Special Representative on the
issue of human rights and transnational corporations and other business enterprises,” UN Doc. E/
CN.4/2006/97, Febrero 2006, 21. (La traducción me pertenece.)
16
PNUD, Reporte de Desarrollo Humano 1999, Nueva York y Ginebra, 1999, p. 100.
17
Discurso en Manchester, Gran Bretaña, 10-IX-01.
340

Inversiones extrajeras en países en desarrollo
sanción a las empresas aun en el caso en que los países en donde se producen
las violaciones no quieran o no puedan condenarlos. 18
4. Casos de estudio
4.1. Acuerdo secreto suscripto entre el Fondo Monetario Internacional y el
Estado argentino
El presente caso de estudio narra supuestas gestiones efectuadas por un organismo
financiero internacional para garantizar la protección de inversiones
extranjeras y la falta de garantías que ello generó en los administrados. El
contexto es la crisis económica de Argentina de inicios de esta década y los
actores son el Estado argentino, el Fondo Monetario Internacional (FMI) y
organizaciones de la sociedad civil argentina.
El FMI ha ocupado un rol muy importante en la historia económica
argentina. Corresponde aclarar muy brevemente que el organismo participó
en reiteradas ocasiones de asistencias financieras que incluyeron imposiciones
sobre contenidos de reformas que, según el FMI, eran necesarias para restablecer
el orden económico. Entre ellas, la más notoria consistió en un pedido al Poder
Ejecutivo para que presentara con éxito al Congreso una ley que flexibilizara
el régimen laboral de los trabajadores en relación de dependencia. El Poder
Ejecutivo tomó con tal «seriedad» el pedido que —aparentemente— varios de
sus funcionarios habrían llegado a corromper a una decena de senadores de
la oposición para lograr la mayoría necesaria en ese ámbito. La situación fue
revelada por la prensa y el escándalo derivó en la renuncia del vicepresidente
del país (el vicepresidente es, de acuerdo a la Constitución Argentina, también
el Presidente del Senado) y en el reciente procesamiento penal de varios senadores,
funcionarios del Ejecutivo y, probablemente —en el futuro cercano— del
entonces Presidente de la Nación, Fernando de la Rúa.
Argentina se unió al FMI el 20 de septiembre de 1956. El SDR de la
Argentina 19 era de 2,11 mil millones de dólares, aunque el uso que la Argentina
hizo del crédito alcanzó a 9,74 mil millones. El FMI también proporcionó
extensa asistencia técnica a la Argentina, enviando unas 50 misiones solamente
entre 1991 y 2002, principalmente en áreas fiscales, bancarias y monetarias.
18
ICHRP, Beyond Voluntarism: Human Rights and the Developing Legal Obligations of Companies,
Ginebra, enero 2002. Ver documento producido por Christian Aid en http://www.christian-aid.org.uk/indepth/0202tnc/transc.htm.
19
El SDR (Special Drawing Rights) es la cantidad de dinero que un miembro país puede tomar
prestado a otros miembros países del FMI.
341

Inversiones extrajeras en países en desarrollo
Este vínculo entre el organismo y Argentina llevó incluso a plantear a
nivel internacional, dudas sobre la relación del organismo financiero con sus
miembros después de la crisis económica de 2001. Lo anterior se debe a que la
crisis ocurrió mientras sus políticas económicas estaban bajo escrutinio cercano
de programas apoyados por el FMI. Estos apoyos se remontaban incluso hasta
el año 1991, cuando el plan de la convertibilidad fijó el peso argentino en paridad
con el dólar estadounidense. Durante la década que precedió a la crisis,
el organismo efectuó cuatro acuerdos de refinanciamiento para el país, aunque
rechazó un acuerdo poco tiempo antes de la crisis. Argentina debía entonces
US$ 13 mil millones, convirtiéndose en el tercer deudor del FMI.
El 24 de enero de 2003 el FMI anunció que había alcanzado y había
firmado un nuevo acuerdo temporal con el gobierno de Argentina. 20 El acuerdo
stand-by para la Argentina implicó un desembolso de US$ 2.98 mil millones
y fue diseñado para sustituir el arreglo anterior de la Argentina y proporcionar
la ayuda financiera transitoria para el período que terminaba el 31 de agosto
de 2003.
El acuerdo acentuó expresamente la necesidad de que el país reestructure
el mercado de trabajo, el sistema de salud, el sistema financiero y la necesidad
de que la administración central firme acuerdos bilaterales con gobiernos
provinciales.
Días después de firmado el acuerdo, el Ministro de Economía, Roberto
Lavagna, comentó a la prensa que éste incluía una carta paralela (side letter)
confidencial en la cual el gobierno se comprometía a decretar aumentos de
emergencia en los servicios públicos. Para explicar el secreto de ese compromiso
sostuvo que “existen documentos técnicos anexos al acuerdo, los cuales incluyen
compromisos que, por circunstancias políticas y electorales, no se pueden dar
a publicidad.” 21 A su vez, el director de relaciones exteriores del FMI confirmó
que el acuerdo contenía un side letter confidencial pero rehusó brindar mayor
detalles al respecto. 22 En realidad, los medios de comunicación venían dando
20
Fondo Monetario Internacional, FMI Approves Transitional Stand-By Credit Support for Argentina,
Gacetillas N° 03/09, 24-I-03. Consultar en www.imf.org.
21
Entre otros medios, Ámbito Financiero, 12-II-03.
22
Lo que sigue es la transcripción de una parte de la conferencia de prensa brindada el día 13-II-
03 por el vocero del FMI, Thomas Dawson, en relación al tema. (La entrevista completa puede
consultarse en http://www.imf.org/external/np/tr/2003/tr030213.htm.)
“QUESTIONER: Minister Lavagna in Argentina has said that his government entered
into some technical agreements with the IMF separate from the letter of intent, and that one of
the issues covered by one of the agreements is utility prices. I’m wondering: What other issues
are covered by these agreements, and why were these issues treated in this way and not in the
letter of intent?
342

Inversiones extrajeras en países en desarrollo
cuenta de esta presión, que según mencionaban, provenía de solicitudes que,
a su vez, le efectuaban los países europeos de donde eran originarios las empresas
afectadas. 23 (Las empresas privatizadas son, en su mayoría, subsidiarias
de empresas europeas.) 24 Varias organizaciones de usuarios y consumidores y
derechos humanos presentaron una acción judicial para que el Estado revele los
contenidos del convenio secreto. El juez rechazó la acción en base a argumentos
procedimentales. 25 Cabe aclarar que en aquel momento, Argentina no contaba
con ninguna norma que garantizara el derecho de acceso a la información pública.
Al año siguiente fue sancionado un decreto que lo contempla. 26
Al poco tiempo, el Poder Ejecutivo dispuso aumentos de emergencia
para los servicios de luz y gas, y anunció incrementos en varios otros servicios.
Algunas organizaciones de usuarios y consumidores solicitaron a la justicia su
suspensión basados en que los aumentos no habían sido acordados en el marco
de la renegociación integral de los contratos que había dispuesto el Congreso
en una ley de emergencia económica sancionada días después de la crisis
económica. La Justicia hizo lugar a los pedidos y dispuso la suspensión de los
aumentos. 27 El Gobierno apeló esas medidas pero no logró revertirlas. Hasta
el momento, varios de los servicios siguen sin haber aumentado las tarifas y
un número importante de contratos se siguen discutiendo de manera integral.
MR. DAWSON: We do not discuss what is or is not or when there is or is not a so-called
side letter. That is usually the term of art for when there is a non-public aspect of an agreement.
On the other hand, I would direct you to the discussion of the issue of side letters and our policy
on side letters and when they are appropriate and when they take place. And that was the subject
of a fairly extensive series of Board meetings that culminated with a PIN, I believe around September
27th, I think, approximately. It was a discussion of IMF transparency policy. And if you go
in there, you can see the circumstances under which the Board and the authorities have these socalled
side letters. But I’m not in a position to talk about the position of Argentina or of any other
country that may or may not have had a side letter. Just so you want to know, because I learned
a little bit about our website yesterday. If you just go on to the website, go into the transparency
discussion, or actually you can search ‘side letter,’ then find the September document. There is
both a PIN, but there is also the underlying Board document which goes into a reasonable amount
of more detail about what a side letter is. It’s a longstanding practice in the Fund. There have been
them, although they are not very common.”
23
Ver, entre otros, La Nación Online, 5-XI-02 (versión en Internet, www.lanacion.com); Clarín,
6-XII-02; La Nación Online, 12-XI-02; Clarín, 20-XI-02; Clarín, 5-XII-02; La Nación Online,
24-XI-02; Página 12, 2-XI-02.
24
Por ejemplo, parte de la telefonía está en manos de la empresa Telefónica de España (que
presta servicios de telefonía básica en casi toda América del Sur), el agua estaba concesionada
a la empresa francesa Suez, la distribución de gas pertenece al grupo británico BP y al español
Repsol YPF.
25
Paradójicamente el juez en aquel entonces (Osvaldo Guglielmino) fue designado Procurador del
Tesoro de la Nación, representa al Estado Nacional en las demandas contra el país en el CIADI
y comparte los pedidos de apertura que organizaciones de la sociedad civil le han efectuado al
tribunal.
26
Sin embargo, el país aún no cuenta con una ley nacional.
27
Clarín, 11-XII-02 (Consultar en http://www.clarin.com/diario/2002/12/11/e-00301.htm.)
343

Inversiones extrajeras en países en desarrollo
A su vez, las mismas organizaciones presentaron un planteo a la Oficina
de Evaluación Independiente (OEI) del FMI, en el que le expresaban su rechazo
a los pedidos de aumentos de tarifas que había efectuado el organismo. La
presentación sostenía, entre otras cosas, que:
“El FMI debería promover el fortalecimiento de las instituciones
democráticas de los países y, en ese sentido, respetar el marco legal
existente y los procedimientos establecidos para su implementación. Sin
embargo, fue clara en todo momento la actitud de los representantes del
Fondo tendientes a satisfacer a toda costa los intereses de las empresas
privatizadas —de capitales mayormente europeos—, aún violando los
procedimientos establecidos legalmente. Tan evidente y a la vez irracional
fue la exigencia del FMI que inicialmente solicitaron sin ningún
tipo de criterio un aumento fijo para todos los servicios del 30%, sin
atender a las características de cada servicio público.”
“Además, en principio, el pedido de aumento de tarifas no se corresponde
con los fines del FMI establecidos en su Convenio Constitutivo, sino
más bien parece responder a la protección de intereses empresarios. De
hecho, las autoridades del FMI que pretenden el aumento de tarifas de
servicios públicos representan a varios de los países que tienen intereses
económicos concretos en el desempeño de las empresas privatizadas.
Ello afecta su imparcialidad y hace presuponer que actúan en defensa
de los intereses de sus países y no en procura de los intereses de un
organismo internacional, que no debería representar en mayor medida
a ninguno de los países del mundo.” 28
La OEI no receptó el planteo porque su análisis de la actuación del
FMI en relación a la Argentina iba a estar acotada al período 1990-2001, pero
transmitió el documento al titular del organismo Horst Köhler.
Tiempo más tarde, llegó a Buenos Aires una misión del FMI y el Banco
Mundial para discutir, entre otros temas, las tarifas de los servicios públicos. En
la misma semana, el vocero del Fondo, Thomas Dawson, había explicado que
“no es una misión negociadora sobre el aumento de las tarifas,” pero también
señaló que lo que traía a los funcionarios eran “varios asuntos relacionados
con la cuestión de las tarifas de los servicios públicos.” 29
28
Clarín, 17-II-03. (Consultar en http://www.clarin.com/diario/2003/02/17/e-01301.htm.)
29
Decisión 12067 99/108.
344

Inversiones extrajeras en países en desarrollo
De todas maneras, los aumentos de emergencia no se pudieron concretar
y algunos vieron la luz recién cuando se llevó adelante la renegociación integral
de los contratos. Podría pensarse que el Poder Judicial y el Congreso (que no
modificó la ley de renegociación integral) cumplieron con su rol institucional
en enfrentar el embate internacional pero también cabe decir que la mejora en
la performance de las compañías de servicios públicos fue otro de los factores
que hicieron disminuir esa presión.
Por último, la utilización de side letters confidenciales está justificada,
según las reglas del FMI, “solamente si su publicación puede dificultar que
las autoridades implementen el programa o lo vuelvan más costoso. En ese
sentido, su uso está limitado a casos en los que la exposición prematura de la
información pueda causar reacciones adversas de los mercados o complicar
los esfuerzos de los funcionarios para preparar el terreno doméstico para la
medida. Esto incluye cambios en las reglas de mercado, cierre de bancos, medidas
fiscales contingentes y medidas que afectan precios claves.” 30 Pese a que
la norma establece que lo que se busca evitar son las consecuencias negativas
producidas por la difusión prematura, el contenido de ese acuerdo confidencial
no pudo ser obtenido ni siquiera varios años después de firmado. 31
4.1.1. Algunos puntos que surgen del caso de estudio
§ Aparece clara la desigualdad en el flujo de información y en la capacidad
de influencia que tienen las partes y los representantes de los
usuarios. La existencia del acuerdo secreto fue revelada a la prensa por
el entonces Ministro de Economía —que, por supuesto, no era ingenua—
pero si no hubiera sido por esa infidencia, el acuerdo secreto hubiera
permanecido como tal. A su vez, es claro que la capacidad de gestión
de intereses por parte de las empresas europeas era, en el ejemplo,
infinitamente superior a la de las organizaciones intervinientes. Vinculado
a ambos temas, la publicidad de la gestión de intereses no está
adecuadamente regulada en el FMI, como pareciera que no lo está en
la mayoría de los organismos internacionales. Sobre la participación de
los interesados, no existe ningún mecanismo por el cual los potenciales
afectados (por una condicionalidad que el organismo irá a imponer)
puedan participar para dar su perspectiva.
30
En 2006, la ACIJ volvió a solicitársela al Poder Ejecutivo sin éxito. Por ende, no solo fue secreto
durante la tramitación del acuerdo sino que continúa siéndolo en la actualidad.
31
Pueden consultarse en la página de Internet del organismo (http://www.imf.org/external/
pubs/ft/sd/index.asp?decision=12067-(99/108.)
345

Inversiones extrajeras en países en desarrollo
§ En principio, es difícil justificar la existencia de side letters secretas,
por varias razones. Una de ellos es que se contradicen con los derechos
de acceso a la información cada vez más extendidos en las democracias
del mundo. Pero más allá de eso, estos acuerdos secretos no cuentan con
una adecuada regulación pues son solamente funcionarios del organismo
quienes revisarán las exigencias de estos instrumentos. 32 Esta parte de la
carta de intención que no fue difundida —la exigencia de los aumentos
de emergencia— no cumple con esos requisitos pues no aparece como
la situación para la que pueden efectuarse. Sin embargo, difícilmente
algún interesado podrá alguna vez pedir su revisión y la investigación
de la responsabilidad de quienes la suscribieron.
§ Los beneficios que pueden obtener las empresas estatales de los países
más poderosos a través del poder de esos países en los organismos
financieros internacionales se incrementan por la falta de transparencia
y acceso a la información. El resto de las compañías se encuentra en
situación desventajosa frente a ellos.
§ El tipo de reglas que permite acuerdos confidenciales debe ajustarse a
los derechos domésticos que prevén el acceso a la información pública.
Si existen razones excepcionales que justifican el secreto —salvedades
que suelen estar contempladas en las normas que regulan ese acceso
a la información— debe existir una revisión judicial suficiente, sea a
través del sistema internacional o de procedimientos domésticos.
§ La imposibilidad de acceder a la información del contenido de los
acuerdos secretos y la falta de reglamentación del lobby en organismos
internacionales, genera menores posibilidades para las compañías que
no tienen acceso a estos ámbitos. (En principio, las empresas estatales
provenientes de países desarrollados cuentan con amplias posibilidades
de incidir en la toma de decisiones a nivel internacional.) En el caso, los
aumentos de emergencia que se intentaron decretar correspondían a las
empresas originarias de países con fuerte presencia en el FMI. Muchas
empresas de servicios públicos —sin esa capacidad de influencia— no
fueron beneficiadas con esos incrementos en sus tarifas.
32
Comité DESC, Observación General Nº 15, párrafo 16.
346

Inversiones extrajeras en países en desarrollo
4.2. Caso de estudio: El impacto en derechos humanos de una concesión de
agua y el posterior reclamo de la concesionaria ante el CIADI
4.2.1. Impacto en derechos humanos de la empresa Aguas Argentinas
A fin de efectuar un aporte en el proceso de elaboración de una metodología
de impacto en derechos humanos que la Comisión de Derechos Humanos de la
ONU le encomendó al representante John Ruggie, la ONG canadiense Rights
and Democracy se encuentra elaborando una propuesta a partir del estudio por
parte de organizaciones locales de diferentes inversiones extranjeras en países
en desarrollo. De esa manera, el trabajo en el terreno examina una experiencia
concreta que revelará aspectos que deben ser incluidos en el estudio de impacto.
Se han examinado tres inversiones mineras en Perú, Filipinas y Congo, una
concesión ferroviaria que atraviesa Tibet y la concesión de aguas en Argentina.
Esta última fue elaborada por las organizaciones argentinas ACIJ y Centro de
Estudios Legales y Sociales (CELS.)
La empresa Aguas Argentinas tuvo a su cargo dicha concesión desde el
año 1993 hasta el año 2006. En los inicios, los principales accionistas de esta
sociedad eran Suez Lyonnaise (Francia), Sociedad Comercial del Plata (Argentina),
Vivendi Universal (Francia) y Aguas de Barcelona. (Agbar-España.)
La Corporación Financiera Internacional (CFI), brazo financiero del Banco
Mundial, también era accionista de la empresa. Posteriormente, los accionistas
mayoritarios pasaron a ser solamente Suez, Vivendi y Agbar. A principios del
año 2006, el Estado decidió rescindir el contrato por serios incumplimientos
en su ejecución y creó la empresa Agua y Saneamientos Argentinos Sociedad
Anónima (AYSA), una sociedad con capital mayoritariamente estatal, que desde
entonces está a cargo de la prestación del servicio.
El estudio está estructurado siguiendo la metodología de la Observación
Nº 15 (el derecho humano al agua) del Comité DESC de Naciones Unidas.
Así, concluye que tanto la empresa como el regulador y controlante (el Estado
argentino) han vulnerado, durante la concesión —en reiteradas ocasiones—
derechos humanos, medio ambientales y de consumidores.
Sobre la accesibilidad física —uno de los aspectos más sensibles del
derecho al agua— el informe concluye que los planes de expansión del servicio
de agua potable de red fueron modificados reiteradas veces y la forma en que
se establecieron los criterios de extensión a ciertas zonas de la concesión fue
arbitraria y sin ningún debate público.
347

Inversiones extrajeras en países en desarrollo
Según se alega, los ejecutivos de la empresa y los funcionarios del ente
de control manejaron discrecionalmente la forma en que planeaban cumplir con
la meta de cobertura universal estipulada. En términos generales, no primaron
los parámetros de urgencia y la condición de vulnerabilidad de la población y
se privilegió el rédito económico de la empresa. Por otra parte, los objetivos
establecidos fueron incumplidos por la empresa, que fue sancionada reiteradas
veces por el ente regulador estatal. Sin embargo, el accionar de la empresa no
fue modificado ni corregido y el poder sancionatorio del ente fue diluido por las
diversas modificaciones contractuales. El resultado visible fue la disparidad en
el ritmo de extensión de las redes de agua, en la medida en que las zonas más
postergadas fueron aquéllas donde el nivel socioeconómico de los residentes
es el más bajo del territorio de la concesión.
El estudio sostiene también que la ausencia de criterios de expansión
vinculados a las condiciones de vulnerabilidad de ciertos sectores de la población
resulta violatoria del derecho humano al agua en los términos establecidos
por el Comité DESC, que obliga a los Estados parte del PIDESC a “prestar
especial atención a las personas y grupos de personas que tradicionalmente han
tenido dificultades para ejercer este derecho” 33 y a “velar por una distribución
equitativa de todas las instalaciones y servicios de agua disponibles,” 34 que no
podrán desentenderse ni suspenderse. 35 En particular, las zonas urbanas desfavorecidas
fueron privadas del acceso a agua potable de red por la irregularidad
del título de sus viviendas, hecho altamente significativo en el territorio de la
concesión, donde existen 700 barrios carenciados con más de 2 millones de
habitantes. Esto también implica una violación al derecho al agua, ya que “no
debe denegarse a ningún hogar el derecho al agua en razón de la clasificación
de su vivienda o de la tierra en que ésta se encuentra.” 36 En el último año de la
concesión se encontraron nitratos en un nivel muy superior al tolerado por los
estándares de la Organización Mundial, en la provisión del servicio a sectores
de bajos recursos.
El estudio también detectó, entre otras, vulneraciones a la obligación
de no discriminar en la provisión del servicio, a la obligación de proveer información
adecuada a los usuarios y a la participación de los usuarios en las
modificaciones a la prestación del servicio.
33
Comité DESC, Observación General Nº 15, párrafo 37, inc. e).
34
Comité DESC, Observación General Nº 15, párrafo 40.
35
Comité DESC, Observación General Nº 15, párrafo 16, inc. c).
36
Que al igual que Buenos Aires privatizó la provisión de agua y cloacas a consejo del Banco
Mundial.
348

Inversiones extrajeras en países en desarrollo
Buenos Aires no es el único lugar en el que estas compañías han recibido
denuncias por serias violaciones a los derechos humanos de las poblaciones
a las que proporcionan el suministro. En Manila, 37 Suez aumentó las tarifas
entre 400% y 700% y excluyó así a miles de personas del servicio. Además se
reportaron 6 muertes y 725 personas enfermas por gastroenteritis. 38 En Jakarta,
el porcentaje de extensión de la red disminuyó luego de la concesión a Suez.
(Antes de la privatización, entre 1988 y 1997 era un promedio de 31.246 de
nuevos clientes por año; después de la privatización bajó a 15.007.) En 2005
la población de la ciudad sin conexión a agua corriente había aumentado a
41,89%. 39 En El Alto, Bolivia, se produjeron serias revueltas populares luego
de que la compañía dispusiera un cargo de conexión de entre US$ 335 a US$
445. (El salario promedio es de US$ 915 anuales.) Según varios estudios, los
incumplimientos de la compañía en la extensión de la red dejaron a más de
200.000 personas sin acceso al servicio. 40 Vivendi Universal ha sufrido similares
denuncias en Tucumán (Argentina), Paraná (Brasil) y Cochabamba (Bolivia),
entre otros lugares.
4.2.2. El reclamo de la empresa frente al CIADI
Como se explicó, en 2002, el Estado argentino debió devaluar la moneda y
eliminar la paridad entre el dólar y el peso argentino. A su vez, se decidió que
los contratos de servicios públicos —que contemplaban esa paridad— debían
ser renegociados integralmente. La empresa consideró que esas medidas
dañaban sus inversiones y representaban una infracción de los compromisos
contraídos con ellas al obtener la concesión, trataron de conseguir del Gobierno
de Argentina ajustes en las tarifas que AASA podía cobrar por los servicios de
suministro de agua potable y desagües cloacales, así como modificaciones en
otras condiciones de operación.
En abril de 2003 la empresa presentó la controversia al arbitraje del
CIADI. 41 Los demandantes alegaron un incumplimiento a un tratamiento justo
37
Sison, Marites, “Philippines: Awash in Water Bills after Privatization,” Inter Press Service, 22-
I-03 y “Loaves, Fishes and Dirty Dishes: Manila’s privatized Water Can’t Handle the Pressure,”
International Consortium of Investigative Journalists, 7-II-03.
38
The Jakarta Post, 5-II-07. (Consultar en http://www.thejakartapost.com/yesterdaydetail.
asp?fileid=20070205.F04.)
39
Pacific News Service, 17-XII-04. (Consultar en http://news.pacificnews.org/news/view_article.html?article_id=f3311202b4be2c2aea1955b6bbc202fd.)
40
Durante los noventa, Argentina había suscripto tratados bilaterales de inversión (TBIs) con
numerosos países desarrollados. Estos preveían entre otras cuestiones la competencia del CIADI.
41
Argentina ha recibido en los últimos años 37 arbitrajes en contra por más de US$ 17.000 millones.
Cerca de una docena —la mayoría de empresas prestatarias de servicios públicos— se
cerraron o suspendieron por acuerdos. La renuncia provisoria más importante fue en octubre de
2006 cuando Telefónica de España suspendió su reclamo por US$ 1000 millones. En el caso de
349

Inversiones extrajeras en países en desarrollo
y equitativo y una expropiación por parte del Estado argentino. Este planteo
es muy similar a los numerosos casos sometidos a la jurisdicción del CIADI
contra Argentina después de las medidas adoptadas por el país después de la
crisis. De hecho, Argentina es por lejos el país que más disputas enfrenta ante
ese tribunal. 42 Por otra parte, la mayoría de los litigios que allí tramitan enfrentan
a una empresa originaria de un país desarrollado y un país en desarrollo.
En enero de 2005 varias organizaciones de usuarios y de derechos
humanos (las mismas que habían presentado el planteo al FMI en el anterior
caso de estudio descripto) junto a la organización ambiental estadounidense
Center For International Environmental Law (CIEL) —y con el asesoramiento
técnico de la Lowenstein Clinic de la Universidad de Yale— presentaron
un pedido para poder presentar al tribunal un amicus curiae, presenciar las
audiencias y acceder a los documentos del caso. Las ONGs sostuvieron que
tenían un interés directo en el conflicto pues allí se tratan cuestiones vinculadas
a servicios públicos esenciales. Afirmaron, para justificar su aporte —entre
otros argumentos— que “inversiones deben ser coherentes con los demás
compromisos internacionales asumidos por los mismos Estados en materia de
derechos humanos y medio ambiente.”
El tribunal remitió la presentación a cada una de las partes. La parte
demandada consintió los pedidos de las ONGs pero la parte demandante los
rechazó. El tribunal emitió una resolución preliminar en la que, por un lado,
rechazó la solicitud de acceder a las audiencias pues las reglas establecían que
solo podían presenciarlas las personas autorizadas por las partes y, por el otro,
decidió aceptar preliminarmente el amicus curiae sujeto a la condición de que
los peticionantes demostraran la identidad y los antecedentes, la naturaleza
del interés del peticionario en el caso y las razones por las cuales el tribunal
debería aceptar el escrito. Además de las ventajas de transparencia, los árbitros
afirmaron que:
“La aceptación de las presentaciones amicus también tendría como
consecuencia beneficiosa adicional el incremento de la transparencia en
el procedimiento de arbitraje entre inversionistas y Estados. Una mayor
apertura y un mayor conocimiento sobre la forma en que se conducen
estos procedimientos reforzaría la aceptación de la opinión pública y
la legitimidad del sistema arbitraje internacional, en particular cuando
involucran a Estados y materias de interés público. Es este imperativo el
las empresas de servicios públicos los acuerdos para suspender o cerrar los arbitrajes se debieron
a mejores condiciones en el proceso de renegociación que se viene llevando a cabo entre el Estado
Nacional y 59 concesiones de servicios públicos desde la devaluación del peso en 2002.
42
Ver resolución en http://www.worldbank.org/icsid/cases/ARB0319-AC-sp.pdf.
350

Inversiones extrajeras en países en desarrollo
que ha impulsado el aumento de la transparencia en los procedimientos
de arbitraje de la Organización Mundial del Comercio y el Tratado de
Libre Comercio de América del Norte. A través de la participación de
representantes idóneos de la sociedad civil en los casos apropiados, el
público adquirirá un mejor conocimiento de los procedimientos del
CIADI.” 43
Meses después los peticionarios presentaron los detalles adicionales
que el tribunal había requerido y aquél pasó la solicitud a las contrapartes. La
demandante sostuvo que el caso había perdido interés público pues el Estado
había rescindido la concesión (por incumplimiento en la prestación de servicio,
entre otros motivos, por haberse descubierto la presencia de nitratos en el agua
que la empresa proveía a varios barrios carenciados) y, por ende, lo que ocurra
en el litigio no tiene el potencial de afectar la prestación del servicio ni a sus
usuarios. Por otra parte, sostuvo que todos los documentos que forman parte
del expediente eran privados y la empresa no aceptaba que fueran consultados
por las organizaciones.
Los jueces volvieron a resolver la cuestión en una decisión del 12 de
febrero de 2007. 44 El tribunal rechazó los argumentos de la compañía en relación
a la presentación del escrito pero también rechazó los argumentos de las ONGs
en relación al acceso a la información.
Sobre la presentación de amicus curiae recordó que incluso después de
su primera decisión —que abrió las puertas, por primera vez, a la presentación
de este tipo de escritos— el propio CIADI había modificado su reglamento, el
cual ahora tiene una norma que establece que después de consultar a las partes,
cada tribunal arbitral puede aceptar la recepción de escritos de amicus curiae
sobre algún tema a su conocimiento. Las nuevas reglas establecen que el interesado
deberá acreditar que su aporte se relaciona con la situación fáctica o legal
en discusión y que puede brindar una perspectiva o conocimiento particular
diferente de los que brindan las partes. Además exige que el peticionante tenga
un interés significativo en el procedimiento.
A su vez, rechazó los argumentos de la compañía en relación a la modificación
de la situación fáctica —por la finalización de la concesión. Con
argumentos muy innovadores, el tribunal afirmó que:
43
La decisión no había sido publicada al momento de finalizarse este artículo.
44
El laudo aún no fue traducido al español. La traducción me pertenece.
351

Inversiones extrajeras en países en desarrollo
“Incluso si la decisión se encontrara limitada a un reclamo monetario,
el tribunal tendrá que determinar la responsabilidad internacional de
Argentina. En este sentido, deberá considerar cuestiones que tienen que
ver con la provisión de «un servicio básico a millones de personas».
Para esto, deberá resolver «complejas preguntas de derecho internacional,
incluyendo consideraciones de derechos humanos» (decisión del
19 de Mayo de 2005, párrafo 19.) Es verdad que este fallo no le será
aplicable al nuevo operador de agua y saneamiento de Buenos Aires.
Sin embargo, podrá tener de todos modos un impacto en la forma en que
el sistema debe y será operado. En línea más general, debido a las altas
posibilidades que este arbitraje y la alta difusión de los fallos del CIADI,
no podemos descartar que la futura decisión tenga alguna influencia en
cómo los gobiernos y los inversores extranjeros que operan empresas
de agua y saneamiento se vinculan con las concesiones e interactúan en
momentos de dificultades.” 45
Sobre el pedido de acceder a la documentación de las actuaciones —con
el fin de preparar el escrito— el tribunal rehusó hacer lugar al pedido. Sostuvo
que la presentación que los interesados efectuarán —según ellos mismos— trata
de temas amplios y generales que no requieren mayor información que la que
existe y a la que pudieron acceder.
4.2.3. Algunos puntos sobre el caso de estudio
§ La experiencia de Aguas Argentinas presenta numerosos ribetes interesantes
sobre el control de sus actividades en relación a los derechos
humanos de, sobre todo, los sectores más postergados del área de su
concesión y a la posterior posibilidad de acceder a garantías administrativas
por parte de los usuarios de esa área en el CIADI.
§ Sobre el primero de los puntos, el caso es revelador por cuanto explicita
una situación reiterada en esta materia: El Estado se mostró en complicidad
con la concesionaria en las acciones y omisiones que se tradujeron
en las vulneraciones de derechos mencionadas. Como es bien sabido,
los Estados pueden no representar los intereses de los ciudadanos en la
relación entre éstos y los inversores —por diferentes motivos, desde la
indiferencia, la necesidad de atraer esas inversiones o propio interés. El
caso ilustra la gravedad de las consecuencias en los derechos humanos
de la población que puede llegar a generar la connivencia entre el Estado
45
Schreuer, Christoph, “Watered changes to arbitration,” Bretton Woods Project, Boletín Nº 50,
21-XII-06.
352

Inversiones extrajeras en países en desarrollo
y la compañía transnacional. Este tipo de contexto es el que resulta más
arduo para que los ciudadanos reclamen por sus derechos.
§ La circunstancia de que sean las mismas empresas las que enfrentan
reclamos similares por parte de usuarios de diferentes partes del mundo
—lo cual dados los avances de los procesos de transnacionalización de
las inversiones no sería infrecuente— parece justificar la necesidad de
que se controlen esas inversiones a nivel global. De hecho, los usuarios
de las diferentes ciudades en las que las compañías de aguas mencionadas
han sido denunciadas no conocen los problemas que atraviesa la empresa
en otras partes. (A veces, incluso, porque las compañías utilizan nombres
locales.) En otras palabras, a la sociedad civil le convendría unificar las
normas y procedimientos de control pues, además de las ventajas que
se han venido mencionando, ayudaría a comprender con un panorama
más global las actitudes de los inversores transnacionales.
§ A su vez, el caso también parece demostrar que el GAL debe poner
el foco en el control de los organismos internacionales de crédito. No
sólo en los últimos años, el Banco Mundial ha instado a la privatización
de numerosos servicios públicos, favoreciendo de alguna manera los
intereses de los países con mayor poder dentro del organismo, sino que,
además, pareciera tener un conflicto de intereses cuando una institución
—el CFI— que es parte del organismo adquiere acciones de la compañía.
Estos casos demuestran la necesidad que exige de que las instituciones
internacionales de crédito mejoren sus prácticas de transparencia y
participación.
§ En relación al litigio ante el tribunal del CIADI, la actitud de los
jueces muestra a las claras que existe una imperiosa necesidad de una
mayor transparencia y participación por parte de los afectados. El propio
organismo modificó sus reglas en 2006 para ampliar esos institutos. Sin
embargo, esos cambios han sido duramente criticados pues no permiten
garantizar efectivamente esos derechos. Tal como ocurre en el caso
de Aguas Argentinas, la nueva regla establece que las partes pueden
oponerse a la presencia de terceros en las audiencias. (La propuesta del
Secretario General era la de que previa consulta con las partes, el tribunal
decidía si permitía la presencia de terceros.) Schreuer sostuvo que los
gobiernos de los países desarrollados se opusieron a esa posibilidad y
dictaron lo que en definitiva es un veto a esos principios. 46
46
Emerich de Vattel (1758), citado en Cassese, Antonio, International Law, Oxford, Oxford
University Press, 2005, 2 a ed., p. 52.
353

Inversiones extrajeras en países en desarrollo
§ La decisión del tribunal de permitir a las organizaciones presentar un
amicus curiae pese a que la empresa no es la actual concesionaria del
servicio, con el argumento de que la resolución que se adopte puede
influir en las próximas disposiciones en relación a la concesión de agua
y saneamiento, constituye una importante ampliación de los límites a la
participación. Tal como queda implícito en dicha decisión, el principio
siempre debe ser el de pro participatione pues las posibles implicaciones
de las resoluciones que se adopten en los ámbitos internacionales son
extendidas.
§ El fallo del tribunal arbitral de no permitir el acceso a las actuaciones
ni a las audiencias —sustentado por las reglas del CIADI— vulnera
claramente las garantías administrativas de los interesados. Si como
dijimos, el derecho administrativo tiene por uno de sus objetivos más
importantes el de salvaguardar los intereses del administrado, la decisión
que impide tomar contacto con los elementos más básicos del litigio,
es absolutamente contraria a ello. Llama poderosamente la atención
que en momentos en que existen amplios avances en materia de acceso
a la información y transparencia (incluso con la puesta en práctica de
convenciones internacionales contra la corrupción) se sigan perpetuando
este tipo de prácticas. Más aún, téngase en cuenta que una importante
cantidad de los casos frente al CIADI constituyen reclamos de empresas
de servicios públicos en países en vías en desarrollo, por lo que los
afectados suelen ser personas desaventajadas socio-económicamente.
A estas personas —que ya de por sí tienen un acceso a la justicia muy
limitado— hay que facilitarles la posibilidad de tomar contacto —por sí
o a través de representantes— con esos procedimientos internacionales.
§ Además de ese tipo de impedimentos, limita también la consecución de
las garantías administrativas la circunstancia de que todas las audiencias
y procedimientos del CIADI se lleven adelante en países desarrollados.
Esto ocurre pese a que la gran mayoría de los países demandados resultan
países en desarrollo. Este tipo de decisiones también dificulta la
protección de las garantías pues, entre otras cosas, entorpece la cobertura
periodística de los procesos. Del lado de las organizaciones de la
sociedad civil, las alianzas entre ONGs de países en desarrollo y países
desarrollados —como lo muestra el caso de estudio— resultó en el caso
una manera de achicar las distancias.
§ En relación a la defensa de la competencia, las empresas que perdieron
la licitación pública internacional pudieron verse perjudicadas por el
354

Inversiones extrajeras en países en desarrollo
posterior comportamiento de la concesionaria y —la necesaria— falta
de control suficiente por parte del Estado. Es más, durante el proceso
de privatización existieron serias sospechas de corrupción —incluso
explicitadas por algunas de las competidoras— que no pudieron ser
comprobadas por los jueces que investigaron las denuncias. Sin embargo,
para quien efectuó un serio estudio de toda la concesión, parecería
claro que durante las sucesivas modificaciones del contrato hubo una
suerte de connivencia entre el poder público y la compañía. Si existieran
normas que hicieran responsable a las empresas que vulneran derechos
humanos, la competencia entre los inversores no incluiría este tipo de
resquicios que tienen esas concesiones, que les permite abaratar los
costos y maximizar las inversiones, una vez iniciada.
§ La posibilidad por parte de los inversores extranjeros de reclamar en
un tribunal internacional —que no permite acceder a la información que
se produce, participación de los afectados y revisión judicial suficiente—
parece otorgarles un privilegio a los inversores extranjeros —de los
países que firman TBIs— frente a las empresas nacionales u originarias
de los países que no firmaron ese tipo de tratados con el país receptor.
Aquí también se observan deficiencias en la defensa de la competencia
pues el sistema permite que algunas empresas puedan elegir entre dos
tipos diferentes de fueros. (O incluso utilizar ambos.)
5. Consideraciones finales
El contexto en el que se debe producir la regulación que aquí se propone, no
es el más favorable. Pese al antiguo principio que establece que “una república
pequeña no es un estado menos soberano que el reino más poderoso,” 47
la realidad global política y económica dista infinitamente de ese ideal. En
ese marco, existe el riesgo de que la protección de los derechos humanos y
la protección de las inversiones no se encuentren equilibradas y la balanza se
incline hacia los intereses de estas últimas. De todas maneras, esto ya ocurre
—y exageradamente— en la actualidad. Existen, en primer lugar, mecanismos
de protección de las inversiones transnacionales que, como vimos, no permiten
acceso a la información que producen y una participación activa de las
comunidades afectadas y, en segundo lugar, espacios de lobby informales que
tienen esas compañías sobre las decisiones que se adoptan. En otras palabras, el
laissez faire implica una regulación por omisión y todo indica que está siendo
favorable a una de las partes de la relación. Las modificaciones difícilmente
puedan constituir un retroceso.
355

Inversiones extrajeras en países en desarrollo
La regulación para proteger las garantías administrativas y los derechos
humanos de las comunidades donde se efectúan las inversiones, debería contener
las normas de derecho internacional de los derechos humanos, mecanismos que
permitan compatibilizar las reglas que rigen las relaciones internacionales con
los derechos domésticos y procedimientos que admitan, por parte de los afectados,
el acceso a la información, la participación y la revisión judicial suficiente.
Resulta importante agregar a la perspectiva de derechos humanos la de
defensa de la competencia. Este principio también es un bien público y —más
allá de las circunstanciales ventajas que pueda generar para los competidores
desleales— apareja beneficios tanto para los ciudadanos como para las empresas
que compiten lealmente. En definitiva, esta competencia que deberá desarrollarse
sin las vulneraciones de derechos humanos que se denuncian cotidianamente
traerá mayor protección para los ciudadanos pero también mayor prosperidad
para los países y ese último tipo de compañías. La defensa de la competencia,
por un lado, y las garantías administrativas y los derechos humanos, por el otro,
no son materias que se analicen conjuntamente. Sin embargo, el análisis efectuado
revela que existen importantes puntos de relación que hacen que la mejor
protección de los últimos fortalezca al último de los principios mencionados.
Como se dijo, el GAL aun está en una etapa exploratoria que requiere
una intensa deliberación sobre las falencias que existen en la materia y que
deben ser corregidas. En una segunda etapa, habrá de comenzarse a efectuar
propuestas de modificaciones y mejoras de las estructuras existentes. El presente
apunta a efectuar un aporte hacia un mejor diagnóstico del panorama actual.
Un diagnóstico que incluye la desprotección de las garantías administrativas
y los derechos humanos en relación a las inversiones extranjeras en países en
desarrollo. En un futuro muy cercano debe resolverse esta deficiencia.
356

CLAUDE REYES, MARCEL Y OTROS
CONTRA CHILE.
LOS EFECTOS DE UN FALLO
DE LA CORTE INTERAMERICANA
DE DERECHOS HUMANOS.
COMENTARIOS
Por Juan Pablo Olmedo Bustos. 1
Siendo recipiente de dos campos de incidencia que lo reconocen y promueven
a nivel global, vinculados a la agenda de integridad pública y a la protección
de los derechos humanos, los últimos 10 años muestran un avance significativo
en el reconocimiento y consolidación del derecho de acceso a la información
pública en la esfera regional.
Sea mediante la entrada en vigencia de tratados específicos, como
la Convención Interamericana para Prevenir la Corrupción o resoluciones
particulares de la Asamblea General y de la Comisión Interamericana de de
Derechos Humanos, los mecanismos y órganos institucionales de la OEA han
manifestado la preocupación y el interés por establecer y consolidar en la región
un régimen de acceso a información pública, reconociendo su valor como
uno de los derechos fundamentales de las sociedades democráticas abiertas,
al favorecer la libre circulación de las ideas, el debate público informado, la
rendición de cuentas y la transparencia dentro del Estado.
Diversos países de la Región han mostrado interés y se encuentran
comprometidos en el desarrollo de iniciativas legislativas y políticas públicas
destinadas a perfeccionar las prácticas estatales y reconocer el derecho de
acceso a información pública.
1
Abogado, socio de la oficina “Colombara/Olmedo, Abogados,” LLM en Derecho Internacional
de Derechos Humanos, Universidad de Essex, Presidente de Fundación Pro Acceso. Representante
de las víctimas en el caso Claude Reyes y otros contra Chile. El autor agradece a la Licenciada
de Derecho de la Universidad Alberto Hurtado Ana Luisa Bascuñan Aylwin por su apoyo y compromiso
con la elaboración y sistematización de este artículo.
357

Claude Reyes, Marcel y otros contra Chile
En este proceso, la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos en contra Chile de septiembre de 2006, 2 resulta emblemática al reconocer
el derecho que tiene toda persona a solicitar el acceso a la información
bajo el control del Estado, como elemento de la libertad de expresión, que
garantiza el artículo 13 de la Convención Americana de Derechos Humanos. 3
El reconocimiento del derecho fundamental de acceso a información
pública presenta nuevos desafíos para la Región y, en particular para el Estado
de Chile, que en cumplimiento del fallo de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos ha realizado significativos avances y creado una institucionalidad
destinada a su protección y promoción.
En este contexto, resulta oportuno realizar un comentario de la sentencia
de la Corte Interamericana y sus efectos en Chile, con miras a evaluar la
eficacia del uso de la instancia regional para promover y dar plena protección
a los derechos fundamentales de la persona humana.
1. El caso Claude Reyes
1.1. La preocupación ambiental que subyace a la solicitud de acceso a información
pública
La sentencia en el caso Claude Reyes contra Chile de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos, tiene su origen en la identificación de un caso emblemático
generado como consecuencia de la preocupación por las debilidades de control
y fiscalización de la explotación de los recursos naturales del país, que cuenta
con sistemas ecológicos de bosque nativo únicos actualmente afectados por la
sobreexplotación y eliminación.
Con carácter emblemático, el interés ciudadano, se expresó en el debate
público durante el año 1998 a propósito de un proyecto de inversión extranjera
de explotación forestal promovido por el inversionista Empresa Forestal Trillium
denominado Río Cóndor a desarrollarse en el Sur del país, proyecto que en
última instancia, y por consideraciones de costo económico, no se llevó a efecto.
2
Véase en http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_151_esp.pdf.
3
Articulo 13. Libertad de Pensamiento y de Expresión. 1. Toda persona tiene derecho a la libertad
de pensamiento y de expresión. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir
informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por
escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección. 2. El
ejercicio del derecho previsto en el inciso precedente no puede estar sujeto a previa censura sino
a responsabilidades ulteriores, las que deben estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias
para asegurar: a) El respeto a los derechos o a la reputación de los demás, o b) la protección de la
seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas.
358

Claude Reyes, Marcel y otros contra Chile
1.2. La solicitud de acceso a información pública de don Marcel Claude
Reyes
Marcel Claude Reyes, economista y en esa época Director Ejecutivo de una
organización ambiental, participó activamente de esa discusión y se propuso
evaluar los factores comerciales, económicos y sociales del proyecto, medir
el impacto sobre el medio ambiente y activar el control social respecto de la
gestión de órganos del Estado que tenían injerencia en la aprobación de dicha
iniciativa. Para ello, con fecha 7 mayo de 1998 presentó una solicitud escrita
de acceso a información pública dirigida al Comité de Inversiones Extranjeras,
órgano responsable de canalizar la inversión extranjera en Chile (conforme lo
dispone el Decreto Legislativo Nº 600 de 1974.)
En particular, solicitó al Comité de Inversiones Extranjeras el acceso a
los contratos celebrados entre el Estado de Chile y el inversionista extranjero, el
monto total de la inversión y aquél efectivamente ingresados; los antecedentes
recogidos por la entidad para asegurar la seriedad e idoneidad del inversionista
y los acuerdos de dicho Comité en que se tuvieron dichos antecedentes por
suficientes.
La respuesta estatal a la solicitud de acceso fue parcial y estuvo dada
por una reunión sostenida por el Vicepresidente Ejecutivo del Comité de
Inversiones Extranjeras, oportunidad en que entregó “una hoja conteniendo
tanto el nombre del inversionista, su razón social, como el capital que había
solicitado ingresar al país,” 4 y antecedentes referidos a la fecha de aprobación
de las empresas titulares, los flujos de inversiones que se habían hecho hasta
la fecha, la naturaleza del proyecto y su localización.
El señor Marcel Claude Reyes remitió dos comunicaciones adicionales
al Vicepresidente Ejecutivo del Comité de Inversiones Extranjeras, requiriendo
una respuesta formal y completa a la solicitud, incluyendo la información referida
a los antecedentes recopilados para asegurar la idoneidad y seriedad del
inversionista, solicitudes que no fueron respondidas por la autoridad.
1.3. Agotamiento de recursos internos
El 27 de julio de 1998 los señores Marcel Claude Reyes y otros peticionarios
(Sebastián Cox Urrejola, y Arturo Longton Guerrero), presentaron un recurso de
protección ante la Corte de Apelaciones de Santiago para que el Tribunal ordenara
al Comité de Inversiones Extranjeras responder al pedido de información
4
Véase Sentencia CIDH, Claude Reyes y otros vs. Chile, 19-IX-06, párr. 49.
359

Claude Reyes, Marcel y otros contra Chile
y dar acceso a la información requerida, en un plazo razonable. Dicho recurso
se fundamentó en la vulneración al derecho de los recurrentes a la libertad de
expresión y de acceso a información en poder del Estado, garantizado por el
artículo 19.12 de la Constitución chilena, en relación con el artículo 5.2 de la
misma; el artículo 13.1 de la Convención Americana y el artículo 19.2 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
El 29 de julio de 1998 la Corte de Apelaciones de Santiago declaró inadmisible
el recurso de protección interpuesto, con base en que de “los hechos
descritos […] y de los antecedentes aparejados al recurso, se desprende que éste
adolece de manifiesta falta de fundamento.” La Corte de Apelaciones fundamentó
su decisión en que “el recurso de protección tiene por objeto restablecer
el imperio del derecho cuando éste ha sido quebrantado por actos u omisiones
arbitrarias o ilegales que amenazan, perturban o privan del ejercicio legítimo de
alguna de las garantías taxativamente numeradas en el artículo 20 de la Constitución
Política de la República, dejando a salvo las demás acciones legales.”
La resolución fue objeto de un recurso de reposición ante el propio
tribunal y de queja ante la Excma. Corte Suprema, siendo ambos rechazados,
con fechas 6 y 18 de agosto de 1998 respectivamente.
2. Procedimiento Ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos
Con fecha 17 de diciembre de 1998, las víctimas del caso, Srs. Marcel Claude
Reyes, Sebastián Cox Urrejola, y Arturo Longton Guerrero, representadas por
diversas organizaciones no gubernamentales de Chile y Argentina, interpusieron
denuncia ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, denuncia
12.108.
El 10 de octubre de 2003 la Comisión aprobó el informe 60/03, mediante
el cual declaró admisible el caso. El 11 de noviembre de 2003 la Comisión se
puso a disposición de las partes con el objeto de alcanzar una solución amistosa.
El 7 de marzo de 2005 la Comisión, de conformidad con el artículo 50
de la Convención, aprobó el informe 31/05, 5 en el cual concluyó que Chile
“violó los derechos de Marcel Claude Reyes, Sebastián Cox Urrejola y Arturo
Longton Guerrero al acceso a información pública y a la protección judicial,
5
Véase informe 31/05 de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, relativo al caso
12.108 Marcel Claude Reyes, Sebastián Cox Urrejola y Arturo Longton Guerrero, aprobado el 7
de marzo de 2005, con base en el artículo 50 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos
en el apéndice 1º de la demanda interpuesta por la Comisión de Derechos Humanos ante la
Corte Interamericana de Derechos Humanos.
360

Claude Reyes, Marcel y otros contra Chile
previstos en los artículos 13 y 25 de la Convención Americana, respectivamente,
en relación con los artículos 1(1) y 2 de la Convención, al haberles negado el
acceso a información en poder del Comité de Inversiones Extranjeras de Chile
y al no otorgarles acceso a la justicia chilena para impugnar esa denegación.”
Asimismo, la Comisión recomendó al Estado “[d]ivulgar públicamente
la información solicitada por Marcel Claude Reyes, Sebastián Cox Urrejola
y Arturo Longton Guerrero;” “[o]torgar una reparación adecuada a Marcel
Claude Reyes, Sebastián Cox Urrejola y Arturo Longton Guerrero por la violación
de sus derechos, incluido el suministro de la información solicitada;”
y “[a]justar el orden jurídico interno, de conformidad con el artículo 13 de la
Convención Americana con respecto al acceso a la información y adoptar las
medidas necesarias para la creación de prácticas y mecanismos que garanticen
a los habitantes un acceso efectivo a la información pública o a la información
de interés colectivo.”
El cumplimiento de las recomendaciones por parte del Estado fue calificado
de no satisfactorio por parte de la Comisión, quien, con fecha 1 de julio
de 2005, decidió someter el caso a la jurisdicción de la Corte Interamericana.
3. Argumentos del Estado de Chile
En cuanto a la violación del artículo 13 de la Convención Americana el Estado
de Chile alegó ante el Tribunal Regional no tener información disponible respecto
de la idoneidad y seriedad de los inversionistas, careciendo el Comité de
Inversiones Extranjeras de capacidad física y facultades legales para investigar
situaciones de hechos de los inversionistas. Adicionalmente, el comité sostuvo
el carácter reservado de la información referida a terceros y en general los
aspectos particulares del proyecto, por tratarse de antecedentes de carácter
privado, que de hacerse públicos “podría lesionar sus legítimas expectativas
comerciales, sin que existiera fuente legal que permitiera su publicidad” y, por
ende, las posibilidades de “desarrollo del país.” 6
En la audiencia ante la Corte Interamericana sostenida en la ciudad
de Buenos Aires con fecha 3 de abril de 2006 el Vicepresidente Ejecutivo del
Comité de Inversiones Extranjeras a la época de los hechos, manifestó que no
suministró la información solicitada: 7
6
Véase Sentencia Corte Interamericana caso Claude Reyes y otros vs. Chile, cit., párr. 60 sobre
“alegatos del Estado.”
7
Véase Sentencia Corte Interamericana caso Claude Reyes y otros vs. Chile, cit., párr. 57.20,
sobre “hechos probados.”
361

Claude Reyes, Marcel y otros contra Chile
a) En el punto 3, ya que “el Comité de Inversiones Extranjeras […] no
entregó antecedentes financieros propios de la empresa teniendo presente
que la entrega de aquellos antecedentes iba contra el interés colectivo,”
el cual era “el desarrollo del país.” “[N]o podía darse el caso de que las
empresas extranjeras que acudían al Comité de Inversiones Extranjeras
tuvieran que hacer pública esa forma información financiera, que podía
ser muy relevante para ellos en relación a su competencia y, por lo tanto,
ello podría inhibir el proceso de inversión extranjera.” Era una práctica
del Comité de Inversiones no entregar a terceros la información financiera
de la empresa que pudiera afectarla en su competencia. El Comité
y el Vicepresidente definían qué era de interés colectivo;
b) en el punto 6, dado que “no existía” la información de los antecedentes
que podría solicitar el Comité a otras instituciones, y el Comité “no es
un organismo de carácter policial;” y
c) en el punto 7 dado que “[e]l Comité de Inversiones Extranjeras no
tenía la función ni la capacidad propia para evaluar cada proyecto en
sus méritos, contaba con algo más de 20 funcionarios, y no era tampoco
necesario dado que lo que hace el Comité de Inversiones Extranjeras es
que autoriza el ingreso de los capitales y el tratamiento de los capitales
y hay una institucionalidad propia del país en cada uno de los campos
sectoriales.”
A su vez, la Vicepresidencia Ejecutiva del Comité de Inversiones Extranjeras
hasta el año 2002, Karen Poniachik, “mantuvo el criterio de entregar sólo
información de la cual era titular,” tenía la práctica de no entregar información
relativa a los estados financieros y a los nombres de los socios de una compañía
inversora, y consideraba que era de “carácter reservado la información
referida a terceros, tales como antecedentes comerciales, propiedad intelectual
o industrial, tecnología y en general los aspectos particulares del proyecto de
inversión que los inversionistas extranjeros pretendían desarrollar, […] por
tratarse de antecedentes de carácter privado, propios del inversionista, que de
hacerse públicos podían lesionar sus legítimas expectativas comerciales, sin
que existiera fuente legal que permitiera su publicidad.” 8
8
Véase Sentencia Corte Interamericana caso Claude Reyes y otros vs. Chile, cit., párr. 57.21,
sobre “hechos probados.”
362

Claude Reyes, Marcel y otros contra Chile
4. La Sentencia de la Corte Interamericana
En el que se puede estimar el párrafo central del fallo, la Corte Interamericana
dispone:
“77. En lo que respecta a los hechos del presente caso, la Corte estima que
el artículo 13 de la Convención, al estipular expresamente los derechos
a «buscar» y a «recibir» «informaciones,» protege el derecho que tiene
toda persona a solicitar el acceso a la información bajo el control del
Estado, con las salvedades permitidas bajo el régimen de restricciones
de la Convención. Consecuentemente, dicho artículo ampara el derecho
de las personas a recibir dicha información y la obligación positiva del
Estado de suministrarla, de forma tal que la persona pueda tener acceso
a conocer esa información o reciba una respuesta fundamentada cuando
por algún motivo permitido por la Convención el Estado pueda limitar
el acceso a la misma para el caso concreto. Dicha información debe ser
entregada sin necesidad de acreditar un interés directo para su obtención
o una afectación personal, salvo en los casos en que se aplique una legítima
restricción. Su entrega a una persona puede permitir a su vez que
ésta circule en la sociedad de manera que pueda conocerla, acceder a
ella y valorarla. De esta forma, el derecho a la libertad de pensamiento
y de expresión contempla la protección del derecho de acceso a la información
bajo el control del Estado, el cual también contiene de manera
clara las dos dimensiones, individual y social, del derecho a la libertad
de pensamiento y de expresión, las cuales deben ser garantizadas por
el Estado de forma simultánea.”
Avanzó también en los principios interpretativos y rectores del derecho
de acceso a información pública que consagra la Convención Americana de
Derechos Humanos, referidos a la “máxima revelación de la información ,”
que se traduce en una presunción de que toda información será divulgada por
el gobierno, que no es absoluta y admite restricciones a su ejercicio sobre la
base de los mismos criterios que afectan a la libertad de expresión, esto es,
encontrarse expresamente definidas en la ley y ser necesarias para asegurar: a)
El respeto a los derechos o a la reputación de los demás, o b) la protección de
la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas.
Adicionalmente, la interpretación de las restricciones debe regirse por
el principio de “proporcionalidad,” lo que significa que la limitación debe propender
a objetivos legítimos y que la carga de la prueba corresponde al Estado,
quien debe acreditar que la divulgación requerida constituye una amenaza de
363

Claude Reyes, Marcel y otros contra Chile
causar substancial perjuicio al objetivo protegido que debe superar el interés público
que protege la presunción de apertura y que exige develar la información.
Agrega luego la Corte que en una sociedad democrática es indispensable
que las autoridades estatales se rijan por el principio de máxima divulgación,
el cual establece la presunción de que toda información es accesible, sujeto a
un sistema restringido de excepciones y reprocha al Estado no haber realizado
ni justificado la negativa de acceso a información. 9
El Tribunal reconoce el interés público de la información que no fue
entregada por el Estado 10 y que el pedido de información guardaba relación con
la verificación del adecuado actuar y cumplimiento de funciones por parte de
un órgano estatal: El Comité de Inversiones Extranjeras 11 y la falta de respuesta
fundada a la solicitud de acceso formulada por los recurrentes.
Al valorar los esfuerzos de Chile hace notar que la obligación de adoptar
las medidas necesarias para el cumplimiento de los derechos contenidos en la
Convención dispuesto en el artículo 2 de la Convención Americana, la Corte
reconoce una práctica de secreto y de no respuesta a solicitudes de acceso a
información pública y la necesidad de adecuar la normativa interna a los estándares
de la Convención Americana de Derechos Humanos. 12
Sobre la base de todo lo anterior la Corte, por la unanimidad de sus
miembros, resolvió:
“Que el Estado violó el derecho a la libertad de pensamiento y de
expresión consagrado en el artículo 13 de la Convención Americana
en perjuicio de los señores Marcel Claude Reyes y Arturo Longton
Guerrero, y ha incumplido la obligación general de respetar y garantizar
los derechos y libertades dispuesta en el artículo 1.1 de dicho tratado.
Asimismo, al no haber adoptado las medidas necesarias y compatibles
con la Convención para hacer efectivo el derecho al acceso a la información
bajo el control del Estado, Chile incumplió la obligación general
de adoptar disposiciones de derecho interno que emana del artículo 2
de la Convención.” 13
9
Véase Sentencia Corte Interamericana caso Claude Reyes y otros vs. Chile, cit., párr. 92.
10
Véase Sentencia Corte Interamericana caso Claude Reyes y otros vs. Chile, cit., supra párr..
57.7.
11
Véase Sentencia Corte Interamericana caso Claude Reyes y otros vs. Chile, cit., párr. 73.
12
Véase Sentencia Corte Interamericana caso Claude Reyes y otros vs. Chile, cit., párr. 101.
13
Véase Sentencia Corte Interamericana caso Claude Reyes y otros vs. Chile, cit., párr. 103.
364

Claude Reyes, Marcel y otros contra Chile
La Corte dispuso las siguientes medidas de reparación:
a. A través de la entidad correspondiente y en el plazo de seis meses,
entregar la información solicitada por las víctimas, en su caso, o adoptar
una decisión fundamentada al respecto, en los términos de los párrafos
157 a 159 y 168 de la sentencia.
b. Publicar, en el plazo de seis meses, en el Diario Oficial y en otro diario
de amplia circulación nacional, por una sola vez, parte de la sentencia.
c. Adoptar, en un plazo razonable, las medidas necesarias para garantizar
el derecho de acceso a la información bajo el control del Estado.
d. Efectuar, en un plazo razonable, la capacitación a los órganos, autoridades
y agentes públicos encargados de atender las solicitudes de acceso
a información bajo el control del Estado sobre la normativa que rige
este derecho, que incorpore los parámetros convencionales que deben
respetarse en materia de restricciones al acceso a dicha información
e. Pagar a los señores Marcel Claude Reyes, Arturo Longton Guerrero
y Sebastián Cox Urrejola, en el plazo de un año, por concepto de costas
y gastos, la cantidad de 10.000 dólares americanos.
5. Cumplimiento de la Sentencia en Chile
El Estado de Chile, ha dado cumplimiento a las medidas de reparación ordenadas
por la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
5.1. Respecto de la entrega de la información solicitada por las victimas.
El Comité de Inversiones Extranjeras con fecha 25 de Junio de 2007, estando
dentro del plazo de 6 meses otorgado por la Corte Interamericana de Derechos
Humanos, procedió a dar respuesta a la solicitud de acceso a las víctimas del
presente caso, indicando, por una parte, que la información requerida fue
suministrada el 6 de Mayo de 1998 y, por la otra, que “de acuerdo con la facultades
del Comité de Inversiones Extranjeras este solo requiere información
previa a otros organismos competentes cuando la ley sectorial especifica de la
actividad que pretende desarrollar el inversionista así lo exige, como ocurre,
por ejemplo, con la Comisión Chilena del Cobre. En el caso del Proyecto
del Río Cóndor tal exigencia legal no existía y por lo tanto no existía para el
Comité de Inversiones Extranjeras información que entregar sobre este punto.
En este sentido reconocemos sí, que en esa reunión no hicimos presente a los
peticionarios esta situación legal.”
365

Claude Reyes, Marcel y otros contra Chile
5.2. Respecto de la publicación de extractos de la sentencia en el Diario
Oficial
Mediante publicación de fecha 17 de enero de 2007 en el diario Oficial de la
República, el Estado de Chile dio cumplimiento a lo dispuesto en el numeral
sexto de la sentencia dictada. Mediante la publicación de los hechos probados
párrafos 69, 71, 73, 74, 77, 88 al 103, 117 al 123, 132 al 137 y 139 al 143 a igual
que la parte resolutiva de la sentencia párrafos 160 y 168. Asimismo publicó
extracto de la sentencia en el diario La Nación con fecha 22 de enero de 2007.
5.3. Respecto de las medidas que garanticen el acceso a la información de
acuerdo al deber general de adoptar disposiciones de derecho interno
Conforme a lo señalado en el párrafo 163 de la sentencia, dentro de un plazo
razonable contado desde su notificación “[…], Chile debe adoptar las medidas
necesarias para garantizar la protección al derecho de acceso a la información
bajo el control del Estado, dentro de las cuales debe garantizar la efectividad
de un procedimiento administrativo adecuado para la tramitación y resolución
de las solicitudes de información, que fije plazos para resolver y entregar la
información, y que se encuentre bajo la responsabilidad de funcionarios debidamente
capacitados.”
5.3.1. Reforma constitucional
El 26 de agosto de 2005 entró en vigencia en el país la ley 20.050, mediante
la cual se realizó una reforma a la Constitución Política de la República que
incluyó la incorporación de un nuevo artículo 8° a la Carta Fundamental que
establece que:
“El ejercicio de las funciones públicas obliga a sus titulares a dar estricto
cumplimiento al principio de probidad en todas sus actuaciones. Son
públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus
fundamentos y los procedimientos que utilicen. Sin embargo, sólo una
ley de quórum calificado podrá establecer la reserva o secreto de aquéllos
o de éstos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las
funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad
de la Nación o el interés nacional.”
5.3.2. Sentencia del Tribunal Constitucional
Si bien el tenor literal del artículo 8º de la Constitución no incorpora expresamente
el derecho de acceso a información pública, tal falencia no fue obstáculo
366

Claude Reyes, Marcel y otros contra Chile
para su reconocimiento. El Excmo. Tribunal Constitucional, en autos sobre
inaplicabilidad por inconstitucionalidad del artículo 13 de la ley 18.575, rol
634-2006, de fecha 9 de agosto del año 2007, reconoció el derecho al señalar
que el “derecho de acceso a la información pública surgió primeramente a nivel
legal para ser posteriormente recogido, en los términos que se han reseñado, por
la reforma constitucional de agosto de 2005, en el artículo 8º, inciso segundo,
de la Carta Fundamental” (considerando undécimo) y que, de “esta manera, es
posible afirmar que el derecho de acceso a la información pública se encuentra
reconocido en la Carta Fundamental —aunque no en forma explícita— como
un mecanismo esencial para la vigencia plena del régimen democrático y de
la indispensable asunción de responsabilidades unida a la consiguiente rendición
de cuentas que éste supone por parte de los órganos del Estado hacia
la ciudadanía. Al mismo tiempo, la publicidad de los actos de tales órganos,
garantizada, entre otros mecanismos, por el derecho de acceso a la información
pública, constituye un soporte básico para el adecuado ejercicio y defensa de
los derechos fundamentales de las personas que, eventualmente, puedan resultar
lesionados como consecuencia de una actuación o de una omisión proveniente
de los mismos” (considerando noveno.)
5.3.3. Reforma Legal 14
El día 20 de Agosto del presente año, se publicó en el Diario Oficial de la República
de Chile, la ley 20.285 sobre Acceso a la Información Pública, 15 que viene
a regular por vez primera y en forma específica el principio de transparencia
de la función pública y el derecho de acceso a la información de los órganos
de la administración del Estado.
La iniciativa legal complementa el artículo 8º de la Constitución Política
del Estado de Chile, sustituye las disposiciones sobre la materia contenidas
actualmente en la Ley de Bases de Administración del Estado 18.575 y, por su
intermedio, el Estado de Chile da cumplimiento a las obligaciones contenidas
en la Convención Americana de Derechos Humanos y la sentencia de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos.
14
A la época en que ocurrieron los hechos que originaron la responsabilidad internacional del
Estado de Chile, el país no contaba con legislación particular sobre acceso a información pública.
Con posterioridad, durante el año 1999, entró en vigencia la Ley 19.653 sobre “Probidad administrativa
aplicable a los órganos de la administración del Estado” que modificó la Ley de Bases
Generales de la Administración del Estado e incorporó los principios de probidad, transparencia
y publicidad y fijó el derecho a recurrir al juez de letras en lo civil, solicitando amparo al derecho
a requerir por escrito cierta información. Desde el año 2008 contamos con una ley que regula
específicamente el derecho de acceso a la información pública. Dicha ley es la 20.285.
15
Fue promulgada tras años de discusión en el parlamento, el pasado 11 de agosto del presente año
y entrará en plena vigencia, 8 meses después de su publicación en el diario oficial de la República.
367

Claude Reyes, Marcel y otros contra Chile
5.3.3.1. Principales Características de la Ley sobre Acceso a la Información
Pública
La citada ley, según lo establece su artículo 1º, viene a regular el principio de
transparencia de la función pública, el derecho de acceso a la información de los
órganos de la Administración del Estado, los procedimientos para el ejercicio
y amparo del derecho, y las excepciones a la publicidad de la información.
En lo que se refiere al principio de transparencia de la función pública,
ésta ley consagra que “[…], consiste en respetar y cautelar la publicidad de
los actos, resoluciones, procedimientos y documentos de la Administración,
así como la de sus fundamentos, y en facilitar el acceso de cualquier persona
a esa información, a través de los medios y procedimientos que al efecto establezca
la ley.” 16 Así es como en virtud de dicho principio se establece que son
públicos “[…], los actos y resoluciones de los órganos de la Administración
del Estado, sus fundamentos, los documentos que les sirvan de sustento o
complemento directo o esencial, y los procedimientos que se utilicen para su
dictación…” Asimismo también será pública, “la información elaborada con
presupuesto público y toda otra información que obre en poder de los órganos
de la Administración, cualquiera sea su formato, soporte, fecha de creación,
origen, clasificación o procesamiento, a menos que este sujeta a las excepciones
[establecidas por esta ley o por una ley de quórum calificado.]” 17
Quienes se encuentran obligados a proporcionar dicha información
son los “ministerios, intendencias, gobernaciones, gobiernos regionales, municipalidades,
Fuerzas armadas, de Orden y Seguridad Pública, y los órganos y
servicios públicos creados para el cumplimiento de la función administrativa.”
Si bien la Contraloría General de la República, el Banco Central y las empresas
públicas creadas por ley y las empresas del Estado y sociedades en que éste
tenga participación accionaria superior al 50% o mayoría en el directorio, se
encuentran sujetas a esta ley, ellas lo hacen de manera más restringida ya que
“se sujetarán a las disposiciones de esta ley que expresamente ésta señale y,
a las de sus respectivas leyes orgánicas que versen sobre los asuntos a que se
refiere el artículo 1º precedente.” Los demás órganos del Estado se ajustarán a
las disposiciones de sus respectivas leyes orgánicas que versen sobre asuntos a
que se refiere el artículo 1º. 18 El Ministerio Público, el Tribunal Constitucional
y la Justicia Electoral, de acuerdo a sus disposiciones transitorias, también se
encuentran obligadas a ésta, pero de manera restrictiva.
16
Artículo 4º inciso 2º de la Ley sobre Acceso a la Información Pública.
17
Artículo 5º de la Ley sobre Acceso a la Información Pública.
18
Artículo 2º de la Ley sobre Acceso a la Información Pública.
368

Claude Reyes, Marcel y otros contra Chile
Con el objeto de facilitar el acceso a la información pública, generar
una mayor fiscalización ciudadana de la gestión de dichos órganos y disminuir
las asimetrías de información que existen entre el Estado y los ciudadanos, la
ley consagra mecanismos de transparencia activa que obligan a los órganos de
la Administración del Estado a mantener a disposición permanente del público,
determinada información relevante y actualizada que deberá publicarse de
manera sistematizada en sus sitios electrónicos. 19 En caso de incumplimiento
se podrá presentar un reclamo ante el Consejo de la Transparencia el cual podrá
aplicar las sanciones respectivas junto con verificar su obediencia. 20
Por su parte, toda persona tiene derecho a solicitar y recibir información
de cualquier órgano de la administración del Estado, la cual comprende
el derecho de acceder a las informaciones contenidas en actos, resoluciones,
actas, expedientes, contratos, acuerdos y a toda información elaborada con
presupuesto público, salvo excepciones legales. 21
Los procedimientos establecidos para el ejercicio del derecho de
acceso a información pública, consiste en que toda solicitud de información
debe solicitarse por escrito o por sitios electrónicos, contando el órgano administrativo
con el plazo de 20 días hábiles (prorrogables excepcionalmente
por 10 días hábiles) para pronunciarse sobre la solicitud, accediendo a ella o
denegándola. En este último caso, sólo podrá hacerlo por causa legal, en forma
escrita, fundadamente y especificando la causal invocada. 22
En cuanto a los procedimientos de amparo de dicho derecho, esta
ley cuenta con la creación de un órgano particular de seguimiento y control,
denominado Consejo para la Transparencia, 23 que tiene carácter de corporación
autónoma de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio,
que esta integrado por 4 consejeros designados por el Presidente de la República
con acuerdo de los dos tercios del Senado y, cuyas funciones no se limitan
únicamente a fiscalizar el cumplimiento de las normas sobre transparencia
sino que también presenta potestades normativas y resolutivas que tienen por
objeto garantizar el respeto del derecho de acceso a información por parte de
la Administración del Estado. 24 Ante él, una vez vencido el plazo que dispone
19
El artículo 7º de la Ley sobre Acceso a la Información Pública señala la información que debe
estar actualizada.
20
Véase artículos 8º, 47 y 49 de la Ley sobre Acceso a la Información Pública.
21
Artículo 10º de la Ley sobre Acceso a la Información Pública.
22
Véase artículos 12 a 19 de la Ley sobre Acceso a la Información Pública.
23
Se encuentra regulado en el Título V de la Ley sobre Acceso a la Información Pública (artículos
31 y siguientes.)
24
Artículo 33. El Consejo tendrá las siguientes funciones y atribuciones: a) Fiscalizar el cumplimiento
de las disposiciones de esta ley y aplicar las sanciones en caso de infracción a ellas.
369

Claude Reyes, Marcel y otros contra Chile
el órgano de la administración para pronunciarse sobre el requerimiento o denegada
la petición de información, podrá reclamar el requirente por el amparo
a su derecho de acceso de información dentro del plazo de 15 días contados
desde la notificación de la resolución denegatoria o del término del plazo antes
referido, señalando la infracción cometida, los hechos que la configuran y
acompañando los medios de prueba que la acreditan. Una vez que el Consejo
notifique a las partes, éstas tendrán el plazo de 10 días hábiles para presentar sus
descargos y dentro de 5º día hábil de vencido el plazo para presentar descargos
o de la fecha de la audiencia de prueba si la hubiere, deberá resolver ordenando
que se otorgue la información fijando un plazo prudencial para ello o declarar
el carácter de reservado de la información. 25 En caso de que el peticionario,
el tercero afectado que entablo oposición o el órgano de la administración no
estuviere conforme con la resolución del Consejo, podrá presentar dentro de 15
día hábil contado desde su notificación, un reclamo de legalidad ante la Corte
de Apelaciones solicitando se revoque o modifique la resolución del Consejo.
Contra dicha resolución, no procederá recurso alguno. 26
Por último, esta ley establece las únicas causales de secreto o reserva
en virtud de las cuales se puede denegar total o parcialmente el acceso a
la información, que se condicen con las establecidas en el artículo 8º de la
Constitución Política y que se aplican cuando su publicidad, comunicación o
conocimiento afecte: 27
b) Resolver, fundadamente, los reclamos por denegación de acceso a la información que le sean
formulados de conformidad a esta ley. c) Promover la transparencia de la función pública, la
publicidad de la información de los órganos de la Administración del Estado, y el derecho de
acceso a la información, por cualquier medio de publicación. d) Dictar instrucciones generales
para el cumplimiento de la legislación sobre transparencia y acceso a la información por parte
de los órganos de la Administración del Estado, y requerir a éstos para que ajusten sus procedimientos
y sistemas de atención de público a dicha legislación. e) Formular recomendaciones a los
órganos de la Administración del Estado tendientes a perfeccionar la transparencia de su gestión
y a facilitar el acceso a la información que posean. f) Proponer al Presidente de la República y al
Congreso Nacional, en su caso, las normas, instructivos y demás perfeccionamientos normativos
para asegurar la transparencia y el acceso a la información. g) Realizar, directamente o a través
de terceros, actividades de capacitación de funcionarios públicos en materias de transparencia y
acceso a la información. h) Realizar actividades de difusión e información al público, sobre las
materias de su competencia. i) Efectuar estadísticas y reportes sobre transparencia y acceso a la
información de los órganos de la Administración del Estado y sobre el cumplimiento de esta ley.
j) Velar por la debida reserva de los datos e informaciones que conforme a la Constitución y a la
ley tengan carácter secreto o reservado. k) Colaborar con y recibir cooperación de órganos públicos
y personas jurídicas o naturales, nacionales o extranjeras, en el ámbito de su competencia. l)
Celebrar los demás actos y contratos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. m) Velar
por el adecuado cumplimiento de la ley 19.628, de protección de datos de carácter personal, por
parte de los órganos de la Administración del Estado.
25
Véase artículos 24 a 27 de la Ley sobre Acceso a la Información Pública.
26
Véase artículos 28 y siguientes de la Ley sobre Acceso a la Información Pública.
27
Artículo 21 de la Ley sobre Acceso a la Información Pública.
370

Claude Reyes, Marcel y otros contra Chile
1. El debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido, particularmente:
a) Si es en desmedro de la prevención, investigación y persecución de
un crimen o simple delito o se trata de antecedentes necesarios para
defensas jurídicas y judiciales.
b) Si se trata de antecedentes o deliberaciones previas a la adopción de
una resolución, medida o política, sin perjuicio que los fundamentos de
aquéllas sean públicos una vez que sean adoptadas.
c) Si se trata de requerimientos de carácter genérico, referidos a un elevado
número de actos administrativos o sus antecedentes o cuya atención
requiera distraer indebidamente a los funcionarios del cumplimiento
regular de sus labores habituales.
2. Los derechos de las personas particularmente cuando se refiere a
su seguridad, su salud, la esfera de su vida privada, o sus derechos de
carácter comercial o económico.
3. La seguridad de la Nación particularmente si se refiere a la defensa
nacional, la mantención del orden público o la seguridad pública.
4. El interés nacional, en especial si ésta se refiere a la salud pública o
las relaciones internacionales y los intereses económicos o comerciales
del país.
5. Cuando se trate de documentos, datos o informaciones que una ley
de quórum calificado haya declarado reservados o secretos, de acuerdo
a las causales señaladas en el artículo 8º de la CP.
Si bien las causales de reserva definidas en la ley son razonables y están
dentro de los estándares internacionales, la utilización de “conceptos jurídicos
indeterminados” en la configuración de estas causales constituirá uno de los
desafíos más importantes para el Consejo de la Transparencia, al estar obligado
a delimitar su contenido y para la Corte de Apelaciones, en su caso. 28
Se reconoce y celebra la aprobación y promulgación de la ley y el compromiso
del Poder Ejecutivo y del Congreso Nacional en la materia. No obstante
cabe señalar que existen disposiciones específicas de la misma que concitan
reparos para los efectos de garantizar el derecho de acceso a información bajo
el control del Estado y cuya aplicación en potenciales casos concretos, podría
28
Chile Transparente. Ley de Transparencia de la Función Pública: Garantizando el acceso a la
información. Documento de Trabajo Nº 5. Agosto, 2008.
371

Claude Reyes, Marcel y otros contra Chile
conllevar al no cumplimiento de la sentencia e infracciones al artículo 2 de la
Convención Americana, por lo que el Consejo para la Transparencia deberá
jugar un rol fundamental y determinante en dicho aspecto.
Uno de ellos, es el caso del artículo 29 del estatuto legal conforme al
cual, reclamada por la autoridad o el tercero afectado, en su caso, ante la Corte
de Apelaciones competente, la decisión del Consejo para la Transparencia de
acceder a un requerimiento de acceso a información pública, “suspenderá la
entrega de la información solicitada y la Corte no podrá decretar medida
alguna que permita el conocimiento de o acceso a ella.”
La extensión de la reserva más allá de la decisión administrativa favorable
al acceso y la prohibición al Poder Judicial de ejercer las facultades
cautelares que por esencia le competen, constituyen una restricción procesal
abstracta al ejercicio del derecho, que no encuentra justificación en las causales
de reserva contenida en la Convención Americana de Derechos Humanos.
El principio de proporcionalidad que rige las restricciones al derecho de
acceso a información que autoriza el artículo 13 de la Convención Americana,
exige que las decisiones adoptadas en el marco del procedimiento administrativo
favorables a la apertura sean prontamente cumplidas, salvo la existencia de un
interés público imperativo que justifique extender la reserva. La suspensión
de la decisión administrativa de acceso en los términos indicados favorece el
ejercicio abusivo del procedimiento de reclamación judicial por parte de los
órganos del Estado y retarda de manera significativa el efectivo ejercicio y
goce del derecho.
Otro caso, es el del inciso 3º del artículo 22 de la ley que establece que
“el carácter de secreto o reservado será indefinido tratándose de los actos y documentos
que, en el ámbito de la defensa nacional, establezcan la planificación
militar o estratégica, y de aquellos cuyo conocimiento o difusión puedan afectar:
a) La integridad territorial de Chile;
b) la interpretación o el cumplimiento de un tratado internacional suscrito
por Chile en materia de límites;
c) la defensa internacional de los derechos de Chile;
d) La política exterior del país de manera grave.”
372

Claude Reyes, Marcel y otros contra Chile
El orden público regional exige que las restricciones al ejercicio del
derecho de acceso a información pública sean necesarias en una sociedad democrática,
lo que depende de que estén orientadas a satisfacer un interés público
imperativo, que sean proporcionales al interés que la justifica y conducentes
para alcanzar el logro de ese legítimo objetivo, interfiriendo en la menor medida
posible en el efectivo ejercicio del derecho.
La hipótesis de reserva temporal indefinida de acceso a información
pública vinculada a la seguridad nacional, afecta en términos absolutos el derecho
de acceso a información, no tiene correlativo en el derecho internacional
o comparado y es una infracción al artículo 2 de la Convención Americana de
Derechos Humanos.
Por último, es el caso del artículo 1º transitorio de la Ley, contenido
en el Título VII, de acuerdo al cual “[d]e conformidad a la disposición cuarta
transitoria de la Constitución Política, se entenderá que cumplen con la exigencia
de quórum calificado, los preceptos legales actualmente vigentes y dictados
con anterioridad a la promulgación de la ley 20.050, que establecen secreto
o reserva respecto de determinados actos o documentos, por las causales que
señala el artículo 8º de la Constitución Política.”
El cumplimiento de la sentencia de la Corte Interamericana exige al
Estado de Chile suprimir las normas y las prácticas de cualquier naturaleza
que entrañen violaciones al derecho de acceso a información pública y, por lo
mismo, la revisión de la legislación vigente en el país y su adecuación a los
estándares de la Convención.
Ante la prohibición estatal de invocar disposiciones de derecho interno
que inhiban el cumplimiento de las obligaciones convencionales de proceder
a revisar la legislación preexistente. Siendo así, la presunción de legitimidad a
la legislación sobre secreto y reserva promulgada con anterioridad contenida
en el artículo 1º transitorio del proyecto de ley, infringe el artículo 2º de la
Convención Americana de Derechos Humanos.
5.4. Con relación a las medidas orientadas a la capacitación a los órganos
del Estado
Con posterioridad a la sentencia de la Corte Interamericana, se reconocen
avances del Ilustre Estado de Chile en la concreción de medidas concretas
destinadas a promover un cambio cultural que favorezca la transparencia y
el acceso a información pública al interior de la Administración del Estado.
373

Claude Reyes, Marcel y otros contra Chile
En particular, destaca la reciente creación al amparo del Ministerio
Secretaría General de la Presidencia de una Unidad destinada a promover y
coordinar al interior de la Administración una política pública de probidad y
transparencia; 29 la implementación de iniciativas gubernamentales de promoción
de buenas prácticas estatales; y el diseño y puesta en marcha de un Sistema de
inducción y capacitación de funcionarios dependientes de la Administración
del Estado en materias de Probidad y Transparencia. Asimismo, se reconoce la
disposición Estatal a la labor colaboradora de la sociedad civil.
Las iniciativas descritas deben continuar y ser profundizadas. Los
programas de capacitación y entrenamiento en curso enfatizan los contenidos
de transparencia en desmedro de los parámetros convencionales que deben
respetarse en materia de restricciones al derecho de acceso a información
pública y particularmente, destinadas a revertir la práctica de no respuesta
estatal a las solicitudes de acceso a información pública, conforme ordena la
sentencia de la Corte.
Las medidas adoptadas no se han extendido al Poder Judicial como
órgano responsable de atender y dar protección a solicitudes de acceso a información
pública. La sentencia de la Corte Interamericana, no ha recibido un
reconocimiento y valoración del Poder Judicial. La experiencia acumulada en
fallos recientes en Chile sobre la materia, da cuenta de una validación judicial
de las prácticas de reserva de la Administración del Estado, una resistencia a
incorporar los parámetros convencionales y una desconsideración a la sentencia
de esta Corte Interamericana de Derechos Humanos. 30 El cumplimiento cabal
de la sentencia obliga al Estado a profundizar los contenidos convencionales
en los programas de capacitación a los agentes públicos y extender la misma a
los jueces y, en particular, de los Ministros de Corte de Apelaciones, instancia
llamada por el nuevo estatuto a resolver sobre estas materias en única instancia,
medida que requiere un expreso llamado de atención de esta Honorable Corte
al Poder Judicial de Chile.
El Estado Chileno —así por lo demás lo ha reconocido en su informe a
la Corte de fecha 30 de Julio de 2008— señala “que existe y hay conciencia de
que este compromiso no ha terminado aún” y que su implementación se llevará
a cabo en forma gradual ya que además de capacitaciones genéricas se están
29
Dicha misión ha sido encomendada a la “Comisión Asesora Ministerial para la Probidad y la
Transparencia,” también denominada Agencia para la Probidad y la Transparencia, creada por
decreto supremo 30, de 20 de Marzo de 2008, Diario Oficial, 30-IV-08.
30
Véase sentencia de la Corte Suprema, autos rol 1380-2007; sentencia del Tribunal Constitucional
en autos rol 634-2006 y sentencia de la Corte de Apelaciones de Valparaíso, en autos rol
2336-2006.
374

Claude Reyes, Marcel y otros contra Chile
implementando mecanismos de capacitación personalizada, que atienden al rol
que cada funcionario deberá desempeñar en aplicación del derecho de acceso
a la información, enmarcando en dicho ámbito, la capacitación que se deberá
llevar a cabo respecto de los funcionarios del Poder Judicial. 31
5.5. Pago de costas y gastos
Con fecha 25 de Junio de 2007 a través de correo certificado el Estado de Chile
envío el dinero correspondiente a los gatos y costas del juicio, de esta forma
se acató el punto 9 de la sentencia de esta Honorable Corte. En los cheques se
dividió en tres partes iguales la suma equivalente en moneda nacional a diez
mil dólares americanos US$10,000, a nombre de los señores Marcel Claude
Reyes, Luís Sebastian Cox Urrejola, Arturo Longton Guerrero.
6. Reflexiones finales
El reconocimiento de un derecho autónomo de acceso a información
pública es, sin duda, una contribución significativa de la Corte Interamericana
al desarrollo del derecho internacional de los derechos humanos y a los procesos
de gobernabilidad democrática que experimenta la región. La definición de su
contenido, sus criterios de interpretación y su vinculación con el debido proceso
administrativo lo constituyen en una poderosa herramienta de la sociedad
civil organizada y otros actores sociales interesados para exigir la rendición
de cuentas del Estado.
La sentencia, ha de servir también como precedente obligado para la
implementación de las políticas públicas que actualmente impulsan varios países
de la Región, que considera la entrada en vigencia de legislación particular,
procesos que se ven favorecidos por la existencia de organizaciones especializadas
de la sociedad civil dedicadas a promover y proteger el derecho que se
han manifestado eficaces.
El Estado de Chile, ha desarrollado esfuerzos institucionales serios
por elevar los estándares legales y las prácticas de los agentes del Estado con
el fin de dar cumplimiento a los mandatos de la sentencia. En dicho sentido,
las obligaciones de resultado impuestas por la Corte Interamericana, han sido
cumplidas cabalmente por el Estado de Chile, en tanto se ha dado respuesta
por parte del Comité de Inversiones a la solicitud de acceso a la información
de las víctimas, se ha publicado en el Diario Oficial parte de la sentencia y se
31
Véase informe emitido por el Estado de Chile con fecha 30 de Julio de 2008 a la Corte Interamericana
de Derechos Humanos, en donde da cuenta de las labores que el Estado Chileno ha realizado
y se encuentra realizando para dar cumplimiento a la sentencia de la Corte Interamericana.
375

Claude Reyes, Marcel y otros contra Chile
ha pagado por concepto de gastos y costas a los afectados, todo ello dentro de
los plazos establecidos. Por su parte, en cuanto a las obligaciones de medio,
las cuales son de observancia permanente, se encuentran siendo cumplidas
por el Estado Chileno, mediante la promulgación y publicación de diversas
iniciativas legales que incluyen la reforma constitucional y la ley 20.285 sobre
Acceso a la Información Pública. Del mismo modo, a través de las distintas
iniciativas emprendidas con el objeto de capacitar a los órganos, autoridades y
agentes públicos encargados de atender solicitudes de acceso a la información
bajo control del Estado.
Las observaciones señaladas que se encuentran pendientes y todas
aquellas que pudieran surgir en el futuro, deberán ser resueltas mediante sus
mecanismos internos y en especial por el Consejo de la Transparencia que en
esta materia, deberá asumir grandes desafíos.
De esta manera, la sentencia en Claude Reyes contra Chile es el punto
de partida para una evolución y desarrollo posterior del derecho de acceso a
información que, en fase de implementación y cumplimiento ante la Corte
Interamericana, colabora con el Estado para favorecer la cultura de respeto
al derecho y útil para satisfacer otros derechos fundamentales de la persona
humana y el medio ambiente.
376

THE REGULATORY REFORM IN BRAZIL:
NEW DECISION-MAKING PROCEDURES
AND ACCOUNTABILITY MECHANISMS 1
Por Paulo Todescan Lessa Mattos 2
1. Introduction
In this article I will describe the regulatory reform that took place in Brazil in
the Nineties and I will establish the theoretical bases to a reflection about the
legitimacy of the decision-making processes of independent regulatory agencies
in Brazil (in the exercise of normative, adjudicative, and executive administrative
functions), bearing in mind the mechanisms of public participation of
public services users, consumers and investors in the normative decision-making
process or in the solution of controversies about the rendering of services.
The general hypothesis of my work is that the new mechanisms of
public participation inside regulatory agencies in Brazil are new vertical accountability
mechanisms (beyond the electoral process) capable of deepening
the democratization process of the Brazilian state bureaucracy as well as the
Brazilian legal and political systems. 3
1
This article is based on my PhD thesis published in 2006 in Brazil under the name of O Novo Estado
Regulador no Brasil: Eficiência e Legitimidade. I would like to thank Fulbright Foundation
and Yale Law School for the scholarship and support received for my PhD research. I am grateful
for all comments and critics on my work, especially from Charles Sabel, Owen Fiss and Louise
Trubek. I would like to thank Richard Stewart, the New York University, and the San Andrés
University for the Global Administrative Law initiative and for the publication of this article.
2
Adjunct Professor of Law at Getulio Vargas Foundation Law School in Rio de Janeiro; Permanent
Researcher, Brazilian Center for Analysis and Planning – CEBRAP.
3
In this sense, the diagnoses about the authoritarianism in Brazil, since the end of the military
dictatorship of 1964-1985, can be reviewed within the re-democratization process in a broader
sense. About the authoritarianism in Brazil, see: Stepan, Alfred (ed.), Authoritarian Brazil: Origins,
policies, and future, New Haven, Yale University Press, 1973; Stepan, Alfred, The Mili-
377

The regulatory reform in Brazil
In Brazil, to sustain this hypothesis it seems to be necessary to answer to
the following questions: How does the decision-making process inside recently
created regulatory agencies work? And to what extent have the kinds of public
participation and control proved to be effective? Are the principles on which
the model of the regulatory agencies in Brazil is based, that is to say, independence
in decision-making and mechanisms of accountability through public
participation, actually being put into practice? Has the institutional design of the
regulatory agencies according to these principles allowed the democratization
of the process of definition of public policies?
I do not intend to exhaust the answers to these questions in the present
work. It is a preliminary work for further reflection about the degree of legitimacy
of the exercise of normative and adjudicative functions of these independent
bureaucracies in Brazil. 4
The present article will be divided into three parts. In the first part (items
2 and 3) I will present the main characteristics of the reform of the Brazilian
State in the Nineties concerning the introduction of the model of independent
regulatory agencies in the Brazilian legal and political systems. In the second
part (item 4,) I will situate the relationship between efficiency and legitimacy
in the context of economic regulation as formulated in the North American
debate, especially in the reading of the critics of economic regulation of the
Chicago School. 5
tary in Politics – changing patterns in Brazil, Princenton, Princenton University Press, 1971;
Abranches, Sérgio Henrique, The Divided Leviathan: State and Economic Policy Formation in
Authoritarian Brazil, PhD. Dissertation, Cornell, University of Cornell, 1978; Evans, Peter, Dependent
Development – the alliance of multinational, state, and local capital in Brazil, Princeton,
Princeton University Press, 1979; Fiori, José Luís, O Vôo da Coruja – para reler o desenvolvimentismo
brasileiro, Rio de Janeiro, Record, 2003; Schmitter, Philippe, Interest Conflict and
Political Change in Brazil, Stanford, Stanford University Press, 1971; Cardoso, Fernando H.,
Autoritarismo e Democratização, Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1975.
4
For a complete analysis, see Mattos, Paulo T. L., O Novo Estado Regulador no Brasil: Eficiência
e Legitimidade, São Paulo, Editora Singular, 2006.
5
In the debate of the Chicago School on theories of economic regulation, I am dealing with following
articles: Demsetz, Harold, “Why Regulate Utilities?,” Journal of Law and Economics,
11, April 1968, pp. 55-65; Stigler, George, “The Theory of Economic Regulation,” Bell Journal
of Economics and Management Science, 2, 1971, pp. 3-21; Posner, Richard, “Theories of Economic
Regulation,” Bell Journal of Economics and Management Science, 5, 1974, pp. 335-338;
Peltzman, San, “Toward a More General Theory of Regulation,” Journal of Law and Economics,
19, no. 2, August 1976, pp. 234-266; Priest, George, “The Origins of Utility Regulation and the
«Theories of Regulation» Debate,” Journal of Law and Economics, vol. XXXVI, April 1993, pp.
289-323. On the same debate, in a context of deregulation of the economy, see, among others:
Noll, Roger G. / Joskow, Paul L., “Regulation in Theory and Practice: An Overview” in Fromm,
Gary, (ed.), Studies in Public Regulation, Cambridge, MIT Press, 1981, pp.1-65; Becker, Gary,
“A Theory of competition among pressure groups for political influence,” Quarterly Journal of
Economics, 98, August 1983, pp. 371-400; Keeler, Theodore, “Theories of Regulation and the
378

The regulatory reform in Brazil
In this part, I will first try to show the concept of democracy which lies
behind these theories, starting from the reconstruction of a description of the
theories of democracy proposed by the German philosopher, Jürgen Habermas.
Secondly, I will focus on the same tension between efficiency and legitimacy
within the debate itself on theories of democracy, as formulated by Habermas in
two specific pieces of work, 6 pointing out the importance of procedural mechanisms
of public participation in the legitimization of the normative process.
Finally, in the third part (items 5 and 6,) I will describe the mechanisms
of accountability (horizontal and vertical) which exist in the normative
framework established for the regulation of one sector of the Brazilian economy
—the telecommunications sector—– 7 and I will present empirical data
concerning the use of the mechanisms of public participation (public hearings
and public consultations) by interest groups in the definition of telecommunications’
regulations (item 5) and coming to some preliminary conclusions (item
6) about the effectiveness of these mechanisms, given the theoretical approach
discussed in the second part of this article.
The theoretical part of this article has the purpose of demonstrate how
the North-American and Western European debates on theories of regulation
and theories of democracy about accountability mechanisms of the state intervention
in economy are the backdrop of the regulatory reforms occurred in
Brazil in the Nineties.
The theoretical reconstruction of the tension between efficiency and
legitimacy in the Regulatory State considering procedural mechanisms of public
participation in the legitimization of the normative process, from a theory of
deliberative democracy approach (inspired by Habermas’ work), can be read
and criticized in the North American as well as in the European debate.
Deregulation Movement,” Public Choice, vol.44, no.1, 1984, pp. 103-145; Peltzman, San, “The
Economic Theory of Regulation after a Decade of Deregulation,” Brookings Papers on Microeconomics,
1989, pp.1-59; and Rose-Ackerman, Susan, Progressive Law and Economics - And the
New Administrative Law,” Yale Law Journal, 98:341-368, December 1988.
6
Habermas, Jurgen, “Three Normative Models of Democracy,” in Benhabib, Seyla (ed.), Democracy
and Difference: Contesting the boundaries of the political, Princenton, Princenton University
Press, 1996; and Habermas, Jürgen, Between Facts and Norms: Contributions to a Discourse
Theory of Law and Democracy, Cambridge, The MIT Press, 1996.
7
The choice of the telecommunications sector was made due to an analysis of the normative
framework of the National Telecommunications Agency (“ANATEL”) compared with other independent
regulatory agencies created within the reform of the Brazilian State. It can be affirmed
that ANATEL is the agency which disciplines the forms of public participation in Brazilian Law
in the best way. Therefore, the study of the institutional design of ANATEL and its mechanisms
of participation allows some general conclusions to be made, in order to understand the model of
the independent regulatory agency adopted in Brazil.
379

The regulatory reform in Brazil
The descriptive part of this article focused on the Brazilian Regulatory
State can be useful for those who are conducting research about State reforms
in developing countries. Moreover it can be useful to think about institutional
design of supranational apparatus to regulatory decision-making (MERCOSUR,
as an example) in a global administrative law perspective.
2. Setting the stage
The creation of independent regulatory agencies as bodies of the Executive
Power to regulate sectors of the Brazilian economy redefined the role of the
State in Brazil.
The practices of redefinition of the role of the State in market intervention
in Europe 8 and in the United States, in a broad sense as a response to the
fiscal crisis of the State, 9 influenced the State reform in Brazil in the Nineties
(Fernando Henrique Cardoso Government – 1995-2002.) The OECD guidelines
to regulatory reforms can also be considered a source for the design of a new
regulatory apparatus to regulate markets in Brazil. 10
However, the State reforms in Europe and in the United States in the
Eighties were not only conceived as a response to fiscal crisis, but also as changes
in the way in which State bureaucracy works. And the theoretical grounds
to justify and analyze the reforms also changed in Europe and in the United
States. In both cases, two issues have been mainly addressed in the debate:
economic efficiency problems and legitimacy problems.
The problems related to these two issues —economic efficiency and
legitimacy— informed the Project of the Reform of the Brazilian State in the
Nineties. This project and especially its regulatory proposal can be described
by the Recommendation Letter of the State Reform Council of the Brazilian
Ministry of Administration and State Reform, dated May 31, 1996: 11
“The State Reform Project aims substitute the old State intervention
for the modern regulatory State. The actual regulatory bureaucracy is
8
In this article I am not considering the Eastern European countries, especially the former socialist
countries. In Brazil it is possible to affirm that the practices of the former socialist countries
were not considered as a model for the Reform of the State in Brazil in the Nineties.
9
O’Connor, James, The fiscal Crisis of the State, New York, St. Martin’s Press, 1973; Clark,
Simon, Keynesianism, Monetarism and the Crisis of the State, Aldershot, Edward Elgar, 1988.
10
Recommendation of the Council of the OECD on Improving the Quality of Government Regulation,
dated September 15 th , 1995. (http://www.olis.oecd.org/olis/1995doc.nsf/LinkTo/OCDE-
GD(95)95.)
11
Approved by Federal decree 1.738/96.
380

The regulatory reform in Brazil
enormous and non-functional and the State intervention is too pervasive.
Thus, it is necessary to first deregulate and then regulate by new
criteria and more democratic forms, with less State intervention and
less bureaucracy.”
The project of state reform in Brazil in the Nineties began to be implemented
since the National Privatization Program. 12 The legal framework
of what can be called the New Regulatory State in Brazil was largely defined
by constitutional amendments 13 and laws 14 passed by the Brazilian Congress
from 1990 until 2001.
12
Approved by Federal Law 8.031/90 and changed by Federal Law 9.491/97 under Mr. Cardoso’s
Government.
13
The main changes in the Brazilian legal framework concerning the reform of the Brazilian
State are the Constitutional Amendments 5, 6, 7 e 8 (all dated of August 15, 1995), 9 (dated of
September 11, 1995) and 19 (dated of April 6, 1998.) The Amendment 5 establishes the legal
regime of natural gas services rendering by the States; the Amendment 6 establishes the legal
regime of research and extraction of mineral resources; the Amendment 7 establishes the legal
regime of air, aquatic and terrestrial transportation; the Amendment 8 establishes the legal regime
of telecommunications services and defines the creation of a regulatory agency for the telecommunications
sector; the Amendment 9 eliminates the legal monopoly of oil and natural gas and
defines the creation of a regulatory agency for the oil and gas sector; and the Amendment 19,
among other changes, introduces the efficiency principle in the organization and action of the
public administration, and establishes that public participation mechanisms shall be created in
the administrative processes.
14
Among the Consumer Law Code (Law 8.078/90) and the Brazilian Competition Law (Law
8.884/94), both previous the reforms that took place in the Mr. Cardoso’s government, the following
legal framework forms what can be defined as the reform of the Brazilian Regulatory
State: (i) Public Services Concession Law (Law 8.987/95) and Federal Administrative Process
Law (Law 9.784/99); (ii) Brazilian Telecommunications Law (Law 9.472/97) —which creates
the National Telecommunications Agency; (iii) the Brazilian Electric Energy Law (Law 9.427/96)
—which created the National Electric Energy Agency; e (iv) the Brazilian Oil and Gas Law
(Lei 9.478/97) —which created the Brazilian Oil Agency. Afterwards have been created the Brazilian
Food and Drug Agency (Law 9.782/99), the Brazilian Private Healthcare Agency (Law
9.961/2000), the Brazilian Water Agency (Law 9.984/2000), the Brazilian Aquatic Transportation
Agency (Law 10.233/2001); the Brazilian Terrestrial Transportation Agency (Law 10.233/2001.)
Furthermore, in the States level have been created State Commissions for the control of the rendering
of services by private companies (as an example, is worth to mention the State of São Paulo
Commission of Energy Services – CSPE.) (State of São Paulo Law 833/1997.)
381

The regulatory reform in Brazil
From a legal and political perspective, this new legal framework introduced
many changes. The creation of independent regulatory agencies is
the most important modification in the organization of State bureaucracy in
Brazil, and the model of independent regulatory agencies adopted in the State
reform process in Brazil during the Nineties was one of the main policies of
Mr. Cardoso’s Government. A statement of the former President Fernando
Henrique Cardoso can illustrate the importance of these agencies as a renewal
of the structure of Brazilian bureaucracy:
“In the case of Government action related to the infra-structure and
public services sectors, regulatory agencies have been created (ANA-
TEL, for telecommunications, ANEEL, for electricity, and ANP for oil
and gas) to replace the Ministry bureaucracy —and the old lobbies
inside it— by commissioners appointed by the Executive according
to technical expertise and administrative experience and approved
by the Senate. This «regulators» has fixed mandate (to be protected
from political pressure) and shall, pursuing the public interest and the
consumer interests (who are represented in the agencies consulting
committees), control the seriousness, the efficiency and the universal
expansion of access to services for groups in the «civil society» and
not only those who have privileges. Thus, with the privatization and
the public services concessions, the State get on with its regulatory and
social administrative functions, no more in a centralized bureaucratic
model but with new actors.” 15
Nine federal regulatory agencies and nineteen state regulatory agencies
were created since 1990. The regulatory agencies were conceived as a new
15
Cardoso, Fernando H., “Notas sobre a reforma do Estado” (“Notes on reform of the State”)
Revista Novos Estudos do CEBRAP, 50, 1998, p. 10.
382

The regulatory reform in Brazil
institutional design of the state to act in the economic sphere. Policy-making
is no longer only in the hands of the president and his ministries, but mainly
inside regulatory agencies.
16
The main characteristics of the regulatory agencies adopted in Brazil
are: (a) Decisions by means of deliberative councils; (b) autonomy of the regulatory
body in the decision-making processes (i.e. normative, adjudicative and
executive powers); and (c) the creation of mechanisms of vertical accountability
through direct public participation in the decision-making processes (by means
of public hearings and public consultations.)
Taken together, these characteristics lead to two preliminary conclusions:
(i) Firstly, that conceived in this way, such agencies represent the construction
of a new arena of power to make decisions and therefore of the definition and
implementation of public policies; and (ii) secondly, that the typical decisionmaking
dynamic is different from that of the central administration of the
Executive Power (i.e. President, his ministries and cabinet officials), above
all due to the independent decision-making power of the regulatory agencies
and the existence of mechanisms that allow citizens (or organized groups from
civil society in the public sphere) 17 greater participation in the definition of the
content of the regulation (the normative content of public policies.)
16
Notwithstanding being qualified as promotion agency and not as a services or infrastructure
regulatory body, ANCINE has normative function and competency to regulate, in accordance
with applicable law, the activities of promotion and protection of the national cinematographic
and videofonographic industries.
17
For the purposes of the present article, we shall be taking the concept of “public sphere” and
“civil society” as they were formulated in Habermas, Between Facts and Norms..., op. cit., pp.
360 and 366: “The public sphere is a social phenomenon just as elementary as action, actor,
association, or collectivity, but it eludes the conventional sociological concepts of «social order»
383

The regulatory reform in Brazil
In order to ensure the independent decision-making power of regulatory
agencies the laws that created them establish, as a guarantee of independence,
a fixed mandate of the commissioners, financial autonomy of the agency and
the impossibility of hierarchical administrative appeals against the decisions
of these bodies (appeals can be made only to the Judiciary.) Given the impossibility
of administrative appeals to hierarchically superior bodies, decisions
of the regulatory agencies can be, from the legal point of view, contrary to the
political interests of the democratically elected president or the ministries to
whom these agencies are linked but not subordinate.
Subsequently, I attempt to describe that which I qualify as regulatory
reform in the context of State reform in the 90’s and to what extent we could
say there is a new regulatory State in Brazil when we compare the institutional
designs of state bureaucracy before and after the reforms.
The public sphere cannot be conceived as an institution and certainly not as an organization. It is
not even a framework of norms with differentiated competences and roles, membership regulations,
and so on. Just as little does it represent a system; although it permits one to draw internal
boundaries, outwardly it is characterized by open, permeable, and shifting horizons. The public
sphere can best be described as a network for communicating information and points of view
(i.e., opinions expressing affirmative or negative attitudes); the streams of communication are,
in the process, filtered and synthesized in such a way that they coalesce into bundles of topically
specified public opinions. Like the lifeword as a whole, so, too, the public sphere is reproduced
through communicative action, for which mastery of a natural language suffices; it is tailored to
the general comprehensibility of everyday communicative practice.” […] “This sphere of civil
society has been rediscovered today in wholly new historical constellations. The expression «civil
society» has in the meantime taken on a meaning different from that of the «bourgeois society»
of the liberal tradition, which Hegel conceptualized as a «system of needs,» that is, as a market
system involving social labor and commodity exchange. What is meant by «civil society»; today,
in contrast to its usage in the Marxist tradition, no longer includes the economy as constituted by
private law and steered through markets in labor, capital and commodities. Rather, its institutional
core comprise hose nongovernmental and non-economic connections and voluntary associations
that anchor the communication structures of the public sphere in the society component of the
lifeworld. Civil society is composed of those more or less spontaneously emergent associations,
organizations, and movements that, attuned to how societal problems resonate in the private life
spheres, distill and transmit such reactions in amplified form to the public sphere. […] Such associations
certainly do not represent the most conspicuous element of a public sphere dominated by
mass media and large agencies, observed by market and opinion research, and inundated by the
public relations work, propaganda, and advertising of political parties and groups. All the same,
they do form the organizational substratum of the general public of citizens. More or less emerging
form the private sphere, this public is made of citizens who seek acceptable interpretations
for their social interests and experiences and who want to have an influence on institutionalized
opinion- and will-formation.”
384

The regulatory reform in Brazil
3. State bureaucracy and juridically institutionalized decision-making mechanisms
before and after the regulatory reform of the 90’s.
The table below is an attempt based on analytic synthesis focused on the services
and infrastructure sector, to present the main features of the Brazilian
state bureaucracy organization for the formulation of public policies aimed at
State intervention in the economy prior to the regulatory reform of the 90’s.
Therefore, source of the data presented below is the descriptive analysis of
laws applicable to each sector of the Brazilian economy until the 90’s. For the
purposes of this work, I made an attempt to classify these data according to
criteria defined for answering the following questions:
(i) Was the decision-making process monocratic or was there some sort
of decision-making process through governing councils?
(ii) Was there decision-making autonomy on the part of the regulatory
body, or was the latter subordinated to the Ministry Cabinet and the
President of Brazil?
(iii) Were there institutionalized mechanisms for horizontal accountability
to Legislative Power?
(iv) Were there institutionalized mechanisms for public participation in
the decision-making processes that took place inside regulatory bodies
with regard to regulation content?
These criteria shall also be used to describe the state bureaucracy
organization that originated from State reform in the 90’s. So I shall be able
to sequentially compare under the same criteria and also from a descriptive
perspective, the features of the two types of state bureaucracy as well as the
differences and similarities that could exist between the two types of regulatory
State present in the history of the Brazilian economy.
385

The regulatory reform in Brazil
The table above shows that from a legal/formal perspective, the decisionmaking
process to define content of public policies was characterized by: (i)
Decision-making was concentrated around the President of the Republic and
Ministries’ bodies and in some cases there were juridically institutionalized
governing bodies; (ii) absence of institutionalized mechanisms of horizontal
accountability to Legislative Power; (iii) absence of institutionalized channels
for public participation, representing different segments of civil society; and
(iv) in some cases, the presence of mechanisms to organize the interests of
pre-established groups inside the state bureaucracy itself.
In the next table I set forth the features of what I refer to as new regulatory
state in Brazil. As we can see, the State reform of the 90’s resulted in
profound changes on a juridical/institutional level.
386

The regulatory reform in Brazil
18 19
18
At present there is a Draft Bill already not approved by the Constitution and Justice Committee
at the Senate (“CCJ”), which creates an organization and formal procedures for control of regulatory
agencies activities by the Legislative branch.
19
Congress control is possible but requires a formal request of information to agencies. The agencies
are not obliged to render information to Congress. However, National Audit Administrative
Tribunal (“TCU”) can oblige agencies to inform about their activities and disclosure such information
to Congress.
387

The regulatory reform in Brazil
In the table above it is possible to confirm that since early 90’s from a
juridical/formal perspective the decision-making process in use to define public
policies content has been characterized by: (i) Decision-making autonomy in
relation to the President’s Cabinets; (ii) institutionalization of governing councils
that deliberate on normative content formation; (iii) partial institutionalized
mechanisms for horizontal accountability to Legislative Power; (iv) institutionalization
of channels for public participation of different segments of the civil
society in the decision-making process; and (v) elimination of institutionalized
mechanisms that organized the interests of pre-established groups inside the
state bureaucracy itself.
This could be understood as a lack of legitimacy from the point of view
of certain theories of democracy. It could be seen as a problem of constitutional
law, concerning mainly the classical doctrine of separation of powers. It also
could be argued that it increases the risk of “capture” of the regulator by the
strongest interest groups.
Finally, one could argue that the model of regulatory agencies adopted
in Brazil is a copy of the American model (and it certainly is); and that all the
problems experienced in the United States (mainly discussed in the context of
the capture theory, as I will point out bellow) would occur in Brazil or would
be worse in Brazil, given the Brazilian clientelist and authoritarian tradition.
However, in the case of Brazil, I understand that the adoption of mechanisms
of public participation within a model of independent regulatory agency
could have democratic potential.
Before the creation of regulatory agencies, only the president and
councils organized inside the ministerial bureaucracy defined public policies
in Brazil. The power of the president in the Brazilian presidential system
is enormous. In history, the Brazilian Legislative power proved to be week
and subordinated to the president’s wishes. Clientelism in Brazil means the
organization of groups of interests through the state. It could be called a “capture”
process from inside, or what Peter Evans called in the 70’s: “the triple
alliance of multinationals, state enterprises, and their local private allies.” 20 In
this perspective, before the implementation of state reform in Brazil, it could
be argued that just those with access to the president or to ministry’s cabinets
could influence the process of regulation of economic activities and social life.
What happened after the state reform?
20
Evans, Dependent Development, op. cit., p. 47.
388

The regulatory reform in Brazil
My hypothesis is that the mechanisms of public hearings and public
consultations adopted inside the new regulatory agencies might represent a
broader guarantee of legitimacy of the content of the regulation in Brazil. It
could open a new path for the participation of groups of “civil society” that did
not used to have access to the bureaucratic councils inside ministries before
the reforms.
This means that by the institutionalization of public participation mechanisms,
not only the triple alliance but also non-profit organizations, associations
of consumer defense, public interest lawyers engaged in the defense of poor or
unrepresented people, and citizens by themselves would have the chance and
might be encouraged to present arguments before state bureaucracy to defend
their interests.
It is true that there is no guarantee that because we now have public
participation mechanisms we will necessarily have participation. But it could
be true that the institutionalization of public participation mechanisms can be
a potential for: (a) Participation of sectors of the Brazilian civil society not yet
represented (or unequally represented in the representative democracy system);
(b) more information about the purposes of economic and social regulation and
their consequences for society; (c) more publicity of the state bureaucracy’s
acts and, thus, more oversight by the press; and (d) the specialization of public
interest lawyers to represent the interests of unrepresented citizens before the
administrative power, using direct-deliberative mechanisms.
All these factors can contribute to make Brazilian state bureaucracy
accountable to citizens in a broader sense. However, as noted above, this preliminary
conclusion is derived from formal (static) analysis of the law that created
the said regulatory bodies. Indeed, such type of analysis would not be enough to
properly evaluate the degree of autonomy of each one of those regulatory bodies
with reference to President’s Cabinets. Then again, it is not possible to evaluate
what are the specificities of public participation mechanisms in each regulatory
body as well as the conditions of participation in the internal decision-making
processes in each one of the aforementioned bureaucracies.
These evaluations would depend on extensive and detailed studies on
the functioning of each one of those regulatory bodies and their respective
comparative analyses. A study of this nature would entail research on the dynamics
of internal political relationships in each one of those regulatory bodies in
addition to a research on the dynamics of relationships of the said bodies with
both, the President’s Cabinets and the Legislative Power. An analysis of the
389

The regulatory reform in Brazil
dynamics of administrative decisions control by the Judiciary Power in each
one of those bodies would also be imperative.
It is not within the scope of this work to accomplish a study of this
nature. Therefore, my option shall be to maintain this (static) juridical/institutional
framework as a backdrop and, in sequence, make a broader analysis of
the functioning of one of these new regulatory bodies, namely, the National
Telecommunications Agency -ANATEL. Additionally, I shall endeavor to
present details of changes planned by the Lula Administration in the model of
independent regulatory agencies, with ANATEL as case.
However to develop further the analysis of the new regulatory state and
new vertical deliberative accountability mechanisms introduced in Brazil it is
first necessary to discuss theoretical perspectives of analysis taking into account
theories of regulation and theories of democracy debate.
4. Efficiency and legitimacy: Theories of regulation and theories of democracy
that influenced the Brazilian new regulatory state model
4.1. The liberal concept of politics and the theories of economic regulation
Starting from the presupposition that political choices are based on technical
choices about which neither citizens nor —elected— politicians have sufficient
relevant information to make decisions, 21 bureaucratic insulation and consequently
the delegation of executive and legislative functions to the independent
regulatory agencies are justified, and in principle, legitimate.
From this perspective, the problem of legitimacy can only be resolved
if there are mechanisms of accountability capable to control the independent
regulatory agencies administrative functions, especially when, as a result of
the delegation of the legislative and executive functions, the agencies have
the power to decide on the contents of the regulation and establish public
policies.
In Weber’s concept of bureaucracy, 22 within the context of State-regulated
capitalism, the concept of rationalization of state activity regarding the
administrative functions is limited to technical duties which can be performed
21
Manin, Bernard / Przeworski, Adam / Stokes, Susan, “Elections and Representation,” in Przeworski,
Adam / Stokes, Susan / Manin, Bernard, (eds.), Democracy,Accountability and Representation,
Cambridge, Cambridge University Press, 1999, pp. 29-55.
22
Weber, Max, Economy and Society, Berkley, University of California Press, 1978; To an analysis
on the relationship between bureaucratic rationality and democracy, suitable for the purposes
390

The regulatory reform in Brazil
rationally and non- politically in an administrative manner, and in which technical
and scientific knowledge may be put into practice neutrally (without
interference of political interests.) 23
In this context, the idea of bureaucratic insulation is developed. In the
classic book Capitalism, socialism and democracy, Schumpeter developed his
conception of theory of democracy, which strongly influenced in the second half
of twentieth century the economic theories of democracy and from these, some
of the theories of economic regulation. Schumpeter proposes a conception of
democracy that has as its backdrop a theory of mass society. It is unnecessary
for the purposes of this work to re-take Schumpeter’s theory and reconstruct his
theoretical view of society. However, it is worth pointing out that for Schumpeter,
democratic governments in modern industrial societies should have an
efficient bureaucracy consisting of well-trained technicians able to instruct the
politicians who have decision-making posts in ministries. 24
As Schumpeter points out, individuals in politics act influenced by
non- rational or extra-rational impulses. Thus, decisions should not be taken
in connection neither with civil society beliefs nor within civil society participation.
In Schumpeter’s theoretical perspective, the idea of democracy in
mass societies is directly connected to the design and functioning of public
institutions and procedures capable of create a stable system for political and
administrative rational decisions. 25
From this point of view, Schumpeter states that certain functions of the
State do not need to be subordinate to the democratic political process. And,
in this sense, Schumpeter calls attention to the case of governmental agencies
(in the case of North America; the example given by Schumpeter is that of the
Interstate Commerce Commission) which have public authority, but which do
not interfere in the field of political decisions. They are, therefore, State bureaucracy
bodies consisting of technocrats capable of making purely technical
decisions (non-political agencies.) 26
of the present article, see: Espeland, Wendy N., “Bureaucratizing Democracy, Democratizing
Bureaucracy,” Law & Society, 2000.
23
Habermas, Jürgen, Técnica e Ciência como “Ideologia,” Lisboa, Editions 70, pp. 45-93. Translated
into Portuguese from the original Technik und Wissenschaft ais “Ideologie,” Frankfurt,
Suhrkamp, 1968.
24
Schumpeter, Joseph A, Capitalism, Socialism and Democracy, New York, Harper, 1975, pp.
289-296.
25
Schumpeter, Capitalism, Socialism and Democracy, op. cit., p. 257.
26
Schumpeter, Capitalism, Socialism and Democracy, op. cit., p. 293.
391

The regulatory reform in Brazil
In these cases, Schumpeter states that the operation of such agencies must
be supervised by the government (the political organs of the Legislative and
Executive Powers), precisely in order to guarantee the legitimacy of decisions
about the content of the regulation established by the independent regulatory
agencies, since the authority to take such decisions has been delegated by political
governmental organs. This demand for supervision by political governmental
organs is the way found to reconcile bureaucratic insulation with the legitimacy
of the public policies (policies) formulated by independent agencies.
It is from this perspective that the concept of giving state bureaucracy
responsibility is developed. Technocrats must be in some way accountable to
political bodies (horizontal accountability). The reconciliation of bureaucratic
insulation, necessary to the rationalization of state operation in the regulation
of markets, with the legitimization of public policies made by the agencies in
the democratic political process (politics), becomes the great challenge.
However, if we start from the presumption that the democratic political
process endangers economic rationality, the mechanisms of accountability may
degenerate into mechanisms of political influence by governmental organs on
the independent regulatory agencies. 27 And this political influence is usually
unequal, as Robert Dahl pointed out in his concise book On Democracy: “Because
of inequalities in political resources, some citizens gain significantly more
influence than others over the government’s policies, decisions, and actions.
These violations, alas, are not trivial. Consequently, citizens are not political
equals – far from it – and thus the moral foundation of democracy, political
equality among citizens, is seriously violated.” 28
In the North American debate, constitutional theories of democracy
are based commonly on two concepts of political democracy 29 which are, (i)
the liberal concept; (ii) the republican concept. Jürgen Habermas made the
reconstruction of these two concepts in the North American debate in the essay
27
Schumpeter, Capitalism, Socialism and Democracy, op. cit., p. 293.
28
Dahl, Robert, On Democracy, New Haven, Yale University Press, 1998, p. 178.
29
For a broader view in the North American debate and different approaches than Habermas, see,
among others: Dahl, Robert, Democracy and its Critics, New Haven, Yale University Press,
1989; Barber, Benjamin R., Strong Democracy: Participatory Politics for a New Age, Berkley,
University of California Press, 1984; Gutmann, Amy, “The Disharmony of Democracy,” in Chapman,
John / Shapiro, Ian (eds.), Democratic Community, New York, New York University Press,
1993; Gutmann, Amy / Thompson, Dennis, Democracy and Disagreement, Cambridge, MA, The
Belknap Press of Harvard, University Press, 1996; Fishkin, James, Democracy and Deliberation:
New Directions for Democratic Reform, New Haven, Yale University Press, 1991. For a broader
view on models of democracy, see: Held, David, Models of Democracy, Cambridge, Polity Press,
1996.
392

The regulatory reform in Brazil
Three normative models of democracy. I will use these concepts as formulated
by Habermas.
In the liberal concept, “the democratic process accomplishes the task of
programming the government in the interests of society, where the government
is represented as an apparatus of public administration, and society as marketstructured
network of interactions among private persons. Here politics (in the
sense of the citizens’ political will-formation) has the function of bundling together
and pushing private interests against a government apparatus specializing
in the administrative employment of political power for collective goals.” 30
This liberal concept of politics, centered on the State and on the private
interests of each citizen, is the basis of the argument in the debate on theories of
economic regulation as this was formulated in the United States after the New
Deal, when the model of independent regulatory agencies was introduced as
a form of public administration within State bureaucracy.
The relationship between the theories of economic regulation and the
model of independent regulatory agencies in the debate on constitutional
theories of democracy is important insofar as the independent regulatory agencies
have to be constitutionally legitimized in view of the theory of separation
of powers.
This demand for legitimacy in view of the theory of separation of powers
occurs as the independent regulatory agencies are authorized by Congress to
(i) make norms, exercising a quasi legislative function; (ii) decide conflicts,
exercising a quasi juridical function, applying and interpreting norms; and
(iii) executing laws, exercising an executive function of formulating public
policies. 31 In this way, many of the decisions of the administrative agencies
involve also political choices, which have to be legitimized.
When we start from a liberal concept of politics, this demand for
legitimacy in the action of the independent regulatory agencies seems to be
stronger insofar as the democratic political process is centered on the electoral
process as a moment of political formation of the will of the citizens and the
imposition of their interests in state bureaucracy centralized on the figure of
the elected President.
30
Habermas, “Three Normative Models…,” op. cit., p. 21.
31
In North American administrative law, see Schwartz, Bernard, Administrative law, 3 rd ed.,
Boston, Little, Brown and Co., 1991.
393

The regulatory reform in Brazil
Starting from this liberal concept of politics, two sets of theories of
economic regulation may be approached in the North American debate: “Normative
positive theory” and “public-choice theories.” 32
The normative positive theory, centered mainly on the school of administrative
and constitutional law of the first half of the twentieth century,
establishes a normative regulatory principle of the activity of state bureaucracy,
according to which the action of the State should guarantee collective ends, or
in other words, act in the public interest. 33 According to this concept, economic
regulation carried out by means of independent regulatory agencies is justified
to the extent to which such agencies are administrative organs consisting of
specialized technocrats whose function is to regulate markets and try to correct
their failures on behalf of the public interest. Here the ideal of decision-making
independence is centered on the concept that market regulation should be carried
out by experts and in a non-political fashion.
In this concept, public policy is formulated by the elected Congress
when it makes laws, and by the President when he executes the laws. In this
way, independent regulatory agencies’ commissioners would merely formulate
technical norms and make decisions as technical judges basing these on the
economic logic of correction of “market failures.” This would therefore be
the justification for the intervention of the State in the economy (correction of
market failures), legitimated by the normative principle that the aim of such
intervention is to guarantee collective ends (the public interest.)
The control of the operation of regulatory agencies is performed by
the third power, the Judicial Power, whose function is to apply this normative
principle, reviewing the norms issued and the decisions taken by the agencies.
Thus, the Judiciary exercises control of the content of economic regulation
mainly by means of judgments guided by normative principles. In this way, it
is the judge, as the interpreter of the norm (by the scrutiny of the substance of
statutes or by the scrutiny of the clarity and logical consistency of legislative
ends and means), 34 who defines within the legal system what constitutes the
public interest, as a ground for administrative action and objective to be reached
in the subject of economic regulation. However here the judge is also considered
32
See Priest, “The Origins of Utility Regulation…,” op. cit.
33
The “schools of public interest” can be found in different forms in the comparative administrative
law legal debate. The North American and French (especially) schools were which had the
greatest influence on Brazilian public law. All of them, however, are based on the same normative
principle: State action aiming at the public interest.
34
To a distinction between both and a defense of the second, see Rose-Ackerman, Rethinking the
Progressive Agenda..., op. cit., p. 95.
394

The regulatory reform in Brazil
a non-political technician. His function is limited to interpreting technically
the norm issued by the administrative agency according to the political choices
made beforehand by the elected Congress when making laws.
In this context, according to the theory of public interest, the moment
of politics is centered on the electoral process. Elected Congress and elected
President make political choices. Public policies are formulated by Congress
which votes on laws, democratically legitimized by the electoral process. And
the elected President carries out these laws, with a certain degree of discretion
to make choices about public policies, also democratically legitimized by the
electoral process. Judiciary Power controls such choices when it verifies if
the laws passed by Congress go against the established constitutional order,
as well as if state bureaucracy is regulating and carrying out public policies
according to the rule of law. However, for the theory of public interest, this is
no longer a political moment. It is an apolitical regulatory activity limited by
the rule of law.
Also based on a liberal concept of politics, the scholars of the Chicago
School, inspired by the work of Anthony Downs (An Economic Theory of
Democracy) 35 and Mancur Olson (The logic of Collective Action) 36 formulated,
at the end of the 60’s and in the 70s, in the field of theories of economic
regulation, what became known as public choice theories. These theories have
various formulations (incorporating discussion in Political Science, Economics
and Law) and are not limited to theories of economic regulation. For the purposes
of our work, I will only discuss the capture theory, as it is formulated by
the theorists of the Chicago School, as a theory of economic regulation.
One of the main articles of the Chicago School is “The theory of economic
regulation” of George Stigler, 37 of 1971. In this article, the grounds
of Stigler’s argument are two other articles by theorists of Chicago which, in
my view of the Chicago School debate, will be fundamental for his argument.
They are “Competition and Democracy,” by Gary Becker 38 and “Why Regulate
Utilities?,” by Harold Demsetz. 39 In this latter, Demsetz constructs the argument
opposed to the justification, in economic theory, that market regulation
35
Downs, Anthony, An Economic Theory of Democracy, New York, Harper and Row, 1957.
36
Olson, Mancur, The Logic of Collective Action – Public Goods and the Theory of Groups,
Cambridge, MA, Harvard University Press, 1965.
37
Stigler, George, “The Theory of Economic Regulation,” The Bell Journal of Economics and
Management Science, 2, 1971, pp. 3-21.
38
Becker, Gary, “Competition and Democracy,” Journal of Law and Economics, 1, October
1958, pp. 105-109.
39
Demsetz, Harold, “Why Regulate Utilities?,” Journal of Law and Economics, 11, April 1968,
pp. 55-65.
395

The regulatory reform in Brazil
(i.e. intervention of the State in the economy) is necessary for the correction
of market failures. According to Demsetz, competition in the free market disciplines
the economy more efficiently than state regulation. I will not discuss
here the steps of Demsetz’s argument, nor do I intend to enter this discussion
in the present work. However, the part of the argument of Demsetz which will
be used by Stigler, is based on the proposition formulated by Gary Becker in
the text “Competition and Democracy.”
For Becker, the political process can contaminate the independent regulatory
agencies inasmuch as interest groups —congressmen and lobbies coordinated
by the large economic groups which finance electoral campaigns— put
pressure on state bureaucracy to obtain competitive advantages in the economic
market (economic groups) and in the political market (congressmen.) Without
analyzing the bases of Becker’s argument in detail, the conclusion reached by
Becker points to the following proposition: If the failures of the government
are greater than the failures of the market, it is better not to regulate.
In this context, Stigler formulates the theory according to which the
content of the regulation established by the independent regulatory agencies
is the fruit of a process of supply and demand by regulation. In this way, if
regulatory agencies exist and politics cannot be separated from state bureaucracy,
even if this latter is composed only by technocrats with guarantees of
independent decision-making, according to Stigler, economic agents will try
to achieve their private interests and maximize their economic well-being by
obtaining competitive advantages.
Thus, for Stigler, the content of economic regulation is “captured” at
birth by interest groups which have won the bargaining process for regulation.
The independent regulatory agencies are not, however, independent. And the
commissioners who compose the agencies are not apolitical technocrats. On the
contrary, they are members of a state bureaucracy inside the game of political
relationships between Congress and the President and are highly susceptible
to the electoral process which —because of the mechanisms of financing
electoral campaigns— is strongly influenced by the economic groups which
act in the market.
In the article “The theory of economic regulation,” Stigler article does
not actually say, as Becker claims, that there is not reason to regulate markets
if the failures of the government are greater than the failures of the market.
The importance of Stigler’s text lies in the fact that his theory questions the
normative presumption of the theory of public interest that independent regulatory
agencies regulate in the public interest. For Stigler, agencies regulate
396

The regulatory reform in Brazil
according to private interests with the formal justification that the content of the
regulation adopted is in the collective interest. Thus, for Stigler it is pointless
to speak of public interest as an objective of economic regulation.
The capture theory as it was formulate by Stigler, gave rise to a review
in depth in the United States of the presuppositions of the classical theories
of administrative and constitutional law. The rational justification, from the
normative point of view, for the State action in the economy was questioned.
However, the idea of public interest as a normative principle of the activity of
public administration has remained unchanged in constitutional theory. What
changed was the belief in mechanisms of independent decision-making, giving
rise to studies and discussions on the institutional design of regulatory agencies
and decision-making procedures.
However, in this debate, what I want to underline for the argument which
I am trying to construct in the present work, is the fact that the theorists in Chicago
started out from a liberal concept of politics, in which private agents act in
order to maximize their interests and according to which the political process
contaminates the efficiency of market practices. In this way, the democratic
political process only aims to guarantee individual civil and economic liberties
by means of the State, which constitutes in the final analysis of the argument,
a legitimate collective end that must be achieved through the electoral process
in the political conditions of a Polyarchy. 40
By this concept, the only function of politics is to mediate self-interested
relationships and it is not understood as a constitutive element in the process of
social integration. This is why when politics is identified as an element present
in the process of market regulation, it is considered to be a problem. In other
words, the scholars of Chicago School, whose starting-point is a liberal concept
of politics, cannot conceive of the existence of a public sphere in which, for
example, the decision-making process of the regulatory agencies implies the
participation of politically aware citizens who argue rationally (even motivated
by self-interested behavior —this do not constitute a problem for the analysis;
it can be considered a fact.) 41
It is not also possible to conceive an institutional model of regulatory
agency in which commissioners are forced to decide making judgments according
to normative principles and not only according to apolitical technical
40
I am assuming the conditions and institutions of a polyarchy as stipulated by Robert A. Dahl.
See Dahl, Democracy and its critics, op. cit., p. 221.
41
See Gutmann / Thompson, Democracy and Disagreement, op. cit.
397

The regulatory reform in Brazil
principles, in order achieve collective decisions 42 with a “substantial degree of
directly-deliberative problem-solving.” 43
4.2 The republican concept of politics, a deliberative concept of politics, and
the role of mechanisms of public participation
Retaking the concepts of politics in the reconstruction made by Habermas,
according to a republican concept of politics, “politics is conceived as the
reflective form of substantial ethical life, namely as the medium in which the
members somehow solitary communities become aware of their dependence
on one another and, acting with full deliberation as citizens, further shape and
develop existing relations of reciprocal recognition into an association of free
and equal consociates under law.” 44
For Habermas, based on this republican concept of politics, the liberal
architecture of the State undergoes an important change: “the state’s raison d’être
lies not primarily in the protection of equal private rights but in the guarantee of
an inclusive opinion and will-formation in which free and equal citizens reach
an understanding on which goals and norms lie in the equal interest of all.” 45
Based on these two concepts of politics (i.e. liberal and republican),
Habermas points out the advantages and disadvantages of the republican model
of democracy. The advantage of the theoretical republican model over the
liberal model of democracy is the fact that it does not lead to collective ends
being derived only from an arrangement of conflicting private interests. The
disadvantage of the theoretical republican model, in its turn, lies in the excessive
idealism of conceiving the democratic process to depend on the virtues of
citizens guided by the common good.
These two models presented by Habermas dominate the discussion between
the so-called “communitarians” and the “liberals” in the North American
academic debate. And this debate is very important in the concept of the role
of law in the relation between state and market.
42
See Mancur Olson and his analysis about the problems to achieve collective decisions. Olson,
The Logic of Collective Action, op. cit.
43
This idea comes from the thoughtful article Directly-Deliberative Polyarchy from Joshua Cohen
and Charles Sabel. I am not using in the present work the institutional framework sketched
by Cohen and Sabel, since they are thinking participation and deliberation beyond the administrative
agencies (and the three branches of power.) However, I understand that Cohen and
Sabel analysis permit also to think about new direct-deliberative participatory mechanisms inside
regulatory agencies.
44
Habermas, “Three Normative Models…,” op. cit., p. 21.
45
Habermas, “Three Normative Models…,” op. cit., p. 22.
398

The regulatory reform in Brazil
The alternative that Habermas proposes as a third theoretical concept
of politics is a concept of deliberative politics, according to which in any
democratic political process it is necessary to take into account the plurality
of ways of communication in which a common will may be formed, not only
by an ethical understanding but also by balancing interests and commitments,
by the rational choice of means to an end, and by moral justifications and
examinations of juridical coherence. From this concept of politics, Habermas
proposes a third model of democracy, where what is at stake are the conditions of
communication and the procedures which grant the institutionalized formation
of political opinion and will.
Habermas’ model of procedural democracy, introduced here from the
article “Three normative models of democracy” by Habermas, is the basis for
the study which Habermas carried out in the book “Between Facts and Norms,”
especially in relation to what he says about the relationship between law and
politics. The enormous importance which the Law has for Habermas in the
model of procedural democracy, is in the understanding of law as a means by
which communicative power can be transformed into administrative power.
The rule of law should regulate this process in which production of
communicative power is transformed into administrative power, preventing
the latter from becoming a “raw and naked” implant of privileged interests.
In the words of Habermas, “[t]he constitutionally regulated circulation of
power is nullified if the administrative system becomes independent of communicatively
generated power, if the social power of functional systems and
large organizations (including the mass media) is converted into illegitimate
power, or if the lifeworld resources for spontaneous public communication no
longer suffice to guarantee an uncoerced articulation of social interests. The
independence of illegitimate power, together with the weakness of civil society
and the public sphere, can deteriorate into a «legitimation dilemma», which
in certain circumstances can combine with the steering trilemma and develop
into a vicious circle. Then the political system is pulled into the whirlpool of
legitimation deficits and steering deficits that reinforce one another.” 46
What is in question for Habermas is, however, to know the conditions
of public participation of interest groups which form in civil society and which,
from communication structures of the public sphere, exercise pressure on the
administrative system (understood here as the State bureaucracy.)
46
Habermas, Between Facts and Norms..., op. cit., p. 386.
399

The regulatory reform in Brazil
If we have a public sphere which is not very active or the privileged
participation of some groups to the detriment of others, the problems of legitimacy
appear. The effective conditions for public participation are, from
this perspective, a good criterion to evaluate the democratic potential of the
mechanisms for institutionalized public participation by means of norms.
At this point, it is important to consider that Habermas is aware of the
debate about rational choice theories and assumes that there is going to be more
powerful groups pressuring for political influence than others. In other words,
he assumes the debate about political influence and how bargaining processes
work from the rational choice theories perspectives. However, for Habermas
the problem of legitimacy of the normative content inside the juridical system
remains and it can not be resolved without understanding the forms of circulation
of political power in the public sphere and in the political system. Habermas
is also aware of the practical limitations on deliberative politics. But, since the
legitimacy problem is not solved by rational choice theories (and it is not even
a problem), Habermas tries to investigate how the constitutionally regulated
circulation of power works and how would be possible to develop a model of
deliberative democracy in which communicative power can be converted into
administrative power. 47
In this context, it is particularly interesting the debate that Habermas
proposes dealing with Jon Elster’s thoughts on how the analysis of circulation
of power can be made shifting from a rational choice theory perspective to a
discourse theory perpective. For Habermas, from a rational choice theory perspective,
“the process of rational agreement becomes equivalent to “bargaining”
—the negotiation of compromises. Indeed, such bargaining, which requires a
willingness to cooperate on the part of strategic actors, is connected with norms
that take the form of empirical constraints or irrational self-bindings. To this end,
Elster develops a parallelogram of forces that explains normatively regulated
bargaining processes as a combination of rational calculations of success with
social norms that contingently steer from behind.” 48
However, for Habermas the political process involves more than compromises
based on credible threats. This is why Elster introduces “argumentation”
as a further mechanism besides “bargaining” for solving problems of collective
action. According to Elster, “rational argumentation on the one hand, threats
and promises on the other, are the main vehicles by which the parties seek to
47
Habermas, Between Facts and Norms..., op. cit., p. 327.
48
Habermas, Between Facts and Norms..., op. cit., p. 338.
400

The regulatory reform in Brazil
reach agreement. The former is subjected to criteria of validity, the latter to
criteria of credibility.” 49
For Habermas the “criteria of validity” can not be considered only in a
formal way (the formal validity of the norm by means of the respect of the legal
procedures established to create such norm.) Since the “criteria of validity” is
also submitted to argumentative procedures, a new kind of communication and
action (besides threats and promises; besides self-interested action) comes into
play. “It follows that the task of politics is not merely to eliminate inefficient and
uneconomical regulations but also to establish and guarantee living conditions
in the equal interest of all citizens.” 50
This idea is normative and comes from a concept of justice that can not
be argumentatively non considered in the process of regulation by officeholders
that have administrative power. In this sense, Habermas can be useful to on the
one hand avoid the excessive idealism of a republican model of democracy (and
also the idealism of the public interest theory on regulation), and on the other
hand take the public choice theories investigations seriously, 51 not to assume the
capture theory conclusions, but to design mechanisms of deliberative politics
that can improve argumentative communication and public participation in the
process of market regulation. 52
In the North American model of independent regulatory agencies,
which proliferated as a bureaucratic model to regulate markets after the New
Deal, the mechanisms of public participation in internal decision-making pro-
49
Elster, Jon, “Arguing and bargaining in two constituent assemblies,” The Storr Lectures, New
Haven, Yale Law School, 1991, ms., pp. 37 f.; Habermas, Between Facts and Norms..., op. cit.,
p. 339.
50
Habermas, Between Facts and Norms..., op. cit., p. 339.
51
See Mashaw, Jerry, Greed, Chaos, and Governance:Using public choice to improve public law,
New Haven, Yale University Press, 1997, p. 157. Mashaw points out that on the one hand public
choice has failed to present a methodology for construing statutes and interpret statutes, but on the
other hand public choice theory may help us understand why public institutions behave as they
do. This seems to be important to explore public choice theory mainly to design administrative
procedures. According to Mashaw: “Public choice can help us to better understand how certain
choice procedures structure or allocate decisional powers. It can help us to see possibilities for
strategic behavior and strategic equilibria that yield likely outcomes in particular decision processes
having particular structures and stakes.”
52
I am thinking at this point influenced by the debate proposed by Michael C. Dorf and Charles
F. Sabel in “A Constitution of Democratic Experimentalism,” Columbia Law Review, 98:2,
March 1998, pp. 438-469. I understand that the critic done in this article on the APA limits and
problems can be useful to imagine and improve procedural mechanisms of public participation in
Brazil. In that perspective are also interested and thoughtful some of the ideas proposed by Julia
Black. See Black, Julia, “Proceduralizing Regulation: Part I,” Oxford Jornal of Legal Studies,
20, 4, 2000, pp. 597-614; Black, Julia, “Proceduralizing Regulation: Part II,” Oxford Jornal of
Legal Studies, 21, 1, 2001. pp. 33-58.
401

The regulatory reform in Brazil
cesses of agencies and legal protection to guarantee the functioning of these
mechanisms exist. The right of the citizen to be heard in public hearings or in
public consultations in the process of taking decisions about the contents of the
regulation was recognized in the Federal Administrative Procedure Act (APA).
Thus, the use of the constitutional principle of the guarantee of the judicial
review of decisions made by the agencies began to be oriented, not only to
judicial scrutiny of the substance of statutes or the scrutiny of the clarity and
logical consistency of legislative ends and means, but also to the respect of
these agencies for decision-making processes that must include and balance
all the interests affected. 53
From this perspective Jerry Mashaw argument is important to Habermas
approach discussed above. According to Mashaw:
“[…] instead of addressing the issue of whether the administrator was
wrong, courts could remand administrative decisions for more complete
findings or for a testing of the evidence in a more adversary administrative
proceeding. Instead of determining by proofs in court whether an
agency had deprived the plaintiff of a statutory entitlement, the courts
required that such action be preceded by an administrative hearing that
would elicit the relevant facts. Rather than imposing new decisional
criteria or priorities on administrators, courts required that decision be
taken only after listening to the views or evidence presented by interest
that traditionally had not been represented in the administrative process.
All of these techniques tended to broaden, intensify, or redefine the
participation of affected parties in the administrative process.” 54
Thus, respect for the guarantee of public hearings and public consultations
as proceedings of the participation of the citizen, whether in adjudicating
proceeding or rulemaking proceeding, became an important question debated
in the North American Regulatory State, deepening legal discussion on the
legitimacy of decision-making processes in public administration.
The guarantee that all the arguments of the parties affected by the norm
to be enacted by a regulatory agency could be heard before the content of the
regulation of a determined market be defined, gained a constitutional statute
of protection. In this sense, Cass Sunstein affirms:
53
Rejecting this approach see Rose-Ackerman, Rethinking the Progressive Agenda…, op. cit.,
pp. 61- 62.
54
Mashaw, Jerry, Due Process in the Administrative State, New Haven, Yale University Press,
1985, pp. 26-27.
402

The regulatory reform in Brazil
“The American constitutional regime is built on hostility to measures
that impose burdens or grant benefits merely because of the political
power of private groups; some public value is required for government
action. This norm […] suggests, for example, that statutes that embody
mere interest-group deals should be narrowly constructed. It also suggests
that courts should develop interpretative strategies to promote
deliberation in government —by, for example, remanding issues involving
constitutionally sensitive interests or groups for reconsideration
by the legislature or by regulatory agencies when deliberation appears
to have been absent.” 55
For Habermas, this legal experience in the North American case, as
described by Mashaw and Sunstein, is especially important. It is a “republicanism
which has been renewed” but conceived as a means of control by means
of the right to the discursive formation of the opinion and will, thus taking on,
by means of the protection of the proceeding of public deliberation, the need to
guarantee that the influence of interest groups is not imposed on the apparatus
of the State to the detriment of general interests. 56
The action of interest groups competing for political influence is, therefore,
presumed —it is not a question of an utopian republic of “speaking
angels” (i.e. that do not act strategically pursuing private interests)—, but the
guarantee that private interests of privileged groups shall not be superimposed
on private interest of less privileged groups 57 lies exactly in perfecting and
controlling, through the Law, the mechanisms of public participation which
enable the affected parties to register their arguments in the decision-making
processes about the content of the regulation.
In this way, the perfecting of the mechanisms of public participation and
of the ways of controlling its observance are part of the process of democratization
of the institutions of which State bureaucracy consists and, in this way,
is a condition for the legitimacy of the content of the regulation formulated by
independent regulatory agencies. 58
55
Sunstein, Cass, After the Rights Revolution, New York, Oxford University Press, 1990, p. 164.
56
Habermas, Between Facts and Norms..., op. cit., p. 276.
57
That must be avoided, as a principle, for the guarantee of political equality in democracies. See
Dahl, On Democracy, op. cit., p. 178.
58
For Habermas, such a condition for legitimacy, within the concept of deliberative democracy,
is applicable to any process of normative production; not only to those within independent bureaucracies.
403

The regulatory reform in Brazil
5. The decision-making process of independent regulatory agencies in
Brazil: Brief analysis of the case of telecommunications sector
The aim of this part of the article is to describe the mechanisms of accountability
(horizontal and vertical) existing in the normative framework established
for the regulation of one sector of the Brazilian economy. The choice of the
telecommunications sector was made from the starting point of an analysis
of the normative framework of the National Telecommunications Agency
(“ANATEL”), comparing it to other independent regulatory agencies created
in the reform of the State. ANATEL can be said to be the agency which best
disciplines the forms of public participation in Brazilian Law.
Firstly, I will take into consideration the horizontal accountability
mechanisms for Legislative, Judiciary, and President’s Cabinets control over
ANATEL. In this section I will discuss mainly the lack of President’s Cabinets
control over agencies and, because of that, the reaction of Luis Inacio Lula da
Silva’s Government to the independent regulatory agency model introduced
in Fernando Henrique Cardoso’a Government.
Secondly, I will analyze the vertical accountability mechanisms of public
participation in the decision-making process of ANATEL. With the study of
these mechanisms we do not intend to make conclusions about the working of
the model of independent regulatory agencies in Brazil, but merely point out
some reflections on the model and preliminary conclusions as to the effectiveness
of these mechanisms in the functioning of ANATEL.
5.1. ANATEL and the types of decision-making autonomy control on a level of
separation of powers (horizontal accountability)
There are several types of democratic control of ANATEL action by the Executive
(President’s Cabinets), Legislative and Judiciary powers. With regard to
Legislative Power, the conditions for democratic control are mainly connected
to mechanisms of accountability of Board of Directors’ activities to Legislative
Power. These mechanisms are specified in telecommunications law and should
be followed by the Agency, and are stipulated in constitutional norms that can
be activated by the Legislative Power.
In respect of the control of Agency’s administrative acts (including, as
noted above, normative acts) by the Judiciary Power, the form of control is
straightforward through judicial review.
404

The regulatory reform in Brazil
The Judiciary Power exerts democratic control on regulation content
definition by regulatory bodies through its judgment on the merits of administrative
decisions that define the content of norms. The Judiciary Power can, in
principle, invalidate edited norms on account of the absence or insufficiency
of rational justification presented in connection with the reasons (including accomplished
or intended effects) of the defined regulation content. The Judiciary
Power can —by judging the merits of administrative decisions— significantly
analyze the appropriateness of justifications and reasons for the administrative
act in relation to its actual or intended effects upon the affected players taking
into consideration the existing constitutional and legal limits.
As to the control of ANATEL activities by the Executive Power, particularly
the President’s Cabinets, there are several mechanisms for horizontal
accountability in the institutional design established in telecommunications
law. There is a clear separation of competencies with regard to matters subject
to definition by the President’s Cabinets (i.e., the President of the Republic and
the Ministry of Communications) such as governmental policy for telecommunications
and matters subject to definition or specification by ANATEL, as
it carries out governmental policy for telecommunications. In addition, there
are clear mechanisms for accountability to President’s Cabinets in connection
with the carrying out of governmental policy for telecommunications, including
the possibility of removal from office of ANATEL Board members when the
governmental policy if not adhered to.
On the other hand, notwithstanding the President’s power to appoint the
members of the Agency’s decision-making body and select the President of
ANATEL among its members, whenever presidential elections occur the new
president-elect has limited power in such political circumstance to control the
communication channel between the Agency and the President’s Cabinets.
The President may change the governmental policy for the telecommunications
sector, 59 but may not have representation in the Board of Directors of
ANATEL to participate in deliberative processes relating to regulation content
amendments that may turn out to be necessary to reflect latest changes made
to the governmental policy.
59
Which could mean changes in conditions of public utility concession agreements. The problem,
therefore, is not in the possibility of contract amendments. This possibility exists although it
represents unilateral breach of contract by the Administration. What is being called into question
is how the negotiation of the aforementioned amendments should be carried out and what are
the effects of the said amendments. In the case of the model of the telecommunications law, the
negotiation of amendments to contract clauses is carried out by ANATEL and there could be governmental
guidelines of the Direct Administration to be observed by the Agency in connection
with matters within the scope of responsibilities assigned to the Direct Administration.
405

The regulatory reform in Brazil
This is mainly a result of the decision-making autonomy guarantees of
the regulatory body, particularly the fixed term of office for Board members.
The fixed term of office guarantees that the Agency is a locus of power different
from the President’s Cabinets and with political power circulation channels
different from those inherent to political game-playing between the President’s
Cabinets and the Congress. Yet, the fixed term of office can be seen as a guarantee
of total bureaucratic insulation for regulatory bodies (in the classical sense
of non-political agencies of the Schumpeterian model of democracy.) 60 This
occurs when regulatory agencies are seen as purely technical bodies —apolitical
organizations— which decisions do not imply political choices; which does not
seem to be the case in the regulatory agencies model adopted in Brazil.
Nevertheless, the decision-making autonomy model applied to ANA-
TEL resulted in clashes with the President’s Cabinets. In the first semester of
2003, at the start of the Luis Inacio Lula da Silva’s Administration, there was
a difference of opinion between the Ministry of Communications and ANA-
TEL which made evident the problem of restrictions faced by the President’s
Cabinets to implement changes in the national telecommunications policy
when, in view of the alternation in power by way of presidential elections, the
Board of Directors of ANATEL is run by members appointed by the former
President of the Republic.
At that time the President of the Republic said, with reference to the
Agencies’ competence to negotiate tariff readjustment conditions (established
in public utility concession agreements): “Brazil was outsourced. The agencies
rule the Country. [...] Decisions that affect the population are not sanctioned
by the government.” 61
The above statement was followed by a series of statements made by
members of the Lula administration, culminating in a public difference of
opinion —widely published by newspapers all over 2003— regarding the
model of regulatory agencies adopted in Brazil and its relationship with the
President’s Cabinets.
The most significant results of these statements made by the Lula administration
(until January 2004) were two preliminary Draft Bills of the Executive
Power submitted for public consultation by the Civil Cabinet of the President
of the Republic and subsequently transformed into one draft bill and sent to
60
Cf. Schumpeter, Joseph, Capitalism, Socialism and Democracy, New York, Harper Colophon
Books, 1975, p. 293.
61
Cf. “Lula critica agencias e diz que fara mudanças,” Folha de S.Paulo, Edicao Sao Paulo,
II/20/03, p. A1 and A4.
406

The regulatory reform in Brazil
the Congress. 62 In addition, the Lula administration discharged the President
of ANATEL (Mr. Luiz Guilherme Schymura) and appointed a Board member
connected to President Lula as his substitute.
Bearing in mind the limits of this article, two aspects of bill 3337 are
worthy of being highlighted here. The first one refers to the establishment of
Management Contracts between the regulatory agencies and the Ministry to
which they are obliged. The management contract was created basically as
an instrument to control the power of the agencies to specify content for governmental
policies in different sectors of the economy. The establishment of
management contracts appears to be a response of the Lula administration to
the excessive decision-making autonomy that regulatory agencies have. 63
The second aspect is the amendment made to sectorial laws aimed at
transferring to the President’s Cabinets the powers concerning definition of bid
procedures as well as negotiation and specification of clauses for public utility
concession agreements. This measure would limit the agencies’ functions to defining
the terms and conditions for the regulated services rendered by them.
62
Draft Bill 3337 dated 2004 of the Executive branch – With provisions governing the management,
organization and control of Regulatory Agencies, adds and amends provisions of the Laws
9472 dated VII-16-97, 9478 dated VIII-06-97, 9782 dated I-26-99, 9961 dated I-28-00, 9984
dated VII-17-00, 9986 dated VII-18-00 and 10233 dated VI-05-01, and of Provisional Measure
2228-1, dated XIX-06-01.
63
In the United States a similar mechanism was established upon creation of the Office of Management
and Budget (“OMB”) to control the regulatory action of agencies. The creation of OMB
was aimed at establishing centralized and direct control of regulation content by Presidential
Cabinets. The type of control had as main objective to control the management and performance
of agencies consistent with cost and benefit analysis criteria. Susan Rose-Ackeman typified the
said control mechanism during the Reagan Administration: “Early in Reagan administration the
President issued an Executive Order that required Cabinet-level authorities to prepare cost-benefit
analyses justifying major rules. These analyses would be scrutinized by newly established Office
of Information and Regulatory Affairs within the OMB in the White House and approved or
returned to agency for revision. In 1985 the White House issued a second Executive Order requiring
these same agencies to submit a regulatory plan detailing the agency’s priorities for next
fiscal year and reporting regulatory action taken. This assertion of White House involvement in
agency rulemaking was not an entirely new initiative. Similar programs were carried out in the
Ford and Carter administrations. The Reagan plan, however, was more secret, more centralized in
the White House, and did not provide for public input or for public reports from OMB. From the
beginning the goals of the first executive order were confused: Was it designed to produce better,
more well-thought-out regulations and improve interagency coordination, or was it set up to give
the White House more political control over regulatory programs? Accusations of undue political
influence were countered by technocratic arguments about merits and demerits of particular
rules, by data showing that few rule were delayed, and by revisions in OMB practices to provide
for a more open, accountable process. Even if the claims of political influence were overdrawn,
one can, nevertheless, be concerned that the appearance of politicization can be used to discredit
all attempts to introduce more rationality and consistency into the regulatory process.” Rose-
Ackerman, Susan, Rethinking the Progressive Agenda – The Reform of the American Regulatory
State, New York, The Free Press, 1992, p. 151.
407

The regulatory reform in Brazil
These first two aspects can be interpreted as the way found by the current
Federal administration to go around the impossibility of having a direct sway
over the process for specifying content for sectorial governmental policies in
the normative definition of regulatory content that takes place in the regulatory
agencies.
The evaluation of these two mechanisms —the management contract
and the removal of agencies’ power to define bid procedures as well as to negotiate
and specify clauses for public utility concession agreements— needs,
however, to be made in the light of conditions for democratic control over the
formulation of public policies.
It would be appropriate to evaluate what would be the conditions for
deliberation and democratic control over the definition of content for management
contracts and mainly over the definition of content for bid procedures
and public utility concession agreements. More specifically on bid procedures
and clauses of public utility concession agreements, it would be appropriate
to evaluate if in the model resulting from the aforementioned Bill, still under
discussion in Congress, there will be public mechanisms for control by civil
society over internal decision-making processes of the President’s Cabinets. Of
if, following the Brazilian tradition of little control over what happens inside
the government’s “black box,” only privileged groups of interest would have
access to what is being decided.
If, in this sense, the forms of democratic control were smaller than
possible (proceduralized) forms existing inside the regulatory agencies, there
could be a larger democratic shortfall in the area of President’s Cabinets than
in the model of regulatory agencies adopted in Brazil.
Finally, with regard to the decision of the President of the Republic to
discharge ANATEL’s President before the latter could complete his term in
office, it is appropriate to make a few general comments about this event within
the scope of this analysis.
Without discussing the juridical possibility of dismissing the President
of the regulatory body prior to completion of his term in office, it is appropriate
to note that there could be an institutional mechanism for direct representation
of the President’s Cabinets on the Board of Directors of the Agency. This
could be useful so that, in case of alternation in power by way of presidential
elections, the new president-elect may have a direct channel for circulation
of political power at the Agency precisely to allow deliberation —inside the
regulatory body— of specification —by the regulatory body— of content for
408

The regulatory reform in Brazil
sectorial governmental policies defined by the President’s Cabinets consistent
with the applicable limits. The availability of an institutionalized channel of
this nature could also allow greater publicity of the relationship between the
President’s Cabinets and the Regulatory Agency and, above all, improved
(proceduralized) control by civil society players over the game with political
pressures derived from the President’s Cabinets/Congress front, exerted upon
the regulatory body.
The abovementioned political pressures will always exist (with greater
or smaller degrees of autonomy of the regulatory body) and are inherent in
democracy. However, from the standpoint of the model I’m working with it
is necessary that the abovementioned game be democratically controllable by
civil society beyond vertical accountability by way of elections.
The fact of being possible that the new president-elect changes the
president of the regulatory body —selected by the preceding President of the
Republic— replacing him with one of the other Board members, could be one
way of creating an institutionalized direct channel for circulation of political
power in the Agency.
However, this possibility should be specified by law and could be
conditioned to change of President of the Republic. So, for the duration of a
President’s mandate the president of a regulatory body selected by him would be
insulated against dismissal until the end of his own Presidential term of office.
These rules should be considered so that the regulatory body may remain stable
and operative, and so that democratic control over it can be exerted above and
beyond the control exerted by the President of the Republic. 64
5.2. ANATEL and the institutionalized public participation mechanisms for
control of decisions (deliberative mechanisms of vertical accountability)
Based on an analysis of the norms in the Brazilian Constitution, it can be stated
that public participation in public administration action is a constitutional
guarantee. Paragraph 3 of article 37 of the Brazilian Constitution, introduced
64
Otherwise se shall (again) be moving toward the model of “delegative democracy” well described
by O’Donnell, where the president-elect has a “blank check” in his hands (and, when the
aforementioned power is opposed, the Brazilian history demonstrates a clear authoritarian trend
—in its several versions, including the populist one.) In view of the little effectiveness of vertical
accountability by way of elections in new democracies, according to O’Donnell there would
be a trend of continuance in office which he termed “delegative democracy.” Cf. O’Donnell,
Guillermo, “Horizontal Accountability in New Democracies,” in Schedler, Andreas / Diamond,
Larry / Plattner, Marc (eds.) The Self-Restraining State: Power and Accountability in New
Democracies, Boulder, CO, and London, Lynne Rienner, 1999.
409

The regulatory reform in Brazil
by Constitutional Amendment 19, expressly foresees that the forms of participation
of the user in public administration must be regulated and guaranteed.
In the norms which discipline the action of ANATEL, three procedural
mechanisms of direct public participation are established, which are: (i) public
consultations; (ii) public hearings; and (iii) complaint procedures.
Public consultation and public hearings are the main mechanisms of
public participation in the decision-making process of ANATEL. This is because
they are directly linked to the normative function of the Agency. 65
Subsequent to a description of mechanisms of public participation
available in the ANATEL case, it is possible to state that these mechanisms
could be qualified as participation mechanisms allowing public participation
in regulation content, as they allow affected parties to register their lines of
reasoning in the internal decision-making processes at ANATEL.
In the case of the public consultation mechanism the parties affected
by the regulations have the opportunity to discuss implications of the norms
that are being drafted and appropriately express their points of view. And so
through public consultation the parties can influence the definition of regulation
content. However, the said influence occurs in keeping with pre-established
procedural rules that are subject to control.
On the other hand, the mechanisms of public hearing and denunciation
and complaint are also key public participation mechanisms for control of
execution of public policies defined for the sector by the Agency, as well as
for dispute resolution.
Parties interested in a particular administrative proceeding initiated upon
denunciation or in a specific dispute that is being resolved inside the regulatory
body can and should be heard, so that their opinions can be considered in the
relevant decision-making process.
However, in order to be carried out, public hearings require a suitability
opinion issued by the Board of Directors. This requirement clearly illustrates
its difference —and lesser significance— in relation to the public consultation
65
“The drafts of normative acts shall be submitted to public consultation, formalized by publication
in the «Federal Official Gazette», and any criticisms and suggestions will be examined
and remain at the disposal of the public in the Library.” (Article 42 of Law 9.472/97 – Brazilian
Telecommunications Law - “LGT.”) (An LGT version in English can be found at www.anatel.
gov.br.)
410

The regulatory reform in Brazil
mechanism. Activation of the public consultation mechanism is obligatory and
does not call for any suitability opinion of Board members, as public hearings
do.
In order to have make these mechanisms effective as form of public
deliberation on regulation content, they should be guaranteed and complied with
by the regulatory body. Firstly, this guarantee would be dependent on provision
of law on public participation mechanisms and on control of compliance with
the provision of law specifying the said mechanisms.
According to the Federal Administrative Proceedings Law only the
public hearing mechanism is required in administrative proceedings throughout
the exercise of adjudicative functions by the Administration. Consequently,
the Brazilian Administrative Proceedings Law does not include any provision
requiring public consultations (or public hearings) in administrative proceedings
during the exercise of normative function by the Administration.
This represents a democratic control shortfall, as in the absence of legal
provision in the applicable sectorial law requiring public consultations (or
public hearings) during the exercise of normative function, the said practice
shall always depend on suitability opinion of the management.
Secondly, the guarantee that the interests of players affected by regulation
content will be heard by the agency at norm formulation time, requires improvement
of public participation mechanisms by way of practice-deliberative
experience.
But before discussing how these mechanisms can be improved, I would
like to briefly present the findings of the empirical research that I have conducted
in Brazil in order to know: (a) Who is participating inside ANATEL
using mechanisms of public hearings and public consultations; (b) what kind
of interests are being presented in the public hearings and public consultations;
and (c) if the arguments presented by the public to change the draft of the
regulation in debate were adopted or not and if we have statistical differences
among different types of groups.
The research took into account the Brazilian Telecommunications
Agency (ANATEL) activities from 1997 to 2003. It covered regulations related
to universal service regulation, quality regulation, and price regulation. I
have analyzed 1053 proposals for changes in telecommunication regulations
declared by different actors in public hearings and public consultations. The
411

The regulatory reform in Brazil
conclusions about the actors that participate in the public hearings and public
consultations are:
(1) Approximately 48% of the participation comes from the telecommunications
companies and law firms that represent their interests;
(2) We do have participation of independent citizens (35%);
(3) We have low participation of NGOs (consumer defense associations,
disabilities associations, including universities and schools that deal
specifically with digital exclusion problems, etc.) (6%);
(4) We do not have declared public interest lawyers representing interests
of any specific interest group of the Brazilian civil society at
ANATEL;
(5) We have low participation of consumer defense associations (2,11%.)
In spite of their existence in Brazil, they still prefer to defend consumers’
interests in the Judiciary. According to interviews that I have done with
them, they know about the existence of the new mechanisms of public
participation but they do not have lawyers specialized in telecommunications
regulation (for instance.) Thus, they prefer to go to the Judiciary
to discuss general consumer law matters other than technical issues
related with telecommunications services; and
(6) We do have —answering public consultations— participation of
Ministries (central administration), public departments of Municipalities
and State Governments (5,79%.)
In relation to the interests defended in public hearings and public consultations
and incorporated into the regulations, the conclusions are:
(A) The interests represented are not only those of the telecommunications
companies. However, 66,57% of the proposals for changes in the
norms represent telecommunications companies interests;
(B) Public departments of Municipalities and State Governments
participate more than consumer associations defending the interests
of consumers and poor people without access to telecommunications
services (14,74% of the proposals for changes in the norms in favor of
consumers comes from the public sector; 7,69% of the proposals comes
from consumer associations.) Independent citizens have the highest
participation defending consumer, poor people and other disadvantaged
actors interests (60,26%);
(C) Proportionally less proposals of the telecommunications companies
are incorporated into the content of the regulation than proposals defending
diffuse interests (24,49% of the proposals for changes that defends
telecommunications companies interests are incorporated by ANATEL;
412

The regulatory reform in Brazil
31,37% of the proposals defending interests of consumers, poor people
and other disadvantaged actors are incorporated by ANATEL); and
(D) Taking in account all of the proposals, ANATEL has incorporated
only 24,31% them.
This empirical data shows that practice of public participation mechanisms
requires much more than simple carrying out of public consultation by
ANATEL in our case. It will depend on a permanent control over the appropriate
execution of all procedures prescribed by law for the operation of the regulatory
body. In other words, it is not enough to make public consultations obligatory;
response to them received from various groups of interest affected by the norm
to be issued should be effectively analyzed and incorporated —being either
discarded or utilized— based on reasoning provided by the Board of Directors
as it opts for normative content X or Y of a given norm.
Thus, the procedure control is not limited to a formal control over the
participation mechanism (whether the mechanism is activated or not) and goes
well beyond its formal control. In spite of the administrative difficulties and
costs entailed in this task, it does not seem to be reasonable to have participation
mechanisms that are operated by the agencies only as a legal formality
that should be observed.
The control over decision-making process in connection with regulation
content formulation requires substantial control over the lines of reasoning
and justifications presented to the regulatory body by the interested parties,
mainly in the course of the formulation of norms. The aforesaid control should
be characterized by:
(i) The possibility that the players participating in public consultations
may have access to the opinion of other players and counterargue (for an indefinite
period of time), thus expanding the public discussion of reasons and
intended effects of the regulation content to be defined. In the course of my
research this possibility occurred only three times, which represents a democratic
shortfall from a procedural standpoint;
(ii) by the legal basis of decisions made by the agency’s Board of Directors,
including the said legal basis the response to the players that expressed
their opinions and justifying why the final content of the issued norm was X
and not Y. This would be an institutional guarantee that the Board of Directors
would effectively analyze the normative amendments suggested by the public
and consider them at the time of drafting the relevant norm. Additionally, the
substantial control over the reasons for the administrative act would be an im-
413

The regulatory reform in Brazil
portant condition at the level of horizontal accountability procedure (including
judicial review along the lines pointed out by me.) During my research the
Agency formalized response to players that expressed their opinions in only
one of the analyzed public consultations, which also represents a democratic
shortfall from a procedural standpoint; and
(iii) by the carrying out of public hearings together with public consultations,
thus generating deliberative forums for the duration of the period in
which the draft of the norm to be edited is under discussion. It is not possible
to state herein that the deliberation is necessarily more or less efficient than the
presentation rooted in suggestions received during public consultations.
However, the possibility of real-life deliberation allows to expand the
amount of control over the relevant decision-making process. Players with
media and press contacts can be particularly valuable for wider publicity of
deliberations carried out during the said audiences, expanding the debate about
regulation content in the public sphere. As noted above, the public audiences
are not obligatory in the exercise of normative functions by ANATEL, as their
carrying out is dependent on suitability opinion issued by the Board of Directors.
With regard to ANATEL’s public consultations analyzed by me, public
hearings were held in only four of them, which is a democratic shortfall from
a procedural standpoint.
The abovementioned control over procedures is an ideal that should
pursued in order to improve regulatory agencies as democratic institutions.
Clearly, this has nothing to do with guaranteeing regulations under the concept
of “public interest.”
But it could be one of the guarantees that the decision-making process
for formulating public policies could be increasingly better controlled by civil
society players, thus allowing relevant regulation content topics (which, as
I point out throughout this thesis, imply political choice) to reach the public
sphere and be publicly discussed. Additionally, the existence and improvement
of those mechanisms could represent a restriction in order that only the private
interests of regulated companies would prevail over other interests present in
Brazilian society, for example those termed by me diffuse.
At this point I would like to highlight a third aspect of Bill 3337 sent to
Congress by the Lula administration. This Bill provides for institutionalization
of public consultations as a mechanism for control over norms formulation concerning
all regulatory agencies. Supposing that we make a comparative study on
agency-related laws we would confirm that currently public consultations are
414

The regulatory reform in Brazil
obligatory and prescribed by law only in the case of ANATEL. Other agencies
that carry out public consultations are not obligated by law, nevertheless, they
have incorporated the aforementioned practice to their bylaws.
At the same time, it is appropriate to highlight the creation of an
interesting mechanism aimed at correcting information asymmetry between
different groups of interest. The possibility for specific groups to have access
to technical support on norms definition at the regulatory agencies would allow
a more informed and qualitatively better participation of the said groups during
public consultations. In addition, the Bill provides that agencies shall make
available in advance to the public the technical studies done by the Agency
so as to substantiate norm formulation. This would make possible to clearly
understand the Agency’s intended results for the norm and the technical/economic
variables at issue. This aspect of the Bill could represent greater juridical/
institutional guarantee of democratic control mechanism effectiveness through
public consultations in the regulatory bodies.
6. Conclusions
As we compare the juridical/institutional conditions of control over regulation
content decision-making process in the Brazilian regulatory State before and
after reform, we could say that —from the standpoint of a static and formal
analysis of the indicated legal basis— the conditions of the regulation content
decision-making process made the Brazilian state bureaucracy more permeable
and accountable to public. From this perspective the decision-making process
inside regulatory agencies can now be considered —in principle— less centralized
and less insulated.
Considering the institutionalization of deliberative councils in the regulatory
agencies, there is, at the juridical level, requirement of rational and public
basis for decisions made by their members, which allows greater control of the
objectives, reasons and basis of public policies defined by the Administration.
Which is particularly important for an evaluation of the conditions of control
over the regulatory action of the State by the Judiciary Power —in the form
of judicial review of the content of norms issued by agencies— as well as
over conditions for social control —by civil society— over regulation content
decision-making processes.
The provision for institutionalized juridical mechanisms of public participation
—such as public consultations and public hearings— created the
possibility for direct and public control over agencies’ actions by the “civil society”
and removed the institutionalized mechanisms for privileged participation
415

The regulatory reform in Brazil
and control over normative content by restricted segments of civil society, that
existed in the model prior to the reform in the decade of the 90’s.
On the other hand, concern over the decision-making autonomy of the
regulatory bodies caused the laws that created them to provide for, a guarantee
of their independence, decision-making governing council with fixed terms of
office for its members, financial autonomy of the agency and impossibility of
administrative appeals to the superior authority from decisions made by these
bodies. 66
In other words, this means that decisions made by regulatory agencies
regarding the sector they regulate can be, from the legal standpoint, contrary
to political interests of the democratically elected President of the Republic or
the Ministries to which they are subordinated. This denotes a significant change
in relation to the preceding model, where the President of the Republic and the
Ministries centralized the public policies formulation process.
In the present model the President and the Ministries continue to have
the power to define public policies. However, this power has been reduced as
sectorial laws now limit the area where the President’s Cabinets can take action
to define targets to be met by the regulatory bodies.
Additionally, the bond between agencies and Ministries still exists at
the political level, notwithstanding the institutional autonomy mechanisms
prescribed by law, as the President of the Republic is in charge of selecting the
members of the agencies’ deliberative bodies.
However, based on specific regulation analysis concerning the telecommunications
sector, it is appropriate to state that ANATEL has a high degree of
decision-making autonomy in relation to the Federal Administration compared
to other regulatory agencies. The exercise of normative function by ANATEL
has resulted in the most important norms for the telecommunications sector,
which substantiate the public policies for the sector. This is why there was a
difference of opinion between the Ministry of Communications and ANATEL
in the beginning of the Lula Administration, which culminated in the Draft Bill
that provides for alteration in model of independent regulatory agencies.
66
That is, impossibility of dismissing governing council members, existence of own budget appropriation
not bound to budgets of Ministries, and impossibility of having its decisions reviewed by
people at hierarchically higher levels in the Executive branch (for example, a State Minister or
the President of the Republic.) Governing councils decisions can only be appealed to, by right of
constitutional right and privilege, Judiciary branch.
416

The regulatory reform in Brazil
With regard to other agencies, it is possible to say that they feature totally
different dynamics in the exercise of their administrative functions; particularly
in their relationship with President’s Cabinets bodies and the Legislative branch
in connection with the formulation of sectorial public policies.
In the electric power sector there is still extensive participation of
state owned companies in the conduction of electric power generation, which
companies remain directly subordinated to guidelines issued by Ministry with
reference to energy public policy. Additionally, due to the energy supply crises
that occurred in recent years, the President’s Cabinets has been deeply involved
in crises management and the
Legislative branch was strongly motivated to approve laws regulating
the conditions for adoption of emergency management policies. And the end
result was that ANEEL (National Electric Power Agency) practically lost its
decision-making autonomy.
In the sector of oil and natural gas one cannot ignore the presence of
PETROBRAS, state owned company and a facto monopoly in various segments
of the oil industry production chain. The relationship between PETROBRAS
and ANP (National Oil Agency) determines the relationship of ANP with the
President’s Cabinets.
Therefore, I’m aware of these specificities and understand they are
extremely relevant in order to evaluate the extent to which the juridical/institutional
(static) conditions, described in the table above, occur in the (dynamic)
interaction of power relations defined in political power circulation channels
between the Agency and the President’s Cabinets, and between the Agency
and the Legislative branch.
Finally, it is appropriate to note that the mechanisms for regulation
content formulation accountability to Legislative branch were juridically
institutionalized. The aforementioned accountability can be activated by the
Legislative branch by summoning the Agency’s president to render account to
Congress by way of reports or in person.
In view of the above, it is possible to say that from the perspective of
strictly formal analysis of the institutional design of agencies established by
specific law, the current model of regulatory State in Brazil is less centralized in
the President of the Republic and his Ministry Cabinets. Additionally, with the
adoption of guaranteed decision-making autonomy for agencies, the regulatory
State may have become characterized by bureaucracies that are more insulated
417

The regulatory reform in Brazil
from political power circulation channels between the Executive (President’s
Cabinets) and Legislative branches. On the other hand, through institutionalization
of public participation mechanisms in the internal decision-making
processes of these new bureaucracies, the regulatory agencies may represent a
new locus of direct and public participation of the “civil society” in decisionmaking
processes respecting regulation content.
The aspiration to secure mechanisms in the regulatory reform process
for public participation in the social control of public utilities calls into question
the problem of democracy in Brazil. The spaces for democratic control by
civil society over decision- making processes of the agencies – as regulatory
bodies – can only become effective on condition that the available juridical/
institutional apparatus is considered in connection with Brazil’s real state of
affairs. In other words, it is appropriate to evaluate to what extent the legal
basis of decisions made by the new regulatory agencies —as administrative
governing councils— can be discussed by civil society and how the civil society
is using the institutionalized public participation mechanisms and how
the agencies are making their decisions.
In this sense the requirement of public and rational juridical basis for
decisions made by agencies’ deliberative council members should be analyzed
not only in view of its existing juridical/institutional guarantees, but also in
consideration of the political dimension of the decision-making process in
connection with regulation content.
The participation of groups of interest in the formulation of regulation
content inside the Brazilian state bureaucracy would continue to exist —however,
now in the locus comprised by the regulatory agencies. Yet, with regard to
the present model it would be possible to say there is greater democratic potential
with expanded participation of the civil society in the regulatory action of the
State if we to compare the currently existing juridical/institutional conditions
against the model in use prior to the reforms that took place in the 90’s.
However, plain institutionalization of public participation mechanisms
does not allow us to conclude that this degree of democratic potential really
exists or is being accomplished. The adoption of these mechanisms could be
interpreted simply as a way for state bureaucracy to aggregate preferences,
without calling into question the expansion of the conditions of democratic
legitimacy in connection with the regulatory action of the State.
Having described the mechanisms of public participation established in
the case of ANATEL and presented empirical data regarding the use of these
418

The regulatory reform in Brazil
mechanisms by different interest groups, I understand that these mechanisms
can be considered as mechanisms which allow the citizens to communicate their
arguments in the internal decision-making processes to ANATEL.
In the case of the mechanisms of public consultation and public hearings,
the parts affected by the regulation are able to discuss the meaning of the
norms to be issued, expressing their opinions. In this way, by means of public
consultation and public hearings, the parts can influence the definition of the
content of the regulation.
However, such influence is exercised according to pre-defined procedural
rules which must be respected and can be controlled by the Judicial Power. If
we take here the meaning of administrative hearings as described by Mashaw
in North American debate, these are in what Mashaw describes as “the participatory
ideal in administrative policy formation.” 67
This ideal appears to be present in the Brazilian legal system, even if
its shape is somewhat unclear from a theoretical point of view, with the public
participatory mechanisms established in the operation of the independent
regulatory agencies.
However, for such mechanisms to be effective as forms of public deliberation
on the contents of regulations, their observance must be mandatory
and guaranteed by the regulator or by the Judicial Power. And such a guarantee
depends, in first place, on control of the enforcement of the Law which establishes
the existence of such mechanisms.
In the United States, the demand for such control reached the Supreme
Court – the “due process hearing rights” were recognized at a constitutional
level. 68 Despite criticism of the results of the excessive use of the argument on
the violation of these rights in North American courts, 69 it is a fact that the existence
of the mechanisms of public participation —and their legal protection—
permitted the widening of institutional experiences which included mechanisms
of participation in the decision- making processes of state bureaucracy as well
as their improvement.
67
Mashaw, Jerry, Due Process in the Administrative Sate, New Haven, Yale University Press,
1985 pp. 26-27.
68
Mashaw, Due Process in the Administrative Sate, op. cit., p.264.
69
Criticized by Mashaw: “[t]he trend toward judicialization that reached its apex in Goldberg
— Goldberg v. Kelly— could in the end permit the development of a Kafkaesque welfare state
monster that is the antithesis of the liberal ideal.” Mashaw, Due Process in the Administrative
Sate, op. cit., p.264.
419

The regulatory reform in Brazil
The ideal of public participation in the decision-making process of the
contents of regulation established by agencies was not necessarily achieved.
The norms issued by the agencies continued to be formulated considering a
series of other factors, including the convenience judgments of the technically
specialized bureaucracy. 70
But such experiences decisively shaped the North American public administration
structure of independent agencies and made it more democratic,
in the sense of the legitimacy of its operation.
In this context, the mechanisms of public participation recently introduced
into the Brazilian legal system as a way to ensure that all the interests which
are affected are heard when the norm is formulated by a specialized technical
organ, can, if legally guaranteed, be experienced and improved.
Nevertheless, the practice of mechanisms of public participation implies
much more than simply holding public consultations by, in our case, ANATEL.
It depends on the permanent control of the functioning of all the procedures
established for the working of the regulatory organ. In other words, it is not
sufficient for the public consultations and public hearings to be mandatory;
the arguments presented, coming from various interest groups affected by the
norm to be issued, have to be effectively analyzed and incorporated —discarded
or used— in the argument given by the agencies’ commissioners when they
decide for normative content x or y of a determined norm.
Thus, the control of procedures is not limited to the formal control of the
mechanism of participation (and in this sense it is not a formal accountability
mechanism), but goes far beyond this. Despite the administrative difficulties
and the costs which such a duty represents, the existence of participatory mechanisms
which are unable to legitimize decision-making processes effectively
does not seem to make sense.
Such control of procedures is an ideal to be pursued in order to perfect
the regulatory agencies as democratic institutions. It is obviously not the guarantee
of an ideal regulation in the public interest. But it is certainly one of the
guarantees that the decision-making process can be increasingly controlled,
which may mean a limit to the extent to which private interests of privileged
groups can prevail over private interests of less privileged groups (i.e. over
70
“They are shaped by history, experience, research, public participation, and political oversight,
as well as by burocratic convenience.” Mashaw, Due Process in the Administrative Sate, op. cit.,
p. 270.
420

The regulatory reform in Brazil
public interest.) In other words, it may mean a limit to the “capture” of agencies
by a certain interest group to the detriment of others.
The other choices would be a non-regulated market, following the
orthodox arguments of the Chicago theorists, or only regulated according to
technical criteria of efficiency by means of bureaucracies composed of technicians
who make increasingly centralized and closed decisions (Schumpeter’s
ideal of non-political agencies.)
Although these options exist, they no longer seem to be possible after
the experience of the welfare state and of the increase in conditions for the
democratization of political institutions 71 —including here the phenomenon of
the regulating State and all the difficulties in its administration. 72
In this context, the debate pursued above about concepts of politics and
democracy (liberal, republican and procedural), and the importance of public
participation guaranteed by legal procedures in the decision-making processes
inside independent regulatory agencies in the North American debate, can help
to understand to what extent the reform of Brazilian State opened new paths
of circulation of power from the public sphere to the administrative system of
power (legal and political.) Moreover, if some of these new paths can be assumed
as direct-deliberative mechanisms or deliberative accountability mechanisms
(as a vertical accountability mechanism beyond the electoral process) —and I
think they can mainly in the case of public consultations—, then they can be
understood as an institutional change that can deepen the democratization of
the State bureaucracy in Brazil.
In this sense, independent regulatory agencies could be understood in
Brazil as a political locus in which we have technical competence with centralized
responsibility to perform market regulation as well as a political locus
vertically accountable to citizens (in addition to the horizontal accountability
71
Teubner, Gunther, “Juridification: Concepts, Aspects, Limits, Solutions,” in Baldwin, Robert
/ Scott, Colin / Hood, Christopher (eds.), A Reader on Regulation, Oxford, Oxford University
Press, 1998, pp. 389-443.
72
“The central domestic concerns of modern government —steering the economy, controlling
externalities, and maintaining some semblance of distributional equity— can be addressed only
by institutions combining technical competence with centralized responsibility. But such institutions
seem remote, perhaps unapproachable. The inner working of vast administrative agencies
are obscure; their policies proceed from an expertise that may also harbor not a little trained
incompetence. This is surely one of the bureaucratic problems that makes a major contribution to
our sense of unease about the administrative state.” Mashaw, Due Process in the Administrative
Sate, op. cit., pp. 255-56.
421

The regulatory reform in Brazil
mechanisms), 73 taking seriously into consideration the democratic potential of
the public participation mechanisms introduced in the reform of the Brazilian
State. Furthermore, since the public participation mechanisms introduced in
the Brazilian legal system as a form of deliberative democracy is guaranteed
by the Brazilian Constitution, the Brazilian Judicial Power in the review of
regulatory agencies action should protect it.
In this sense, by the radicalization of the use of mechanism of public
participation (with institutional improvements) to introduce a more directlydeliberative
problem-solving and to define the content of norms, the public
sphere can be taking seriously in the process of circulation of political power
in Brazil. And, thus, the focus of the debate can change from a single systemic
analysis of the axis state-market to an analysis that also includes the public
sphere as an important element in the discussion about the tension between
efficiency and legitimacy.
It is true that there is any guarantee that by the simple fact that now
we have public participation mechanisms (as in the ANATEL’s case) we will
have participation. But it could be true that the institutionalization of public
participation mechanisms can be: (i) A stimulus for participation of sectors of
the Brazilian civil society not yet represented (or unequally represented in the
representative democracy system —through the electoral process); (ii) a pressure
over the Judiciary Power to perform the judicial oversight of the independent
regulatory agencies by means not only of formal control of procedures but also a
substantive control by means of scrutiny of the logical consistency of the content
of the norms according to the arguments presented by citizens and groups of
interests affected by the norm and the justifications given by the agency in its
final decision; (iii) a stimulus for more information about the purposes and the
consequences of the regulations over society and more publicity of the agency
acts and, thus, more public control over the independent regulatory agencies by
73
In this context, I am proposing that in developing countries that had strong dictatorships
(like Brazil) or an authoritarian State bureaucracy past it is not sufficient achieve the polyarchy
conditions stipulated by Dahl to have democracy in a broader sense. This idea is not new and
O’Donnell affirms the same in the article “Horizontal Accountability and New Polyarchies,”
pointing out to the unexplored democratic potentials of horizontal accountability mechanisms.
However, I understand that in countries in which the public sphere and civil society have not
been being the ground of the organization of the political system (but the State), direct public
participation mechanisms and an ideal of direct-deliberative democracy should be pursued in
order to design public institutions and deepen the democratization process of State bureaucracy
(beyond the electoral process and the horizontal accountability mechanisms possibilities.)
See O’Donnell, Guillermo, “Horizontal Accountability in New Democracies,” and Schimitter,
Philippe, “The limits of horizontal accountability,” in Schedler / Diamond / Plattner (eds.), The
Self-Restraining State...,op. cit.
422

The regulatory reform in Brazil
the press; 74 and (iv) a stimulus for the specialization of public interest lawyers
to represent the interests of unrepresented citizens before the administrative
power, using the direct-deliberative mechanisms, and before the Judiciary.
Furthermore, public interest lawyers might play an important role pushing the
use of these mechanisms by NGOs 75 (what is not common in legal practice in
Brazil and it is not part of the Brazilian law schools curriculum.)
In this context, it is possible to conclude that, on the one hand, the
adoption of mechanisms of public participation like public hearings and public
consultations within the new regulatory agencies model has a democratic potential
for the accountability of policy-making processes inside state bureaucracy
in Brazil. It occurs because the “black box” of the presidential cabinets and
ministries has lost importance and new ways of participation and circulation of
communicative power have been established. However, on the other hand, the
empirical data shows that we still have a legitimacy deficit and an unbalanced
representation of interests. But, comparing to the former model (a closed model
of participation limited to the bureaucratic councils inside the ministries and
President’s cabinets “black boxes”), I understand that the adoption of mechanisms
of public participation inside regulatory agencies are an important step
to strengthen democracy in Brazil.
We should believe that our public sphere —in spite of all social problems
that we still have in Brazil— could develop and mechanisms of public participation
could start to be used more effectively and equally to express different
interests. The other alternative seems to be the organization of “civil society”
through a centralized state or through a populist government. But recently in
history this showed to be a step towards authoritarianism.
74
A broader debate should be done in Brazil about the role of the press in democracy and not only
about the legal guarantees for a free press (which is most discussed in Brazil.) The responsibilities
of a free press in democracies, manly in a deliberative democracy perspective, should be
discussed. In the North American debate, it is important the discussion of the Fairness Doctrine,
as analyzed by Owen Fiss. See Fiss, Owen, The Irony of Free Speech, Cambridge, MA, Harvard
University Press, 1996, pp. 50-78.
75
In the North American debate it is interesting the place of public interest lawyers in the representation
of interests of consumer associations and disadvantaged groups. See Symposion
“Lawyering for a New Democracy: Changing Roles and Practices,” Wisconsing Law Review,
2002, 2. Symposion Issue; Trubek, Louise, “Foreword,” Wisconsing Law Review, 2002, 2, pp.
271-276; and Trubek, Louise, “Public Interest Lawyers and New Governance: Advocating for
Healthcare,” Wisconsing Law Review, 2002, 2, pp. 575-602. See also Symposion “Panel Discussion:
The Changing Shape of Government,” Fordham Urban Law Journal, 28, p. 1319. In the European
debate it is interesting the place of public participation for the accountability of European
Union bureaucracy. See Joerges, Christian / Neyer, Jurgen, “‘Deliberative Supranationalism
Revisited” in EUI Law Working Paper, 2006/20.
423

Los regímenes contra el lavado de
activos en el contexto del Derecho
Administrativo Global 1
Por Maíra Rocha Machado 2 y
Guillermo Jorge 3
Este trabajo propone un primer acercamiento al sistema contra el lavado de
dinero como proyecto de gobernabilidad global. El análisis se limita a algunas
de las cuestiones planteadas por el proyecto de Derecho Administrativo Global, 4
en especial a las que surgen de las interacciones entre los actores a nivel global,
regional y local. Por ello, hemos dividido nuestro estudio en tres secciones: 1)
Estrategia global, 2) esfuerzos regionales, y 3) experiencias nacionales, donde
presentamos y comparamos las políticas adoptadas por Brasil y Argentina.
La primera sección brinda una visión general del desarrollo y extensión
de los estándares universales que existen en materia de lavado de dinero, con
énfasis en las interacciones entre el sector público y el sector privado, en la
creación de una red mundial de intercambio de información financiera y en la
administración de sanciones por su incumplimiento.
La segunda sección examina el espacio regional de América Latina,
incluyendo las participaciones de Argentina, Brasil y México como miembros
del GAFI 5 y la creación de GAFISUD —un organismo asociado al GAFI, de
1
Queremos dar las gracias al Prof. Kevin Davis y a otros colegas por sus comentarios en la conferencia
Global Administrative Law en Buenos Aires acerca del trabajo que presentamos en aquella
ocasión. El trabajo está disponible en www.iilj.org/global_adlaw/BuenosAiresGALWorkshop.
htm. Los comentarios al respecto son bienvenidos en mairamachado@fgvsp.br y gjorge@udesa.edu.ar.
2
Profesora de la Facultad de Derecho de la Fundación Getulio Vargas (Direito GV.)
3
Profesor de la Universidad de San Andrés, Buenos Aires.
4
Ver http://www.iilj.org/GAL/.
5
Grupo de Acción Financiera Internacional.
425

Los regímenes contra el lavado de activos
carácter regional. El énfasis está en este caso puesto en describir algunos problemas
generados por la homogeneización de los estándares internacionales y
la capacidad de adaptación local.
En la tercera sección, comparamos las trayectorias contrastantes de
las experiencias de Brasil y Argentina. Mientras que la experiencia brasileña
muestra cómo los estándares del GAFI fueron principalmente utilizados para
mejorar la gobernabilidad local, especialmente para tratar las cuestiones de
corrupción, la experiencia en la Argentina ha demostrado, una primera década
instancias de cumplimiento formal y pequeñas mejoras adoptadas como respuesta
a serias amenazas de ser excluida de los mecanismos administrativos
universales, seguida, en los últimos meses, por una agenda nacional orientada
a reducir el impacto de algunos delitos graves.
1. El nivel global
1.1. La estrategia global contra el lavado de activos
Aunque no existe una definición unívoca de lavado de activos o de dinero, la
mayoría de las descripciones coinciden en describirlo como el proceso por el
cual se ocultan las ganancias de actividades ilícitas, permitiendo el control y
acceso posterior a estos activos y proveyendo una cobertura legítima al origen
de los ingresos.
La política diseñada para reducir este fenómeno causó una silenciosa
revolución en el derecho penal y en la teoría de investigación criminal. En lugar
de perseguir a las asociaciones ilícitas que generan ingresos ilegales, el principal
objetivo se ha convertido en atacar las ganancias ilegales luego de haber sido
percibidas. 6 La teoría subyacente es que esto eliminará tanto el motivo como
el capital para próximos delitos.
Originalmente diseñado en los Estados Unidos como una forma pragmática
de reducir el mercado de las drogas, el sistema contra el lavado de dinero
primero se expandió al control de los delitos comprendidos en el concepto de
“criminalidad organizada,” 7 y poco tiempo después, a casi todos los delitos
que generan ganancias.
6
Naylor, Thomas, “Wash Out: A critique of follow-the Money methods in crime control policy,”
Crime, Law & Social Change, 32, 1999, pp. 1-57.
7
El concepto de “delitos de criminalidad organizada” incluye delitos consistentes en producir y
distribuir bienes y servicios ilegales, es decir, que están fuera del comercio. Las transacciones con
estos productos generan mercados ilegales, como el de estupefacientes, los servicios de migración
ilegal, de trata de personas, de tráfico ilícito de armas. Dado que el intercambio de estos bienes es
426

Los regímenes contra el lavado de activos
A grandes rasgos, la estrategia se compone de tres componentes principales:
El primer componente combina elementos de prevención con elementos
de detección. Tradicionalmente, la investigación penal se inicia con una
denuncia de la víctima. Dado que la estructura de los delitos de criminalidad
organizada es básicamente consensual —es decir, se trata de intercambios voluntarios
que no generan víctimas concretas— uno de los objetivos de la estrategia
es la de crear ámbitos de detección que reemplacen el rol que las víctimas
desarrollan en los delitos contra la propiedad —donde la involuntariedad en las
transferencias de propiedad genera el conocimiento inicial de las autoridades.
La solución a este obstáculo consistió en asignar a las instituciones financieras
y otros actores económicos privados relevantes (incluyendo algunas
profesiones liberales) 8 funciones de detección de transacciones sospechadas de
involucrar fondos de origen ilícito y, en su caso, de información a las autoridades
designadas a confirmar o descartar tales sospechas. Se espera que, incentivados
por preservar su reputación, o por reducir los riesgos legales asociados, estos
sujetos se obliguen a “conocer a sus clientes,” desempeñar una “diligencia
continua” sobre aquellos clientes que presenten riesgos específicos, a mantener
registros de las transacciones que realizan, a reportar las “transacciones sospechosas”
a una agencia central especializada, especialmente creada al efecto,
que usualmente es denominada Unidad de Inteligencia, Análisis o Información
Financiera (“UIF”) y a organizar procedimientos internos, incluyendo la capacitación
integral del personal, para cumplir con tales requerimientos.
Segundo, analistas financieros de estas UIF, investigarán más profundamente
las transacciones reportadas. Con ese fin, los sistemas prevén que las UIF
tengan acceso irrestricto a la información financiera doméstica y cooperación
directa en el intercambio de información con sus pares del exterior. Cuando los
análisis aumenten la sospecha de que la transacción reportada involucra activos
de origen ilícito, los casos son elevados a conocimiento de las autoridades que
aplican la ley penal.
consensual, no hay una víctima particular perjudicada. Cf. Wooddiwiss, Michael, “Transnational
Organized Crime: The Strange Career of an American Concept” y Naylor, Thomas, “Predators,
Parasites or Free-Market Pioneers: Reflections on the Nature and Analysis of Profit-Driven Crime,”
ambos en Beare, Margaret E. (ed.), Critical Reflections on Transnational Organized Crime,
Money Laundering and Corruption, Toronto, University of Toronto Press, 2003, pp. 3 y ss.
8
Originalmente sólo las instituciones bancarias fueron incluidas en esta categoría. Posteriormente,
las obligaciones se extendieron a otras instituciones financieras —mercado de valores, mercado
de seguros— así como a actividades no financieras consideradas riesgosas, incluyendo a
algunas profesiones liberales.
427

Los regímenes contra el lavado de activos
Finalmente, el sistema de justicia penal procesará los casos, con énfasis
tanto en la condena de los imputados como en el decomiso de los bienes de
origen ilícito. A tales efectos, el sistema ha sido equipado con nuevos tipos
penales (delitos de lavado de dinero) y nuevas herramientas para incautar
preventivamente y decomisar definitivamente los activos lavados, incluyendo
instancias más dinámicas y eficientes para cooperar internacionalmente en la
identificación, incautación y decomiso de tales bienes.
La estrategia queda plasmada en el siguiente gráfico:
Mercados financieros
País A
Clientes
Inmobiliarias,
Casinos,
Antiguedades, etc.
UIF
Sistema
de Justicia
Penal
Contadores/Auditores
Escribanos/Abogados
Cooperación
Administrativa
Asistencia
jurídica
recíproca
Mercados financieros
País B
Clientes
Inmobiliarias,
Casinos,
Antiguedades, etc.
UIF
Sistema
de Justicia
Penal
Contadores/Auditores
Escribanos/Abogados
Prevención y
detección
Inteligencia
financiera
Procesos penales
Decomisos
Si bien cada eslabón de esta estrategia tiene diversas implicancias
teóricas y matices prácticos, el gráfico representa a grandes rasgos el diseño
del sistema.
La reducción de control estatal de las transferencias internacionales
asociada a las políticas de liberalización de mercados financieros puso en
evidencia que la eficiencia de esta estrategia dependía íntimamente de su capacidad
de internacionalizarla e implementarla más o menos homogéneamente.
Las Naciones Unidas fue el foro elegido para negociar un instrumento obligatorio
integral relacionado al tráfico de drogas (Convención de Viena de las
Naciones Unidas de 1988.) Este tratado internacionalizó los aspectos penales
esenciales del lavado de dinero: Incautar y decomisar las ganancias obtenidas
en el mercado de las drogas, criminalización de aquellos que intervienen en
428

Los regímenes contra el lavado de activos
transacciones con bienes de origen ilícito, amplia asistencia jurídica recíproca
y reglas estrictas de extradición.
El eje “preventivo” de la estrategia, en cambio, provino de un desarrollo
completamente separado, aunque contemporáneo, ligado a los conceptos
de administración de riesgos y derecho prudencial dentro de las instituciones
financieras en general y bancarias en especial. En términos simplificados, la
Debida Diligencia del Cliente (“DDC”) se centra en la idea de que comprender
los negocios de los clientes e invertir en verificarlos con diligencia es la
forma más eficiente de reducir los riesgos comerciales, la exposición legal, y
la manera más eficaz de preservar la reputación. La experiencia de Suiza en
códigos de conductas autorregulados para los bancos (con lineamientos para
la identificación del cliente, y del último beneficiario, inclusive de vehículos
corporativos offshore desde 1977) influyó en algunos textos internacionales tales
como la Declaración de Principios de Basilea de 1988, donde los supervisores
de los bancos acordaron, por primera vez, la necesidad de aunar esfuerzos para
reducir los riesgos que para la estabilidad financiera implican las transacciones
que involucran “dinero derivado en la actividad criminal.” 9
En 1989, y luego de algunos compromisos respecto al campo de acción,
los Estados Unidos, el Reino Unido y Francia, dentro del contexto del G7,
fueron claves para el establecimiento del GAFI, un grupo intergubernamental
informal en cuyo seno se negociarían los estándares relativos al lavado de dinero.
El GAFI está integrado por todos los miembros de la OCDE, 10 más algunos
países en desarrollo, pero influyentes en sus respectivas regiones, que fueron
invitados especialmente para liderar la iniciativa en sus áreas de influencia.
El GAFI generó las 40 Recomendaciones en 1989, cuyo ámbito fue
sustancialmente ampliado en 1996 y 2003. Éstas constituyen los estándares
mundialmente reconocidos y aceptados contra el lavado de dinero, y son básicamente
el resultado de la combinación entre los estándares plasmados en el
programa de la Convención de Viena con los principios de derecho preventivo
y de administración de riesgos resumida en los párrafos anteriores.
9
Pieth, Mark / Aiolfi, Gemma, Anti Money Laundering, Levelling the playing field, Basel, Basel
Institute on Governance, disponible online en www.baselgovernance.org.
10
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico.
429

Los regímenes contra el lavado de activos
1.2. La difusión de los estándares universales: Los organismos internacionales
La difusión y el cumplimiento de los estándares acordados en el seno del
GAFI, fue una responsabilidad distribuida en numerosas instituciones, algunas
gubernamentales regionales, otras sectoriales.
A nivel regional, y en forma complementaria a algunos desarrollos
de OEA, UE y APEC, 11 el GAFI promovió la creación de “Grupos del Estilo
GAFI,” de dos categorías: Miembros Asociados del GAFI y Organismos Regionales
del Estilo GAFI. Si bien estos difieren en su status —los Organismos
Regionales del Estilo GAFI fueron “elevados” a la categoría de miembros
asociados— la función esencial de todos ellos es que difundan y aboguen por
el cumplimiento de las 40 Recomendaciones. En la mayoría de los casos, la
creación del Grupo se justifica con la necesidad de adecuar los estándares a las
características propias de la región, aunque en muchos casos tal adaptación no
se ha producido hasta la fecha.
Hasta ahora, el GAFI posee tres Miembros Asociados (Asia/Grupo del
Pacífico, 12 el Consejo de Europa —MONYVAL— 13 y América del Sur —GA-
FISUD 14 —) y cinco Grupos Regionales del Estilo GAFI (el Caribe, 15 Eurasia, 16
Este y Sudeste de África, 17 Norte y Medio Oriente de África 18 y GIABA 19 ), que
aseguran al menos un cumplimiento formal de las 40 Recomendaciones en 152
países en el mundo.
11
Asia-Pacific Economic Cooperation (Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico.)
12
Afganistán, Australia, Bangladesh, Brunei Darussalam, Camboya, Canadá, China, Estados Unidos,
Fiji, Filipinas, Hong Kong, India, Indonesia, Islas Cook, Islas Marshall, Japón, Macao, Malasia,
Mongolia, Myanmar, Nepal, Niue, Nueva Zelanda, Palau, Paquistán, República de Corea,
Samoa, Singapur, Sri Lanka, Tailandia, Tonga, Vanuatu.
13
Albania, Andorra, Armenia, Azerbaiyán, Bosnia y Herzegovina, Bulgaria, Chipre, Croacia, Eslovaquia,
Eslovenia, Estonia, Federación Rusa, Francia, Georgia, Hungría, Letonia, Liechtenstein,
Lituania, Malta, Moldavia, Mónaco, Países Bajos, Polonia, República Checa, Macedonia,
Rumania, San Marino, Serbia, Ucrania.
14
Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Paraguay, Perú, Uruguay.
15
Anguila, Antigua y Barbuda, Antillas Holandesas, Aruba, Bahamas, Barbados, Belice, Bermuda,
Costa Rica, Dominica, El Salvador, Granada, Guatemala, Guyana, Haití, Honduras, Islas del
Caimán, Islas Turcas y Caicos, Islas Vírgenes Británicas, Jamaica, Montserrat, Nicaragua, Panamá,
República Dominicana, San Cristóbal y Nieves, San Vicente y las Granadinas, Santa Lucía,
Surinam, Trinidad y Tobago, Venezuela.
16
Bielorrusia, China, Kazajstán, Kirguizistán, Rusia, Tayikistán, Uzbekistán.
17
Botsuana, Kenia, Lesoto, Malawi, Mozambique, Namibia, Seychelles, Suazilandia, Sudáfrica,
Tanzania, Uganda, Zambia, Zimbabue.
18
Arabia Saudita, Argelia, Bahréin, Egipto, Emiratos Árabes Unidos, Jordania, Kuwait, Líbano,
Marruecos, Omán, Siria, Túnez, Yemen.
19
Benín, Burkina Faso, Cabo Verde, Costa de Marfil, Gambia, Ghana, Guinea Bissau, Guinea,
Liberia, Mali, Níger, Nigeria, Sierra Leona, Togo.
430

Los regímenes contra el lavado de activos
Como mencionamos en la introducción, a medida que se ponía en práctica
la estrategia, aumentaron los esfuerzos por controlar la mayor cantidad
posible de “puntos de entrada” al sistema financiero. Desde el enfoque inicial
limitado al sector bancario, la cobertura fue rápidamente ampliada (1996) a
las llamadas Instituciones Financieras No Bancarias —que básicamente comprenden
los mercados de seguros y capitales— y, algunos años después, a las
Instituciones No Financieras —que incluyen algunas profesiones liberales que
pueden actuar como intermediarios financieros o pueden ser responsables de
auditarías contables—, actividades que realizan transacciones con artículos sin
valor de mercado (artes, antigüedades), y algunos negocios identificados como
riesgosos (casinos, inmobiliarias.)
Los estándares del GAFI también han sido expandidos “sectorialmente”
por otras instituciones globales e inclusive por el propio sector privado obligado
a cumplir las nuevas obligaciones legales.
Tomando como punto de partida los lineamientos generales establecidos
en las 40 Recomendaciones, la intervención de actores sectoriales, tanto públicos
como privados, se concentró en el establecimiento de las particularidades que
afectan cada actividad.
El Comité de Basilea para la Supervisión Bancaria (BCBS), 20 un foro
de bancos centrales y supervisores financieros creado en 1974 por el Grupo de
los Diez para acentuar la convergencia y mejoras en la calidad de la supervisión
bancaria alrededor del mundo, fue el encargado de difundir la estrategia
y monitorear informalmente el cumplimiento dentro de la industria bancaria.
Luego del Documento de Trabajo de 1988 sobre “Prevención del uso criminal
del sistema bancario con el propósito del lavado de dinero,” el BCBS emitió
un documento más comprensivo sobre “Debida diligencia del cliente para los
bancos” (2001), lineamientos para “compartir los registros financieros entre
jurisdicciones en conexión con la lucha contra el financiamiento del terrorismo”
(2002) y, más recientemente, una “Guía general para la apertura de cuentas y
la identificación de clientes” (2003.)
La organización internacional que nuclea a los supervisores del mercado
de valores (Organización Internacional de Comisiones de Valores, IOSCO) —
reconocida hoy en día como la autoridad para el establecimiento de estándares
20
El Comité no posee ningún tipo de autoridad de control, y sus conclusiones carecen de fuerza
legal. Formula estándares de supervisión amplios y lineamientos con la expectativa de que las
autoridades individuales (individual authorities) tomen medidas para implementarlos a través de
arreglos detallados —conforme a los estatutos o de cualquier otra forma— que mejor se acomoden
a sus propios sistemas nacionales.
431

Los regímenes contra el lavado de activos
internacionales para los mercados de valores— fue el foro a cargo de detallar
las particularidades que las 40 Recomendaciones implican para el mercado
de valores. Luego de la incipiente resolución sobre lavado de dinero de 1992,
regularmente ha emitido lineamientos que se espera que sean seguidos por sus
90 miembros.
La Asociación Internacional de Supervisores de Seguros (IAIS) hizo los
ajustes respectivos para la industria de seguros, expandiendo sus principios y
metodologías a los principios de la Debida Diligencia del Cliente para aseguradores
e intermediarios del seguro.
Las tres organizaciones —BCBS, IOSCO y IAIS— constituyeron un
“Foro Anexo” en 2003 que ya ha emitido dos documentos técnicos conjuntos
sobre la materia.
Por otra parte, y a pesar de haber acompañado desde un comienzo los
trabajos del GAFI, el Fondo Monetario Internacional (“FMI”) y el Banco
Mundial (“BM”) ampliaron considerablemente su ámbito de intervención en
temas de lavado de activos luego del 11 de septiembre de 2001. Luego de un
proyecto piloto de 2002, en marzo de 2004 la Junta Directiva del FMI decidió
incluir en las valuaciones técnicas regulares que realiza de cada miembro —así
como en sus programas de asistencia financiera— un componente específico
sobre control del lavado de dinero y financiamiento del terrorismo que cubre
todo el ámbito de las recomendaciones del GAFI. Con este fin, el FMI y el BM
desarrollaron una metodología específica para evaluar a los países, la cual fue
endosada por el GAFI. Actualmente, todas las evaluaciones del FMI y del BM
en el sector financiero de cada país, incluye una valoración del régimen de AML/
CFT. Tales valoraciones específicas pueden ser conducidas tanto por el FMI, el
BM como por el GAFI y los informes son compartidos entre las instituciones.
1.3. Iniciativas del sector privado
Otro desarrollo global relevante fue el enfoque adoptado por la industria bancaria.
En 1999, luego de una serie de escándalos que afectaron seriamente la
reputación de la industria bancaria, dos ONG (Transparencia Internacional y
el Basel Institute on Governance) convencieron a los principales actores de
la industria bancaria de formar un grupo para desarrollar los estándares de la
debida diligencia del cliente en el segmento de la banca privada, o Banca Premium,
el segmento más sensible de la industria bancaria para lavado de dinero
proveniente de delitos graves. El grupo está formado por doce bancos claves de
la industria que controlan aproximadamente entre el 60 y el 70% del mercado
global de banca privada y ya ha emitido principios acerca de cómo prevenir
432

Los regímenes contra el lavado de activos
el lavado de dinero no solamente en ese segmento particular sino también en
la banca corresponsal y principios generales acerca de cómo prevenir transacciones
destinadas al financiamiento de actividades terroristas, originadas en la
corrupción pública, o en el contexto de las inversiones internacionales.
La principal razón para semejante iniciativa fue la de nivelar el “campo
de juego” entre los principales actores, que estaban siendo sometidos a
regulaciones heterogéneas adoptadas por sus reguladores domésticos. Indudablemente,
el proceso armonizó los estándares entre los competidores clave
—especialmente las actividades de las compañías estadounidenses, europeas y
japonesas— de una manera bastante más expedita que la que hubieran supuesto
las negociaciones intergubernamentales tradicionales. 21 Dado que los principios
acordados son aplicables a todas las filiales de los miembros del Grupo, sin
importar dónde hacen sus negocios, se espera que los principios de Wolfsberg
tengan un impacto directo, e importante, sobre la cultura en los centros offshore
pequeños, que han sido tradicionalmente el vehículo utilizado para generar el
anonimato que requieren las operaciones de lavado.
Por otra parte, la iniciativa Wolfsberg logró establecerse como un interlocutor
político clave de los reguladores y los organismos internacionales, sobre
todo en un cambio de paradigma desde un enfoque preventivo centralmente
normativo, hacia un “enfoque basado en el riesgo,” que transfiere parcialmente
la responsabilidad de la prevención del sector público hacia la industria, pero
que paralelamente compromete la responsabilidad de la industria más profundamente.
Este cambio se reflejó en la versión anterior de las 40 Recomendaciones
(2003) que ahora permite a los países miembros delegar en los sujetos obligados
(la industria) la responsabilidad de organizar la prevención del lavado de dinero
de acuerdo a niveles de riesgos que sus negocios, y sus clientes, representan.
El objetivo principal de los estándares de Wolfsberg es reducir el impacto
de los costos de la regulación, lo cual puede ser alcanzado si se acuerda con
los competidores y sobre todo con los reguladores clave.
Innegablemente, esta iniciativa privada tiene impacto sobre los países
de América Latina. Dado que las sucursales y filiales de bancos internacionales
están sujetas a las políticas de la casa matriz, la comunidad bancaria local pierde
poder de negociación para influir en los estándares locales. Sólo cuando las
regulaciones domésticas sean más exigentes que el estándar privado internacional,
lo cual sería un caso atípico, los bancos internacionales tendrían incentivos
para unirse a los lobbies de los bancos locales. Estas fisuras en la comunidad
21
Pieth / Aiolfi, op. cit.
433

Los regímenes contra el lavado de activos
financiera aumentan el margen de las negociaciones para los actores estatales
y dificultan su captura.
1.4. Cooperación en inteligencia financiera
Un desarrollo significativo en el nivel global ha sido la puesta en marcha
de un sistema de cooperación internacional en intercambios de información
financiera. En 1995, un grupo de las UIF, alentado por la UIF estadounidense
(“FINCEN”), decidió establecer un grupo informal de UIF para incentivar
la cooperación internacional. Ahora conocido como el Grupo Egmont de
Unidades de Inteligencia Financiera, estas UIF se reúnen regularmente para
encontrar formas para cooperar, especialmente en las áreas de intercambio de
información, entrenamiento y para compartir técnicas y experiencias. Los países
deben atravesar un procedimiento formal para ser incorporados al Grupo.
Actualmente hay cien países con UIF operativas reconocidas, con otras UIF
en distintos niveles de desarrollo.
Uno de los principales objetivos del Grupo Egmont “es crear una
red mundial a través de la promoción de la cooperación internacional entre
las UIF.” 22 Con este propósito, se exige a los miembros que al menos estén
capacitados para recibir, analizar y revelar la información brindada por las
instituciones financieras a las autoridades competentes, acerca de transacciones
sospechosas o inusuales. Más allá de reconocer que cada UIF trabaja bajo
distintos lineamientos, los miembros deben estar en condiciones de poder
intercambiar información con otras UIF extranjeras, ya que ese es uno de los
principales propósitos de la red.
Otro propósito quizás no tan explícito de esta red de UIF está relacionado
a la recolección de información financiera de manera sistemática, tal como lo
hacían los bancos centrales antes de que los mercados fueran liberalizados.
Generalmente, las UIF reciben dos tipos diferentes de información desde el
sector privado: Transacciones sospechosas (informes “subjetivos”) y transacciones
regulares por encima de cierto umbral, que suele estar por encima del
equivalente de US$ 10.000 (informes “objetivos.”) Este sistema permite a las
UIF crear bases de datos con información financiera sólida para el país.
22
Ver en http://www.egmontgroup.org/about_egmont.pdf.
434

Los regímenes contra el lavado de activos
1.5. Asegurar el cumplimiento y administrar las sanciones por el incumplimiento
Este notable cambio del panorama legal y regulatorio internacional, no habría
sido posible de no haber sido por las formas del monitoreo y de la administración
de las sanciones impuestas por los incumplimientos a las nuevas reglas.
El GAFI fue el primer organismo que desarrolló un mecanismo de monitoreo
descripto como “la principal salida del punto de vista tradicional de que
la implementación de los tratados y convenciones era una cuestión puramente
local.” 23 Sobre la base de visitas in loco de expertos de otros Estados miembro,
este “Sistema de evaluación mutua” demostró ser un mecanismo exitoso, al
menos entre los miembros del GAFI. Los expertos conducen entrevistas en
profundidad con los actores relevantes del país evaluado e informan al Grupo
que, posteriormente, discute el grado de cumplimiento del país en cuestión y
elabora un informe final con recomendaciones.
Los países que no son miembros del GAFI, sin embargo, son tratados de
una manera muy distinta. En 2000, en concierto con otras iniciativas dirigidas
a reducir el anonimato provisto por la mayoría de los centros financieros offshore,
el GAFI inició un proceso para identificar jurisdicciones denominadas
“Países y Territorios no Cooperadores.” Esta iniciativa puede ser considerada el
punto de inflexión entre una estrategia centrada principalmente en la reducción
del narcotráfico y un nuevo enfoque centrado en la transparencia financiera,
donde la opacidad regulatoria de los centros financieros offshore se convirtió
rápidamente en el principal objetivo. 24
En el año 2000, el GAFI permitió a sus miembros presentar quejas contra
los países que aparentemente no respetaran las 40 Recomendaciones. Luego de
una evaluación técnica, el GAFI coloca al país en una “lista negra” y fija una
fecha para el cumplimiento, a la vez que ofrece ayuda técnica y financiera a
la jurisdicción que no coopera. Si al cumplimiento del plazo establecido no se
adoptaron las medidas esperadas, el GAFI recomienda a sus miembros adoptar
contramedidas. Básicamente, las contramedidas incrementan los costos de las
instituciones financieras de los miembros del GAFI al realizar transacciones con
las jurisdicciones que no cooperan, lo que da como resultado un aislamiento financiero
con consecuencias comparables a las de un embargo financiero formal.
23
Levi, Michael / Gilmore, William, “Terrorist Finance, Money Laundering and the Rise and
Rise of Mutual Evaluation: A New Paradigm for Crime Control?,” en Pieth, Mark (ed.), Financing
Terrorism, Holanda, Kluwer Academic Publishers, 2002, pp. 87-114.
24
Pieth / Aiolfi, op. cit.
435

Los regímenes contra el lavado de activos
En cinco años, la iniciativa de los Países y Territorios no Cooperadores
evaluó 47 jurisdicciones y colocó a 23 en la “lista negra.” Seis de ellos fueron
amenazados con contramedidas y tres fueron efectivamente sancionados. El
resto de los países evaluados es actualmente miembro de un Organismo Regional
del Estilo GAFI y la mayoría de sus UIF son miembros del Grupo Egmont.
2. El nivel regional
En 1999, tanto Brasil como la Argentina fueron invitados a formar parte del
GAFI. Era la primera invitación formulada desde 1991, cuando el grupo terminó
de integrarse con la mayoría de los miembros de la OECD. La invitación formaba
parte del programa aprobado en 1998 “para establecer una red mundial
contra el lavado de dinero y para difundir el mensaje del GAFI hacia todos
los continentes y regiones del mundo.” La red se basaría en (i) la expansión
de los miembros del GAFI; (ii) el desarrollo de Organismos Regionales del
Estilo GAFI, especialmente en áreas donde el GAFI no estaba suficientemente
representado; y (iii) mayor cooperación con las organizaciones internacionales
pertinentes, en especial con los organismos de las Naciones Unidas y las instituciones
financieras internacionales.” 25
La expansión de los miembros fue dirigida a “países estratégicamente
importantes que ya habían adoptado algunas medidas claves contra el lavado
de dinero (penalización del lavado de dinero, identificación obligatoria del
cliente y el informe de las transacciones sospechosas/inusuales por las instituciones
financieras), los que están políticamente decididos a llevar a cabo
un total compromiso con la implementación de cuarenta recomendaciones, y
los que jugarían un rol principal en sus regiones en el proceso de combatir el
lavado de dinero.” 26
Para poder ser miembro, el criterio mínimo y sine qua non de admisión
era, entre otros: Primero, estar completamente comprometido a nivel político
(i) para implementar las 40 Recomendaciones (versión de 1996) dentro de un
plazo razonable (tres años) y (ii) someterse anualmente a una auto-evaluación
y a dos rondas de evaluaciones mutuas; y, segundo, ser miembro activo y
completo del Organismo Regional del Estilo GAFI pertinente (cuando exista),
o estar preparado para trabajar con el GAFI o incluso tomar la iniciativa para
establecer tal organismo (cuando no exista.) La primera evaluación mutua se
llevó a cabo a principios del año 2000. 27
25
Informe Anual del GAFI, 1998, p. 8.
26
Ídem.
27
Informe Anual del GAFI, 2000, p. 7.
436

Los regímenes contra el lavado de activos
El informe del GAFI que reconoce formalmente a Brasil, Argentina y
México como miembros menciona la importancia económica de cada uno y
la susceptibilidad y fragilidad que tienen dada la proximidad con los países
productores de drogas. 28 De ellos se esperaba que tomaran la iniciativa para
crear los Organismos del Estilo GAFI en Sudamérica.
GAFISUD, tal como fue bautizado, fue creado formalmente en diciembre
de 2000, en Colombia, donde representantes de Argentina, Bolivia, Brasil,
Chile, Colombia, Ecuador, México, Paraguay, Perú y Uruguay firmaron un
memorándum de entendimiento (“MOU”) 29 fundacional. GAFISUD fue creado
sobre el modelo del GAFI y adoptó sus 40 Recomendaciones y posteriormente
las 9 Recomendaciones Especiales contra el financiamiento del terrorismo.
Uno de los objetivos explícitos del GAFISUD fue desarrollar sus propias
Recomendaciones para mejorar las políticas nacionales sobre estas cuestiones.
La idea de un organismo regional es, precisamente, que sea capaz de desarrollar
estándares apropiados para resolver problemas específicos de la región. Sin
embargo, este objetivo aún configura un desafío para el GAFISUD.
Sudamérica enfrenta serios problemas relacionados a la acumulación de
ganancias ilegales. Algunos ejemplos de esto son los complejos mercados de
producción de cocaína, 30 los mercados organizados para la fuga de capitales, la
piratería y la falsificación de bienes, o los altos niveles de corrupción pública.
Cada mercado ilegal tiene sus propias medidas distintivas de la región respecto
a los procedimientos de lavado: Transacciones en especie, el mercado negro de
cambio de pesos establecido en Colombia hace dos décadas, los préstamos en
cadena, entre muchos otros. 31 Sin embargo, hasta ahora, el GAFISUD parece
estar más preocupado en amortiguar las presiones del GAFI y de las Instituciones
Financieras Internacionales (“IFI”) que en ser el foro para la creación
de políticas regionales.
28
El resumen del informe de evaluación mutua para Argentina comienza diciendo “dada su gran
economía ahora estable, y su proximidad con países expuestos a las drogas, Argentina puede ser
vista como riesgosa de sufrir lavado de dinero. La República Argentina es considerada como un
país de tránsito para estupefacientes, debido a su ubicación próxima a los centros de producción
especializados.” El resumen brasileño sostiene que “con su gran sector de servicios financieros
moderno y su ubicación cercana a algunos de las áreas especializadas de producción de narcóticos
de América del Sur, Brasil es obviamente un objetivo para el lavado de dinero” (Informe Anual
del GAFI, 2000, pp. 8 y 10.)
29
Del inglés Memorandum of understanding.
30
Ver Thoumi, Francisco E., Political Economy and Illegal Drugs in Colombia, Boulder, Lynne
Rienner, 1995.
31
Se puede encontrar un análisis económico de estos mercados en Naylor, Thomas, Wages of
Crime. Black Markets, Illegal Finance, and the Underworld Economy, Ithaca, Cornell University
Press, 2002.
437

Los regímenes contra el lavado de activos
Si bien el GAFISUD emula el proceso de monitoreo entre pares que
realiza el GAFI, un estudio de la primera ronda de evaluaciones del GAFISUD
muestra resultados muy distintos. Los informes son muy pobres sustancialmente
y, como fue mencionado por algunos actores clave durante el proceso, el plenario
bianual del grupo nunca quiso “avergonzar” a los miembros, tal como
sucede habitualmente en París. Incluso, los cambios legislativos en la región
no parecen estar relacionados con lo que estaba recomendado en los informes.
Este desempeño deficiente es la explicación más convincente sobre la
insistencia con la que el FMI y el BM, como miembros observadores, negociaron
en 2004 que la segunda ronda de evaluaciones no sólo fuera realizada de
acuerdo a su nueva metodología —que básicamente aumentó la precisión de
las 40 Recomendaciones al recategorizarlas en más de 200 estándares— sino
también conducidas por un equipo conjunto de expertos que incluyera miembros
de las IFI. El aumento en la calidad de los informes de la segunda y tercera
ronda de evaluaciones es notable.
Esto refleja nuestra percepción general de que, hasta por lo menos 2006,
el GAFISUD ha sido más bien un foro regional para amortiguar las presiones
del GAFI sobre los países sudamericanos que un foro en el cual la presión entre
los pares jugara un rol decisivo en los avances de implementación del sistema. 32
3. El nivel local: Dos experiencias contrastantes
3.1. La transformación de Brasil y Argentina
El Cuadro 1 siguiente resume las principales transformaciones del régimen
contra el lavado de dinero introducidas en Brasil y Argentina. 33
32
Una anécdota ilustrativa ocurrió durante la etapa final del proceso de selección para designar
al Secretario Ejecutivo del GAFISUD en 2004. En las entrevistas finales, se le pidió a todos los
candidatos que detallen cómo reaccionarían si, en un plenario del GAFI en París, se les dijera que
un miembro del GAFISUD está a punto de ser colocado en la lista de los países y territorios no
cooperadores.
33
Para más detalles sobre los sistemas contra el lavado de dinero en Brasil y Argentina, ver
Machado, Maíra Rocha, “Financial regulation and criminal policy: the anti-money laundering
system in Brazil and Argentina,” disponible online en http://www.direitogv.com.br/AppData/
Publication/WP7.pdf y Jorge, Guillermo, Recuperación de Activos de la Corrupción, Buenos
Aires, Editores del Puerto, 2008.
438

Los regímenes contra el lavado de activos
Cuadro 1
Global
Regional
(LAC)
Brasil
Argentina
1988: Convención
de las
Naciones Unidas
Contra el Tráfico
de Estupefacientes
y Sustancias
Psicotrópicas.
1990: GAFI: 40
Recomendaciones.
1995: Grupo
Egmont.
1996: CICAD/
OEA crea la
regulación
contra el
lavado de
dinero.
1996: El Ministerio de
Justicia prepara la legislación
contra el lavado
de dinero de acuerdo
a las recomendaciones
del GAFI y lo envía al
Parlamento.
1995: Se penaliza el lavado
de ganancias provenientes
del tráfico de drogas.
1998: La ley 9613/98
penaliza el lavado de
ganancias provenientes
de una lista de delitos
y crea la Unidad de
Inteligencia Financiera
—COAF— (Ministerio
de Hacienda.)
1999: CICAD/
OEA crea la
Unidad de
Lavado de
Dinero.
2000: El GAFI
invita a los
primeros países
latinoamericanos
(Brasil, Argentina
y México) para
ser miembros.
2000: Primera
evaluación del GAFI
en Brasil. El GAFI
considera que Brasil
cumplió por completo
con las recomendaciones
salvo una excepción:
La regulación respecto
al secreto financiero.
2000: El Congreso sanciona
la ley Contra el Lavado
de Activos 25.246 que
además crea formalmente
la UIF.
439

Los regímenes contra el lavado de activos
2001: El GAFI
inicia la política
de Países y Territorios
que no
Cooperan.
2001: Nueva ley de
secreto bancario (LC
105/2001) elimina las
deficiencias identificadas
por el GAFI.
2001: Ocho
Recomendaciones
Especiales del
GAFI sobre el
financiamiento
del terrorismo.
2002: Entra en
vigencia la Convención
de las
Naciones Unidas
para la supresión
del financiamiento
del terrorismo.
2003: Convención
de las Naciones
Unidas Contra
la Delincuencia
Organizada
Transnacional.
2002: GAF-
ISUD.
2003: Creación de GGI-
LD – ENCLA.
2003: El financiamiento
del terrorismo es considerado
como hecho
previo del lavado de
dinero (ley 10.701/03.)
2004: Entra en vigor
la Convención de las
Naciones Unidas Contra
la Delincuencia Organizada
Transnacional.
2004: Segunda evaluación
del GAFI y del
GAFISUD.
2002: Comienza a funcionar
la UIF.
2003: Primera evaluación
del GAFI.
2003: Modificaciones del
Código Penal y del Código
Aduanero que cumplen
parcialmente con las
Recomendaciones de la
evaluación.
2004: Informe de Evaluación
Mutua adoptado en
plenario por el GAFI.
2004: Creación del
DRCI (Ministerio de
Justicia.)
440

Los regímenes contra el lavado de activos
2005: Entra en vigor
la Convención de las
Naciones Unidas para la
Supresión del Financiamiento
del Terrorismo.
2005: Visita in loco del
GAFI.
2006: Acceso irrestricto
a los registros bancarios
y de valores para la UIF
y modificación los tipos
penales de acuerdo con
algunas recomendaciones
del GAFI.
2006: Visita in loco del
GAFI.
2006: Cambio en el Directorio
de la UIF, que pasa
a conformarse por un Presidente,
un Vicepresidente y
un Consejo Asesor de siete
Vocales, cuya consulta es
obligatoria pero no vinculante
para el Presidente.
2007: COAF publica
resolución sobre el terrorismo
(resolución
15) y sobre personas
políticamente expuestas
(“PEP”) (resolución 16.)
2007: El Congreso
sanciona la ley modificatoria
del Código Penal de
Asociaciones Ilícitas Terroristas
y Financiación del
Terrorismo y lo incluye en
las funciones de la UIF.
2008: Brasil es el primer
país latinoamericano a
ejercer la presidencia del
GAFI (2008-2009.)
2007: Se aprueba la
Agenda Nacional para la
Lucha contra el Lavado de
Activos y la Financiación
del Terrorismo, que define
veinte objetivos prioritarios.
441

Los regímenes contra el lavado de activos
3.2. La experiencia brasileña: Avance hacia el “buen gobierno”
Como cualquier otra política pública, la implementación del sistema contra el
lavado de dinero requiere de la coordinación de los tres poderes del Estado.
Al menos en el caso de Brasil, esto es difícil de implementar principalmente
por dos razones. En primer lugar, vale la pena mencionar la división tradicional
de poderes dentro del Estado y la autonomía que cada uno de ellos busca
mantener respecto a los otros. En segundo lugar, este sistema precisa que las
políticas criminales se adecúen a las regulaciones del sector financiero, lo que
involucra órganos del Estado que se comunican con lenguajes y razonamientos
muy distintos.
La división tradicional entre los poderes no puede describir cómo opera
en realidad el sistema contra el lavado de dinero. Obviamente, este fenómeno
se siente en muchas otras áreas y se está comenzando a estudiar términos
teóricos. 34 De acuerdo a estos estudios, actualmente los poderes han dejado de
cumplir sus roles tradicionales. En este sentido, el Poder judicial y el Poder
Ejecutivo también son creadores de normas y el legislativo ha asumido funciones
de implementación de políticas e incluso de control de la administración. El
régimen contra el lavado de dinero es un buen ejemplo de este nuevo escenario.
Su implementación en Brasil ha determinado dos conjuntos de transformaciones
dentro de todos los organismos involucrados: (i) La creación de
nuevos órganos y normas, y también (ii) la definición de nuevas tareas para
los órganos ya existentes. La creación de la UIF (Ministerio de Hacienda) y
de una autoridad central para la asistencia judicial internacional (Ministerio
de Justicia); el cambio de la cooperación internacional de la judicatura a la
administración; la creación de grupos especializados en la justicia federal
y en el banco central sobre delitos financieros, sólo por mencionar algunos,
son ejemplos del primer conjunto de transformaciones. Respecto al segundo
conjunto, es importante mencionar la gran atención que muchos órganos le
prestan a la producción y organización de sus bases de datos y a la producción
de estadísticas sobre sus actividades.
Aunque pocas fuentes documentales lo mencionen las entrevistas realizadas
hasta el momento señalan claramente que la política de evaluación del
GAFI alienta fuertemente ambos conjuntos de transformaciones.
34
Para tener una visión general del problema teórico y del caso brasileño, ver Rodríguez, José
Rodrigo, Fuga do Direito: Um Estudo sobre o Direito Contemporaneo a partir de Franz Neumann,
San Pablo, Saraiva, 2008. Y también “Para alem da Separação de Poderes: Uma agenda
Pos-Formalista para a Pesquisa em Direito,” Cadernos Direito GV 25, v5, n5, 2008.
442

Los regímenes contra el lavado de activos
Pocos años después del comienzo de la implementación del sistema en
Brasil, se identificó a la falta de coordinación entre los organismos claves —el
Ministerio Público, el Poder Judicial, las unidades de inteligencia financiera,
la autoridad central (a cargo de la cooperación internacional y de la recuperación
de activos), la unidad de investigación del banco central, etc.— como el
obstáculo más importante para el funcionamiento del sistema contra el lavado
de dinero. 35 Consecuentemente, no había programas de entrenamiento para
funcionarios públicos, ni políticas para compartir las bases de datos, prácticas
o recursos tecnológicos.
La iniciativa de cambiar este escenario provino del Ministerio de Justicia
hacia fines de 2003, durante el primer año de la administración de Lula. El
esfuerzo consistió en la creación de una Estrategia Nacional para Combatir el
Lavado de Dinero (“ENCLA”), en la que están representados 52 organismos
públicos: 29 provenientes de distintos sectores de la administración, 36 5 del Poder
Judicial, 6 del Ministerio Público, 4 del órgano legislativo y 3 relacionados
con el sector financiero (uno público, uno privado y la Federación Financiera
de Bancos.) 37 Generalmente, en un encuentro de tres días, los miembros identifican
colectivamente los problemas y deficiencias y crean un plan de acción
abierto a la opinión pública y sociedad civil. 38 También se creó un órgano de
administración (GGI-LD) para servir como secretaría de la ENCLA.
Durante los cuatro primeros años, de 2003 a 2006, se han formulado
137 objetivos y la mayoría de ellos fueron cumplidos. 39 En un intento por
organizar la naturaleza de los objetivos formulados en estos años, se observa
que la finalidad de casi la mitad de estos objetivos (45%) era la de modificar,
reconstruir, definir o incluso planear la actividad de los órganos que participan
en ENCLA. La finalidad del 33% de los objetivos era el desarrollo de estudios
35
Ver, por ejemplo, Informe del ENCLA, 2004, p. 3 (disponible en portugués en www.mj.gov.
br.) El tema sigue presente de diferentes maneras en documentos posteriores. En las Metas EN-
CLA para 2008 con la participación del COAF, el objetivo es “promover la articulación entre los
órganos municipales y estaduales” (Velatorio de Atividades, COAF, 2007, p. 14, disponible en
portugués en www.fazenda.gov.br/coaf.)
36
Principalmente justicia, asuntos exteriores, economía, cuestiones impositivas, cuestiones de
transparencia y fuerza policial.
37
También participaron con observadores asociaciones de jueces y fiscales, el “Instituto para la
Calidad del Poder Judicial” del tercer sector y el Ministerio de Justicia de la Argentina.
38
Además de los representantes de los órganos, asociaciones de jueces y abogados, bancos y
facultades de Derecho también están invitadas a participar de las reuniones. Un informe que describe
todo el plan de acción está disponible en forma permanente en el sitio Web del Ministerio
de Justicia.
39
La distribución a lo largo de estos cuatro años es la siguiente: 32 en 2004, 43 en 2005, 29 en
2005 y 33 en 2006. Hay una pequeña repetición de los objetivos de un año al otro. Cuando la
hay, generalmente es rediseñado para incorporar la razón por la cual no fueron cumplidos en año
anterior.
443

Los regímenes contra el lavado de activos
o proyectos para incrementar el conocimiento de los órganos acerca de sí mismos,
para entrenar funcionarios y para comprender nuevos problemas. El 21%
restante buscaba la modificación o creación de leyes y decretos, o la ratificación
de convenciones internacionales. En estos casos, los órganos que participan
en ENCLA apenas pueden ejercer presión, dado que el poder legislativo es el
único con la capacidad de cumplir con el objetivo.
Según un documento interno preparado por GGI-LD, el nivel de cumplimiento
de los objetivos es alto. Han clasificado los objetivos de los últimos tres
años en cinco categorías: Objetivo no cumplido (11%); objetivo no cumplido
y reformulado (8%); objetivo no iniciado o demorado (0%); objetivo en curso
(16%); objetivo parcialmente cumplido (15%); y objetivo cumplido (48%.)
Hacia fines de 2006, cuando ese documento fue preparado, había información
suficiente acerca todos los objetivos. Esto revela el compromiso de cada órgano
en reportar a la Secretaría, inclusive cuando el objetivo bajo su responsabilidad
no fue cumplido.
Para concluir con estas breves observaciones acerca de la experiencia
brasileña, nos gustaría señalar un problema específico planteado por el Global
Administrative Project: La imparcialidad que reciben Argentina y Brasil en el
tratamiento por parte del GAFI.
Esta cuestión puede ser vista desde dos perspectivas radicalmente
opuestas. Si consideramos al sistema contra el lavado de dinero del GAFI
como una política criminal para tratar ciertos problemas considerados muy
serios por la comunidad internacional, tendemos a ubicar esta estrategia entre
otras formuladas en la arena internacional en las últimas décadas —terrorismo,
tráfico de drogas, discriminación racial, tortura, etc. Consecuentemente,
la convención internacional surge como el instrumento capaz de representar
la negociación, el acuerdo y, lo más importante, las obligaciones a las que los
países han decidido someterse. El punto principal radica en que, en este caso,
las convenciones internacionales crean normas únicamente para los países que
han participado en la formulación del documento y lo han firmado y ratificado
de acuerdo a las normas nacionales.
Como hemos visto anteriormente, el documento que define el sistema
contra el lavado de dinero —las 40 Recomendaciones— fue discutido y creado
diez años antes de que Brasil y Argentina sean invitados. Incluso más, la
invitación para pasar a ser miembros dependía de nuestro propio compromiso
para ajustar nuestros sistemas nacionales a su modelo y no sobre la discusión
acerca de cómo los intereses de América Latina podrían ser parte de la estrategia.
Esto nunca fue siquiera un tema de preocupación; al menos la administración
444

Los regímenes contra el lavado de activos
brasileña nunca presentó públicamente ninguna divergencia con el GAFI. Por
el contrario, todos los documentos oficiales justifican la importancia de la
implementación, mencionando los estándares internacionales en general y el
GAFI en particular. Formalmente, como miembros, Brasil y Argentina tienen
el mismo status que los miembros fundadores. 40 Además, en julio de 2008,
Brasil pasó a ser el primer país latinoamericano en ejercer la presidencia del
GAFI (2008-2009.) 41
Sin embargo, si consideramos que el sistema contra el lavado de dinero
y la actividad del GAFI deben ser ante todo administrativos, la pregunta de
quién crea las normas que debemos aplicar no parece presentarse. Si sólo se
lo ve desde esta perspectiva, el GAFI podría ser visto como un ejemplo de
transparencia de procedimiento y participación. 42
El GAFI mismo parece tomar ventaja tanto de la perspectiva penal como
de la administrativa. Sus informes insisten en el “combate de,” en la “lucha
contra” el lavado de dinero, lo cual no implica un sistema penal. Pero al mismo
tiempo, el discurso penal ayuda a formular una imagen de la “amenaza” muy
poderosa y convincente. Sin embargo, este no parece ser un privilegio de Brasil
y Argentina: Está presente en todos los países occidentales.
Y, por lo menos, de acuerdo a la experiencia brasileña, es exactamente el
aspecto administrativo del sistema contra el lavado de dinero el que resulta en
una mejor gobernabilidad nacional. Debido a las 40 Recomendaciones, Brasil se
está volviendo hábil en perseguir el dinero público y privado bajo investigación
y en permitir el acceso judicial a la información bancaria dentro de un tiempo
razonable. Debido al sistema de evaluación del GAFI, la mayoría de los órganos
de la administración y de la judicatura están, por primera vez, realizando grandes
esfuerzos para recolectar información sobre sus actividades para preparar
informes y estadísticas. Y, finalmente, debido a las particularidades nacionales,
Brasil está experimentando un medio innovador para construir y soportar
40
De acuerdo al último informe “todas las decisiones del GAFI son tomadas por sus 34 miembros,
en reuniones plenarias, por consenso” (Informe Anual del GAFI, 2006-2007, p. 2.)
41
En el relato de actividades del COAF, la presidencia brasileña es celebrada como el reconocimiento
de la comunidad internacional de los “continuos y efectivos esfuerzos de Brasil en la
guerra contra el crimen organizado” (Relato del COAF, 2007, p. 9.)
42
En Kingsbury, Benedict / Krisch, Nico / Stewart, Richard B., “The emergence of global administrative
law,” Paper 17, New York University Public Law and Legal Theory Working Papers,
Nueva York, 2005 (paper cuya versión en castellano encabeza el presente libro), el GAFI aparece
como una ilustración de esto en un escenario aún más delicado: el NCCT, presentado más arriba.
Los autores llaman la atención a la “invitación de outside input” y de “permitir comentarios de
gobiernos bajo consideración de ser incluidos en la lista de países que no cooperan” (p. 35 y pp.
38 y 47.)
445

Los regímenes contra el lavado de activos
políticas públicas basadas en una completa coordinación de la administración,
la judicatura, los poderes legislativos y, aún tímidamente, la sociedad civil.
3.3. La experiencia argentina: La presión impulsó un cambio de política
Si bien existen algunas señales de que la actual administración está dispuesta a
cambiar el rumbo, a diferencia de la experiencia brasileña, los primeros años de
la experiencia Argentina en la implementación de los sistemas de prevención y
represión del lavado de activos ha estado bloqueada por diferentes conflictos
entre los actores involucrados y los cambios de política implementados han
sido más una respuesta, usualmente improvisadas ante las presiones del GAFI
que parte de una decisión consensuada. Consecuentemente, muchos de los
cambios son más aparentes (formales) que reales.
Luego de haber sido invitada para ser miembro del GAFI, Argentina
sancionó una ley contra el lavado de dinero, que penalizó algunas conductas,
creó formalmente una UIF y designó a los sujetos obligados a adoptar estándares
de debida diligencia sobre sus clientes y a reportar operaciones sospechosas.
Los tres aspectos de la estrategia (prevención, análisis financiero y
persecución penal) no satisficieron las expectativas del GAFI. Los abogados
penalistas más tradicionales se opusieron a otorgar autonomía a los tipos penales
de lavado de activos, haciéndolos depender —a través de varios mecanismos—
de los delitos precedentes que generaron los activos lavados. Así, el
lavado de dinero fue legislado como una forma específica de encubrimiento,
consecuentemente, dependiente del hecho previo. Las sanciones fueron delineadas
de manera consecuente: El auto-lavado no es punible, el lavado de las
ganancias por delitos de miembros de la familia es excusable, si la sanción del
hecho previo es menor que la sanción por el lavado de dinero, quienes laven
dinero no pueden ser castigados sino con el máximo de la sanción del hecho
previo. Además, la Corte Suprema de Justicia ratificó esta dependencia al
resolver que la competencia federal u ordinaria para juzgar hechos de lavado
de dinero dependía de la competencia del delito precedente. 43 Estas razones
explican parcialmente que las estadísticas nacionales no registren aún condenas
por este delito. 44
La UIF únicamente comenzó a funcionar a fines del año 2002, luego
de algunas advertencias del GAFI. En sus primeros cuatro años de trabajo, las
43
CSJN, Empresa Geosur S.A. Rawson, 2003, Fallos, 326: 4530.
44
Si bien los registros no permiten asegurarlo, según nuestro conocimiento a la fecha no hay ninguna
condena basada en los tipos penales incorporados por la Ley de Lavado de Dinero de 2000.
Las 2 condenas existentes se basan en la ley que reprime al narcotráfico, de 1995.
446

Los regímenes contra el lavado de activos
tareas de la UIF fueron en gran medida obstruidas por el monto de los recursos
asignados a la Unidad y por la negativa de otras instituciones de compartir
información y bases de datos. La UIF ha precisado una orden judicial para
obtener los registros bancarios y registros de operaciones de bolsa y para acceder
a bases de datos de la agencia impositiva. Luego de una misión in loco
del GAFI a fines de 2005, una enmienda de abril de 2006 permitió a la UIF a
obtener registros directamente desde el sistema financiero y de los profesionales
liberales obligados a reportar operaciones sospechosas.
La falta de estructura estatal influye directamente sobre el nivel de cumplimiento
de los sujetos privados obligados a proveer información al sistema.
Algunos bancos cuestionaron sin éxito el sistema de reportes de operaciones
sospechosas con fundamentos de la privacidad de la relación comercial que
mantienen con sus clientes. Otros sujetos obligados —contadores y escribanos
públicos— cuestionaron la razonabilidad de las resoluciones de la UIF que
reglamentaban sus obligaciones específicas con fundamentos en discrepancias
respecto de la ley. Mientras que a nivel mundial la industria bancaria influía
sobre el GAFI para cambiar el enfoque normativo hacia un enfoque basado en el
riesgo —con énfasis en los informes subjetivos y aumentando la responsabilidad
del sector privado— la queja de algunos sujetos obligados argentinos era exactamente
la opuesta: Que no querían tomar responsabilidades subjetivas contra
sus clientes y que la ley argentina amparaba el criterio de reportes objetivos.
Si bien es cierto que, como en la mayoría de los países del mundo, año
tras año ha aumentado la cantidad de reportes de operaciones sospechosas,
la cifra nada dice acerca de la calidad de los reportes o del compromiso del
sector privado respecto a sus nuevas responsabilidades en torno a la reducción
de mercados ilegales y al aumento de la transparencia del sistema financiero.
De hecho, en atención a que el número de casos enviados al sistema justicia
penal se mantuvo a lo largo del tiempo, se podría asumir que la calidad de los
informes enviados por el sector privado a la UIF ha disminuido. Además, dado
que el 90% de los reportes proviene del sector financiero, aunque no existen
datos al respecto, no puede descartarse que los bancos internacionales sean los
principales informantes, en cumplimiento de sus políticas corporativas.
Otra muestra de las pujas internas se produjo en julio de 2006, cuando
una nueva reforma legislativa modificó la estructura de gobierno de la UIF. El
organismo pasó de estar gobernada por un cuerpo colegiado interinstitucional
nombrado por concursos internos de las respectivas instituciones y que sólo
podía ser removido por un Tribunal de Enjuiciamiento, a estar gobernado por
una presidencia unipersonal nombrada y removida por el Poder Ejecutivo.
Aunque el proceso de nombramiento contempla una audiencia pública en la
447

Los regímenes contra el lavado de activos
cual la sociedad civil puede expresar su desacuerdo con el candidato propuesto
por el Ejecutivo, las críticas formuladas al perfil de la primera designación
efectuada bajo este sistema no lograron modificar la decisión del Ejecutivo.
En contraste con el conflictivo escenario interno, la UIF argentina
pudo firmar 17 MOU 45 con sus pares del exterior. El hecho de que todos los
MOU le permiten a la UIF transmitir información financiera a sus contrapartes
extranjeras, demuestra que las disputas internas no se basan en realidad en la
preservación de la privacidad sino presumiblemente en qué órganos tienen o
mantienen el control sobre la información financiera.
A fines de 2006, el GAFI visitó la Argentina nuevamente y ejerció
presión para que Argentina sancionara una ley que penalice el financiamiento
del terrorismo, un pedido que el GAFI ha venido realizando desde 2002. La
ley fue promulgada unos pocos meses después. 46
En septiembre de 2007, el Poder Ejecutivo estableció, por decreto, la
llamada “Agenda Nacional para la lucha contra el lavado de activos y la financiación
del terrorismo.” 47 En términos formales, la Agenda Nacional emula a la
ENCLA brasileña. 48 Se trata de un ejercicio bianual que se propone 20 objetivos
a ser cumplidos por 17 organismos del Estado.
En el ámbito del Ministerio de Justicia fue creada una “Coordinación
Nacional” que, además de ejercer las funciones de representación del país frente
al GAFI, GAFISUD y los órganos especializados creados en la OEA (CICAD 49
y LAVEX), 50 funge como coordinador de la Agenda Nacional. La Coordinación
ha desglosado los 20 objetivos en 44 metas y ha asignado responsabilidades y
plazos para su cumplimiento. Si bien a la fecha de revisión de este trabajo —y a
pesar de que la Agenda ya ha cumplido un año— no es posible evaluar el nivel
de coordinación interinstitucional y de cumplimiento, un dato elocuente es que
una de las metas, hasta el momento no cumplida es, precisamente, establecer
un sistema de evaluación y medición de los objetivos de la Agenda.
45
Australia, Bélgica, Bolivia, Brasil, Canadá, Chile, Colombia, El Salvador, España, Guatemala,
Honduras, Panamá, Paraguay, Perú, Portugal, Rumania, Venezuela. Además, se han iniciado negociaciones
con Israel, la República Dominicana, Albania, Tailandia, Francia y Mónaco.
46
Ley 26.268, promulgada el 4-VII-07.
47
Decreto 1225/07.
48
Que a su vez toma la idea de la “National Money Laundering Strategy” que desde 2001 coordina
anualmente el Departamento del Tesoro estadounidense. Cf. http://www.ustreas.gov/offices/
enforcement/money_laundering.shtml.
49
Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas.
50
Grupo de Expertos para el Control del Lavado de Activos.
448

Los regímenes contra el lavado de activos
4. Conclusiones
Indudablemente, el sistema contra el lavado de dinero está cambiando el panorama
jurídico de América Latina. Si bien la mayoría de las nuevas instituciones
regionales y nacionales tienen apenas un promedio de 5 años, se pueden realizar
algunas conclusiones provisorias:
Primero, los estándares universales contra el lavado de dinero presuponen
una relación cercana y de colaboración entre el sector privado, la UIF
y el sistema de justicia penal. Esta colaboración asume, obviamente, que las
“transacciones sospechosas” constituyen una proporción marginal o insignificante
del total de transacciones y que los riesgos legales y a la reputación que
las leyes imponen al sector privado generarán los incentivos suficientes para
que la cooperación público-privada fluya. Las asunciones son correctas en
contextos en los cuales los negocios legítimos son la regla. En contextos donde
tales transacciones no son insignificantes sino que representan una proporción
significativa y en algunos casos son más bien estructurales —como ocurre
con los mercados de corrupción, la evasión de impuestos, el contrabando y la
piratería en América Latina—, esta estrategia tiene altas chances de fracasar si
no es adaptada al contexto y consensuada con los actores relevantes.
Para ponerlo en un ejemplo, en contextos donde los poderes judiciales
no son demasiado eficientes y la evasión de impuestos se ubica entre un 35%
y 45%, no parece ser racional solicitarle al sistema financiero que informe
las transacciones que puedan involucrar evasión impositiva, a menos que se
espere que los riesgos legales impuestos superen el incentivo de conservar una
proporción significativa del negocio. Ello refleja una de las consecuencias de
aplicar ciegamente los estándares del GAFI y explica las ventajas de discutir
localmente cada problema particular que plantea la implementación de esta
estrategia.
Como se dijo anteriormente, los Organismos Regionales del Estilo GAFI
fueron creados para cubrir esta situación. Si bien los documentos constitutivos
del GAFISUD resaltan la necesidad de desarrollar estos estándares regionales,
GAFISUD sólo ha tomado algunos pasos para identificar las formas para la
cooperación regional en las investigaciones sobre lavado de dinero. Sin embargo,
como se ha señalado, los esfuerzos del GAFISUD parecieran estar más
concentrados en evitar las presiones del GAFI que en adecuar los estándares
al contexto local.
Las resistencias a la implementación no son exclusivamente políticas.
Por ejemplo, algunos estándares constituyen un cambio radical en las metodolo-
449

Los regímenes contra el lavado de activos
gías de investigación penal, tradicionalmente centradas en probar la culpabilidad
individual deben ahora orientarse a “recuperar activos,” lo que implica cambios
culturales muy importantes en los investigadores, fiscales y jueces. A pesar de
muchas cuestiones teóricas que no han sido tratadas en este trabajo, este cambio
es fuertemente resistido por los fiscales, la judicatura y los abogados penalistas
culturalmente formados en un contexto diferente.
Finalmente, en el plano local, vale la pena remarcar que la mayor distinción
en la implementación del sistema contra el lavado de dinero entre Brasil y
Argentina yace en la forma en que ambos gobiernos utilizan la presión que ejerce
el GAFI. Mientras Brasil aprovecha la oportunidad para encarar, aún selectivamente,
algunos de sus problemas estructurales, Argentina aparece, al menos
hasta el momento, sin la capacidad de implementar una política coordinada que
intente resolver algunos dilemas estructurales. La comparación muestra que
existe la posibilidad, para los gobiernos de América Latina, de desarrollar un
“uso estratégico” de la política del GAFI y tomar ventaja de las posibilidades
que el GAFI crea para lograr los objetivos nacionales y regionales relacionados
con cuestiones que le conciernen específicamente, tales como corrupción, el
narcotráfico, la evasión impositiva, la trata de personas o el tráfico de menores.
450

EL FINANCIAMIENTO PARA EL
DESARROLLO COMO CAMPO
DE PRÁCTICA, DE ESTUDIO
Y DE INNOVACIÓN. 1
Por Kevin E. Davis 2
El acceso al capital financiero constituye un factor importante para las perspectivas
de desarrollo de los países pobres. En este breve ensayo sostendré
que puede darse tratamiento a los aspectos legales del financiamiento para el
desarrollo como un importante campo de estudio. El ensayo comienza describiendo
los tipos de transacciones que podrían ser de interés y resalta el rol
que el derecho y que los abogados cumplen en delinear los términos que las
gobiernan. Como próximo paso se argumenta a favor de un enfoque integral del
tema. Ello implica resistirse a los esfuerzos por fragmentar el campo a través
de —por ejemplo— realizar marcadas distinciones entre transacciones que
involucren partes públicas en lugar de privadas, o entre transacciones comerciales
por un lado, y obras de beneficencia y asistencia, por otro lado. El resto
del ensayo ofrece una discusión un tanto especulativa de una posible agenda
de investigación. La discusión cubre tanto los posibles temas de investigación
—que van desde la gobernanza de instituciones financieras internacionales a los
acuerdos de préstamo utilizados por las instituciones de microcrédito— como
los métodos para abordarlos.
1
Publicado originalmente en Acta Juridica, octubre de 2008. Traducción al español del texto original
en inglés por Luciana T. Ricart (LL.M. 2007 New York University School of Law.)
2
Profesor Beller Family de Derecho Comercial (Business Law), New York University School
of Law. Agradezco a Nikhil Dutta, Matthew Haar y a Benedict Kingsbury por sus valiosos
comentarios a una versión anterior de este artículo y a Heather Sims por su excelente ayuda en
la investigación. Estoy también agradecido por el apoyo de los Fondos de Investigación Filomen
D’Agostino y Max E. Greenberg de NYU School of Law.
451

El financiamiento para el desarrollo
1. Introducción
Existe un debate en curso respecto del papel que desempeña el capital extranjero
en los países en desarrollo en sus esfuerzos para reducir la pobreza y promover
el desarrollo. En teoría, los países en desarrollo deberían siempre poder
darle un buen uso al capital extranjero. En la práctica, sin embargo, gran parte
de ello depende de los términos en los que se otorgue dicho capital. Ello es
cierto ya sea que la transacción en cuestión involucre un préstamo del Fondo
Monetario Internacional (“FMI”) o ayuda bilateral o financiación de proyectos
(Finanproyecto o Project Financing.) 3 En cada caso, el gran desafío es encontrar
términos que sean lo suficientemente atractivos para inducir a los financiadores
a desprenderse de sus fondos, pero que a la vez sean compatibles con las
necesidades sociales y económicas de la población de los países en desarrollo.
En 2002, cincuenta líderes mundiales reconocieron que estos desafíos están
inter-relacionados y, como parte del Consenso de Monterrey, aprobaron la
siguiente afirmación: “[e]s indispensable adoptar un enfoque integral respecto
de los problemas nacionales, internacionales y sistémicos, relacionados entre
sí, de la financiación para el desarrollo […] en todas partes del mundo.” 4
Aunque no sea inmediatamente obvio, el Derecho desempeña un papel
importante en la definición de los términos bajo los cuales el capital financiero
fluye a los países en desarrollo. En síntesis, en lo que respecta al financiamiento
para el desarrollo, el derecho es importante. Además, las herramientas conceptuales
que han sido desarrolladas para estudiar otras áreas del derecho pueden ser
útiles para echar luz sobre cómo se ejerce o debería ejercerse el financiamiento
para el desarrollo. De este modo, tanto las consideraciones prácticas como las
conceptuales pesan a favor de tratar a los aspectos legales del financiamiento
para el desarrollo como un importante campo de estudio.
El propósito de este ensayo es justificar y luego examinar las implicancias
académicas que tiene tratar a los aspectos legales del financiamiento para
el desarrollo como un campo integrado de práctica, de estudio y de innovación. 5
La primera parte describe el ámbito de la práctica, incluyendo algunas de las
formas de las transacciones utilizadas en el financiamiento para el desarrollo,
3
Nota de traducción: La expresión original en inglés, habitualmente también utilizada en textos
en español, es “Project financing”. La traducción adaptada del vocablo inglés —que usualmente
se encuentra en la literatura especializada y que es la que utilizaremos en este artículo— es “financiación
de proyectos” o “finanproyecto.”
4
Naciones Unidas, Documento final de la Conferencia Internacional sobre la Financiación para
el Desarrollo, 18/22-III-02, Monterrey, México. A /Conf. 198/11.
5
Asimismo, existen repercusiones en la currícula universitaria. Para un ejemplo de un curso dedicado
al Financiamiento para el Desarrollo, ver http://www.iilj.org/courses/FinancingDevelopmentCourse.asp
(Último acceso: 7-VIII-08.)
452

El financiamiento para el desarrollo
la importancia de los términos que rigen esas transacciones, y el rol desempeñado
por el derecho en definir sus términos. La segunda parte define el campo
de estudio y evalúa el papel que los conceptos legales pueden desempeñar en
su estudio. La tercera parte aporta más detalles al exponer cuatro maneras de
estudiar y estimular la innovación en los aspectos jurídicos del financiamiento
para el desarrollo.
2. La práctica del financiamiento para el desarrollo
2.1. El financiamiento es importante
Las transferencias financieras transnacionales a los países en desarrollo adoptan
una serie de formas y pasan a través de una serie de canales.
La categoría de flujo de capital más destacada es quizás la ayuda extranjera,
es decir, el financiamiento otorgado para usos no comerciales bajo
la forma de donaciones, subvenciones o alivio de la deuda. Por ejemplo, el
Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas afirma que los habitantes de los
países ricos pueden terminar con la pobreza extrema otorgando Ayuda Oficial al
Desarrollo (“AOD”) equivalente a menos del 0.7 por ciento de su PBI. Incluso
los escépticos sobre la efectividad de la ayuda financiera están de acuerdo en
que ésta cumple un papel importante en el desarrollo. Por ejemplo, William
Easterly no cree que la ayuda extranjera o cualquier otro tipo de intervención
extranjera pueda terminar con la pobreza en el mundo en desarrollo, pero aún
así sigue creyendo que si la ayuda extranjera se canaliza adecuadamente puede
“aliviar el sufrimiento de muchas personas desesperadas.” 6
La ayuda extranjera circula tanto a través del sector público como del
privado. En 2007, los desembolsos de AOD ascendieron a U$S 103.7 billones 7
y la AOD de EE.UU. ascendió a U$S 21.8 billones. 8 Por otro lado, el monto
registrado de remesas de dinero enviadas por los inmigrantes a sus amigos y
familiares en países en desarrollo ascendió a U$S 251 billones y las remesas
6
Easterly, William, The White Man’s Burden: Why The West’s Efforts to Aid the Rest Have Done
So Much Ill and So Little Good, Nueva York, Penguin Press, 2006, p. 383.
7
Nota de traducción: Cabe destacar que la cifra “un billón” en Estados Unidos equivale a un uno
seguido de nueve ceros. Por lo tanto, 103.7 billones es 103.700.000.000.
8
Estas dos cifras incluyen grandes cantidades de ayuda dirigida a Irak y a Afganistán. Por ejemplo,
en 2007 los EE.UU. dedicaron casi U$S 5.3 billones de ayuda a estos dos países. “Debt Relief
is Down, Other ODA Rises Slightly,” Organization for Economic Cooperation and Development,
4 abril 2008, disponible online en: http://www.oecd.org/document/8/ 0,3343,en_2649_33721_
40381960_1_1_1_1,00.html. (Último acceso: 1-VIII-08.)
453

El financiamiento para el desarrollo
de residentes en EE.UU. al resto del mundo fue estimada en U$S 44 billones. 9
Las donaciones privadas de ONG de países ricos a los habitantes de países
pobres probablemente exceden los U$S 10 billones anuales. 10
El financiamiento otorgado bajo términos más comerciales, como
préstamos ofrecidos a tasas de interés de mercado, también se percibe como
desempeñando un rol importante en el desarrollo. Sin embargo, existe un debate
en curso sobre si ese rol es positivo o negativo. Por ejemplo, en el contexto de
la deuda pública existe un debate vigoroso sobre si los préstamos del FMI han
empeorado los problemas de los países en desarrollo prestamistas del Fondo
o si los han salvado de un destino incluso peor. Además, desde la crisis de la
deuda de los ochenta se ha entendido que el default de la deuda pública en los
países en desarrollo podía causar crisis financieras ruinosas que amenazaran
la estabilidad del sistema global financiero en su totalidad.
Más recientemente, los flujos financieros al sector privado han capturado
la atención de los expertos en desarrollo. Ello es así en parte porque para
los países en desarrollo en su totalidad los flujos de capital al sector privado
eclipsan los flujos al sector público —un total de U$S 380 billones de IED
(Inversión Extranjera Directa) ingresó a los países en desarrollo en 2006, 11
haciendo parecer pequeña la cantidad de AOD. Además, existe una creciente
sensación de que las transacciones que son aparentemente privadas en su
totalidad son en realidad temas de amplio interés público. En consecuencia,
los activistas y los académicos dedican gran cantidad de energía a publicitar
las consecuencias sociales, económicas y ambientales de financiar grandes
proyectos de infraestructura. 12 De modo similar, pero del otro lado del espectro
de flujos al sector privado en términos de escala, algunos analistas sostienen
que las innovaciones en microfinanzas pueden tener efectos de largo alcance
sobre la lucha contra la pobreza. 13
Si bien las publicaciones académicas a menudo intentan aislar y concentrarse
en los métodos individuales de financiamiento para el desarrollo, es en
9
Banco Mundial, Remittance Data, julio 2008, http://econ.worldbank.org/WBSITE/ EXTER-
NAL/EXTDEC/EXTDECPROSPECTS/0,,contentMDK:21122856~pagePK:64165401~piP
K:64165026~theSitePK:476883,00.html. (Último acceso 1-VIII-08.)
10
Standley, Scott / Roodman, David, “Tax Policies to Promote Private Charitable Giving in
DAC Countries,” Center for Global Development, Working Paper No. 82, 2006.
11
World Investment Report 2007: Transnational Corporations, Extractive Industries, & Development,
UNCTAD, 2007, p. 251.
12
Likosky, Michael “Law, Infrastructure, and Human Rights,” Cambridge, Cambridge University
Press, 2006.
13
Robinson, Marguerite, The Microfinance Revolution: Sustainable Finance for the Poor, Washington
DC, The World Bank, 2001.
454

El financiamiento para el desarrollo
general difícil, e incluso poco útil establecer distinciones tajantes de este tipo.
Por ejemplo, la distinción entre transacciones comerciales y no comerciales se
vuelve sutil cuando se consideran no sólo los préstamos y subsidios simples
sino también los préstamos sin interés, préstamos otorgados a tasas de interés
inferiores a la tasa de mercado, préstamos que serán probablemente condonados
en caso de crisis, o préstamos que son aparentemente otorgados a tasas de interés
de mercado pero que están garantizados o asegurados por agencias públicas.
De modo similar, es difícil trazar una distinción tajante entre transacciones
públicas y privadas cuando actores privados otorgan financiamiento a actores
públicos, como en el contexto de la deuda pública; actores públicos como la
Corporación Financiera Internacional (“CFI”) financia a actores enteramente
privados; algunos actores obtienen financiamiento tanto del sector público como
del privado; las entidades públicas y privadas se unen para proveer financiamiento,
como en el caso en donde se otorgan créditos fiscales por las donaciones
a organizaciones benéficas extranjeras; o cuando se otorga financiamiento a
entidades híbridas, como sociedades público-privadas. Es también inútil trazar
distinciones tajantes entre diferentes categorías de transacciones en la medida
en que se sustituyen la una a la otra. Por ejemplo, para un tipo determinado
de financiamiento a tasas de interés comerciales debería existir un subsidio
equivalente —aunque mucho menor. Tal vez más obvio, el financiamiento de
actores públicos puede a menudo servir como substituto del financiamiento
provisto por actores privados.
Un enfoque suficientemente holístico del financiamiento para el desarrollo
ya se ve reflejado en alguna medida en la forma en que se practica dicho
financiamiento. Por ejemplo, el Grupo del Banco Mundial utiliza muchos tipos
distintos de instrumentos financieros en la consecución de su mandato de otorgar
financiamiento al desarrollo, que van desde préstamos a tasas de interés de mercado
a los actores del sector privado hasta donaciones a gobiernos, y reflexiona
mucho sobre la interacción entre las diversas formas de financiamiento. 14 Es
natural asumir que los receptores de ayuda en los países en desarrollo están al
tanto del posible costo de oportunidad y complementación entre formas alternativas
de financiamiento. Los expertos también han aprovechado oportunidades
para transferir ideas inicialmente asociadas con una forma de financiamiento
para el desarrollo y aplicarlas en otros contextos. Varias innovaciones recientes
en el financiamiento para el desarrollo incluyen el trasplante de cláusulas
desarrolladas para su uso en transacciones del sector comercial privado hacia
otros contextos. Por ejemplo, los Pactos de la Corporación del Desafío del
Milenio (acuerdos de financiamiento) incorporan representaciones y garantías
14
Banco Mundial, Quiénes somos – Operaciones, 2008, http://go.worldbank.
org/1YXPMBNDO0. (Último acceso: 1-VIII-08.)
455

El financiamiento para el desarrollo
que se asemejan a las utilizadas en las ofertas de obligaciones negociables por
las sociedades. La International Finance Facility permite a una ONG internacional
recaudar fondos para vacunas e inmunizadores respaldados por las
promesas de los donantes, usando la misma estructura básica de securitización
empleada por sociedades. 15 Mientras tanto, otras ideas sobre el financiamiento
para el desarrollo se han desplazado desde el sector sin fines de lucro al sector
comercial privado. Por ejemplo, algunas de las formas innovadoras de microcréditos
que en gran medida se originaron en el sector sin fines de lucro están
siendo rápidamente adoptadas por instituciones financieras con fines de lucro. 16
2.2. Importancia de los términos
De vez en cuando, se puede observar a los analistas tratando de responder a
preguntas del estilo: “¿Es efectiva la ayuda?” O: “¿La IED estimula el crecimiento?”
Sin embargo, un tratamiento más sofisticado de este tipo de temas
revela que estas categorías de transacciones son demasiado rudimentarias y
que es necesario un análisis minucioso que eche luz sobre las consecuencias
de los flujos financieros internacionales.
No todos los flujos de capital hacia países en desarrollo se crean del
mismo modo. Por el contrario, se deben formular una gran cantidad de preguntas
para determinar el impacto total de una transacción financiera en particular.
Por ejemplo, ¿la transacción (en particular mientras sigue siendo sólo una promesa)
representa un compromiso vinculante por parte del inversor? ¿Se exige
al receptor comprar productos o servicios del país de origen del donante? ¿Se
exige al receptor comprar productos o servicios a proveedores locales? ¿Se exige
al receptor cumplir con estándares internacionales laborales y ambientales?
¿El receptor es un actor público o privado? Si el receptor es un actor público,
¿los habitantes del país receptor deberán responder incluso si no obtuvieron
beneficio alguno de la transacción? Si el receptor es un actor privado, ¿es una
entidad con o sin fines de lucro? ¿Bajo qué circunstancias podrán excusarse o
modificarse las obligaciones del receptor? Etcétera.
La cuestión aquí consiste en que los términos bajo los cuales se otorga
el financiamiento para el desarrollo tienen en general una importancia crucial
para determinar su impacto. Una razón es porque esos términos definen el
15
HM Treasury, The International Finance Facility, 2005, http://www.hm-treasury.gov.uk/
media/F/B/IFF_proposal_doc_080404.pdf. (Último acceso: 1-VIII-08.)
16
Ver, por ejemplo, el desarrollo del modelo de banco comercial por la red institucional Acción
Internacional y la posterior transformación del Banco Sol de Bolivia desde una institución sin
fines de lucro al primer banco comercial privado dedicado exclusivamente a las micro-finanzas.
Bruck, Connie, “Millions for Millions,” The New Yorker, 30-X-06, p. 62.
456

El financiamiento para el desarrollo
equilibrio que se ha establecido entre los intereses potencialmente encontrados
de los diferentes actores involucrados en la transacción, a saber: inversores,
intermediarios, destinatarios últimos de los fondos, y otros residentes de los
países en desarrollo. Por ejemplo, el interés de los inversores puede consistir
en que se les devuelva el préstamo con intereses o en incrementar las exportaciones,
ambos tangibles e intangibles. Al mismo tiempo, los intereses de los
intermediarios pueden consistir en maximizar el volumen de los fondos que
pasan por sus manos, ya sea para justificar su existencia o para que sea más
fácil llevarse lo mejor para sí. Por su parte, los residentes pueden llegar a estar
interesados en satisfacer sus necesidades de consumo de corto plazo en lugar
de asegurarse beneficios a largo plazo para su comunidad. Los términos bajo
los cuales las partes se involucran en una transacción también pueden ser de
importancia, dado que envían señales importantes a otros actores respecto de
las partes de la transacción. 17 Por ejemplo, los actores pueden hacer un esfuerzo
especial para adoptar términos innovadores y de esta forma demostrar al mundo
que son competentes, agresivos e innovadores en una serie de dimensiones. 18
2.3. Importancia del Derecho
Esto por supuesto conduce a la pregunta: ¿Cómo se definen los términos del
financiamiento para el desarrollo? La respuesta es que se definen de modo
bastante similar a los de cualquier otra transacción financiera: A través de la
combinación del acuerdo de las partes relativo a la transacción y de las normas
jurídicas y no jurídicas aplicables que determinan el significado —tanto en
términos simbólicos como prácticos— del acuerdo. Cuando están involucrados
múltiples inversores e intermediarios, los términos pueden estar contenidos en
una serie de acuerdos y pueden estar en juego normas provenientes de varias
fuentes diferentes. Además, los términos bajo los cuales algunos de los actores
participan —en particular actores organizacionales como gobiernos, instituciones
financieras y organizaciones de beneficencia— estarán influenciados por
una variedad de normas que determinan sus mandatos y poderes. Por lo tanto,
el financiamiento para el desarrollo puede ser analizado como un proceso contractual
en el cual los términos se establecen en acuerdos entre un subconjunto
de actores relevantes como así también de los variados tipos de regulación que
dan forma al contenido, interpretan, invalidan o complementan dichos acuerdos
y determinan cómo se harán cumplir.
17
Suchman, Mark C., “The Contract as Social Artifact,” Law and Society Review, 37, 2003, pp
91-142.
18
Gelpern, Anna / Gulati, Gaurang M., “Public Symbol in Private Contract: A Case Study,”
Washington University Law Quarterly, 84, 2007, pp. 1627-1715.
457

El financiamiento para el desarrollo
Esta perspectiva sobre el financiamiento para el desarrollo recalca el
rol potencial que tienen los contratos y la regulación para fijar los términos y
determinar su eventual impacto. En síntesis, resalta el rol del Derecho. Ello
no quiere decir, sin embargo, que otros factores sean irrelevantes. De hecho,
una gran variedad de factores adicionales pueden entrar en juego. En primer
lugar, ciertos factores que pueden ser descriptos en términos generales como
normas culturales podrían influenciar cómo los miembros de una sociedad
determinada se comportan en respuesta a un tipo determinado de contrato. Por
ejemplo, las actitudes predominantes hacia el pago de deudas y la fuerza de
los lazos sociales han demostrado ser factores importantes de la efectividad
de las técnicas de microfinanzas como ser el préstamo grupal. 19 La geografía
y tecnología de las comunicaciones también pueden resultar relevantes. Por
ejemplo, globalgiving.com ahora permite que donantes individuales alrededor
del mundo hagan pequeñas donaciones para respaldar proyectos específicos del
mundo en desarrollo, un tipo de transacción que era muy poco práctica antes
de la llegada de Internet. Concentrarse sobre el rol del derecho no significa que
se ignoren estos factores.
3. El posible campo de estudio
El desafío para los académicos es entender los términos bajo los cuales ocurre el
financiamiento para el desarrollo, a fin de poder explicar y orientar la práctica.
3.1. El alcance material del campo de estudio
La importancia de estudiar los métodos específicos del financiamiento para
el desarrollo ya está ampliamente aceptada, en particular en lo que hace a las
técnicas como deuda pública, ayuda extranjera, financiación de infraestructura
y microfinanzas. La importancia de desarrollar una comprensión acabada de los
términos empleados en dichos instrumentos financieros también se reconoce
como cada vez más importante. De hecho, se han dedicado asombrosos esfuerzos
en los últimos años para analizar temas arcanos como el rol de las cláusulas
de acción colectiva en acuerdos de deuda pública, 20 condicionamientos de la
19
Lashley, Jonathan, “Microfinance and Poverty Alleviation in the Caribbean: A New Strategic
Overview,” Journal of Microfinance, 6, 2004, pp. 83-94; Cassar, Alessandra / Crowley, Luke /
Wydick, Bruce, “The Effect of Social Capital on Group Loan Repayment: Evidence from Field
Experiments,” The Economic Journal, 117, 2007, pp. 85-106; Karlan, Dean, “Social Connection
and Group Banking,” The Economic Journal, 117, 2007, pp. 52-84.
20
Ver Choi, Stephen / Gulati, G. Mitu, “Innovation in Boilerplate Contracts: An Empirical Examination
of Sovereign Bonds,” Emory Law Journal, 53, 2004, pp. 929-996; Weinschelbaum,
Federico / Wynne, José, “Renegotiation, Collective Action Clauses and Sovereign Debt Markets,”
Journal of International Economics, 67, 2005, pp. 47-72; Becker, Torbjorn / Richards,
458

El financiamiento para el desarrollo
ayuda extranjera, 21 estándares ambientales en préstamos de finanproyectos, 22
y responsabilidad grupal en los micro-créditos. 23
A pesar de ser adecuado a veces, este tipo de enfoque por partes del
estudio del financiamiento para el desarrollo no es compatible con los aspectos
claves del fenómeno. Por un lado, como ya hemos visto, en la práctica es difícil
distinguir estos tipos de transacciones unas de otras. Además, existen también
vínculos conceptuales fundamentales. Específicamente, los diversos métodos
de financiación para el desarrollo son conducidos por factores económicos y
políticos parecidos, sirven como complemento o reemplazo los unos a los otros
y pueden estar gobernados por instituciones relacionadas. Todo ello sugiere
que lo que en una primera aproximación parecerían ser distintos métodos de
financiamiento para el desarrollo, deberían ser analizados usando herramientas
conceptuales similares. Entonces, por ejemplo, los términos bajo los cuales
los gobiernos de los países en desarrollo piden préstamos del FMI no deberían
ser analizados sin tener en cuenta los términos bajo los cuales ellos o sus
habitantes reciben ayuda extranjera o de lo recaudado por finanproyectos. De
modo similar, las iniciativas como las diseñadas para reconstruir la arquitectura
financiera internacional, reinventar la ayuda extranjera o aplicar el concepto de
responsabilidad social empresaria a los inversores de proyectos de infraestructura,
no deberían ser formuladas o implementadas aisladamente unas de otras.
En otras palabras, para tomar en serio el desafío planteado por el Consenso
de Monterrey, el financiamiento para el desarrollo debe ser tratado como un
campo de estudio integrado.
Anthony / Thaicharoen, Yunyong, “Are Collective Action Clauses Costly?,” Journal of International
Economics, 61, 2003, pp. 127-161.
21
Svensson, Jakob, “Why Conditional Aid Does Not Work and What Can Be Done About It?,”
Journal of Development Economicsk, 70, 2003, pp. 381-402 (quien argumenta que la mayoría de
los acuerdos de ayuda condicional carecen de cualquier tipo creíble de amenaza de no desembolso
y son por lo tanto inefectivos); Easterly, “What Did Structural Adjustments Adjust? The Association
of Policies and Growth With Repeated IMF and World Bank Adjustment Loans,” Journal
of Development Economics, 76, 2005, pp. 1-22 (quien no encuentra efecto positivo alguno sobre
las políticas o el crecimiento de los préstamos de ajuste repetidos.)
22
Hunter, David, “Civil Society Networks and the Development of Environmental Standards at
International Financial Institutions” Chicago Journal of International Law, 8, 2008, 437; Scholtens,
Bert / Dam, Lammertjan, “Banking On The Equator: Are Banks That Adopted The Equator
Principles Different From Non-Adopters?,” World Development, 35, 2007, pp. 1307-1328;
Thomas, William / Lawrence, Robert, “Equator Principles and Project Finance: Sustainability in
Practice?,” Natural Resources & Environment, 19, 2004, p. 20.
23
Gineé, Xavier / Karlan, Dean, “Group Versus Individual Liability: A Field Experiment in the
Philippines,” World Bank Policy Research, Working Paper 4008, 2006; Ghatak, Maitreesh /
Guinnane, Timothy, “The Economics of Lending With Joint Liability: Theory and Practice,”
Journal of Development Economics, 60, 1999, pp. 195-228; Armendaríz de Aghion, Beatriz /
Gollier, Christian, “Peer Group Formation in an Adverse Selection Model,” The Economics
Journal, 110, 2000, pp. 632-643.
459

El financiamiento para el desarrollo
3.2. Herramientas conceptuales
El próximo tema a considerar es qué tipo de herramientas conceptuales deberían
ser incorporadas a este campo de estudio. Las herramientas tradicionalmente
utilizadas por los cientistas sociales como los economistas y politólogos tienen
mucho para ofrecer. Pero, como veremos, también hay lugar para algunas herramientas
conceptuales que probablemente sean más conocidas para los abogados.
Principal-Agente
Los economistas utilizan a menudo algún tipo de modelo del Principal-
Agente para analizar los efectos de adoptar diferentes términos de financiación. 24
El enfoque habitual de la literatura es definir a cualquier actor que otorgue
financiamiento —ya sea el inversor original o un intermediario— como el
principal y al destinatario de los fondos —de nuevo, ya sea un intermediario
o el destinatario último de los fondos— como el agente. Se cree que este
esquema proporciona una forma útil de analizar las transacciones financieras
(así como otras transacciones económicas) porque está diseñado especialmente
para resaltar los potenciales conflictos de intereses entre las diversas partes de
la transacción y los modos en que los términos de la transacción pueden ser
estructurados para hacer frente a esos conflictos.
Sin embargo, existen problemas fundamentales al emplear el modelo
del Principal-Agente como la principal herramienta conceptual para analizar el
financiamiento para el desarrollo. En primer lugar, la idea de que debe dárseles
primacía a los intereses del actor catalogado como el principal por sobre los del
actor que representa el papel de agente está implícita en los términos “principal”
y “agente.” El problema a resolver en el modelo del Principal-Agente es
cómo alinear los intereses del agente con los del principal, y no a la inversa. En
el contexto del desarrollo, sin embargo, no está tan claro que los intereses de
los inversores deban tener privilegio por sobre los de los destinatarios. En los
ojos de algunos miembros de la comunidad del desarrollo, la fuente de muchos
de los problemas del mundo en desarrollo ha sido la tendencia a través de la
historia de privilegiar los intereses de los inversores occidentales por sobre los
intereses de los habitantes de los países en desarrollo. Desde este punto de vista
el problema real a ser resuelto al establecer los términos de la financiación para
el desarrollo es reordenar los intereses de los inversores, no de los destinatarios.
24
Ver, por ejemplo, Bourguignon, François / Sundberg, Mark, “Aid Effectiveness: Opening the
Black Box,” American Economics Review, 97, 2007, pp. 316-321.
460

El financiamiento para el desarrollo
Una segunda dificultad con el modelo del Principal-Agente es que tiende
a estar asociado con el análisis económico y, más específicamente, con la presunción
de los economistas que los intereses básicos de los actores (preferencias)
son fijos y que sólo pueden ser reordenados respondiendo a dichos intereses
a través de sistemas de sanciones y recompensas. En general, se hace caso
omiso de la posibilidad de cambiar los intereses o las preferencias. 25 Muchos
entienden que este enfoque es excesivamente restrictivo.
El bagaje conceptual asociado con el modelo del Principal-Agente es
un factor que influye a favor de adoptar un marco alternativo para analizar el
financiamiento para el desarrollo, en particular, uno que esté relacionado con
presunciones menos discutibles sobre la naturaleza e importancia relativa de
los intereses de las partes.
Gobernanza 26
Otra forma de caracterizar al financiamiento para el desarrollo y los
términos bajo los cuales se lleva a cabo es como un aspecto de gobernanza
(global.) 27 Este punto de vista resalta los roles que desempeñan diversas organizaciones
locales e internacionales en establecer los términos bajo los cuales se
desenvuelve el financiamiento para el desarrollo. Por motivos prácticos, situarse
en la perspectiva de la gobernanza tiende a poner de relieve las conexiones
existentes entre la gobernanza de las transacciones financieras simpliciter y
la gobernanza en curso de las organizaciones o proyectos que están siendo
financiados, en particular en los casos en los que el financiamiento a largo plazo
esté siendo provisto a entidades altamente complejas como las que administran
grandes proyectos de infraestructura o a los gobiernos de naciones soberanas.
Además, muchas organizaciones que financian el desarrollo –tener en cuenta,
25
Stigler, George / Becker, Gary, “De Gustibus Non Est Disputandum,” American Economic
Review, 67, 1977, pp. 76-90.
26
Nota de traducción: Hasta hace poco no existía una palabra en castellano que reflejara exactamente
la acepción de “governance” en inglés. Sin embargo, recientemente la Real Academia
Española ha aceptado el uso del término “gobernanza” para referir a este concepto. Si bien en la
literatura esta expresión todavía no está del todo difundida, la utilizaremos a lo largo de la presente
traducción de acuerdo a la definición dada por la Real Academia Española en la vigésimo
segunda edición del Diccionario de la Lengua Española. Así, la definición de gobernanza consiste
en el “arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo económico,
social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad
civil y el mercado de la economía” y en la “acción y efecto de gobernar o gobernarse.” Disponible
online en http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?TIPO_BUS=3&LEMA=gobernanza.
(Último acceso, 1-XII-08.)
27
Orr, Ryan / Metzger, Barry, “The Legacy of Global Projects: A Review and Reconceptualization
of the Legal Paradigm,” Proceedings of the 1st General Counsels’ Roundtable, 21-22 January,
2005, Stanford, CA, Stanford CRGP, pp.1-51. Disponible online en: http://crgp.stanford.
edu/news/gcr.html. (Último acceso: 6-VIII-08.)
461

El financiamiento para el desarrollo
por ejemplo, al FMI o a un gran banco de financiación de proyectos— tienen
otras responsabilidades conjuntamente con el otorgamiento de financiamiento
al desarrollo. Como resultado, es probable que el marco de gobernanza acentúe
las conexiones entre la gobernanza del financiamiento para el desarrollo y la
gobernanza de actividades que no tienen necesariamente que ver ni con las
finanzas ni con el desarrollo.
En términos más conceptuales, utilizar un marco de gobernanza nos
permite incorporar herramientas desarrolladas para estudiar otras formas de
gobernanza que son relevantes para el financiamiento para el desarrollo. Por
ejemplo, puede ser útil recurrir a la literatura general de las relaciones internacionales
para examinar el papel que cumple el poder estatal en determinar los
términos sobre los cuales tanto los actores públicos como privados participarán
en el financiamiento para el desarrollo. 28 Entre tanto, referirse a la literatura
más específica relativa a la provisión de bienes públicos globales podría ayudar
a identificar los obstáculos estratégicos a la cooperación internacional en el
financiamiento para el desarrollo y los modos de superarlos. 29
El marco de gobernanza también destaca los mecanismos jurídicos
que se utilizan para implementar la gobernanza. Esto a su vez apunta hacia
las herramientas conceptuales que han evolucionado para analizar los aspectos
legales característicos de la gobernanza global. Para citar el ejemplo más
reciente y destacado, la literatura sobre el Derecho administrativo global hace
hincapié en el papel que los principios del derecho administrativo, como la
transparencia, participación y la equidad procedimental básica, desempeñan
en la gobernanza global. 30 Entender hasta qué punto estos principios se aplican
no sólo a las instituciones como el Banco Mundial sino también, quizás, a
instituciones privadas como bancos de finanproyectos es una parte importante
del desafío de determinar cómo financiar el desarrollo.
Sin embargo, ver al financiamiento para el desarrollo exclusivamente
como una forma de gobernanza proporciona sólo una visión parcial. La razón
principal de ello es que el enfoque de gobernanza tiende a ocultar la importancia
28
Woods, Ngaire, The Globalizers: The IMF, the World Bank and Their Borrowers, Ithaca, Cornell
University Press, 2006.
29
Kaul, Inge / Grunberg, Isabelle / Stern, Marc (eds.) Global Public Goods: International
Cooperation in the 21 st Century, New York, Oxford, Oxford University Press, 1999; Kaul et
al. (eds.) Providing Global Public Goods: Managing Globalization, New York, Oxford, Oxford
University Press, 2003.
30
Kingsbury, Benedict et al. (eds.), “The emergence of global administrative law,” Law and
contemporary problems, 68(3-4), 2005; Kingsbury / Krisch, Nico (eds.), “Introduction: Global
governance and global administrative law in the international legal order,” European Journal of
International Law, 17(1), 2006.
462

El financiamiento para el desarrollo
de las interacciones descentralizadas y no coordinadas entre los actores privados,
quienes por sí mismos definen los términos que gobernarán su interacción. El
marco de gobernanza podría decirse que será propenso a ver estas situaciones
como carentes de gobernanza y por lo tanto pasará por alto rasgos interesantes
como ser las variaciones de los términos formuladas por los actores privados.
Estos tipos de términos son exactamente aquellos que son el centro de análisis
en el marco contractual que discutiremos en la próxima sección.
Contratos
Muchas formas de financiamiento pueden ser convincentemente caracterizadas,
tanto legalmente como en sentido figurado, como contratos. Utilizar
un marco contractual para analizar el financiamiento para el desarrollo tiene
muchas virtudes, incluyendo todas las virtudes asociadas con el modelo del
Principal-Agente. Se reconoce que los contratos son una de las formas de alinear
los intereses de los principales y los agentes y, por lo tanto, con frecuencia se
recurre a los modelos de Principal-Agente para analizar las consecuencias de
adoptar diversos tipos de términos contractuales. Sin embargo, a diferencia
del modelo del Principal-Agente, el marco contractual no está necesariamente
asociado con la visión de que los intereses de los inversores son de importancia
capital o de que los intereses de las partes son inalterables.
Caracterizar al financiamiento para el desarrollo como un proceso contractual
también abre la puerta para transferir otras herramientas conceptuales
(además de los modelos del Principal-Agente) del estudio de los contratos. Por
ejemplo, observar este fenómeno desde una lente contractual llevará naturalmente
a explorar los papeles que el derecho de los contratos y las doctrinas
jurídicas relacionadas cumplirán en el financiamiento para el desarrollo. Entre
los ejemplos de la gran gama de temas jurídicos que pueden ser explorados
se incluyen: La circunstancias bajo las cuales las promesas de los donantes
son ejecutables jurídicamente; el papel que cumplen las doctrinas habituales
del derecho de los contratos (como el orden público y el incumplimiento de
autoridad) en determinar la ejecutabilidad de los contratos de financiación; si
las doctrinas que protegen a los terceros beneficiarios se extienden a los miembros
de sociedades en desarrollo que son afectadas por el financiamiento de
infraestructuras; si los contratos de financiamiento que estipulan la solución de
conflictos ante tribunales extranjeros o arbitrales son ejecutables; si en caso de
silencio o ambigüedad se aplican a los contratos de financiamiento las doctrinas
interpretativas especiales diseñadas para proteger o promover el interés de las
463

El financiamiento para el desarrollo
partes más débiles; y, si existe alguna restricción a la capacidad de los inversores
de ejecutar forzosamente sus reclamos contra los bienes de los destinatarios. 31
Algunos conceptos de la literatura sobre contratos también pueden resultar
útiles en el estudio del financiamiento para el desarrollo. Por ejemplo, el
concepto de contrato relacional puede ayudar a caracterizar correctamente a una
serie de transacciones financieras complejas y como tales, las ideas desarrolladas
en la literatura sobre la contratación relacional pueden ser relevantes para
el financiamiento para el desarrollo. 32 De modo similar, la literatura reciente
sobre las dimensiones simbólicas de la contratación 33 o el reciente aluvión de
publicaciones sobre las cláusulas contractuales predispuestas 34 también permiten
hacerse una idea general que puede ayudar a entender el fenómeno del
financiamiento para el desarrollo.
A pesar de tener muchas virtudes, el marco contractual también tiene
limitaciones como método para entender el financiamiento para el desarrollo. La
raíz del problema radica en que una vez que se caracteriza un fenómeno como
un contrato, ello hace concentrar la atención automáticamente en los contratos
entre las partes y excluye otros aspectos del fenómeno. Esto significa que los
hechos que son previos o posteriores a la vigencia de cualquier contrato o los
actores que no son partes de ningún contrato se vuelven secundarios más que
centrales a este campo de estudio. Por lo tanto, por ejemplo, los factores como
la regulación de las instituciones financieras y las consecuencias sociales más
amplias de financiamientos a gran escala pueden ser difíciles de analizar en
forma exitosa utilizando un marco exclusivamente contractual.
Marcos híbridos
Este último punto pone de relieve el valor que tiene la utilización de
más de un marco conceptual, o incluso de marcos híbridos, para analizar el
financiamiento para el desarrollo. Los puntos fuertes de un modelo a menudo
compensarán las limitaciones de otros. Entonces, por ejemplo, algunos con-
31
Muchos de estos temas están tratados en la bibliografía reciente sobre la doctrina de la “deuda
odiosa.” Ver, por ejemplo, Buchheit, Lee / Gulati, Gaurang M. / Thompson, Robert, “The Dilemma
of Odious Debts,” Duke Law Journal, 56, 2007, pp. 1201-1262.
32
Ver, por ejemplo, Macneil, Ian, “Contracts: Adjustment of Long-Term Economic Relations under
Classical, Neoclassical, and Relational Contract Law,” Northwestern University Law Review,
72, 1978, pp. 854-905; Goetz, Charles / Scott, Robert E., “Principles of Relational Contracts,”
Virginia Law Review, 67, 1981, pp. 1089-1150; Scott, “A Relational Theory of Secured Financing,”
Columbia Law Review, 86, 1986, pp. 901-977.
33
Suchman, Mark C., “The Contract as Social Artifact,” Law & Society Review, 37, 2003, pp.
91-142; Gelpern / Gulati, “Public Symbol in Private Contract…,” op. cit.
34
Ben-Shahar, Omri (ed.) Boilerplate: The Foundation of Market Contracts, Cambridge, Cambridge
University Press, 2007.
464

El financiamiento para el desarrollo
ceptos extraídos de la literatura sobre el suministro de bienes públicos globales
pueden ser combinados satisfactoriamente con conceptos de la literatura sobre
cláusulas contractuales predispuestas para analizar el proceso de creación de
términos innovadores en el contexto del financiamiento internacional.
4. Indicaciones específicas para la investigación
Existen al menos cuatro propósitos distintos que el estudio del financiamiento
para el desarrollo desempeña. Un primer propósito sería describir una práctica
particular o una serie de prácticas. Un segundo propósito podría ser analizar
las consecuencias de adoptar dichas prácticas. Un tercer propósito podría ser
determinar qué causa el surgimiento de una práctica y no de otra. Finalmente,
un cuarto propósito podría ser generar una evaluación normativa de una práctica
en particular, en otras palabras, decir si debe ser elogiada o condenada, o
fomentada o desalentada. A pesar de que estos propósitos eruditos sean conceptualmente
distintos, están siempre conectados estrechamente en la práctica
porque una descripción precisa es un útil precursor para profundizar cualquier
tipo de análisis, y el análisis de causas y consecuencias es un requisito previo
a muchas formas de análisis normativo.
Como veremos, sin importar el propósito por el cual se estudia el financiamiento
para el desarrollo, lo más probable es que sea útil prestar atención a
las dimensiones jurídicas de la práctica.
4.1. Descripción
Los términos bajo los cuales se concreta el financiamiento para el desarrollo
se encuentran a menudo en documentos que nunca llegan a ver la luz del día.
O, incluso si los documentos se hacen públicos, los términos importantes están
enterrados en la letra chica.
A menudo —si bien no siempre— habrá valor en el solo hecho de describir
el contenido de esos documentos, aunque más no fuera por el propósito
de proporcionar nuevas ideas a los profesionales. 35 Consideremos, por ejemplo,
el impacto potencial de mostrar a los profesionales cómo suministrar un seguro
contra el mal tiempo a los pequeños granjeros, o cómo usar la securitización
para reducir los costos de capital para las instituciones de microfinanzas. Con
tan sólo crear un centro de intercambio de informaciones accesible públicamente
para los documentos utilizados en el financiamiento para el desarrollo y las
35
Difundir información sobre términos novedosos hace correr el riesgo de desincentivar la innovación.
Como sugerimos más adelante, si y en qué medida la difusión genera costos y beneficios
son también temas que vale la pena estudiar.
465

El financiamiento para el desarrollo
regulaciones aplicables se avanza en gran medida hacia estos propósitos. Sin
embargo, un enfoque más complejo puede involucrar comparaciones, a través
de tanto el tiempo como el espacio, y entre diversos documentos. Este tipo
de trabajo descriptivo no sólo es un estímulo a la innovación sino también un
pre-requisito indispensable para el trabajo académico sobre las causas y consecuencias
de adoptar un conjunto determinado de términos. Tengamos en cuenta,
por ejemplo, qué tan útil sería saber cuántos bancos comerciales incorporan y
hacen cumplir estándares ambientales en sus acuerdos de financiamiento de
proyectos antes de ponernos a analizar ya sea la popularidad o las ventajas de
los Principios de Ecuador.
En cierto sentido será difícil evitar los aspectos legales del financiamiento
para el desarrollo al describir sus términos. Muchas de las cláusulas están plasmadas
en documentos tales como contratos, tratados, legislación o regulaciones
que se pretende que sean vinculantes jurídicamente. Pero la dimensión legal
de estos documentos también es importante en otro sentido. La mayoría de los
abogados insistirá en registrar no sólo variaciones a las cláusulas operativas
de estos tipos de documentos, sino también variaciones en sus consecuencias
legales. Entonces, por ejemplo, distinguirían entre un pacto ambiental contenido
en un contrato de préstamo vinculante y un pacto de idéntica redacción
contenido en un documento bajo la forma de “código de conducta.” Recolectar
este tipo de datos legales prepara el campo para pensar porqué el derecho del
financiamiento para el desarrollo varía de lugar a lugar o de tiempo en tiempo,
y qué diferencia tiene cuando varía.
4.2. Causas
Los factores económicos, políticos y sociológicos cumplen sin dudas un papel
en entender porqué ciertos métodos particulares de financiamiento para el desarrollo
surgen en lugares y tiempos determinados. Sin embargo, es probable
que factores intrínsecamente legales también desempeñen su papel.
Por ejemplo, la literatura sobre Derecho administrativo global se preocupa
en parte por explorar mecanismos legales para que las organizaciones
que realizan operaciones transnacionales puedan rendir cuentas a los grupos
afectados. Es natural extender este marco de análisis a las organizaciones que
proporcionan financiamiento para el desarrollo. 36 Está comenzando a surgir
un programa de investigación entero alrededor de la cuestión de cómo diversas
36
Dann, Philipp, “Accountability in Development Aid Law: The World Bank, UNDP and Emerging
Structures of Transnational Oversight,” Archiv für Völkerrecht, 44, 2006, pp. 381-404.
466

El financiamiento para el desarrollo
formas de accountability 37 dan forma a los términos bajo los cuales se otorga
el capital a países en desarrollo a través de organizaciones como las agencias
bilaterales de ayuda, bancos de financiación de proyectos y bancos multilaterales
de desarrollo. 38 Esta investigación complementa a la investigación en curso
realizada sobre la relación entre la accountability política de organizaciones
como el FMI y el Banco Mundial y los términos bajo los cuales éstas prestan
dinero a los países en desarrollo. 39 Algunos ejemplos de las cuestiones que caen
dentro del alcance de estos programas de investigación que están íntimamente
relacionados son: ¿Qué diferencia existe si las organizaciones que proporcionan
financiación para el desarrollo rinden cuentas ante los tribunales locales, ante
las agencias locales de regulación, ante tribunales arbitrales internacionales,
ante instituciones internacionales nuevas o ya existentes, o sólo a un ombudsman
interno? ¿Importa qué remedios se proporcionan y para quiénes? ¿Es
relevante hasta qué punto puede evadirse cualquier régimen legal valiéndose
de sociedades constituidas en jurisdicciones extranjeras o cláusulas de elección
del derecho aplicable?
Entre tanto, algunas ideas extraídas de la literatura sobre derecho de los
contratos pueden echar luz sobre por qué los términos de las transacciones individuales
pueden llegar a variar incluso cuando los aspectos más generales que
gobiernan las organizaciones de financiamiento para el desarrollo permanecen
constantes. Por ejemplo, los juristas han dedicado gran parte de su atención al
tema de cómo las normas que regulan las relaciones contractuales supletoriamente
—lo cual significa que pueden ser dejadas de lado por la autonomía de la
voluntad de las partes— influencian los términos de los contratos que en última
instancia se firman. 40 También resulta relevante la literatura sobre los factores
no legales que influencian la popularidad de ciertos términos en particular, en
otras palabras, sobre la difusión de cláusulas contractuales predispuestas. 41
37
Nota de traducción: No existe una palabra en español que refleje acabadamente el significado de
“accountability.” El concepto que mejor refleja la acepción de “accountability” es “rendición de
cuentas.” Por la familiaridad del término en inglés en las publicaciones sobre teoría democrática
hemos dejado el término original en la traducción. Sin embargo, en otras formas del concepto a lo
largo del texto en inglés, como “be held accountable” o “accountability mechanisms” a veces se
utilizarán variaciones de la expresión “rendición de cuentas.”
38
Dann, op. cit.; Likosky, Michael, Law, Infrastructure, and Human Rights, Cambridge, Cambridge
University Press, 2006; Richardson, Benjamin J., Socially Responsible Investment Law:
Regulating the Unseen Polluters, Nueva York, Oxford University Press, 2008.
39
Woods, The Globalizers: The IMF…, op. cit.
40
Para una reseña crítica de alguna de esta bibliografía ver Schwartz, Alan, “The Default Rule
Paradigm and the Limits of Contract Law,” Southern California. Interdisciplinary Law Journal,
3, 1994, pp. 389-419.
41
Ver en general, Kahan, Marcel / Klausner, Michael, “Standardization and Innovation in Corporate
Contracting (or «The Economics of Boilerplate»),” Virginia Law Review, 83, 1997, pp.
713-770; Davis, Kevin e., “The Role of Non-Profits in the Production of Boilerplate,” Michigan
Law Review, 104, 2006, 1075.
467

El financiamiento para el desarrollo
Esta recopilación de doctrina tomada en su conjunto da cuenta de una amplia
gama de factores que podrían influenciar los términos bajo los cuales el financiamiento
para el desarrollo ocurre. Entre los ejemplos de indicaciones para
investigaciones adicionales podemos incluir: ¿Las presunciones interpretativas
a favor de los destinatarios de la ayuda financiera compensan las desigualdades
en el poder negociador o son contra-producentes? ¿Cómo influyen las leyes de
propiedad intelectual en los costos de las copias no autorizadas de contratos
innovadores y, con el tiempo, en los incentivos en invertir en la innovación?
¿Qué papel cumplen las ONG en producir modelos de contratos que tengan
en cuenta las necesidades sociales y que pueden eventualmente convertirse
en contratos de cláusulas predispuestas? ¿Qué papel cumplen los abogados
particulares y su formación, valores y preferencias en dar forma a los términos
de las transacciones concluidas por sus clientes?
4.3. Consecuencias
Un aspecto central en cualquier agenda de investigación sobre financiamiento
para el desarrollo debería ser analizar las consecuencias de adoptar términos
específicos. Las consecuencias que se examinarán pueden estar limitadas a
los intereses puramente económicos de las partes en los acuerdos pertinentes.
Pero debe prestarse atención a los efectos sobre los intereses económicos de
los actores que no son parte en acuerdo alguno y los efectos en las dimensiones
no económicas. Normalmente, tendrá sentido comparar las consecuencias de
desplegar diferentes métodos de financiamiento. Entonces, por ejemplo, el
análisis del Project Finance como método de financiación de infraestructura
puede involucrar tener que comparar los beneficios económicos de las partes
en obtener un seguro de riesgo político de la Agencia Multilateral de Garantía
de Inversiones (Multilateral Investment Guarantee Agency) en lugar de un
asegurador privado, o de obtener el financiamiento principal de un banco en
lugar del mercado de capitales, o de adoptar uno u otro tipo de pactos financieros.
Un análisis más amplio tendría en cuenta los efectos en la comunidad en
la cual se emplazará el proyecto, incluyendo no sólo los efectos económicos
sino también el impacto ambiental y los efectos en la capacidad institucional
de canalizar el financiamiento a través de los actores gubernamentales locales
en lugar del sector privado o de una sociedad público-privada. Un análisis más
detallado tratará de localizar el nexo causal no sólo con miras al futuro entre
concretos términos de la transacción y sus consecuencias, sino también hacia el
pasado en los tipos de factores causales analizados en la sección anterior, como
la participación de ONG o la posible participación de los tribunales locales.
En algunos aspectos, implementar esta agenda de investigación debería
resultar simple para académicos con la formación adecuada. Enfocándose
468

El financiamiento para el desarrollo
solamente en los aspectos legales de la financiación para el desarrollo, en el
plano teórico los académicos podrán utilizar la abundante recopilación de
bibliografía en derecho, economía, ciencia política y administración sobre
cómo diversos tipos de mecanismos de accountability impactan sobre el
rendimiento organizacional. Hay también al menos la misma cantidad de
bibliografía sobre cómo cláusulas contractuales específicas —debe pensarse
en técnicas como declaraciones y garantías, opciones o cláusulas de la nación
más favorecida— pueden ser utilizadas para mejorar el bienestar de las partes
de las transacciones financieras al atenuar los problemas como la información
asimétrica, la incertidumbre acerca del futuro y la incapacidad de las partes de
realizar compromisos creíbles. Finalmente, existe un cuerpo de conocimientos
que está creciendo rápidamente respecto de cómo debe llevarse a cabo el trabajo
empírico que rastrea las relaciones causales entre los fenómenos legales por un
lado y los resultados sociales y económicos por el otro.
El mayor desafío en llevar a cabo este tipo de investigación no recae
probablemente en contestar las preguntas sobre las consecuencias de adoptar
métodos específicos de financiamiento, sino en decidir qué tipos de preguntas
se deben hacer. Ello es en parte cierto porque estudiar los efectos de las técnicas
de financiamiento existentes es una cosa, pero otra cosa muy distinta es decidir
qué técnicas se estudiarán, especialmente cuando algunas de éstas todavía no
han sido inventadas. La tarea es particularmente difícil si uno cree, como lo
hacen muchos académicos respetados, que los efectos de adoptar instituciones
legales tienden a ser altamente dependientes del contexto. 42 Esta perspectiva
implica que las investigaciones más valiosas sobre los aspectos jurídicos del
financiamiento para el desarrollo tenderán a ser aquellas que exploren las
consecuencias de la innovación, ya sea que ello implique crear instituciones
completamente nuevas o adaptar las instituciones existentes para que se acomoden
a las nuevas circunstancias. Habitualmente, esta tarea deberá ser llevada a
cabo sin poder contar con las lecciones de la experiencia pasada. No está para
nada claro que este tipo de trabajo intelectual sea mejor llevado a cabo por los
académicos en lugar de los profesionales del derecho. De hecho, quizás sería
más fructífero para los académicos concentrar su atención en los procesos por
los cuales el derecho del financiamiento para el desarrollo se adapta y produce
innovaciones más que sobre los resultados específicos de ese proceso.
Existe una segunda razón por la cual es difícil formular preguntas de investigación
en esta área. Ya sea que estemos discutiendo la adopción de técnicas
42
Rodrik, Dani, One Economics, Many Recipes: Globalization, Institutions, and Economic
Growth, Priceton, Princeton University Press, 2007; Sabel, Charles F., “Bootstrapping Development:
Rethinking the Role of Public Intervention in Promoting Growth,” en Nee, Victor /
Swedberg, richard (eds.), On Capitalism, Stanford, Stanford University Press, 2007, p. 305 y ss.
469

El financiamiento para el desarrollo
de financiación existentes o innovadoras, siempre se plantea el interrogante de
cuáles son los efectos que vale la pena examinar. En otras palabras, ¿sobre qué
consecuencias nos deberíamos preocupar? Por ejemplo, ¿debería la investigación
sobre ayuda al desarrollo concentrarse en los resultados que priorizan los
donantes o los destinatarios? O, en las transacciones que involucran actores
gubernamentales, ¿la atención debería estar concentrada en los resultados que
interesan al gobierno o al pueblo al que supuestamente representa? Para que sea
de interés general, la investigación sobre las consecuencias del financiamiento
para el desarrollo tendrá que estar relacionada con teorías bastante convincentes
sobre qué tipos de resultados son deseables o indeseables. En otras palabras,
debería ilustrarnos sobre la relación entre las finanzas y una forma de cambio
social que sea considerada como desarrollo. Sin embargo, hay tantas concepciones
contrapuestas de lo que se puede considerar como desarrollo y sobre
cómo lograr el desarrollo, que a menudo este principio del sentido común poco
podrá hacer para limitar el número de resultados que califiquen para ser tenidos
en consideración. Ello implica que los académicos que busquen maximizar el
atractivo de su trabajo deberán evaluar los impactos de los métodos específicos
del financiamiento para el desarrollo, o por lo menos los modos de generar
esos métodos de financiamiento, en la más amplia gama posible de resultados
sociales y económicos.
4.4. Afirmaciones normativas
En el mejor de los casos, la investigación sobre el financiamiento para el
desarrollo puede ayudar a los legisladores y a los profesionales a contestar
preguntas como: ¿se debe fomentar que los países ricos aumenten la AED o
en lugar deberían concentrarse en estimular las donaciones privadas a organizaciones
benéficas extranjeras? Si los gobiernos de los países ricos quisieran
tomar prestado contra promesas de proporcionar ayuda futura en el futuro para
proporcionar fondos inmediatos para proyectos del desarrollo, ¿deberían tomar
prestados ellos mismos o usar un intermediario como un banco de desarrollo
o la International Finance Facility? ¿Deberían ser responsables los bancos
comerciales cuando los proyectos que financian violan estándares ambientales
en temas que están bajo la jurisdicción del banco? ¿Qué puntos de referencia
deben actuar como pre-requisitos para el alivio de la deuda pública? ¿Deberían
los micro-prestamistas sin fines de lucro estar sujetos a las mismas formas de
regulación prudente que las instituciones que tienen fines de lucro? ¿Deberían
los inversores ser incentivados a utilizar instrumentos como “derivados de crédito”
(credit derivatives) para reasignar los riesgos asociados con el desarrollo
sin tener miedo de socavar sus incentivos de prestar prudencialmente? En este
sentido, la investigación sobre el financiamiento para el desarrollo probable-
470

El financiamiento para el desarrollo
mente ayudará a definir los términos bajo los cuales se transfiere el capital a
los países en desarrollo en los años venideros.
Sin embargo, por más prometedores que parezcan, no hay ninguna
garantía de que alguno de estos proyectos de investigación vaya a tener los
resultados esperados. Si utilizáramos como guía el curso de las investigaciones
sobre otros aspectos de la relación entre el derecho y el desarrollo, nos
encontraremos con que será difícil que el análisis teórico o empírico genere
prescripciones definitivas y factibles para la acción. 43 Ya hemos desarrollado
los modos en los que la falta de consenso sobre los resultados esperados o la
incapacidad para extraer generalizaciones de la experiencia pasada pueden
llegar a limitar el valor de cualquier proyecto de investigación determinado.
Existe asimismo la posibilidad de que los factores económicos o políticos puedan
tener mucha mayor influencia en la práctica que los así llamados factores
legales. Deberíamos estar preparados para arribar a la conclusión de que, al fin
y al cabo, el Derecho no importa tanto.
5. Conclusión
Existen abundantes justificaciones para no sólo tratar al financiamiento para el
desarrollo como un campo importante e integrado de práctica, de estudio y de
innovación, sino también para examinar las dimensiones legales de la práctica
utilizando herramientas conceptuales que han sido desarrolladas para estudiar
otros fenómenos jurídicos. La importancia del capital financiero para los países
en desarrollo está sujeta a los términos bajo los cuales se proporciona el capital
y dichos términos parecen estar determinados de modo significativo por el
derecho. El Derecho del financiamiento para el desarrollo no tiene los mismos
límites que el Derecho de los contratos o el Derecho de la gobernanza global o
de cualquier otra rama reconocida del derecho, sino que existen superposiciones
significativas. Esta superposición es lo que hace que los aspectos legales
del financiamiento para el desarrollo constituyan un campo que valga la pena
explorar. No está claro qué resultará de este programa de investigación, pero
por el momento las perspectivas son prometedoras.
43
Davis, Kevin E. / Trebilcock, Michael, “Optimists versus Skeptics: The Relationship between
Law and Development” American Journal of Comparative Law, 56, 2008, pp. 895-946.
471

LA CONSTRUCCIÓN GLOBAL DEL
FINANCIAMIENTO INTERNACIONAL
PARA EL DESARROLLO.
DERECHOS HUMANOS
Y DESARROLLO SUSTENTABLE 1y2
Por Jorge Daniel Taillant
El presente trabajo examina los derechos de las personas afectadas (stakeholders)
y los mecanismos disponibles de acceso a la justicia para garantizar los
derechos humanos de los individuos y las comunidades afectadas en el contexto
del Financiamiento Internacional para el Desarrollo (FID.) El análisis incluye la
revisión de leyes obligatorias, reglamentos, códigos voluntarios y mecanismos
de reparación establecidos para asegurar los derechos de las partes concernidas
en proyectos de FID.
1
Este artículo ha sido presentado en el “Taller Conjunto sobre temas de Derecho Administrativo
Global en Latinoamérica,” organizado por la Universidad de San Andrés y el Institute of International
Law and Justice de la New York University School of Law en Victoria, Buenos Aires,
los días 9 y 10 de marzo de 2007. El original fue preparado en idioma inglés y fue traducido al
español por Luciana T. Ricart.
2
Nota sobre el estudio: Este artículo se enfoca en el acceso a la justicia de personas afectadas
por el financiamiento internacional para el desarrollo (FID), destinado particularmente a grandes
infraestructuras empresarias y proyectos de inversiones privadas. Si bien en esencia los argumentos
y análisis presentados son genéricos, el enfoque y las lecciones en este artículo provienen de
la labor del Centro de Derechos Humanos y Ambiente (CEDHA) en un proyecto particular de
FID, a saber, la construcción de dos mega pasteras en la frontera entre Argentina y Uruguay, la
primera por Oy Metsa Botnia de Finlandia y la segunda por ENCE de España. Los patrocinantes
de los proyectos (Botnia y ENCE) requirieron financiación de la Corporación Financiera Internacional
(CFI) y del Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones (OMGI) del Grupo Banco
Mundial, de sus respectivas Agencias de Crédito a la Exportación (ACE), de bancos privados
internacionales y de bancos públicos multilaterales.
473

La construcción global del financiamiento internacional para el desarrollo
1. Introducción
El Financiamiento Internacional para el Desarrollo (FID) 3 a gran escala de la
industria pública o privada (industrias de extracción, petroquímicas, pasteras,
telecomunicaciones, etc.) u obras públicas y servicios (diques, caminos, infraestructura
sanitaria, líneas de gas, puertos, plantas de energía, etc.) generalmente
se halla en un marco que tiende a ser similar al marco normativo de inversiones.
Las inversiones FID habitualmente se rigen por regulaciones normativas
similares (nacionales e internacionales) y son generalmente promovidas y guiadas
por actores financieros e intergubernamentales que están interrelacionados
y que son a su vez independientes.
Entre estos actores se encuentran las Instituciones Financieras Internacionales
(IFIs), como por ejemplo la Corporación Financiera Internacional (CFI)
del Grupo del Banco Mundial (GBM), agencias internacionales de garantías
como el Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones (OMGI) también del
GBM, Agencias de Crédito a las Exportaciones (ACEs), las que en su mayoría
son agencias estatales que ofrecen inversión directa o garantías a compañías
privadas de la misma nacionalidad, grandes bancos privados (bancos multinacionales
o bancos nacionales de países industriales), y a veces bancos locales.
En cuanto al cuadro regulatorio, las estructuras de gobierno y los
conductores económicos y políticos que permiten que las FIDs sean viables y
sostenibles en lo que a veces pareciera ser volátil (social o económicamente
riesgoso) en el ambiente de inversiones económicas, encontramos que el
FID responde a sistemas de gobierno legal y regulatorio de gran inequidad
y desequilibrio, y tiende a favorecer la seguridad de la inversión en lugar de
proteger los intereses sociales, ambientales y los derechos humanos, creando
una situación preocupante, ya que el FID no logra asegurar apropiadamente
el desarrollo responsable y sostenible, ni la protección de las comunidades
locales que cargan con el peso desproporcionado de los impactos negativos
del FID. En este contexto, la realización efectiva de los derechos humanos es
limitada y dependiente de variables externas que no priorizan necesariamente
la estructura de los mismos.
El derecho nacional e internacional, los acuerdos de inversiones (derecho
contractual entre una compañía y el gobierno anfitrión comúnmente
llamados Tratados de Inversión, o TI), los estándares de performance de las
3
El Financiamiento Internacional para el Desarrollo puede ser definido en grandes rasgos como
inversiones del sector público o privado en industrias de gran escala en cantidades que oscilan
entre cientos de millones y billones de dólares.
474

La construcción global del financiamiento internacional para el desarrollo
IFIs como las Políticas de Salvaguarda Ambiental y Social de la CFI, la política
de Transparencia de la CFI, o los principios y guías de empresas internacionales
(como las Directrices para Empresas Multinacionales de la OCDE o los
Principios de Ecuador) ofrecen el marco normativo para canalizar el FID, y
muchas de estas inversiones se han diseñado con la intención de hacerlas social
y ambientalmente más responsables. No obstante, la tendencia que se observa
en la aplicación de FID sugiere que las grandes empresas en su esfuerzo para
minimizar riesgos y asegurar el flujo de ganancias y estabilidad de beneficios,
buscan eximirse de responsabilidad legal bajo la excusa de tener la necesidad
de aislamiento de climas políticos volátiles para la inversión, lo que implica el
riesgo de expropiación o nacionalización de servicios públicos operados por
el sector privado (como está ocurriendo actualmente en Venezuela.) Grandes
compañías multinacionales están incrementando su influencia en el cambio de
leyes nacionales (o al menos en tratar de hacerlas más flexibles), para procurar
ambientes fiscales e impositivos más favorables, reduciendo barreras sociales,
ambientales y económicas para incrementar los márgenes económicos de sus
proyectos de inversión.
Esta tendencia es ampliada por el hecho de que países en desarrollo
necesitan Inversión Extranjera Directa (IED), la que en muchos de ellos representa
una porción significativa de los presupuestos nacionales. Por ello, los
países en desarrollo están dispuestos a modificar su legislación interna y ceder
su soberanía nacional a intereses corporativos, comprometiendo la protección
social y ambiental a fin de asegurar la IED.
2. La construcción del Financiamiento Internacional para el Desarrollo
(FID)
A medida que examinamos el FID a gran escala, vemos un patrón que se repite
en casi todos los esquemas de inversión en términos de cuadro regulatorio,
componentes financieros, actores y su interrelación. (Ver gráfico demostrativo
de la crisis financiera de proyecto papelero de Botnia.)
Estos actores pueden ser caracterizados de la siguiente manera:
· Una gran Compañía Multinacional
· Una Institución Pública Financiera Internacional (v. gr. la Corporación
Financiera Internacional —CFI— del Banco Mundial, o bancos regionales
como el Banco Interamericano de Desarrollo o el Banco Europeo
de Inversiones)
· Uno o varios grandes bancos públicos o privados multinacionales,
que actúan como intermediarios financieros o inversores directos
475

La construcción global del financiamiento internacional para el desarrollo
· Varios bancos más pequeños
· Una Agencia de Crédito a las Exportaciones (v. gr. OPIC)
· Una Agencia de Garantía (v. gr. OMGI)
El propulsor del proyecto —la compañía que lo lleva a cabo— generalmente
busca alianzas financieras con los actores mencionados para que
provean los fondos de inversión necesarios y también para la repartición del
riesgo entre las instituciones financieras, aislando de esa manera a la inversión
de posibles externalidades.
Una gran inversión como la de la pastera Botnia en Fray Bentos, sobre
el límite natural entre Argentina y Uruguay, involucra alrededor de 1.2 billones
de dólares de inversión difundida entre:
· CFI 170 millones
· OMGI 370 millones
· Grupo ING 4 480 millones
· Finnvera desconocido 5
· Otras fuentes desconocido
Aunque cada proyecto y repartición de inversión es distinto, este esquema
de Botnia refleja una estructura financiera que podríamos llamar común de
un proyecto de FID del sector privado apoyado públicamente.
Cabe destacar la interdependencia relativa del proyecto FID en la relación
fluida y complementaria de las relaciones entre los actores.
El patrocinante del proyecto generalmente necesita capital de inversión,
y comienza la búsqueda de apoyo en las IFIs como la Corporación Financiera
Internacional (CFI), por ejemplo. La CFI provee préstamos que suelen tener
tasas de interés más bajas que las que se encuentran en el mercado financiero
privado. Además la presencia de la CFI brinda una supuesta mayor legitimidad
al proyecto y seguridad para los inversores, brindando credibilidad a la compañía
y al proyecto que se propone.
Debemos recordar que el FID usualmente se realiza en países que son
políticamente riesgosos, o que sufren de inestabilidades crónicas, lo que des-
4
El Grupo ING desistió en su intención de financiar a Oy Metsa Botnia luego de la presentación
de una denuncia en contra de la citada empresa y después de una auditoria desfavorable del Banco
Mundial al proyecto, y fue reemplazado eventualmente por Nordea de Suecia y por Calyon de
Francia.
5
El porcentaje de Finnvera en la inversión es estimativo.
476

La construcción global del financiamiento internacional para el desarrollo
alienta la Inversión Extrajera Directa (IED) o resulta en costos mayores por los
más altos niveles de intereses cobrados a los préstamos.
La compañía generalmente depende del apoyo de bancos financieros
privados, para este tipo de inversión, los que a su vez buscan ver el interés de
las multilaterales públicas como la CFI o un banco regional como el Banco
Europeo de Inversiones.
Hay dos piezas adicionales en este rompecabezas que son cruciales
para el esquema de inversión: El apoyo del gobierno del país de origen de la
compañía (generalmente provisto a través de Agencias de Crédito a las Exportaciones)
y el apoyo por parte de un esquema de garantía multilateral, como la
OMGI (agencia del GBM.)
Estos actores proporcionan una plataforma de inversión con fuerza,
legitimidad y seguridad del proyecto de inversión, calmando los nervios de
inversores que pueden ver un proyecto en un país en desarrollo como altamente
riesgoso. Entre ellos, se arma un complejo pero fuerte entrelazado de alianzas
económicas, todos apoyando a todos, para garantizar el éxito de la inversión,
sobre todo, su retorno económico.
Cualquier pieza económica o financiera que falte o falle en la fase de
diseño, construcción o implementación del proyecto, pone en riesgo la seguridad
de la inversión con la potencialidad de hacer colapsar la inversión misma.
Los actores financieros cuentan el uno con el otro para proveer seguridad y
confianza al proyecto.
Cabe mencionar el rol de la CFI en este proceso, ya que contribuye
de una manera notoria y clave a la evolución del FID, no solamente en la
provisión de capital, sino también en la influencia que ejerce sobre los demás
actores, tanto en definir el campo de juego, las reglas económicas, ambientales
y sociales, y en la forma en que se desarrollo el proyecto. La CFI ordena el
tablero, estableciendo ex ante las pautas ambientales y sociales según el tipo
de proyecto en cuestión, y es quien además revisa la solidez técnica del mismo
en el momento del diseño.
Cuando empezamos a analizar los derechos de los afectados por un proyecto
de FID, y cómo estos derechos se enmarcan y se abordan en el desarrollo
del proyecto, nos damos cuenta de que es la política de la CFI en materia social
y ambiental, la que determina las fronteras de la discusión.
477

La construcción global del financiamiento internacional para el desarrollo
Hay aquí un punto clave, que es que la CFI no establece su política social
ni ambiental (que luego es tomada como propia por muchos otros actores
financieros) desde una perspectiva de observancia de derechos humanos. Sí
hay, en selectos pasajes de las políticas de la CFI, y de su página de Internet,
breves menciones a los derechos humanos, pero claramente la CFI no construye
sus propias políticas sociales y ambientales con el fin de hacer velar por el
cumplimiento de derechos humanos, más bien, en su breve historia, ha evitado
y se ha resistido siquiera a mencionarlos.
Esto nos presenta una evidente preocupación cuando nos ponemos a
buscar la forma de proteger los derechos humanos en proyectos de FID.
Pasando entonces al caso específico de la pastera finlandesa Botnia —
ejemplo que puede ser aplicado genéricamente—, las instituciones financieras
asociadas, incluyendo agencias estatales importantes como Finnvera (agencia
finlandesa de crédito a las exportaciones) y grandes bancos internacionales como
Calyon, Nordea, o el Banco Nórdico de Inversiones, generalmente tienen poca
capacidad para conducir un análisis social y ambiental confiable en cuanto a
la observancia en el proyecto de la sustentabilidad social y ambiental. En la
práctica (aunque muchos no lo admiten) estos actores financieros se guían y
se dejan influenciar por la CFI y la auditoría que esta institución multilateral
supuestamente ha realizado en materia social y ambiental.
Dado que la CFI se resiste a adoptar un perfil y políticas sociales y
ambientales que aseguren el respeto y cumplimiento de los derechos humanos,
y dada la gran deferencia y fe que la mayoría de los actores financieros secundarios
depositan en las decisiones tomadas por la CFI (a veces ciegamente),
podemos fácilmente ver por qué en el marco de las inversiones y acciones de
estos actores secundarios, tenemos muchísimas menos posibilidades de garantizar
que las decisiones de inversión de esas instituciones estén respetando los
derechos humanos de las comunidades afectadas.
Esto constituye un factor crítico y preocupante para afectados locales
y de ello surge la necesidad imperiosa de tomar medidas para proteger sus derechos,
dado que las agencias que impactan o hacen que las FID tengan lugar
en sus comunidades a través de compromisos con los participantes locales con
derechos y garantías, no tienen la capacidad de determinar que esos derechos
puedan ser efectivamente garantizados en proyectos de FID. Si consideramos
las obligaciones internacionales del país anfitrión (quien invita y fomenta la
inversión), de proteger los derechos de sus ciudadanos y residentes, las tensiones
entre la promoción económica y la necesidad de proteger al afectado,
478

La construcción global del financiamiento internacional para el desarrollo
se torna altamente volátil y desfavorable para la potencial víctima de impacto
social o ambiental.
En el proyecto de Botnia, por ejemplo, se ve la clara evidencia de esta
confrontación de intereses y derechos. Bancos como Nordea (Suecia) y Calyon
(Francia), Finnvera (una ACE de Finlandia) y el Banco Nórdico de Inversión
(banco multilateral escandinavo) decidieron proceder a efectuar una inversión
sin la más mínima consideración por los derechos de centenares de miles de
afectados que se oponían a la misma por el impacto social, ambiental y económico
que tendría el proyecto localmente. Hasta rechazaron los argumentos de
la CAO, el organismo fiscal del Banco Mundial, quien había concluido en una
auditoria del proyecto, que la CFI y el proyecto violaban las normas sociales
y ambientales del Banco Mundial. Todos estos actores financieros apuntaron a
la decisión de la CFI de aprobar el crédito para la empresa, pero ignoraron por
completo hasta un reclamo de la República Argentina ante la Corte Internacional
de Justicia, por la ilegalidad del proyecto y el daño que se estima le hará al Río
Uruguay y los riesgos del mismo para los residentes de Fray Bentos (Uruguay)
y Gualeguaychú (Argentina.)
Los bancos, al final del día, se solidarizan entre ellos, y con muy poca
información o con datos no fidedignos en materia ambiental y social, con
ausencia de un análisis en materia de derechos y garantías, están dispuestos
a proseguir, siempre y cuando una institución como la CFI dé el visto bueno.
La última pieza de la FID que una compañía casi siempre asegura antes
de entrar a una operación de inversión, y que provee una fundación legal fundamental
a la misma, es el Tratado de Inversión (TI.) Se ampliará sobre los TIs
más adelante, pero es válido mencionar aquí que son una pieza fundamental en
relación a la compañía, los derechos del gobierno anfitrión, soberanía y derechos
de los afectados. También es importante examinar los foros de resolución de
quejas por conflictos relativos a TI, que generalmente son diferidos al CIADI
(u otros tribunales de similar diseño), un tribunal ad hoc del Banco Mundial
que atiende disputas entre gobiernos y compañías.
3. Marco normativo vigente de finanzas internacionales y los derechos de
afectados
Los proyectos de FID son en general —debido a su naturaleza internacional—
regidos por normas, leyes y regulaciones que pueden ser catalogadas de la
siguiente manera:
479

La construcción global del financiamiento internacional para el desarrollo
a. Políticas de salvaguarda o guías establecidas por instituciones financieras
intergubernamentales como la CFI, BEI, BID, OMGI, etc.;
b. normas estatales y regulaciones establecidas para ACEs;
c. derecho internacional; y
d. una serie de códigos voluntarios o guías y compromisos establecidas
entre instituciones financieras privadas y públicas.
Esta sección examina los derechos ofrecidos por estas normativas, su
efectividad en garantizar los mismos y las oportunidades no necesariamente
legales que los foros ofrecen para avanzar hacia la la sustentabilidad y la protección
de derechos humanos y garantías de protección ambiental a afectados
de comunidades locales impactadas por proyectos de FID.
3.1. Salvaguardas de IFIs y Mecanismos de Control
Las IFIs como el Banco Mundial, y particularmente su brazo financiero para
el sector privado, la CFI, o bancos regionales como el BEI o el BID, obligan a
las compañías que reciben préstamos de sus agencias (en el caso del GBM esto
incluye: BIRF, AIF, CFI u OMGI) a cumplir con los Estándares de Performance
Social y Ambiental y Política de Transparencia. Por ejemplo, las políticas de
la CFI incluyen consideraciones sobre varias áreas de impactos, entre las que
podemos mencionar:
· Evaluación social y ambiental y sistema de gestión
· Condiciones de trabajo
· Prevención y disminución de contaminación ambiental
· Seguridad de salud de la comunidad
· Adquisición de tierras y reasentamiento involuntario
· Conservación de la biodiversidad y manejo sostenible de recursos
naturales
· Políticas respetuosas de los derechos de las comunidades indígenas
· Herencia cultural
Las salvaguardas en el FID, principalmente las que adoptan las IFIs, evolucionaron
con el tiempo y generalmente están sujetas a revisiones permanentes
y sistemáticas a fin de mejorar su cobertura y efectividad para comprender las
preocupaciones que originan los proyectos en comunidades locales.
Generalmente las salvaguardas están diseñadas para proteger a las comunidades
locales de externalidades negativas (sociales y/o ambientales) que
son comunes en este tipo de proyectos. Las IFIs establecen las condiciones y
procedimientos internos para asegurar el cumplimiento de las salvaguardas y a
480

La construcción global del financiamiento internacional para el desarrollo
veces también ofrecen mecanismos para auditar o para que un afectado pueda
reclamar a la IFI por incumplimiento. El personal de la IFI está obligado a
respetar las salvaguardas en todo proyecto que promueve.
Las revisiones de las salvaguardas involucran consultas que generalmente
se hacen de manera pública y abierta, dando lugar a la opinión de
interesados y representantes de afectados locales. Estos participan en procesos
de consulta que pueden durar algunas semanas, meses, o más tiempo. Generalmente,
los que participan en estas consultas son ONGs u otros actores de la
sociedad civil que siguen la evolución de las precauciones o salvaguardas de
las IFIs, aunque estos no siempre reflejan las opiniones y necesidades reales
de los participantes. Un gran limitante de este tipo de consulta es la dificultad
de encontrar representantes locales idóneos que conozcan suficientemente a
las IFIs y su estructura para poder incidir efectivamente durante las consultas
y lograr modificar el contenido de las salvaguardas.
Un ejemplo de avances importantes en las Políticas de Salvaguarda es
la evolución de las mismas en el Banco Mundial, en materia de Industrias Extractivas.
Estas salvaguardas “sectoriales” han provocado numerosas consultas,
y están en permanente revisión, habiendo establecido un importante número
de pautas para el sector, y más aún, han logrado atraer la atención hacia las
preocupaciones de afectados locales por proyectos mineros. Este proceso ha
hecho que el Banco Mundial tome consciencia y sea más sensible a los riesgos
que este tipo de inversión trae para comunidades locales, cosa que antes se
ignoraba casi por completo. 6
Sin embargo, los procesos de revisión y consulta no siempre traen
mejoras en las salvaguardas. A veces, las tensiones y conflictos de intereses
económicos desde el sector privado, resultan en involuciones de las salvaguardas,
como en el caso de consulta a la comunidad local respecto a la FID.
Tal regresión ocurrió cuando la CFI decidió eliminar de sus salvaguardas el
concepto de Consentimiento Previo e Informado que había sido dado a grupos
indígenas y comunidades locales ubicando de ese modo la última decisión sobre
el proyecto de inversión en las comunidades. Luego de idas y venidas, y de una
gran resistencia a esta tendencia desde el sector privado y de los clientes de la
CFI, la salvaguarda se cambió por Consulta Previa e Informada, con lo que
se transfirió el poder y derecho de decisión a los patrocinadores del proyecto,
limitando el derecho de las comunidades a decidir sobre su entorno.
6
Ver en http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/EXTOGMC/0,,content
MDK:20605112~menuPK:592071~pagePK:148956~piPK:216618~theSitePK:336930,00.
html.
481

La construcción global del financiamiento internacional para el desarrollo
Cabe destacar que ni las IFIs ni las compañías que reciben asistencia
financiera de las IFIs son legalmente responsables de la observancia de las salvaguardas
bajo el derecho local o internacional. Son reglas puramente internas.
Un aspecto esencial de estas políticas es que tanto las IFIs como el BIRF
y la CFI del Banco Mundial o del BID, establecieron funciones de control o
agentes para revisar el cumplimiento de las políticas de salvaguarda por parte
de las IFIs y las compañías.
En el caso del BIRF, existe un Panel de Inspección del Banco Mundial y
en el caso de la CFI, se cuenta con el Ombudsman y Asesor en Cumplimiento
que ejerce la función de revisión de cumplimiento de la CFI con sus propias
normas.
Bancos regionales como el BID también tienen organismos de control.
Generalmente estos son mecanismos de control independientes (en la estructura
y organigrama formal) de las agencias que revisan, y por lo general, reportan
directamente al presidente de la institución.
Los agentes de control como el Panel de Inspección y el Ombudsman
pueden ser considerados como mecanismos de acceso a la justicia (aunque en
forma limitada desde el punto de vista legal), ofreciendo a los participantes la
revisión de la política y su observancia por los proyectos de FID. Las políticas
de salvaguarda funcionan como derechos dados a las comunidades locales por
parte de las IFIs y obligaciones de las IFIs hacia el afectado. La integridad y
efectividad del proceso en el cual se tratan estos derechos y obligaciones, determina
el nivel de garantía de tales derechos y como consecuencia determina
la realización efectiva o no de estos “derechos” otorgados por las IFIs a sus
participantes. Es importante notar que ninguno de los dos mecanismos de control
tiene autoridad vinculante sobre los proyectos FID. Sus auditorías, informes,
conclusiones y recomendaciones, si bien casi siempre tienen un peso político
importante dentro de las instituciones, no obligan a las agencias ejecutoras
(como por ejemplo la CFI o BIRF) ni a los patrocinantes del proyecto (la compañía)
a cambiar o llevar a cabo las recomendaciones de los agentes de control.
Las resoluciones de estas entidades de fiscalización son meramente
declaratorias, remarcando los puntos centrales de la auditoría realizada y la
conformidad o no del proyecto y/o el procedimiento seguido por la IFI con las
políticas de salvaguarda y procedimientos establecidos. Estas declaraciones son
generalmente presentadas al presidente y en algunos casos, pueden llegar al
directorio. Pero la institución observada —y aquí uno de los puntos clave y una
482

La construcción global del financiamiento internacional para el desarrollo
de las debilidades más notorias del sistema respecto al acceso a la justicia— no
tiene la obligación de corregir lo observado.
En el caso de la CAO, por ejemplo, el sistema establecido no obliga a
que el presidente o el directorio revise si la agencia de implementación (CFI)
tomó en cuenta, corrigió o cumplió finalmente con las políticas que han sido
señaladas como violadas. Esta falla grave del sistema de justicia en este tipo de
mecanismo es altamente riesgoso y carece totalmente de control y fiscalización,
dejando al afectado en completa vulnerabilidad.
En el caso de Botnia, por ejemplo, las auditorías condenatorias realizadas
por la CAO fueron —y pudieron ser— totalmente ignoradas por la CFI y por el
OMGI. El Banco Mundial dio el crédito y, como se esperaba, Calyon, Nordea,
Nordic Investment Bank y Finnvera decidieron subsiguientemente (aludiendo
a la decisión de la CFI de dar el visto bueno) también invertir en el proyecto.
Debe resaltarse la decisión notable de ING Group que, habiendo tomado conocimiento
de las denuncias pendientes y las auditorías de la CAO condenando al
proyecto, decidió tempranamente retirarse de la inversión, aunque esta actitud
es rara dentro de las instituciones financieras privadas, que tienden a seguir
ciegamente a la CFI en proyectos controvertidos como el de Botnia.
Esta debilidad jurídica y la ausencia de garantías de protección para
el afectado en proyectos de FID es clave, ya que a pesar de que los diversos
derechos y mecanismos de control existen para dotar a los grupos afectados de
una reparación efectiva y garantías en materia ambiental y social, la naturaleza
no vinculante de la construcción debilita en los hechos la efectividad de las
instituciones y de los proyectos de FID para garantizar los estándares sociales y
ambientales mínimos, y más generalmente, el respeto de los derechos humanos
de las comunidades locales.
Evidentemente, y de modo imperioso, el sistema de FID necesita fortalecer
su capacidad para proteger y garantizar al menos sus propias salvaguardas
sociales y ambientales. Por ejemplo, avanzar hacia una reglamentación de salvaguardas
vinculantes, relacionando la decisión de un controlador como la CAO
o el PIBM, o asegurando que las violaciones citadas por organismos de control
como éstos sean atendidas y corregidas antes de otorgar un financiamiento.
Otra faceta para explorar en cuanto a los agentes fiscales de las IFIs
(CAO, PIBM, etc.) es el uso de las auditorías e informes de esas organizaciones
en foros alternativos. En el caso de la pastera Botnia, por ejemplo, el informe
y auditoría preliminar de la CAO (dos publicaciones estándares que CAO realiza
al analizar una queja) fueron ofrecidas como prueba de expertos en varios
483

La construcción global del financiamiento internacional para el desarrollo
procesos judiciales y extrajudiciales. Uno de estos se incluyó en el proceso
ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, siendo la primera vez
que un mecanismo de control de una IFI ofreció prueba (la que fue requerida
por la Comisión Interamericana formalmente) a un tribunal internacional de
derechos humanos. 7
En el caso de Botnia, una querella penal fue presentada en la justicia
federal de primera instancia contra los ejecutivos de los propulsores del proyecto
(la compañía) por violaciones a las leyes nacionales ambientales y de derechos
humanos. Posteriormente, en el mismo caso penal, la prueba presentada fue
ampliada para incluir los nombres de los 23 Directores Ejecutivos del Banco
Mundial que votaron a favor de otorgar un préstamo a Botnia, a pesar de tener
pruebas de su organismo fiscal (la CAO) de que el proyecto violaba las políticas
de salvaguarda del Banco y de que el proyecto también estaba pendiente
de un fallo de la Corte Internacional de Justicia (Argentina v. Uruguay.) Esta
también fue la primera vez que pruebas de CAO fueron presentadas en una
corte nacional en la República Argentina.
Esta acción y la denuncia ante la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos, se muestran como modos alternativos inexperimentados de llevar
mecanismos y procesos de control no vinculantes (como la CAO en este caso)
a foros con sistemas de denuncias y tratamientos vinculantes.
Finalmente, podemos mencionar que tanto el panel de inspección o
decisiones de mecanismos de control de otras IFIs (como la CAO) pueden ser
llevados con eficacia a otros foros no judiciales, como a los Puntos Nacionales
de Contacto (PNCs) de las Directrices de la OCDE para Empresas Multinacionales
(de aquí en adelante, “Directrices OCDE.”)
Si bien las conclusiones de un mecanismo de denuncias y control de una
IFI puede fenecer en la IFI misma, conduciendo como en el caso de Botnia, a
un callejón sin salida o a una solución sin resultados para los grupos afectados,
la presentación de las conclusiones de un mecanismo de control de una IFI
en foros alternativos ajenos a la misma, puede servir para potenciar la acción
política, llamar la atención y ubicar al incumplimiento de la compañía respecto
de las salvaguardas en foros nacionales e internacionales visibles.
7
El Informe Preliminar de la CAO fue presentado por la misma CAO ante la Comisión Interamericana
en el marco de una denuncia presentada por CEDHA, representando a 50.000 accionistas
locales contra el gobierno del Uruguay por permitir violaciones a los derechos humanos protegidos
por la Convención Americana de Derechos Humanos por parte del proyecto de Botnia.
484

La construcción global del financiamiento internacional para el desarrollo
En el caso de la Pastera de Botnia, CEDHA ha presentado quejas (con
importantes resultados) a tres PNCs (Finlandia, Suecia, Noruega) contra Botnia
y contra Finnvera por violaciones a las Directrices OCDE, basándose en gran
medida en pruebas proporcionadas por la Auditoría CAO y su Informe Preliminar
sobre el caso de Botnia. Cabe resaltar y recordar que originalmente hubo
dos pasteras en cuestión (Botnia y ENCE) y el proceso de denuncias resultó
en la demora de casi 18 meses en los proyectos de ambos, cuestión que ENCE
no pudo sostener y terminó capitulando, desplazándose a un sitio de menor
conflicto. Botnia, por otro lado, si bien persistió en el sitio, tuvo que rediseñar
y mejorar su proyecto, realizar innumerables estudios y pasar por un escrutinio
minucioso que no se hubiera hecho de otra manera.
Más adelante desarrollaremos el tema de las denuncias realizadas, su
relativa efectividad y sus limitaciones para garantizar el respeto de los derechos
humanos y la protección ambiental de las comunidades afectadas en proyectos
FID.
3.2. Normas y regulaciones estatales
Las compañías extranjeras que operan en el país anfitrión están sujetas formal
y legalmente a las leyes nacionales y locales establecidas a fin de controlar
conductas corporativas, proteger los derechos humanos y el medio ambiente.
Sin embargo, los individuos y las comunidades afectados por el FID
no siempre encuentran en las leyes nacionales y locales, las garantías y protecciones
suficientes para proteger sus derechos. Las razones de ello pueden
encontrarse en:
· Negociaciones previas por parte de la compañía con el gobierno
anfitrión para reformar, legislar o eliminar leyes locales o eximir a la
compañía del cumplimiento de determinadas reglas;
· relativa ignorancia por parte de actores jurídicos locales, fiscales,
abogados y grupos de derechos humanos sobre los impactos que pueden
provocar las corporaciones en las comunidades locales;
· poca capacidad, presupuesto y/o prioridad política en los países en
vías de desarrollo respecto de la aplicación de legislación ambiental (o
de derechos humanos en general) a pesar de un fuerte cuerpo normativo
respecto a corporaciones;
· el gran desequilibrio de poder entre la compañía inversora y el gobierno
anfitrión (nacional o local) y la consecuente influencia que la compañía
ejerce en los tres poderes de gobierno (legislativo, judicial o ejecutivo);
485

La construcción global del financiamiento internacional para el desarrollo
· las multas relativamente bajas o insignificantes establecidas como
pena aplicable por violaciones a la norma son superadas ampliamente
por los beneficios de la compañía, y las compañías conscientemente
violan legislaciones locales simplemente pagando multas cuando se les
imponen;
· la amenaza de la compañía al gobierno local de abandonar el país o
localidad en busca de un ambiente más permisivo —lo que ha sido especialmente
visible en la industria automovilística y de indumentaria—;
· las limitaciones impuestas por los Tratados de Inversión ofrecidos por
el Gobierno Anfitrión (TIs) relativos a derechos comerciales que están
por encima de los derechos de los grupos afectados (ver la sección sobre
TIs para una lista de dichas limitaciones);
· las leyes nacionales y otras normas pueden no estar lo suficientemente
desarrolladas en cuanto la exigencia al ámbito empresarial del respeto
en materias relacionadas al impacto social y medioambiental, y pueden
ser incluso menos desarrolladas para enfrentar abusos multinacionales
de dichas normas y sus violaciones.
Las leyes y la exigibilidad de su cumplimiento generalmente derivan de
la costumbre y prácticas locales. Las empresas han tenido que cumplir con relativamente
poco control y fiscalización por parte del Estado, que generalmente se
limita a habilitarlas, y cobrar algún canon regular o captar algún porcentaje en
fiscalías. Pocas veces interviene el Estado en el control de calidad del producto
y la producción, en la contaminación de la empresa, o en su comportamiento
e impacto en la sociedad.
En los últimos años se viene desarrollando la tendencia de sumarle a
la empresa ciertas dimensiones sociales y ambientales. La sociedad empieza a
exigirle a la empresa que responda ante estas asignaciones y que se convierta
en protagonista del desarrollo social. Su grado de Responsabilidad Social Empresaria
o RSE radica en la idea de que la empresa no es un actor pasivo de la
sociedad, sino que tiene un protagonismo importante y un impacto positivo y
negativo en las personas afectadas por ella, sean consumidores, trabajadores
o vecinos de la empresa.
Una discusión se ha dado a nivel internacional sobre si esta tendencia de
promover y adoptar la RSE es una opción determinada por la propia empresa,
o si tiene algún grado de obligatoriedad, es decir, si la RSE es voluntaria, o
486

La construcción global del financiamiento internacional para el desarrollo
vinculante. Es una discusión importante, ya que la evolución del contenido de
la RSE se aproxima cada vez más a principios básicos de derechos humanos.
El movimiento de la RSE es relativamente incipiente en América Latina
y especialmente en Argentina. El movimiento RSE en la Argentina, 8 si bien es
uno de los más vibrantes entre los países hispanoamericanos, no ha progresado
mucho más allá de generar consciencia empresaria sobre la necesidad de
promover la filantropía desde la empresa, de una manera algo más estratégica
de lo que solía suceder en tiempos pre-RSE. Se entiende “mas estratégica”
como la toma de consciencia más informada e investigada sobre los verdaderos
problemas de la sociedad.
Antes la empresa, para dar un ejemplo, donaba medicamentos o construía
viviendas, porque alguien, al azar, se lo pedía. Respondía, quizás, a un
derecho humano insatisfecho, porque algún actor, generalmente sin ninguna
intención de hacer valer un derecho específico, se lo pedía por interés propio.
Con el surgimiento de un gran número de ONGs, algunas dedicadas a temas
relacionados con derechos humanos, se empezaron a analizar y sistematizar
las principales problemáticas de la sociedad local. Era entonces de esperar que
se canalizaran presiones y demandas desde el sector social hacia la empresa,
y de hecho, es lo que está sucediendo.
Sin embargo, y nuevamente, la construcción de los vínculos de la sociedad
con el mundo empresario, no pasa por la demanda de la realización de un
derecho humano, sino que atiende por lo general a una necesidad insatisfecha,
que puede formar parte o no (pero sólo de manera circunstancial o casual) de
una agenda preexistente de derechos humanos.
La construcción de lazos entre la empresa y la sociedad civil ha hecho
evolucionar la filantropía empresaria, a lo que podríamos llamar “Filantropía
Estratégica,” es decir, una filantropía mucho más informada y legítimamente
dirigida hacia las necesidades de la sociedad. Pero si bien podemos asignar
valores a las acciones de una empresa y a su filantropía estratégica que tienen
que ver con derechos humanos, bajo ningún punto de vista podemos concluir
que la RSE está construida sobre el objetivo de hacer cumplir a la empresa sus
obligaciones en materia de derechos humanos. El hecho de que una empresa
done medicamentos y ayude a cierta comunidad a realizar el derecho a la salud,
no implica que el territorio indígena que ocupó ilegalmente para colocar su
8
Ver Taillant, Jorge Daniel, The Human Rights Dimension of Corporate Social Responsibility
in Latin America, publicado y disponible gratuitamente en formato digital en www.cedha.org.
ar/docs/doc136-eng.htm.
487

La construcción global del financiamiento internacional para el desarrollo
fábrica no sea una aberrante violación del derecho indígena. En el mundo de los
derechos humanos, no podemos lavar una mano lo que ensuciamos con la otra.
En algunos casos extremos, particularmente donde el Estado es muy
débil, o donde no ejerce control sobre un determinado territorio, las empresas
han reemplazado por completo al Estado como proveedores de ciertos servicios
públicos (como en la provisión de seguridad y policía o en el envío de correo
como en el caso de Colombia por Nestlé, por ejemplo.) En dichos casos, si
bien pueden encontrarse valores importantes en las acciones empresarias de
brindar servicios generalmente atribuidos al Estado, se debe tener mucho
cuidado en cualquier suposición de que la Empresa es realmente el protector
del derecho asociado.
Si bien una empresa puede encontrarse circunstancialmente en el rol de
proveer un servicio público, jamás tendrá la neutralidad y la imparcialidad, ni
el interés común y público por detrás, necesarios para asumir legítimamente
el deber y obligación de asegurar la defensa de un individuo o comunidad de
un derecho inalienable, en gran medida porque podría estar diametralmente
opuesto a su fin absoluto, que es inexorablemente, el lucro.
En beneficio del movimiento RSE en América Latina, puede decirse
que ha tenido éxito en ayudar a desarrollar la idea de que las empresas pueden
y deben ser “responsables socialmente” 9 —insistimos que el contenido de lo
que ello significa no llega sin embargo a concentrarse en el cumplimiento de
los derechos humanos y de las normas medioambientales básicas.
La lenta evolución de la RSE en Latinoamérica manifiesta notablemente
que la sociedad en general no ha llegado a una comprensión como comunidad,
que los afectados locales tienen derechos exigibles de cara al abuso de la
empresa en materia social y ambiental. Ello se acentúa aún más por el hecho
de que jueces, fiscales, abogados y otros actores legales o cuasi-legales (como
las ONGs) tampoco han incorporado en su pensamiento, trabajo y accionar, la
noción de abuso empresarial de derechos humanos.
En ese contexto, por ejemplo, la llegada de un caso que involucre
contaminación empresaria a una comunidad, tiene una lucha cuesta arriba
en las cortes locales, y ni hablar de la reacción ante este tipo de denuncias en
9
Nota de traducción: Texto original: Good corporate citizen. La traducción literal sería “buen
ciudadano corporativo” pero la idea que subyace detrás de la frase es indicar que ser un “buen
ciudadano corporativo” implica la contribución que la empresa hace a la sociedad a través de
llevar a cabo sus negocios, sus programas filantrópicos y de desarrollo social y su participación
en las políticas públicas.
488

La construcción global del financiamiento internacional para el desarrollo
oficinas del sector público, que se ven aún a sí mismos en el rol de promotores
de industrias y no como reguladores de las mismas.
Hemos escuchado de jueces, abogados con experiencia y otros actores
jurídicos (y empresarios), comentarios igualmente inocentes del tipo: ¿Qué
derechos humanos puede violar una empresa? La pregunta chocante no suena
tan irracional, en particular en un contexto nacional en el cual derechos humanos
es un término semánticamente muy cargado, fuertemente asociado con
un pasado político coyuntural y altamente cruel, como fueron las violaciones
masivas de derechos civiles y políticos cometidas por dictaduras represivas.
Para sacar la discusión sobre derechos humanos fuera del ámbito de
los derechos civiles y políticos asociada con los regímenes dictatoriales y
llevarla a terrenos que involucren muchos otros derechos que también incluyen
derechos económicos, sociales y culturales contra los que las empresas
habitualmente impactan o violan, es necesario una evolución importante del
pensamiento social hacia una comprensión progresiva y más amplia sobre qué
son los derechos humanos.
Hasta tanto eso ocurra en un nivel generalizado, no podemos pretender
que el sistema estatal pueda tratar efectivamente como violaciones de las
empresas los incumplimientos en que éstas incurren respecto de las leyes ambientales
y los derechos humanos de las comunidades afectadas. Es necesario
capacitar más, educar más, conscientizar más, tanto a actores estatales como
no estatales, sobre la responsabilidad empresaria en abusos a los derechos
humanos y degradación ambiental.
Hemos puesto a prueba el uso y presentación de la Auditoría CAO y
su Informe Preliminar en una acción contra la pastera Botnia ante una corte
local (presentada como prueba de expertos del Banco Mundial para sustentar
los argumentos de violación de leyes nacionales e internacionales por parte
de Botnia) con algo de éxito inicial, incluyendo la apertura de un proceso
de investigación penal en un juzgado federal argentino. La prueba en el caso
penal fue ampliada hasta implicar y nombrar específicamente a los 23 Directores
Ejecutivos del Banco Mundial por su aprobación de un préstamo a
Botnia incluso sabiendo que la CAO del Banco Mundial había concluido que
el proyecto violaba las políticas de Salvaguarda de la CFI. Esta es la primera
vez que los Directores Ejecutivos del Banco pueden llegar a ser llamados a dar
testimonio en un caso ante una corte penal por un préstamo que han otorgado
a un proyecto controvertido.
489

La construcción global del financiamiento internacional para el desarrollo
3.3. Derecho Internacional
Las normas y estándares del Derecho Internacional son quizás las guías normativas
más desarrolladas y uniformes que pueden ayudarnos a comprender,
definir y establecer las obligaciones en derechos humanos y ambientales en el
FID. Desafortunadamente, hacer responsables a las empresas por la violación
de esas normas es extremadamente difícil, lo que se transforma en uno de los
obstáculos más importantes para garantizar el respeto de los derechos humanos
de comunidades afectadas por el FID.
La primera limitación deriva del hecho de que, por ejemplo, el derecho
internacional de los derechos humanos, a pesar de la clara indicación de la
Declaración Universal de los Derechos Humanos de que “todos los pueblos y
naciones deben esforzarse, a fin de que tanto los individuos como las instituciones
[…] promuevan […] el respeto a estos derechos y libertades, y aseguren
medidas progresivas de carácter nacional e internacional, su reconocimiento y
aplicación,” 10 la tendencia ha sido la de interpretar que los Estados son responsables
de garantizar y proteger los derechos internacionales. Esta interpretación
del derecho internacional —discutible— rige y determina las características del
paradigma legal dominante, y por el momento muestra pocos signos que permitan
pensar que se moverá hacia la inclusión de las empresas como sujetos del
derecho internacional. Creemos que la interpretación del derecho internacional
centrada en el Estado debe ser revertida y debe ponerse más hincapié en otros
«órganos de la sociedad,» los que deben también asumir sus responsabilidades
y obligaciones.
La inclinación del derecho internacional hacia los actores estatales no
deja a los grupos interesados con muchas otras opciones más que, por ejemplo,
perseguir a su propio Estado por derechos violados por actores que operan en
el FID, sean empresas o IFIs. En tanto esto podría ser efectivo dado el gran
desequilibrio de poder entre el Estado y las empresas (a través del FID), y la
tendencia de algunos Estados de ponerse del lado de los intereses empresarios
por sobre los intereses de las comunidades afectadas, este no sería un canal
efectivo de reparación, y de ninguna manera ofrece a los afectados reglas de
juego equitativas.
Un canal de reparación que los afectados tienen a disposición, frente
a la violación de derechos humanos o leyes ambientales, perpetrada por empresas,
es llevar su denuncia a las cortes locales y/o nacionales, con base en
la complicidad estatal (por acción u omisión) en la violación de los derechos
10
Ver en http://www.un.org/Overview/rights.html.
490

La construcción global del financiamiento internacional para el desarrollo
humanos. Esta opción es viable, aunque limitada: En primer término, por el
conocimiento estrecho y la poca importancia que le asignan los jueces locales
al derecho internacional; en segundo lugar, por el predominio al derecho internacional
por sobre el derecho constitucional o local vigente, cosa resistida en
muchos países. En la Argentina, ninguno de los tratados internacionales con
jerarquía constitucional examina la responsabilidad empresaria.
El CEDHA ha ejercido presión con éxito en las cortes locales haciendo
referencia a las obligaciones de derecho internacional y presionando internacionalmente
(a través de cartas de la sociedad civil, faxes, correos electrónicos)
y exponiendo a los jueces de las cortes locales por decisiones sobre comportamiento
empresario que tienen a resolver. Sin embargo, somos conscientes de
que no es la mejor ni la más idónea manera de hacer valer un derecho.
Otra opción disponible para afectados es acceder a los tribunales internacionales
de derechos humanos. Esta opción, sin embargo, debe generalmente
focalizarse en la violación por parte del Estado de los derechos humanos de las
comunidades afectadas. El caso de Botnia, por ejemplo, está siendo atendido
por la Comisión Interamericana y ya ha resultado en la apertura de un proceso
de pedido de informes de la Comisión al Gobierno de Uruguay. Si bien no anticipamos
una solución contundente del caso por parte de la Comisión, por las
presiones políticas que recibe la misma por parte de los Estados de Argentina y
Uruguay de no dejar avanzar la causa, podemos resaltar el valor y la publicidad
mediática que recibe el hecho de que la Comisión inicie una investigación de
estas características.
Finalmente, mencionaremos la evolución de lo que algún día pueden
llegar a convertirse en obligaciones internacionales vinculantes para empresas
bajo el derecho internacional: Las Normas de Naciones Unidas sobre Derechos
Humanos y Empresas Transnacionales y Otras Empresas Comerciales (llamadas
coloquialmente como “las normas ONU.”) 11
Al comienzo de la primera década del 2000, la ONU comenzó un proceso
de estudio de la complicidad empresarial en la violación de los derechos
humanos. Ello resultó en la creación de las normas de la ONU que hoy se erigen
como una serie de principios de derechos humanos y ambientales que deberían
guiar la conducta empresaria. Las normas ONU fueron aprobadas por la Sub-
Comisión de Derechos Humanos y, a pesar de no tener carácter vinculante para
las empresas, constituyen el punto de referencia para la conducta del sector
11
www.unhchr.ch/Huridocda/Huridoc.nsf/0/64155e7e8141b38cc1256d63002c55e8?Opendo
cument.
491

La construcción global del financiamiento internacional para el desarrollo
empresario en materia de derechos humanos. La evolución de la dimensión de
derechos humanos en el ámbito empresario está ahora siendo estudiada por un
Representante Especial nombrado por la ONU para desarrollar este terreno de
estudio y presentar recomendaciones a la ONU, las que seguramente incluirán
reflexiones específicas sobre cómo lograr que los Derechos Humanos, y en
particular los códigos voluntarios de conducta de las empresas y los estándares
industriales sean más efectivos, por no decir vinculantes.
Es suficiente decir aquí que la evolución de la discusión sobre la responsabilidad
empresaria en la violación de los derechos humanos ha sin dudas
llevado a una mayor discusión y a avances concretos. Esto es no sólo en las
ramificaciones específicas de la conducta empresarial relativa a los derechos
humanos, sino también respecto de impactos prácticos. Estos incluyen por
ejemplo, el desarrollo de políticas empresarias en materia de derechos humanos,
la creación de mecanismos de gestión y proyectos orientados a sintonizar
a las empresas con los derechos humanos, la elaboración de metodologías para
medir y calificar la performance de la empresa en materia de derechos humanos,
y en la publicación por parte de las empresas de información sobre cómo
la empresa aborda el tema de los derechos humanos. También ha resultado en
que terceros tomen este tipo de información para realizar denuncias allí donde
encuentran que la realidad no se condice con lo publicado. Sin embargo, el
cumplimiento propiamente dicho de las empresas con estructuras normativas
nacionales o internacionales de derechos humanos es aún difícil de medir y/o
controlar efectivamente.
3.4. Códigos voluntarios, guías y estándares industriales
Ya mencionamos la evolución constante en las últimas décadas de lo que
comúnmente se denomina Responsabilidad Social Empresaria (RSE) y de las
tensiones que surgen sobre si la RSE debería ser una acción solidaria voluntaria
(opinión que vierten la mayoría de las empresas), o si debería legislarse y ser
obligatoria (lo que proponen la mayoría de activistas de derechos humanos.)
Muchos aspectos y dimensiones de este debate son discutibles. La discusión
gira en torno a la utilización de códigos voluntarios o políticas internas, versus
la idea de que la RSE se debería legislar. Algunos legisladores, incluyendo un
reciente proyecto de ley aprobado por la legislatura de la Ciudad de Buenos
Aires, determinaron que la RSE debe ser una obligación. Otros opinan fuertemente
lo contrario.
La interpretación que hace un actor financiero de la RSE se expresa en
la siguiente —discutible— opinión:
492

La construcción global del financiamiento internacional para el desarrollo
“Creemos que las compañías tienen la obligación de entender que es
necesario trazar un claro límite entre el gobierno y el sector privado e
insistir en que es responsabilidad del gobierno proveer servicios públicos
básicos tan variados como protección de salud, cárceles, educación
primaria y seguridad nacional.” 12
A pesar de que podemos apreciar la contribución que una compañía
puede hacer como buen ciudadano corporativo y aquellos casos en que en
algunas circunstancias una empresa pueda querer contribuir a la sociedad
más allá de su pura actividad comercial, no compartimos la idea de que una
empresa “deba” hacer eso para convertirse en un buen ciudadano corporativo.
Lo que nos debe preocupar es el respeto de los derechos humanos por parte
de la compañía, que esté cumpliendo con sus obligaciones normativas y asegurarnos
que la compañía no se trepe por sobre esos límites en su búsqueda
de lucro. El compromiso autogenerado de las empresas a respetar códigos de
responsabilidad, o su alcance a la comunidad, o su actividad filantrópica son
bienvenidos, pero no son centrales en nuestro debate, que está basado en la ley
y en las obligaciones, no en compromisos voluntarios o actividades sociales
qué están por afuera de la naturaleza misma de la empresa.
Una petrolera como Shell en Nigeria o Unocal en Burma explotan recursos
naturales en la selva y se jactan de tener elaborados planes de responsabilidad
empresaria, mientras que son cómplices por muertes humanas a mano de los
servicios policiales que contratan para protegerlas. Este tipo de contradicción
entre la RSE y la práctica de la empresa en otros rubros es común.
Existen muchos códigos —derivados de las mismas compañías o de un
conjunto de compañías o Estados, o por organizaciones de la sociedad civil—
que establecen una serie importante de principios, estándares y compromisos
que pueden ser vistos como “derechos” (aunque en general voluntarios) “otorgados”
por los actores empresarios (o atribuibles a éstos), a los grupos con un
interés particular a las comunidades afectadas.
Algunos de los más conocidos son:
· Las Directrices OCDE para las Empresas Multinacionales
· Los Principios de Ecuador
· Los Principios de la Inversión Responsable
· Estándares ISO (14000, 9000, etc.)
12
“Global Investment Standards: The Way You Invest Matters,” en Domini Social Investments,
p. 13.
493

La construcción global del financiamiento internacional para el desarrollo
· SA 8000
· AA 1000
También podemos mencionar más genéricamente a Mejores Tecnologías
Disponibles (MTDs) o los Estándares de la Industria que también han venido a
definir la conducta empresaria en industrias específicas. Dichos estándares han
obtenido la suficiente adhesión y aceptación política entre actores empresarios
y estatales como para influenciar a organismos reguladores a adoptar umbrales
de lo que es socialmente tolerable (con independencia de que el estándar sea
o no vinculante legalmente.) Las MTDs están jugando cada vez más un rol
tendiente a establecerse en las leyes locales y normas, y muy probablemente
continúen haciéndolo. En dicho contexto, el desarrollo de las MTD es una
contribución positiva a la evolución normativa de la conducta y responsabilidad
social empresaria y coadyuvará a los umbrales que a su vez crearán los lazos
necesarios con las normas jurídicas y los derechos humanos.
La mera existencia de dichos códigos de conducta voluntarios, y el hecho
de que las empresas estén discutiendo los principios, normas e implicancias
de esos códigos en sus actividades, es un signo de que el mundo empresario se
está conduciendo en la dirección correcta.
Sin embargo, el movimiento RSE, en especial en la región de América
Latina, como apuntáramos arriba, ha estado en gran medida limitado a ayuda
o filantropía empresaria. Algunas empresas pueden incluso estar convencidas
de que trabajar con la comunidad y los intereses sociales es bueno para sus
negocios, lo que se denomina comúnmente “el caso económico” de la RSE.
En tanto que la evolución hacia la “filantropía estratégica” (aquella en alianzas
con la sociedad civil) puede ser considerada positiva, no se trata de una de las
preocupaciones más centrales y “reales” que subyacen detrás de la retórica de
los derechos humanos en el debate empresario.
Si bien el movimiento RSE está contribuyendo a proteger los derechos
de las comunidades afectadas, sufre grandes limitaciones en cuanto a la
comprensión de cómo las empresas pueden respetar los derechos humanos y
en cuanto a la diferencia fundamental que existe entre un código o principios
voluntarios y una obligación jurídica vinculante.
La discusión subyacente en materia de derechos humanos y derecho
ambiental y las empresas —que no penetra demasiado en el área de la RSE—
está basada en presupuestos muy distintos. En tanto las empresas pueden ser
de modo parcial buenos ciudadanos corporativos realizando donaciones de
caridad, su cumplimiento con los derechos humanos o normas ambientales
494

La construcción global del financiamiento internacional para el desarrollo
puede estar por completo desligado de sus programas de RSE. De hecho, los
grandes violadores de los derechos humanos, las grandes compañías de venta
al público que han sido cuestionadas por sus prácticas laborales, han recibido
reiteradas críticas de las comunidades afectadas en cuanto a sus prácticas
laborales, de contaminación e incluso por complicidad en homicidios por sus
guardias de seguridad.
Es irónico y sorprendente a la vez ver generalmente una gigante y visible
empresa recibir un premio RSE o ser resaltada como empresa responsable
por los medios empresarios o por institutos que promueven la RSE, cuando
persisten denuncias irresueltas o a veces condenatorias contra ellas por abusos
a derechos humanos, por contaminación ambiental, etc. Algunos ejemplos
de este tipo en Argentina son Shell, Wal-Mart, Cargill, Ledesma, Minera la
Alumbrera, y Monsanto que aparecieron en un reciente artículo en una revista
de negocios como “Los actores responsables.” 13 En uno de estos casos, incluso,
persisten hace años acusaciones con evidencia documentada de complicidad de
la empresa con la dictadura militar, en la desaparición de líderes sindicales, u
otros activistas que se levantaron en contra de abuso y contaminación. 14
La Empresa Wal-Mart, por ejemplo, ganó recientemente un premio RSE
en Argentina, en tanto que las prácticas laborales que sustenta son objeto de
estricta vigilancia por parte de organizaciones de derechos humanos y derecho
laboral en los Estados Unidos, como Human Rights Watch. 15 ¿Cómo es posible
que puedan coexistir ambas percepciones acerca de una misma compañía? Lo
más probable es que hay grandes vacíos en los que unos y otros entienden por
“responsabilidad.”
Este tipo de contradicciones, que de ninguna manera está generalizado
entre las empresas (pero que existe mucho más de lo que podríamos imaginar)
está basado en distintos entendimientos de lo que implica RSE para las empresas.
Lleva a prestar atención al hecho de que el movimiento RSE ha dejado de lado
en su agenda el respeto por los derechos humanos y las obligaciones jurídicas
13
“Los actores responsables,” Mercado, Noviembre 2007, p. 138.
14
Vales, Laura, “Che, Bisordi, apurá los expedientes,” Página 12, 29-IV-07,
http://www.pagina12.com.ar/diario/elpais/1-84269-2007-04-29.html; Equipo Nizkor y Derechos
Human Rights, “La complicidad del poder económico con la dictadura: el caso Mercedes
Benz,” 8-XII-03, disponible en http://www.derechos.org/nizkor/arg/doc/benz1.html; “Argentina
y «sus» papeleras,” La Fogata, disponible en http://www.lafogata.org/06planeta/planeta4/
pla_21-4.htm; Aredez Marquez, Ricardo, “Años de silencios, complicidades y espera,” disponible
en http://www.segundoenfoque.com.ar/palabrasaredez.doc y “Argentina y «sus» papeleras.
Complicidad, negocios y contaminación,” Biodiversidad en América Latina, disponible en
http://www.biodiversidadla.org/content/view/full/23490.
15
Ver en http://www.commondreams.org/news2007/0501-06.htm.
495

La construcción global del financiamiento internacional para el desarrollo
y se ha focalizado más en la llegada de la empresa a la sociedad en términos de
sus donaciones empresarias y la inversión social y postergando en su agenda
una mirada más profunda sobre los reales medios de producción y prácticas
empresarias de la compañía en relación con los procesos de producción, o las
operaciones sobre el terreno que deben ocurrir para que la compañía asegure su
plataforma de operación geo-socio-política-económica. Las actividades de la
RSE están frecuentemente divorciadas de los procesos de producción y generan
operaciones aisladas más ligadas con las relaciones públicas y con ejercicios
de imagen empresaria, por válidos y legítimos que estos sean.
En el caso de la pastera Botnia, hemos visto por ejemplo diferencias
notables en el personal bancario, como en Calyon, un importante banco de
inversión francés, en donde el personal RSE tenía una opinión acerca del
involucramiento de Calyon en la pastera Botnia, mientras que el personal de
finanzas del mismo banco tenía claramente una visión completamente distinta
del proyecto, ampliamente ignorando preocupaciones sociales y ambientales,
descartándolas como un tecnicismo no aplicable basado en el hecho que dado
que la inversión de Calyon no iba directamente al proyecto, los compromisos
sociales y ambientales hechos por Calyon bajo los Principios de Ecuador no
eran aplicables.
Los derechos humanos y las obligaciones de derechos humanos de las
empresas y su relación con el movimiento RSE se evidencia más recientemente
en casos que involucran, por ejemplo, grandes inversiones empresarias en la
industria de indumentaria, en donde se ha descubierto que distribuidores y
productores de importantes y muy rentables industrias de indumentaria obtenían
sus prendas a expensas de violaciones graves a los derechos humanos
(particularmente derechos del trabajo) llevadas a cabo en fábricas en donde
se explota a los obreros en condiciones laborales de esclavitud en centros
manufactureros sub-contratados. El control público sobre tales violaciones
alcanzó niveles sin precedente y engendró un conjunto de iniciativas (muchas
de las cuales nacieron de las empresas mismas) tendientes a respetar una serie
de principios éticos, voluntarios y auto-impuestos de conducta empresaria, y
sobre el compromiso de las empresas a cumplir ciertas prácticas laborales o
ética empresarial.
En una temprana evolución de dichas iniciativas y códigos voluntarios
(sobre todo los que aparecieron en los años 80’s y 90’s), no había mención
alguna a los derechos humanos o al derecho internacional en la discusión que
rodeaba a estas prácticas inaceptables que estaban sujetas al escrutinio público.
Si bien algunos activistas (en particular organizaciones de derechos humanos)
comprendían que estos temas empresarios caían dentro del ámbito de la pro-
496

La construcción global del financiamiento internacional para el desarrollo
tección internacional de los derechos humanos y que debían ser tratadas como
tales, sólo muchos años después (en la década del 2000) el discurso empresario
aceptó este nuevo enfoque de las obligaciones tendiente al respeto de los derechos
humanos. Hoy, en reuniones de alto nivel del movimiento RSE en las
Naciones Unidas, por ejemplo, es bastante común escuchar discusiones basadas
en la responsabilidad empresaria por violaciones a los derechos humanos; en
tanto que seis o siete años atrás dicha discusión no era frecuente. Estamos hoy,
en cuanto a lo que a derechos humanos concierne, en donde hace una década
estábamos en materia ambiental.
El hecho de que las empresas no quieran entender su responsabilidad
social empresaria como obligaciones legales conlleva invariablemente un
marco debilitado para canalizar y proteger efectivamente los derechos de los
afectados. Una empresa que ve su RSE como una serie de variables voluntarias
de conducta empresaria, o de filantropía empresaria, traducida en un equipo
de RSE que intenta conciliar la operación de la empresa con su proyección
social como mejor puede, en lugar de una serie de obligaciones legales que
deben ser incorporadas a cualquier costo a la manera de operar en su actividad
principal, probablemente tratará las dimensiones de su RSE con herramientas
y estructuras de gestión muy distintas.
Desde la perspectiva de los afectados, ya sean individuos o comunidades
que buscan asegurar el respeto o garantía de un derecho, o que buscan
reparación por un daño cometido por una empresa, la forma en la que el que
comete la violación (en este caso la empresa) trata una denuncia, también tendrá
efecto en como podrá o no resolverla. Esta tensión también se ve en los círculos
judiciales, los que, como las empresas, también han debido evolucionar en su
pensamiento en cuanto a la responsabilidad empresaria en las violaciones a los
derechos humanos. No vemos que dicha percepción haya avanzado sobremanera
en el contexto latinoamericano, limitando así los mecanismos de reparación y
la integridad del sistema de protección de los derechos humanos en la región.
En conclusión, el compromiso voluntario de las empresas en relación al
respeto del marco jurídico de los derechos humanos, no garantiza que dichos
derechos sean respetados, y no ofrece necesariamente un canal de reparación que
sea efectivo, transparente, equitativo y justo para un afectado que reclama por
la violación de sus derechos. Esta es una importante debilidad de los sistemas
y marcos voluntarios de cumplimiento de los derechos humanos.
Los compromisos voluntarios son sólo tan efectivos como los mecanismos
de denuncia y resolución de conflictos creados por las empresas mismas
(muchas veces dichos arreglos no existen), su compromiso real a cumplirlos, y
497

La construcción global del financiamiento internacional para el desarrollo
su efectividad en llamar la atención, responder, y resolver denuncias existentes,
o por los mecanismos estatales no-empresarios designados para monitorear el
cumplimiento de normas y leyes por parte de empresas.
El caso de Botnia nos ha demostrado que incluso en los niveles más altos
de evolución normativa en el marco empresario (el sistema financiero divisado
por la CFI), incluso una auditoria interna adversa que describe violaciones a
normas sociales y medioambientales, no es siempre suficiente para asegurar
que los actores financieros (públicos o privados) cumplan con sus propios
marcos normativos. En tanto no exista un proceso independiente, ejecutable y
vinculante puesto en marcha, el sistema siempre cederá ante el interés propio,
las prioridades políticas y la subjetividad, a expensas de los derechos humanos
y la protección de las comunidades afectadas.
A fin de cuentas, la integridad y efectividad de todo el sistema de acceso
a la justicia (en términos de encarar la violación de un derecho por parte de una
empresa) determinará si un derecho en particular está realmente protegido y un
individuo o una comunidad cuyos derechos han sido violados puede obtener
una reparación efectiva.
Esto abre la discusión a una serie de variables que también deben ser
consideradas, más allá del alcance de este artículo, que incluyen la capacidad
de los individuos de reconocer que ha ocurrido una violación a sus derechos; la
capacidad de los individuos y los sistemas de monitoreo sociales (no-estatales)
de denunciar las violaciones a través de los pertinentes mecanismos legales; el
interés de los representantes legales (abogados) de dar prioridad a los casos que
involuncran a empresas; y de los sistemas judiciales (fiscales y jueces sobre
todo) de dar prioridad a dichos casos y otorgar un remedio adecuado, sea una
multa o un castigo a los empresarios culposos.
4. Acciones a las que las personas o comunidades afectadas pueden tener
acceso
Quizás uno de los desafíos más grandes relacionados con el cumplimiento de
las empresas respecto de los derechos humanos y normas ambientales sea el
acceso de los afectados a mecanismos efectivos de reparación, que defiendan
y protejan sus derechos, estén éstos en normas nacionales, internacionales o
establecidos en códigos de conducta voluntarios o en políticas institucionales
de salvaguarda.
Una reparación efectiva ideal debería ser formulada en un sistema formal
y vinculante, en el cual el afectado por la conducta negligente empresaria pueda:
498

La construcción global del financiamiento internacional para el desarrollo
· Estar sistemáticamente informado de la conducta empresaria;
· tener acceso a información del sector público y privado sobre su
situación en relación a la conducta empresaria;
· saber cuáles son sus derechos relacionados con la actividad privada
de inversión;
· opinar sobre sus preocupaciones e intereses relativos a la inversión
propuesta o la actividad empresaria puesta en marcha;
· presentar una denuncia a un mecanismo (preferentemente imparcial)
con relación a un derecho vinculante o no vinculante determinado;
· recibir una revisión confiable de la denuncia, y tener una solución
justa o una acción para reparar la violación; y
· tener la seguridad de que la ofensa pueda ser corregida, el daño reparado
y que la violación no se repita.
El hecho de que dichos mecanismos sean o no legalmente vinculantes
(enmarcados en un sistema legal con un árbitro independiente o en un mecanismo
judicial) no debe necesariamente afectar el resultado. Está claro, sin
embargo, que un sistema que obliga a la empresa a cumplir con la normativa
tenderá a eliminar el abuso empresario de la ley. Obviamente, donde los sistemas
legales son débiles lo segundo difícilmente sucederá.
La percepción de efectividad y legitimidad y la real efectividad de un
mecanismo de reparación dependerá del resultado visible de los casos que le sean
sometidos, y de su capacidad para en efecto otorgar protección a los derechos.
Generalmente, los grupos activistas de derechos humanos luchan por la
creación de sistemas jurídicos vinculantes, para hacer responsables a las empresas
por violaciones a los derechos humanos. Sin embargo, dichos sistemas
en los países en desarrollo, particularmente en donde las grandes empresas
multinacionales están involucradas, pueden ser débiles e incluso inexistentes.
En algunos casos, las empresas pueden ser muy poderosas económicamente,
y tener una influencia importante en la producción local o incluso en el PBI,
lo que puede en los hechos significar que los mecanismos de reparación (hasta
los que están basados en estructuras legales vinculantes) pueden llegar a ser
sumisos a otros intereses, dependientes y no efectivos.
4.1. Mecanismos voluntarios de reparación adoptados por las empresas
Si bien a las empresas se las incentiva a ofrecer mecanismos de reparación,
procesos por los cuales un individuo afectado puede presentar una queja a la
empresa basada en violaciones al código de conducta o a otra acción empresa-
499

La construcción global del financiamiento internacional para el desarrollo
ria que pueda afectar los derechos de la comunidad, muy pocas empresas los
brindan de modo efectivo.
Estos mecanismos, si bien dotan de herramientas útiles para la resolución
de conflictos internacionales e incluso para problemas de la comunidad, son
generalmente limitados en su alcance, legitimidad y efectividad. Si bien son
efectivos para controversias menores de índole interno, y pueden ser eficaces
para resolver los problemas de la comunidad, a veces los conflictos adoptan
una importancia de otras magnitudes y pueden llegar a ser completamente
irresolubles sin la intervención de un tercero (el sector judicial, por ejemplo.)
En el caso de violación a derechos humanos, ambientales u otros abusos serios
que involucran a derechos inalienables, la parcialidad que ofrecen los canales
internos de la empresa para abordar una reparación, tienen el gran riesgo de no
ser suficientes para defender debidamente al interés de la victima.
4.2. Mecanismos de reparación de las IFIs
Al examinar la estructura de los mecanismos de reparación ofrecidos en el
marco de muchos casos de FID, debemos considerar los paneles de control
y auditoría como el Panel de Inspección del Banco Mundial (PIBM), y otros
paneles similares existentes en algunos IFIs regionales como el Banco Interamericano
de Desarrollo, o el Ombudsman y Asesor en materia de Observación
y Cumplimiento (CAO) de la CFI. Estos mecanismos, si bien en general no
son vinculantes para los procedimientos de gestión internacionales de los IFIs,
proporcionan una evaluación independiente importante en cuanto al cumplimiento
de un determinado proyecto con las Políticas de Salvaguardas Sociales
y Ambientales de la institución.
Paneles como el PIBM o el CAO, si bien no son vinculantes, crean incentivos
para las IFIs —y para las empresas que buscan financiamiento de las
IFIs— para que los aspectos sociales y ambientales de la inversión cumplan con
la normativa y estándares vigentes, incluso cuando esos incentivos no siempre
provean la presión necesaria para garantizar el cumplimiento. En tanto que en
algunos casos quejas o acciones en este tipo de mecanismos han alcanzado
resultados mensurables, otras veces, como en el caso de la pastera Botnia en
el Uruguay, la CFI y más generalmente el alto gerenciamiento del Grupo del
Banco Mundial (incluyendo el Directorio) han ignorado completamente las
recomendaciones y auditoría del CAO. Esta es una debilidad inherente de dicho
mecanismo de reparación y hasta tanto el aspecto no-vinculante de los mecanismos
de cumplimiento internacional se torne vinculante, la efectividad de estos
sistemas dependerá de la voluntad política del IFI y de las empresas de seguir
las recomendaciones de los paneles y de adherir a las políticas de salvaguarda.
500

La construcción global del financiamiento internacional para el desarrollo
No obstante, debe destacarse que la opinión de los paneles, y quizás
más todavía, la decisión final de una IFI como el Banco Mundial de resolver
otorgar financiamiento o no a una empresa, envía un mensaje muy fuerte a la
comunidad financiera (y a los actores del FID) en el sentido de que el proyecto
de inversión cumple con los estándares internacionales, y que de hecho cumple
con los compromisos de la institución de proteger a los grupos locales afectados,
incluso aún cuando en la práctica este no sea el caso. Este es un punto importante
dado que la integridad y la fuerza de los marcos normativos de salvaguardas y
su efectividad en proteger los derechos de las comunidades afectadas, depende
del esfuerzo voluntario de las IFIs de cumplir con su propia debida diligencia.
La integridad del sistema de derechos de una IFI (políticas) es tan fuerte como
sus compromisos en sostenerla.
Lo que hemos aprendido de la práctica en el caso de la pastera Botnia
y la participación de la CFI en el caso (la CFI tiene el deber de cumplir con
las políticas de salvaguarda del organismo) es que la exposición política sobre
la complicidad de la IFI en las violaciones a las políticas del organismo y en
su falta de debida diligencia, fastidia y asusta a los directores y responsables
de programas. Esto resulta en que el personal responsable del organismo esté
menos proclive a admitir faltas y que defienda radicalmente su postura, su reputación,
e ignore las falencias en el cumplimiento de políticas de salvaguarda
que conlleva el proyecto.
Por ejemplo, en el caso de Botnia, una mordaz auditoría e informes de
CAO, que esencialmente fallaron a favor de la denuncia de la comunidad de
afectados que peticionaba, no tuvo la capacidad de movilizar a la institución
a reparar sus ofensas en cuanto a políticas del organismo. Es lamentable que,
en este caso, aquello que sería de otra forma un mecanismo muy efectivo, de
control del cumplimiento de políticas (y de protección del derecho del afectado),
sea debilitada por la inhabilidad de la IFI de hacer responsable a su propio
personal en base a sus políticas de salvaguarda. Este es quizás el vínculo más
débil en el sistema de reparación del IFI.
La conclusión a extraer sobre los mecanismos de reparación de las IFIs
es que pueden ser foros importantes para presentar denuncias sobre violaciones
de políticas de salvaguarda y que pueden provocar impactos importantes en
los proyectos y correcciones a éstos; pero en términos de proporcionar una
protección efectiva y vinculante a los derechos de las comunidades afectadas,
no ofrecen, al presente, garantías suficientes para dicha protección.
501

La construcción global del financiamiento internacional para el desarrollo
4.3. Mecanismos de reparación nacional
El bienestar general y los derechos deben ser garantizados por mecanismos
estatales establecidos al efecto, y su seguridad sólo puede ser efectivamente
garantizada por mecanismos judiciales. En tanto estos mecanismos sean demasiado
débiles para proporcionar dichas garantías, la protección de los derechos
humanos continúa siendo deficiente.
Un problema sistemático para proteger los derechos de los grupos afectados,
presentado a gran escala en los proyectos de FID, es el relativo al poder
de las empresas frente a muchos gobiernos locales. En general una empresa
económicamente poderosa como Botnia, en el caso de las fábricas de pasta
celulosa, diseñará su proyecto en consulta con cada actor financiero, teniendo
como guía su propio análisis económico, encuestas de mercado nacionales e
internacionales, y el análisis del clima de inversión local y de las oportunidades
ofrecidas por un determinado gobierno receptor. Cuanto más importante sea
la inversión en relación al PBI del país anfitrión, mayor será la fuerza que la
empresa tendrá en sus negociaciones con el gobierno local en términos de exenciones
impositivas favorables, permisos para operar, concesiones o reformas
necesarias, requerimientos de infraestructura (v. gr. rutas o puertos), garantías
contra protestas y oposiciones locales, etc. Podemos imaginar la implicación y
relevancia de la inversión de Botnia, que fue la más grande inversión internacional
en la historia del Uruguay a un pequeño municipio de 35.000 habitantes
que llevaba casi 30 años estancando económicamente.
La evolución del clima de inversiones, y el proceso de negociación por
una gran empresa con un gobierno local relativamente débil, tiende a ubicar
los intereses empresarios por sobre los intereses sociales y económicos de las
comunidades locales. Es una práctica generalizada de las empresas multinacionales
asegurarse acuerdos de protección de inversiones, llamados Acuerdos del
Gobierno Local, que enmarcan los derechos que gobiernan la inversión. En la
práctica, mientras que las empresas insistan en que dichos acuerdos son meramente
contratos comerciales y que no violan los derechos de las comunidades
interesadas, pondrán a éstas en desventaja, dado que habitualmente los Estados
tenderán a garantizar los derechos de las empresas tal como están establecidos
en los mencionados acuerdos, más allá de los derechos de los grupos interesados
que puedan llegar a ser afectados por el proyecto de inversión. Infra ofrecemos
una descripción más detallada de estos acuerdos.
502

La construcción global del financiamiento internacional para el desarrollo
5. Tratados de Inversión (TIs) 16 y el CIADI
En la sección anterior mencionamos la importancia y la prioridad asignada
por los Estados al cumplimiento de las obligaciones estipuladas por los TIs,
por sobre los derechos de las comunidades interesadas y la obligación de los
Estados de respetar sus derechos humanos.
Debemos aclarar que los TIs apuntan generalmente a dos propósitos:
El primero, establecer un acuerdo bilateral entre dos países (el país anfitrión y
el país original de la empresa extranjera que hace la inversión) y el segundo,
establecer las pautas y derechos que gobiernan la relación comercial entre la
empresa y el país anfitrión. Ambos generalmente se complementan y trabajan
juntos, y el uno es el resultado directo del otro.
Los TIs y los contratos están adaptados y diseñados por las negociaciones
de los actores interesados. Como tales, debería ser natural que cada actor
(empresa o Estado) participe en la negociación en aras a proteger su respectivo
interés. Sin embargo, la práctica demuestra que los TIs se parecen mucho entre
sí, y que generalmente están diseñados de manera universal, para proteger los
intereses de los inversores. Con el tiempo, la parte empresaria de los TIs fue
descubriendo cuáles cláusulas las tienden a favorecer, y de esa manera, fue construyendo
un estándar internacional de TIs que favorecen a la larga la inversión.
Está ausente, en la gran mayoría de los TIs, cualquier mención de las
comunidades afectadas. Es más, generalmente las comunidades afectadas se
tratan en los TIs, no como tal, sino como posibles riesgos al proyecto, a causa
de manifestaciones en contra del proyecto que pueden incidir en su viabilidad
y rentabilidad. Es muy común ver cláusulas sobre inestabilidad política o social
que puede afectar al proyecto, y en este sentido, la empresa es favorecida, y el
Estado es quien debe cubrir eventuales pérdidas.
Por otro lado, los Estados no contemplan si los beneficios otorgados
en los TIs, de alguna manera afectan su capacidad de brindar la protección
necesaria a los derechos humanos de su población. No contemplan si los beneficios
y derechos otorgados al inversor limitan la capacidad del Estado, o si
están diametralmente en conflicto con la obligación del Estado de velar por el
cumplimiento y respeto de los derechos humanos.
Las empresas han aprendido cuál es el formato, cuáles las cláusulas
y cuáles los términos específicos que deben contener los TIs para proteger
16
Nota de traducción: Host Government Agreements.
503

La construcción global del financiamiento internacional para el desarrollo
mejor sus inversiones. Y los Estados, con tal de atraer inversiones, aceptan
dichas condiciones, siempre facilitando caminos simples y rápidos al FID. En
consecuencia, cuando los Estados negocian TIs, no están pensando por lo general
en las comunidades afectadas o en un lenguaje del acuerdo que refleje su
protección. Además, los paneles de resolución de controversias que a menudo
se establecen bajo los TIs, como el Centro Internacional de Arreglo de Controversias
Relativas a Inversiones (CIADI), sólo tienen en cuenta los derechos
comerciales y contractuales establecidos en los TIs y no tienen jurisdicción
para examinar las implicancias en cuanto a derechos humanos de las decisiones
del gobierno de respetar los TIs con las empresas. Esta tendencia seguramente
verá modificaciones luego de las experiencias de la República Argentina y las
decenas de denuncias que tiene por violar TIs en donde el gobierno argentino
argumenta basado en que su obligación de proteger los derechos humanos
(durante una crisis social y económica) que está por encima del deber respetar
los TIs firmados.
El caso de Aguas Argentinas, en donde el Estado argentino enfrenta
una controversia contra Suez en el CIADI, es un claro ejemplo de cuando una
decisión del gobierno de revocar los derechos establecidos en el TI en el medio
de una emergencia social (respetando los derechos de los consumidores de
agua contra los acuerdos originales con las empresas que establecían el precio
dólar) demuestra cómo juegan las tensiones entre los derechos humanos/TIs
(en general favoreciendo a los intereses empresarios) en el plano internacional.
Finalmente, las comunidades afectadas casi nunca son consultadas en
el proceso de negociación, preparación y ratificación de un TI, al menos no
conocemos experiencias donde se haya hecho. Esto necesariamente implica
que las preocupaciones de la comunidad tienen poco o nada de peso en el
lenguaje final de los TIs.
Las controversias sobre el cumplimiento de los TIs se ventilan generalmente
ante el Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a
Inversiones (CIADI), un panel ad hoc que nació como un pacto de caballeros
globalmente aceptado para que el Presidente del Banco Mundial interviniera
en la resolución de diferendos comerciales entre Estados y empresas.
El Banco Mundial contrató un equipo legal extenso para asesorar jueces
ad hoc para los múltiples casos que empezaron a llegar al tribunal. Su sede sigue
en el Banco Mundial. Muchos han criticado la naturaleza parcial del CIADI
dado que en muchas controversias, una de las agencias del Grupo del Banco
Mundial co-financia la inversión.
504

La construcción global del financiamiento internacional para el desarrollo
Algunos de los puntos críticos a tener en consideración en las características
generales de los TIs son:
· La importancia y prioridad por sobre la legislación nacional que se
les asigna a los TIs y contratos;
· el gran desequilibrio de poder que puede llegar a existir entre la
empresa (que trae grandes inversiones) y el gobierno anfitrión (local o
nacional) y la subsiguiente influencia que la empresa ejerce en los tres
poderes del gobierno (Legislativo, Judicial o Ejecutivo) lo que puede
trasuntar en una falta de intención de someterlos a juicio;
· las cláusulas de estabilización en los TIs que limitan la responsabilidad
empresaria y posicionan a los gobiernos anfitriones (y a las comunidades
afectadas) en desventaja para proteger los derechos de la comunidad
por sobre los derechos comerciales;
· la falta de conocimiento por parte de los afectados de las cláusulas
del TI o incluso de sus derechos frente al impacto de la actividad de los
inversores;
· la falta de recurso de los afectados locales en los TIs; y
· la incapacidad o falta de voluntad de los mecanismos de solución de
controversias de los TIs (como el CIADI) de considerar las obligaciones
de derechos humanos o del derecho ambiental en los diferendos
contractuales entre los gobiernos receptores y las empresas.)
Los TIs evidentemente no están diseñados para proteger los derechos
de las comunidades afectadas e incluso, a veces pueden llegar a ir en contra
de dicha protección. Un área que debería ser desarrollada en la evolución de
los TIs es analizar las implicancias que para las comunidades afectadas tienen
las cláusulas de estabilización, la incorporación del lenguaje de los derechos
humanos en los TIs (posiblemente una formulación que exima a los gobiernos de
cumplir con los contratos cuando el cumplimiento ponga en riesgo la protección
de los derechos humanos), o incluso ampliar la jurisdicción de los tribunales
encargados de resolver las controversias en términos de las implicancias para
el cumplimiento de los derechos humanos que conllevaría a defender los intereses
de los TIs y de las empresas por sobre los de las comunidades afectadas.
6. Naturaleza interrelacionada de la estructura de gobierno del FID
En nuestra labor con relación a la FID, hemos encontrado que los actores que
operan en ella están mucho más interrelacionados de lo que podría parecer a
primera vista, y que se apoyan los unos a los otros para obtener legitimidad,
para crear seguridad de política y de inversión y para fortalecer su lobby con
respecto a la inversión propuesta y los objetivos de desarrollo que la gobiernan.
505

La construcción global del financiamiento internacional para el desarrollo
A pesar de la existencia de poderosas salvaguardas de políticas que emanan en
general de las IFIs, estos actores y su dinámica no están necesariamente dirigidos
hacia la protección de las comunidades afectadas y no ubican los derechos de
los afectados por sobre o en un pie de igualdad con los derechos comerciales,
los que tienden a tener prelación.
En tanto una acción por parte de un afectado, una organización de la
sociedad civil o cualquier otro actor que intente presentar una demanda por
violación a sus derechos, en las que se invoque la afectación de un derecho o se
solicite la reparación o el cese de una violación, esté acotada a un actor particular
o una dimensión de la inversión, dicha acción tendrá una capacidad limitada
de proporcionar una protección efectiva. La difusión del riesgo inversor y la
distribución de la participación entre los actores estatales en un determinado
proyecto FID, tienden a aislar a cada actor (empresa o estado) de tener que
enfrentar controles sobre su responsabilidad en la violación de algún derecho.
Por el contrario, como cada uno de los actores es confrontado públicamente,
por complicidad presunta en la violación de los derechos de los afectados, la
resonancia del tema que rodea a la presunta violación tiende a aumentar la
posibilidad de que la ofensa sea tratada y posiblemente resuelta.
La tendencia a la atomización de los foros y la multiplicidad de actores
que componen un determinado proyecto, se potencia en contra de la protección
de los derechos por la incapacidad generalizada y la limitación del denunciante
(técnica y económica) de enfrentar a todos los actores por separado; y como
no hay foros únicos para llevar una denuncia en un caso de FID, esta barrera
es casi insuperable.
Lo que hemos aprendido del caso de Botnia es que la mera presentación
de una demanda contra un IFI (a través de una queja al CAO) no fue suficiente
para que la IFI o la empresa se conformaran a un proceso de reparación. No
fue sino hasta que otros actores financieros fueron puestos bajo la lupa y que su
complicidad en la violación fue puesta en duda en la esfera pública, que dichos
actores comenzaron a tomar medidas para hacer frente a las acusaciones, tomar
posición e intentar resolver la controversia.
La lección importante que extraemos de esta experiencia es la necesidad
de analizar cualquier conflicto que se presente en el marco del FID de un
modo amplio, multifrentista, y exhaustivo, identificando cuidadosamente lo
que llamamos los conductores del FID (drivers.)
Los conductores del FID pueden ser definidos como aquellas instituciones,
privadas o públicas, que facilitan, crean incentivos para, o hacen el proyecto
506

La construcción global del financiamiento internacional para el desarrollo
FID viable. Cada uno de estos actores tiene respectivas obligaciones legales,
morales y éticas (y pueden o no tener cada uno mecanismos de reparación de
las violaciones a las obligaciones.) Las comunidades afectadas también tienen
ciertos derechos frente a estos actores (éstos pueden estar contenidos en leyes
locales, en el derecho internacional, en principios o códigos voluntarios, o en
políticas de salvaguarda de las mismas instituciones financieras, si las tienen.)
Resulta clave para lograr el avance de la protección y el respeto de los
derechos humanos y obligaciones ambientales en el FID, activar los mecanismos
existentes o crearlos cuando no existen, para la protección de dichos derechos,
ante cada uno de esos actores, de un modo colectivo y global.
7. Cabildeo Integral 17
Una lección importante aprendida en las estrategias de litigio formal y extrajudicial
llevadas a cabo para proteger los derechos de las comunidades afectadas
contra las violaciones a sus derechos en el caso de la pastera Botnia apunta a
la importancia de desarrollar un enfoque integral de cabildeo.
El CEDHA ha trabajado en desarrollar lo que llamamos Comprehensive
Advocacy Framework and Strategy (Estrategia y Marco Integral de Cabildeo.)
La idea principal de este enfoque está basada en un análisis detenido del
contenido del derecho en cuestión, la identificación de los actores (privados
y públicos) responsables por la protección del derecho, la detección precisa
de las acciones del actor que los viola, la exhaustiva detección de las normas,
regulaciones, y leyes que gobiernan a los individuos y organismos responsables,
sumado a un análisis de las dinámicas sociales y comunicacionales que valoran
y temen (por el riesgo a su reputación o libertad) las personas que conducen las
actividades de los responsables. Esto se complementa con una estategia amplia
multifacética, en la que se encaran denuncias, comunicaciones, y se realiza una
red de contactos para intercambiar información y visibilizar la causa lo más
posible en los ámbitos de mayor resonancia e impacto.
El análisis del contexto de la violación de un derecho, y los derechos
específicamente violados en el caso de un proyecto FID, pueden incluir, por
ejemplo, derechos establecidos por:
· Una IFI que cofinancia una inversión (a través de sus Políticas de
Salvaguarda);
17
Nota de traducción: Original en inglés: comprehensive advocacy.
507

La construcción global del financiamiento internacional para el desarrollo
· códigos voluntarios de la empresa o de las instituciones de financiación
privada que brindan apoyo a la inversión;
· códigos voluntarios internacionales;
· leyes nacionales que rigen la conducta empresaria (tanto en el país
receptor de la emisión como en el país de origen de la empresa); o
· el derecho internacional.
En el enfoque global que propugnamos es clave identificar los derechos
de las comunidades afectadas mencionados arriba con el correspondiente actor
que es responsable y/o está obligado a respetar y proteger ese derecho y con
el actor o agente que es el perpetrador de su violación, y finalmente con el
mecanismo de solución (legal o de otro tipo) que es responsable de encarar
acusaciones de violaciones de ese derecho. Un conflicto dado puede tener
dimensiones muy complejas en las actitudes y las acciones de los actores, o
en los intereses contrapuestos, conflicto de derechos, etc. y cada caso debe ser
analizado e incorporado en un marco de incidencia y una estrategia adecuada.
Desarrollar una estrategia de incidencia para defender los derechos de
las comunidades afectadas en la mayor cantidad de estos derechos, marcos y
sistemas de reparación posibles es esencial para acrecentar la efectividad de
las acciones tomadas para proteger el derecho en cuestión, y para hacer resonar
entre los actores responsables, la gravedad del problema, y esclarecer ante ellos,
su complicidad colectiva en las violaciones.
Al punto que estos canales estén bien identificados y las estrategias y
acciones pensadas para promover el acceso a la justicia en cada una de ellos, el
potencial para proteger los derechos de las comunidades afectadas se incrementa,
aunque nunca se garantiza, ya que ninguno de estos canales tiene procesos
vinculantes, ni está orientado aún a dar respuestas serias a demandas por violaciones
de derechos humanos. Una estrategia adecuada debe necesariamente
tener una diversidad de elementos y de dimensiones de incidencia para lograr
ser efectiva. Éstas pueden incluir:
· Una estrategia legal efectiva;
· canales de comunicación apropiados con los perpetradores y las
agencias de control;
· vínculos e intercambio fluido con las autoridades judiciales o de
cumplimiento de la ley (locales o internacionales);
· una estrategia de comunicación efectiva, a nivel local e internacional;
· la identificación de los conductores de la inversión (qué instituciones
hacen a la inversión viable);
· la identificación de las áreas sensibles de influencia de los conductores;
508

La construcción global del financiamiento internacional para el desarrollo
· una lista extensa e integral de correos electrónicos o una lista de
diseminación para los grupos de interés (o accionistas) de los actores
financieros para informar de modo regular y sistemático sobre el desarrollo
del caso.
Podemos enumerar algunos de estos foros como ejemplos de cómo
la violación a los derechos de las comunidades afectadas que emanan de los
impactos sociales y ambientales negativos del FIDs pueden ser canalizados a
través de los mecanismos de reparación de una manera integral. Ninguno de
éstos, de manera individual, es necesariamente mejor o peor en su capacidad
de proporcionar una reparación efectiva, pero cada uno en sí provee un foro
público y políticamente visible en donde el mero hecho de que una demanda
haya sido presentada contra un actor estatal, una institución financiera intergubernamental,
o contra una empresa, torna visible el caso, e incrementa
las posibilidades de la comunidad de afectados de recibir reparación por las
violaciones cometidas contra ella.
Es interesante analizar la estrategia seguida en el caso de Botnia ya
que dichos foros no solamente fueron identificados, sino que se presentaron
denuncias en muchos de ellos, auto-respaldando las denuncias en sí mismas,
y haciendo eco de las violaciones en un ámbito internacional muy amplio. La
resonancia que se logró en el caso lo insertó indiscutiblemente a nivel internacional
de tal manera que ninguno de los actores quedó libre de críticas en
algún espacio que era de importancia para ese actor. Se creó mediante la multiplicidad
de denuncias, de hecho, una especie de unificación de escenario, una
plataforma de apalancamiento para llevar las violaciones al escrutinio público y
consiguientemente presionar a la empresa, al Estado de Finlandia, al Uruguay
y al Banco Mundial para que analizaran con mayor detenimiento el proyecto
para buscar posibles opciones para una solución al conflicto presentado.
Ello resultó en que una de las pasteras se retirara (la pastera de la empresa
española ENCE.) Botnia, sin embargo, por razones que van más allá del
análisis de este artículo, continuó con su plan de inversiones.
En el caso de la pastera Botnia, financiada por la CFI y apoyada por
Finlandia y Uruguay, el CEDHA presentó acciones basadas en varias iniciativas
voluntarias pero también en foros legales vinculantes, las cuales juntas
proveyeron una interesante e innovadora estrategia hacia el cabildeo de los
derechos de la FID. Estas acciones incluyeron:
· Una denuncia contra la CFI, Botnia y ENCE al Ombudsman (CAO)
del Banco Mundial;
509

La construcción global del financiamiento internacional para el desarrollo
· tres denuncias por violación a los Principios de Ecuador a los tres
grandes bancos internacionales de financiación (Grupo ING, BBVA y
Calyon);
· una petición por violación a los derechos humanos presentada contra
una de las mayores instituciones financieras (Nordea);
· cuatro denuncias presentadas basadas en violaciones a las Directrices
OCDE (contra Botnia, Finnvera-the Finnish ECA, y Nordea);
· dos denuncias a las oficinas del Ombudsman de la UE y del gobierno
de Finlandia;
· una petición contra Uruguay ante la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos por violaciones de los derechos humanos de las
comunidades afectadas de nacionalidad argentina;
· una querella penal contra los directores de la compañía en las cortes
de Argentina (que incluyó la primera vez en que se alegó la complicidad
de uno de los integrantes del Directorio Ejecutivo del Banco Mundial
que votó para financiar el proyecto a pesar de las conclusiones del CAO
de que éste no cumplía con las Políticas de Salvaguarda del Banco.)
Debe destacarse que, en algunos casos, foros particulares, en especial
los foros no vinculantes, designados para proteger los derechos de las comunidades
afectadas, pueden no llegar a tener procedimientos o mecanismos de
presentación de quejas para controlar su cumplimiento. La inexistencia de
procedimientos de queja no debería impedir a las comunidades afectadas y a
los grupos de la sociedad civil proseguir con una denuncia, dado que las virtudes
de los procesos informales a través de hacer dirigibles, dar visibilidad y
prioridad a una queja no son necesariamente excluidas o anuladas por la falta
de procedimientos formales. El mero hecho de presentar una denuncia puede
tener impactos políticos y mediáticos importantes, con independencia de la
formalidad (o falta de ella) del proceso mismo. En caso de la pastera Botnia,
por ejemplo, CEDHA presentó las siguientes quejas en foros que no tenían
procedimientos formales de reclamación, algunas con resultados muy positivos
y fortalecedores:
· Pedido de Información al Gobierno Finlandés sobre la participación
de agencias estatales finlandesas en el proyecto Botnia (ejerciendo derechos
establecidos bajo la Convención Aarhus) Resultado: Respondió
con información pertinente;
· Denuncias por Violación a los Principios de Ecuador contra el Grupo
ING de los Países Bajos por violaciones a los Principios de Ecuador
(no existe un procedimiento de denuncia, fue presentado directamente
al banco con una amplia difusión pública); Resultado: El banco retiró
US$ 480 millones del proyecto;
510

La construcción global del financiamiento internacional para el desarrollo
· Denuncia por Violación a los Principios de Ecuador contra Calyon de
Francia (una banca privada) por violaciones a los Principios de Ecuador
(no existe un procedimiento de queja, fue presentado directamente al
banco con una amplia difusión pública); Resultado: El banco invitó a
CEDHA a dialogar pero eligió apoyar a Botnia, mas de ahora en adelante
considerará establecer un mecanismo de queja y personal dedicado al
asunto;
· Denuncia de Incumplimiento de Derechos Humanos contra Nordea de
Suecia (una banca privada) por violaciones a sus propios compromisos
voluntarios a la protección internacional de los derechos humanos,
presentado directamente al banco con una amplia difusión pública);
Resultado: Reunión con el banco, pero sin respuesta subsiguiente;
· Denuncia al Ombudsman de la UE; en proceso;
· Denuncia ante el Ombudsman de Finlandia para revisar el manejo
del Estado finlandés, la transparencia y su relación con la inversión de
Botnia; en proceso.
Estas presentaciones lograron una alta visibilidad para el caso, contribuyendo
a la preocupación global por la protección de los derechos de las
comunidades afectadas y ejerciendo una enorme presión en las instituciones
financieras y estatales que hicieron la inversión viable, para considerar los temas
de derechos que surgieron frente a este proyecto de FID, y en última instancia
han incrementado el potencial de los derechos en cuestión en procura de que
sean respetados y protegidos.
8. Conclusiones
Este artículo examina los derechos de las comunidades afectadas y los mecanismos
de acceso a la justicia disponibles para garantizar los derechos humanos en
el contexto del Financiamiento Internacional para el Desarrollo (FID.) El análisis
incluye un estudio de las leyes vinculantes, normas no-vinculantes, reglas,
códigos voluntarios y mecanismos de reparación que han sido establecidos para
garantizar los derechos de las comunidades afectadas en los proyectos de la FID.
Hemos encontrado que existe una gran gama de derechos o cuasi derechos,
y variados grados de efectividad de los mecanismos establecidos para
proteger dichos derechos.
También hallamos una amplia variedad de compromisos de los actores
financieros y distintos niveles de prioridades asignadas respecto a estos derechos,
así como también diferentes estamentos en la capacidad de los actores
511

La construcción global del financiamiento internacional para el desarrollo
estatales de actuar como protectores o garantes de los derechos de las comunidades
afectadas.
Si bien los mecanismos globales establecidos para defender los derechos
de las comunidades afectadas adolecen de importantes limitaciones para
lograrlo, la discusión en torno a los intereses de las comunidades afectadas, sus
derechos, la obligación del sector financiero (público y privado) de garantizar
dichos derechos, y el rol del Estado en protegerlos, está —a todas luces—
avanzando y evolucionando.
Como sociedad, nuestro objetivo debería ser trabajar hacia una mayor
accountability de las empresas (responsabilidad vinculante) y que los Estados
se aseguren que las comunidades locales no sean afectadas adversamente por
las inversiones a gran escala que sólo están dirigidas a aumentar el lucro comercial,
con poca —inexistente o meramente cosmética— consideración por
las externalidades negativas de carácter social o ambiental.
La industrialización, el desarrollo económico y el crecimiento del sector
privado no son intrínsecamente objetivos malos o indignos, pero deben ocurrir
en un contexto de desarrollo equitativo, protección a los grupos marginales
y vulnerables, y desde luego dentro de un contexto en el cual los derechos
humanos y el derecho ambiental sean respetados.
La globalización y la democratización de nuestra sociedad, si bien presenta
muchos desafíos para asegurar un desarrollo equitativo y justo, también
ofrece variadas oportunidades a las comunidades locales y a las sociedades en
su conjunto para llevar a cabo los objetivos de desarrollo del milenio. El acceso
global de las comunidades afectadas a la información y a una participación
creciente en la toma de decisiones, o la capacidad de participar activamente o
influenciar el desarrollo de las políticas públicas, está lentamente mejorando
el área del FID en términos de garantizar los derechos y en asegurar el cumplimiento
de los actores financieros y estatales con la obligación de proteger
los derechos de las comunidades afectadas.
Por supuesto, estos sistemas todavía adolecen de importantes e inherentes
debilidades en aras a garantizar su actuación decisiva y efectiva para proteger
los derechos humanos. En particular, es necesario el desarrollo de sistemas
de acceso a la justicia que sean efectivos, independientes y vinculantes, para
proporcionar legitimidad e impacto a los sistemas y procesos existentes, los
que son generalmente débiles.
512

La construcción global del financiamiento internacional para el desarrollo
La sociedad civil está explorando nuevos canales de cabildeo y de apertura
de nuevos foros, así como también está vislumbrando estrategias de incidencia
para hacer responsables a las empresas por violaciones a sus obligaciones en
materia de derechos humanos. La expansión y evolución de dichos ejercicios
piloto son críticas para explorar las avenidas de protección de derechos.
Se necesita prestar más atención para balancear el campo de juego llevando
los derechos humanos de las comunidades afectadas por encima y más
allá de los intereses empresarios, particularmente dado el relativo y desigual
(superior) poder que las empresas tienen sobre los gobiernos receptores y posteriormente
sobre las comunidades en donde realizan su inversión. No debe
ser subestimado el rol que los Estados, las organizaciones internacionales e
intergubernamentales como el Banco Mundial o las Naciones Unidas pueden
jugar en la evolución de dicho contexto.
En conclusión, es importante reconocer que hace sólo unas décadas,
grandes empresas multinacionales operaron en un campo sin consideraciones
ni discusiones o consciencia de los impactos a gran escala de las inversiones en
el ambiente, y menos aún en relación a la protección de los derechos humanos
o la salud de la comunidad y calidad de vida.
Las primeras consideraciones tuvieron lugar en relación a la protección
ambiental y estándares laborales que lentamente progresaron en forma más
amplia en relación a derechos humanos y otras normas sociales y de conducta.
Esta es una evolución saludable y hay un avance, aunque estemos todavía lejos
de lograr un entendimiento común y un acuerdo en considerar a las corporaciones
como sujetos de derecho internacional respetuosos de derechos humanos y
tan responsables de respetarlos como los Estados signatarios de los principales
tratados de derechos humanos.
A medida que avancemos como sociedad, y se logre un entendimiento
universal sobre la importancia de los derechos humanos para el comportamiento
empresario, terminaremos por alcanzar nuestro objetivo.
513

La globalización y el nuevo
espacio público en la Argentina
Por Martín Federico Böhmer 1
A partir del diez de diciembre de 1983, el comienzo de su era democrática, la
Argentina ha tomado una serie de decisiones que han modificado drásticamente
su cultura jurídica. En efecto, durante poco más de un siglo el derecho (en los
papeles un sistema mixto, que tomaba reatazos de la tradición norteamericana
y de la europea) 2 se había caracterizado sobre todo por su impronta continental.
Esta concepción de lo jurídico y de los roles de los operadores del derecho se
había configurado en consonancia con la necesidad política de centralizar el
poder pocas manos (cuando no en una sola.) 3 La idea era sencillamente homo-
1
Profesor de derecho, Universidad de San Andrés y Universidad de Buenos Aires, Investigador
Principal de CIPPEC.
2
“Although technically within the civil code family, Latin American judiciaries also show common
law influences; constitutional arrangements (a definition of separation of powers which
in a majority of cases gives the judiciary, not the Ministry of Justice, responsibility for its own
governance, administrative management, and internal appointment system) and some specific
practices (judicial review, occasional use of juries) often imitated US models. This mixture and
the broader historical and societal setting gave a unique twist to Latin American institutional
patterns.” (Hammergren.)
3
“In terms of ideology, Latin American liberals were deeply affected by the task of creating an
effective state authority and usually placed the values or order and stability above the idea of
political liberty. They created a conservative brand of ‘nation-building’ liberalism whose main
concern was the creation rather than the limitation of political power. This, however, does not
turn Latin American liberalism into an insidious form of authoritarianism. As was the case with
the founders of the USA, Latin American liberals were opposed to despotic and arbitrary rule
and sought an effective protection of civil rights. They simply wanted a strong legal authority for
exceptional times, trusting that the progress of civilization would reduce the need to restrict the
sphere of political liberty.” (Negretto y Aguilar-Rivera, 2000:368-369.)
“The liberal regimes of Argentina and Mexico achieved political stability in the 1880s through the
formula of centralized government and sharing power by consensus. Both the centralization of
power and the system of electoral control by the ruling elites were functional to national integra-
515

La globalización y el nuevo espacio público en la Argentina
geneizar el derecho en toda la Nación y someter a los demás poderes públicos
a la disciplina centralizada en Buenos Aires en la convicción de que una férrea
autoridad nacional terminaría con la anarquía y sentaría las bases de un Estado
moderno, aunque autoritario y excluyente.
La concepción del derecho que existía hasta mediados del siglo XIX
fue modificada para ajustarse a esta concepción política. En efecto, esta nueva
concepción de lo jurídico y su visión correlativa respecto del rol de los jueces
afirma, por un lado, que los sistemas jurídicos pueden dar soluciones unívocas
a todos los problemas que se le presentan (convicción que se conoce con el
nombre de “formalismo”) dado que es parte de esta ideología la negación de la
existencia de lagunas jurídicas o de contradicciones entre reglas en los sistemas
normativos. Por otro lado, ese formalismo es condición de posibilidad para
sostener una actitud de absoluta deferencia al derecho positivo sin importar
cuál sea su contenido o su fuente de legitimidad (lo que Carlos Nino llamara
“positivismo ideológico.”) 4
Así, en esta nueva concepción, los jueces recibían y aceptaban como
obligatorios los contenidos normativos de quien fuera que detentara el poder,
sin importar que lo hiciera a través de elecciones fraudulentas, o en las cuales
un partido que representaba a gran parte de la población estaba proscripto, o
directamente por medio de golpes de estado. 5 Esta deferencia a los órganos
políticos se justificaba en la idea de la imparcialidad formalista de los jueces. En
efecto, la concepción de la tarea del juzgador consistía en verse como un mero
aplicador neutral de la voluntad del legislador. En este sentido la codificación, y
en particular la forma en que se recibió al Código Civil en la academia jurídica
y en las facultades de derecho, brindó las herramientas para llevar adelante con
cierto éxito el proyecto formalista y la separación entre política y derecho. Pero
en estas orillas la idea originalmente democrática de la deferencia judicial a la
supremacía legislativa se trastoca en pantomima cuando se respeta a quienquiera
que se haga con el poder de la forma que sea.
tion and political order. Yet, these same institutions restricted the emergence of an independent
electorate that could have provided incentives for the early creation and gradual incorporation
of alternative parties at regional and national level.” (Negretto y Aguilar-Rivera, 2000:396).
4
Nino, 1984:32.
5
“Latin America’s judiciaries have tended to be less functionally relevant and at the same time
more politically penetrated than their European counterparts. While they have sometimes been
manipulated by the powerful, they have just as often been ignored. Lacking a politically or economically
significant clientele, at least as regards their formal functions, they have become nests of
secondary vested interests relying on survival strategies that range from intentional irrelevance
to abject subservience to the power holders of the day.” (Hammergren.)
516

La globalización y el nuevo espacio público en la Argentina
Durante sus primeros cuarenta años el Código reinó solo, y recién
a comienzos del siglo XX necesitó la ayuda de la doctrina como autoridad
supletoria. Aun así, los libros y tratados que explicaban nuestra legislación se
cuidaban de presentarse como nada más que la explicación de las soluciones
que brindaba el Código a problemas novedosos. La jurisprudencia, por su parte,
seguía entendiéndose como su aplicación neutral. Así se cumplía el proyecto
formalista de desacoplar al derecho de la política dejando el diseño de las políticas
públicas en manos de quien sea que detente el poder, y al Poder Judicial
como el encargado de la solución caso por caso de controversias que debían
resolverse con el texto de la ley.
Por su parte, la defensa judicial de los derechos constitucionales (parte
de la herencia norteamericana de este sistema mixto) era una actividad marginal
y quedaba reducida a las excepcionales circunstancias de los recursos extraordinarios
federales por inconstitucionalidad que de vez en cuando admitían los
tribunales pero que en general debían llegar por recurso de queja ante la Corte
Suprema de la Nación. Aun así, los derechos eran divididos en operativos
(ejecutables) y meramente programáticos (que requerían una regulación para
ser ejecutables ante la Justicia), una distinción que recortaba las facultades del
Poder Judicial para intervenir en acciones u omisiones inconstitucionales. La
situación de orfandad de los derechos se agravaba por la utilización de la doctrina
de las cuestiones políticas no justiciables que hacía explícita la deferencia
de la Justicia a los poderes políticos. 6
La concepción de lo que se entendía por “caso o controversia” formaba
parte de esta concepción de lo jurídico, dado que reducía la misión del tribunal
a la solución del caso sometido a su jurisdicción dejando de lado en principio
la posibilidad de extender su doctrina a casos similares o a clases de personas
o de situaciones que se encontraran bajo la regla sentada por el tribunal para el
caso. En el mismo sentido, una teoría del derecho administrativo muy deferente
a razón de estado y despreciativa de los derechos de los ciudadanos, la limitación
de la legitimación procesal a quienes representen intereses individuales y las
altas barreras de entrada a la posibilidad de dirimir violaciones colectivas de
derechos mantenían al poder judicial fuera de la deliberación sobre la adecuación
constitucional de las políticas públicas y en general sobre la mejor forma de
hacer honor a las promesas de la Constitución. La característica central de este
esquema consistía en la discrecionalidad del ejercicio del poder público, en la
virtual inexistencia de frenos y contrapesos. 7 Por lo tanto la idea de derechos,
6
“To recapitulate: first, rights are not unalienable in Spanish America; and second, congressional
bodies are charged with the definition and qualification of these rights.” (Dealy, 1968:54.)
7
“…[A] desire among the elites to develop and transform the region which they believed to be
backward led to the adoption of constitutions and laws that provided significant power to the
517

La globalización y el nuevo espacio público en la Argentina
en su aspecto de límites a la voluntad política, se situaba en los márgenes de
la cultura jurídica argentina.
En estas circunstancias, el derecho internacional, en particular los tratados
internacionales, no brindaba soluciones sino que agravaba la situación.
Una larga discusión sobre su status impedía su utilización eficaz ante los
estrados judiciales. En efecto, la controversia sobre su jerarquía respecto a la
de la Constitución y, una vez más, el supuesto carácter programático de sus
normas mantenían a la comunidad internacional a una prudente distancia de
nuestros tribunales.
Lo que sucedió a fines de la década de 1970 y comienzos de la siguiente
puede ser formulado en términos de lo que Hubert Dreyfus llama reconfiguración.
8 En efecto, por medio de la acción de ciertos grupos de personas, lo que
se encontraba en los márgenes de nuestra cultura jurídica (y ahora yo agregaría
política), pasó a ser central: La idea de derechos. En particular cierta forma
de entender a los derechos humanos reconfiguró para las décadas siguientes
la concepción del derecho, el rol de ciertos actores sociales y los procesos a
través de los cuales estos actores son llamados a articular el nuevo paradigma.
Muchos fueron los ámbitos en los cuales esta reconfiguración resultó
en modificaciones asombrosas para quienes venían trabajando en el paradigma
anterior. En particular el derecho penal y la interpretación del las garantías
constitucionales del debido proceso fueron puestas en tensión por la demanda
de “juicio y castigo” a las violaciones sistemáticas de derechos humanos. 9 Pero
central state. The cure for underdevelopment was oligarchy and dictatorship today, a more inclusive
republican government tomorrow. Law in Latin America did not take a failed path, but, as
this Article argues, a different path which comported not only with the legacy of Spain but also
the manner in which constitutions and the laws more generally were constructed in the region.”
(Schor 2005:17.)
8
“Dasein can then act in such a way as to take over or repeat the marginal practices in a new
way and thus show a form of life in which that marginal practices has become central and the
central practices have become marginal. Such an innovator is so radical that he transforms his
generation’s understanding of the issue facing the culture and produces a new authentic «we».
He thus goes beyond not only the banal general understanding of his peers, but even beyond the
Situational understanding of the phronemos. We could call such a fully authentic history-making
Dasein a cultural master. […] As a cultural master he can take up marginal possibilities in his
culture’s past in way that enables him to change the style of a whole generation and thereby disclose
a new world.” (Dreyfus, 2009.)
9
“The end of the Cold War transformed Latin American politics as conservative elements gave
up their iron grip on power and the left moved from revolution to political and grassroots organization.
The end of revolutionary struggle also led the United States to abandon its support for
dictatorship in the region. The combination of poverty and inequality has led to the triumph of
the political left throughout most of the region. The social construction of constitutionalism in the
region is now possible as the political system has become responsive to societal pressure. Grassroots
movements in the region have led to a transformation of the public sphere as new linkages
518

La globalización y el nuevo espacio público en la Argentina
no menos espectacular resulta el cambio respecto de la relación con las normas
emanadas de actores no nacionales, cuya legitimidad ha alcanzado registros
inauditos para nuestra cultura anterior; o la transformación de la relación entre
la sociedad civil (un concepto también novedoso) y el Estado a través de la
aparición de nuevos actores sociales, de la transformación de la práctica que
encaran actores sociales antiguos y de procesos que permiten a estos actores
demandar por sus derechos en ámbitos que antes les eran vedados.
En el contexto de este trabajo es particularmente pertinente indagar en
qué medida este proceso reconfigurador está vinculado al fenómeno de la globalización
y cuáles de sus aspectos podemos identificar con transformaciones
en el ámbito del derecho administrativo. Sin embargo, en la medida en que las
tradicionales barreras entre lo nacional y lo internacional y entre lo privado y
lo público son justamente parte de aquello que se encuentra en cuestión, lo que
sigue es un breve intento de articular esta monumental reconfiguración cultural
cuyo semblante final aun está lejos de resultarnos claro.
1. El derecho, los abogados, la democracia argentina y el mundo
El extranjero fue tradicionalmente un ámbito natural para la actividad política
Argentina. Muchos de nuestros textos fundantes fueron escritos en el exilio
o en la estela creada por haber estado fuera del país. Este hecho no hace sino
destacar otro más dramático. Las vidas de los argentinos que cambiaron nuestra
historia estuvieron signadas por las marcas de la diáspora: Por el dolor de no
pertenecer a la comunidad en la que uno vive pero también por la euforia de
ser reconocido a pesar de ello, por el placer del cosmopolitanismo pero también
por la necesidad de hablar de la patria y de escuchar hablar de ella.
El éxito de las políticas inmigratorias se suma a los exilios forzados para
provocar en los habitantes de la Argentina la costumbre de estar pendientes de
lo que se dice de nosotros afuera, en los países que alguna vez nos cobijaron.
Es una estrategia conocida de nuestros dirigentes salir de gira para decir cosas
en el extranjero que aquí pasarían desapercibidas. Así, sabemos que se puede
hacer política argentina desde el exilio de la Argentina.
Las destrezas que en los actores sociales genera este hecho se hicieron
evidentes y útiles en la última dictadura. Muchos de quienes crearon las
condiciones de posibilidad para una democracia basada en la defensa de los
derechos humanos fueron abogados que a la vuelta de su exilio ayudaron a
are being created between informal democratic practices and the institutions of governance.”
(Schor, 2005:34-35.)
519

La globalización y el nuevo espacio público en la Argentina
articular jurídicamente una nueva concepción de la política. El derecho internacional
y las instituciones y procesos que más tarde darán lugar al fenómeno
de la globalización insinuaban su poder ya a fines de la década de 1970. Fue
gracias a su funcionalidad para producir hechos políticos durante la dictadura
que la transición democrática argentina está estrechamente vinculada a la
transnacionalización de los mecanismos formales e informales del ejercicio
del poder en nuestro país.
En el comienzo de la violencia política de la década del ’60 los abogados
que se comenzaban a vincular con los movimientos sociales y también con las
organizaciones revolucionarias mantenían una clara separación entre sus diferentes
actividades. Como profesores en la facultad de derecho continuaban la
tradición del formalismo y la dogmática jurídica, separando el derecho de las
demás disciplinas y en particular de cualquier discusión valorativa o política.
En efecto, la enseñanza del derecho consistía, como venía sucediendo desde la
sanción del Código Civil en 1870, en la repetición de textos normativos y en
la explicación que de ellos realizaba la doctrina. En su profesión de abogados
defendían “técnicamente” a sus clientes. Y cuando estos clientes eran compañeros
de militancia que habían sido detenidos, la defensa técnica consistía
en la utilización tradicional del derecho penal. Finalmente, en su militancia
política participaban como cualquier otro miembro de la organización a la que
pertenecieran.
Este panorama cambia drásticamente a comienzos de los ’70 y sobre
todo con la aparición de grupos clandestinos armados (vinculados a las Fuerzas
Armadas y al gobierno) que asumen la represión de las organizaciones políticas
y sociales “de izquierda.” Es así como, al desaparecer los mecanismos institucionales
que aun en dictaduras establecían algún mínimo de debido proceso,
los abogados se encontraban desconcertados respecto de su rol. Los reflejos que
les quedaban los llevaban a presentar infructuosos hábeas corpus y amparos
individuales contra un estado que comenzaba a ser tomado él mismo por la
clandestinidad. En ese momento es cuando los abogados comienzan a trabajar
contra lo que llamaban “la represión y la tortura.”
El golpe de 1976 profundizará esta tendencia y los abogados sobrevivientes
de estas organizaciones, particularmente del nucleamiento que se conoció
con el nombre de Asociación Gremial de Abogados conocerán el exilio. Desde
el exterior varios de ellos son instrumentales a las estrategias de denuncia de
las organizaciones de víctimas que comenzaban a constituirse en el país. En
efecto, a fines de 1975, apenas tres meses antes del golpe de estado, se constituye
la Asamblea Permanente por los Derechos Humanos y en abril de 1977
nacen las Madres de Plaza de Mayo. Así, dada la imposibilidad de hacerse oír
520

La globalización y el nuevo espacio público en la Argentina
en un país tomado por el terrorismo de estado, el exilio volvió a ser la caja de
resonancia y usina de denuncias sobre la práctica de secuestros y asesinatos
que organizaba el gobierno militar. Es así también como comienza a circular
el concepto de derechos humanos un concepto ajeno a las discusiones de las
décadas anteriores.
Estas estrategias de denuncia utilizan las plataformas institucionales
que todavía débilmente proveía en ese momento el derecho internacional:
Prominentemente la, en ese entonces, Subsecretaría de Derechos Humanos
de las Naciones Unidas en Ginebra, La Comisión Interamericana de Derechos
Humanos, y el Senado de los Estados Unidos, entre otras. Las denuncias de
violaciones masivas y sistemáticas de derecho desde instituciones y sociedades
democráticas reencauzaron el trabajo de los otrora militantes argentinos a lo
que hoy conocemos como derecho internacional de los derechos humanos. La
agenda de la democracia constitucional llegaba a la Argentina y a Sudamérica
por canales insólitos.
La vuelta del exilio coincide, como resulta obvio, con el regreso de la
democracia. La agenda internacionalizada de derechos humanos se convierte
en exigencia de políticas públicas acorde con la agenda de los organismos de
derechos humanos: Juicio y castigo penal. En gran parte es sobre esta agenda
que se construye la victoria del Partido Radical en 1983. La política de derechos
humanos de Alfonsín honra parcialmente esta demanda aunque sin el
retributivismo (todos los involucrados merecen castigo) que pretendían los
organismos. Esta tensión los enfrentará al gobierno democrático en oposición
simétrica al retributivismo (ninguno de los involucrados merece castigo) que
reclaman las fuerzas armadas.
La posibilidad de la realización del juicio separa a los dos candidatos
a presidente: Alfonsín, por el partido radical y Luder, por el partido peronista.
El candidato peronista había admitido que la llamada ley de autoamnistía
impedía el juicio penal por los delitos cometidos en la dictadura. Alfonsín
propone distinguir entre decisiones de facto y leyes de iure, terminando con la
doctrina de facto iniciada por al Corte en 1930, y permitiendo que las autoridades
democráticas tengan la potestad de incluir o no las reglas generadas en
dictaduras al sistema jurídico de la Nación. El Congreso de la democracia anula
la ley de autoamnistía dando lugar al histórico juicio contra los Comandantes
de la dictadura.
La política de derechos humanos de Alfonsín asume gran parte de
lo aprendido en el exilio. En efecto, se modificaron leyes importantes y en
particular se ratificaron varios tratados internacionales de derechos humanos,
521

La globalización y el nuevo espacio público en la Argentina
incluyendo la Convención Americana de Derechos Humanos (lo que suponía
aceptar como jurisdicción obligatoria la de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos), el convenio de las Naciones Unidas sobre derechos civiles y políticos
y el convenio de las Naciones Unidas sobre derechos económico-sociales. Así, el
derecho internacional multiplicó la lista de derechos y los ámbitos para su reclamo.
Desde ese momento los derechos de los argentinos no se limitaban a los que
figuraban en las cuatro esquinas del texto constitucional sino que se extendían
a aquellos que la comunidad internacional había acordado luego del horror del
Holocausto. 10 Pero además esos tratados ofrecían espacios de deliberación sobre
la forma de honrar esos derechos y procesos a través de los cuales cada vez más
actores (individuos y organizaciones de la sociedad civil) podían hacer ejecutar
esos mandatos aun contra la voluntad mayoritaria de Estados democráticos.
2. El rol de la Corte Suprema
Nada de esto hubiera sido posible sin la anuencia de actores institucionales
clave. Es interesante hacer notar, para crédito de sus protagonistas, lo adecuado
que resultó el hecho de que el órgano que puso el último clavo en el ataúd de
la democracia en Argentina en 1930 aceptando el sinsentido del derecho de
la fuerza, acompañe el nacimiento de la democracia afirmando la fuerza del
derecho. En efecto, la Corte Suprema responde a estas modificaciones haciendo
lugar a la teoría de la distinción entre dictaduras y democracia, justificando así
un quiebre institucional con el pasado no democrático de la Corte y asumiendo
una actitud fundacionalista desde su jurisprudencia:
“La primera circunstancia determinante, cuando el asunto atañe a la
consideración del alcance de las garantías constitucionales, es la toma
de conciencia de que nuestro país atraviesa una coyuntura históricopolítica
particular, en la cual, desde las distintas instancias de producción
e interpretación normativas, se intenta reconstruir el orden jurídico, con
el objetivo de restablecer y afianzar para el futuro en su totalidad las
formas democráticas y republicanas de convivencia de los argentinos,
de modo que dicho objetivo debe orientar la hermenéutica constitucional
en todos los campos.” (Voto del Dr. Petracchi in re Bazterrica.) 11
10
“Latin America helped introduce the term disappearance (translated from the Spanish word desaparecido)
into the international human rights vocabulary. Although governments have long used
«disappearances» to rid themselves of perceived opponents, international attention to this grave
human rights abuse did not emerge until the 1970s, when repressive regimes in Latin America
began to engage in it on a widespread and systematic basis.” (Lutz y Sikkink, 2000:647-648.)
11
CSJN, Bazterrica, 1986, Fallos, 308: 1392.
522

La globalización y el nuevo espacio público en la Argentina
Esta actitud de la Corte pone de manifiesto su voluntad de ser un actor
político activo inaugurando una nueva visión del rol del poder judicial en
democracia. Los tiempos de la deferencia acrítica a las decisiones respecto
de las políticas públicas han quedado atrás. De ahora en más el Poder Judicial
se convertirá en un espacio más de deliberación pública sobre la adecuación
constitucional de las decisiones de los argentinos. 12
3. Un nuevo orden administrativo
La caída del gobierno de Alfonsín y la llegada de Menem al poder profundizó
esta visión de la Corte. El gobierno, decidido a llevar adelante ciertas políticas
que supone difíciles de digerir para los jueces, tales como la privatización de
la empresas del estado y el proceso de desregulación de ciertos mercados, 13 se
asegura la alineación de la Corte Suprema aumentando el número de miembros
del tribunal e incorporando una mayoría propia en veloces audiencias secretas
de la Comisión de Acuerdos del Senado de la Nación. La nueva Corte reniega
de las propuestas institucionales e ideológicas de la Corte de Alfonsín y se
concibe como un tribunal deferente a las decisiones de los poderes políticos,
en particular a las del Presidente.
Así, se despega de la distinción entre dictaduras y democracias que
había sostenido la Corte anterior afirmando respecto de los decretos de los
gobiernos de facto que:
“Desde la sentencia de Fallos 208:184 en adelante y durante varias
décadas, esta Corte tuvo por cierto que estos actos subsisten en los
períodos constitucionales siguientes —mientras no sean derogados o
revocados— con autoridad y efectividad equivalentes a las que tienen
los gobernantes de jure y ello porque son válidos desde su origen [...]
o bien porque su «real efectividad» los legitima [...]”
12
“La recuperación democrática trajo consigo una fuerte demanda social hacia los jueces. La
violación a los derechos humanos, la vigencia efectiva de los derechos que la democracia prometía,
el castigo de los actos de corrupción de los funcionarios, hicieron que comenzara a entrar
en la escena política un actor hasta ese momento ignorado, el poder judicial.” (Gil Lavedra,
2003:62.)
13
“…[A] partir de la década de los noventa los países de la región se enfrentaron a importantes
cambios en su economía. Se impusieron las ideas de libre mercado y apertura de las economías,
privatizaciones, reformas estructurales a la dimensión del estado y a su intervención en los procesos
económicos, ajustes en el gasto público, equilibrio fiscal, etc. El avance de la globalización
y de la interdependencia en los intercambios comerciales, produjo una oleada de modernización,
aunque simultáneamente un aumento en la brecha de las desigualdades.” (Gil Lavedra,
2003:49.)
523

La globalización y el nuevo espacio público en la Argentina
“[q]ue el problema en cuestión no tiene contenido ideológico, ni debe
hacerse depender de valores afectivos, como la adhesión o el repudio al
gobierno de facto de que se trate.” (CSJN in re Godoy.) 14
Esta legitimacón de los decretos es el pie que el gobierno necesitaba para
encarar una ambiciosa reforma del Estado sin controles republicanos eficaces.
Si el Presidente no contaba con votos suficientes en el Congreso, legislaba por
vía de decretos de necesidad y urgencia a los que el Alto Tribunal les reconoce
el mismo valor que las leyes. La justicia en lo Penal Federal fue prácticamente
tomada por el gobierno y sus jueces se alinearon mostrando una dependencia
pasmosa respecto del Ejecutivo. La politización del Poder Judicial, para bien
o para mal, llega a la Argentina para quedarse.
La reforma del Estado a la que me acabo de referir adopta los dictados
del Consenso de Washington y avanza a través de decretos y de leyes en la
reforma del Estado que conocemos: Privatizaciones, desregulación y la creación
de entes reguladores autárquicos por área de servicios públicos. Estos entes
tienen el mandato de controlar la prestación del servicio de conformidad con
el contrato de concesión y son creados con procedimientos que incorporan la
posibilidad del control de los usuarios individualmente o a través de organizaciones
creadas al efecto. Así, con la fuerza de los vientos internacionales que
soplaban a favor del reinado sin control del mercado, llega a la Argentina una
nueva concepción de derecho administrativo que de a poco va a erosionar el
andamiaje centralista y excluyente de la tradición anterior para dar lugar a una
miríada instituciones públicas y también de asociaciones privadas de consumidores
y usuarios que echando mano de nuevos procesos o de viejos procesos
desempolvados encuentran abogados dispuestos a defender sus derechos y a
jueces dispuestos a escucharlos.
En efecto, a partir del ejemplo de los organismos de derechos humanos
y su lucha en los tribunales para llevar adelante su agenda de demandas, se
multiplican en la Argentina, como nunca antes, las organizaciones no gubernamentales.
Al calor del entusiasmo ciudadano, de la financiación externa, o en el
caso de las asociaciones de consumidores y usuarios de la financiación del estado
como forma de contrapesar la fuerza de las empresas privatizadas, la sociedad
civil argentina se organiza en asociaciones y fundaciones de la más variada
índole. 15 Junto con ellas, los abogados que habían sido protagonistas de las
14
CSJN, Godoy, 1990, Fallos, 313: 1621.
15
“In short, it is not a law requiring that all the other laws be respected that Latin America needs
for constitutionalism to work, even if that has been the hope of Latin American reformers from
Simón Bolívar to President Hugo Chávez. What Latin America needs to make the transition from
authoritarian to democratic legality is not more «good» laws imposed from above but social mo-
524

La globalización y el nuevo espacio público en la Argentina
luchas judiciales nacionales e internacionales por los derechos humanos ponen
al servicio de sus nuevos clientes sus recientemente adquiridos conocimientos
y destrezas en pos de la defensa de sus derechos en los estrados judiciales y en
las instancias administrativas que ahora proliferan.
La reforma constitucional de 1994: La proliferación de derechos, la
creación de herramientas para hacerlos operativos y la aparición de la práctica
del derecho de interés público. 16
Poco antes del final del mandato del presidente Menem y ante su necesidad
de lograr su reelección 17 se genera un proceso de reforma constitucional que
paradójicamente modifica aspectos fundamentales de la Constitución Nacional
en total consonancia con la necesidad de traer al centro del sistema político la
idea de derechos y rodearla de las herramientas que necesita para articularse y
ser operativa. 18 Así, se incorporan un importante número de tratados internacionales
protectores de derechos humanos al texto de la Constitución. Si bien
algunos de ellos ya eran parte de nuestra legislación, a partir del ’94 queda
claro que estos tratados se encuentran por encima de la legislación ordinaria,
vements from below that press governments to respect rights. Social movements form to demand
change when governments are not responsive to citizen demands. Individual rights lie at the
foundation of social movements because they provide a trump card against government action.
Social movements seek to have rights embedded in constitutions and other laws because the law
dramatically lowers the cost of having rights enforced. Rights that require the mobilization of
social movements to effectuate are difficult to exercise whereas rights that are protected by the government
can be realized without the necessity of collective action. Successful social movements
close the gap between the rhetoric of a legal order and the behavior of political actors. When
a desire to have the fundamental rules of the game respected permeates society, rulers have an
incentive to respect those rules. The fidelity to rules that democratic consolidation requires can be
created in the very process of effectuating those rights.” (Schor, 2005:34-35.)
16
“An enduring consolidation of democracy will require strengthening the rule of law (and public
confidence in the rule of law), and the rule of law requires a greatly strengthened judicial system.
Given the centrality of this issue in the current literature, it is remarkable how little attention
scholars of Latin America paid to it in the past.” (Dodson, 2002:200-201.)
“Top-down strategies are seriously hampered by the ambiguous commitments of the
domestic partners enlisted by foreign donors, not to mention the indifference or even outright
opposition of the national political elite. Bottom-up strategies are undermined by low public
confidence in state institutions, pervasive lack of trust throughout the political culture, and the
general political exclusion resulting from extreme inequality.” (Dodson, 2002:219.)
17
“Latin American governments often engage in constitutional reforms as a way of granting to the
executive branch discretionary powers to deal with a state of economic or political emergency. As
long as the executive acts within its powers, as defined by the constitution, the positivistic element
of Latin American formalism does not yield any source of law that can be used to constrain the
repressive use of state power in violation of basic civil rights. Indeed, legal formalism may help
to legitimize the use of such force because the state has declared such acts to be legal.” (Lynch,
1983:235.)
18
“In the 1980s Latin America experienced a regional human rights «norm cascade» a rapid shift
toward recognizing the legitimacy of human rights norms and international and regional action
on behalf of those norms.” (Lutz y Sikkink, 2000:638.)
525

La globalización y el nuevo espacio público en la Argentina
y que (como luego ratificará la Corte) la interpretación que de estos tratados
realiza la jurisdicción internacional de que se trate (como por ejemplo la Corte
Interamericana de Derechos Humanos respecto del Pacto de San José de Costa
Rica) es obligatoria para nuestros tribunales. De esta manera se amplía la carta
de derechos individuales a través de la incorporación de Tratados pero también
se reconocen los derechos colectivos en el texto de la constitución, tales como
los derechos de los pueblos originarios, de los consumidores, del ambiente,
derecho a la libre competencia, a la no discriminación. 19
A la complejidad de contar con una lista ampliada de derechos de la
más diversa índole y extensión se suma ahora, como resulta claro, el problema
de la multiplicación de las fuentes del derecho. En efecto, el paradigma
continental anterior se sustentaba en el monoteísmo de honrar a una sola autoridad,
el Código, que sustentaba su legitimidad en el artificio de la voluntad
general. Sin embargo ese régimen se convierte ahora en un sistema politeísta.
A la autoridad de los Códigos y de las leyes se le suman la Constitución, los
tratados internacionales, los decretos del Ejecutivo y las regulaciones de sus
entes descentralizados que reclaman atención y obediencia no sólo desde la
legitimidad de los votos, sino también a partir de la fuerza contramayoritaria
de los derechos, o de la necesidad de valorar la eficiencia económica y el crecimiento,
o la estabilidad y la seguridad jurídica. El politeísmo supone ahora
que los operadores del derecho no pueden asumir una sola autoridad sino que
deben sopesar y balancear los reclamos de autoridad de las diversas fuentes
y hacerlo de una forma tal que los demás usuarios del sistema lo comprendan
y lo respeten.
A todo esto la reforma de 1994 agrega un instrumento crucial. Estos
derechos además cuentan ahora con una forma de hacerlos efectivos: El amparo
individual, que había sido creado por la Corte Suprema casi cuarenta años antes
y el novedoso amparo colectivo, que le da legitimación activa para defender esos
derechos al afectado, al Defensor del Pueblo y a las asociaciones que propenden
a esos fines. Como dije, desde el comienzo de la democracia habían comenzado
a surgir organizaciones de la sociedad civil al amparo de los nuevos reclamos,
inspiradas en el éxito de los organismos de derechos humanos y fundadas en
el deterioro de los partidos políticos. La reforma del ’94 les brindó una agenda
19
“Varias constituciones han establecido con cierta minuciosidad los principios generales a los
que debe sujetarse la acción del legislar, fijando las políticas a seguirse en muchas materias,
como el orden económico, el financiero, el cultural, el educativo, etc. Asimismo, se ha recogido
generosamente en los textos constitucionales los llamados «derechos sociales». En algunos
casos, no sólo se han incorporado algunos derechos colectivos relativamente recientes, como la
protección al medio ambiente, al consumidor o a la competencia, sino que algunas constituciones
han dado cabida a una variedad multicolor de derechos, no dejando prácticamente sin tutela
ningún segmento de la vida humana.” (Gil Lavedra, 2003:52.)
526

La globalización y el nuevo espacio público en la Argentina
más amplia al constitucionalizar sus demandas transformadas en derechos y
al brindarles herramientas procesales para hacer que el Poder Judicial, abiertamente
convertido en un actor político obligue a los poderes mayoritarios a
conformar sus acciones a las promesas de la Constitución.
Es así como surge la práctica que damos en llamar Derecho de Interés
Público (DIP.) La práctica del DIP es aquella que utiliza concientemente las
formas del derecho para incluir en la deliberación democrática a quienes han
quedado excluidos, para mantener los procesos que garantizan esa deliberación
y para preservar los acuerdos semánticos en los que se expresa el lenguaje del
derecho. En este sentido es mucho más amplia que la práctica de casos llevados
a cabo a través de acciones colectivas, pero dada su especial historia en nuestro
país, el DIP y las acciones colectivas han ido juntos desde un punto de vista
histórico y tal vez por ello, también conceptual.
A diferencia de lo que en Estados Unidos se entiende por public interest
law, que no es otra cosa que la defensa gratuita de los derechos constitucionales,
en América Latina el DIP ha estado vinculado desde sus inicios con acciones
que intentaron modificar el estado de los acuerdos públicos a través del uso
intensivo de herramientas judiciales novedosas. Las formas que asume el DIP,
que en general se pueden subsumir en la categoría de litigio de impacto, han
sido diversas. Así, se pueden identificar como tales el control de constitucionalidad,
el litigio colectivo, la coordinación de la estrategia judicial con las
agendas políticas de los movimientos sociales, cierta visión elitista (muchas
veces justificada por las fallas de la política mayoritaria) de las necesidades
jurídicas de quienes están excluidos del acceso a sus derechos e incluso la
actividad de ayudar a construir los actores sociales que los casos necesitan
generando estructuras asociativas funcionales a la defensa de la agenda política
que se intente defender.
Entonces, con la confluencia de la aparición del discurso de los derechos,
de la virtualidad normativa de los derechos constitucionales y los que
surgen de los tratados internacionales, del nuevo rol que asumen los jueces,
de la disponibilidad de procesos de acceso eficaz a la justicia y de actores dispuestos
a ejercer el peculiar rol de clientes y de abogados en causas de interés
público se genera lo que se puede dar en llamar la política contramayoritaria:
una práctica de intervención en los asuntos públicos diferente a la lógica parlamentaria
o administrativa que tiende a subrayar el aspecto constitucional de
la democracia argentina.
Esta práctica presupone la existencia, entonces, de dos actores claves,
el cliente de interés público y el abogado de interés público, y de una relación
527

La globalización y el nuevo espacio público en la Argentina
particular entre ellos, el contrato de interés público. El cliente DIP debe conocer
(y ser advertido por su abogado de las dificultades de) el particular rol
que asume cuando acepta interponer una demanda DIP. En tal circunstancia, el
cliente debe aceptar que, dado el caso, debe postergar sus intereses particulares
por el interés público que dijo defender al asumir el caso. Dada la complejidad
de los conocimientos y destrezas que se requieren para poder asumir este rol,
algunas de las iniciativas de las organizaciones de la sociedad civil interesadas
en esta práctica generaron programas de capacitación y alfabetización jurídica
en los cuales adquirían las herramientas necesarias para asumir este nuevo rol.
El abogado DIP, por su parte, debe informar al cliente de las tensiones
y dificultades a las que se expone y llevar adelante el caso teniendo en cuenta
que su defensa debe centrarse en la causa que acordó con su cliente al aceptarla.
De esta forma, la ética de la relación profesional que se entabla en un
caso DIP tiene ciertas particularidades que deben ser explicitadas. La agenda
de estos abogados (nucleados en ONGs temáticas o propias, o en clínicas jurídicas
DIP de facultades de derecho) fue variando. En un principio la agenda
consistía en acompañar los reclamos de las ONGs y ofrecerles un instrumento
más de advocacy. Sin embargo, a medida que se fueron descubriendo necesidades
procesales propias de estos casos, el abogado DIP fue creando su propia
agenda. En efecto, en ocasión de la defensa de la causa de su cliente el objetivo
consistía en general en crear los instrumentos procesales necesarios para
hacer mejor esta tarea. Así, por ejemplo, la creación de organizaciones con
estatutos redactados con el objetivo de asegurar la legitimación procesal que
otorga la Constitución reformada y la necesidad de provocar decisiones de los
tribunales, con preferencia Cámaras de Apelación, Tribunales Superiores de
las provincias o la misma Corte Suprema que amparen este derecho de actores
colectivos de estar en juicio defendiendo derechos colectivos o individuales
con efectos colectivos.
En el caso de la utilización de la práctica internacional los objetivos
consistían en hacer efectivos los derechos que surgen de tratados internacionales
y aceitar los mecanismos de la jurisdicción internacional para llevar los
reclamos a los tribunales internacionales, asegurar que los tribunales nacionales
no obstaculizaran la interpretación que de los tratados realizaban los órganos
encargados de esa tarea y que el Estado nacional honre las sentencias y recomendaciones
de los funcionarios internacionales. 20
20
“The paucity of formal international delegation to third-pasty judicial authority does not mean
international human rights law is never enforced. Active enforcement occurs in a variety of ways.
Transnational human rights advocacy networks promote adverse international publicity about a
state’s violations of human rights so that noncompliance leads to embarrassment or a blow to
reputation. Moreover, once a state’s human rights misconduct has been exposed, more damaging
528

La globalización y el nuevo espacio público en la Argentina
Esta reconfiguración de la concepción del derecho en la Argentina no
alcanza sólo a la regulación de los derechos humanos, sino que se extiende
también al derecho comercial. En efecto, gran parte de lo que sucede en las
empresas más importantes de nuestro país se regula de acuerdo a normas que
no dictamos y sus problemas se deciden en jurisdicciones que no controlamos.
En efecto, muchos de los contratos que rigen las relaciones entre sociedades
comerciales cuya actividad afecta la vida diaria de gran parte de los argentinos
(como muchas de las empresas proveedoras de servicios públicos o de servicios
privados con alta incidencia en la actividad del público) son redactados
en el extranjero, por estudios jurídicos internacionales, para ser aplicados en
las jurisdicciones en las cuales actúa la empresa multinacional en cuestión. A
ello se agrega que la jurisdicción que resuelve los conflictos surgidos de tales
contratos suele no ser la jurisdicción nacional sino la de algún Estado extranjero.
A mayor abundamiento, la Argentina firmó, en la década de 1990, una
gran cantidad de tratados internacionales de defensa de inversiones extranjeras
con el fin de atraer capitales al país. Estos tratados tienen la virtualidad de
abrir la jurisdicción arbitral internacional del Centro Internacional de Arreglo
de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI), una institución del Banco
Mundial, con sede en la ciudad de Washington, D.C. A partir de la crisis del
2001-2002, la Argentina tiene el raro privilegio de ser una de las partes que
ha sido demandada con más frecuencia ante el CIADI. Si bien los resultados
son ambiguos y la discusión respecto de la validez jurídica de laudos arbitrales
extranjeros todavía está abierta, resulta indudable advertir la virtualidad jurídica
de decisiones que los argentinos no podemos controlar con las herramientas
tradicionales de la democracia mayoritaria.
Pero este déficit democrático en la creación de las normas no es una
novedad ni en la Argentina, ni en la región. Lo que podemos caracterizar como
novedoso es la dinámica que resulta de la obligación de aplicarlas. En efecto,
los actores sociales y políticos, al sentirse obligados a cumplir con las normas
internacionales, abren nuevamente procesos que habían sido clausurados y
generan deliberación donde nunca había existido o que había sido deficitaria
por haber excluido a algún actor relevante. La sociedad civil utiliza de esta
manera al derecho internacional (legislado o creado en casos judiciales) y aun
bilateral or multilateral enforcement measures may follow. Bilateral foreign policy sanctions may
be imposed on states that violate human rights. Courts in other countries, relying on their own
domestic civil and criminal law, may hold individuals who fall within their jurisdiction responsible
for violations of international human rights that occurred in other countries. In recent years
there has been increased multilateral willingness by regional or international organizations to
apply sanctions to rights-violating states. Although bilateral and multilateral enforcement continues
to be selective, such measures frequently impose high costs on recalcitrant states.” (Lutz
y Sikkink, 2000:641.)
529

La globalización y el nuevo espacio público en la Argentina
a las instancias internacionales para forzar a los poderes públicos a deliberar
sobre situaciones respecto de las cuales tradicionalmente se negaba a hacerlo
con las peores razones o más habitualmente, con ninguna. 21 Los procesos de
interpretación y de aplicación de la ley han forzado también a las autoridades
de creación democrática a deliberar, o a deliberar nuevamente sobre temas que
fueron decididos sin la más mínima credencial democrática o con procedimientos
sospechados de corruptos o discriminatorios.
En estos momentos en la Argentina la Corte Suprema y otros tribunales
del país han entendido la importancia de estos procesos y están creando procesos
de interpretación y de aplicación deliberativos que buscan explícitamente crear
autoridad legítima donde no la hay. Si estos tribunales hubieran tomado decisiones
formalistamente, es decir sin tomar en cuenta interpretaciones alternativas
realizadas por voces relevantes que habían quedado fuera de los procesos de
toma de decisión pública, corrían un riesgo serio de no ser obedecidos, y lo
mismo hubiera sucedido si no decidían, privilegiando un statu quo injustificado.
22 El Poder Ejecutivo también se niega a la aplicación formalista de la ley y
espera, delibera o llama a mediaciones, entre otras estrategias.
Lo dicho aquí no niega la necesidad de seguir insistiendo en la necesidad
de reducir el déficit democrático de las normas (nacionales y extranjeras) que
son operativas en nuestros países. Lo que afirma es que el problema del préstamo
de normas extranjeras o en general de normas no deliberadas adecuadamente
se termina cuando la comunidad en la cual se aplica la norma en cuestión se
apodera de esta norma 23 a través de los procedimientos deliberativos que están
disponibles al momento de su interpretación y aplicación. 24
21
“…[I]nternational human rights law was capable of imposing more costs than they originally
anticipated because it was enforceable not only directly, but also indirectly through a wider range
of political channels […] Leaders of authoritarian governments sometimes responded to these
pressures because as members of an international or regional society of states they had been
‘socialized’ to care about what other states think of them. Scholars have long understood that collective
legitimation has become one of the major functions of international organization. Leaders
increasingly seek or care about international legitimation because it can help to enhance or to
undermine the domestic legitimacy and survival of their regime. But the reasons go even deeper
than the need for domestic legitimacy. Human rights pressures operate not only at the pragmatic
level by imposing material costs or jeopardizing domestic legitimacy but also at the social level
by creating ostracized «out-groups» of norm breakers.” (Lutz y Sikkink, 2000:658-659.)
22
Ver CSJN, Verbitsky, 2005, Fallos, 328: 1146; CSJN, Mendoza, 2006, Fallos, 329: 2316; CSJN,
Badaro, 2006 y 2007, Fallos, 329: 3089 y 330: 4866, entre otros.
23
“Serious problems involving compliance with international human rights law continue to
plague Latin America. But very diverse Latin American states have increasingly complied with
prohibitions against torture, disappearance, and military coups over the last two decades. International
norms and international law, implemented and enforced through the widest range of
channels, are important parts of the explanation for these changes.” (Lutz y Sikkink, 2000:659.)
24
Böhmer, 2008.
530

La globalización y el nuevo espacio público en la Argentina
Esta publicación tiene entre sus objetivos mostrar las diversas formas y
temáticas en las que opera esta nueva configuración de lo jurídico. Como se verá
ella no está limitada por las anteriores demarcaciones entre público y privado
o nacional e internacional o entre civil, penal, administrativo o sustantivo y
procesal. La propuesta de un “derecho administrativo global” juega con esas
ambigüedades. En efecto, dado que el derecho administrativo siempre ha sido
entre nosotros la forma de regulación de un Estado nacional centralizador y
poco preocupado por establecer procesos deliberativos con los ciudadanos, el
agregado del adjetivo “global” le da a este concepto cierto aire de intencional
paradoja. La propuesta de utilizar las herramientas conceptuales del derecho
administrativo norteamericano, surgido al calor de las necesidades de un Estado
regulador que emergía de la peor (hasta hace poco tiempo) crisis económica de
la historia moderna desafía a quienes se encuentran preocupados por la emergencia
de un nuevo espacio público internacional a bucear en nuevas aguas. La
multiplicación de actores, la relativización del concepto de soberanía nacional y
con él el de democracia representativa, el pluralismo de reclamos de autoridad
que generan nuevas fuentes de derecho y el nuevo rol de viejos actores justifican
el ambicioso proyecto del cual esta publicación es sólo una parte.
Nos queda a los académicos y profesores de derecho un desafío paralelo:
El de comprender cabalmente este nuevo paradigma, normalizarlo en
conceptos y desarrollar los materiales y las prácticas docentes que puedan
formar a las generaciones futuras para trabajar conforme las nuevas reglas de
juego. La tarea apenas comienza pero es alentador pensar que no hay alternativa.
La transformación de las instituciones del Estado y de la sociedad civil
ya es un hecho y las aulas universitarias deben responder una vez más, como
lo han hecho con cambios políticos semejantes en el pasado. Si las facultades
de derecho argentinas, como sus pares de la región, pudieron en el siglo XIX
dejar de lado varios siglos de práctica jurídica y abrazar el formalismo de la
codificación para ayudara crear los estados nacionales independientes, también
deben poder estar a la altura de la transformación que impone la globalización
y la emergencia de la democracia basada en derechos. Esta publicación va en
esa dirección, sólo resta hacer votos para que este esfuerzo se multiplique.
531

La globalización y el nuevo espacio público en la Argentina
4. Bibliografía
532
• y Böhmer, Martin, “Préstamos y adquisiciones. La utilización del
derecho extranjero como una estrategia de creación de autoridad
democrática y constitucional,” en Gargarella, Roberto, Teoría y
Crítica del Derecho Constitucional, Buenos Aires, Abeledo-Perrot,
2008.
• y Dealy, Glen, “Prolegomena on the Spanish American Political
Tradition,” The Hispanic American Historical Review, Vol. 48, No.
1., (Feb. 1968), pp. 37-58.
• y Dodson, Michael, “Assessing Judicial Reform in Latin America,
Books review,” Latin American Research Review, Vol. 37, No. 2.
(2002), pp. 200-220.
• y Dreyfus, Hubert L., “Could anything be more Intelligible than
Everyday Intelligibility? Reinterpreting Division I of Being and Time
in the light of Division II,” disponible online en http://socrates.
berkeley.edu/~hdreyfus/html/papers.html, enero de 2009.
• y Gargarella, Roberto, “Towards a Typology of Latin American
Constitutionalism, 1810-1860,” Latin American Research Review,
Vol. 39, No. 2, (June 2004), pp. 141-153.
• y Gil Lavedra, Ricardo, “Un vistazo a las reformas constitucionales
en América Latina,” El derecho como objeto e instrumento de
transformación, SELA 2002, Buenos Aires, Ed. del Puerto, 2003,
pp. 49-71.
• y Hammergren, Linn, “Fifteen Years of Judicial Reform in Latin
America: Where We Are and Why We Haven’t Made More Progress,”
USAID Global Center for Democracy and Governance, disponible
online en http://www.pogar.org/publications/judiciary/linn2/
sourcestml.
• y Lynch, David O., “Hundred Months of Solitude: Myth or Reality in
Law and Development?,” Book Review, American Bar Foundation
Research Journal, Vol. 8, No. 1., (Winter, 1983), pp. 223-239.
y • Lutz, Ellen L. / Sikkink, Kathryn, “International Human Rights Law
and Practice in Latin America,” International Organization, Vol. 54,
No. 3, Legalization and World Politics, (Summer, 2000), pp. 633-659.

La globalización y el nuevo espacio público en la Argentina
• y Negretto, Gabriel L. / Aguilar-Rivera, José A., “Rethinking the
Legacy of the Liberal State in Latin America: The cases of Argentina
(1853) And Mexico (1857-1910),” J. Lat. Amer. Stud., 32, Cambridge
University Press, 2000, pp. 361-397.
y • Schor, Miguel, “Constitutionalism Through the Looking Glass of
Latin America,” Suffolk University Law School faculty Publications,19,
2005, pp. 1-37.
533