Desarrollo de la pequeña empresa Introducción al desafío - Futuros

OficinaInternacionaldelTrabajoDesarrollode la pequeña empresaIntroducciónaldesafío representado porlaelaboración de políticas

Desarrollo de la pequeña empresaIntroducción aldesafío representado porla elaboración de políticasPrograma InFocus sobre Intensificacióndel Empleo mediante el Desarrollode Pequeñas EmpresasDepartamento de Creación de Empleos y Desarrollo de la EmpresaOrganización Internacional del Trabajo

Copyright © Organización Internacional del Trabajo 2003Las publicaciones de la Oficina Internacional del Trabajo gozan de la protección de losderechos de propiedad intelectual en virtud del protocolo 2 anexo a la ConvenciónUniversal sobre Derecho de Autor. No obstante, ciertos extractos breves de estaspublicaciones pueden reproducirse sin autorización, con la condición de que se mencionela fuente. Para obtener los derechos de reproducción o de traducción, deben formularselas correspondientes solicitudes a la Oficina de Publicaciones (Derechos de autor ylicencias), Oficina Internacional del Trabajo, CH-1211 Ginebra 22, Suiza, solicitudes queserán bien acogidas.Primera edición 2003ISBN 92-2-313689-XLas denominaciones empleadas, en concordancia con la práctica seguida en las NacionesUnidas, y la forma en que aparecen presentados los datos en las publicaciones de la OITno implican juicio alguno por parte de la Oficina Internacional del Trabajo sobre lacondición jurídica de ninguno de los países, zonas o territorios citados o de susautoridades, ne respecto de la delimitación de sus fronteras.La responsabilidad de las opiniones expresadas en los artículos, estudios y otrascolaboraciones firmados incumbe exclusivamente a sus autores, y su publicación nosignifica que la OIT las sancione.Las referencias a firmas o a procesos o productos comerciales no implican aprobaciónalguna por la Oficina Internacional del Trabajo, y el hecho de que no se mencionenfirmas o procesos o productos comerciales no implica desaprobación alguna.Las publicaciones de la OIT pueden obtenerse en las principales librerías o en oficinaslocales de la OIT en muchos países o pidiéndolas a: Publicaciones de la OIT, OficinaInternacional del Trabajo, CH-1211 Ginebra 22, Suiza, que también puede enviar aquienes lo soliciten un catálogo o una lista de nuevas publicaciones.Gráfica y impresión: Centro internacional de formación de la OIT, Turín, Italia

El presente folleto versa sobre el marco jurídico y laformulación de políticas como un factor externo importanteen la capacidad de las pequeñas empresas para crear más ymejores puestos de trabajo. A diferencia de las influenciasinternas en el empleo en la pequeña empresa, como lagestión de los negocios y los ciclos de producción, el marcojurídico y la formulación de políticas es un factor externo quedepende de la actuación de gobiernos y otros agentesinstitucionales.El marco jurídico y la formulación de políticas pueden sostenerel desarrollo de las pequeñas empresas y la creación deempleo, optimizando al mismo tiempo la contribución de estetipo de unidades a la atenuación de la pobreza. Igualmente,las políticas, leyes y reglamentos gubernamentales puedende manera involuntaria frenar al crecimiento del empleo,reducir la calidad del empleo en las pequeñas empresas yconsolidar situaciones de pobreza debido a un bajo nivel desalarios y la carencia de protección social. En el presentedocumento se determinan las principales características deun marco jurídico y de formulación de políticas capaz depropiciar la creación y expansión de pequeñas empresas.En este folleto, sustentado en la experiencia acumulada por laOrganización Internacional del Trabajo (OIT), y procurandola promoción de las mejores prácticas respecto al desarrollode la pequeña empresa, se ofrecen recomendaciones yconsejos prácticos acerca del diseño y la reforma del marcojurídico y de formulación de políticas. El folleto se basa en laRecomendación (núm. 189) de la Conferencia Internacionaldel Trabajo denominada Condiciones generales parafomentar la creación de empleos en las pequeñas y medianasempresas. Se presentan asimismo algunas propuestassencillas para la acción.iii

ÍndicePáginaIntroducción 11 El papel del gobierno 22 El papel de las pequeñas empresas 63 Elementos del entorno empresarial 104 Base jurídica y de formulaciónde políticas 145 Reglamentos y procedimientos 186 Administración 227 Políticas de apoyo a la pequeñaempresa 268 Puntos de partida para la evaluacióny la reforma 289 Mecanismos y procesos de revisión 30Resumen y medios de ayuda disponibles 32v

IntroducciónEn los últimos 15 años, se ha reconocido el papel de las pequeñasempresas como importantes generadores de empleo, tanto en los paísesen desarrollo como en los desarrollados. Su capacidad para adaptarse conrapidez a los cambios de circunstancias y encontrar nichos de mercado,junto con su potencial para la innovación, les ha otorgado una ventajaesencial en el mercado. Como resultado, el número de pequeñasempresas ha aumentado, al igual que la dimensión de su personal. Noobstante, tal visión contrasta con otra percepción de esta realidad, segúnla cual el crecimiento de las pequeñas empresas es una consecuencia dela extensión del desempleo y la pobreza, que ha obligado a muchaspersonas a recurrir a este sector como medio de supervivencia, y no comouna opción de nuevas oportunidades en el mercado. Las pequeñasempresas pueden constituir lugares de trabajo difíciles, peligrosos einseguros en los que se obtiene una escasa retribución económica.La OIT ha colaborado con sus miembros y mandantes para contribuir alcrecimiento de estas unidades y del empleo que generan. La Organizaciónpromueve nuevas oportunidades de empleo estable, en las que se ofrezcauna remuneración adecuada y equitativa y se ofrezcan condiciones detrabajo seguras. El Programa InFocus de la OIT sobre Intensificación delEmpleo mediante el Desarrollo de Pequeñas Empresas, conocido comoSEED, asiste a sus mandantes en la formulación y la revisión de políticas yleyes relativas a la pequeña empresa.La prestación de servicios financieros y de desarrollo empresarialconstituye una importante vía para promover las pequeñas empresas y elcrecimiento del empleo en este sector. En este tipo de intervenciones seabordan las restricciones internas que experimentan muchas de estasunidades. Sin embargo, se ha establecido claramente que el diseño de unmarco jurídico y de formulación de políticas “propicio” desempeñaigualmente un papel considerable en el fomento de la pequeña empresa.Dicho marco es un elemento externo a las empresas, pero puedefavorecer la adopción de prácticas de empleo en éstas que den lugar a lageneración de puestos de trabajo de calidad.Abundan las restricciones y sesgos en el referido marco que puedensocavar la capacidad de las pequeñas empresas para crear nuevasoportunidades de empleo, promover la innovación tecnológica y generarriqueza. Asimismo, incluso en los casos en que los instrumentos jurídicosy de formulación de políticas son favorables a la expansión de lasoperaciones de las pequeñas empresas, su cumplimiento y ejecuciónpueden resultar inadecuados o ineficaces.1

EL PAPELDELGOBIERNOUno de los principales aspectos que atañen a los esfuerzosdedicados a promover la pequeña empresa es el del papelejercido por el gobierno. Éste establece políticas y leyespor cuya aplicación velan un conjunto de instituciones cuyaactuación afecta a las pequeñas empresas yalaeconomía engeneral. Políticos y burócratas de la administración desconfíana menudo de las empresas. En algunas culturas y sociedades,la actividad empresarial puede tener una connotaciónnegativa, y sus funciones en el conjunto de la economía no secomprenden plenamente. Del mismo modo, los funcionariospúblicos suelen desconocer las necesidades y requisitosespecíficos de las pequeñas empresas. En consecuencia,puede que no hayan tomado conciencia de la repercusión desus acciones en estas unidades y en la economía en general.La expresión “entorno propicio” se utiliza en referencia a losdiversos elementos externos al propio funcionamiento de laempresa. Entre éstos figura el marco jurídico y de formulaciónde políticas. Un marco propicio fomenta las actividades y eldesarrollo de las pequeñas empresas, al reconocer suimportante contribución a la economía. Dicho marco secaracteriza por la adecuación a las necesidades específicas deeste tipo de unidades, diferentes a las que plantean lascompañías de gran tamaño. Esta adaptación no requiere quelas pequeñas empresas operen al margen de toda regulación,control o supervisión de la administración, sino que lasrestricciones y limitaciones del sector se reduzcan tanto comosea posible sin minar otros objetivos del gobierno en elterreno social, humanitario, del bienestar o de la equidad.2

Las pequeñas empresas están obligadas a actuar conforme alos parámetros de las estructuras del Estado; en cualquiercaso, resulta igualmente posible estimular y potenciar suaportación a la economía nacional. Pueden contribuir aldesarrollo nacional no sólo mediante la extensión de la basede ingresos del Estado, sino también a través de la creación deempleo, la diversificación de la economía y el incremento de losingresos externos. Además, pueden constituir un mecanismopara la transferencia y la adaptación de nuevas tecnologías.Un entorno propicio a la pequeña empresa debe comprenderla adopción de un marco jurídico y de formulación de políticasque se base en la comprensión de estas características ycontenga un conjunto de iniciativas encaminadas a larealización de la contribución referida.GobiernosFomento de lasactividades y el desarrollo delas pequeñas empresasEntorno p ropicioCreaciónde empleoTransferenciay adaptación denuevas tecnologíasPequeñasempresasContribuciónal desarrollonacionalDiversificaciónde la economíaIncremento delos ingresosexternos3

EL PAPELDELGOBIERNOLas políticas y leyes reflejan la relación entre el Estado y laspequeñas empresas. Existen tres funciones habituales quedescriben el modo en que los gobiernos perciben su relacióncon este tipo de unidades. Son las que siguen:1 El gobierno como regulador. Formula y aplica leyes yreglamentos que rigen las actividades de las pequeñasempresas.2 El gobierno como facilitador. Dota de un entornopropicio para la promoción empresarial y procura lacolaboración de las principales partes interesadas paraponer en marcha y sostener iniciativas de desarrollo de laspequeñas empresas, movilizando los recursos cívicos y delos sectores público y privado.3 El gobierno como promotor. El gobierno intervienedirectamente mediante proyectos y procesos de desarrollode la pequeña empresa, asignando recursos (humanos,financieros o físicos) a través de servicios de desarrollofinanciero y empresarial para lograr resultados específicos.En muchos casos, los gobiernos ejercen estas tres funcionesde manera simultánea. No obstante, en los últimos años, elpapel de facilitador ha cobrado importancia. Los gobiernospueden establecer un entorno propicio para fomentar lainiciativa empresarial, la inversión y la innovación. Puedenfacilitar la acción conjunta por parte de los principalesinterlocutores en lo que respecta a la prestación de serviciosde desarrollo financiero y empresarial. Además, puedenrevisar sus políticas y leyes a fin de garantizar su adaptación alas experiencias de las pequeñas empresas y procurar que sucumplimiento resulte más sencillo y beneficioso para lospropietarios y gestores de tales unidades.Maillard - OIT4

Considere el papel que ha sido asignado a laspequeñas empresas por el gobierno de supaís. ¿Se centra éste en un conjunto limitadode cuestiones relativas únicamente al sectorde la pequeña empresa? O, ¿se integra elfomento de ésta en el desarrollo social yeconómico conjunto del país?Son necesarias políticas y leyes adecuadas para estimular laeconomía y promover las ventajas que las pequeñas empresaspueden reportar. Sin embargo, la función y la administración detales políticas y leyes deben someterse a un cuestionamiento yuna evaluación continuas. Los procesos que se describen en elpresente folleto deben considerarse permanentes. Siemprehabrá nuevas preguntas que plantear y nuevas áreas queinvestigar. El dinamismo del sector de la pequeña empresapropiciará a menudo que se cuestione el entorno jurídico y quese presenten nuevas oportunidades de reforma.5

EL PAPEL DE LASPEQUEÑASEMPRESASLas pequeñas empresas son actores esenciales en elproceso de desarrollo. Junto con las empresas de mayordimensión, desempeñan un papel importante en lamovilización de recursos y la asignación de éstos entre lasdistintas actividades productivas. Constituyen una de lasfuerzas motrices que subyacen a los flujos de comercio,inversión y tecnología, de los que depende el vigor y eldinamismo de una economía.Es importante que los gobiernos decidan con claridad el papelque pueden desempeñar las pequeñas empresas en eldesarrollo. En este sentido, la claridad constituye una basefundamental sobre la cual pueden formularse y evaluarse laspolíticas y la legislación. Más que limitarse a no percibir lasventajas que reporta un sector de pequeñas empresas fuertey dinámico, los gobiernos creen a menudo que resulta másconveniente centrar sus esfuerzos en las grandes compañías.En estos casos, las políticas y las leyes que favorecen laactividad de estas entidades se consideran prioritariasrespecto a aquéllas que facilitan el desempeño de lasempresas de menor dimensión. Se cree (a menudo,erróneamente) que las grandes empresas emplean a unmayor número de personas. En el pasado, la teoríaconvencional sobre el desarrollo económico ha respaldado talvisión. Sin embargo, las nuevas tendencias del crecimiento delempleo y los estudios acerca de la dinámica de las empresasde gran escala indican que los responsables de la formulaciónde políticas deberían reconocer con mayor precisión elauténtico valor de las pequeñas empresas, de modo que seprocure un equilibrio de prioridades.Los Estados Miembros de la OIT han reconocido lasnumerosas contribuciones que las pequeñas empresas realizana sus economías mediante la Recomendación núm. 189 de laConferencia Internacional del Trabajo, denominadaCondiciones generales para fomentar la creación de empleosen las pequeñas y medianas empresas.6

La finalidad de este instrumento es reconocer y potenciar elpapel fundamental que pueden ejercer las pequeñas empresasen lo relativo a: la promoción del pleno empleo, productivo ylibremente elegido; la ampliación de las posibilidades de realizaractividades remuneradoras y creadoras de riqueza queconduzcan a empleos productivos y duraderos; el crecimiento económico sostenible y la capacidadpara responder con flexibilidad a los cambios; una mayor participación en la economía de los gruposdesfavorecidos y marginados de la sociedad; el aumento del ahorro y las inversiones nacionales; la formación y el desarrollo de los recursos humanos; el desarrollo regional y local equilibrado; el suministro de bienes y servicios más adecuados alas necesidades de los mercados locales; la mejora de las condiciones y la calidad del trabajo,que contribuyan a elevar la calidad de la vida ypermitan que un gran número de personas tengaacceso a la protección social; el fomento de la innovación, del espíritu empresarial,del desarrollo tecnológico y de la investigación; el acceso a los mercados nacionales e internacionales,y la promoción de buenas relaciones entre empleadoresy trabajadores.7

EL PAPEL DE LASPEQUEÑASEMPRESASDeloche - OITEl sector de la pequeña empresa, cuyo fomento puedecatalogarse como una herramienta de gran valor para laconsecución del desarrollo económico y social en general,presenta diversas necesidades especiales. En muchascircunstancias, las políticas que afectan al desarrollo económicose inclinan a favor de las compañías de gran dimensión,dejando a las pequeñas empresas en una posición vulnerable ysometidas a barreras o restricciones a su expansión. Porejemplo, muchas de estas unidades disponen de un acceso muylimitado a divisas o a créditos bancarios o institucionales,mientras que estas carencias no suelen afectar a las grandesempresas. En lo que respecta a la formulación de políticas, esnecesario encontrar un equilibrio entre el tratamiento de lasnecesidades y las capacidades del sector de las pequeñasempresas y el que se dispensa a los requerimientos de lascompañías de gran escala.Con frecuencia, los gobiernos ofrecen períodos de exenciónfiscal y otros incentivos especiales a las grandes corporacionesde propiedad nacional o extranjera, mientras que actúan deforma en exceso restrictiva respecto a las operaciones de sus8

Maillard - OITpequeñas empresas nacionales. Los gobiernos que reconocen elvalor de un sector de pequeñas empresas sólido y dinámico yconceden prioridad a su promoción tendrán más probabilidadesde desarrollar un marco jurídico y de formulación de políticasque propicie el crecimiento de la pequeña empresa y potenciela contribución de ésta a la consecución de objetivos dedesarrollo de mayor dimensión.Existen numerosas formas de elaborar políticas y estructurascomplementarias favorables tanto a la pequeña empresa comoa las unidades de escala superior. Una economía diversa ysaludable contendrá pequeñas, medianas y grandes empresas,y promoverá la subcontratación y los acuerdos comercialesentre ellas.Algunas de las cuestiones que constituyen motivos depreocupación fundamentales para las pequeñas empresas sonsu vulnerabilidad al tratamiento desfavorable por las compañíasde mayor dimensión, la limitación de sus recursos internos(humanos, financieros y materiales), su sensibilidad respecto alos cambios del mercado y sus limitadas capacidades técnicasy de gestión.9

ELEMENTOS DELENTORNOEMPRESARIALEl entorno en el que operan las pequeñas empresas consta denumerosos elementos, entre los que figuran los siguientes: el marco jurídico y de formulación de políticas; las disposiciones institucionales relativas a laorganización, promoción y representación del sector delas pequeñas empresas; las oportunidades de mercado (es decir, las quedeterminan el lugar en el que un empresario puedecomprar y vender); la cultura dominante, que, por ejemplo, puede presentarun sesgo tradicional contra la actividad o la iniciativaempresarial; la disponibilidad de recursos, como el acceso al crédito,las competencias, el asesoramiento o la información; y la inversión pública que afecta, por ejemplo, a lainfraestructura, las telecomunicaciones y los servicios dedesarrollo empresarial.El grado en que el entorno propicia o restringe la actividad de laspequeñas empresas no es función exclusiva de uno de loselementos referidos. Es importante comprender el modo en queéstos se combinan para influir en el potencial de dichas unidades.Aunque el marco jurídico y de formulación de políticas constituyetan sólo un elemento más que ejerce su influencia en laspequeñas empresas, como se ha mencionado anteriormente,puede afectar a todos los demás.Dicho marco constituye el medio del que se sirven los gobiernospara gestionar la economía de un modo que permita obtenerresultados sociales y económicos sostenibles. La administraciónpública formula políticas y leyes para alcanzar el objetivodeseado. En este sentido, el marco antes referido protege y asistea las pequeñas empresas brindándoles el margen legal querequieren para operar y un mercado en el que llevar a cabo susactividades. Esta protección es física, contra la conducta ilícita deterceros, pero también legal, (p. ej., frente a la competenciadesleal). Un entorno propicio puede potenciar estas funciones al10

ofrecer incentivos que alienten el espíritu empresarial y lacreación de empleo por parte de las pequeñas empresas.En su empeño por controlar y gestionar, algunos gobiernos y susresponsables pueden exagerar. Pueden crear un marco jurídico yde formulación de políticas cuyo efecto será la reducción de lacapacidad de las pequeñas empresas para crecer y desarrollarse,limitando así el potencial de generación de empleo de este sector.Los estudios de la OIT han puesto de manifiesto que losgobiernos pueden crear un entorno empresarial que favorezca lageneración de empleo en las pequeñas empresas. Es posibleformular políticas y leyes que faciliten el crecimiento de estasunidades mediante la eliminación de barreras legales ynormativas innecesarias y la simplificación del cumplimiento de lodispuesto por los órganos reguladores. Con estas medidas, seotorga legitimidad y reconocimiento a las pequeñas empresas, loque puede optimizar su acceso a los mercados (nacional yextranjero), y a los recursos que requieren, como la financiación ylas materias primas. De este modo, abatiendo las barreras y lasrestricciones al crecimiento de las pequeñas empresas, losgobiernos pueden establecer un entorno más propicio que mejorelas perspectivas de crear empleo.Hay tres niveles de actividad del gobierno que conforman elmarco jurídico y de formulación de políticas en lo que respecta alas pequeñas empresas (figura 1). En el primero, que atañe a laspolíticas y la legislación, se establecen las orientaciones y lasintenciones del gobierno. Comprende los elementos que subyacena las iniciativas de desarrollo e influyen en el papel quedesempeña el sector de las pequeñas empresas en las economíasnacional, provincial y local. Las políticas y las leyes sirven comobase para la justificación de programas y acciones normativas.Dan lugar al establecimiento de un entorno económico estable enel que el imperio de la ley promueve la realización de operacionestransparentes y exigibles entre el gobierno y las pequeñasempresas, así como en las transacciones comerciales del sectorprivado.11

ELEMENTOS DELENTORNOEMPRESARIALEl segundo nivel corresponde a los reglamentos y losprocedimientos. Se trata de los medios de ejecución depolíticas y leyes, las “herramientas” utilizadas para llevarlas a lapráctica.Figura 1:Los tres niveles del marco jurídico y de formulación de políticasPOLÍTICAS Y LEGISLACIÓNPor ejemplo: política de promociónde la pequeña empresaEspecíficoNo específicoPor ejemplo:código de trabajoREGLAMENTOS Y PROCEDIMIENTOSPor ejemplo: procedimientosde registro de empresasEspecíficoNo específicoPor exjemplo:requisitos relativos a la normativa sanitariaADMINISTRACIÓNPor ejemplo: inspeccionesen el lugar de trabajoEspecíficoNo específicoPor ejemplo:sesgos por razones de géneroEl tercer nivel de actividades es el de la administración. Aludeal modo en que las políticas, leyes, procedimientos y reglamentosse aplican, gestionan y supervisan. Aunque cada uno de losniveles de actividad del gobierno son importantes en sí mismos,debe recordarse que existen conexiones entre ellos.12

El marco jurídico y de formulación de políticas en el que operanlas empresas puede verse afectado por factores diseñados demanera deliberada para ejercer tal efecto. Por otra parte, puedeverse influido igualmente por factores que no se concibieronprimordialmente para producir dicho efecto. En la figura 1 seilustra esta circunstancia. Se muestra que cada nivel del marcojurídico y de formulación de políticas contiene elementosespecíficos y no específicos respecto a las pequeñas empresas.Mientras que los primeros se diseñan teniendo en cuenta lascircunstancias de las pequeñas empresas, los segundos no seocupan concretamente de éstas. No obstante, los elementos noespecíficos pueden afectar de todos modos a las operaciones delas pequeñas empresas. El marco jurídico y de formulación depolíticas puede habilitar o promover la actividad empresarial, ypuede igualmente restringir otras modalidades de ésta, oimpedir aquellas que resulten perjudiciales para lostrabajadores, la sociedad o el entorno natural. Por tanto, laspolíticas, leyes, reglamentos y mecanismos administrativospueden favorecer y restringir la actividad, tanto de formaintencionada, mediante medidas específicas, o no deliberada, acausa de medidas no específicas.Un marco jurídico y de formulación de políticas propicio nocontiene sesgos contrarios a las pequeñas empresas. Mantienelos costes de transacción que deben asumir éstas en un nivelbajo y les ofrece beneficios a cambio del cumplimiento deciertos requisitos. Un marco propicio responde a lasnecesidades, las limitaciones y los puntos vulnerables de laspequeñas empresas, sin descuidar la oferta de nuevasoportunidades comerciales y la promoción de la competitividad.Un marco no propicio para este tipo de unidades genera costesde transacción elevados, derivados del sesgo favorable a lasgrandes compañías respecto a las pequeñas.Estos tres niveles del marco jurídico y de formulación depolíticas se examinan a continuación con mayor detalle.13

BASE JURÍDICA YDE FORMULACIÓNDE POLÍTICASPrimer nivel del marcoEl establecimiento de un marco propicio para el desarrollo dela pequeña empresa exige la creación de una base legislativay de formulación de políticas favorable al desarrollo de laempresa en general yalapromoción del espíritu empresarial.Las políticas y leyes que conforman una base de talescaracterísticas generan confianza entre los agentes económicosen la gestión y la evolución de la economía.Las políticas específicas de promoción de la pequeña empresa(tratadas más adelante en el presente folleto) puedenconvertirse en un elemento importante de la base jurídica y deformulación de políticas, capaz de influir en las oportunidades yel potencial de este tipo de unidades. No obstante, existennumerosas políticas y leyes no específicas que pueden repercutiren el funcionamiento de las pequeñas empresas y que, alcombinarse, crean el entorno general en el que actúan estasentidades (véase el recuadro 1).Las políticas y leyes no se formulan de manera aislada. Se creanen respuesta a diversas influencias y expectativas, y suelenreflejar la actitud del gobierno respecto a las pequeñasempresas. Sin embargo, en algunos casos, es posible que laspolíticas y las leyes que atañen a estas unidades no reflejen laposición del gobierno. Esta situación puede deberse a diversasrazones, entre las que se cuentan las siguientes: políticas y leyes antiguas y obsoletas: por ejemplo,el gobierno en el poder no es responsable de laformulación de la base de políticas existente. Este casoes habitual cuando accede al poder un nuevo gobierno.Puede darse además en países que han experimentadorecientemente un cambio estructural significativo en loque respecta a sus sistemas políticos y económicos; políticas y leyes mal definidas: casos en los quepolíticas y leyes se formulan de un modo equívoco o adhoc. Pueden deberse a diversas razones, entre las que14

Considere las principales políticas y leyes queatañen a la pequeña empresa en su país. ¿Setiene en cuenta en ellas la importancia de estetipo de unidades? ¿Promueven el potencial delsector para la creación de empleo? ¿Cómo sedefinen las pequeñas empresas? ¿Se aprecianindicios que permiten afirmar que el gobiernootorga cierta importancia a este sector?figura una falta de comprensión de las necesidades y elpotencial de desarrollo de las pequeñas empresas, laausencia de interés por la promoción de la pequeñaempresa o la escasa prioridad concedida a este objetivo(habitualmente a causa del mayor interés en las grandesempresas); las repercusiones imprevistas de las políticas, yla carencia de coordinación (p. ej., no se designa unministro que asuma plenas responsabilidades respecto aesta cuestión); políticas y leyes demasiado complejas: esta situaciónsuele darse cuando se formula una política de manerafragmentaria, dando lugar a una duplicación oaunconjuntoconfuso de prioridades y directrices, cuya repercusión puedederivar con frecuencia en una falta de dirección. Con eltiempo, las políticas y las leyes pueden acumularse y acabarentorpeciendo el funcionamiento de las pequeñas empresas; ausencia de políticas o leyes: existen lagunas en elmarco legislativo y de formulación de políticas generalen lo que respecta a las pequeñas empresas. Se trata deáreas en las que no puede interpretarse con claridad laintención del gobierno.Es importante determinar en algún sentido lo que constituye unapolítica “adecuada”, es decir, aquélla que promueve la creaciónde más y mejor empleo en las pequeñas empresas, ya sea directao indirectamente (véase el recuadro 2). En concreto, ¿quécualidades deben procurarse en una política? Una políticaadecuada no es necesariamente la que brinda una puerta abiertaa todas las pequeñas empresas o que las favorece respecto a lasunidades de otras dimensiones. Es importante tener en cuentaque las restricciones pueden ser necesarias. Las políticas demedio ambiente, por ejemplo, pueden prevenir la actividad deempresas que representen una amenaza para el entorno natural(p. ej., la eliminación de animales escasos y en vías de extinción).15

BASE JURÍDICA YDE FORMULACIÓNDE POLÍTICASRecuadro 1: Áreas relevantes en materiade formulación de políticasA continuación se refieren algunas áreas de la formulación depolíticas que pueden tener una importante repercusión en elempleo en las pequeñas empresas: políticas específicas de desarrollo de microempresas,pequeñas empresas o sectorial; políticas macroeconómicas y monetarias; tributación; políticas de regulación y control (p. ej., requisitos de registro); políticas de trabajo y empleo; políticas comerciales; planificación y zonificación; políticas de financiación y crédito; políticas de desarrollo del sector privado (p. ej.,referentes a procesos de privatización, comercialización oliberalización). políticas sectoriales (p. ej., políticas de desarrollo agrarioo del turismo); provisión de infraestructuras ; información y comunicaciones; políticas de innovación, investigación y desarrollo.Al evaluar las intenciones y motivaciones de las políticas y lasleyes relativas a las pequeñas empresas, resultará útilconsiderar las cuestiones siguientes:1 ¿Cuál se considera que es el papel de las pequeñas empresasen el ámbito de los objetivos y las estrategias nacionales dedesarrollo? (Es decir, ¿considera el gobierno a las pequeñasempresas como un recurso que puede potenciarse parabeneficio de todos, o como un obstáculo de complejasuperación para lograr una gobernanza sin dificultades?)16

2 ¿En qué medida se tienen en cuenta las necesidades yoportunidades especiales de las pequeñas empresas? (Esdecir, ¿se comprenden las necesidades de estas unidadesfrente a las de las grandes compañías?)3 ¿Se ha otorgado prioridad en alguna medida a las pequeñasempresas en el ámbito de la economía en su conjunto?La ausencia de una base legislativa y de formulación de políticasinequívoca puede crear problemas a las pequeñas empresas,incluso al evaluar los demás niveles del marco, ya que, enausencia de políticas claras, no existen criterios de referenciarespecto a los que puedan plantearse o analizarse laspropuestas de reforma y transformación.Recuadro 2: Lista de comprobación parapolíticas y leyes “adecuadas”Al tratar de evaluar las diversas políticas y leyes que afectan a laspequeñas empresas, pueden plantearse las preguntas sencillas quefiguran a continuación. ¿Se tiene en cuenta el papel que pueden desempeñar laspequeñas empresas en el desarrollo? Es posible que no serefiera claramente que las pequeñas empresas revistenimportancia en este sentido, pero, al menos, la política o laley en cuestión debe permitir a estas unidades contribuir ala consecución de los objetivos generales de desarrollo. ¿Se basa la política en una interpretación precisa delcarácter y la dinámica internos de las pequeñas empresas? ¿Promueve una economía diversa y dinámica? ¿Inhibe algún derecho humano o legal? P. ej., ¿impide queciertas personas puedan poner en marcha su propionegocio? ¿Favorece a las grandes empresas respecto a laspequeñas? ¿Coloca a las pequeñas empresas en situación decompetencia con el gobierno? ¿Se coordina el desarrollo y la ejecución de la política?17

REGLAMENTOSYPROCEDIMIENTOSSegundo nivel del marcoLas políticas y leyes adecuadas constituyen la base sobre laque puede construirse el marco de actuación de laspequeñas empresas, pero el modo en que se ejecutanaquéllas resulta fundamental. Su puesta en práctica requiereel diseño y la gestión de reglamentos y procedimientosapropiados.Los reglamentos y procedimientos son herramientas utilizadaspara velar por la ejecución de determinadas leyes y políticas.Un buen ejemplo es el que constituyen los reglamentos yprocedimientos empleados en elregistro de empresas y la concesiónde licencias a éstas, así como en laregulación del derecho del trabajo.El recuadro 3 provee diversaspreguntas básicas que puedenplantearse al examinar losreglamentos y procedimientos quedeben cumplir las pequeñasempresas.18

Considere la repercusión que pueden tener losreglamentos y los procedimientos en laspequeñas empresas de su país. ¿Fomentanestos instrumentos el cumplimiento por partede dichas empresas, o les brindan incentivospara actuar en la economía informal, evitandode este modo el reconocimiento por parte delgobierno? ¿Cómo pueden mejorarse estossistemas para que los empresarios percibanlos beneficios de su cumplimiento?Recuadro 3:Lista de comprobación para reglamentosy procedimientos “adecuados”Maillard - OITAl evaluar los instrumentos de regulación y procedimientos delmarco en el que operan las pequeñas empresas, debenplantearse las preguntas siguientes: ¿Pueden suprimirse? ¿Es el reglamento o el requisitoen cuestión realmente necesario? ¿Qué razones lojustifican? ¿Es el efecto secundario de otros medios deregulación o puede eliminarse? En lugar de unreglamento, ¿qué mecanismos alternativos podríanutilizarse para obtener el mismo resultado? ¿Puede simplificarse? Si el reglamento es necesario,¿es posible facilitar al usuario el cumplimiento de losrequisitos que contempla? ¿Pueden eliminarse ciertospasos? ¿Es posible simplificar el contenido de algunosformularios? ¿Puede combinarse con otros requisitos? ¿Es posiblereducir al mínimo la duplicación y la repetición? ¿Puedecumplirse lo dispuesto en varios reglamentos con unaúnica presentación de documentos? ¿Puede mejorarse la comunicación? Si existenmalentendidos o confusión acerca del reglamento,¿puede divulgarse mejor para evitar errores costososen cuanto a tiempo y dinero?19

REGLAMENTOSYPROCEDIMIENTOSMaillard - OITLos problemas relativos a los instrumentos de regulación yprocedimiento aplicados a la promoción de la pequeñaempresa pueden deberse a menudo a alguna de las siguientescausas: un exceso de regulación, que impide a laspequeñas empresas, por ejemplo, aprovechar lasoportunidades de mercado u obtener factores deproducción a precios competitivos; la inadecuación de los reglamentos, que ofrecenuna protección insuficiente al empresario (p. ej.,ambigüedad en los derechos de propiedad y en laejecución de los contratos); la falta de claridad: casos en que los reglamentosson demasiado complejos y enrevesados, requierenmucho tiempo para su cumplimiento y conllevan un20

número excesivo de formularios, la tramitación connumerosos órganos de la administración, demasiadasobligaciones y costes de generación de informeselevados; la duplicación: casos en que los reglamentos yprocedimientos se solapan o no son compatibles; un elevado coste de cumplimiento: casos en que laspequeñas empresas deben asumir un coste decumplimiento superior al de las grandes compañías; cambios frecuentes de los reglamentos: casos enque una autoridad pública realiza cambios frecuentes enlos reglamentos que exige la legislación, dificultando engran medida a las empresas la actualización delconocimiento respecto a lo que se les exige; falta de conocimiento: casos en que los reglamentosy procedimientos no se comunican, interpretan odivulgan al propietario de la pequeña empresa, o en losque existen carencias de conocimiento sobre estascuestiones por parte de los encargados de velar por laejecución del reglamento (p. ej., un inspector de salud); disparidades regionales: casos en los que larepercusión de los instrumentos de regulación yprocedimiento crea sesgos restrictivos entre los entornosurbano y rural.21

ADMINISTRACIÓNEl tercer nivel del marcoEs importante que se evalúe la administración de losprocedimientos jurídicos y de formulación de políticas. Unapolítica adecuada, una legislación exhaustiva y fundada y unconjunto inequívoco y coherente de reglamentos nuncarealizarán su potencial plenamente si la administración de estosinstrumentos es ineficaz o se lleva a cabo de manera deficiente.Los procedimientos administrativos requieren suma atención, afin de garantizar su coherencia con su base legislativa,regulatoria y de formulación de políticas. Constituyen el mediode contacto entre el gobierno y los propietarios y gestores de laspequeñas empresas, y suelen comprender cierto margen para suajuste. En consecuencia, las reformas administrativas puedencaracterizarse por un enorme potencial para la mejora delentorno en el que operan las pequeñas empresas.Es importante reducir al mínimo las trabas administrativas queatañen a las pequeñas empresas, ya que tales dificultadespueden dificultar su desarrollo y menoscabar el crecimiento delempleo (véase el recuadro 4). Un entorno que no favorezca elespíritu empresarial puede resultar especialmente perjudicialpara estas unidades, ya que carecen de reservas y recursos delos que valerse en caso de necesidad. Tampoco disponen de lacapacidad gerencial y técnica para hacer frente a los cambios enlas políticas económicas y empresariales, los procedimientoscomplejos de autorización y concesión de licencias y lafluctuación de la normativa fiscal y monetaria.La dotación de un entorno propicio para el desarrollo de laspequeñas empresas es fundamental para el éxito de las iniciativasde creación de nuevas unidades de negocio. En el ámbito local, elriesgo de que los sistemas administrativos restrinjan elcrecimiento de las pequeñas empresas puede ser muy elevado. Ladescentralización de los servicios públicos puede dar lugar a quelas administraciones locales y provinciales se vean obligadas aasumir un gran número de funciones de regulación yadministración que afectan a las pequeñas empresas.22

Recuadro 4:Lista de comprobación para unaadministración “adecuada”Con los elementos que se refieren a continuación se pretendeofrecer una visión general de lo que debe caracterizar a unaadministración adecuada respecto al marco jurídico y deformulación de políticas en el que operan las pequeñasempresas: transparencia: el proceso de administración debe ser claro ytransparente, de modo que el propietario y gerente de unapequeña empresa que registre su negocio sepa lo que sucederácon la información facilitada. Será igualmente necesarioconocer los derechos de recurso existentes; simplicidad: unos procedimientos de administraciónadecuados serán aquéllos que la mayoría de las personaspueda entender y cumplir. Cuanto más sencillos, mejor; tratamiento equitativo: se trata de garantizar que lospropietarios o gerentes de pequeñas empresas no sean objetode búsqueda de rentas (rent-seeking), corrupción u otrostratamientos de explotación por parte de los funcionarios; coherencia y coordinación: los procedimientosadministrativos debidamente coordinados con la actuación deotros departamentos o con otros requisitos de los empresariosrequieren cierto grado de coherencia. Para lograrlo, lasdiversas “ramas” del gobierno central y los distintos niveles dela administración (central, provincial y local) deben trabajarbasándose en la cooperación; comunicación: los empresarios necesitan saber lo que se lesexige y el modo en que pueden o deben satisfacer estasobligaciones; descentralización: las pequeñas empresas se encuentranrepartidas por todo el territorio. Resulta sumamente beneficiosoestablecer centros administrativos descentralizados en los que losempresarios puedan efectuar las consultas pertinentes paracumplir sus responsabilidades legales y reglamentarias.23

ADMINISTRACIÓNEn todo el mundo, cambian los procesos y la cultura de laadministración y las funciones del sector público. Esta nuevaactitud de la administración ha sido calificada de“empresarial”. Los gobiernos “empresariales” participan menosen la prestación directa de servicios, y optan en cambio porpromover la competencia entre los proveedores de éstos.Habilitan a sus ciudadanos otorgándoles un mayor controlsobre los procesos de toma de decisiones. Miden elrendimiento de sus agencias en función de los resultadosalcanzados, no de los recursos que utilizan. Su actuación estáguiada por objetivos y no por normas y reglamentos. Sususuarios pasan a denominarse clientes, a los que se ofrecendiversas opciones. Los gobiernos empresariales descentralizanel poder y prefieren los mecanismos del mercado a losburocráticos.Maillard - OIT24

¿Cuáles son las funciones principales quedesempeña el gobierno en su país en lo querespecta al desarrollo de la pequeña empresa?¿Ha comenzado el gobierno a adoptar algunode los nuevos estilos de administración ygobernancia? ¿Cómo podrían procurarsemejoras?Su interés no se limita a la prestación de servicios públicos, seextiende de preferencia a la dotación de medios para facilitarque todos los sectores (público, privado y cívico) intervenganen la solución de los problemas de sus respectivascomunidades.En ocasiones, el gobierno puede favorecer el desarrollo de laspequeñas empresas mediante políticas y prácticas queproceden de un campo diferente. Por ejemplo, las políticas desubcontratación y adquisición pueden utilizarse para facilitar laactividad de pequeñas empresas locales. La descentralizaciónconstituye igualmente una práctica capaz de propiciar elacercamiento de gobiernos y pequeñas empresas, creandooportunidades para que los primeros respondan a lasnecesidades del sector de pequeñas empresas locales.25

POLÍTICAS DEAPOYO A LAPEQUEÑA EMPRESALas políticas específicamente diseñadas para promover lapequeña empresa pueden constituir un fundamento de granutilidad para las iniciativas de los gobiernos encaminadas asostener y fomentar el empleo en este tipo de unidades. En laRecomendación núm. 189 de la Conferencia Internacional delTrabajo denominada Condiciones generales para fomentar lacreación de empleos en las pequeñas y medianas empresas, seanima a los Estados Miembros a formular políticas que propicienel desarrollo de pequeñas empresas eficaces y competitivas,capaces de generar empleo productivo y sostenible en elcontexto de unas condiciones sociales adecuadas. Para alcanzareste objetivo, es necesario crear condiciones que hagan posibleel acceso al crédito, las divisas y los factores de producciónimportados, así como a una tributación equitativa. Es igualmentenecesario promulgar leyes y reglamentos laborales efectivos conel fin de elevar la calidad del empleo en las pequeñas empresas yprocurar el cumplimiento de las normas internacionales deltrabajo.El fundamento que representa una política específica de apoyoa la pequeña empresa puede constituir un primer paso deimportancia para que los gobiernos demuestren su interés poreste tipo de empresa y por el empleo que puede generarse eneste sector. Estos objetivos pueden perseguirse en el contextode una política denominada, por ejemplo, de apoyo a lapequeña empresa o de desarrollo de las PYME. Una vezpuesta en práctica, se crea una base inequívoca y coherentepara la revisión y el diseño de leyes, programas, reglamentosy sistemas de administración.Es posible formular políticas de promoción de la pequeñaempresa para abordar cuestiones específicas de interés parala administración pública. Así, pueden diseñarse políticasespecíficas de actuación respecto a factores de riesgo y dedesventaja, como la provisión de protección social a laspequeñas empresas y su personal, lo que permitirá a lospropietarios de estas unidades y a sus trabajadores ocuparsede dichos factores con mayor eficacia. Otra alternativaconsiste en formular políticas especiales de promoción de la26

Obtener una copia de la Recomendaciónnúm. 189 de la Conferencia Internacional delTrabajo y asegurarse que los políticos yresponsables de la formulación de políticaspertinentes dispongan igualmente de una copiade este instrumento para su consulta y suutilización como criterio de referencia.iniciativa empresarial, con el fin de ayudar a determinadosgrupos de personas desfavorecidas a poner en marcha ydesarrollar un pequeño negocio. Entre estas políticas puedenfigurar, por ejemplo, las de fomento del espíritu empresarialdirigidas a mujeres, jóvenes, personas con discapacidades,grupos indígenas o tribales o ex combatientes.La mejora de la situación de las empresas que operan en elmarco de la economía informal constituye un objetivo comúnpara numerosos gobiernos. Pueden desarrollarse políticas eincentivos específicos destinados a facilitar una participaciónmás plena de estas empresas en la economía formal. Alelaborar tales políticas, se tiene en cuenta el potencial de laeconomía informal como expresión simultánea de necesidadesy oportunidades.Es posible elaborar igualmente políticas encaminadas apromover determinadas oportunidades para las pequeñasempresas. Muchos países, provincias y autoridades localesestablecerán políticas en las que se determine las ventajaseconómicas competitivas de estas entidades y se brindennuevas oportunidades para el desarrollo del sector privado y elcrecimiento de las pequeñas empresas. Entre los ejemplos deeste tipo de políticas figuran las diseñadas para promover laminería a pequeña escala, ampliar la participación de laspequeñas empresas en el sector del turismo, asistir a estasunidades en la consecución de contratos en licitacionespúblicas, prestar asistencia a las empresas agrarias depequeña escala y ampliar las oportunidades disponibles paralos contratistas locales.¿Aplica su país una política nacional de desarrollode la pequeña empresa? ¿Refleja ésta lasprincipales fuentes de preocupación yoportunidades del sector, y describe el papel delgobierno y otros interlocutores sociales en eldesarrollo de éste?¿Es necesario revisar tal política?27

PUNTOS DE PARTIDAPARA LAEVALUACIÓN YLA REFORMALa creación del marco jurídico y de formulación de políticasadecuado para el desarrollo de las pequeñas empresasestá vinculada tanto al análisis, como al diseño. Rara vezse elaboran políticas y leyes partiendo de cero. En la mayoríade los casos, existen políticas y leyes vigentes que deben serevaluadas.El análisis de políticas es una actividad continua. Comprendedos áreas principales. La primera es la recolección de datosnacionales sobre el sector de las pequeñas empresas, relativosa aspectos cuantitativos y cualitativos del empleo. Esta tareadebe mejorar la comprensión del modo en que este tipo deentidades contribuyen al empleo total, sin que se les obligue aasumir cargas indebidas en materia de suministro yelaboración de información.En segundo lugar, el análisis de políticas comprende laevaluación de la repercusión de éstas. Se incluye en esta tareala valoración de los efectos directos e indirectos de políticas yleyes en las pequeñas empresas. Este tipo de evaluacionespuede realizarse respecto a la totalidad de las nuevas políticasy leyes antes de su adopción (de un modo similar al aplicadoen los informes de evaluación de impacto medioambiental), ocentrarse en las que se encuentran previamente vigentes. Enla evaluación puede prestarse especial atención al empleo enlas pequeñas empresas. Por ejemplo, ¿menoscabará unadeterminada política de incentivos a la exportación lascondiciones de trabajo y protección de los trabajadores depequeñas empresas?Deben evaluarse además las políticas no directamentevinculadas al desarrollo de la pequeña empresa. Entre éstas secuentan las políticas monetarias y fiscales, de comercio eindustria, empleo, educación y formación, laborales, deprotección social, de igualdad de género y de salud yseguridad en el trabajo. Deben establecerse einstitucionalizarse mecanismos y procedimientos para revisar yactualizar periódicamente tales políticas.28

Identifique los principales agentes en eldesarrollo de la pequeña empresa en su país.Reúnalos para considerar la necesidad deevaluar y reformar el marco jurídico y deformulación de políticas. Procure el apoyo delgobierno recurriendo a la mayor escalajerárquica posible.La OIT y otros importantes organismos donantes y dedesarrollo recomiendan la adopción de métodos participativosrespecto a la evaluación y la reforma de las condiciones en lasque operan las pequeñas empresas. En tales métodos sepromueve el esfuerzo conjunto de gobiernos, el sector privadoy los trabajadores. Se requiere voluntad política para generarel cambio, así como un alto grado de comprensión yaceptación de éste por parte de las autoridades yorganizaciones pertinentes, así como por la población engeneral. Resulta igualmente necesario obtener un resultadoinequívoco, como la formulación de estrategias de cambioexhaustivas y definidas.El levantamiento y la evaluación del marco jurídico y deformulación de políticas de las pequeñas empresas constituyenel primer paso para la determinación de posibles áreas dereforma. Sin embargo, no siempre es posible proponer víasuniformes para ejecutar la reforma de leyes y políticas. Lo queha funcionado en un país no siempre funcionará eficazmenteen otros.La reforma y el desarrollo de políticas y leyes que propicien eldesarrollo de las pequeñas empresas pueden centrarse enáreas específicas de cambio o reforma. Otra posibilidad es quesea necesario emprender una transformación completa delmarco jurídico y de formulación de políticas, como en el casode los países en los que tienen lugar profundas reformasestructurales.El esfuerzo educativo debe combinarse con las reformas deleyes y políticas. Para lograr el éxito de este proceso decambio, resulta fundamental comprender la dinámica de laspequeñas empresas y la forma en que ésta puede verseafectada por el marco jurídico y de formulación de políticas.29

MECANISMOSY PROCESOSDE REVISIÓNComo se ha señalado anteriormente, resulta esencial que losprincipales agentes interesados en la promoción de la pequeñaempresa participen en la revisión y la evaluación del marcojurídico y de formulación de políticas. Entre dichos agentesdeberán figurar los representantes de los sectores público yprivado, los trabajadores y la sociedad civil.Existen tres tipos diferentes de estrategia que pueden aplicarse altratar con estos agentes; a saber, 1) estrategias de diálogo,utilizadas para compartir información y experiencias con todos ellos;2) estrategias de colaboración, destinadas a fomentar el esfuerzoconjunto y la consecución de acuerdos; y 3) estrategias decoordinación, que permiten a cada parte trabajar en su respectivoámbito de actuación, pero con el fin de alcanzar objetivos convenidospor todos. Los mecanismos y procesos de ejecución de estasestrategias se describen brevemente a continuación.1 Estrategias de diálogo. Este tipo de estrategias propician laadopción de un mecanismo que permite el intercambio deinformación entre las pequeñas empresas, sus trabajadores y laadministración pública. Contempla la realización de seminarios ogrupos de trabajo participativos en los que se reúnen empresariosy trabajadores para compartir información sobre sus respectivasexperiencias. Además, pueden resultar de utilidad las encuestas,escritas u orales, concebidas para recabar datos en las pequeñasempresas acerca de áreas específicas de inquietud o interés, asícomo las valoraciones y consultas periódicas en las empresas acargo de un entrevistador experimentado.2 Estrategias de colaboración. La colaboración constituye unmedio de concitar a diversos grupos de la sociedad. Puesto que eldesarrollo de las pequeñas empresas requiere el esfuerzo dedistintos agentes económicos, resulta esencial procurar sucolaboración efectiva. Se trata de una relación adecuadamentedefinida y beneficiosa para todas las partes en la que intervienendos o más organizaciones con el fin de alcanzar objetivoscomunes. Va mucho más allá de la cooperación o la coordinación.30

Examine los mecanismos vigentes en su país quepromueven la participación de todas las partesinteresadas en el desarrollo de las pequeñasempresas. ¿Comprenden tales mecanismosestrategias de fomento del diálogo, la colaboracióny la coordinación? ¿Se encuentran las pequeñasempresas adecuadamente representadas?La colaboración en el ámbito del desarrollo de la pequeñaempresa puede lograrse mediante: órganos tripartitos compuestos por representantes dealto nivel del gobierno, los sindicatos y el sector privado; redes de organizaciones y personas con un interéscomún, que pueden utilizarse para determinar motivos deinquietud compartidos en el ámbito del marco jurídico yde formulación de políticas, o para poner en comúnestrategias e ideas de reforma; y comités asesores, que pueden constituirse para abordaráreas específicas de interés, inquietud u oportunidad, yasea como estructuras permanentes o flexibles.3 Estrategias de coordinación. En el ámbito de la coordinación,dos o más partes trabajan para conseguir el mismo fin en suscorrespondientes campos de actividad. La falta de coordinaciónes un motivo de seria preocupación en lo que respecta a lapromoción de la pequeña empresa (como ponen de manifiestolos casos de duplicación o las lagunas en el marco jurídico y deformulación de políticas, o la existencia de políticas encompetencia o contradictorias). Es necesario garantizar lacoordinación de la administración pública entre los diferentesministerios, departamentos y escalas jerárquicas de gobierno. A talefecto, suelen constituirse comités conjuntos o de coordinaciónque cuentan con un respaldo político y burocrático de alto nivel.La coordinación en el sector privado es igualmente importante,sobre todo si las pequeñas empresas deben abogar ante el gobiernode manera coherente e inequívoca. La consecución de este objetivorequiere la constitución de asociaciones empresariales, grupos deautoayuda y cámaras de comercio. Las agencias de desarrolloempresarial pueden contribuir asimismo a la coordinación de laadministración pública y los grupos del sector privado. Suelen actuaren las comunidades locales y pueden centrar sus actividades en unárea geográfica específica. Esta opción les permite desempeñar unpapel importante en la convocatoria de diversos interlocutoreslocales para considerar las necesidades y estrategias de reforma.31

Póngase en contacto con SEED o surepresentante local de la OIT para determinarqué ayudas adicionales puede obtener en suesfuerzo por optimizar el marco jurídico y deformulación de políticas con el que sepromueve la pequeña empresa y el crecimientodel empleo.Reviste especial importancia el planteamiento en cuatro fasespor el que aboga SEED, relativo a la participación en lareforma de políticas:Fase 1: Análisis: colaboración con las partes interesadaspara analizar la situación presente y luego identificary clasificar los objetivos de la reforma.Fase 2: Aprendizaje basado en las buenas prácticas:SEED puede proporcionar a las principales partesinteresadas ejemplos de buenas prácticas, con el finde facilitarles el diseño de procesos de reforma y demarcos jurídicos y de formulación de políticas.Fase 3: Facilitación de la reforma de políticas: SEEDpuede reforzar y contribuir a los esfuerzos dedicadospor las principales partes interesadas a laelaboración de planes de acción en materia dereforma y formulación y ejecución de políticas.Fase 4: Seguimiento de los efectos de la reforma:puesto que las buenas intenciones no garantizan laconsecución de buenos resultados, SEED puedeprestar ayuda mediante la dotación de sistemas yherramientas para medir la repercusión de lasreformas y efectuar un seguimiento de las áreas deinterés e inquietud para las pequeñas empresas.HERRAMIENTAS Y RECURSOS DISPONIBLES Herramientas para evaluar el marco jurídico y deformulación de políticas Documentación para encuestar a pequeñas empresas Documentos de trabajo que comprenden diversosinformes de investigación y materiales de otra índole Base de datos de políticas de promoción de lapequeña empresa33

Programa InFocus sobre Intensificación del Empleomediante el Desarrollo de Pequeñas Empresas (SEED)Sitio web: http://www.ilo.org/seedCorreo electrónico: IFP-SEED@ilo.orgTeléfono: + 41 (0)22 799 6862Fax: + 41 (0)22 799 7978Dirección:Organización Internacional del Trabajo,RoutedesMorillons4,CH -1211 Ginebra 22, Suiza.Julio de 2003, Ginebra34