DICTAMEN Nº 48 - Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha
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# Nº. <strong>48</strong>/1996, <strong>de</strong> 12 <strong>de</strong> diciembre.*<br />
<strong>DICTAMEN</strong> Nº <strong>48</strong><br />
Expediente relativo a la revisión <strong>de</strong>l procedimiento <strong>de</strong> adjudicación <strong>de</strong>finitiva <strong>de</strong>l contrato que<br />
tiene por objeto "los trabajos <strong>de</strong> consultoría y asistencia para la realización <strong>de</strong>l Catálogo<br />
Monumental <strong>de</strong> la provincia <strong>de</strong> Guadalajara 96-97".<br />
ANTECEDENTES<br />
Por resolución <strong>de</strong> la Secretaría General Técnica <strong>de</strong> la Consejería <strong>de</strong> Educación y Cultura, <strong>de</strong><br />
fecha 8 <strong>de</strong> abril <strong>de</strong> 1996 se acordó aprobar el expediente <strong>de</strong> contratación y la apertura <strong>de</strong>l<br />
procedimiento negociado sin publicidad <strong>de</strong> adjudicación <strong>de</strong>l contrato para la realización <strong>de</strong>l<br />
catálogo monumental <strong>de</strong> la provincia <strong>de</strong> Guadalajara 96-97.<br />
En la solicitud <strong>de</strong> oferta a los arquitectos J.A.H.I, A.H.H. y P.H.M se especifica literalmente lo<br />
siguiente: "<strong>La</strong> oferta y la documentación solicitadas <strong>de</strong>berán tener entrada en esta Consejería,<br />
antes <strong>de</strong> las 14 horas <strong>de</strong>l día 22 <strong>de</strong> mayo <strong>de</strong> 1996, entregada en sobre cerrado en el Registro<br />
General <strong>de</strong> esta Consejería, en Plaza Car<strong>de</strong>nal Silíceo, s/n 45071 Toledo, indicando el objeto <strong>de</strong> la<br />
misma". De acuerdo con la solicitud <strong>de</strong>l órgano <strong>de</strong> contratación, presentaron oferta A.H.H. y<br />
P.H.M.<br />
El 22 <strong>de</strong> mayo <strong>de</strong> 1996, tuvo entrada en el Registro <strong>de</strong> la Delegación Provincial <strong>de</strong> Guadalajara <strong>de</strong><br />
la Consejería <strong>de</strong> Educación y Cultura, escrito dirigido al Delegado <strong>de</strong> dicha Consejería, adjunto al<br />
que se remitía la oferta económica <strong>de</strong> J.A.H.I. "para su remisión a través <strong>de</strong> la Delegación a la<br />
Consejería <strong>de</strong> Educación y Cultura. Pla. <strong>de</strong>l Car<strong>de</strong>nal Silíceo s/n. Toledo". <strong>La</strong> citada proposición<br />
económica fue remitida por la Delegada Provincial <strong>de</strong> la Consejería el día 27 <strong>de</strong> mayo <strong>de</strong> 1996,<br />
teniendo entrada en el Registro General <strong>de</strong> la Consejería el día 30 <strong>de</strong> mayo.<br />
Por resolución <strong>de</strong>l Secretario General Técnico <strong>de</strong> la Consejería <strong>de</strong> Educación y Cultura <strong>de</strong> fecha<br />
12 <strong>de</strong> junio <strong>de</strong> 1996, se acordó adjudicar <strong>de</strong>finitivamente el contrato para la realización <strong>de</strong>l<br />
Catálogo Monumental <strong>de</strong> la provincia <strong>de</strong> Guadalajara 96-97, a A.H.H. por importe <strong>de</strong> 1.867.600<br />
pesetas.<br />
Por resolución <strong>de</strong>l Secretario General Técnico <strong>de</strong> la Consejería <strong>de</strong> Educación y Cultura <strong>de</strong> fecha<br />
2 <strong>de</strong> septiembre <strong>de</strong> 1996, se acordó incoar expediente <strong>de</strong> revisión <strong>de</strong> oficio al enten<strong>de</strong>r que la<br />
adjudicación <strong>de</strong>l contrato incurría en causa <strong>de</strong> anulabilidad <strong>de</strong>l mismo al vulnerarse el artículo<br />
38.4 <strong>de</strong> la Ley 30/1992, <strong>de</strong> 26 <strong>de</strong> noviembre, <strong>de</strong> Régimen Jurídico <strong>de</strong> las Administraciones<br />
Públicas y <strong>de</strong>l Procedimiento Administrativo Común, por no haberse tenido en cuenta en la<br />
adjudicación <strong>de</strong>l contrato la oferta <strong>de</strong> J.A.H.I., cuando éste presentó la misma en una <strong>de</strong> las<br />
oficinas posibles a tenor <strong>de</strong> lo previsto en dicho artículo.<br />
EXTRACTO DE LA DOCTRINA<br />
Una doble modificación ha introducido en esta materia la Ley 30/1992, con respecto a la<br />
regulación contenida en el antiguo artículo 110 <strong>de</strong> la Ley <strong>de</strong> Procedimiento Administrativo <strong>de</strong><br />
1958. Por un lado permite que la revisión se produzca cuando el acto infrinja normas<br />
reglamentarias, siendo así que el apartado 2 <strong>de</strong>l citado artículo 110 se refería solo a infracción <strong>de</strong><br />
"la Ley". Por otra parte, el antiguo artículo 110 exigía que la infracción a la Ley fuera<br />
"manifiesta", interpretando el <strong>Consejo</strong> <strong>de</strong> Estado que por infracción manifiesta <strong>de</strong>bía enten<strong>de</strong>rse<br />
la infracción terminante y clara, apreciable inmediatamente al comparar el contenido y alcance<br />
<strong>de</strong>l acto administrativo con la norma contenida en la Ley, que hiciera innecesarias las reglas<br />
interpretativas, o las <strong>de</strong>ducciones basadas en razonamientos complejos; sin embargo el artículo
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103 <strong>de</strong> la Ley 30/1992 impone, frente a ello, que la infracción sea "grave", pero sin establecer<br />
mecanismos que permitan <strong>de</strong>ducir cuando nos hallamos ante uno <strong>de</strong> estos supuestos, lo que<br />
impone un difícil, e ineludible, proceso interpretativo <strong>de</strong> la norma.<br />
<strong>La</strong>s dificulta<strong>de</strong>s <strong>de</strong> interpretación que plantea el precepto <strong>de</strong>berán ir resolviéndose mediante el<br />
resultado <strong>de</strong> su aplicación, por los diversos operadores jurídicos, a cada caso concreto que irá,<br />
sucesivamente, añadiendo precisiones a las posibilida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> su uso, y con ello, <strong>de</strong>limitando su<br />
contenido.<br />
Pue<strong>de</strong>n sin embargo, señalarse la exigencia <strong>de</strong> un uso restrictivo <strong>de</strong>l procedimiento <strong>de</strong> <strong>de</strong>claración<br />
<strong>de</strong> anulabilidad por la propia Administración, estimando como excepcional este procedimiento<br />
frente al normal que supone la invocación <strong>de</strong> la tutela <strong>de</strong> los tribunales para la revocación <strong>de</strong> los<br />
actos <strong>de</strong>clarativos <strong>de</strong> <strong>de</strong>rechos, a través <strong>de</strong>l procedimiento <strong>de</strong> lesividad, puesto que, no pue<strong>de</strong><br />
olvidarse que la revisión <strong>de</strong> oficio <strong>de</strong> los actos <strong>de</strong>clarativos <strong>de</strong> <strong>de</strong>recho, en los supuestos que es<br />
posible sin la intervención <strong>de</strong> la jurisdicción, supone una merma <strong>de</strong> las garantías <strong>de</strong>l titular <strong>de</strong>l<br />
<strong>de</strong>recho <strong>de</strong>clarado, cuya justificación no pue<strong>de</strong> <strong>de</strong>rivar solo <strong>de</strong>l sometimiento a un procedimiento<br />
especialmente riguroso que incluye la intervención <strong>de</strong> los órganos consultivos a que se refiere la<br />
Ley, sino que requiere que, por la propia condición <strong>de</strong> estos actos, se pueda prescindir <strong>de</strong> la<br />
intervención <strong>de</strong> la jurisdicción.. Dicho <strong>de</strong> otro modo, o la "gravedad" <strong>de</strong> una infracción es<br />
"relevante", "seria" y "evi<strong>de</strong>nte" y, por lo tanto "manifiesta" o no es ciertamente tan grave.<br />
Para el procedimiento negociado la única regla es la establecida en el artículo 93.1 <strong>de</strong> la Ley <strong>de</strong><br />
Contratos <strong>de</strong> las Administraciones Públicas, que sólo impone la solicitud <strong>de</strong> al menos tres ofertas.<br />
<strong>La</strong> propia naturaleza <strong>de</strong> este procedimiento, cuando se realiza sin publicidad, <strong>de</strong>be llevar a<br />
consi<strong>de</strong>rarlo sometido a menores exigencias formales, ya que a diferencia, pues, <strong>de</strong> las normas <strong>de</strong><br />
la subasta y concurso que persiguen fundamentalmente garantizar la concurrencia, en el<br />
procedimiento negociado, al haberse limitado ya ésta, las normas persiguen avalar el acierto en la<br />
<strong>de</strong>cisión <strong>de</strong> la Administración mediante el contraste <strong>de</strong> tres ofertas.<br />
CONSIDERACIONES<br />
I<br />
Establece el apartado 9.b) <strong>de</strong>l artículo 54 <strong>de</strong> la Ley 8/1995, <strong>de</strong> 21 <strong>de</strong> diciembre, <strong>de</strong>l Gobierno y <strong>de</strong>l<br />
<strong>Consejo</strong> <strong>Consultivo</strong> <strong>de</strong> <strong>Castilla</strong>-<strong>La</strong> <strong>Mancha</strong>, el carácter preceptivo <strong>de</strong>l dictamen <strong>de</strong> éste en los<br />
expedientes <strong>de</strong> revisión <strong>de</strong> oficio <strong>de</strong> los actos administrativos.<br />
Tal y como se invoca en la comunicación <strong>de</strong> V.E. por la que se solicita el dictamen, versando el<br />
expediente precisamente sobre la revisión <strong>de</strong> oficio <strong>de</strong> un acto <strong>de</strong>clarativo <strong>de</strong> <strong>de</strong>rechos, proce<strong>de</strong><br />
con tal carácter <strong>de</strong> preceptivo la emisión <strong>de</strong>l presente dictamen.<br />
II<br />
Como ha quedado dicho en los antece<strong>de</strong>ntes, el expediente <strong>de</strong> revisión <strong>de</strong> oficio se inicia por<br />
resolución <strong>de</strong>l Secretario General Técnico <strong>de</strong> la Consejería <strong>de</strong> Educación y Cultura, al enten<strong>de</strong>r<br />
ésta que la adjudicación <strong>de</strong>l contrato incurría en causa <strong>de</strong> anulabilidad <strong>de</strong>l mismo al vulnerarse el<br />
artículo 38.4 <strong>de</strong> la Ley 30/1992, <strong>de</strong> 26 <strong>de</strong> noviembre, <strong>de</strong> Régimen Jurídico <strong>de</strong> las Administraciones<br />
Públicas y <strong>de</strong>l Procedimiento Administrativo Común, por no haberse tenido en cuenta en la<br />
adjudicación <strong>de</strong>l contrato la oferta <strong>de</strong> J.A.H.I., cuando éste presentó la misma en una <strong>de</strong> las<br />
oficinas posibles a tenor <strong>de</strong> lo previsto en dicho artículo.<br />
De la citada resolución, iniciadora <strong>de</strong>l expediente <strong>de</strong> revisión, se dio traslado a los licitadores<br />
P.H.M. y A.H.H., concediéndoseles plazo <strong>de</strong> diez días para formular las alegaciones que a su<br />
<strong>de</strong>recho conviniese, transcurrido el cual, sin que se formulase alegación alguna se dictó propuesta
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<strong>de</strong> resolución, último trámite <strong>de</strong>l expediente <strong>de</strong> revisión <strong>de</strong> oficio antes <strong>de</strong>l presente dictamen.<br />
<strong>La</strong> tramitación <strong>de</strong>scrita, en ausencia <strong>de</strong> específicas previsiones legales, podría enten<strong>de</strong>rse<br />
correcta, <strong>de</strong> no apreciarse en ella la falta <strong>de</strong> toda comunicación <strong>de</strong> la existencia <strong>de</strong>l expediente <strong>de</strong><br />
revisión a J.A.H.I.<br />
Dados los términos literales <strong>de</strong>l artículo 31 <strong>de</strong> la Ley 30/1992, <strong>de</strong> 26 <strong>de</strong> noviembre, <strong>de</strong> Régimen<br />
Jurídico <strong>de</strong> las Administraciones Públicas y <strong>de</strong>l Procedimiento Administrativo Común, pudiera<br />
enten<strong>de</strong>rse que el señor H.I., carece <strong>de</strong> la condición <strong>de</strong> interesado. En efecto la letra a) <strong>de</strong>l<br />
apartado 1 <strong>de</strong> dicho artículo atribuye la condición <strong>de</strong> interesado en los procedimientos<br />
administrativos a quienes "los promuevan como titulares <strong>de</strong> <strong>de</strong>rechos o intereses legítimos ..." y es<br />
lo cierto que el presente procedimiento <strong>de</strong> revisión se ha iniciado <strong>de</strong> oficio por la propia<br />
Administración. Por su parte la letra b) <strong>de</strong>l mismo artículo consi<strong>de</strong>ra interesados a quienes "sin<br />
haber iniciado el procedimiento, tengan <strong>de</strong>rechos que puedan resultar afectados por la <strong>de</strong>cisión<br />
que en el mismo se adopte", siendo así que el Sr. H.I. no es titular <strong>de</strong> <strong>de</strong>recho alguno sino, a lo<br />
más, poseedor <strong>de</strong> expectativas legítimas que no constituyen <strong>de</strong>recho subjetivo. Por último la letra<br />
c) <strong>de</strong>l mismo artículo impone a los titulares <strong>de</strong> intereses legítimos que puedan ser afectados por el<br />
procedimiento, para consi<strong>de</strong>rarlos interesados, su personación en el mismo, y el Sr. H.I. en<br />
ningún momento ha comparecido en el procedimiento <strong>de</strong> revisión.<br />
Sin embargo, no pue<strong>de</strong> <strong>de</strong>sconocerse que la resolución que en <strong>de</strong>finitiva se dicte en el presente<br />
procedimiento pueda afectar a la posición <strong>de</strong>l Sr. H.I. por cuanto, <strong>de</strong> apreciarse la causa <strong>de</strong><br />
anulabilidad recogida en la propuesta <strong>de</strong> resolución, <strong>de</strong>l expediente <strong>de</strong>rivaría la valoración <strong>de</strong> su<br />
oferta, con la consiguiente posibilidad <strong>de</strong> que resultara adjudicatario <strong>de</strong>l contrato.<br />
Establece el artículo 34 <strong>de</strong> la misma Ley 30/1992, que "si durante la instrucción <strong>de</strong> un<br />
procedimiento que no haya tenido publicidad en forma legal, se advierte la existencia <strong>de</strong> personas<br />
que sean titulares <strong>de</strong> <strong>de</strong>rechos o intereses legítimos y directos, cuya i<strong>de</strong>ntificación resulte <strong>de</strong>l<br />
expediente y que puedan resultar afectados por la resolución que se dicte, se comunicará a dichas<br />
personas la tramitación <strong>de</strong>l procedimiento".<br />
En consecuencia <strong>de</strong> la norma antes citada, <strong>de</strong>biera haberse comunicado al Sr. H.I. la tramitación<br />
<strong>de</strong>l procedimiento <strong>de</strong> revisión, comunicación <strong>de</strong> la que no hay constancia alguna en el expediente,<br />
permitiendo su personación en el mismo y su constitución como interesado a los efectos <strong>de</strong>l<br />
artículo 31 <strong>de</strong> la misma Ley.<br />
III<br />
Lo expuesto en la anterior consi<strong>de</strong>ración <strong>de</strong>bería llevar a este <strong>Consejo</strong> <strong>Consultivo</strong> a dictaminar<br />
<strong>de</strong>sfavorablemente la revisión <strong>de</strong> oficio pretendida por nulidad <strong>de</strong>l procedimiento seguida para<br />
ello, por cuanto éste pue<strong>de</strong> causar in<strong>de</strong>fensión a uno <strong>de</strong> los interesados, vulnerándose con ello el<br />
artículo 24 <strong>de</strong> la Constitución.<br />
Sin embargo, el <strong>Consejo</strong> entien<strong>de</strong> necesario un pronunciamiento sobre la concurrencia <strong>de</strong> la<br />
causa <strong>de</strong> anulabilidad invocada y ello por cuanto, a diferencia <strong>de</strong>l régimen establecido en el<br />
artículo 110 <strong>de</strong> la Ley <strong>de</strong> Procedimiento Administrativo <strong>de</strong> 1958, en la que la revisión <strong>de</strong> los actos<br />
<strong>de</strong>clarativos <strong>de</strong> <strong>de</strong>rechos incursos en causa <strong>de</strong> anulabilidad requería que el dictamen <strong>de</strong>l <strong>Consejo</strong><br />
<strong>de</strong> Estado fuera favorable a dicha revisión, la Ley 30/1992, solo impone la necesidad <strong>de</strong>l previo<br />
dictamen <strong>de</strong>l <strong>Consejo</strong> <strong>de</strong> Estado u órgano consultivo propio <strong>de</strong> la Comunidad Autónoma pero no<br />
que el pronunciamiento <strong>de</strong> éste sea conforme con la revisión planteada, apartándose con ello<br />
igualmente <strong>de</strong>l régimen establecido para la revisión <strong>de</strong> los actos incursos en causa <strong>de</strong> nulidad <strong>de</strong><br />
pleno <strong>de</strong>recho.<br />
Esta novedad <strong>de</strong> la Ley 30/1992, criticada por la generalidad <strong>de</strong> la doctrina, supone que el órgano
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<strong>de</strong>cisorio pue<strong>de</strong> apartarse <strong>de</strong>l criterio afirmado por el Órgano <strong>Consultivo</strong>, por lo que en el<br />
presente supuesto podría, frente a la opinión <strong>de</strong> este <strong>Consejo</strong>, enten<strong>de</strong>r innecesaria la audiencia al<br />
Sr. H.I., mucho más si su resolución es estimatoria <strong>de</strong> la concurrencia <strong>de</strong> la causa <strong>de</strong><br />
anulabilidad, por cuanto, en ese supuesto, la falta <strong>de</strong> audiencia no causaría in<strong>de</strong>fensión.<br />
Ciertamente el pronunciamiento sobre el fondo que este <strong>Consejo</strong> pueda hacer queda condicionado<br />
por el <strong>de</strong>sconocimiento <strong>de</strong> los elementos <strong>de</strong> hecho que pudiera aportar quien ostenta interés<br />
legítimo en el asunto. En atención a los anteriores razonamientos y con la limitación expuesta se<br />
formulan las consi<strong>de</strong>raciones siguientes.<br />
IV<br />
Establece el artículo 103.1 <strong>de</strong> la Ley 30/1992 que "Podrán ser anulados por la Administración, a<br />
iniciativa propia o a solicitud <strong>de</strong>l interesado, previo dictamen <strong>de</strong>l <strong>Consejo</strong> <strong>de</strong> Estado u órgano<br />
consultivo <strong>de</strong> la Comunidad Autónoma si lo hubiere, los actos <strong>de</strong>clarativos <strong>de</strong> <strong>de</strong>rechos cuando<br />
concurran las siguientes circunstancias:<br />
a) Que dichos actos infrinjan gravemente normas <strong>de</strong> rango legal o reglamentario.<br />
b) Que el procedimiento <strong>de</strong> revisión se inicie antes <strong>de</strong> transcurridos cuatro años <strong>de</strong>s<strong>de</strong> que fueron<br />
dictados".<br />
En el presente procedimiento se preten<strong>de</strong> la revisión <strong>de</strong>l acto administrativo <strong>de</strong> adjudicación <strong>de</strong> un<br />
contrato, típico acto <strong>de</strong>clarativo <strong>de</strong> <strong>de</strong>rechos a favor <strong>de</strong>l contratista adjudicatario adoptado poco<br />
más <strong>de</strong> dos meses antes que el acuerdo por el que se inicia el expediente <strong>de</strong> revisión, por lo que el<br />
procedimiento se inicia <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong>l plazo establecido en la norma legal.<br />
Queda por analizar si el acto cuya revisión se plantea "infringe gravemente normas <strong>de</strong> rango<br />
legal o reglamentario", como presupuesto sustancial necesario para que proceda la revisión.<br />
Una doble modificación ha introducido en esta materia la Ley 30/1992, con respecto a la<br />
regulación contenida en el antiguo artículo 110 <strong>de</strong> la Ley <strong>de</strong> Procedimiento Administrativo <strong>de</strong><br />
1958. Por un lado permite que la revisión se produzca cuando el acto infrinja normas<br />
reglamentarias, siendo así que el apartado 2 <strong>de</strong>l citado artículo 110 se refería solo a infracción <strong>de</strong><br />
"la Ley", lo que llevó al <strong>Consejo</strong> <strong>de</strong> Estado a establecer que solo procedía la revisión si la norma<br />
infringida tenía precisamente rango formal <strong>de</strong> Ley.<br />
Por otra parte, el antiguo artículo 110 exigía que la infracción a la Ley fuera "manifiesta",<br />
interpretando el <strong>Consejo</strong> <strong>de</strong> Estado, en multitud <strong>de</strong> dictámenes, que por infracción manifiesta<br />
<strong>de</strong>bía enten<strong>de</strong>rse la infracción terminante y clara, apreciable inmediatamente al comparar el<br />
contenido y alcance <strong>de</strong>l acto administrativo con la norma contenida en la Ley, que hiciera<br />
innecesarias las reglas interpretativas, o las <strong>de</strong>ducciones basadas en razonamientos complejos.<br />
El artículo 103 <strong>de</strong> la Ley 30/1992 impone, frente a ello, que la infracción sea "grave", pero sin<br />
establecer mecanismos que permitan <strong>de</strong>ducir cuando nos hallamos ante uno <strong>de</strong> estos supuestos, lo<br />
que impone un difícil, e ineludible, proceso interpretativo <strong>de</strong> la norma.<br />
A raíz <strong>de</strong> la promulgación <strong>de</strong> la Ley 30/1992, la doctrina ha ensayado diversas interpretaciones<br />
<strong>de</strong>l concepto "infracción grave", ten<strong>de</strong>ntes a llenarlo <strong>de</strong> contenido e ir fijando criterios que<br />
eliminen incertidumbre sobre su aplicación a cada caso concreto.<br />
Así algunas interpretaciones han consi<strong>de</strong>rado como "infracción grave" aquellas que produzcan<br />
una diferencia sustantiva entre el mandato jurídico y el contenido <strong>de</strong>l acto, pero ello, en el fondo,<br />
supone mantener un altísimo grado <strong>de</strong> in<strong>de</strong>terminación sobre el contenido <strong>de</strong>l concepto.
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Igualmente se han ensayado otras vías <strong>de</strong> interpretación que preten<strong>de</strong>n incluir como causas <strong>de</strong><br />
anulabilidad cualificada a que se refiere el artículo 103 <strong>de</strong> la Ley 30/1992, aquellas causas <strong>de</strong><br />
nulidad propias <strong>de</strong>l <strong>de</strong>recho civil que no aparecen como causas <strong>de</strong> nulidad <strong>de</strong> los actos<br />
administrativos en el <strong>de</strong>recho <strong>de</strong> este ámbito.<br />
Por parte <strong>de</strong> la doctrina se ha planteado también una posible i<strong>de</strong>ntificación entre los conceptos <strong>de</strong><br />
"infracción grave" <strong>de</strong> la nueva Ley y <strong>de</strong> "infracción manifiesta" <strong>de</strong> la Ley <strong>de</strong> 1958, lo que<br />
permitiría la aplicación <strong>de</strong> la doctrina, jurispru<strong>de</strong>ncial y <strong>de</strong>l <strong>Consejo</strong> <strong>de</strong> Estado, sobre ésta<br />
materia, que en todo caso y en su interpretación <strong>de</strong> qué <strong>de</strong>bía enten<strong>de</strong>rse por "infracción<br />
manifiesta" siempre exigió la gravedad <strong>de</strong> la infracción.<br />
Sin embargo, pugna con esta i<strong>de</strong>ntificación la evi<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong> que la sustitución <strong>de</strong> un término por<br />
otro fue expresamente querida por el legislador, manifestando con ello su voluntad <strong>de</strong> apartarse<br />
<strong>de</strong> la interpretación hasta entonces realizada.<br />
<strong>La</strong>s dificulta<strong>de</strong>s <strong>de</strong> interpretación que plantea el precepto <strong>de</strong>berán ir resolviéndose mediante el<br />
resultado <strong>de</strong> su aplicación, por los diversos operadores jurídicos, a cada caso concreto que irá,<br />
sucesivamente, añadiendo precisiones a las posibilida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> su uso, y con ello, <strong>de</strong>limitando su<br />
contenido.<br />
Pue<strong>de</strong>n sin embargo, en este momento, a<strong>de</strong>lantarse ya algunos criterios <strong>de</strong> aceptación casi<br />
general, entre los que resulta <strong>de</strong>stacable la exigencia <strong>de</strong> un uso restrictivo <strong>de</strong>l procedimiento <strong>de</strong><br />
<strong>de</strong>claración <strong>de</strong> anulabilidad por la propia Administración, estimando como excepcional este<br />
procedimiento frente al normal que supone la invocación <strong>de</strong> la tutela <strong>de</strong> los tribunales para la<br />
revocación <strong>de</strong> los actos <strong>de</strong>clarativos <strong>de</strong> <strong>de</strong>rechos, a través <strong>de</strong>l procedimiento <strong>de</strong> lesividad.<br />
Siendo ello así, se impone una restrictiva interpretación <strong>de</strong> lo que <strong>de</strong>be consi<strong>de</strong>rarse "infracción<br />
grave" <strong>de</strong> normas legales o reglamentarias, por cuanto, operada ya una ampliación <strong>de</strong>l ámbito <strong>de</strong><br />
la posible anulación por la propia Administración al admitirse legalmente la posibilidad <strong>de</strong> que<br />
esta se produzca por vulneración <strong>de</strong> reglamento, solo esta restrictiva interpretación <strong>de</strong>l concepto<br />
"infracción grave" pue<strong>de</strong> mantener este procedimiento en los <strong>de</strong>seables límites <strong>de</strong> su<br />
excepcionalidad.<br />
Igualmente, y cualquiera que sea el contenido que el legislador ha querido dar a este concepto, no<br />
pue<strong>de</strong> olvidarse que la revisión <strong>de</strong> oficio <strong>de</strong> los actos <strong>de</strong>clarativos <strong>de</strong> <strong>de</strong>recho, en los supuestos que<br />
es posible sin la intervención <strong>de</strong> la jurisdicción, supone una merma <strong>de</strong> las garantías <strong>de</strong>l titular <strong>de</strong>l<br />
<strong>de</strong>recho <strong>de</strong>clarado, cuya justificación no pue<strong>de</strong> <strong>de</strong>rivar solo <strong>de</strong>l sometimiento a un procedimiento<br />
especialmente riguroso que incluye la intervención <strong>de</strong> los órganos consultivos a que se refiere la<br />
Ley, sino que requiere que, por la propia condición <strong>de</strong> estos actos, se pueda prescindir <strong>de</strong> la<br />
intervención <strong>de</strong> la jurisdicción. <strong>La</strong> falta <strong>de</strong> intervención <strong>de</strong> los órganos constitucionalmente<br />
llamados a <strong>de</strong>cir el <strong>de</strong>recho, sólo resulta justificadamente posible cuando la causa <strong>de</strong> anulación<br />
resulte no sólo grave, en cuanto a las consecuencias que el acto nulo produce, sino que aparezca<br />
el acto como evi<strong>de</strong>ntemente viciado, no cuando la infracción sea discutible o dudosa. Dicho <strong>de</strong><br />
otro modo, o la "gravedad" <strong>de</strong> una infracción es "relevante", "seria" y "evi<strong>de</strong>nte" y, por lo tanto<br />
"manifiesta" o no es ciertamente tan grave. <strong>La</strong> consecuencia sería la exigencia <strong>de</strong> que la<br />
infracción <strong>de</strong> Ley o reglamento fuera manifiesta, lo que reintroduce, por vía interpretativa la<br />
anterior dicción <strong>de</strong> la Ley <strong>de</strong> Procedimiento Administrativo.<br />
Des<strong>de</strong> esta perspectiva general se proce<strong>de</strong> al análisis <strong>de</strong>l acto cuya revisión ha sido planteada y <strong>de</strong><br />
la posible existencia <strong>de</strong> la causa cualificada <strong>de</strong> anulabilidad que permitiría su revisión.<br />
V<br />
Establece el artículo 7 <strong>de</strong> la Ley 13/1995, <strong>de</strong> 18 <strong>de</strong> mayo, <strong>de</strong> Contratos <strong>de</strong> las Administraciones
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Públicas, que los contratos administrativos se regirán en cuanto a su preparación, adjudicación,<br />
efectos y extinción por la propia Ley <strong>de</strong> Contratos, y sus disposiciones <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo y<br />
supletoriamente las restantes normas <strong>de</strong> <strong>de</strong>recho administrativo.<br />
Igualmente la Disposición Adicional Séptima <strong>de</strong> la citada Ley establece lo siguiente:<br />
"Los procedimientos en materia <strong>de</strong> contratación administrativa se regirán por los preceptos<br />
contenidos en esta Ley y en sus normas <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo, siendo <strong>de</strong> aplicación supletoria los <strong>de</strong> la Ley<br />
<strong>de</strong> Régimen Jurídico <strong>de</strong> las Administraciones Públicas y <strong>de</strong>l Procedimiento Administrativo<br />
Común".<br />
Por su parte la Disposición Derogatoria Única <strong>de</strong> la misma Ley, <strong>de</strong>clara <strong>de</strong>rogado el Reglamento<br />
General <strong>de</strong> Contratación, aprobado por Decreto 3.410/1975, <strong>de</strong> 25 <strong>de</strong> noviembre, sólo en cuanto<br />
se oponga a las disposiciones <strong>de</strong> la propia Ley.<br />
En virtud <strong>de</strong> las citadas normas, y en ausencia <strong>de</strong> previsión específica <strong>de</strong> la Ley, el régimen <strong>de</strong><br />
presentación <strong>de</strong> ofertas por los contratistas, en los diversos procedimientos <strong>de</strong> adjudicación <strong>de</strong> los<br />
contratos administrativos, <strong>de</strong>be regularse por las previsiones contenidas en el Reglamento<br />
General <strong>de</strong> Contratación. Este, en su artículo 100, establece que las proposiciones <strong>de</strong>berán<br />
presentarse en sobre cerrado en las <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias u oficinas expresadas en el anuncio. Tal regla<br />
solo se excepciona, expresamente, por la posibilidad, contemplada en el mismo artículo, <strong>de</strong> la<br />
presentación <strong>de</strong> las proposiciones por correo.<br />
Ciertamente dicha norma se halla específicamente prevista para el procedimiento <strong>de</strong> subasta, y<br />
por aplicación <strong>de</strong>l artículo 114 <strong>de</strong>l propio reglamento, para los concursos.<br />
Para el procedimiento negociado la única regla es la establecida en el artículo 93.1 <strong>de</strong> la Ley <strong>de</strong><br />
Contratos <strong>de</strong> las Administraciones Públicas, que sólo impone la solicitud <strong>de</strong> al menos tres ofertas.<br />
<strong>La</strong> propia naturaleza <strong>de</strong> este procedimiento, cuando se realiza sin publicidad, <strong>de</strong>be llevar a<br />
consi<strong>de</strong>rarlo sometido a menores exigencias formales, por cuanto no se halla abierto a la general<br />
concurrencia, sino que es la propia Administración la que <strong>de</strong>termina entre los contratistas posible<br />
a aquellos a los que solicita la oferta. A diferencia, pues, <strong>de</strong> las normas <strong>de</strong> la subasta y concurso<br />
que persiguen fundamentalmente garantizar la concurrencia, en el procedimiento negociado, al<br />
haberse limitado ya ésta, las normas persiguen avalar el acierto en la <strong>de</strong>cisión <strong>de</strong> la<br />
Administración mediante el contraste <strong>de</strong> tres ofertas.<br />
Por ello, igualmente este procedimiento no requiere la existencia <strong>de</strong> un plazo preestablecido <strong>de</strong><br />
recepción <strong>de</strong> ofertas, tal y como <strong>de</strong>riva <strong>de</strong>l artículo 208 <strong>de</strong> la Ley <strong>de</strong> Contratos <strong>de</strong> las<br />
Administraciones Públicas, y en <strong>de</strong>finitiva la Administración pue<strong>de</strong> configurar el procedimiento,<br />
<strong>de</strong> modo que se cumpla la exigencia legal <strong>de</strong> la solicitud <strong>de</strong> ofertas, <strong>de</strong> la manera que estime más<br />
conveniente.<br />
En el presente supuesto el órgano <strong>de</strong> contratación solicitó las ofertas y estableció un plazo y lugar<br />
para la presentación <strong>de</strong> las mismas, incumpliendo el Sr. H.I., una <strong>de</strong> las condiciones fijadas por la<br />
Administración, por lo que sólo al interesado resulta imputable el <strong>de</strong>sconocimiento por ésta <strong>de</strong> su<br />
oferta.<br />
El procedimiento <strong>de</strong> contratación es un procedimiento administrativo especial, sometido a reglas<br />
específicas dirigidas a garantizar, entre otros, los principios <strong>de</strong> publicidad, concurrencia, igualdad<br />
y no discriminación (artículo 11 <strong>de</strong> la Ley <strong>de</strong> Contratos <strong>de</strong> las Administraciones Públicas) que<br />
rigen para la contratación administrativa.<br />
Por ello, y como ya advierte el citado artículo 7 y la Disposición Adicional séptima <strong>de</strong> la propia<br />
Ley <strong>de</strong> Contratos <strong>de</strong> las Administraciones Públicas, las normas generales <strong>de</strong> <strong>de</strong>recho
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administrativo sólo serán aplicables en <strong>de</strong>fecto <strong>de</strong> regulación expresa por las propias normas <strong>de</strong><br />
contratación, y siempre que aquellas sean compatibles con la especial naturaleza <strong>de</strong> éste<br />
procedimiento.<br />
<strong>La</strong> posibilidad general <strong>de</strong> presentar "solicitu<strong>de</strong>s, escritos y comunicaciones" dirigidos a la<br />
Administración en los registros <strong>de</strong> cualquier órgano administrativo, recogida en el artículo 38.4<br />
<strong>de</strong> la Ley 30/1992, no resulta por ello aplicable sin más a los procedimientos <strong>de</strong> contratación. <strong>La</strong>s<br />
reglas contenidas en el artículo 100 <strong>de</strong>l Reglamento General <strong>de</strong> Contratación o en el 103 <strong>de</strong> la<br />
misma norma, dirigidas a asegurar que las Mesas <strong>de</strong> Contratación conocen la totalidad <strong>de</strong> las<br />
ofertas presentadas, son buena muestra <strong>de</strong> la necesidad <strong>de</strong> modular la norma <strong>de</strong> la Ley <strong>de</strong><br />
Procedimiento Administrativo dadas las especiales exigencias <strong>de</strong> los procedimientos <strong>de</strong><br />
contratación. En igual sentido, la rapi<strong>de</strong>z e informalidad <strong>de</strong> los procedimientos negociados sin<br />
publicidad impi<strong>de</strong>, en ausencia <strong>de</strong> una específica previsión en el Pliego o solicitud <strong>de</strong> ofertas,<br />
consi<strong>de</strong>rar exigible que la Administración tenga en cuenta las ofertas presentadas en lugar<br />
distinto al que ella misma señala, mucho más cuando la oferta presentada en lugar no establecido<br />
para ello por la Administración llega a po<strong>de</strong>r <strong>de</strong>l órgano <strong>de</strong> contratación fuera <strong>de</strong>l plazo<br />
establecido.<br />
No se aprecia por ello la concurrencia <strong>de</strong> la infracción <strong>de</strong> la norma legal o reglamentaria, y, en<br />
todo caso, <strong>de</strong> estimar que ésta se ha producido, no resultaría posible consi<strong>de</strong>rarla como<br />
"infracción grave". Ni por lo que ya se ha dicho, la infracción podría consi<strong>de</strong>rarse manifiesta ya<br />
que, dadas las dudas expuestas sobre la norma aplicable, para po<strong>de</strong>r apreciarla resulta necesario<br />
un proceso interpretativo complejo, ni resulta posible afirmar que el resultado producido se aleje<br />
fundamentalmente <strong>de</strong>l querido por la norma que, en <strong>de</strong>finitiva, reconoce la facultad <strong>de</strong> elección<br />
por la Administración <strong>de</strong> los contratistas a los que se les solicita ofertas en el procedimiento<br />
negociado; no hay en consecuencia un <strong>de</strong>recho preexistente a la valoración <strong>de</strong> sus ofertas, que es<br />
el resultado producido por la presunta infracción.<br />
En mérito <strong>de</strong> lo expuesto, el <strong>Consejo</strong> <strong>Consultivo</strong> <strong>de</strong> <strong>Castilla</strong>-<strong>La</strong> <strong>Mancha</strong> es <strong>de</strong> dictamen:<br />
"Informar <strong>de</strong>sfavorablemente la propuesta <strong>de</strong> resolución <strong>de</strong> la Secretaría General Técnica <strong>de</strong> la<br />
Consejería <strong>de</strong> Educación y Cultura sobre la revisión <strong>de</strong> oficio <strong>de</strong> la resolución <strong>de</strong>l mismo órgano<br />
por la que se adjudica a A.H.H. el contrato <strong>de</strong> consultoría y asistencia para la realización <strong>de</strong>l<br />
Catálogo Monumental <strong>de</strong> la provincia <strong>de</strong> Guadalajara 96-97".<br />
Este es nuestro dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el lugar y fecha indicados<br />
en el encabezamiento.