Jurisques - Catalogue - Prim.net
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Ministère de l’Ecologie, du Développement Durable, des Transports<br />
et du Logement (MEDDTL)<br />
Direction Générale de la Prévention des Risques (DGPR)<br />
Service des Risques Naturels et Hydrauliques (SRNH)<br />
JURISQUES<br />
PRÉVENTION DES RISQUES NATURELS<br />
Jurisprudence commentée<br />
9 éme EDITION, JUIN 2012
Cet ouvrage a été réalise à l’initiative du :<br />
Ministère de l’Ecologie, du Développement Durable, des Transports et du<br />
Logement (MEDDTL)<br />
Direction Générale de la Prévention des Risques (DGPR)<br />
Service des Risques Naturels et Hydrauliques (SRNH)<br />
Bureau de l’Action Territoriale (BAT)<br />
par<br />
Christophe SANSON, Docteur en droit public, Maître de conférences à<br />
l’Université Paris I (Panthéon-Sorbonne), ancien Conseiller technique du<br />
Ministre de l’environnement Michel BARNIER, chargé des affaires juridiques et<br />
du bruit (1993-1995)<br />
et<br />
Thierry TOURET, DEA de droit de l’environnement, Conseil en<br />
développement durable
Sommaire<br />
1. INFORMATION PREVENTIVE ET CONCERTATION ..........................................7<br />
1. INFORMATION PREVENTIVE ET CONCERTATION ..........................................7<br />
Chapitre 1er : Obligations d’information incombant à l’Etat et aux communes ....................8<br />
CHAPITRE 1ER : OBLIGATIONS D’INFORMATION INCOMBANT À L’ETAT ET<br />
AUX COMMUNES ..............................................................................................................8<br />
Fiche 1 : Droit d’accès aux informations sur les risques majeurs .....................................9<br />
Fiche 2 : Informations incombant à l’Etat .......................................................................16<br />
Fiche 3 : Informations incombant aux maires ................................................................18<br />
Chapitre 2 : Information des acquereurs et des locataires d’immeubles situés dans des<br />
zones à risques...................................................................................................................22<br />
CHAPITRE 2 : INFORMATION DES ACQUEREURS ET DES LOCATAIRES<br />
D’IMMEUBLES SITUÉS DANS DES ZONES À RISQUES........................................22<br />
Fiche 4 : Obligation d’information des acquéreurs et des locataires sur les risques .....23<br />
Fiche 5 : Obligation d’information des acquéreurs et des locataires d’immeubles bâtis<br />
ayant subi un sinistre ......................................................................................................26<br />
Chapitre 3 : Schémas de prévention et instances consultatives ........................................28<br />
CHAPITRE 3 : SCHÉMAS DE PRÉVENTION ET INSTANCES CONSULTATIVES28<br />
Fiche 6 : Schémas de prévention des risques naturels .................................................29<br />
Fiche 7 : Instances consultatives compétentes dans le domaine des risques naturels ..30<br />
2. EVALUATION ET GESTION DES RISQUES D’INONDATION ..........................34<br />
2. EVALUATION ET GESTION DES RISQUES D’INONDATION ..........................34<br />
Fiche 8 : Evaluation préliminaire des risques d’inondation et définition des territoires à<br />
risques.............................................................................................................................35<br />
Fiche 9 : Plan de Gestion des Risques d’Inondation (P.G.R.I.) ......................................39<br />
3. PLANS DE PREVENTION DES RISQUES NATURELS PREVISIBLES (P.P.R.)43<br />
3. PLANS DE PREVENTION DES RISQUES NATURELS PREVISIBLES (P.P.R.)43<br />
Chapitre 4 : Elaboration du P.P.R.......................................................................................44<br />
CHAPITRE 4 : ELABORATION DU P.P.R...................................................................44<br />
Fiche 10 : Schéma d’élaboration du P.P.R. ....................................................................45<br />
Fiche 11 : Prescription du P.P.R. ....................................................................................46<br />
Fiche 12 : Consultation des acteurs, la concertation avec la population et l’association<br />
des collectivités territoriales dans les P.P.R. ..................................................................51
Fiche 13 : Enquête publique du P.P.R. ...........................................................................55<br />
.AFiche 14 : Application anticipée des dispositions d’un projet de P.P.R. ......................61<br />
Fiche 15 : Approbation et publication du P.P.R. .............................................................64<br />
Fiche 16 : Révision et modification du P.P.R. .................................................................66<br />
Chapitre 5 : Contenu du P.P.R. ..........................................................................................70<br />
CHAPITRE 5 : CONTENU DU P.P.R.............................................................................70<br />
Fiche 17 : Note de présentation du P.P.R.......................................................................71<br />
Fiche 18 : Documents graphiques du P.P.R. ..................................................................74<br />
Fiche 19 : Règlement du P.P.R.......................................................................................77<br />
Chapitre 6 : Effets du P.P.R................................................................................................84<br />
CHAPITRE 6 : EFFETS DU P.P.R..................................................................................84<br />
Fiche 20 : Effets du P.P.R. sur les documents d’urbanisme ...........................................85<br />
Fiche 21 : Sanctions attachées au non-respect du P.P.R...............................................87<br />
Chapitre 7 : Contentieux du P.P.R......................................................................................89<br />
CHAPITRE 7 : CONTENTIEUX DU P.P.R. ..................................................................89<br />
Fiche 22 : Recevabilité des recours contre le P.P.R.......................................................90<br />
Fiche 23 : Procédures d’urgence appliquées au P.P.R. .................................................92<br />
Fiche 24 : Indemnisation du P.P.R..................................................................................95<br />
4. URBANISME .................................................................................................................97<br />
4. URBANISME .................................................................................................................97<br />
Chapitre 8 : Documents et procédures d’urbanisme ..........................................................98<br />
CHAPITRE 8 : DOCUMENTS ET PROCÉDURES D’URBANISME........................98<br />
Fiche 25 : Principes généraux d’aménagement..............................................................99<br />
Fiche 26 : Schéma de cohérence territoriale (S.C.O.T.) ...............................................101<br />
Fiche 27 : Plan locaL d’urbanisme (P.L.U.)...................................................................103<br />
Fiche 28 : Carte communale .........................................................................................109<br />
Fiche 29 : Projet d’intérêt général (P.I.G.).....................................................................112<br />
Chapitre 9 : Autorisations d’occupation des sols ..............................................................114<br />
CHAPITRE 9 : AUTORISATIONS D’OCCUPATION DES SOLS ..........................114<br />
Fiche 30 : Certificat d’urbanisme...................................................................................115<br />
Fiche 31 : Permis de construire ....................................................................................119<br />
Fiche 32 : Reconstruction après sinistre .......................................................................125<br />
Fiche 33 : Autres autorisations d’occupation du sol......................................................128<br />
5. POLICE ADMINISTRATIVE....................................................................................132<br />
5. POLICE ADMINISTRATIVE....................................................................................132
Chapitre 10 : Police générale ...........................................................................................133<br />
CHAPITRE 10 : POLICE GÉNÉRALE........................................................................133<br />
Fiche 34 : Police générale du maire..............................................................................134<br />
Fiche 35 : Police générale du préfet .............................................................................139<br />
Chapitre 11 : Polices spéciales.........................................................................................141<br />
CHAPITRE 11 : POLICES SPÉCIALES......................................................................141<br />
Fiche 36 : Police des campings ....................................................................................142<br />
Fiche 37 : Police des édifices menaçant ruine..............................................................147<br />
6. DELOCALISATION DE BIENS EXPOSES A DES RISQUES NATURELS ......152<br />
6. DELOCALISATION DE BIENS EXPOSES A DES RISQUES NATURELS ......152<br />
Fiche 38 : Expropriation pour risques naturels..............................................................153<br />
Fiche 39 : Acquisition amiable de biens fortement exposés à des risques naturels .....159<br />
Fiche 40 : Acquisition amiable de biens sinistrés par des risques naturels ..................162<br />
7. MESURES DE PREVENTION PRESENTEES PAR TYPE DE RISQUES ........164<br />
7. MESURES DE PREVENTION PRESENTEES PAR TYPE DE RISQUES ........164<br />
Chapitre 12 : Risques liés aux conditions climatiques......................................................165<br />
CHAPITRE 12 : RISQUES LIÉS AUX CONDITIONS CLIMATIQUES ................165<br />
Fiche 41 : Inondation.....................................................................................................166<br />
Fiche 42 : Cyclone ........................................................................................................174<br />
Fiche 43 : Incendie de forêt...........................................................................................177<br />
Chapitre 13 : Risques liés à des facteurs géophysiques ..................................................185<br />
CHAPITRE 13 : RISQUES LIÉS À DES FACTEURS GÉOPHYSIQUES...............185<br />
Fiche 44 : Sismicité .......................................................................................................186<br />
Fiche 45 : Eruption volcanique......................................................................................191<br />
Fiche 46 : Avalanche.....................................................................................................193<br />
Fiche 47 : Mouvement de terrain ..................................................................................198<br />
Fiche 48 : Effondrement de cavités souterraines..........................................................203<br />
Fiche 49 : Retrait-gonflement des argiles .....................................................................206<br />
Chapitre 14 : Risques liés aux ouvrages ..........................................................................210<br />
CHAPITRE 14 : RISQUES LIÉS AUX OUVRAGES .................................................210<br />
Fiche 50 : Sécurité des barrages et ouvrages hydrauliques .........................................211<br />
8. MODALITES D’ALERTE ET ORGANISATION DES SECOURS......................219<br />
8. MODALITES D’ALERTE ET ORGANISATION DES SECOURS......................219<br />
Fiche 51 : Modalités d’alerte .........................................................................................220<br />
Fiche 52 : Organisation des secours.............................................................................225
9. RESPONSABILITÉS...................................................................................................227<br />
9. RESPONSABILITÉS...................................................................................................227<br />
Chapitre 15 : Responsabilité administrative .....................................................................228<br />
CHAPITRE 15 : RESPONSABILITÉ ADMINISTRATIVE ......................................228<br />
Fiche 53 : Responsabilité pour faute de l’administration...............................................229<br />
Fiche 54 : Responsabilité sans faute de l’administration ..............................................238<br />
Chapitre 16 : Responsabilité civile....................................................................................242<br />
CHAPITRE 16 : RESPONSABILITÉ CIVILE ............................................................242<br />
Fiche 55 : Responsabilité civile contractuelle ...............................................................243<br />
.AFiche 56 : Responsabilité civile délictuelle ou quasi délictuelle.................................246<br />
Fiche 57 : Responsabilité civile des constructeurs .......................................................250<br />
Chapitre 17 : Responsabilité pénale.................................................................................252<br />
CHAPITRE 17 : RESPONSABILITÉ PÉNALE ..........................................................252<br />
Fiche 58 : Responsabilité pénale : infractions non intentionnelles................................253<br />
Fiche 59 : Responsabilité pénale : infractions aux obligations préventives .................257<br />
10. INDEMNISATION DES CATASTROPHES NATURELLES..............................260<br />
10. INDEMNISATION DES CATASTROPHES NATURELLES..............................260<br />
Fiche 60 : Constatation administrative de l’état de catastrophe naturelle.....................261<br />
Fiche 61 : Garantie assurantielle catastrophes naturelles ...........................................264<br />
INDEX...............................................................................................................................271<br />
INDEX...............................................................................................................................271
1. INFORMATION PREVENTIVE ET CONCERTATION<br />
7
CHAPITRE 1 ER : OBLIGATIONS D’INFORMATION INCOMBANT A L’ETAT ET AUX<br />
COMMUNES<br />
8
FICHE 1 : DROIT D’ACCES AUX INFORMATIONS SUR LES RISQUES MAJEURS<br />
SOMMAIRE<br />
I. - Cadre général du droit d’accès à l’information sur les risques majeurs<br />
A. - Champ d’application<br />
1. - Régime juridique applicable<br />
2. - Notion d’informations relatives à l’environnement<br />
3. - Autorités publiques concernées<br />
B. - Conditions d’exercice du droit à l’information<br />
1. - Instruction de la demande<br />
2. - Informations non communicables<br />
3. - Elaboration des répertoires d’informations relatives à l’environnement<br />
C. - Diffusion de l’information en l’absence de demande<br />
II. - Droit d’accès aux informations relatives à l’évaluation et à la gestion des risques d’inondation<br />
III. - Droit d’accès aux informations relatives aux P.P.R.<br />
IV. - Gratuité de certaines informations transmises aux collectivités territoriales<br />
A. - Champ d’application<br />
B. - Instruction des demandes<br />
C. - Modalités de transmission des informations<br />
COMMENTAIRE<br />
I. - CADRE GENERAL DU DROIT D’ACCES A L’INFORMATION SUR LES RISQUES MAJEURS<br />
(100)<br />
L’obligation de transposer la directive 2003/4/CE du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2003<br />
concernant l’accès du public à l’information en matière d’environnement a entraîné d’importantes modifications<br />
dans le code de l’environnement. Les conditions d’exercice de ce droit d’accès à l’information sont désormais<br />
codifiées aux articles L. 124-1 à L. 124-8 et R. 124-1 à R. 124-5 du code de l’environnement. Elles sont en outre<br />
précisées par une circulaire du 18 octobre 2007 relative à la mise en œuvre des dispositions régissant le droit<br />
d’accès à l’information relative à l’environnement.<br />
A. - Champ d’application (101)<br />
1. - Régime juridique applicable (102)<br />
Selon l’article L. 124-1 du code de l’environnement, l’accès à l’information relative à l’environnement détenue<br />
par les autorités publiques s’exerce dans le respect (voir également : C.A.D.A., conseil, 14 janv. 2010, Maire de<br />
Falicon, n° 20100301) :<br />
- des conditions générales d’accès aux documents prévues par le titre 1 er de la loi n° 78-753 du 17 juillet<br />
1978 portant diverses mesures d’amélioration des relations entre l’administration et le public ;<br />
9
- des spécificités « environnementales » énumérées aux articles L. 124-1 à L. 124-8 du code de<br />
l’environnement.<br />
En cas de contrariété entre les dispositions de la loi du 17 juillet 1978 et celles prévues dans le code de<br />
l’environnement ce seront ces dernières qui seront applicables.<br />
2. - Notion d’informations relatives à l’environnement (103)<br />
L’article L. 124-2 du code de l’environnement donne une liste des informations relatives à l’environnement<br />
concernées. Il s’agit des informations disponibles, quel qu’en soit le support, ayant pour objet :<br />
- l’état des éléments de l’environnement ainsi que les interactions entre ces éléments ;<br />
- les décisions, les activités et les facteurs susceptibles d’avoir des incidences sur l’état des éléments de<br />
l’environnement ;<br />
- l’état de la santé humaine, la sécurité et les conditions de vie des personnes, les constructions et le<br />
patrimoine culturel, dans la mesure où ils sont (ou peuvent) être altérés par des éléments de<br />
l’environnement, des décisions, des activités ou des facteurs susceptibles d’avoir des incidences sur<br />
l’état des éléments de l’environnement ;<br />
- les analyses des coûts et avantages ainsi que les hypothèses économiques utilisées dans le cadre des<br />
décisions et activités susceptibles d’avoir des incidences sur l’état des éléments de l’environnement ;<br />
- les rapports établis par les autorités publiques ou pour leur compte sur l’application des dispositions<br />
législatives et réglementaires relatives à l’environnement.<br />
Cette définition est très large et tient compte du fait que la France a été condamnée par la Cour de Justice des<br />
Communautés Européennes en 2003 (CJCE 26 juin 2003, Commission des Communautés européennes<br />
c/République française) au motif notamment que le champ d’application de l’ancien article L. 124-1 du code de<br />
l’environnement était trop restreint.<br />
3. - Autorités publiques concernées (104)<br />
Selon l’article L. 124-3 du code de l’environnement, les autorités publiques suivantes doivent communiquer les<br />
informations relatives à l’environnement aux personnes qui en font la demande :<br />
- l’Etat ;<br />
- les collectivités territoriales et leurs groupements ;<br />
- les établissements publics ;<br />
- les personnes chargées d’une mission de service public en rapport avec l’environnement à condition<br />
que ces informations concernent l’exercice de cette mission de service public.<br />
En revanche, les organismes ou institutions agissant dans l’exercice de pouvoirs juridictionnels ou législatifs ne<br />
sont pas concernés par cette obligation.<br />
B. - Conditions d’exercice du droit à l’information (105)<br />
Désignation d’un responsable<br />
1. - Instruction de la demande (106)<br />
Les ministres et les préfets doivent désigner pour les services placés sous leur autorité une personne responsable<br />
de l’accès aux documents administratifs (Art. 42 du décret n° 2005-1755 du 30 décembre 2005 relatif à la liberté<br />
d’accès aux documents administratifs et à la réutilisation des informations publiques, pris pour l’application de la<br />
loi n° 78-753 du 17 juillet 1978). De même, sont également tenus de désigner une personne responsable :<br />
10
- les communes de dix mille habitants ou plus, les départements, les régions et la collectivité territoriale<br />
de Corse ;<br />
- les établissements publics nationaux et locaux qui emploient au moins deux cents agents ;<br />
- les établissements publics de coopération intercommunale regroupant une population de dix mille<br />
habitants ou plus ;<br />
- les autres personnes de droit public et les personnes de droit privé chargées de la gestion d’un service<br />
public qui emploient au moins deux cents agents.<br />
Une autorité publique concernée par l’obligation d’information mais qui n’entre pas dans le champ d’application<br />
du décret n° 2005-1755 du 30 décembre 2005 (communes de moins de dix mille habitants, etc.) doit, selon<br />
l’article R. 124-2 du code de l’environnement, désigner une personne responsable de l’accès à l’information<br />
qu’elle détient ou qui est détenue pour son compte.<br />
Rôle du responsable<br />
La personne responsable de l’accès à l’information doit, selon l’article R. 124-3 du code de l’environnement :<br />
- recevoir les demandes d’accès à l’information relative à l’environnement (ainsi que les éventuelles<br />
réclamations) et veiller à leur instruction ;<br />
- assurer la liaison entre l’autorité publique qui l’a désignée et la Commission d’Accès aux Documents<br />
Administratifs (C.A.D.A.).<br />
En outre, la personne responsable peut, le cas échéant, être chargée d’établir un bilan annuel des demandes<br />
d’accès à l’information relative à l’environnement. Ce bilan est présenté à l’autorité publique qui l’a désignée et<br />
une copie doit être adressée à la C.A.D.A..<br />
Délais de réponse<br />
L’autorité publique saisie d’une demande doit statuer (de manière expresse) dans un délai d’un mois à compter<br />
de la réception de la demande (C. envir., art. R. 124-1).<br />
Ce délai peut être porté à deux mois lorsque le volume ou la complexité des informations demandées le justifie.<br />
Dans cette hypothèse, l’autorité publique doit, dans un délai d’un mois à compter de la réception de la demande,<br />
informer l’auteur et lui indiquer les motifs de cette prolongation.<br />
2. - Informations non communicables (107)<br />
Selon l’article L. 124-4 du code de l’environnement, l’autorité publique peut rejeter la demande d’une<br />
information relative à l’environnement dont la consultation ou la communication porte atteinte :<br />
- à certains intérêts mentionnés par l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978 : secret de la défense nationale<br />
; conduite de la politique extérieure de la France ; sûreté de l’Etat, sécurité publique ou sécurité des<br />
personnes ; etc. ;<br />
- à la protection de l’environnement auquel l’information se rapporte ;<br />
- aux intérêts de la personne physique ayant fourni, sans y être contrainte par une disposition législative<br />
ou réglementaire ou par un acte d’une autorité administrative ou juridictionnelle, l’information<br />
demandée sans consentir à sa divulgation (C.A.D.A., conseil, 14 janv. 2010, Maire de Falicon, n°<br />
20100301 : la commission a estimé qu’une lettre de l’ancien propriétaire d’une maison transmise au<br />
maire de la commune pour une reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle, faisant part d’un<br />
affaissement de terrain devant cette maison ainsi que de nombreuses fissures, pouvait être communiquée<br />
au nouveau propriétaire qui n’avait pas été informé dans la mesure où cette correspondance présente un<br />
« intérêt manifeste au regard des risques naturels dont la construction peut être affectée ») ;<br />
- à la protection des renseignements prévue par l’article 6 de la loi nº 51-711 du 7 juin 1951 sur<br />
l’obligation, la coordination et le secret en matière de statistiques.<br />
11
En outre, ce même article précise que l’autorité publique peut, sous certaines conditions, rejeter une demande :<br />
- portant sur des documents en cours d’élaboration. Dans ce cas de figure, la décision de rejet doit<br />
indiquer le délai dans lequel le document sera achevé, ainsi que l’autorité publique chargée de son<br />
élaboration ;<br />
- portant sur des informations qu’elle ne détient pas. La décision de refus doit alors indiquer quelle est<br />
l’autorité publique qui détient cette information. L’article R. 124-1 du code de l’environnement stipule<br />
que l’autorité publique doit transmettre la demande à l’autorité susceptible de détenir l’information et<br />
prévenir l’auteur de la demande dans un délai d’un mois à compter de la réception ;<br />
- formulée de manière trop générale. L’autorité publique ne peut utiliser ce motif de rejet qu’à condition<br />
d’avoir préalablement invité le demandeur à préciser sa demande dans un délai déterminé. Par ailleurs,<br />
elle doit également aider l’auteur de la demande en l’informant notamment de l’existence des<br />
répertoires d’informations environnementales disponibles et en lui indiquant les moyens d’y accéder.<br />
Aux termes de l’article L. 124-6 du code de l’environnement, le rejet d’une demande d’information relative à<br />
l’environnement doit être notifié au demandeur par une décision écrite motivée précisant les voies et délais de<br />
recours.<br />
3. - Elaboration des répertoires d’informations relatives à l’environnement (108)<br />
Les autorités publiques doivent aider le public à connaître ses droits d’accès à l’information relative à<br />
l’environnement. L’article L. 124-7 du code de l’environnement impose effectivement aux autorités publiques :<br />
- de prendre les mesures permettant au public de connaître ses droits d’accès aux informations relatives<br />
à l’environnement qu’elles détiennent ;<br />
- de veiller à ce que le public puisse accéder aux informations recherchées.<br />
A cet effet, les autorités publiques doivent établir des répertoires (ou des listes de catégories) d’informations<br />
relatives à l’environnement en leur possession, accessibles gratuitement et indiquant le lieu où ces informations<br />
sont mises à la disposition du public.<br />
Les autorités publiques doivent notamment mettre à la disposition du public la liste des services, organismes,<br />
établissements publics ou personnes qui exercent sous leur autorité, pour leur compte ou sous leur contrôle des<br />
missions de service public en rapport avec l’environnement. L’article R. 124-4 du code de l’environnement<br />
énumère le contenu minimal de cette liste :<br />
- dénomination ou raison sociale, suivie, le cas échéant, du sigle et de l’adresse des services,<br />
organismes, établissements publics ou personnes concernées ;<br />
- nature et objectif de la mission exercée ;<br />
- catégories d’informations relatives à l’environnement détenues.<br />
En outre, les autorités publiques doivent veiller à ce que les informations recueillies par elles (ou pour leur<br />
compte) soient (C. envir., art. L. 124-7) :<br />
- précises ;<br />
- tenues à jour ;<br />
- susceptibles de donner lieu à comparaison.<br />
Les autorités publiques doivent également organiser la conservation de ces informations afin de permettre leur<br />
diffusion par voie électronique.<br />
12
C. - Diffusion de l’information en l’absence de demande (109)<br />
Les obligations des autorités publiques en matière d’information environnementale ne consistent pas seulement à<br />
répondre aux demandes mais également à permettre la diffusion active et systématique de cette information<br />
auprès du public.<br />
L’article R. 124-5 du code de l’environnement énumère les catégories d’informations relatives à<br />
l’environnement qui doivent faire l’objet d’une diffusion publique, notamment :<br />
- les traités, conventions et accords internationaux, ainsi que la législation communautaire, nationale,<br />
régionale et locale concernant l’environnement ou s’y rapportant ;<br />
- les plans et programmes et les documents définissant les politiques publiques qui ont trait à<br />
l’environnement ;<br />
- les rapports établis par les autorités publiques sur l’état de l’environnement.<br />
II. - DROIT D’ACCES AUX INFORMATIONS RELATIVES A L’EVALUATION ET A LA GESTION<br />
DES RISQUES D’INONDATION (110)<br />
Selon l’article L. 566-12 du code de l’environnement, le préfet coordonnateur de bassin doit mettre à la<br />
disposition du public les éléments suivants [S’agissant des modalités de mise à disposition du public : voir fiches<br />
de la deuxième partie : Evaluation et gestion des risques d’inondation] :<br />
- les évaluations préliminaires des risques d’inondation ;<br />
- les cartes des surfaces inondables ;<br />
- les cartes des risques d’inondation ;<br />
- les Plans de Gestion des Risques d’Inondation (P.G.R.I.).<br />
III. - DROIT D’ACCES AUX INFORMATIONS RELATIVES AUX P.P.R. (111)<br />
Plusieurs avis de la C.A.D.A. ont apporté des précisions sur l’étendue du droit à l’information en matière de<br />
P.P.R.. La Commission considère notamment que les documents établis préalablement à l’ouverture de l’enquête<br />
publique d’un P.P.R. sont, à condition d’être achevés (les documents doivent notamment être cohérents),<br />
immédiatement communicables au demandeur, sans que puisse y faire obstacle la circonstance qu’ils s’inscrivent<br />
dans un processus de décision en cours et qu’ils présentent, à ce titre, un caractère préparatoire à une décision<br />
administrative qui n’aurait pas encore été prise (C.A.D.A., avis, 28 sept. 2006, Préfet de l’Yonne, n°<br />
200664017 ; C.A.D.A., avis, 19 avr. 2007, Ministre des transports, de l’équipement, du tourisme et de la mer, n°<br />
20071623. Sur la définition du caractère préparatoire d’un document : C.A.D.A., avis, 17 mars 2011, Maire<br />
d’Idron, n° 20111088).<br />
Les documents suivants sont considérés comme achevés et par conséquent communicables :<br />
- l’arrêté préfectoral prescrivant l’élaboration d’un P.P.R. ;<br />
- les études préalables ;<br />
- le plan de zonage du P.P.R. en cours d’élaboration ;<br />
- le rapport de la commission d’enquête publique, ses conclusions et les annexes au rapport ;<br />
- l’intégralité du rapport de présentation ;<br />
- l’intégralité du règlement du P.P.R. ;<br />
13
- la notice explicative ;<br />
- etc.<br />
En revanche, les documents qui sont inachevés ne sont pas communicables. Il s’agit notamment des documents<br />
suivants (C.A.D.A., avis, 6 janv. 2005, Directeur départemental de l’agriculture et de la forêt des Pyrénées-<br />
Orientales, n° 20044430 ; C.A.D.A., avis, 19 avr. 2007, Ministre des transports, de l’équipement, du tourisme et<br />
de la mer, n° 20071623) :<br />
- notes de travail ;<br />
- plans et projet de plans ;<br />
- échanges de courriers entre services de l’Etat ou entre l’Etat et les collectivités publiques concernées ;<br />
- ébauches précédant l’élaboration d’un document complet et cohérent.<br />
IV. - GRATUITE DE CERTAINES INFORMATIONS TRANSMISES AUX COLLECTIVITES<br />
TERRITORIALES (112)<br />
L’article L. 563-5 du code de l’environnement a instauré le principe d’une gratuité des informations relatives à la<br />
sécurité des personnes et des biens transmises par l’Etat (et ses établissements publics) aux collectivités<br />
territoriales (ou de leurs groupements) qui en font la demande. Les modalités de mise en œuvre de ce droit<br />
figurent aux articles R. 563-16 à R. 563-20 du code de l’environnement.<br />
A. - Champ d’application (113)<br />
Aux termes de l’article R. 563-16 du code de l’environnement, les collectivités territoriales ont gratuitement<br />
accès, sur leur demande motivée par la sécurité des personnes et des biens, aux données dont disposent l’Etat et<br />
ses établissements publics pour mettre en œuvre les mesures de prévention des risques naturels majeurs relevant<br />
de leurs compétences.<br />
Ainsi, sont gratuitement communicables à ces collectivités les données physiques brutes issues de capteurs<br />
(corrigées des erreurs manifestes) recueillies par l’Etat et ses établissements publics, qui ne leur sont pas déjà<br />
accessibles gratuitement et dont l’utilisation leur est nécessaire pour :<br />
- élaborer les cartographies informatives et réglementaires des risques naturels majeurs dont la<br />
réalisation leur incombe en application du code de l’environnement et du code de l’urbanisme ;<br />
- préparer et prendre les mesures de police leur incombant en application du code général des<br />
collectivités territoriales, du code de l’environnement et de la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de<br />
modernisation de la sécurité civile ;<br />
- réaliser les travaux et ouvrages de protection contre les risques dont ils assurent la maîtrise d’ouvrage ;<br />
- intégrer la prévention des risques dans leurs projets d’aménagements et d’équipements.<br />
Les données satellitaires sont exclues du champ d’application.<br />
B. - Instruction des demandes (114)<br />
La demande des collectivités territoriales ou de leurs groupements est adressée, selon les cas, au préfet du<br />
département concerné ou au représentant territorialement compétent de l’établissement public.<br />
La demande précise la nature des données sollicitées, celui ou ceux des usages prévus à l’article R. 563-16 du<br />
code de l’environnement qui en motive le besoin et les conditions de leur utilisation.<br />
14
Cette demande fait l’objet de la part du préfet ou du représentant de l’établissement public qui l’a reçue d’un<br />
accusé de réception précisant (C. envir., art. R. 563-17) :<br />
- la date de réception de la demande ;<br />
- si la demande a été adressée à l’autorité compétente ;<br />
- la désignation et les coordonnées du service chargé de la traiter ;<br />
- les délais et voies de recours, lorsque la demande est susceptible de donner lieu à une décision<br />
implicite de rejet.<br />
C. - Modalités de transmission des informations (115)<br />
La collectivité territoriale qui demande les informations a le choix (dans la limite des possibilités techniques du<br />
service ou de l’établissement concerné) d’accéder aux données (C. envir., art. R. 563- 18) :<br />
- par consultation gratuite sur place, sauf si la préservation du document ne le permet pas ;<br />
- sous réserve que la reproduction ne nuise pas à la conservation du document, par la délivrance d’une<br />
copie sur un support identique à celui utilisé par le service ou l’établissement ou compatible avec celuici<br />
et aux frais du demandeur (ces frais ne peuvent toutefois excéder le coût de cette reproduction) ;<br />
- par courrier électronique lorsque le document est disponible sous forme électronique.<br />
Lors de la transmission des données, des frais correspondant au coût de reproduction et, le cas échéant, de<br />
transmission de celles-ci peuvent être mis à la charge du demandeur (C. envir., art. R. 563-19). Le calcul de ces<br />
frais est établi en tenant compte des coûts :<br />
- d’amortissement du matériel utilisé pour la reproduction ou la transmission des données ;<br />
- de fonctionnement générés pour la reproduction ou la mise à disposition électronique des données ;<br />
- du support fourni au demandeur et le cas échéant de l’affranchissement postal.<br />
La collectivité ou le groupement est informé du montant total des frais à acquitter dont le paiement préalable<br />
peut être exigé.<br />
Enfin, la mise à disposition des informations peut faire l’objet, à l’initiative de l’Etat ou de l’établissement public<br />
fournisseur de ces données, d’une convention avec la collectivité territoriale ou le groupement demandeur<br />
précisant (C. envir., art. R. 563-20) :<br />
- les conditions de mise à disposition et d’utilisation des données ;<br />
- les obligations de confidentialité ou de non-réutilisation auxquelles est tenu la collectivité ou le<br />
groupement utilisateur ;<br />
- la responsabilité incombant à cette collectivité ou ce groupement à l’occasion de litiges ou de<br />
préjudices susceptibles d’être générés par l’utilisation des données ;<br />
- les frais de reproduction et de transmission mis à la charge du demandeur.<br />
15
FICHE 2 : INFORMATIONS INCOMBANT A L’ETAT<br />
SOMMAIRE<br />
I. - Dossier Départemental sur les Risques Majeurs (D.D.R.M.)<br />
A. - Champ d’application<br />
B. - Contenu<br />
C. - Elaboration et publication<br />
II. - Documents et informations transmis aux communes<br />
COMMENTAIRE<br />
Aux termes de l’article R. 125-11 du code de l’environnement, les modalités de l’information (prévues par<br />
l’article L. 125-2 du même code) à l’échelon départemental sont organisées dans un Dossier Départemental sur<br />
les Risques Majeurs (D.D.R.M.) établi par le préfet.<br />
L’efficacité de l’information des communes repose aussi sur la transmission, par le préfet aux maires des<br />
communes concernées, de certains autres documents.<br />
I. - DOSSIER DEPARTEMENTAL SUR LES RISQUES MAJEURS (D.D.R.M.) (200)<br />
A. - Champ d’application (201)<br />
S’agissant des risques naturels, l’article R. 125-10 du code de l’environnement énumère les communes<br />
concernées par le D.D.R.M. en raison de leur exposition aux risques :<br />
- communes couvertes par un Plan de Prévention des Risques naturels prévisibles (ou un document<br />
valant P.P.R.) ;<br />
- communes définies par une réglementation nationale ou départementale intéressant les risques naturels<br />
: communes situées dans les zones de sismicité 2, 3, 4 ou 5 [voir fiche 44 : Sismicité], communes<br />
situées dans les départements de la Guadeloupe, de la Martinique et de la Réunion pour le risque<br />
cyclonique [voir fiche 42 : Cyclone], communes énumérées par décret comme particulièrement<br />
exposées à un risque volcanique [voir fiche 45 : Eruption volcanique] et communes figurant, en raison<br />
des risques d’incendie de forêt, sur une liste établie par arrêté préfectoral en application de l’article L.<br />
133-1 du code forestier [voir fiche 43 : Incendie de forêt] ;<br />
- communes inscrites par le préfet sur la liste des communes pour lesquelles celui-ci a été informé par le<br />
maire de l’existence d’une cavité souterraine ou d’une marnière, conformément à l’article L. 563-6 du<br />
code de l’environnement [voir fiche 48 : Effondrement de cavités souterraines] ;<br />
- communes désignées par arrêté préfectoral en raison de leur exposition à un risque majeur particulier.<br />
Par ailleurs, la circulaire du 20 juin 2005 portant application des dispositions réglementaires relatives à<br />
l’exercice du droit à l’information sur les risques majeurs incite à prendre également en considération dans le<br />
D.D.R.M. les communes dans lesquelles un P.P.R. a été prescrit et celles intéressées par un Projet d’Intérêt<br />
Général (P.I.G.).<br />
B. - Contenu (202)<br />
16
L’article R. 125-11 du code de l’environnement prévoit que le D.D.R.M. doit contenir les informations<br />
suivantes :<br />
- liste de l’ensemble des communes entrant dans le champ d’application des dispositions relatives au<br />
droit à l’information sur les risques majeurs ;<br />
- énumération et description des risques auxquels chacune de ces communes est exposée ;<br />
- énoncé des conséquences prévisibles de ces risques pour les personnes, les biens et l’environnement ;<br />
- chronologie des événements et accidents connus et significatifs de l’existence de ces risques ;<br />
- exposé des mesures générales de prévention, de protection et de sauvegarde prévues par les autorités<br />
publiques dans le département pour en limiter les effets.<br />
C. - Elaboration et publication (203)<br />
L’article R. 125-11 (II) du code de l’environnement prévoit que le préfet doit transmettre aux maires des<br />
communes intéressées le D.D.R.M.. Ce dossier est disponible à la préfecture et à la mairie.<br />
Il est mis à jour, en tant que de besoin, dans un délai qui ne peut excéder cinq ans.<br />
La liste des communes mentionnées à l’article R. 125-10 du code de l’environnement est mise à jour chaque<br />
année et publiée au Recueil des actes administratifs. Elle est accessible sur les sites Inter<strong>net</strong> des préfectures de<br />
département, lorsqu’ils existent, et sur le site Inter<strong>net</strong> du ministère chargé de la prévention des risques majeurs.<br />
II. - DOCUMENTS ET INFORMATIONS TRANSMIS AUX COMMUNES (204)<br />
Le préfet doit adresser aux maires des communes concernées (C. envir., art. R. 125-11) :<br />
- les informations figurant dans les documents mentionnés à l’article R. 125-10 du code de<br />
l’environnement (P.P.R., zone de sismicité, etc.) pour ce qui concerne le territoire de chaque commune ;<br />
- les cartographies existantes des zones exposées ;<br />
- la liste des arrêtés portant constatation de l’état de catastrophe naturelle.<br />
NB : ces documents faisaient, avant l’intervention du décret n° 2004-554 du 9 juin 2004, l’objet du « dossier<br />
communal synthétique » au sens de la circulaire DPPR/SDPRM n° 9265 du 21 avril 1994 relative à<br />
l’information préventive sur les risques majeurs, désormais abrogée.<br />
Les documents transmis au titre de l’information préventive sont susceptibles d’être utilisés dans le cadre de<br />
l’élaboration des dossiers communaux destinés à fournir aux propriétaires de biens immobiliers, situés en zone à<br />
risques, les informations qui leur sont nécessaires pour remplir leur obligation d’informer les acquéreurs ou les<br />
locataires de ces biens sur les risques encourus [voir fiche 4 : Obligation d’information des acquéreurs et des<br />
locataires de biens immobiliers sur les risques].<br />
Par ailleurs, ces informations pourront également être utilisées dans le cadre de l’information périodique que<br />
doivent délivrer à la population les maires des communes couvertes par un P.P.R. prescrit ou approuvé [voir<br />
fiche 3 : Informations incombant aux maires].<br />
17
FICHE 3 : INFORMATIONS INCOMBANT AUX MAIRES<br />
SOMMAIRE<br />
I. - Document d’Information Communal sur les Risques Majeurs (D.I.C.R.I.M.) et Plan Communal de<br />
Sauvegarde (P.C.S.)<br />
A. - Document d’Information Communal sur les Risques Majeurs (D.I.C.R.I.M.)<br />
1. - Champ d’application<br />
2. - Contenu<br />
3. - Elaboration et publication<br />
B. - Plan Communal de Sauvegarde (P.C.S.)<br />
II. - Affichage des consignes de sécurité<br />
III. - Information communale périodique<br />
IV. - Inventaire et établissement des repères de crues<br />
COMMENTAIRE<br />
I. - DOCUMENT D’INFORMATION COMMUNAL SUR LES RISQUES MAJEURS (D.I.C.R.I.M.) ET<br />
PLAN COMMUNAL DE SAUVEGARDE (P.C.S.) (300)<br />
A. - Document d’Information Communal sur les Risques Majeurs (D.I.C.R.I.M.) (301)<br />
Les articles R. 125-10 et R. 125-11 du code de l’environnement fixent le champ d’application, la procédure<br />
d’élaboration et le contenu du D.I.C.R.I.M..<br />
1. - Champ d’application (302)<br />
L’obligation de réaliser un D.I.C.R.I.M. s’impose aux communes figurant obligatoirement dans la liste du<br />
D.D.R.M. [voir fiche 2 : Informations incombant à l’Etat].<br />
2. - Contenu (303)<br />
Le D.I.C.R.I.M. contient les éléments suivants (C. envir., art. R. 125-11 III) :<br />
- caractéristiques du ou des risques naturels connus dans la commune ;<br />
- mesures de prévention, de protection et de sauvegarde répondant aux risques majeurs susceptibles<br />
d’affecter la commune ;<br />
- dispositions du P.P.R. applicables dans la commune ;<br />
- modalités d’alerte et d’organisation des secours ;<br />
- mesures prises par la commune pour gérer le risque (plan de secours communal, prise en compte du<br />
risque dans le Plan Local d’Urbanisme (P.L.U.), travaux collectifs éventuels de protection ou de<br />
réduction de l’aléa) ;<br />
- cartes délimitant les sites où sont situées des cavités souterraines et des marnières susceptibles de<br />
provoquer l’effondrement du sol, instituées en application de l’article L. 563-6 du code de<br />
l’environnement [voir fiche 48 : Effondrement de cavités souterraines] ;<br />
18
- la liste des arrêtés portant constatation de l’état de catastrophe naturelle ;<br />
- liste ou carte des repères de crues dans les communes exposées au risque d’inondations [voir cidessous<br />
IV].<br />
Un D.I.C.R.I.M. ne présente pas le caractère d’un acte décisionnel et ne peut pas être contesté par la voie du<br />
recours pour excès de pouvoir (C.A.A. Marseille, 22 mai 2008, M. Michel X., n° 08MA01878).<br />
3. - Elaboration et publication (304)<br />
Le public est informé de l’existence du D.I.C.R.I.M. par le biais d’un avis affiché en mairie pendant deux mois<br />
au moins. Le D.I.C.R.I.M. est consultable sans frais à la mairie.<br />
B. - Plan Communal de Sauvegarde (P.C.S.) (305)<br />
Le plan communal de sauvegarde a été institué par l’article 13 de la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 relative à<br />
la modernisation de la sécurité civile (complété par le décret n° 2005-1156 du 13 septembre 2005) et a vocation à<br />
regrouper l’ensemble des documents de compétence communale contribuant à l’information préventive et à la<br />
protection des populations, y compris le D.I.C.R.I.M..<br />
Le P.C.S. permet de mieux intégrer les communes dans le dispositif de secours du département. Il est obligatoire<br />
pour les communes dotées d’un P.P.R. approuvé.<br />
Pour un risque connu, le P.C.S. qui est arrêté par le maire, doit contenir les informations suivantes :<br />
- organisation et diffusion de l’alerte ;<br />
- recensement des moyens disponibles ;<br />
- mesures de soutien de la population ;<br />
- mesures de sauvegarde et de protection.<br />
Par ailleurs, le P.C.S. devra comporter un volet destiné à l’information préventive qui intégrera le D.I.C.R.I.M. (I<br />
ci-dessus).<br />
Le plan doit être compatible avec les plans Orsec départemental, zonal et maritime, qui ont pour rôle d’encadrer<br />
l’organisation des secours, compte tenu des risques existant dans le secteur concerné [voir fiche 52 :<br />
Organisation des secours]. La mise en œuvre du plan communal ou intercommunal de sauvegarde relève de<br />
chaque maire sur le territoire de sa commune qui peut l’utiliser dans les situations suivantes :<br />
- pour faire face à un événement affectant directement le territoire de la commune ;<br />
- dans le cadre d’une opération de secours d’une ampleur ou de nature particulière nécessitant une large<br />
mobilisation de moyens.<br />
II. - AFFICHAGE DES CONSIGNES DE SECURITE (306)<br />
Les consignes de sécurité figurant dans le document d’information communal et celles éventuellement fixées par<br />
certains exploitants ou propriétaires de locaux ou de terrains fréquentés par le public sont portées à la<br />
connaissance du public par voie d’affiches (C. envir., art. R. 125-12).<br />
L’affichage dans la commune est obligatoire. Il est effectué sous l’entière responsabilité du maire sur la base<br />
d’un modèle-type arrêté par les ministres chargés respectivement de la sécurité civile et de la prévention des<br />
risques majeurs [voir arrêté du 9 février 2005 portant approbation des modèles d’affiches relatives aux consignes<br />
de sécurité devant être portées à la connaissance du public].<br />
Les consignes de sécurité résultent des dispositions d’organisation des secours prises par le maire ainsi que du<br />
dispositif local éventuel d’observation des risques pouvant conduire à une alerte (annonce des crues, voir fiche<br />
51 : Modalités d’alerte ; surveillance d’un mouvement de terrain, voir fiche 47 : Mouvement de terrain).<br />
19
L’affichage doit être effectué partout où la nature du risque ou la répartition de la population l’exige. Ainsi, il<br />
pourra être réalisé non seulement sur les zones directement exposées, mais également sur la totalité de la<br />
commune (en cas de risque sismique ou cyclonique par exemple), voire sur des secteurs de communes voisines<br />
en accord avec les maires concernés.<br />
Les consignes établies par l’exploitant ou le propriétaire du local sont liées au caractère du local ou du lieu<br />
d’affichage et visent à garantir la sécurité des occupants de ces locaux.<br />
Cet affichage est mis en place en premier lieu dans les locaux dépendant de la commune (mairie, école, services<br />
sociaux, caserne de pompiers, locaux de la gendarmerie, etc.). Mais il peut également, en tant que de besoin, être<br />
imposé dans des lieux privés faisant l’objet de fréquents passages de la population dont la liste figure à l’article<br />
R. 125-14 du code de l’environnement.<br />
III. - INFORMATION COMMUNALE PERIODIQUE (307)<br />
Selon l’article L. 125-2 du code de l’environnement, les maires des communes sur le territoire desquelles a été<br />
prescrit ou approuvé un P.P.R. doivent informer la population, au moins une fois tous les deux ans, sur les points<br />
suivants :<br />
- caractéristiques du ou des risques naturels connus dans la commune ;<br />
- mesures de prévention et de sauvegarde possibles ;<br />
- dispositions du P.P.R. ;<br />
-modalités d’alerte et d’organisation des secours ;<br />
- mesures prises par la commune pour gérer le risque (plan de secours communal, prise en compte du<br />
risque dans les P.L.U., etc.) ;<br />
- garanties prévues par les assurances en matière de catastrophe naturelle.<br />
Les moyens de procéder à cette information sont multiples et peuvent prendre la forme notamment de réunions<br />
publiques communales. Cette information est délivrée avec l’assistance des services de l’Etat dans les conditions<br />
définies à l’article L. 125-2 du code de l’environnement.<br />
.IV - INVENTAIRE ET ETABLISSEMENT DES REPERES DE CRUES (308)<br />
Selon l’article R. 563-14 du code de l’environnement, les repères de crues indiquent le niveau atteint par les plus<br />
hautes eaux connues. Ces repères constituent un moyen efficace d’assurer la mémoire du risque. Dans les zones<br />
exposées au risque d’inondation, le maire doit procéder à l’inventaire des repères de crues existants sur le<br />
territoire communal (C. envir., art. L. 563-3).<br />
Le maire doit en outre établir, avec l’assistance des services compétents de l’Etat, les repères correspondant :<br />
- aux crues historiques ;<br />
- aux nouvelles crues exceptionnelles ;<br />
- aux submersions marines.<br />
La commune concernée (ou le groupement de collectivités territoriales) doit matérialiser, entretenir et protéger<br />
ces repères. La liste ou la carte des repères de crues est intégrée au D.I.C.R.I.M. (C. envir., art. R. 563-15).<br />
Les articles R. 563-11 à 15 du code de l’environnement fixent les principes généraux qui devront présider à la<br />
répartition et à l’implantation des repères de crues, dans un objectif de visibilité et de sensibilisation du public<br />
quant au niveau atteint par les plus hautes eaux connues.<br />
20
Ainsi, le nombre de repères de crues doit tenir compte (C. envir., art. R. 563-11) :<br />
- de la configuration des lieux ;<br />
- de la fréquence et de l’ampleur des inondations ;<br />
- de l’importance de la population fréquentant la zone.<br />
Selon l’article R. 563-12 du code de l’environnement, ces repères doivent être répartis sur l’ensemble du<br />
territoire de la commune exposé aux crues et visibles depuis la voie publique. Leur implantation s’effectue<br />
prioritairement dans les espaces publics, notamment aux principaux points d’accès des édifices publics<br />
fréquentés par la population.<br />
Les repères de crues établis après le 16 mars 2005 doivent être conformes au modèle défini par un arrêté conjoint<br />
du ministre chargé de la prévention des risques majeurs et du ministre chargé de la sécurité civile en date du 16<br />
mars 2006.<br />
Aux termes de l’article R. 563-13 du code de l’environnement, l’information des propriétaires ou gestionnaires<br />
concernés par l’établissement des repères de crues doit être effectuée conformément aux dispositions de l’arrêté<br />
du 14 mars 2005. Lorsque le maire (ou le président de l’E.P.C.I.) procède à la matérialisation, à l’entretien ou à<br />
la protection de repères de crues, il doit informer les propriétaires (ou les syndics des immeubles concernés) au<br />
moins un mois avant le début des opérations nécessaires. Cette information est accompagnée :<br />
- de la localisation cadastrale précise et de la situation en élévation du repère de crue ;<br />
- en cas de premier établissement, du type de matérialisation auquel le repère donnera lieu et des motifs<br />
de son implantation ;<br />
- d’un échéancier prévisionnel de réalisation des opérations nécessaires qui indique notamment la date<br />
prévue pour la matérialisation, l’entretien ou la protection du repère.<br />
21
CHAPITRE 2 : INFORMATION DES ACQUEREURS ET DES LOCATAIRES D’IMMEUBLES<br />
SITUES DANS DES ZONES A RISQUES<br />
22
FICHE 4 : OBLIGATION D’INFORMATION DES ACQUEREURS ET DES LOCATAIRES<br />
SUR LES RISQUES<br />
I. - Obligation d’information sur les risques<br />
A. - Champ d’application<br />
1. - Territoires concernés<br />
2. - Risques à prendre en compte<br />
3. - Documents de référence<br />
B. - Etat des risques<br />
II. - Sanctions et mise en œuvre des responsabilités<br />
SOMMAIRE<br />
COMMENTAIRE<br />
I. - OBLIGATION D’INFORMATION SUR LES RISQUES (400)<br />
L’article L. 125-5 du code de l’environnement, prévoit que les acquéreurs ou locataires de biens immobiliers<br />
situés dans des zones couvertes par un Plan de Prévention des Risques Technologiques (P.P.R.T.) ou par un Plan<br />
de Prévention des Risques naturels prévisibles (P.P.R.), prescrit ou approuvé, ou dans les zones de sismicité 2, 3,<br />
4 ou 5 [voir fiche 44 : Sismicité], sont informés, par le vendeur ou le bailleur, de l’existence des risques.<br />
Les modalités de mise en œuvre de ce droit à l’information sont précisées aux articles R. 125-23 à R. 125-27 du<br />
code de l’environnement.<br />
A. - Champ d’application (401)<br />
1. - Territoires concernés (402)<br />
L’article R. 125-23 du code de l’environnement prévoit que l’obligation d’information s’applique, dans chacune<br />
des communes dont la liste est arrêtée par le préfet, pour les biens immobiliers situés :<br />
- dans les zones exposées aux risques délimitées par un P.P.R. approuvé ou par un projet de P.P.R. dont<br />
certaines dispositions ont été rendues immédiatement opposables [voir fiche 14 : Application anticipée<br />
des dispositions du projet de P.P.R.] ;<br />
- dans le périmètre mis à l’étude dans le cadre de l’élaboration d’un P.P.R. prescrit [voir fiche 11 :<br />
Prescription du P.P.R.] ;<br />
- dans les zones de sismicité [voir fiche 44 : Sismicité].<br />
Cet arrêté du préfet désignant les communes concernées par l’obligation d’information ne constitue pas un<br />
simple document d’information et peut être contesté devant le juge administratif. Ainsi, le fait qu’un P.P.R. ait<br />
été prescrit n’autorise pas le préfet à modifier la liste des communes concernées par l’obligation d’information<br />
dès lors que l’arrêté de prescription du P.P.R. n’a pas fait l’objet des mesures de publicité prévues par les textes<br />
et n’est, par conséquent, pas opposable (T.A. Lille, 31 janv. 2008, Assoc. « Le vieux Bruay défend son<br />
patrimoine », n° 07-02607) [voir fiche 11 : Prescription du P.P.R.].<br />
2. - Risques à prendre en compte (403)<br />
L’article R. 125-24 du code de l’environnement prévoit qu’un arrêté préfectoral établit, pour chacune des<br />
communes concernées, la liste des risques auxquels la commune est exposée sur tout ou partie de son territoire.<br />
23
Il s’agit des risques pris en compte par les P.P.R. approuvés ou prescrits et le risque sismique.<br />
La circulaire du 27 mai 2005 relative à l’information des acquéreurs et des locataires de biens immobiliers sur<br />
les risques naturels et technologiques majeurs précise les personnes concernées par l’obligation, ainsi que les<br />
biens et les types d’actes et de contrats auxquels elle s’applique.<br />
3. - Documents de référence (404)<br />
Le préfet fixe, par arrêté, pour chaque commune concernée, les documents réglementaires et informatifs à<br />
prendre en compte par les propriétaires pour remplir leur obligation d’information (C. envir., art. R. 125-24) :<br />
- le ou les documents graphiques ainsi que le règlement et la note de présentation des P.P.R. approuvés<br />
(ou dont certaines dispositions ont été rendues immédiatement opposables en application de l’article L.<br />
562-2 du code de l’environnement) ;<br />
- dans le cas d’un P.P.R. prescrit, les documents d’information élaborés à l’initiative d’une collectivité<br />
publique et tenus à la disposition du public, permettant une délimitation et une qualification des<br />
phénomènes (notamment les cartes d’aléas, et les atlas des zones inondables) ;<br />
- l’annexe des zones de sismicité indiquant le classement de la commune en zone de sismicité ;<br />
- le ou les arrêtés portant ou ayant porté reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle sur le territoire<br />
de la commune.<br />
Cet arrêté désignant les documents de référence est un simple document d’information. Il ne constitue pas une<br />
décision administrative faisant grief et ne peut dès lors être contesté devant le juge administratif (T.A. Orléans,<br />
27 nov. 2007, M. et Mme Alain X, n° 06-03508).<br />
En outre, une fiche synthétique accompagnée des extraits pertinents des documents de référence est annexée à<br />
cet arrêté.<br />
L’article R. 125-25 du code de l’environnement précise que ces arrêtés doivent être mis à jour :<br />
- lors de l’entrée en vigueur d’un arrêté préfectoral : rendant immédiatement opposables certaines<br />
dispositions d’un P.P.R. ; approuvant un P.P.R. ou approuvant la révision d’un P.P.R. ;<br />
- lorsque des informations nouvelles portées à la connaissance du préfet permettent de modifier<br />
l’appréciation de la nature ou de l’intensité des risques auxquels est susceptible de se trouver exposée<br />
tout ou partie d’une commune faisant l’objet d’un P.P.R..<br />
B. - Etat des risques (405)<br />
Le vendeur ou le bailleur remplit un formulaire d’« état des risques » en se référant aux documents et au dossier<br />
établis par les services de l’Etat, qu’il peut consulter à la mairie du lieu où se situe le bien.<br />
Cet état des risques est établi par le vendeur ou le bailleur conformément à un modèle défini par arrêté du<br />
ministre chargé de la prévention des risques (arrêté du 13 avril 2011 portant définition du modèle d’imprimé<br />
pour l’établissement de l’état des risques naturels et technologiques). Cet état des risques doit être établi moins<br />
de six mois avant la date de conclusion du contrat de location écrit, de la promesse de vente ou de l’acte de vente<br />
d’un bien immobilier. Il devra par ailleurs être annexé à ces divers documents (C. envir., art. R. 125-26). L’état<br />
des risques fourni par le bailleur doit notamment être joint aux baux commerciaux mentionnés aux articles L.<br />
145-1 et L. 145-2 du code de commerce.<br />
L’état des risques mentionne les risques auxquels l’immeuble est exposé. Il reprend sur ce point les informations<br />
contenues dans l’arrêté du préfet mentionné ci-dessus. Il est accompagné des extraits cartographiques permettant<br />
de localiser l’immeuble en fonction des risques encourus.<br />
II. - SANCTIONS ET MISE EN ŒUVRE DES RESPONSABILITES (406)<br />
24
Aux termes de l’article L. 125-5 (V) du code de l’environnement, en cas de non-respect de ces dispositions,<br />
l’acquéreur ou le locataire a la possibilité de demander au juge :<br />
- soit la résolution du contrat ;<br />
- soit une diminution du prix.<br />
Le vendeur ou le bailleur pouvait déjà, avant l’entrée en vigueur du dispositif d’information spécifique aux<br />
risques, être sanctionné en raison de l’existence de risques affectant le bien vendu ou loué par application de la<br />
garantie des vices cachés [voir fiche 55 : Responsabilité civile contractuelle].<br />
Le vendeur doit notamment informer loyalement l’acheteur de la situation du bien objet de la vente : caractère<br />
submersible du terrain (Cass., 3 ème civ., 10 mai 2011, Groupement foncier agricole du Manoir, n° 10-16839 ;<br />
C.A. Besançon, 16 nov. 2004, M. Prada, n° 02-01950), exposition aux chutes de pierres (Cass., 3 ème civ., 22 fév.<br />
1995, Cne de Culoz, n° 93-14400), instabilité des sols (Cass., 3 ème civ., 22 janv. 1997, Cne de Nay-Bourdette, n°<br />
95-11990 ; Cass., 3 ème civ., 16 déc. 2003, M. X., n° 02-14535), inconstructibilité du terrain ou restrictions au<br />
droit d’aménager résultant de l’approbation d’un P.P.R. (Cass., 3 ème civ., 19 oct. 2010, Epoux Y., n° 09-69843 ;<br />
C.A. Montpellier, 17 mars 2009, M. Guy X., n° 07-07372), etc.<br />
En effet, selon l’article 1641 du code civil, le vendeur est tenu de la garantie à raison des défauts cachés du bien<br />
vendu lorsque ces vices :<br />
- rendent le bien impropre à l’usage auquel on le destine ;<br />
- diminuent tellement l’usage du bien que l’acheteur ne l’aurait pas acquis s’il les avait connus.<br />
En outre, ce défaut d’information, lorsqu’il est volontaire, peut constituer une réticence dolosive susceptible<br />
d’entraîner la résolution de la vente ou l’octroi de dommages et intérêts sur le fondement de l’article 1116 du<br />
code civil (Cass., 3 ème civ., 14 fév. 1990, Mme Grilly, n° 88-15243 ; Cass., 3 ème civ., 17 nov. 2004, Epoux X, n°<br />
03-14958 ; Cass., 3 ème civ., 24 oct. 2007, Epoux X, n° 06-19211).<br />
25
FICHE 5 : OBLIGATION D’INFORMATION DES ACQUEREURS ET DES LOCATAIRES<br />
D’IMMEUBLES BATIS AYANT SUBI UN SINISTRE<br />
SOMMAIRE<br />
I. - Champ d’application de l’obligation d’information sur les sinistres<br />
A. - Territoires concernés<br />
B. - Sinistres concernés<br />
II. - Modalités de l’information sur les sinistres<br />
III. - Sanctions et mise en œuvre des responsabilités<br />
COMMENTAIRE<br />
L’article L.125-5 (IV) du code de l’environnement prévoit que le vendeur ou le bailleur d’un immeuble bâti,<br />
ayant subi un sinistre à la suite d’un événement reconnu catastrophe naturelle et indemnisé à ce titre, est tenu<br />
d’informer par écrit l’acquéreur ou le locataire de tout sinistre survenu pendant la période où il a été propriétaire<br />
de l’immeuble ou dont il a été lui-même informé.<br />
I. - CHAMP D’APPLICATION DE L’OBLIGATION D’INFORMATION SUR LES SINISTRES (500)<br />
A. - Territoires concernés (501)<br />
Sont concernées toutes les communes ayant été déclarées, au moins une fois, en état de catastrophe naturelle en<br />
application de l’article L. 125-1 du code des assurances.<br />
Cette obligation d’information s’applique donc même en dehors des communes ou des zones couvertes par un<br />
P.P.R. prescrit ou approuvé ou par le zonage sismique.<br />
B. - Sinistres concernés (502)<br />
Sont concernés tous les sinistres ayant donné lieu au versement d’une indemnité d’assurance au titre de la<br />
garantie contre les effets des catastrophes naturelles en application de l’article L. 125-1 du code des assurances,<br />
soit au profit du propriétaire vendeur ou bailleur de l’immeuble, soit au profit d’un précédent propriétaire de<br />
l’immeuble dans la mesure où le vendeur ou le bailleur a été lui-même informé du sinistre.<br />
La circulaire du 27 mai 2005 relative à l’information des acquéreurs et des locataires de biens immobiliers sur<br />
les risques naturels et technologiques majeurs précise quels sont les personnes concernées par l’obligation, ainsi<br />
que les biens et les types d’actes et de contrats auxquels elle s’applique.<br />
II. – MODALITES DE L’INFORMATION SUR LES SINISTRES (503)<br />
Le vendeur ou le bailleur doit donner une liste des sinistres subis par le bien pendant la période où il a été<br />
propriétaire ou dont il a lui-même été informé. Cette information est annexée au contrat de location et, en cas de<br />
vente, mentionnée dans l’acte authentique constatant la réalisation de la vente.<br />
III. - SANCTIONS ET MISE EN ŒUVRE DES RESPONSABILITES (504)<br />
26
Aux termes de l’article L. 125-5 (V) du code de l’environnement, en cas de non-respect de ces dispositions,<br />
l’acquéreur ou le locataire a la possibilité de demander au juge :<br />
- soit la résolution du contrat ;<br />
- soit une diminution du prix.<br />
Par ailleurs, le vendeur ou le bailleur peut être sanctionné en raison de la présence de défauts cachés affectant le<br />
bien vendu ou loué. En effet, la jurisprudence concernant la garantie des vices cachés s’applique dans cette<br />
hypothèse [voir fiche 55 : Responsabilité civile contractuelle].<br />
Le vendeur doit notamment informer loyalement l’acheteur de la situation du bien objet de la vente. Ainsi, lors<br />
d’une vente d’un immeuble, le vendeur doit informer l’acquéreur du fait que le bien ait été sinistré dans le passé<br />
(Cass., 3 ème civ., 4 janv. 1991, M. X., n° 89-13473 ; C.A. Paris, 15 déc. 2004, M. Riou, n° 03-14514).<br />
En effet, selon l’article 1641 du code civil, le vendeur est tenu de la garantie à raison des défauts cachés du bien<br />
vendu lorsque ces vices :<br />
- rendent le bien impropre à l’usage auquel on le destine ;<br />
- diminuent tellement l’usage du bien que l’acheteur ne l’aurait pas acquis s’il les avait connus.<br />
En outre, ce défaut d’information, lorsqu’il est volontaire, peut constituer une réticence dolosive susceptible<br />
d’entraîner la résolution de la vente ou l’octroi de dommages et intérêts sur le fondement de l’article 1116 du<br />
code civil (Cass., 3 ème civ., 3 mars 2010, Mme Z. et autres, n° 08-21056 ; Cass., 3 ème civ., 27 avr. 2011, Epoux<br />
X., n° 10-14601).<br />
27
CHAPITRE 3 : SCHEMAS DE PREVENTION ET INSTANCES CONSULTATIVES<br />
28
I. - Contenu<br />
II. - Procédure d’élaboration<br />
FICHE 6 : SCHEMAS DE PREVENTION DES RISQUES NATURELS<br />
SOMMAIRE<br />
COMMENTAIRE<br />
Les schémas de prévention des risques naturels sont prévus à l’article L. 565-2 du code de l’environnement. Cet<br />
article dispose que le préfet peut, en concertation avec les collectivités territoriales compétentes, élaborer des<br />
schémas de prévention des risques naturels en tenant compte des documents interdépartementaux portant sur les<br />
risques existants dans le département. Le contenu et la procédure d’élaboration de ces documents sont<br />
déterminés aux articles R. 565-1 à R. 565-4 du code de l’environnement.<br />
I. – CONTENU (600)<br />
Les schémas de prévention des risques naturels constituent des documents d’orientation quinquennaux précisant<br />
les actions à conduire en matière de :<br />
- connaissance du risque ;<br />
- surveillance et prévision des phénomènes ;<br />
- information et éducation sur les risques ;<br />
- prise en compte des risques dans l’aménagement du territoire ;<br />
- travaux permettant de réduire le risque ;<br />
- retours d’expérience.<br />
Chaque schéma comprend un bilan, fixe des objectifs généraux et définit un programme d’action (C. envir., art.<br />
R. 565-1).<br />
Il ne s’agit pas d’un nouveau document de planification mais d’un document d’orientation, non opposable aux<br />
tiers, proposant un état des lieux et une mise en perspective concernant les risques naturels.<br />
II. - PROCEDURE D’ELABORATION (601)<br />
Chaque projet de schéma de prévention des risques naturels, élaboré par le préfet en concertation avec les<br />
collectivités territoriales compétentes, est soumis à l’avis de la commission départementale des risques naturels<br />
majeurs [voir fiche 7 : Instances consultatives compétentes dans le domaine des risques naturels].<br />
Le schéma de prévention des risques naturels est approuvé par arrêté préfectoral. Ce dernier est publié au recueil<br />
des actes du département, affiché pendant un mois dans les mairies et publié dans un journal local (C. envir., art.<br />
R. 565-2). Sa modification est effectuée selon une procédure identique.<br />
Il est tenu à la disposition du public dans les préfectures et sous-préfectures et son exécution fait l’objet d’une<br />
évaluation annuelle soumise à la commission départementale des risques naturels majeurs.<br />
29
FICHE 7 : INSTANCES CONSULTATIVES COMPETENTES DANS LE DOMAINE DES<br />
RISQUES NATURELS<br />
SOMMAIRE<br />
I. - Conseil d’Orientation pour la Prévention des Risques Naturels Majeurs (C.O.P.R.N.M.)<br />
II. - Instances consultatives départementales<br />
A. - Conseil Départemental de Sécurité Civile (C.D.S.C.)<br />
B. - Commission Départementale des Risques Naturels Majeurs (C.D.R.N.M.)<br />
COMMENTAIRE<br />
I. - CONSEIL D’ORIENTATION POUR LA PREVENTION DES RISQUES NATURELS MAJEURS<br />
(C.O.P.R.N.M.) (700)<br />
Le conseil d’orientation pour la prévention des risques naturels majeurs est placé auprès du ministre chargé de<br />
l’environnement. Il donne des avis et fait des propositions en matière de prévention des risques naturels<br />
s’agissant notamment :<br />
- de l’amélioration de la connaissance des risques, du renforcement de leur surveillance et de leur<br />
prévision, ainsi que du développement de l’information préventive sur les risques ;<br />
- du renforcement de la prise en compte des risques dans l’utilisation des sols et dans la construction<br />
ainsi que de la réduction de la vulnérabilité des personnes et des biens face aux aléas (notamment par le<br />
développement des plans et des travaux de prévention des risques naturels) ;<br />
- du développement des méthodes d’analyse et d’expertise dans le domaine du risque naturel<br />
(notamment par des méthodes de retour d’expérience) pour tirer les leçons des catastrophes<br />
occasionnées par la survenance des aléas et du renforcement des recherches dans le domaine de la<br />
prévention des risques naturels majeurs ;<br />
- des projets de décrets en Conseil d’Etat définissent les modalités de qualification des aléas et des<br />
risques, les règles générales d’interdiction, de limitation et d’encadrement des constructions, de<br />
prescription de travaux de réduction de la vulnérabilité, ainsi que d’information des populations, dans<br />
les zones exposées aux risques définies par les P.P.R. dans les conditions prévues à l’article L. 562-1 du<br />
code de l’environnement.<br />
Il joue notamment un rôle prépondérant dans la gestion et l’évaluation du risque d’inondation [voir les fiches du<br />
titre 2 : Evaluation et gestion des risques d’inondations] dans la mesure où le C.O.P.R.N.M. :<br />
- est consulté avant l’évaluation préliminaire des risques d’inondation effectuée nationalement à partir<br />
des évaluations produites dans chaque bassin ou groupement de bassins (C. envir., art. L. 566-3) ;<br />
- donne son avis sur le projet de stratégie nationale de gestion des risques d’inondation, notamment sur<br />
la définition des critères nationaux de caractérisation de l’importance du risque d’inondation (C. envir.,<br />
art. L. 566-4) ;<br />
- est associé pour l’identification des territoires dans lesquels il existe un risque d’inondation important<br />
ayant des conséquences de portée nationale (C. envir., art. L. 566-5).<br />
En outre, cet organisme peut proposer à l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et<br />
technologiques de s’associer à ses travaux.<br />
Le C.O.P.R.N.M. comprend (C. envir., art. D. 565-9) :<br />
30
- un représentant de l’Etat proposé par chacun des ministres membres du comité interministériel pour le<br />
développement durable ;<br />
- le secrétaire général de la défense et de la sécurité nationale ou son représentant ;<br />
- dix personnalités qualifiées : deux représentants des compagnies d’assurance désignés par le ministre<br />
chargé des finances ; une personnalité désignée par le ministre chargé de l’équipement, une personnalité<br />
désignée par le ministre chargé du logement, deux experts scientifiques désignés par le ministre chargé<br />
de la recherche et quatre personnalités désignées par le ministre chargé de l’environnement ;<br />
- trois députés désignés par l’Assemblée nationale ;<br />
- trois sénateurs désignés par le Sénat ;<br />
- six titulaires de mandats locaux désignés par le ministre chargé des collectivités territoriales.<br />
Le secrétariat du conseil d’orientation est assuré par le délégué aux risques majeurs. Le conseil d’orientation se<br />
réunit sur convocation de son président en tant que de besoin et au moins une fois par an.<br />
Enfin, selon l’article D. 565-12 du Code de l’environnement, le rapport sur la prévention des risques naturels<br />
majeurs (élaboré chaque année par le délégué aux risques majeurs) est soumis pour avis au conseil d’orientation<br />
pour la prévention des risques naturels majeurs et présenté au comité interministériel pour le développement<br />
durable.<br />
II. - INSTANCES CONSULTATIVES DEPARTEMENTALES (701)<br />
La concertation en matière de politiques départementales de prévention des risques naturels majeurs fait<br />
intervenir, à titre principal, deux instances : le conseil départemental de sécurité civile et la commission<br />
départementale des risques naturels majeurs.<br />
Les Dossiers Départementaux sur les Risques Majeurs (D.D.R.M.) [voir fiche 2 : Informations incombant à<br />
l’Etat], et le cas échéant, les schémas de prévention des risques naturels [voir fiche 6 : Schémas de prévention<br />
des risques naturels] constitueront des documents de référence pour le fonctionnement de ces instances<br />
consultatives dans le domaine des risques naturels majeurs.<br />
A. - Conseil Départemental de Sécurité Civile (C.D.S.C.) (702)<br />
La loi n° 2004-811 du 13 août 2004 relative à la modernisation de la sécurité civile présente, dans ses annexes,<br />
un projet de recensement actualisé des risques. Ce dernier doit être conduit au niveau national par le Conseil<br />
National de la Sécurité Civile (C.N.S.C.) présidé par le ministre chargé de la sécurité civile. Ce Conseil est<br />
chargé de vérifier l’état de la préparation aux risques de toute nature. Selon l’article 1 er du décret n° 2005-99 du 8<br />
février 2005 portant création du Conseil National de la Sécurité Civile, cet organisme est chargé d’évaluer l’état :<br />
- du recensement des risques et de leur connaissance ;<br />
- des mesures de prévention et de la préparation face aux risques et menaces pouvant affecter les<br />
personnes, les biens et l’environnement.<br />
En outre, il émet de façon pluridisciplinaire des avis sur la prévention des risques, la veille, l’alerte, la gestion<br />
des crises, les actions de protection des populations et contribue à l’information du public dans ces domaines.<br />
Au niveau local, son prolongement est assuré par le Conseil Départemental de Sécurité Civile (C.D.S.C.), placé<br />
auprès du préfet. Ce conseil est doté d’une compétence générale dans le domaine de la protection des<br />
populations.<br />
Tout comme le C.N.S.C., le C.D.S.C. est chargé de mobiliser la compétence des organismes impliqués dans la<br />
prévention, la prévision et les secours : représentants des élus locaux, des organisations professionnelles, des<br />
31
services de l’Etat, des services publics et des associations, etc. Il doit en outre contribuer à la convergence de<br />
l’expérience et de l’action de ces différents acteurs.<br />
Selon l’article 13 du décret n° 2006-665 du 7 juin 2006 relatif à la réduction du nombre et à la simplification de<br />
la composition de diverses commissions administratives, le C.D.S.C. participe, dans le département, par ses avis<br />
et recommandations, à l’évaluation des risques encourus par les personnes, les biens et l’environnement, à la<br />
préparation à la gestion des crises et à la définition des actions d’alerte, d’information et de protection de la<br />
population, ainsi qu’à la promotion du volontariat en faveur de la sécurité civile.<br />
Dans le cadre de ses attributions, le C.D.S.C. :<br />
- contribue à l’analyse des risques et à la préparation des mesures de prévention et de gestion des risques<br />
;<br />
- est associé à la mise en œuvre de l’information sur les risques et donne, notamment, un avis sur les<br />
actions à mener pour mieux les connaître, sur les programmes municipaux de sensibilisation à la<br />
prévention des risques naturels et les autres documents d’information élaborés en application de l’article<br />
L. 125-2 du code de l’environnement [voir fiche 3 : Informations incombant aux maires] ;<br />
- dresse le bilan des catastrophes et fait toutes recommandations utiles dans ce domaine ;<br />
- concourt à l’étude et à la promotion du volontariat dans les corps des sapeurs-pompiers et du bénévolat<br />
en faveur de la sécurité civile et facilite leur exercice ;<br />
- peut être saisi par le Conseil national de sécurité civile de toutes questions relatives à la<br />
protection générale des populations dans le département.<br />
Les C.D.S.C. ne sont pas concernés par la limite de validité de 5 ans fixée par le décret n° 2006-672 du 8 juin<br />
2006 relatif à la création, à la composition et au fonctionnement de commissions administratives à caractère<br />
consultatif.<br />
B. - Commission Départementale des Risques Naturels Majeurs (C.D.R.N.M.) (703)<br />
La loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la<br />
réparation des dommages a créé la Commission Départementale des Risques Naturels Majeurs (C.D.R.N.M.).<br />
Cette commission a vocation notamment à se substituer à la Cellule d’Analyse des Risques et d’Information<br />
Préventive (C.A.R.I.P.), dont la création était prévue par voie de circulaire.<br />
Le régime et les attributions de cette commission sont inscrits aux articles R. 565-5 à R. 565-7 du code de<br />
l’environnement.<br />
L’objectif du dispositif consiste à renforcer la concertation au niveau départemental entre l’administration, les<br />
élus locaux, les gestionnaires des territoires et les populations concernées par les risques naturels. Cette<br />
commission concourt notamment à l’élaboration et la mise en œuvre, dans le département, des politiques de<br />
prévention des risques naturels majeurs.<br />
La commission départementale est présidée par le préfet et comprend en nombre égal (C. envir., art. R. 565-6) :<br />
- des représentants élus des collectivités territoriales, des établissements publics de coopération<br />
intercommunale et des établissements publics territoriaux de bassin situés en tout ou partie dans le<br />
département ;<br />
- des représentants d’organisations professionnelles et de la société civile (exploitants agricoles,<br />
organismes consulaires, assurances, notaires, associations de sinistrés, etc.) ;<br />
- des représentants des administrations et des établissements publics de l’Etat concernés.<br />
32
Cette commission a pour mission d’émettre un avis sur la politique de prévention des risques naturels dans le<br />
département. Elle doit en particulier être consultée sur :<br />
- la délimitation des zones d’érosion et les programmes d’action correspondants et leur application<br />
prévus par les articles R.114-1, R. 114-3 et R. 114-4 du code rural et de la pêche maritime ;<br />
- la délimitation des zones de rétention temporaire des eaux de crue ou de ruissellement ou des zones de<br />
mobilité des cours d’eau prévues par l’article L. 211-2 du code de l’environnement, ainsi que les<br />
obligations en découlant pour les propriétaires et exploitants et leur impact sur le développement<br />
durable de l’espace rural concerné ;<br />
- les projets de schémas de prévention des risques naturels élaborés par le préfet en vertu de l’article L.<br />
565-2 du code de l’environnement.<br />
En revanche, un préfet n’est pas obligé de solliciter l’avis de la C.D.R.N.M. lors de l’élaboration d’un P.P.R.<br />
(T.A. Montpellier, 9 mars 2009, M. et Mme Jacques A., n° 07-03993).<br />
Cette commission est informée, chaque année, des demandes de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle<br />
et de l’utilisation du fonds de prévention des risques naturels majeurs.<br />
La commission n’est pas concernée par la limite de validité de 5 ans fixée par le décret n° 2006-672 du 8 juin<br />
2006 relatif à la création, à la composition et au fonctionnement de commissions administratives à caractère<br />
consultatif.<br />
33
2. EVALUATION ET GESTION DES RISQUES D’INONDATION<br />
34
FICHE 8 : EVALUATION PRELIMINAIRE DES RISQUES D’INONDATION ET<br />
DEFINITION DES TERRITOIRES A RISQUES<br />
SOMMAIRE<br />
I. - Evaluation préliminaire des risques d’inondation et stratégie nationale de gestion des risques d’inondation<br />
A. - Evaluation préliminaire pour chaque bassin ou groupement de bassins<br />
B. - Evaluation préliminaire nationale des risques d’inondation<br />
C. - Stratégie nationale de gestion des risques d’inondation<br />
II. - Territoires à risque important d’inondation<br />
A. - Identification des territoires<br />
1. - Au niveau national<br />
2. - Au niveau du bassin (ou groupement de bassins)<br />
B. - Cartes des surfaces inondables et cartes des risques d’inondation<br />
COMMENTAIRE<br />
La loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement (art. 221) comporte les<br />
dispositions législatives pour la transposition de la directive 2007/60/CE du Parlement européen et du Conseil du<br />
23 octobre 2007 relative à l’évaluation et à la gestion des risques d’inondation (C. envir., art L. 566-1 à L. 566-<br />
13). Ces dispositions sont complétées par le décret du 2 mars 2011 relatif à l’évaluation et la gestion des risques<br />
d’inondation qui finalise ainsi la transposition de la directive inondation en droit français (C. envir., art. R. 566-1<br />
et s.).<br />
La loi du 12 juillet 2010 définit une inondation comme étant une submersion temporaire par l’eau de terres<br />
émergées, quelle qu’en soit l’origine, à l’exclusion des inondations dues aux réseaux de collecte des eaux usées,<br />
y compris les réseaux unitaires (c’est-à-dire des réseaux permettant la collecte des eaux usées et des eaux de<br />
pluies).<br />
L’article L. 566-1 du code de l’environnement précise en outre que l’inondation par submersion marine, sur le<br />
littoral, s’étend au-delà des limites du rivage de la mer définies à l’article L. 2111-4 du code général de la<br />
propriété des personnes publiques (le rivage de la mer étant constitué, selon cet article, par « tout ce qu’elle<br />
couvre et découvre jusqu’où les plus hautes mers peuvent s’étendre en l’absence de perturbations<br />
météorologiques exceptionnelles »).<br />
Le risque d’inondation est la combinaison de la probabilité de survenue d’une inondation et de ses conséquences<br />
négatives potentielles pour la santé humaine, l’environnement, les biens et l’activité économique.<br />
L’objectif de cette nouvelle réglementation est de donner un cadre à l’évaluation et à la gestion des risques<br />
d’inondation en vue de réduire les conséquences négatives potentielles associées aux inondations (C. envir.,<br />
art.L. 566-2).<br />
I. - EVALUATION PRELIMINAIRE DES RISQUES D’INONDATION ET STRATEGIE NATIONALE<br />
DE GESTION DES RISQUES D’INONDATION (801)<br />
35
A. - Evaluation préliminaire pour chaque bassin ou groupement de bassins (802)<br />
Le préfet coordonnateur de bassin doit réaliser une évaluation préliminaire des risques d’inondation pour chaque<br />
bassin ou groupement de bassins délimité en application de l’article L. 212-1 du code de l’environnement [voir<br />
fiche 41 : Inondation] afin d’évaluer les risques potentiels liés aux inondations.<br />
Cette évaluation doit au moins comporter les éléments suivants (C. envir., art. R. 566-1) :<br />
- les cartes des bassins ou groupements de bassins, établies à l’échelle appropriée, comprenant les<br />
limites des bassins hydrographiques, des sous-bassins et, le cas échéant, des zones côtières et indiquant<br />
la topographie et l’occupation des sols ;<br />
- la description des inondations survenues dans le passé et ayant eu des impacts négatifs significatifs sur<br />
la santé humaine, l’environnement, les biens ou l’activité économique, pour lesquelles il existe toujours<br />
une réelle probabilité que se produisent des événements similaires à l’avenir.<br />
Cette description doit comporter notamment les éléments relatifs à l’étendue des inondations et des<br />
écoulements. Une évaluation des impacts négatifs de ces inondations doit également être effectuée ;<br />
- la description des inondations significatives survenues dans le passé, lorsqu’il est envisageable que des<br />
événements similaires futurs aient des conséquences négatives significatives ;<br />
- l’évaluation des conséquences négatives potentielles d’inondations futures en termes de santé<br />
humaine, d’environnement, de biens et d’activité économique. Lorsque cela est possible, cette<br />
évaluation doit tenir compte : de la topographie, de la localisation des cours d’eau et de leurs<br />
caractéristiques hydrologiques et géomorphologiques générales, de l’efficacité des infrastructures<br />
artificielles existantes de protection contre les inondations, de la localisation des zones habitées et des<br />
zones d’activité économique, etc.<br />
Les collectivités territoriales (et leurs groupements compétents en matière d’urbanisme et d’aménagement de<br />
l’espace) ainsi que le comité de bassin et les établissements publics territoriaux de bassin doivent être associés à<br />
la réalisation de cette évaluation (C. envir., art. L. 566-11).<br />
Le préfet coordonnateur de bassin arrête l’évaluation préliminaire des risques d’inondation après avis :<br />
- des préfets de région concernés ;<br />
- des préfets de département concernés ;<br />
- de la commission administrative de bassin prévue à l’article R. 213-15 du code de l’environnement.<br />
Cette évaluation est mise à disposition du public dans les lieux désignés par le préfet coordonnateur de bassin<br />
pour une durée qui ne peut être inférieure à un mois.<br />
Ces évaluations doivent être réalisées avant le 22 décembre 2011 et seront mises à jour (C. envir., art. L. 566-3) :<br />
- une première fois avant le 22 décembre 2018 ;<br />
- tous les 6 ans à compter du 22 décembre 2018.<br />
B. - Evaluation préliminaire nationale des risques d’inondation (803)<br />
A partir des évaluations préliminaires des risques d’inondation menées dans chaque bassin ou groupement de<br />
bassins (cf. supra), le ministre chargé de la prévention des risques majeurs doit effectuer au niveau national une<br />
évaluation préliminaire des risques d’inondation désignant en particulier des évènements ayant un impact<br />
national, voire européen (C. envir., art. R. 566-3).<br />
Cette évaluation, arrêtée après avis du conseil d’orientation pour la prévention des risques naturels majeurs, est<br />
mise à disposition du public pour une durée qui ne peut être inférieure à un mois. Elle est mise à jour dans les<br />
mêmes conditions que les évaluations préliminaires menées dans chaque bassin ou groupement de bassins.<br />
36
La stratégie nationale de gestion des risques d’inondation est établie sur la base de ces évaluations.<br />
C. - Stratégie nationale de gestion des risques d’inondation (804)<br />
A l’issue de l’évaluation préliminaire des risques d’inondation, le ministre chargé de la prévention des risques<br />
majeurs doit arrêter la stratégie nationale de gestion des risques d’inondation (C. envir., art. R. 566-4). Cette<br />
stratégie, élaborée en concertation avec les parties prenantes concernées au niveau national (notamment les<br />
associations nationales représentatives des collectivités territoriales) est arrêtée après avis :<br />
- du conseil d’orientation pour la prévention des risques naturels majeurs ;<br />
- du comité national de l’eau.<br />
Cette stratégie nationale définit :<br />
- les grands objectifs de réduction des conséquences négatives potentielles associées aux inondations ;<br />
- les orientations et le cadre d’action ;<br />
- les critères nationaux de caractérisation de l’importance du risque d’inondation.<br />
Cette stratégie doit être rendue publique, les critères nationaux de caractérisation de l’importance du risque<br />
d’inondation devant notamment faire l’objet d’une publication au Journal Officiel.<br />
II. - TERRITOIRES A RISQUE IMPORTANT D’INONDATION (805)<br />
A. - Identification des territoires (806)<br />
1. - Au niveau national (807)<br />
Au regard de l’évaluation préliminaire nationale des risques d’inondation et de la stratégie nationale de gestion<br />
des risques d’inondation, le ministre chargé de la prévention des risques majeurs doit arrêter la liste des<br />
territoires dans lesquels il existe un risque important d’inondation ayant des conséquences de portée nationale,<br />
voire européenne (C. envir., art. L. 566-5). Cette identification des territoires concernés est réalisée en associant<br />
le conseil d’orientation pour la prévention des risques naturels majeurs<br />
2. - Au niveau du bassin (ou groupement de bassins) (808)<br />
Sur la base de l’évaluation préliminaire des risques et de la stratégie nationale, le préfet coordonnateur de bassin<br />
doit sélectionner, à l’échelon du bassin (ou groupement de bassins), les territoires dans lesquels il existe un<br />
risque important d’inondation. Cette sélection, qui décline au niveau du bassin les critères de sélection retenus au<br />
niveau national, doit être réalisée en associant notamment : les collectivités territoriales (et leurs groupements<br />
compétents en matière d’urbanisme et d’aménagement de l’espace), le comité de bassin, les établissements<br />
publics territoriaux de bassin.<br />
En outre, l’avis des préfets de région, des préfets de département concernés et de la commission administrative<br />
du bassin est requis préalablement à l’adoption de l’arrêté fixant la liste des territoires concernés.<br />
Cette liste des territoires concernés, arrêtée au niveau du bassin, intègre également les territoires du bassin<br />
identifiés au niveau national par le ministre chargé de la prévention des risques majeurs.<br />
B. - Cartes des surfaces inondables et cartes des risques d’inondation (809)<br />
Les préfets coordonnateurs de bassin doivent arrêter pour les territoires identifiés comme étant à risque important<br />
d’inondation (C. envir., art. L. 566-6) :<br />
37
- les cartes des surfaces inondables ;<br />
- les cartes des risques d’inondation.<br />
Les cartes des surfaces inondables couvrent les zones géographiques susceptibles d’être inondées selon les<br />
scénarios suivants (C. envir., art. R. 566-6) :<br />
- aléa de faible probabilité ou scénarios d’événements extrêmes ;<br />
- aléa de probabilité moyenne soit d’une période de retour probable supérieure ou égale à 100 ans ;<br />
- le cas échéant, aléa de forte probabilité.<br />
Chaque scénario doit mettre en évidence :<br />
- le type d’inondation selon son origine ;<br />
- l’étendue de l’inondation ;<br />
- les hauteurs d’eau ou les cotes exprimées dans le système de nivellement général de la France, selon le<br />
cas ;<br />
- le cas échéant, la vitesse du courant ou le débit de crue correspondant.<br />
Les cartes des risques d’inondation montrent les conséquences négatives potentielles associées aux inondations<br />
dans les scénarios évoqués précédemment. Ces conséquences négatives s’apprécient notamment au regard :<br />
- du nombre indicatif d’habitants potentiellement touchés ;<br />
- des types d’activités économiques dans la zone potentiellement touchée ;<br />
- des installations ou activités susceptibles de provoquer une pollution accidentelle en cas d’inondation,<br />
et des zones protégées potentiellement touchées ;<br />
- de la présence de certaines installations classées ;<br />
- des établissements, infrastructures ou installations sensibles dont l’inondation peut aggraver ou<br />
compliquer la gestion de crise (notamment les établissements recevant du public).<br />
Ces deux types de cartes sont élaborées, à une échelle appropriée, en associant notamment : les collectivités<br />
territoriales (et leurs groupements compétents en matière d’urbanisme et d’aménagement de l’espace), le comité<br />
de bassin, les établissements publics territoriaux de bassin.<br />
En outre, l’avis des préfets de région, des préfets de département concernés et de la commission administrative<br />
du bassin est requis préalablement à l’adoption de ces cartes.<br />
Ces cartes doivent être arrêtées avant le 22 décembre 2013 et seront mises à jour au moins tous les 6 ans. Elles<br />
sont rendues publiques.<br />
38
I. - Elaboration du P.G.R.I.<br />
II. - Contenu du P.G.R.I.<br />
III. - Mise à jour du P.G.R.I.<br />
IV. - Effets du P.G.R.I.<br />
FICHE 9 : PLAN DE GESTION DES RISQUES D’INONDATION (P.G.R.I.)<br />
SOMMAIRE<br />
V. - Stratégies locales de gestion des risques d’inondation<br />
I. - ELABORATION DU P.G.R.I. (901)<br />
COMMENTAIRE<br />
Les P.G.R.I. doivent être arrêtés, avant le 22 décembre 2015, à l’échelon de chaque bassin ou groupement de<br />
bassins pour les territoires identifiés à risque important d’inondation. Ils sont élaborés par les préfets<br />
coordinateurs de bassin en associant notamment : les collectivités territoriales (et leurs groupements compétents<br />
en matière d’urbanisme et d’aménagement de l’espace), le comité de bassin, les établissements publics<br />
territoriaux de bassin (C. envir., art. R. 566-11).<br />
Conformément aux articles L. 566-12 et R. 566-12 du code de l’environnement, le préfet coordonnateur de<br />
bassin doit soumettre le projet de P.G.R.I. à la consultation du public dans les conditions suivantes :<br />
- au moins un an avant la date prévue pour l’entrée en vigueur du plan ;<br />
- pendant 6 mois au moins ;<br />
- dans les services déconcentrés de l’Etat désignés par le préfet et au siège de l’agence de l’eau (ou de<br />
l’office de l’eau le cas échéant) où un registre doit être prévu pour recueillir les observations, ainsi que<br />
sur un site inter<strong>net</strong>. En outre, cette consultation doit être annoncée, au moins 15 jours avant son début,<br />
par la publication dans un journal de diffusion nationale et dans un ou plusieurs journaux régionaux ou<br />
locaux diffusés dans la circonscription du bassin ou groupement de bassins, d’un avis indiquant les<br />
dates et lieux de la consultation ainsi que l’adresse du site inter<strong>net</strong>.<br />
Au plus tard 2 mois après le début de la consultation du public, le préfet coordonnateur de bassin transmet le<br />
P.G.R.I. pour avis :<br />
- aux collectivités territoriales (et leurs groupements compétents en matière d’urbanisme et<br />
d’aménagement de l’espace) concernées ;<br />
- au comité de bassin ;<br />
- aux établissements publics territoriaux de bassin ;<br />
- aux préfets concernés ;<br />
- à la commission administrative de bassin.<br />
Ces avis sont réputés favorables en l’absence de réponse dans un délai de 4 mois à compter de la réception de la<br />
demande d’avis.<br />
Le P.G.R.I. est approuvé par arrêté du préfet de bassin. Il est publié :<br />
39
- au Journal Officiel ;<br />
- dans un journal de diffusion nationale ;<br />
- dans un ou plusieurs journaux régionaux ou locaux diffusés dans la circonscription du bassin ou du<br />
groupement de bassins.<br />
Il est également mis à la disposition du public dans les conditions énumérées à l’article R. 566-12 du code de<br />
l’environnement.<br />
II. - CONTENU DU P.G.R.I. (902)<br />
Un P.G.R.I. doit fixer les objectifs relatifs :<br />
- à la gestion des risques d’inondation concernant le bassin ou groupement de bassins ;<br />
- aux territoires identifiés comme étant à risque important d’inondation.<br />
Ces objectifs doivent permettre d’atteindre les objectifs définis dans la stratégie nationale (cf. supra).<br />
Pour contribuer à la réalisation de ces objectifs, des mesures sont identifiées à l’échelon du bassin (ou<br />
groupement de bassins) et intégrées au P.G.R.I.. Elles comprennent notamment (C. envir., art. L. 566-7) :<br />
- les orientations fondamentales et dispositions présentées dans les S.D.A.G.E. concernant la prévention<br />
des inondations au regard de la gestion équilibrée et durable de la ressource en eau [voir fiche 41 :<br />
Inondation] ;<br />
- les dispositions concernant la surveillance, la prévision et l’information sur les phénomènes<br />
d’inondation (notamment le schéma directeur de prévision des crues, voir fiche 51 : Modalités<br />
d’alerte) ;<br />
- les dispositions pour la réduction de la vulnérabilité des territoires face aux risques d’inondation ;<br />
- des dispositions concernant l’information préventive, l’éducation, la résilience et la conscience du<br />
risque.<br />
Au terme de l’article R. 566-10 du code de l’environnement, les P.G.R.I. doivent inclure les éléments définis<br />
dans la partie A de l’annexe de la directive 2007/60/ CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre<br />
2007 relative à l’évaluation et à la gestion des risques d’inondation : conclusions de l’évaluation préliminaire des<br />
risques d’inondation, cartes des zones inondables et cartes des risques d’inondation ainsi que les conclusions qui<br />
peuvent en être tirées, description des objectifs appropriés en matière de gestion des risques d’inondation,<br />
synthèse et le degré de priorité des mesures visant à atteindre les objectifs appropriés en matière de gestion des<br />
risques d’inondation, etc.<br />
Figurent également dans un P.G.R.I. :<br />
- une synthèse de ces stratégies locales et des mesures correspondantes (cf. infra) ;<br />
- les dispositions afférentes aux risques d’inondation des plans O.R.S.E.C. applicables au périmètre<br />
concerné [voir fiche 52 : Organisation des secours].<br />
En outre, un P.G.R.I. peut identifier les travaux et mesures relatifs à la gestion des risques d’inondation qui<br />
doivent être qualifiés de projet d’intérêt général [voir fiche 29 : Projet d’intérêt général] et fixer les délais de<br />
mise en œuvre des procédures correspondantes par l’autorité administrative compétente.<br />
En revanche, un P.G.R.I. ne doit pas contenir, sauf cas exceptionnel prévu à l’article R. 566-10 du code de<br />
l’environnement, des mesures augmentant sensiblement, du fait de leur portée ou de leur impact, les risques<br />
40
d’inondation en amont ou en aval (notamment dans d’autres pays partageant le même bassin ou groupement de<br />
bassins).<br />
III. – MISE A JOUR DU P.G.R.I. (903)<br />
Le P.G.R.I. est mis à jour tous les six ans en coordination avec les mises à jour des S.D.A.G.E.. Ces mises à jour<br />
doivent inclure les éléments définis dans la partie B de l’annexe de la directive 2007/60/ CE du Parlement<br />
européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relative à l’évaluation et à la gestion des risques d’inondation (C.<br />
envir., art. R. 566-10) :<br />
- les modifications ou mises à jour intervenues depuis la publication de la version précédente du plan ;<br />
- l’évaluation des progrès accomplis dans la réalisation des objectifs ;<br />
- la description et l’explication des mesures prévues dans la version précédente du P.G.R.I. dont la<br />
réalisation était planifiée mais qui n’ont pas été mises en œuvre ;<br />
- la description des mesures supplémentaires prises depuis la publication de la version précédente du<br />
P.G.R.I..<br />
Le P.G.R.I. peut être modifié par le préfet coordinateur de bassin, après avis du comité de bassin, si cette<br />
modification ne porte pas atteinte aux objectifs de ce plan (C. envir., art. L. 566-9). Le projet de modification fait<br />
l’objet d’une information et d’une consultation du public par voie électronique pendant un délai de 2 mois au<br />
cours duquel une procédure électronique permet de recueillir l’avis du public (C. envir., art. R. 566-13).<br />
IV. - EFFETS DU P.G.R.I. (904)<br />
Le P.G.R.I. doit être compatible avec :<br />
- les objectifs de qualité et de quantité des eaux fixés par les S.D.A.GE. ;<br />
- les objectifs environnementaux contenus dans les plans d’action pour le milieu marin.<br />
Doivent être compatibles (ou rendus compatibles) avec les dispositions des P.G.R.I. :<br />
- les P.P.R. ;<br />
- les programmes et les décisions administratives dans le domaine de l’eau.<br />
Doivent notamment être compatibles (ou rendus compatibles) avec les objectifs et les orientations fondamentales<br />
des P.G.R.I. :<br />
- les S.C.O.T. (C. urb., art. L. 123-1-13) [voir fiche 26 : Schéma de COhérence Territoriale (S.C.O.T.)] ;<br />
- les P.L.U. (C. urb., art. L. 123-1-10) [voir fiche 27 : Plan Local d’Urbanisme (P.L.U.)] ;<br />
- les cartes communales (C. urb., art. L. 124-2) [voir fiche 28 : Carte communale] ;<br />
- le schéma directeur de la région d’Ile-de-France (C. urb., art. L. 141-1) ;<br />
- les schémas d’aménagements régionaux (C.G.C.T., art. L. 4433-7).<br />
V. - STRATEGIES LOCALES DE GESTION DES RISQUES D’INONDATION (905)<br />
Les objectifs du P.G.R.I. sont déclinés au sein de stratégies locales de gestion des risques d’inondation pour les<br />
territoires à risque important d’inondation.<br />
41
Dans le cadre de la procédure d’élaboration du P.G.R.I., le préfet coordonnateur de bassin arrête, au plus tard<br />
deux ans après avoir arrêté la liste des territoires à risque important d’inondation, et après avis des préfets<br />
concernés et de la commission administrative du bassin (C. envir., art. R. 566-14) :<br />
- la liste des stratégies locales à élaborer pour les territoires à risque important d’inondation ;<br />
- leurs périmètres ;<br />
- les délais dans lesquels ces stratégies sont arrêtées ;<br />
- leurs objectifs.<br />
Un arrêté du préfet (ou des préfets lorsque le périmètre de la stratégie locale englobe un territoire s’étendant sur<br />
deux ou plusieurs départements) doit désigner les parties prenantes concernées, ainsi que le service de l’Etat<br />
chargé de coordonner l’élaboration, la révision et le suivi de la mise en œuvre de la stratégie locale sous<br />
l’autorité du ou des préfets concernés.<br />
La stratégie locale comporte (C. envir., art. R. 566-16) :<br />
- la synthèse de l’évaluation préliminaire des risques d’inondation dans son périmètre ;<br />
- les cartes des surfaces inondables et les cartes des risques d’inondation pour les territoires à risque<br />
important d’inondation inclus dans son périmètre ;<br />
- les objectifs fixés par le P.G.R.I. pour ces territoires à risque.<br />
La stratégie locale identifie des mesures, à l’échelle de son périmètre, concourant à la réalisation des objectifs<br />
fixés par le P.G.R.I. conformément à l’article R. 566-16 du code de l’environnement. Elle identifie notamment<br />
les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde adaptées aux territoires concernés.<br />
La stratégie est approuvée par arrêté du (ou des) préfet(s) concerné(s) après avis du préfet coordonnateur de<br />
bassin. Elle est en outre rendue publique.<br />
42
3. PLANS DE PREVENTION DES RISQUES NATURELS PREVISIBLES (P.P.R.)<br />
43
CHAPITRE 4 : ELABORATION DU P.P.R.<br />
44
Document consultable à l’adresse suivante : (1000)<br />
http://jurisprudence.prim.<strong>net</strong>/jurisprud2010/Fiche_8.pdf<br />
FICHE 10 : SCHEMA D’ELABORATION DU P.P.R.<br />
45
I. - Délimitation du périmètre mis à l’étude<br />
II. - Etudes préalables au P.P.R.<br />
A. - Les études préalables<br />
FICHE 11 : PRESCRIPTION DU P.P.R.<br />
SOMMAIRE<br />
B. - La traduction réglementaire des études préalables<br />
III. - Publicité de l’arrêté<br />
IV. - Conséquences juridiques de la prescription d’un P.P.R.<br />
COMMENTAIRE<br />
La procédure d’élaboration du Plan de Prévention des Risques (P.P.R.) est ouverte par le préfet qui prescrit, par<br />
arrêté, l’établissement de ce document. Cet arrêté doit également préciser les modalités de la concertation et de<br />
l’association des collectivités territoriales et des E.P.C.I. concernés relatives à l’élaboration du P.P.R.<br />
conformément à l’article L. 562-3 du code de l’environnement [voir fiche 12 : Consultation des acteurs, la<br />
concertation avec la population et l’association des collectivités territoriales dans les P.P.R.].<br />
Les conditions de mise en œuvre de cette procédure sont décrites aux articles R. 562-1 et suivants du code de<br />
l’environnement. L’absence d’élaboration d’un P.P.R. est susceptible d’engager la responsabilité de l’Etat [voir<br />
fiche 53 : Responsabilité pour faute de l’administration].<br />
I. - DELIMITATION DU PERIMETRE MIS A L’ETUDE (1100)<br />
Le périmètre doit correspondre, en principe, à un bassin de risque pré-identifié prenant en compte « la nature et<br />
l’intensité du risque encouru » (C. envir., art. L. 562-1) en fonction de critères naturels homogènes (C.A.A.<br />
Nantes, 31 janv. 2006, Assos. Syndicat agricole des propriétaires fonciers de l’Anjou, n° 04NT01472).<br />
Le bassin de risque permet également de prendre en compte une pluralité de risques existants sur un même<br />
territoire, ainsi que les possibles interactions entre ces risques.<br />
Par ailleurs, la loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement qui a<br />
créé les P.P.R. a permis à cet outil de délimiter non seulement les zones directement exposées à un risque mais<br />
également les zones non directement exposées, ce qui n’était pas possible s’agissant de la plupart des documents<br />
de prévention auxquels le P.P.R. s’est substitué (périmètre de risques de l’ex-article R. 111-3 du code de<br />
l’urbanisme, Plan d’Exposition aux Risques (P.E.R.), Plan de Zone Sensible aux Incendies de Forêts<br />
(P.Z.S.I.F.)). L’article L. 562-1-II- 2° du code de l’environnement précise en effet que peuvent être concernées<br />
par un P.P.R. des zones où des constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations sont susceptibles<br />
d’aggraver les risques, voire d’en provoquer de nouveaux.<br />
Les risques naturels ignorant les frontières administratives, le périmètre d’un P.P.R. peut couvrir plusieurs<br />
communes ou parties de communes, voire se situer sur deux départements. Dans ce dernier cas, l’arrêté<br />
prescrivant le P.P.R. est pris conjointement par les préfets de ces départements (C. envir., art. R. 562-1) et doit<br />
mentionner celui d’entre eux qui est chargé de conduire la procédure (T.A. Nîmes, 9 fév. 2010, Syndicat général<br />
des vignerons réunis des cotes du Rhône, n° 09-03542).<br />
Le préfet désigné n’est pas nécessairement celui du département où doit être réalisée la plus grande partie de<br />
l’opération d’élaboration du P.P.R. (T.A. Lille, 4 oct. 2007, M. Jean-Claude X, n° 06-00673).<br />
Par ailleurs, l’arrêté prescrivant l’élaboration (ou la modification) d’un P.P.R. n’est pas un document soumis à<br />
l’obligation de motivation imposée par la loi du 11 janvier 1979 (C.A.A. Nantes, 31 janv. 2006, Assoc. Syndicat<br />
46
agricole des propriétaires fonciers de l’Anjou, n° 04NT01472). Cet arrêté présente un caractère préparatoire et ne<br />
peut dès lors faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir (T.A. Montpellier, 6 mars 2008, M. Yves X, n° 05-<br />
02915, sol. confirmée : C.A.A. Marseille, 19 mars 2010, M. Yves A., n° 08MA02103).<br />
Un P.P.R. doit être établi à « l’échelon pertinent » et le juge administratif a apporté plusieurs précisions à cet<br />
égard :<br />
- le périmètre d’étude d’un P.P.R. peut être étendu en cours de procédure par arrêté. Dans ce cas de<br />
figure, l’arrêté portant extension du périmètre doit être notifié aux seules communes concernées par cet<br />
élargissement (C.E., 14 fév. 2007, Communauté de communes de Blangy Pont-l’Evêque Intercom, n°<br />
290327) ;<br />
- le périmètre finalement approuvé d’un P.P.R. peut légalement être plus restreint que le périmètre<br />
d’étude du P.P.R. prescrit, le territoire restant couvert par le P.P.R. initialement prescrit pouvant faire<br />
l’objet d’une approbation différée (C.E., 14 nov. 2003, M. Etienne X, n° 231798) ;<br />
- aucun texte n’impose de réaliser des plans interdépartementaux de prévention des risques naturels<br />
d’inondation pour l’ensemble de la vallée d’un fleuve (T.A. Versailles, 20 nov. 2001, Assoc. Union<br />
Oise 95, n° 985491).<br />
Aucune disposition législative ou réglementaire ne fait obstacle à la définition d’un périmètre limité à<br />
une fraction de bassin, dès lors que l’ensemble des facteurs affectant les vallées de ce bassin sont pris<br />
en compte (C.A.A. Marseille, 19 mai 2005, Min. de l’écologie et du développement durable, n°<br />
02MA01244 ; C.A.A. Marseille, 6 janv. 2011, EURL NPJ, n° 09MA03165 ; T.A. Melun, 12 fév. 2004,<br />
Cne de Joinville-le-Pont, n° 00-3393 sol. confirmée en appel : C.A.A. de Paris, 23 fév. 2006, Cne de<br />
Joinville-le-pont, n° 04PA01863 ; T.A. Montpellier, 29 avr. 2004, M. Aubanel, n° 01-4562 ; T.A.<br />
Versailles, 6 juill. 2004, Assoc. d’environnement du Val de Seine, n° 03-1841 ; T.A. Versailles, 8 juill.<br />
2004, M. Ferrier, n° 03-1832 ; T.A. Montpellier, 19 avr. 2007, SARL Les Ondines, n° 03-03980 sol<br />
confirmée en appel : C.A.A. Marseille, 21 mai 2010, SARL Les Ondines, n° 07MA02250 ; T.A.<br />
Montpellier, 10 mai 2007, M. Jerôme X, n° 04-04017 sol. confirmée en appel : C.A.A. Marseille,<br />
20 nov. 2009, M. Jerôme A., n° 07MA02920).<br />
L’arrêté prescrivant l’établissement d’un P.P.R. peut ne concerner le territoire que d’une seule<br />
commune même lorsque celle-ci est incluse dans une agglomération relevant d’un même bassin<br />
hydrographique et faisant, à ce titre, l’objet d’une analyse globale (C.A.A. Bordeaux, 21 mars 2011, Sté<br />
A.F.M. Recyclage, n° 09BX02702).<br />
Le périmètre ainsi délimité fait l’objet d’un contrôle propre de la part du juge administratif, qui vérifie, sur la<br />
base des études réalisées, s’il n’est pas entaché d’une erreur manifeste d’appréciation (C.A.A. Marseille, 15 janv.<br />
2010, Chambre d’agriculture du Var, n° 07MA00918 ; T.A. Nice, 11 janv. 2007, M. Lo X, n° 05-05486 sol.<br />
confirmée en appel : C.A.A. Marseille, 18 déc. 2009, M. Edmond A., n° 07MA00887) [voir fiche 18 :<br />
Documents graphiques du P.P.R.].<br />
II. - ETUDES PREALABLES AU P.P.R. (1101)<br />
Le P.P.R. est un document pouvant concerner un ou plusieurs risques naturels d’intensité variable. Son<br />
élaboration est donc précédée d’études préalables destinées à mettre en évidence les principales caractéristiques<br />
des risques concernés afin d’adopter un zonage réglementaire adapté. Des décrets en Conseil d’Etat sont<br />
d’ailleurs susceptibles de définir les modalités de qualification des aléas et des risques (C. envir., art. L. 562-1-<br />
VII).<br />
Les études sont conduites en deux phases : une phase d’études préalables et une phase réglementaire.<br />
A. - Les études préalables (1102)<br />
La phase d’études préalables permet d’analyser les phénomènes et leurs conséquences en terme de risques, et<br />
donc, de niveau de protection nécessaire. Les risques identifiés lors des études préalables doivent<br />
impérativement être concrétisés dans la phase réglementaire d’élaboration du P.P.R.. Tel n’est pas le cas lorsque<br />
l’administration exclut d’un P.P.R. « inondation » le risque d’inondation lié au ruissellement torrentiel alors que<br />
les services de l’Etat avaient identifié ce risque avec précision (T.A. Montpellier, 19 oct. 2006, Consorts X, n°<br />
02-06214).<br />
47
L’autorité compétente pour délivrer les permis de construire doit tenir compte de ces études (C.A.A. Marseille,<br />
19 mars 2010, Cne de Piolenc, n° 08MA00139 ; C.A.A. Nantes, 4 mai 2010, M. Philippe X., n° 09NT01136 ;<br />
T.A. Nantes, 30 mars 2010, Préfet de Vendée, n° 08-1045 ; C.A.A. Nantes, 18 nov. 2011, Cne de Cherrueix, n°<br />
11NT01779).<br />
Ainsi, commet une erreur dans l’appréciation des risques, le préfet qui refuse un permis de construire pour une<br />
construction située à 25 mètres des berges du Tarn, alors que les premières études géotechniques, réalisées dans<br />
le cadre de l’élaboration du P.P.R., ne préconisaient l’interdiction de nouvelles constructions que dans une bande<br />
de 20 mètres (T.A. Toulouse, 5 nov. 1998, M. et Mme Mulliez, n° 96-1955). Commet également une erreur<br />
manifeste d’appréciation, un maire qui délivre un permis de construire dans une zone soumise à un aléa<br />
important d’incendie de forêt dans un projet de P.P.R. dont il avait connaissance (C.A.A. Marseille, 14 déc.<br />
2010, Cne de Roquebrune-sur-Argens, n° 10MA03660 ; T.A. Nice, 17 avr. 2008, M. Bernard X., n° 06-04868).<br />
En revanche, si l’autorité compétente pour délivrer les autorisations d’urbanisme doit tenir compte de ces études<br />
préalables soulignant l’existence de risques naturels, elle ne peut fonder son refus sur le seul zonage d’un P.P.R.,<br />
tant que le projet n’a pas été approuvé (C.A.A. Nancy, 26 juin 2003, Min. de l’aménagement du territoire et de<br />
l’environnement, n° 98NC01306 ; C.A.A. Marseille, 20 sept. 2007, Mme X, n° 04MA02402 ; C.A.A. Bordeaux,<br />
15 nov. 2010, Cne de Saintes, n° 10BX00787).<br />
En outre, un P.P.R. doit délimiter un certain nombre d’ « enjeux » tels que :<br />
- les espaces urbanisés ou d’urbanisation projetée : centres urbains et zones d’habitation denses, zones<br />
d’urbanisation futures, patrimoine historique, etc. ;<br />
- les infrastructures et les équipements de services et de secours : voies de circulation susceptibles d’être<br />
coupées ou au contraire utilisables pour l’acheminement des secours, équipements sensibles et<br />
établissements recevant du public, etc. ;<br />
- l’importance des populations exposées, l’appréciation des risques pour les personnes et les biens<br />
résultant d’un croisement entre les aléas déterminés lors de la phase d’études et les enjeux ainsi<br />
identifiés.<br />
B. - La traduction réglementaire des études préalables (1103)<br />
La phase réglementaire, résultat du croisement entre les aléas déterminés lors des études préalables et des enjeux,<br />
aboutit au zonage du P.P.R et à la définition des mesures réglementaires correspondantes (C.A.A. Nancy, 7 déc.<br />
2009, M. David A., n° 08NC00292).<br />
La vocation d’un P.P.R. consiste en premier lieu à protéger les vies humaines et les biens exposés aux risques<br />
majeurs. Les conséquences socio-économiques de l’adoption d’un P.P.R. sont prises en compte lors de<br />
l’élaboration du document, mais elles ne peuvent être utilement invoquées pour contester la légalité de l’arrêté<br />
approuvant le P.P.R. (T.A. Amiens, 16 déc. 1999, Cne de la Croix Saint-Ouen, n° 97-211).<br />
Un P.P.R. prend uniquement en compte les risques encourus par les populations concernées, l’élaboration d’un<br />
P.P.R. n’est pas conditionnée par un bilan des coûts et avantages du projet (T.A. Montpellier, 19 avr. 2007,<br />
SARL Les Ondines, n° 03-03980 sol confirmée en appel : C.A.A. Marseille, 21 mai 2010, SARL Les Ondines,<br />
n° 07MA02250 ; T.A. Bordeaux, 2 avr. 2009, Cne de Ludon-Médoc, n° 06-01326).<br />
En effet, la délimitation des zones concernées par un P.P.R. ne doit reposer que sur la prise en compte objective<br />
des risques encourus par la population concernée, indépendamment des conséquences sur la valeur des terrains<br />
concernés, les perspectives de développement local ou les finances publiques (C.A.A. Marseille, 19 mai 2005,<br />
S.C.I. Melanex, n° 00MA01377 ; T.A. Montpellier, 16 déc. 2003, Cne de Narbonne, n° 03-05406 ; T.A.<br />
Montpellier, 29 avr. 2004, M. Aubanel, n° 01-4562).<br />
S’agissant d’un P.P.R. incendie de forêt, le juge administratif a précisé que son objet n’est pas de définir un<br />
classement de zones en fonction d’hypothétiques travaux de défense contre le feu mais d’abord de délimiter des<br />
zones selon le niveau d’exposition aux risques en fonction de certains critères et notamment le degré d’intensité<br />
du risque et les enjeux (T.A. Nice, 1 er oct. 2009, M. et Mme Michel M., n° 07-00183 sol. confirmée en appel :<br />
C.A.A. Marseille, 24 nov. 2011, M. et Mme Michel A., n° 09MA04496).<br />
48
Par ailleurs, le juge administratif rappelle régulièrement qu’une étude d’impact n’est pas nécessaire lors de<br />
l’élaboration d’un P.P.R. (T.A. Nice, 23 avr. 2001, Assos. « Auribeau demain » et autres, n° 00-3024 ; T.A.<br />
Melun, 1 er avr. 2004, Cne de Suçy-en-Brie, n° 00-3747) [voir fiche 17 : Note de présentation du P.P.R.].<br />
Cette phase réglementaire, qui retranscrit les études préalables est effectuée par le service instructeur de l’État<br />
désigné par le préfet.<br />
Une bonne indication de l’intensité et de la nature des risques encourus sur le territoire peut être fournie par<br />
l’étude des dossiers relevant de la procédure de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle. Ces dossiers<br />
contiennent en effet une description des événements et une évaluation des dégâts, des renseignements<br />
généralement précis et datés ainsi, parfois, que des mesures concernant l’intensité et l’extension des phénomènes<br />
(T.A. Montpellier, 29 avr. 2004, M. Aubanel, n° 01-4562).<br />
D’autres éléments d’information peuvent, et doivent même dans certains cas, également être retenus pour<br />
déterminer l’intensité des risques encourus comme par exemple :<br />
- les analyses de bureaux d’études (T.A. Poitiers, 25 mai 2005, S.A. Bonne Anse Plage Camping<br />
Caravaning International, n° 04-01259 sol. confirmée en appel : C.A.A. Bordeaux, 30 juin 2008, S.A.<br />
Bonne Anse Plage Camping Caravaning International, n° 05BX01417) ;<br />
- les repères altimétriques de la crue de référence (C.A.A. Bordeaux, 4 juill. 2005, Assoc. de protection<br />
des habitants de la rive gauche du Tarn, n° 02BX01095 ; T.A. Nice, 4 juin 2008, ASL des colotis du<br />
parc d’activité de la Siagne et autre, n° 05-01036) ;<br />
- l’hypothèse d’une rupture de digue et de ses conséquences, l’existence d’infrastructures ou d’ouvrages<br />
de protection, etc. (T.A. Montpellier, 8 juill. 2004, Comité de défense des habitants du quartier de la<br />
Cereirede et de sa périphérie, n° 97-2983 ; T.A. Amiens, 12 fév. 2008, M. Roger X., n° 05-00221).<br />
Le juge administratif contrôle le sérieux des études réalisées, lequel sérieux ne saurait toutefois être remis en<br />
cause par une simple indication erronée (C.A.A. Marseille, 21 oct. 2010, M. Jean-Pierre A., n° 08MA03190)<br />
[voir fiche 18 : Documents graphiques du P.P.R.]. En cas de doute sur la fiabilité des études réalisées, le juge<br />
administratif peut exiger qu’une expertise soit réalisée avant de se prononcer sur la régularité du classement<br />
effectué (C.A.A. Lyon, 6 mars 2012, M. Jean R., n° 11LY00096).<br />
III. - PUBLICITE DE L’ARRETE (1104)<br />
Selon l’article R. 562-2 du code de l’environnement, l’arrêté prescrivant l’établissement d’un P.P.R. pris à partir<br />
du 1 er mars 2005 doit être :<br />
- notifié aux maires des communes ainsi qu’aux présidents des collectivités territoriales et des E.P.C.I.<br />
compétents pour l’élaboration des documents d’urbanisme dont le territoire est inclus, en tout ou partie,<br />
dans le périmètre du projet de plan (T.A. Nice, 11 janv. 2007, M. Lo X, n° 05-05486 sol. confirmée en<br />
appel : C.A.A. Marseille, 18 déc. 2009, M. Edmond A., n° 07MA00887). Seul l’arrêté prescrivant<br />
l’établissement du P.P.R. doit faire l’objet de cette notification. Le projet de P.P.R. n’a pas à être notifié<br />
à cette occasion (T.A. Lille, 3 déc. 2009, M. Jacques M., n° 08-00163) ;<br />
- affiché pendant un mois dans les mairies de ces communes et aux sièges des E.P.C.I. concernés ;<br />
- publié au recueil des actes administratifs de l’Etat dans le département.<br />
Une mention de l’affichage de l’arrêté doit en outre être insérée dans un journal diffusé dans le département.<br />
S’agissant des P.P.R. dont l’établissement a été prescrit antérieurement au 1 er mars 2005, les arrêtés doivent<br />
seulement être notifiés aux maires des communes concernées et publiés au recueil des actes administratifs de<br />
l’Etat dans le département.<br />
IV. - CONSEQUENCES JURIDIQUES DE LA PRESCRIPTION D’UN P.P.R. (1105)<br />
49
La prescription d’un P.P.R. entraîne des effets juridiques importants, tels que :<br />
- l’interruption de la modulation de franchise assurantielle applicable en matière de catastrophes<br />
naturelles [voir fiche 61 : Garantie assurantielle catastrophes naturelles] ;<br />
- l’inscription du périmètre d’étude dans le champ d’application de certaines dispositions relatives à<br />
l’information préventive des populations sur les risques majeurs (notamment l’information des<br />
acquéreurs et des locataires de biens immobiliers [voir fiche 4 : Obligation d’information des acquéreurs<br />
et des locataires de biens immobiliers sur les risques]) ;<br />
- l’ouverture à une possibilité de financement par le fonds de prévention des risques naturels majeurs de<br />
certaines mesures de prévention, s’agissant notamment des mesures prises à l’initiative des collectivités<br />
territoriales ou de leurs groupements.<br />
En outre, les P.P.R. dont l’établissement est prescrit à compter du 1 er août 2011 doivent être approuvés dans les<br />
trois ans qui suivent l’arrêté de prescription (C. envir., art. R 562-2). Ce délai est prorogeable une fois, dans la<br />
limite de dix-huit mois, par arrêté motivé du préfet si les circonstances l’exigent (afin notamment de prendre en<br />
compte la complexité du plan ou l’ampleur et la durée des consultations).<br />
50
FICHE 12 : CONSULTATION DES ACTEURS, LA CONCERTATION AVEC LA<br />
POPULATION ET L’ASSOCIATION DES COLLECTIVITES TERRITORIALES DANS LES<br />
P.P.R.<br />
I. - Définition des modalités de concertation<br />
SOMMAIRE<br />
II. - Association des collectivités territoriales et des Etablissements Publics de Coopération Intercommunale<br />
(E.P.C.I.)<br />
III. - Consultations<br />
A. - Consultation des conseils municipaux et des E.P.C.I. concernés<br />
B. - Consultations d’autres organismes en fonction du contenu du projet<br />
IV. - Enquête publique<br />
COMMENTAIRE<br />
I. - DEFINITION DES MODALITES DE CONCERTATION (1200)<br />
Selon l’article L. 562-3 du code de l’environnement, il appartient au préfet de définir les modalités de la<br />
concertation relative à l’élaboration du projet de P.P.R.. Cette disposition, introduite par la loi du 30 juillet 2003<br />
n’est pas d’application immédiate et ne concerne que les P.P.R. prescrit après le 1 er mars 2005 (sur la date<br />
d’entrée en vigueur de ces dispositions voir : C.A.A. Marseille, 2 avr. 2010, Ministre de l’écologie, de l’énergie,<br />
du développement durable et de la mer, n° 09MA03186 ; C.A.A. Douai, 29 déc. 2009, M. John A., n°<br />
08DA01082 ; T.A. Nice, 11 janv. 2007, M. Lo X, n° 05-05486 sol. confirmée en appel : C.A.A. Marseille, 18<br />
déc. 2009, M. Edmond A., n° 07MA00887 ; T.A. Grenoble, 7 fév. 2007, M. Jean-Paul X, n° 05-02055 ; T.A.<br />
Amiens, 12 fév. 2008, M. Roger X., n° 05-00221 ; T.A. Nice, 1 er oct. 2009, M. et Mme Michel M., n° 07-00183<br />
sol. confirmée en appel : C.A.A. Marseille, 24 nov. 2011, M. et Mme Michel A., n° 09MA04496 ; T.A. Lille, 3<br />
déc. 2009, M. Jacques M., n° 08-00163).<br />
A la différence des formalités de consultations et d’enquête publique, la concertation doit s’effectuer le plus en<br />
amont possible et tout au long de la procédure d’élaboration du P.P.R.. Elle s’adresse à l’ensemble des personnes<br />
concernées (collectivités territoriales, organismes professionnels, populations résidentes, etc.) et représente un<br />
vecteur essentiel de l’appropriation du risque et de l’acceptation des contraintes qu’il détermine.<br />
A cet égard, les principes présidant à la définition et à la mise en œuvre de la concertation autour des projets de<br />
P.P.R. devraient être proches de ceux que la jurisprudence a dégagés en ce qui concerne l’obligation de<br />
concertation en matière de documents d’urbanisme, prévue par l’article L. 300-2 du code de l’urbanisme. Ce<br />
dernier article n’étant cependant pas directement applicable aux P.P.R. puisqu’ils ne constituent pas une<br />
opération d’aménagement au sens de ces dispositions du code de l’urbanisme (T.A. Poitiers, 23 juin 2005, S.C.I.<br />
Charles-Maignes, n° 04-01237 ; T.A. Montpellier, 31 mars 2009, Cne de Sorede, n° 07-04164 sol. confirmée :<br />
C.A.A. Marseille, 11 juill. 2011, Consorts et autres, n° 09MA02100 ; T.A. Montpellier, 19 nov. 2009, M. et<br />
Mme B., n° 08-00763), le préfet n’est pas tenu, en particulier, de tirer un bilan de la concertation menée autour<br />
de ces derniers.<br />
Selon l’article R. 562-2 du code de l’environnement, l’arrêté préfectoral prescrivant l’établissement du P.P.R.<br />
définit notamment les modalités de cette concertation. Les mesures de notification et de publicité nécessaires à la<br />
mise en œuvre de la concertation sur un projet de P.P.R. se confondent donc avec celles qui sont prévues, aux<br />
termes du même article, pour cet arrêté [voir fiche 11 : Prescription du P.P.R.].<br />
51
La circulaire du 3 juillet 2007 relative à la consultation des acteurs, la concertation avec la population et<br />
l’association des collectivités territoriales dans les P.P.R. demande aux auteurs du P.P.R. d’identifier les trois<br />
principales étapes pour lesquelles la concertation doit connaître des temps forts :<br />
- le lancement de la réflexion ;<br />
- les études d’aléas, d’enjeux et de vulnérabilité ;<br />
- la stratégie locale de prévention et le projet de P.P.R. qui en constitue une déclinaison réglementaire.<br />
Le juge administratif s’assure notamment :<br />
- que les modalités de concertation avec le public ont été correctement définies (T.A. Nîmes, 7 oct.<br />
2008, M. et Mme X., n° 08-01707 : le fait de procéder à 3 réunions publiques n’est pas suffisant pour<br />
pouvoir considérer qu’un préfet a correctement défini ces modalités de concertation avec le public) ;<br />
- qu’en pratique, la concertation a été suffisante pour informer correctement le public (C.E., 14 fév.<br />
2007, Communauté de communes de Blangy Pont-l’Evêque Intercom, n° 290327 : tel est le cas lorsque<br />
le projet de P.P.R. a donné lieu à la tenue de plusieurs dizaines de réunions d’information au cours<br />
desquelles l’ensemble des questions soulevées par le projet a été abordé ainsi qu’à de nombreux<br />
échanges de correspondance sur les points contestés ; voir également : C.A.A. Marseille, 9 déc. 2010,<br />
M. jean-Louis A., n° 08MA03526).<br />
La violation des dispositions de la Convention d’Aarhus du 25 juin 1998 pour l’accès à l’information, la<br />
participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement ne peut<br />
utilement être invoquée à l’encontre d’un P.P.R. dans la mesure où l’élaboration d’un P.P.R. n’entre pas dans le<br />
champ d’application de la convention (C.A.A. Marseille, 14 avr. 2011, Cne d’Amélie-les-Bains, n°<br />
09MA02409).<br />
II. - ASSOCIATION DES COLLECTIVITES TERRITORIALES ET DES ETABLISSEMENTS<br />
PUBLICS DE COOPERATION INTERCOMMUNALE (E.P.C.I.) (1201)<br />
Aux termes de l’article L. 562-3 du code de l’environnement, les collectivités territoriales et les E.P.C.I.<br />
concernés par un projet de P.P.R doivent être associés à l’élaboration de ce projet. Depuis le 1 er août 2011,<br />
l’arrêté préfectoral prescrivant l’établissement du P.P.R. doit préciser les modalités de cette association des<br />
collectivités territoriales et des E.P.C.I. concernés à l’élaboration du document.<br />
Les mesures de notification et de consultation nécessaires à la mise en œuvre de cette association sont prévues<br />
par les articles R. 562-2 et R. 562-7 du code de l’environnement. Ainsi l’arrêté prescrivant l’établissement d’un<br />
P.P.R est notifié aux maires des communes et aux présidents des E.P.C.I. compétents pour l’élaboration des<br />
documents d’urbanisme dont le territoire est inclus en tout ou partie dans le périmètre du projet de plan [voir<br />
fiche 11 : Prescription du P.P.R.], et le projet de plan est soumis à l’avis des conseils municipaux de ces mêmes<br />
communes et des organes délibérants de ces mêmes E.P.C.I.. Les Départements et les Régions sont également<br />
consultés sur les dispositions les concernant directement (voir ci-dessous, III).<br />
Comme en matière de concertation, les principes présidant à la mise en œuvre de l’association prévue par<br />
l’article L. 562-3 du code de l’environnement devraient être proches de ceux que la jurisprudence a dégagés en<br />
ce qui concerne l’obligation d’association prévue en matière de documents d’urbanisme par l’article L. 121-4 du<br />
code de l’urbanisme.<br />
La circulaire du 3 juillet 2007 relative à la consultation des acteurs, la concertation avec la population et<br />
l’association des collectivités territoriales dans les P.P.R. invite notamment les auteurs de l’élaboration d’un<br />
P.P.R. :<br />
- à définir avec les collectivités territoriales les modalités de qualification de l’aléa de référence à retenir<br />
pour le P.P.R. ;<br />
- à prendre en compte les dynamiques territoriales en jeu tout au long de la procédure d’élaboration du<br />
P.P.R. ;<br />
52
- à établir, dans un dialogue continu avec les collectivités, les propositions de zonages et de règlements<br />
associés aux enjeux.<br />
Il a pu être jugé que cette obligation d’association en matière de P.P.R., bien qu’applicable aux projets déjà<br />
prescrits et en cours d’élaboration à la date d’entrée en vigueur des dispositions de l’article L. 562-3 du code de<br />
l’environnement, ne peut être considérée comme ayant constitué un changement notable dans les circonstances<br />
de droit qui aurait obligé le préfet à procéder à l’élaboration d’un nouveau projet, dans la mesure où les<br />
communes concernées avaient été en pratique associées à l’élaboration du P.P.R. tout au long de la procédure et<br />
où l’enquête publique avait déjà été effectuée (T.A. Poitiers, 23 juin 2005, S.C.I. Charles-Maignes, n° 04-01237 ;<br />
voir également : T.A. Nice, 11 janv. 2007, M. Lo X, n° 05-05486 sol. confirmée en appel : C.A.A. Marseille, 18<br />
déc. 2009, M. Edmond A., n° 07MA00887).<br />
III. – CONSULTATIONS (1202)<br />
En application de l’article R. 562-3 du code de l’environnement, le projet de P.P.R. tel qu’il doit notamment être<br />
soumis aux consultations nécessaires comprend les documents suivants [voir fiches du chapitre 5 : Contenu du<br />
P.P.R.] :<br />
- une note de présentation indiquant le secteur géographique concerné, la nature des phénomènes<br />
naturels pris en compte et leurs conséquences possibles compte tenu de l’état des connaissances ;<br />
- un ou plusieurs documents graphiques faisant apparaître les zones « de danger » et les zones « de<br />
précaution » délimitées par le projet de plan ;<br />
- un règlement précisant les mesures d’interdiction et les prescriptions applicables dans chacune de ces<br />
zones ainsi que les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde et les mesures sur les biens et<br />
activités existants qui y sont, le cas échéant, rendues obligatoires.<br />
Le projet de P.P.R. constitue tant dans sa forme que dans son contenu un document proche du P.P.R. approuvé.<br />
Il doit notamment être suffisamment précis pour être compris et applicable en terme de droit des sols. Cependant,<br />
ne constituant pas un document définitif, il pourra être modifié notamment pour tenir compte des avis et<br />
remarques émis lors des consultations et de l’enquête publique.<br />
En application de l’article R. 562-7 du code de l’environnement, l’ensemble des avis à recueillir sont réputés<br />
favorables lorsqu’ils n’ont pas été rendus dans un délai de deux mois (T.A. Melun, 11 juin 1998, Assoc. « Il faut<br />
agir à Thorigny et dans ses environs » ; T.A. Strasbourg, 27 mars 2001, M. Grunenwald, n° 993965).<br />
A. - Consultation des conseils municipaux et des E.P.C.I. concernés (1203)<br />
Le projet de P.P.R. est soumis à l’avis des conseils municipaux des communes et des organes délibérants des<br />
E.P.C.I. compétents en matière de documents d’urbanisme dont le territoire est couvert, en tout ou partie, par ce<br />
projet.<br />
Le préfet n’est cependant pas obligé de tenir compte des avis recueillis (T.A. Nice, 11 janv. 2007, M. Lo X, n°<br />
05-05486 sol. confirmée en appel : C.A.A. Marseille, 18 déc. 2009, M. Edmond A., n° 07MA00887). De même,<br />
un avis défavorable de la commune n’a pas de conséquences sur la procédure d’approbation du plan définitif, et<br />
ne conduit plus, comme pour les anciens P.E.R., à consulter le Conseil d’État (C.A.A. Nantes, 29 déc. 2000, M.<br />
Etienne Millet, n° 98NT02099, sol. confirmée par le Conseil d’Etat : C.E., 14 nov. 2003, M. Etienne X, n°<br />
231798 ; T.A. Nice, 11 janv. 2007, M. Lo X, n° 05-05486 sol. confirmée en appel : C.A.A. Marseille, 18 déc.<br />
2009, M. Edmond A., n° 07MA00887 ; T.A. Nice, 25 janv. 2007, Cne de Sainte Maxime, n° 01-03624 ; T.A.<br />
Grenoble, 26 avr. 2007, Cne de Samoens, n° 04-06092).<br />
Il a également été jugé qu’aucune disposition législative ou réglementaire ne subordonne l’approbation d’un<br />
P.P.R. à un avis favorable émanant d’une quelconque personne publique ou privée, ni d’un quelconque<br />
organisme (T.A. Poitiers, 12 mai 2005, SARL Hypo Camp, n° 04-01186 sol. confirmée en appel : C.A.A.<br />
Bordeaux, 30 juin 2008, SARL Hypo Camp, n° 05BX01345 ; C.A.A. Bordeaux, 4 juill. 2005, M. Michel X, n°<br />
03BX01074).<br />
53
En revanche, cet avis doit être obligatoirement recueilli et un défaut de consultation des conseils municipaux<br />
concernés constituerait un vice de procédure de nature à entacher d’irrégularité l’approbation du P.P.R..<br />
Le projet de P.P.R. transmis pour avis doit être à jour. Tel n’est pas le cas lorsque le document transmis ne<br />
comporte pas les modifications apportées au projet (modification de la carte des aléas) postérieurement à l’avis<br />
du conseil municipal. Le fait que le préfet demande l’avis des conseils municipaux sur ce nouveau projet après la<br />
clôture de l’enquête publique entache d’irrégularité la procédure (T.A. Dijon, 10 mai 2007, Cne de Joigny, n°<br />
05-00845). Il en est de même lorsque le conseil municipal émet un avis sur un projet de plan qui n’est pas<br />
identique à celui soumis à enquête publique (T.A. Pau, 1 er juill. 2008, Mme Françoise X., n° 05-02487).<br />
Ces avis doivent être consignés ou annexés au registre d’enquête publique [voir fiche 13 : Enquête publique du<br />
P.P.R.].<br />
B. - Consultations d’autres organismes en fonction du contenu du projet (1204)<br />
Certains organismes ou collectivités n’ont à être consultés que si le projet de P.P.R. est susceptible de les<br />
intéresser eu égard à leur champ de compétences (C. envir., art. R. 562-7). Il s’agit :<br />
- des conseils généraux et régionaux, lorsque le projet de plan contient des mesures de prévention des<br />
incendies de forêt ou de leurs effets ou des mesures de prévention, de protection et de sauvegarde<br />
relevant de la compétence de ces collectivités ;<br />
- des services départementaux d’incendie et de secours concernés, lorsque le projet de plan comporte<br />
des dispositions relatives à la prévention des incendies de forêt ou de leurs effets ;<br />
- de la chambre d’agriculture et du centre national de la propriété forestière lorsque le projet concerne<br />
des terrains agricoles ou forestiers (C.A.A. Nantes, 31 janv. 2006, Assoc. Syndicat agricole des<br />
propriétaires fonciers de l’Anjou, n° 04NT01472 ; T.A. Saint-Denis de la Réunion, 3 mai 2000, Assoc.<br />
pour la protection du plateau du Golf et autres, n° 99082-991048 ; T.A. Montpellier, 26 oct. 2001, Cne<br />
d’Agde, n° 952192 et s.).<br />
Dans cette dernière hypothèse toutefois, il ne suffit pas que le périmètre du projet de P.P.R. comprenne des<br />
terrains agricoles ou forestiers, il faut surtout que son règlement contienne des dispositions spécifiques aux<br />
terrains ou aux activités forestières ou agricoles. Ainsi, une chambre d’agriculture n’a pas à être consultée dès<br />
lors qu’il n’existe pas, dans le règlement du futur P.P.R., de prescriptions applicables aux terrains agricoles<br />
(C.E., 14 nov. 2003, M. Etienne X, n° 231798).<br />
En revanche, l’absence de consultation du centre régional de la propriété forestière alors que le P.P.R. affectait<br />
des terrains forestiers a constitué une irrégularité substantielle qui a entraîné l’annulation du P.P.R. (T.A. Bastia,<br />
3 mai 2007, Cne de Galeria, n° 06-03305). Désormais, c’est le centre national de la propriété forestière qui est<br />
compétent pour donner son avis sur les dispositions d’un P.P.R. qui concernent des terrains forestiers. Les<br />
principes issus de la jurisprudence relative au centre régional de la propriété forestière s’appliqueront de la même<br />
manière au centre national de la propriété forestière, l’absence de consultation de cet établissement alors que le<br />
P.P.R. affecte des terrains forestiers étant susceptible d’entraîner l’annulation du document.<br />
Le préfet n’est pas obligé de tenir compte des avis recueillis (C.A.A. Nantes, 31 janv. 2006, Assos. Syndicat<br />
agricole des propriétaires fonciers de l’Anjou, n° 04NT01472).<br />
IV. - ENQUETE PUBLIQUE (1205)<br />
Les modalités de l’enquête publique lors de l’élaboration d’un P.P.R. sont détaillées dans la fiche 13 : Enquête<br />
publique du P.P.R..<br />
54
FICHE 13 : ENQUETE PUBLIQUE DU P.P.R.<br />
SOMMAIRE<br />
I. - Dispositions découlant du régime juridique de droit commun de l’enquête publique de la loi « Bouchardeau »<br />
A. - Désignation du commissaire enquêteur<br />
B. - Ouverture de l’enquête par arrêté<br />
C. - Constitution du dossier d’enquête publique<br />
D. - Conduite de l’enquête<br />
E. - Clôture de l’enquête<br />
II. - Dispositions spécifiques de l’enquête publique applicables au P.P.R.<br />
III. - Modification du P.P.R. après enquête publique<br />
COMMENTAIRE<br />
Selon l’article L. 562-3 du code de l’environnement, l’approbation du P.P.R. doit être précédée d’une enquête<br />
publique menée dans les conditions prévues aux articles L. 123-1 et suivants du code de l’environnement (C.E.,<br />
30 déc. 2011, M. Gérard B., n° 324310 ; T.A. Nice, 11 janv. 2007, M. Lo X, n° 05-05486 sol. confirmée en<br />
appel : C.A.A. Marseille, 18 déc. 2009, M. Edmond A., n° 07MA00887 ; T.A. Grenoble, 7 fév. 2007, M. Jean-<br />
Paul X, n° 05-02055).<br />
Il s’agit d’un type spécifique d’enquête publique (appelée également « enquête publique Bouchardeau »)<br />
réservée aux opérations susceptibles d’avoir un impact sur l’environnement. Cette procédure d’enquête renforcée<br />
offre, par rapport à l’enquête publique de droit commun applicable en matière d’expropriation, des garanties<br />
supplémentaires et une participation accrue du public.<br />
I. - DISPOSITIONS DECOULANT DU REGIME JURIDIQUE DE DROIT COMMUN DE L’ENQUETE<br />
PUBLIQUE DE LA LOI « BOUCHARDEAU » (1300)<br />
L’article R. 562-8 du code de l’environnement indique qu’un projet de P.P.R. est soumis par le préfet à une<br />
enquête publique dans les formes prévues par les articles R. 123-6 à R. 123-23 du code de l’environnement.<br />
A. - Désignation du commissaire enquêteur (1301)<br />
Selon l’article R. 123-5 du code de l’environnement, l’enquête publique est conduite par un commissaire<br />
enquêteur nommé par le président du tribunal administratif dans un délai de 15 jours suivant la demande de<br />
désignation par le préfet. Lorsque la nature et l’importance de l’opération le justifient, plusieurs commissaires<br />
enquêteurs (en nombre impair) formant une commission d’enquête sont nommés.<br />
Certaines personnes ne peuvent être désignées pour exercer ces fonctions de commissaire enquêteur (C. envir.,<br />
art. R. 123-4) :<br />
- celles intéressées par le P.P.R. à titre personnel ;<br />
- celles intéressées par le P.P.R. en raison des fonctions qu’elles exercent ou ont exercé depuis moins de<br />
cinq ans.<br />
B. - Ouverture de l’enquête par arrêté (1302)<br />
55
L’enquête publique est ouverte et organisée par un arrêté préfectoral (C. envir., art. R. 123-9). L’arrêté qui ouvre<br />
l’enquête publique est un acte préparatoire qui ne peut faire l’objet d’un recours contentieux (C.A.A. Lyon, 8<br />
fév. 2007, SARL Camping Peyroche, n° 05LY00304).<br />
Le préfet, après consultation du commissaire enquêteur (ou du président de la commission d’enquête), précise<br />
par arrêté les modalités de l’enquête notamment (C. envir., art. R. 123-9) :<br />
- l’objet de l’enquête, la date à laquelle celle-ci sera ouverte et sa durée (qui ne peut ni être inférieure à<br />
un mois ni, sauf prorogation d’une durée maximum de 30 jours décidée par le commissaire enquêteur,<br />
excéder deux mois) ;<br />
- les lieux, jours et heures où le public pourra consulter le dossier d’enquête et présenter ses<br />
observations sur le registre ouvert à cet effet ;<br />
- les noms et qualités du commissaire enquêteur (ou des membres de la commission d’enquête) et de<br />
leurs suppléants éventuels ;<br />
- les lieux, jours et heures où le commissaire enquêteur (ou un membre de la commission d’enquête) se<br />
tiendra à la disposition du public pour recevoir ses observations T.A. Montpellier, 31 mars 2009, Cne de<br />
Sorede, n° 07-04164 sol. confirmée : C.A.A. Marseille, 11 juill. 2011, Consorts et autres, n°<br />
09MA02100) ;<br />
- la durée et les lieux où, à l’issue de l’enquête, le public pourra consulter le rapport et les conclusions<br />
du commissaire enquêteur (ou de la commission d’enquête).<br />
Le juge administratif s’assure qu’aucun évènement n’a été de nature à induire une confusion sur l’objet et les<br />
modalités de l’enquête publique (T.A. Grenoble, 26 avr. 2007, Cne de Samoens, n° 04-06092 : s’agissant de la<br />
diffusion par les services de l’Etat d’une plaquette d’information à la population qui a induit une confusion sur<br />
l’objet et les modalités de l’enquête).<br />
L’ouverture de l’enquête ainsi que ses modalités font l’objet d’une publicité, notamment (C. envir., art. R. 123-<br />
11) :<br />
- dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le (ou les) département (s) concerné(s) 15 jours<br />
au moins avant le début de l’enquête avec un rappel dans les 8 premiers jours de celle-ci ;<br />
- par une publication de cet avis par voie d’affiches dans chacune des communes concernées 15 jours au<br />
moins avant l’ouverture de l’enquête et durant toute la durée de celle-ci.<br />
La jurisprudence a précisé qu’aucune disposition législative ou réglementaire n’impose au préfet de notifier<br />
l’avis d’ouverture de l’enquête publique aux personnes concernées (C.A.A. Douai, 29 déc. 2009, M. John A., n°<br />
08DA01082 ; T.A. Poitiers, 12 mai 2005, Mme Bricou, n° 04-01246).<br />
En revanche, le juge administratif s’assure, que l’avis au public a bien fait l’objet d’une insertion dans les<br />
journaux locaux conformément aux textes (C.A.A. Douai, 1 er juin 2011, M. Jacques A., n° 10DA00171 ; T.A.<br />
Montpellier, 17 mars 2005, Assoc. de défense des citoyens contre les abus des administrations, n° 00-01137 ;<br />
T.A. Poitiers, 28 avr. 2005, S.A. Parc de la côte sauvage et S.A.R.L. Holding parc de la côte sauvage, n° 04-<br />
00928 sol. confirmée en appel : C.A.A. Bordeaux, 30 juin 2008, SA Parc de la Cote Sauvage, n° 05BX01243 ;<br />
T.A. Montpellier, 19 avr. 2007, SARL Les Ondines, n° 03-03980 sol confirmée en appel : C.A.A. Marseille, 21<br />
mai 2010, SARL Les Ondines, n° 07MA02250 ; T.A. Montpellier, 10 mai 2007, M. Jerôme X, n° 04-04017 sol.<br />
confirmée en appel : C.A.A. Marseille, 20 nov. 2009, M. Jerôme A., n° 07MA02920).<br />
Il vérifie également que la durée minimale de l’enquête publique a bien été respectée (T.A. Lille, 4 oct. 2007, M.<br />
Jean-Claude X, n° 06-00673).<br />
C. - Constitution du dossier d’enquête publique (1303)<br />
56
Le dossier d’enquête publique du P.P.R. doit comporter les pièces mentionnées à l’article R. 123-8 du code de<br />
l’environnement et notamment le projet de P.P.R. complet et cohérent : note de présentation, document<br />
graphique, règlement (C. envir., art. R. 562-3). Le juge administratif s’assure que le dossier soumis à enquête<br />
publique comporte ces éléments (C.A.A. Bordeaux, 29 nov. 2011, SCI de la grande baie, n° 10BX02191). En<br />
revanche, aucune disposition législative ou réglementaire n’impose que le dossier d’enquête publique contienne<br />
les preuves de l’existence des avis tacites réputés favorables (C.A.A. Marseille, 14 avr. 2011, Cne d’Amélie-les-<br />
Bains, n° 09MA02409) [voir fiche 12 : Consultation des acteurs, la concertation avec la population et<br />
l’association des collectivités territoriales dans les P.P.R.].<br />
Le projet de plan soumis à enquête publique doit être complet et identique dans chacune des communes<br />
comprises dans le périmètre du projet (T.A. Grenoble, 26 avr. 2007, Cne de Samoens, n° 04-06092). Tel n’est<br />
pas le cas lorsque le dossier présenté dans chaque commune ne comporte pas l’ensemble des documents<br />
graphiques intéressant toutes les communes comprises dans le périmètre. Cette irrégularité, qui revêt un<br />
caractère substantiel, entache d’illégalité la procédure d’élaboration du plan (C.E. 22 juin 2001, Assoc. des<br />
professionnels de la zone portuaire et autres, n° 214421, 214613, 215360 ; C.A.A. Lyon, 24 mai 2011, Ministre<br />
de l’écologie, du développement durable, des transports et du logement, n° 10LY02447 ; T.A. Poitiers, 27 janv.<br />
2005, Cne de la Tremblade et indivision Chaillé, n° 03-02296 : dans ce dernier cas, le dossier comprenait<br />
l’ensemble des documents graphiques du projet de plan et n’a donc pas été annulé sur ce fondement ; voir<br />
cependant : C.A.A. Lyon, 2 mars 2010, Cne de Saint-Denis-les-Sens, n° 07LY01753 : en l’espèce le juge<br />
administratif a estimé que le dossier d’une commune pouvait ne pas comporter les documents établis pour les<br />
trente autres communes pour lesquelles un P.P.R. a également été élaboré dans la mesure où ce dossier<br />
permettait d’appréhender dans quelles conditions les principes retenus sur l’ensemble du bassin versant avaient<br />
été appliquées au territoire de la commune ; voir également : T.A. Amiens, 12 fév. 2008, M. Hugues X., n° 05-<br />
00291).<br />
S’agissant d’un P.P.R. concernant initialement le territoire de 22 communes pour lequel il a été finalement<br />
décidé, après les études préalables, qu’il était plus opportun de réaliser un projet commune par commune, le juge<br />
administratif a considéré que le dossier d’enquête d’une commune n’avait pas à comporter les documents<br />
graphiques ni aucun autre élément relatif aux plans en cours d’élaboration dans les communes voisines (T.A.<br />
Lyon, 10 fév. 2009, Cne de Martignat, n° 06-07455 ; voir également : T.A. Montpellier, 19 nov. 2009, M. et<br />
Mme B., n° 08-00763).<br />
Le juge administratif a également validé le choix de réaliser une seule enquête publique pour 17 P.P.R. (réalisés<br />
à l’échelle de communes formant un même bassin de risques) dans la mesure où le dossier d’enquête n’empêche<br />
pas les personnes intéressées d’avoir une compréhension complète du projet pris dans sa globalité (T.A.<br />
Bordeaux, 8 oct. 2009, Sté A.F.M. Recyclage, n° 06-0453, sol. confirmée en appel : C.A.A. Bordeaux, 21 mars<br />
2011, Sté A.F.M. Recyclage, n° 09BX02702).<br />
Le projet soumis à enquête publique doit être suffisamment cohérent et précis pour ne pas nuire à la bonne<br />
information du public. Le juge apprécie l’ampleur des imprécisions et erreurs contenues dans le dossier soumis à<br />
enquête publique et vérifie leur impact sur la bonne information du public.<br />
Il ne sanctionne pas systématiquement ces défauts dès lors qu’il n’apparaît pas que ceux-ci aient été de nature à<br />
induire en erreur les différents participants (C.A.A. Marseille, 2 avr. 2010, Ministre de l’écologie, de l’énergie,<br />
du développement durable et de la mer, n° 09MA03186 ; C.A.A. Marseille, 16 juin 2011, Ministre de l’écologie,<br />
du développement durable, des transports et du logement, n° 09MA03491 ; T.A. Bordeaux, 11 déc. 2003, Assoc.<br />
de défense et de promotion de Pyla-sur-Mer, n° 02-1239 ; T.A. Poitiers, 25 mai 2005, S.A. Bonne Anse Plage<br />
Camping Caravaning International, n° 04-01259 sol. confirmée en appel : C.A.A. Bordeaux, 30 juin 2008, S.A.<br />
Bonne Anse Plage Camping Caravaning International, n° 05BX01417 ; T.A. Lille, 4 oct. 2007, M. Jean-Claude<br />
X, n° 06-00673).<br />
En revanche, la procédure est irrégulière lorsque l’ampleur du caractère illisible des cartes produites a empêché<br />
la compréhension par le public des documents soumis à l’enquête (T.A. Poitiers, 11 janv. 2007, Cne de Saint-<br />
Loup-Lamaire et autres, n° 05-02808). De même, l’imprécision d’un projet de P.P.R. soumis à enquête publique,<br />
en l’occurrence, l’absence de prise en compte d’ouvrages de protection et d’infrastructures routières lors de<br />
l’appréciation du risque et l’élaboration du zonage, peut conduire à l’annulation du projet en raison<br />
d’irrégularités substantielles ayant pu nuire à la bonne information du public (T.A. Montpellier, 8 juill. 2004,<br />
Com. de défense des habitants du quartier de la Cereirede et de sa périphérie, n° 97-2983).<br />
Un exemplaire du dossier est adressé pour information au maire de chaque commune concernée par le projet de<br />
P.P.R. et dont la mairie n’a pas été désignée comme lieu d’enquête (C. envir., art. R. 123-12).<br />
57
D. - Conduite de l’enquête (1304)<br />
Le commissaire enquêteur conduit l’enquête de manière à permettre au public de prendre une connaissance<br />
complète du projet et de participer effectivement au processus de décision en lui permettant de présenter ses<br />
observations et propositions. En outre, il a la possibilité notamment :<br />
- de demander au président du tribunal administratif de désigner un expert pour l’assister (C. envir., art.<br />
L. 123-13) ;<br />
- de visiter les lieux concernés, à l’exception des lieux d’habitation, après en avoir informé au préalable<br />
les propriétaires et les occupants (C. envir., art. R. 123-15) ;<br />
- d’organiser, sous sa présidence, toute réunion d’information et d’échange avec le public en présence<br />
du maître d’ouvrage (C. envir., art. R. 123-17) ;<br />
- de proroger par décision motivée l’enquête d’une durée maximale de 30 jours (C. envir., art. R. 123-<br />
6).<br />
Pendant la durée de l’enquête, les observations, propositions et contre-propositions du public peuvent être<br />
consignées sur le registre d’enquête tenu à la disposition du public dans chaque lieu où est déposé un dossier<br />
conformément à l’article R. 123-13 du code de l’environnement. Les observations du public peuvent être<br />
également :<br />
- adressées par correspondance au commissaire enquêteur (ou au président de la commission d’enquête)<br />
au siège de l’enquête et tenues à la disposition du public ;<br />
- reçues par le commissaire enquêteur (ou un membre de la commission d’enquête) aux lieux, jours et<br />
heures prévus.<br />
E. - Clôture de l’enquête (1305)<br />
A l’expiration du délai d’enquête, le ou les registres d’enquête sont mis à disposition du commissaire enquêteur<br />
(ou par le président de la commission d’enquête) et clos par lui. Dès réception du registre et des documents<br />
annexés, le commissaire enquêteur doit, dans les 8 jours, rencontrer le responsable du projet de P.P.R. et lui<br />
communiquer les observations écrites et orales consignées dans un procès-verbal de synthèse. Le responsable du<br />
projet de P.P.R. dispose d’un délai de 15 jours pour produire ses observations éventuelles.<br />
Selon l’article R. 123-19 du code de l’environnement, le commissaire enquêteur (ou la commission d’enquête)<br />
établit un rapport qui relate le déroulement de l’enquête et examine les observations recueillies. Il consigne dans<br />
un document séparé ses conclusions motivées en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou<br />
défavorables au projet (sur la notion de document séparé voir : T.A. Montpellier, 9 mars 2009, M. et Mme<br />
Jacques A., n° 07-03993).<br />
Le commissaire enquêteur doit indiquer, au moins sommairement et en donnant son avis personnel, les raisons<br />
qui déterminent le sens de son avis (favorable ou non). L’absence ou l’insuffisance de motivation de l’avis du<br />
commissaire enquêteur entache d’illégalité la procédure (T.A. Poitiers, 11 janv. 2007, Cne de Saint-Loup-<br />
Lamaire et autres, n° 05-02808 ; T.A. Dijon, 10 mai 2007, Cne de Joigny, n° 05-00845 ; T.A. Lyon, 27 sept.<br />
2007, M. Pierre X, n° 05-05033).<br />
En outre, le commissaire enquêteur ne peut modifier le sens de ses conclusions (évoluer d’un avis favorable à un<br />
avis défavorable ou inversement) en fonction d’éléments qui lui ont été apportés après l’enquête publique (T.A.<br />
Grenoble, 26 avr. 2007, Assoc. pour la préservation du patrimoine rural des habitants des traverses, n° 06-01189<br />
sol. confirmée en appel : C.A.A. Lyon, 6 oct. 2009, Ministre de l’écologie, du développement et de<br />
l’aménagement durables, n° 07LY01577).<br />
Le dossier de l’enquête avec le rapport et les conclusions motivées est transmis au préfet dans un délai d’un mois<br />
à compter de la date de clôture de l’enquête. Toutefois, le fait de ne pas respecter ce délai n’entraîne pas la<br />
nullité de la procédure (T.A. Montpellier, 19 avr. 2007, SARL Les Ondines, n° 03-03980, sol confirmée en<br />
appel : C.A.A. Marseille, 21 mai 2010, SARL Les Ondines, n° 07MA02250).<br />
58
Les juridictions administratives rappellent régulièrement qu’un avis défavorable du commissaire enquêteur ne lie<br />
pas le préfet et que celui-ci peut approuver le P.P.R. malgré cet avis défavorable (C.A.A. Marseille, 19 mai 2005,<br />
Min. de l’écologie et du développement durable, n° 02MA01244 ; C.A.A. Bordeaux, 4 juill. 2005, M. Mulliez,<br />
n° 03BX01074 ; T.A. Poitiers, 12 mai 2005, SARL Hypo Camp, n° 04-01186 ; T.A. Nancy, 11 sept. 2007,<br />
Communauté de communes de Verdun, n° 0501670 ; T.A. Amiens, 12 fév. 2008, Fédération des Associations<br />
des sinistrés des inondations et autres, n° 05-00433). [Sur les conséquences de l’avis défavorable du commissaire<br />
enquêteur sur les recours en référé suspension voir : fiche 23 : Procédures d’urgence appliquées aux P.P.R.].<br />
Dès la réception du rapport et des conclusions, le préfet doit en adresser une copie à la mairie de chacune des<br />
communes où s’est déroulée l’enquête et à la préfecture de chaque département concerné pour y être tenue à la<br />
disposition du public pendant un an à compter de la date de clôture de l’enquête (C. envir., art. R. 123-21).<br />
La circonstance qu’un délai de quatre ans se soit écoulé entre la tenue de l’enquête publique et l’approbation du<br />
P.P.R. n’emporte par, de ce seul fait, l’obligation d’organiser une nouvelle enquête (T.A. Lille, 3 déc. 2009, M.<br />
Jacques M., n° 08-00163).<br />
II. - DISPOSITIONS SPECIFIQUES DU REGIME DE L’ENQUETE PUBLIQUE APPLICABLES AU<br />
P.P.R. (1306)<br />
L’article R. 562-8 du code de l’environnement prévoit deux formalités supplémentaires pour l’enquête publique<br />
s’appliquant à un P.P.R. :<br />
- les avis recueillis lors de l’élaboration du P.P.R. [voir fiche 12 : Consultation des acteurs, la<br />
concertation avec la population et l’association des collectivités territoriales dans les P.P.R.] doivent<br />
être consignés ou annexés au registre d’enquête.<br />
[Sur les modalités de réception des avis ainsi que le support sur lequel ils seront conservés voir : article<br />
R. 123-13 du Code de l’environnement (ancien article R. 123-17 du code de l’environnement)] ;<br />
- au cours de l’enquête publique, les maires des communes sur le territoire desquelles le plan doit<br />
s’appliquer doivent être entendus par le commissaire enquêteur (ou la commission d’enquête), une fois<br />
l’avis des conseils municipaux consignés ou annexés au registre d’enquête (sur la date d’entrée en<br />
vigueur de cette disposition voir : T.A. Bordeaux, 8 oct. 2009, Sté A.F.M. Recyclage, n° 06-0453 sol.<br />
confirmée en appel : C.A.A. Bordeaux, 21 mars 2011, Sté A.F.M. Recyclage, n° 09BX02702 ; T.A.<br />
Lille, 3 déc. 2009, M. Jacques M., n° 08-00163). Le fait de ne pas procéder à ces consultations constitue<br />
un vice susceptible d’entacher d’illégalité la procédure d’élaboration du P.P.R. (C.A.A. Lyon, 24 mai<br />
2011, Ministre de l’écologie, du développement durable, des transports et du logement, n° 10LY02447).<br />
III. - MODIFICATION DU P.P.R. APRES ENQUETE PUBLIQUE (1307)<br />
Un projet de P.P.R. peut toujours être modifié après l’enquête publique. L’article 7 du décret du 5 octobre 1995<br />
posait toutefois une condition à cette modification. Celle-ci ne pouvait être effectuée que dans le but de tenir<br />
compte des différents avis émis lors de l’enquête publique. Sur ce fondement, il a été jugé qu’une modification<br />
du classement d’un P.P.R. après enquête publique entraînait l’annulation du P.P.R. dès lors que ces<br />
modifications (mêmes mineures) n’avaient pas été faites pour tenir compte des avis recueillis (T.A. Poitiers, 27<br />
janv. 2005, Cne de la Tremblade et indivision Chaillé, n° 03-02296).<br />
Cette condition a été supprimée en 2005, la nouvelle rédaction de l’article 7 du décret du 5 octobre 1995<br />
(aujourd’hui codifié à l’article R. 562-9 du code de l’environnement) indiquant que le P.P.R. peut être modifié à<br />
l’issue des consultations.<br />
En revanche, les modifications apportées après l’enquête publique ne peuvent remettre en cause l’économie<br />
générale du projet de plan.<br />
Le juge administratif apprécie au cas par cas l’ampleur des modifications et leurs conséquences sur l’économie<br />
générale du plan. Il vérifie que les modifications apportées au projet tant sur la forme, le fond ou la méthodologie<br />
utilisée ne remettent pas en cause l’économie du projet (C.A.A. Bordeaux, 29 nov. 2011, SCI de la grande baie,<br />
n° 10BX02191 ; T.A. Nice, 22 oct. 2009, SCI Nathalie Pierre, n° 06-01113). Le Conseil d’Etat a précisé que<br />
59
l’existence d’une éventuelle atteinte à l’économie générale du projet s’apprécie en tenant compte « de la nature<br />
et de l’importance des modifications opérées au regard notamment de l’objet et du périmètre du plan ainsi que de<br />
leur effet sur le parti de prévention retenu » (C.E., 22 mai 2012, Ministre d’Etat, ministre de l’écologie, de<br />
l’énergie, du développement durable et de la mer, n° 334087).<br />
Ainsi, des modifications qui n’affectent que quelques dizaines d’hectares pour un P.P.R. qui inclut 24 communes<br />
et qui constituent un assouplissement très limité du règlement de la zone initialement soumis à l’enquête<br />
publique n’ont pas été considérées comme modifiant l’économie générale du projet de P.P.R. (T.A. Melun, 1 er<br />
avr. 2004, Cne de Sucy-en-Brie, n° 00-03747-4 ; T.A. Melun, 12 fév. 2004, Cne de Joinville-le-Pont, n° 00-3393<br />
sol. confirmée en appel : C.A.A. de Paris, 23 fév. 2006, Cne de Joinville-le-pont, n° 04PA01863). Des<br />
modifications qui n’ont eu ni pour effet ni pour objet de requalifier une « zone urbanisée » en « zone naturelle »,<br />
mais seulement de rendre plus cohérent le classement proposé ne constituent pas une atteinte à l’économie<br />
générale du plan (C.A.A. Bordeaux, 30 juin 2008, SA La Forêt, n° 05BX01830).<br />
La méthode utilisée par les juridictions pour qualifier l’atteinte à l’économie générale du plan fait également<br />
l’objet d’un contrôle. Ainsi, une cour administrative d’appel ne peut considérer que des modifications qui portent<br />
sur 3 communes (sur 17 concernées) et ne touchent que 3,25 % de la superficie d’application du plan remettent<br />
« nécessairement » en cause l’économie générale du projet dans sa globalité au regard de l’impact de ces<br />
modifications pour les communes concernées sans procéder à une analyse plus approfondie. Les juridictions<br />
administratives doivent en effet apprécier l’impact des modifications sur l’ensemble du plan (et non sur les<br />
seules territoires affectés) et selon les critères déterminés dans l’arrêt du Conseil d’Etat du 22 mai 2012 (C.E., 22<br />
mai 2012, Ministre d’Etat, ministre de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer, n°<br />
334087 : arrêt annulant celui de la Cour administrative de Douai C.A.A. Douai, 17 sept. 2009, M. Jean-Claude<br />
A., n° 07DA01896).<br />
[S’agissant de l’extension d’une zone de précaution après enquête publique voir : C.A.A. Marseille, 2 avr. 2010,<br />
Ministre de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer, n° 09MA03186].<br />
Lorsque ces modifications remettent en cause l’économie générale du plan, une nouvelle enquête publique doit<br />
être effectuée. Par ailleurs, le préfet peut décider de procéder à une seconde enquête publique même si les<br />
modifications apportées ne sont pas substantielles (C.A.A. Marseille, 31 mars 2011, M. Jean-Michel B., n°<br />
09MA01299).<br />
60
.A FICHE 14 : APPLICATION ANTICIPEE DES DISPOSITIONS D’UN PROJET DE P.P.R.<br />
I. - Conditions de mise en œuvre de la procédure<br />
A. - Un projet de P.P.R. suffisamment avancé<br />
B. - L’urgence<br />
II. - Modalités de mise en œuvre de la procédure<br />
III.- Effets sur les autorisations d’urbanisme<br />
SOMMAIRE<br />
COMMENTAIRE<br />
I. - CONDITIONS DE MISE EN OEUVRE DE LA PROCEDURE (1400)<br />
Deux conditions doivent être cumulativement remplies pour permettre l’application anticipée des dispositions<br />
d’un P.P.R. en cours d’élaboration : le projet de P.P.R. doit être suffisamment avancé et une urgence doit exister.<br />
A. - Un projet de P.P.R. suffisamment avancé (1401)<br />
Le projet de P.P.R. doit être suffisamment avancé et pour cela proposer un zonage réglementaire auquel<br />
correspondent certaines dispositions mentionnées aux 1° et 2° du II de l’article L. 562-1 du code de<br />
l’environnement (interdictions ou prescriptions applicables aux projets nouveaux).<br />
En revanche, il n’est pas possible d’utiliser cette procédure lorsque les dispositions du projet de P.P.R. relèvent<br />
des 3° et 4° du II de l’article L. 562-1 du code de l’environnement (mesures de prévention, de protection et de<br />
sauvegarde et mesures applicables aux biens ou activités existants).<br />
L’article R. 562-6 du code de l’environnement précise que le champ d’application de cette procédure est<br />
strictement limité aux dispositions d’un projet de P.P.R. relatives aux constructions, ouvrages, aménagements ou<br />
exploitations nouveaux. Les dispositions dont l’application anticipée est envisagée ne peuvent donc pas porter<br />
sur des biens existants (C.E., 24 juill. 2006, Cne d’Andresy-en-Yvelines et autres, n° 283297, voir également les<br />
décisions précédentes : C.A.A. Versailles, 5 juill. 2005, Min. de l’écologie et du développement durable, n°<br />
04VE03587 ; T.A. Versailles, 6 juill 2004, Assoc. d’environnement du Val de Seine, n° 03-1841 ; T.A.<br />
Versailles, 6 juill. 2004, Cne de Vernouillet et autres, n° 031543 ; T.A. Versailles, 8 juill. 2004, M. Ferrier, n°<br />
03-1832).<br />
B. - L’urgence (1402)<br />
Le recours à la procédure d’application anticipée du P.P.R. doit également être justifié par l’urgence de la<br />
situation qui est appréciée au regard :<br />
- des caractéristiques du phénomène naturel : ainsi, la seule perspective du retour d’une crue de grande<br />
ampleur dont le rapport de présentation du P.P.R. signale le caractère « avéré et imprévisible » suffit à<br />
caractériser une situation d’urgence (C.E., 24 juill. 2006, Cne d’Andresy-en-Yvelines et autres, n°<br />
283297 ; T.A. Versailles, 6 juill. 2004, Assoc. d’environnement du Val de Seine, n° 03-1841 ; T.A.<br />
Versailles, 8 juill. 2004, M. Ferrier, n° 03-1832 ; voir également s’agissant du risque d’un retour<br />
d’incendies : T.A. Nice, 17 avr. 2008, M. Bernard X., n° 06-04868) ;<br />
- de la nécessité de ne pas compromettre l’application ultérieure du P.P.R. par une aggravation des<br />
risques ou la création de risques nouveaux. Il a ainsi été jugé que la multiplication des demandes<br />
61
d’autorisation de construire sur des terrains classés dans un projet de P.P.R. comme exposés à un risque<br />
majeur était de nature à caractériser cette situation d’urgence (C.A.A. Bordeaux, 11 mars 2004, S.C.I.<br />
du Fier « Les portes de la grande jetée » et autres, n° 02BX00088 ; voir également : C.A.A. Marseille, 6<br />
oct. 2011, Mlle Mélanie A., n° 09MA03403).<br />
L’appréciation de l’urgence de la situation n’est donc pas uniquement conditionnée par l’imminence du risque<br />
naturel. Ainsi, la seule circonstance qu’un délai de plus de six ans a séparé l’arrêté de prescription d’un P.P.R. de<br />
l’arrêté décidant de faire une application anticipée de ces dispositions ne condamne pas pour autant la<br />
reconnaissance de cette situation d’urgence (T.A. Montpellier, 10 juin 2003, Cne de Narbonne, n° 03-5254, sol.<br />
confirmée en appel : C.A.A. Marseille, 19 mai 2005, Cne de Narbonne, n° 04MA01915).<br />
Enfin, la responsabilité de l’Etat en cas d’absence fautive de mise en application anticipée d’un P.P.R. en cours<br />
d’élaboration est susceptible d’être retenue à la suite d’une catastrophe naturelle, s’il est établi que le préfet<br />
connaissait le risque encouru et que les conditions d’urgence étaient réunies pour mettre en œuvre une telle<br />
mesure [voir fiche 53 : Responsabilité pour faute de l’administration].<br />
II. - MODALITES DE MISE EN ŒUVRE DE LA PROCEDURE (1403)<br />
Aux termes de l’article L. 562-2 du code de l’environnement, le préfet doit consulter les maires sur le territoire<br />
desquels les prescriptions seront applicables (T.A. Nice, 17 avr. 2008, M. Bernard X., n° 06-04868). L’article R.<br />
562-6 du code de l’environnement précise que les maires disposent d’un délai d’un mois pour faire part de leurs<br />
observations. Ces observations ne liant pas le préfet, celui-ci n’est pas obligé de les rendre publiques (T.A.<br />
Poitiers, 7 nov. 2001, S.C.I. du Fier « Les portes de la grande jetée » et autres, n° 01-539, jugement confirmé en<br />
appel : C.A.A. Bordeaux, 11 mars 2004, S.C.I. du Fier « Les portes de la grande jetée » et autres, n°<br />
02BX00088).<br />
Par ailleurs, l’arrêté par lequel le préfet décide de l’application anticipée d’un P.P.R. ne figure pas au nombre des<br />
actes devant être motivés au titre de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 (C.A.A. Marseille, 19 mai 2005, Cne de<br />
Narbonne, n° 04MA01915).<br />
La décision d’application anticipée est prise par arrêté préfectoral. Pour sa mise en œuvre, cet arrêté doit être :<br />
- mentionné au recueil des actes administratifs de l’Etat dans le département ;<br />
- affiché dans chaque mairie concernée pendant un mois minimum ;<br />
- annexé, à titre informatif, au P.L.U. en application de l’article R. 123-14 du code de l’urbanisme.<br />
La mise en application anticipée de dispositions d’un P.P.R. constitue une mesure provisoire et ces dispositions<br />
deviennent caduques si elles ne sont pas reprises dans le plan finalement approuvé.<br />
La loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement a modifié l’article L. 562-2 du code<br />
de l’environnement qui prévoyait la caducité de ces dispositions lorsque le P.P.R. n’était pas approuvé dans un<br />
délai de trois ans à compter de la mise en application anticipée des dispositions. Désormais, la validité des<br />
dispositions appliquées de manière anticipée n’est donc plus conditionnée par le délai d’approbation du P.P.R..<br />
L’arrêté décidant la mise en application anticipée des dispositions d’un projet de P.P.R. doit rappeler que ces<br />
dispositions ne seront plus opposables si elles ne sont pas reprises dans le P.P.R. approuvé.<br />
La caducité éventuelle de ces dispositions ne fait pas obstacle à l’utilisation des instruments traditionnels du droit<br />
de l’urbanisme pour réglementer ces zones, notamment l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme [voir fiche 31 :<br />
Permis de construire].<br />
III. - EFFETS SUR LES AUTORISATIONS D’URBANISME (1404)<br />
Le Conseil d’Etat a rappelé que seules les dispositions d’un projet de P.P.R. relatives aux constructions,<br />
ouvrages, aménagements ou exploitations nouveaux peuvent être appliquées par anticipation. Il précise<br />
également que ces dispositions pourront être opposées ou imposées aux propriétaires lors d’une demande<br />
d’autorisation d’urbanisme (C.E., 24 juill. 2006, Cne d’Andresy-en-Yvelines et autres, n° 283297). Ces<br />
62
dispositions ne sont pas opposables lorsque l’arrêté préfectoral portant décision d’application par anticipation n’a<br />
pas fait l’objet des mesures de publicité requises (C.A.A. Marseille, 11 déc. 2008, M. Jesus X., n° 07MA00204 ;<br />
voir a contrario : C.A.A. Marseille, 5 mars 2010, Cne de Jonquières, n° 08MA00542).<br />
Les dispositions d’un P.P.R. constituent, dès leur mise en application anticipée, une limitation administrative au<br />
droit de propriété. Par conséquent, un certificat d’urbanisme doit mentionner ces dispositions (C.A.A. Bordeaux,<br />
29 avr. 2004, M. Bernard X, n° 03BX00418) [voir fiche 30 : Certificat d’urbanisme].<br />
63
I. - Approbation du P.P.R.<br />
II. - Publication du P.P.R.<br />
I. - APPROBATION DU P.P.R. (1500)<br />
FICHE 15 : APPROBATION ET PUBLICATION DU P.P.R.<br />
SOMMAIRE<br />
COMMENTAIRE<br />
Selon l’article L. 562-3 du code de l’environnement, le P.P.R. est approuvé par arrêté préfectoral. Le préfet n’est<br />
pas tenu de motiver cet arrêté, même lorsque la commission d’enquête ou le conseil municipal a émis un avis<br />
défavorable sur le projet (T.A. Montpellier, 26 oct. 2001, Cne d’Agde, n° 952192 et s. ; T.A. Nice, 25 janv.<br />
2007, Cne de Sainte Maxime, n° 01-03624 ; T.A. Amiens, 7 déc. 2010, Assoc. défense des propriétaires de la<br />
vallée de la Selle, n° 08-02647).<br />
Le P.P.R. approuvé peut comporter certaines modifications par rapport au projet de P.P.R. soumis à<br />
consultations et à enquête notamment pour tenir compte des avis recueillis. En revanche, les modifications<br />
apportées au projet ne sauraient aboutir à bouleverser son économie, sauf à le soumettre à une nouvelle enquête<br />
publique [voir fiche 13 : Enquête publique du P.P.R.].<br />
Les P.P.R. prescrits à compter du 1 er août 2011 doivent être approuvés dans les trois ans qui suivent l’arrêté de<br />
prescription (C. envir., art. R 562-2). Ce délai est prorogeable une fois, dans la limite de dix-huit mois, par arrêté<br />
motivé du préfet si les circonstances l’exigent.<br />
II. - PUBLICATION DU P.P.R. (1501)<br />
En application de l’article R. 562-9 du code de l’environnement, l’arrêté préfectoral approuvant le P.P.R. fait<br />
l’objet de diverses mesures de publicité. Ce document doit être en effet :<br />
- mentionné au recueil des actes administratifs de l’Etat dans le département ;<br />
- mentionné dans un journal diffusé dans le département ;<br />
- affiché pendant un mois au moins dans chaque mairie et au siège de chaque E.P.C.I. compétent pour<br />
l’élaboration des documents d’urbanisme sur le territoire desquels le plan est applicable ;<br />
- tenu à la disposition du public dans ces mairies et aux sièges de ces E.P.C.I. concernés ainsi qu’en<br />
préfecture. Cette dernière mesure spécifique de publicité doit faire l’objet d’une mention avec les<br />
publications et l’affichage mentionnés précédemment.<br />
Comme tout acte administratif à caractère réglementaire, le P.P.R. approuvé n’est opposable qu’une fois porté à<br />
la connaissance du public, c’est-à-dire une fois l’ensemble des formalités de publicité effectuées. Le point de<br />
départ du délai de recours contentieux à l’encontre du P.P.R. ne débute donc qu’à partir du moment où<br />
l’ensemble de ces formalités sont accomplies (T.A. Poitiers, 25 mai 2005, S.A. Bonne Anse Plage Camping<br />
Caravaning International, n° 04-01259 sol. confirmée en appel : C.A.A. Bordeaux, 30 juin 2008, S.A. Bonne<br />
Anse Plage Camping Caravaning International, n° 05BX01417).<br />
En outre, un P.P.R. approuvé constituant une servitude d’utilité publique, son opposabilité aux demandes<br />
d’occupation du sol est subordonnée à son annexion au P.L.U. (lorsqu’un document de ce type existe)<br />
conformément à l’article L. 126-1 du code de l’urbanisme (C.A.A. Versailles, 10 mai 2007, Assoc. défense et<br />
64
avenir d’Auvers, n° 05VE01691 sol. confirmée : C.E., 11 mars 2009, Cne d’Auvers-sur-Oise, n° 307656) [voir<br />
fiche 20 : Effets du P.P.R. sur les documents d’urbanisme].<br />
65
I. - Révision du P.P.R.<br />
A. - Objet de la révision du P.P.R.<br />
B. - Révision d’ensemble du P.P.R.<br />
C. - Révision partielle du P.P.R.<br />
II. - Modification du P.P.R.<br />
FICHE 16 : REVISION ET MODIFICATION DU P.P.R.<br />
SOMMAIRE<br />
COMMENTAIRE<br />
L’article 222 de la loi portant engagement national pour l’environnement a introduit une procédure de<br />
modification sans enquête publique des P.P.R. à l’article L. 562-4-1 du code de l’environnement. Avant cette<br />
réforme, le P.P.R. pouvait faire l’objet de révision dans les conditions décrites à l’article R. 562-10 du code de<br />
l’environnement. Cet article, dans sa version actuelle, nomme improprement « modification » ce qui est en fait<br />
une « révision ». Le décret pris en application de l’article 222 de la loi du 12 juillet 2010 doit clarifier la situation<br />
en apportant des modifications d’ordre rédactionnel à l’article R. 562-10 du code de l’environnement afin de<br />
consacrer cet article à la révision du P.P.R..<br />
I. – REVISION DU P.P.R. (1600)<br />
NB : La jurisprudence analysée ci-dessous utilise le terme de « modification » du P.P.R. comme indiqué dans<br />
l’ancienne version de l’article R. 562-10 du code de l’environnement alors qu’il s’agit en fait de révision.<br />
A. - Objet de la révision du P.P.R. (1601)<br />
Un P.P.R. peut être révisé pour tenir compte de nouvelles informations relatives principalement :<br />
- aux caractéristiques des risques ;<br />
- à l’évolution de la vulnérabilité des territoires concernés.<br />
Ainsi, la réalisation de travaux destinés à réduire la vulnérabilité des biens et des personnes peut servir de<br />
fondement à une demande de révision du zonage d’un P.P.R. lorsqu’il est établi que ces travaux ont supprimé le<br />
risque.<br />
Le juge administratif vérifie que le préfet ne commet pas d’erreur manifeste d’appréciation lorsqu’il accepte ou<br />
refuse cette demande (C.A.A. Marseille, 19 mai 2005, M. Marican et M. Marcille, n° 04MA00013).<br />
Dans cette affaire, le juge administratif avait considéré que le refus du préfet de modifier le classement en zone<br />
rouge du P.P.R. de la parcelle du requérant était entaché d’une erreur manifeste d’appréciation et avait enjoint au<br />
préfet de prescrire la modification des dispositions litigieuses du P.P.R. dans un délai de six mois. Ce délai<br />
n’ayant pas été respecté, le juge administratif a enjoint au préfet, sous astreinte, d’ouvrir l’enquête publique<br />
portant sur la révision du P.P.R. (C.A.A. Marseille, 7 juill. 2008, M. Raymond X., n° 08MA01037).<br />
L’enquête publique a bien été ouverte par arrêté conformément à la décision de la Cour administrative de<br />
Marseille du 7 juillet 2008 mais le déclassement des parcelles litigieuses qui devait intervenir à l’issue de cette<br />
procédure n’a pas été effectué dans la mesure où cet arrêté a été annulé. L’arrêt du 7 juillet 2008 n’ayant pas été<br />
entièrement exécuté, la Cour administrative d’appel de Marseille a enjoint au préfet de procéder à ce<br />
déclassement avant le 1 er septembre 2010 sauf s’il était prouvé que les circonstances qui avaient motivées la<br />
première annulation (19 mai 2005) avaient évoluées et s’opposaient désormais à ce que ce déclassement soit<br />
effectué (C.A.A. Marseille, 23 avr. 2010, M. X., n° 08MA01037, voir également s’agissant d’injonction des<br />
66
juridictions administratives de déclasser des parcelles : C.A.A. Bordeaux, 13 sept. 2010, M. Jean-François X., n°<br />
09BX02973).<br />
Finalement, il a été jugé que le préfet avait légitimement le droit de ne pas procéder à ce déclassement dans la<br />
mesure où des études nouvelles démontraient le caractère inondable de la parcelle litigieuse (C.A.A. Marseille,<br />
10 nov. 2010, M.Raymond B., n° 08MA01037).<br />
La décision du préfet de refuser de réviser un P.P.R. ne figure pas au nombre des actes devant être motivés au<br />
titre de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 (C.A.A. Nancy, 21 mars 2005, M. Dollard, n° 02NC00231).<br />
B. - Révision d’ensemble du P.P.R. (1602)<br />
Selon l’article R. 562-10 du code de l’environnement, la révision d’un P.P.R. s’effectue, selon le principe du<br />
parallélisme des formes et des procédures, dans les mêmes conditions que celles de son élaboration. Aucune<br />
disposition légale ou réglementaire ne distingue donc la procédure d’élaboration d’un P.P.R. de la procédure de<br />
révision d’un tel plan, les deux procédures relevant des mêmes articles R. 562-1 à R. 562-9 du code de<br />
l’environnement (T.A. Toulouse, 20 mars 2002, Assoc. pour la protection des habitants de la rive gauche du<br />
Tarn et autres, n° 00-838 ; jugement confirmé en appel : C.A.A. de Bordeaux, 4 juill. 2005 Assoc. de protection<br />
des habitants de la rive gauche du Tarn, n° 02BX01095).<br />
Ainsi, en cas de révision du P.P.R., le service instructeur devra solliciter à nouveau, pour avis, les différentes<br />
collectivités et organismes dont la consultation est requise (T.A. Strasbourg, 27 mars 2001, M. Grunenwald, n°<br />
993965) [voir fiche 12 : Consultation des acteurs, la concertation avec la population et l’association des<br />
collectivités territoriales dans les P.P.R.].<br />
Par ailleurs, un P.P.R. peut être abrogé par un nouveau P.P.R., même s’il était également possible de recourir à<br />
une révision du plan initial pour parvenir au même résultat (T.A. Toulouse, 20 mars 2002, Assoc. pour la<br />
protection de Reynies contre les inondations, n° 00-830 ; jugement confirmé en appel : C.A.A. de Bordeaux, 4<br />
juill. 2005, Assoc. pour la protection de Reynies contre les inondations, n° 02BX01172).<br />
L’arrêté approuvant la révision d’un P.P.R. n’est pas soumis à l’obligation de motivation prévue par les<br />
dispositions de la loi du 11 juillet 1979 sur la motivation des actes administratifs (T.A. Nice, 1 er oct. 2009, M. et<br />
Mme Michel M., n° 07-00183 sol. confirmée en appel : C.A.A. Marseille, 24 nov. 2011, M. et Mme Michel A.,<br />
n° 09MA04496).<br />
C. - Révision partielle du P.P.R. (1603)<br />
La révision d’un P.P.R. peut faire l’objet d’une procédure simplifiée lorsque cette révision ne porte que sur une<br />
partie du territoire couvert par le plan (C. envir., art. R. 562-10) :<br />
- seuls sont associés les collectivités territoriales et les E.P.C.I. concernés ;<br />
- les consultations, la concertation et l’enquête publique ne sont effectuées que dans les communes sur<br />
le territoire desquelles la révision est prescrite ;<br />
- les documents soumis à consultation et à enquête publique comprennent les pièces suivantes :<br />
* une note synthétique présentant l’objet de la révision envisagée ;<br />
* un exemplaire du P.P.R. tel qu’il serait après révision avec l’indication, dans le document<br />
graphique et le règlement, des dispositions faisant l’objet d’une révision ainsi que le rappel, le<br />
cas échéant, de la disposition précédemment en vigueur ;<br />
* pour l’enquête publique, les documents comprennent en outre les différents avis requis en<br />
application de l’article R. 562-7 du code de l’environnement [voir fiche 12 : Consultation des<br />
acteurs, la concertation avec la population et l’association des collectivités territoriales dans les<br />
P.P.R.].<br />
Le juge administratif vérifie notamment que la notice synthétique expose clairement l’objet et la portée de la<br />
modification et que les prescriptions envisagées sont énumérées de manière exhaustive dans le plan annexé au<br />
dossier permettant ainsi d’identifier le nouveau zonage (T.A. Montpellier, 17 mars 2005, Assoc. de défense des<br />
citoyens contre les abus des administrations, n° 00-01137).<br />
67
Le contrôle du juge administratif porte également sur l’étendue des modifications envisagées, afin de déterminer<br />
s’il s’agit bien d’une révision partielle, et non d’une révision d’ensemble du document (T.A. Versailles, 6 juill.<br />
2004, Cne de Vernouillet et autres, n° 03-1543). Ainsi, il a été jugé que le fait d’engager la procédure de révision<br />
partielle afin d’effectuer quelques aménagements pour tenir compte d’anomalies topographiques ou d’erreurs<br />
matérielles de report de zonages sans remettre en cause l’économie générale du P.P.R. pouvait légalement être<br />
effectué (T.A. Nantes, 1 er juill. 2008, M. Alain X., n° 06-4335).<br />
II. - MODIFICATION DU P.P.R. (1604)<br />
Selon l’article L. 562-4-1 du code de l’environnement, le P.P.R. peut être modifié à condition que la<br />
modification envisagée ne porte pas atteinte à l’économie générale du plan [Sur la notion d’atteinte à l’économie<br />
générale du plan voir : Fiche 13 : Enquête publique du P.P.R.].<br />
Cette procédure peut notamment être utilisée pour (C. envir., art. R. 562-10-1) :<br />
- rectifier une erreur matérielle ;<br />
- modifier un élément mineur du règlement ou de la note de présentation ;<br />
- modifier les documents graphiques délimitant les zones exposées à des risques (anciennement<br />
appelées « zones de danger ») et celles qui ne sont pas directement exposées aux risques mais où<br />
l’utilisation du sol pourrait provoquer ou aggraver les risques ailleurs (anciennement appelées « zone de<br />
précaution ») afin de tenir compte des changements dans les circonstances de fait.<br />
La modification est prescrite par un arrêté préfectoral qui doit (C. envir., art. R. 562-10-2) :<br />
- préciser l’objet de la modification ;<br />
- définir les modalités de la concertation et de l’association des communes et des E.P.C.I. concernés ;<br />
- indiquer le lieu et les heures où le public pourra consulter le dossier et formuler des observations.<br />
Une telle modification du P.P.R. s’effectue sans enquête publique et seuls sont associés les communes et les<br />
E.P.C.I. concernés et la concertation et les consultations sont effectuées dans les seules communes sur le<br />
territoire desquelles la modification est prescrite. Les dispositions de l’article R. 562-7 du Code de<br />
l’environnement relatives notamment aux modalités de consultation des services départementaux d’incendie et<br />
de secours, des chambres d’agriculture et du centre national de la propriété forestière demeurent applicables en<br />
cas de modification du P.P.R. [voir fiche 12 : Consultation des acteurs, la concertation avec la population et<br />
l’association des collectivités territoriales dans les P.P.R.].<br />
Le projet de modification et l’exposé de ses motifs sont portés à la connaissance du public en vue de permettre à<br />
ce dernier de formuler des observations dans un registre ouvert à cet effet pendant le délai d’un mois précédant<br />
l’approbation par le préfet de la modification (C. envir., art. L. 562-4-1). L’arrêté prescrivant la modification doit<br />
également être :<br />
- publié en caractères apparents dans un journal diffusé dans le département ;<br />
- affiché dans chaque mairie et au siège de chaque E.P.C.I. compétent pour l’élaboration des<br />
documents d’urbanisme sur le territoire desquels le plan est applicable ;<br />
- publié huit jours au moins avant le début de la mise à disposition du public et affiché dans le même<br />
délai et pendant toute la durée de la mise à disposition.<br />
La modification est approuvée par un arrêté préfectoral qui fait l’objet des mesures de publicité et d’affichage<br />
suivantes :<br />
- mention au recueil des actes administratifs de l’Etat dans le département ;<br />
- mention dans un journal diffusé dans le département ;<br />
68
- affichage pendant un mois au moins dans chaque mairie et au siège de chaque E.P.C.I. compétent pour<br />
l’élaboration des documents d’urbanisme sur le territoire desquels le plan est applicable.<br />
69
CHAPITRE 5 : CONTENU DU P.P.R.<br />
70
I. - Contenu<br />
II. - Contrôle de la régularité par le juge<br />
I. – CONTENU (1700)<br />
FICHE 17 : NOTE DE PRESENTATION DU P.P.R.<br />
SOMMAIRE<br />
COMMENTAIRE<br />
La note de présentation doit présenter et expliciter le parti de protection retenu par le P.P.R..<br />
Selon l’article R. 562-3 du code de l’environnement, la note de présentation d’un P.P.R. doit indiquer (T.A.<br />
Nice, 11 janv. 2007, M. Lo X, n° 05-05486 sol. confirmée en appel : C.A.A. Marseille, 18 déc. 2009, M.<br />
Edmond A., n° 07MA00887 ; C.A.A. Douai, 1 er juin 2011, M. Jacques A., n° 10DA00171) :<br />
- le secteur géographique concerné par le périmètre du P.P.R.;<br />
- la nature des phénomènes naturels pris en compte et leurs conséquences possibles compte tenu de<br />
l’état des connaissances.<br />
Ce document est donc plus ou moins succinct en fonction de la superficie du P.P.R et des informations<br />
disponibles. Dans tous les cas, il doit obligatoirement, présenter les éléments suivants de manière simple et<br />
lisible :<br />
- les raisons de la prescription du P.P.R. ;<br />
- les phénomènes naturels connus, appuyés par des faits et des illustrations significatifs : la référence à<br />
des catastrophes naturelles passées sur le territoire en cause fournissant de bons exemples ;<br />
- les aléas, en faisant part des incertitudes qui se rattachent à leur caractérisation et en explicitant et<br />
justifiant les hypothèses retenues : ainsi, par exemple, de la manière dont la « crue de référence » a été<br />
établie. Il a été jugé qu’un préfet pouvait valablement retenir la crue de 1910 plutôt que celle, plus forte,<br />
de 1658 dans la mesure où les effets de la crue de 1910 sont mieux connus et que les travaux et<br />
l’urbanisation depuis 1658 rendent irréaliste une référence trop lointaine (T.A. Melun, 21 oct. 2002,<br />
Assoc. Interdépartementale de défense de l’environnement, n° 00-3799, voir également : C.E., 14 fév.<br />
2007, Communauté de communes de Blangy Pont-l’Evêque Intercom, n° 290327 ; C.A.A. Marseille, 8<br />
fév. 2007, Ministre de l’écologie et du développement durable, n° 06MA00353 ; T.A. Pau, 20 déc.<br />
2007, Cne d’Yzosse, n° 05-0282 sol. confirmée en appel : C.A.A. Bordeaux, 23 mars 2009, Cne<br />
d’Yzosse, n° 08BX00485) ;<br />
- les enjeux notamment en termes de vulnérabilité et en termes de protection des personnes, des biens,<br />
des activités [voir fiche 11 : Prescription du P.P.R.] ;<br />
- les facteurs susceptibles d’atténuer ou au contraire d’aggraver les risques : travaux de recalibrage et<br />
d’endiguement et, inversement, effets de stockage ou de rupture d’ouvrages, phénomène d’embâcles,<br />
etc. (C.A.A. Marseille, 14 avr. 2011, Cne d’Amélie-les-Bains, n° 09MA02409 ; T.A. Nice, 5 fév. 2002,<br />
Assoc. « Auribeau demain » et autres, n° 00-1858 ; T.A. Montpellier 29 juin 2004, Com. de défense<br />
des résidents du quartier de la Creirède et de sa périphérie et autres, n° 97-2983 ; T.A. Amiens, 12 fév.<br />
2008, M. Roger X., n° 05-00221) ;<br />
- les objectifs recherchés pour la prévention des risques ;<br />
71
- le choix du zonage et des mesures réglementaires répondant à ces objectifs. Les critères retenus pour<br />
procéder au zonage doivent être explicités et appliqués de manière cohérente sur l’ensemble des<br />
secteurs réglementés (T.A. Nice, 18 mars 2003, M. de Panisse-Passis, n° 00-4125 confirmé en appel :<br />
C.A.A. Marseille, 19 mai 2005, M. de Panisse-Passis, n° 03MA01128). Dans la majorité des cas,<br />
l’enveloppe des zones portées sur le plan de zonage correspond à l’enveloppe des zones d’aléas mais il<br />
n’existe pas, pour autant, de relation systématique entre le degré d’aléa et le type de zone réglementaire.<br />
Ainsi, des zones concernées par des aléas moyens peuvent cependant faire l’objet de mesures<br />
d’interdiction (T.A. Toulouse, 3 mars 2004, Cne de Montauban de Luchon, n° 00-4123) qui devront être<br />
expliquées et justifiées [voir fiche 18 : Documents graphiques du P.P.R. ; fiche 19 : Règlement du<br />
P.P.R.].<br />
Il est demandé en conséquence aux auteurs d’un P.P.R. d’accorder un soin particulier à :<br />
• expliciter la méthode utilisée pour aboutir au zonage et aux mesures réglementaires ;<br />
• justifier et motiver, dans la même perspective, les mesures du règlement ;<br />
• indiquer les correspondances et liens entre les zones et les prescriptions.<br />
Des décrets en Conseil d’Etat sont susceptibles de définir les modalités de qualification des aléas et des risques<br />
(C. envir., art. L. 562-1-VII). Actuellement, en l’absence de sources réglementaires, la qualification des aléas et<br />
des risques repose sur la méthodologie décrite plus haut.<br />
II. - CONTROLE DE LA REGULARITE PAR LE JUGE (1701)<br />
Le contrôle du juge administratif sur la régularité de la note de présentation du P.P.R. est restreint : il vérifie que<br />
le document ne comporte pas d’erreurs ou d’omissions substantielles susceptibles d’entacher le plan d’illégalité<br />
(C.E., 22 mai 1996, Com. de sauvegarde du patrimoine du pays de Montpellier, n° 162745 ; C.A.A. Marseille,<br />
19 mai 2005, S.C.I. Melanex, n° 00MA01377 ; C.A.A. Marseille, 19 mai 2005, M. de Panisse-Passis et autres, n°<br />
03MA01128 ; C.A.A. Bordeaux, 30 nov. 2009, M. Claude X., n° 08BX00381 ; T.A. Nice, 11 janv. 2007, M. Lo<br />
X, n° 05-05486 sol. confirmée en appel : C.A.A. Marseille, 18 déc. 2009, M. Edmond A., n° 07MA00887 ; T.A.<br />
Nice, 25 janv. 2007, Cne de Sainte Maxime, n° 01-03624 ; T.A. Montpellier, 10 mai 2007, M. Jerôme X, n° 04-<br />
04017 sol. confirmée en appel : C.A.A. Marseille, 20 nov. 2009, M. Jerôme A., n° 07MA02920 ; T.A. Bordeaux,<br />
8 oct. 2009, Sté A.F.M. Recyclage, n° 06-0453, sol. confirmée en appel : C.A.A. Bordeaux, 21 mars 2011, Sté<br />
A.F.M. Recyclage, n° 09BX02702).<br />
Ainsi, la circonstance que la modélisation sur laquelle se fonde la détermination des aléas et des risques<br />
comporte certaines incertitudes n’emporte pas automatiquement l’annulation du plan. En effet, le plan ne sera<br />
pas annulé lorsqu’il est établi que ces incertitudes demeurent « marginales et inhérentes au domaine de<br />
l’hydraulique en général » et que la fiabilité globale des études menées n’est pas sujette à caution (T.A.<br />
Montpellier, 10 juin 2004, Cne de Narbonne, n° 035254 sol. confirmée en appel C.A.A. Marseille, 19 mai 2005,<br />
Cne de Narbonne, n° 04MA01915 ; T.A. Melun, 1 er avr. 2004, Cne de Suçy-en-Brie, n° 00-3747 ; T.A.<br />
Montpellier, 9 mars 2009, M. et Mme Jacques A., n° 07-03993).<br />
Par ailleurs, si la note de présentation doit analyser les conséquences des phénomènes naturels sur le périmètre<br />
du P.P.R., il n’existe en revanche aucune disposition imposant au préfet de détailler l’analyse commune par<br />
commune (T.A. Melun, 12 fév. 2004, Cne de Joinville-le-Pont, n° 00-3393 sol. confirmée en appel : C.A.A. de<br />
Paris, 23 fév. 2006, Cne de Joinville-le-pont, n° 04PA01863 ; C.A.A. Lyon, 2 mars 2010, Cne de Saint-Denisles-Sens,<br />
n°07LY01753 ; T.A. Melun, 1 er avr. 2004, Cne de Suçy-en-Brie, n° 00-3747).<br />
Enfin, le juge administratif indique régulièrement que la note de présentation d’un P.P.R. n’est pas obligée de<br />
contenir une étude d’impact (T.A. Nice, 23 avr. 2001, Assoc. « Auribeau demain » et autres, n° 00-3024 ; T.A.<br />
Melun, 1 er avr. 2004, Cne de Suçy-en-Brie, n° 00-3747).<br />
Par le passé, il a été jugé qu’un P.P.R.. n’était pas soumis à l’obligation d’évaluation environnementale prévue à<br />
l’article L. 122-4 du code de l’environnement (T.A. Montpellier, 31 mars 2009, Cne de Sorede, n° 07-04164 sol.<br />
confirmée : C.A.A. Marseille, 11 juill. 2011, Consorts et autres, n° 09MA02100 ; T.A. Montpellier, 19 nov.<br />
2009, M. et Mme B., n° 08-00763). Toutefois, les P.P.R. prescrits à compter du 1 er janvier 2013 sont désormais<br />
72
soumis à évaluation environnementale (article R. 122-17-II-2° du code de l’environnement issu du décret n°<br />
2012-616 du 2 mai 2012).<br />
73
I. - Cartes informatives<br />
II. - Zonage réglementaire<br />
A. - Caractéristiques du zonage réglementaire<br />
B. - Régularité du zonage<br />
FICHE 18 : DOCUMENTS GRAPHIQUES DU P.P.R.<br />
SOMMAIRE<br />
1. - Zonage reposant sur des faits matériellement inexacts<br />
2. - Contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation<br />
I. - CARTES INFORMATIVES (1800)<br />
COMMENTAIRE<br />
Un certain nombre de cartes peuvent, à titre facultatif, accompagner le plan de zonage (voir ci-dessous) d’un<br />
P.P.R. :<br />
- la carte informative des risques naturels ;<br />
- la carte des aléas ;<br />
- la carte de l’appréciation des enjeux.<br />
Le dossier de P.P.R. peut également contenir des cartes spécifiques au(x) risque(s) en cause, telles que des cartes<br />
de hauteur de submersion ou de vitesse des écoulements pour les inondations, ou des cartes de facteurs de<br />
prédispositions soulignant l’influence des facteurs géologiques, topologiques et hydrologiques défavorables pour<br />
les mouvements de terrain.<br />
Ces cartes, prises séparément, n’ont aucune valeur juridique mais elles peuvent néanmoins être utilisées à l’appui<br />
d’un recours contentieux, dans la mesure où elles constituent des éléments d’information quant à la nature et<br />
l’intensité du risque dont le P.P.R. doit tenir compte [voir fiche 11 : Prescription du P.P.R. ; fiche 17 : Note de<br />
présentation du P.P.R.].<br />
Une inadéquation entre ces cartes informatives et le zonage réglementaire finalement retenu par le P.P.R. ne<br />
signifie pas pour autant que ce zonage est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation dans la mesure où le<br />
rapport de présentation du P.P.R. peut justifier les différences par une prise en compte d’autres éléments<br />
d’appréciation du risque (C.A.A. Marseille, 19 mai 2005, M. de Panisse-Passis, n° 03MA01128 ; T.A. Toulouse,<br />
3 mars 2003, Cne de Montauban de Luchon, n° 00-4123 ; T.A. Poitiers, 27 janv. 2005, Cne de la Tremblade et<br />
indivision Chaillé, n° 03-02296).<br />
II. - ZONAGE REGLEMENTAIRE (1801)<br />
A. - Caractéristiques du zonage réglementaire (1802)<br />
Un P.P.R. est constitué d’un ou plusieurs documents graphiques permettant de distinguer (C.A.A. Marseille, 9<br />
nov. 2006, Ministre de l’écologie et du développement durable, n° 05MA03110) :<br />
- les zones exposées à des risques (anciennement appelées « zones de danger » de juillet 2003 à juillet<br />
2010) ;<br />
74
- les zones qui ne sont pas directement exposées aux risques mais où l’utilisation du sol pourrait<br />
provoquer ou aggraver les risques ailleurs (anciennement appelées « zones de précaution » de juillet<br />
2003 à juillet 2010).<br />
Un P.P.R. doit distinguer, le cas échéant, les zones exposées « directement » aux risques des zones qui ne sont<br />
« pas directement » exposées aux risques, même dans l’hypothèse où les prescriptions nécessaires seraient<br />
identiques dans les deux types de zone (C.A.A. Marseille, 15 mai 2008, M. Claude X., n° 05MA03273 ; voir<br />
également : T.A. Nîmes, 7 oct. 2008, M. et Mme X., n° 08-01707 sol. confirmée : C.E., 6 mars 2009, Ministre<br />
d’Etat, ministre de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire).<br />
L’utilisation des termes « zones de danger » et « zone de précaution » devait donc être systématiquement utilisée<br />
afin de définir l’exposition du territoire au risque et ce, dans un souci notamment de lisibilité pour le citoyen<br />
(C.A.A. Marseille, 2 avr. 2010, Ministre de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer, n°<br />
09MA03186 ; voir a contrario : C.A.A. Bordeaux, 23 mars 2009, Cne d’Yzosse, n° 08BX00485 ; C.A.A. Lyon,<br />
12 oct. 2010, Cne de Sens, n° 08LY02358).<br />
Aucune disposition de nature législative et réglementaire n’impose que les documents graphiques prennent la<br />
forme de « cartes d’aléas » (C.A.A. Marseille, 16 juin 2011, Ministre de l’écologie, du développement durable,<br />
des transports et du logement, n° 09MA03491 ; T.A. Versailles, 6 juill. 2004, Assoc. d’environnement du Val de<br />
Seine, n° 03-1841).<br />
Par ailleurs, les auteurs d’un P.P.R. ne sont pas obligés de faire coïncider les limites des zones avec celles des<br />
propriétés individuelles (C.A.A. Nancy, 7 déc. 2009, M. David A., 08NC00292 ; T.A. Amiens, 12 fév. 2008,<br />
Cne de Molliens Dreuil, n° 06-00916).<br />
Le zonage doit néanmoins être suffisamment précis pour être applicable en terme de droit des sols et corroborer<br />
le règlement. Ces zones sont en effet définies sur des critères de constructibilité, justifiant les interdictions, les<br />
prescriptions applicables ainsi que les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde et les mesures sur<br />
l’existant [voir fiche 19 : Règlement du P.P.R.]. Dans la mesure où un P.P.R. institue des servitudes d’utilité<br />
publique, le document graphique que comprend ce document doit permettre d’identifier précisément chaque<br />
parcelle afin de déterminer les éventuelles servitudes dont chacune des parcelles est grevée conformément au<br />
principe de sécurité juridique (C.A.A. Marseille, 21 oct. 2010, M. Jean-Pierre A., n° 08MA03190).<br />
Il a ainsi été jugé que les documents graphiques d’un P.P.R. pouvaient être établis sans erreur manifeste<br />
d’appréciation à une échelle de 1/ 5 000 ème (C.A.A. Bordeaux, 30 juin 2008, SARL Hypo Camp, n°<br />
05BX01345 ; C.A.A. Bordeaux, 30 juin 2008, S.A. Bonne Anse Plage Camping Caravaning International, n°<br />
05BX01417 ; C.A.A. Marseille 30 juin 2011, Assos. AD-PPR, n° 09MA00195 ; T.A. Versailles, 6 juill. 2004,<br />
Cne de Vernouillet et autres, n° 03-1543 ; voir également : T.A. Nice, 11 janv. 2007, M. Lo X, n° 05-05486 sol.<br />
confirmée en appel : C.A.A. Marseille, 18 déc. 2009, M. Edmond A., n° 07MA00887 ; T.A. Lille, 3 déc. 2009,<br />
M. Jacques M., n° 08-00163 ; voir cependant : C.A.A. Marseille, 15 janv. 2010, Chambre d’agriculture du Var,<br />
n° 07MA00918).<br />
Il n’existe pas de contrainte réglementaire quant au nombre de zones pouvant être identifiées (T.A. Melun, 21<br />
oct. 2002, Assoc. interdépartementale de défense de l’environnement, n° 00-3799 : 8 zones avaient été définies<br />
dans le P.P.R. ; T.A. Bordeaux, 8 oct. 2009, Sté A.F.M. Recyclage, n° 06-0453, sol. confirmée en appel : C.A.A.<br />
Bordeaux, 21 mars 2011, Sté A.F.M. Recyclage, n° 09BX02702). En effet, le zonage d’un P.P.R. n’est pas lié ni<br />
par le découpage cadastral des parcelles ni par le périmètre d’une propriété ou d’une zone d’aménagement<br />
concertée (T.A. Nice, 9 avr. 2009, SNC domaine du grand duc, n° 05-01734).<br />
En réalité, une zone particulière pourra être délimitée chaque fois que la spécificité d’un risque et ses<br />
caractéristiques le justifient.<br />
Il a ainsi été jugé que les limites de zones d’un P.P.R. pouvaient traverser une même construction, chaque partie<br />
de la construction étant, dans ce cas de figure, soumise aux règles spécifiques de la zone dont elle relève (T.A.<br />
Versailles, 6 juill. 2004, Cne de Vernouillet et autres, n° 03-1543). En revanche, le fait de diviser une zone de<br />
faible importance (200 mètres environ) en quatre zones d’aléa distincts peut constituer une erreur manifeste<br />
d’appréciation lorsqu’il est prouvé que les différences d’aléa, de gravité d’aléa et d’enjeux ne justifient pas cette<br />
division (T.A. Amiens, 7 déc. 2010, Assoc. défense des propriétaires de la vallée de la Selle, n° 08-02647).<br />
B. - Régularité du zonage (1803)<br />
75
1. - Zonage reposant sur des faits matériellement inexacts (1804)<br />
Le fait que les documents graphiques comportent des erreurs n’entraîne pas systématiquement l’annulation du<br />
P.P.R. dans la mesure où ces erreurs n’ont pas de réelles incidences sur le classement opéré (C.E., 1 er juill. 1998,<br />
M. Follet, n° 184892 ; C.A.A. Douai, 18 nov. 2004, S.C.I. Belle Isle, n° 01DA00644 ; C.A.A. Bordeaux, 30 juin<br />
2008, SA La Forêt, n° 05BX01830 ; C.A.A. Marseille 30 juin 2011, Assos. AD-PPR, n° 09MA00195).<br />
En revanche, lorsque ces erreurs ont eu une incidence sur le classement, le P.P.R. est annulé s’agissant des<br />
parcelles concernées par ces erreurs (C.A.A. Bordeaux, 23 avr. 2007, Ministre de l’écologie et du développement<br />
durable, n° 04BX00316 ; C.A.A. Paris, 4 nov. 2011, Ministre de l’écologie, de l’énergie, du développement<br />
durable et de la mer, n° 10PA00653 ; T.A. Poitiers, 28 avr. 2005, Mme Beauregard, n° 04-01365 ; T.A. Poitiers,<br />
25 mai 2005, Mme Xavier X., n° 04-01218 voir appel : C.A.A. Bordeaux, 30 juin 2008, Mme Xavier X., n°<br />
05BX01515 ; T.A. Lyon, 27 sept. 2007, M. Pierre X, n° 05-05033 ; T.A. Montpellier, 29 janv. 2009, M. et Mme<br />
M., n° 06-05287).<br />
2. - Contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation (1805)<br />
Le juge administratif doit s’assurer que le zonage du P.P.R. ne comporte pas d’erreur manifeste d’appréciation<br />
(C.E., 22 mai 1996, Comité de sauvegarde du patrimoine du pays de Montpellier, n° 162745 ; C.A.A. Marseille,<br />
8 fév. 2007, Ministre de l’écologie et du développement durable, n° 06MA00353 ; C.A.A. Nancy, 2 août 2007,<br />
M. Marcel X, n° 06NC00626 ; C.A.A. Lyon, 7 mars 2011, M. et Mme Roger A., n° 09LY02522 ; C.A.A. Lyon,<br />
25 oct. 2011, M. Christian A., n° 10LY01273 ; T.A. Nice, 7 mai 2008, M. Benjamin X., n° 06-04951 ; T.A. Pau,<br />
1 er juillet 2008, Mme Françoise X., n° 05-02487 ; T.A. Nîmes, 21 déc. 2010, Mme Sylvie V, n° 08-02922) [voir<br />
fiche 19 : Règlement du P.P.R.].<br />
Le contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation permet notamment au juge administratif de d’assurer que le<br />
classement ne porte pas atteinte au principe d’égalité des citoyens devant la loi. En effet, ce principe d’égalité<br />
des citoyens devant la loi suppose qu’il n’y ait pas de différence de traitement dans le zonage pour les<br />
constructions exposées de manière identique à un risque naturel (C.E., 1 er juill. 1998, M. Follet, n° 184892 ;<br />
C.A.A. Bordeaux, 30 juin 2008, SA La Forêt, n° 05BX01830 ; C.A.A. Lyon, 2 mars 2010, Cne de Saint-Denisles-Sens,<br />
n°07LY01753 ; T.A. Nice, 23 avr. 2002, Assoc. de défense Roquebrunoise, n° 003906 ; T.A. Amiens,<br />
12 fév. 2008, M. et Mme André X., n° 05-01478 ; T.A. Lille, 3 déc. 2009, M. Jacques M., n° 08-00163 ; T.A.<br />
Strasbourg, 9 nov. 2011, M. Jean-Pierre D., n° 09-03915).<br />
Ce principe peut conduire à l’annulation, par la voie de l’exception d’illégalité, de permis de construire délivrés<br />
sur des terrains considérés comme classés à tort en zone constructible ou inconstructible du P.P.R. (C.E., 9 juill.<br />
2003, Cne de Val d’Isère, n° 235325 ; T.A. Montpellier, 20 déc. 2002, M. Boffety, n° 015327, sol. confirmée en<br />
appel : C.A.A. Marseille, 21 fév. 2007, Cne de Mende, n° 03MA00263 ; voir également sur la même affaire :<br />
C.A.A. Marseille, 10 juill. 2009, M. Gabriel X., n° 09MA00308).<br />
Le requérant doit apporter la preuve de cette inégalité de traitement (C.A.A. Bordeaux, 4 juill. 2005, M. Mulliez,<br />
n° 03BX01074 ; T.A. Toulouse, 3 mars 2003, Cne de Montauban de Luchon, n° 00-4123 ; T.A. Chalons en<br />
Champagne, 3 juin 2003, Cne d’Acy-Romance, n° 02-988).<br />
Par ailleurs, le juge administratif s’assure du respect de la cohérence globale du P.P.R. sur le plan<br />
méthodologique (T.A. Lille, 4 oct. 2007, M. Jean-Claude X, n° 06-00673 ; voir également s’agissant de la<br />
méthode utilisée pour l’élaboration du P.P.R. : C.A.A. Marseille, 9 oct. 2008, M. Georges X., n° 06MA00186 ;<br />
C.A.A. Marseille, 9 déc. 2010, M. jean-Louis A., n° 08MA03526 ; T.A. Amiens, 7 déc. 2010, Assoc. défense<br />
des propriétaires de la vallée de la Selle, n° 08-02647).<br />
Ainsi, un P.P.R. est susceptible d’être annulé lorsque le classement des terrains ne correspond pas aux critères de<br />
zonage généralement retenus, fondés notamment sur les caractéristiques de l’aléa (T.A. Strasbourg, 15 mai 2001,<br />
Cne de Rettel, n° 005155, confirmée par C.A.A. Nancy, 4 août 2005, n° 01NC00826 ; T.A. Caen, 6 juill. 2004,<br />
M. Bertrand Jacquin de Margerie n° 03-00604 ; T.A. Montpellier, 29 déc. 2004, Assoc. hors d’eau).<br />
76
I. - Interdictions et prescriptions<br />
FICHE 19 : REGLEMENT DU P.P.R.<br />
SOMMAIRE<br />
A. - Dispositions applicables aux constructions et aménagements<br />
1. - Urbanisme<br />
2. - Règles de construction<br />
B. - Dispositions applicables aux activités<br />
C. - Limites des prescriptions pouvant être imposées<br />
II. - Mesures de prévention, de protection et de sauvegarde<br />
A. - Types de mesures susceptibles d’être prescrites<br />
B. - Mise en œuvre des mesures<br />
III. - Mesures applicables aux biens et activités existants<br />
A. - Types de mesures susceptibles d’être prescrites<br />
B. - Mise en œuvre des mesures<br />
COMMENTAIRE<br />
N.B. : Des décrets en Conseil d’Etat sont susceptibles de définir les règles générales d’interdiction, de limitation<br />
et d’encadrement des constructions, de prescription de travaux de réduction de la vulnérabilité (C. envir., art. L.<br />
562-1-VII).<br />
I. - INTERDICTIONS ET PRESCRIPTIONS (1900)<br />
Les 1° et 2° du II de l’article L. 562-1 du code de l’environnement indiquent que les P.P.R. peuvent interdire ou<br />
soumettre à prescription non seulement les constructions et ouvrages, mais également les aménagements et les<br />
exploitations industrielles, agricoles, forestières, artisanales et commerciales.<br />
Ces mesures d’interdiction ou de prescription peuvent s’appliquer non seulement aux zones fortement exposées à<br />
un risque mais aussi à celles qui ne seraient pas directement exposées. Ces dispositions ne peuvent en revanche<br />
être appliquées qu’aux projets nouveaux.<br />
Le juge administratif s’assure que les mesures, interdictions ou prescriptions figurant dans le règlement du<br />
P.P.R., et l’importance des périmètres concernés sont adéquates eu égard à la présence et l’intensité du risque, et<br />
proportionnées au regard des enjeux en présence (C.E., 14 fév. 2007, Communauté de communes de Blangy<br />
Pont-l’Evêque Intercom, n° 290327 ; C.A.A. Marseille, 19 mai 2005, M. André X, n° 04MA02029 ; C.A.A.<br />
Bordeaux, 4 juill. 2005, Assoc. pour la protection de Reynies contre les inondations, n° 02BX01172 ; C.A.A.<br />
Nantes, 31 janv. 2006, Assos. Syndicat agricole des propriétaires fonciers de l’Anjou, n° 04NT01472 ; T.A.<br />
Melun, 21 oct. 2002, Assoc. interdépartementale de défense de l’environnement, n° 00-3799 ; T.A. Grenoble 31<br />
oct. 2003, M. et Mme Meallet, n° 00-351 ; T.A. Montpellier, 29 avr. 2004, M. C. Aubanel, n° 01-4562 ; T.A.<br />
Montpellier, 2 déc. 2004, Assoc. de défense du Grand Agde).<br />
A. - Dispositions applicables aux constructions et aménagements (1901)<br />
77
1. - Urbanisme (1902)<br />
L’objectif, dans les zones d’aléas les plus forts, est de limiter les conséquences humaines et économiques des<br />
catastrophes naturelles, ce qui conduit à y adopter un principe d’interdiction d’aménager des terrains et<br />
d’inconstructibilité.<br />
Ce principe doit en particulier être appliqué strictement lorsque des constructions auraient un impact sur le<br />
milieu naturel, qu’elles aggraveraient les risques ou conduiraient à augmenter la population dans une zone d’aléa<br />
fort par exemple (C.E., 28 juill. 2004, Assoc. RD 901, n° 250285 ; C.A.A. Nantes, 22 nov. 2000, S.A. AD<br />
UNTZ MRBU, n° 99NT00103 ; C.A.A. Marseille, 19 mai 2005, M. Bertrand, n° 04MA02029 ; C.A.A.<br />
Marseille, 8 fév. 2007, Ministre de l’écologie et du développement durable, n° 06MA00353 ; C.A.A. Marseille,<br />
20 déc. 2011, Cne de Pelissanne, n° 10MA00280).<br />
Un P.P.R. peut ainsi interdire les constructions nouvelles dans les zones où l’objectif est l’arrêt de toute<br />
urbanisation nouvelle afin de laisser le plus possible d’espaces libres pour l’expansion des crues et de ne pas<br />
augmenter la population et les biens exposés au risque d’inondation (C.A.A. Nantes, 7 avr. 2010, M. Guy X., n°<br />
09NT00592). La préservation de la capacité des champs d’expansion des crues justifie également le fait que<br />
soient déclarées inconstructibles (ou enserrées dans des règles de constructibilité limitée) des zones ne présentant<br />
pas un niveau d’aléa fort (C.E., 30 déc. 2011, M. Gérard B., n° 324310).<br />
Un P.P.R. peut également subordonner certaines autorisations d’occuper le sol à un avis préalable du préfet qui<br />
devra être obtenu lors de l’instruction de ces demandes d’autorisation (C.A.A. Marseille, 14 avr. 2011, Cne<br />
d’Amélie-les-Bains, n° 09MA02409). Il ne peut cependant soumettre systématiquement l’instruction de certaines<br />
autorisations de construire à un accord du gestionnaire de la servitude P.P.R. (T.A. Montpellier, 30 juin 2011,<br />
Cne d’Argelès-sur-Mer, n° 09-00369).<br />
Dans les zones soumises à un risque moindre, le principe est celui de l’admission des constructions, si nécessaire<br />
sous réserve de l’observation de certaines prescriptions. Ces prescriptions peuvent porter sur l’implantation, le<br />
volume et la densité des projets autorisés (C.E., 4 oct. 1995, Cne d’Aiguilhe, n° 128082), mais également sur<br />
leur destination et les conditions de leur utilisation (interdiction ou limitation de l’usage d’habitation par<br />
exemple). Un P.P.R. peut notamment interdire les remblais et dépôts de toute nature en zone bleue, le permis de<br />
construire délivré en violation de ces dispositions devant en conséquence être annulé (C.A.A. Versailles, 10 mai<br />
2007, Assoc. défense et avenir d’Auvers, n° 05VE01691 sol. confirmée : C.E., 11 mars 2009, Cne d’Auvers-sur-<br />
Oise, n° 307656).<br />
Par ailleurs, un maire peut valablement refuser de délivrer un certificat de conformité pour une construction qui<br />
ne respecte pas les dispositions du règlement du P.P.R. (C.A.A. Lyon, 21 juin 2007, S.A. Pavillon Bain, n°<br />
05LY00490). Il peut également refuser de délivrer un permis de régularisation lorsque la construction n’est pas<br />
conforme aux prescriptions du P.P.R. en vigueur (C.A.A. Bordeaux, 30 oct. 2008, SCI Carpe Diem, n°<br />
06BX01939).<br />
Enfin, le P.P.R. peut prévoir des dispositions spécifiques relatives aux extensions ou réparations importantes de<br />
bâtiments existants, ou à la reconstruction de biens sinistrés. Ainsi, un P.P.R. peut autoriser la reconstruction de<br />
biens sinistrés à la suite d’une catastrophe naturelle dans certains secteurs pourtant classés en zone<br />
inconstructible lorsqu’il est établi que le risque naturel ne met pas en péril les personnes qui demeurent dans ces<br />
zones (T.A. Melun, 12 fév. 2004, Cne de Joinville-le-Pont, n° 00-3393 sol. confirmée en appel : C.A.A. de Paris,<br />
23 fév. 2006, Cne de Joinville-le-pont, n° 04PA01863).<br />
Un P.P.R. peut également interdire ou subordonner le droit de reconstruire les bâtiments détruits par un incendie<br />
et situés en zone d’aléa fort du plan à la mise en place d’infrastructures liées à la défendabilité de la<br />
reconstruction (T.A. Nîmes, 8 juin 2007, M. Henri X, n° 05-29027, sol. confirmée : C.A.A. Marseille, 12 fév.<br />
2010, M. et Mme X., n° 07MA03378). Il peut également subordonner ce droit à la réalisation de travaux de<br />
voirie et d’équipement : construction d’un accès routier présentant des caractéristiques permettant le passage des<br />
véhicules de défense contre l’incendie, création de bornes à incendie et élargissement de chemins et création<br />
d’aires de retournement, etc. (C.A.A. Marseille, 31 mars 2011, M. Jean-Michel B., n° 09MA01299).<br />
Les dispositions doivent toutefois concerner le ou les risques traités par ce document. Ainsi, un P.P.R.<br />
« inondation » ne peut valablement contenir des dispositions interdisant la reconstruction quelque soit l’origine<br />
de la catastrophe naturelle qui a provoqué le sinistre (T.A. Pau, 1 er juillet 2008, Mme Françoise X., n° 05-02487)<br />
[voir fiche 32 : Reconstruction après sinistre].<br />
78
2. - Règles de constructions (1903)<br />
Les prescriptions d’un P.P.R. peuvent également porter sur des règles de construction. Pour préciser les règles<br />
applicables, un P.P.R. peut imposer la réalisation d’une étude géotechnique comme condition de réalisation des<br />
constructions (voir ci-dessous C).<br />
En effet, l’article R. 126-1 du code de la construction et de l’habitation dispose que les P.P.R. peuvent fixer des<br />
règles particulières de construction, d’aménagement et d’exploitation, en ce qui concerne la nature et les<br />
caractéristiques des bâtiments, ainsi que leurs équipements et installations (C.A.A. Marseille, 19 mai 2005, M.<br />
Bertrand, n° 04MA02029 ; C.A.A. Marseille, 21 mai 2010, SCI Villa Nova, n° 08MA02718 ; C.A.A. Marseille,<br />
20 déc. 2011, Cne du Barcares, n° 10MA00036).<br />
S’agissant spécifiquement des risques sismique et cyclonique, l’article L. 563-1 du code de l’environnement<br />
indique que, dans les zones exposées à ces risques, le règlement d’un P.P.R. peut fixer des règles de construction<br />
plus adaptées que celles applicables dans le cadre de la réglementation nationale en vigueur [voir fiche 42 :<br />
Cyclone ; fiche 44 : Sismicité].<br />
B. - Dispositions applicables aux activités (1904)<br />
Les mesures d’interdiction et l’édiction de prescriptions dans le cadre d’un P.P.R. peuvent porter sur les activités<br />
commerciales, industrielles, agricoles et forestières. Elles visent aussi bien l’implantation de ces activités que<br />
leur fonctionnement et leur exploitation.<br />
Les conséquences des dispositions du P.P.R. sur la liberté du commerce sont prises en compte au stade de<br />
l’élaboration mais un P.P.R. doit avant tout assurer la sécurité publique. Ainsi, il n’est pas possible de reprocher<br />
à un P.P.R. de contenir des mesures trop restrictives pour une activité en se fondant sur le fait que les autres<br />
P.P.R. élaborés dans le département sont moins restrictifs. En effet, les dispositions d’un P.P.R. doivent<br />
uniquement être adaptées aux spécificités et aux enjeux propres aux zones concernées (C.A.A. Nantes, 31 janv.<br />
2006, Assoc. syndicat agricole des propriétaires fonciers de l’Anjou, n° 04NT01472).<br />
En matière de risque d’inondation, il peut ainsi être imposé le recours à des techniques de gestion des<br />
écoulements pluviaux pour limiter le volume des ruissellements. Des prescriptions particulières peuvent<br />
également être imposées suivant l’activité et la nature du risque en matière d’utilisation du sol (clôtures,<br />
remblais, déblais, soutènement, plantations, cultures, etc.), s’agissant des modalités d’accès, des dépôts réseaux<br />
ou installations mobiles (C.A.A. Marseille, 19 mai 2005, S.C.I. Melanex, n° 00MA01377).<br />
Un P.P.R. peut notamment interdire le stockage des matériaux dans certaines zones inondables (C.A.A. Paris, 30<br />
nov. 2004, Min. de l’aménagement du territoire et de l’environnement, n° 99PA01793 ; voir également<br />
s’agissant d’une installation classée soumise à autorisation : C.A.A. Marseille, 20 mars 2008, M. Yves X., n°<br />
05MA00777 ; C.A.A. Marseille, 16 oct. 2008, Sté Gazignaire, n° 07MA00715).<br />
En matière de risque d’incendie de forêt, le P.P.R. peut également imposer certaines mesures de gestion ou<br />
d’exploitation forestière et des mesures spécifiques telles que le défrichement (ou l’interdiction de défricher) ou<br />
le débroussaillement (et le maintien en état débroussaillé) des terrains compris dans les zones qu’il détermine en<br />
vue de la protection des constructions [voir fiche 43 : Incendie de forêt].<br />
C. - Limites des prescriptions pouvant être imposées (1905)<br />
Un certain nombre de procédures ou de mesures ne peuvent être imposées au travers d’un P.P.R. :<br />
- s’agissant des études préalables, certains projets peuvent effectivement être autorisés en imposant une<br />
étude qui déterminera leurs conditions de réalisation, d’utilisation ou d’exploitation (T.A. Montpellier, 26<br />
oct. 2001, Cne d’Agde, n° 95-2192 ; voir également : C.A.A. Marseille, 23 sept. 2010, Cne d’Agde, n°<br />
08MA03232).<br />
Un P.P.R. approuvé (ou rendu immédiatement opposable) peut subordonner les constructions à la<br />
réalisation d’une étude préalable permettant d’en déterminer les conditions de réalisation, d’utilisation ou<br />
d’exploitation. Depuis le 1 er octobre 2007, une attestation, établie par l’architecte du projet ou par un<br />
expert agréé, certifiant que l’étude imposée par le P.P.R. a été réalisée et constatant que le projet prend en<br />
79
compte ces conditions au stade de la conception, doit impérativement figurer dans le dossier de demande<br />
de permis de construire (C. urb., art. R. 431-16 e) [voir fiche 31 : Permis de construire].<br />
Avant cette réforme (issue du décret n° 1177 du 3 août 2007) la production d’une étude prescrite dans le<br />
cadre d’un P.P.R. ne pouvait être exigée pour l’instruction de la demande de permis de construire. Cette<br />
solution demeure en vigueur pour les instructions en cours (T.A. Nice, 28 mai 2009, Cne de la Londe les<br />
Maures, n° 06-03247 : annulation d’un P.P.R. en tant qu’il impose aux pétitionnaires d’un permis de<br />
construire de produire des pièces complémentaires. Le juge administratif avait toutefois déjà accepté<br />
qu’un préfet recommande la réalisation d’une étude préalable à l’implantation d’équipements en zone<br />
inondable, dans la mesure où une telle étude pouvait être rendue obligatoire comme condition<br />
subordonnant la délivrance du permis au titre de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme (T.A. Melun,<br />
21 oct. 2002, Assoc. interdépartementale de défense de l’environnement, n° 00-3799).<br />
- enfin, il n’est pas possible de recourir à un « zonage conditionnel » qui aurait pour objet d’ouvrir à la<br />
construction dans le futur, sur production de justifications (études, travaux de protection, etc.), des terrains<br />
considérés comme inconstructibles dans le P.P.R. approuvé (T.A. Versailles, 20 nov. 2001, Assoc. Union<br />
Oise 95, n° 98-5491 : en l’espèce, le juge administratif a censuré le zonage du P.P.R. autorisant<br />
d’importants remblais dans des zones d’expansion des crues sous réserve de la production d’études<br />
hydrauliques démontrant l’absence d’aggravation des risques).<br />
II. - MESURE DE PREVENTION, DE PROTECTION ET DE SAUVEGARDE (1906)<br />
Selon l’article L. 562-1-II-3° du code de l’environnement, un P.P.R. peut définir des mesures de prévention, de<br />
protection et de sauvegarde dans les zones dites de danger et les zones dites de précaution. Ces mesures peuvent<br />
être mises à la charge des collectivités publiques dans le cadre de leurs compétences et des particuliers.<br />
L’objectif de ces mesures consiste à limiter les effets des risques naturels, elles ne sont pas prises en compte dans<br />
l’évaluation même du risque naturel lors de l’élaboration du P.P.R. (T.A. Nice, 25 janv. 2007, Cne de Sainte<br />
Maxime, n° 01-03624). En outre, le P.P.R. n’est pas obligé de procéder à une estimation chiffrée des dépenses à<br />
réaliser pour assurer l’exécution des mesures prescrites (T.A. Montpellier, 31 mars 2009, Cne de Sorede, n° 07-<br />
04164 sol. confirmée : C.A.A. Marseille, 11 juill. 2011, Consorts et autres, n° 09MA02100).<br />
A. - Types de mesures susceptibles d’être prescrites (1907)<br />
Les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde, particulièrement conçues dans l’objectif de préserver<br />
des vies humaines, peuvent viser l’amélioration de la connaissance des phénomènes (études, surveillance, etc.),<br />
prévoir la réalisation ou le renforcement de dispositifs de protection passive ou tendre à la maîtrise ou la<br />
réduction de la vulnérabilité des personnes (mesures d’information ou de signalisation préventive, amélioration<br />
des réseaux d’évacuation et d’accès des secours, etc.).<br />
Ces mesures peuvent intéresser aussi bien les projets de constructions, d’aménagements ou d’activités futurs que<br />
les biens ou activités existants.<br />
L’article R. 562-4 du code de l’environnement énumère un certain nombre de mesures qu’un P.P.R. peut définir<br />
sur ce fondement. Un P.P.R. peut notamment :<br />
- définir les règles relatives aux réseaux et infrastructures publics desservant son secteur d’application et<br />
visant à faciliter les éventuelles mesures d’évacuation ou l’intervention des secours ;<br />
- prescrire aux particuliers (personnes privées, aménageurs) et à leurs groupements (dont les<br />
associations syndicales) la réalisation de travaux contribuant à la prévention des risques et leur confier<br />
la gestion de dispositifs de prévention des risques ou d’intervention en cas de survenance des<br />
phénomènes considérés ;<br />
A ce titre, les mesures pourront définir des moyens légers de sauvegarde et de protection (barques,<br />
moyens d’étanchéité et de surélévation des équipements pour les inondations par exemple) ou renvoyer<br />
à un plan de secours spécialisé existant ou à établir ;<br />
- subordonner la réalisation de constructions ou d’aménagements nouveaux à la constitution<br />
d’associations syndicales chargées de certains travaux nécessaires à la prévention des risques. Les<br />
80
travaux peuvent consister en l’entretien des espaces et, si nécessaire, en la réalisation, la gestion et le<br />
maintien en condition d’ouvrages ou de matériels.<br />
Sur ce fondement, un P.P.R. peut ainsi imposer aux collectivités publiques ou aux particuliers le<br />
débroussaillement intégral de certains terrains, la création de deux jonctions routières et d’une issue<br />
supplémentaire pour les services de secours, la mise en place d’un dispositif permettant l’accès en tout temps des<br />
services de secours aux issues d’un lotissement, etc. (C.A.A. Marseille, 16 juin 2011, Ministre de l’écologie, du<br />
développement durable, des transports et du logement, n° 09MA03491, cet arrêt annule le jugement rendu par le<br />
tribunal administratif de Toulon qui avait considéré que les mesures prescrites relevaient de l’article L. 562-1-4°<br />
du code de l’environnement relatif aux biens et activités existants [cf. infra] et qu’elles ne pouvaient<br />
correspondre à la notion d’aménagement limité qui conditionne la mise en œuvre de cet article : T.A. Toulon, 15<br />
mai 2009, ASLP Proma, n° 06-05328).<br />
L’article L. 562-1-IV du code de l’environnement précise que, lorsque les mesures concernent des terrains boisés<br />
et qu’elles imposent des règles d’exploitation forestière ou la réalisation de travaux de prévention concernant les<br />
espaces boisés mis à la charge des propriétaires et exploitants forestiers, ces mesures sont prises conformément<br />
aux dispositions du code forestier relatives à la défense de la forêt et lutte contre les incendies ou à la<br />
restauration des terrains en montagne [voir fiche 43 : Incendie de forêt].<br />
Ces mesures n’ont pas à figurer systématiquement dans les P.P.R. : l’autorité administrative dispose de la faculté<br />
de choisir les mesures qui lui apparaissent les plus appropriées pour faire face aux risques identifiés (T.A.<br />
Grenoble, 31 oct. 2003, M. et Mme Meallet, n° 00-351 ; T.A. Nice, 11 janv. 2007, M. Lo X, n° 05-05486 ; sol.<br />
confirmée en appel : C.A.A. Marseille, 18 déc. 2009, M. Edmond A., n° 07MA00887), et aucune disposition<br />
législative ou réglementaire n’impose à cette autorité de prévoir des travaux d’aménagement destinés à soustraire<br />
à l’action des eaux les constructions présentes sur des parcelles classées en zone « rouge » inconstructible du<br />
P.P.R. (T.A. Pau, 1 er avr. 2004, M. Grégoris, n°02947).<br />
En revanche, l’absence de dispositions de nature à supprimer ou à limiter un risque dont la note de présentation a<br />
fait mention entraîne l’annulation de l’arrêté approuvant le P.P.R. (T.A. Nice, 5 fév. 2002, Assoc. « Auribeau<br />
Demain » et autres, n° 00-1858 sol. confirmée en appel : C.A.A. Marseille, 19 mai 2005, Min de l’écologie et du<br />
développement durable, n° 02MA01244 ; T.A. Caen, 21 janv. 2003, Cne de Saint-Michel des Andaines, n° 02-<br />
336 : annulation du P.P.R. dans un premier temps en raison de l’omission d’une telle mesure mais solution<br />
infirmée en appel car l’omission n’était finalement pas avérée C.A.A. Nantes, 28 déc. 2004, Min. de l’écologie et<br />
du développement durable, n° 03NT00220).<br />
L’annulation de l’arrêté, approuvant un P.P.R. au motif qu’il ne prévoit pas les mesures de prévention, de<br />
protection et de sauvegarde, qui doivent être prescrites dans les zones exposées aux risques d’inondation en vertu<br />
de l’article L.562-1-II-3° du code de l’environnement, a nécessairement pour conséquence l’obligation pour le<br />
préfet de prendre, dans un délai raisonnable, un arrêté complétant l’arrêté d’approbation du plan annulé afin de<br />
déterminer ces mesures manquantes (C.A.A. Marseille, 10 juill. 2009, M. Claude H., n° 09MA00849 ; voir<br />
également : C.A.A. Marseille, 15 mai 2008, M. Claude X., n° 05MA03273).<br />
B. - Mise en œuvre des mesures prescrites (1908)<br />
Selon l’article L. 562-1-III du code de l’environnement, les mesures de prévention, de protection et de<br />
sauvegarde peuvent être rendues obligatoires en fonction de la nature et de l’intensité du risque dans un délai<br />
maximal de 5 ans. Le P.P.R. doit, dans ce cas de figure, déterminer dans quel délai ces mesures devront être<br />
prises.<br />
Le juge administratif vérifie que le P.P.R. mentionne ce délai dont l’omission est susceptible de conduire à<br />
l’annulation du plan (T.A. Caen, 21 janv. 2003, Cne de Saint-Michel des Andaines, n° 02-336 : annulation du<br />
P.P.R. dans un premier temps en raison de cette omission mais solution infirmée en appel car le délai avait bien<br />
été mentionné C.A.A. Nantes, 28 déc. 2004, Min. de l’écologie et du développement durable, n° 03NT00220).<br />
Ce délai est toutefois variable dans la mesure où il peut être réduit en cas d’urgence. Tel est le cas notamment<br />
lorsqu’un risque d’avalanche en raison de sa nature, de son intensité et de son imprévisibilité fait peser un risque<br />
important pour les occupants de certains bâtiments. Il existe une situation d’urgence permettant au préfet de<br />
prescrire une interdiction d’occupation périodique des bâtiments ainsi exposés (T.A. Grenoble 31 oct. 2003, M.<br />
et Mme Meallet, n° 00-351).<br />
81
Le préfet doit s’assurer de la réalisation des mesures prescrites et, à défaut de mise en conformité dans le délai<br />
prescrit, il peut ordonner la réalisation de ces mesures aux frais du propriétaire, de l’exploitant ou de l’utilisateur.<br />
Ces mesures ne peuvent être exécutées d’office qu’après une mise en demeure du préfet restée sans effets (C.<br />
envir., art. L.562-1 III).<br />
III. - MESURES APPLICABLES AUX BIENS ET ACTIVITES EXISTANTS (1909)<br />
Un P.P.R. peut, selon l’article L. 562-1-II-4° du code de l’environnement, définir des mesures relatives à<br />
l’aménagement, l’utilisation ou l’exploitation des constructions, des ouvrages, des espaces mis en culture ou<br />
plantés existants à la date d’approbation du plan.<br />
A. - Types de mesures susceptibles d’être prescrites (1910)<br />
Les mesures applicables aux biens et activités existants imposent aux propriétaires, utilisateurs ou exploitants<br />
concernés de prendre des dispositions d’aménagement, d’utilisation ou d’exploitation conformes aux objectifs de<br />
prévention des risques et plus particulièrement de réduction de la vulnérabilité (C.A.A. Marseille, 29 mars 2007,<br />
M. et Mme X, n° 04MA02397).<br />
Elles visent ainsi, en premier lieu, à adapter les biens ou activités en vue d’y réduire la vulnérabilité des<br />
personnes (création d’espaces-refuges et d’issues de secours, travaux de confortement du bâti et de consolidation<br />
d’ouvrages de protection, etc.), mais également à limiter les dommages aux biens ou à l’environnement et à<br />
faciliter le retour à la normale après sinistre (choix de matériaux adéquats, surélévation des circuits et compteurs<br />
électriques, arrimages des citernes de produits polluants, etc.).<br />
Ces mesures peuvent s’appliquer à tous types de bâtiments, d’ouvrages, d’activités industrielles, commerciales,<br />
de loisir ou d’espaces agricoles et forestiers.<br />
Il est ainsi possible, dans le cadre d’un P.P.R., d’imposer à certains ouvrages d’art, ouvrages en rivière, remblais<br />
existants qui perturbent l’écoulement ou le stockage des eaux de crue, tous travaux consistant à réduire les<br />
risques en amont comme en aval de ces ouvrages.<br />
Un P.P.R. peut notamment interdire sur ce fondement l’occupation, pendant la saison hivernale, d’une habitation<br />
exposée à des risques d’avalanches (T.A. Grenoble, 3 mars 2008, M. Michaël X., n° 04-02213).<br />
B. - Mise en œuvre des mesures (1911)<br />
Les conditions de mise en œuvre des mesures portant sur les biens et activités existants sont identiques à celles<br />
relatives aux mesures de prévention, de protection et de sauvegarde évoquées précédemment (voir ci-dessus)<br />
s’agissant des délais et des pouvoirs du préfet destinés à garantir le respect de ces dispositions.<br />
L’article R. 562-5 du code de l’environnement fixe en outre deux limites aux mesures susceptibles d’être<br />
imposées sur les biens existants :<br />
- le plan ne peut pas interdire les travaux d’entretien ou de gestion courants des bâtiments existants sauf<br />
s’ils augmentent les risques ou en créent de nouveaux ou conduisent à une augmentation de la<br />
population exposée (C.A.A. Marseille, 1 er juill. 2004, Mme Marguerite X, n° 00MA01725) ;<br />
- les travaux de prévention imposés à des biens construits ou aménagés conformément au code de<br />
l’urbanisme devant porter sur des aménagements limités (en application du V de l’article L. 562-1 du<br />
code de l’environnement) doivent avoir un coût inférieur à 10 % de la valeur vénale ou estimée du bien<br />
à la date d’approbation du plan. A cet égard, aucune disposition légale ou réglementaire n’impose, dans<br />
le cadre de l’élaboration du P.P.R., le chiffrage des ces travaux, ni celui de la valeur vénale des biens<br />
concernés : le contrôle de cette limitation du coût des aménagements est effectué à l’occasion des<br />
prescriptions individuelles (T.A. Melun, 1 er avr. 2004, Cne de Suçy-en-Brie, n° 00-3747).<br />
En outre, ces mesures applicables aux biens existants, au nombre desquelles il a été jugé que figurait le cas de<br />
leur reconstruction, ne peuvent pas, contrairement aux interdictions et conditions prescrites pour la réalisation<br />
des projets nouveaux, être rendues opposables immédiatement sur le fondement de l’article L. 562-2 du code de<br />
l’environnement (T.A. Versailles, 6 juill. 2004, Assoc. d’environnement du Val de Seine, n° 03-1841 ; T.A.<br />
82
Versailles, 8 juill. 2004, M. Ferrier, n° 03-1832) [voir fiche 14 : Application anticipée des dispositions du projet<br />
de P.P.R.].<br />
83
CHAPITRE 6 : EFFETS DU P.P.R.<br />
84
I. - Annexion au P.L.U.<br />
II. - Modification du P.L.U.<br />
I. - ANNEXION AU P.L.U. (2000)<br />
FICHE 20 : EFFETS DU P.P.R. SUR LES DOCUMENTS D’URBANISME<br />
SOMMAIRE<br />
COMMENTAIRE<br />
L’article L. 126-1 du code de l’urbanisme prévoit que les Plans Locaux d’Urbanisme (P.L.U.) doivent<br />
comporter, en annexe, les servitudes d’utilité publique affectant l’utilisation du sol. Or, un P.P.R. approuvé vaut<br />
servitude d’utilité publique selon l’article L. 562-4 du code de l’environnement. Son annexion au P.L.U. est, par<br />
conséquent, obligatoire (C.E., 14 mars 2003, Assoc. Syndicale du lotissement des rives du Rhône, n° 235421 ;<br />
C.A.A. Nantes, 20 juin 2006, Assoc. Hastings Saint Nicolas, n° 02NT01028 ; C.A.A. Marseille, 3 mars 2011,<br />
Préfet de Haute-Corse, n° 09MA00618 ; T.A. Poitiers, 27 janv. 2005, Cne de la Tremblade et indivision Chaillé,<br />
n° 0302296).<br />
Un P.P.R. institue donc des servitudes d’utilité publique affectant l’utilisation du sol mais ce document ne peut<br />
pour autant être regardé comme traduisant un parti d’urbanisation et ne peut, dès lors, tenir lieu de P.L.U. ou de<br />
carte communale (C.A.A. Marseille, 5 juin 2009, M. Marc X., n° 07MA02458). Un P.P.R. permet d’imposer aux<br />
communes des règles notamment en matière de constructibilité mais il n’a ni pour objet ni pour effet de tenir lieu<br />
de P.L.U. (C.A.A. Marseille, 31 mars 2011, M. Jean-Michel B., n° 09MA01299).<br />
L’annexion du P.P.R. au P.L.U. revêt une importance toute particulière dans la mesure où l’article L. 126-1 du<br />
code de l’urbanisme prévoit que, dans le délai d’un an à compter de leur institution, seules les servitudes<br />
annexées au P.L.U. pourront être opposées aux demandes d’occupation du sol (C.E., 19 nov. 2010, Ministre<br />
d’Etat, ministre de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer, n° 331640).<br />
Afin de pallier une éventuelle inaction de la commune en la matière, l’article L. 126-1 du code de l’urbanisme<br />
fait obligation au préfet de mettre en demeure le maire (ou le président de l’établissement public compétent)<br />
d’annexer le P.P.R. au P.L.U.. Si cette mise en demeure n’est pas suivie d’effets dans un délai de trois mois, le<br />
préfet procède d’office à l’annexion.<br />
Conformément à l’article R. 126-2 du code de l’urbanisme, l’annexion du P.P.R. au P.L.U. fait l’objet de l’arrêté<br />
de mise à jour prévu par l’article R. 123-22 du même code.<br />
Lorsqu’il n’existe pas de P.L.U., les servitudes d’utilité publique sont applicables de plein droit.<br />
II. - MODIFICATION DU P.L.U. (2001)<br />
La mise en conformité du P.L.U. liée à l’intervention d’un P.P.R. approuvé et annexé n’est désormais plus<br />
obligatoire car la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains a<br />
modifié l’article L. 123-1 du code de l’urbanisme (suppression de l’obligation de respecter les servitudes d’utilité<br />
publique affectant l’utilisation du sol).<br />
Une commune n’est donc pas tenue de modifier son P.L.U. pour tenir compte de l’approbation d’un P.P.R. (C.E.,<br />
14 mars 2003, Assoc. Syndicale du lotissement des rives du Rhône, n° 235421 ; C.A.A. Nantes, 10 oct. 2006,<br />
Cne de Mazé, n° 05NT01868). Toutefois, il est généralement préférable qu’une commune « adapte » son P.L.U.<br />
aux prescriptions d’un P.P.R..<br />
85
En effet, en cas de contradiction entre les dispositions d’un règlement d’un P.L.U. et les dispositions d’un P.P.R.<br />
annexé, ce sont les dispositions du P.P.R. qui prévalent sur celles du P.L.U. (C.A.A. Bordeaux, 30 juin 2008, SA<br />
La Forêt, n° 05BX01830 ; T.A. Poitiers, 27 janv. 2005, Cne de la Tremblade et indivision Chaillé, n° 0302296 ;<br />
T.A. Poitiers, 12 mai 2005, Mme Bricou, n° 0401246).<br />
Le fait pour une commune de s’ « approprier » les dispositions d’un P.P.R. en révisant son document<br />
d’urbanisme offre la possibilité à un particulier d’invoquer l’illégalité des dispositions du P.P.R. qui ont fondé<br />
cette révision (C.A.A. Lyon, 30 juill. 2007, Mme Paule X, n° 06LY01973 : en l’espèce, les auteurs de la révision<br />
du P.O.S. avaient retenu purement et simplement la délimitation de la zone rouge du P.P.R. pour définir les<br />
zones de risques du P.O.S.).<br />
86
I. - Sanctions administratives<br />
II. - Sanctions pénales<br />
III. - Sanctions assurantielles<br />
FICHE 21 : SANCTIONS ATTACHEES AU NON-RESPECT DU P.P.R.<br />
SOMMAIRE<br />
A. - Exception légale à la garantie catastrophe naturelle<br />
B. - Dérogation exceptionnelle à la garantie catastrophes naturelles<br />
I. - SANCTIONS ADMINISTRATIVES (2100)<br />
COMMENTAIRE<br />
Lorsqu’en application de l’article L. 562-1-III du code de l’environnement, le préfet a rendu obligatoire la<br />
réalisation de mesures de prévention, de protection et de sauvegarde et des mesures relatives aux biens et<br />
activités existants [voir fiche 19 : Règlement du P.P.R.], et que les personnes auxquelles incombait la réalisation<br />
de ces mesures ne s’y sont pas conformées dans le délai prescrit, le préfet peut, après une mise en demeure restée<br />
sans effet, ordonner la réalisation de ces mesures aux frais du propriétaire, de l’exploitant ou de l’utilisateur<br />
concerné.<br />
II. - SANCTIONS PENALES (2101)<br />
L’article L. 562-5 du code de l’environnement envisage deux types de situations susceptibles d’entraîner les<br />
sanctions prévues à l’article L. 480-4 du code de l’urbanisme :<br />
- le fait de construire ou d’aménager un terrain dans une zone interdite par un P.P.R. approuvé ;<br />
- le fait de ne pas respecter les conditions de réalisation, d’utilisation ou d’exploitation prescrites par le<br />
P.P.R..<br />
Le régime de ces infractions relève très largement des dispositions du code de l’urbanisme [voir fiche 59 :<br />
Responsabilité pénale : infractions aux obligations préventives].<br />
L’amende susceptible d’être prononcée en cas d’infraction est comprise entre 1 200 euros et un montant qui ne<br />
peut excéder :<br />
- une somme égale à 6000 euros par mètre carré de surface construite, démolie ou rendue inutilisable<br />
dans le cas de construction d’une surface de plancher ;<br />
- un montant de 300 000 euros dans les autres cas.<br />
En outre, en cas de récidive, la peine d’amende peut être complétée par un emprisonnement de six mois.<br />
Selon l’article L. 480-14 du code de l’urbanisme, la commune ou l’E.P.C.I. compétent en matière de plan local<br />
d’urbanisme peut saisir le tribunal de grande instance en vue notamment de faire ordonner la démolition ou la<br />
mise en conformité d’un ouvrage édifié sans autorisation (ou en méconnaissance de cette autorisation) dans un<br />
secteur soumis à des risques naturels prévisibles.<br />
87
Par ailleurs, un régime spécifique de sanction existe en cas de non-respect de l’obligation de débroussailler<br />
imposée par un P.P.R.. En effet, l’article L. 163-5 du code forestier affirme que le maire ou le préfet peut mettre<br />
en demeure les propriétaires d’exécuter ces travaux de débroussaillement ou de maintien en état débroussaillé<br />
dans un délai déterminé. A l’expiration de ce délai, les propriétaires qui n’ont pas procédé aux travaux prescrits<br />
sont passibles d’une amende qui ne peut excéder 30 euros par mètre carré soumis à l’obligation de<br />
débroussaillement [voir fiche 43 : Incendie de forêt].<br />
Enfin, la violation délibérée des prescriptions d’un P.P.R. est susceptible d’engager la responsabilité du<br />
contrevenant pour mise en danger délibérée de la personne d’autrui ou, selon les conséquences dommageables,<br />
pour homicide ou blessures involontaires [voir fiche 59 : Responsabilité pénale : infractions aux obligations<br />
préventives].<br />
III. - SANCTIONS ASSURANTIELLES (2102)<br />
A. - Exception légale à la garantie catastrophe naturelle (2103)<br />
Selon l’article L. 125-6 du code des assurances, un assureur n’est pas tenu de garantir son assuré contre les effets<br />
des catastrophes naturelles [voir fiche 61 : Garantie assurantielle catastrophes naturelles] s’agissant :<br />
- des biens et activités situés sur des terrains classés inconstructibles par un P.P.R. (sauf pour les biens<br />
et activités existant avant la publication du P.P.R.) ;<br />
- des biens construits et des activités exercées en violation des règles administratives en vigueur lors de<br />
leur implantation et tendant à prévenir les dommages causés par une catastrophe naturelle.<br />
Les entreprises d’assurance ne peuvent toutefois se soustraire à cette obligation que lors de la conclusion initiale<br />
ou du renouvellement du contrat.<br />
B. - Dérogation exceptionnelle à la garantie catastrophes naturelles (2104)<br />
En outre, la garantie obligatoire due par l’assureur peut, de façon exceptionnelle, sur décision du bureau central<br />
de tarification, excepter certains biens mentionnés au contrat d’assurance ou opérer des abattements différents de<br />
ceux fixés dans les clauses types lorsque plusieurs conditions sont réunies :<br />
- les biens et activités doivent être situés sur des terrains couverts par un P.P.R. ;<br />
- le propriétaire ou l’exploitant ne se conforme pas, dans un délai de cinq ans, aux mesures de<br />
prévention, de précaution et de sauvegarde prescrites par un P.P.R. pour les biens et activités existants à<br />
la date d’approbation du plan (C. envir., art. L. 562-1-4°).<br />
Le préfet ou le président de la caisse centrale de réassurance peuvent saisir ce bureau central de tarification<br />
lorsqu’ils estiment que les conditions dans lesquelles un bien (ou une activité) bénéficie de la garantie prévue de<br />
l’article L. 125-1 du code des assurances leur paraissent injustifiées eu égard :<br />
- au comportement de l’assuré ;<br />
- à l’absence de toute mesure de précaution de nature à réduire la vulnérabilité de ce bien ou de cette<br />
activité.<br />
Dans ces deux derniers cas de figure, le bureau central de tarification applique à l’indemnité des abattements<br />
spéciaux pour tenir compte des manquements de l’assuré.<br />
En outre, la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 pour la modernisation de la sécurité civile a inséré un nouvel article<br />
L. 122-8 dans le code des assurances destiné à responsabiliser les assurés qui n’ont pas respecté leurs obligations<br />
de débroussaillement. En effet, lorsque les dommages sont la conséquence d’un incendie de forêt, l’assureur peut<br />
appliquer une franchise supplémentaire à son assuré s’il est établi que celui-ci n’a pas respecté ses obligations de<br />
débroussaillement. Le montant de cette franchise supplémentaire ne peut toutefois excéder 5 000 euros.<br />
88
CHAPITRE 7 : CONTENTIEUX DU P.P.R.<br />
89
I. - Notification préalable des recours<br />
FICHE 22 : RECEVABILITE DES RECOURS CONTRE LE P.P.R.<br />
SOMMAIRE<br />
II. - Inopposabilité des dispositions d’urbanisme postérieures à un refus illégal d’autorisation d’urbanisme<br />
III. - Exception d’illégalité pour vice de forme ou de procédure et P.P.R.<br />
IV. - Intérêt à agir<br />
COMMENTAIRE<br />
Sur l’obligation de recours à un avocat voir : C.A.A. Marseille, 8 fév. 2008, M Jean-François X., n° 07MA01568<br />
I. - NOTIFICATION PREALABLE DES RECOURS (2200)<br />
L’ancien article R. 600-1 du code de l’urbanisme imposait à l’auteur d’un recours contentieux à l’encontre d’un<br />
document d’urbanisme de notifier son recours à l’auteur de la décision (le préfet s’agissant des P.P.R.).<br />
L’absence de cette formalité entraînait l’irrecevabilité de la requête.<br />
Dans un avis du 3 décembre 2001 (C.E., 3 déc. 2001, SCI des 2 et 4 rue de la Poissonnerie et autres, n° 236910)<br />
le Conseil d’Etat a estimé que les P.P.R. appartenaient à la catégorie des « documents d’urbanisme », entrant par<br />
conséquent dans le champ d’application de l’obligation de notification prévue à l’article R. 600-1 du code de<br />
l’urbanisme. La jurisprudence a donc appliqué ce principe, facteur d’irrecevabilité des recours, aux P.P.R.<br />
(C.A.A. Bordeaux, 9 janv. 2004, M. Segueilha, n° 02BX02084 ; C.A.A. Marseille, 19 mai 2005, Min. de<br />
l’aménagement du territoire et de l’environnement, n° 01MA02118). Cette formalité s’imposait également dans<br />
le cadre des recours dirigés en appel contre des décisions juridictionnelles portant sur des documents<br />
d’urbanisme (C.A.A. Bordeaux, 9 janv. 2004, M. Segueilha, n° 02BX02084 ; C.A.A. Douai, 4 mars 2004,<br />
Unicem Picardie, n° 02DA00219 ; C.A.A. Paris, 22 mars 2007, S.C.I. dix sept berges, n° 06PA00971).<br />
La réforme du code de l’urbanisme (issue du décret nº 2007-18 du 5 janvier 2007 en vigueur le 1 er octobre 2007)<br />
a profondément modifié cette règle de notification. En effet, le nouvel article R. 600-1 du code de l’urbanisme ne<br />
soumet plus à obligation de notification les recours contentieux à l’encontre des documents d’urbanisme (cet<br />
article ne vise plus que les autorisations d’urbanisme).<br />
Par conséquent, les recours contentieux à l’encontre d’un P.P.R. introduits à partir du 1 er juillet 2007 ne sont plus<br />
soumis à l’obligation de notification préalable au préfet (T.A. Montpellier, 9 mars 2009, M. et Mme Jacques A.,<br />
n° 07-03993).<br />
II. - INOPPOSABILITE DES DISPOSITIONS D’URBANISME POSTERIEURES A UN REFUS<br />
ILLEGAL D’AUTORISATION D’URBANISME (2201)<br />
Selon l’article L. 600-2 du code de l’urbanisme, le pétitionnaire d’une autorisation d’urbanisme qui a bénéficié<br />
de l’annulation contentieuse d’un refus de sa demande d’autorisation ne peut se voir opposer, lorsqu’il<br />
renouvelle sa demande, des dispositions d’urbanisme intervenues après cette annulation.<br />
Un avis du Conseil d’Etat du 12 juin 2002 (C.E., 12 juin 2002, Préfet de la Charente maritime, n° 244634) a<br />
décidé que les dispositions du règlement d’un P.P.R. relatives à l’occupation ou à l’utilisation du sol, qu’elles<br />
soient ou non incorporées au P.L.U., constituent des « dispositions d’urbanisme » entrant dans le champ<br />
d’application de l’article L. 600-2 du code de l’urbanisme.<br />
Il a été fait usage de cette jurisprudence dans le cas d’un P.P.R. dont les dispositions rendues immédiatement<br />
opposables n’ont pu faire obstacle à la délivrance d’un permis de construire dans une zone classée<br />
90
inconstructible, dans la mesure où, ce permis ayant été précédemment refusé et ce refus ayant été annulé par le<br />
tribunal administratif, ces dispositions étaient entrées en vigueur postérieurement à cette annulation. Dans le cas<br />
d’espèce cependant, le préfet avait également invoqué dans le cadre de son déféré le motif général tiré de<br />
l’atteinte à la sécurité publique sur le fondement de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme, motif qui a pu être<br />
retenu par la juridiction administrative pour annuler le permis délivré (C.A.A. Bordeaux, 4 nov. 2004, M. Bruno<br />
X, n° 02BX00258, sol. confirmée : C.E., 16 fév. 2007, M. Bruno A, n° 276363).<br />
III. - EXCEPTION D’ILLEGALITE POUR VICE DE FORME OU DE PROCEDURE ET P.P.R. (2202)<br />
Dans un arrêt du 31 août 2006, la cour administrative de Nantes a affirmé que les P.P.R. étaient des documents<br />
d’urbanisme tenant lieu de plan d’occupation des sols ou de plan local d’urbanisme au sens des dispositions de<br />
l’article L. 600-1 du code de l’urbanisme (C.A.A. Nantes, 31 août 2006, Société arboricole et fruitière de<br />
l’Agenais, n° 04BX00807). Cette position vient d’être confirmée par le Conseil d’Etat dans un arrêt du 30<br />
décembre 2011 (C.E., 30 déc. 2011, M. Gérard B., n° 324310).<br />
Or, selon cet article L. 600-1 du code de l’urbanisme, l’illégalité pour vice de forme ou de procédure des<br />
documents d’urbanisme ne peut pas être invoquée par voie d’exception après l’expiration d’un délai de six mois<br />
à compter de la prise d’effet du document.<br />
Pae conséquent, l’exception d’illégalité pour vice de forme ou de procédure à l’encontre d’un P.P.R. ne peut plus<br />
être invoquée six mois après l’approbation de ce document sauf lorsque le vice de forme concerne (C.E., 30 déc.<br />
2011, M. Gérard B., n° 324310) :<br />
- la méconnaissance substantielle ou la violation des règles de l’enquête publique ;<br />
- l’absence de la note de présentation ou des documents graphiques.<br />
Sur l’exception d’illégalité d’un P.P.R. invoqué à l’appui d’un recours contre un certificat d’urbanisme négatif<br />
voir : C.A.A. Marseille, 29 mai 2008, SCI DM5, n° 06MA00871 ; T.A. Nice, 20 mars 2008, M. Bernard X., n°<br />
06-04058 sol confirmée en appel : C.A.A. Marseille, 8 juill. 2010, M. Bernard A., n° 08MA02742).<br />
IV. - INTERET A AGIR (2203)<br />
Le juge administratif s’assure que les requérants disposent d’un intérêt à agir pour contester la légalité d’un<br />
P.P.R.. Il vérifie notamment que le statut des associations leur permettent de contester la légalité d’un P.P.R.<br />
(C.A.A. Marseille, 7 mai 2010, Assoc. Palavasienne pour la diversification des activités économiques et la<br />
protection de l’environnement, n° 08MA01815).<br />
Tel n’est pas le cas s’agissant d’une association dont le champ d’action n’est pas limité géographiquement et qui<br />
ne peut en conséquence contester la légalité d’un P.P.R. dont la portée est strictement locale (C.A.A. de<br />
Bordeaux, 5 fév. 2009, Assoc. non aux constructions en zones inondables ou non assistance à personnes en<br />
danger, n° 07BX01516).<br />
91
I. - Référé suspension<br />
FICHE 23 : PROCEDURES D’URGENCE APPLIQUEES AU P.P.R.<br />
A. - Condition de mise en œuvre<br />
B. - Procédure<br />
II. - Référé expertise<br />
SOMMAIRE<br />
1. - Appréciation de l’urgence<br />
2. - Doute sérieux quant à la légalité de la décision<br />
III. - Sursis à l’exécution d’un jugement<br />
I. - REFERE SUSPENSION (2300)<br />
A. - Conditions de mise en œuvre (2301)<br />
COMMENTAIRE<br />
Lorsqu’une décision administrative fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés<br />
est susceptible d’ordonner la suspension de l’exécution de cette décision (ou de certains de ses effets). Il suffit<br />
qu’il soit saisi d’une demande en ce sens et que deux conditions soient réunies (C. de justice administrative, art.<br />
L. 521-1) :<br />
- l’urgence doit justifier cette suspension ;<br />
- un doute sérieux doit exister quant à la légalité de la décision.<br />
Il existe en outre une procédure de référé spécifique instituée par l’article L. 123-16 du code de l’environnement.<br />
Selon cet article, lorsqu’un P.P.R. est approuvé malgré les conclusions défavorables du commissaire enquêteur<br />
ou de la commission d’enquête, le requérant doit simplement prouver qu’il existe un doute sérieux sur la légalité<br />
de la décision. Il n’est pas obligé de rapporter la preuve de l’urgence (T.A. Nîmes, 7 oct. 2008, M. et Mme X., n°<br />
08-01707 ; T.A. Nîmes, 16 août 2010, Cne de Roaix, n° 09-03327).<br />
1. - Appréciation de l’urgence (2302)<br />
Selon l’article R. 522-1 du code de justice administrative, la requête doit justifier l’urgence de l’affaire.<br />
L’urgence exige que soit prononcée la suspension d’un acte administratif, lorsque l’exécution de cet acte porte<br />
atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate :<br />
- à un intérêt public ;<br />
- à la situation du requérant ou aux intérêts qu’il entend défendre.<br />
Ainsi, l’atteinte portée au développement urbain d’une commune résultant de l’application anticipée d’un P.P.R.,<br />
du fait des limitations apportées à la constructibilité de terrains voués à une urbanisation future, n’est pas de<br />
nature à caractériser cette situation d’urgence (T.A. Montpellier, 16 déc. 2003, Cne de Narbonne, n° 03-05406).<br />
L’illégalité présumée d’un P.P.R. ne caractérise pas en soi une situation d’urgence de nature à justifier la<br />
suspension de l’arrêté approuvant ce P.P.R. (T.A. Montpellier, 8 mars 2004, Cne de Saillagouse, n° 04-00937 ;<br />
T.A. Rennes, 23 janv. 2006, Assoc. Inter cantonale pour une participation active de tous les citoyens à la<br />
92
démocratie locale, n° 05-05330 : le fait que l’entrée en vigueur du P.P.R. soit de nature à avoir un impact sur les<br />
éventuelles autorisations d’urbanisme délivrées dans le futur ne constitue pas une situation d’urgence).<br />
Une commune ne peut utilement invoquer l’urgence à suspendre un arrêté prescrivant une enquête publique<br />
portant sur un projet de P.P.R. car cette décision n’emporte pas d’effet légal ou réglementaire sur les opérations<br />
et procédures d’urbanisme ou d’aménagement en cours sur le territoire communal (T.A. Montpellier, 11 janv.<br />
2004, Cne de Barcares, n° 04-00045).<br />
2. - Doute sérieux quant à la légalité de la décision (2303)<br />
La requête doit contenir l’exposé, au moins sommaire, des faits et moyens de nature à créer un doute sérieux<br />
quant à la légalité de la décision (C. de justice administrative, art. R. 522-1).<br />
B. - Procédure (2304)<br />
Le juge des référés doit se prononcer au terme d’une procédure contradictoire écrite ou orale (C. de justice<br />
administrative, art. L. 522-1).<br />
Toutefois, lorsque la demande ne présente pas de caractère d’urgence ou qu’il apparaît qu’elle est irrecevable, le<br />
juge des référés peut rejeter cette demande par une ordonnance motivée sans devoir procéder au débat<br />
contradictoire évoqué précédemment (C. de justice administrative, art. L. 522-3 : T.A. Montpellier, 8 mars 2004,<br />
Cne de Saillagouse, n° 04-00937 ; T.A. Montpellier, 11 janv. 2004, Cne de Barcares, n° 04-00045 ; T.A.<br />
Montpellier, 16 déc. 2003, Cne de Narbonne, n° 03-05406).<br />
Lorsque la suspension de la décision administrative est prononcée, il doit être statué sur la requête en annulation<br />
ou en réformation de la décision administrative dans les meilleurs délais. La suspension prend fin au plus tard<br />
lorsqu’il est statué sur cette requête.<br />
II. - REFERE EXPERTISE (2305)<br />
Aux termes de l’article R. 532-1 du code de justice administrative, le juge des référés peut prescrire toute mesure<br />
utile d’expertise ou d’instruction. Contrairement au référé suspension évoquée précédemment, cette décision du<br />
juge des référés peut intervenir en l’absence de décision administrative préalable.<br />
Ce type d’expertise est régulièrement sollicité par les requérants afin d’établir le degré d’exposition de leur<br />
terrain à un risque naturel. Ainsi, un particulier dont le permis de construire avait été refusé, au motif que la<br />
construction projetée était située à l’intérieur de la zone de risque fort d’inondation d’un P.P.R., a sollicité et<br />
obtenu une telle expertise. Le juge administratif a en effet considéré que la mise en place d’une digue de<br />
protection, les travaux entrepris et le fait que le terrain n’avait jamais été submergé par les eaux démontrait le<br />
caractère utile de l’expertise (C.A.A. Marseille, 20 sept. 2004, M. Gandolfo X, n° 00MA01451). En revanche, la<br />
demande d’expertise est rejetée lorsque le juge la considère inutile pour le règlement d’un litige principal<br />
(C.A.A. Nantes, 30 juin 2009, Mlle Florence R., n° 08NT02375). Cette utilité est appréciée en tenant compte<br />
notamment de l’existence d’une perspective contentieuse recevable, des possibilités ouvertes au demandeur pour<br />
arriver au même résultat par d’autres moyens, de l’intérêt de la mesure pour le contentieux né ou à venir (C.A.A.<br />
Marseille, 10 sept. 2008, Cne de Vico, n° 06MA02154).<br />
Cette expertise doit porter sur des questions de fait (caractère inondable ou non d’une parcelle, etc.) et non sur<br />
des questions de droit (C.A.A. Lyon, 3 avr. 2001, Cne d’Ampuis, n° 99LY02988).<br />
En outre, le juge des référés ne peut statuer que dans la limite des conclusions qui lui sont soumises. Il ne peut<br />
donc pas ordonner à un préfet de rendre immédiatement opposable un P.P.R. (mesure d’instruction au sens de<br />
l’article R. 532-1 du code de justice administrative) alors que le requérant avait simplement sollicité une<br />
suspension de la décision administrative (référé suspension analysé précédemment) (C.E., 29 juill. 2002, Min. de<br />
l’équipement, des transports et du logement, n° 244754).<br />
III. - SURSIS A L’EXECUTION D’UN JUGEMENT (2306)<br />
93
Selon l’article R. 811-15 du code de justice administrative, à l’occasion d’un recours en appel contre un<br />
jugement de tribunal administratif, l’appelant peut demander le sursis à l’exécution de ce jugement.<br />
Il est fait droit à cette demande, à condition que les moyens invoqués par l’appelant paraissent sérieux et de<br />
nature à justifier, outre l’annulation ou la réformation du jugement attaqué, le rejet des conclusions à fin<br />
d’annulation accueillis par ce jugement (C.A.A. Marseille, 1 er juin 2006, Ministre de l’écologie et du<br />
développement durable, n° 05MA03109).<br />
Ainsi a été prononcé le sursis de l’exécution du jugement d’un tribunal administratif annulant certaines<br />
dispositions d’un P.P.R. appliqué par anticipation (C.A.A. Versailles, 5 juill. 2005, Min. de l’écologie et du<br />
développement durable, n° 04VE03587, sol. confirmée : C.E., 24 juill. 2006, Cne d’Andresy-en-Yvelines et<br />
autres, n° 283297).<br />
94
I. - Indemnisation au titre des servitudes d’urbanisme<br />
FICHE 24 : INDEMNISATION DU P.P.R.<br />
SOMMAIRE<br />
II. - Indemnisation au titre des servitudes d’utilité publique<br />
III. - Indemnisation au titre de l’illégalité du P.P.R.<br />
COMMENTAIRE<br />
I. - INDEMNISATION AU TITRE DES SERVITUDES D’URBANISME (2400)<br />
L’article L. 160-5 du code de l’urbanisme définit le régime d’indemnisation des servitudes instituées en<br />
application du code de l’urbanisme. Ces servitudes sont en principe non indemnisables mais deux exceptions<br />
sont prévues :<br />
- lorsque la servitude d’urbanisme porte une atteinte à des droits acquis ;<br />
- lorsqu’il résulte de la servitude une modification de l’état antérieur des lieux déterminant un dommage<br />
direct, matériel et certain.<br />
Le P.P.R. valant servitude d’utilité publique et les servitudes instituées par ce document étant instituées en<br />
application du code de l’environnement et non du code de l’urbanisme, il ne relève donc pas des servitudes<br />
d’urbanisme indemnisables au titre de l’article L. 160-5 du code de l’urbanisme (C.E., 29 déc. 2004, Sté<br />
d’aménagement des coteaux de Saint-Blaine, n° 257804 ; C.A.A. Marseille, 19 mai 2005, S.C.I. Melanex, n°<br />
00MA01377 ; C.A.A Bordeaux, 4 juill. 2005, Assoc. de protection des habitants de la rive gauche du Tarn et M.<br />
Jean Echer, n° 02BX01095 ; C.A.A. Bordeaux, 30 juin 2008, EURL Entreprise Déola, n° 05BX01831).<br />
Un droit à réparation initialement reconnu sur ce fondement à la suite de l’instauration d’un périmètre de risques<br />
en application de l’ancien article R. 111-3 du code de l’urbanisme (valant désormais P.P.R.) qui frappait<br />
d’inconstructibilité des terrains ayant fait l’objet d’une autorisation de lotir antérieure (T.A. Montpellier, 20 nov.<br />
2003, S.C.I. Acropole, n° 97893) a finalement été écarté par la Cour administrative d’appel de Marseille qui<br />
reprend les arguments développés par le Conseil d’Etat dans son arrêt de principe du 29 décembre 2004 (C.A.A.<br />
Marseille, 13 avr. 2006, Ministre de l’écologie et du développement durable, n° 04MA00265).<br />
Ce principe de non-indemnisation des servitudes instituées par les P.P.R. sur le fondement de l’article L. 160-5<br />
du code de l’urbanisme a fait l’objet d’une demande tendant à obtenir le contrôle par le Conseil constitutionnel<br />
de la conformité de cet article du code de l’urbanisme aux droits et liberté garantis par la Constitution. En effet<br />
selon l’article 61-1 de la Constitution « lorsque, à l’occasion d’une instance en cours devant une juridiction, il est<br />
soutenu qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil<br />
constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d’État ou de la Cour de cassation».<br />
Dans un arrêt du 29 mars 2011, la Cour administrative d’appel de Marseille a refusé de transmettre cette question<br />
prioritaire de constitutionnalité au Conseil d’Etat en estimant que cette demande était étrangère au litige. En<br />
effet, il n’est pas possible d’invoquer l’inconstitutionnalité de l’article L. 160-5 du code de l’urbanisme dans un<br />
litige relatif à l’indemnisation de zones inconstructibles instituées par un P.P.R. dans la mesure où cet article du<br />
code de l’urbanisme ne peut être appliqué aux P.P.R. (C.A.A. Marseille, 29 mars 2011, Epoux M., n°<br />
09MA04511 ; voir également : T.A. Nice, 1 er oct. 2009, M. et Mme Michel M., n° 06-06836 sol. confirmée en<br />
appel : C.A.A. Marseille, 24 nov. 2011, M. et Mme Michel A., n° 09MA04511). La Cour administrative d’appel<br />
de Marseille se conforme ainsi à l’interprétation effectuée par le Conseil d’Etat dans l’arrêt du 29 décembre 2004<br />
Société d’aménagement des coteaux de Saint-Blaine quant à la non indemnisation des servitudes instituées par<br />
un P.P.R. sur le fondement de l’article L. 160-5 du code de l’urbanisme.<br />
95
II. - INDEMNISATION AU TITRE DES SERVITUDES D’UTILITE PUBLIQUE (2401)<br />
La jurisprudence constitutionnelle et administrative a établi que les servitudes d’utilité publique ne peuvent<br />
ouvrir droit à indemnisation, en l’absence de toute dispositions législative expresse, que dans le cas où il en<br />
découlerait pour les personnes concernées une charge spéciale et exorbitante hors de proportion avec l’objectif<br />
d’intérêt général poursuivi, au titre de la rupture de l’égalité devant les charges publiques.<br />
S’agissant des P.P.R., il a été jugé que le législateur a entendu en exclure l’indemnisation et faire supporter par<br />
les propriétaires concernés l’intégralité du préjudice résultant de l’inconstructibilité des terrains, qui résulte ellemême<br />
des risques naturels les menaçant, et que les servitudes qu’ils instituent, compte tenu de leur objectif de<br />
sécurité des populations et de l’étendue de leur périmètre territorial, ne font pas supporter à ces propriétaires une<br />
charge anormale et spéciale (C.E., 29 déc. 2004, Sté d’aménagement des coteaux de Saint-Blaine, n° 257804 ;<br />
C.A.A. Nancy, 10 avr. 2003, Sté d’aménagement des coteaux de Sainte-Blaine, n° 98NC00113 ; C.A.A. Nancy,<br />
10 avr. 2003, Sté Le Nid, n° 97NC02711 ; voir également : C.A.A. Marseille, 19 mai 2005, S.C.I. Melanex, n°<br />
00MA01377 ; C.A.A Bordeaux, 4 juill. 2005, Assoc. de protection des habitants de la rive gauche du Tarn et M.<br />
Jean Echer, n° 02BX01095 ; C.A.A. Bordeaux, 30 juin 2008, EURL Entreprise Deola, n° 05BX01831).<br />
III. - INDEMNISATION AU TITRE DE L’ILLEGALITE DU P.R.R. (2402)<br />
Peut ouvrir droit à réparation au profit des propriétaires intéressés l’annulation d’un permis de construire délivré<br />
sur un terrain dont le classement en zone constructible d’un P.E.R. a été déclaré illégal par le juge de l’excès de<br />
pouvoir. La faute que constitue la délivrance d’un tel permis incombe à l’autorité compétente, et engage donc en<br />
l’occurrence la responsabilité de la commune, qui sera néanmoins fondée à appeler l’Etat en garantie de sa<br />
condamnation, du fait de l’erreur de classement qu’il a commise et qui est à l’origine du permis fautif (CAA de<br />
Paris, 10 juin 2004, M et Mme Mihajlovic, n° 01PA02437) [S’agissant des différentes responsabilités du fait de<br />
l’absence de P.P.R., du retard dans l’élaboration ou des erreurs contenues dans un P.P.R. : voir fiche 53 :<br />
Responsabilité pour faute de l’administration].<br />
96
4. URBANISME<br />
97
CHAPITRE 8 : DOCUMENTS ET PROCEDURES D’URBANISME<br />
98
I. - Enoncé des principes généraux d’aménagement<br />
FICHE 25 : PRINCIPES GENERAUX D’AMENAGEMENT<br />
SOMMAIRE<br />
II. - Contrôle de la prise en compte des risques naturels par les documents d’urbanisme<br />
COMMENTAIRE<br />
I. - ENONCE DES PRINCIPES GENERAUX D’AMENAGEMENT (2500)<br />
L’article L. 121-1 3° du code de l’urbanisme énonce que les documents d’urbanisme : Schémas de COhérence<br />
Territoriale (S.C.O.T.), Plans Locaux d’Urbanisme (P.L.U.) et cartes communales déterminent les conditions<br />
permettant d’assurer notamment la prévention des risques naturels prévisibles. Par conséquent, l’absence de prise<br />
en compte des risques naturels par ces documents peut justifier leur annulation (C.A.A. Nancy, 23 mars 2006,<br />
Cne de Gambsheim, n° 04NC00376 : annulation de la révision d’un P.O.S. qui ne permet pas d’assurer la<br />
prévention du risque inondation).<br />
Dans le cadre du « porter à connaissance » (P.A.C.) prévu par l’article R. 121-1 du code de l’urbanisme, le préfet<br />
transmet aux communes et à leurs groupements les informations utiles à la prévention des risques naturels, qui<br />
doivent être prises en compte dans l’élaboration des documents d’urbanisme. L’article L. 121-2 du code de<br />
l’urbanisme prévoit en particulier que le préfet doit fournir aux communes ou à leurs groupements compétents<br />
les études techniques dont il dispose notamment en matière de prévention des risques.<br />
Le P.A.C. doit mentionner :<br />
- les risques majeurs faisant l’objet de projets d’intérêt général (P.I.G.) ;<br />
- toutes dispositions réglementaires ou servitudes en vigueur, visant à prévenir ces risques, en particulier<br />
les P.P.R. ;<br />
- tout document technique approprié, même non exécutoire (cartes d’aléas, cartes de risque, études de<br />
danger, etc.).<br />
Le fait de ne pas procéder à cette information constitue une faute susceptible d’engager la responsabilité de l’Etat<br />
(T.A. Clermont-Ferrand, 3 juill. 2007, Cne de Coubon, n° 05-2301. Ce jugement a toutefois été annulé en appel<br />
car si l’Etat avait commis une faute en ne délivrant pas à la commune une information plus précise lors des<br />
révisions du P.O.S., la commune avait pour sa part commise de graves imprudences de nature à exonérer l’Etat<br />
de sa responsabilité : C.A.A. Lyon, 29 juin 2010, Ministre de l’écologie, du développement et de l’aménagement<br />
durables, n° 07LY02063) [voir fiche 53 : Responsabilité pour faute de l’administration].<br />
II. - CONTROLE DE LA PRISE EN COMPTE DES RISQUES NATURELS PAR LES DOCUMENTS<br />
D’URBANISME (2501)<br />
La violation du principe édicté par l’article L. 121-1 3° du code de l’urbanisme (ancien article L. 121-10 du code<br />
de l’urbanisme) est souvent invoquée par les auteurs d’un recours contre un document d’urbanisme (S.C.O.T.,<br />
P.L.U./P.O.S., carte communale, ancien P.A.Z.).<br />
Le juge examine dans ce cas la compatibilité des orientations du document avec un tel principe (C.A.A.<br />
Marseille, 25 nov. 2004, Cne de La Croix-Valmer, n° 99MA01948 ; C.A.A. Marseille, 11 janv. 2007, Société du<br />
domaine de Valcros, n° 02MA00388 ; C.A.A. Marseille, 15 mai 2008, M. Henri Y., n° 05MA03253).<br />
Le tribunal administratif de Nice a ainsi jugé incompatible avec ce principe le P.O.S. modifié d’une commune,<br />
en raison de l’insuffisante prise en compte du risque d’inondation (T.A. Nice, 25 sept. 1997, Préfet des Alpes-<br />
Maritimes confirmé par C.A.A. Lyon, 26 fév. 2002, Cne de Mandelieu-la-Napoule, n° 96LY00117). De même,<br />
99
un P.O.S. doit être annulé lorsque le rapport de présentation de celui-ci se contente d’évoquer en quelques lignes<br />
le risque d’inondation sans analyser les conséquences du zonage au regard de ce risque (C.A.A. Marseille, 14<br />
juin 2007, Mme Alice X, n° 04MA02549).<br />
La révision d’un P.O.S. qui modifie de manière substantielle le périmètre des champs d’inondation et les<br />
conditions d’écoulement des eaux en portant atteinte à la sécurité publique des communes avoisinantes encourt<br />
également l’annulation pour violation des dispositions de l’article L. 121-1 3° du code de l’urbanisme (C.A.A.<br />
Nancy, 23 mars 2006, Cne de Gambsheim, n° 04NC00376). Il en est de même lorsqu’un P.L.U. ouvre à<br />
l’urbanisation des terrains situés dans des champs d’expansion des crues sans assurer la sécurité des personnes et<br />
des biens dans ce secteur (T.A. Dijon, 10 mai 2007, Cne de Joigny, n° 05-00959).<br />
Le respect des principes généraux d’aménagement s’applique également aux anciens plans d’aménagement de<br />
zone (T.A. Marseille, 10 juin 2004, Préfet des Hautes Alpes, n° 00-3941), désormais soumis au régime juridique<br />
applicable au P.L.U. depuis la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au<br />
renouvellement urbains.<br />
Ainsi, une Z.A.C. interdépartementale a-t-elle été déclarée, dans un premier temps, incompatible avec le principe<br />
édicté à l’article L. 121-1 du code de l’urbanisme, en raison de l’insuffisance des prescriptions dont était assortie<br />
l’autorisation des travaux dans la zone, pour réduire le risque d’inondation (T.A. Paris, 30 juin 1994, Assoc. de<br />
sauvegarde du cadre de vie Perreuxien). Cette décision a cependant été remise en cause après réexamen en appel<br />
des circonstances de l’espèce, les mesures prises pour prévenir les risques naturels ayant finalement été<br />
considérées comme adéquates et suffisantes (C.E., 28 juill. 2000, Agence foncière et technique de la région<br />
parisienne, n° 162569).<br />
En revanche, un plan d’aménagement de zone imprécis qui ne permet pas de déterminer les conditions dans<br />
lesquelles les risques naturels pouvaient être prévenus encourt l’annulation (C.E., 15 mars 1999, Cne du<br />
François, n° 132492).<br />
100
I. - Elaboration<br />
II. - Contenu<br />
III. - Effets<br />
FICHE 26 : SCHEMA DE COHERENCE TERRITORIALE (S.C.O.T.)<br />
SOMMAIRE<br />
COMMENTAIRE<br />
Les Schémas Directeurs (S.D.) ont été remplacés par les Schémas de COhérence Territoriale (S.C.O.T.) par la loi<br />
n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains. Les S.D. approuvés<br />
avant l’entrée en vigueur de la loi du 13 décembre 2000 sont soumis au régime juridique des S.C.O.T. (C. urb.,<br />
art. L. 122-18). Ils demeurent applicables jusqu’à leur prochaine révision et ont les mêmes effets que les<br />
S.C.O.T. (C.A.A. Douai, 22 avr. 2010, Cne du Bec-Thomas, n° 09DA00558).<br />
Par ailleurs, la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement est venue<br />
compléter le régime juridique applicable à ces documents (sur les conditions d’entrée en vigueur des nouvelles<br />
dispositions voir : art 17 VIII de la loi du 12 juillet 2010).<br />
I. - ELABORATION (2600)<br />
Un S.C.O.T. est élaboré à l’initiative des communes ou de leurs groupements compétents (C. urb., art. L. 122-3).<br />
S’agissant des risques naturels, l’élaboration des S.C.O.T. permet d’analyser de manière supracommunale les<br />
problèmes liés à la sécurité des biens et des personnes. Cette analyse s’opère dans le cadre de l’étude des risques<br />
existants et de leurs modes de manifestation en fonction de l’évolution des territoires concernés.<br />
Les services de l’État jouent un rôle important au stade de l’élaboration du S.C.O.T. en transmettant les<br />
informations nécessaires à l’élaboration du document, dans le cadre du « porter à connaissance » [voir fiche 25 :<br />
Principes généraux d’aménagement].<br />
II. - CONTENU (2601)<br />
L’article L. 122-1-1 du code de l’urbanisme prévoit que le S.C.O.T. comprend un rapport de présentation, un<br />
Projet d’Aménagement et de Développement Durable (P.A.D.D.) et un document d’orientation générale et<br />
d’objectifs, chacun de ces éléments pouvant comprendre un ou plusieurs documents graphiques.<br />
Le rapport de présentation permet notamment de mentionner l’existence de risques naturels et les documents<br />
graphiques de préciser leur localisation. Ainsi, lorsqu’un rapport fait état de risques naturels, ceux-ci doivent être<br />
retranscrits dans les documents graphiques du S.C.O.T., sous peine d’annulation de celui-ci (C.A.A. Paris, 23<br />
juin 1998, Synd. intercommunal d’études et de programmation pour la révision du schéma directeur des Deux-<br />
Morins, n° 97PA00584).<br />
Dans le respect des orientations définies par le P.A.G.D., le document d’orientation et d’objectifs définit<br />
notamment les principes de prévention des risques (C. urb., art. L. 122-1-4).<br />
Sur le fond, le juge exerce un contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation sur les S.C.O.T.. A ainsi été entaché<br />
d’une erreur manifeste d’appréciation le Schéma Directeur (ancien S.C.O.T.) qui ne faisait apparaître aucune des<br />
zones soumises à des risques naturels d’inondation comme espaces à protéger et qui y autorisait l’urbanisation<br />
(T.A. Nice, 6 mars 1996, Com. de Sauvegarde du Port Vauban et autres, n° 94-3533).<br />
III. - EFFETS (2602)<br />
101
Les S.C.O.T. ne sont pas directement opposables aux autorisations d’occupation du sol. En revanche, l’article L.<br />
122-1-15 du code de l’urbanisme prévoit que doivent être compatibles avec le document d’orientation et<br />
d’objectifs des S.C.O.T. ainsi qu’avec les schémas de secteur (qui détaillent et précisent le cas échéant le<br />
contenu du S.C.O.T.) :<br />
- les Programmes Locaux de l’Habitat (P.L.H.) ;<br />
- les Plans de Déplacements Urbains (P.D.U.) ;<br />
- les Schémas de Développement Commercial (S.D.C.) ;<br />
- les Plans Locaux d’Urbanisme (P.L.U.) ;<br />
- les Plans de Sauvegarde et de Mise en Valeur (P.S.M.V.) ;<br />
- les cartes communales ;<br />
- les périmètres d’intervention définis par les départements pour la mise en œuvre d’une politique de<br />
protection et de mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains ;<br />
- les opérations foncières et les opérations d’aménagement.<br />
Par ailleurs, le juge administratif a été régulièrement amené à vérifier la compatibilité d’un Plan d’Occupation<br />
des Sols (P.O.S.) avec un Schéma Directeur (S.D.) dans le cadre d’un recours contentieux à l’encontre d’un<br />
P.O.S.. Il peut en être de même s’agissant du contentieux entre les P.L.U. [voir fiche 27 : Plan Local<br />
d’Urbanisme (P.L.U.)] et les S.C.O.T..<br />
Enfin, les règles d’aménagement du territoire établies par le S.C.O.T. doivent être prises en compte dans les<br />
orientations des schémas départementaux de prévention des risques naturels prévus par l’article L. 565-2 du code<br />
de l’environnement [voir fiche 6: Schémas de prévention des risques naturels].<br />
Les S.C.O.T. doivent quant à eux être compatibles avec (C. urb., art. L. 121-1-12 et L. 121-1-13) :<br />
- les directives de protection et de mise en valeur des paysages ;<br />
- les chartes des parcs naturels régionaux et des parcs nationaux ;<br />
- les orientations fondamentales d’une gestion équilibrée de la ressource en eau et les objectifs de<br />
qualité et de quantité des eaux définis par les Schémas Directeurs d’Aménagement et de Gestion des<br />
Eaux (S.D.A.G.E.) ;<br />
- les objectifs de protection définis par les Schémas d’Aménagement et de Gestion des Eaux<br />
(S.A.G.E.) ;<br />
- les objectifs de gestion des risques d’inondation, les orientations fondamentales et certaines<br />
dispositions définis par les Plans de Gestion des Risques d’Inondation (P.G.R.I.) [voir fiche 9 : Plan de<br />
Gestion des Risques d’Inondation].<br />
102
I. - Élaboration du P.L.U.<br />
II. - Contenu du P.L.U.<br />
A. - Rapport de présentation<br />
B. - Documents graphiques et règlement<br />
FICHE 27 : PLAN LOCAL D’URBANISME (P.L.U.)<br />
SOMMAIRE<br />
1. - Zonage résultant des documents graphiques<br />
2. - Prescriptions réglementaires<br />
III. - Modification et révision du P.L.U.<br />
A. - Choix entre modification et révision du P.L.U.<br />
B. - Contrôle du contenu de la modification ou de la révision<br />
IV. - Plan d’Aménagement de Zone (P.A.Z.)<br />
COMMENTAIRE<br />
Les Plans d’Occupation des Sols (P.O.S.), document de planification de l’urbanisme communal ou<br />
intercommunal, ont été remplacés par les Plans Locaux d’Urbanisme (P.L.U.) par la loi n° 2000-1208 du<br />
13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains. Les P.O.S. antérieurs à l’entrée en<br />
vigueur de la loi demeurent applicables et la loi les soumet désormais au même régime juridique que les<br />
nouveaux P.L.U. (C. urb., art. L. 123-19).<br />
I. - ÉLABORATION DU P.L.U. (2700)<br />
Le P.L.U. est élaboré à l’initiative et sous la responsabilité soit (C. urb., art. L. 123-6) :<br />
- de l’Etablissement Public de Coopération Intercommunale (E.P.C.I.) lorsqu’il est doté de la<br />
compétence en matière de plan local d’urbanisme, en concertation avec les communes membres ;<br />
- de la commune dans les autres cas.<br />
A l’initiative du président de l’E.P.C.I. ou du maire ou à la demande du préfet, l’Etat est associé à l’élaboration<br />
du P.L.U. par le biais de ses services déconcentrés (C. urb., art. L. 123-7). Par ailleurs, dans le cadre du « porter<br />
à connaissance », le préfet et ses services doivent transmettre à l’autorité communale les informations<br />
nécessaires à l’élaboration du P.L.U. [voir fiche 25 : Principes généraux d’aménagement].<br />
A compter de la publication de la délibération prescrivant l’élaboration d’un P.L.U., l’autorité compétente peut<br />
décider de surseoir à statuer sur les demandes d’autorisation concernant des constructions, installations ou<br />
opérations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l’exécution du futur plan (C. urb., art.<br />
L. 123-6).<br />
Cette faculté peut notamment être utilisée afin de suspendre la délivrance d’un permis de construire dans un<br />
secteur boisé qui serait de nature à accroître le risque d’incendie induit par la présence de toute construction et à<br />
accroître également l’importance des moyens de lutte à mettre en œuvre en cas d’incendie. En effet, la délivrance<br />
de cette autorisation compromettrait l’exécution du futur P.L.U. qui vise dans ce secteur naturel à aléa de feux de<br />
forêt très fort à interdire toute construction nouvelle (C.A.A. Marseille, 25 nov. 2010, M. et Mme Jean A., n°<br />
09MA00197 ; voir également s’agissant du risque de glissement de terrain : C.A.A. Lyon, 27 sept. 2011, M.<br />
Alain Joseph A., n° 10LY00374).<br />
103
Au stade de l’élaboration, l’ensemble des études préalables et des données informatives disponibles pouvant<br />
servir au dossier du P.L.U. (qu’elles soient d’origine communale ou non) n’ont pas de valeur juridique. Ainsi, la<br />
commune reste-t-elle libre de traduire dans son plan, comme elle l’entend, des études de risques ou des<br />
documents informatifs tels que les atlas de zones inondables. Elle effectue toutefois cette tâche sous le contrôle<br />
du juge administratif saisi, le cas échéant, par le préfet dans le cadre de son contrôle de légalité une fois le P.L.U.<br />
adopté [voir ci-dessous].<br />
Selon l’article L. 123-12 du code de l’urbanisme, dans les communes non couvertes par un S.C.O.T., le préfet<br />
peut suspendre le caractère exécutoire d’un P.L.U. lorsqu’il estime notamment que certaines dispositions<br />
compromettent gravement les principes généraux d’aménagement [voir fiche 25 : Principes généraux<br />
d’aménagement]. Cette disposition a été utilisée afin de suspendre le caractère exécutoire d’un P.L.U. qui ouvrait<br />
à l’urbanisation des terrains dans un secteur exposé à un risque d’inondation et classé en zone « rouge » d’un<br />
P.P.R.. Le juge administratif a considéré que cette suspension était légale car le P.L.U. n’assurait pas la<br />
prévention des risques naturels et violait de ce fait les principes généraux d’aménagement définis par le code de<br />
l’urbanisme (T.A. Dijon, 10 mai 2007, Cne de Joigny, n° 05-00959).<br />
Sur ce fondement, un préfet peut notamment demander aux auteurs du P.L.U. de prendre davantage en compte le<br />
risque d’inondation (C.A.A. Marseille, 9 déc. 2010, M. Elmar A., n° 09MA00780). En effet, le fait que le P.L.U.<br />
ne prenne pas suffisamment en compte le risque d’inondation compromet gravement un des principes énoncés<br />
par l’article L. 121-1 du code de l’urbanisme, selon lequel les P.L.U. doivent déterminer les conditions<br />
permettant d’assurer la prévention des risques naturels prévisibles (C.A.A. Marseille, 29 janv. 2010, M. A., n°<br />
08MA02787).<br />
II. - CONTENU (2701)<br />
L’article L. 123-1 du code de l’urbanisme prévoit que le P.L.U. comprend un rapport de présentation, un projet<br />
d’aménagement et de développement durable, des orientations d’aménagement et de programmation, un<br />
règlement ainsi que des annexes. Chacun de ces éléments peut comprendre un ou plusieurs documents<br />
graphiques.<br />
A. - Rapport de présentation (2702)<br />
Le rapport de présentation doit, à partir de l’exposé de la situation, notamment en matière d’environnement,<br />
analyser les perspectives d’évolution et expliquer les choix retenus pour établir le projet d’aménagement et de<br />
développement durable. Il doit également exposer les motifs de la délimitation des zones, des règles qui y sont<br />
applicables et des orientations d’aménagement.<br />
Il évalue enfin les incidences des orientations du plan sur l’environnement et expose la manière dont le plan<br />
prend en compte le souci de sa préservation et de sa mise en valeur.<br />
Ce rapport, qui fait partie intégrante du P.L.U., permet donc de justifier le parti d’urbanisme créant des zones<br />
soumises à des restrictions en raison des risques (C.A.A. Marseille, 14 juin 2007, Mme Alice X, n°<br />
04MA02549).<br />
La jurisprudence sanctionne l’absence de rapport de présentation dans le P.L.U. par l’annulation de ce document.<br />
Le contrôle du contenu du P.L.U. a aussi été accentué par la jurisprudence. L’analyse de l’environnement et de la<br />
sensibilité du milieu, notamment du point de vue des risques naturels, doit révéler une étude sérieuse, complète<br />
et précise (C.A.A. Bordeaux, 15 mai 2007, Association cultuelle les témoins de Jéovah du Sud-Ouest, n°<br />
05BX00308 : caractère suffisant d’un rapport de présentation malgré le fait que celui-ci ait oublié de signaler la<br />
présence d’étangs ; C.A.A. Versailles, 7 juin 2007, Cne de Gagny, n° 06VE02007 sol confirmée par C.E., 20<br />
mars 2009, Sté Norminter Ile-de-France, n° 308327 : insuffisance du rapport de présentation ; C.A.A. Paris, 4<br />
oct. 2007, Cne de Melun, n° 03PA04373 : absence d’erreur manifeste d’appréciation de la révision d’un P.O.S.<br />
dont le rapport de présentation contenant des renseignements « suffisants » sur les différentes zones).<br />
Le caractère sérieux du rapport de présentation est écarté lorsque celui-ci omet de faire état du caractère<br />
inondable d’une zone ainsi que des contraintes que cette situation entraîne pour l’utilisation envisagée du terrain.<br />
Une telle omission est en effet constitutive d’une illégalité (C.E., 25 mars 1996, Cne de Horbourg-Wihr, n°<br />
171754). Encourt également l’annulation un P.O.S. dont le rapport de présentation évoque simplement, en<br />
quelques lignes, la prise en compte des risques d’inondation en se contentant de rappeler une ancienne étude<br />
104
hydraulique, sans procéder à l’analyse des incidences du zonage au regard des risques d’inondation (C.A.A.<br />
Marseille, 14 juin 2007, Mme Alice X, n° 04MA02549).<br />
B. - Documents graphiques et règlement (2703)<br />
Si les documents graphiques permettent d’identifier le zonage, la jurisprudence considère que ces représentations<br />
graphiques ne peuvent créer, par elles-mêmes, ni règles, ni servitudes d’utilisation du sol. Seul le règlement peut<br />
en effet instituer de telles prescriptions.<br />
Le contrôle du juge administratif s’exerce pourtant sur ces deux types d’éléments. Le juge recherche notamment<br />
si la commune, dans la définition du zonage comme dans l’étendue des prescriptions réglementaires, n’a pas<br />
commis d’erreur manifeste d’appréciation, c’est-à-dire une erreur suffisamment grossière pour être décelée par<br />
un profane (C.E., 6 juin 2007, Communauté urbaine Marseille-Provence-Metropole, n° 266656 ; C.E., 20 mars<br />
2009, Sté Norminter Ile-de-France, n° 308327 ; C.A.A. Nantes, 20 juin 2006, Assoc. Hastings Saint-Nicolas, n°<br />
02NT01028 ; C.A.A. Marseille, 11 janv. 2007, Mme Béatrix X., n° 02MA01157).<br />
1. - Zonage résultant des documents graphiques (2704)<br />
Dans le cadre des P.O.S., le zonage recommandé pour les territoires des communes soumis à des risques naturels<br />
prévisibles était le zonage ND. Désormais, le règlement du P.L.U. doit délimiter les zones urbaines, les zones à<br />
urbaniser, les zones agricoles et les zones naturelles et forestières (C. urb., art. R. 123-4) et identifier, le cas<br />
échéant, dans chacune de ces zones, les secteurs soumis à risques (C. urb., art. R. 123-11).<br />
L’existence de risques naturels peut justifier d’interdire ou de soumettre à conditions les constructions comprises<br />
dans le périmètre des secteurs où ils sont identifiés, au même titre qu’elle justifiait, dans le cadre des P.O.S., leur<br />
classement en zone ND (C.E., 8 janv. 1992, Perrotey, n° 85.549 ; C.E., 12 juin 1995, S.A.R.L. Socexhol, n°<br />
130.406 ; C.A.A. Lyon, 3 fév. 2004, S.C.I. les jardin Dauphiné, n° 99LY00413 ; C.A.A. Nantes, 10 oct. 2006,<br />
Cne de Mazé, n° 05NT01868 ; C.A.A. Marseille, 19 oct. 2006, Cne de Contes, n° 03MA01967 ; etc.).<br />
Le juge administratif s’assure que les risques naturels ont suffisamment été pris en compte lors de l’élaboration<br />
du P.L.U, et dans le cadre de son contrôle restreint, censure l’erreur manifeste d’appréciation en l’absence de<br />
proportionnalité entre les mesures prises et l’intensité du risque (C.A.A. Marseille, 16 mai 2007, Cne de<br />
Meyrargue, n° 04MA00587).<br />
Par exemple, le classement en zone constructible de parcelles situées dans le périmètre d’inondation d’une<br />
commune a été considéré comme entaché d’une erreur manifeste d’appréciation, en raison de l’insuffisance des<br />
mesures prises par la commune pour prévenir et pallier les risques d’inondation (T.A. Nice, 11 mai 1995, Assoc.<br />
de défense de Juan-les-Pins, n° 94-2465 ; voir également s’agissant de l’erreur manifeste d’appréciation résultant<br />
du classement en zone constructible de parcelles situées sur le site d’anciennes carrières et classées par le P.P.R.<br />
en zone inconstructible en l’état : C.E., 20 mars 2009, Sté Norminter Ile-de-France, n° 308327). De même,<br />
commet une erreur manifeste d’appréciation, le maire qui refuse d’abroger le classement en zone constructible<br />
d’une parcelle où le risque de glissement de terrains et d’inondation par ruissellements peut être regardé, au vu<br />
notamment du P.P.R., comme suffisamment intense pour être incompatible avec toute construction à usage<br />
d’habitation (C.A.A. Paris, 31 déc. 2010, M. A., n° 09PA05107).<br />
Inversement, un zonage qui n’interdit pas totalement la construction mais soumet les projets au respect de<br />
certaines prescriptions pourra être estimé comme prenant suffisamment en compte les risques encourus (C.E., 4<br />
fév. 1994, M. Michel Ablain, n° 116 225).<br />
En revanche, en l’absence de toute certitude quant à l’existence d’un risque naturel, l’instauration d’un périmètre<br />
de précaution dans le cadre de la révision d’un P.O.S. a été considérée comme entachée d’une erreur manifeste<br />
d’appréciation (T.A. Rouen, 25 fév. 2004, Assoc. ASL les Hameaux de Bois-Guillaume et autres, n° 0101043).<br />
Par ailleurs, le tribunal administratif d’Amiens a affirmé que le principe de précaution, inscrit à l’article 5 de la<br />
Charte de l’environnement, ne vise que les dommages ou l’aggravation des dommages susceptibles d’être causés<br />
à l’environnement. Par conséquent, il n’est pas possible d’invoquer la violation de ce principe à l’encontre d’un<br />
P.O.S. ouvrant à l’urbanisation future des parcelles soumises à un risque de submersion marine au motif que<br />
cette modification du P.O.S. menace la sécurité publique. En effet, la sécurité des personnes et des biens n’est<br />
pas, en elle-même, au nombre des intérêts protégés par le principe de précaution qui ne concerne que les<br />
dommages graves et irréversibles à l’environnement (T.A. Amiens, 23 avr. 2007, Préfet de la Somme, n° 06-<br />
01149).<br />
105
En cas de sinistre, la responsabilité d’une commune peut être engagée pour avoir classé en zone constructible du<br />
P.O.S. un terrain soumis à un risque connu [voir fiche 53 : Responsabilité pour faute de l’administration].<br />
2. - Prescriptions réglementaires (2705)<br />
Il importe, pour les autorités communales, d’adapter les prescriptions d’urbanisme en fonction des<br />
caractéristiques du risque naturel encouru (fréquence, intensité, nature du risque), mais aussi des risques induits<br />
par la situation ou la densité des constructions elles-mêmes, ainsi que du rôle joué par le terrain dans la<br />
manifestation du risque (écoulement ou rétention des eaux, etc.).<br />
Un règlement de P.L.U. peut contenir des dispositions plus restrictives au regard du droit de construire que celles<br />
prévues dans un P.P.R. car les auteurs du P.L.U. déterminent le zonage et les possibilités de construction au<br />
regard des risques mais aussi de nombreux autres critères d’urbanisme (C.A.A. Marseille, 10 nov. 2010, Mme<br />
Michèle B., n° 08MA05170).<br />
A été jugé légal un règlement de zone NB suffisamment précis pour prévoir, en zone inondable, l’interdiction<br />
des sous-sols ainsi que l’obligation d’élever le niveau de plancher du rez-de-chaussée (C.A.A. Paris, 24 oct.<br />
1996, S.C.I. Imco, n° 94PA00762). Mais la cour administrative d’appel de Lyon a condamné le principe<br />
d’inclure dans un P.O.S. des prescriptions relevant du droit de la construction. En l’espèce, le juge administratif<br />
a confirmé l’annulation de la révision d’un P.O.S. qui imposait des règles de construction destinées à assurer la<br />
mise hors d’eau des bâtiments dans certaines zones : définition d’une côte altimétrique minimale du rez-dechaussée,<br />
etc. (C.A.A. Lyon, 26 fév. 2002, Cne de Mandelieu La Napoule, n° 96LY00117).<br />
III. - MODIFICATION ET REVISION DU P.L.U. (2706)<br />
Pour tenir compte des évolutions de fait ou de droit entrant dans son champ de compétence, le P.L.U. doit être<br />
modifié ou révisé.<br />
Il doit notamment être compatible ou rendu compatible avec (C. urb., art. L. 123-1-9 et L. 123-1-10) :<br />
- les dispositions du S.C.O.T. [voir fiche 26 : Schéma de cohérence territorial] ;<br />
- les orientations fondamentales d’une gestion équilibrée de la ressource en eau et les objectifs de<br />
qualité et de quantité des eaux définis par les Schémas Directeurs d’Aménagement et de Gestion des<br />
Eaux (S.D.A.G.E.) [voir fiche 41 : Inondation] ;<br />
- les objectifs de protection définis par les Schémas d’Aménagement et de Gestion des Eaux<br />
(S.A.G.E.) [voir fiche 41 : Inondation] ;<br />
- les objectifs de gestion des risques d’inondation, les orientations fondamentales et certaines<br />
dispositions définis par les Plans de Gestion des Risques d’Inondation (P.G.R.I.) [voir fiche 9 : Plan de<br />
Gestion des Risques d’Inondation].<br />
Concernant la mise à jour du P.L.U. pour tenir compte des servitudes d’utilité publique voir fiche 20 : Effets du<br />
P.P.R. sur les documents d’urbanisme.<br />
A. - Choix entre modification et révision du P.L.U. (2707)<br />
1. - Modification du P.L.U. (2708)<br />
La voie de la modification d’un P.L.U. ne peut être utilisée qu’à condition que l’économie générale du P.A.G.D.<br />
ne soit pas remise en cause ou que cette modification ne comporte pas de graves risques de nuisances ou ne<br />
réduise une protection édictée en raison des risques de nuisances (C. urb., art. L. 123-13).<br />
Le juge administratif s’assure que ces conditions permettant de procéder à la modification et non à la révision du<br />
P.L.U. sont réunies (C.A.A. Bordeaux, 2 nov. 2009, Communauté d’agglomération de Bayonne Anglet Biarritz,<br />
n° 09BX00019).<br />
Une simple modification permettant d’ouvrir à l’urbanisation des secteurs soumis à des risques naturels encoure,<br />
le plus souvent, la sanction du juge administratif. Ont ainsi été considérées comme remettant en cause<br />
106
l’économie générale d’un P.O.S., des modifications ayant eu pour effet de tripler l’étendue du domaine skiable<br />
en ouvrant des zones à la réalisation de besoins particuliers liés à la pratique du ski, alors que ces zones étaient<br />
strictement protégées en raison de la qualité du site et de la présence de risque naturels (T.A. Grenoble, 16 nov.<br />
1989, Préfet de la Savoie, n° 8631143 ; voir, a contrario, : C.A.A. Marseille, 7 mai 2010, Assoc. protection et<br />
sécurité de l’environnement du quartier nord Montarnéen, n° 09MA01216).<br />
Le P.L.U. peut en outre faire l’objet d’une procédure de modification simplifiée lorsque la modification ne porte<br />
pas sur la destination des sols et a uniquement pour objet la rectification d’une erreur matérielle ou porte<br />
uniquement sur des éléments mineurs dont la liste est fixée par décret en Conseil d’Etat (C. urb., art. L. 123-13 et<br />
R. 123-20-1).<br />
La modification simplifiée est adoptée par l’organe délibérant de l’établissement public de coopération<br />
intercommunale compétent ou par le conseil municipal par délibération motivée, après que le projet de<br />
modification et l’exposé de ses motifs ont été portés à la connaissance du public pendant un délai d’un mois<br />
préalablement à la convocation de l’assemblée délibérante.<br />
2. - Révision du P.L.U. (2709)<br />
Lorsque les conditions pour mettre en œuvre la procédure de modification ne sont pas réunies (notamment<br />
lorsque le projet emporte une remise en cause de l’économie générale du P.L.U.), le P.L.U. peut faire l’objet<br />
d’une révision selon les modalités définies aux articles L. 123-6 à L. 123-12 du code de l’urbanisme (C. urb., art.<br />
L. 123-13).<br />
Le dossier de révision du P.L.U. soumis à enquête publique doit être complet. Tel n’est pas le cas notamment<br />
lorsque le règlement du P.P.R. est absent alors que la commune est fortement concernée par les risques naturels.<br />
Cette irrégularité peut être de nature à vicier l’ensemble de la procédure de révision (C.A.A. Lyon, 12 oct. 2010,<br />
Cne de Sens, n° 08LY02358 ; a contrario : C.A.A. Marseille, 2 juill. 2010, M. Alain A., n° 05MA03347).<br />
Le P.L.U. peut faire l’objet d’une procédure de révision simplifiée lorsque cette révision :<br />
- a pour seul objet la réalisation d’une construction ou d’une opération (à caractère public ou privé),<br />
présentant un intérêt général notamment pour la commune ou toute autre collectivité ;<br />
- concerne un projet d’extension des zones constructibles qui ne porte pas atteinte à l’économie générale<br />
du projet d’aménagement et de développement durable et ne comporte pas de graves risques de<br />
nuisance (C.A.A. Marseille, 20 nov. 2009, Cne de Cavaillon, n° 07MA04934).<br />
B. - Contrôle du contenu de la modification ou de la révision (2710)<br />
Le juge exerce sur le P.O.S. ou le P.L.U. modifié ou révisé, le même type de contrôle que sur le document initial,<br />
en particulier un contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation sur les dispositions nouvelles (C.A.A. Marseille,<br />
21 déc. 2006, M. Michel X, n° 03MA02444).<br />
La révision d’un P.O.S. ouvrant à l’urbanisation ou rendant possible l’aménagement de secteurs soumis à risque<br />
peut ainsi être censurée pour n’avoir pas ou insuffisamment pris en compte le risque encouru (projet<br />
d’implantation d’une station d’épuration : C.A.A. Nantes, 14 oct. 1998, Cne de la Chapelle d’Angillon, n°<br />
96NT02136 ; projet de création d’emplacements réservés, en l’absence de toute mention du caractère inondable<br />
du secteur dans le rapport de présentation : T.A. Versailles, 22 mars 2005, Assoc. sauvegarde des abords de<br />
Seine à Maisons-Laffite n° 0403397 ; ouverture à l’urbanisation de zones soumises au risque de submersion<br />
marine malgré les travaux de renforcement d’une digue effectués : C.A.A. Douai, 30 oct. 2008, Cne de<br />
Lanchères, n° 07DA00940).<br />
Ainsi, le fait d’ouvrir à l’urbanisation un secteur susceptible d’être fortement inondé en cas de rupture de digue,<br />
jugé légal dans un premier temps dans la mesure où la commune s’était dotée de moyens de protection<br />
considérés comme alternatifs à l’inconstructibilité (T.A. Montpellier, 5 fév. 2003, Préfet des Pyrénées-<br />
Orientales, n° 03-82), a finalement été censuré par la Cour administrative d’appel de Marseille (C.A.A.<br />
Marseille, 21 déc. 2006, Cne de Saint Laurent de la Salanque, n° 04MA00420).<br />
En l’espèce, le juge administratif a considéré que le fait que les prescriptions de hauteur et d’emprise imposées<br />
par le règlement du POS aux futures constructions protègeraient en tout état de cause les constructions, n’était<br />
107
pas de nature à légitimer l’urbanisation de la zone en cause, dans la mesure où d’autres dommages que des<br />
atteintes aux biens pourraient survenir en cas d’inondation. L’argument de la commune affirmant que seule<br />
l’urbanisation de cette zone permettrait d’obtenir le financement des importants aménagements hydrauliques<br />
nécessaires à la mise hors d’eau du bâti ancien n’a pas été retenu par le juge. Celui-ci a estimé, à juste titre, qu’il<br />
est peu logique de rechercher le financement indispensable à l’implantation de nouveaux résidents dans les zones<br />
les plus exposées aux risques.<br />
Commettent également une erreur manifeste d’appréciation les auteurs de la révision simplifiée d’un P.L.U.<br />
classant comme secteur destiné à l’implantation d’une centrale d’enrobage un terrain qui, compte tenu des<br />
informations disponibles et en l’absence d’étude géotechnique particulière en sens contraire, était susceptible de<br />
présenter des risques d’effondrement incompatibles avec la destination de ce secteur (C.A.A. Nancy, 4 nov.<br />
2010, Cne d’Epeugney, n° 09NC01703).<br />
En revanche, n’est pas entachée d’une erreur manifeste d’appréciation, la révision d’un P.L.U. ouvrant à la<br />
constructibilité limitée et sous conditions, un secteur où existe un faible risque d’inondation (C.A.A. Marseille, 7<br />
oct. 2004, M. Jacques X, n° 99MA01485).<br />
IV. - PLAN D’AMENAGEMENT DE ZONE (P.A.Z.) (2711)<br />
Le plan d’aménagement de zone (P.A.Z.) était un document d’urbanisme tenant lieu de P.O.S. dans le périmètre<br />
des zones d’aménagements concertés (Z.A.C.) pour lesquelles il était établi. Ce document a été supprimé par la<br />
loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (S.R.U.).<br />
En vertu de l’article L. 311-7 du code de l’urbanisme, les P.A.Z. ayant été approuvés avant l’entrée en vigueur<br />
de la loi S.R.U. demeurent applicables jusqu’à l’approbation par la commune (ou l’Etablissement Public de<br />
Coopération Intercommunale (E.P.C.I.) compétent) d’un P.L.U.. Cet article prévoit que les P.A.Z. auront<br />
dorénavant les mêmes effets et seront soumis au même régime juridique que les P.L.U..<br />
Sur la prise en compte des risques naturels dans les P.A.Z. : voir fiche 25 : Principes généraux d’aménagement.<br />
108
I. - Élaboration de la carte communale<br />
II. - Contenu de la carte communale<br />
A. - Rapport de présentation<br />
B. - Documents graphiques<br />
III. - Révision de la carte communale<br />
FICHE 28 : CARTE COMMUNALE<br />
SOMMAIRE<br />
COMMENTAIRE<br />
Les cartes communales sont des documents d’urbanisme communaux adaptés aux petites communes dépourvues<br />
de Plans Locaux d’Urbanisme (P.L.U.) ou de Plans d’Occupation des Sols (P.O.S.) [voir fiche 27 : Plan local<br />
d’urbanisme (P.L.U.)]. Contrairement aux P.L.U., les cartes communales ne comportent pas de règlement. En<br />
effet, le Règlement National d’Urbanisme (R.N.U.) continue de s’appliquer aux territoires couverts par une carte<br />
communale, la carte communale précisant simplement les modalités d’application de ces règles générales<br />
d’urbanisme sur le territoire (C. urb., art. L. 124-1).<br />
I. - ÉLABORATION DE LA CARTE COMMUNALE (2800)<br />
La carte communale est élaborée à l’initiative et sous la responsabilité d’une commune ou d’un groupement de<br />
commune (C. urb., art. R. 124-4). Dans le cadre du « porter à connaissance » (P.A.C.) prévu par l’article R. 121-<br />
1 du code de l’urbanisme, le préfet transmet aux communes et à leurs groupements les informations utiles à la<br />
prévention des risques naturels, qui doivent être prises en compte dans l’élaboration de la carte communale [voir<br />
fiche 25 : Principes généraux d’aménagement]. Cette transmission s’effectue, soit sur demande du maire (ou du<br />
président de l’E.P.C.I. compétent), soit de la propre initiative du préfet.<br />
Le projet de carte communale est soumis à enquête publique par le maire (ou le président de E.P.C.I.) compétent<br />
dans les formes prévues par les articles R. 123-7 à R. 123-23 du code de l’environnement (avec toutefois<br />
quelques particularités dans la mesure où le maire ou le président de l’E.P.C.I. exerce certaines compétences<br />
dévolues au préfet dans cette procédure : organisation de l’enquête publique, publicité de l’enquête, etc.). Le<br />
dossier soumis à enquête publique doit comporter le rapport de présentation ainsi que le ou les documents<br />
graphiques (C.A.A. Bordeaux, 30 sept. 2008, Assoc. de sauvegarde de l’église de Castels et du château de Fages,<br />
n° 07BX00132).<br />
La carte communale fait l’objet d’une approbation conjointe (C. urb., art. R. 124-7). Elle est approuvée en<br />
premier lieu par le conseil municipal (ou l’organe délibérant de E.P.C.I. compétent) et transmise, pour<br />
approbation définitive, au préfet qui doit se prononcer dans un délai de 2 mois (à l’expiration de ce délai, le<br />
préfet est réputé avoir approuvé la carte communale).<br />
L’approbation du conseil municipal ne constitue pas un acte préparatoire à la décision du préfet et peut, par<br />
conséquent, faire l’objet d’un recours contentieux au même titre que l’approbation du préfet (C.E., avis, 28 nov.<br />
2007, Mme Nicole X., n° 303421). Avant cet avis, la jurisprudence considérait que cette approbation du conseil<br />
municipal était un acte préparatoire qui ne pouvait faire l’objet d’un recours contentieux direct : voir<br />
notamment : C.A.A. Nancy, 8 nov. 2007, M. Bernard X., n° 06NC00702).<br />
La carte communale constitue un document d’urbanisme. Par conséquent, les recours dirigés contre<br />
l’approbation de cet acte devaient faire l’objet d’une notification préalable à l’auteur de la décision<br />
conformément à l’ancien article R. 600-1 du code de l’urbanisme (C.A.A. Nancy, 8 nov. 2007, M. Bernard X.,<br />
n° 06NC00702). La réforme du code de l’urbanisme (issue du décret nº 2007-18 du 5 janvier 2007 en vigueur le<br />
1 er octobre 2007) a supprimé cette obligation de notification des recours contentieux à l’encontre des documents<br />
109
d’urbanisme. Dès lors, les recours contentieux à l’encontre d’une carte communale introduits à partir du 1 er<br />
juillet 2007 ne sont plus soumis à cette obligation de notification préalable.<br />
L’approbation de la carte communale produit ses effets juridiques dès que les formalités de publicité prévues à<br />
l’article R. 124-8 du code de l’urbanisme sont effectuées (affichage pendant un mois en mairie, etc.).<br />
II. - CONTENU DE LA CARTE COMMUNALE (2801)<br />
L’article R. 124-1 du code de l’urbanisme prévoit que la carte communale comprend un rapport de présentation<br />
et un ou plusieurs documents graphiques.<br />
A. - Rapport de présentation (2802)<br />
Aux termes de l’article R. 124-2 du code de l’urbanisme, le rapport de présentation doit, à partir de l’analyse de<br />
l’état initial de l’environnement, exposer les prévisions de développement et expliquer les choix retenus pour la<br />
délimitation des secteurs où les constructions sont autorisées. Les choix opérés doivent être notamment justifiés<br />
au regard des objectifs et des principes définis aux articles L. 110 et L. 121-1 du code de l’urbanisme parmi<br />
lesquels figure la prévention des risques naturels prévisibles (C.A.A. Nançy, 14 mars 2011, SARL SCTI, n°<br />
10NC00227) [voir fiche 25 : Principes généraux d’aménagement]).<br />
Les auteurs d’une carte communale peuvent ainsi décider de ne pas ouvrir à l’urbanisation des terrains dont<br />
l’urbanisation serait susceptible d’augmenter les risques d’inondation par ruissellement vers les secteurs situés en<br />
contrebas (C.A.A. Nançy, 10 juin 2010, M. Robert A., n° 09NC01044 ; C.A.A. Douai, 25 oct. 2011, Cne de<br />
Laniscourt, n° 10DA01675).<br />
Le rapport de présentation doit en outre évaluer les incidences des choix de la carte communale sur<br />
l’environnement et exposer la manière dont la carte prend en compte le souci de sa préservation et de sa mise en<br />
valeur.<br />
Le juge administratif s’assure que ce document comporte l’ensemble des pièces requises et que les études sont<br />
sérieuses et précises. Tel est le cas lorsque le rapport de présentation fait précisément référence à un P.P.R. et<br />
aux obligations qui en résultent en termes de constructibilité pour la délimitation des zones (C.A.A. Bordeaux,<br />
11 juill. 2008, M. André X, n° 06BX02600). Il en est de même lorsque le rapport de présentation contient une<br />
étude des zones inondables (C.A.A. de Douai, 29 mars 2007, M. André Y., n° 06DA01252). Par ailleurs, ce<br />
document n’a pas forcément à signaler les risques naturels qui ne sont pas significatifs comme cela peut être le<br />
cas d’une marnière anciennement en activité sur le territoire, mais qui a fait depuis l’objet de mesures de<br />
comblement et de remise en état (même arrêt).<br />
B. - Documents graphiques (2803)<br />
Aux termes de l’article R. 124-3 du code de l’urbanisme, le ou les documents graphiques d’une carte communale<br />
délimitent notamment :<br />
- les secteurs où les constructions sont autorisées ;<br />
- les secteurs où les constructions ne sont pas autorisées, à l’exception de l’adaptation, du changement<br />
de destination, de la réfection ou de l’extension des constructions existantes ou des constructions et<br />
installations nécessaires à des équipements collectifs, etc.<br />
Le juge administratif s’assure que les secteurs ainsi délimités dans la carte communale ne comportent pas<br />
d’erreur manifeste d’appréciation (c’est-à-dire une erreur suffisamment grossière pour être décelée par un<br />
profane). Ainsi, ne commet pas d’erreur manifeste d’appréciation le préfet qui approuve la carte communale<br />
classant en secteur inconstructible des parcelles situées dans une zone d’expansion des crues où les constructions<br />
éventuelles sont soumises à un risque d’inondation (C.A.A. Nancy, 27 mars 2008, Ministre des transports, de<br />
l’équipement, du tourisme et de la mer, n° 07NC00179).<br />
110
Le ou les documents graphiques peuvent également délimiter :<br />
- les secteurs réservés à l’implantation d’activités, notamment celles qui sont incompatibles avec le<br />
voisinage des zones habitées ;<br />
- les secteurs dans lesquels la reconstruction à l’identique d’un bâtiment détruit par un sinistre n’est pas<br />
autorisée [voir fiche 32 : Reconstruction après sinistre].<br />
Le ou les documents graphiques sont opposables aux tiers (C. urb., art. R. 124-1). L’instruction et la délivrance<br />
des autorisations d’urbanisme se fondent sur leurs dispositions et sur les règles générales de l’urbanisme et autres<br />
dispositions législatives et réglementaires applicables.<br />
En cas de sinistre, la responsabilité des auteurs de la carte communale est susceptible d’être engagée pour avoir<br />
classé en secteur constructible un terrain soumis à un risque connu [voir fiche 53 : Responsabilité pour faute de<br />
l’administration].<br />
III. - REVISION DE LA CARTE COMMUNALE (2804)<br />
Pour tenir compte des évolutions de fait ou de droit entrant dans son champ de compétence, la carte communale<br />
doit être révisée.<br />
Selon l’article L. 124-2 du code de l’urbanisme, la carte communale doit être compatible, s’il y a lieu, avec les<br />
dispositions du Schéma de COhérence Territoriale (S.C.O.T.) [voir fiche 26 : Schéma de cohérence territoriale],<br />
du schéma de secteur, du schéma de mise en valeur de la mer, de la charte du parc naturel régional ou du parc<br />
national, ainsi que du plan de déplacements urbains et du programme local de l’habitat.<br />
Elle doit également, s’il y a lieu, être compatible ou rendue compatible avec :<br />
- les orientations fondamentales (à l’exception de celles relatives à la prévention des inondations<br />
lorsqu’un Plan de Gestion des Risques d’Inondation est approuvé) d’une gestion équilibrée de la<br />
ressource en eau et les objectifs de qualité et de quantité des eaux orientations fixées par les Schémas<br />
Directeurs d’Aménagement et de Gestion des Eaux (S.D.A.G.E.) [voir fiche 41 : Inondation et fiche 9 :<br />
Plan de Gestion des Risques d’Inondation] ;<br />
- les objectifs de protection définis par les Schémas d’Aménagement et de Gestion des Eaux (S.A.G.E.)<br />
[voir fiche 41 : Inondation] ;<br />
- les objectifs de gestion des risques d’inondation et certaines orientations fondamentales et dispositions<br />
définis par les P.G.R.I. [voir fiche 9 : Plan de Gestion des Risques d’Inondation].<br />
Lorsqu’un de ces documents est approuvé après l’approbation d’une carte communale, cette dernière doit, si<br />
nécessaire, être rendue compatible dans un délai de trois ans.<br />
Par ailleurs, la carte communale peut être révisée selon les formes prévues pour son élaboration (la durée de<br />
validité de 4 ans prévue pour les anciens MARNU est supprimée pour la carte communale). En cas de révision,<br />
le rapport de présentation doit justifier, le cas échéant, les changements apportés aux délimitations des secteurs<br />
où les constructions sont autorisées (C. urb., art. R. 124-2).<br />
111
I. - Définition<br />
FICHE 29 : PROJET D’INTERET GENERAL (P.I.G.)<br />
SOMMAIRE<br />
II. - Procédure et prise en compte dans les documents d’urbanisme<br />
III. - Contrôle du juge<br />
I. - DEFINITION (2900)<br />
COMMENTAIRE<br />
Les mesures nécessaires à la mise en œuvre des directives territoriales d’aménagement et de développement<br />
durables peuvent être qualifiées de Projet d’Intérêt Général (P.I.G.). Tous autres projets d’ouvrage, de travaux ou<br />
de protection peuvent également être qualifiés de P.I.G. à condition notamment de présenter un caractère<br />
d’utilité publique (C. urb., art. L. 121-9).<br />
L’article R. 121-3 du code de l’urbanisme prévoit ainsi que peut constituer un P.I.G. tout projet d’ouvrage, de<br />
travaux ou de protection destiné, notamment, à la prévention des risques. La circulaire du 27 juin 1985 portant<br />
application des dispositions du code de l’urbanisme relatives aux projets d’intérêt général en matière de<br />
documents d’urbanisme précise que les P.I.G. pourront consister en des dispositions de protection (diminution de<br />
densité, règles de recul, de réduction de hauteur...) ou des projets de travaux de protection tels que des projets de<br />
digues, de paravalanches, de pistes forestières de défense contre l’incendie, etc.<br />
Un atlas départemental des zones inondables peut également être qualifié de P.I.G. par arrêté préfectoral (C.A.A.<br />
Marseille, 21 septembre 2006, Cne de Cabriès, n° 03MA00367).<br />
Le juge administratif a, par ailleurs, indiqué que le P.I.G. peut intervenir préalablement à l’adoption de mesures<br />
spécifiques comme un P.P.R. et que le préfet peut, même en l’absence d’urgence, arrêter un projet de plan de<br />
protection contre les inondations qu’il qualifie de P.I.G. (T.A. Orléans, 9 juill. 1998, Assoc. de défense des<br />
communes riveraines de la Loire et autres, n° 95-1941 ; C.A.A. Nantes, 22 nov. 2000, Min. de l’équipement, des<br />
transports et du logement, n° 98NT02745) [voir également fiche 14 : Application anticipée des dispositions du<br />
projet de P.P.R.].<br />
II. - PROCEDURE ET PRISE EN COMPTE DANS LES DOCUMENTS D’URBANISME (2901)<br />
En vertu de l’article R. 121-3 du code de l’urbanisme le P.I.G. doit faire l’objet :<br />
- soit d’une délibération ou d’une décision d’une personne ayant la capacité d’exproprier, arrêtant le principe<br />
et les conditions de réalisation du projet, et mise à la disposition du public ;<br />
- soit d’une inscription dans un des documents de planification prévus par les lois et règlements, approuvé<br />
par l’autorité compétente et ayant fait l’objet d’une publication.<br />
Le projet est qualifié de Projet d’Intérêt Général (P.I.G.) par arrêté préfectoral (C. urb., art. R. 121-4).<br />
Dans le cadre du « porter à connaissance » (P.A.C.) prévu par les articles L. 121-2 et R. 121-1 du code de<br />
l’urbanisme, les risques majeurs faisant l’objet de P.I.G. doivent être notifiés aux communes et à leurs<br />
groupements qui sont chargés d’élaborer les documents d’urbanisme.<br />
Une fois qualifié par le préfet, le P.I.G., lorsqu’il impose une modification des règles d’urbanisme à l’étude ou en<br />
112
vigueur, peut être mis en œuvre à deux niveaux :<br />
1. - Le préfet peut s’opposer au caractère exécutoire d’un S.C.O.T. ou d’un P.L.U. en cours d’élaboration ou de<br />
révision.<br />
2. - Si ces documents sont déjà établis, le préfet peut mettre en œuvre la procédure de révision ou de<br />
modification d’office d’un S.C.O.T. ou d’un P.L.U..<br />
Les P.I.G. inondation doivent notamment être compatibles ou rendus compatibles avec les dispositions des<br />
Schémas Directeurs d’Aménagement et de Gestion des Eaux (S.D.A.G.E.) (C. env., art. L. 212-1 XI) et le plan<br />
d’aménagement et de gestion durable de la ressource en eau des Schémas d’Aménagement et de Gestion des<br />
Eaux (S.A.G.E.) (C. env., art. L. 212-5-2).<br />
III. - CONTROLE DU JUGE (2902)<br />
A l’occasion d’un recours contre un P.I.G., le juge exerce un contrôle classique de l’utilité publique du projet, dit<br />
contrôle du bilan, par lequel il examine si les inconvénients de celui-ci ne dépassent pas ses avantages.<br />
Il a pu ainsi être estimé que la réduction des possibilités de construction dans une commune et l’atteinte à la<br />
propriété privée qu’emportait un P.I.G. litigieux ne constituaient pas des inconvénients susceptibles de faire<br />
perdre au projet son caractère d’utilité publique, compte tenu de l’importance des risques d’incendie dans la<br />
commune (T.A. Marseille, 6 mai 1994, Cne de Villelaure, n° 91-1165 confirmé par C.E., 1 er mars 2004, Cne de<br />
Villelaure, n° 209942).<br />
Par ailleurs, le juge peut prononcer l’annulation d’un P.I.G. en cas d’incompatibilité avec un Schéma Directeur<br />
d’Aménagement et de Gestion des Eaux (S.D.A.G.E.), s’il n’a pas pris en compte l’un des objectifs essentiels de<br />
ce dernier tels que limiter ou arrêter l’extension de l’urbanisation dans une zone inondable (C.A.A. Lyon, 3 mai<br />
2005, Assoc. Loire vivante, n° 99LY01983).<br />
Enfin, un P.I.G. peut amener l’autorité compétente à refuser un permis de construire sur la base de l’article R.<br />
111-2 du code de l’urbanisme (C.A.A. Marseille, 21 septembre 2006, Cne de Cabriès, n° 03MA00367 ; voir<br />
également : C.A.A. Paris, 29 janv. 2009, M. et Mme X. Y., n° 07PA02481) [voir fiche 31 : Permis de<br />
construire]. Le Conseil d’Etat a ainsi jugé bien fondé le refus par le maire d’accorder un permis de construire, en<br />
raison des risques importants d’incendie que faisait apparaître un P.I.G. relatif à l’occupation des sols dans des<br />
zones soumises à des risques de feux de forêt (C.E., 1 er mars 2004, Cne de Villelaure, n°209942).<br />
113
CHAPITRE 9 : AUTORISATIONS D’OCCUPATION DES SOLS<br />
114
I. - Objectifs et contenu<br />
II. - Normes de référence<br />
A. - P.L.U.<br />
FICHE 30 : CERTIFICAT D’URBANISME<br />
SOMMAIRE<br />
B. - Règlement National d’Urbanisme (R.N.U.)<br />
C. - Plans de Prévention des Risques (P.P.R.)<br />
III. - Responsabilité de l’administration dans le cadre de la délivrance des certificats d’urbanisme<br />
I. - OBJECTIFS ET CONTENU (3000)<br />
COMMENTAIRE<br />
Le certificat d’urbanisme permet à toute personne intéressée par la constructibilité d’un terrain de s’informer sur<br />
la possibilité ou non d’ériger la construction projetée sur le terrain en cause. La demande d’autorisation de<br />
construire est donc souvent précédée d’une demande de certificat d’urbanisme.<br />
L’objectif du certificat d’urbanisme consiste, selon l’article L. 410-1 du code de l’urbanisme, à fournir des<br />
renseignements sur les contraintes d’urbanisme applicables à un terrain ou à une opération spécifique. Il est<br />
possible de distinguer deux types de certificats :<br />
- le certificat d’urbanisme « ordinaire » qui contient des informations relatives aux contraintes<br />
d’urbanisme applicables à un terrain ;<br />
- le certificat d’urbanisme « détaillé » qui comporte les mêmes informations que le certificat<br />
d’urbanisme « ordinaire » mais qui indique également si le terrain peut (« certificat d’urbanisme<br />
positif »), ou non (« certificat d’urbanisme négatif »), être utilisé pour la réalisation d’une opération<br />
précise (la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains a<br />
supprimé la distinction entre certificat d’urbanisme positif et certificat d’urbanisme négatif mais cette<br />
distinction demeure dans la jurisprudence).<br />
Le contenu d’un certificat d’urbanisme est énuméré aux articles A. 410-3 à A. 410-5 du code de l’urbanisme.<br />
L’article R. 410-13 du code de l’urbanisme précise que la décision de délivrer un certificat d’urbanisme<br />
« détaillé » indiquant que le terrain peut être utilisé pour la réalisation de l’opération ne porte que sur la<br />
localisation approximative du ou des bâtiments dans l’unité foncière, leur destination et sur les modalités de<br />
desserte par les équipements publics (existants ou prévus).<br />
La délivrance de ce type de certificat ne signifie en aucun cas que le bénéficiaire du certificat obtiendra<br />
l’autorisation d’occupation du sol. Ainsi, il a été jugé que la délivrance d’un certificat d’urbanisme « positif » ne<br />
saurait avoir pour effet de justifier la délivrance d’un permis de construire en zone à risque (C.A.A. Nantes, 22<br />
avr. 2003, M. et Mme X, n° 01NT01245) [voir fiche 31 : Permis de construire].<br />
Un certificat d’urbanisme détaillé qui indique que le terrain ne peut pas être utilisé pour l’opération ou qui<br />
soumet celle-ci à des prescriptions doit impérativement être motivé (C. urb., art. R. 410-14). En outre, il doit<br />
également indiquer les délais et les voies de recours contre cette décision (C. urb., art. A. 410-5).<br />
115
Le principal effet d’un certificat d’urbanisme est d’empêcher que les dispositions d’urbanisme ainsi que les<br />
limitations administratives au droit de propriété mentionnées dans ce document soient remises en cause,<br />
lorsqu’une demande d’autorisation ou une déclaration préalable est déposée dans le délai de validité du certificat.<br />
Les certificats d’urbanisme délivrés depuis le 1 er octobre 2007 ont une durée de validité de 18 mois à compter de<br />
leur délivrance (C. urb., art. L. 410-1, le délai de validité des certificats antérieurs étant d’un an).<br />
L’article L. 410-1 du code de l’urbanisme prévoit toutefois une exception à ce principe dans la mesure où les<br />
dispositions qui ont pour objet la préservation de la sécurité (ou de la salubrité) publique peuvent toujours être<br />
remises en cause. Il en est ainsi notamment des dispositions figurant dans un projet de P.P.R. appliqué par<br />
anticipation (C.A.A. Bordeaux, 29 avr. 2004, M. Bernard X., n° 03BX00418) [voir fiche 14 : Application<br />
anticipée des dispositions du projet de P.P.R.].<br />
Le certificat d’urbanisme ne doit pas être confondu avec la note de renseignements d’urbanisme. Instituée par<br />
une circulaire du 22 avril 1985 (B.O. équipement 85/20) celle-ci n’a pas d’existence légale. Elle constitue une<br />
note d’information sur les règles d’urbanisme applicables au terrain, les servitudes d’utilité publique qui le<br />
grèvent, l’existence de zones de préemption et l’impossibilité éventuelle de rebâtir, s’il s’agit d’un immeuble<br />
bâti.<br />
Contrairement au certificat d’urbanisme, la note de renseignements n’est ni « positive » ni « négative ». Elle ne<br />
prend pas parti sur la constructibilité du terrain, et ne confère aucun droit acquis. Elle est délivrée par l’autorité<br />
compétente pour délivrer les certificats d’urbanisme.<br />
II. - NORMES DE REFERENCE (3001)<br />
Le certificat d’urbanisme est délivré au vu de l’ensemble des normes nationales ou locales opposables au permis<br />
de construire. L’administration doit notamment indiquer quelles sont les limitations administratives au droit de<br />
propriété, y compris les servitudes d’utilité publique, qui peuvent notamment découler de l’existence d’un P.P.R.<br />
sur le terrain en cause.<br />
A. - P.L.U. (3002)<br />
Le certificat d’urbanisme est délivré ou non au vu des dispositions du P.L.U. ou du P.O.S. en vigueur (C.A.A.<br />
Lyon, 2 déc. 2008, Cne de Saint Clair, n° 07LY00336 ; C.A.A. Marseille, 23 oct. 2009, SCI la Chatelaine, n°<br />
07MA03000).<br />
La décision d’un maire de délivrer un certificat d’urbanisme négatif sur une demande présentée en vue de lotir<br />
un terrain classé en zone ND du P.O.S., dans une zone présentant des risques de mouvements de terrain a donc<br />
été jugée légale (C.A.A. Lyon, 29 avr. 2003, M et Mme Ollier, n° 98LY01660 ; en présence de risques<br />
d’inondation : C.A.A. Marseille, 21 oct. 2004, M. Daniel X, n° 00MA00139).<br />
La délivrance d’un certificat d’urbanisme négatif permet à son titulaire de contester la légalité du classement de<br />
la zone par le P.L.U. par la voie de l’exception d’illégalité, et obtenir ainsi, si cette illégalité est avérée,<br />
l’annulation du certificat (C.A.A. Nantes, 22 avr. 2003, Cne de Guidel, n° 01NT01127, C.A.A. Lyon, 30 nov.<br />
2010, Mme Fernande A., n° 08LY02408 ; illégalité a contrario non avérée dans : C.A.A. Nancy, 18 déc. 2003,<br />
M. et Mme X, n° 00NC01518, C.A.A. Marseille, 7 oct. 2010, M. Jean-Denis A., n° 08MA03711).<br />
Inversement, doit être annulé le certificat d’urbanisme positif délivré dans un secteur présentant des risques<br />
d’affaissement, alors même que ce secteur n’est pas classé en zone de risques dans le P.O.S. (C.A.A. Lyon, 6<br />
janv. 2004, M. Pierre X, n° 99LY02905 ; C.A.A. Bordeaux, 2 juin 2005, Cne de Soulac sur Mer, n°<br />
01BX02490 : risque d’inondation) [voir R.N.U. ci-dessous].<br />
B. - Règlement National d’Urbanisme (R.N.U.) (3003)<br />
L’administration doit également, lors de la délivrance d’un certificat d’urbanisme, s’interroger sur le point de<br />
savoir si le projet de construction est compatible avec les dispositions du R.N.U.. Ces dispositions du R.N.U.<br />
s’appliquent effectivement même s’il existe un P.L.U. ou même si ce dernier autorise la construction dans le<br />
secteur en cause.<br />
116
Cette solution est d’application constante en jurisprudence s’agissant en particulier de l’article R. 111-2 du code<br />
de l’urbanisme. Il a ainsi, par exemple, été jugé qu’en raison de la situation d’un terrain enclavé dans une forêt,<br />
présentant des risques d’incendie importants et difficile d’accès pour le service départemental d’incendie et de<br />
secours, le maire était tenu de délivrer un certificat d’urbanisme négatif (C.E., 29 déc. 1995, M. Wosmicki, n°<br />
138.997 ; C.A.A. Marseille, 14 juin 2007, M. Hans X, n° 05MA02408 ; voir également : C.A.A. Marseille 6 nov.<br />
2009, Mme Françoise A., n° 07MA03279).<br />
De même, le maire est tenu de délivrer un certificat d’urbanisme négatif lorsque le terrain est situé dans une zone<br />
inondable au regard notamment de l’ampleur des inondations éventuelles et du risque pour la sécurité publique<br />
qu’elles engendrent. Le certificat doit ainsi être refusé sur le fondement de l’article R. 111-2 du Code de<br />
l’urbanisme du seul fait de la localisation du terrain alors même qu’un permis de construire aurait pu être<br />
éventuellement délivré dans cette zone (notamment si la hauteur de la construction avait été de nature à faire<br />
disparaître les dangers liés au risque d’inondation) (C.A.A. Marseille, 4 mai 2006, M. Pierre X, n° 04MA00546 ;<br />
voir également : C.A.A. Bordeaux, 15 nov. 2005, Mme Nicole Y, n° 02BX00154 ; C.A.A. Bordeaux, 16 oct.<br />
2007, M. Nicolas X, n° 06BX00769 ; C.A.A. Bordeaux, 23 fév. 2009, Mme Simone X., n° 07BX02721 ; C.A.A.<br />
Nancy, 26 nov. 2009, M. et Mme A., n° 09NC00002).<br />
Par ailleurs, la jurisprudence a précisé que la décision, prise par l’administration, d’appliquer strictement les<br />
dispositions de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme pour justifier la délivrance d’un certificat d’urbanisme<br />
négatif « ne saurait, par elle-même, entacher la décision d’une erreur de droit » (T.A. Toulouse, 4 déc. 1997, M.<br />
Gasc, n° 94-805).<br />
Le juge exerce un contrôle dit « normal » sur la délivrance d’un certificat d’urbanisme négatif, en prenant en<br />
compte l’ensemble des circonstances de l’espèce susceptibles de caractériser le risque. Il a ainsi validé un<br />
certificat d’urbanisme négatif, malgré les travaux de rehaussement de la parcelle concernée et la délivrance d’un<br />
certificat d’urbanisme positif qui s’en était suivi (C.A.A. Nantes, 28 mars 2001, S.C.I. Vallée du Lay, n°<br />
99NT02353 ; de même en raison d’indices de cavité souterraine : T.A. Rouen, 24 mars 2004, M. Cavelier, n°<br />
01321).<br />
Il a également jugé légal un certificat d’urbanisme négatif délivré pour un projet de camping compte tenu des<br />
caractéristiques d’exposition du terrain au risque, alors même que le P.O.S. autorisait dans la zone concernée une<br />
telle activité sous réserve de certaines prescriptions (C.A.A. Marseille, 21 oct. 2004, M. Daniel Pialet, n°<br />
00MA00139).<br />
En revanche, a été jugé illégal le certificat d’urbanisme négatif délivré sur le fondement de l’article R. 111-2 du<br />
code de l’urbanisme, car les éléments sur lesquels s’était fondé le maire n’étaient pas suffisants pour conclure<br />
que le terrain en question était soumis à des risques d’inondations (C.A.A. Lyon, 2 déc. 2008, Cne de Saint Clair,<br />
n° 07LY00336 ; T.A. Amiens, 4 mai 2004, Mme Lassiège, n° 0104415-1). Un certificat d’urbanisme négatif ne<br />
peut pas être délivré sur de « simples suspicions d’inondations » (C.A.A. Douai, 10 janv. 2008, M. Jacques X.,<br />
n° 07DA00391).<br />
Doit également être annulé le certificat d’urbanisme positif déclarant constructible une parcelle présentant des<br />
risques d’affaissement (C.A.A. Lyon, 6 janv. 2004, M. Pierre X, n° 99LY02905).<br />
C. - Plans de Prévention des Risques (P.P.R.) (3004)<br />
La jurisprudence a précisé que la décision, prise par l’administration, d’appliquer les dispositions de l’article R.<br />
111-2 du code de l’urbanisme pour justifier la délivrance d’un certificat d’urbanisme négatif est d’autant plus<br />
pertinente qu’un P.P.R. existe sur le territoire de la commune et fait état des risques (de glissement de terrain, par<br />
exemple) qui pèsent sur ce territoire (C.A.A. Marseille, 31 mars 2005, M. Jean Paul X, n° 01MA00935). Les<br />
études préalables à l’élaboration d’un P.P.R. procurent effectivement des renseignements sur la nature du risque<br />
dont l’autorité compétente doit tenir compte lors de l’examen des certificats d’urbanisme (C.A.A. Marseille, 27<br />
avr. 2005, S.C.I. Falese, n° 01MA01228 ; C.A.A. Marseille 20 déc. 2011, M. Michel A., n° 09MA03518).<br />
Lorsque le refus de délivrer un certificat est fondé sur les dispositions d’un P.P.R., le requérant peut invoquer<br />
l’illégalité de ce document à l’appui de sa demande par le biais de l’exception d’illégalité (C.A.A. Bordeaux, 31<br />
août 2006, Société arboricole et fruitière de l’Agenais, n° 04BX00807 ; C.A.A. Marseille, 29 mai 2008, SCI<br />
DM5, n° 06MA00871 ; C.A.A. Nantes, 7 avr. 2010, M. Guy X., n° 09NT00592 ; T.A. Nice, 20 mars 2008, M.<br />
Bernard X., n° 06-04058 sol confirmée en appel : C.A.A. Marseille, 8 juill. 2010, M. Bernard A., n°<br />
08MA02742).<br />
117
III. - RESPONSABILITE DE L’ADMINISTRATION DANS LE CADRE DE LA DELIVRANCE DES<br />
CERTIFICATS D’URBANISME (3005)<br />
La responsabilité pour faute de l’administration peut être engagée du fait de la délivrance d’un certificat<br />
d’urbanisme jugé a posteriori illégal pour avoir déclaré constructible un terrain soumis à risque ou du fait<br />
d’erreurs ou d’omissions.<br />
Engage la responsabilité de l’Etat le préfet qui délivre un certificat d’urbanisme positif concernant un lot situé<br />
dans un terrain soumis à un risque majeur d’inondations (C.A.A. Douai, 28 avr. 2005, M. Claude X., n°<br />
03DA00193 ; C.A.A. Marseille, 9 oct. 2008, M. Jean-Pierre X., n° 06MA00248 ; T.A. Marseille, 11 mars 2004,<br />
Sté d’études et de réalisations immobilières, n° 00-1889).<br />
Si la demande de certificat précise l’opération projetée, le certificat d’urbanisme précise si le terrain peut être<br />
utilisé pour la réalisation de cette opération.<br />
Par conséquent, une omission ou une erreur dans les indications du certificat d’urbanisme est susceptible<br />
d’engager la responsabilité de l’autorité qui l’a délivré. Il en est ainsi, par exemple, lorsque les documents (atlas<br />
de zones inondables) sur lesquels s’était notamment fondé le préfet pour délivrer un certificat d’urbanisme<br />
négatif comportent des inexactitudes (C.A.A. Nancy, 24 mars 2005, M. Paul X., n° 01NC00041). De même,<br />
constitue une faute le fait de délivrer un certificat d’urbanisme positif sans mentionner qu’une étude était en<br />
cours en vue de délimiter les risques de mouvements de terrains et ce, alors même que le P.P.R. n’était pas<br />
encore approuvé (C.A.A. Bordeaux, 6 avr. 2009, M. Jean-Louis X., n° 08BX00568).<br />
Toutefois, n’est pas engagée la responsabilité du maire qui n’avait pas connaissance de l’existence du risque<br />
lorsqu’il a délivré le certificat d’urbanisme positif (C.A.A. Douai, 26 mai 2005, M. et Mme Loïc X.,<br />
n° 03DA00580).<br />
Plus généralement, une information aussi complète que possible et en amont sur les risques encourus par les<br />
bénéficiaires d’autorisations peut atténuer, voire écarter la responsabilité de l’autorité administrative en cas de<br />
mise en cause à la suite de la délivrance de ces autorisations [voir fiche 2 : Informations incombant à l’Etat et<br />
fiche 3 : Informations incombant aux maires].<br />
Une simple note d’urbanisme peut également engager la responsabilité de ses auteurs en cas d’erreur ou<br />
d’omission (C.A.A. Nantes, 30 sept. 1998, Sté Rénovation Aménagement Immobilier Foncier, n° 96NT01265 ;<br />
C.A.A. Lyon, 6 avr. 1999, Resier, n° 95LY01744 ; C.A.A. Nancy, 12 janv. 2006, S.C.I. Natoue, n° 03NC01053).<br />
118
I. - Instruction de la demande<br />
II. - Normes de référence<br />
A. - P.L.U.<br />
FICHE 31 : PERMIS DE CONSTRUIRE<br />
SOMMAIRE<br />
B. - Règlement National d’Urbanisme (R.N.U.) : article R. 111-2 du code de l’urbanisme<br />
1. - Contrôle du permis délivré<br />
2. - Contrôle du refus de permis<br />
C. - Plan de Prévention des Risques (P.P.R.)<br />
III. - Responsabilité dans le cadre de la délivrance du permis de construire<br />
I. - INSTRUCTION DE LA DEMANDE (3100)<br />
COMMENTAIRE<br />
Lors de l’instruction d’une demande de permis de construire, les communes ont souvent tendance à exiger des<br />
pétitionnaires des études complémentaires (études géotechniques, études hydrauliques...) qui précisent la<br />
situation des terrains au regard des risques existants. Or, il est de jurisprudence constante que la liste des pièces à<br />
fournir à l’appui d’une demande de permis de construire, figurant désormais à l’article R. 431-4 du code de<br />
l’urbanisme, est limitative (C.E., 12 déc. 1984, C.S.A. immobilière et commerciale « La Gauloise », n° 45/ 09).<br />
Un P.L.U. ne pourra donc pas prescrire la production d’études complémentaires par le pétitionnaire dans les<br />
zones soumises à un risque naturel, de même que la demande de permis ne pourra pas être déclarée incomplète<br />
au seul motif de l’absence de telles études. Le Conseil d’Etat a néanmoins admis la légalité d’un refus de permis<br />
de construire dans un secteur parisien exposé au risque d’effondrement de cavités souterraines. Ce refus a été<br />
valablement motivé par l’absence d’études précises permettant de garantir la stabilité de la construction projetée,<br />
l’administration n’étant pas tenue de réaliser elle-même et à ses frais les études ou sondages nécessaires (C.E.,<br />
14 mars 2003, Ville de Paris, n° 233545).<br />
En revanche, certaines pièces complémentaires prévues par le code de l’urbanisme doivent impérativement<br />
figurer dans le dossier de demande du permis (C. urb., art. R. 431-13 et s.).<br />
C’est le cas notamment lorsqu’un P.P.R. approuvé (ou rendu immédiatement opposable) subordonne les<br />
constructions à la réalisation d’une étude préalable permettant d’en déterminer les conditions de réalisation,<br />
d’utilisation ou d’exploitation [voir fiche 19 : Règlement du P.P.R.].<br />
Il s’agit d’une nouveauté introduite dans l’article R. 431-16 e du code de l’urbanisme (issu du décret n° 1177 du<br />
3 août 2007, en vigueur au 1 er octobre 2007) car, avant cette réforme, la production d’une étude prescrite dans le<br />
cadre d’un P.P.R. ne pouvait être exigée pour l’instruction de la demande de permis de construire (cette solution<br />
demeure en vigueur pour les instructions en cours : T.A. Nice, 28 mai 2009, Cne de la Londe les Maures, n° 06-<br />
03247 : annulation d’un P.P.R. en tant qu’il impose aux pétitionnaires d’un permis de construire de produire des<br />
pièces complémentaires).<br />
Désormais, le dossier joint à la demande de permis de construire doit impérativement contenir une attestation,<br />
établie par l’architecte du projet ou par un expert agréé, certifiant que cette étude a été réalisée et constatant que<br />
le projet prend en compte ces conditions au stade de la conception.<br />
En outre, le récolement est obligatoire lorsque les travaux sont réalisés dans un secteur couvert notamment par<br />
un P.P.R. sauf lorsque le P.P.R. n’impose pas d’autre règle que (C. urb., art. R. 462-7) :<br />
119
- le respect de normes paracycloniques ou parasismiques ;<br />
- l’obligation de réaliser une étude préalable permettant de déterminer l’aptitude du terrain à recevoir la<br />
construction compte tenu de la destination de celle-ci.<br />
Dans les zones particulièrement exposées à un risque sismique ou cyclonique, certaines constructions doivent<br />
impérativement être soumises à un contrôle technique (C.C.H., art. R. 111-38). Il s’agit notamment :<br />
- des immeubles, situés dans les zones de sismicité 4 ou 5, dont le plancher bas du dernier niveau est<br />
situé à plus de 8 mètres par rapport au niveau du sol ;<br />
- des bâtiments, situés dans les zones de sismicité 2, 3, 4 ou 5, appartenant aux catégories d’importance<br />
III et IV et des établissements de santé [voir fiche 44 : sismicité].<br />
Le dossier joint à la demande de permis doit, dès lors, contenir un document établi par un contrôleur technique<br />
attestant qu’il a fait connaître au maître d’ouvrage son avis sur la prise en compte, au stade de la conception, des<br />
règles parasismiques et paracycloniques (C. urb., art. R. 431-16 d) [voir également fiche 44 : Sismicité].<br />
A l’issue de l’achèvement des travaux, le maître d’ouvrage doit fournir une nouvelle attestation stipulant qu’il a<br />
tenu compte des avis formulés par le contrôleur technique sur le respect des règles parasismiques (C. urb., art. R.<br />
462-4 et A. 462-2 à 4).<br />
Par ailleurs, la consultation préalable de certains services peut être rendue obligatoire en vertu de législations<br />
extérieures au permis de construire. C’est le cas notamment pour les ouvrages établis dans les parties<br />
submersibles des vallées identifiées par les anciens Plans de Surfaces Submersibles (P.S.S.) ; le défaut de<br />
consultation des services chargés de la navigation rend le permis illégal (C.A.A. Paris, 16 déc. 1997, Cne<br />
d’An<strong>net</strong>-sur-Marne, n° 97PA00396 ; voir également : C.A.A. Nantes, 6 mars 2007, M. Gérard X, n°<br />
05NT01609).<br />
II. - NORMES DE REFERENCE (3101)<br />
Le juge administratif a rappelé que le principe de précaution, énoncé à l’article L. 110-1 du code de<br />
l’environnement, n’est pas au nombre des dispositions que doit prendre en compte l’autorité administrative<br />
lorsqu’elle se prononce sur l’octroi d’une autorisation délivrée en application de la législation sur l’urbanisme<br />
(C.A.A. Marseille, 19 mars 2010, Cne de Luc-en-Provence, n° 07MA02945).<br />
A. - P.L.U. (3102)<br />
Les dispositions du P.L.U. sont opposables au permis de construire à la condition que le P.L.U. soit lui même<br />
opposable (C.A.A. Versailles, 7 juin 2007, Cne de Gagny, n° 06VE02007 sol confirmée : C.E., 20 mars 2009,<br />
Sté Norminter Ile-de-France, n° 308327). L’autorité compétente doit respecter les dispositions du règlement du<br />
P.L.U. lorsqu’elle se prononce sur une demande de permis de construire (C.A.A. Marseille, 27 mars 2008, Cne<br />
de Cruis, n° 06MA00686 ; C.A.A. Marseille, 5 mars 2010, Préfet de Vaucluse, n° 07MA05088). Tel n’est pas le<br />
cas lorsqu’un maire autorise l’extension d’un bâtiment sans que celui-ci ne comporte de niveau refuge alors que<br />
le P.L.U. l’exige (C.A.A. Marseille, 9 juill. 2007, Cne de Tarascon, n° 04MA00897).<br />
Le droit de l’urbanisme permet, à l’occasion d’un recours contre l’octroi d’un permis de construire ou le refus de<br />
celui-ci, d’attaquer, par la voie de l’exception d’illégalité, le P.O.S. ou le P.L.U. lui-même (C.A.A. Paris, 20 déc.<br />
2007, M. Jean-Pierre X, n° 05PA02258 ; C.A.A. Marseille, 15 mai 2008, M. Henri Y., n° 05MA03253 ; C.A.A.<br />
Bordeaux, 23 déc. 2010, M. Thierry X., n° 10BX00956). Toutefois, l’article L. 600-1 du code de l’urbanisme<br />
limite, sauf exceptions, à six mois le délai dans lequel un tel recours peut être présenté lorsque l’exception est<br />
invoquée pour vice de forme ou de procédure.<br />
Si, par ce biais, les dispositions du document concernées sont déclarées illégales, le permis délivré pour leur<br />
application sera sanctionné par le juge (C.A.A. Versailles, 7 juin 2007, Cne de Gagny, n° 06VE02007 sol<br />
confirmée : C.E., 20 mars 2009, Sté Norminter Ile-de-France, n° 308327).<br />
Il en a été ainsi dans un jugement du tribunal administratif de Marseille qui a accueilli l’exception d’illégalité<br />
soulevée à l’encontre d’un P.O.S. et a annulé le permis de construire délivré sur le fondement du P.O.S. illégal.<br />
120
Cette décision a été confirmée par la cour administrative d’appel de Marseille (C.A.A. Marseille, 12 fév. 2004,<br />
Ville de Marseille, n° 98MA01856).<br />
En revanche, la cour administrative d’appel de Nancy a rejeté le moyen tiré de l’illégalité par voie d’exception,<br />
du P.O.S. qui classait un terrain en zone soumise à un risque d’inondation. Elle a estimé que le classement était<br />
justifié compte tenu du risque de crue centennale existant dans le secteur. La délivrance de deux certificats<br />
d’urbanisme déclarant inconstructibles des terrains situés dans ce secteur a donc été jugée légale (C.A.A. Nancy,<br />
18 déc. 2003, M. et Mme X., n° 00NC01518). De même, le juge administratif a rejeté l’exception d’illégalité<br />
soulevée à l’encontre d’un P.O.S. classant en zone de risque naturel non maîtrisables des terrains soumis à un<br />
risque de lave torrentielle et de charriage de blocs rocheux en cas de débordement de ce cours d’eau (C.A.A.<br />
Marseille, 3 mai 2007, Mme Raymonde X, n° 04MA01853).<br />
B. - Règlement National d’Urbanisme (R.N.U.) : article R. 111-2 du code de l’urbanisme (3103)<br />
Le Règlement National d’Urbanisme (R.N.U.) figurant aux articles R. 111-1 et suivants du code de l’urbanisme<br />
a vocation à réglementer la délivrance du permis de construire dans les communes non dotées d’un P.L.U. ou<br />
d’un P.O.S..<br />
Certaines de ses dispositions, notamment l’article R. 111-2, sont toutefois applicables aux communes même<br />
dotées d’un P.L.U. ou d’un P.O.S.. En effet, le fait qu’une commune soit dotée d’un P.O.S. approuvé et soit<br />
couverte par un P.P.R. ne fait pas obstacle à ce qu’un permis de construire puisse être refusé sur le fondement de<br />
l’article R.111-2 du code de l’urbanisme (C.A.A. Marseille, 4 juin 2010, M. Didier B. et autres, n° 08MA03403).<br />
Pour cette raison notamment, cet article est fréquemment mis en œuvre et invoqué devant le juge, car il constitue<br />
un moyen supplémentaire pour un requérant qui souhaiterait faire annuler un permis de construire.<br />
L’article R. 111-2 du code de l’urbanisme permet en effet de refuser le permis de construire ou d’imposer des<br />
prescriptions spéciales adéquates lorsqu’une construction, par sa situation, ses caractéristiques, son importance<br />
ou son implantation à proximité d’autres installations est « de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la<br />
sécurité publique ».<br />
Conçue au départ pour éviter que la construction elle-même ne génère des risques ou des nuisances, cette<br />
disposition a par la suite été utilisée par le juge dans l’hypothèse où la construction projetée est elle-même<br />
exposée à un risque, voire aggrave le risque auquel sont exposés des secteurs voisins (C.E., 13 juill. 2006,<br />
Ministre des transports, de l’équipement, du tourisme et de la mer, n° 282937 ; C.E., 29 oct. 2008, Ministre des<br />
transports, de l’équipement, du tourisme et de la mer, n° 304393).<br />
Ainsi, en matière d’inondation, le juge administratif considère que l’atteinte à la sécurité publique que les<br />
dispositions de l’article R. 111-2 visent à prévenir peut résulter, soit du danger auquel sont exposés les occupants<br />
d’une construction, soit de l’aggravation que peut entraîner, eu égard à sa situation, la présence de la<br />
construction projetée sur les conséquences d’une crue pour les constructions existantes situées en amont ou en<br />
aval (C.A.A. Douai, 5 fév. 2009, Cne d’Andres, n° 08DA01060 ; T.A. Marseille, 5 déc. 1996, Préfet du<br />
Vaucluse c. Cne de Caderousse, n° 95-3359 ; voir également, en matière d’incendie de forêt C.E., 1 er mars 2004,<br />
Cne de Villelaure, n° 209942 ; C.A.A. Marseille, 6 nov. 2009, M. Guy A., n° 07MA03337).<br />
Comme la plupart des dispositions du R.N.U., l’article R. 111-2 n’interdit pas obligatoirement la délivrance du<br />
permis de construire, mais permet de lui adjoindre des prescriptions spécifiques en fonction de la nature et de<br />
l’intensité du risque encouru (C.A.A. Bordeaux, 5 juill. 2007, Cne de Barbazan-Debat, n° 05BX01526 ; C.A.A.<br />
Nantes, 22 déc. 2011, Mme Monique X., n° 10NT00501). Le juge examine donc le caractère adéquat de la<br />
décision prise par l’autorité compétente, mais il exerce un contrôle différent selon que le permis a été délivré ou<br />
refusé.<br />
[Sur la prise en compte des études préalables à l’élaboration d’un P.P.R. pour déterminer dans quelle mesure le<br />
projet est susceptible de présenter un risque pour la sécurité publique voir : fiche 11 : Prescription du P.P.R.].<br />
1. - Contrôle du permis délivré (3104)<br />
121
L’interdiction de construire n’est pas la seule hypothèse offerte par le droit de l’urbanisme dans les zones<br />
exposées à des risques naturels. En fonction des caractéristiques du risque encouru et de celles du projet de<br />
construction envisagé, la délivrance du permis de construire peut donner lieu à des prescriptions spécifiques.<br />
Ces prescriptions peuvent consister en des conditions d’implantation du bâtiment (éloignement notamment), une<br />
modification des caractéristiques de la construction (surélévation, matériaux, etc.) ou en l’obligation de réaliser<br />
certains travaux annexes comme le curage d’un cours d’eau.<br />
Le juge exerce un contrôle restreint, dit de l’erreur manifeste d’appréciation, si le permis a été octroyé (C.E., 29<br />
oct. 2008, Ministre des transports, de l’équipement, du tourisme et de la mer, n° 304393 ; C.A.A. Nantes, 17 fév.<br />
1999, préfet d’Indre et Loire, n° 97NT01886 ; C.A.A. Bordeaux, 2 juill. 2007, Assoc. pour la sauvegarde du<br />
patrimoine martiniquais, n° 04BX00340 ; C.A.A. Marseille, 20 sept 2007, Mme Sylvie X, n° 04MA02402 ;<br />
C.A.A. Douai, 27 nov. 2008, SARL Somme Home, n° 08DA00273 ; C.A.A. Marseille, 29 mai 2008, Préfet des<br />
Bouches du Rhône, n° 06MA00839).<br />
Une commune qui délivre un permis de construire dans une zone inondable en estimant que la situation du<br />
terrain d’assiette en aval du bassin (entraînant une montée des eaux lente) et la présence de digues permettent de<br />
délivrer le permis commet une erreur manifeste d’appréciation dès lors qu’il est établi que le débordement de ces<br />
digues ou leur rupture est possible (C.A.A. Douai, 6 mai 2010, Cne de Bruay-la-Buissière, n° 09DA00716).<br />
Un permis est considéré comme illégalement octroyé si la prescription dont il est assorti n’est pas, par ellemême,<br />
de nature à exclure tout risque pour la sécurité publique (C.A.A. Nantes, 6 mars 2007, M. Didier X, n°<br />
05NT01449 ; C.A.A. Lyon, 7 août 2008, Préfet de la Drome, n° 06LY02243 ; C.A.A. Lyon, 9 juin 2009,M.<br />
Fabien Z., n° 08LY01828).<br />
Ainsi, il a pu être jugé qu’en raison des risques d’inondation auxquels étaient exposés le terrain faisant l’objet<br />
des permis de construire litigieux ainsi que les terrains voisins et ceux situés en aval, une construction ne pouvait<br />
être autorisée qu’à la condition que son implantation permette d’assurer les opérations de curage nécessaires et<br />
que notamment soit maintenu sur chacune des berges du torrent un passage suffisant pour les engins de<br />
déblaiement (C.E., 26 juin 1996, M. Iogna et autres et Cne de Bourg-Saint-Maurice, n° 124.932 et 124.997).<br />
Ont pu être également estimées précises mais insuffisantes les prescriptions en matière d’évacuation des eaux<br />
pluviales dont était assorti un permis de construire, qui aurait donc dû être refusé du fait de l’aggravation des<br />
risques d’inondation encourus (C.E., 7 fév. 2003, Cne de Palau-del-Vidre, n° 193908 ; voir également<br />
concernant le risque de crue T.A. Marseille, 25 sept. 1997, Préfet du Vaucluse c. Cne d’Aubignan et M. Fieschi,<br />
n° 96-2927 ; T.A. Marseille, 5 fév. 2004, Préfet des Bouches-du-Rhône, n° 02-5944 sol. confirmée en appel :<br />
C.A.A. Marseille, 25 janv. 2007, Cne de Tarascon, n° 04MA00781 et C.A.A. Bordeaux, 28 fév. 2002, Assoc. de<br />
défense des habitants de Cayenne, n° 99BX00399).<br />
Par ailleurs, est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation, le permis de construire délivré sans prescriptions<br />
spécifiques propres à limiter les risques de glissement de terrain (T.A. Montpellier, 24 juin 2004, Préfet des<br />
Pyrénées Orientales, n° 0204372) ou d’inondation (C.A.A. Douai, 8 fév. 2007, Préfet de la Seine Maritime, n°<br />
06DA01084 ; C.A.A. Nantes, 27 mars 2007, Cne de La-Faute-Sur-Mer, n° 06NT01269) sur la parcelle objet de<br />
la demande de permis.<br />
En revanche, lorsque l’intensité du risque encouru ne le justifie pas, ou lorsque la demande de permis a déjà pris<br />
en compte le risque naturel, le maire peut délivrer le permis sans l’assortir de conditions supplémentaires (C.E.,<br />
23 déc. 1994, Min. de l’Équipement c/ M. Peissik ; C.A.A. Bordeaux, 16 oct. 1997, S.A. Deval, n° 95BX01121,<br />
n° 108969 ; C.A.A. Douai, 11 mars 2010, M. Rolland B., n° 09DA00525).<br />
Inversement, la délivrance d’un permis de construire autorisant la surélévation d’une construction en zone<br />
susceptible de servir d’expansion des crues, dans la mesure où le projet se situe en périphérie de la zone et la<br />
superficie du terrain d’assiette est relativement restreinte, ne méconnaît pas les dispositions de l’article R. 111-2<br />
du code de l’urbanisme. Une telle décision n’établit pas l’absence de prise en compte par ce permis des<br />
orientations du S.D.A.G.E. préconisant d’éviter d’exposer les biens et les personnes en zone inondable (C.A.A.<br />
Douai, 25 sept. 2003, Assoc. de sauvegarde et d’amélioration du cadre de vie et de l’environnement, n°<br />
00DA657).<br />
Ne constitue pas davantage une erreur manifeste d’appréciation, la délivrance d’un permis de construire assorti<br />
de certaines prescriptions sur un terrain soumis à un risque de mouvements de terrain, lorsqu’il ressort que le<br />
122
projet ne remettrait pas en cause les coefficients de sécurité dans le secteur (C.A.A. Nantes, 30 juin 2000, M.<br />
Gérard Guertin, n° 99NT00168 et n° 99NT02433).<br />
2. - Contrôle du refus de permis (3105)<br />
Lorsque le permis a été refusé, le juge exerce un contrôle dit « normal » : il vérifie si le refus de permis était bien<br />
nécessaire au regard de l’existence de risques naturels. Un permis ne doit pas systématiquement être refusé<br />
lorsque la construction est exposée à des risques naturels dès lors que des prescriptions spéciales suffisantes<br />
peuvent être imposées pour parer ce risque (C.A.A. Marseille, 25 janv. 2007, Cne de la Roque sur Pernes, n°<br />
04MA00977 ; C.A.A. Marseille 29 mars 2007, M. Dominique X, n° 05MA00158 ; C.A.A. Marseille 29 mars<br />
2007, M. et Mme Guérin, n° 05MA02547 ; C.A.A. Bordeaux, 5 juill. 2007, Cne de Barbazan-Debat, n°<br />
05BX01526 ; C.A.A. Marseille, 26 juin 2008, SCI du quartier de l’Eure, n° 06MA00037 ; C.A.A. Marseille, 9<br />
oct. 2008, M. Antoine X., n° 06MA01214).<br />
Ont pu être à bon droit refusés un permis de construire dans un secteur parisien identifié comme exposé au risque<br />
d’effondrement de cavités souterraines par un périmètre de risque établi en application de l’ancien article R. 111-<br />
3 du code de l’urbanisme (C.E., Ville de Paris, 14 mars 2003, n° 233545), ou, en application de l’article R. 111-2<br />
du code de l’urbanisme, une extension de construction existante, pourtant autorisée par le P.O.S. en vigueur,<br />
dans un secteur soumis à des risques importants d’incendie de forêt, compte tenu des risques supplémentaires<br />
que cette augmentation de la capacité d’accueil de l’habitation pouvait créer dans l’ensemble du secteur (C.E., 1 er<br />
mars 2004, Cne de Villelaure, n° 209942 ; voir également : C.A.A. Marseille, 6 nov. 2009, M. et Mme A., n°<br />
07MA04707).<br />
En outre, un refus de permis est justifié lorsque les mesures prescrites dans un rapport géologique joint à la<br />
demande auraient accentué les risques d’inondations pour les propriétés situées en aval du ruisseau (C.A.A.<br />
Lyon, 24 mars 1998, Mme Massa, n° 95LY00217 ; C.A.A. Nancy, 27 mars 2008, M. Gabriel X., n°<br />
07NC00257).<br />
Enfin, la délivrance d’un certificat d’urbanisme positif en zone à risque ne garantit pas la délivrance d’un permis<br />
de construire (C.A.A. Nantes, 22 avr. 2003, M. et Mme X, n° 01NT01245 ; C.A.A. Paris, 21 juin 2007, Mme<br />
Viviane X, n° 05PA00254 ; T.A. Montpellier, 24 juin 2004, Préfet des Pyrénées Orientales, n° 0204372).<br />
C. - Plan de Prévention des Risques (P.P.R.) (3106)<br />
Un P.P.R. peut comporter des interdictions de construire et fixer des prescriptions d’urbanisme, de construction,<br />
d’aménagement et d’exploitation concernant la nature et les caractéristiques des bâtiments ainsi que leurs<br />
équipements et installations (C.A.A. Versailles, 10 mai 2007, Assoc. défense et avenir d’Auvers, n°<br />
05VE05691 sol confirmée : C.E., 11 mars 2009, Cne d’Auvers-sur-Oise, n° 307656 ; C.A.A. Douai, 27 nov.<br />
2008, SARL Somme Home, n° 08DA00273 ; C.A.A. Bordeaux, 10 déc. 2009, M. Jean-Marc X., n°<br />
08BX03110 ; C.A.A. Marseille, 21 mai 2010, SCI Villa Nova, n° 08MA02718 ; C.A.A. Marseille, 20 déc. 2011,<br />
Cne du Barcares, n° 10MA00036 ; C.A.A. Marseille, 20 déc. 2011, Cne de Pelissanne, n° 10MA00280) [voir<br />
fiche 19 : Règlement du P.P.R.].<br />
Le P.P.R. approuvé est directement opposable aux demandes d’autorisation d’occupation des sols (C.E., 19 nov.<br />
2010, Ministre d’Etat, ministre de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer, n° 331640 ;<br />
C.A.A. Marseille, 20 sept. 2007, Mme Sylvie X, n° 04MA02402 ; C.A.A. Bordeaux, 31 mars 2009, M. Valentin<br />
X., n° 08BX00051 ; C.A.A. Paris, 3 juill. 2009, M. Alain X., n° 07PA00585). Le Conseil d’Etat a effectivement<br />
précisé que les contraintes d’urbanisme issues de ces documents s’imposent directement aux personnes<br />
publiques ainsi qu’aux personnes privées et peuvent notamment fonder l’octroi ou le refus d’une autorisation<br />
d’occupation ou d’utilisation du sol (C.E., avis, 3 déc. 2001, S.C.I. des 2 et 4 rue de la Poissonnerie et autres, n°<br />
236910).<br />
En outre, ces dispositions sont applicables même en cas de dispositions contraires du P.L.U. et en l’absence de<br />
mise en conformité de ce dernier. Lors de la délivrance d’une autorisation d’urbanisme, l’autorité compétente<br />
peut préciser dans l’autorisation les conditions d’application d’une prescription générale contenue dans le P.P.R.<br />
ou subordonner la délivrance de l’autorisation au respect de prescriptions spéciales supplémentaires lorsque les<br />
circonstances locales le justifient (C.E., 4 mai 2011, Cne de Fondettes, n° 321357).<br />
Sur le fondement des dispositions du règlement du P.P.R., l’autorité compétente peut donc s’opposer à des<br />
travaux d’entretien et de gestion de bâtiments existants ayant simplement fait l’objet d’une déclaration préalable<br />
123
(C.A.A. Nantes, 28 mai 2002, Ville de Châteaudun, n° 00NT01228). Elle peut également refuser de délivrer un<br />
permis de régularisation lorsque la construction n’est pas conforme aux prescriptions du P.P.R. en vigueur<br />
(C.A.A. Bordeaux, 30 oct. 2008, SCI Carpe Diem, n° 06BX01939).<br />
Dans le sens inverse (et comme pour les P.L.U.), le contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation peut conduire à<br />
l’annulation de permis de construire délivrés sur des terrains considérés comme classés à tort en zone<br />
constructible, par la voie de l’exception d’illégalité (C.E., 9 juill. 2003, Cne de Val d’Isère, n° 235325 : risque<br />
d’avalanche ; T.A. Montpellier, 20 déc. 2002, M. G. Boffety, n° 01.5327 : risque d’inondation, sol. confirmée en<br />
appel : C.A.A. Marseille, 21 fév. 2007, Cne de Mende, n° 03MA00263 ; voir également sur la même affaire :<br />
C.A.A. Marseille, 10 juill. 2009, M. Gabriel X., n° 09MA00308).<br />
Sur les conséquences de l’annulation d’un P.P.R. ayant fondé le refus d’un permis de construire voir : C.A.A.<br />
Marseille, 8 juill. 2010, Mme Virginia A., n° 08MA03181 : un permis ne peut légalement être refusé en se<br />
fondant uniquement sur les dispositions d’un P.P.R. qui vient de faire l’objet d’une annulation.<br />
Le fait de délivrer un permis qui méconnaît les dispositions d’un P.P.R. constitue une faute susceptible d’engager<br />
la responsabilité de l’autorité qui a délivré ce permis (C.A.A. Marseille, 29 mars 2007, M. et Mme X, n°<br />
04MA02397).<br />
III. - RESPONSABILITE DANS LE CADRE DE LA DELIVRANCE DU PERMIS DE CONSTRUIRE<br />
(3107)<br />
Hormis les cas de recours en annulation contre un acte d’urbanisme, la survenance d’une catastrophe naturelle<br />
sur une construction autorisée peut être l’occasion d’exercer un recours de plein contentieux mettant en jeu la<br />
responsabilité administrative de la commune ou de l’État [voir fiche 53 : Responsabilité pour faute de<br />
l’administration].<br />
L’urbanisme fournit un contentieux particulièrement abondant en la matière, et ce, même s’il est de<br />
jurisprudence constante que le permis de construire n’a pas pour objet ni pour effet de conférer au constructeur<br />
une garantie concernant la résistance du sol destiné à recevoir les constructions autorisées (C.E., 13 mars 1989,<br />
M. Bousquet et autres, n° 78030).<br />
Le juge administratif examine en particulier l’état des connaissances que pouvait avoir l’administration sur les<br />
risques encourus au moment de la délivrance de l’autorisation afin de déterminer si cette autorisation devait être<br />
refusée ou assortie des prescriptions nécessaires (C.E., 25 oct. 1985, M. Poinsignon, n° 39288 ; C.E. 13 juin<br />
2003, Min. de l’équipement, des transports et du logement, n° 01MA01926).<br />
A la suite de cet examen deux cas de figure se présentent :<br />
- la responsabilité de l’autorité qui a délivré l’autorisation sera engagée si la connaissance qu’elle avait<br />
des risques était suffisante pour justifier d’un refus ou assortir l’autorisation de prescriptions spéciales,<br />
(C.E., 2 oct. 2002, Min. de l’équipement, des transports et du logement, n° 232720 ; C.A.A. Lyon, 9<br />
déc. 1992, Mme Gire, n° 91LY00327 ; C.A.A. Bordeaux, 8 avr. 1993, Mme Desfougères, n°<br />
91BX00268 ; C.A.A. Lyon, 13 mai 1997, M. Balusson, n° 94LY00923 ; C.A.A. Lyon, 15 juin 2004,<br />
Cne des Allues, n° 02LY01879 ; C.A.A. Douai, 25 janv. 2007, M. Alain-Bernard X., n° 05DA00457 ;<br />
C.A.A. Bordeaux, 28 déc. 2009, Cne d’Argenton sur Creuse, n° 08BX02842 ; T.A. Montpellier, 9<br />
nov.2006, Consorts X, n° 0206214) ;<br />
- cette responsabilité ne sera au contraire pas engagée si l’administration ne pouvait connaître ces<br />
risques au moment où elle a délivré l’autorisation (C.E., 13 mars 1989, M. Bousquet, n° 78030 ; C.E.,<br />
16 juin 1989, Assoc. Le ski Alpin Murois, n° 59616 ; C.E., 29 juin 1992, M. Leblanc, n° 111070 ; C.E.,<br />
13 déc. 1996, Epoux Arnaud, n° 89268 ; C.A.A. Douai, 7 oct. 2004, Secrétaire d’Etat au logement, n°<br />
02DA00265 ; C.A.A. Marseille, 25 janv. 2007, SARL Promo Sud Aménagement, n° 04MA00199 ;<br />
C.A.A. Marseille, 3 mai 2007, M. et Mme Bruno X, n° 05MA00771 ; C.A.A. Douai, 15 nov. 2007,<br />
Ministre de l’écologie et du développement durable, n° 06DA00335 sol. confirmée : C.E., 16 juin 2010,<br />
M. Jean A., n° 312331 ; C.A.A. Lyon, 2 déc. 2008, M. Yves X., n° 06LY02024).<br />
124
FICHE 32 : RECONSTRUCTION APRES SINISTRE<br />
SOMMAIRE<br />
I. - Conditions d’exercice du droit à reconstruire après sinistre<br />
A. - Un bâtiment détruit ou démoli depuis moins de 10 ans<br />
B. - Le bâtiment doit avoir été régulièrement édifié<br />
C. - Le P.L.U., la carte communale ou le P.P.R. ne doivent pas comporter de dispositions contraires<br />
D. - La reconstruction ne peut se faire que dans une zone exempte de risques<br />
II. - Mise en œuvre du droit à reconstruire après sinistre<br />
A. - Il convient de déposer une nouvelle demande de permis de construire<br />
B. - La reconstruction doit être identique au bâtiment détruit<br />
COMMENTAIRE<br />
Le droit pour un propriétaire de reconstruire à l’identique un bâtiment détruit ou démoli a été reconnu par la loi<br />
n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (loi S.R.U.). Les<br />
conditions d’exercice de ce droit sont désormais inscrites à l’article L. 111-3 du code de l’urbanisme.<br />
I. - CONDITIONS D’EXERCICE DU DROIT A RECONSTRUIRE APRES SINISTRE (3200)<br />
Un propriétaire ne peut invoquer son droit à reconstruire un bâtiment détruit ou démoli que lorsque 4 conditions<br />
cumulatives sont réunies.<br />
A. - Un bâtiment détruit ou démoli depuis moins de 10 ans (3201)<br />
La nature du sinistre (destruction ou démolition du bâtiment) n’a pas de conséquence sur le droit à reconstruire.<br />
Le sinistre peut ainsi résulter d’un évènement naturel :<br />
- tempête (C.E., 13 déc. 2000, M. et Mme A., n° 284237 ; C.A.A. Douai, 5 juill. 2007, SARL X., n°<br />
06DA01662 ; C.A.A. Nantes, 19 fév. 2008, Mme Florence X., n° 07NT00925 : absence de preuve sur<br />
l’origine du sinistre) ;<br />
- incendie de forêt (C.A.A. Marseille, 29 mars 2007, M. et Mme Guérin, n° 05MA02547 ; C.A.A.<br />
Marseille, 7 fév. 2008, Mme Christine X., n° 05MA00811) ;<br />
- avalanche (C.E., 17 déc. 2008, M. Michel A., n° 305409 ; C.E., 23 nov. 2005, Cne de Bagnères-de-<br />
Bigorre, n° 279721) ;<br />
- inondation (C.A.A. Bordeaux, 29 mai 2007, Cne de Remire-Montjoly, n° 04BX01261) ;<br />
- orage de grêle (C.A.A. Marseille, 27 nov. 2008, M. Hubert X., n° 06MA01763) ;<br />
- etc.<br />
Ce sinistre peut également avoir été occasionné par d’autres évènements tels qu’un attentat (C.A.A. Marseille, 30<br />
mars 2006, Préfet de Corse du Sud, n° 03MA01362), un incendie accidentel d’origine domestique (C.A.A.<br />
Marseille, 7 sept. 2006, Cne de Saint-Raphaël, n° 04MA01545), etc.<br />
125
[Sur la nature du sinistre permettant la mise en œuvre du droit à reconstruire voir : C.A.A. Paris, 12 fév. 2010,<br />
M. Aref A., n° 08PA02001 ; C.A.A. Marseille, 19 mars 2010, Sté les tamarines, n° 08MA00503 ; C.A.A.<br />
Marseille, 2 avr. 2010, M. Jean-Louis A., n° 08MA00888].<br />
Le propriétaire d’un bâtiment détruit ou démoli doit déposer une demande de permis dans les 10 ans à compter<br />
du sinistre afin de bénéficier du droit de reconstruire.<br />
B. - Le bâtiment doit avoir été régulièrement édifié (3202)<br />
Le droit de reconstruire un bâtiment sinistré ne concerne que ceux qui ont été régulièrement édifiés c’est-à-dire<br />
conformément à une autorisation d’urbanisme devenue définitive. Les bâtiments construits à une époque où un<br />
permis de construire n’était pas exigible sont également considérés comme avoir été régulièrement édifiés.<br />
Sont notamment exclus du champ d’application du droit à reconstruire les bâtiments édifiés sans autorisations<br />
ainsi que ceux qui ne respectent pas les prescriptions de l’autorisation (C.A.A. Bordeaux, 31 mai 2007, Sté<br />
cabane au sel, n° 04BX02084).<br />
Cette régularité s’apprécie au jour de la construction de l’immeuble. Par conséquent, un bâtiment régulièrement<br />
édifié qui est devenu non conforme, en raison d’une modification des règles le régissant (modification du zonage<br />
du P.L.U., nouvelles prescriptions du règlement du P.L.U., etc.), entre dans le champ d’application du droit à<br />
reconstruire.<br />
C. - Le P.L.U., la carte communale ou le P.P.R. ne doivent pas comporter de dispositions<br />
contraires (3203)<br />
Le droit de reconstruire peut être refusé lorsque le P.L.U. [voir fiche 27 : Plan local d’urbanisme] ou la carte<br />
communale [voir fiche 28 : Carte communale] comporte des dispositions qui font explicitement obstacle à cette<br />
reconstruction (C.A.A. Marseille, 22 déc. 2005, M. Dominique X., n° 03MA01745).<br />
Pour être applicables, les dispositions de ces documents doivent interdire de manière très précise la<br />
reconstruction (les limitations ou interdictions de construire exprimées en termes généraux ne peuvent être<br />
utilisées pour refuser le bénéfice du droit à reconstruire) et justifier cette interdiction pour des raisons<br />
d’urbanisme liées à la situation de la zone (présence de risques naturels notamment).<br />
S’agissant des P.P.R., la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement<br />
permet explicitement à ces documents de comporter des dispositions faisant obstacles au droit de reconstruire à<br />
l’instar des P.L.U. ou cartes communales.<br />
Le juge administratif avait déjà estimé que ces documents pouvaient contenir des dispositions relatives à la<br />
reconstruction après sinistre. Ainsi, il a été jugé qu’un P.P.R. pouvait autoriser la reconstruction de biens<br />
sinistrés à la suite d’une catastrophe naturelle dans certains secteurs pourtant classés en zone inconstructible<br />
lorsqu’il est établi que le risque naturel ne met pas en péril les personnes qui demeurent dans ces zones (T.A.<br />
Melun, 12 fév. 2004, Cne de Joinville-le-Pont, n° 00-3393 ; sol. confirmée en appel : C.A.A. de Paris, 23 fév.<br />
2006, Cne de Joinville-le-pont, n° 04PA01863 ; voir également : C.A.A. Bordeaux, 3 fév. 2009, Mme Brigitte<br />
X., n° 07BX01970).<br />
Un P.P.R. peut également interdire ou subordonner le droit de reconstruire les bâtiments détruits par un incendie<br />
et situés en zone d’aléa fort du plan à la mise en place d’infrastructures liées à la défendabilité de la<br />
reconstruction (T.A. Nîmes, 8 juin 2007, M. Henri X, n° 05-29027, sol. confirmée : C.A.A. Marseille, 12 fév.<br />
2010, M. et Mme X., n° 07MA03378). Il peut également subordonner ce droit à la réalisation de travaux de<br />
voirie et d’équipement : construction d’un accès routier présentant des caractéristiques permettant le passage des<br />
véhicules de défense contre l’incendie, création de bornes à incendie et élargissement de chemins et création<br />
d’aires de retournement, etc. (C.A.A. Marseille, 31 mars 2011, M. Jean-Michel B., n° 09MA01299).<br />
Ces dispositions doivent toutefois concerner le ou les risques traités par ce document. Ainsi, un P.P.R.<br />
« inondation » ne peut valablement contenir des dispositions interdisant la reconstruction quelque soit l’origine<br />
de la catastrophe naturelle qui a provoqué le sinistre (T.A. Pau, 1 er juill. 2008, Mme Françoise X., n° 05-02487).<br />
Par ailleurs, dans un arrêt du 17 décembre 2008, le Conseil d’Etat avait précisé que ces prescriptions du P.P.R.,<br />
opposables aux demandes d’utilisation des sols et aux opérations d’aménagement, constituent des dispositions<br />
126
d’urbanisme susceptibles de faire obstacle à la reconstruction à l’identique d’un bâtiment détruit par un sinistre<br />
(C.E., 17 déc. 2008, M. Michel A., n° 305409).<br />
D. - La reconstruction ne peut se faire que dans une zone exempte de risques (3204)<br />
La reconstruction d’un bâtiment sinistré ne peut être accordée lorsque la zone demeure exposée aux risques. En<br />
effet, le Conseil d’Etat a estimé que l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme pouvait faire obstacle à ce<br />
principe, et justifier le refus du permis de construire sollicité, même en l’absence de toute interdiction expresse<br />
dans un document d’urbanisme (C.E. avis, 23 fév. 2005, Mme Hutin, n° 271270).<br />
Les dispositions de l’article L. 111-3 du code de l’urbanisme ne sauraient en effet conférer le droit de<br />
reconstruire un bâtiment dont les occupants seraient exposés à un risque certain et prévisible de nature à mettre<br />
gravement en danger leur sécurité (notamment lorsque le projet est situé dans une zone d’aléa fort d’un P.P.R. :<br />
C.A.A. Bordeaux, 29 mai 2007, Cne de Remire-Montjoly, n° 04BX01261 ; dans une zone fortement exposée aux<br />
incendies de forêt : C.A.A. Marseille, 29 mars 2007, M. et Mme Guérin, n° 05MA02547 ; dans une zone<br />
exposée aux avalanches : C.A.A. Lyon, 2 fév. 2006, Préfet de la Savoie, n° 02LY02286).<br />
Dans ce cas de figure, l’autorité compétente peut refuser le permis ou l’assortir de prescriptions spéciales (à<br />
condition que celles-ci soient suffisantes pour parer au risque) en se fondant sur l’article R. 111-2 du code de<br />
l’urbanisme. L’article L. 123-5 du code de l’urbanisme permet d’ailleurs à l’autorité compétente en matière de<br />
permis de construire d’accorder des dérogations aux règles du P.L.U. qui feraient obstacle à la mise en œuvre des<br />
prescriptions constructives propres à assurer la sécurité des personnes et des biens lors de la reconstruction de<br />
bâtiments détruits à la suite d’une catastrophe naturelle survenue au cours de l’année écoulée.<br />
II. - MISE EN OEUVRE DU DROIT A RECONSTRUIRE APRES SINISTRE (3205)<br />
A. - IL CONVIENT DE DEPOSER UNE NOUVELLE DEMANDE DE PERMIS DE<br />
CONSTRUIRE (3206)<br />
Lorsque les quatre conditions évoquées précédemment sont réunies, l’autorité administrative est obligée<br />
d’accorder le permis. Néanmoins, l’obtention préalable d’un permis de construire est obligatoire lorsqu’une<br />
personne entend bénéficier des dispositions du code de l’urbanisme permettant la reconstruction à l’identique<br />
d’un bâtiment (C.E., 20 fév. 2002, M. Jean-Claude X., n° 235725 ; C.A.A. Marseille, 27 nov. 2008, M. Hubert<br />
X., n° 06MA01763).<br />
Le fait de procéder à la reconstruction du bâtiment sans l’obtention du permis est systématiquement sanctionné<br />
par le juge pénal (Cass. crim., 29 avr. 2003, M. Alain X., n° 02-85981 ; Cass., crim., 12 sept. 2006, M. Jean-<br />
François X, n° 06-80114 ; Cass. crim., 5 déc. 2006, M. Jean-Claude X., n° 06-82818 ; Cass., crim., 30 juin 2009,<br />
M. Claude X., n° 08-88022 ; Cass., crim., 3 mai 2011, M. Jozef Z., n° 10-81149).<br />
B. - La reconstruction doit être identique au bâtiment détruit (3207)<br />
L’obligation de procéder à une nouvelle demande de permis de construire est justifiée par le fait que l’autorité<br />
administrative doit être en mesure de vérifier que le projet constitue bien une reconstruction à l’identique du<br />
bâtiment sinistré. En effet, le projet doit être strictement identique aux documents administratifs du bâtiment<br />
démoli pour pouvoir bénéficier des dispositions de l’article L. 111-3 du code de l’urbanisme.<br />
Le juge administratif est régulièrement amené à vérifier que le projet consistait bien en une « reconstruction à<br />
l’identique » (C.E., 13 déc. 2000, M. et Mme A., n° 284237 ; C.A.A. Nancy, 1 er juin 2006, Mme Elsa X, n°<br />
04NC00320 ; C.A.A. Douai, 5 juill. 2007, SARL X, n° 06DA01662 ; C.A.A. Marseille, 7 fév. 2008, Mme<br />
Christine X., n° 05MA00811 ; C.A.A. Nancy, 18 déc. 2008, Cne de Crissey, n° 07NC01286).<br />
127
I. - Permis d’aménager et déclaration préalable<br />
II. - Lotissement<br />
III. - Camping et caravanage<br />
IV. - Unité Touristique Nouvelle (U.T.N.)<br />
FICHE 33 : AUTRES AUTORISATIONS D’OCCUPATION DU SOL<br />
SOMMAIRE<br />
A. - Principes généraux d’aménagement et d’urbanisme en zones de montagne<br />
B. - Procédure spécifique d’autorisation d’ U.T.N.<br />
COMMENTAIRE<br />
I. - PERMIS D’AMENAGER ET DECLARATION PREALABLE (3300)<br />
Certains travaux, installations et aménagements affectant l’utilisation du sol sont soumis soit à la délivrance d’un<br />
permis d’aménager soit à l’obligation de procéder à une déclaration préalable (C. urb., art. R. 421-18 et s.).<br />
Il s’agit notamment de certains parcs d’attraction, aires de jeu et de sport ouvertes au public, des aires de<br />
stationnement ouvertes au public et des dépôts de véhicule, des affouillements et exhaussements du sol dont la<br />
superficie dépasse 2 hectares et la profondeur ou la hauteur 2 mètres, etc. (C. urb., art. R. 421-18 et R. 421-19).<br />
Le régime de ce permis d’aménager (ainsi que celui de la déclaration préalable) figure aux articles R. 441-1 et<br />
suivants du code de l’urbanisme.<br />
Les terrains de camping ainsi que les lotissements, également concernés par ces dispositions, font l’objet de<br />
développements spécifiques [voir ci-dessous : II. Lotissement et fiche 36 : Police des campings].<br />
II. - LOTISSEMENT (3301)<br />
Depuis le 1 er octobre 2007, la réalisation d’un lotissement est subordonnée :<br />
- soit à la délivrance d’un permis d’aménager (C. urb., art. L. 442-2 et R. 421-19) ;<br />
- soit au dépôt d’une déclaration préalable dans les autres cas (C. urb., art. L. 442-3 et R. 421-23).<br />
L’instruction des demandes et des déclarations de lotissement est réalisée dans des conditions similaires à celles<br />
régissant les permis de construire [voir fiche 31 : Permis de construire] sous réserve des spécificités inscrites aux<br />
articles R. 421-18 et suivants du code de l’urbanisme.<br />
L’ancien article R. 315-28 du code de l’urbanisme (abrogé par le décret n° 2007-18 du 5 janvier 2007) prévoyait<br />
que dans les communes disposant d’un P.L.U., le projet de lotissement devait être conforme aux dispositions de<br />
ce dernier (C.E., 4 fév. 1994, M. Michel Ablain, n° 116.225). Selon ce même article, en l’absence de P.L.U.,<br />
l’autorisation de lotir pouvait être refusée si le projet visait à équiper des terrains destinés à recevoir des<br />
bâtiments pour lesquels des demandes de permis de construire pourraient être rejetées, notamment sur le<br />
fondement de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme (qui permet de refuser ou de soumettre à des<br />
prescriptions spéciales un projet de nature à porter atteinte à la sécurité publique).<br />
Interprétant ces anciennes dispositions, la jurisprudence a considéré que l’article R. 111-2 du code de<br />
l’urbanisme n’était pas opposable aux demandes d’autorisation de lotissement déposées pour des projets à<br />
réaliser dans les communes qui sont régies par un plan d’occupation des sols rendu public ou approuvé, et que<br />
128
par conséquent le moyen tiré d’une violation de l’article R. 111-2 était inopérant à l’égard de la délivrance d’une<br />
autorisation de lotir (C.A.A. Lyon, 10 oct. 2003, S.C.I. Neuville le Monteille, n° 98LY01986). Une juridiction<br />
de première instance avait toutefois refusé de faire application de cette jurisprudence. Elle avait invalidé, au titre<br />
de l’erreur manifeste d’appréciation, une autorisation de lotir délivrée dans un secteur inondable classé en zone<br />
d’urbanisation future du P.O.S. en utilisant les dispositions de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme (T.A.<br />
Montpellier, 4 déc. 2003, Préfet des Pyrénées-Orientales c/ Cne de La Tour Bas Elne, n° 021222 ; voir<br />
également en ce sens : C.A.A. Bordeaux, 23 oct. 2006, Mme Henriette X, n° 03BX00324).<br />
La réforme du code de l’urbanisme, en vigueur au 1 er octobre 2007, ne laisse plus de doute puisque l’article R.<br />
111-1 du code de l’urbanisme prévoit que l’article R. 111-2 est applicable aux opérations faisant l’objet d’une<br />
demande de permis d’aménager ou d’une déclaration préalable. En conséquence, l’article R. 111-2 du code de<br />
l’urbanisme peut désormais être invoqué pour refuser ou assortir de prescriptions spéciales un projet de<br />
lotissement susceptible de menacer la sécurité publique et ce, que la commune soit ou non couverte par un<br />
P.L.U. (C.A.A. Bordeaux, 30 sept. 2010, Mme Berthe X. et autres, n° 10BX00108).<br />
Comme en matière de permis de construire, l’examen du juge porte sur le caractère adéquat et proportionné de la<br />
décision prise par l’autorité administrative au regard de l’existence des risques. Le contrôle s’opère dans le cadre<br />
d’un contrôle restreint (erreur manifeste d’appréciation) lorsque le projet est autorisé (ou ne fait pas l’objet d’une<br />
opposition à la déclaration préalable) ou d’un contrôle normal en cas de refus de délivrance du permis<br />
d’aménager (ou d’opposition à la déclaration préalable).<br />
Sous l’empire de l’ancienne réglementation, il a été jugé qu’un préfet n’avait pas commis d’erreur manifeste<br />
d’appréciation en délivrant une autorisation de lotissement sous réserve que soient réalisés des travaux de curage<br />
et de reprofilage du lit d’un torrent ainsi qu’un renforcement de la digue existante. En effet, eu égard aux risques<br />
connus par l’administration à la date de délivrance de l’autorisation de lotir, ces aménagements pouvaient être<br />
regardés comme suffisants pour assurer la protection du lotissement (C.A.A. Lyon, 14 déc. 1993, S.C.I. du<br />
Devezet et M. Espagne, n° 92LY00319 et 92LY00371).<br />
Inversement, le refus d’accorder une autorisation de lotir du fait de l’existence d’un risque que seraient de nature<br />
à prévenir les travaux de protection prévus par le pétitionnaire peut être censuré par le juge administratif, dans le<br />
cadre de son contrôle dit « normal » des refus d’autorisation d’occupation des sols (C.A.A. Marseille, 7 nov.<br />
2002, Cne de Chorges, n° 00MA01470). Ainsi, un projet ne peut être refusé lorsque les prescriptions<br />
particulières du projet de règlement (imposant la surélévation du plancher des pièces habitables à un mètre au<br />
moins du niveau du terrain naturel avant travaux) sont suffisantes (C.A.A. Marseille, 4 mai 2006, Cne de Berre<br />
l’étang, n° 03MA02366).<br />
En revanche, l’autorité compétente refuse à juste titre de délivrer une autorisation de lotissement lorsque le<br />
risque d’inondation du terrain en cause et les risques induits pour les immeubles à construire, notamment au<br />
regard de la sécurité de leurs occupants, justifient le rejet de la demande d’autorisation (C.A.A. Bordeaux, 23<br />
oct. 2006, Mme Henriette X, n° 03BX00324, voir également : C.A.A. Lyon, 22 sept. 2011, M. Yves A., n°<br />
10LY01243).<br />
Comme en matière de permis de construire, la délivrance d’une autorisation de lotir illégale est susceptible<br />
d’engager la responsabilité de l’administration (C.A.A. Marseille, 6 oct. 2005, SCI Graziella Julien, n°<br />
01BX00988 ; C.A.A. Nancy, 17 janv. 2008, M. Didier X., n° 06NC01039 ; C.A.A. Marseille, 10 avr. 2008,<br />
Mme Yvonne X., n° 06MA00423) [voir fiche 53: Responsabilité pour faute de l’administration].<br />
III. - CAMPING ET CARAVANAGE (3302)<br />
Dans les zones soumises à un risque naturel prévisible, l’aménagement de terrains de camping et le<br />
stationnement de caravanes sont soumis à un permis d’aménager, conformément aux articles L. 443-1 et suivants<br />
du code de l’urbanisme [voir fiche 36 : Police des campings].<br />
A l’intérieur de ces zones, la réalisation de travaux et la mise en place de dispositifs permettant d’assurer<br />
l’information, l’alerte et l’évacuation des occupants peuvent à tout moment être prescrites par l’autorité<br />
compétente pour délivrer le permis d’aménager les terrains de camping afin de permettre d’assurer la sécurité<br />
des occupants de ces terrains. Ces prescriptions, qui doivent être compatibles avec le P.P.R. (C. urb., art. L. 443-<br />
2), sont déterminées dans les conditions fixées par les articles R. 125-15 et suivants du code de l’environnement<br />
[voir fiche 36 : Police des campings].<br />
129
IV. - UNITE TOURISTIQUE NOUVELLE (U.T.N.) (3303)<br />
A. - Principes généraux d’aménagement et d’urbanisme en zones de montagne (3304)<br />
Le principe qui prévaut en matière d’urbanisme dans les zones de montagne est celui de l’urbanisation en<br />
continuité. En effet, l’article L.145-3 (III) du code de l’urbanisme prévoit que, sous réserve de l’adaptation, du<br />
changement de destination, de la réfection ou de l’extension limitée des constructions existantes et de la<br />
réalisation d’installations ou d’équipements publics incompatibles avec le voisinage des zones habitées,<br />
l’urbanisation doit se réaliser en continuité avec les bourgs, villages, hameaux, groupes de constructions<br />
traditionnelles ou d’habitations existants.<br />
Néanmoins, plusieurs exceptions à la règle de l’urbanisation en continuité existent, par exemple lorsque le<br />
document d’urbanisme applicable (S.C.O.T. ou P.L.U.) comporte une étude justifiant que le projet est<br />
compatible notamment avec le respect des objectifs de protection contre les risques naturels (C. urb., art. L. 145-<br />
3 (III) a). En l’absence d’une telle étude, le plan local d’urbanisme ou la carte communale peut délimiter des<br />
hameaux et des groupes d’habitations nouveaux intégrés à l’environnement (ou, à titre exceptionnel et après<br />
accord de la chambre d’agriculture et de la commission départementale compétente en matière de nature, de<br />
paysages et de sites, des zones d’urbanisation future de taille et de capacité d’accueil limitées) si la protection<br />
contre les risques naturels imposent une urbanisation qui n’est pas située en continuité de l’urbanisation existante<br />
(C. urb., art. L. 145-3 (III) b).<br />
Les modalités d’application de cet article L. 145-3 du code de l’urbanisme autorisant des dérogations à la règle<br />
de l’urbanisation en continuité peuvent éventuellement être précisées par les directives territoriales<br />
d’aménagement, ou par des décrets en Conseil d’Etat pris après enquête publique (C. urb., art. L. 145-7 (I) 3°).<br />
Par ailleurs, l’article L. 563-2 du code de l’environnement prévoit que dans les zones de montagne, en l’absence<br />
de P.P.R., les documents d’urbanisme ainsi que les projets de travaux, constructions ou installations soumis à<br />
autorisation tiennent compte des risques naturels spécifiques à ces zones, qu’il s’agisse de risques préexistants<br />
connus ou de ceux qui pourraient résulter des modifications de milieu envisagées. Cette prise en compte<br />
s’apprécie en fonction des informations dont peut disposer l’autorité compétente.<br />
Dans les limites ainsi fixées, certaines activités dans le domaine touristique peuvent être autorisées en zone de<br />
montagne, telles que le prévoit la procédure d’autorisation d’U.T.N..<br />
B. - Procédure spécifique d’autorisation d’U.T.N. (3305)<br />
Les Unités Touristiques Nouvelles (U.T.N.) constituent des opérations de développement touristique, le plus<br />
souvent liées à la pratique du ski (C. urb., art. L. 145-9 ; C.E., 6 juill. 2007, Ministre d’Etat, ministre de<br />
l’intérieur et de l’aménagement du territoire, n° 298140).<br />
La demande d’autorisation, présentée par la ou les communes (ou l’E.P.C.I. compétent en matière de P.L.U.) sur<br />
lesquelles s’étend le projet, est accompagnée d’un dossier qui doit notamment décrire les risques naturels<br />
auxquels le projet peut être exposé ainsi que les mesures nécessaires pour les prévenir (C. urb., art. R. 145-6 3°).<br />
Est ainsi entaché d’un vice de procédure un dossier soulignant l’existence d’un risque significatif d’avalanche<br />
mais qui ne présente pas les mesures de protection de l’environnement et de prévention des risques naturels<br />
correspondantes (C.E., 11 mars 1996, Cne d’Orelle, n° 140275 ; et a contrario, C.A.A. Lyon, 16 juill. 1999,<br />
Assoc. Puy-de-Dôme-nature-environnement, n° 98LY01475). Le juge administratif s’assure en effet que le<br />
dossier soumis à autorisation comporte l’ensemble des éléments imposés par le code de l’urbanisme et<br />
notamment l’analyse des risques naturels (C.A.A. Bordeaux, 2 juill. 2007, Assoc. de défense protection<br />
Azinières et des Causses environnants, n° 04BX01267).<br />
L’autorisation est délivrée soit par le préfet coordonnateur de massif (C. urb., art. R. 145-2) soit par le préfet (C.<br />
urb., art. R. 145-2) mais, dans les deux cas de figure, l’autorité compétente doit prendre en compte l’existence<br />
des risques naturels lors de la délivrance de l’autorisation de création d’une U.T.N.. La jurisprudence sanctionne<br />
en effet les autorisations qui auraient été délivrées sans que ne soit faite une juste appréciation des risques<br />
existants et des moyens nécessaires pour les prévenir (risque de chute de pierres dans le cas jugé par T.A.<br />
Grenoble, 7 nov. 1996, F.R.A.P.N.A. Isère, mais sol. infirmée par C.A.A. Lyon, 18 juill. 2000, Cne de Mont de<br />
Lans, n° 96LY02821).<br />
130
La procédure spécifique d’U.T.N. se superpose à celle des autorisations de construire, dont l’obtention reste<br />
nécessaire et qui peuvent être refusées en raison de la présence de risques naturels.<br />
Par ailleurs, l’aménagement du domaine skiable fait l’objet d’autorisations spécifiques (C. urb., art. R. 472-1 et<br />
s.). Ainsi, les travaux de construction (ou de modification substantielle) des remontées mécaniques doivent faire<br />
l’objet à la fois d’une autorisation d’exécution des travaux et d’une autorisation de mise en exploitation.<br />
L’autorisation d’exécution des travaux est délivrée sur la base d’un dossier qui doit contenir notamment :<br />
- une note sur les risques naturels prévisibles et les dispositions principales prévues pour y faire face (C.<br />
urb., art. R. 472-3 9°) ;<br />
- une note sur les dispositions de principe envisagées pour l’évacuation des usagers de la remontée<br />
mécanique (C. urb., art. R. 472-3 9°).<br />
En outre, lorsque la remontée mécanique emprunte un tunnel d’une longueur de plus de 300 mètres, le dossier<br />
doit également comporter le rapport d’un expert (ou d’un organisme qualifié agréé) présentant les conditions<br />
d’exploitation de la remontée mécanique au regard des risques naturels susceptibles d’affecter l’ouvrage et son<br />
avis sur la conception et l’exploitation de la remontée mécanique au regard de ces risques (C. urb., art. R. 472-4<br />
5°).<br />
L’autorisation de mise en exploitation est quant à elle délivrée sur la base d’un dossier qui doit notamment<br />
comporter un plan d’évacuation des usagers lorsque cela est nécessaire (C. urb., art. R. 472-15).<br />
L’aménagement des pistes de ski alpin fait également l’objet d’une demande présentée par le maître de l’ouvrage<br />
au titre des articles R. 473-1 et suivants du code de l’urbanisme, et doit également satisfaire à l’objectif de<br />
sécurité publique.<br />
Les collectivités locales peuvent voir leur responsabilité mise en cause pour la délivrance d’autorisations<br />
illégales, mais aussi pour l’exploitation ou la gestion négligente de structures touristiques [voir fiche 53 :<br />
Responsabilité pour faute de l’administration].<br />
En outre, la responsabilité civile d’une commune a été engagée en raison d’une faute commise dans<br />
l’exploitation de remontées mécaniques. Sa responsabilité pénale a également été retenue en raison d’une faute<br />
dans l’exploitation des pistes de ski de fond (Cass. crim., 15 oct. 2002, n° 01-88275).<br />
131
5. POLICE ADMINISTRATIVE<br />
132
CHAPITRE 10 : POLICE GENERALE<br />
133
I. - Mesures de précaution convenables<br />
FICHE 34 : POLICE GENERALE DU MAIRE<br />
SOMMAIRE<br />
A. - Conditions de mise en œuvre des pouvoirs de police générale<br />
B. - Mesures de police susceptibles d’être prises<br />
II. - Mesures de sûreté<br />
1. - Signalisation des risques<br />
2. - Travaux de prévention<br />
3. - Alerte et évacuation des populations<br />
4. - Mesures de contrôle<br />
A. - Conditions de mise en œuvre des mesures de sûreté<br />
B. - Mesures de sûreté susceptibles d’être prises<br />
COMMENTAIRE<br />
I. - MESURES DE PRECAUTION CONVENABLES (3400)<br />
A. - Conditions de mise en œuvre des pouvoirs de police générale (3401)<br />
En application de l’article L. 2212-2 5° du code général des collectivités territoriales (C.G.C.T.), le maire a<br />
l’obligation de prendre les mesures nécessaires afin de prévenir, par des précautions convenables, et de faire<br />
cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et fléaux calamiteux tels que les inondations,<br />
ruptures de digues, éboulement de terre ou de rochers, avalanches, etc. Le maire doit donc agir afin de prévenir<br />
ces dangers, la jurisprudence sanctionnant depuis longtemps le refus illégal du maire de faire usage de ses<br />
pouvoirs de police, ou ses négligences en la matière (C.E., 23 oct. 1959, Doublet, n° 40922).<br />
L’existence d’un danger pour la sécurité publique constitue le fondement de l’obligation d’agir du maire. Le juge<br />
administratif a interprété très largement cette notion de « danger » justifiant l’emploi de mesures de précaution<br />
convenables. Le maire doit ainsi agir sur ce fondement lorsqu’il existe :<br />
- un « péril ou un danger grave » (C.A.A. Bordeaux, 12 mai 1992, Gachelin, n° 90BX00170) ;<br />
- un « risque réel et important » (T.A. Nice, 8 juill. 1981, Mme Sice) ;<br />
- un « danger perceptible ou prévisible » (C.A.A. Lyon, 7 déc. 1989, M.A.I.F, n° 89LY00397) ;<br />
- un « risque sérieux » (C.A.A. Bordeaux, 27 déc. 1993, Goutereau, n° 91BX00685) ;<br />
- une « menace ou un risque important » (C.A.A. Lyon, 26 sept. 1995, S.C.I. Salettes, n° 94LY00409).<br />
Le juge administratif vérifie cependant que la mesure prise est appropriée par sa nature et sa gravité aux risques<br />
qu’elle entend prévenir (C.A.A. Marseille, 2 juill. 2007, Cne de Collias, n° 05MA03233 : annulation de l’arrêté<br />
d’un maire interdisant l’occupation d’un immeuble jusqu’à la mise en œuvre de la procédure d’acquisition<br />
amiable au motif qu’aucune procédure d’acquisition amiable n’a été engagée et en raison du caractère général et<br />
134
sans limite de la mesure). Une mesure de police administrative ne peut en effet être légale que si elle est<br />
nécessaire (C.A.A. Nantes, 28 fév. 2006, M. et Mme X, n° 05NT00286 : le juge vérifie notamment s’il existait,<br />
ou non, des mesures de police moins contraignantes pour faire face au risque).<br />
Ainsi, une demande du maire de suspension d’énergie électrique au domicile d’un particulier afin de prévenir un<br />
danger naturel (risque d’éboulement) peut se révéler inadéquate et de ce fait illégale (C.E., 29 juin 1990,<br />
M. Bedat, n° 75140). En revanche, prescrire la réalisation de travaux de sécurisation prévus dans l’autorisation<br />
de lotir (aménagement d’un piège à blocs au pied d’une falaise) constitue une mesure nécessaire et proportionnée<br />
pour rétablir la sécurité (C.E., 22 oct. 2010, M. et Mme C., n° 316945).<br />
De même, un maire ne peut légalement restreindre l’usage d’une ressource en eau sans condition de durée car<br />
une telle mesure excède celle que l’autorité de police peut prendre dans l’intérêt général (C.A.A. Lyon, 20 déc.<br />
2003, Cne de Saint Aubin des Chaumes, n° 98LY01043). Un maire ne peut pas davantage maintenir pendant<br />
plus de deux ans un arrêté restreignant la circulation, dès lors que le risque à l’origine de cette mesure (nécessité<br />
de préserver la voie de risques de dégradation en période d’inondations) a pris fin (C.E., 19 fév. 2003, Cne de<br />
<strong>Prim</strong>elles, n° 220278).<br />
B. - Mesures de police susceptibles d’être prises (3402)<br />
1. - Signalisation des risques (3403)<br />
La première obligation pesant sur le maire concerne la signalisation des risques naturels connus ou prévisibles.<br />
En effet, s’il n’existe pas pour la commune d’obligation permanente et généralisée de signaler les risques, le<br />
maire a néanmoins le devoir de signaler les dangers particuliers auxquels les administrés peuvent se trouver<br />
exposés, tels que :<br />
- les éboulements (C.A.A. Lyon, 8 juill. 1999, Cne de Culoz, n° 95LY00877 ; C.E., 13 mars 1989,<br />
Pierre Bernard, n° 69193) ;<br />
- les avalanches (C.A.A. Lyon, 1 er fév. 1990, Cts Pressigout, n° 89LY00098 ; C.A.A. Bordeaux, 11 déc.<br />
2007, M. Yohan Y, n° 05BX01804) ;<br />
- les mouvements de terrain (C.A.A. Nantes, 9 juin 1993, Mme Laura De La Porte Des Vaux, n°<br />
91NT00682) ;<br />
- les inondations (C.E., 23 fév. 1973, Tomine, n° 81302).<br />
Le juge administratif s’assure que le maire ne commet pas de faute dans l’exercice de ces pouvoirs de police<br />
relatifs à la signalisation des risques [voir fiche 53 : Responsabilité pour faute de l’administration].<br />
Ce devoir de signalisation bien établi par la jurisprudence (C.E., 28 avr. 1967, Sieur Lafont, n° 65449) souffre<br />
toutefois certaines atténuations :<br />
- le maire n’est jamais obligé de signaler les risques et dangers mineurs (C.E., 6 fév. 1981, Mme<br />
Barateau, n° 13145 à propos de l’effondrement d’un talus éloigné du chemin communal), ni les risques<br />
qu’il ignorait (C.A.A. Marseille, 8 oct. 2007, M. Michel X., n° 05MA00322) ;<br />
- le maire n’est tenu de signaler que les dangers excédant ceux contre lesquels les intéressés doivent<br />
normalement, par leur prudence, se prémunir (C.E., 12 déc. 1986, M. Marcello Rebora, n° 51249 ;<br />
C.A.A. Lyon, 14 oct. 2008, Mme Raymonde X, n° 06LY01806 ; C.A.A. Lyon, 26 mai 2009, Mlle<br />
Mathilde A., n° 06LY00666 ; C.A.A. Lyon, 6 mai 2010, M. Bart A., n° 08LY02032).<br />
2. - Travaux de prévention (3404)<br />
Les travaux de prévention constituent le second type de mesures devant être utilisées par le maire afin d’atténuer<br />
ou de prévenir les effets d’un accident naturel. Le maire doit entreprendre ces travaux afin d’assurer la sécurité<br />
des administrés même en l’absence de P.P.R. (C.A.A. Lyon, 30 mai 1995, Min. de l’environnement, n°<br />
93LY01192).<br />
135
Le maire dispose de moyens d’action multiples au titre de ce pouvoir de police, mais deux interventions sont<br />
généralement privilégiées :<br />
- le maire peut prescrire à un propriétaire privé les conditions de réalisation de travaux pour prendre en<br />
compte un risque naturel (C.A.A. Marseille, 9 fév. 2004, M. rené X, n° 00MA00511 : en l’espèce, le<br />
maire a ordonné au propriétaire une remise en état partielle des parcelles ayant fait l’objet de travaux de<br />
terrassement par le propriétaire car ces travaux étaient susceptibles d’entraîner des risques d’éboulement<br />
le long des ravins). Il peut notamment prescrire la réalisation de travaux de sécurisation prévus dans<br />
l’autorisation de lotir (aménagement d’un piège à blocs au pied d’une falaise) (C.E., 22 oct. 2010, M. et<br />
Mme C., n° 316945) ;<br />
- le maire peut également protéger ses administrés des risques naturels par la réalisation de travaux et<br />
d’ouvrages. Ces travaux sont exécutés par la commune et à ses frais (C.E., 14 mars 1986, Cne de Val<br />
d’Isère, n° 96272).<br />
La régularité des mesures ordonnées par le maire sur ce fondement fait l’objet d’un contrôle du juge<br />
administratif qui sanctionne également les abstentions fautives du maire dans l’exercice de ses pouvoirs de<br />
police [voir fiche 53 : Responsabilité pour faute de l’administration].<br />
Cette obligation d’entreprendre des travaux pour faire face au risque doit ainsi être nuancée en fonction des<br />
circonstances :<br />
- les travaux envisagés doivent être utiles afin de prévenir le danger. Le caractère inéluctable d’un<br />
événement peut rendre inutile certains travaux de protection au regard de sa survenance (C.A.A.<br />
Bordeaux, 1 er août 1994, Bedat n° 93BX00418) ;<br />
- les moyens financiers limités d’une commune peuvent justifier qu’elle n’entreprenne pas des travaux<br />
de protection dont le coût excèderait ses moyens ; (C.E., 16 juin 1989, Assoc. « Le ski alpin Murois »,<br />
n° 59616 ; C.A.A. Bordeaux, 3 fév. 2005, M. et Mme Bernard X, n° 01BX00069 ; C.A.A. Bordeaux, 11<br />
déc. 2007, M. Yohan Y, n° 05BX01804), compte tenu de l’étendue des zones à protéger et de<br />
l’importance d’un phénomène naturel (T.A. Toulouse, 4 fév. 2004, Mme Cossou, n° 02-724, sol.<br />
confirmée en appel : C.A.A. Bordeaux, 2 mai 2007, Mme Catherine X, n° 04BX00940) ;<br />
- le laps de temps entre la découverte du risque et sa réalisation est pris en compte par le juge<br />
administratif dans l’analyse de la responsabilité du maire relative aux travaux de prévention. Ainsi, il ne<br />
peut être reproché à un maire de n’avoir pas entrepris les travaux de prévention nécessaires pour<br />
prévenir l’éboulement d’une falaise lorsque ce délai est de 4 jours, l’intervention de l’autorité de police<br />
étant, dans ce cas d’espèce, « matériellement impossible » dans un tel délai (C.A.A. Nantes, 20 fév.<br />
2007, Cne de Segré, n° 06NT00560 ; voir également : C.A.A. Versailles, 16 nov. 2006, M. Jean-Pierre<br />
X, n° 04VE03522 ; C.A.A. Bordeaux, 5 juin 2007, Mme Léone X, n° 04BX01431) ;<br />
- enfin il n’appartient ni aux communes ni à l’État de protéger les propriétés privées riveraines contre la<br />
mer ou contre les eaux fluviales [voir fiche 41 : Inondation].<br />
3. - Alerte et évacuation des populations (3405)<br />
Il incombe au maire, au titre de ses pouvoirs de police générale, de préparer les situations de crise susceptibles de<br />
se présenter sur le territoire de sa commune, et notamment de mettre en œuvre les mesures d’information,<br />
d’alerte et d’évacuation des populations notamment en matière de crue (C.E., 22 juin 1987, Ville de Rennes, n°<br />
62559 ; C.E., 12 mai 1990, Abadie, n° 39460 ; C.A.A. Bordeaux, 30 mars 2010, SNC Le Papagayo, n°<br />
08BX02160) [voir fiche 41 : Inondation] et en matière d’avalanche (C.A.A. Lyon, 11 juill. 2006, Mme Oumelkir<br />
X, n° 01LY00189 ; C.A.A. Bordeaux, 11 déc. 2007, M. Yohan Y, n° 05BX01804) [voir fiche 46 : Avalanche].<br />
Il convient cependant de préciser l’absence d’obligation pour la commune de mettre en place des services de<br />
surveillance de la stabilité des sols (C.A.A. Nantes, 9 juin 1993, Deshayes, n° 91NT00680) ni de surveillance<br />
des crues (C.E., 23 fév. 1973, Tomine, n° 81302).<br />
Sur le fondement de ces pouvoirs de police, un maire ne peut pas interdire l’occupation d’un immeuble jusqu’à<br />
la mise en œuvre effective de la procédure d’acquisition amiable des biens sinistrés. Le Conseil d’Etat a ainsi<br />
annulé l’arrêt de la Cour administrative de Marseille qui avait validé cette mesure (C.A.A. Marseille, 10 sept.<br />
136
2007, Mme Suzanne X, n° 06MA00010) en estimant que le maire ne pouvait pas prendre une mesure<br />
permanente et définitive sur le fondement de ses pouvoirs de police en privant la propriétaire actuelle de l’usage<br />
de son bien et en interdisant toute occupation de l’immeuble dans l’attente d’une éventuelle acquisition amiable<br />
par la commune (C.E., 21 oct. 2009, Mme Suzanne A., n° 310470) [voir fiche 40 : Acquisition amiable de biens<br />
sinistrés par des risques naturels].<br />
Un maire qui ordonne l’évacuation immédiate de certaines habitations et qui interdit l’occupation de celles-ci<br />
jusqu’à la suppression des risques ne peut maintenir l’interdiction d’habiter qu’il avait prescrite dans le cadre de<br />
ses pouvoirs de police générale sans mettre à même les personnes concernées de présenter leurs observations<br />
(C.A.A. Nantes, 29 déc. 2009, Cne de Port-en-Bessin-Huppain, n° 09NT00108).<br />
4. - Mesures de contrôle (3406)<br />
Il a été jugé que la vérification de l’état d’une digue de protection, même si l’entretien de celle-ci relève de la<br />
compétence d’un syndicat privé de propriétaires riverains, entre dans le champ des pouvoirs de police générale<br />
du maire (T.A. Marseille, 4 fév. 2002, Union des Assurances de Paris et Société Splendid Garage, n° 9702728 ;<br />
sol. confirmée en appel : C.A.A. Marseille, 19 déc. 2005, Cne de Pertuis, n° 02MA00711 ; C.E., 14 mai 2008,<br />
Cne de Pertuis, n° 291440).<br />
II. - MESURES DE SURETE (3407)<br />
A. - Conditions de mise en œuvre des mesures de sûreté (3408)<br />
En application de l’article L. 2212-4 du C.G.C.T., un maire doit prescrire des mesures de sûreté en cas de<br />
« danger grave et imminent » (C.E., 4 déc. 1974, Dame Bonneau, n° 90473). Il doit parallèlement informer<br />
d’urgence le préfet des mesures qu’il a ordonnées.<br />
Le juge interprète de façon assez large cette notion de danger grave ou imminent qui peut résulter :<br />
- de l’annonce d’une catastrophe naturelle imminente : cyclone, éruption d’un volcan (C.E., 18 mai<br />
1983, F. Rodes, n° 25308) ;<br />
- des risques permanents dont la réalisation peut se réaliser rapidement, à tout moment : mouvement de<br />
terrain (C.E., 14 mars 1958, Dame Fleury ; T.A. Nice 22 janv. 2002, S.C.I. Saint-Christophe et Melle<br />
Belli, n° 97-1244), éboulement d’une falaise (C.A.A. Marseille, 19 juin 2006, Assoc. Saint-Jean de<br />
Grasse, n° 04MA01953 ; C.A.A. Douai, 22 fév. 2007, Cne de Gonfreville l’Orcher, n° 06DA00494).<br />
Le juge administratif analyse systématiquement les circonstances pour s’assurer qu’un risque grave et imminent<br />
justifiait l’usage des pouvoirs de police conférés par l’article L. 2212-4 du C.G.C.T. (C.A.A. Douai, 22 fév.<br />
2007, Cne de Gonfreville l’Orcher, n° 06DA00494). Toute mesure prise sur ce fondement, alors qu’il n’y a pas<br />
d’urgence à agir, est annulée (C.A.A. Paris, 19 oct. 2004, Cne de Chanteloup les vignes, n° 01PA02682).<br />
B. - Mesures de sûreté susceptibles d’être prises (3409)<br />
Les mesures que peut prendre le maire en application de l’article L. 2212-4 du C.G.C.T. peuvent consister<br />
notamment à :<br />
- interdire la circulation (C.E., 12 mai 1976, Cie d’assurance Zurich, n° 97133 ; C.A.A. Bordeaux, 3 fév.<br />
2005, M. et Mme Bernard X, n° 01BX00069) ;<br />
- ordonner une évacuation des zones menacées (C.E., 14 mars 1958, Dame Fleury ; C.A.A. Lyon, 21<br />
déc. 2004, Cne de Pierrelongue ; C.A.A. Bordeaux, 3 fév. 2005, M. et Mme Bernard X, n° 01BX00069<br />
C.A.A. Marseille, 19 juin 2006, Assoc. Saint-Jean de Grasse, n° 04MA01953) ;<br />
- prononcer une interdiction d’habiter (C.E., 3 fév. 1984, Gatti ; T.A. Nice, 8 oct. 1999, M. et Mme<br />
Harel, n° 94-3724 et 95-2484 ; C.A.A. Marseille, 19 juin 2006, Assoc. Saint-Jean de Grasse, n°<br />
04MA01953) ;<br />
- prescrire des travaux sur le domaine public et privé communal (C.E., 8 juin 1949, Contamine) ;<br />
137
- prescrire la réalisation de travaux sur des immeubles privés ou sur les propriétés privées ; ces travaux,<br />
réalisés sur des immeubles ou propriétés privées dans l’intérêt collectif, doivent être exécutés par la<br />
commune et à ses frais (C.E. 24 janv. 1936, Sieur Mure ; C.E., 6 avr. 1998, S.A.R.L. Anciens<br />
établissements Oustau et Cie, n° 142845 ; C.E., 15 juil. 2004, Mlle Geneviève X, n° 227914 ; C.A.A.<br />
Marseille, 2 mars 2006, Mlle Marie-Hélène X, n° 02MA00595 ; C.A.A. Douai, 22 fév. 2007, Cne de<br />
Gonfreville l’Orcher, n° 06DA00494), sans préjudice des éventuelles actions récursoires de la commune<br />
à l’encontre des personnes privées ayant pu être à l’origine ou contribuer à la réalisation des dommages,<br />
et des actions en réparation des ces personnes entre elles devant la juridiction civile (T.A. Nice 22 janv.<br />
2002, S.C.I. Saint-Christophe et Melle Belli, n° 97-1244) [voir fiche 56 : Responsabilité civile<br />
délictuelle ou quasi-délictuelle] ;<br />
- mettre en demeure des particuliers d’interrompre les travaux effectués sans autorisation dans une zone<br />
rouge d’aléa fort de glissement de terrain du P.P.R. (C.A.A. Marseille, 20 déc. 2010, Cne de Menton, n°<br />
08MA03341).<br />
Le juge applique un contrôle identique à celui exercé sur les mesures prises sur le fondement de l’article L.<br />
2212-2 du C.G.C.T. : il doit s’assurer que les mesures ne sont pas d’une ampleur injustifiée eu égard aux<br />
caractéristiques du danger encouru (T.A. Caen, 10 juill. 1990, Cne de Trouville-sur-Mer).<br />
Une mesure de police n’est légale que si elle est nécessaire au regard de la situation de fait existant à la date à<br />
laquelle elle a été prise, éclairée au besoin par des éléments d’information connus ultérieurement.<br />
Toutefois, lorsqu’il ressort d’éléments sérieux qu’il existe un danger à la fois grave et imminent exigeant une<br />
intervention urgente qui ne peut être différée, l’autorité de police ne commet pas de faute en prenant les mesures<br />
qui paraissent nécessaires au vu des informations dont elle dispose à la date de sa décision et ce, même si ces<br />
mesures se révèlent ensuite inutiles. Lorsque ces mesures se révèlent inutiles, l’autorité de police a toutefois<br />
l’obligation de les abroger ou de les adapter (C.E., 31 août 2009, Cne de Cregols, n° 296548 ; C.A.A. Bordeaux,<br />
13 juin 2006, Cne de Cregols, n° 03BX01468).<br />
138
I. - Pouvoir de substitution<br />
II. - Risques étendus à plusieurs communes<br />
III. - Pouvoir de réquisition<br />
FICHE 35 : POLICE GENERALE DU PREFET<br />
SOMMAIRE<br />
COMMENTAIRE<br />
En vertu de l’article L. 2215-1 du C.G.C.T., le préfet dispose d’un pouvoir de police générale propre ainsi que<br />
d’un pouvoir de substitution en cas de carence du maire dans l’exercice de ses pouvoirs de police. Par<br />
conséquent, la responsabilité de l’État peut être recherchée séparément ou simultanément avec celle de la<br />
commune en cas de faute dans l’exercice de ces pouvoirs de police.<br />
I. - POUVOIR DE SUBSTITUTION (3500)<br />
En cas de carence du maire dans l’exercice de ses pouvoirs de police municipale (C.G.C.T., art. L. 2212-2 et<br />
2212-4) [voir fiche 34 : Police générale du maire], le préfet peut prendre les mesures nécessaires au maintien de<br />
la sécurité publique (C.G.C.T., art. L. 2215-1). Plusieurs conditions doivent néanmoins être réunies pour que le<br />
préfet puisse agir :<br />
- il doit exister une carence du maire (C.E., 27 nov. 1974, Min. de l’intérieur, n° 93691 ; T.A.<br />
Montpellier, 14 juin 2002, Mme Mages, n° 963342). Lorsque la responsabilité de l’Etat est recherchée<br />
devant les tribunaux, les juges vérifient cette carence du maire afin de déterminer si le préfet avait, ou<br />
non, l’obligation d’intervenir (T.A. Marseille, 4 fév. 2002, Union des Assurances de Paris et Société<br />
Splendid Garage, n° 9702728).<br />
- le préfet doit obligatoirement mettre en demeure le maire de faire usage de ses pouvoirs de police dans<br />
un délai déterminé. Si le maire ne tient pas compte de cette mise en demeure le préfet se trouve fondé à<br />
agir (C.E., 31 janv. 1997, S.A.R.L. camping les Clos, n° 156276 ; C.A.A. Marseille, 24 nov. 2003, Min.<br />
de l’intérieur, n° 99MA00805 ; C.A.A. Marseille, 5 juill. 2004, Mme Josiane X, n° 02MA01908) ;<br />
Les mesures prises par le préfet sur ce fondement peuvent être par exemple :<br />
- limiter l’usage de la ressource en eau en période de sécheresse (C.E., 21 fév. 1997, Min. de<br />
l’environnement, n° 139504) ;<br />
- fermer et évacuer un terrain de camping (à titre conservatoire : C.E., 6 déc. 2004, M. et Mme Marty,<br />
n° 274826 ou à titre définitif : C.E., 25 juill. 2007, M. Pierre X, n° 278190 ; C.A.A. Marseille, 12 déc.<br />
1998, M. Arnaud, n° 96MA1242 ; C.A.A. Marseille, 19 déc. 2003, M. Paul X, n° 99MA02348) ;<br />
- ordonner la réalisation d’un programme de travaux afin de prévenir les éventuelles chutes de pierres.<br />
L’exécution de ces mesures de sûreté qui ont un intérêt collectif doit être assurée par la commune (ou le<br />
préfet), aux frais de la commune (C.A.A. Bordeaux, 8 nov. 2011, Commission syndicale de la vallée du<br />
Barège, n° 11BX00299) ;<br />
- subordonner la fin de la fermeture provisoire d’un camping à la réalisation de travaux destinés à<br />
prévenir les risques de chute de pierres ou d’avalanche (C.A.A. Marseille, 24 nov. 2003, Min. de<br />
l’intérieur, n° 99MA00805).<br />
Ce pouvoir de substitution du préfet appelle des conditions spécifiques de mise en œuvre éventuelle des<br />
responsabilités en cas de dommages [voir fiche 53 : Responsabilité pour faute de l’administration]. En<br />
139
particulier, lorsqu’un préfet se substitue au maire, seule la responsabilité de la commune est susceptible d’être<br />
engagée en cas de faute commise par le préfet dans l’exercice de ce pouvoir de substitution car le préfet agit au<br />
nom de la commune (C.A.A. Marseille, 26 janv. 2004, Ministre de l’intérieur, n° 99MA01796 ; C.A.A. Douai, 7<br />
oct. 2004, Sec. d’Etat au logement, n° 02DA00265 ; C.A.A. Marseille, 3 janv. 2005, Ministre de l’intérieur, n°<br />
01MA00523).<br />
II. - RISQUES ETENDUS A PLUSIEURS COMMUNES (3501)<br />
Le pouvoir de police générale n’appartient qu’au préfet lorsque les mesures envisagées pour prévenir ou faire<br />
cesser le trouble à l’ordre public ont un champ d’application qui excède le territoire d’une commune (C.G.C.T.,<br />
art. L. 2215-1-3°). Dans ce cas de figure, le préfet est seul compétent et il peut se substituer aux maires dans<br />
l’exercice des pouvoirs de police sans devoir procéder à une mise en demeure préalable (T.A. Montpellier, 10<br />
juill. 1996, Sté « loisirs 2000 » et autres c. Cne d’Adge et autres, n° 96-851).<br />
III. - POUVOIR DE REQUISITION (3502)<br />
La loi n° 2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure a complété l’article L. 2215-1 du C.G.C.T. afin de<br />
renforcer le cadre juridique du pouvoir de réquisition du préfet lorsque l’urgence le justifie (catastrophes<br />
naturelles notamment mais également en cas de risques sanitaires, de catastrophes industrielles, etc.).<br />
Plusieurs conditions doivent être réunies pour que le préfet soit en mesure d’exercer ce pouvoir de réquisition :<br />
- seule une situation d’urgence justifie le recours à cette procédure ;<br />
- la situation doit engendrer une atteinte (constatée ou prévisible) à la sécurité publique ;<br />
- les moyens dont dispose le préfet ne doivent plus permettre de poursuivre les objectifs pour lesquels il<br />
détient des pouvoirs de police.<br />
Lorsque ces trois critères sont réunis, le préfet peut, par arrêté motivé, prendre les mesures suivantes à l’égard de<br />
toutes les communes du département ou plusieurs ou une seule d’entre elles :<br />
- réquisitionner tout bien et service ;<br />
- requérir toute personne nécessaire au fonctionnement de ce service ou à l’usage de ce bien ;<br />
- prescrire toute mesure utile jusqu’à ce que l’atteinte à l’ordre public prenne fin ou que les conditions<br />
de son maintien soient assurées.<br />
L’arrêté doit être motivé et il doit également :<br />
- fixer la nature des prestations requises ;<br />
- fixer la durée de la mesure de réquisition ainsi que les modalités de son application.<br />
En outre, le préfet a la possibilité de faire exécuter d’office les mesures prescrites par l’arrêté qu’il a édicté. La<br />
personne ainsi réquisitionnée est rétribuée par l’Etat dans les conditions fixées à l’article L. 2215-1 4° du<br />
C.G.C.T.. Le refus d’exécuter les mesures prescrites par l’autorité requérante constitue un délit puni de six mois<br />
d’emprisonnement et de 10 000 euros d’amende.<br />
140
CHAPITRE 11 : POLICES SPECIALES<br />
141
FICHE 36 : POLICE DES CAMPINGS<br />
SOMMAIRE<br />
I. - Régime général d’urbanisme applicable au camping-caravanage<br />
A. - Réglementation locale d’urbanisme en matière de camping-caravanage<br />
B. - Réglementation nationale d’urbanisme en matière de camping-caravanage<br />
1. - Interdictions ou prescriptions spéciales<br />
2. - Normes d’urbanisme, d’aménagement, d’équipement et de fonctionnement<br />
II. - Régime spécifique applicable au camping-caravanage en zones à risques<br />
A. - Délimitation des zones soumises à un risque naturel<br />
B. - Prescriptions d’information, d’alerte et d’évacuation<br />
1. - Contenu du cahier de prescriptions<br />
2. - Elaboration et mise en œuvre des prescriptions<br />
3. - Sanctions en cas d’inobservation des prescriptions<br />
III. - Pouvoirs de police générale applicables au camping-caravanage<br />
IV. - Réparation en cas de fermeture définitive d’un terrain de camping-caravanage<br />
COMMENTAIRE<br />
I. - REGIME GENERAL D’URBANISME APPLICABLE AU CAMPING-CARAVANAGE (3600)<br />
La libre pratique du camping constitue un principe reconnu par la réglementation (C. urb., art. R. 111-41 et s. et<br />
code du tourisme, art. R. 331-1) et par la jurisprudence (C.E., 14 fév. 1959, Abisset). Toutefois, cette liberté<br />
n’est pas absolue et la pratique du camping peut être réglementée voire interdite dans certaines zones, en<br />
particulier lorsque ce mode d’occupation su sol est de nature à porter atteinte à la sécurité publique.<br />
A. - Réglementation locale d’urbanisme en matière de camping-caravanage (3601)<br />
Les communes disposent de larges pouvoirs pour interdire ou réglementer les terrains de camping et de<br />
stationnement de caravanes situés dans les zones à risques par le biais du P.L.U. ou des documents lui en tenant<br />
lieu (C.A.A. Nantes, 4 oct. 2000, S.C.I. du Chêne, n° 99NT00412 ; C.A.A. Bordeaux, 29 avr. 2004, Cne de la<br />
Tremblade, n° 01BX02636). Ainsi le classement d’un terrain en zone ND peut interdire cette pratique du<br />
camping sans porter d’atteintes excessives à la liberté du commerce et de l’industrie (C.A.A. Nantes, 16 déc.<br />
1998, M. Guédou, n° 97NT00616).<br />
Un P.L.U. peut, par exemple, interdire le stationnement de caravanes en dehors des terrains aménagés (C.E., 13<br />
avr. 1983, Assoc. pour le tourisme de plein-air à Belle-Ile-en-Mer, n° 29833 ; C.E., 13 mai 1994, Cne de la<br />
Tranche-sur-Mer, n° 112758). Ce document peut également interdire la création et l’extension de camping dès<br />
lors qu’elles entraînent une augmentation de la vulnérabilité du site, en raison notamment d’une augmentation de<br />
la capacité d’accueil (C.A.A. Marseille, 23 oct. 2009, SCI la Chatelaine, n° 07MA03000 ; C.A.A. Marseille, 17<br />
mars 2011, SARL Détente et loisirs, n° 09MA00861).<br />
En dehors des terrains aménagés, la pratique du camping peut également être interdite par arrêté du maire<br />
lorsque cette pratique est de nature à porter atteinte à la sécurité publique (C. urb., art. R. 111-43).<br />
142
Ce pouvoir de réglementer le camping et le caravanage dans le cadre des compétences générales d’urbanisme est<br />
reconnu alors même que l’autorité compétente dispose par ailleurs d’un pouvoir de police spéciale dans ce<br />
domaine en vertu notamment de l’article R. 443-10 du code de l’urbanisme [voir ci-dessous B].<br />
B. - Réglementation nationale d’urbanisme en matière de camping-caravanage (3602)<br />
1. - Interdiction ou prescriptions spéciales (3603)<br />
L’ancienne version de l’article R. 443-10 du code de l’urbanisme permettait d’interdire ou de subordonner<br />
l’aménagement des terrains de camping et de caravanage à l’observation de prescriptions spéciales si ce mode<br />
d’occupation du sol était susceptible de porter atteinte, notamment, à la sécurité publique. Elle concernait donc<br />
en particulier les terrains de camping exposés à des risques naturels pouvant menacer la sécurité de leurs<br />
occupants. Depuis le 1 er octobre 2007, la création des terrains de camping est soumise à un permis d’aménager<br />
(lorsque la capacité de ce terrain dépasse un certain seuil) mais les principes dégagés par la jurisprudence<br />
antérieure (présentée ci-dessous) demeurent applicables [voir également 2. Normes d’urbanisme,<br />
d’aménagement, d’équipement et de fonctionnement] :<br />
- une demande d’autorisation d’aménager un terrain situé dans le champ d’inondation d’une crue<br />
centennale peut ne pas être délivrée et justifier un refus, dans la mesure où des prescriptions spéciales ne<br />
peuvent être suffisantes pour assurer la sécurité des occupants (T.A. Lyon, 3 juill. 1996, Préfet de<br />
l’Ardèche, n° 95-05221) ;<br />
- une demande d’autorisation de créer une aire de camping peut être refusée en raison des forts risques<br />
de propagation des incendies dans ce secteur (C.A.A. Marseille, 19 mars 2010, M. Yves A., n°<br />
07MA03328) ;<br />
- si les circonstances de fait ou de droit évoluent, l’autorité compétente peut modifier les prescriptions<br />
ayant subordonné la délivrance de l’autorisation initialement délivrée, pour tenir compte de cette<br />
évolution, l’existence d’un droit acquis définitif d’exploitation ne faisant pas obstacle à ces<br />
modifications qui sont justifiées par la sécurité publique (T.A. Strasbourg, 31 déc. 1997, Sté Burghard,<br />
n° 95533).<br />
Le juge exerce un contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation des autorisations (désormais permis d’aménager)<br />
délivrées (C.A.A. Nantes, 26 déc. 2003, Préfet de la Vendée, n° 02NT00213 ; C.A.A. Bordeaux, 29 avr. 2004,<br />
Cne de la Tremblade, n° 01BX02636 ; C.A.A. Marseille, 7 déc. 2006, SARM AMAT et Cie, n° 03MA01130) et<br />
un contrôle normal en cas de refus (C.A.A Marseille, 18 juin 2007, M. Jean-Marie X, n° 05MA02068).<br />
Le fait de délivrer une autorisation d’exploiter (désormais permis d’aménager) un camping alors que l’autorité<br />
compétente connaît l’existence de risques naturels importants sur ce secteur constitue une faute susceptible<br />
d’engager la responsabilité de l’autorité qui a délivré cette autorisation (C.A.A. Marseille, 26 janv. 2004, Min. de<br />
l’intérieur, n° 99MA01796) [voir fiche 53 : Responsabilité pour faute de l’administration].<br />
2. - Normes d’urbanisme, d’aménagement, d’équipement et de fonctionnement (3604)<br />
Selon l’article R. 443-6 du code de l’urbanisme, le permis d’aménager un terrain de camping et de caravanage<br />
doit imposer le respect des normes d’urbanisme, d’aménagement, d’équipement et de fonctionnement propres au<br />
mode d’occupation concerné (tentes ou caravanes). Aux termes de l’article R. 111-45 du code de l’urbanisme,<br />
ces normes sont fixées par des arrêtés conjoints des ministres chargés de l’urbanisme, de l’environnement, de la<br />
santé publique et du tourisme.<br />
Le permis d’aménager fixe le nombre d’emplacements réservés indistinctement aux tentes, aux caravanes et aux<br />
résidences mobiles de loisirs. En outre, il délimite l’emplacement des habitations légères de loisirs lorsque<br />
l’implantation de celles-ci est envisagée.<br />
Le permis peut, le cas échéant, autoriser l’aménagement d’un terrain de camping en vue d’une exploitation<br />
saisonnière. Dans ce cas, il fixe la période d’exploitation, en dehors de laquelle aucune tente ou caravane ne peut<br />
être (ou rester) installée sur le terrain (C. urb., art. R. 443-7).<br />
143
Le mode d’exploitation du camping est déterminé par un arrêté de classement délivré par le préfet que<br />
l’exploitant doit impérativement obtenir avant de commencer son exploitation (C. urb., art. R. 443-8). Ces<br />
normes d’équipement peuvent notamment imposer des conditions d’exploitation strictement saisonnières.<br />
Le préfet peut également fixer, par arrêté, des prescriptions strictes en matière de fonctionnement afin de<br />
prévenir ou de réduire les conséquences des risques naturels : consultation quotidienne de la météorologie, avec<br />
obligation d’affichage à l’accueil, évacuation vers des lieux spécifiques selon la gravité de l’alerte, etc. La<br />
violation de ces prescriptions sont susceptibles d’entraîner la responsabilité de l’exploitant du terrain (C.A.<br />
Bastia, 19 oct. 2011, SAS AXA France Assurance, n° 10-00221).<br />
Ces dispositions de portée générale sont complétées par celles, plus spécifiques, de l’article R. 331-8 du code du<br />
tourisme (ancien décret n° 68-134 du 9 février 1968), qui prévoit que le préfet peut imposer aux titulaires d’un<br />
permis d’aménager, par arrêté pris après avis de la commission départementale de l’action touristique, des<br />
normes spéciales d’équipement et de fonctionnement en vue de la protection contre les risques naturels<br />
notamment.<br />
Ces normes peuvent aller jusqu’à la fermeture périodique des terrains (C.E., 18 mai 1998, S.A.R.L. River<br />
caravaning et autres, n° 173145). L’absence de consultation de la commission départementale de l’action<br />
touristique entraîne l’annulation de l’arrêté (C.A.A. Marseille, 31 janv. 2005, SARL Camping l’Air Marin, n°<br />
02MA01636 ; T.A. Melun, 6 mai 1999, S.C.I. Le caravaning Club du Moulin de Martigny, n° 98-603 et 98-<br />
1054 ; T.A. Melun, 19 juin 2003, S.C.I. Le caravaning Club du Moulin de Martigny, n° 994385).<br />
II. - REGIME SPECIFIQUE APPLICABLE AU CAMPING-CARAVANAGE EN ZONES A RISQUES<br />
(3605)<br />
Selon l’article L. 443-2 du code de l’urbanisme, dans les zones soumises à un risque naturel ou technologique<br />
prévisible définies par le préfet, l’autorité compétente pour délivrer les permis d’aménager les terrains de<br />
camping et de stationnement de caravanes peut à tout moment prescrire la réalisation de travaux et la mise en<br />
place de dispositifs permettant d’assurer l’information, l’alerte et l’évacuation afin d’assurer la sécurité des<br />
occupants de ces terrains. Elle détermine également le délai dans lequel les prescriptions devront être réalisées.<br />
Le régime de ces prescriptions est codifié aux articles R. 125-15 à R. 125-22 du code de l’environnement<br />
(anciennement décret n° 94-614 du 13 juillet 1994).<br />
A. - Délimitation des zones soumises à un risque naturel (3606)<br />
En vertu de l’article R. 443-9 du code de l’urbanisme, le préfet doit délimiter par arrêté les zones soumises à un<br />
risque naturel (ou technologique). Cette délimitation constitue un préalable nécessaire à la mise en place des<br />
prescriptions de sécurité prévues par l’article L. 443-2 du code de l’urbanisme (sur le champ d’application de cet<br />
article voir notamment : C.A.A. Paris, 20 mars 2008, Sté les Courtilles du Lido, n° 06PA01690).<br />
L’article R. 443-9 du code de l’urbanisme précise que les zones ainsi délimitées comprennent notamment celles<br />
dans lesquelles s’exerce le droit à l’information sur les risques majeurs mentionnées à l’article R. 125-10 du code<br />
de l’environnement, qui concernent en particulier les communes où un P.P.R. a été établi [voir fiche 2 :<br />
Informations incombant à l’Etat].<br />
Les personnes intéressées (gérants de camping en particulier) peuvent demander au préfet de procéder à cette<br />
délimitation. Le juge exerce un contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation sur la délimitation effectuée<br />
(C.A.A. Paris, 1 er déc. 1998, S.A. Daugeron Caravaning, n° 97PA00535).<br />
Le fait de ne pas avoir procédé à une telle délimitation et de délivrer un permis d’aménager un camp de tourisme<br />
dans une zone exposée à des risques naturels constitue une erreur manifeste d’appréciation sanctionnée par le<br />
juge administratif (C.E., 29 juill. 1998, Assoc. Interdépartementale et intercommunale pour la protection du lac<br />
Sainte-Croix, de son environnement, des lacs et sites du Verdon, n° 141628).<br />
144
B. - Prescriptions d’information, d’alerte et d’évacuation (3607)<br />
1. - Contenu du cahier des prescriptions (3608)<br />
Aux termes de l’article R. 125-19 du code de l’environnement, les prescriptions d’information, d’alerte et<br />
d’évacuation sont présentées sous forme d’un cahier des prescriptions de sécurité établi selon un modèle fixé par<br />
arrêté conjoint des ministres chargés de l’intérieur, de l’environnement et du tourisme. Les services déconcentrés<br />
de l’Etat ainsi que les services départementaux d’incendie et de secours peuvent assister l’autorité compétente<br />
(lorsque celle-ci en fait la demande) dans l’élaboration du cahier des prescriptions de sécurité.<br />
Les articles R. 125-16 à R. 125-18 du code de l’environnement déterminent, pour chaque catégorie de<br />
prescriptions à prévoir, les mesures et obligations qui doivent figurer dans ce cahier (telles que par exemple la<br />
remise individuelle et l’affichage des consignes de sécurité et des mesures de sauvegarde à observer, la définition<br />
des conditions et modalités de déclenchement de l’alerte par l’exploitant, la mise en place de dispositif<br />
d’évacuation et de regroupement en cas d’alerte, etc.).<br />
2. - Elaboration et mise en œuvre des prescriptions (3609)<br />
Avant de fixer les prescriptions, l’autorité compétente consulte obligatoirement le propriétaire et l’exploitant du<br />
camping, ainsi que la commission consultative départementale de sécurité et d’accessibilité et la commission<br />
départementale de l’action touristique (C. envir., art. R. 125-15). L’autorité compétente détermine également le<br />
délai dans lequel ces prescriptions devront être réalisées.<br />
L’autorité compétente transmet au propriétaire les prescriptions sur lesquelles le préfet donne un avis (lorsqu’il<br />
n’est pas l’autorité compétente). A défaut d’un tel avis motivé, un permis d’aménager un terrain de camping<br />
peut être annulé car jugé illégal (C.A.A. Bordeaux, 29 avr. 2004, Cne de la Tremblade, n° 01BX02636).<br />
En cas de carence du maire ou s’il estime les prescriptions insuffisantes, le préfet peut se substituer à lui pour<br />
fixer les prescriptions nécessaires après mise en demeure non suivie d’effet dans un délai d’un mois.<br />
Par ailleurs, les prescriptions doivent être compatibles avec celles du P.P.R. applicable lorsqu’un tel document<br />
existe (C. urb., art. L. 443-2).<br />
Lorsque les prescriptions ont été arrêtées par l’autorité compétente, elles doivent être notifiées au propriétaire, à<br />
l’exploitant (ainsi qu’au maire ou au préfet selon le cas).<br />
3. - Sanctions en cas d’inobservation des prescriptions (3610)<br />
L’article R. 443-12 du code de l’urbanisme mentionne les personnes habilitées à inspecter, même inopinément,<br />
les terrains aménagés pour le camping et le caravanage et à y constater toute irrégularité.<br />
Conformément aux articles L. 443-3 et R. 443-11 du code de l’urbanisme, en cas de non respect par le<br />
propriétaire ou l’exploitant, dans le délai fixé, des prescriptions qui lui ont été imposées, l’autorité compétente<br />
pour délivrer le permis d’aménager peut ordonner, après mise en demeure non suivie d’effet, la fermeture<br />
temporaire et l’évacuation du terrain jusqu’à l’exécution des prescriptions (C.A.A. Lyon, 8 nov. 1994, M. Yves<br />
Tachet, n° 94LY00880 ; C.A.A. Marseille 24 nov. 2003, Min. de l’intérieur, n° 99MA00805). Le préfet peut,<br />
dans cet exercice, se substituer au maire en cas de carence de celui-ci, après une mise en demeure restée sans<br />
effet (T.G.I. Annecy, 13 août 1996, Préfet de la Haute Savoie).<br />
Par ailleurs, les infractions constatées au régime d’autorisation et aux conditions d’exploitation des terrains de<br />
campings et de stationnement de caravanes peuvent faire l’objet des sanctions pénales prévues aux articles L.<br />
480-1 et suivants du code de l’urbanisme [voir fiche 59 : Responsabilité pénale : infractions aux obligations<br />
préventives].<br />
III. - POUVOIRS DE POLICE GENERALE APPLICABLES AU CAMPING-CARAVANAGE (3611)<br />
L’exploitation de terrains de camping et de stationnement de caravanes est soumise aux pouvoirs de police<br />
générale du maire [voir fiche 34 : Police générale du maire] et du préfet [voir fiche 35 : Police générale du<br />
préfet], qui peuvent, sur ce fondement, prendre toutes mesures nécessaires et en prononcer le cas échéant la<br />
145
fermeture temporaire ou définitive (C.E., 11 avr. 2008, SCI Moulin du Roc, n° 288528 ; C.A.A. Marseille, 3 mai<br />
2011, SCI PAAM, n° 09MA00664).<br />
Ainsi, le préfet peut, sur le fondement de l’article L. 2215-1 du C.G.C.T., aggraver la réglementation nationale<br />
du camping en interdisant notamment le camping le long des rivières à risques ou dans certaines zones qu’il<br />
délimite (C.E., 24 janv. 1968, Féd. française de camping et de caravaning et association touristique des<br />
cheminots, n° 66324).<br />
Dans ce cas, les exploitants concernés doivent être invités à présenter leurs observations écrites. Cette<br />
consultation est obligatoire en l’absence d’urgence ou de circonstances exceptionnelles (C.E., 16 oct. 1998, Épx.<br />
Bressange et S.A.R.L. Camping du moulin des Ramades, n° 167591 ; C.E., 25 juill. 2007, M. Pierre X, n°<br />
278190 ; C.A.A. Marseille, 17 juin 1999, M. Toscano, n° 97MA00924 ; C.A.A. Marseille, 19 déc. 2003, M. Paul<br />
X, n° 99MA02348 ; C.A.A. Marseille, 3 janv. 2005, Ministre de l’intérieur, n° 01MA00523).<br />
La tenue de réunions d’information ne peut répondre à cette obligation de consultation (C.A.A. Marseille, 15<br />
sept. 1998, S.A. Haven leisure France, n° 96MA11972 ; C.A.A. Marseille, 8 déc. 1998, S.A.R.L. Amat, n°<br />
97MA10443).<br />
Par ailleurs, de telles mesures doivent être motivées en application de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979. A cet<br />
égard, la simple référence à l’existence d’un P.P.R. sur les terrains concernés ne constitue pas une motivation<br />
suffisante pour une mesure restreignant les dates d’ouverture d’un terrain de camping (C.A.A. Marseille, 8 déc.<br />
1998, S.A.R.L. Heaven, n° 97MA10345).<br />
Le juge contrôle le caractère proportionné de la mesure au regard de la nature et de la gravité des risques. (C.E.,<br />
1 er déc. 1972, Sieur Lassieur, n° 84743 ; C.E., 31 janv. 1997, SARL Camping les clos, n° 156276 ; C.E., 6 déc.<br />
2004, M. et Mme Marty, n° 274826 ; C.E., 25 juill. 2007, M. Pierre X, n° 278190). Il vérifie notamment qu’il<br />
n’existait pas de mesures de police moins contraignantes afin d’assurer la sécurité publique (C.E., 17 mars 1997,<br />
Cne de Pierrelongue, n° 162075 ; C.A.A. Marseille, 10 déc. 1998, M. Arnaud, n° 96MA12422 ; C.A.A.<br />
Marseille, 12 déc. 2005, M. André X, n° 03MA01811 ; C.A.A. Nantes, 28 fév. 2006, M. et Mme X., n°<br />
05NT0090).<br />
Le respect de l’exécution des mesures administratives prononçant notamment la fermeture et l’évacuation d’un<br />
camping peut en outre être assuré par le biais d’un référé judiciaire fixant une peine d’astreinte afin de<br />
contraindre les occupants du secteur à respecter cette mesure. Le juge judiciaire peut également prévoir qu’il sera<br />
fait usage, le cas échéant, de la force publique pour procéder à l’évacuation des occupants en cas de refus (C.E.,<br />
6 déc. 2004, M. et Mme Marty, n° 274826).<br />
IV. - REPARATION EN CAS DE FERMETURE DEFINITIVE D’UN TERRAIN DE CAMPING-<br />
CARAVANAGE (3612)<br />
Les mesures légalement prises dans l’intérêt général par les autorités de police peuvent ouvrir droit à réparation<br />
sur le fondement du principe de l’égalité devant les charges publiques au profit des personnes subissant un<br />
préjudice anormal et spécial [voir fiche 54 : Responsabilité sans faute de l’administration].<br />
Le Conseil d’Etat, dans un arrêt de principe, a affirmé que la fermeture d’un terrain de camping ordonné sur le<br />
fondement des pouvoirs de police du maire peut être indemnisé lorsque cette mesure cause un dommage grave et<br />
spécial (C.E., 25 juill. 2007, M. Pierre X, n° 278190 : en pratique, une telle indemnisation est très rare. Voir<br />
également : C.E., 11 avr. 2008, SCI Moulin du Roc, n° 288528). Ce droit à réparation avait cependant été<br />
reconnu, par une juridiction de première instance, pour un exploitant dont le camping avait été fermé<br />
définitivement par arrêté préfectoral en raison d’un risque majeur d’inondation, provoquant la cessation de son<br />
unique activité professionnelle et la perte totale de valeur de son fonds de commerce (T.A. Montpellier, 23 juin<br />
1999, M. Van der Velden, n° 97-03716).<br />
Par ailleurs, l’exploitant d’un terrain de camping peut demander que soit mise en œuvre la procédure<br />
d’expropriation pour risque naturel majeur à l’égard du terrain de camping fermé pour cause de risque naturel.<br />
En effet, la procédure d’expropriation [voir fiche 38 : Expropriation pour risque naturel] n’est pas réservée aux<br />
seuls terrains supportant des constructions à usage d’habitation et peut, en conséquence, être appliquée à un<br />
terrain de camping non bâti (T.A. Marseille, 19 fév. 2004, Sté Le Panoramic n° 0305031 et C.E. statuant en<br />
référé, 16 fév. 2004, Min. de l’écologie et du développement durable, n° 260811).<br />
146
I. - Champ d’application<br />
FICHE 37 : POLICE DES EDIFICES MENAÇANT RUINE<br />
A. - Notion d’ « édifice menaçant ruine »<br />
SOMMAIRE<br />
1. - Le danger doit émaner d’un édifice bâti<br />
2. - L’édifice doit menacer ruine<br />
3. - L’édifice doit compromettre la sécurité publique<br />
B. - Appréciation de la cause des désordres<br />
II. - Mise en œuvre de la procédure<br />
A. - Procédure applicable en situation de péril ordinaire<br />
B. - Procédure applicable en situation de péril imminent<br />
III. - Réalisation des travaux et responsabilité de l’autorité de police<br />
A. - Réalisation des travaux<br />
B. - Responsabilité de l’autorité de police<br />
C. - Responsabilité du propriétaire d’un bâtiment<br />
Avertissement (3700)<br />
COMMENTAIRE<br />
La police des édifices menaçant ruine (C.C.H., art. L. 511-1 à L. 511-6 et R. 511-1 et suivants) constitue une<br />
police spéciale qui relève de la compétence de principe du maire. Elle est distincte de la police municipale<br />
générale et son utilisation est réservée aux cas où un bâtiment menace ruine en raison de causes inhérentes à sa<br />
construction.<br />
Toutefois, cette police conserve des liens avec la police municipale générale et notamment au regard des risques<br />
naturels. Il n’est, en effet, pas toujours aisé de déterminer avec certitude sur quel fondement le maire doit agir<br />
afin de garantir la sécurité publique. Dès lors l’étude de ce régime permet de définir, a contrario, les pouvoirs du<br />
maire dans le domaine de la prévention des risques naturels<br />
I. - CHAMP D’APPLICATION (3701)<br />
A. - Notion d’ « édifice menaçant ruine » (3702)<br />
La mise en œuvre de la police des édifices menaçant ruine suppose que trois conditions cumulatives soient<br />
réunies.<br />
1. - Le danger doit émaner d’un édifice bâti (3703)<br />
Un édifice suppose un travail minimal de la main de l’homme. Cette définition comprend les constructions ainsi<br />
que leurs parties annexes : balcons, corniches… (C.E., 29 janv. 1975, Sté immobilière de la Nièvre, n° 89447).<br />
147
La jurisprudence a ainsi reconnu le caractère d’édifice : à un mur de soutènement (C.E., 23 mars 1988, Mme<br />
Moreau, n° 80997), à des travaux de terrassement (C.E., 8 janv. 1997, Hugenschmitt, n° 163927), à une<br />
construction inachevée dès lors qu’elle présente un danger pour la sécurité publique (C.E., 15 janv. 1986, Haas,<br />
n° 59166).<br />
A contrario, ne constituent pas des édifices les immeubles non bâtis tels que les falaises (C.E., 24 janv. 1936,<br />
Mure) ou les glissements de terrain (C.E., 18 nov. 1988, Cne de Tourtour, n° 76038). Par ailleurs, les arbres sont<br />
également exclus de cette législation (T.A. Bordeaux, 21 avr. 1988, Maire de Bordeaux).<br />
2. - L’édifice doit menacer ruine (3704)<br />
Cet état provient en général d’un défaut d’entretien, de vices de construction, de la vétusté de l’immeuble. Le<br />
juge prend en compte la situation globale de l’édifice. Ainsi lorsque celui-ci est susceptible de s’écrouler sans<br />
pour autant présenter des signes de danger en lui-même, la procédure est applicable (C.E., 7 juil. 1993, S.A.R.L.<br />
Sotrabat, n° 116012).<br />
De plus, même si l’état de l’immeuble résulte de l’action d’un tiers (accident provoqué par une voiture, acte d’un<br />
pyromane, etc.) la procédure doit être utilisée dès lors que l’édifice menace la sécurité publique (C.E., 23 fév.<br />
1990, Mercier, n° 78974). Les juges du fond se livrent à une appréciation souveraine sur l’état ou non de ruine<br />
d’un bâtiment. Cette qualification n’est pas susceptible d’être discutée devant le juge de cassation (C.E., 28 janv.<br />
1998, Préfet du Var, n° 176286).<br />
3. - L’édifice doit compromettre la sécurité publique (3705)<br />
Si la chute d’un bâtiment ne compromet pas la sécurité publique, la procédure des édifices menaçant ruine ne<br />
peut être utilisée (C.E., 28 mai 1975, Sté des briqueries Lepage, n° 93416).<br />
Dès lors que l’immeuble est accessible, la procédure est applicable (C.E., 21 déc. 1979, Delecourt, n° 10403). Le<br />
champ d’application de cette législation ne se limite donc pas aux simples dangers pouvant affecter la voie<br />
publique (C.A.A. Lyon, 23 juin 1998, Mme d’Harcourt, n° 97LY01919).<br />
B. - Appréciation de la cause des désordres (3706)<br />
La police des édifices menaçant ruine constitue une police spéciale, distincte de la police générale des articles<br />
L. 2212-2-5° et L. 2214-2 du code général des collectivités territoriales.<br />
Le choix de l’une ou de l’autre police dépend de la nature du danger :<br />
- lorsque les désordres trouvent leur origine dans une cause extérieure à l’édifice (indépendant de toute<br />
intervention humaine, tel un accident naturel) le maire doit utiliser les pouvoirs qu’il détient des articles<br />
L. 2212-2-5° et L. 2212-4 du C.G.C.T. (C.E., 25 mai 1994, M. Besset, n° 110923 ; C.E., 29 déc. 1997,<br />
Epoux Biasi, n° 160017 ; C.E., 27 juin 2005, Ville d’Orléans, n° 262199 ; C.E., 31 mars 2006, Mme<br />
Yolande A, n° 279664) ;<br />
- en revanche, lorsque les désordres trouvent leur source dans le bâtiment lui-même le maire doit<br />
appliquer le régime défini par le code de la construction et de l’habitation C.E., 8 janv. 1997,<br />
Hugenschmitt, n° 163927).<br />
Lorsque le danger résulte à la fois d’un événement justifiant l’usage de l’article L. 2212-2 du C.G.C.T. et d’un<br />
fait provenant de l’édifice lui-même, le juge administratif analyse quelle est la « cause prépondérante » des<br />
désordres :<br />
- lorsque la « cause prépondérante » des désordres trouve sa source dans le bâtiment la procédure de<br />
péril doit être utilisée (C.A.A. Marseille, 15 déc. 2008, Mme et M. X., n° 07MA01949) ;<br />
- lorsque la « cause prépondérante » des désordres est étrangère au bâtiment, le maire ne peut agir qu’au<br />
titre de ses pouvoirs de police générale (C.E., 27 juin 2005, Ville d’Orléans, n° 262199 ; C.E., 31 mars<br />
2006, Mme Yolande A, n° 279664 ; C.E., 30 août 2006, M. Pierre A., n° 275008).<br />
148
En principe, le choix d’une police (police générale du C.G.C.T. ou police spéciale du code de la construction et<br />
de l’habitation) exclut l’emploi de l’autre. Toutefois, dans certaines circonstances, cette règle peut-être écartée :<br />
- un arrêté de péril pris sur le fondement du code de la construction et de l’habitation peut comporter des<br />
prescriptions relevant de la police municipale (C.E., 24 juill. 1987, Fayard, n° 71867) ;<br />
- un immeuble peut nécessiter l’intervention de la procédure de péril ainsi que celle d’un arrêté de<br />
police (C.E., 5 avr. 1996, S.A.R.L. Le club Olympique, n° 147903) ;<br />
- lorsque le propriétaire d’un immeuble devant faire l’objet d’une procédure de péril est inconnu, le<br />
maire peut utiliser ses pouvoirs de police générale pour faire cesser le péril (T.A. de Paris, 15 oct. 1990,<br />
Maire d’Ivry-sur-Seine) ;<br />
- enfin, en cas d’urgence, le maire a la possibilité de faire évacuer un immeuble en utilisant ses pouvoirs<br />
généraux de police (C.E., 2 mai 1990, M. Khaldi, n° 89299).<br />
II. - MISE EN ŒUVRE DE LA PROCEDURE (3707)<br />
Le code de la construction et de l’habitation a prévu deux situations en fonction desquelles deux procédures<br />
distinctes peuvent être utilisées au regard de l’urgence du danger.<br />
A. - Procédure applicable en situation de péril ordinaire (3708)<br />
La procédure débute par un arrêté de péril pris par le maire, à l’issue d’une procédure contradictoire, par lequel<br />
celui-ci met en demeure le propriétaire de procéder aux travaux nécessaires dans un délai fixé. Le juge<br />
administratif s’assure que les travaux prescrits sont nécessaires pour garantir la sécurité publique. Ainsi, il a été<br />
jugé qu’un maire ne pouvait ordonner la démolition d’un bâtiment lorsque l’état de celui-ci ne présentait pas de<br />
danger pour la sécurité publique justifiant que soit prescrite sa démolition (C.E., 18 déc. 2009, S.C.I. Ramig, n°<br />
315537).<br />
L’arrêté de péril du maire doit être notifié au propriétaire notamment et indiquer avec précision les mesures à<br />
prendre, le délai, ainsi que les causes du danger (C.E., 4 déc. 1995, Préfet de police, n° 147174). L’absence de<br />
procédure contradictoire entraîne l’annulation de l’arrêté de péril (C.E., 30 nov. 2007, M. Philippe A, n°<br />
294768). De même, le caractère contradictoire de la procédure n’est pas respecté lorsque le maire n’a pas mis en<br />
cause tous les copropriétaires et les propriétaires mitoyens de l’immeuble dans son arrêté (C.E., 27 avr. 2007, M.<br />
Antoni A, n° 274992).<br />
Lorsque le propriétaire n’effectue pas les travaux, le maire, en vertu de l’article L. 511-2 IV du code de la<br />
construction et de l’habitation, met en demeure le propriétaire de procéder aux travaux dans un délai qu’il fixe<br />
(celui-ci ne peut être inférieur à un mois).<br />
A défaut de réalisation des travaux dans le délai imparti, le maire, par décision motivée, fait procéder d’office à<br />
leur exécution.<br />
La procédure est achevée lorsque les travaux sont réalisés. Le maire, sur le rapport d’un homme de l’art<br />
constatant la réalisation des travaux prescrits, prend acte, par arrêté, de la réalisation de ces travaux et de leur<br />
date d’achèvement. Il prononce la mainlevée de l’arrêté prescrivant la réparation, la démolition, l’interdiction<br />
d’habiter ou d’utiliser les lieux.<br />
B. - Procédure applicable en situation de péril imminent (3709)<br />
Au terme de l’article L. 511-3 du code de la construction et de l’habitation, le maire doit demander la nomination<br />
d’un homme de l’art au juge administratif après avoir informé le propriétaire. Une fois nommé, l’expert devra<br />
rapidement (dans les 24 heures qui suivent sa nomination) établir un rapport sur l’état de l’édifice ainsi que sur<br />
les mesures qu’il propose afin de mettre fin à l’imminence du péril lorsque celle-ci est constatée.<br />
Lorsque l’urgence est avérée, le maire, par le biais d’un arrêté de péril imminent, devra mettre en demeure le<br />
propriétaire de procéder à des mesures conservatoires afin de faire cesser le trouble. Comme en matière de péril<br />
ordinaire, le maire doit indiquer, avec précision, les mesures à prendre ainsi que le délai dans lequel elles devront<br />
être effectuées (C.E., 4 déc. 1995, Préfet de police, n° 147174).<br />
149
En cas d’inaction du propriétaire dans le délai imparti, le maire pourra procéder d’office, au frais du propriétaire,<br />
à l’exécution des travaux (C.E., 18 mai 1988, Ville de Toulouse, n° 39348) qui ne peuvent excéder ceux<br />
nécessaires à la seule consolidation de l’édifice (C.A.A. Lyon, 25 janv. 1993, M. et Mme Duhamel, n°<br />
91LY00323 ; C.A.A. Marseille, 15 déc. 2008, Mme et M. X., n° 07MA01949).<br />
Le propriétaire peut contester cet arrêté par le biais d’un recours pour excès de pouvoir devant le tribunal<br />
administratif (C.A.A. Paris, 16 fév. 1993, M. Nghiem Xuan Minh, n° 91P00926). Le juge appréciera notamment<br />
le caractère imminent ou non du péril (C.E., 23 oct. 1995, Maire d’Yvetot, n° 122430).<br />
III. - REALISATION DES TRAVAUX ET RESPONSABILITES (3710)<br />
A. - Réalisation des travaux (3711)<br />
Les travaux exécutés d’office par la commune aux frais du propriétaire ont le caractère de travaux publics (C.E.,<br />
13 fév. 1991, Préfet de police, n° 62649).<br />
En vertu de l’article L. 511-4 du code de la construction et de l’habitation, les frais de toute nature, avancés par<br />
la commune lorsqu’elle s’est substituée aux propriétaires ou copropriétaires défaillants sont recouvrés comme en<br />
matière de contributions directes (en général par le biais d’un titre exécutoire émis par le Trésor). Toutefois, cette<br />
disposition ne fait pas obstacle à ce que ces sommes soient recouvrées en vertu d’un titre de recette émis par le<br />
maire de la commune (C.A.A. Nantes, 22 avr. 1998, M. Boulay, n° 96NT0166 ; voir également sur le<br />
contentieux du recouvrement : C.E., 21 mars 2008, Cne de Bois-Guillaume, n° 293991 ; C.A.A. Versailles, 11<br />
fév. 2010, Mme Florence A., n° 08VE02899).<br />
B. - Responsabilité de l’autorité de police (3712)<br />
L’autorité compétente peut trouver sa responsabilité engagée sur plusieurs fondements.<br />
En cas de carence du maire dans l’exercice de ses pouvoirs de police, une faute lourde (d’une exceptionnelle<br />
gravité) est exigée pour engager sa responsabilité (C.E., 13 fév. 1991, Préfet de police, n° 62649).<br />
Au cours de l’exercice de ses pouvoirs de police, le maire peut trouver sa responsabilité engagée s’il a commis<br />
une faute ou une irrégularité. Exécuter un arrêté de péril (par exemple la démolition d’un immeuble) qui sera<br />
finalement annulé, est constitutif d’une faute. Toutefois, le préjudice est moins important si l’immeuble devait de<br />
toute façon être démoli (C.E., 14 janv. 1983, Mme Camu) ou si les même travaux avaient été prescrits en suivant<br />
la procédure normale (C.A.A. Paris, 5 juin 1990, Mme Emmanuelli, n° 89PA01283).<br />
Concernant les travaux exécutés d’office, leur caractère de travaux publics entraîne la mise en jeu d’une<br />
responsabilité sans faute du fait des dommages causés aux tiers (C.E., 13 fév. 1991, Préfet de police, n° 62649 ;<br />
C.A.A. Marseille, 15 déc. 2008, Mme et M. X., n° 07MA01949). Quant aux dommages causés au propriétaire à<br />
cette occasion, il suppose qu’une faute de l’administration ait été commise pour engager la responsabilité (C.E.,<br />
19 mars 1986, Scherberisch-Chiavutta).<br />
Enfin, une décision illégale de démolition exécutée d’office par l’administration est constitutive d’une voie de<br />
fait et les tribunaux de l’ordre judiciaire sont compétents (T.C. 12 janv. 1987, Caille ; sur la voie de fait voir<br />
également : C.A. Lyon, 2 fév. 2006, Communauté urbaine de Lyon, n° 04-07783).<br />
C. - Responsabilité du propriétaire d’un bâtiment (3713)<br />
L’article 1386 du code civil affirme que le propriétaire d’un bâtiment est responsable du dommage causé par sa<br />
ruine lorsque celle-ci résulte :<br />
- d’un défaut d’entretien de l’édifice (Cass., 3 ème civ., 8 déc. 2004, M.X., n° 03-15541) ;<br />
- d’un vice de construction.<br />
La victime doit prouver que la ruine du bâtiment relève d’un défaut d’entretien ou d’un vice de construction<br />
(Cass., 2 ème civ., 16 janv. 1976, M.X., n° 72-12441 ; Cass., 2 ème civ., 22 oct. 2009, M. X., n° 08-16766). Elle doit<br />
150
également établir l’existence d’un lien de causalité entre la ruine du bâtiment et les dommages occasionnés<br />
(s’agissant de la rupture de trois barrages : Cass., 2 ème civ., 25 janv. 2001, M. Wiberg, n° 99-15372).<br />
La force majeure, cause exonératoire de responsabilité, ne peut utilement être invoquée par le propriétaire de<br />
l’édifice lorsqu’il est établi que la ruine résulte d’un défaut d’entretien (Cass., 3 ème civ., 8 déc. 2004, M. X., n°<br />
03-15541).<br />
151
6. DELOCALISATION DE BIENS EXPOSES A DES RISQUES NATURELS<br />
152
FICHE 38 : EXPROPRIATION POUR RISQUES NATURELS<br />
SOMMAIRE<br />
I. - Conditions de mise en œuvre de la procédure d’expropriation<br />
A. - Risques naturels susceptibles de donner lieu à expropriation<br />
B. - La condition de menace grave pour les vies humaines<br />
C. - L’absence de solution alternative moins coûteuse<br />
II. - Procédure de première analyse et constitution du dossier d’enquête publique<br />
III. - Enquête publique et consultations<br />
IV. - Indemnisation et sécurisation des biens expropriés<br />
A. - Indemnisation des biens expropriés<br />
1. - Un montant fixé indépendamment de l’existence du risque<br />
2. - Lutte contre la spéculation<br />
3. - Paiement des indemnités<br />
B. - Transfert de propriété et prise de possession des biens<br />
COMMENTAIRE<br />
I. - CONDITIONS DE MISE EN OEUVRE DE LA PROCEDURE D’EXPROPRIATION (3800)<br />
La procédure d’expropriation ne peut être utilisée que lorsque trois conditions sont cumulativement réunies. En<br />
outre, le choix de mettre en œuvre ou non cette procédure est laissé à l’appréciation de l’administration. En effet,<br />
il n’existe pas de « droit » à être exproprié même lorsque toutes les conditions sont réunies (T.A. Pau, 13 mars<br />
2006, M. Paul X, n° 03-02153 ; voir cependant : T.A. Pau, 7 juill. 2008, SARL Ascaïnia, n° 08-01422 ; T.A.<br />
Pau, 4 janv. 2010, SCI Les bords de la Nivelle, n° 08-02834).<br />
A. - Risques naturels susceptibles de donner lieu à expropriation (3801)<br />
Le premier alinéa de l’article L. 561-1 du code de l’environnement limite le recours à cette procédure aux biens<br />
exposés aux risques prévisibles :<br />
- de mouvements de terrain ;<br />
- d’affaissements de terrains dus à une cavité souterraine ou à une marnière ;<br />
- d’avalanches ;<br />
- de crues torrentielles ou à montée rapide ou de submersion marine.<br />
Toute menace provenant d’un autre risque naturel, tel que séisme ou tempête ne permet donc pas de recourir à<br />
l’expropriation. En effet, les phénomènes naturels pris en compte sont des phénomènes créant des risques<br />
localisés, ce dispositif n’est a contrario pas approprié au cas de risques étendus comme ceux liés aux séismes ou<br />
aux tempêtes.<br />
153
En outre, les risques engendrés par des cavités souterraines d’origine naturelle ou humaine résultant de<br />
l’exploitation passée ou en cours d’une mine sont expressément exclus de la procédure d’expropriation (C.<br />
envir., art. L. 561-1, al. 2).<br />
B. - La condition de menace grave pour les vies humaines (3802)<br />
La gravité du danger est appréciée au regard de certains critères dont l’article R. 561-2 du code de<br />
l’environnement donne une énumération non exhaustive :<br />
- circonstances de temps et de lieu dans lesquelles le phénomène naturel est susceptible de se<br />
produire (probabilité d’occurrence et délai de survenue du phénomène) ;<br />
- évaluation des délais nécessaires à l’alerte et l’évacuation des personnes exposées (analyse de la<br />
soudai<strong>net</strong>é du phénomène, de la possibilité ou non de surveiller son évolution et de donner l’alerte).<br />
Une analyse des risques doit figurer au dossier soumis à l’enquête pour permettre d’évaluer l’importance et la<br />
gravité de cette menace. En effet, le dossier soumis à enquête publique doit décrire les phénomènes auxquels les<br />
biens sont exposés et permettre l’appréciation de la gravité du risque. Le juge administratif vérifie notamment<br />
que le préfet n’a pas commis d’erreur dans l’appréciation de la gravité du danger qui conditionne la mise en<br />
œuvre de cette procédure (T.A. Pau, 9 nov. 2000, M. Bougardier Bernard, n° 99-1749 confirmé par C.A.A.<br />
Bordeaux, 3 fév. 2005 n° 01BX00069 ; C.A.A. Bordeaux, 5 juin 2007, Mme Leone X, n° 04BX01431).<br />
L’article L. 561-1 du code de l’environnement ne donne pas une définition précise de la nature des biens<br />
susceptibles de faire l’objet d’une procédure d’expropriation. Rien dans le texte n’exclut, a priori, les terrains<br />
supportant une activité économique ou dénués de toute construction. En conséquence, le fait pour un préfet de<br />
refuser d’appliquer cette procédure pour un terrain de camping au motif que seuls les terrains supportant des<br />
constructions à usage d’habitation entre dans le champ d’application de l’article L. 561-1 du code de<br />
l’environnement fait naître un doute sérieux de nature à justifier la suspension de la décision de refus du préfet<br />
(C.E. statuant en référé, 16 fév. 2004, Min. de l’écologie et du développement durable, n° 260811), cette<br />
décision encourant au fond l’annulation (T.A. Marseille, 19 fév. 2004, Sté Le Panoramic n° 0305031).<br />
C. - L’absence de solution alternative moins coûteuse (3803)<br />
La procédure d’expropriation pour risque naturel n’est applicable que dans les situations où il n’existe pas<br />
d’autres mesures de sauvegarde et de protection fiables et moins coûteuses (C.E., 7 avr. 1999, Assoc. « Vivre et<br />
rester au pays » et autres, n° s 189263, 189235 ; C.E., 27 juill. 2005, Mme Noelle X, n° 267195 ; C.A.A.<br />
Bordeaux, 5 juin 2007, M. et Mme André X, n° 04BX01338). Sur la communication des avis, études, analyses et<br />
expertises réalisés sous l’autorité de l’Etat et ayant permis de justifier que les moyens de sauvegarde et de<br />
protection des populations se révèlent plus coûteux que les indemnités d’expropriation voir : T.A. Poitiers, 22<br />
juill. 2010, Assoc. d’entraide aux sinistrés de Port de Barques, n° 10-01198.<br />
Les moyens de sauvegarde et de protection alternatifs peuvent revêtir la forme de travaux de protection ou de<br />
mesures de surveillance et d’alerte permettant la mise en sécurité des lieux et de ses occupants. L’élaboration<br />
d’un P.P.R. ne constitue pas une procédure alternative à l’expropriation mais une mesure complémentaire (T.A.<br />
Grenoble, 3 mars 2008, M. Michaël X., n° 04-02213). La fermeture d’un camping en raison des risques ne<br />
constitue pas un moyen de sauvegarde et de protection alternatif (T.A. Pau, 4 janv. 2010, SCI Les bords de la<br />
Nivelle, n° 08-02834).<br />
Il s’agit donc d’évaluer le coût de ces moyens de sauvegarde et de protection. Cette estimation n’est toutefois<br />
pas nécessaire lorsqu’il apparaît qu’aucun moyen de sauvegarde et de protection n’est réalisable compte tenu par<br />
exemple des difficultés voire des dangers présentés par l’exécution de telles mesures (C.E., 7 avr. 1999, Assoc.<br />
« Vivre et rester au pays » et autres, n° s 189263, 189235).<br />
Le recours à la procédure d’expropriation pour cause d’utilité publique doit donc être exceptionnel dans la<br />
mesure où elle est réservée à des situations où la survenance de la catastrophe, par sa brutalité et son intensité, ne<br />
permet pas des évacuations préventives et rend l’intervention des secours très aléatoire.<br />
154
II. - PROCEDURE DE PREMIERE ANALYSE ET CONSTITUTION DU DOSSIER D’ENQUETE<br />
PUBLIQUE (3804)<br />
Selon l’article L. 561-1 du code de l’environnement, les autorités titulaires du droit d’exproprier en raison des<br />
risques naturels sont soit l’Etat, soit les communes ou leurs groupements. L’autorité expropriante est à la fois<br />
initiatrice et bénéficiaire de la procédure d’expropriation. Toutefois la décision d’engagement de la procédure et<br />
l’acte déclaratif d’utilité publique relèvent de la compétence exclusive de l’Etat.<br />
Lorsque l’autorité expropriante est une commune (ou un groupement de communes), elle doit transmettre au<br />
préfet sa demande accompagnée des pièces nécessaires à la constitution du dossier d’enquête publique. Lorsque<br />
l’autorité expropriante est l’Etat, c’est au préfet qu’il revient d’établir le dossier.<br />
Le dossier transmis au préfet ou préparé par ce dernier doit comprendre :<br />
- les pièces exigées par l’article R. 11-3 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique : notice<br />
explicative, plan de situation, périmètre délimitant les immeubles à exproprier, estimation sommaire des<br />
acquisitions à réaliser ;<br />
- les différents éléments d’appréciation permettant d’établir que les conditions de recevabilité sont<br />
réunies : types de risques concernés, menace grave pour les vies humaines, absence de solution<br />
alternative moins coûteuse.<br />
Le préfet procède à une première analyse de la demande d’expropriation sur la base de ce dossier et, le cas<br />
échéant, des éléments complémentaires nécessaires. Il s’assure également qu’il n’existe pas d’autres solutions<br />
plus appropriées (acquisition amiable notamment) et que les mesures nécessaires à titre conservatoire pour la<br />
sauvegarde des personnes concernées ont été prises.<br />
S’il estime la demande recevable, il la transmet au ministre chargé de la prévention des risques majeurs<br />
accompagnée des pièces du dossier et de son avis. La circulaire interministérielle du 24 avril 2007 relative au<br />
financement par le fonds de prévention des risques naturels majeurs de certaines mesures de prévention décrit<br />
très précisément l’ensemble des pièces à fournir.<br />
Le ministre chargé de la prévention des risques majeurs décide de la suite à donner à cette demande en accord<br />
avec les ministres chargés de la sécurité civile et de l’économie. Il a été jugé qu’un délai d’examen de treize mois<br />
entre la demande d’expropriation et le rejet de celle-ci (au motif que le coût de l’expropriation excédait celui des<br />
travaux de sécurisation) ne constitue pas une faute susceptible d’engager la responsabilité des services de l’Etat<br />
(C.A.A. Bordeaux, 5 juin 2007, Mme Leone X, n° 04BX01431).<br />
En cas de suite favorable, le préfet soumet le dossier établi à partir des éléments de première analyse à une<br />
enquête préalable à la déclaration d’utilité publique de l’expropriation.<br />
III. - ENQUETE PUBLIQUE ET CONSULTATIONS (3805)<br />
Le préfet établit un dossier destiné à être soumis à enquête publique reprenant les éléments du dossier de<br />
première analyse et notamment l’analyse des risques (C. envir., art. R. 561-2).<br />
Il transmet ce dossier pour avis aux communes dont une partie du territoire est comprise dans le périmètre<br />
délimitant les immeubles à exproprier. L’avis du conseil municipal doit, en retour, être transmis au préfet dans<br />
un délai de deux mois. Passé ce délai, il est réputé favorable.<br />
L’enquête est menée dans les formes prévues par les articles R. 11-4 à R. 11-14 du code de l’expropriation pour<br />
cause d’utilité publique.<br />
L’article L. 11-1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique précise toutefois que l’enquête est<br />
menée par un commissaire enquêteur ou une commission d’enquête dont les modalités de désignation et de<br />
pouvoirs sont ceux correspondant aux enquêtes publiques relatives aux opérations susceptibles d’affecter<br />
l’environnement (C. envir., art. L. 123-1 et s. et art. R. 123-1 et s).<br />
155
Ainsi, les commissaires enquêteurs (ou les membres d’une commission d’enquête) doivent être désignés,<br />
conformément à l’article R. 123-5 du code de l’environnement, par le président du tribunal administratif ou par<br />
un membre du tribunal délégué par lui à cette fin dans un délai de 15 jours.<br />
Par ailleurs, le commissaire enquêteur ou le président de la commission d’enquête a la faculté de demander au<br />
président du tribunal administratif ou au magistrat qu’il délègue la désignation d’un expert lorsque les<br />
spécificités de l’enquête l’exigent (C. envir., art. L. 123-13). Il peut encore, par décision motivée, prolonger<br />
l’enquête de 30 jours maximum (C. envir., art. R. 123-6) et organiser, sous sa présidence, une réunion<br />
d’information et d’échange avec le public en présence du maître d’ouvrage (C. envir., art. R. 123-17).<br />
A l’issue de l’enquête, l’utilité publique est déclarée par arrêté préfectoral (C. envir., art. R. 561-4). Le préfet<br />
doit adresser une copie de l’arrêté déclaratif d’utilité publique :<br />
- au ministre chargé de la prévention des risques majeurs ;<br />
- le cas échéant, à la commune (ou groupement de communes) expropriante ainsi qu’à la caisse centrale<br />
de réassurance.<br />
La jurisprudence contrôle la légalité de cette déclaration d’utilité publique en appliquant la théorie du bilan.<br />
Selon cette théorie, une opération ne peut être légalement déclarée d’utilité publique que si les atteintes a la<br />
propriété privée, le coût financier et éventuellement les inconvénients d’ordre social qu’elle comporte ne sont<br />
pas excessifs eu égard à l’intérêt qu’elle présente. Sur ce fondement, le Conseil d’Etat a reconnu l’utilité<br />
publique de l’expropriation de parcelles menacées par un risque d’effondrement de carrières souterraines en<br />
considérant qu’eu égard à l’intérêt général qui s’attache à la protection des populations contre le risque<br />
d’effondrement des carrières souterraines, l’atteinte portée à la propriété privée et le coût de l’opération ne sont<br />
pas de nature à retirer à l’expropriation contestée son caractère d’utilité publique (C.E., 27 juill. 2005, Mme<br />
Noelle X, n° 267195 ; C.A.A. Marseille, 28 fév. 2005, Consorts Y, n° 00MA00496).<br />
La détermination des parcelles à exproprier s’effectue selon les règles du code de l’expropriation, et doit résulter<br />
d’une enquête parcellaire. Cette enquête, qui peut se dérouler concomitamment à l’enquête préalable à la<br />
déclaration d’utilité publique, est suivie d’un arrêté de cessibilité qui désigne les propriétés dont la cession est<br />
nécessaire (C. expr., art. R. 11-19 à R. 11-31). Les requérants peuvent invoquer l’illégalité de la déclaration<br />
d’utilité publique de l’expropriation à l’occasion d’un recours contre l’arrêté de cessibilité (C.E., 27 juill. 2005,<br />
Mme Noelle X, n° 267195 ; C.A.A. Marseille, 28 fév. 2005, Consorts Y, n° 00MA00496).<br />
La qualité de propriétaire de parcelles expropriées permet d’attaquer l’arrêté de cessibilité qui concerne lesdites<br />
parcelles mais elle ne permet pas d’attaquer cet arrêté au motif que certaines parcelles ont été exclues de la<br />
procédure d’expropriation (C.A.A. Marseille, 29 avr. 2010, Ministre de l’écologie, de l’énergie, du<br />
développement durable et de la mer, n° 08MA01238).<br />
Le juge administratif s’assure également que la désignation des biens à exproprier n’est pas entâchée d’une<br />
erreur manifeste d’appréciation (C.E., 27 juill. 2005, Mme Noelle X, n° 267195 ; voir également s’agissant<br />
d’une expropriation destinée à créer deux bassins de rétention des eaux : C.A.A. Nancy, 29 nov. 2007, M. René<br />
X, n° 06NC01585).<br />
L’expropriation doit intervenir dans les cinq ans à compter de la déclaration d’utilité publique.<br />
IV. - INDEMNISATION ET SECURISATION DES BIENS EXPROPRIES (3806)<br />
A. - Indemnisation des biens expropriés (3807)<br />
En l’absence d’accord amiable, les indemnités sont fixées comme en matière d’expropriation classique (C. expr.,<br />
art. L. 13-13 et s.), mais la loi a cependant institué certaines spécificités lorsqu’il s’agit d’une expropriation pour<br />
risques naturels.<br />
1. - Un montant fixé indépendamment de l’existence du risque (3808)<br />
En vertu du quatrième alinéa de l’article L. 561-1 du code de l’environnement, il n’est pas tenu compte de<br />
l’existence du risque pour la détermination du montant des indemnités qui doit permettre le remplacement des<br />
156
iens expropriés. L’évaluation des biens en vue de l’indemnisation est donc faite sur la base de la valeur des<br />
biens équivalents situés dans une zone non exposée au risque.<br />
Il est ainsi fait exception à la règle de l’évaluation en fonction de la consistance tant juridique que matérielle du<br />
bien à la date de l’ordonnance d’expropriation ou du jugement de fixation indemnitaire, principe résultant du<br />
premier alinéa de l’article L. 13-14 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique.<br />
Cette disposition a pour but de permettre à l’exproprié d’obtenir une indemnité qui lui permette de remplacer son<br />
bien sans subir une quelconque dépréciation du fait du risque encouru (T.G.I. Chambéry, 14 déc. 2001, M.<br />
Gellon et autres, n° 91/01).<br />
En revanche, dans le cas où l’immeuble exproprié a déjà subi un sinistre à la suite d’une catastrophe naturelle,<br />
les indemnités versées au titre de la garantie catastrophes naturelles sont déduites du montant de l’indemnité<br />
d’expropriation, sauf si elles ont déjà été utilisées pour la remise en état du bien sinistré.<br />
Dans une commune dépourvue de P.O.S. (ou de P.L.U.), un P.P.R. ne peut pas être assimilé à un document<br />
d’urbanisme au sens de l’article L. 13-15 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique pour<br />
déterminer si le bien exproprié est situé dans un secteur désigné comme constructible (Cass., 3 ème civ., 11 fév.<br />
2009, M. X., n° 07-13853).<br />
2. - Lutte contre la spéculation (3809)<br />
Selon l’article L. 561-2 du code de l’environnement, l’indemnité peut être réduite voire supprimée s’il s’avère<br />
que des acquisitions ont été faites dans le but d’obtenir une indemnité supérieure au prix d’achat.<br />
Sont présumées entrer dans cette catégorie d’opérations spéculatives les acquisitions ou les améliorations<br />
postérieures à l’ouverture de l’enquête publique préalable à l’approbation d’un P.P.R. rendant inconstructible la<br />
zone concernée ou, en l’absence d’un tel plan, postérieures à l’ouverture de l’enquête publique préalable à<br />
l’expropriation.<br />
Par ailleurs, à compter de la publication de l’arrêté d’ouverture de l’enquête publique préalable à l’expropriation,<br />
les autorités administratives compétentes doivent refuser les permis de construire et autres autorisations<br />
administratives susceptibles d’augmenter la valeur des biens à exproprier, et ce pendant un délai maximal de<br />
cinq ans (C. envir., art. L. 561-4).<br />
La personne morale de droit public qui a indûment accordé l’autorisation de construire doit rembourser au fonds<br />
de prévention chargé du paiement de l’indemnité le coût de l’expropriation des biens ayant fait l’objet de cette<br />
autorisation, dans le cadre d’une procédure diligentée par le préfet ou le cas échéant par le président du conseil<br />
de gestion du fonds de prévention des risques naturels (C. envir., art. R. 561-14).<br />
3. - Paiement des indemnités (3810)<br />
Le paiement des indemnités, les dépenses liées à la démolition des biens bâtis et à la limitation d’accès aux biens<br />
expropriés ainsi que les dépenses de prévention liées aux évacuations temporaires et au relogement des<br />
personnes exposées sont à la charge, dans les limites de ses ressources, du fonds de prévention des risques<br />
naturels majeurs (C. envir., art. L. 561-3 I) (T.A. Pau, 4 janv. 2010, SCI Les bords de la Nivelle, n° 08-02834).<br />
Ce fonds est alimenté par un prélèvement dans la limite de 12 % sur le produit des primes ou cotisations<br />
additionnelles relatives à la garantie contre les risques de catastrophes naturelles prévues à l’article L. 125-2 du<br />
code des assurances et par des avances de l’État. La gestion comptable et financière du fonds est assurée par la<br />
caisse centrale de réassurance (C. envir., art. L. 561-3).<br />
Selon l’article R. 561-5 du code de l’environnement, le préfet doit transmettre au ministre chargé de la<br />
prévention des risques majeurs le montant des indemnités fixées par accord amiable ou par le juge de<br />
l’expropriation. Le ministre informe la Caisse centrale de réassurance de ces indemnités ; les ministres chargés<br />
de la prévention des risques majeurs et de l’économie fixent par arrêté conjoint, compte tenu des disponibilités<br />
du fonds, le montant des sommes à affecter au paiement ou à la consignation des indemnités d’expropriation et<br />
aux dépenses liées à la sécurisation du site. En effet, selon l’article L. 561-3 du code de l’environnement, ce<br />
fonds est chargé notamment de financer les indemnités allouées lors des expropriations mais ce financement<br />
n’intervient que « dans la limite de ses ressources ». L’Etat est seul compétent pour établir si le fonds de<br />
157
prévention des risques naturels majeurs dispose des ressources suffisantes pour financer les indemnités eu égard<br />
aux priorités définies (T.A. Pau, 7 juill. 2008, SARL Ascaïnia, n° 08-01422).<br />
La Caisse centrale de réassurance transfère les sommes ainsi fixées au trésorier-payeur général de chaque<br />
département concerné (C. envir., art. R. 561-13).<br />
B. - Transfert de propriété et prise de possession des biens (3811)<br />
Le transfert de propriété d’un bien exproprié a lieu, à défaut d’accord amiable, par ordonnance d’expropriation<br />
prononcée par un juge du tribunal de grande instance désigné par le premier président de la cour d’appel et saisi<br />
par le préfet (C. expr., art. L. 12-1).<br />
Ce transfert de propriété obéit à des règles exorbitantes du droit commun : l’ordonnance a pour effet de<br />
transférer l’immeuble à l’expropriant et d’éteindre les droits réels ou personnels pesant sur les immeubles<br />
expropriés, en les transformant en droits à indemnité (C. expr., art. L. 12-2).<br />
La prise de possession des biens expropriés intervient normalement un mois après paiement ou consignation de<br />
l’indemnité si l’ordonnance a été prise et notifiée. Ce délai fixé à l’article L. 15-1 du code de l’expropriation ne<br />
peut pas être modifié par une décision des juridictions compétentes (C.A. Grenoble, 20 mai 2011, M. Lazare X.,<br />
n° 10-046121).<br />
Cependant, en vertu des dispositions de l’article L. 561-1, deuxième alinéa du code de l’environnement, lorsque<br />
l’extrême urgence rend nécessaire l’exécution immédiate de mesures de sauvegarde, la procédure prévue par les<br />
articles L. 15-6 à L. 15-8 du Code de l’expropriation pour cause d’utilité publique est applicable. Si donc la<br />
procédure d’extrême urgence est mise en œuvre, la prise de possession pourra intervenir avant paiement pour,<br />
selon le cas, interdire l’accès aux immeubles dangereux ou les démolir.<br />
Les biens deviennent ainsi la propriété de la personne publique qui a initié la procédure. Ces biens n’entrent<br />
toutefois dans le domaine public de cette personne qu’à condition d’être (code général de la propriété des<br />
personnes publiques, art. L. 2111-1) :<br />
- soit affectés à l’usage direct du public. Cette condition ne peut être remplie en matière d’expropriation<br />
dans la mesure où l’objet de cette procédure consiste justement à éloigner les personnes d’un danger<br />
grave ;<br />
- soit affectés à un service public. Dans ce cas de figure, le bien doit également faire l’objet d’un<br />
aménagement indispensable à l’exécution des missions de ce service public.<br />
Par conséquent, les biens et terrains qui ne font l’objet que d’aménagements légers qui ne sont pas<br />
indispensables à l’exécution des missions de service public sont incorporés dans le domaine privé de la personne<br />
publique acquéreur et doivent être gérés comme tel.<br />
158
FICHE 39 : ACQUISITION AMIABLE DE BIENS FORTEMENT EXPOSES A DES RISQUES<br />
NATURELS<br />
I. - Une solution alternative à l’expropriation<br />
SOMMAIRE<br />
II. - Biens susceptibles de faire l’objet d’une telle procédure<br />
III. - Déroulement de la procédure<br />
A. - Pièces à fournir lors du dépôt de la demande<br />
B. - Pièces à fournir lors de la demande de paiement<br />
COMMENTAIRE<br />
I. - UNE SOLUTION ALTERNATIVE A L’EXPROPRIATION (3900)<br />
Cette procédure d’acquisition amiable de biens fortement exposés aux risques naturels sera désormais utilisée de<br />
façon préférentielle à la procédure d’expropriation [voir fiche 38 : Expropriation pour risques naturels]. En effet,<br />
deux circulaires du 23 février 2005 et du 24 avril 2007 relatives au financement par le fonds de prévention des<br />
risques naturels majeurs de certaines mesures de prévention précisent qu’à condition de recevabilité égale, la<br />
procédure d’acquisition amiable doit être privilégiée.<br />
La procédure d’expropriation ne sera dès lors utilisée qu’en dernier recours :<br />
- situation de blocage ou de refus ;<br />
- absence d’accord sur l’estimation de la valeur des biens ;<br />
- nécessité de répondre à des situations exceptionnelles par l’ampleur des risques (périmètres très<br />
étendus) ou la complexité juridique des risques (propriétés nombreuses ou en indivision).<br />
II. - BIENS SUSCEPTIBLES DE FAIRE L’OBJET D’UNE TELLE PROCEDURE (3901)<br />
Les conditions d’éligibilité d’un bien à la procédure d’acquisition amiable sont quasiment identiques à celles qui<br />
régissent l’expropriation [voir fiche 38 : Expropriation pour risques naturels] :<br />
- les risques pris en compte sont de même nature : mouvements de terrain ou affaissements de terrain<br />
dus à une cavité ou à une marnière, avalanches, crues torrentielles ou à montée rapide, submersion<br />
marine (C. envir., art. L. 561-3-I-1°) ;<br />
- les risques doivent représenter une menace grave pour des vies humaines : la gravité de la menace est<br />
appréciée notamment au regard de la probabilité d’occurrence et du délai de survenue du phénomène<br />
naturel, des délais nécessaires à l’alerte et à l’évacuation des populations, etc. ;<br />
- le prix de l’acquisition des biens doit être moins coûteux que les moyens de sauvegarde et de<br />
protection des populations (réalisation de travaux, mise en place de mesures de surveillance, d’alerte et<br />
d’évacuation). Sur la communication des avis, études, analyses et expertises réalisés sous l’autorité de<br />
l’Etat et ayant permis de justifier que les moyens de sauvegarde et de protection des populations se<br />
révèlent plus coûteux que les indemnités d’expropriation voir : T.A. Poitiers, 22 juill. 2010, Assoc.<br />
d’entraide aux sinistrés de Port de Barques, n° 10-01198.<br />
159
Le financement du fonds ne peut porter que sur des biens couverts par un contrat d’assurance « multirisques<br />
habitation » incluant la garantie contre les effets des catastrophes naturelles telle que visée au premier alinéa de<br />
l’article L. 125-1 du Code des assurances. En outre, le prix fixé pour ces acquisitions ne doit pas excéder le<br />
montant des indemnités d’expropriation. Ce prix est déterminé sans tenir compte du risque et, dans le cas où les<br />
biens ont été estimés sans tenir compte des dommages éventuellement subis, déduction faite des indemnités<br />
perçues au titre de la garantie catastrophes naturelles et non utilisées pour réparer les dommages (C. envir., art.<br />
L. 561-1).<br />
La circulaire interministérielle du 24 avril 2007 relative au financement par le fonds de prévention des risques<br />
naturels majeurs de certaines mesures de prévention détaille le régime des biens qui ont subi des dommages mais<br />
qui demeurent habitables ou dont le terrain reste constructible.<br />
Lorsque le bien a été sinistré à plus de la moitié de sa valeur et a bénéficié d’une indemnité au titre de la garantie<br />
contre les effets des catastrophes naturelles, la procédure applicable sera celle relative à l’acquisition amiable des<br />
biens sinistrés [voir fiche 40 : Acquisition amiable de biens sinistrés par des risques naturels]. Dans le cas<br />
contraire, deux cas de figure doivent être envisagés :<br />
- le financement par l’acquisition amiable de biens exposés n’est plus possible lorsqu’à la suite de ce<br />
sinistre il n’existe plus de menace grave pour les vies humaines (hypothèse d’une chute de bloc<br />
notamment) ;<br />
- en revanche, lorsque la menace est toujours présente la procédure d’acquisition amiable doit être<br />
utilisée (la circulaire recommandant par ailleurs que des arrêtés d’évacuation pour péril imminent soient<br />
prononcés [voir fiche 34 : Police générale du maire]).<br />
III. - DEROULEMENT DE LA PROCEDURE (3902)<br />
L’initiative pour mettre en œuvre cette procédure est prise soit par l’Etat soit par les communes et leurs<br />
groupements.<br />
A. - Pièces à fournir lors du dépôt de la demande (3903)<br />
Un arrêté du 12 janvier 2005 précise les pièces devant être fournies lors du dépôt d’une demande de subvention<br />
du fonds de prévention des risques naturels majeurs. Le bénéficiaire de la subvention (ou son mandataire) doit<br />
adresser au préfet un dossier comportant les pièces et justificatifs suivants :<br />
- la demande de subvention datée et signée du représentant de la commune (ou du groupement de<br />
communes compétent) ;<br />
- une copie de la délibération de la collectivité autorisant l’acquisition amiable envisagée ;<br />
- un plan de localisation de l’unité foncière à acquérir ;<br />
- un document attestant de la souscription pour les biens à acquérir d’un contrat d’assurance dommages<br />
en cours de validité et, le cas échéant, une attestation de l’entreprise d’assurance du vendeur indiquant le<br />
montant des indemnités versées au titre de la garantie contre les effets des catastrophes naturelles ;<br />
- une copie des factures d’entreprises ayant réalisé, le cas échéant, les travaux de réparation des<br />
dommages indemnisés au titre de la garantie contre les effets des catastrophes naturelles ;<br />
- une estimation par le service chargé des domaines de la valeur vénale hors risque et avant sinistre<br />
éventuel de l’unité foncière à acquérir ;<br />
- un devis estimatif du coût des mesures envisagées après acquisition de l’unité foncière pour en limiter<br />
l’accès et en empêcher toute occupation ;<br />
- une analyse des risques permettant d’apprécier l’importance et la gravité de la menace pour les vies<br />
humaines et de vérifier que les autres moyens envisageables de sauvegarde et de protection des<br />
populations s’avèrent plus coûteux que l’acquisition amiable envisagée.<br />
160
B. - Pièces à fournir lors de la demande de paiement (3904)<br />
Les pièces suivantes doivent être présentées lors de la demande de paiement :<br />
- la lettre de demande de paiement par laquelle le représentant de la collectivité certifie que l’acquisition<br />
amiable a été réalisée dans les conditions subordonnant l’octroi de la subvention et précise les montants<br />
de la subvention à affecter aux dépenses exposées ;<br />
- une copie de l’acte de cession ;<br />
- le cas échéant, une copie de la délibération ou de la décision de la collectivité autorisant l’engagement<br />
des travaux nécessaires à la limitation d’accès du bien acquis et à la démolition éventuelle des<br />
constructions.<br />
161
FICHE 40 : ACQUISITION AMIABLE DE BIENS SINISTRES PAR DES RISQUES<br />
NATURELS<br />
SOMMAIRE<br />
I. - Biens susceptibles de faire l’objet d’une telle procédure<br />
II. - Déroulement de la procédure<br />
A. - Pièces à fournir lors du dépôt de la demande<br />
B. - Pièces à fournir lors de la demande de paiement<br />
COMMENTAIRE<br />
I. - BIENS SUSCEPTIBLES DE FAIRE L’OBJET D’UNE TELLE PROCEDURE (4000)<br />
Le financement accordé au titre de cette procédure est destiné à venir en complément des indemnités perçues au<br />
titre de la garantie d’assurance contre les catastrophes naturelles afin notamment de prendre en compte le surcoût<br />
que peut représenter un déménagement ou un transfert total des activités en dehors du secteur sinistré.<br />
Les conditions pour bénéficier d’un tel financement sont les suivantes (C. envir., art. L. 561-3) :<br />
- les biens sinistrés doivent être à usage d’habitation ou être utilisés à des fins professionnelles par une<br />
personne physique ou morale employant moins de vingt salariés ;<br />
- les biens doivent avoir été sinistrés à plus de la moitié de leur valeur initiale hors risque et avoir été<br />
indemnisés dans le cadre de leur contrat d’assurance au titre de la garantie catastrophes naturelles ;<br />
- le financement consenti pour l’acquisition de chaque unité foncière et les mesures liées à leur<br />
sécurisation est plafonné à 240 000 euros par unité foncière acquise (arrêté du 28 avril 2010) ;<br />
- l’intervention dans un délai de trois ans à compter de la date d’acquisition d’une mesure réglementaire<br />
déclarant les terrains acquis inconstructibles. Cette condition est impérative et son non respect entraîne<br />
le remboursement du montant de la subvention par la commune (ou le groupement de communes)<br />
acquéreur (C. envir., art. L. 561-3).<br />
Par ailleurs, les conditions relatives à la détermination du montant des indemnités (non prise en compte des<br />
risques, déduction des indemnités déjà perçues) sont identiques à celles concernant la procédure d’acquisition<br />
amiable des biens fortement exposés [voir fiche 39 : Acquisition amiable de biens fortement exposés à des<br />
risques naturels].<br />
II. - DEROULEMENT DE LA PROCEDURE (4001)<br />
L’initiative pour mettre en œuvre cette procédure est prise soit par l’Etat soit par les communes et leurs<br />
groupements.<br />
A. - Pièces à fournir lors du dépôt de la demande (4002)<br />
Les pièces à fournir lors du dépôt de la demande sont identiques à celles accompagnant un dossier de demande<br />
d’acquisition amiable de biens fortement exposés [voir fiche 39 : Acquisition amiable de biens fortement<br />
exposés à des risques naturels] auxquelles l’arrêté du 12 janvier 2005 a ajouté :<br />
162
- lorsqu’il s’agit de biens d’activités professionnelles, le dossier doit comporter une attestation de la<br />
chambre d’agriculture, de la chambre de commerce et d’industrie, de la chambre des métiers ou de tout<br />
autre organisme chargé de la tenue d’un registre de publicité légale indiquant la nature de l’activité<br />
exercée, son régime juridique et le nombre de salariés employés par la personne physique ou morale<br />
concernée à la date de la demande de subvention ;<br />
- un extrait de la cartographie réglementaire du document d’urbanisme ou copie de toute décision prise<br />
par l’autorité compétente en matière d’urbanisme déclarant inconstructible l’unité foncière à acquérir.<br />
B. - Pièces à fournir lors de la demande de paiement (4003)<br />
Les pièces à fournir lors de la demande de paiement sont identiques à celles accompagnant un dossier de<br />
demande d’acquisition amiable de biens fortement exposés [voir fiche 39 : Acquisition amiable de biens<br />
fortement exposés à des risques naturels] auxquelles l’arrêté du 12 janvier 2005 a ajouté :<br />
- une copie de la délibération ou de la décision de la collectivité compétente engageant la modification<br />
ou la mise en révision du document d’urbanisme applicable au terrain concerné en vue de le rendre<br />
inconstructible.<br />
163
7. MESURES DE PREVENTION PRESENTEES PAR TYPE DE RISQUES<br />
164
CHAPITRE 12 : RISQUES LIES AUX CONDITIONS CLIMATIQUES<br />
165
FICHE 41 : INONDATION<br />
SOMMAIRE<br />
I. - Principes généraux et planification de la gestion de la ressource en eau<br />
A. - Principes généraux<br />
B. - Planification (S.D.A.G.E. et S.A.G.E.)<br />
II. - Evaluation et gestion des risques d’inondation<br />
III. - Mesures de prévention des inondations à la source<br />
A. - Servitudes de rétention des eaux et de mobilité des cours d’eau<br />
B. - Délimitation des zones d’érosion<br />
C. - Plan de Prévention des Risques (P.P.R.)<br />
IV. - Mesures de protection contre les inondations<br />
A. - Protection des propriétés riveraines<br />
B. - Travaux et ouvrages des collectivités locales<br />
C. - Mesures constructives de réduction de la vulnérabilité<br />
V. - Pouvoirs de police<br />
A. - Police générale<br />
B. - Police de l’urbanisme<br />
C. - Police spéciale de l’eau<br />
1. - Entretien des cours d’eau<br />
2. - Réglementation de l’exécution des travaux<br />
VI. - Régimes de responsabilité en cas de sinistre<br />
A. - Responsabilité des autorités administratives du fait des manquements à leurs obligations de<br />
prévention<br />
B. - Responsabilité sans faute de l’administration du fait de dommages de travaux et d’ouvrages publics<br />
COMMENTAIRE<br />
166
I. - PRINCIPES GENERAUX ET PLANIFICATION DE LA GESTION DE LA RESSOURCE EN EAU<br />
(4100)<br />
A. - Principes généraux (4101)<br />
L’article L. 211-1 du code de l’environnement mentionne les exigences que tend à satisfaire la gestion équilibrée<br />
et durable de la ressource en eaux. Parmi ces exigences figure notamment le libre écoulement des eaux et la<br />
protection contre les inondations (C. envir., art. L. 211-1-II-2°).<br />
Ces dispositions ont pour seul objet de poser le principe et les objectifs de la gestion équilibrée de la ressource en<br />
eau, ainsi que les exigences qui en résultent, notamment en matière de sécurité civile et de protection contre les<br />
inondations, à l’occasion des différents usages, activités ou travaux portant sur cette ressource.<br />
Un préfet ne peut en conséquence utiliser directement ces dispositions pour prescrire la suppression d’un étang.<br />
Il doit agir en utilisant les pouvoirs de police spéciale de l’eau qu’il détient en vertu des articles L. 214-1 et<br />
suivants du code de l’environnement [voir ci-dessous IV Pouvoirs de police] (C.E., 12 mars 2007, Ministre de<br />
l’écologie et du développement durable, n° 294421 ; voir également sur cette même affaire : C.E., 20 déc. 2006,<br />
Ministre de l’écologie et du développement durable, n° 294465).<br />
B. - Planification (S.D.A.G.E. et S.A.G.E.) (4102)<br />
Les articles L. 212-1 et L. 212-3 du code de l’environnement prévoient deux instruments de planification de la<br />
gestion de la ressource en eau : le Schéma Directeur d’Aménagement et de Gestion des Eaux (S.D.A.G.E.) et le<br />
Schéma d’Aménagement et de Gestion des Eaux (S.A.G.E.).<br />
Le S.D.A.G.E. fixe, pour chaque bassin ou groupement de bassins, les orientations fondamentales d’une gestion<br />
équilibrée de la ressource en eau devant permettre notamment « de satisfaire ou concilier […] les exigences […]<br />
de la protection contre les inondations » (C. envir., art. L. 212-1-III ; T.A. Clermont-Ferrand, 17 nov. 2009,<br />
Communauté de communes « Issoire Communauté », n° 09-0224).<br />
Il détermine également les eaux maritimes intérieures et territoriales et les sous-bassins (ou groupements de<br />
sous-bassins) pour lesquels l’élaboration d’un S.A.G.E. est nécessaire pour respecter ces orientations et les<br />
objectifs fixés. Il détermine enfin le délai dans lequel le S.A.G.E. doit être élaboré et révisé (C. envir., art. L.<br />
212-1-X).<br />
Cette gestion s’organise à l’échelle des six grands bassins versants : Adour-Garonne, Artois-Picardie, Loire-<br />
Bretagne, Rhin-Meuse, Rhône-Méditerranée-Corse et Seine-Normandie. Chaque bassin ou groupement de bassin<br />
est doté d’un comité de bassin chargé d’élaborer, de mettre à jour et d’adopter le S.D.A.G.E..<br />
La circulaire du 24 janvier 1994 relative à la prévention des inondations et à la gestion des zones inondables<br />
prévoit que la cartographie des zones inondables et le constat de l’occupation des sols ainsi que les règles<br />
adoptées sur leur fondement dans le cadre de la politique de prévention des inondations sont transmises au préfet<br />
coordonnateur de bassin. Celui-ci, en liaison avec le président du comité de bassin, doit les intégrer au volet «<br />
inondation » du projet de S.D.A.G.E. en cours d’élaboration.<br />
Les programmes et les décisions administratives prises dans le domaine de l’eau doivent être compatibles ou<br />
rendus compatibles avec les dispositions du S.D.AG.E. (C.E., 9 avr. 2004, Cne de Condeau, n° 243566 :<br />
annulation d’une autorisation de créer un barrage incompatible avec les dispositions d’un S.D.A.G.E. ; C.A.A.<br />
Lyon, 25 sept. 2007, FRAPNA, n° 05LY00953 : annulation d’une autorisation de travaux incompatible avec les<br />
dispositions du S.D.A.G.E. dans la mesure où ces travaux réduisaient un champ d’inondation sans prévenir les<br />
risques accrus en résultant pour les secteurs situés en aval, sol confirmée : C.E., 17 mars 2010, Ministre de<br />
l’écologie, du développement et de l’aménagement durables, n° 311443 ; C.A.A. Bordeaux, 26 juin 2008, Assoc.<br />
Développement, Patrimoine et Environnement, n° 06BX00350 : annulation d’une autorisation de travaux<br />
d’aménagement d’une route départementale incompatible avec les dispositions d’un S.D.A.G.E. ; voir<br />
également, s’agissant d’un Projet d’Intérêt Général (P.I.G.) visant à protéger contre les risques d’inondation :<br />
C.A.A. Lyon, 3 mai 2005, Assoc. Loire vivante Nièvre Allier Cher, n° 99LY0983 ; s’agissant de travaux<br />
d’aménagement hydraulique : C.A.A. Lyon, 8 juill. 2008, Sté Barbaz, n° 06LY02394).<br />
Les décisions prises dans le domaine de l’eau par les autorités administratives applicables dans le périmètre<br />
défini par le S.A.G.E. doivent être compatibles ou rendues compatibles avec le plan d’aménagement et de<br />
167
gestion durable de la ressource en eau du S.A.G.E. dans les conditions et les délais que ce document précise (C.<br />
envir., art. L. 212-5-2).<br />
Les Schémas de COhérence Territoriale (S.C.O.T.) et les P.L.U. doivent être compatibles ou rendus compatibles<br />
avec les orientations fondamentales de la gestion équilibrée de la ressource en eau définies par les S.D.A.G.E. et<br />
les objectifs de protection définis par les S.A.G.E.. Lorsqu’un S.D.A.G.E. ou un S.A.G.E. est approuvé après<br />
l’élaboration de ces documents d’urbanisme, ces derniers doivent être rendus compatibles dans un délai de trois<br />
ans (C. urb., art. L. 122-1-12, L. 123-1-9). Voir également s’agissant des cartes communales : fiche 28 : Carte<br />
communale.<br />
II. - EVALUATION ET GESTION DES RISQUES D’INONDATION (4103)<br />
La loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement (art. 221) comporte les<br />
dispositions législatives pour la transposition de la directive 2007/60/CE du Parlement européen et du Conseil du<br />
23 octobre 2007 relative à l’évaluation et à la gestion des risques d’inondation (C. envir., art L. 566-1 à L. 566-<br />
13). Ces dispositions sont complétées par le décret du 2 mars 2011 relatif à l’évaluation et la gestion des risques<br />
d’inondation qui finalise ainsi la transposition de la directive inondation en droit français (C. envir., art. R. 566-1<br />
et s.).<br />
L’objectif de cette nouvelle réglementation est de donner un cadre à l’évaluation et à la gestion des risques<br />
d’inondation en vue de réduire les conséquences négatives potentielles associées aux inondations (C. envir.,<br />
art.L. 566-2).<br />
Ce régime fait l’objet de développements spécifiques dans l’ouvrage [voir les fiches du Titre 2 : Evaluation et<br />
gestion des risques d’inondation].<br />
III. - MESURES DE PREVENTION DES INONDATIONS A LA SOURCE (4104)<br />
A. - Servitudes de rétention des eaux et de mobilité des cours d’eau (4105)<br />
L’article L. 211-12 du code de l’environnement permet au préfet de délimiter, après enquête publique, des zones<br />
soumises à servitude, sur les terrains riverains d’un cours d’eau ou de la dérivation d’un cours d’eau, situées dans<br />
leur bassin versant ou dans une zone estuarienne.<br />
L’une de ces servitudes d’utilité publique a pour objet de créer des zones de rétention temporaire des eaux de<br />
crue ou de ruissellement, où des aménagements permettront d’accroître artificiellement la capacité de stockage<br />
des eaux, afin de réduire les crues ou les ruissellements dans les secteurs situés en aval.<br />
L’autre est destinée à créer ou restaurer des zones de mobilité du lit mineur d’un cours d’eau en amont des zones<br />
urbanisées, afin de préserver ou de restaurer les capacités hydrologiques et géomorphologiques essentielles du<br />
cours d’eau.<br />
Les articles R. 211-96 à R. 211-106 du code de l’environnement définissent le régime de ces servitudes.<br />
Dans ces zones, l’arrêté préfectoral peut soumettre à déclaration préalable, auprès des autorités compétentes en<br />
matière d’urbanisme, les travaux ou ouvrages qui n’entrent pas dans le champ d’application des autorisations ou<br />
déclarations instituées par le code de l’urbanisme et qui, en raison de leur nature, de leur importance ou de leur<br />
localisation, sont susceptibles de faire obstacle, selon l’objet de la servitude, soit au stockage ou à l’écoulement<br />
des eaux, soit au déplacement naturel du cours d’eau.<br />
Un préjudice matériel directement lié à l’instauration de ces servitudes pourra être indemnisé au titre de la<br />
responsabilité sans faute de l’administration, conformément au VIII de l’article L. 211-12 du code de<br />
l’environnement [voir fiche 54 : Responsabilité sans faute de l’administration].<br />
Par ailleurs, les communes ou les Etablissements Publics de Coopération Intercommunale (E.P.C.I.) compétents<br />
peuvent instaurer, dans les zones ainsi délimitées le droit de préemption urbain dans les conditions définies à<br />
l’article L. 211-1 du code de l’urbanisme, ou déléguer ce droit à la collectivité qui a demandé l’institution de la<br />
168
servitude (C. envir., art. L. 211-12-XI). Ce droit de préemption urbain peut être institué même en l’absence de<br />
P.L.U. (C. envir., art. R. 211-105).<br />
B. - Délimitation des zones d’érosion (4106)<br />
L’article L. 114-1 du code rural et de la pêche maritime permet au préfet de délimiter les zones dites « zones<br />
d’érosion » dans lesquelles l’érosion des sols agricoles peut créer des dommages importants en aval. Il revient au<br />
préfet d’établir un programme d’actions visant à réduire l’érosion des sols de ces zones, en concertation avec les<br />
collectivités territoriales et leurs groupements et les représentants des propriétaires et des exploitants des terrains.<br />
Les articles R. 114-1 à R. 114-10 du code rural et de la pêche maritime précisent la procédure de délimitation des<br />
zones d’érosion, ainsi que le contenu et les conditions d’élaboration des programmes d’action, notamment les<br />
pratiques agricoles à promouvoir dans le cadre de ces programmes (par exemple la couverture végétale du sol<br />
périodique ou permanente pendant les périodes présentant des risques d’érosion et de ruissellement, le maintien<br />
de surfaces en herbe sur une largeur déterminée en bordure de cours d’eau ou de fossés, ainsi qu’en fond de<br />
thalweg ou sur les versants, le maintien de haies, de talus ou murets, etc.).<br />
C. - Plan de Prévention des Risques (P.P.R.) (4107)<br />
Dans les parties submersibles des vallées et dans les autres zones inondables, les P.P.R. « inondation » (P.P.R.I.)<br />
définissent, en tant que de besoin, les interdictions et les prescriptions techniques à respecter afin d’assurer (C.<br />
envir., art. L. 562-8) :<br />
- le libre écoulement des eaux ;<br />
- la conservation, la restauration ou l’extension des champs d’inondation.<br />
Le P.P.R.I. est un Plan de Prévention des Risques (PPR) qui vise à prévenir un risque d’inondation, ce document<br />
ne se distingue pas, s’agissant de son élaboration, de son contenu et de ses effets, du dispositif général applicable<br />
aux P.P.R. [voir les fiches de la troisième partie : Plan de Prévention des Risques naturels prévisibles (P.P.R.)].<br />
Les P.P.R.I. déterminent les zones dans lesquelles peuvent être interdits ou soumis à prescriptions certains<br />
travaux, constructions ou installations à réaliser [voir fiches du Chapitre 5 : Contenu du P.P.R.].<br />
Ces documents peuvent notamment interdire :<br />
- les constructions nouvelles dans les zones où l’objectif est l’arrêt de toute urbanisation nouvelle afin<br />
de laisser le plus possible d’espaces libres pour l’expansion des crues et de ne pas augmenter la<br />
population et les biens exposés au risque d’inondation (C.A.A. Nantes, 7 avr. 2010, M. Guy X., n°<br />
09NT00592 ; voir également : C.E., 30 déc. 2011, M. Gérard B., n° 324310) ;<br />
- la création de nouveaux campings (C.A.A. Marseille, 6 janv. 2011, EURL NPJ, n° 09MA03165) ;<br />
- les remblais et dépôts de toute nature dans certaines zones (C.A.A. Versailles, 10 mai 2007, Assoc.<br />
défense et avenir d’Auvers, n° 05VE01691 sol. confirmée : C.E., 11 mars 2009, Cne d’Auvers-sur-Oise,<br />
n° 307656) ;<br />
- le stockage des matériaux dans certaines zones inondables (C.A.A. Paris, 30 nov. 2004, Min. de<br />
l’aménagement du territoire et de l’environnement, n° 99PA01793).<br />
Des prescriptions spéciales destinées à réduire la vulnérabilité des personnes, des biens et des activités face aux<br />
inondations sont également susceptibles de figurer dans ces documents [voir ci-dessous : C. - Mesures<br />
constructives de réduction de la vulnérabilité].<br />
IV. - MESURES DE PROTECTION CONTRE LES INONDATIONS (4108)<br />
169
A. - Protection des propriétés riveraines (4109)<br />
Ni l’État ni les communes ne sont obligés d’assurer la protection des propriétés contre l’action naturelle des eaux<br />
à la place des propriétaires (C.A.A. Bordeaux, 19 fév. 2009, M. Jean-Pierre X., n° 07BX01793 ; C.A.A. Lyon,<br />
10 juin 2010, Copropriété de l’immeuble centre d’Aumard, n° 08LY01256 ; T.A. Montpellier, 19 janv. 1994, M.<br />
Dunyach, n° 902 982).<br />
Les propriétaires doivent donc assumer eux mêmes la charge des ouvrages de protection contre les inondations<br />
sur les cours d’eau domaniaux ou non domaniaux (C.E., 2 mars 1984, Synd. intercommunal de l’Huveaune, n°<br />
35524 et n° 35874 ; C.A.A. Bordeaux, 12 fév. 2008, M. X., n° 05BX01268).<br />
Ces obligations résultent d’une loi ancienne, toujours en vigueur, celle du 16 septembre 1807 relative aux<br />
dessèchements des marais. Ce texte prévoit que les travaux d’endiguement entrepris pour assurer la défense des<br />
propriétés riveraines sont à la charge des propriétaires intéressés (C.E., 17 mai 1946, Min. des travaux publics c.<br />
Cne du Vieux Boucau, n° 60054). La loi de 1807 est toujours citée par la jurisprudence (C.A.A. Bordeaux, 12<br />
fév. 2008, M. X., n° 05BX01268 ; C.A.A. Marseille, 13 mai 2008, SCI Brancas, n° 05MA01437 ; C.A.A.<br />
Bordeaux, 19 fév. 2009, M. Jean-Pierre X., n° 07BX01793 ; C.A.A. Lyon, 22 juill. 2010, M. et Mme Eric A., n°<br />
08LY00933).<br />
B. - Travaux et ouvrages des collectivités locales (4110)<br />
Les collectivités locales peuvent intervenir, quel que soit le régime juridique des cours d’eau, dans le cadre de<br />
leurs pouvoirs de police générale (C.G.C.T., art. L. 2212-2), et sur le fondement de l’article L. 211-7 du code de<br />
l’environnement afin d’entreprendre tous travaux, ouvrages ou installations présentant un caractère d’intérêt<br />
général ou d’urgence.<br />
Ces interventions (qui doivent s’effectuer dans le cadre d’un S.A.G.E. lorsqu’un tel document existe) visent<br />
notamment (C. envir., art. L. 211-7) :<br />
- la maîtrise des eaux pluviales et de ruissellement ou la lutte contre l’érosion des sols ;<br />
- la défense contre les inondations et contre la mer ;<br />
- les aménagements hydrauliques concourant à la sécurité civile ;<br />
- l’exploitation, l’entretien et l’aménagement d’ouvrages hydrauliques existants.<br />
Les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent utiliser les dispositions spécifiques du code rural et de<br />
la pêche maritime (C. rural et de la pêche maritime, art. L. 151-36 à L. 151-40) lorsqu’elles entreprennent ces<br />
opérations d’intérêt général et d’urgence. Ces dispositions permettent notamment :<br />
- de faire participer aux dépenses de premier établissement, d’entretien et d’exploitation des ouvrages<br />
les personnes qui ont rendu les travaux nécessaires (ou qui y trouvent intérêt) ;<br />
- de dispenser d’enquête publique les travaux nécessaires pour faire face à des situations de péril<br />
imminent lorsque ces travaux n’entraînent aucune expropriation et que le maître d’ouvrage ne prévoit<br />
pas de demander de participation financière aux personnes intéressées ;<br />
- de dispenser d’enquête publique les travaux (à conditions qu’ils n’entraînent aucune expropriation,<br />
aucune demande de participation financière des personnes intéressées) qui portent sur un cours d’eau<br />
couvert par un S.A.G.E. et qui sont directement liés à une inondation déclarée catastrophe naturelle. Ces<br />
travaux doivent être réalisés dans les trois ans qui suivent la reconnaissance de catastrophe naturelle et<br />
doivent avoir pour objectif de rétablir le cours d’eau dans ses caractéristiques naturelles.<br />
S’agissant des digues de protection, le préfet transmet aux maires des communes qui en disposent les éléments<br />
leur permettant d’exercer leurs compétences de maîtrise d’ouvrage (circulaire du 6 août 2003 relative à<br />
l’organisation du contrôle des digues de protection contre les inondations fluviales intéressant la sécurité<br />
publique). Le contrôle de ces digues de protection relève à la fois des pouvoirs de police générale et des pouvoirs<br />
de police de l’eau.<br />
170
Par ailleurs, un nouveau cadre d’interventions locales en matière de gestion, d’aménagement et de police des<br />
cours d’eau a été introduit par la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003. Les articles L. 3113-1 à L. 3113-4 du code<br />
général de la propriété des personnes publiques prévoient effectivement la possibilité pour les collectivités<br />
territoriales ou leurs groupements de se constituer un domaine public fluvial notamment par transferts du<br />
domaine public fluvial de l’Etat (la priorité est donnée à l’échelon régional).<br />
Les articles R.3113-1 à R. 3113-7 du code général de la propriété des personnes publiques précisent les<br />
conditions de ces transferts de propriété ainsi que les modalités propres à assurer la cohérence de la gestion du<br />
domaine ainsi transféré. Ils fixent également la liste des cours d’eau ne pouvant faire l’objet d’un tel transfert.<br />
C. - Mesures constructives de réduction de la vulnérabilité (4111)<br />
Pour réduire la vulnérabilité des personnes, des biens et des activités face aux inondations, des prescriptions<br />
spéciales peuvent être imposées aux projets nouveaux, notamment par les plans de prévention des risques<br />
naturels prévisibles. Il existe également des mesures de réduction de la vulnérabilité des biens existants,<br />
susceptibles, dans certaines conditions, d’être rendues obligatoires par les P.P.R. approuvés [voir fiches du<br />
Chapitre 5 : Contenu du P.P.R.]. Ces mesures sont précisées par la circulaire du 24 avril 1996 relative aux<br />
dispositions applicables au bâti et ouvrages existants en zones inondables.<br />
Une première série de mesures consiste à mettre hors d’eau les premiers niveaux de plancher d’habitation et les<br />
équipements sensibles (création d’un vide sanitaire, rehaussement du plancher, abandon des sous-sols,<br />
transformation du rez-de-chaussée en garage, etc.). Une seconde série vise à aménager l’intérieur du bâtiment de<br />
telle sorte qu’il ne soit pas endommagé par l’inondation (meubles surélevés, mobiliers et équipements non<br />
vulnérables, choix des matériaux, etc.).<br />
Lorsqu’elles sont rendues obligatoires, ces mesures peuvent bénéficier de financements du fonds de prévention<br />
des risques naturels majeurs (voir sur ce point : circulaire interministérielle du 23 avril 2007 relative au<br />
financement par le fonds de prévention des risques naturels majeurs de certaines mesures de prévention).<br />
V. - POUVOIRS DE POLICE (4112)<br />
A. - Police générale (4113)<br />
[Pour la prise en compte du risque d’inondation dans le cadre des pouvoirs de police générale voir les fiches du<br />
Chapitre 10 : Police générale].<br />
B. - Police de l’urbanisme (4114)<br />
[Pour la prise en compte du risque d’inondation dans les documents d’urbanisme voir les fiches du Chapitre 8 :<br />
Documents et procédures d’urbanisme. Pour la prise en compte du risque dans la délivrance des autorisations<br />
d’occupation des sols voir les fiches du Chapitre 9 : Autorisations d’occupation des sols].<br />
C. - Police spéciale de l’eau (4115)<br />
1. - Entretien des cours d’eau (4116)<br />
En vertu de l’article L. 215-14 du code de l’environnement, l’entretien régulier des cours d’eau non domaniaux<br />
constitue une obligation des propriétaires riverains. En cas de dommage, la responsabilité civile du propriétaire<br />
qui n’a pas procédé à cet entretien est susceptible d’être engagée (Cass., 3ème civ., 7 oct. 2009, M. X., n° 08-<br />
13834). L’absence d’entretien constitue également une faute susceptible de priver le propriétaire défaillant<br />
d’indemnisation dans le cadre du contentieux pour dommage de travaux publics (C.A.A. Douai, 5 oct. 2010,<br />
Mme Françoise B., n° 09DA00880) [voir fiche 54 : Responsabilité sans faute de l’administration].<br />
L’entretien des cours d’eau doit notamment permettre :<br />
- de maintenir le cours d’eau dans son profil d’équilibre ;<br />
- l’écoulement naturel des eaux ;<br />
- de contribuer au bon état écologique ou au bon potentiel écologique du cours d’eau.<br />
171
Les moyens de procéder à cet entretien régulier sont définis à l’article R. 215-2 du Code de l’environnement. Il<br />
s’agit notamment du faucardage localisé, de l’enlèvement des embâcles, débris et atterrissements, flottants ou<br />
non, par élagage ou recépage de la végétation des rives.<br />
Selon l’article L. 215-16 du code de l’environnement, la commune, le groupement de communes ou le syndicat<br />
compétent peut procéder d’office à l’entretien du cours d’eau lorsque le propriétaire s’est abstenu de le faire.<br />
Cette exécution d’office des travaux ne peut toutefois être effectuée qu’après une mise en demeure restée sans<br />
effet à l’issue d’un délai déterminé. Les travaux ainsi réalisés seront mis à la charge du propriétaire défaillant.<br />
L’entretien des cours d’eau domaniaux est à la charge de l’État (du gestionnaire ou du concessionnaire lorsque le<br />
cours d’eau a été transféré ou concédé) qui doit assurer le libre écoulement des eaux.<br />
Par ailleurs, aux termes de l’article L. 215-7 du code de l’environnement, le préfet prend toute disposition pour<br />
assurer le libre cours des eaux. Dans ce domaine, le préfet est l’autorité de police compétente et doit en<br />
conséquence prendre les dispositions nécessaires pour l’exécution des règlements et usages locaux relatifs aux<br />
cours d’eau. Le maire ne peut ordonner un curage en l’absence d’urgence ou de péril imminent (C.E., 22 avr.<br />
1970, Duhaze, n° 75 361).<br />
Sur le fondement de ses pouvoirs de police spéciale le préfet peut notamment :<br />
- ordonner l’arasement d’une digue édifiée sans autorisation (C.E., 19 déc. 2007, M. Jacques A, n°<br />
288432 ; C.A.A. Nantes, 7 avr. 2010, M. Jean X., n° 09NT01335). La responsabilité civile du<br />
propriétaire ayant édifié la digue sans autorisation est susceptible d’être engagée lorsque cet ouvrage<br />
provoque des dommages (Cass., 3 ème civ., 13 janv. 2010, M. X., n° 08-12221) ;<br />
- ordonner le curage d’un cours d’eau (C.A.A. Bordeaux, 15 janv. 2007, M. X, n° 03BX00295).<br />
L’inaction du préfet constitue une faute susceptible d’engager la responsabilité de l’Etat (C.E., 8 avr. 2005,<br />
Ministre de l’écologie et du développement durable, n° 252260 : responsabilité engagée en raison de l’absence<br />
de mesure du préfet pour supprimer un embâcle ayant provoqué le détournement d’un cours d’eau et<br />
l’inondation d’une propriété).<br />
Cette responsabilité peut être engagée pour toute faute commise par le préfet dans l’exercice de ses pouvoirs de<br />
police, une faute lourde n’est pas exigée (C.E., 28 fév. 2001, Sté des autoroutes du Nord et de l’Est de la France,<br />
n° 199953 : défaut de mesure tendant à ordonner le curage d’un cours d’eau ; sur la distinction entre faute lourde<br />
et faute simple voir fiche 53 : Responsabilité pour faute de l’administration).<br />
Les travaux de curage d’un cours d’eau non domanial entrepris pour un motif d’intérêt général ont le caractère<br />
de travaux publics (C.A.A. Nantes, 10 avr. 1991, M. et Mme Jacques Bourel et Mutuelle assurance des<br />
instituteurs de France). Il en est de même concernant les travaux de curage des cours d’eau qui auraient été mis à<br />
la charge des riverains et exécutés d’office en cas de carence de ceux-ci (voir ci-dessus).<br />
2. - Réglementation de l’exécution des travaux (4117)<br />
Certaines installations, ouvrages, travaux et activités, définis sont soumis à autorisation ou à déclaration<br />
préalable notamment lorsqu’ils sont susceptibles :<br />
- de présenter des dangers pour la santé et la sécurité publique ;<br />
- de nuire au libre écoulement des eaux ;<br />
- d’accroître notablement le risque d’inondation.<br />
Ce régime d’autorisation ou de déclaration préalable, prévu aux articles L. 214-1 à L. 214-11 du code de<br />
l’environnement, relève de la responsabilité de l’Etat (s’agissant de la légalité des décrets du 17 juillet 2006<br />
modifiant la nomenclature qui distingue les opérations soumises à autorisation des opérations soumises à<br />
déclaration préalable voir notamment : C.E., 27 juin 2007, Assoc. nationale pour la protection des eaux et<br />
rivières, n° 297531 : légalité des décrets ; C.E., 17 déc. 2008, S.N.C.F., n° 309103 : date d’entrée en vigueur de<br />
la nouvelle nomenclature).<br />
172
Pour l’application de cette réglementation, un cours d’eau est « un écoulement d’eaux courantes dans un lit<br />
naturel à l’origine, alimenté par une source et présentant un débit suffisant la majeure partie de l’année » (C.E.,<br />
21 oct. 2011, Ministre de l’écologie, du développement durable, des transports et du logement, n° 334322).<br />
Les prescriptions nécessaires à la prévention des inondations, les moyens de surveillance, les modalités des<br />
contrôles techniques et les moyens d’intervention en cas d’incident ou d’accident sont fixés par l’arrêté<br />
d’autorisation du préfet. Ces prescriptions peuvent également être fixées par des arrêtés complémentaires pris<br />
postérieurement à l’arrêté d’autorisation (C.E., 10 janv. 2005, S.C.I. du golf parc de Nantilly, n° 260997 ; C.A.A.<br />
Bordeaux, 17 avr. 2008, Assoc. « Vive la Forêt », n° 05BX02203 ; T.A. Lille, 17 déc. 2009, Cne de Bruay-la-<br />
Buissière, n° 08-02752).<br />
Lorsqu’il délivre les autorisations d’ouvrages sur des cours d’eau, le préfet doit donc s’assurer que les ouvrages<br />
et travaux n’aggravent pas les risques d’inondations, ne modifient pas les conditions de sécurité des zones<br />
habitées ou ne perturbent pas le libre écoulement des eaux (C.A.A. Paris, 16 déc. 1997, M. Jobin, n°<br />
96PA01608 ; C.A.A. Lyon, 2 fév. 2010, Assoc. de défense contre la rocade nord-ouest et pour la protection de<br />
l’environnement du nord-ouest dijonnais, n° 08LY01466).<br />
Aucune disposition législative ou réglementaire n’interdit au préfet, dans le cadre de l’instruction d’une demande<br />
d’autorisation, de consulter les services intéressés par une telle demande (C.A.A. Bordeaux, 8 mars 2010, SCEA<br />
Homburger Geist, n° 09BX01385).<br />
Une autorisation peut être révoquée ou assortie de prescriptions nouvelles afin de prévenir les inondations (C.E.,<br />
11 déc. 1996, Assoc. de défense de l’environnement Orangeois, du patrimoine naturel, historique et du cadre de<br />
vie, n° 173212). Le juge vérifie que le préfet n’a pas commis d’erreur manifeste d’appréciation lorsqu’il a délivré<br />
l’autorisation (C.E, 29 avr. 1998, M. Nold, n° 90657).<br />
Par ailleurs, selon l’article R. 425-21 du code de l’urbanisme, un préfet peut, sur avis des services chargés de la<br />
protection contre les inondations et de la police des cours d’eau, s’opposer à la délivrance d’un permis ou ne<br />
donner son accord qu’à condition que le permis soit assorti des prescriptions nécessaires pour assurer le libre<br />
écoulement des eaux ou la conservation des champs d’inondation lorsque le projet porte sur une construction<br />
située dans un plan de surfaces submersibles valant plan de prévention des risques naturels prévisibles (sur<br />
l’application de ces dispositions voir : C.A.A. Nantes, 22 nov. 2000, Société anonyme AD UNTZ MRBU, n°<br />
99NT00103 ; T.A. Toulouse, 3 nov. 2011, M. Froilan G, n° 08-01552). Lorsque le préfet subordonne son accord<br />
au respect de prescriptions nécessaires pour assurer le libre écoulement des eaux ou la conservation des champs<br />
d’inondation, la décision doit imposer ces prescriptions.<br />
VI. - REGIMES DE RESPONSABILITE EN CAS DE SINISTRE (4118)<br />
A. - Responsabilité des autorités administratives du fait des manquements à leurs obligations de<br />
prévention (4119)<br />
Les autorités administratives peuvent voir leur responsabilité engagée du fait d’un manquement à leurs<br />
obligations de police (notamment en matière d’annonce des crues) ou à leurs obligations de prendre en compte<br />
les risques d’inondation dans les règles d’urbanisme [voir fiche 53 : Responsabilité pour faute de<br />
l’administration].<br />
B. - Responsabilité sans faute de l’administration du fait de dommages de travaux et d’ouvrages<br />
publics (4120)<br />
Si, a priori, les collectivités territoriales ne peuvent être responsables de dommages imputables à l’action de la<br />
mer ou des eaux des fleuves (C.E., 17 mai 1946, Min. des travaux public c. Cne de Vieux Boucau, précité ; C.E.,<br />
9 fév. 1972, Sté industrielle de tous articles plastiques, n° 79316), il en est autrement lorsque les dommages<br />
résultent d’inondations aggravées par la réalisation de travaux publics ou par la défaillance, voire l’existence<br />
d’ouvrages publics (réseaux d’assainissement ou d’évacuation des eaux pluviales insuffisants, infrastructures et<br />
ouvrages d’art mal dimensionnés ou défectueux au regard de la transparence hydraulique, etc.) [voir fiche 54 :<br />
Responsabilité sans faute de l’administration].<br />
173
I. - Connaissance et cartographie du risque cyclonique<br />
II. - Mesures de prévention<br />
III. - Réparation des dommages<br />
A. - Responsabilité administrative<br />
B. - Responsabilité civile<br />
C. - Garantie catastrophes naturelles<br />
FICHE 42 : CYCLONE<br />
SOMMAIRE<br />
COMMENTAIRE<br />
I. - CONNAISSANCE ET CARTOGRAPHIE DU RISQUE CYCLONIQUE (4200)<br />
La gestion du risque cyclonique repose, en grande partie, sur la surveillance météorologique et sur une mise en<br />
alerte progressive de la population exposée. Elle s’appuie également sur l’information de la population sur la<br />
conduite à tenir avant, pendant et après le passage du cyclone [voir fiches du Chapitre 1 er : Obligations<br />
d’information incombant à l’Etat et aux maires].<br />
La surveillance et la coordination de la veille cyclonique sont assurées, au plan international, par l’Organisation<br />
Météorologique Mondiale (O.M.M.). L’O.M.M. a désigné, dans chaque bassin océanique, un Centre<br />
Météorologique Régional Spécialisé (C.M.R.S.) (il en existe un à Saint-Denis-de-la-Réunion dans le sud-ouest<br />
de l’Océan Indien).<br />
Ces centres ont pour mission de détecter les phénomènes le plus tôt possible et de prévoir leur trajectoire jusqu’à<br />
leur dissipation. Si nécessaire, ils assurent la diffusion de messages à tous les centres météorologiques de la<br />
région concernée, afin d’avertir du danger potentiel.<br />
En France d’outre-mer, sont particulièrement concernés par le risque cyclonique les trois départements de la<br />
Guadeloupe, de la Martinique et de la Réunion, ainsi que les collectivités de Mayotte, de Nouvelle-Calédonie, de<br />
Polynésie et de Wallis-et-Futuna.<br />
II. - MESURES DE PREVENTION (4201)<br />
La première mesure de prévention consiste à ne pas exposer les constructions futures aux phénomènes induits<br />
par les cyclones. Cet objectif est traduit notamment par l’implantation des constructions en dehors des zones<br />
particulièrement vulnérables et par le respect des normes de construction en vigueur.<br />
Les normes de construction « Neige et Vents » protègent contre des vents de l’ordre de 200 à 250 km/h en rafale.<br />
Elles ont également pour objet de donner des méthodes d’évaluation des efforts correspondants à la poussée du<br />
vent sur l’ensemble d’une construction ou sur ses différentes parties.<br />
Les départements et les autres collectivités d’outre-mer concernés sont classés en zone 5. La classe 5 prévoit des<br />
normes qui permettent aux infrastructures de résister à des vitesses de vents d’un minimum de 210 km/h pour un<br />
site normal et de 230 km/h pour un site exposé.<br />
Différents types de mesures existent pour limiter les désordres affectant les bâtiments, comme en matière de<br />
risque sismique [voir fiche 44 : Sismicité] :<br />
174
- des modes de confortement et des modes de construction susceptibles de résister (comme par exemple<br />
disposer d’éléments résistants tels que murs, poteaux, planchers, poutres ; répartir les masses dans le<br />
bâtiment de manière continue dans le sens vertical, mais aussi horizontal afin que les forces dans le<br />
bâtiment soient proportionnelles aux masses des éléments) ;<br />
- des mesures portant sur les abords immédiats de l’édifice construit (élagage ou abattage des arbres les<br />
plus proches, suppression d’objets susceptibles d’être projetés, etc.) ;<br />
- une implantation des constructions en dehors des zones particulièrement vulnérables (en bordure de<br />
littoral, dans des secteurs exposés à un aléa torrentiel ou de glissement de terrain, sous les lignes<br />
électriques à haute tension, etc.).<br />
Comme en matière de risque sismique, l’article L. 563-1 du code de l’environnement permet, dans les zones<br />
particulièrement exposées à un risque cyclonique, d’imposer aux équipements, bâtiments et installations des<br />
règles particulières de construction para cycloniques (voir également : C.C.H., art. L. 112-18).<br />
Aux termes de ce même article, si un plan de prévention des risques naturels est approuvé dans l’une de ces<br />
zones, il peut éventuellement fixer des règles mieux adaptées localement [voir fiche 19 : Règlement du P.P.R.].<br />
Cependant, à la différence du risque sismique, les normes correspondant à ces règles particulières de<br />
construction doivent être appliquées dans le cadre des règles de l’art auxquelles sont tenus les constructeurs, et<br />
non sur la base d’un texte réglementaire [voir fiche 44 : Sismicité]. De nouvelles normes européennes de<br />
construction (Eurocode) se substituent progressivement à ces normes françaises.<br />
Par ailleurs, à l’instar de l’ensemble des autres risques naturels, un P.P.R. peut, dans les départements d’outremer<br />
concernés et à Mayotte, soumettre à certaines conditions de réalisation, d’utilisation ou d’exploitation les<br />
projets de construction ou d’activité situés dans les zones exposées au risque cyclonique, et prescrire sur les<br />
biens et activités existants la réalisation de mesures de réduction de la vulnérabilité (C. envir., art. L. 562-1) [voir<br />
fiche 19 : Règlement du P.P.R.].<br />
III. - RESPONSABILITES ET REPARATION DES DOMMAGES (4202)<br />
A. - Responsabilité administrative (4203)<br />
Dans le cadre de leurs pouvoirs de police, les autorités administratives (maire et préfet) sont tenues d’avertir les<br />
populations de l’imminence d’un cyclone. Elles doivent diffuser des avertissements, émettre des bulletins<br />
spéciaux périodiques indiquant le caractère dangereux et immédiat du cyclone et déclencher, le cas échéant, les<br />
plans de secours spécialisés nécessaires. En cas de manquement à cette obligation d’information et d’alerte, leur<br />
responsabilité peut être engagée (C.A.A. Paris, 9 juin 1994, Cie Assurances La Concorde et Mme Marie, n°s<br />
93PA00764 et 93PA00765 ; C.A.A. Bordeaux, 28 juin 2007, M. Joseph X, n° 06BX00107 : sur la responsabilité<br />
dans le cadre de la mise en œuvre d’un plan « O.R.S.E.C. Cyclone ») [voir fiche 53 : Responsabilité pour faute<br />
de l’administration].<br />
Les autorités de police doivent également prendre toutes les mesures nécessaires pour assurer la sécurité des<br />
populations, sans préjudice des diligences incombant aux autres autorités administratives ou aux particuliers<br />
(C.E., 14 mai 1986, Cne de Cilaos, n°s 45.296, 45297, 45.298, 45.299 ; C.A.A. Bordeaux, 10 fév. 2005, Mlle<br />
Céline X, n° 00BX00873 : illégalité d’un arrêté ordonnant l’évacuation de la population ; C.A.A. Bordeaux, 28<br />
juin 2007, M. Joseph X, n° 06BX00107 : une victime d’accident de la route ne peut rechercher la responsabilité<br />
de l’Etat pour les préjudices subis alors que les déplacements avaient été interdits dans le cadre du plan<br />
O.R.S.E.C. et étant donné que la victime ne pouvait ignorer les risques inhérents au fait de poursuivre sa route<br />
dans de telles conditions météorologiques).<br />
B. - Responsabilité civile (4204)<br />
En cas de négligence des victimes, leur responsabilité civile peut être engagée [voir fiche 56 : Responsabilité<br />
civile délictuelle ou quasi délictuelle]. En outre, les constructeurs peuvent voir leur responsabilité engagée en cas<br />
de non-respect des normes de constructions para cycloniques. Il peut également en être ainsi s’il s’avère que les<br />
dommages subis par un bâtiment, du fait d’un cyclone, ont été aggravés en raison de vices de construction<br />
affectant le bâtiment (C.A.A. Paris, 13 fév. 2007, Sté Bureau Véritas, n° 03PA02432) [voir fiche 57 :<br />
Responsabilité civile des constructeurs].<br />
175
Néanmoins, ces personnes pourront être libérées de leur obligation civile en présence d’un cas de force majeure<br />
(évènement présentant les 3 caractéristiques suivantes : extériorité, imprévisibilité, irrésistibilité) ou d’un cas<br />
fortuit [voir fiche 55 : Responsabilité civile contractuelle].<br />
Ainsi, est qualifiée d’événement imprévisible, une tempête tropicale qui constitue une anomalie dans la<br />
chronologie des cyclones établie depuis plus d’un siècle (Cass., 2ème ch. civ., 5 janv. 1994, n° 92-13853).<br />
Constitue également un événement imprévisible et irrésistible, le cyclone qui déracine des chênes implantés<br />
depuis plus de cinquante ans et en bon état sanitaire (Cass., 3ème civ., 29 juin 1988, n° 88-2834).<br />
Pour retenir le caractère d’irrésistibilité d’un événement naturel, le juge vérifie souvent qu’aucune précaution<br />
n’aurait pu suffire à éviter les dommages survenus. Un événement irrésistible, quoique prévisible, peut donc<br />
constituer un cas de force majeure dès lors que le débiteur, qui a pris toutes les mesures requises, n’a pu en éviter<br />
la réalisation (Cass., 2ème civ., 18 mars 1998, Soc. Bourbonnaise de travaux publics et de construction c. Soc.<br />
H.L.M. de la réunion, n° 95-22014).<br />
C. - Garantie catastrophes naturelles (4205)<br />
Les dommages causés par la survenance d’un cyclone ou d’une tempête sont susceptibles d’être indemnisés au<br />
titre de la garantie catastrophes naturelles [voir fiche 61 : Garantie assurantielle catastrophes naturelles].<br />
Toutefois, aux termes de l’article L. 122-7 du code des assurances, les dommages résultant des effets du vent dus<br />
aux tempêtes, ouragans ou cyclones sont généralement écartés du champ d’application du régime<br />
d’indemnisation des catastrophes naturelles et sont obligatoirement couverts par les contrats d’assurance de type<br />
classique. Seuls les cyclones les plus forts (d’une intensité supérieure à 145 km/h en moyenne sur 10 minutes ou<br />
215 km/h en rafale) touchant l’outre-mer peuvent donner lieu à indemnisation au titre de cette garantie.<br />
L’application de ces garanties s’étend aux quatre départements d’outre-mer (Martinique, Guadeloupe, la<br />
Réunion et Guyane) ainsi qu’aux collectivités d’outre-mer de Saint-Pierre-et-Miquelon, de Mayotte et des îles de<br />
Wallis-et-Futuna. La Nouvelle-Calédonie et la Polynésie française en sont exclues.<br />
176
I. - Planification et aménagement de l’espace forestier<br />
A. - Bois classés et massifs forestiers à risque<br />
FICHE 43 : INCENDIE DE FORET<br />
SOMMAIRE<br />
1. - Bois classés<br />
2. - Massifs forestiers à risque et plan de protection des forêts contre les incendies<br />
3. - Servitude de passage et d’aménagement<br />
B. - Plan de prévention des risques naturels prévisibles<br />
1. - Mesures relatives aux constructions, aménagements ou activités à venir<br />
2. - Mesures réglementant les constructions, aménagements ou activités existants<br />
II. - Mesures de prévention applicables dans les zones exposées au risque d’incendie de forêt<br />
A. - Défrichement<br />
B. - Obligation générale de débroussaillement<br />
C. - Mesures complémentaires de prévention<br />
1. - Mesures générales édictées par le préfet<br />
2. - Mesures spécifiques de prévention<br />
III. - Mise en œuvre des responsabilités<br />
Avertissement<br />
A. - Responsabilité administrative<br />
1. - Responsabilité de la commune pour insuffisance dans l’organisation et le fonctionnement des<br />
secours<br />
2. - Principe de la responsabilité de la commune, lieu du sinistre, malgré la mise en œuvre de<br />
moyens et procédures extérieurs à la commune<br />
B. - Responsabilités judiciaires<br />
1. - Responsabilité civile<br />
2. - Responsabilité pénale<br />
COMMENTAIRE<br />
Les développements suivants intègrent la réforme de la partie législative du code forestier issue de l’ordonnance<br />
du 26 janvier 2012. Une circulaire du 21 février 2012 comportant un tableau de concordance entre les<br />
anciennes dispositions législatives du code et les nouvelles dispositions est consultable à l’adresse suivante :<br />
http://circulaire.legifrance.gouv.fr/pdf/2012/02/cir_34691.pdf<br />
I. - PLANIFICATION ET AMENAGEMENT DE L’ESPACE FORESTIER (4300)<br />
177
A. - Bois classés et massifs forestiers à risque (4301)<br />
1. - Bois classés (4302)<br />
Dans les zones particulièrement exposées en raison d’éléments naturels favorables à la propagation des<br />
incendies, tels que la sécheresse du climat, la violence des vents, la prédominance des essences résineuses, l’état<br />
broussailleux des forêts, certains bois ou massifs forestiers peuvent faire l’objet d’un classement par décision<br />
préfectorale après avis des conseils municipaux intéressés et du Conseil général (C. forest., art. L. 132-1).<br />
Le classement fait courir un délai d’un an durant lequel les propriétaires forestiers doivent se constituer en<br />
associations syndicales libre pour l’exécution des travaux de défense contre les incendies (travaux de D.F.C.I. :<br />
compartimentage du massif boisé par des pare-feux, construction de voies d’accès et points d’eau) ou l’achat et<br />
l’entretien d’outils appropriés à la lutte contre le feu.<br />
Si la commission consultative départementale de sécurité et d’accessibilité juge les travaux proposés suffisants,<br />
les associations en assurent alors l’exécution et l’entretien. A défaut, ils sont exécutés d’office. Ces travaux<br />
peuvent aussi être confiés par convention à l’Office national des forêts.<br />
2. - Massifs forestiers à risques et plan de protection des forêts contre les incendies (4303)<br />
L’article L. 133-2 du code forestier prévoit l’élaboration, dans chacun des départements situés dans les régions<br />
Aquitaine, Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées, Poitou-Charentes, Provence-Alpes-Côte d’Azur, de la<br />
Collectivité territoriale de Corse et dans les départements de l’Ardèche et de la Drôme, d’un plan départemental<br />
ou interdépartemental de protection des forêts contre les incendies, définissant des priorités par massif forestier.<br />
Le plan de protection des forêts contre les incendies comprend un rapport de présentation et un document<br />
d’orientation assorti de documents graphiques. Le rapport de présentation du plan de protection des forêts contre<br />
les incendies comporte :<br />
- un diagnostic de situation par massif forestier. Ce diagnostic est établi en fonction des éléments<br />
suivants : une évaluation de la stratégie mise en œuvre en matière de prévention et de surveillance et de<br />
sa cohérence avec la stratégie mise en œuvre dans le domaine de la lutte contre les incendies ; une<br />
description et une évaluation du dispositif de prévention et de surveillance ainsi que des moyens de lutte<br />
contre les incendies disponibles, ainsi qu’une évaluation de leur cohérence ; une description et une<br />
analyse des méthodes et des techniques employées ;<br />
- un bilan descriptif des incendies intervenus depuis au moins les sept dernières années ainsi qu’une<br />
analyse de leurs principales causes.<br />
Le document d’orientation du plan de protection des forêts contre les incendies précise notamment pour chaque<br />
massif :<br />
- les objectifs prioritaires à atteindre en matière d’élimination ou de diminution des causes principales<br />
de feux, ainsi qu’en matière d’amélioration des systèmes de prévention, de surveillance et de lutte ;<br />
- la description des actions envisagées pour atteindre les objectifs ;<br />
- les territoires sur lesquels les plans de prévention des risques naturels prévisibles doivent être<br />
prioritairement élaborés (T.A. Montpellier, 31 mars 2009, Cne de Sorede, n° 07-04164 sol. confirmée :<br />
C.A.A. Marseille, 11 juill. 2011, Consorts et autres, n° 09MA02100).<br />
Le contenu et les objectifs des documents graphiques du plan sont les suivants :<br />
- délimiter, par massif forestier, les territoires exposés à un risque d’incendie fort, moyen ou faible, ainsi<br />
que les territoires qui génèrent un tel risque ;<br />
- indiquer les aménagements et équipements préventifs existants, ceux dont la création ou la<br />
modification est déjà programmée ainsi que ceux qui sont susceptibles d’être créés ;<br />
178
- identifier les zones qui sont situées à moins de deux cents mètres de terrains en nature de bois, forêts,<br />
landes, maquis, garrigue, plantations et reboisements ;<br />
- localiser les territoires sur lesquels des plans de prévention des risques naturels prévisibles doivent être<br />
prioritairement élaborés.<br />
Ce plan de protection des forêts contre les incendies arrête ainsi les grandes orientations de la politique de<br />
prévention des incendies de forêt à l’échelle des massifs concernés, notamment en matière d’élaboration des<br />
P.P.R..<br />
Dans les massifs concernés, des périmètres de protection et de reconstitution forestière peuvent être délimités, à<br />
l’intérieur desquels des travaux d’aménagement et d’équipement nécessaires pour prévenir les incendies et en<br />
limiter les conséquences peuvent être déclarés d’utilité publique.<br />
La déclaration d’utilité publique vaut autorisation de défrichement nécessaire à l’exécution des travaux et<br />
entraîne, en tant que de besoin, le déclassement des espaces boisés classés par l’article L. 130-1 du code de<br />
l’urbanisme.<br />
3. - Servitude de passage et d’aménagement (4304)<br />
Dans les bois classés au titre de l’article L. 132-1 du code forestier et dans les massifs forestiers mentionnés à<br />
l’article L. 133-2 du code forestier, une servitude de passage et d’aménagement des voies de défense contre<br />
l’incendie (D.F.C.I.) est instaurée (C. forest., art. L. 134-1 et L. 134-2).<br />
Cette servitude porte sur l’aménagement de la partie du terrain destinée à assurer le passage des engins de<br />
D.F.C.I., puis l’utilisation de cet espace par ces engins. Toute autre utilisation, notamment à des fins<br />
d’exploitation forestière, est illégale, sauf en zone de montagne (une servitude nécessaire à l’enlèvement des bois<br />
peut être établie).<br />
Les voies de D.F.C.I. ne sont pas ouvertes à la circulation générale. Les tiers ne peuvent donc pas y circuler.<br />
Elles sont réservées exclusivement à la circulation du service bénéficiaire et au propriétaire du fonds, sous<br />
réserve pour celui-ci de ne pas gêner l’affectation de la voie.<br />
Conformément au droit commun, l’établissement de la servitude donne au propriétaire un droit à indemnisation à<br />
l’amiable ou par expropriation, si l’exercice de la servitude rend impossible l’utilisation normale des terrains<br />
grevés. Cette servitude de passage est elle-même l’assise d’une servitude de débroussaillement aux abords de la<br />
voie créée (C. forest., art. L. 134-2).<br />
B. - Plans de prévention des risques naturels prévisibles (4305)<br />
Créés par la loi n° 91-5 du 3 janvier 1991 modifiant diverses dispositions intéressant l’agriculture et la forêt, les<br />
Plans de Zones Sensibles aux Incendies de Forêt (P.Z.I.S.F.) avaient pour objectif de définir les mesures de<br />
prévention à mettre en œuvre tant par les propriétaires que par les collectivités publiques pour réduire le risque<br />
d’incendie de forêt. Ils sont désormais remplacés par les Plans de Prévention des Risques naturels prévisibles<br />
(P.P.R.) élaborés en application des articles L. 562-9 du code de l’environnement et L. 131-17 du code forestier<br />
[voir fiches du Chapitre 5 : Contenu du P.P.R.].<br />
La procédure d’élaboration des P.P.R. incendie de forêt implique une consultation spécifique des Régions, des<br />
Départements et des services départementaux d’incendie et de secours concernés [voir fiches du Chapitre 4 :<br />
Elaboration du P.P.R.].<br />
1. - Mesures relatives aux constructions, aménagements ou activités à venir (4306)<br />
Les P.P.R. incendie de forêt déterminent les zones dans lesquelles peuvent être interdits ou soumis à<br />
prescriptions certains travaux, constructions ou installations à réaliser [voir fiches du Chapitre 5 : Contenu du<br />
P.P.R.]. Ces documents peuvent notamment interdire :<br />
- les constructions isolées dans des massifs forestiers, afin de faciliter la lutte contre les feux de forêts en<br />
ne contraignant plus les services d’incendies et de secours à éparpiller leurs moyens (T.A. Marseille, 22<br />
mars 1993, n° 91291) ;<br />
179
- les constructions situées dans les massifs forestiers où les feux, par leur vitesse de propagation,<br />
menacent de ne pouvoir être maîtrisés par les moyens de lutte actuels et sont susceptibles de créer des<br />
difficultés importantes d’évacuation des populations, notamment en pleine saison touristique (C.A.A.<br />
Bordeaux, 30 juin 2008, SARL Hypo Camp, n° 05BX01345 ; C.A.A. Bordeaux, 30 juin 2008, SA<br />
Bonne Anse Camping Caravaning International, n° 05BX01417) ;<br />
- les constructions susceptibles d’aggraver les risques (C.A.A. Marseille, 1 er Juin 2011, Assos. pour la<br />
préservation et la protection des risques d’incendie de forêts et autres, n° 09MA00223 : construction de<br />
deux granges à foin dans une zone où l’aléa est classé fort à très fort) ;<br />
- les implantations humaines nouvelles dans les zones les plus dangereuses où, quels que soient les<br />
aménagements, la sécurité des personnes ne pourrait être assurée (T.A. Nice, 1 er oct. 2009, M. et Mme<br />
Michel M., n° 07-00183 ; sol. confirmée en appel : C.A.A. Marseille, 24 nov. 2011, M. et Mme Michel<br />
A., n° 09MA04496).<br />
En outre, l’article L. 131-18 du code forestier prévoit que dans les zones délimitées par un P.P.R. incendie de<br />
forêts, les nouvelles autorisations d’aménagement doivent prévoir dans leur périmètre une bande de terrain<br />
inconstructible à maintenir en état débroussaillé isolant les constructions des terrains en nature de bois, forêt,<br />
landes, maquis, etc. (T.A. Montpellier, 31 mars 2009, Cne de Sorede, n° 07-04164 sol. confirmée : C.A.A.<br />
Marseille, 11 juill. 2011, Consorts et autres, n° 09MA02100).<br />
Sur le fondement de la délimitation opérée par un P.P.R, le préfet peut demander l’annulation de tout permis de<br />
construire délivré dans une zone exposée à d’importants risques d’incendie de forêt. C’est le cas lorsque la<br />
construction projetée est manifestement de nature à porter atteinte à la sécurité publique, compte tenu des<br />
moyens de défense incendie existants (C.A.A. Lyon, 19 janv. 1999, Préfet du Vaucluse, n° 95LY01220) ; et<br />
même si le P.O.S applicable ne fait pas obstacle à la réalisation du projet (C.E., 1 er mars 2004, Cne de Villelaure,<br />
n° 209942).<br />
Cette règle s’applique même en présence de certains aménagements prévus pour la sécurité (T.A. Nice, 24 juin<br />
2004, Préfet des Alpes-Maritimes, n°0301730) [voir également fiche 31 : Permis de construire].<br />
Le P.P.R. peut également imposer le débroussaillement de terrains compris dans les zones qu’il détermine afin<br />
de protéger les constructions. En cas d’urgence, ces mesures peuvent être imposées avant leur approbation [voir<br />
fiche 14 : Application anticipée des dispositions du projet de P.P.R.].<br />
Par ailleurs, un P.P.R. peut interdire ou subordonner le droit de reconstruire les bâtiments détruits par un<br />
incendie et situés en zone d’aléa fort, à la mise en place d’infrastructures liées à la défendabilité de la<br />
reconstruction (T.A. Nîmes, 8 juin 2007, M. Henri X, n° 05-29027, sol. confirmée : C.A.A. Marseille, 12 fév.<br />
2010, M. et Mme X., n° 07MA03378 ; sur les limites au droit de reconstruction après sinistre voir également :<br />
C.E. Avis., 23 fév. 2005, Mme Hutin, n° 271270). Il peut également subordonner ce droit à la réalisation de<br />
travaux de voirie et d’équipement : construction d’un accès routier présentant des caractéristiques permettant le<br />
passage des véhicules de défense contre l’incendie, création de bornes à incendie et élargissement de chemins et<br />
création d’aires de retournement, etc. (C.A.A. Marseille, 31 mars 2011, M. Jean-Michel B., n° 09MA01299).<br />
Enfin, un maire doit tenir compte des informations relatives au risque d’incendie contenues dans un projet de<br />
P.P.R. lorsqu’il élabore un document d’urbanisme ou délivre une autorisation d’urbanisme [voir fiches du<br />
Chapitre 8 : Documents et procédures d’urbanisme ; Chapitre 9 : Autorisations d’occupation des sols] (C.A.A.<br />
Marseille, 22 sept. 2005, SARL STRAP, n° 03MA01804 ; C.A.A. Marseille, 16 mars 2006, Mme Marie-Thérèse<br />
X, n° 04MA00768 ; C.A.A. Marseille, 14 déc. 2010, Cne de Roquebrune-sur-Argens, n° 10MA03660 : permis<br />
de construire ; C.A.A. Marseille, 14 juin 2007, M. Hans X, n° 05MA02408 : certificat d’urbanisme).<br />
2. - Mesures réglementant les constructions, aménagements et activités existants (4307)<br />
Les P.P.R. incendie de forêt peuvent définir, dans les zones exposées et non exposées aux incendies, les mesures<br />
relatives à l’aménagement, l’utilisation ou l’exploitation des constructions, des ouvrages, des espaces mis en<br />
culture ou plantés existants à la date de l’approbation du plan qui doivent être prises par les propriétaires<br />
exploitants ou utilisateurs (C. envir., art. L. 562-1).<br />
A ce titre, des règles particulières de gestion et d’exploitation des terrains forestiers peuvent être prescrites,<br />
180
conformément aux dispositions prévues en la matière par le code forestier (IV de l’article L. 562-1 du code de<br />
l’environnement). Le préfet peut, après mise en demeure restée sans effet, faire exécuter d’office ces mesures<br />
aux frais du propriétaire, de l’exploitant ou de l’utilisateur.<br />
II. - MESURES DE PREVENTION APPLICABLES DANS LES ZONES EXPOSEES AU RISQUE<br />
D’INCENDIE DE FORET (4308)<br />
A. - Défrichement (4309)<br />
Le défrichement est soumis à autorisation préalable (C. forest., art. L. 341-3). Cette autorisation peut être refusée<br />
lorsque la conservation du caractère boisé ou de la destination forestière des sols est reconnue nécessaire à la<br />
protection des personnes, des biens et de l’ensemble forestier contre les risques naturels, notamment d’incendie<br />
(C. forest., art. L. 341-5 ; C.E., 26 mars 2003, M. René X, n° 227965 ; C.A.A. Marseille, 29 mai 2008, Ministre<br />
de l’Agriculture, de l’Alimentation, de la Pêche et de la Ruralité, n° 05MA01114 ; C.A.A. Marseille, 7 juill.<br />
2011, Ministre de l’agriculture, de l’alimentation, de la pêche et de la ruralité, n° 09MA00954), ou subordonnée<br />
à certaines prescriptions prévoyant la conservation en l’état boisé d’une partie des parcelles à défricher (C.A.A.<br />
Marseille, 31 déc. 2003, M. Francis X, n° 99MA00496 ; C.A.A. Bordeaux, 27 nov. 2007, Ministre de<br />
l’agriculture et de la pêche, n° 05BX01852) ou la réalisation de travaux de réduction du risque (C. forest., art. L.<br />
341-6).<br />
Inversement, les opérations de défrichement ayant pour but de créer les équipements nécessaires à la mise en<br />
valeur et à la protection de la forêt, notamment dans les périmètres de protection et de reconstitution forestière et<br />
dans les zones délimitées par un P.P.R., sont dispensées d’une telle autorisation (C. forest., art. L. 341-2).<br />
Un permis de construire ne peut être délivré sur un terrain nécessitant une autorisation de défrichement lorsque<br />
cette autorisation de défrichement a été refusée (C.A.A. Marseille, 26 juin 2008, Cne de Saint Laurent la<br />
Vernède, n° 05MA02542). En outre, l’exception d’illégalité de l’autorisation de défrichement peut être invoquée<br />
à l’encontre d’un recours tendant à l’annulation du permis de construire (C.A.A. Bordeaux, 21 fév. 2008, SCI<br />
Saint Martin, n° 05BX02164).<br />
Le fait d’obtenir une autorisation de défrichement ne signifie pas pour autant que le permis de construire sera<br />
accordé (C.A.A. Marseille, 6 janv. 2009, M. Alain X., n° 06MA03589).<br />
B. - Obligation générale de débroussaillement (4310)<br />
Le débroussaillement constitue une des obligations principales qui pèsent sur les propriétaires de terrains situés<br />
en zones sensibles aux incendies de forêt. Cette obligation a pour objectif de diminuer l’intensité et de limiter la<br />
propagation des incendies (C. forest., art. L. 131-10).<br />
En application de l’article L. 134-6 du code forestier, les propriétaires de terrains bâtis, aménagés, urbanisés ou<br />
ouverts à l’urbanisation situés dans des communes où se trouvent des bois classés en application de l’article L.<br />
132-1 du code forestier ou inclus dans les massifs forestiers mentionnés à l’article L. 133-1 de ce code sont<br />
soumis à une obligation de débroussailler dans les zones situées à moins de 200 mètres des bois et forêts (T.A.<br />
Montpellier, 31 mars 2009, Cne de Sorede, n° 07-04164 sol. confirmée : C.A.A. Marseille, 11 juill. 2011,<br />
Consorts et autres, n° 09MA02100).<br />
Les abords de ces terrains doivent être débroussaillés sur une profondeur de 50 mètres (susceptible d’être portée<br />
à 100 mètres par décision du maire) ainsi que les voies privées y donnant accès sur une profondeur maximale de<br />
10 mètres de part et d’autre de la voie. Lorsque le périmètre résultant de cette obligation déborde les limites de la<br />
propriété, le propriétaire du fonds obligé doit y pourvoir à ses frais sur le fonds voisin jusqu’à la limite de 50 à<br />
100 mètres. Cette opération de débroussaillement est une « obligation de résultat » mise à la charge du<br />
propriétaire et de ses ayants droit (Cass. crim., 4 sept. 2007, Mme Lucienne Y, n° 06-83383 ; C.A. Aix-en-<br />
Provence, 6 mars 2006, M. Alexandre X, n° M2005).<br />
Le propriétaire tenu de débroussailler doit, au préalable, s’adresser au propriétaire ou à l’occupant du fonds<br />
voisin pour l’informer des obligations qui lui sont imposées. Ce dernier ne peut s’opposer à la réalisation de ces<br />
travaux de débroussaillement par celui qui en a la charge. Il peut néanmoins décider de réaliser lui-même ces<br />
travaux et, en cas de refus d’accès à sa propriété, l’obligation de débroussaillement est automatiquement mise à<br />
sa charge (C. forest., art. L. 131-12).<br />
181
Le maire peut également décider d’établir un plan de débroussaillement pour l’ensemble de sa commune, plan<br />
qui doit être approuvé par le préfet (Circ. 15 fév. 1980, J.O. 28 mars 1980).<br />
Le maire assure le contrôle de l’exécution des obligations incombant aux propriétaires concernés en vertu de<br />
l’article L. 134-7 du code forestier.<br />
Si les propriétaires ne respectent pas leur obligation de débroussailler et de maintien en état débroussaillé, la<br />
commune peut procéder à l’exécution d’office de ces travaux après mise en demeure du propriétaire (C. forest.,<br />
art. L. 134-9). En cas de défaillance du maire, le préfet devra se substituer à celui-ci après mise en demeure<br />
restée sans effet. Toute abstention de sa part est constitutive d’une faute lourde de nature à engager sa<br />
responsabilité [voir fiche 35 : Police générale du préfet].<br />
L’article L. 135-1 du code forestier permet l’accès aux propriétés privées, à l’exclusion des locaux domiciliaires<br />
et de leurs dépendances bâties, aux seules fins de constater l’exécution des travaux de débroussaillement afin d’y<br />
pourvoir d’office en cas de non-exécution.<br />
En cas de débroussaillement d’office par les soins de l’administration, le préfet peut prescrire les abattages<br />
d’arbres nécessaires (T.C., 25 janv. 1993, Préfet de la Haute-Corse c. S.C.I. Oasis, n° 2847). Dans une zone<br />
particulièrement exposée au risque d’incendie, une telle prescription ne constitue pas une voie de fait susceptible<br />
d’autoriser la victime à saisir les juridictions judiciaires en vue d’obtenir réparation du préjudice subi.<br />
C. - Mesures complémentaires de prévention (4311)<br />
1. - Mesures générales édictées par le préfet (4312)<br />
Les préfets disposent de pouvoirs applicables sur l’ensemble du territoire de leur département, qui se traduisent<br />
tantôt par des obligations de faire, imposées aux propriétaires, tantôt par des servitudes grevant leur droit de<br />
propriété. Ils peuvent édicter toutes mesures de nature à assurer la prévention des incendies de forêt, à faciliter la<br />
lutte contre ces incendies et à en limiter les conséquences (C. forest., art. L. 131-6 : T.A. Nice, 6 nov. 2001,<br />
Assoc. « Auribeau demain », n° 00-3024).<br />
Ils peuvent ainsi imposer aux propriétaires de terrains proches de secteurs boisés de procéder au<br />
débroussaillement de ces terrains et des terrains voisins jusqu’à une distance de 50 mètres des constructions, en<br />
dehors des zones soumises à l’obligation générale de débroussaillement et, en cas de manquement, réaliser<br />
d’office ces travaux aux frais des propriétaires concernés (C. forest., art. L. 131-11).<br />
Ils peuvent également réglementer ou interdire l’allumage de feux, et en cas de risque exceptionnel d’incendie,<br />
interdire la circulation et le stationnement de tout véhicule, ainsi que toute autre forme de circulation (sauf aux<br />
propriétaires des biens menacés et aux occupants de ces biens).<br />
Compte tenu de l’urgence, ces mesures sont prises par un arrêté préfectoral spécial applicable dès sa publication<br />
par voie d’affiche dans les communes intéressées et lorsqu’il a fait l’objet d’une signalisation routière en ce qui<br />
concerne les interdictions de stationnement et de circulation. Le non-respect de l’ensemble de ces mesures<br />
relatives à l’apport du feu en forêt entraîne le paiement de l’amende prévue pour les contraventions de la 4 ème<br />
classe.<br />
Ces dispositions relatives aux pouvoirs du préfet ne font pas obstacle à l’exercice des pouvoirs du maire, et<br />
notamment ceux tirés de l’article L. 2213-25 du C.G.C.T. (T.A. Nice, 30 avr. 1999, M. Giaume, n° 96-2687) et<br />
dans les zones où se trouvent des bois classés en application de l’article L. 132-1 ou inclus dans les massifs<br />
forestiers mentionnés à l’article L. 133-1 du code forestier.<br />
2. - Mesures spécifiques de prévention (4313)<br />
Aux termes des articles L. 134-10 et suivants du code forestier, des mesures spéciales de sécurité et notamment<br />
de débroussaillement sont imposées ou peuvent être prescrites par le préfet pour la protection des réseaux de<br />
distribution d’énergie électrique ainsi que des infrastructures routières, autoroutières et ferroviaires situés dans<br />
les communes où se trouvent des bois classés en application de l’article L. 132-1 du code forestier ou inclus dans<br />
les massifs forestiers mentionnés à l’article L. 133-1 de ce code. Des règles de gestion forestière peuvent<br />
également être prescrites aux abords des voies publiques et privées ouvertes à la circulation publique.<br />
182
IV. - MISE EN OEUVRE DES RESPONSABILITES (4314)<br />
A. - Responsabilité administrative (4315)<br />
1. - Responsabilité de la commune pour insuffisance dans l’organisation et le fonctionnement<br />
des secours (4316)<br />
En tant qu’autorité de police de droit commun, le maire engage, par son action ou son inaction, la responsabilité<br />
de la commune vis-à-vis des sinistrés lorsque les dommages résultent des insuffisances d’organisation et de<br />
fonctionnement du service de secours [voir fiche 53 : Responsabilité pour faute de l’administration].<br />
La lutte contre les incendies de forêt étant une mission très délicate, la jurisprudence ne retient la responsabilité<br />
de la commune qu’en cas de faute lourde de service ayant contribué à l’aggravation du dommage (C.E., 18 nov.<br />
1994, M. et Mme Marcel Sauvi, n° 141 180 ; C.A.A. Nancy, 10 oct. 1996, Sté AXA Assurances et autres, n°<br />
94NC01236).<br />
Lorsque les prévisions météorologiques permettent d’envisager des risques d’incendies très sévères,<br />
l’administration est tenue de mettre en œuvre un plan d’alerte afin de mobiliser massivement les moyens et<br />
d’organiser la mise en place sur le terrain d’un quadrillage serré d’équipes d’intervention préventives destinées à<br />
intervenir très rapidement sur tous les feux naissants.<br />
Ne commet donc pas de faute lourde, l’autorité publique qui s’abstient de mettre en œuvre le plan d’alerte dès<br />
lors que les bulletins météorologiques ne faisaient référence, dans le secteur de départ de l’incendie, qu’à des<br />
risques prévisibles d’incendie « sévères » (T.A. Nice, 13 déc. 1996, Ribero, Soc Groupama Alpes- Méditerranée<br />
c. Cne d’Eze, Préfet des Alpes-Maritimes).<br />
La responsabilité de la commune est atténuée à due concurrence en cas de force majeure, cas fortuit ou fait des<br />
tiers et notamment lorsque les conséquences dommageables du sinistre sont imputables à la configuration des<br />
lieux ou aux propres fautes de la victime [voir fiche 53 : Responsabilité pour faute de l’administration].<br />
2. - Principe de la responsabilité de la commune, lieu du sinistre, malgré la mise en œuvre de<br />
moyens et procédures extérieurs à la commune (4317)<br />
La responsabilité de la commune sur le territoire de laquelle s’est développé l’incendie est, en principe, seule<br />
retenue (C.E., 8 oct. 1975, Sté d’assurance moderne des agriculteurs de France, n° 92 831), malgré la mise en<br />
œuvre fréquente de moyens et de procédures extérieurs à la commune.<br />
La jurisprudence considère, en effet, que lorsqu’une personne publique, différente de la commune, se voit<br />
confier l’organisation et la gestion des services de la sécurité civile, le maire dispose de l’intégralité du pouvoir<br />
de police pour sa commune ; l’établissement public (service départemental d’incendie et de secours, syndicat,<br />
district, communauté urbaine) étant en charge, uniquement, de la gestion des moyens, lesquels, s’il y a sinistre,<br />
interviendront sous l’autorité du maire de la commune concernée.<br />
Cette différentiation entre le pouvoir de police et les compétences administratives ou techniques a été admise en<br />
jurisprudence s’agissant des services départementaux d’incendie et de secours (C.E., 2 févr. 1977, Cne de<br />
Longjumeau, n° 01524), ou des services de secours d’une autre commune, même en cas de faute de la part de ces<br />
derniers (C.E., 13 mars 1963, S.D.I.S. de l’Aisne ; C.E., 14 déc. 1981, Jouve, n° 13543).<br />
Toutefois, le principe de la responsabilité de la commune - lieu du sinistre connaît des atténuations lorsque la<br />
responsabilité de la personne morale, dont relève l’agent ou le service à l’origine de la faute ou du mauvais<br />
fonctionnement du service, a été mise en cause (C.G.C.T., art. L. 2216-2). Par exemple, lorsque l’incendie était<br />
dû à des travaux publics de débroussaillement exécutés par des agents de l’Etat, les services d’incendie<br />
communaux ayant correctement fonctionné (C.A.A. Marseille, 9 juill. 2003, M. et Mme Joel X, n° 99MA00713).<br />
Les frais d’extinction des incendies sont à la charge des communes car l’extinction des incendies est une activité<br />
qui dépend de la police administrative (C.E., 18 janv. 1985, Dame Marie d’Antin de Vaillac, n° 25161).<br />
L’autorité municipale, lorsqu’elle procède à l’extinction d’un incendie, accomplit un devoir légal (C.E., 25 oct.<br />
183
1978, Dupont). Dans ces conditions, aucune contribution pécuniaire ne peut être demandée par la commune à la<br />
victime d’un sinistre ou à son assureur pour l’intervention des sapeurs-pompiers. Elle ne peut pas non plus<br />
justifier le prélèvement d’une redevance pour service rendu (C.E., 18 janv. 1985, Dame Marie d’Antin de<br />
Vaillac, n° 25161).<br />
B. - Responsabilités judiciaires (4318)<br />
1. - Responsabilité civile (4319)<br />
La responsabilité civile du fait d’autrui peut être engagée sur le fondement de l’article 1384 al. 1 er du code civil<br />
[voir fiche 56 : Responsabilité civile délictuelle ou quasi délictuelle]. Ainsi, un centre d’aide par le travail<br />
accueillant des personnes handicapées mentales et acceptant la charge d’organiser et de contrôler, à titre<br />
permanent, le mode de vie de ces handicapés peut être condamné à réparer les dommages causés par un<br />
pensionnaire qui a mis le feu à une forêt (Cass. Ass. plén., 29 mars 1991, Assoc. des centres éducatifs du<br />
Limousin c. Consorts Blieck, n° 89-15231).<br />
2. - Responsabilité pénale (4320)<br />
Le code pénal institue des mesures répressives à l’encontre des personnes qui ne respectent pas les prescriptions<br />
d’urbanisme ou d’un P.P.R. [voir fiche 59 : Responsabilité pénale : infractions aux obligations préventives], et<br />
des auteurs volontaires ou involontaires d’incendies [voir fiche 58 : Responsabilité pénale : infractions non<br />
intentionnelles].<br />
En vertu de l’article L. 163-4 du code forestier, ceux qui ont causé un incendie par négligence ou imprudence<br />
sont passibles de peines d’emprisonnement et d’amendes. Au titre des obligations de sécurité figure l’obligation<br />
de débroussaillement, qui, lorsqu’elle n’est pas exécutée, est de nature à engager la responsabilité pénale de<br />
l’auteur du manquement (Cass. crim., 19 oct. 2004, M. Gabriel X., n° 03-85883 ; Cass. crim., 4 sept. 2007, Mme<br />
Lucienne Y, n° 06-83383 ; C.A. Aix-en-Provence, 6 mars 2006, M. Alexandre X, n° M2005).<br />
L’infraction prévue par l’article L. 163-4 du code forestier est un délit involontaire qui n’est constitué que s’il a<br />
été causé par l’absence de précautions suffisantes, des négligences ou par des imprudences définies par le texte<br />
(Cass., crim., 14 nov. 1979, M. Girbas, n° 79-91163). Il en est ainsi lorsque le prévenu a quitté le foyer alors que<br />
les souches avaient été seulement recouvertes de terre et qu’elles continuaient à brûler (Cass., crim., 13 juill.<br />
1967, M. Icardi, n° 66-93390) ou lorsqu’un bûcheron, malgré les recommandations de l’administration des eaux<br />
et forêts, n’a pas pris les précautions nécessaires pour empêcher le propagation du feu (CA Rouen, 11 mars<br />
1974).<br />
Les collectivités publiques, peuvent, en se constituant partie civile, réclamer le remboursement de leurs frais par<br />
le condamné. Il peut être ainsi fait exception au principe de gratuité des secours.<br />
184
CHAPITRE 13 : RISQUES LIES A DES FACTEURS GEOPHYSIQUES<br />
185
FICHE 44 : SISMICITE<br />
SOMMAIRE<br />
I. - Délimitation de zones particulièrement exposées à un risque sismique<br />
II. - Règles particulières de construction<br />
A. - Dispositions législatives et réglementaires applicables<br />
1. - Les bâtiments, équipements et installations soumis « à risque normal »<br />
2. - Les bâtiments, équipements et installations soumis « à risque spécial »<br />
B. - Contrôle technique des constructions parasismiques<br />
III. - Financement de certaines mesures de prévention par le fonds de prévention des risques naturels majeurs<br />
IV. - Mise en œuvre des responsabilités et réparation des dommages<br />
A. - Responsabilité administrative<br />
B. - Responsabilité civile<br />
1. - Responsabilité du maître de l’ouvrage et du constructeur<br />
2. - Caractère exonératoire de la force majeure<br />
C. - Responsabilité pénale<br />
D. - Réparation des dommages<br />
COMMENTAIRE<br />
I. - DELIMITATION DES ZONES PARTICULIEREMENT EXPOSEES A UN RISQUE SISMIQUE<br />
(4400)<br />
Il n’existe pas, à l’heure actuelle, de moyen fiable de prévoir où, quand et avec quelle puissance se produira un<br />
séisme. En effet, les signes précurseurs d’un séisme ne sont pas, à ce jour, identifiables. Néanmoins, l’analyse<br />
historique de la récurrence des séismes, l’analyse de la sismicité instrumentale et l’identification des failles<br />
actives permettent de définir l’aléa sismique d’une région, c’est-à-dire la probabilité qu’un séisme de<br />
caractéristiques données (magnitude, intensité, profondeur focale, période de retour) survienne sur une période<br />
donnée.<br />
Un premier zonage sismique de la France a été élaboré selon une approche de type statistique à partir de l’étude<br />
de 7 600 séismes (décret n° 91-461 du 14 mai 1991 modifié relatif à la prévention du risque sismique). Ce<br />
classement, réalisé à l’échelle du canton, s’échelonnait sur cinq niveaux d’importance croissante du risque : 0, Ia,<br />
Ib, II et III (C. envir., art. R. 563-4).<br />
Une nouvelle délimitation des zones de sismicité, issue du décret n° 2010-1255 du 22 octobre 2010 portant<br />
délimitation des zones de sismicité du territoire français, est entrée en vigueur le 1 er mai 2011. Fondée sur une<br />
approche probabiliste selon les recommandations de la norme européenne Eurocode 8, cette nouvelle<br />
délimitation des zones de sismicité découpe le territoire français, sur une base communale, en 5 zones de<br />
sismicité croissante : zone 1 pour la sismicité très faible à 5 pour la sismicité forte (C. envir., art. D. 563-8-1).<br />
Désormais, plus de 21000 communes sont concernées par une réglementation parasismique contre un peu plus<br />
de 5 000 auparavant.<br />
186
II. - REGLES PARTICULIERES DE CONSTRUCTION (4401)<br />
A. - Dispositions législatives et réglementaires applicables (4402)<br />
En vertu de l’article L. 563-1 du code de l’environnement, dans les zones particulièrement exposées à un risque<br />
sismique, des règles particulières de construction parasismique peuvent être imposées aux équipements,<br />
bâtiments et installations.<br />
Si un plan de prévention des risques naturels prévisibles est approuvé dans l’une de ces zones il peut y déroger<br />
en fixant des règles plus adaptées localement, en application de l’article L. 562-1 du code de l’environnement. Il<br />
peut notamment fixer des règles de construction mieux adaptées à la nature et à la gravité du risque sous réserve<br />
qu’elles garantissent une protection au moins égale à celle qui résulterait de l’application des règles fixées aux<br />
articles R. 563-5 et R. 563-7 du code de l’environnement.<br />
L’article R. 563-2 du code de l’environnement distingue les bâtiments, les équipements et les installations<br />
soumis « à risque normal » et les bâtiments, les équipements et les installations soumis « à risque spécial ».<br />
1. - Les bâtiments, équipements et installations soumis « à risque normal » (4403)<br />
La première classe (« risque normal ») comprend les bâtiments, équipements et installations pour lesquels les<br />
conséquences d’un séisme demeurent circonscrites à leurs occupants et à leur voisinage immédiat. Les bâtiments<br />
nouveaux, relevant de la catégorie dite « à risque normal » sont classés en 4 catégories allant de I à IV selon<br />
l’importance des effets provoqués par leur défaillance en cas de sinistre. La catégorie I englobe les bâtiments<br />
dont la défaillance présente un risque minime pour les personnes ou l’activité économique, la catégorie IV<br />
regroupe les bâtiments dont la fonction est primordiale pour les besoins de la sécurité civile, la défense ou le<br />
maintien de l’ordre public (C. envir., art. R. 563-3).<br />
Selon l’article R. 563-5 du code de l’environnement, des mesures préventives (notamment des règles de<br />
construction, d’aménagement et d’exploitation parasismiques) sont appliquées aux bâtiments, aux équipements<br />
et aux installations situés dans les zones de sismicité 2, 3, 4 et 5 [voir I. Délimitation des zones particulièrement<br />
exposées à un risque sismique].<br />
En outre, des mesures préventives spécifiques doivent être appliquées aux bâtiments, équipements et installations<br />
dont la fonction est primordiale pour les besoins de la sécurité civile, la défense ou le maintien de l’ordre public<br />
(catégorie IV) afin de garantir la continuité de leur fonctionnement en cas de séisme.<br />
Des arrêtés pris, conjointement, par le ministre chargé de la prévention des risques majeurs et les ministres<br />
concernés définissent la nature et les caractéristiques des bâtiments, des équipements et des installations, les<br />
mesures techniques préventives ainsi que les valeurs caractérisant les actions des séismes à prendre en compte :<br />
- arrêté du 22 octobre 2010 relatif à la classification et aux règles de construction parasismique<br />
applicables aux bâtiments de la classe dite « à risque normal » qui abroge à compter du 1 er mai 2011<br />
l’arrêté du 29 mai 1997 et renforce la prévention du risque sismique en France (prise en compte des<br />
conditions de sol, fondations renforcées, etc.) ;<br />
- arrêté du 26 octobre 2011 relatif à la classification et aux règles de construction parasismique<br />
applicables aux ponts de la classe dite « à risque normal ».<br />
Un arrêté fixant les règles pour les installations et équipements est en cours de rédaction. Les règles de<br />
construction parasismique pour les équipements et installations « à risque normal » (définis par les systèmes de<br />
canalisations aériennes et enterrées, les réservoirs de stockage et les structures hautes et élancées) sont celles des<br />
normes NF EN 1998-4 et NF EN 1998-6 dites « règles Eurocode 8 » accompagnées des documents nommés<br />
« annexes nationales » s’y rapportant.<br />
Ces mesures préventives sont applicables (C. envir., art. R. 563-5) :<br />
- aux équipements, installations et bâtiments nouveaux ;<br />
- aux additions aux bâtiments existants par juxtaposition, surélévation ou création de surfaces nouvelles;<br />
187
- aux modifications importantes des structures des bâtiments existants.<br />
Le champ d’application de ces mesures préventives pour les bâtiments existants est précisé dans l’article 3 de<br />
l’arrêté du 22 octobre 2010.<br />
2. - Les bâtiments, équipements et installations soumis « à risque spécial » (4404)<br />
La seconde classe (« risque spécial ») comprend les bâtiments, équipements et installations pour lesquels les<br />
effets sur les personnes, les biens et l’environnement de dommages, même mineurs, résultant d’un séisme<br />
peuvent ne pas être circonscrits au voisinage immédiat (il s’agit, par exemple, des barrages, centrales nucléaires<br />
ou industries à risques). Selon l’article R. 563-7 du code de l’environnement, des mesures préventives (règles de<br />
construction, d’aménagement et d’exploitation parasismiques) sont également définies pour ces bâtiments et<br />
infrastructures par arrêtés interministériels.<br />
Un arrêté, signé le 24 janvier 2011, définit les règles parasismiques applicables à certaines installations classées.<br />
Il vise les installations, nouvelles et existantes, dites Seveso « seuil haut » et Seveso « seuil bas ». Le champ<br />
d’application du texte concerne, au sein de ces installations, les seuls équipements qui peuvent causer en cas de<br />
séismes des effets létaux à des zones déjà occupées hors des limites du site.<br />
Pour les barrages, un arrêté ministériel fixera prochainement les règles à appliquer.<br />
B. - Contrôle technique des constructions parasismiques (4405)<br />
L’article L. 111-26 du code de la construction et de l’habitation permet de soumettre certaines constructions à un<br />
contrôle technique obligatoire, notamment lorsqu’elles sont situées dans une zone exposée à des risques naturels<br />
ou technologiques.<br />
L’article R. 111-38 du code de la construction et de l’habitation rend ce contrôle obligatoire pour :<br />
- les immeubles situés dans les zones de sismicité 4 ou 5 définies à l’article R. 563-4 du code de<br />
l’environnement dont le plancher bas du dernier niveau est situé à plus de 8 mètres par rapport au<br />
niveau du sol ;<br />
- les bâtiments appartenant aux catégories d’importance III et IV (C. envir., art. R. 563-3) et les<br />
établissements de santé situés dans les zones de sismicité 2, 3, 4 et 5 définies à l’article R. 563-4 du<br />
code de l’environnement. Cette dernière disposition est applicable aux bâtiments faisant l’objet d’une<br />
demande de permis de construire déposée à compter du 1 er mai 2008.<br />
Le dossier joint à la demande de permis doit, dès lors, contenir un document établi par un contrôleur technique<br />
attestant qu’il a fait connaître au maître d’ouvrage son avis sur la prise en compte, au stade de la conception, des<br />
règles parasismiques notamment (C. urb., art. R. 431-16 d et A. 431-10 et 11 ; voir également : arrêté du 10<br />
septembre 2007 relatif aux attestations de prise en compte des règles de construction parasismique à fournir lors<br />
du dépôt d’une demande de permis de construire et avec la déclaration d’achèvement de travaux).<br />
A l’issue de l’achèvement des travaux, le maître d’ouvrage doit fournir une nouvelle attestation stipulant qu’il a<br />
tenu compte des avis formulés par le contrôleur technique sur le respect des règles parasismiques (C. urb., art. R.<br />
462-4 et A. 462-2 à 4).<br />
L’absence de prise en compte de ces règles est susceptible d’entraîner la responsabilité du maître d’ouvrage.<br />
D’une manière générale, la circulaire du 31 octobre 2000 relative au contrôle technique des constructions pour la<br />
prévention du risque sismique précise que les contrôleurs techniques agréés ne doivent pas être sollicités<br />
seulement pour des missions de vérification de la solidité des ouvrages et pour s’assurer de la sécurité des<br />
personnes, mais également pour effectuer une mission relative à la sécurité des personnes dans les constructions<br />
en cas de séisme.<br />
III. - FINANCEMENT DE CERTAINES MESURES DE PREVENTION PAR LE FONDS DE<br />
PREVENTION DES RISQUES NATURELS MAJEURS (4406)<br />
Dans la limite de 125 millions d’euros par an, le fonds de prévention des risques naturels majeurs peut, dans les<br />
communes couvertes par un Plan de Prévention des Risques (P.P.R.) prescrit ou approuvé, contribuer au<br />
financement d’études et travaux ou équipements de prévention ou de protection contre les risques naturels dont<br />
les collectivités territoriales (ou leurs groupements) assurent la maîtrise d’ouvrage.<br />
188
La loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement (Art. 222) a augmenté<br />
les possibilités d’intervention de ce fonds dans les zones de forte sismicité (zone 5) puisque désormais le taux<br />
maximal d’intervention du fonds pour les travaux de prévention du risque sismique réalisés dans ces zones est de<br />
50 % (contre 40 % auparavant).<br />
Par ailleurs, dans les zones les plus exposées à un risque sismique (zone 5), définies par décret en application de<br />
l’article L. 563-1 du code de l’environnement, le fonds est susceptible de contribuer jusqu’au 31 décembre 2013<br />
au financement (Art. 136 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006) :<br />
- des études et travaux de prévention du risque sismique pour les bâtiments, équipements et installations<br />
nécessaires au fonctionnement des services départementaux d’incendie et de secours, et dont ces<br />
services assurent la maîtrise d’ouvrage, y compris lorsque les travaux portent sur des biens mis à<br />
disposition par les collectivités territoriales ou leurs groupements. Le taux maximal d’intervention du<br />
fonds diffère selon que la commune est couverte par un P.P.R. prescrit ou approuvé (respectivement<br />
40% et 50 %) ;<br />
- des travaux de confortement des H.L.M. visés par le livre IV du code de la construction et de<br />
l’habitation. Le taux maximal d’intervention du fonds est fixé à 35 %. La contribution du fonds ne peut<br />
excéder 5 millions d’euros par an.<br />
IV. - MISE EN OEUVRE DES RESPONSABILITES ET REPARATION DES DOMMAGES (4407)<br />
A. - Responsabilité administrative (4408)<br />
Comme pour l’ensemble des autres risques naturels, la responsabilité des autorités administratives compétentes<br />
peut être engagée en cas de manquement à leurs obligations en matière de délimitation réglementaire du risque<br />
sismique [voir fiche 50 : Responsabilité pour faute de l’administration].<br />
En revanche, la prévention du risque sismique étant davantage liée au respect de normes particulières de<br />
construction qu’à l’application de mesures d’urbanisme, la responsabilité des dommages résultant de<br />
manquements à ces normes incombe plus directement aux maîtres d’ouvrage et aux constructeurs concernés.<br />
B. - Responsabilité civile (4409)<br />
La responsabilité civile peut être contractuelle, délictuelle ou quasi-délictuelle [voir les fiches du Chapitre 15 :<br />
Responsabilité civile].<br />
1. - Responsabilité du maître d’ouvrage et du constructeur (4410)<br />
Dans les zones de risque sismique définies par le code de l’environnement, les maîtres d’ouvrage et les<br />
gestionnaires de bâtiments sont responsables des dispositions et précautions prises pour respecter les règles de<br />
construction, d’aménagement et d’exploitation qui s’imposent aux bâtiments en raison de leur nature et de leur<br />
destination.<br />
En cas de non-respect de règles de construction parasismique obligatoires, les constructeurs peuvent être<br />
condamnés au titre de la garantie décennale (Cass., 3 ème civ., 1 er déc. 2010, M. X., n° 09-15282 ; Cass., 3 ème civ.,<br />
25 mai 2005, Sté Le continent IARD, n° 03-20247 ; sur les conditions d’application de la garantie décennale voir<br />
également : Cass., 3 ème civ., 27 janv. 2010, Sté FDI, n° 08-20938) [voir également fiche 54 : Responsabilité<br />
civile des constructeurs]. La condamnation des constructeurs est possible par le simple fait de ne pas avoir<br />
respecté les règles de construction parasismique. La présence d’un sinistre n’est pas nécessaire (Cass. 3 ème civ.,<br />
11 mai 2011, Epoux X., n° 10-11713).<br />
Le non-respect des normes parasismiques constitue un dommage d’autant plus certain que la probabilité est<br />
grande dans la région de connaître des secousses sismiques (Cass., 3 ème civ., 7 oct. 2009, M. X., n° 08-17620 ;<br />
C.A. Grenoble, 24 fév. 2004, M. Naylor, n° 2000/01359).<br />
2. - Caractère exonératoire de la force majeure (4411)<br />
189
La responsabilité civile peut être écartée en présence d’un cas de force majeure ou d’un cas fortuit. Les<br />
caractères de la force majeure sont communs, qu’il s’agisse de responsabilité contractuelle ou délictuelle.<br />
L’événement doit être extérieur au débiteur, irrésistible et imprévisible [voir les fiches du Chapitre 16 :<br />
Responsabilité civile].<br />
Il en est ainsi, par exemple, lorsqu’à la suite d’un tremblement de terre, la remise en état du bâtiment détruit est<br />
possible mais que les dépenses nécessaires sont bien supérieures à la valeur de l’immeuble. La jurisprudence<br />
considère alors que les propriétaires ne sont pas tenus de le reconstruire (Cass., 3 ème civ., 23 oct. 1979).<br />
De même, dans l’arrêt de la Cour de cassation du 12 avril 1995 (Cass., 3 ème civ., 12 avr. 1995, Épx Bardou, n°<br />
92-18.955) le créancier n’est pas parvenu à démontrer que la ruine de l’immeuble était due à un mauvais<br />
entretien imputable à la faute des bailleurs.<br />
La force majeure est également retenue dès lors que le débiteur ne rapporte pas très précisément la preuve que la<br />
destruction de sa grange a pour origine la sismicité induite par l’exploitation d’un gisement de gaz (Cass., 2 ème<br />
civ., 19 nov. 1998, Eugène Cuyeu, n° 96-22.628).<br />
C. - Responsabilité pénale (4412)<br />
Le non-respect de normes constructives prescrites par un P.P.R. prenant en compte le risque sismique en<br />
application de l’article L. 563-1 du code de l’environnement est passible des sanctions prévues par l’article L.<br />
562-5 du même code [voir fiche 19 : Sanctions attachées au non-respect du P.P.R.].<br />
Par ailleurs, une violation délibérée des règles en vigueur en matière de construction parasismique peut<br />
constituer un délit au sens de l’article 121-3 du code pénal et être passible des sanctions prévues par les articles<br />
221-6, 222-19 ou 223-1 du code pénal [voir fiche 55 : Responsabilité pénale : infractions non intentionnelles].<br />
En vertu des articles L. 151.1 et L. 152.1 du code de la construction et de l’habitation, toute construction de<br />
bâtiment peut faire l’objet d’un contrôle de l’application des règles de construction pendant les travaux et dans<br />
un délai de trois ans après l’achèvement de ceux-ci.<br />
En cas d’infraction aux règles de construction et notamment aux règles de construction parasismique, un procèsverbal<br />
mettant en jeu la responsabilité pénale du maître d’ouvrage et des acteurs de la construction peut ainsi être<br />
dressé par un agent assermenté et commissionné à cet effet. Des sanctions pénales définies par l’article L. 152-4<br />
du code de la construction et de l’habitation peuvent alors être prononcées sur décision du juge à l’encontre des<br />
responsables de ces non conformités.<br />
D. - Réparation des dommages (4413)<br />
Le risque sismique est couvert par la garantie contre les effets des catastrophes naturelles (C.E., 27 juill. 2005,<br />
Cne de Saint-Dié-des-Vosges, n° 259378) [voir fiche 58 : Garantie assurantielle catastrophe naturelle].<br />
190
I. - Prévision et prévention du risque volcanique<br />
A. - Information préventive<br />
B. - Surveillance<br />
C. - Plans de secours<br />
D. - P.P.R.<br />
II. - Indemnisation<br />
FICHE 45 : ERUPTION VOLCANIQUE<br />
SOMMAIRE<br />
COMMENTAIRE<br />
L’aléa volcanique est caractérisé par les différentes formes que peut prendre l’éruption volcanique (effusive ou<br />
explosive, accompagnée de coulées de boue ou de mouvements de terrain…). Par conséquent, le risque<br />
volcanique est de nature complexe. En raison de la diversité des phénomènes liés au volcanisme, les<br />
conséquences d’une activité volcanique peuvent être nombreuses, aussi bien pour la vie humaine que pour les<br />
biens ou l’environnement.<br />
En France, le risque volcanique concerne les Départements d’Outre-Mer (Guadeloupe, Martinique et Réunion),<br />
et à un degré moindre la Polynésie française et le Massif central. Le volcanisme est en activité dans les D.O.M.,<br />
mais en sommeil dans les deux autres régions.<br />
I. - PREVISION ET PREVENTION DU RISQUE VOLCANIQUE (4500)<br />
A. - Information préventive (4501)<br />
Le champ d’application des mesures d’information préventive est fixé à l’article D. 563-9 du code de<br />
l’environnement. Il s’agit des communes de Guadeloupe, de Martinique et de la Réunion, qui sont<br />
particulièrement exposées à un risque d’éruption volcanique.<br />
L’information préventive est assurée, à travers les Dossiers Départementaux des Risques Majeurs (D.D.R.M.)<br />
réalisés sous l’autorité du préfet [voir fiche 2 : Informations incombant à l’Etat], généralement par les Services<br />
Interministériels de Défense et de Protection Civiles (S.I.D.P.C.), et les dossiers d’information communaux sur<br />
les risques majeurs (D.I.C.R.I.M.) établis par le maire [voir fiche 3 : Informations incombant aux maires].<br />
Ils doivent être accompagnés d’un plan de communication comprenant une campagne d’affichage et une<br />
campagne d’information.<br />
B. - Surveillance (4502)<br />
Les méthodes de surveillance des volcans sont basées sur l’étude des phénomènes qui accompagnent une<br />
éruption, comme par exemple la montée du magma (augmentation de la sismicité, déformation du volcan,<br />
variation de la composition chimique des gaz).<br />
Pour les volcans actifs français, cette surveillance est assurée par des observatoires installés à proximité des<br />
volcans ; l’action de ces observatoires est coordonnée par l’Institut de Physique du Globe, par l’intermédiaire de<br />
la direction des observatoires.<br />
191
C. - Plans de secours (4503)<br />
Outre la surveillance géologique qui aboutit à la réalisation d’une carte du risque, des plans de secours sont mis<br />
en place par le préfet pour protéger les populations.<br />
Les Plans de Secours Spécialisé (P.S.S.) ont été mis en place par la loi n° 87-565 du 22 juillet 1987 abrogée et<br />
remplacée par la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 relative à la modernisation de la sécurité civile.<br />
Il s’agit d’un document établi par préfet (service interministériel de défense et de protection civile). Il a pour<br />
objectif de prévoir les mesures de protection des populations à mettre en œuvre en cas d’activité volcanique<br />
dangereuse. Il prévoit une phase de vigilance, de pré-alerte, d’alerte et d’évacuation. A titre exemple, il existe<br />
actuellement un P.S.S. pour la Soufrière en Guadeloupe, qui a remplacé en 1999 le plan O.R.S.E.C. Éruption<br />
datant de mars 1976, ainsi qu’un P.S.S. pour le Piton de la Fournaise à la Réunion. Ces plans complètent les<br />
dispositions générales figurant dans les plans O.R.S.E.C. [voir fiche 52 : Organisation des secours].<br />
Les plans de secours comportent trois ou quatre niveaux d’alerte, suivant les volcans :<br />
- alerte de niveau 1 : vigilance, situation préoccupante ;<br />
- alerte de niveau 2 : alerte, préparation de l’évacuation ;<br />
- alerte de niveau 3 : évacuation dans les meilleurs délais possibles de la zone menacée.<br />
La diffusion de l’information, qui revêt une importance essentielle en période de crise, est assurée par le préfet.<br />
Les plans de secours prévoient l’organisation des transports, de la circulation, de l’accueil et de la protection des<br />
réfugiés et de la surveillance contre le pillage.<br />
Par ailleurs, pour éloigner la population des zones les plus exposées à des dommages potentiels du fait<br />
d’éruptions volcaniques, le préfet peut prendre des arrêtés interdisant l’accès à ces zones ou ordonnant leur<br />
évacuation sur le fondement de ses pouvoirs de police administrative générale (C.E., 18 mai 1983, M. Rodes, n°<br />
25308).<br />
D. - P.P.R. (4504)<br />
En vertu de l’article L. 562-1 du code de l’environnement, l’Etat peut élaborer un Plan de Prévention des<br />
Risques naturels prévisibles (P.P.R.) prenant en compte le risque volcanique [voir fiches 10 à 24 relatives au<br />
P.P.R.].<br />
II. - INDEMNISATION (4505)<br />
Les dommages causés par une éruption volcanique sont susceptibles d’être indemnisés au titre de la garantie<br />
catastrophes naturelles [voir fiche 61 : Garantie assurantielle catastrophe naturelle].<br />
Indépendamment de la gravité de ses conséquences, le risque d’éruption volcanique peut, en raison de son<br />
caractère imprévisible, être qualifié d’événement de force majeure. A ainsi été cassé un arrêt de la cour d’appel<br />
de Fort-de-France qui avait refusé de qualifier les manifestations éruptives du volcan de la Soufrière de cas de<br />
force majeure. La Cour de cassation a relevé que l’établissement hospitalier, dont l’évacuation avait été rendue<br />
nécessaire par ces éruptions, avait été contraint de se replier sur l’ordre de l’autorité administrative, ce qui l’avait<br />
mis dans l’impossibilité de continuer à fonctionner dans les mêmes conditions qu’auparavant (Cass., soc., 19<br />
nov. 1980, Clinique de Choisy, n° 78-41574).<br />
192
I. - Règles d’urbanisme applicables en montagne<br />
A. - Dispositions générales<br />
FICHE 46 : AVALANCHE<br />
SOMMAIRE<br />
B. - Dispositions d’urbanisme spécifique aux zones de montagne<br />
II. - Procédures spécifiques à la prévention du risque avalanche<br />
A. - Plan de Prévention des Risques « avalanches »<br />
B. - Mise en valeur des terrains de montagne et mesures de protection<br />
C. - Plan d’Intervention pour le Déclenchement des Avalanches (P.I.D.A.)<br />
III. - Mise en œuvre des responsabilités<br />
A. - Responsabilité pour manquement aux obligations préventives<br />
B. - Responsabilité sans faute<br />
C. - Responsabilité dans le cadre de la pratique du ski<br />
1. - Ski sur piste<br />
2. - Ski hors piste<br />
COMMENTAIRE<br />
I. - REGLES D’URBANISME APPLICABLES EN MONTAGNE (4600)<br />
A. - Dispositions générales (4601)<br />
En zone de montagne, les dispositions générales d’urbanisme sont applicables. Selon que les communes sont ou<br />
non dotées d’un P.L.U. opposable, les risques naturels sont pris en compte dans le cadre du zonage et du<br />
règlement [voir fiche 27 : Plan Local d’Urbanisme (P.L.U.)] ou des dispositions du Règlement National<br />
d’Urbanisme (R.N.U.) [voir fiche 25 : Principes généraux d’aménagement].<br />
La délivrance d’un permis de construire malgré l’existence d’un risque sérieux d’avalanche est illégale (C.A.A.<br />
Lyon, 15 juin 2004, Cne des Allues, n° 02LY01879).<br />
B. - Dispositions d’urbanisme spécifiques aux zones de montagne (4602)<br />
L’article L. 563-2 du code de l’environnement pose un principe général de prise en compte des risques naturels<br />
dans les procédures d’urbanisme affectant les zones de montagne. Cet article peut donc être invoqué en appui à<br />
un contentieux contre tout document d’urbanisme ou autorisation de droit des sols concernant un secteur de<br />
montagne (T.A. Grenoble, 7 nov. 1996, F.R.A.P.N.A.-Isère, n° 96540 ; C.A.A. Lyon, 18 juill. 2000, Cne de<br />
Mont de Lans, n° 96LY02821).<br />
Ce principe général du code de l’environnement se double des dispositions des articles L. 145-3 et R. 145-1 et<br />
suivants du code de l’urbanisme qui imposent également de prendre en compte l’objectif de prévention des<br />
risques naturels tant dans les documents d’urbanisme que dans les autorisations d’occupation du sol et les<br />
opérations d’aménagement, notamment la création des unités touristiques nouvelles [voir fiche 31 : Autres<br />
autorisations d’occupation du sol].<br />
193
Ainsi, est entaché d’un vice de procédure un dossier d’U.T.N. soulignant l’existence d’un risque significatif<br />
d’avalanche mais qui ne présente pas les mesures de protection de l’environnement et de prévention des risques<br />
naturels correspondantes (C.E., 11 mars 1996, Cne d’Orelle, n° 140275 ; et a contrario, C.A.A. Lyon, 16 juill.<br />
1999, Assoc. Puy-de-Dôme-nature-environnement, n° 98LY01475).<br />
II. - PROCEDURES SPECIFIQUES A LA PREVENTION DU RISQUE AVALANCHE (4603)<br />
Les moyens de prévention du risque avalanche empruntent à la fois aux mesures générales de prévention des<br />
risques et aux mesures spéciales, comme le plan d’intervention pour le déclenchement des avalanches.<br />
A. - Plan de Prévention des Risques « avalanches » (4604)<br />
Ce plan ne se distingue pas, s’agissant de son élaboration, de son contenu et de ses effets, du dispositif général<br />
applicable aux P.P.R. [voir les fiches de la troisième partie : Plan de Prévention des Risques naturels prévisibles<br />
(P.P.R.)]. Il se substitue notamment à l’ancien Plan des Zones Exposées aux Avalanches ((P.Z.E.A.) (voir : C.E.,<br />
9 juill. 2003, Cne de Val d’Isère, n° 235325), ainsi qu’à l’ancien Plan d’Exposition aux Risques (P.E.R.) (C.E., 2<br />
juill. 2003, S.C.I. Apache, n° 251974).<br />
Au titre des mesures de protection, de prévention et de sauvegarde, le P.P.R. peut prescrire et rendre obligatoire,<br />
dans des délais qui peuvent varier selon les situations, une mesure d’interdiction d’occupation périodique des<br />
bâtiments situés dans des zones fortement exposées au risque d’avalanches, compte tenu notamment de la gravité<br />
des phénomènes historiques recensés, de l’absence de paramètres de prévision fiables et des difficultés d’accès<br />
en période hivernale (T.A. Grenoble, 31 oct. 2003, M et Mme Michel Méallet et autres, n° 00351).<br />
Par ailleurs, le P.P.R. peut prévoir des règles de gestion et d’exploitation forestière visant à prévenir le risque<br />
d’avalanche dans les zones qu’il délimite. Les propriétaires ou exploitants concernés peuvent bénéficier dans ce<br />
cas, dans l’hypothèse où ces règles entraîneraient une diminution de leur revenu, d’indemnités voire de mesures<br />
d’acquisition par l’Etat de leurs terrains (C. forest., art. L. 144-1 et L. 141-7).<br />
B. - Mise en valeur des terrains en montagne et mesures de protection (4605)<br />
Dans les départements de montagne où l’érosion, les mouvements de terrain ou l’instabilité du manteau neigeux<br />
créent des risques pour les personnes, le site lui-même et les biens, la réalisation d’études et de travaux destinés à<br />
prévenir l’érosion et à limiter l’intensité des phénomènes naturels générateurs de risques en montagne peut faire<br />
l’objet de subventions.<br />
Ces subventions, accordées aux collectivités territoriales (et à leurs groupements), aux établissements publics,<br />
aux associations syndicales ou pastorales et aux particuliers peuvent ainsi financer des travaux : de reboisement<br />
et de reverdissement, de, stabilisation des terrains sur les pentes et du manteau neigeux, de réalisation d’ouvrages<br />
complémentaires de protection passive à proximité immédiate des objectifs existants à protéger (tels que digues,<br />
épis et plages de dépôt), etc. L’utilité publique de travaux de restauration et de reboisement susceptibles de<br />
contribuer à l’objectif de prévention du risque d’avalanche peut être déclarée par décret en Conseil d’Etat (C.<br />
forest., art. L. 142-7).<br />
Par ailleurs, les entreprises exploitant des engins de remontée mécanique peuvent être assujetties en zone de<br />
montagne à une taxe communale portant sur les recettes brutes provenant de la vente des titres de transport et<br />
dont le produit est versé au budget communal (C.G.C.T., art. L. 2333-49).<br />
Le produit annuel de cette taxe communale est affecté notamment (C.G.C.T., art. L. 2333-53) :<br />
- au financement d’actions de prévention des accidents en montagne conduites par des organismes<br />
compétents en la matière, et notamment par les sociétés de secours en montagne ;<br />
- aux travaux de protection contre les avalanches qui incombent à la commune en application du 5° de<br />
l’article L. 2212-2 du C.G.C.T..<br />
C. - Plan d’Intervention pour le Déclenchement des Avalanches (P.I.D.A.) (4606)<br />
194
Le déclenchement volontaire des avalanches constitue également une mesure de prévention du risque. Ce<br />
déclenchement artificiel, qui implique l’utilisation d’explosifs faisant elle-même l’objet d’une stricte<br />
réglementation, est effectué selon une procédure rigoureuse dans le cadre du Plan d’Intervention pour le<br />
Déclenchement des Avalanches (P.I.D.A.) (circulaire n° 80-268 du 24 juillet 1980 relative au déclenchement<br />
préventif d’avalanche).<br />
Placé sous la responsabilité du maire, ce plan est élaboré par les services de sécurité des pistes des stations de ski<br />
ou par les subdivisions de l’équipement qui ont des activités de déclenchement.<br />
Le P.I.D.A. prévoit, notamment, à l’aide de la Carte de Localisation des Phénomènes d’Avalanches (C.L.P.A.),<br />
les lieux où le déclenchement artificiel est nécessaire dans la commune ainsi que les méthodes à employer. Il doit<br />
exposer, de façon claire et concise, les dispositions précises à adopter pour que le déclenchement soit le plus<br />
efficace possible et permette d’assurer tant la sécurité des usagers que celle des préposés au tir.<br />
Alors qu’il était conçu initialement pour les pistes de ski, le P.I.D.A. est devenu un outil essentiel à la bonne<br />
gestion, non seulement du domaine skiable, mais également des routes.<br />
III. - MISE EN ŒUVRE DES RESPONSABILITES (4607)<br />
A. - Responsabilité pour manquement aux obligations préventives (4608)<br />
Comme pour l’ensemble des autres risques, la responsabilité pour faute de l’Etat peut être engagée en cas de<br />
défaut d’approbation ou d’application anticipée d’un P.P.R. lorsque le risque d’avalanche est connu (C.E., 16<br />
juin 1989, M. Henri Granger, n° 59.554).<br />
La responsabilité du maire, autorité détentrice des pouvoirs de police générale, est fréquemment recherchée à la<br />
suite de sinistres provoqués par un phénomène avalancheux [voir fiche 53 : Responsabilité pour faute de<br />
l’administration].<br />
Ainsi, la responsabilité d’une commune pourra être engagée en cas d’insuffisance des mesures de prévision et de<br />
prévention qui ont été prises (C.E., 14 mars 1986, Cne de Val d’Isère c. Dame Bosvy et autres, n° 96272 et n°<br />
99725).<br />
A titre d’exemple, la responsabilité pour faute lourde du maire de la commune de Val d’Isère a été retenue car<br />
celui-ci n’avait pas interdit tout accès à des immeubles susceptibles d’être atteints par une avalanche imminente,<br />
en ne diffusant pas plus d’informations à l’usage des nouveaux venus dans la station, alors que les conditions<br />
météorologiques et l’enneigement laissaient prévoir le déclenchement d’avalanches avec une quasi-certitude<br />
(C.A.A. Lyon, 1 er fév. 1990, Consorts Pressigout, n° 89LY00098). De même, commet une faute le maire qui ne<br />
prend pas la décision de fermer une piste de ski alors que les bulletins météorologiques et les bulletins neigeavalanches<br />
signalaient une alerte claire et précise quant à un risque sérieux d’avalanche (C.A.A. Lyon, 11 juill.<br />
2006, Mme Oulmékir X, n° 01LY00189).<br />
En revanche, la responsabilité du maire du fait d’une insuffisante signalisation du risque d’avalanche n’a pas été<br />
retenue dans la mesure où celui-ci a, dès réception des bulletins d’alerte émis par Météo-France : fait mettre en<br />
place la signalisation « risque d’avalanche » à trois endroits de la station ; diffusé une note sur le risque<br />
d’avalanches dans les différents lieux de passage et fait procéder à l’évacuation des véhicules stationnés dans la<br />
zone à risque (C.A.A. Bordeaux, 11 déc. 2007, M. Yohann X, n° 05BX01804).<br />
En outre, il a été établi que, malgré la survenance d’une avalanche, la responsabilité de la commune doit être<br />
écartée lorsque les travaux permettant de prévenir le risque sont hors de proportion avec les ressources<br />
communales (C.E., 27 juill. 1979, Carot et autres, n° 96245 et 96246).<br />
Par ailleurs, la responsabilité de l’administration peut être engagée lorsqu’elle délivre un permis dans une zone<br />
soumise à des risques d’avalanche. Le juge administratif examine en particulier l’état des connaissances que<br />
pouvait avoir l’administration sur les risques encourus au moment de la délivrance de l’autorisation afin de<br />
déterminer si cette autorisation devait être refusée ou assortie des prescriptions nécessaires (C.E., 22 oct. 2010,<br />
M. Jean-Claude A et Mme Chantal B., n°326949 ; T.A. Grenoble, 13 juill. 2006, M. et Mme Grégoire et autres,<br />
n° 02-01765) [voir fiche 53 : Responsabilité pour faute de l’administration].<br />
195
Sur le plan pénal, le maire d’une commune a été condamné, après la mort de douze personnes dans une<br />
avalanche, sur le fondement d’homicides et blessures involontaires, pour n’avoir pas pris les mesures<br />
d’évacuation du secteur exposé qui lui incombaient au titre de ses pouvoirs de police (Trib. Corr. Bonneville, 17<br />
juill. 2003, M. Michel X, n° 654/2003 ; voir également s’agissant du contentieux indemnitaire : T.A. Grenoble,<br />
29 mars 2007, Société X, n° 03-01052, sol. confirmée : C.A.A. Lyon, 16 mars 2010, Sté MXM, n° 07LY01352).<br />
Le préfet dispose également d’un pouvoir de police administrative qui lui permet de prendre les mesures de<br />
prévention appropriées pour toutes les communes du département ou plusieurs d’entre elles (C.G.C.T., art. L.<br />
2215-1) [voir fiche 35 : Police générale du préfet].<br />
Il peut se substituer à une seule commune lorsque le maire de celle-ci n’aura pas mis en œuvre son pouvoir de<br />
police administrative générale (s’agissant de la prévention des avalanches menaçant un camping C.A.A.<br />
Marseille, 24 nov. 2003, Min. de l’intérieur, n° 99MA00805). Cette substitution n’est possible que si une mise<br />
en demeure préalable adressée au maire est restée sans résultat.<br />
B. - Responsabilité sans faute (4609)<br />
La responsabilité des autorités administratives en matière d’avalanches peut être engagée par ailleurs sur des<br />
fondements divers tels que le défaut d’entretien normal des ouvrages paravalanche, ou celui de l’ouvrage<br />
exceptionnellement dangereux (pour une route : C.E., 11 avr. 1975, Département de la Haute Savoie, n° 84846),<br />
ou encore du fait de dommages provoqués par le déclenchement préventif d’avalanches [voir fiche 54 :<br />
Responsabilité sans faute de l’administration].<br />
C. - Responsabilité dans le cadre de la pratique du ski (4610)<br />
1. - Ski sur piste (4611)<br />
La prévention des risques sur les pistes de ski délimitées appartient au responsable de la sécurité de la station de<br />
ski du fait de sa mission même (Cass. 1 ère civ., 17 fév. 2011, Mme Y., n° 09-71880 ; Cass. 2 ème civ., 1 er juin<br />
2011, M. X., n° 10-15384), mais également au maire de la commune au titre de son pouvoir de police<br />
administrative générale.<br />
L’étendue des mesures à prendre est proportionnelle à la gravité du risque encouru. A minima, le risque devra<br />
être identifié et faire l’objet d’une signalisation appropriée telle que signalisation d’une plaque rocheuse ou d’une<br />
falaise (C.A.A. Lyon, 26 mai 2009, Mlle Mathilde A., n° 06LY00666 ; C.A.A. Lyon, 6 mai 2010, M. Bart A., n°<br />
08LY02032). Le risque d’avalanche devra également être communiqué aux usagers de la piste.<br />
En revanche, lorsque l’occurrence de risque se fait forte, la fermeture de tout ou partie des pistes peut être rendue<br />
nécessaire en fonction des circonstances de temps et de lieu.<br />
L’abstention fautive est de nature à engager la responsabilité administrative de la commune (C.E., 22 janv. 1982,<br />
Assoc. « Foyer de ski de fond de Crévoux », n° 14586 ; C.E., 4 mars 1991, Cne de Saint-Lary-Soulan c. Mme<br />
Bordignon et autres, n° 90267 et n° 90268 ; C.A.A. Lyon, 11 juill. 2006, Mme Oulmékir X, n° 01LY00189 ;<br />
C.A.A. Lyon, 3 déc. 2009, Mme Agnès A., n° 06LY01464).<br />
La responsabilité pénale des personnes reconnues responsables peut également être engagée (T.G.I. Albertville,<br />
7 avr. 1997, Cts Leyssens-Misson et autres, n° 9603292A) [voir fiche 54 : Responsabilité civile délictuelle ou<br />
quasi délictuelle].<br />
2. - Ski hors piste (4612)<br />
Hors des pistes balisées et ouvertes, le devoir de police du maire est moins important. La jurisprudence considère<br />
en général que le skieur commet une imprudence qui est de nature à mettre en cause sa responsabilité.<br />
Toutefois, sur un parcours très souvent emprunté par les skieurs et connu de ceux-ci, les juges sanctionnent le<br />
maire qui n’a pas exercé sur ce parcours son pouvoir de police administrative générale (C.A.A. Lyon, 31 mai<br />
1995, Cne de la Grave La Meije, n° 93LY00755 ; C.E., 31 oct. 1990, Cne de Val d’Isère, n° 78646).<br />
Des interdictions de ski hors piste peuvent enfin être décidées par le préfet sur un territoire couvrant plusieurs<br />
196
communes, quitte à ce que les maires adaptent ces mesures aux circonstances locales [voir Rép. Min. 19 juill.<br />
1999, J.O.A.N.Q., p. 4409].<br />
197
I. - Mesures de police<br />
II. - Mesures d’urbanisme<br />
III. - Autres mesures de prévention<br />
FICHE 47 : MOUVEMENT DE TERRAIN<br />
SOMMAIRE<br />
A. - Plan de Prévention des Risques naturels prévisibles (P.P.R.)<br />
B. - Mise en valeur des terrains en montagne et mesures de protection<br />
C. - Délocalisation des biens fortement menacés<br />
IV. - Mise en œuvre des responsabilités<br />
A. - Mise en œuvre des pouvoirs de police générale<br />
B. - Responsabilité fondée sur des dommages d’ouvrages ou de travaux publics<br />
C. - Responsabilité civile<br />
COMMENTAIRE<br />
Les mouvements de terrain se présentent sous la forme de phénomènes divers (éboulement, chute de blocs,<br />
glissement, coulée de boues, etc.). Leur ampleur est très inégale et les facteurs de leur déclenchement ou de leur<br />
aggravation sont multiples même s’ils sont souvent liés à l’importance des précipitations et à l’action érosive.<br />
Les mesures propres à prévenir ce type de risque sont mises en œuvre dans le cadre des procédures généralement<br />
applicables en matière de prévention des risques naturels majeurs : police, urbanisme, information préventive,<br />
plan de prévention des risques et mesures de protection ou de délocalisation des populations.<br />
I. - MESURES DE POLICE (4700)<br />
Aux termes de l’article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales, la police municipale comprend<br />
notamment le soin de prévenir par des précautions convenables et de faire cesser par la distribution des secours<br />
nécessaires les éboulements de terre ou de rochers (C.E., 22 oct. 2010, M. et Mme C., n° 316945).<br />
A ce titre, le maire a l’obligation de prescrire ou mettre en œuvre les mesures de signalisation, de protection et<br />
d’information qui lui incombent [voir fiche 34 : Police générale du maire].<br />
L’article L. 2212-4 du code général des collectivités territoriales permet également au maire d’ordonner des<br />
mesures de sûreté qui s’imposent en cas de danger grave ou imminent, telles que l’évacuation de bâtiments<br />
menacés, l’interdiction de circuler ou la prescription de travaux d’urgence (C.E., 6 avr. 1998, S.A.R.L. Anciens<br />
Etablissements Ousteau et Cie, n° 142845) [voir fiche 34 : Police générale du maire].<br />
Lorsque l’effondrement a pour cause prépondérante l’état de l’édifice et non une cause naturelle, c’est sur le<br />
fondement de la législation des édifices menaçant ruine que le maire doit intervenir (C.E., 27 juin 2005, Ville<br />
d’Orléans, n° 262199) [voir fiche 37 : Police des édifices menaçant ruine].<br />
II. - MESURES D’URBANISME (4701)<br />
198
Le zonage des P.O.S. (désormais P.L.U.) permet d’identifier les zones exposées au risque de mouvements de<br />
terrain. Le classement en zone ND des P.O.S. et désormais l’identification des secteurs à risques dans les zones<br />
délimitées par les P.L.U. permettent d’interdire ou de soumettre à des conditions particulières les constructions<br />
comprises dans leur périmètre [voir fiche 27 : Plan Local d’Urbanisme (P.L.U.)].<br />
Ce document peut ainsi classer en zone NDR inconstructible à raison d’un risque d’éboulement de roches les<br />
terrains surplombés par des masses rocheuses qui présentent des signes d’instabilité et ce, même s’il n’existe pas<br />
de risques d’effondrement de masse, dès lors que des détachements de blocs peuvent survenir. Le fait que la<br />
réalisation d’ouvrages de protection (création de fosses couplées avec des merlons de terre) soient susceptibles<br />
d’éliminer ces risques pour certaine partie de terrains ne peut être utilement invoqué pour contester ce<br />
classement dans la mesure où ces travaux de protection ne sont pas de nature à conjurer le risque de manière<br />
pérenne (C.A.A. Lyon, 30 juill. 2007, Mme Paule X, n° 06LY01973 : en l’espèce, le juge administratif a relevé<br />
que ces ouvrages de protection doivent, pour remplir leur fonction, faire l’objet d’un entretien régulier qui n’est<br />
pas garanti du fait que cet entretien relève de la responsabilité des propriétaires privés concernés).<br />
Le juge vérifie l’absence d’erreur manifeste d’appréciation dans l’identification des secteurs à risque (C.A.A<br />
Lyon, 3 fév. 2004, S.C.I. les jardins du dauphine, n° 99LY00413) mais également le caractère suffisant de la<br />
prise en compte du risque (C.A.A. Lyon, 29 avr. 2003, M. X, n° 99LY00351).<br />
Par ailleurs, l’administration a le pouvoir d’apprécier, à l’occasion de chaque demande d’autorisation<br />
d’occupation du sol, si en raison de la gravité de l’atteinte portée par le projet à la sécurité publique il convient<br />
de refuser l’autorisation ou d’édicter des prescriptions spéciales [voir fiche 31 : Permis de construire].<br />
Ainsi, un permis de construire délivré sans prescription propre à limiter les risques de glissement de terrain sur le<br />
terrain d’assiette du projet de construction est entaché d’illégalité (C.A.A. Nancy, 2 fév. 2006, M. et Mme X, n°<br />
03NC00993 ; T.A. Montpellier, 24 juin 2004, Préfet des Pyrénées Orientales, n° 0204372 ; a contrario C.A.A.<br />
Paris, 28 juin 1996, Epoux Mouthon, n° 95PA02865 ; C.A.A. Marseille, 2 mars 2006, S.C.I. Saint-Christophe, n°<br />
02MA00595).<br />
Le refus de permis de construire dans une zone exposée à des chutes de pierres peut également être jugé légal<br />
(C.A.A. Marseille, 30 mars 2006, S.C.I. Kingsley, n° 04MA00141 ; T.A. Bastia, 11 juin 2004, M. de Pianelli, n°<br />
0200083), ou à l’inverse être estimé excessif lorsque la nature ou l’intensité du risque ne fait pas obstacle à la<br />
délivrance de l’autorisation (C.A.A. Bordeaux, 27 mars 2003, Jean-Pierre X, n° 99BX00764).<br />
III. - AUTRES MESURES DE PREVENTION (4702)<br />
A. - Plan de Prévention des Risques naturels prévisibles (P.P.R.) (4703)<br />
Le P.P.R. permet de délimiter des zones où les constructions, aménagements, activités sont interdits ou<br />
subordonnées à des conditions de réalisation ou d’utilisation particulières en raison de leur exposition à des<br />
risques de mouvements de terrain. Dès lors, commet une faute l’autorité administrative qui délivre un permis de<br />
construire pour un bâtiment situé dans une telle zone sans faire référence aux prescriptions édictées par le préfet<br />
(C.A.A. Lyon, 11 mars 1997, Min. de l’équipement c/ Mme Dien<strong>net</strong>, n° 96LY02097 ; C.A.A. Marseille, 29 mars<br />
2007, M. et Mme X, n° 04MA02397). De même, la délivrance d’une autorisation de défricher qui ne respecte<br />
pas les dispositions d’un P.P.R. est illégale (C.A.A. Bordeaux, 26 juin 2007, M. Richard X, n° 05BX01761).<br />
Les études préalables d’un P.P.R. signalent la présence de risques dont l’autorité compétente doit tenir compte<br />
lors de la délivrance des autorisations d’urbanisme notamment et ce, que le P.P.R. soit approuvé ou non (C.A.A.<br />
Marseille, 30 mars 2006, S.C.I. Kingsley, n° 04MA00141).<br />
Des règles de construction adaptées peuvent être prévues dans les zones exposées à ces risques. Certaines de ces<br />
mesures sont du ressort des règles de l’art dont le respect incombe aux constructeurs, d’autres, en revanche,<br />
nécessitent des investigations approfondies (études de sol). Le P.P.R. peut prescrire des dispositions<br />
constructives, telles que l’adaptation des projets et de leurs fondations au contexte géologique local, des<br />
dispositions d’urbanisme, telles que la maîtrise des rejets d’eaux pluviales et usées, ou des dispositions<br />
concernant l’usage du sol.<br />
Des mesures de réduction de la vulnérabilité des biens existants et des mesures de protection (drainage, merlon,<br />
filets, purge ou ouvrage de soutènement) peuvent enfin être prescrites aux particuliers ou aux collectivités<br />
199
concernés. Ces mesures sont susceptibles d’être financées par le fonds de prévention des risques naturels majeurs<br />
en application de l’article L. 561-3 du code de l’environnement.<br />
Par ailleurs, dans les massifs forestiers, le P.P.R. peut prévoir des règles de gestion et d’exploitation forestière<br />
particulières visant à prévenir le risque de mouvement de terrain dans les zones qu’il délimite. Les propriétaires<br />
ou exploitants concernés peuvent bénéficier dans ce cas, dans l’hypothèse où ces règles entraîneraient une<br />
diminution de leur revenu, d’indemnités voire de mesures d’acquisition par l’Etat de leurs terrains (C. forest., art.<br />
L. 144-1).<br />
B. - Mise en valeur des terrains en montagne et mesures de protection (4704)<br />
La réalisation d’études et travaux destinés à limiter l’intensité des phénomènes naturels générateurs de risques en<br />
montagne, notamment les phénomènes liés à l’érosion et aux mouvements de terrain, ainsi que des ouvrages de<br />
protection passive à proximité immédiate des objectifs existants à protéger peut faire l’objet d’un financement<br />
spécifique.<br />
L’utilité publique de travaux de restauration et de reboisement nécessaires au maintien et à la protection des<br />
terrains en montagne peut être déclarée par décret en Conseil d’Etat (C. forest., art. L. 142-7).<br />
Par ailleurs, les entreprises exploitant des engins de remontée mécanique peuvent être assujetties en zone de<br />
montagne à une taxe communale portant sur les recettes brutes provenant de la vente des titres de transport et<br />
dont le produit est versé au budget communal (C.G.C.T., art. L. 2333-49).<br />
Le produit annuel de cette taxe communale est affecté notamment (C.G.C.T., art. L. 2333-53) :<br />
- au financement d’actions de prévention des accidents en montagne conduites par des organismes<br />
compétents en la matière, et notamment par les sociétés de secours en montagne ;<br />
- aux travaux de protection contre l’érosion naturelle des sols qui incombent à la commune en<br />
application du 5° de l’article L. 2212-2 du C.G.C.T..<br />
C. - Délocalisation des biens fortement menacés (4705)<br />
Le risque de mouvement de terrain peut donner lieu à la mise en œuvre d’une procédure d’acquisition amiable<br />
ou d’expropriation lorsqu’il représente une menace grave pour les personnes et en l’absence de toute alternative<br />
moins coûteuse (C. envir., art. L. 561-1 et L. 561-3) [voir fiche 38 : Expropriation pour risques naturels]. Ces<br />
dispositions n’instaurent pas pour autant un « droit » à être exproprié pour les propriétaires d’un bien exposé<br />
(T.A. Pau 13 mars 2006, M. Paul X, n° 03-02153).<br />
IV. - MISE EN ŒUVRE DES RESPONSABILITES (4706)<br />
A. - Mise en œuvre des pouvoirs de police générale (4707)<br />
La carence ou les fautes du maire dans l’exercice de ses pouvoirs de police sont susceptibles d’entraîner la<br />
responsabilité de la commune [voir fiche 53 : Responsabilité pour faute de l’administration]. Tel n’est pas le cas<br />
lorsqu’un maire a entrepris des travaux pour éviter les glissements de terrain, procède à l’entretien de ces<br />
différents ouvrages et demande aux services de l’Etat la mise en place d’un P.P.R. (C.A.A. Bordeaux, 1 er août<br />
1994, M. Bedat, n° 93BX00418).<br />
De même, ne commet pas de faute lourde le maire qui interdit à une personne d’habiter son domicile en raison<br />
des risques, étudie les moyens de remédier au danger, saisit l’administration supérieure et ne peut, en tout état de<br />
cause, entreprendre des travaux trop coûteux pour parer durablement à ce danger (C.E., 25 nov. 1983, Mme Sice<br />
Alice, n° 37444 ; C.A.A. Bordeaux, 3 fév. 2005, M. et Mme Bernard X, n° 01BX00069 ; voir également :<br />
C.A.A. Nantes, 28 fév. 2006, M. et Mme X, n° 05NT00286 : légalité de l’arrêté d’un maire interdisant les<br />
activités liées au camping, les rassemblements de personnes, manifestations et animations dans une zone<br />
soumise à des risques élevés de glissement et d’affaissement de terrains qu’aucune mesure de police moins<br />
contraignante n’était de nature à écarter ; C.A.A. Marseille, 19 juin 2006, Assos. Saint-Jean-de-Grasse, n°<br />
04MA01953 : légalité de l’arrêté d’un maire interdisant l’accès et prononçant l’évacuation des personnes en<br />
raison du risque d’éboulement de la falaise, voir également sur cette affaire : C.A.A. Marseille, 20 janv. 2011,<br />
200
Assos. Saint-Jean-de-Grasse, n° 08MA03250).<br />
Ne commet pas non plus de faute dans l’exercice de ses pouvoirs de police, le maire qui n’a pas fait réaliser<br />
préventivement des travaux destinés à conforter l’assise d’un voie sur laquelle s’est effondrée la chaussée suite à<br />
un glissement de terrain intervenu après de fortes pluies, compte tenu de l’importance du sinistre et de ses causes<br />
(C.A.A. Bordeaux, 14 oct. 2003, M.et Mme Claude, n° 99BX01530).<br />
De même, l’absence d’un grillage protecteur ou d’une signalisation particulière ne constitue pas une faute de<br />
nature à engager la responsabilité du Département en cas de chute de pierres sur une route départementale,<br />
lorsqu’une surveillance régulière de la route est assurée (C.A.A. Nancy, 29 janv. 2004, Département du Doubs,<br />
n° 99NC00864 ; C.A.A. Marseille, 4 déc. 2006, Département des Alpes Maritimes, n° 04MA02395 : le défaut de<br />
surveillance entraîne en revanche la responsabilité du Département).<br />
Enfin, les moyens financiers limités d’une commune peuvent justifier qu’elle n’entreprenne pas des travaux de<br />
protection dont le coût excèderait ses moyens compte tenu notamment de l’étendue des zones à protéger et de<br />
l’importance d’un phénomène naturel (s’agissant de l’éboulement d’une falaise : T.A. Toulouse, 4 fév. 2004,<br />
Mme Cossou, n° 02-724, sol. confirmée en appel : C.A.A. Bordeaux, 2 mai 2007, Mme Catherine X, n°<br />
04BX00940).<br />
Le juge administratif s’assure que le maire a utilisé les pouvoirs de police correspondant à l’urgence de la<br />
situation. Ainsi, en cas d’urgence, le maire peut agir sur le fondement de l’article L. 2212-4 du C.G.C.T. mais,<br />
dans ce cas de figure, les mesures de sûreté ordonnées par le maire sur des propriétés privées ont un intérêt<br />
collectif et doivent, dès lors, être exécutées par les soins de la commune et à ses frais (C.E., 6 avr. 1998,<br />
S.A.R.L. Anciens Etablissements Ousteau et Cie, n° 142845 ; C.E., 22 oct. 2010, M. et Mme C., n° 316945 ;<br />
C.A.A. Marseille, 2 mars 2006, S.C.I. Saint-Christophe, n° 02MA00595 ; C.A.A. Douai, 22 fév. 2007, Cne de<br />
Gonfreville l’Orcher, n° 06DA00494).<br />
En outre, même en l’absence de faute du maire dans l’exercice des pouvoirs de police, la responsabilité sans<br />
faute de la commune peut être engagée lorsque la mesure a été à l’origine d’un préjudice anormal et spécial [voir<br />
fiche 54 : Responsabilité sans faute de l’administration]. Il en est ainsi notamment en cas d’évacuation d’une<br />
personne et d’arrêt total de son activité de bar-restaurant (C.A.A. Lyon, 15 nov. 2007, SARL Les Chabottes, n°<br />
05LY00045).<br />
B. - Responsabilité fondée sur des dommages d’ouvrages ou de travaux publics (4708)<br />
La responsabilité sans faute d’une personne publique propriétaire d’un ouvrage public est susceptible d’être<br />
engagée à l’égard des tiers à l’ouvrage lorsqu’il existe un lien de causalité entre l’ouvrage public et le dommage<br />
[voir fiche 54 : Responsabilité sans faute de l’administration].<br />
La victime doit prouver que la présence, l’absence ou le dysfonctionnement de l’ouvrage a eu pour effet de<br />
causer ou d’aggraver les effets d’un phénomène naturel.<br />
Ce dysfonctionnement de l’ouvrage public peut résulter :<br />
- d’un défaut d’entretien de l’ouvrage ;<br />
- d’un vice de conception de l’ouvrage.<br />
La situation est différente lorsque la victime est usager de l’ouvrage public (et non tiers). En effet, dans ce cas de<br />
figure, c’est au propriétaire de l’ouvrage de prouver qu’il a correctement entretenu celui-ci (voir s’agissant de<br />
filet de protection contre les chutes de pierres sur la voie publique : C.A.A. Bordeaux, 29 avr. 2004, MATMUT,<br />
n° 00BX00989 ; C.A.A. Marseille, 4 déc. 2006, Département des Alpes-Maritimes, n° 04MA02395 ; C.A.A.<br />
Marseille, 9 juill. 2007, Mme Paulette X, n° 04MA00929).<br />
En outre, les travaux entrepris par les personnes publiques dans un but d’intérêt général peuvent engager leur<br />
responsabilité lorsque la victime, tiers par rapport aux travaux, démontre qu’il existe un lien de causalité entre la<br />
réalisation des travaux publics et le dommage qu’elle a subi. Il peut s’agir notamment de travaux de terrassement<br />
qui provoquent des mouvements de terrain (C.E., 29 juil. 1994, SA de construction et de location de l’Ubaye, n°<br />
60905 ; C.A.A. Marseille, 8 avr. 2004, Département des Alpes Maritimes, n° 99MA00819 ; C.A.A. Nancy, 29<br />
201
mai 2007, Sté France assainissement, n° 05NC00956 ; C.A.A. Lyon, 5 mai 2009, Département de l’Isère, n°<br />
07LY02082) ;<br />
La responsabilité du propriétaire de l’ouvrage public ou du responsable des travaux peut être atténuée voire<br />
écartée lorsque les dommages sont imputables à une faute de la victime ou à un cas de force majeure [voir fiche<br />
53 : Responsabilité pour faute de l’administration].<br />
Sur les liens entre responsabilité pour dommage de travaux publics et responsabilité civile voir : Cass. 1 ère civ.,<br />
17 mars 2010, M. et Mme Y., n° 09-12569.<br />
C. - Responsabilité civile (4709)<br />
Tout propriétaire d’un terrain peut voir sa responsabilité engagée sur le fondement de l’article 1384 alinéa 1 er du<br />
code civil du fait des dommages provoqués par un mouvement du sol dont ce terrain constitue l’origine (par<br />
exemple, une falaise calcaire dont certains rochers se détachent : Cass., 2 ème civ., 14 janv. 2010, M. X., n° 08-<br />
14273).<br />
Doivent être également réparés, sur ce même fondement, les dommages provoqués par un glissement de terrain<br />
consécutif à la mauvaise exécution, par une société de construction, d’un mur de soutènement (Cass., 2 ème civ.,<br />
19 juin 2003, M. X., n° 01-02950 ; Cass., 2 ème civ., 13 sept. 2007, M. X, n° 06-17992). En revanche, n’est pas<br />
engagée la responsabilité civile du maître de l’ouvrage qui avait engagé une opération immobilière sur un site<br />
sans en connaître les contraintes (Cass. 2 ème civ., 28 mai 2003, Sté Sol Etudes géotechniques, n° 01-12057).<br />
Le propriétaire, le maître d’ouvrage ou l’entreprise peut toutefois être dégagée de sa responsabilité civile si<br />
l’évènement dommageable est qualifié par les juges de cas de force majeure. Cependant une telle qualification<br />
est rare [voir fiche 56 : Responsabilité civile délictuelle ou quasi délictuelle]. Par exemple, n’a pas été considéré<br />
comme un cas de force majeure l’effritement d’une falaise calcaire sous l’effet de l’érosion, car ce n’était pas un<br />
événement imprévisible et des travaux pouvaient être réalisés pour prévenir ces chutes (Cass., 17 mars 1993, Cne<br />
de Beaulieu-sur- Mer, n° 91-18731).<br />
202
FICHE 48 : EFFONDREMENT DE CAVITES SOUTERRAINES<br />
SOMMAIRE<br />
I. - Connaissance de l’aléa et information préventive<br />
II. - Mesures de prévention et financement<br />
A. - Mesures de police générale<br />
B. - Règles d’urbanisme et de construction<br />
C. - Financement des mesures de prévention du risque lié aux cavités souterraines<br />
III. - Responsabilités et réparation des dommages<br />
A. - Responsabilité administrative<br />
B. - Responsabilité civile<br />
C. - Réparation des dommages<br />
COMMENTAIRE<br />
Les cavités souterraines peuvent être d’origine naturelle ou résulter de l’exploitation passée de matériaux ou<br />
d’autres activités.<br />
Les dispositions introduites dans les codes de l’environnement et des assurances par l’article 159 de la loi n°<br />
2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité ont permis d’assimiler le risque<br />
d’effondrement de cavités souterraines à un risque naturel, quelle que soit leur origine mais à l’exception de<br />
celles qui résultent de l’exploitation passée ou en cours d’une mine.<br />
Ces dispositions se déclinent principalement en trois volets : la connaissance de l’aléa et l’information<br />
préventive, les études et travaux de prévention et l’indemnisation des victimes. Elles complètent les dispositions<br />
générales en matière de prévention des risques naturels majeurs applicables au risque d’effondrement de cavités<br />
souterraines (police, urbanisme, plans de prévention des risques).<br />
I. - CONNAISSANCE DE L’ALEA ET INFORMATION PREVENTIVE (4800)<br />
Les articles L. 563-6, R. 563-10 et R. 125-9 et suivants du code de l’environnement énoncent et mettent en<br />
œuvre une obligation de signalement et de recensement des cavités souterraines ou marnières susceptibles<br />
d’effondrement. Ces opérations de recensement sont destinées à améliorer la connaissance et à établir une<br />
cartographie des risques afférents.<br />
La liste des communes concernées ou susceptibles d’être concernées par le risque d’effondrement de cavités<br />
souterraines est publiée et mise à jour par le préfet dans le cadre du Dossier Départemental sur les Risques<br />
Majeurs (D.D.R.M.). Les cartes des sites exposés que doivent élaborer les communes concernées sont incluses<br />
dans les documents communaux d’information sur les risques majeurs [voir fiche 2: Informations incombant à<br />
l’Etat et fiche 3 : Informations incombant aux maires].<br />
L’autorité compétente pour élaborer les documents d’urbanisme et délivrer les autorisations d’occupation du sol<br />
doit tenir compte de l’existence de ces cavités souterraines (C.E., 16 juin 2010, M. Jean A., n° 312331 ; C.A.A.<br />
Douai, 29 mars 2007, M. André Y, n° 06DA01252).<br />
II. - MESURES DE PREVENTION ET FINANCEMENT (4801)<br />
203
A. - Mesures de police générale (4802)<br />
Au titre de ses pouvoirs de police générale [voir fiche 34 : Police générale du maire], un maire peut être amené à<br />
prendre des mesures visant à parer au risque d’effondrement du sol engendré par la destruction de la clef de<br />
voûte d’une cave (C.A.A. Marseille, 10 janv. 2005, Mme Reine, Mme Z, et Mlle Z, n° 00MA01279).<br />
Conformément à la jurisprudence générale en la matière, une commune ne saurait être dans l’obligation, en tout<br />
état de cause, d’entreprendre des travaux trop coûteux pour parer durablement à ce danger (C.E., 25 nov. 1983,<br />
Mme Sice Alice, n° 37444) [voir fiche 34 : Police générale du maire et fiche 53 : Responsabilité pour faute de<br />
l’administration].<br />
Enfin, il importe à l’autorité de police compétente d’identifier la nature et l’origine exactes du risque<br />
d’effondrement auquel il doit répondre, pour déterminer si ce risque relève bien de mesures de police générale<br />
(risque naturel) ou s’il relève des pouvoirs de police spéciale des édifices menaçant ruine (risque lié à une<br />
défaillance structurelle de l’ouvrage ou du bâtiment en cause) [voir fiche 37 : Police des édifices menaçant<br />
ruine].<br />
B. - Règles d’urbanisme et de construction (4803)<br />
Le Conseil d’Etat a jugé légal un refus de permis de construire dans un secteur parisien exposé au risque<br />
d’effondrement de cavités souterraines. Le refus était motivé par l’absence d’études précises permettant de<br />
garantir la stabilité de la construction projetée, l’administration n’étant pas tenue de réaliser elle-même et à ses<br />
frais les études ou sondages nécessaires (C.E., 14 mars 2003, Ville de Paris, n° 233545).<br />
N’est pas non plus entaché d’une erreur manifeste d’appréciation le certificat d’urbanisme négatif délivré du fait<br />
de la proximité immédiate d’indices de cavité (T.A. Rouen, 24 mars 2004, M. Cavelier, n° 01321).<br />
En revanche, est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation, dans le cadre de la révision d’un P.O.S.,<br />
l’instauration d’un périmètre de précaution autour d’un point supposé correspondre à l’emplacement d’un puits<br />
d’accès à une ancienne exploitation souterraine, en l’absence de toute certitude quant à l’emplacement exact de<br />
ce puits (T.A. Rouen, 25 fév.2004, Assoc. A.S.L. les Hameaux de Bois-Guillaume et autres, n° 0101043).<br />
Un permis de construire assorti de prescriptions spéciales suffisantes (invitant notamment le pétitionnaire à<br />
vérifier l’état du sous-sol) peut être délivré pour un terrain situé à proximité immédiate d’une marnière (C.A.A.<br />
Douai, 15 nov. 2007, Ministre de l’écologie et du développement durable, n° 06DA00335, sol. confirmée : C.E.,<br />
16 juin 2010, M. Jean A., n° 312331).<br />
Le fait de délivrer un permis sans prescriptions suffisantes alors que l’administration connaît l’existence d’une<br />
marnière est en revanche susceptible d’entraîner la responsabilité de l’administration (C.A.A. Douai, 25 janv.<br />
2007, M. André X, n° 05DA00457) [voir fiche 31 : Permis de construire et fiche 53 : Responsabilité pour faute<br />
de l’administration].<br />
Par ailleurs, les prescriptions spéciales rédigées en des termes trop vagues et qui ne comportent aucune précision<br />
ou précaution technique adaptée à la situation des lieux sont jugées insuffisantes par le juge administratif qui<br />
annule par conséquent le permis délivré (C.A.A. Nantes, 6 mai 2008, M. et Mme X., n° 07NT02329).<br />
C. - Financement des mesures de prévention du risque lié aux cavités souterraines (4804)<br />
Les articles L. 561-1 et L. 561-3 du code de l’environnement prévoient la possibilité d’acquérir, par voie amiable<br />
ou par expropriation, les biens exposés à un risque d’affaissement de terrain dû à une cavité souterraine ou à une<br />
marnière, à l’exclusion des cavités résultant de l’exploitation passée ou en cours d’une mine [voir fiches de la<br />
sixième partie : Délocalisation de biens exposés à des risques naturels].<br />
En vertu de l’article L. 561-3 du code de l’environnement, peuvent également être financés par le fonds de<br />
prévention des risques naturels majeurs les opérations de reconnaissance des cavités souterraines et des<br />
marnières dont les dangers pour les constructions ou les vies humaines sont avérés, ainsi que le traitement ou le<br />
comblement des cavités souterraines et des marnières qui représentent une menace pour les vies humaines, dès<br />
lors que ce traitement est moins coûteux que l’expropriation prévue à l’article L. 561-1 du même code.<br />
III. - RESPONSABILITES ET REPARATION DES DOMMAGES (4805)<br />
204
A. - Responsabilité administrative (4806)<br />
La responsabilité pour faute d’une commune peut être engagée si elle néglige d’informer les propriétaires d’un<br />
terrain à bâtir des risques liés aux cavités souterraines auxquels est soumise leur propriété (C.A.A. Douai, 12 mai<br />
2005, M. et Mme Y, n° 03DA00854 ; C.A.A. Marseille, 10 avr. 2008, Mme Yvonne X., n° 06MA00423), sous<br />
réserve que ces risques lui soient connues (C.E., 13 juin 2003, Sté Smac Aciéroïd et Sté Mutuelle d’assurance du<br />
bâtiment et des travaux publics, n° 213991 et n° 237732 ; C.A.A. Douai, 6 juill. 2006, M. André X, n°<br />
05DA00493 ; C.A.A. Douai, 25 janv. 2007, M. André X, n° 05DA00457) [voir fiche 53 : Responsabilité pour<br />
faute de l’administration].<br />
En outre, une personne qui s’est sciemment exposée aux risques d’instabilités ne peut demander réparation à la<br />
commune lorsqu’elle prononce une mesure d’interdiction pour des motifs de sécurité publique (C.E., 10 juill.<br />
1996, M. Meunier, n° 143487).<br />
B. - Responsabilité civile (4807)<br />
La responsabilité civile des vendeurs ou des constructeurs de biens exposés au risque d’effondrement de cavités<br />
souterraines est fréquemment recherchée et engagée, dans le cadre de la garantie des vices cachés [voir fiche 55 :<br />
Responsabilité civile contractuelle] ou au titre de la responsabilité propre des constructeurs [voir fiche 57 :<br />
Responsabilité civile des constructeurs].<br />
C. - Réparation des dommages (4808)<br />
Les dommages résultant d’un affaissement de cavités souterraines ou de marnières sont couverts et indemnisés<br />
dans le cadre de la garantie contre les effets des catastrophes naturelles (C. assur., art. L. 125-1).<br />
A la suite d’un sinistre, l’article L.125-4 du code des assurances, qui met à la charge de l’assureur le coût des<br />
études géotechniques rendues préalablement nécessaires pour la remise en état des constructions affectées,<br />
s’applique donc aux effondrements des cavités indemnisés au titre de la garantie catastrophes naturelles (Cass.<br />
2 ème civ., 8 avr. 2004, Gan, n° 03-12257).<br />
205
I. - Cartes d’aléas<br />
II. - Mesures de prévention<br />
A. - Règles de construction<br />
B. - Permis de construire<br />
C. - Pouvoirs de police générale<br />
D. - P.P.R.<br />
III. - Responsabilités et garantie des dommages<br />
A. - Garantie catastrophes naturelles<br />
B. - Responsabilité des constructeurs<br />
C. - Cas de force majeure<br />
FICHE 49 : RETRAIT-GONFLEMENT DES ARGILES<br />
SOMMAIRE<br />
COMMENTAIRE<br />
Les alternances de sécheresse et de réhydratation de certains sols argileux peuvent provoquer des déformations<br />
de surface (tassement éventuellement suivi d’un gonflement des sols) susceptibles d’endommager parfois très<br />
sérieusement la structure des bâtiments et ouvrages fondés superficiellement. La réparation de ce type de sinistre<br />
représente la seconde source d’indemnisation, après les inondations, du régime d’indemnisation des catastrophes<br />
naturelles.<br />
I. - CARTES D’ALEA (4900)<br />
La prévention des risques liés à la sécheresse se traduit par la délimitation des secteurs exposés au risque de<br />
retrait-gonflement. Des cartes d’aléa ont été élaborées à cet effet (disponibles à l’adresse suivante :<br />
www.argiles.fr).<br />
Ces cartes hiérarchisent les zones sujettes au phénomène de retrait-gonflement selon un degré d’aléa croissant :<br />
- zones d’aléa fort où la probabilité de survenance d’un sinistre est la plus élevée et l’intensité des<br />
phénomènes attendus est la plus forte ;<br />
- zones d’aléa moyen ;<br />
- zones d’aléa faible où la survenance de sinistres est possible en cas de sécheresse importante, mais ces<br />
désordres ne toucheront qu’une faible proportion des bâtiments (en priorité ceux qui présentent des<br />
défauts de construction ou un contexte local défavorable, avec par exemple des arbres proches ou une<br />
hétérogénéité du sous-sol) ;<br />
- zones où l’aléa est estimé nul (il s’agit des secteurs où les cartes géologiques actuelles n’indiquent pas<br />
la présence de terrain argileux en surface).<br />
Cette cartographie sert de support à l’élaboration des zonages réglementaires de Plans de Prévention des Risques<br />
(P.P.R.) [voir fiche 11 : Prescription du P.P.R.], et plus généralement à l’information des propriétaires,<br />
pétitionnaires d’autorisations en droit des sols et constructeurs.<br />
206
La circulaire du 11 octobre 2010 relative à la prévention des risques liés au retrait-gonflement des sols argileux<br />
demande aux préfets d’assurer le recensement des communes présentant une exposition certaine au phénomène<br />
de retrait-gonflement des argiles. Ce recensement, réalisé à l’aide des cartes d’aléa doit s’inspirer des critères<br />
suivants :<br />
- communes possédant plusieurs arrêtés de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle «<br />
sécheresse » ;<br />
- communes ayant bénéficié des indemnisations par la procédure exceptionnelle créée par l’article 110<br />
de la loi de finances pour 2006 ;<br />
- communes présentant des zones d’aléa moyen et fort impactant des zones pavillonnaires existantes ;<br />
- communes présentant des zones d’aléa moyen et fort pouvant impacter de futures zones de<br />
construction de maisons individuelles.<br />
L’objectif de ce recensement consiste notamment à transmettre les informations aux maires et à programmer les<br />
P.P.R..<br />
II. - MESURES DE PREVENTION (4901)<br />
A. - Règles de construction (4902)<br />
Dans les secteurs identifiés comme exposés au risque de retrait-gonflement des argiles, des règles de<br />
construction adaptées (documents techniques unifiés) devront être mises en œuvre sous la responsabilité du<br />
constructeur (voir ci-dessous III B).<br />
B. - Permis de construire (4903)<br />
L’instruction de la demande de permis de construire doit tenir compte de l’existence du risque et des contraintes<br />
de construction afférentes. Le permis ne sera en général pas refusé mais pourra être délivré sous condition du<br />
respect de certaines prescriptions nécessaires à la prévention de ce risque particulier, et accompagné en tout état<br />
de cause d’une information suffisante (C.A.A. Marseille, 21 sept. 2006, Cne d’Allauch, n° 03MA00231) [voir<br />
fiche 31 : Permis de construire].<br />
C. - Pouvoirs de police générale (4904)<br />
Etant donné que les risques de mouvement de terrain liés à la sécheresse ne représentent généralement pas un<br />
danger pour les personnes, la mise en œuvre des pouvoirs de police reste limitée. Un devoir d’information<br />
incombe néanmoins aux autorités de police en la matière.<br />
D. - P.P.R. (4905)<br />
Le P.P.R. peut prescrire des dispositions générales, constructives ou non et dont certaines pourront être imposées<br />
aux constructions existantes (par exemple, descente des fondations au-delà de la zone sensible à la dessiccation<br />
du sol, mais aussi arrachage des arbres avides d’eau environnants ou pose d’écran anti-racines).<br />
Pour les projets nouveaux, il sera dans la plupart des cas renvoyé à une étude de sol spécifique, à la charge du<br />
maître d’ouvrage, permettant de définir les conditions précises de réalisation de la construction [voir fiche 19 :<br />
Règlement du P.P.R.].<br />
III. - RESPONSABILITES ET GARANTIE DES DOMMAGES (4906)<br />
A. - Garantie catastrophes naturelles (4907)<br />
207
La garantie catastrophes naturelles prévue à l’article L. 125-1 du code des assurances est ouverte à tout assuré<br />
ayant subi des dommages matériels dus à un agent naturel d’intensité anormale, lorsque les mesures habituelles à<br />
prendre pour prévenir ces dommages n’ont pu empêcher leur survenance ou n’ont pu être prises (C.A.A. Douai,<br />
5 juill. 2007, Cne de Béthune, n° 06DA01346 : sur l’analyse de l’intensité anormale ou non de la sécheresse)<br />
[voir fiche 61 : Garantie assurantielle catastrophes naturelles].<br />
Les victimes de dommages causés à des bâtiments par le phénomène de retrait-gonflement pourront prétendre au<br />
bénéfice de cette garantie. Un contentieux important existe en la matière. Les recours exercés visent à déterminer<br />
quel assureur devra rembourser le montant de la réparation. Le juge doit alors décider si les dégâts subis ont eu<br />
pour cause déterminante la sécheresse ou un vice de construction, garanti au titre de la responsabilité décennale<br />
en matière civile (voir B. ci-dessous).<br />
Les compagnies d’assurances sont ainsi condamnées à réparer, au titre de la garantie catastrophes naturelles, les<br />
dommages dus à un épisode de sécheresse déclaré catastrophe naturelle lorsque cet évènement est la cause<br />
déterminante du dommage (Cass., 3 ème civ., 8 avr. 2009, Epoux X., n° 07-21910 ; C.A. Versailles, 26 janv. 2004,<br />
Cie AXA France IARD, n° 02/03452 ; C.A. Aix-en-Provence, 24 juill. 2008, AGPM Assurances, n° 06-07702).<br />
Le bénéficiaire de l’indemnité d’assurance ainsi versée est le propriétaire du bien au moment du sinistre et ce,<br />
même si l’état de catastrophe naturelle a été constaté par arrêté après la vente du bien (Cass., 2 ème civ., 7 avr.<br />
2011, Mme X., n° 10-17426).<br />
En revanche, lorsqu’il apparaît que l’action de l’homme a contribué à la réalisation du dommage provoqué par<br />
des périodes de sécheresse importantes, la garantie catastrophes naturelles est susceptible de ne pas s’appliquer<br />
(C.A. Paris, 14 sept. 2004, Etablissement SAN de Marne la Vallée, n° 2003/04813).<br />
B. - Responsabilité des constructeurs (4908)<br />
Les maîtres d’ouvrage, architectes et autres sociétés participant à la construction d’un bâtiment dans une zone<br />
soumise à un risque connu de retrait-gonflement du sol ont l’obligation de réaliser la construction dans le respect<br />
des règles visant à assurer la stabilité du bâtiment. Ils doivent bien évidemment s’assurer de l’absence de vices<br />
de construction.<br />
En vertu de l’article 1792 du code civil, tout constructeur d’un ouvrage est responsable de plein droit, envers le<br />
maître ou l’acquéreur de l’ouvrage des dommages, même résultant d’un vice du sol, qui compromettent la<br />
solidité de l’ouvrage, à moins qu’il ne prouve que ceux-ci proviennent d’une cause étrangère [voir fiche 57 :<br />
Responsabilité civile des constructeurs].<br />
Au titre de la responsabilité décennale une présomption de responsabilité civile pèse sur les constructeurs<br />
pendant un délai de dix ans à compter de la réception de la construction achevée.<br />
La responsabilité civile du constructeur sera engagée soit lorsqu’un vice de construction aura causé des dégâts au<br />
bâtiment, soit lorsqu’il aura accentué les désordres dus au phénomène de sécheresse.<br />
La question que se pose le juge, s’agissant d’une construction affectée de défauts de conception avérés, est de<br />
savoir si les désordres seraient apparus ou non en l’absence du phénomène naturel catastrophique.<br />
Concernant la demande de réparation de dégâts subis suite à un mouvement généralisé du terrain dû à une<br />
sécheresse exceptionnelle et persistante, la Cour de cassation a jugé qu’en dépit de l’état de catastrophe naturelle<br />
de la commune constaté par arrêté interministériel, la cause des fissures affectant la villa résidait dans<br />
l’inadaptation des fondations ancrées sur un sol sensible aux variations hydrométriques, impropre à assurer la<br />
stabilité de l’ouvrage. Elle a ajouté que cette inadaptation était déterminante. Seul l’assureur de la société de<br />
construction était donc tenu de prendre en charge les réparations des dommages (Cass., 3 ème civ., 12 janv. 2005,<br />
n° 03-17459 ; voir également : Cass. 2 ème civ., 3 juin 2010, M. et Mme X., n° 09-15307 ; Cass., 2 ème civ., 28 avr.<br />
2011, M. et Mme X., n° 10-18240).<br />
Lorsqu’il apparaît que la sécheresse n’a constitué qu’une cause aggravante des dommages en les amplifiant, il<br />
faut en déduire que les désordres seraient apparus en toute hypothèse du fait des erreurs de conception et de<br />
réalisation, mais à un niveau de gravité moindre (C.A. Toulouse, 24 févr. 2004, Mme Mauruc, n° 03/01819). Est<br />
également responsable le constructeur qui connaissait la nature du sol mais n’avait pas pris les précautions<br />
nécessaires pour éviter la création de fissures dues aux mouvements de terrain (C.A. Versailles, 5 janv. 2004,<br />
AGF IARD , n° 02/04674).<br />
208
En revanche, lorsque la cause déterminante du sinistre réside dans l’intensité anormale d’un agent naturel, c’est<br />
l’assureur garantissant les risques de catastrophes naturelles (et non celui garantissant le constructeur) qui sera<br />
chargé d’indemniser les victimes (Cass. 3 ème civ., 4 nov. 2010, Sté garantie mutuelle des fonctionnaires, n° 09-<br />
71677).<br />
C. - Cas de force majeure (4909)<br />
Il est de jurisprudence constante que la simple constatation administrative de l’état de catastrophe naturelle<br />
n’implique pas nécessairement que cet événement ait le caractère de force majeure, exonératoire de<br />
responsabilité sur le plan judiciaire (Cass., 1 ère civ., 18 nov. 2003, n° 01-12309 : arrêt qui a, au demeurant,<br />
confirmé l’analyse de la cour d’appel qui avait constaté que la sécheresse avait été d’une intensité<br />
particulièrement rare, caractérisant ainsi l’irrésistibilité du phénomène, et qui en avait déduit que ce phénomène<br />
constituait une cause étrangère exonérant les constructeurs de leur responsabilité).<br />
La force majeure est rarement établie. En l’absence de force majeure, la collectivité ne peut pas être exonérée de<br />
sa responsabilité, par exemple sur le fondement de la responsabilité sans faute. A ainsi été engagée la<br />
responsabilité sans faute d’une commune dont les travaux avaient constitué la cause directe et déterminante de<br />
dommages subis par une maison d’habitation (C.A.A. Nancy, 17 mars 2005, Cne de Morschwiller-le-Bas, n°<br />
00NC01347).<br />
209
CHAPITRE 14 : RISQUES LIES AUX OUVRAGES<br />
210
FICHE 50 : SECURITE DES BARRAGES ET OUVRAGES HYDRAULIQUES<br />
I. - Classement des barrages et des digues<br />
A. - Classement des barrages<br />
B. - Classement des digues<br />
SOMMAIRE<br />
C. - Modification du classement par arrêté préfectoral<br />
II. - Etudes de dangers de certains barrages et digues<br />
A. - Champ d’application<br />
B. - Elaboration<br />
C. - Contenu<br />
III. - Sécurité et sûreté des ouvrages hydrauliques autorisés ou déclarés<br />
A. - Première mise en eau d’un barrage<br />
B. - Exploitation et surveillance des ouvrages<br />
1. - Elaboration d’un dossier propre à chaque ouvrage<br />
2. - Elaboration d’un registre pour les barrages<br />
3. - Surveillance de l’ouvrage<br />
4. - Revue de sûreté et diagnostic de sûreté<br />
5. - Déclaration des évènements ou évolutions susceptibles de mettre en cause la sécurité des<br />
personnes et des biens<br />
IV. - Mise en œuvre des responsabilités<br />
A. - Responsabilité au titre des pouvoirs de police<br />
B. - Responsabilité des responsables de l’ouvrage<br />
COMMENTAIRE<br />
Un barrage est un ouvrage artificiel coupant le lit d’un cours d’eau afin de satisfaire de multiples usages : la<br />
régulation du cours d’eau, production d’énergie hydroélectrique, irrigation, etc.<br />
Les digues de protection contre les inondations sont des ouvrages destinés à guider les eaux en dehors des zones<br />
sensibles afin d’éviter leur submersion.<br />
Ces deux types d’ouvrages qui retiennent les eaux accumulent ainsi des quantités importantes d’énergie<br />
susceptibles de causer des dégâts considérables si elles viennent à être libérées (notamment en cas de rupture de<br />
l’ouvrage).<br />
Le dispositif réglementant la sécurité des barrages et des digues s’appuie principalement sur les dispositions du<br />
code de l’environnement (C. envir., art. L. 214-1 à l. 214-11) qui soumettent à autorisation ou à déclaration<br />
préalable les installations, ouvrages, travaux et activités (I.O.T.A.) susceptibles notamment :<br />
- de présenter des dangers pour la santé et la sécurité publique ;<br />
- de nuire au libre écoulement des eaux ;<br />
211
- d’accroître notablement le risque d’inondation.<br />
Les seuils de déclenchement de l’autorisation ou de la déclaration sont définis dans une « nomenclature eau » (C.<br />
envir., art. R. 214-1) qui procède à une répartition entre les I.O.T.A. en fonction notamment de leurs dangers.<br />
Ainsi, les barrages de retenue et les ouvrages assimilés (notamment les digues de canaux) appartiennent à la<br />
rubrique 3.2.5.0. de la « nomenclature eau » (C. envir., art. R. 214-1) qui soumet ces ouvrages à autorisation ou à<br />
déclaration selon leur classement [cf. infra].<br />
N.B. : ces ouvrages sont désignés par le terme « barrage » dans les développements suivants.<br />
Les digues de protection contre les inondations et submersions ainsi que les digues de rivières canalisées<br />
appartiennent quant à elles à la rubrique 3.2.6.0. de cette nomenclature.<br />
N.B. : ces ouvrages sont désignés par le terme « digue » dans les développements suivants.<br />
I. - CLASSEMENT DES BARRAGES ET DES DIGUES (5000)<br />
A. - Classement des barrages (5001)<br />
L’article R. 214-112 du code de l’environnement définit 4 classes de barrages de A à D selon leur hauteur ou le<br />
volume d’eau stocké.<br />
Les barrages appartenant aux classes A, B ou C sont soumis au régime d’autorisation au titre de la nomenclature<br />
eau tandis que les barrages de la classe D relèvent du régime de la déclaration (C. envir., art. R. 214-1).<br />
Il existe environ 300 barrages de classe A (hauteur supérieure à 20 mètres), 300 de classe B, 500 de classe C et<br />
plusieurs dizaines de milliers de classe D (barrages ne relevant pas des catégorie A, B ou C et dont la hauteur est<br />
inférieure à 2 mètres).<br />
B. - Classement des digues (5002)<br />
L’article R. 214-113 du code de l’environnement définit 4 classes de digues de A à D selon les caractéristiques<br />
des ouvrages et les populations concernées (y compris les populations saisonnières) :<br />
- digues de classe A : hauteur supérieure ou égale à 1 mètre et nombre d’habitants dans la zone protégée<br />
supérieur ou égal à 50 000 ;<br />
- digues de classe B : hauteur supérieure ou égale à 1 mètre et nombre d’habitants dans la zone protégée<br />
supérieur ou égal à 1 000 ;<br />
- digues de classe C : hauteur supérieure ou égale à 1 mètre et nombre d’habitants dans la zone protégée<br />
supérieur ou égal à 10 ;<br />
- digues de classe D : hauteur inférieure à 1 mètre ou nombre d’habitants dans la zone protégée inférieur<br />
à 10.<br />
Les digues de protection contre les inondations et submersions sont soumises au régime d’autorisation au titre de<br />
la nomenclature eau tandis que les digues de rivières canalisées relèvent du régime de la déclaration (C. envir.,<br />
art. R. 214-1).<br />
C. - Modification du classement par arrêté préfectoral (5003)<br />
Le préfet peut modifier le classement des barrages ou des digues lorsqu’il estime que le classement prévu par les<br />
textes (articles R. 214-112 et R 214-113 du code de l’environnement) n’est pas suffisant pour assurer la<br />
prévention des risques que fait courir cet ouvrage pour la sécurité des personnes et des biens.<br />
Cette décision doit être motivée et prise par arrêté (C. envir., art. R. 214-114).<br />
II. - ETUDES DE DANGERS DE CERTAINS BARRAGES ET DIGUES (5004)<br />
212
A. - Champ d’application (5005)<br />
Une étude de dangers expose les risques que présente l’ouvrage pour la sécurité publique, directement ou<br />
indirectement en cas d’accident, que la cause soit interne ou externe à l’ouvrage. Elle définit et justifie également<br />
les mesures propres à réduire la probabilité et les effets de ces accidents.<br />
La réalisation d’une étude de danger est obligatoire pour les ouvrages suivants (C. envir., art. R. 214-115) :<br />
- les barrages de classe A ou B ;<br />
- les digues de classe A, B ou C.<br />
Lorsque ces ouvrages existaient à la date du 1 er janvier 2008, le préfet doit notifier au responsable de l’ouvrage<br />
(propriétaire, exploitant, concessionnaire) cette obligation de réaliser une étude de dangers qui doit être<br />
effectuée :<br />
- avant le 31 décembre 2012 s’agissant des barrages ou digues de classe A ;<br />
- avant le 31 décembre 2014 s’agissant des barrages de classe B ou des digues de classe B ou C.<br />
B. - Elaboration (5006)<br />
L’étude de dangers est réalisée par un organisme agréé conformément aux dispositions des articles R. 214-148 à<br />
R. 214-151 du code de l’environnement (Sur les conditions d’agrément voir : Arrêté du 18 février 2010 précisant<br />
les catégories et critères des agréments des organismes intervenant pour la sécurité des ouvrages hydrauliques<br />
ainsi que l’organisation administrative de leur délivrance).<br />
L’étude de dangers est soumise pour avis au comité technique permanent des barrages et des ouvrages<br />
hydrauliques :<br />
- lorsque l’ouvrage est une digue de classe A ;<br />
- lorsqu’une décision du ministre intéressé à soumis cet ouvrage à l’avis du comité.<br />
L’étude de danger est transmise au préfet. Ce document n’a pas vocation à être approuvé par l’État mais le préfet<br />
doit néanmoins vérifier que cette étude est complète et régulière (cf. infra : C. Contenu). Par ailleurs, deux<br />
circulaires détaillent très longuement les suites à donner lorsqu’une étude de dangers est transmise au préfet<br />
(Circulaire du 31 octobre 2008 relative aux études de dangers des barrages ; Circulaire du 16 avril 2010 relative<br />
aux études de dangers des digues de protection contre les inondations fluviales).<br />
Après son établissement initial, l’étude de dangers doit être (C. envir., art. R. 214-117) :<br />
- mise à jour au moins tous les 10 ans afin notamment d’intégrer les éléments nouveaux survenus durant<br />
la période écoulée susceptibles d’influer sur les conclusions initiales de l’étude : anomalie dans le<br />
comportement de l’ouvrage détectée par sa surveillance, survenue d’un événement externe important tel<br />
un séisme de forte intensité ou un mouvement de terrain, survenue d’accidents d’exploitation,<br />
modification de la vulnérabilité des zones susceptibles d’être touchées en cas de défaillance grave de<br />
l’ouvrage, etc. ;<br />
- complétée suite à une demande motivée du préfet. L’article R. 214-117 du code de l’environnement<br />
permet effectivement au préfet de demander, à tout moment, des études complémentaires ou nouvelles,<br />
notamment lorsque des circonstances nouvelles remettent en cause de façon notable les hypothèses<br />
ayant prévalu lors de l’établissement de l’étude de dangers.<br />
L’arrêté de prescription complémentaire indique dans ce cas le délai dans lequel les études doivent être<br />
fournies.<br />
C. – Contenu (5007)<br />
213
Le contenu de l’étude de dangers est adapté à la complexité de l’ouvrage et à l’importance des enjeux pour la<br />
sécurité des personnes et des biens.<br />
Selon l’article R. 214-116 du code de l’environnement, l’étude de dangers :<br />
- explicite les niveaux des risques pris en compte ;<br />
- détaille les mesures aptes à réduire ces risques et en précise les niveaux résiduels une fois mises en<br />
œuvre les mesures précitées.<br />
L’étude prend notamment en compte les risques liés :<br />
- aux phénomènes naturels : crues, séismes, glissements de terrain, chutes de blocs et avalanches ;<br />
- aux caractéristiques intrinsèques de l’ouvrage : accidents et incidents liés à l’exploitation courante de<br />
l’aménagement ;<br />
- aux conséquences d’une rupture de l’ouvrage.<br />
En outre, l’étude de danger doit également comporter un résumé non technique présentant la probabilité, la<br />
cinétique et les zones d’effets des accidents potentiels ainsi qu’une cartographie des zones de risques<br />
significatifs.<br />
Le contenu précis de cette étude de dangers est défini dans un arrêté ministériel du 12 juin 2008 (Arrêté du 12<br />
juin 2008 définissant le plan de l’étude de dangers des barrages et des digues et en précisant le contenu).<br />
III. - SECURITE ET SURETE DES OUVRAGES HYDRAULIQUES AUTORISES OU DECLARES<br />
(5008)<br />
A. - Première mise en eau d’un barrage (5009)<br />
Le propriétaire ou l’exploitant d’un barrage doit adresser au préfet un programme de première mise en eau. En<br />
plus des renseignements mentionnés à l’article R. 214-121 du code de l’environnement (consignes à suivre en<br />
cas d’anomalie grave, autorités publiques à avertir sans délai, etc.), ce programme doit notamment comporter<br />
(Arrêté du 29 février 2008 fixant des prescriptions relatives à la sécurité et à la sûreté des ouvrages<br />
hydrauliques) :<br />
- le rythme et les éventuels paliers de mise en eau ;<br />
- les moyens mis en place pour maîtriser le remplissage de la retenue ;<br />
- le programme de surveillance prévu aux différents paliers et, le cas échéant, les modalités<br />
d’auscultation renforcée.<br />
Pendant tout le déroulement de la première mise en eau, le propriétaire (ou l’exploitant) doit assurer une<br />
surveillance permanente de l’ouvrage et de ses abords immédiats par un personnel compétent et muni de<br />
pouvoirs suffisants de décision.<br />
Dans les 6 mois suivant l’achèvement de cette phase, le propriétaire (ou l’exploitant) doit remettre au préfet un<br />
rapport contenant :<br />
- les dispositions techniques des ouvrages tels qu’ils ont été exécutés ;<br />
- l’exposé des faits essentiels survenus pendant la construction ;<br />
- une analyse détaillée du comportement de l’ouvrage au cours de l’opération de mise en eau ;<br />
- une comparaison du comportement observé avec le comportement prévu.<br />
214
B. - Exploitation et surveillance des ouvrages (5010)<br />
1. - Elaboration d’un dossier propre à chaque ouvrage (5011)<br />
Afin d’assurer le suivi des ouvrages, les propriétaires (ou exploitants) doivent élaborer certains documents qui<br />
doivent être conservés dans un endroit permettant leur accès et leur utilisation en toutes circonstances et tenus à<br />
la disposition du service chargé du contrôle des ouvrages.<br />
Le propriétaire (ou l’exploitant) de tout barrage ou digue doit tenir à jour un dossier comportant les éléments<br />
énumérés à l’article R. 214-122 du code de l’environnement :<br />
- tous les documents relatifs à l’ouvrage, permettant d’avoir une connaissance la plus complète possible<br />
de sa configuration exacte, de sa fondation, de ses ouvrages annexes, de son environnement<br />
hydrologique, géomorphologique et géologique ainsi que de son exploitation depuis sa mise en service ;<br />
-une description de l’organisation mise en place pour assurer l’exploitation et la surveillance de<br />
l’ouvrage en toutes circonstances (modalités d’entretien et de vérifications périodiques du corps de<br />
l’ouvrage et des divers organes fixes ou mobiles, contrôle de la végétation, etc.) ;<br />
-des consignes écrites dans lesquelles sont fixées les instructions de surveillance de l’ouvrage en toutes<br />
circonstances ainsi que celles concernant son exploitation en période de crue. Ces consignes font l’objet<br />
d’une approbation préalable par le préfet sauf pour les barrages et digues de classe D.<br />
Ces consignes écrites portent sur les sujets énumérés à l’article 5 de l’arrêté du 29 février 2008 (tel que<br />
modifié par l’arrêté du 16 juin 2009).<br />
Ce dossier, ouvert dès le début de la construction de l’ouvrage et mis à jour régulièrement, doit également<br />
contenir les renseignements visés à l’article 2 de l’arrêté du 29 février 2008 fixant des prescriptions relatives à la<br />
sécurité et à la sûreté des ouvrages hydrauliques, notamment :<br />
- les études préalables à la construction de l’ouvrage, y compris les études de dimensionnement et de<br />
stabilité de l’ouvrage et, le cas échéant, l’étude de dangers ;<br />
- les notices de fonctionnement et d’entretien des divers organes ou instruments incorporés à l’ouvrage ;<br />
- le rapport de fin d’exécution du chantier ;<br />
- le rapport de première mise en eau dans le cas d’un barrage ;<br />
- les rapports périodiques de surveillance et d’auscultation ;<br />
- les rapports des visites techniques approfondies ;<br />
- les rapports des revues de sûreté, le cas échéant.<br />
En outre, le préfet peut, par décision motivée, demander des pièces complémentaires nécessaires à la bonne<br />
connaissance de l’ouvrage, de son environnement et de son exploitation.<br />
2. - Elaboration d’un registre pour les barrages (5012)<br />
Le propriétaire ou l’exploitant de tout barrage doit également tenir à jour un registre sur lequel sont inscrits les<br />
principaux renseignements relatifs aux travaux, à l’exploitation, à la surveillance, à l’entretien de l’ouvrage et de<br />
son dispositif d’auscultation, aux conditions météorologiques et hydrologiques et à l’environnement de l’ouvrage<br />
(C. envir., art. R. 214-122).<br />
Ce registre, ouvert dès l’achèvement de l’ouvrage et tenu à jour régulièrement, doit comporter les informations<br />
datées relatives (Arrêté du 29 février 2008 fixant des prescriptions relatives à la sécurité et à la sûreté des<br />
ouvrages hydrauliques, art. 6) :<br />
- à l’exploitation de la retenue, à son remplissage, à sa vidange et aux périodes de fonctionnement du<br />
déversoir ;<br />
- aux incidents, accidents, anomalies constatés ou faits marquants concernant l’ouvrage, ses abords et sa<br />
retenue ;<br />
- aux travaux d’entretien réalisés ;<br />
- aux manœuvres opérées sur les organes mobiles ;<br />
215
- aux constatations importantes faites lors des visites de surveillance programmées ou exceptionnelles et<br />
aux conditions climatiques qui ont régné pendant ces visites ;<br />
- aux constatations importantes faites lors des relevés d’auscultation ;<br />
- aux visites techniques approfondies réalisées ;<br />
- aux inspections du service en charge du contrôle de la sécurité de l’ouvrage.<br />
3. - Surveillance de l’ouvrage (5013)<br />
Selon l’article R. 214-123 du code de l’environnement, le propriétaire (ou l’exploitant) d’un barrage ou d’une<br />
digue doit surveiller et entretenir l’ouvrage et ses dépendances. A cette fin, il doit notamment procéder à des :<br />
- vérifications du bon fonctionnement des organes de sécurité ;<br />
- visites techniques approfondies de l’ouvrage.<br />
La périodicité de ces visites techniques approfondies diffère selon la classe de l’ouvrage :<br />
- barrages de classe A ou digues de classe A ou B : au moins une fois par an (C. envir., art. R. 214-127,<br />
art. R. 214-137 et art. R. 214-141) ;<br />
- barrages de classe B ou digues de classe C : au moins une fois tous les 2 ans (C. envir., art. R. 214-131<br />
et art. R. 214-144) ;<br />
- barrages de classe C ou digues de classe D : au moins une fois tous les 5 ans (C. envir., art. R. 214-134<br />
et art. R. 214-145) ;<br />
- barrages de classe D : au moins une fois tous les 10 ans (C. envir., art. R. 214-136).<br />
En outre, certains barrages doivent être dotés d’un dispositif d’auscultation permettant d’en assurer une<br />
surveillance efficace (C. envir., art. R. 214-124).<br />
Revue de sûreté.<br />
4. - Revue de sûreté et diagnostic de sûreté (5014)<br />
Le propriétaire (ou l’exploitant) d’un barrage de classe A ou d’une digue de classe A ou B doit faire effectuer,<br />
par un organisme agrée, une revue de sûreté afin de dresser un constat du niveau de sûreté de l’ouvrage 5 ans<br />
après sa mise en service.<br />
Les éléments devant être pris en compte lors de cette revue de sûreté sont énumérés à l’article 7 de l’arrêté du 29<br />
février 2008 : conclusions des visites techniques approfondies, conclusions des rapports de surveillance et<br />
d’auscultation, comportement de l’ouvrage lors d’épisodes extrêmes (crues, séismes et mouvements des<br />
versants), etc.<br />
Le propriétaire (ou l’exploitant) transmet le rapport de la revue de sûreté au préfet 6 mois après l’achèvement de<br />
l’examen technique complet.<br />
La revue de sûreté doit être renouvelée tous les 10 ans.<br />
Diagnostic de sûreté.<br />
Selon l’article R. 214-146 du code de l’environnement, lorsqu’il estime qu’un ouvrage ne paraît pas remplir des<br />
conditions de sûreté suffisantes, le préfet peut prescrire au propriétaire (ou à l’exploitant) de faire procéder à un<br />
diagnostic sur les garanties de sûreté de l’ouvrage.<br />
Ce diagnostic comporte les éléments prévus aux articles 8 et 9 de l’arrêté du 29 février 2008. Au regard du<br />
diagnostic, le propriétaire ou l’exploitant adresse au préfet, dans le délai fixé par celui-ci, les dispositions<br />
d’organisation, de gestion ou le projet de travaux pour remédier aux insuffisances éventuelles.<br />
216
En outre, pour les ouvrages de classe A, le diagnostic ainsi que les mesures retenues sont soumis à l’avis du<br />
comité technique permanent des barrages et des ouvrages hydrauliques.<br />
5. - Déclaration des évènements ou évolutions susceptibles de mettre en cause la sécurité<br />
des personnes et des biens (5015)<br />
Le propriétaire (ou l’exploitant) d’un barrage ou d’une digue doit déclarer au préfet tout événement ou évolution<br />
concernant l’ouvrage ou son exploitation qui met en cause (ou est susceptible de mettre en cause) la sécurité des<br />
personnes ou des biens.<br />
L’arrêté du 21 mai 2010 énumère ces évènement ou évolutions à déclarer (Arrêté du 21 mai 2010 définissant<br />
l’échelle de gravité des événements ou évolutions concernant un barrage ou une digue ou leur exploitation et<br />
mettant en cause ou étant susceptibles de mettre en cause la sécurité des personnes ou des biens et précisant les<br />
modalités de leur déclaration) notamment :<br />
- les Evénements Importants pour la Sûreté Hydraulique (E.I.S.H.) susceptibles d’entrainer : une atteinte<br />
à la sécurité des personnes (accident, mise en danger ou mise en difficulté) ; des dégâts aux biens (y<br />
compris lit et berges de cours d’eau et retenues) ou aux ouvrages hydrauliques ; etc. ;<br />
- les événements ou évolutions Précurseurs pour la Sûreté Hydraulique (P.S.H.).<br />
Toute déclaration d’un E.I.S.H. est adressée au préfet accompagnée d’une proposition de classification selon le<br />
niveau de gravité conforme aux échelles figurant aux articles 4 et 5 de l’arrêté du 21 mai 2010.<br />
Les P.S.H. font l’objet d’une déclaration annuelle au préfet, précisant les circonstances de l’événement,<br />
analysant ses causes et indiquant les mesures prises ou envisagées.<br />
En fonction du niveau de la gravité qu’il constate, le préfet peut demander au propriétaire ou à l’exploitant un<br />
rapport sur l’événement constaté.<br />
IV. - MISE EN ŒUVRE DES RESPONSABILITES (5016)<br />
A. - Responsabilité au titre des pouvoirs de police (5017)<br />
La responsabilité de l’Etat peut être recherchée notamment en cas de faute dans l’exercice de ses pouvoirs de<br />
police générale [voir fiche 35 : Police générale du préfet] ou de police spéciale (notamment la police de l’eau :<br />
voir fiche 41 : Inondation).<br />
La responsabilité d’un maire peut être engagée lorsque cette autorité commet une faute dans l’exercice des<br />
pouvoirs de police conférés par les articles L. 2212-2 5° du C.G.C.T., L.2212-4 du C.G.C.T. [voir fiche 34 :<br />
Police générale du maire et fiche 53 : Responsabilité pour faute de l’administration].<br />
Le maire doit notamment, prévenir, par des précautions convenables, et faire cesser, par la distribution des<br />
secours nécessaires les ruptures de digues (C.A.A. Lyon, 22 juill. 2010, M. et Mme Eric A., n° 08LY00933).<br />
La vérification de l’état d’une digue de protection, même si l’entretien de celle-ci relève de la compétence d’un<br />
syndicat privé de propriétaires riverains, entre dans le champ des pouvoirs de police générale du maire. Le fait de<br />
ne pas procéder à ces vérifications est dès lors susceptible d’engager la responsabilité du maire en cas de sinistre<br />
(C.E., 14 mai 2008, Cne de Pertuis, n° 291440).<br />
B. - Responsabilité des responsables de l’ouvrage (5018)<br />
Sur le plan civil, l’article 1386 du code civil [voir fiche 56 : Responsabilité civile délictuelle ou quasi délictuelle]<br />
affirme que le propriétaire d’un bâtiment est responsable du dommage causé par sa ruine lorsque celle-ci résulte :<br />
- d’un défaut d’entretien de l’édifice ;<br />
- d’un vice de construction.<br />
Selon la jurisprudence, toute construction quelconque incorporée au sol de façon durable constitue un bâtiment.<br />
217
La force majeure, cause exonératoire de responsabilité, ne peut utilement être invoquée par le propriétaire de<br />
l’édifice lorsqu’il est établi que la ruine résulte d’un défaut d’entretien.<br />
Sur le plan administratif, la responsabilité sans faute d’une personne publique propriétaire d’un ouvrage public<br />
est susceptible d’être engagée à l’égard des tiers à l’ouvrage lorsqu’il existe un lien de causalité entre l’ouvrage<br />
public et le dommage [voir fiche 54 : Responsabilité sans faute de l’administration].<br />
Ce dysfonctionnement de l’ouvrage public peut résulter :<br />
- d’un défaut d’entretien (T.A. Marseille, 11 juin 2002, Sté Azur Assurances, n° 98-5971 ; T.A.<br />
Marseille, 4 fév. 2002, Union des Assurances de Paris, n°9702728) ;<br />
- d’un vice de conception (C.A.A. Lyon, 24 sept. 2009, Cne de Saint-Gervais d’Auvergne, n°<br />
06LY02093).<br />
Les tiers peuvent rechercher, pour obtenir la réparation des dommages qu’ils ont subis, la responsabilité soit du<br />
maître de l’ouvrage qui a la garde de l’ouvrage public soit de la collectivité publique qui assure l’entretien de cet<br />
ouvrage.<br />
S’agissant des ouvrages construits en vue de prévenir les inondations et les submersions, la loi n° 2010-788 du<br />
12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement a créé un nouvel article L. 562-8-1 du code de<br />
l’environnement qui stipule que les gestionnaires de ces ouvrages ne peuvent voir leur responsabilité engagée à<br />
raison des dommages que l’ouvrage n’a pas permis de prévenir dès lors qu’il a été conçu, exploité et entretenu<br />
dans les règles de l’art et conformément aux obligations légales et réglementaires.<br />
Un décret en Conseil d’Etat doit déterminer les obligations de conception, d’entretien et d’exploitation<br />
auxquelles doivent répondre les ouvrages en fonction des enjeux concernés et des objectifs de protection visés.<br />
Ce même décret doit également préciser le délai maximal au-delà duquel les ouvrages existants doivent être<br />
rendus conformes à ces obligations ou, à défaut, doivent être neutralisés.<br />
218
8. MODALITES D’ALERTE ET ORGANISATION DES SECOURS<br />
219
I. - Dispositif général<br />
A. - Information des populations<br />
B. - Modalités de diffusion de l’alerte<br />
II. - Dispositif spécifique de « vigilance crues »<br />
FICHE 51 : MODALITES D’ALERTE<br />
SOMMAIRE<br />
A. - Les Schémas directeurs de prévision des crues (S.D.P.C.)<br />
1. - Objectifs des S.D.P.C.<br />
2. - Elaboration des S.D.P.C.<br />
3. - Contenu des S.D.P.C.<br />
4. - Mise en œuvre des S.D.P.C.<br />
B. - Les Services interdépartementaux de prévisions des crues (S.P.C.)<br />
C. - Mise en œuvre de la procédure « vigilance crues »<br />
D. - Mise en œuvre de la procédure « vigilance pluie inondation »<br />
I. - DISPOSITIF GENERAL (5100)<br />
COMMENTAIRE<br />
Aux termes de l’article 1 er de la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile, l’Etat<br />
doit évaluer en permanence l’état de préparation au risque et veiller notamment à la mise en œuvre des mesures<br />
d’alerte des populations.<br />
A. - Information des populations (5101)<br />
Selon l’article 2 du décret n° 2005-1269 du 12 octobre 1995 relatif au code d’alerte national, les mesures<br />
destinées à informer la population comprennent :<br />
- la mise à disposition permanente d’informations sur l’état de vigilance qui a pour objet de prévenir ou<br />
de signaler certains risques naturels notamment ;<br />
- l’émission sur tout ou partie du territoire soit d’un message d’alerte, soit du signal national d’alerte,<br />
soit de l’un et de l’autre ;<br />
- la diffusion, répétée tout au long de l’événement, de consignes de comportement et de sécurité à<br />
observer par la population ;<br />
- l’émission soit d’un message de fin d’alerte, soit du signal national de fin d’alerte, soit de l’un et de<br />
l’autre.<br />
Cette informations porte notamment, compte tenu des divers plans d’organisations des secours [voir fiche 52 :<br />
Organisation des secours], sur les éléments suivants :<br />
- les caractéristiques de l’événement (origine, étendue, évolution prévisible), dans la mesure où celles-ci<br />
sont identifiées ;<br />
220
- les consignes de protection (mise à l’abri des populations, dispositions à prendre par celles-ci en cas<br />
d’évacuation, etc.) ;<br />
- le cas échéant, les consignes spéciales pour certains groupes de population.<br />
B. - Modalités de diffusion de l’alerte (5102)<br />
Selon l’article 5 du décret n° 2005-1269 du 12 octobre 1995 relatif au code d’alerte national, les messages<br />
d’alerte sont notamment diffusés par :<br />
- les services de radio et de télévision (Art. 5, 6, 7 et 8 du décret n° 2005-1269 du 12 octobre 1995<br />
relatif au code d’alerte national) dans les conditions fixées par l’arrêté du 2 février 2007 ;<br />
- les centres d’ingénierie et de gestion du trafic, le centre régional d’information et de coordination<br />
routière et le Centre national d’informations routières ;<br />
- les équipements des collectivités territoriales ;<br />
- les équipements des réseaux internes délivrant des informations au public dans les gares, les métros ou<br />
les aéroports.<br />
Quant au signal national d’alerte, celui-ci est notamment diffusé par :<br />
- les équipements publics d’alerte ;<br />
- les moyens de diffusion d’alerte propres à certaines installations et ouvrages.<br />
Les caractéristiques techniques de ce signal national d’alerte sont définies par l’arrêté du 23 mars 2007.<br />
II. - DISPOSITIF SPECIFIQUE DE « VIGILANCE CRUES » (5103)<br />
L’alerte inclut la vigilance qui consiste à mettre à la disposition permanente des acteurs les informations<br />
destinées à prévenir ou à signaler certains risques naturels. Parmi ces dispositifs, la procédure dite « vigilance<br />
crues » occupe une place privilégiée.<br />
Afin d’aider les maires dans l’exercice de leur mission d’alerte et de secours en cas de crise, l’État assure une<br />
veille hydro-météorologique auprès des communes sur la base d’informations que lui communique Météo<br />
France.<br />
Sur les principaux cours d’eau, il organise, sans obligation légale (CE, 23 fév. 1973, Min. de l’équipement et du<br />
logement c. Sieur Tomine, n° 81302 et n° 81646), une vigilance sur les crues lorsque cela est faisable, utile et<br />
que la pérennité du service peut être assurée. Sur les cours d’eau plus secondaires, les communes ou<br />
groupements de communes intéressés ont pu établir leur propre dispositif d’annonce des crues.<br />
Une nouvelle organisation des dispositifs de prévision, d’alerte et de transmission des informations sur les crues<br />
a été mise en place par la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 et codifiée aux articles L. 564-1 à L. 564-3 du code<br />
de l’environnement. Ces dispositions visent principalement à conférer à l’Etat la responsabilité de la<br />
planification et de la mise en cohérence des différents dispositifs de prévision, d’alerte et d’information existants,<br />
qui relèvent soit de son initiative propre ou de celle de ses établissements publics, soit de l’initiative des<br />
collectivités territoriales ou de leurs groupements.<br />
Sur la réforme en cours des services assurant, d’une part, la prévision des crues et, d’autre part, l’hydrométrie au<br />
sens large voir : Circulaire du 4 novembre 2010 relative à l’évolution de l’organisation pour la prévision des<br />
crues et l’hydrométrie.<br />
A. - Les Schémas directeurs de prévision des crues (S.D.P.C.) (5104)<br />
221
1. - Objectifs des S.D.P.C. (5105)<br />
Selon l’article R. 564-2 du code de l’environnement, un S.D.P.C. fixe les principes selon lesquels s’effectuent la<br />
surveillance et la prévision des crues et la transmission de l’information sur les crues. Il doit notamment :<br />
- identifier les cours d’eau (ou sections de cours d’eau) pour lesquels l’Etat assure la transmission de<br />
l’information sur les crues et leur prévision, ainsi que ceux pour lesquels il prévoit de le faire ;<br />
- délimiter, lorsque la superficie du bassin le justifie, des sous-bassins pour chacun desquels la mission<br />
confiée à l’Etat est assurée par un service déconcentré ou un établissement public ;<br />
- décrire l’organisation des dispositifs de surveillance, de prévision et de transmission de l’information<br />
sur les crues mis en place par l’Etat et ses établissements publics ou par les collectivités territoriales et<br />
indiquer les évolutions propres à en améliorer l’efficacité ;<br />
- définir les conditions de la cohérence des dispositifs que mettent en place les collectivités territoriales<br />
(ou leurs groupements), sous leur responsabilité et pour leurs besoins propres, afin de surveiller les<br />
crues de certains cours d’eau ou zones estuariennes, avec les dispositifs de l’Etat et de ses<br />
établissements publics ;<br />
- établir le calendrier prévisionnel de mise en œuvre des principaux objectifs à atteindre.<br />
2. - Elaboration des S.D.P.C. (5106)<br />
Un schéma directeur de prévision des crues (S.D.P.C.) doit être élaboré par le préfet coordonnateur de bassins<br />
pour chaque bassin ou groupements de bassins inscrits dans un arrêté du 16 mai 2005 (modifié par l’arrêté du 27<br />
octobre 2010). Après avoir élaboré le projet de S.D.P.C., le préfet coordonnateur de bassin doit le soumettre pour<br />
avis aux personnes mentionnées à l’article 3 de l’arrêté du 15 février 2005.<br />
Une fois ces avis recueillis, le préfet coordonnateur de bassin doit transmettre le projet de S.D.P.C. au comité de<br />
bassin pour avis. Selon l’article R. 564-4 du code de l’environnement, le préfet coordonnateur de bassin arrête le<br />
schéma à l’issue de ces consultations et définit les modalités de sa mise à disposition.<br />
En cas de besoin, le préfet coordonnateur de bassin doit effectuer la mise à jour de la description de<br />
l’organisation des dispositifs de surveillance, de prévision et de transmission de l’information sur les crues de<br />
l’État et des collectivités territoriales figurant dans le S.D.P.C.. En outre, selon l’article R. 564-5 du code de<br />
l’environnement, une révision complète du S.D.P.C. doit intervenir dans un délai de dix ans à compter de la<br />
publication du premier schéma ou de sa dernière révision.<br />
3. - Contenu des S.D.P.C. (5107)<br />
Chaque S.D.P.C. doit contenir les éléments définis aux articles 1 et 2 de l’arrêté du 15 février 2005 :<br />
- une notice de présentation ;<br />
- des documents graphiques.<br />
4. - Mise en œuvre des S.D.P.C. (5108)<br />
La mise en œuvre de chaque schéma de prévision des crues est assurée par un règlement relatif à la surveillance<br />
et à la prévision des crues et à l’information sur les crues (R.I.C.) qui doit être élaboré pour chacun des bassins<br />
ou, le cas échéant, des sous-bassins conformément à l’article R. 564-7 du code de l’environnement. Ce document<br />
est élaboré et arrêté par le préfet sous l’autorité duquel est placé le service de prévision des crues selon les<br />
modalités fixées par l’arrêté du 15 février 2005.<br />
L’article R. 564-8 du code de l’environnement expose les différentes misions assignées à ce document pour la<br />
mise en œuvre des S.D.P.C. à savoir :<br />
222
- dresser la liste des communes et des groupements de communes qui bénéficient du dispositif de<br />
surveillance et de prévision des crues mis en place par l’Etat ;<br />
- fixer les valeurs des précipitations, des hauteurs des cours d’eau, nappes et estuaires ainsi que des<br />
débits des cours d’eau à partir desquelles les autorités de police sont informées du risque d’inondation ;<br />
- déterminer les informations recueillies et les prévisions élaborées grâce aux dispositifs de surveillance<br />
de l’Etat et de ses établissements publics qui doivent être transmises par le service de prévision des<br />
crues aux autorités investies d’un pouvoir de police et aux responsables des équipements et<br />
exploitations dont l’importance et la vulnérabilité le justifient, ainsi que la fréquence d’actualisation de<br />
ces informations ;<br />
- déterminer les informations recueillies et les prévisions élaborées grâce aux dispositifs de surveillance<br />
mis en place par l’Etat, ses établissements publics et les exploitants d’ouvrages hydrauliques auxquelles<br />
les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent accéder gratuitement pour les besoins du<br />
fonctionnement de leurs systèmes de surveillance, ainsi que les modalités techniques de mise à<br />
disposition et la fréquence d’actualisation de ces informations ;<br />
- déterminer les informations recueillies et les prévisions élaborées grâce aux dispositifs de surveillance<br />
mis en place par les collectivités territoriales qui doivent être transmises par elles aux autorités et<br />
responsables ;<br />
- définir les règles techniques que doivent respecter les collectivités territoriales ou leurs groupements<br />
disposant ou installant des dispositifs de surveillance des crues de certains cours d’eau ou zones<br />
estuariennes, pour garantir la cohérence des dispositifs qu’ils mettent en place avec ceux de l’Etat.<br />
Ce document doit faire l’objet d’une révision dans un délai de cinq ans à compter de la publication du premier<br />
règlement ou de sa dernière révision.<br />
B. - Les Services interdépartementaux de prévisions des crues (S.P.C.) (5109)<br />
Les Services interdépartementaux de prévision des crues (S.P.C.) ont remplacés les Services d’annonce des crues<br />
(S.A.C.). Au nombre de 22, ces services assurent les missions fixées par l’arrêté du 27 juillet 2006 qui consistent<br />
notamment :<br />
- à assurer, sous l’autorité du préfet auprès duquel le service est placé, la préparation du R.I.C. ;<br />
- à mettre en œuvre les dispositions de ce règlement ;<br />
- à conclure des conventions avec les différents acteurs relatives aux modalités de surveillance des cours<br />
d’eau ;<br />
- à mettre à disposition du Service Central d’Hydrométéorologie et d’Appui à la Prévision des<br />
Inondations (S.C.H.A.P.I.) les informations nécessaires notamment s’agissant de la procédure de «<br />
vigilance crues » ;<br />
- à élaborer un rapport annuel de suivi de l’exécution du R.I.C..<br />
Dans leurs missions, les S.P.C. sont aidés par un organisme spécifique exerçant une mission d’animation,<br />
d’assistance, de conseil et de formation : le Service central d’hydrométéorologie et d’appui à la prévision des<br />
inondations (S.C.H.A.P.I.). Selon l’arrêté du 9 juillet 2008, le S.C.H.A.P.I. doit également :<br />
- assurer au plan national la coordination scientifique et technique du domaine de la prévision des crues<br />
en liaison avec les organismes scientifiques et techniques de l’État ;<br />
- établir, en liaison avec les S.P.C. et les services déconcentrés concernés, une carte de « vigilance<br />
crues ».<br />
223
C. - Mise en œuvre de la procédure « vigilance crues » (5110)<br />
La procédure « vigilance crues » est en vigueur depuis le 11 juillet 2006. Cette procédure consiste à qualifier le<br />
niveau de vigilance requis compte tenu des phénomènes prévus pour les 24 heures à venir en qualifiant le<br />
phénomène par le biais d’une échelle de couleur à quatre niveaux sur chaque tronçon des cours d’eau surveillés<br />
par l’Etat dans le cadre du S.D.P.C. [voir A.].<br />
Ce sont les services de prévision des crues qui attribuent une couleur (vert, jaune, orange et rouge allant du<br />
niveau de risque le plus faible au plus élevé) pour les tronçons de cours d’eau de leur territoire. Les informations<br />
sont ensuite intégrées, harmonisées et publiées par le S.C.H.A.P.I..<br />
Selon une circulaire du 6 décembre 2007, l’information est produite deux fois par jour en mode régulier (10 h et<br />
16 h légales) et peut être actualisée en cas de modification de la situation. Cette information contient les éléments<br />
suivants :<br />
- une carte de « vigilance crues » consultable au niveau national ou à l’échelle locale du territoire de<br />
chaque S.P.C. ;<br />
- des bulletins d’information associés, un bulletin national et des bulletins locaux par S.P.C., apportant<br />
des précisions sur les phénomènes et leurs conséquences.<br />
Ces informations sont transmises aux acteurs de la sécurité civile et le public peut également les obtenir sur<br />
Inter<strong>net</strong> : http://www.vigicrues.gouv.fr<br />
D. - Mise en œuvre de la procédure « vigilance pluie inondation » (5111)<br />
La procédure « vigilance pluie inondation » est en vigueur depuis le 15 octobre 2007, elle remplace l’ancienne<br />
procédure « vigilance fortes précipitations ». La prise en compte du phénomène « pluie inondation » dans le<br />
dispositif de vigilance météorologique vise une meilleure qualification du risque de fortes précipitations et/ou<br />
des inondations potentiellement associées. Ainsi, ce phénomène peut correspondre à une situation :<br />
- de fortes précipitations sans crue associée ;<br />
- de fortes précipitations associées à des crues ;<br />
- de crues exclusives.<br />
La vigilance « pluie inondation » est une information à l’échelle départementale. La « vigilance crues » produite<br />
par le réseau S.C.H.A.P.I. – S.P.C. (voir ci-dessus « C. Mise en œuvre de la procédure « vigilance crues) est<br />
traduite en une couleur par département (dans le cas général la couleur de la vigilance crues la plus élevée des<br />
tronçons du département). Elle est transmise à Météo-France pour production de la vigilance « pluie-inondation<br />
» et intégration dans la carte de vigilance du site Inter<strong>net</strong> de Météo-France.<br />
La couleur attribuée au final à la vigilance « pluie-inondation » pour chaque département est la plus sévère des 2<br />
couleurs entre celle attribuée :<br />
- par Météo-France pour l’information « fortes précipitations » ;<br />
- par le réseau S.C.H.A.P.I. – S.P.C. pour l’information « crues » sur le réseau de cours d’eau<br />
réglementaire du département.<br />
Pour de plus amples informations sur cette procédure et les mesures à prendre en fonction des situations voir<br />
notamment : Circulaire du 15 octobre 2007 relative à la procédure de vigilance et d’alerte météorologiques.<br />
224
I. - Organisations des secours au niveau communal<br />
II. - Le plan O.R.S.E.C.<br />
FICHE 52 : ORGANISATION DES SECOURS<br />
SOMMAIRE<br />
COMMENTAIRE<br />
I. - ORGANISATIONS DES SECOURS AU NIVEAU COMMUNAL (5200)<br />
En cas de catastrophe naturelle, le maire peut (et doit) intervenir au titre de ses pouvoirs de police [voir fiche 34 :<br />
Police générale du maire].<br />
En outre, dans les communes dotées d’un P.P.R approuvé, le maire a l’obligation d’élaborer un document<br />
spécifique comportant notamment les mesures de sauvegarde et de protection ainsi que les mesures de soutien de<br />
la population en cas de crise : le Plan Communal de Sauvegarde [voir fiche 3 : Informations incombant aux<br />
maires].<br />
II. - LE PLAN O.R.S.E.C. (5201)<br />
Le plan O.R.S.E.C. s’inscrit dans le dispositif général de la planification de défense et de sécurité civiles. Selon<br />
l’article 1 er du décret n° 2005-1157 du 13 septembre 2005 relatif au plan O.R.S.E.C. et pris pour application de<br />
l’article 14 de la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile, l’objectif de ce type de<br />
document consiste à organiser la mobilisation, la mise en œuvre et la coordination des actions de toute personne<br />
publique et privée concourant à la protection générale des populations.<br />
A cet effet, chaque personne (publique ou privée) recensée dans le plan O.R.S.E.C. doit :<br />
- être en mesure d’assurer en permanence les missions qui lui sont dévolues dans ce cadre par l’autorité<br />
compétente (préfet de département, préfet de zone ou le préfet maritime) ;<br />
- préparer sa propre organisation de gestion de l’événement et en fournir la description sommaire au<br />
représentant de l’Etat ;<br />
- désigner en son sein un responsable correspondant du représentant de l’Etat ;<br />
- préciser les dispositions internes lui permettant à tout moment de recevoir ou de transmettre une alerte<br />
;<br />
- préciser les moyens et les informations dont elle dispose pouvant être utiles dans le cadre de la mission<br />
de protection générale des populations relevant du représentant de l’Etat et des missions particulières<br />
qui lui sont attribuées par celui-ci.<br />
L’article 14 de la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile distingue trois types de<br />
plan O.R.S.E.C. :<br />
- le plan O.R.S.E.C. départemental : il détermine, compte tenu des risques existant dans le département,<br />
l’organisation générale des secours ; il recense l’ensemble des moyens publics et privés susceptibles<br />
d’être mis en œuvre et il définit les conditions de leur emploi par l’autorité compétente pour diriger les<br />
secours ;<br />
- le plan O.R.S.E.C. de zone : il recense l’ensemble des moyens publics et privés susceptibles d’être mis<br />
en œuvre en cas de catastrophe affectant deux départements au moins de la zone de défense ou rendant<br />
nécessaire la mise en œuvre de moyens dépassant le cadre départemental. Par ailleurs, ce document doit<br />
225
fixer les conditions de la coordination des opérations de secours, de l’attribution des moyens et de leur<br />
emploi par l’autorité compétente pour diriger les secours.<br />
- le plan O.R.S.E.C. maritime : il détermine, compte tenu des risques existant en mer, l’organisation<br />
générale des secours et recense l’ensemble des moyens publics et privés susceptibles d’être mis en<br />
oeuvre. Il définit les conditions de leur emploi par l’autorité compétente pour diriger les secours.<br />
Chaque plan O.R.S.E.C. doit comporter les éléments suivants :<br />
- un inventaire et une analyse des risques et des effets potentiels des menaces de toute nature pour la<br />
sécurité des personnes, des biens et de l’environnement, recensés par l’ensemble des personnes<br />
publiques et privées ;<br />
- un dispositif opérationnel répondant à cette analyse et qui organise dans la continuité la réaction des<br />
pouvoirs publics face à l’événement. Ce dispositif opérationnel doit être adapté à la nature, à l’ampleur<br />
et à l’évolution de l’événement par son caractère progressif et modulaire. En outre, il doit assurer une<br />
veille permanente en organisant l’échange d’informations provenant des personnes publiques et<br />
privées. En pratique, ce dispositif opérationnel comporte des dispositions générales applicables à tout<br />
type d’évènement complétées par des dispositions spécifiques pour faire face aux conséquences<br />
prévisibles des risques et menaces recensés dans l’inventaire.<br />
En cas de crise, l’autorité compétente (préfet de département, préfet de zone ou préfet maritime) peut à<br />
tout moment utiliser tout ou partie des éléments du dispositif opérationnel O.R.S.E.C. en fonction des<br />
circonstances ;<br />
- les modalités de préparation et d’entraînement de l’ensemble des personnes publiques et privées à leur<br />
mission de sécurité civile. Ces exercices permettent de tester les dispositions générales et spécifiques du<br />
dispositif et impliquent la participation périodique de la population.<br />
Selon l’article 6 du décret n° 2005-1157 du 13 septembre 2005, le plan O.R.S.E.C. doit être révisé pour tenir<br />
compte :<br />
- de la connaissance et de l’évolution des risques recensés ;<br />
- des retours d’expérience (locaux ou nationaux) ;<br />
- de l’évolution de l’organisation et des moyens des personnes publiques et privées concourant au<br />
dispositif opérationnel O.R.S.E.C..<br />
En outre, chaque plan O.R.S.E.C. doit faire l’objet d’une révision au moins tous les cinq ans portant sur :<br />
- l’inventaire et l’analyse des risques et des effets potentiels des menaces ;<br />
- le dispositif opérationnel ;<br />
- les retours d’expérience.<br />
226
9. RESPONSABILITES<br />
227
CHAPITRE 15 : RESPONSABILITE ADMINISTRATIVE<br />
228
FICHE 53 : RESPONSABILITE POUR FAUTE DE L’ADMINISTRATION<br />
I. - Manquement aux obligations de police<br />
A. - Police générale<br />
SOMMAIRE<br />
1. - Pouvoirs de police générale du maire<br />
2. - Pouvoirs de police générale du préfet<br />
B. - Police spéciale<br />
II. - Manquement aux règles d’urbanisme<br />
A. - Prise en compte des risques dans les documents d’urbanisme<br />
B. - Prise en compte des risques dans les autorisations d’occupation du sol<br />
1. - Certificat d’urbanisme<br />
2. - Permis de construire et autres autorisations<br />
C. - Délimitation réglementaire des risques<br />
III. - Causes exonératoires de responsabilité<br />
A. - Force majeure<br />
1. - Extériorité<br />
2. - Irrésistibilité<br />
3. - Imprévisibilité<br />
B. - Faute de la victime<br />
COMMENTAIRE<br />
I. - MANQUEMENT AUX OBLIGATIONS DE POLICE (5300)<br />
A. - Police générale (5301)<br />
1. - Pouvoirs de police générale du maire (5302)<br />
La responsabilité de l’autorité de police peut être engagée lorsque cette autorité commet une faute dans<br />
l’exercice des pouvoirs conférés par les articles L. 2212-2 5° du C.G.C.T., L.2212-4 du C.G.C.T. [voir fiche 34 :<br />
Police générale du maire].<br />
Le juge administratif apprécie l’ampleur de la faute commise au regard des conditions d’exercice des activités de<br />
police. En principe, une distinction peut être effectuée entre les mesures de prévention prises sur le fondement de<br />
l’article L. 2212-2-5° du C.G.C.T., qui engagent la responsabilité de l’autorité lorsqu’une « faute simple » est<br />
commise (dysfonctionnement, mauvaise appréciation de la situation, etc.) et les mesures prises en situation<br />
d’urgence (C.G.C.T., art. L. 2212-4), qui n’entraînent la responsabilité de l’autorité qu’en cas de « faute lourde »<br />
(ex-faute d’une exceptionnelle gravité).<br />
a) S’agissant de l’obligation de signaler les risques naturels, la responsabilité de la commune est en<br />
principe engagée sur la base d’une faute simple quand il s’agissait de prendre une mesure de prévention à moyen<br />
ou long terme assez aisée à prendre (C.E., 9 nov. 1983, Mlle Cousturier, n° 35444 ; C.E., 12 déc. 1986, M.<br />
229
Rebora, n° 51249 ; T.A. Toulouse, 4 fév. 2004, Mme Cossou, n° 02-724, sol. confirmée en appel : C.A.A.<br />
Bordeaux, 2 mai 2007, Mme Catherine X, n° 04BX00940) mais le juge peut aussi bien retenir la faute simple<br />
alors même que les conditions d’intervention de la puissance publique étaient assez délicates ou prises dans<br />
l’urgence (C.E., 28 avr. 1967, Sieur Lafont, n° 65449 ; C.E., 4 mars 1991, Cne de Saint-Lary-Soulan, n° 90267).<br />
En revanche la responsabilité de la commune n’est pas susceptible d’être engagée dans deux cas de figure :<br />
- lorsqu’il s’agit d’un risque ou danger mineur qu’un maire n’est pas tenu de signaler (C.E., 6 fév. 1981,<br />
Mme Barateau, n° 13145 ; C.A.A. Lyon, 26 mai 2009, Mlle Mathilde A., n° 06LY00666), qu’il ignorait<br />
ou qui est connu de tous (C.A.A. Marseille, 8 oct. 2007, M. Michel X, n° 05MA00322) ;<br />
- lorsque les administrés n’ont pas respecté leur obligation de prudence, un maire ne devant signaler<br />
que les dangers excédant ceux contre lesquels les intéressés doivent normalement, par leur prudence, se<br />
prémunir (C.E., 12 déc. 1986, M. Marcello Rebora, n° 51249 ; C.A.A. Lyon, 14 oct. 2008, Mme<br />
Raymonde X, n° 06LY01806) [voir ci-dessous III, B : Faute de la victime].<br />
b) L’absence ou l’insuffisance de travaux destinés à prévenir ou à réduire les effets des risques<br />
naturels peut également conduire à engager la responsabilité de la commune. Dans ce domaine, la jurisprudence<br />
sanctionne les fautes lourdes commises par le maire dans l’exercice de ses pouvoirs de police (C.E., 16 janv.<br />
1971, Dame Louvet, n° 75282 ; C.E., 11 mars 1983, M. Bertazzon, n° 32550 ; C.E., 25 oct. 1985, M.<br />
Poinsignon, n° 39288 ; C.E., 29 déc. 1989, M. Cassagne, n° 66273 ; C.A.A. Bordeaux, 30 juin 2003, Mme X., n°<br />
99BX00462 ; C.A.A. Douai, 16 nov. 2006, Cne de Marchiennes, n° 06DA00206 ; C.A.A. Marseille, 8 oct. 2007,<br />
M. Michel X, n° 05MA00322 ; T.A. Toulouse, 4 fév. 2004, Mme Cossou, n° 02-724, sol. confirmée en appel :<br />
C.A.A. Bordeaux, 2 mai 2007, Mme Catherine X, n° 04BX00940).<br />
A nouveau, l’obligation d’entreprendre des travaux pour faire face au risque doit être nuancée :<br />
- les travaux envisagés doivent être utiles afin de prévenir le danger. Le caractère inéluctable d’un<br />
événement peut rendre inutile certains travaux de protection au regard de sa survenance. La<br />
responsabilité de la commune est écartée si la réalisation des travaux ne pouvait empêcher la réalisation<br />
du dommage (C.A.A. Bordeaux, 1 er août 1994, Bedat n° 93BX00418) ;<br />
- les moyens financiers limités d’une commune peuvent justifier qu’elle n’entreprenne pas des travaux<br />
de protection dont le coût excèderait ses moyens. En effet, le juge administratif se réfère généralement<br />
au coût des travaux vis à vis des ressources communales pour apprécier la responsabilité de la<br />
commune. Les travaux ne doivent pas être « hors de proportion avec les ressources communales »<br />
(C.E., 16 juin 1989, Assoc. « Le ski alpin Murois », n° 59616 ; C.A.A. Bordeaux, 3 fév. 2005, M. et<br />
Mme Bernard X, n° 01BX00069 ; C.A.A. Bordeaux, 11 déc. 2007, M. Yohann X, n° 05BX01804),<br />
compte tenu de l’étendue des zones à protéger et de l’importance d’un phénomène naturel (T.A.<br />
Toulouse, 4 fév. 2004, Mme Cossou, n° 02-724, sol. confirmée : C.A.A. Bordeaux, 2 mai 2007, Mme<br />
Catherine X, n° 04BX00940 : le juge administratif admet en outre qu’une commune établisse des<br />
priorités dans les travaux à entreprendre eu égard aux moyens financiers dont elle dispose) ;<br />
- le laps de temps entre la découverte du risque et sa réalisation est pris en compte par le juge<br />
administratif dans l’analyse de la responsabilité du maire relative aux travaux de prévention. Ainsi, il ne<br />
peut être reproché à un maire de n’avoir pas entrepris les travaux de prévention nécessaires pour<br />
prévenir l’éboulement d’une falaise lorsque ce délai est de 4 jours, l’intervention de l’autorité de police<br />
étant, dans ce cas d’espèce, « matériellement impossible » dans un tel délai (C.A.A. Nantes, 20 fév.<br />
2007, Cne de Segré, n° 06NT00560 ; voir également : C.A.A. Versailles, 16 nov. 2006, M. Jean-Pierre<br />
X, n° 04VE03522 ; C.A.A. Bordeaux, 5 juin 2007, Mme Léone X, n° 04BX01431) ;<br />
- il ne peut être reproché aux communes ou à l’Etat de ne pas avoir entrepris des travaux de prévention<br />
des risques naturels dont ils ne connaissaient pas l’existence (C.A.A. Bordeaux, 19 janv. 2010, Ministre<br />
de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire, n° 08BX02263<br />
) ;<br />
- enfin il n’appartient ni aux communes ni à l’État de protéger les propriétés privées riveraines contre la<br />
mer ou contre les eaux fluviales [voir fiche 41 : Inondation].<br />
230
c) Un maire doit mettre en œuvre les mesures d’information, d’alerte et d’évacuation des populations<br />
exigées par la situation. Dès lors, un maire qui s’abstient d’ordonner la fermeture d’une piste de ski alors qu’il<br />
connaît l’existence d’un risque important d’avalanche commet une faute de nature à engager la responsabilité de<br />
la commune (C.A.A. Lyon, 11 juill. 2006, Mme Oumelkir X, n° 01LY00189).<br />
En revanche, il ne peut être reproché à une commune une insuffisance des mesures d’alerte et de prévention<br />
d’une crue qui a endommagé une base de loisirs lorsqu’il est démontré que la commune a périodiquement édité<br />
des bulletins de pré-alerte, puis d’alerte et, qu’à plusieurs reprises, des élus et des agents communaux sont entrés<br />
en relation avec les gérants de la base de loisirs afin de leur proposer l’assistance des services municipaux et des<br />
pompiers pour procéder à la sécurisation ou à l’évacuation des équipements de la base (C.A.A. Bordeaux, 30<br />
mars 2010, SNC Le Papagayo, n° 08BX02160).<br />
d) En cas de danger grave ou imminent, aux termes de l’article L. 2212-4 du C.G.C.T., le maire doit<br />
prendre les mesures de sûreté nécessaires. Compte tenu de l’urgence, une faute lourde est en principe requise par<br />
la jurisprudence pour que la responsabilité de la commune soit engagée en raison des conditions de son<br />
intervention (C.E., 3 fév. 1984, M. Gatti, n° 38-970 ; C.A.A. Marseille, 17 juin 2003, M. Edmond X, n°<br />
01MA01926 ; C.A.A. Marseille, 24 juin 2004, M. Jean-Pierre X., n° 01MA01940).<br />
Le juge administratif s’assure que la mesure prise au titre des pouvoirs de police est appropriée par sa nature et<br />
sa gravité aux risques qu’elle entend prévenir (C.A.A. Marseille, 2 juill. 2007, Cne de Collias, n° 05MA03233 :<br />
annulation de l’arrêté d’un maire interdisant l’occupation d’un immeuble jusqu’à la mise en œuvre de la<br />
procédure d’acquisition amiable au motif qu’aucune procédure d’acquisition amiable n’a été engagée et en<br />
raison du caractère général et sans limite de la mesure ; C.A.A. Lyon, 15 nov. 2007, M. Marc X, n° 05LY00045 :<br />
légalité d’un arrêté interdisant l’accès et ordonnant l’évacuation d’immeubles menacés par d’importants risques<br />
d’éboulement).<br />
Un maire ne peut donc pas interdire l’occupation d’un immeuble jusqu’à la mise en œuvre de la procédure<br />
d’acquisition amiable. Le Conseil d’Etat a ainsi annulé l’arrêt de la Cour administrative de Marseille qui avait<br />
validé cette mesure (C.A.A. Marseille, 10 sept. 2007, Mme Suzanne X, n° 06MA00010) en estimant que le<br />
maire ne pouvait pas prendre une mesure permanente et définitive sur le fondement de ses pouvoirs de police en<br />
privant la propriétaire actuelle de l’usage de son bien et en interdisant toute occupation de l’immeuble dans<br />
l’attente d’une éventuelle acquisition amiable par la commune (C.E., 21 oct. 2009, Mme Suzanne A., n°<br />
310470).<br />
Une mesure de police administrative ne peut en effet être légale que si elle est nécessaire (C.A.A. Nantes, 28 fév.<br />
2006, M. et Mme X, n° 05NT00286 : le juge vérifie notamment s’il existait, ou non, des mesures de police<br />
moins contraignantes pour faire face au risque ; C.A.A. Marseille, 19 juin 2006, Assoc. Saint-Jean-de-Grasse, n°<br />
04MA01953, voir également sur cette affaire : C.A.A. Marseille, 20 janv. 2011, Assos. Saint-Jean-de-Grasse, n°<br />
08MA03250).<br />
Dès lors, une demande du maire de suspension d’énergie électrique au domicile d’un particulier afin de prévenir<br />
un danger naturel (risque d’éboulement) peut se révéler inadéquate (C.E., 29 juin 1990, M. Bedat, n° 75140) et<br />
de ce fait illégale (la suspension d’énergie électrique étant destinée en réalité à dissuader le particulier de rester à<br />
son domicile). De même, un maire ne peut légalement restreindre l’usage d’une ressource en eau sans condition<br />
de durée car une telle mesure excède celle que l’autorité de police peut prendre dans l’intérêt général (C.A.A.<br />
Lyon, 20 déc. 2003, Cne de Saint Aubin des Chaumes, n° 98LY01043). Un maire ne peut pas davantage<br />
maintenir pendant plus de deux ans un arrêté restreignant la circulation, dès lors que le risque à l’origine de cette<br />
mesure (nécessité de préserver la voie de risques de dégradation en période d’inondations) a pris fin (C.E., 19<br />
fév. 2003, Cne de <strong>Prim</strong>elles, n° 220278).<br />
Le juge apprécie l’utilité de prendre la mesure au regard de la situation de fait existant à la date à laquelle elle a<br />
été prise, éclairée au besoin par des éléments d’information connus ultérieurement. Toutefois, lorsqu’il ressort<br />
d’éléments sérieux qu’il existe un danger à la fois grave et imminent exigeant une intervention urgente qui ne<br />
peut être différée, l’autorité de police ne commet pas de faute en prenant les mesures qui paraissent nécessaires<br />
au vu des informations dont elle dispose à la date de sa décision et ce, même si ces mesures se révèlent ensuite<br />
inutiles. Lorsque ces mesures se révèlent inutiles, l’autorité de police a toutefois l’obligation de les abroger ou de<br />
les adapter immédiatement (C.E., 31 août 2009, Cne de Cregols, n° 296548 ; C.A.A. Bordeaux, 13 juin 2006,<br />
Cne de Cregols, n° 03BX01468).<br />
231
2. - Pouvoirs de police générale du préfet (5303)<br />
La responsabilité de l’État peut être recherchée séparément ou simultanément avec celle de la commune. En<br />
effet, en vertu de l’article L. 2215-1 du C.G.C.T., le préfet dispose d’un pouvoir de police général propre ainsi<br />
qu’un pouvoir de substitution en cas de carence du maire dans l’exercice de ses pouvoirs de police. Dans les<br />
deux situations, la responsabilité de l’État ne pourra généralement être engagée que pour faute lourde (C.A.A.<br />
Douai, 7 oct. 2004, Sec. d’Etat au logement, n° 02DA00265).<br />
Lorsqu’un préfet se substitue au maire, seule la responsabilité de la commune est susceptible d’être engagée en<br />
cas de faute commise par le préfet dans l’exercice de ce pouvoir de substitution car le préfet agit au nom de la<br />
commune (C.A.A. Marseille, 26 janv. 2004, Ministre de l’intérieur, n° 99MA01796 ; C.A.A. Douai, 7 oct. 2004,<br />
Sec. d’Etat au logement, n° 02DA00265 ; C.A.A. Marseille, 3 janv. 2005, Ministre de l’intérieur, n°<br />
01MA00523).<br />
B. - Police spéciale (5304)<br />
Les autorités détentrices d’un pouvoir de police spéciale peuvent également voir leur responsabilité engagée en<br />
cas de manquement à leurs obligations [voir fiche 36 : Police des campings ; fiche 41 : Inondation]. L’Etat peut<br />
ainsi, par exemple, être mis en cause du fait de ses carences en matière de police de l’eau (notamment pour éviter<br />
l’aggravation des inondations provoquée par l’encombrement des berges et des cours d’eau).<br />
II. - MANQUEMENT AUX REGLES D’URBANISME (5305)<br />
A. - Prise en compte des risques dans les documents d’urbanisme (5306)<br />
La responsabilité de l’autorité compétente en matière de documents d’urbanisme (P.O.S. ou P.L.U.) peut être<br />
engagée dans l’hypothèse d’un sinistre survenu dans un secteur classé à tort en zone constructible (C.A.A. Lyon,<br />
11 juin 2002, Cne de Buis les Baronnies, n° 97LY01255 ; voir également : C.A.A. Marseille, 18 mai 2006, M. et<br />
Mme X, n° 02MA01217), ou en l’absence des prescriptions nécessaires pour prévenir le risque encouru (a<br />
contrario : C.A.A. Nantes, 17 fév. 2004, M. et Mme X., n° 01NT01175).<br />
B. - Prise en compte des risques dans les autorisations d’occupation du sol (5307)<br />
1. - Certificat d’urbanisme (5308)<br />
Engage la responsabilité de l’Etat le préfet qui délivre un certificat d’urbanisme positif concernant un lot situé<br />
dans un terrain soumis à un risque majeur d’inondations (C.A.A. Douai, 28 avr. 2005, M. Claude X., n°<br />
03DA00193 ; T.A. Marseille, 11 mars 2004, Sté d’études et de réalisations immobilières, n° 00-1889).<br />
Si la demande de certificat précise l’opération projetée, le certificat d’urbanisme précise si le terrain peut être<br />
utilisé pour la réalisation de cette opération.<br />
Par conséquent, une omission ou une erreur dans les indications du certificat d’urbanisme est susceptible<br />
d’engager la responsabilité de l’autorité qui l’a délivré. Il en est ainsi, par exemple, lorsque les documents (atlas<br />
de zones inondables) sur lesquels s’était notamment fondé le préfet pour délivrer un certificat d’urbanisme<br />
négatif comportent des inexactitudes (C.A.A. Nancy, 24 mars 2005, M. Paul X., n° 01NC00041). De même, le<br />
fait de délivrer un certificat d’urbanisme positif sans mentionner qu’une étude était en cours en vue de délimiter<br />
les risques de mouvements de terrains et ce, alors même que le P.P.R. n’était pas encore approuvé, constitue une<br />
faute de nature à engager la responsabilité de l’autorité qui l’a délivré (C.A.A. Bordeaux, 6 avr. 2009, M. Jean-<br />
Louis X., n° 08BX00568).<br />
La faute résultant de l’illégalité d’un certificat d’urbanisme positif délivré à tort n’ouvre droit à réparation que<br />
des préjudices qui sont la conséquence directe de cette décision illégale et qui sont établis (C.A.A. Bordeaux, 23<br />
juin 2011, Cne de Saint-clément-des-baleines, n° 10BX01991).<br />
Toutefois, la responsabilité de l’autorité qui délivre le certificat n’est pas engagée lorsque celle-ci n’avait pas<br />
connaissance de l’existence du risque lors de la délivrance du certificat d’urbanisme positif (C.A.A. Douai, 26<br />
mai 2005, M. et Mme Loïc X., n° 03DA00580 ; voir a contrario : C.A.A. Marseille, 9 oct. 2008, M. Jean-Pierre<br />
X., n° 06MA00248).<br />
232
Plus généralement, une information aussi complète que possible et en amont sur les risques encourus par les<br />
bénéficiaires d’autorisations peut atténuer, voire écarter la responsabilité de l’autorité administrative en cas de<br />
mise en cause à la suite de la délivrance de ces autorisations [voir fiche 2 : Informations incombant à l’Etat, et<br />
fiche 3 : Informations incombant aux maires].<br />
Une simple note d’urbanisme peut également engager la responsabilité de ses auteurs en cas d’erreur ou<br />
omission (C.A.A. Nantes, 30 sept. 1998, Sté Rénovation Aménagement Immobilier Foncier, n° 96NT01265 ;<br />
C.A.A. Lyon, 6 avr. 1999, Resier, n° 95LY01744 ; C.A.A. Nancy, 12 janv. 2006, S.C.I. Natoue, n° 03NC01053).<br />
2. - Permis de construire et autres autorisations (5309)<br />
Le juge administratif de la responsabilité examine en particulier l’état des connaissances que pouvait avoir<br />
l’administration sur les risques encourus au moment de la délivrance de l’autorisation afin de déterminer si cette<br />
autorisation devait être refusée ou assortie des prescriptions nécessaires (C.E., 25 oct. 1985, M. Poinsignon, n°<br />
39288 ; C.E. 13 juin 2003, Min. de l’équipement, des transports et du logement, n° 01MA01926).<br />
A la suite de cet examen deux cas de figure se présentent :<br />
- la responsabilité de l’autorité qui a délivré l’autorisation sera engagée si la connaissance qu’elle avait<br />
des risques était suffisante pour justifier d’un refus ou assortir l’autorisation de prescriptions spéciales,<br />
(C.E., 2 oct. 2002, Min. de l’équipement, des transports et du logement, n° 232720 ; C.A.A. Lyon, 9<br />
déc. 1992, Mme Gire, n°91LY00327 ; C.A.A. Bordeaux, 8 avr. 1993, Mme Desfougères, n°<br />
91BX00268 ; C.A.A. Lyon, 13 mai 1997, M. Balusson, n° 94LY00923 ; C.A.A. Lyon, 15 juin 2004,<br />
Cne des Allues, n° 02LY01879 ; C.A.A. Nancy, 2 fév. 2006, M. et Mme X, n° 03NC00993 ; C.A.A.<br />
Nantes, 14 fév. 2006, Cne de Guichen, n° 05NT00175 ; C.A.A. Douai, 25 janv. 2007, M. Alain X, n°<br />
05DA00457 ; C.A.A. Bordeaux, 28 déc. 2009, Cne d’Argenton sur Creuse, n° 08BX02842 ; T.A.<br />
Montpellier, 9 nov. 2006, Consorts Vanardois, n° 02-06214) ;<br />
- cette responsabilité ne sera au contraire pas engagée si l’administration ne pouvait connaître ces<br />
risques au moment où elle a délivré l’autorisation (C.E., 13 mars 1989, M. Bousquet, n° 78030 ; C.E.,<br />
16 juin 1989, Assoc. Le ski Alpin Murois, n° 59616 ; C.E., 29 juin 1992, M. Leblanc, n° 111070 ; C.E.,<br />
13 déc. 1996, Epoux Arnaud, n° 89268 ; C.A.A. Douai, 7 oct. 2004, Sec. d’Etat au logement, n°<br />
02DA00265 ; C.A.A. Marseille, 2 mars 2006, S.C.I. Saint-Christophe, n° 02MA00595 ; C.A.A.<br />
Marseille, 18 mai 2006, M. et Mme X, n° 02MA01217 ; C.A.A. Douai, 6 juill. 2006, M. André X, n°<br />
05DA00493 ; C.A.A. Douai, 8 nov. 2006, M. et Mme Gilles X, n° 06DA00077 ; C.A.A. Marseille, 3<br />
mai 2007, M. et Mme Bruno X, n° 05MA00771 ; C.A.A. Bordeaux, 21 mai 2007, M. et Mme Alain X,<br />
n° 04BX00785 (sol. confirmée : C.E., 16 juin 2008, M. et Mme Alain X., n° 307755) ; C.A.A. Douai,<br />
15 nov. 2007, Ministre de l’écologie et du développement durable, n° 06DA00335 (sol confirmée :<br />
C.E., 16 juin 2010, M. Jean A., n° 312331) ; C.A.A. Lyon, 2 déc. 2008, M. Yves X., n° 06LY02024 ;<br />
T.A. Grenoble, 13 juill. 2006, M. et Mme Grégoire et autres, n° 02-01765).<br />
Une faute simple suffit à engager la responsabilité de l’administration (C.A.A. Bordeaux, 8 avr. 1993, Mme<br />
Desfougères, n° 91BX00268). La responsabilité de la commune qui a délivré une autorisation peut être engagée<br />
alors même que le préfet n’avait pas délimité la zone conformément à l’ancien article R. 111-3 du code de<br />
l’urbanisme car il s’agit d’une faute distincte de celle du préfet [voir ci-dessous].<br />
C. - Délimitation réglementaire des risques (5310)<br />
Les manquements à l’obligation de délimitation des zones à risques au sens de l’ancien article R. 111-3 du code<br />
de l’urbanisme et désormais des Plans de Prévention des Risques naturels prévisibles (P.P.R.) sont susceptibles<br />
d’engager la responsabilité de l’Etat dans trois cas de figure :<br />
- lorsque ces zones n’ont pas été délimitées (C.E., 22 fév. 1989, Min. de l’équipement, du logement, de<br />
l’aménagement du territoire et des transports, n° 82298 ; C.A.A. Bordeaux, 8 avr. 1993, Mme<br />
Desfougères, n° 91BX00268) ;<br />
- lorsqu’un retard anormal dans la délimitation de ces zones est constaté (C.E., 27 juil. 1979, M. Blanc,<br />
n° 06875 ; C.E., 14 mars 1986, Cne de Val d’Isère, n° 96272 ; C.A.A. Marseille, 7 fév. 2008, M. et<br />
Mme Pierre X., n° 05MA01729 voir également sur le contentieux indemnitaire de cette affaire : C.A.A.<br />
233
Marseille, 25 nov. 2010, M. et Mme Pierre A., n° 09MA00705 ; voir a contrario : C.A.A. Marseille, 13<br />
mai 2008, SCI Brancas, n° 05MA01437 ; T.A. Grenoble, 8 fév. 2007, M. Bernard X, n° 02-00152 , sol.<br />
confirmée par C.A.A. Lyon, 16 fév. 2010, M. Bernard A., n° 07LY01007 : absence de retard anormal<br />
dans la délimitation des zones à risques) ;<br />
- lorsque des erreurs ont été commises à l’occasion de cette délimitation (C.A.A. Paris, 10 juin 2004, M.<br />
et Mme Mihajlovic, n° 01PA02437 : condamnation de l’Etat du fait du classement erroné d’un terrain<br />
dans le P.E.R., dont la commune a fait application pour y délivrer un permis de construire).<br />
A nouveau, le juge administratif apprécie la faute en fonction de la connaissance que pouvait avoir<br />
l’administration quant à l’existence des risques naturels.<br />
Ainsi, l’administration ne commet pas de faute de nature à engager sa responsabilité en s’étant abstenue de<br />
délimiter des zones à risques lorsqu’il est établi qu’elle ne pouvait connaître l’existence de ces risques (C.E., 25<br />
oct. 1985, M. Poinsignon, n° 39288 ; C.E., 13 mars 1989, M. Bousquet, n° 78030 ; C.E., 16 juin 1989, Assoc. Le<br />
ski Alpin Murois, n° 59616 ; C.A.A. Marseille, 5 juin 2003, Cne de Borgo, n° 00MA02266 ; C.A.A. Bordeaux,<br />
30 juin 2003, Mme X, n° 99BX00462 ; C.A.A. Marseille, 13 nov. 2003, M. et Mme Jean rené X, n°<br />
99MA02076 ; C.A.A. Lyon, 2 déc. 2008, M. Yves X., n° 06LY02024 ; T.A. Grenoble, 8 fév. 2007, M. Bernard<br />
X, n° 02-00152, sol. confirmée : C.A.A. Lyon, 16 fév. 2010, M. Bernard A., n° 07LY01007).<br />
L’Etat ne commet pas de faute en s’abstenant d’élaborer un P.P.R. relatif aux risques provoqués par des<br />
marnières dès lors que les études effectuées montraient que la réalisation de ces documents n’était pas utile<br />
(C.E., 16 juin 2010, M. Jean A., n° 312331 : dans cette affaire, la Cour administrative d’appel de Douai avait<br />
estimé que l’Etat ne pouvait commettre de faute en s’abstenant d’élaborer un P.P.R. relatif aux marnières dans la<br />
mesure où ces phénomènes n’appartenaient pas à la catégorie des risques naturels susceptibles d’être couverts<br />
par un P.P.R.. Le Conseil d’Etat a, au contraire, estimé que les risques liés à la présence de marnières étaient<br />
susceptibles d’être couverts par un P.P.R. et, par conséquent, susceptibles d’engager la responsabilité de l’Etat en<br />
cas de faute C.A.A. Douai, 15 nov. 2007, Ministre de l’écologie et du développement durable, n° 06DA00335).<br />
Dans le cadre du « porter à connaissance » prévu par l’article R. 121-1 du code de l’urbanisme [voir fiche 25 :<br />
Principe généraux d’aménagement], le préfet doit transmettre aux communes et à leurs groupements les<br />
informations utiles à la prévention des risques naturels qui doivent être prises en compte dans l’élaboration des<br />
documents d’urbanisme. Dès lors, commet une faute susceptible d’engager la responsabilité de l’Etat, le préfet<br />
qui s’abstient de transmettre ces informations à une commune lors de l’élaboration de son P.O.S. (T.A.<br />
Clermont-Ferrand, 3 juill. 2007, Cne de Coubon, n° 05-2301. Ce jugement a toutefois été annulé en appel car si<br />
l’Etat avait commis une faute, la commune avait pour sa part commise de graves imprudences en concevant un<br />
projet de très grande ampleur en rive gauche d’un fleuve sans aucune étude préalable, alors qu’un risque, même<br />
s’il était minoré, était identifié et connu et en poursuivant l’opération par l’acquisition des terrains et leur<br />
viabilisation avant même l’obtention des autorisations nécessaires. Ces fautes de la commune sont de nature à<br />
exonérer l’Etat de sa responsabilité : C.A.A. Lyon, 29 juin 2010, Ministre de l’écologie, du développement et de<br />
l’aménagement durables, n° 07LY02063).<br />
III. - CAUSES EXONERATOIRES DE RESPONSABILITE (5311)<br />
A. - Force majeure (5312)<br />
Est qualifié d’événement de force majeure, l’événement qui revêt simultanément les trois caractéristiques<br />
suivantes : extériorité, imprévisibilité et irrésistibilité. C’est donc sur un faisceau d’éléments ou une conjonction<br />
de circonstances que le juge se fonde pour retenir ou non l’existence d’un événement de force majeure. Il exerce<br />
un contrôle de qualification juridique des faits pour déterminer l’anormalité de l’événement (C.E., 16 oct. 1995,<br />
Épx Mériadec, n° 150319).<br />
Par ailleurs, la déclaration d’un arrêté de catastrophe naturelle n’entraîne pas obligatoirement la qualification<br />
d’un événement de force majeure (C.E., 2 oct. 1987, Cne de la Bastide Clairence, n° 71122 ; C.E., 10 avr. 2009,<br />
Communauté d’agglomération de Bayonne-Anglet-Biarritz, n° 295447 ; C.A.A. Lyon, 20 déc. 2001, Cne de<br />
Chatillon en Michaille, n° 97LY01983 ; C.A.A. Marseille, 19 fév. 2007, S.A. Jean Spada, n° 04MA00252).<br />
234
1. - Extériorité (5313)<br />
S’agissant des risques naturels la condition relative à l’extériorité de l’événement par rapport à la personne dont<br />
la responsabilité est recherchée est généralement présente.<br />
2. - Irrésistibilité (5314)<br />
La force majeure suppose une anormalité de l’événement qui ne peut être appréciée de façon uniforme sur tout le<br />
territoire. En effet le critère d’irrésistibilité fait généralement défaut lorsque l’intensité du phénomène reste<br />
classique au regard des caractéristiques de la région.<br />
Le juge administratif exclut du champ d’application de la force majeure des événements qui, bien<br />
qu’exceptionnels, sont courants dans la région. L’analyse de l’irrésistibilité d’un évènement est donc étroitement<br />
liée au caractère prévisible ou non du phénomène en fonction des précédents.<br />
3. - Imprévisibilité (5315)<br />
Un événement est imprévisible lorsqu’il ne peut être raisonnablement envisagé. Le contenu de cette notion<br />
d’imprévisibilité est ainsi déterminé en fonction de la connaissance du risque qu’une personne publique est<br />
susceptible d’avoir.<br />
Ce degré de connaissance est principalement déterminé en fonction de l’existence ou non de précédents<br />
comparables dans la région :<br />
- des pluies abondantes, exceptionnelles par leur intensité, ne constituent pas un cas de force majeure<br />
dès lors que ce phénomène à une durée de retour de 9 ans (C.A.A. Bordeaux, 19 juin 2003, Département<br />
de la Martinique, n° 99BX02238) voire plus (C.A.A. Marseille 12 mai 2011, M. Alain A., n°<br />
08MA02923 : durée de retour de 25 ans) ;<br />
- non plus que des pluies constituant un phénomène observé à sept reprises dans la partie du territoire<br />
national concerné depuis 1915 (C.A.A. Lyon, 12 juin 2001, Cne de buis les Baronnies, n° 96LY00893 ;<br />
voir également pour un raisonnement similaire : C.E., 8 avr. 2005, Ministre de l’écologie et du<br />
développement durable, n° 252260 ; C.E., 3 mai 2006, Ministre de l’écologie et du développement<br />
durable, n° 261956) ;<br />
- non plus que des crues considérées comme récurrentes pour le secteur concerné (C.A.A. Lyon, 13 mai<br />
1997, M. Balusson, n° 94LY00923) ;<br />
- non plus que l’avalanche se produisant dans un site exposé connu de tous (C.A.A. Lyon, 27 déc. 2001,<br />
M. et Mme Druliolle, n° 95LY01357) ;<br />
- non plus que les vents dont la vitesse a déjà été enregistrée auparavant (C.E., 19 juin 1992, Cne de<br />
Palavas-les-Flots, n° 66925 ; C.E., 26 juill. 2006, M.A.I.F., n° 272621).<br />
En outre, un seul précédent significatif peut être suffisant pour déterminer la connaissance du risque que pouvait<br />
avoir l’administration (C.A.A. Bordeaux, 3 avr. 1995, Consorts Boyer, n° 94BX00378).<br />
Les précédents récents sont utilisés de manière privilégiée par le juge administratif pour démontrer le caractère<br />
prévisible de l’évènement (C.A.A. Bordeaux, 12 mai 1992, M. Gachelin, n° 90BX00170 ; C.A.A. Bordeaux, 3<br />
avr. 1995, Consorts Boyer, n° 94BX00378) mais il n’est pas obligé de se limiter à ceux-ci et peut prendre en<br />
compte par exemple une période de référence de 100 ans (C.A.A. Bordeaux, 19 juin 2003, Département de la<br />
Martinique, n° 99BX02238) voire supérieure (C.A.A. Lyon, 13 mai 1997, M. Balusson, n° 94LY00923).<br />
L’absence de précédents peut, a contrario, permettre la reconnaissance de l’imprévisibilité du phénomène (C.E.,<br />
23 janv. 1983, Cne de Vierzon, n° 13130 ; C.E., 14 fév. 1986, SIAAP, n° 57265 ; C.E., 27 juill. 1988, Cie<br />
Marseillaise de Madagascar, n° 50977 ; C.A.A. Nancy, 26 mai 2008, EDF, n° 06NC00250).<br />
235
B. - Faute de la victime (5316)<br />
Les victimes de catastrophes naturelles ne doivent pas avoir méconnu leur obligation de prudence, afin que la<br />
responsabilité des collectivités territoriales soit entière. Ce principe concerne la vie courante des administrés qui<br />
ne doivent pas sciemment s’exposer aux risques naturels. Ainsi, le fait de circuler sur une route pendant le<br />
passage d’un ouragan alors que le préfet a interdit les déplacements constitue une faute qui exclue le droit à<br />
indemnisation de la victime d’un accident de circulation (C.A.A. Bordeaux, 28 juin 2007, M. Joseph X, n°<br />
06BX00107). De même, la victime d’une chute ne peut prétendre à une indemnisation entière de son préjudice<br />
lorsqu’elle n’a pas pris les précautions nécessaires contre les risques que laissaient normalement prévoir les<br />
signes visibles de vétusté de l’ouvrage (C.E., 20 juin 2007, M. Michel A, n° 256974).<br />
Ce principe concerne particulièrement les autorisations de construire susceptibles d’être affectées par les risques<br />
naturels. Les personnes publiques ne sont pas les seules à devoir vérifier que les conditions de sécurité, au regard<br />
des risques, sont remplies lors de la délivrance des autorisations. Le pétitionnaire doit en faire de même.<br />
Il a été reconnu depuis longtemps qu’une autorisation de construire ne pouvait constituer une garantie<br />
irréfragable de l’inexistence de risques naturels (C.E., 20 avr. 1966, Loncq). Ce principe reste d’actualité, les<br />
juridictions administratives réaffirmant régulièrement que la délivrance d’un permis de construire par<br />
l’administration ne constitue pas par exemple une garantie concernant la résistance du sol destiné à recevoir les<br />
constructions autorisées (C.E., 13 mars 1989, Bousquet, n° 78030 ; C.E., 3 nov. 1989, Sanz-Samenayre ; C.A.A.<br />
Marseille, 10 avr. 2008, Mme Yvonne X., n° 06MA00423).<br />
Par conséquent le pétitionnaire, lorsqu’une autorisation de construire lui est délivrée, doit prendre en compte les<br />
risques naturels. Ce principe est couramment retenu par la jurisprudence :<br />
- le pétitionnaire qui ne vérifie pas lui-même que son terrain est exposé à un risque connu commet une<br />
imprudence susceptible de réduire, voire de supprimer la responsabilité de l’administration (C.E., 27<br />
juill. 1979, Blanc, n° 06875 ; C.E., 22 fév. 1989, Min. de l’équipement, du logement, de l’aménagement<br />
du territoire et des transports, n° 82298 ; C.E., 2 oct. 2002, Min. de l’équipement, des transports et du<br />
logement, n° 232720 ; C.A.A. Marseille, 5 juin 2003, Cne de Borgo, n° 00MA02266) ;<br />
- l’absence d’étude géotechnique concernant un lotissement peut être reprochée à un lotisseur (C.A.A.<br />
Lyon, 9 déc. 1992, M. et Mme Gire, n° 91LY00327 ; C.A.A. Douai, 20 nov. 2003, Min. de<br />
l’équipement, des transports et du logement, n° 00DA00921 ; C.A.A. Marseille, 10 avr. 2008, Mme<br />
Yvonne X., n° 06MA00423) ;<br />
- il en est de même concernant l’installation d’une société dans une zone dont elle ne pouvait ignorer le<br />
caractère inondable. Cette information aurait du imposer au pétitionnaire de prendre des précautions<br />
tenant compte de la nature des lieux (C.E., 23 janv. 1991, Cne de Vitrolles, n° 48498 ; C.A.A. Nancy, 7<br />
août 2003, Département des Vosges, n° 98NC00537, sol. confirmée : C.E., 22 août 2007, Ministre de<br />
l’Equipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer, n° 260963) ;<br />
- le pétitionnaire qui ne respecte pas les prescriptions accompagnant la délivrance du permis de<br />
construire destinées à éviter le débordement d’un ruisseau commet une faute de nature à exonérer en<br />
partie la responsabilité de la personne publique (C.A.A. Nantes, 30 déc. 2009, M. Laurent X. et Mme<br />
Sylvie X., n° 08NT02325).<br />
En général le juge, pour retenir la faute de la victime, relève les raisons pour lesquelles elle ne pouvait<br />
méconnaître le risque et devait donc prendre des précautions nécessaires.<br />
En principe, la faute de la victime atténue la responsabilité de la personne publique en fonction de la gravité des<br />
fautes respectives et de leur rôle dans la réalisation du préjudice. La jurisprudence considère toutefois qu’une<br />
faute de la victime, par son exceptionnelle gravité, peut exonérer totalement la personne publique. Ainsi, une<br />
personne qui installe son commerce sur un terrain dont elle connaît les risques de mouvement (ayant été<br />
prévenue par le maire) accepte en connaissance de cause les risques et ne peut prétendre à aucune indemnisation<br />
(C.E., 10 juill. 1996, Meunier, n° 143487 ; voir également s’agissant d’une installation en connaissance de cause<br />
dans un site exposé à des risques connus d’avalanches : T.A. Grenoble, 3 mars 2008, M. Michaël X., n° 04-<br />
02213). Il en est de même lorsque le juge administratif considère que la faute commise par la victime constitue la<br />
cause exclusive du dommage (C.A.A. Marseille, 4 juill. 2006, M. et Mme X, n° 04MA01376 ; C.A.A. Bordeaux,<br />
236
14 nov. 2006, Mme Marie-Sophie X, n° 03BX02413 ; C.A.A. Bordeaux, 3 mai 2007, M. Théophile X, n°<br />
04BX00810 ; C.A.A. Bordeaux, 24 juin 2010, M. Jocelin, n° 09BX02377).<br />
Cette mise en cause est souvent concomitante à celle d’autres autorités publiques, notamment sur le fondement<br />
de la responsabilité sans faute (C.A.A. Lyon, 8 oct. 2002, Cne de Saint-Julien en Saint-Albans, partiellement<br />
confirmée par C.E., 8 avr. 2005, n° 252260 ; C.A.A. Marseille, 17 juin 2003, Cne de Bollène, n° 01M101926 ;<br />
C.A.A. Nantes, 30 déc. 2009, M. Laurent X. et Mme Sylvie X., n° 08NT02325) [voir fiche 54 : Responsabilité<br />
sans faute de l’administration].<br />
237
FICHE 54 : RESPONSABILITE SANS FAUTE DE L’ADMINISTRATION<br />
SOMMAIRE<br />
I. - Responsabilité du fait d’un préjudice direct, matériel et certain<br />
II. - Responsabilité du fait d’un préjudice anormal et spécial<br />
A. - Indemnisation des servitudes d’utilité publique<br />
B. - Indemnisation des mesures de police<br />
III. - Responsabilité fondée sur les dommages d’ouvrages et de travaux publics<br />
A. - Dommages liés à un ouvrage public<br />
B. - Dommages à l’occasion de travaux publics<br />
COMMENTAIRE<br />
I. - RESPONSABILITE DU FAIT D’UN PREJUDICE DIRECT, MATERIEL ET CERTAIN (5400)<br />
Les servitudes d’urbanisme ne peuvent, en règle générale, donner lieu à indemnisation en vertu de l’article<br />
L. 160-5 du code de l’urbanisme. Ce principe de non indemnisation des servitudes d’urbanisme est néanmoins<br />
écarté lorsqu’il résulte de la servitude une modification de l’état antérieur des lieux déterminant un dommage<br />
direct, matériel et certain [voir fiche 24 : Indemnisation du P.P.R.]<br />
II. - RESPONSABILITE DU FAIT D’UN PREJUDICE ANORMAL ET SPECIAL (5401)<br />
A. - Indemnisation des servitudes d’utilité publique (5402)<br />
En principe, les servitudes instituées par un P.P.R. ne peuvent ouvrir droit à indemnisation sur le fondement de la<br />
rupture d’égalité devant les charges publiques [voir fiche 24 : Indemnisation du P.P.R.].<br />
Le Conseil d’Etat admet néanmoins une exception à ce principe de non indemnisation des servitudes instituées<br />
par un P.P.R.. L’indemnisation est possible lorsque le propriétaire supporte une charge spéciale et exorbitante<br />
hors de proportion avec l’objectif d’intérêt général poursuivi (C.E., 29 déc. 2004, Sté d’aménagement des<br />
coteaux de Saint-Blaine, n° 257804).<br />
B. - Indemnisation des mesures de police (5403)<br />
Les conditions d’exercice des activités de police peuvent causer à autrui un préjudice anormal et spécial qui sera<br />
dès lors susceptible d’être indemnisé (C.E., 15 juill. 2004, Mlle Geneviève X, n° 227914).<br />
Ainsi, l’interruption de la circulation automobile sur des voies communales endommagées à la suite d’un<br />
glissement de terrain peut occasionner un préjudice anormal et spécial au propriétaire enclavé. Le juge<br />
administratif considère notamment que la durée du préjudice (la circulation a été interrompue pendant 7 mois le<br />
temps de réaliser les travaux) confère à celui-ci un caractère anormal et spécial qui dépasse les charges que les<br />
usagers de la voie publique doivent normalement supporter et doit en conséquence être indemnisé (C.A.A.<br />
Bordeaux, 14 oct. 2003, M. et Mme Claude X., n° 99BX01530 ; voir également s’agissant du préjudice anormal<br />
et spécial résultant d’une interdiction de circuler : C.A.A. Douai, 8 nov. 2011, M. et Mme Maurice A., n°<br />
11DA00290).<br />
238
De même, le Conseil d’Etat a affirmé que la fermeture d’un terrain de camping ordonné sur le fondement des<br />
pouvoirs de police du maire doit être indemnisé lorsque cette mesure cause un dommage grave et spécial (C.E.,<br />
25 juill. 2007, M. Pierre X, n° 278190 ; C.E., 11 avr. 2008, SCI Moulin du Roc, n° 288528). Ce droit à<br />
réparation avait déjà été reconnu, par une juridiction de première instance, s’agissant de la fermeture définitive<br />
d’un camping en raison du risque majeur d’inondation provoquant la cessation de l’unique activité<br />
professionnelle de l’intéressé et la perte totale de son fonds de commerce (T.A. Montpellier, 23 juin 1999, M.<br />
Van der Velden, n° 97-03716) [voir fiche 36 : Police des campings].<br />
L’arrêté d’un maire interdisant l’accès et prononçant l’évacuation d’un commerce menacé par d’importants<br />
risques d’éboulement est susceptible de constituer un préjudice anormal et spécial permettant à la victime de ce<br />
trouble d’obtenir une indemnisation (C.A.A. Lyon, 15 nov. 2007, M. Marc X, n° 05LY00045 : en l’espèce, les<br />
interdictions du maire avaient provoqué l’arrêt total de l’activité du propriétaire d’un bar-restaurant).<br />
Le propriétaire d’un logement donné en location qui a fait l’objet d’une interdiction d’occupation pour prévenir<br />
les conséquences d’éventuelles inondations peut demander l’indemnisation du dommage qu’il a subi de ce fait<br />
lorsque la durée de cette interdiction n’est pas justifiée et constitue, dès lors, un préjudice grave et spécial<br />
(C.A.A. Marseille, 29 avr. 2010, M. Pierre A., n° 07MA04449).<br />
III. - RESPONSABILITE FONDEE SUR LES DOMMAGES D’OUVRAGES ET DE TRAVAUX<br />
PUBLICS (5404)<br />
A. - Dommages liés à un ouvrage public (5405)<br />
La responsabilité sans faute d’une personne publique propriétaire d’un ouvrage public est susceptible d’être<br />
engagée à l’égard des tiers à l’ouvrage lorsqu’il existe un lien de causalité entre l’ouvrage public et le dommage<br />
anormal et spécial subi.<br />
La victime doit effectivement rapporter la preuve que la présence, l’absence ou le dysfonctionnement de<br />
l’ouvrage a eu pour effet de causer ou d’aggraver les effets d’un phénomène naturel (C.E., 30 déc. 2003,<br />
Groupement foncier agricole de Cassafières, n° 235868 ; C.E., 14 fév. 2007, M. Claude A, n° 281798 : canal du<br />
Midi ; C.E., 17 mars 2004, Syndicat intercommunal d’assainissement de la région d’Enghien, n° 247059 : bassin<br />
de rétention des eaux ; C.E., 2 juin 2004, Cne de Friville-Escarbotin, n° 257615 ; C.A.A. Marseille 19 fév. 2007,<br />
EURL Maison de la presse et du livre, n° 04MA00664 : conduite d’eaux pluviales ; C.A.A. Marseille, 18 sept.<br />
2001, Ville d’Arles, n° 01MA01440 : digue ; C.A.A. Marseille, 4 oct. 2004, Assoc. syndicale du fosse arrosoir et<br />
de submersion de la rêche, n° 00MA02750 : fossé ; C.A.A. Marseille, 8 oct. 2007, M. Michel X, n°<br />
05MA00322 : pont ; C.E., 31 déc. 2008, SARL Garage Gintz, n° 297006 : voie publique).<br />
Ce dysfonctionnement de l’ouvrage public peut résulter :<br />
- d’un défaut d’entretien de l’ouvrage (C.E., 1 er mars 1989, Com. Urbaine de Bordeaux, n° 61097 ; C.E.,<br />
3 mai 2006, Ministre de l’écologie et du développement durable, n° 261956 ; C.A.A. Marseille, 8 janv.<br />
2007, Cne de Mallemort de Provence, n° 04MA02526 : réseau d’évacuation des eaux ; T.A. Marseille,<br />
11 juin 2002, Sté Azur Assurances, n° 98-5971 : digue ; T.A. Marseille, 4 fév. 2002, Union des<br />
Assurances de Paris, n°9702728 : digue ; C.E., 31 déc. 2008, SARL Garage Gintz, n° 297006 ; C.A.A.<br />
Bordeaux, 20 nov. 2007, Cne de Villenouvelle, n° 05BX00426 : voie publique) ;<br />
- d’un vice de conception de l’ouvrage (C.E., 21 nov. 2001, Département des Vosges, n° 182791 :<br />
tunnel ; C.E., 17 mars 2004, Synd. intercommunal d’assainissement de la région d’Enghien, n° 247059 ;<br />
C.E., 8 mars 2006, M. et Mme X, n° 270946 : bassin de rétention des eaux ; C.E., 26 nov. 2007, M. Eric<br />
A, n° 279302 : réseau public d’évacuation des eaux pluviales ; C.A.A. Lyon, 24 sept. 2009, Cne de<br />
Saint-Gervais d’Auvergne, n° 06LY02093 : rupture de digue).<br />
Les tiers peuvent rechercher, pour obtenir la réparation des dommages qu’ils ont subis, la responsabilité soit du<br />
maître de l’ouvrage qui a la garde de l’ouvrage public soit de la collectivité publique qui assure l’entretien de cet<br />
ouvrage (C.E., 3 mai 2006, Ministre de l’écologie et du développement durable, n° 261956 ; C.A.A. Nancy, 24<br />
mai 2007, M. et Mme Eric X, n° 06NC00782). [S’agissant de la responsabilité des gestionnaires d’ouvrages<br />
construits en vue de prévenir les inondations et les submersions voir fiche 50 : Sécurité des barrages et ouvrages<br />
hydrauliques].<br />
239
La situation est différente lorsque la victime est usager de l’ouvrage public (et non tiers). En effet, dans ce cas de<br />
figure, la charge de la preuve est inversée et il revient en conséquence au propriétaire de l’ouvrage de prouver<br />
qu’il a correctement entretenu celui-ci (C.E., 5 juin 1992, Min. de l’équipement, du logement, des transports et<br />
de la mer, n° 115331 ; C.A.A. Douai, 6 mai 2008, M. Lionel X., n° 07DA01088 ; C.A.A. Bordeaux, 3 fév. 2009,<br />
Département des Hautes Pyrénées, n° 07BX00012 : voie publique ; C.A.A. Lyon, 27 déc. 2001, M. et Mme<br />
Druliolle, n° 95LY01357 : digue de protection contre les avalanches ; C.E., 26 juill. 2006, M.A.I.F., n° 272621 ;<br />
C.A.A. Bordeaux, 3 fév. 2004, Min. de l’équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer, n°<br />
01BX01273 : port ; C.E., 8 juin 2011, Caisse de compensation des services sociaux, n° 309607 ; C.A.A.<br />
Bordeaux, 29 avr. 2004, MATMUT, n° 00BX00989 ; C.A.A. Marseille, 4 déc. 2006, Département des Alpes-<br />
Maritimes, n° 04MA02395 ; C.A.A. Marseille, 9 juill. 2007, Mme Paulette X, n° 04MA00929 ; C.A.A.<br />
Marseille, 25 mars 2010, Mme Louisiane A., n° 07MA04927 ; C.A.A. Bordeaux, 23 juin 2011, M. François A.,<br />
n° 10BX01975 : filet de protection contre les chutes de pierres sur la voie publique).<br />
La responsabilité du propriétaire de l’ouvrage public peut être atténuée voire écartée lorsque les dommages sont<br />
imputables à une faute de la victime (C.E., 26 mars 2008, Chambre de commerce et d’industrie du Var, n°<br />
275011 ; C.E., 31 août 2009, Cne d’Arhansus, n° 316936 ; C.E., 13 nov. 2009, Cne des Bordes, n° 306992 ;<br />
C.A.A. Douai, 6 mai 2008, M. Lionel X., n° 07DA01088 ; C.A.A. Nantes, 30 déc. 2009, M. Laurent X. et Mme<br />
Sylvie X., n° 08NT02325 ; C.A.A. Marseille 14 déc. 2011, Mme Michèle A., n° 09MA00391) ou à un cas de<br />
force majeure [voir fiche 53 : Responsabilité pour faute de l’administration].<br />
En revanche, le fait d’un tiers ne peut pas être invoqué par le propriétaire de l’ouvrage pour atténuer sa<br />
responsabilité (C.E., 21 déc. 2007, M. Carlo A, n° 296639 : en l’espèce, le juge administratif n’a pas retenu<br />
l’argument d’une commune qui affirmait que les dommages provenaient partiellement du défaut de curage d’un<br />
propriétaire voisin de la victime car ce fait du tiers est étranger au litige qui oppose le propriétaire de l’ouvrage à<br />
la victime de l’inondation ; C.A.A. Marseille, 21 janv. 2008, M. Belkacem X., n° 05MA01511 ; C.A.A. Douai, 9<br />
déc. 2008, Syndicat d’assainissement de Prouvy-Thiant-Haulchin-Trith-Saint-Léger, n°07DA01547).<br />
Par ailleurs, le juge administratif, peut condamner la personne publique responsable de l’ouvrage à réparer les<br />
dommages mais il ne peut pas enjoindre à une collectivité de réaliser des travaux pour mettre fin à ces<br />
dommages (C.A.A. Douai, 30 juin 2010, M. et Mme Antonio A., n° 09DA00953).<br />
B. - Dommages à l’occasion de travaux publics (5406)<br />
Les travaux entrepris par les personnes publiques dans un but d’intérêt général peuvent engager leur<br />
responsabilité lorsque la victime, tiers par rapport aux travaux, démontre qu’il existe un lien de causalité entre la<br />
réalisation des travaux publics et le dommage anormal et spécial qu’elle a subi [Sur la notion de dommage<br />
anormal et spécial voir notamment : C.A.A. Marseille, 12 mai 2011, M. et Mme Bruno A., n° 08MA02709].<br />
Il peut s’agir notamment :<br />
- de travaux de terrassement qui provoquent des mouvements de terrain (C.E., 29 juil. 1994, SA de<br />
construction et de location de l’Ubaye, n° 60905 ; C.A.A. Marseille, 8 avr. 2004, Département des<br />
Alpes Maritimes, n° 99MA00819 ; C.A.A. Nancy, 29 mai 2007, Sté France assainissement, n°<br />
05NC00956 ; C.A.A. Lyon, 5 mai 2009, Département de l’Isère, n° 07LY02082) ;<br />
- travaux qui provoquent ou aggravent une inondation (C.E., 12 avr. 1995, Synd. intercommunal pour<br />
l’aménagement hydraulique de la vallée de l’Hers mort, n° 68314 ; C.A.A. Marseille, 18 sept. 2003,<br />
Cne de Beauvoisin, n° 03MA00908 ; C.A.A. Lyon, 6 janv. 2004, M. Emmanuel X., n° 00LY01544 ;<br />
C.A.A. Marseille, 15 oct. 2007, Mme Marcelle X, n° 04MA02418 ; C.A.A. Marseille, 22 déc. 2008, M.<br />
William X., n° 06MA02129 ; C.A.A. Marseille, 22 déc. 2008, M. Guy X., n° 07MA01015) ;<br />
- travaux qui endommagent un immeuble (fissures notamment) (C.A.A. Nancy, 15 fév. 2007, Sté<br />
SOGEA Est, n° 03NC00653) ;<br />
- travaux publics à l’origine d’un incendie de forêt (C.A.A. Marseille, 9 juil. 2003, M. et Mme Joël X.,<br />
n° 99MA00713 ; C.A.A. Marseille, 24 nov. 2003, M. et Mme X., n° 99MA01457).<br />
Lorsque la victime a la qualité d’usager (et non tiers) des travaux publics, la charge de la preuve est inversée et il<br />
revient en conséquence au responsable des travaux de prouver qu’ils ont été normalement conçus et exécutés<br />
(C.A.A. Lyon, 22 juill. 2010, Communauté de communes Lembron val d’Allier, n° 08LY00392).<br />
240
La responsabilité du responsable des travaux peut être atténuée voire écartée lorsque les dommages sont<br />
imputables à une faute de la victime ou à un cas de force majeure (C.A.A. Marseille, 11 janv. 2010, SNCF, n°<br />
07MA02429) [voir fiche 53 : Responsabilité pour faute de l’administration].<br />
En revanche, le fait d’un tiers ne peut pas être invoqué par le responsable des travaux pour atténuer sa<br />
responsabilité (C.A.A. Nancy, 15 nov. 2007, Cne de Balesme sur Marne, n° 07NC00065).<br />
241
CHAPITRE 16 : RESPONSABILITE CIVILE<br />
242
FICHE 55 : RESPONSABILITE CIVILE CONTRACTUELLE<br />
SOMMAIRE<br />
I. - Caractères généraux de la responsabilité contractuelle<br />
A. - Inexécution fautive du contrat<br />
B. - Cause étrangère exonératoire de responsabilité<br />
1. - Irrésistibilité<br />
2. - Imprévisibilité<br />
3. - Extériorité<br />
II. - Contrat de vente et garantie des vices cachés<br />
COMMENTAIRE<br />
.I - CARACTERES GENERAUX DE LA RESPONSABILITE CONTRACTUELLE (5500)<br />
A. - Inexécution fautive du contrat (5501)<br />
La responsabilité contractuelle résulte de l’inexécution fautive d’un contrat par un contractant (Cass., 3 ème civ.,<br />
24 mars 1993, Cne d’Ossun, n° 91-13.541). Sur la responsabilité contractuelle des personnes publiques voir :<br />
C.E., 28 juill. 2011, M. Jean-Luc A., n° 332256.<br />
Cette inexécution peut être définitive (inexécution totale ou partielle telle qu’une livraison incomplète), tenir à<br />
une exécution défectueuse (marchandises abîmées), ou consister en un retard dans l’exécution (le contrat a<br />
finalement été exécuté, mais le temps convenu n’a pas été respecté).<br />
Le contractant qui subit l’inexécution du contrat (le créancier) est fondé à agir en justice pour obtenir l’exécution<br />
de l’obligation convenue, ou une exécution par équivalent sous forme de dommages-intérêts, ou bien la<br />
résolution du contrat. Le juge condamnera à des dommages-intérêts, le contractant qui n’a pas respecté son<br />
engagement (le débiteur) et qui a donc par là même commis une faute.<br />
Il en est ainsi notamment du constructeur :<br />
- qui ne livre pas un ouvrage satisfaisant intégralement aux prescriptions réglementaires et<br />
contractuelles (Cass. 3 ème civ., 6 mai 2009, Epoux X., n° 08-14505 : défaut d’implantation altimétrique<br />
d’une construction rendant l’immeuble impropre à sa destination et ayant entraîné un refus de<br />
conformité des services de l’urbanisme) ;<br />
- qui livre un ouvrage non-conforme aux règles parasismiques obligatoires dans la région (Cass. 3 ème<br />
civ., 11 mai 2011, Epoux X., n° 10-11713).<br />
Toutefois, l’article 1147 du code civil précise que le débiteur peut être libéré de l’obligation inexécutée ou mal<br />
exécutée, lorsque l’inexécution provient d’une cause étrangère qui ne peut lui être imputée.<br />
B. - Cause étrangère exonératoire de responsabilité (5502)<br />
Cette cause étrangère peut revêtir les traits d’un phénomène naturel : inondation, séisme, éruption volcanique,<br />
cyclone, tempête, incendie de forêt. Mais, pour exonérer le débiteur de l’obligation inexécutée, cet événement<br />
naturel doit revêtir trois caractéristiques : il doit s’agir d’un événement étranger au débiteur, irrésistible et<br />
imprévisible (Cass., 3 ème civ., 3 avr. 2001, Mme Pierre-Justin, n° 99-17130).<br />
La constatation administrative de l’état de catastrophe naturelle n’entraîne pas automatiquement la qualification<br />
de force majeure (Cass., 3 ème civ, 24 mars 1993, Cne d’Ossun, n° 91-13.541 ; Cass., 1 ère civ., 23 fév. 1994, Sté<br />
243
Montpelliéraine des transports urbains, n° 92-11378 ; Cass., 3 ème civ., 4 juin 1997, Sté GA, n° 95-17.322 ; Cass.,<br />
3 ème civ., 28 nov. 2001, M.X., n° 00-14320 ; Cass., 3 ème civ., 10 déc. 2002, Mme Y., n° 01-12851 ; Cass., 1 ère<br />
civ., 18 nov 2003, M. X., n° 01-12309).<br />
Par ailleurs, la force majeure n’exonère le débiteur de ses obligations que pendant le temps où elle l’empêche de<br />
donner ou de faire ce à quoi il s’est engagé (Cass., 3 ème civ, 22 fév. 2006, Mme Renée X, n° 05-12032 ; Cass.,<br />
3 ème civ., 13 juin 2007, Mme X, n° 06-12283).<br />
Il appartient au juge qui retient la force majeure comme cause d’exonération de la responsabilité, l’obligation de<br />
caractériser les éléments constitutifs de la force majeure.<br />
1. - Irrésistibilité (5503)<br />
L’irrésistibilité s’apprécie in abstracto c’est-à-dire que le juge judiciaire vérifie si un individu moyen placé dans<br />
les mêmes circonstances aurait pu normalement y résister. En matière contractuelle, l’irrésistibilité prend la<br />
forme de l’impossibilité d’exécution.<br />
Cette notion est entendue de façon rigoureuse :<br />
- l’impossibilité d’exécution doit être totale et définitive (l’impossibilité temporaire et partielle ne<br />
constitue pas un cas de force majeure) ;<br />
- tant que l’exécution est possible, même au prix de la ruine du débiteur, il n’y a pas force majeure.<br />
En conséquence, le débiteur ne peut être exonéré que s’il a pris toutes les mesures requises pour éviter la<br />
réalisation de l’événement et s’il n’y avait aucun autre moyen pour quiconque d’exécuter l’obligation.<br />
L’intensité du phénomène est un élément permettant d’apprécier son caractère irrésistible ou non (Cass., 1 ère civ.,<br />
22 nov. 1994, M. Koerfer, n° 92-21116 ; Cass., 1 ère civ., 18 nov. 2003, M.X., n° 01-12309 ; Cass., 3 ème civ., 3<br />
fév. 2004, Epoux X., n° 02-15137 ; C.A. Dijon, 28 sept. 2004, M. Leblanc, n° 03-01320).<br />
2. - Imprévisibilité (5504)<br />
Un événement est imprévisible lorsqu’il n’y avait aucune raison particulière de penser qu’il pouvait se réaliser<br />
(ou tout du moins dans de moindre proportion).<br />
La jurisprudence considère ainsi qu’il n’y a pas force majeure si le fait pouvait normalement être prévu aux<br />
regards d’évènements antérieurs similaires notamment mais également par le biais de tout autre moyen<br />
d’information (Cass., 3 ème civ., 24 mars 1993, Cne d’Ossun, n° 91-13.541 ; C.A. Rennes, 28 juin 2001, Société<br />
Acta Voyages, n° 00-04761 ; C.A. Dijon, 10 oct. 2002, M. Maes, n° 01-010008 ; C.A. Paris, 7 mai 2003, SA<br />
Techni Import professionnel, n° 02-01435 ; C.A. Paris, 2 juil. 2003, SA Vertut, n° 01-20556).<br />
3. - Extériorité (5505)<br />
L’événement empêchant l’exécution n’est libératoire qu’à la condition qu’il ne résulte pas d’un fait du débiteur.<br />
Il en est ainsi notamment de la tempête qui a sévi en France au mois de décembre 1999 (C.A. Rennes, 28 juin<br />
2001, Sté Acta Voyages, n° 00-04761 ; C.A. Dijon, 10 oct. 2002, M. Maes, n° 01-010008 ; C.A. Paris, 2 juill.<br />
2003, SA Vertut, n° 01-20556).<br />
.II - CONTRAT DE VENTE ET GARANTIE DES VICES CACHES (5506)<br />
Le vendeur à l’obligation d’informer loyalement l’acheteur de la situation du bien objet de la vente [voir fiche 4 :<br />
Obligation d’information des acquéreurs et des locataires de biens immobiliers sur les risques et fiche 5 :<br />
Obligation d’information des acquéreurs et des locataires d’immeubles bâtis ayant subi un sinistre].<br />
Ainsi, lors d’une vente d’un immeuble, le vendeur doit informer l’acquéreur du fait que le bien ait été sinistré<br />
dans le passé (Cass., 3 ème civ., 4 janv. 1991, M. X., n° 89-13473 ; C.A. Paris, 15 déc. 2004, M. Riou, n° 03-<br />
14514), du caractère submersible du terrain (C.A. Besançon, 16 nov. 2004, M. Prada, n° 02-01950), de son<br />
exposition aux chutes de pierres (Cass., 3 ème civ., 22 fév. 1995, Cne de Culoz, n° 93-14400), de l’instabilité des<br />
sols (Cass., 3 ème civ., 22 janv. 1997, Cne de Nay-Bourdette, n° 95-11990 ; Cass., 3 ème civ., 16 déc. 2003, M. X.,<br />
244
n° 02-14535), des restrictions au droit de propriété résultant de l’approbation d’un P.P.R. (Cass., 3 ème civ., 19<br />
oct. 2010, Epoux Y., n° 09-69843), etc.<br />
En effet, selon l’article 1641 du code civil, le vendeur est tenu de la garantie à raison des défauts cachés du bien<br />
vendu lorsque ces vices :<br />
- rendent le bien impropre à l’usage auquel on le destine ;<br />
- diminuent tellement l’usage du bien que l’acheteur ne l’aurait pas acquis s’il les avait connus.<br />
L’acheteur doit rapporter la preuve que le vendeur avait connaissance du vice (Cass., 3 ème civ., 2 nov. 2011,<br />
Mme X., n° 10-21770). Le vendeur peut quant à lui s’exonérer de sa responsabilité lorsqu’il rapporte la preuve<br />
que l’acheteur connaissait la situation du bien car, dans ce cas de figure, la notion de vice « caché » ne peut plus<br />
être utilement invoquée par l’acheteur (Cass., 3 ème civ., 22 janv. 1997, Cne de Nay-Bourdette, n° 95-11990 ;<br />
Cass., 3 ème civ., 13 déc. 2000, M. Ambrosino, n° 98-23064 ; Cass., 3 ème civ., 10 mai 2001, Société Larreur, n° 99-<br />
18372 ; C.A. Besançon, 16 nov. 2004, M. Prada, n° 02-01950 ; voir également : Cass., 3 ème civ., 22 sept. 2009,<br />
M. B., n° 08-14013 ; Cass., 3 ème civ., 9 juin 2010, Consorts X., n° 08-13969 ; Cass., 3 ème civ., 10 mai 2011,<br />
Groupement foncier agricole du Manoir, n° 10-16839).<br />
Enfin, le défaut d’information, lorsqu’il est volontaire, peut constituer une réticence dolosive susceptible<br />
d’entraîner la résolution de la vente sur le fondement de l’article 1116 du code civil (Cass., 3 ème civ., 14 fév.<br />
1990, Mme Grilly, n° 88-15243 ; Cass., 3 ème civ., 17 nov. 2004, Epoux X, n° 03-14958 ; Cass., 3 ème civ., 24 oct.<br />
2007, Epoux X, n° 06-19211 ; Cass., 3 ème civ., 3 mars 2010, Mme Z. et autres, n° 08-21056 ; C.A. Pau, 23 sept.<br />
2008, Mme Marie Paule X., 07-00960 ; C.A. Montpellier, 17 mars 2009, M. Guy X., n° 07-07372 ; C.A. Agen, 2<br />
fév. 2010, M. Pierre X., n° 08-01629).<br />
L’acheteur doit prouver que son consentement a été vicié par les manœuvres (dissimulation de la situation réelle<br />
du bien) du vendeur (Cass., 3 ème civ., 16 janv. 2002, M. Chemama, n° 00-15620 ; Cass., 3 ème civ., 20 oct. 2009,<br />
Sté X., n° 08-20250 ; Cass., 3 ème civ., 27 avr. 2011, Epoux X., n° 10-14601 ; Cass., 3 ème civ., 5 juill. 2011, Epoux<br />
X., n° 10-25626 ; C.A. Rouen, 2 juill. 2008, M. Christophe X., n° 07-1063).<br />
245
.A FICHE 56 : RESPONSABILITE CIVILE DELICTUELLE OU QUASI DELICTUELLE<br />
SOMMAIRE<br />
I. - Responsabilité pour faute : article 1382 et 1383 du code civil<br />
II. - Responsabilité du fait des choses dont on a la garde : article 1384, alinéa 1 er du code civil<br />
III. - Responsabilité du propriétaire d’un bâtiment : article 1386 du code civil<br />
IV. - Responsabilité spécifique en matière d’écoulement des eaux<br />
V. - Cause exonératoire de responsabilité : la force majeure<br />
COMMENTAIRE<br />
La responsabilité civile délictuelle d’une personne peut être engagée par des faits qui lui sont reprochés et qui<br />
ont causé un dommage à autrui, que ces faits soient volontaires (délits) ou involontaires (quasi-délits). Il<br />
incombe à la victime qui demande réparation de prouver le dommage et le lien de causalité entre ce dommage et<br />
le fait dommageable. Ces faits peuvent provenir d’une faute personnelle dont on doit répondre, d’une chose dont<br />
on a la garde ou d’un bâtiment dont on est propriétaire.<br />
I. - RESPONSABILITE POUR FAUTE : ARTICLE 1382 ET 1383 DU CODE CIVIL (5600)<br />
Selon l’article 1382 du code civil, tout fait d’une personne qui cause un dommage à autrui oblige celui par la<br />
faute duquel il est arrivé à le réparer.<br />
En matière de risques naturels, les fautes susceptibles d’entraîner la responsabilité de leurs auteurs sont variées et<br />
peuvent notamment résulter :<br />
- d’un défaut de conseil et d’information (Cass., 3 ème civ., 28 janv. 1998, M.X., n° 95-17211 ; Cass., 3 ème<br />
civ., 4 déc. 2002, M.X., n° 99-20790 ; Cass., 3 ème civ., 23 mai 2007, M. X, n° 06-11889 ; Cass., 3 ème<br />
civ., 10 oct. 2007, M. X, n° 06-1129 ; C.A. Nancy, 14 oct. 2003, SARL Nicora, n° 98-02963 ; C.A.<br />
Nancy, 28 mars 2006, M. X, n° 06-1065 ; C.A. Paris, 22 fév. 2011, M. Sylvain X., n° 09-225057) ;<br />
- de la réalisation de travaux qui augmentent le risque d’inondation (Cass., 3 ème civ., 13 janv. 2010, M.<br />
X., n° 08-12221 ; C.A. Metz, 9 avr. 2003, Mme Bernanos, n° 02-00001 ; C.A. Caen, 25 fév. 2003, Mme<br />
Canu, n° 212529), qui provoquent des éboulements ou mouvement de terrains sur des fonds voisins<br />
(Cass., 3 ème civ., 20 mai 1998, Cne de Nantes, n° 96-19276 ; Cass., 3 ème civ., 15 juin 1999, M. Hierso,<br />
n° 97-16551 ; Cass., 3 ème civ., 23 mai 2000, M. Alvan, n° 98-17526 ; Cass., 3 ème civ., 31 oct. 2007,<br />
Epoux X, n° 06-19128 ; Cass., 2 ème civ., 15 mai 2008, M.X., n° 07-13483), etc. ;<br />
- de l’inexécution fautive d’un contrat ou d’un engagement (Cass., 3 ème civ., 18 déc. 2001, Cne des<br />
Mathes, n° 00-14016 ; Cass., 2 ème civ., 18 janv. 2007, M. X, n° 05-21291 ; C.A. Pau, 27 mai 2008, M.<br />
Jean Etienne X., n° 05-03214) ;<br />
- d’une absence de signalisation appropriée des risques et d’un dispositif de protection adéquat des<br />
skieurs (Cass. 1 ère civ., 17 fév. 2011, Mme Y., n° 09-71880) ;<br />
- d’un défaut d’entretien régulier du propriétaire riverain d’un cours d’eau (Cass., 3 ème civ., 7 oct. 2009,<br />
M. X., n° 08-13834).<br />
Cette responsabilité est engagée lorsqu’une personne commet directement une faute mais également lorsque le<br />
préjudice résulte d’une négligence ou d’une imprudence (C. civ., art. 1383) (Cass., 3 ème civ., 31 oct. 2007,<br />
Epoux X, n° 06-19128).<br />
246
La victime doit prouver l’existence d’un lien de causalité entre le dommage subi et la faute commise (Cass., 2 ème<br />
civ., 15 avr. 1999, M. Gaveau, n° 97-17866 ; Cass., 2 ème civ., 8 juil. 2004, M.X, n° 03-14924).<br />
II. - RESPONSABILITE DU FAIT DES CHOSES DONT ON A LA GARDE : ARTICLE 1384, ALINEA<br />
1 er DU CODE CIVIL (5601)<br />
Aux termes de l’article 1384 alinéa 1 er du code civil, la responsabilité d’une personne peut être recherchée en<br />
raison du dommage causé par une chose dont elle a la garde (sur la détermination du gardien voir : Cass., 2 ème<br />
civ., 3 mars 2011, Consorts X., n° 09-69658).<br />
Ce principe de la responsabilité du fait des choses inanimées trouve son fondement dans la notion de garde,<br />
indépendamment du caractère intrinsèque de la chose (chose mobilière ou immobilière) et de toute faute<br />
personnelle du gardien (C.A. Nancy, 12 janv. 2004, M. Guerci, n° 99-02912).<br />
Cet article est fréquemment utilisé en matière de risques naturels pour sanctionner les dommages causés par des :<br />
- chutes de pierres (Cass., 2 ème civ., 17 mai 1995, M. Cassagne, n° 93-15183 ; Cass., 2 ème civ., 26 sept.<br />
2002, M.X., n° 00-18627 ; Cass., 2 ème civ., 28 mai 2009, M. et Mme X., n° 08-14272 ; Cass., 2 ème civ.,<br />
22 oct. 2009, M. X., n° 08-16766) ou d’arbres (Cass., 2 ème civ., 16 sept. 2010, M. et Mme Y., n° 09-<br />
68849 ; Cass., 2 ème civ., 16 sept. 2010, M. X., n° 09-66800) ;<br />
- mouvements de terre (Cass., 2 ème civ., 6 juill. 1994, M. Ortolland, n° 92-20967 ; Cass., 2 ème civ., 12<br />
déc. 2002, Epoux, n° 98-191111 ; Cass., 2 ème civ., 13 sept. 2007, M. X, n° 06-17992 ; C.A. Nancy, 12<br />
janv. 2004, M. Guerci, n° 99-02912) ;<br />
- coulées de boues (Cass., 2 ème civ., 13 juill. 2006, M. et Mme X, n° 05-17199 ; Cass., 2 ème civ., 2 avr.<br />
2009, M. et Mme X., n° 08-11191).<br />
III. - RESPONSABILITE DU PROPRIETAIRE D’UN BATIMENT : ARTICLE 1386 DU CODE CIVIL<br />
(5602)<br />
L’article 1386 du code civil affirme que le propriétaire d’un bâtiment est responsable du dommage causé par sa<br />
ruine lorsque celle-ci résulte :<br />
- d’un défaut d’entretien de l’édifice (Cass., 3 ème civ., 8 déc. 2004, M.X., n° 03-15541) ;<br />
- d’un vice de construction.<br />
Selon la jurisprudence, toute construction quelconque incorporée au sol de façon durable constitue un bâtiment<br />
(Cass. 2 ème civ., 19 oct. 2006, M. X, n° 05-14525).<br />
La victime doit prouver que la ruine du bâtiment relève d’un défaut d’entretien ou d’un vice de construction<br />
(Cass., 2 ème civ., 16 janv. 1976, M.X., n° 72-12441 ; Cass., 2 ème civ., 22 oct. 2009, M. X., n° 08-16766). Elle doit<br />
également établir l’existence d’un lien de causalité entre la ruine du bâtiment et les dommages occasionnés<br />
(s’agissant de la rupture de trois barrages : Cass., 2 ème civ., 25 janv. 2001, M. Wiberg, n° 99-15372).<br />
La force majeure, cause exonératoire de responsabilité, ne peut utilement être invoquée par le propriétaire de<br />
l’édifice lorsqu’il est établi que la ruine résulte d’un défaut d’entretien (Cass., 3 ème civ., 8 déc. 2004, M. X., n°<br />
03-15541).<br />
[S’agissant de la responsabilité des gestionnaires d’ouvrages construits en vue de prévenir les inondations et les<br />
submersions voir fiche 50 : Sécurité des barrages et ouvrages hydrauliques].<br />
IV. - RESPONSABILITE SPECIFIQUE EN MATIERE D’ECOULEMENT DES EAUX (5603)<br />
L’article 640 du code civil régit les rapports entre fonds voisins s’agissant de l’écoulement des eaux. Ainsi, les<br />
fonds inférieurs sont assujettis envers ceux qui sont plus élevés à recevoir les eaux qui en découlent<br />
naturellement. Ces dispositions ne sont applicables que lorsque les eaux découlent naturellement des fonds<br />
247
supérieurs « sans que la main de l’homme y ait contribué » (C.A.A. Bordeaux, 8 avr. 2008, M. Pierre X., n°<br />
06BX01292).<br />
Chaque propriétaire a des obligations spécifiques au regard de la situation de son fonds :<br />
- le propriétaire inférieur ne peut pas élever de digue qui empêche l’écoulement des eaux (Cass., 3 ème<br />
civ., 18 mars 1987, M.X., n° 85-17752 ; Cass., 3 ème civ., 5 juil. 1995, M. Ribuot, n° 93-13404 ; C.A.<br />
Poitiers, 4 avr. 2000, M. Annonier, n° 96-03299) ;<br />
- le propriétaire supérieur ne peut rien faire qui aggrave la servitude du fonds inférieur. Le propriétaire<br />
du fonds inférieur devra prouver que les agissements du propriétaire du fonds supérieur ont aggravé sa<br />
situation (Cass., 3 ème civ., 18 nov. 1998, Assoc. syndicale les Hauts de Saint-Paul, n° 96-13326 ; Cass.,<br />
3 ème civ., 29 janv. 2002, M. Gotti, n° 99-21373 ; Cass., 3 ème civ., 9 fév. 2005, M. X, n° 0317571 ; Cass.,<br />
3 ème civ., 20 janv. 2009, M. X., n° 08-11216 ; C.A. Lyon, 4 fév. 2004, M. Grange, n° 2001-00176 ; C.A.<br />
Amiens, 5 juin 2008, Cne de Rozet St Albin, n° 06-04097). Le propriétaire du fonds inférieur obtiendra<br />
une indemnité lorsqu’il est établi que la servitude naturelle des eaux a été aggravée (C.A. Besançon, 2<br />
avr. 2008, M. Manuel X., n° 05-02499).<br />
Le propriétaire du fonds inférieur ne peut être contraint à accepter la réalisation d’un ouvrage sur son propre<br />
fonds pour remédier à une aggravation de la servitude causée par le propriétaire du fonds supérieur (Cass., 3 ème<br />
civ., 22 sept. 2010, M. René X., n° 09-69608).<br />
V. - CAUSE EXONERATOIRE DE RESPONSABILITE : LA FORCE MAJEURE (5604)<br />
Le responsable du dommage, par son action fautive ou du fait des choses qu’il a sous sa garde, peut s’exonérer<br />
de sa responsabilité en cas de force majeure. Il doit dans ce cas rapporter la preuve qu’un événement de force<br />
majeure est à l’origine du dommage qui lui est reproché (Cass., 3 ème civ., 8 mars 1989, SARL Faramaz, n° 87-<br />
18493 ; Cass., 3 ème civ., 28 janv. 1998, M.X., n° 95-17211 ; Cass., 2 ème civ., 1 er avr. 1999, M. Prieur, n° 97-<br />
17960 ; Cass., 2 ème civ., 13 juill. 2006, M. et Mme X, n° 05-17199 ; Cass. 2 ème civ., 2 avr. 2009, M. et Mme X.,<br />
n° 08-11191).<br />
La simple constatation administrative de l’état de catastrophe naturelle [voir fiche 58 : Constatation<br />
administrative de l’état de catastrophe naturelle] ne signifie pas pour autant que l’événement en cause ait le<br />
caractère de force majeure (Cass., 3 ème civ., 17 juil. 1996, M. Stefanovic, n° 94-18541 ; Cass., 3 ème civ., 1 er déc.<br />
1999, Cie Nordstern, n° 98-10106 ; Cass., 1 ère civ., 18 nov. 2003, M. X., n° 01-12309 ; C.A. Toulouse, 14 juin<br />
2004, Cie Zurich France Assurance, n° 03-02129).<br />
Un événement sera qualifié de « force majeure » lorsqu’il présente les caractéristiques suivantes :<br />
- être imprévisible ;<br />
- être irrésistible ;<br />
- être extérieur (au responsable présumé des dommages).<br />
Selon la jurisprudence un phénomène ne peut être qualifié d’imprévisible lorsque le responsable avait conscience<br />
de l’existence d’un risque en raison de précédents ou de tout autre moyen d’information (Cass., 2 ème civ., 17<br />
mars 1993, Cne de Beaulieu-sur-Mer, n° 91-18731 ; Cass., 2 ème civ., 24 oct. 2002, M.X., n° 01-03920 ; Cass.,<br />
2 ème civ., 12 déc. 2002, Epoux, n° 98-191111 ; C.A. Poitiers, 11 mai 2004, S.A. Société navale de l’ouest, n° 01-<br />
02358 ; C.A. Toulouse, 18 oct. 2004, M. Clavelières, n° 03-02461).<br />
La survenance d’une tempête annoncée par Météo-France ne permet pas d’invoquer la force majeure dans la<br />
mesure où cet évènement ne peut plus être considéré comme imprévisible (Cass. 2 ème civ., 2 avr. 2009, Schema,<br />
n° 07-22005). A contrario, le fait qu’un épisode orageux d’une violence exceptionnelle n’ait pas été prévu par les<br />
services météorologiques tend à caractériser l’imprévisibilité de cet évènement (Cass., 2 ème civ., 16 sept. 2010,<br />
M. X., n° 09-66800).<br />
En outre, le critère d’irrésistibilité fait généralement défaut lorsque l’intensité du phénomène reste classique au<br />
regard des caractéristiques de la région (Cass., 3 ème civ., 29 juin 1988, M. Ratier, n° 86-13926 ; Cass., 2 ème civ.,<br />
248
24 oct. 2002, M.X., n° 01-03920 ; C.A. Limoges, 3 déc. 2003, Mme Dumas, n° 02-0437 ; C.A. Rennes, 17 déc.<br />
2003, Cne de Landebaeron, n° 02-06318).<br />
Le juge vérifie également que toutes les précautions ont été prises pour éviter les dommages (Cass., 2 ème civ., 18<br />
mars 1998, Sté bourbonnaise de travaux publics et de construction, n° 95-22014 ; C.A. Besançon, 22 janv. 2004,<br />
Cie Gan IARD, n° 2002-14982).<br />
249
FICHE 57 : RESPONSABILITE CIVILE DES CONSTRUCTEURS<br />
I. - Présomption de responsabilité des constructeurs<br />
SOMMAIRE<br />
A. - Personnes susceptibles de recevoir la qualification de constructeur<br />
B. - Nature des dommages susceptibles d’être imputés aux constructeurs<br />
II. - Cause exonératoire de responsabilité : la force majeure<br />
COMMENTAIRE<br />
I. - PRESOMPTION DE RESPONSABILITE DES CONSTRUCTEURS (5700)<br />
A. - Personnes susceptibles de recevoir la qualification de constructeur (5701)<br />
L’article 1792-1 du code civil énumère les personnes considérées comme « constructeur » d’un ouvrage. Il<br />
s’agit de :<br />
- tout architecte, entrepreneur, technicien ou autre personne liée au maître d’ouvrage par un contrat de<br />
louage d’ouvrage ;<br />
- toute personne qui vend, après achèvement, un ouvrage qu’elle a construit ou fait construire (Cass.,<br />
3 ème civ., 12 janv. 2005, M. X, n° 03-17459) ;<br />
- toute personne qui, bien qu’agissant en qualité de mandataire du propriétaire de l’ouvrage, accomplit<br />
une mission assimilable à celle d’un locateur d’ouvrage.<br />
B. - Nature des dommages susceptibles d’être imputés aux constructeurs (5702)<br />
Les articles 1792 et 1792-2 du code civil pose le principe d’une responsabilité de plein droit (ou d’une<br />
présomption de responsabilité) des constructeurs envers le maître d’ouvrage ou l’acquéreur de l’ouvrage pendant<br />
une durée de 10 ans s’agissant :<br />
- des dommages qui compromettent la solidité de l’ouvrage (Cass. 3 ème civ., 11 mai 2011, Epoux X., n°<br />
10-11713 ; C.A. Nîmes, 18 nov. 2008, Cie d’assurances AXA France Iard, n° 06-03038) ou qui le<br />
rendent impropre à sa destination (Cass., 3 ème civ., 15 déc. 1993, Entreprise SOCAE, n° 91-<br />
22012 (affaissement de terrain) ; Cass., 3 ème civ., 19 nov. 1997, M. Giglio, n° 96-11358 (inondation) ;<br />
C.A. Paris, 16 janv. 2004, M. Mus, n° 2002-13094 ; C.A. Bourges, 2 mai 2008, M. Gilles Y., n° 07-<br />
01205 (inondation) ; Cass., 3 ème civ., 25 mai 2005, M. X, n° 03-20247 ; C.A. Grenoble, 24 fév. 2004, M.<br />
Naylor, n° 2000-01359 (risque sismique) ; Cass., 3 ème civ., 12 janv. 2005, M. X, n° 03-17459 ; Cass.,<br />
3 ème civ., 31 janv. 2007, M. X, n° 05-19340 ; C.A. Agen, 6 oct. 2004, M. Santin, n° 1014-04<br />
(sécheresse), même lorsque ces dommages résultent d’un vice du sol ;<br />
- des dommages qui affectent la solidité des éléments d’équipement d’un ouvrage lorsque ceux-ci font<br />
indissociablement corps avec les ouvrages de viabilité, de fondation, d’ossature, de clos ou de couvert.<br />
Il s’agit des éléments d’équipement dont la dépose, le démontage ou le remplacement ne peut être<br />
réalisé sans détérioration ou enlèvement de matière de l’ouvrage (Cass., 3 ème civ., 12 juil. 1995, SARL<br />
Elégance, n° 93-21061).<br />
Cette présomption de responsabilité est d’ordre public et toute clause d’un contrat qui a pour objet soit d’exclure<br />
soit de limiter cette responsabilité est réputée non écrite (C. civ., art. 1792-5).<br />
Par ailleurs, lorsqu’une personne vend après achèvement un immeuble qu’elle a construit (ou fait construire)<br />
l’action en garantie décennale n’est pas exclusive de l’action en garantie des vices cachés de l’article 1641 du<br />
250
code civil. La victime peut ainsi agir contre le constructeur en raison des vices cachés même si l’action en<br />
garantie décennale est prescrite (Cass., 3 ème civ., 17 juin 2009, Epoux X., n° 08-15503).<br />
II. - CAUSE EXONERATOIRE DE RESPONSABILITE : LA FORCE MAJEURE (5703)<br />
Selon l’article 1792 alinéa 2 du code civil, la responsabilité du constructeur n’est pas engagée si ce dernier<br />
prouve que les dommages proviennent d’une cause étrangère (Cass., 3 ème civ., 7 mars 1979, Sté Afeda, n° 77-<br />
15153). La preuve de l’absence de faute de sa part est donc insuffisante.<br />
La preuve d’une telle cause étrangère doit répondre aux trois critères habituellement retenus par les juridictions<br />
pour établir le caractère de force majeure : imprévisibilité, irrésistibilité et extériorité (Cass., 3 ème civ., 18 déc.<br />
2001, Cie Gan Incendie accident, n° 00-13807) [voir fiche 56 : Responsabilité civile délictuelle ou quasi<br />
délictuelle].<br />
L’imprévisibilité d’un événement ne peut être appréciée qu’en fonction de la détermination des aléas dont les<br />
constructeurs pouvaient raisonnablement redouter la survenance lors de la conception et de la réalisation de<br />
l’ouvrage, de telle sorte qu’ils aient été en mesure de prendre les dispositions techniques appropriées (C.A.A.<br />
Lyon, 5 nov. 2009, M. Serge Alain A., n° 07LY00276).<br />
Afin de déterminer dans quelle mesure l’évènement revêt un caractère imprévisible, le juge judiciaire recherche<br />
généralement s’il existe ou non des précédents. Dès lors, les chutes de neiges qui ont revêtu l’ampleur d’un<br />
cataclysme dont l’office national de la montagne n’avait jamais enregistré d’équivalent dans ses archives<br />
présentent un caractère imprévisible (Cass., 3 ème civ., 7 mars 1979, Sté Afeda, n° 77-15153).<br />
A contrario, ce caractère d’imprévisibilité est rarement constaté lorsque le juge relève l’existence de phénomènes<br />
naturels équivalents dans le passé (Cass., 3 ème civ., 22 janv. 1994, Sté Teani, n° 93-11748 ; Cass., 3 ème civ., 27<br />
juin 2001, M. Watel, n° 00-13112 ; Cass., 3 ème civ., 27 fév. 2008, M. X., n° 06-19348 ; C.A. Toulouse, 14 juin<br />
2004, Cie Zurich France Assurance, n° 03-02129 ; C.A. Paris, 3 fév. 2005, Sté Macif Val de Seine Picardie, n°<br />
03-04078).<br />
Pour retenir le caractère irrésistible d’un événement naturel, le juge judiciaire vérifie qu’aucune précaution<br />
n’aurait pu suffire à éviter les graves dommages survenus (Cass., 1 ère civ., 7 juil. 1998, Mutuelles de Poitiers<br />
assurances, n° 96-15356 ; C.A. Paris, 3 fév. 2005, Sté Macif Val de Seine Picardie, n° 03-04078).<br />
Dès lors, un constructeur qui entreprend des travaux sans prendre les mesures adaptées à la sensibilité du terrain<br />
alors qu’il connaît cette caractéristique ne lui permet pas d’invoquer la force majeure pour s’exonérer de sa<br />
présomption de responsabilité (Cass., 3 ème civ., 28 nov. 2001, M.X., n° 00-14320 ; Cass., 3 ème civ., 27 juin 2001,<br />
M. Watel, n° 00-13112 ; C.A. Toulouse, 13 janv. 2003, Axa Colonia Vericherung, n° 2000-01116 ; C.A.,<br />
Toulouse, 14 juin 2004, Cie Zurich France Assurance, n° 03-02129).<br />
L’intensité du phénomène est prise en compte pour apprécier son caractère irrésistible ou non. Ainsi, une<br />
sécheresse d’une intensité particulièrement rare puisqu’elle avait duré trois années constitue un phénomène<br />
irrésistible de nature à exonérer le constructeur de sa responsabilité (Cass., 1 ère civ., 18 nov. 2003, M. X., n° 01-<br />
12309). De même, un ouragan d’une violence exceptionnelle durant lequel la vitesse du vent dépasse les valeurs<br />
extrêmes définies par les documents techniques servant de référence aux constructeurs constitue un cas de force<br />
majeure (Cass., 3 ème civ., 11 mai 1994, Cie Gan Incendie, n° 92-16201).<br />
Enfin, la condition d’extériorité est régulièrement remplie s’agissant des dommages causés par un phénomène<br />
naturel puisque ce phénomène est, par nature, étranger aux constructeurs.<br />
En revanche, ce critère fait défaut lorsque le dommage provient d’une faute du constructeur et non de<br />
l’événement naturel (C.A.A. Paris, 16 déc. 2011, Sté Trace architecture, n° 09PA03261).<br />
La jurisprudence considère notamment que les vices du sol ne constituent pas un cas de force majeure dans la<br />
mesure où l’architecte, comme l’entrepreneur, doivent se livrer à des études du sol.<br />
251
CHAPITRE 17 : RESPONSABILITE PENALE<br />
252
FICHE 58 : RESPONSABILITE PENALE : INFRACTIONS NON INTENTIONNELLES<br />
SOMMAIRE<br />
I. - Manquement à une obligation de prudence ou de sécurité<br />
A. - Eléments constitutifs de l’infraction<br />
B. - Conditions de mise en cause des personnes publiques<br />
1. - Personnes publiques susceptibles d’être pénalement mises en cause<br />
2. - Conditions de qualification de l’infraction commise par la personne publique<br />
II. - Mise en danger d’autrui<br />
C. - Mise en cause de personnes privées<br />
COMMENTAIRE<br />
I. - MANQUEMENT A UNE OBLIGATION DE PRUDENCE OU DE SECURITE (5800)<br />
A. - Eléments constitutifs de l’infraction (5801)<br />
Constitue un délit au sens de l’article 121-3 (3 ème et 4 ème alinéa) du code pénal le comportement fautif d’une<br />
personne qui a créé ou contribué à créer la situation qui a permis la réalisation d’un dommage, ou qui n’a pas<br />
pris les mesures permettant de l’éviter. Ce comportement résulte :<br />
- soit de la violation manifestement délibérée d’une obligation particulière de prudence ou de sécurité<br />
prévue par la loi ou le règlement ;<br />
- soit d’une faute caractérisée qui expose autrui à un risque d’une particulière gravité que le prévenu ne<br />
pouvait ignorer.<br />
Il doit être établi que l’auteur des faits n’a pas accompli les diligences normales qui lui incombait pour prévenir<br />
le dommage, compte tenu, le cas échéant, de la nature de ses missions ou de ses fonctions, de ses compétences<br />
ainsi que du pouvoir et des moyens dont il disposait<br />
La faute pénale d’une personne est donc caractérisée lorsque cette personne s’abstient, par maladresse,<br />
imprudence, inattention, négligence ou manquement à une obligation de prudence ou de sécurité imposée par la<br />
loi ou le règlement, d’accomplir les diligences appropriées qui sont en son pouvoir alors qu’elle a une parfaite<br />
connaissance du risque encouru. Ainsi, le fait de ne pas respecter les obligations de débroussaillement imposées<br />
par le code forestier [voir fiche 43 : Incendie de forêt] peut entraîner la responsabilité pénale du fautif<br />
notamment lorsque ce manquement a provoqué un incendie de forêt (C.A. Aix-en-Provence, 6 mars 2006, M.<br />
Alexandre X, n° M/2005 ; sol. confirmée : Cass., crim., 4 sept. 2007, Mme Lucienne Y, n° 06-83383).<br />
En outre, la gravité des conséquences dommageables imputables à une telle faute peut constituer l’élément moral<br />
du délit d’homicide ou du délit de blessure involontaire réprimés respectivement par les articles 221-6 et 222-19<br />
du code pénal.<br />
B. - Conditions de mise en cause des personnes publiques (5802)<br />
1. - Personnes publiques susceptibles d’être pénalement mises en cause (5803)<br />
Selon l’article L. 2212-2-5° du code général des collectivités territoriales, le maire doit utiliser ses pouvoirs de<br />
police pour prévenir et faire cesser les accidents et fléaux calamiteux. Il doit en outre, aux termes du même<br />
article, pourvoir d’urgence à toutes les mesures d’assistance et de secours et, s’il y a lieu, provoquer<br />
253
l’intervention de l’administration supérieure. Le maire est ainsi, au regard de ses responsabilités en matière de<br />
sécurité publique, l’acteur public dont la responsabilité pénale est le plus fréquemment recherchée par la<br />
combinaison des articles L. 2212-2-5° du code général des collectivités territoriales et des articles 221-6 et 222-<br />
19 du code pénal réprimant les homicides et blessures involontaires.<br />
Seul le maire, personne physique titulaire de l’autorité de police et représentant de la commune, peut voir dans<br />
ce cas sa responsabilité pénale engagée. La responsabilité pénale de la collectivité elle-même, personne morale,<br />
ne peut être mise en jeu.<br />
En effet, les collectivités territoriales (communes, départements et régions) et leurs groupements, personnes<br />
morales, ne sont, aux termes de l’alinéa 2 de l’article 121-2 du code pénal, responsables pénalement que des<br />
infractions commises dans l’exercice d’activités susceptibles de faire l’objet de conventions de délégation de<br />
service public (Cass., crim., 14 mars 2000, Mme Misson, n° 99-82871 ; Cass., crim., 12 déc. 2000, Mme<br />
Veronique X, n° 98-83969).<br />
Or, selon une jurisprudence administrative constante (C.E., 20 janv. 1978, Syndicat National de l’enseignement<br />
technique agricole privé, n° 99613 ; C.E., 8 mars 1985, Assoc. Les amis de la Terre, n° 24557) les activités de<br />
police administrative ne peuvent être déléguées. L’activité visant à prévenir les risques naturels qui relève du<br />
pouvoir de police générale n’est donc pas susceptible de délégation. Les obligations de sécurité et d’assistance<br />
qui pèsent sur les maires personnes physiques ne peuvent donc pas engager pénalement la responsabilité des<br />
communes personnes morales.<br />
En revanche, le service chargé d’assurer la sécurité des pistes de ski constitue un service public qui peut être<br />
délégué. En conséquence, les fautes commises par ce service sont susceptibles d’engager la responsabilité pénale<br />
d’une commune. La commune de Val d’Isère a ainsi été condamnée au regard de la faute commise par le maire<br />
et ses délégataires à l’occasion de l’exploitation en régie directe de la partie du domaine skiable servant de<br />
support aux pistes de ski de fond (Cass., crim., 15 oct. 2002, Cne de Val d’Isère, n° 01-88275 ; Cass., crim., 14<br />
mars 2000, Mme Misson, n° 99-82871).<br />
L’Etat pour sa part ne peut en aucun cas voir sa responsabilité pénale engagée. En revanche, ses représentants,<br />
personnes physiques, peuvent être mis en cause devant le juge pénal, à raison des manquements aux obligations<br />
de sécurité relevant de la compétence spécifique de l’Etat (Cass.crim., 2 déc. 2008, Mme Carmelita X. et autres,<br />
n° 08-80066).<br />
2. - Conditions de qualification de l’infraction commise par la personne publique (5804)<br />
Le maire est tenu de signaler et de prévenir les risques excédant ceux auxquels les administrés doivent<br />
normalement s’attendre. A cet égard, l’autorité de police a l’obligation d’informer le public des dangers encourus<br />
et de mettre en œuvre les mesures nécessaires pour garantir la sécurité. Elle est également tenue, en cas de<br />
danger grave ou imminent, de prescrire l’exécution des mesures de sûreté exigées par les circonstances [voir<br />
fiche 34 : Police générale du maire].<br />
Commet ainsi un manquement à son obligation de sécurité le maire qui omet de prendre les arrêtés de police<br />
nécessaires à la prévention des risques naturels, ou qui ne veille pas à faire exécuter les mesures prises par une<br />
autorité administrative supérieure, telle que le préfet ou le Gouvernement, ou encore qui ne prend pas en toutes<br />
circonstances les mesures particulières nécessaires pour prévenir une situation dangereuse.<br />
Lorsque l’élu est juridiquement compétent pour prendre ou provoquer la prise de mesures de secours, son<br />
abstention en la matière peut également engager sa responsabilité pénale.<br />
Est ainsi pénalement responsable un maire qui :<br />
- ne ferme pas une piste de ski dangereuse malgré de nombreuses recommandations (de l’O.N.F., du<br />
préfet et des bulletins du service de la météorologie nationale), l’avalanche survenue ayant causé la mort<br />
de deux skieurs (C.A. Grenoble, 5 août 1992, Ministère public) ;<br />
- s’abstient d’ordonner la fermeture de la piste de ski de la commune alors que le jour de l’accident un<br />
risque fort et prévisible d’avalanche avait été établi par les services météorologiques (Cass., crim., 14<br />
mars 2000, Mme Misson, n° 99-82871 ; C.A. Chambéry 17 mars 1999, Cne de Val d’Isère, n° 97-<br />
00354 ; T.G.I. Albertville, 7 avr. 1997, n° 386/97) ;<br />
254
- s’abstient de procéder à l’évacuation d’un hameau alors qu’il a pleinement conscience du risque<br />
d’avalanche sur ce secteur (Trib. Corr. de Bonneville, 17 juill. 2003, M. Michel C., n° 654/2003).<br />
- s’abstient de mettre en œuvre des secours aux victimes d’accidents de montagne (C.E., 20 fév. 1986,<br />
Cne de Revel c. Rachoup) ou prévoit une organisation insuffisante des services d’incendie.<br />
En revanche, la responsabilité pénale de la personne détentrice de l’autorité de police ne sera pas engagée<br />
lorsqu’il est établi que les mesures prises avant et le jour même de l’accident étaient conformes à celles qui sont<br />
attendues de la part de responsables normalement prudents et diligents, compte tenu des informations portées à<br />
leur connaissance, et qu’aucun manquement à une obligation de sécurité n’est caractérisée (Cass., crim., 29 mars<br />
2000, M. Lakhdari et autres, n° 99-81704 ; C.A. Amiens, 9 mai 2000, M. P c/ Perruchot).<br />
De même, la directrice d’une école primaire et l’institutrice ayant organisé une classe de découverte dans le lit<br />
d’une rivière ont été relaxées des poursuites de blessures et homicides involontaires alors même que les victimes<br />
avaient été surprises par la brusque montée des eaux provoquée par un lâcher d’eau d’un barrage<br />
hydroélectrique. Il a en effet été établi que ces personnes ne pouvaient « envisager » le risque auquel étaient<br />
exposés les élèves et n’ont pas commis de faute susceptible d’engager leur responsabilité pénale (Cass., crim., 18<br />
juin 2002, M. X et Y, n° 01-85537 ; Cass., crim., 12 déc. 2000, Mme Veronique X, n° 98-83969).<br />
C. - Mise en cause de personnes privées (5805)<br />
Ont été condamnés, dans les conditions et sur les fondements rappelés ci-dessus, du délit d’homicide ou de<br />
blessures involontaires par maladresse, imprudence, inattention, négligence ou manquement à une obligation de<br />
prudence ou de sécurité :<br />
- un agriculteur ayant moissonné son champ en bordure de forêt en période de sécheresse et de forts<br />
vents et dont la négligence a contribué à créer, du fait de la projection de particules incandescentes de sa<br />
moissonneuse-batteuse, les conditions de l’incendie de forêt dans lequel deux pompiers ont trouvé la<br />
mort (Cass., crim., 5 oct. 2004, M. Olivier X, n° 04-80658) ;<br />
- un architecte, spécialisé dans les constructions en montagne, qui ne s’est pas rendu compte que le plan<br />
d’implantation de l’immeuble le situait faussement en dehors d’une zone d’avalanche répertoriée, qui<br />
n’a pas réalisé un immeuble adapté à une éventuelle avalanche et qui n’a pas modifié l’immeuble après<br />
un accident alors qu’il en avait la possibilité (Cass., crim., 5 janv. 2000, M. Bezancon, n° 99-81817) ;<br />
- un responsable d’une expédition d’escalade ayant entrepris cette activité alors que les conditions<br />
météorologiques étaient mauvaises et l’encadrement insuffisant (Cass., crim., 4 mars 1998, M. Hollants,<br />
n° 97-81188).<br />
En revanche, un professeur d’éducation physique qui a accompli les diligences normales dans la préparation et la<br />
surveillance d’un séjour à la montagne ainsi que le directeur du centre de plein air qui a fourni au groupe un<br />
encadrement professionnel et des moyens matériels suffisants au regard des usages en vigueur lors des<br />
randonnées en raquette à neige n’ont pas commis de fautes susceptibles d’engager leur responsabilité pénale<br />
(l’avalanche avait provoqué la mort de 11 personnes et en avait blessé 19 autres : Cass., crim., 26 nov. 2002,<br />
Mme Zoé X, n° 01-88900).<br />
II. - MISE EN DANGER D’AUTRUI (5806)<br />
Aux termes de l’article 223-1 du code pénal, le délit de mise en danger délibérée de la personne d’autrui prévu<br />
par le 2 ème alinéa de l’article 121-3 du même code est constitué dès lors qu’une personne expose directement<br />
autrui à un risque immédiat de mort ou de blessure de nature à entraîner une mutilation ou une infirmité<br />
permanente par la violation manifestement délibérée d’une obligation particulière de prudence ou de sécurité<br />
imposée par la loi ou le règlement.<br />
L’originalité de cette infraction réside donc dans le fait qu’elle permet de réprimer, indépendamment de son<br />
résultat et de la réalisation de tout dommage, la violation délibérée d’une obligation légale ou réglementaire de<br />
sécurité. Le seul comportement dangereux est ainsi répréhensible. Le législateur ne précise pas la nature du<br />
comportement créant le risque, il incrimine ici le risque lui-même. Pour savoir si l’infraction est constituée, le<br />
255
juge devra ainsi apprécier quelle était la probabilité que tel ou tel comportement cause un dommage alors<br />
qu’aucun dommage n’a été réalisé.<br />
Ce délit suppose en premier lieu que la violation porte sur une obligation imposée par la loi ou les règlements.<br />
N’en est donc pas constitutive la violation d’actes administratifs individuels, dans la mesure où ces actes ne<br />
comportent pas de prescriptions générales et impersonnelles comme en prévoit la loi ou le règlement (arrêté de<br />
fermeture d’un camping : T.G.I. d’Avignon, 15 sept. 1994, Ministère public c. Van Gaver Solange épouse<br />
Bressange).<br />
Ce délit suppose en second lieu la volonté délibérée de violer une obligation de prudence ou de sécurité. La<br />
preuve de cette intention sera souvent difficile à établir car il faut prouver que l’inobservation de la<br />
réglementation a été délibérée et ne résulte donc pas d’une simple inattention. La responsabilité pénale ne sera<br />
effectivement engagée que si la personne a connaissance du risque qu’elle fait courir à autrui. Tel est le cas<br />
notamment lorsqu’un exploitant de terrain de camping situé dans un secteur réglementé par un P.P.R. :<br />
- poursuit son activité de location d’emplacements malgré une interdiction expresse du préfet d’exercer<br />
toute activité dans ce secteur (Cass., crim., 31 janv. 2001, M. Poujol, n° 00-81013) ;<br />
- ouvre ses installations au mépris des dispositions d’un P.P.R. (Cass., crim., 14 mars 2000, Procureur<br />
général près la Cour d’Appel de Montpellier, n° 99-85417).<br />
De même, la responsabilité pénale de deux surfeurs a été retenue sur ce fondement car ces personnes avaient<br />
pratiqué leur activité sur une piste interdite par un arrêté municipal pris pour la sécurité des skieurs. Le fait pour<br />
deux pratiquants expérimentés d’enfreindre de manière délibérée l’arrêté municipal malgré un risque important<br />
d’avalanche signalé par les services météorologiques caractérise l’élément intentionnel de l’infraction (Cass.,<br />
crim., 9 mars 2003, M. Dauriac et autres, n° 98-82269).<br />
Viole également de manière délibérée une obligation de prudence ou de sécurité l’installateur d’un chapiteau qui<br />
n’assure pas un ancrage suffisant au sol des poteaux, l’inobservation délibérée de cette obligation de sécurité<br />
ayant causé l’effondrement du chapiteau sous l’effet d’une forte tempête (C.A. Bordeaux, 4 juin 2008, M. Jean<br />
Pierre X., n° 07-00997 sol. confirmée : Cass., crim., 13 janv. 2009, M. Cyrille H., n° 08-84485).<br />
256
FICHE 59 : RESPONSABILITE PENALE : INFRACTIONS AUX OBLIGATIONS<br />
PREVENTIVES<br />
I. - Infractions aux règles d’urbanisme<br />
SOMMAIRE<br />
A. - Infractions aux obligations imposées au titre des documents d’urbanisme<br />
B. - Infractions aux obligations découlant des régimes d’autorisation et de déclaration d’urbanisme<br />
1. - Sanctions et personnes susceptibles d’être condamnées<br />
2. - Procédure applicable au constat d’infractions et à leur poursuite<br />
3. - Condamnation et mesures de restitution<br />
II. - Infractions aux règles de construction<br />
III. - Infractions aux prescriptions d’un P.P.R.<br />
COMMENTAIRE<br />
I. - INFRACTIONS AUX REGLES D’URBANISME (5900)<br />
A. - Infractions aux obligations imposées au titre des documents d’urbanisme (5901)<br />
Selon l’article L. 160-1 du code de l’urbanisme, les infractions aux dispositions des plans d’occupations des sols<br />
ou des plans locaux d’urbanisme sont sanctionnées dans les conditions énoncées aux articles L. 480-1 à L. 480-9<br />
du code de l’urbanisme (voir ci-dessous B).<br />
B. - Infractions aux obligations découlant des régimes d’autorisation et de déclaration d’urbanisme<br />
(5902)<br />
1. - Sanctions et personnes susceptibles d’être condamnées (5903)<br />
L’article L. 480-4 du code de l’urbanisme organise un régime de sanctions applicables aux travaux ou aux<br />
utilisations du sol réalisés en méconnaissance des obligations imposées dans le cadre des différents régimes<br />
d’autorisation et de déclaration d’urbanisme. Ces peines peuvent être prononcées contre :<br />
- les utilisateurs du sol ;<br />
- les bénéficiaires des travaux (sur cette notion voir : Cass., crim., 25 janv. 2011, M. Jean-Jacques X., n°<br />
10-84448) ;<br />
- les architectes ;<br />
- les entrepreneurs ;<br />
- toutes autres personnes responsables de l’exécution des travaux.<br />
2. - Procédure applicable au constat d’infractions et à leur poursuite (5904)<br />
Le constat des infractions aux règles d’urbanisme pourra notamment être effectué à l’occasion du contrôle de<br />
conformité des constructions autorisées prévu par l’article L. 461-1 (1 er alinéa) du code de l’urbanisme.<br />
Cet article prévoit notamment que le préfet, le maire ou ses délégués ainsi que les fonctionnaires et les agents<br />
commissionnés à cet effet par le ministre chargé de l’urbanisme et assermentés peuvent, à tout moment, visiter<br />
les constructions en cours, procéder aux vérifications qu’ils jugent utiles et se faire communiquer tous<br />
257
documents techniques se rapportant à la réalisation des bâtiments. Ce droit de visite et de communication des<br />
documents peut ainsi être exercé après l’achèvement des travaux pendant trois ans.<br />
Aux termes de l’article L. 480-1 du code de l’urbanisme, lorsque l’autorité administrative, et notamment le maire<br />
ou le président de l’E.P.C.I. compétent pour délivrer les autorisations d’urbanisme, a connaissance d’une<br />
infraction, elle est tenue d’en faire dresser procès verbal. Ce même article précise que les infractions aux<br />
dispositions du code de l’urbanisme sont constatées par tous les officiers ou agents de police judiciaire ainsi que<br />
par tous les fonctionnaires et agents de l’Etat et des collectivités publiques commissionnés à cet effet par le<br />
maire ou le ministre chargé de l’urbanisme suivant l’autorité dont ils relèvent et assermentés.<br />
Le procès verbal est transmis sans délai au ministère public. La commune (ainsi que l’E.P.C.I. compétent en<br />
matière d’urbanisme) peut exercer les droits reconnus à la partie civile s’agissant des faits commis sur son<br />
territoire, ainsi qu’une association agréée de protection de l’environnement pour les faits portant un préjudice<br />
direct ou indirect à ses intérêts collectifs.<br />
Dès que le procès verbal est dressé le maire (ou, par substitution en cas de carence, le préfet) peut, si le tribunal<br />
ne s’est pas encore prononcé, ordonner par arrêté motivé l’interruption des travaux (C. urb., art. L. 480-2). De<br />
plus, le maire peut prendre toutes les mesures de coercition nécessaires pour assurer l’application immédiate de<br />
la décision judiciaire ou de son arrêté en procédant notamment à la saisie des matériaux ou du matériel de<br />
chantier.<br />
3. - Condamnation et mesures de restitution (5905)<br />
En cas de condamnation, le tribunal statue au vu des observations écrites ou après audition du maire ou du<br />
fonctionnaire compétent, soit sur la mise en conformité des lieux ou des ouvrages avec les dispositions du plan,<br />
soit sur leur rétablissement dans l’état antérieur (Cass., crim., 8 juin 2005, M. Serge X, n° 04-85636 ; Cass.,<br />
crim., 2 oct. 2007, M. Paul X, n° 06-88410).<br />
Le tribunal impartit aux bénéficiaires des travaux irréguliers un délai pour l’exécution de l’ordre de démolition,<br />
de mise en conformité ou de réaffectation (le cas échéant sous astreinte).<br />
Si, à l’expiration du délai fixé par le jugement, la démolition, la mise en conformité ou la remise en état<br />
ordonnée n’est pas complètement achevée, le maire ou le fonctionnaire compétent peut procéder d’office à tous<br />
les travaux nécessaires à l’exécution de la décision de justice aux frais du bénéficiaire des travaux irréguliers ou<br />
de l’utilisation irrégulière du sol (C. urb., art. L. 480-9).<br />
L’article L. 480-14 du code de l’urbanisme permet par ailleurs aux communes ou aux E.P.C.I. compétents en<br />
matière de plan local d’urbanisme de saisir le tribunal de grande instance en vue de faire ordonner la démolition<br />
ou la mise en conformité notamment des ouvrages édifiés sans autorisation ou en méconnaissance de<br />
l’autorisation dans un secteur soumis à des risques naturels prévisibles.<br />
Dans ce cas de figure, l’action civile se prescrit par 10 ans à compter de l’achèvement des travaux (au lieu des 5<br />
ans prévus notamment par l’article L. 480-13 du code de l’urbanisme dans le cas des constructions édifiées<br />
conformément à un permis de construire dont l’illégalité a été reconnue par la juridiction administrative).<br />
Ce régime de sanction a permis la condamnation du bénéficiaire de travaux de construction réalisés :<br />
- sans autorisation dans une zone ND exposées aux chutes de blocs de pierres (Cass., crim., 10 déc.<br />
2002, M. Eric X, n° 02-80137) ;<br />
- dans une zone inondable sans obtenir préalablement un permis de construire (Cass., crim., 29 avr.<br />
2003, M. Marc X, n° 02-85756) ;<br />
- sans autorisation dans une zone exposée à des risques importants d’avalanche (Cass., crim., 9 juill.<br />
1998, M. Escassut, n° 97-84066) ;<br />
- dans une zone soumise à l’aléa de feu de forêt faible (Cass., crim., 14 mai 2008, M. Christophe Y., n°<br />
07-87776).<br />
En outre, l’obtention préalable d’un permis de construire est obligatoire lorsqu’une personne entend bénéficier<br />
des dispositions du code de l’urbanisme permettant la reconstruction à l’identique d’un bâtiment détruit par un<br />
258
sinistre [voir fiche 32 : Reconstruction après sinistre]. Le fait de procéder à la reconstruction du bâtiment sans<br />
l’obtention du permis est systématiquement sanctionné par le juge pénal (Cass., crim., 12 sept. 2006, M. Jean-<br />
François X, n° 06-80114 ; Cass., crim., 30 juin 2009, M. Claude X., n° 08-88022 ; Cass., crim., 3 mai 2011, M.<br />
Jozef Z., n° 10-81149).<br />
La personne reconnue coupable de l’infraction de construction sans permis de construire ne peut utilement<br />
invoquer l’illégalité prétendue de la décision de refus de permis pour justifier son absence d’autorisation et<br />
échapper ainsi aux poursuites (Cass., crim., 16 fév. 1994, M. Heintz, n° 93-82129).<br />
II. - INFRACTIONS AUX REGLES DE CONSTRUCTION (5906)<br />
Les articles L. 151-1 et suivants du code de la construction et de l’habitation organisent un régime chargé de<br />
sanctionner les infractions aux règles de construction.<br />
En vertu des articles L. 151.1 et L. 152.1 du code de la construction et de l’habitation, toute construction de<br />
bâtiment peut faire l’objet d’un contrôle de l’application des règles de construction pendant les travaux et dans<br />
un délai de trois ans après l’achèvement de ceux-ci.<br />
En cas d’infraction aux règles de construction et notamment aux règles de construction parasismique, un procèsverbal<br />
mettant en jeu la responsabilité pénale du maître d’ouvrage et des acteurs de la construction peut ainsi être<br />
dressé par un agent assermenté et commissionné à cet effet. Des sanctions pénales définies par l’article L. 152-4<br />
du code de la construction et de l’habitation peuvent alors être prononcées sur décision du juge à l’encontre des<br />
responsables de ces non conformités.<br />
III. - INFRACTIONS AUX PRESCRIPTIONS D’UN P.P.R. (5907)<br />
[voir également fiche 21 : Sanctions attachées au non respect du P.P.R.].<br />
Selon l’article L. 562-5 du code de l’environnement, le fait de construire ou d’aménager un terrain dans une zone<br />
interdite par un P.P.R. approuvé ou de ne pas respecter les conditions de réalisation, d’utilisation ou<br />
d’exploitation prescrites par ce document constitue une infraction punie des peines prévues à l’article L. 480-4<br />
du code de l’urbanisme. Une telle infraction a déjà été caractérisée s’agissant :<br />
- d’un exploitant qui aménage des terrains dans une zone définie par le plan de surfaces submersibles<br />
(désormais P.P.R.) sans avoir adressé préalablement au préfet la déclaration préalable de travaux exigée<br />
(Cass., crim., 7 janv. 2003, M. Pierre X, n° 02-83981) ;<br />
- d’une personne qui stationne sa caravane au delà de la période autorisée par un P.P.R. réglementant ce<br />
secteur (C.A. Rennes, 25 oct. 2000, M. Cariou, n° 00-00766 ; C.A. Montpellier, 28 janv. 2010, M.<br />
Robert X., n° 09-1543 ; C.A. Montpellier, 4 mars 2010, Mme Annalisa F. et autres, n° 09-01947).<br />
Le régime applicable à ces infractions relève très largement des dispositions pénales du code de l’urbanisme<br />
(voir ci-dessus, I) sous réserves de quelques spécificités, notamment :<br />
- les infractions peuvent être constatées par les agents visés à l’article L. 480-4 du code de l’urbanisme<br />
(voir ci-dessus I) mais également par les agents commissionnés et assermentés dans les conditions<br />
définies aux articles R. 216-1 à R. 216- 6 du code de l’environnement ;<br />
- le préfet peut également saisir le tribunal de grande instance en vue de faire ordonner la démolition ou<br />
la mise en conformité des ouvrages édifiés sans autorisation ou en méconnaissance de l’autorisation<br />
dans un secteur soumis à des risques naturels prévisibles.<br />
Enfin, la violation délibérée des prescriptions d’un P.P.R. est susceptible d’engager la responsabilité du prévenu<br />
pour mise en danger délibérée de la personne d’autrui ou, dans le cas où des conséquences dommageables sur la<br />
personne d’autrui en découleraient, pour manquement à une obligation de prudence ou de sécurité prévue par la<br />
loi ou le règlement, passible du délit d’homicide ou de blessures involontaires [voir fiche 58 : Responsabilité<br />
pénale : infractions non intentionnelles].<br />
259
10. INDEMNISATION DES CATASTROPHES NATURELLES<br />
260
FICHE 60 : CONSTATATION ADMINISTRATIVE DE L’ETAT DE CATASTROPHE<br />
NATURELLE<br />
SOMMAIRE<br />
I. - Procédure tendant à la reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle<br />
II. - Caractéristiques du phénomène reconnu catastrophe naturelle<br />
COMMENTAIRE<br />
.I - PROCEDURE TENDANT A LA RECONNAISSANCE DE L’ETAT DE CATASTROPHE<br />
NATURELLE (6000)<br />
Lors d’un événement susceptible d’être considéré comme une « catastrophe naturelle », le maire s’adresse au<br />
préfet pour demander la reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle. Pour être susceptible de donner lieu à<br />
une décision favorable de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle par arrêté interministériel, la demande<br />
communale doit impérativement intervenir dans un délai de dix-huit mois après le début de l’événement naturel.<br />
Ce délai de dix-huit mois s’applique aux événements naturels ayant débuté après le 1 er janvier 2007. Pour les<br />
événements naturels survenus avant cette date, les demandes communales de reconnaissance de l’état de<br />
catastrophe naturelle devaient être déposées à la préfecture dont dépend la commune avant le 30 juin 2008.<br />
Lorsque le préfet reçoit la demande, il réalise des rapports d’expertise sur le phénomène et transmet l’ensemble<br />
des documents à une commission interministérielle chargée de donner un avis sur le caractère normal ou anormal<br />
de l’événement.<br />
Cet avis de la commission interministérielle ne constitue qu’un acte préparatoire de la décision administrative et<br />
n’est pas susceptible de recours pour excès de pouvoir (C.E., 29 avr. 2002, Cne de Rixheim, n° 225227 ; C.A.A.<br />
Nancy, 18 déc. 2008, Cne de Nancy, n° 07NC01331 ; C.A.A. Bordeaux, 3 fév. 2009, Cne de Montmorillon, n°<br />
07BX01096). L’avis peut être communiqué aux communes intéressées qui en font la demande (C.E., 24 nov.<br />
2010, Cne d’Etampes et autres, n° 305858).<br />
La commission a pour mission d’éclairer les ministres sur l’application de la législation relative aux catastrophes<br />
naturelles et les avis rendus ne lient pas les autorités compétentes (C.E., 22 oct. 2003, Cne d’Estillac, n° 242449 ;<br />
C.E., 14 mars 2005, Cne de Draguignan, n° 252462). Par ailleurs, l’absence de mention de l’avis dans les visas<br />
de l’arrêté constatant l’état de catastrophe naturelle est sans effet sur sa légalité (C.E., 12 janv. 2004, Cne de<br />
Bon-Encontre, n° 239431).<br />
L’arrêté interministériel est signé conjointement par le ministre chargé de la tutelle des assurances et le ministre<br />
chargé de la sécurité civile (C.E., 14 mai 2003, Ville d’Agen, n° 235051 ; sur la validité des délégations de<br />
compétence voir : C.E., 21 sept. 2005, Cne de Montigny-le-Bretonneux, n° 256878). Le ministre chargé de<br />
l’environnement n’a pas compétence pour signer cet arrêté (C.E., 25 juin 2003, Cne de Foulayronnes, n°<br />
242371).<br />
L’arrêté, pris au terme d’une procédure non contradictoire (C.E., 21 fév. 1997, M. Rival, n° 165508 ; C.E., 27<br />
juill. 2005, Cne de Saint-Dié-des-Vosges, n° 259378), constate l’état de catastrophe naturelle en définissant la<br />
nature de l’événement, sa date de survenance et les communes concernées, ainsi que, dans les communes non<br />
dotées d’un plan de prévention des risques naturels prévisibles pour le risque concerné, le nombre d’arrêtés<br />
relatifs au même risque intervenus au cours des cinq années précédant la date de la nouvelle constatation (C.<br />
assur., art. A. 125-3).<br />
Ce nombre d’arrêtés est pris en compte dans le calcul de la franchise modulée en fonction de celui-ci [voir fiche<br />
61 : Garantie assurantielle catastrophe naturelle].<br />
261
En outre, les arrêtés de catastrophe naturelle doivent préciser et motiver la décision des ministres<br />
(reconnaissance ou non de l’état de catastrophe naturelle) pour chaque commune ayant demandé leur<br />
reconnaissance au titre de cette procédure.<br />
Il s’agit de donner des éléments de réponse pour que le maire puisse exposer à ses administrés la raison du choix<br />
d’indemniser ou non les dommages (C. assur., art. L. 125-1). Le juge administratif s’assure que la motivation de<br />
la décision de refus indique avec suffisamment de précisions les éléments de droit et de fait qui ont fondé cette<br />
décision (C.A.A. Douai, 5 juill. 2007, Cne de Béthune, n° 06DA01346 ; C.A.A. Marseille, 8 juill. 2010, Cne de<br />
Clarensac, n° 08MA02333 ; C.A.A. Versailles, 18 nov. 2010, Cne d’Etampes, n° 09VE03235).<br />
Sauf situations exceptionnelles, l’arrêté doit être publié au Journal officiel dans un délai de trois mois à compter<br />
du dépôt des demandes à la préfecture. Le fait que cet arrêté soit publié plus de trois mois après le dépôt à la<br />
préfecture de la demande de reconnaissance n’entraîne pas toutefois son irrégularité (C.A.A. Bordeaux, 13 juill.<br />
2010, Ministre de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales, n° 09BX02583).<br />
Il est possible de contester un arrêté interministériel portant constatation de l’état de catastrophe naturelle en<br />
saisissant le tribunal administratif compétent, le Conseil d’Etat ne pouvant être saisi en premier lieu (C.E., 24<br />
fév. 2006, Cne de Mourenx, n° 273502).<br />
.II - CARACTERISTIQUES DU PHENOMENE RECONNU CATASTROPHE NATURELLE (6001)<br />
Pour que l’administration puisse prendre un arrêté de catastrophe naturelle, l’événement naturel doit présenter un<br />
certain nombre de caractères qui font l’objet d’un contrôle du juge [voir fiche 61 : Garantie assurantielle<br />
catastrophe naturelle]. La déclaration de catastrophe naturelle ne constitue, en aucun cas, une compétence<br />
discrétionnaire de l’administration.<br />
En effet, la catastrophe naturelle doit revêtir une intensité anormale que des mesures préventives n’auraient pu<br />
éviter (C.E., 12 mars 1999, Les mutuelles régionales d’assurances, n° 179723). L’appréciation du caractère<br />
anormal est effectuée en comparant l’intensité d’un événement naturel donné, à celle des autres événements<br />
naturels de même nature, dans la même région notamment.<br />
Le juge administratif s’assure que la décision de reconnaître ou non l’état de catastrophe naturelle n’est pas<br />
entachée d’une erreur manifeste d’appréciation quant à l’intensité de l’évènement (C.E., 12 janv. 2004, Cne de<br />
Bon-Encontre, n° 239431 ; C.E., 14 mars 2005, Cne de Draguignan, n° 252462 ; C.E., 27 juill. 2005, Cne de<br />
Saint-Dié-des-Vosges, n° 259378 ; C.E., 21 sept. 2005, Cne de Montigny-le-Bretonneux, n° 256878 ; C.A.A.<br />
Douai, 5 juill. 2007, Cne de Béthune, n° 06DA01346 ; C.A.A. Lyon, 25 mars 2010, Cne de Cournon<br />
d’Auvergne, n° 08LY01633 ; C.A.A. Nançy, 25 nov. 2010, Cne de Faverney, n° 10NC00158).<br />
L’intensité de l’évènement naturel est donc le seul élément à prendre en compte pour reconnaître ou non l’état de<br />
catastrophe naturelle et toute décision de refus de constatation fondée sur l’absence de dommages matériels<br />
directs, le défaut de prévention ou l’assurabilité de l’événement naturel survenu est susceptible d’être annulée<br />
(C.E., 10 fév. 1993, Établissements Jean Diant et Cie, n° 91418).<br />
Le recours peut être intenté, soit par un assureur qui conteste l’état de catastrophe naturelle reconnu par un<br />
arrêté, soit par un assuré qui considère qu’un événement aurait dû faire l’objet d’un arrêté de constatation et lui<br />
ouvrir droit à l’indemnisation. La charge de la preuve de la catastrophe naturelle ou de son inexistence<br />
incombant au requérant, ce dernier doit produire tous les éléments de nature à l’établir (attestation des services<br />
de la météorologie, coupures de presse, photographies, etc.).<br />
L’arrêt ou le jugement annulant la décision administrative de refus de reconnaissance de l’état de catastrophe<br />
naturelle ne se suffit pas à lui-même. Il ne se substitue pas à l’arrêté interministériel qui aurait dû être pris et<br />
oblige donc l’État à prendre l’arrêté (C.E., 17 janv. 1996, Cne de Vigneux-sur-Seine, n° 140533).<br />
La décision d’annulation d’un arrêté interministériel a autorité absolue de la chose jugée et rétroagit à la date de<br />
l’arrêté annulé. Ces effets peuvent remettre en cause les indemnités versées par les assureurs sur la base de<br />
l’arrêté. L’assureur pourrait alors exercer contre son assuré indemnisé à tort une action en répétition de l’indu<br />
(Cass., 1 ère civ., 4 avr. 2001, Mutuelles du Mans, n° 98-13285).<br />
262
Enfin, l’arrêté ou le refus de constatation illégal peuvent également constituer une faute susceptible d’engager la<br />
responsabilité de l’Etat et donner lieu à l’octroi de dommages et intérêts. Il en est ainsi notamment lorsqu’un<br />
refus illégal de prendre un arrêté a eu pour effet d’empêcher une commune de faire valoir ses droits à<br />
indemnisation pour les dommages occasionnés par la catastrophe naturelle (C.E., 17 janv. 1996, Cne de<br />
Vigneux-sur-Seine, n° 140533).<br />
263
FICHE 61 : GARANTIE ASSURANTIELLE CATASTROPHES NATURELLES<br />
SOMMAIRE<br />
I. - Champ d’application de la garantie catastrophes naturelles<br />
A. - Biens couverts par la garantie<br />
B. - Biens exclus de la garantie<br />
II. - Conditions de mise en œuvre de la garantie catastrophes naturelles<br />
A. - Dommages matériels directs non assurables<br />
1. - Un dommage matériel direct<br />
2. - Un dommage non assurable<br />
B. - Intensité anormale d’un agent naturel<br />
C. - Lien de causalité entre le dommage subi et la manifestation d’intensité anormale d’un agent naturel<br />
III. - Principes généraux applicables au système d’indemnisation<br />
A. - Détermination du montant de la prime alimentant le régime d’indemnisation<br />
B. - Règlement du sinistre<br />
1. - Déclaration du sinistre<br />
2. - Paiement de l’indemnité<br />
3. - Franchise mise à la charge de l’assuré<br />
C. - Condition de mise en œuvre de la garantie en zone à risque<br />
COMMENTAIRE<br />
I. - CHAMP D’APPLICATION DE LA GARANTIE CATASTROPHES NATURELLES (6100)<br />
A. - Biens couverts par la garantie (6101)<br />
Le régime d’indemnisation des catastrophes naturelles constitue un système assurantiel encadré par l’Etat dont le<br />
champ d’application est défini aux articles L. 125-1 et suivants du code des assurances.<br />
Selon l’article L. 125-1 du code des assurances, la garantie des catastrophes naturelles couvre sans exception<br />
tous les biens mobiliers ou immobiliers assurés par l’un des contrats suivants :<br />
- contrats d’assurance, souscrits par toute personne physique ou morale autre que l’Etat, garantissant<br />
« les dommages d’incendie ou tous autres dommages à des biens » (il s’agit en pratique des contrats<br />
d’assurance de choses et des contrats multirisques) ;<br />
- contrats garantissant les dommages aux corps de véhicules terrestres à moteur ;<br />
- contrats garantissant les pertes d’exploitation.<br />
Les entreprises d’assurances doivent insérer dans les contrats mentionnés ci-dessus une clause étendant leur<br />
garantie aux dommages occasionnés par une catastrophe naturelle (C. assur., art. L. 125-2). A défaut, ces<br />
264
contrats sont réputés contenir une telle clause (C. assur., art. L. 125-3). L’assureur qui a accepté de garantir un<br />
bien par un contrat d’assurance dommage ne peut donc en refuser la garantie contre les effets des catastrophes<br />
naturelles.<br />
Cette garantie s’applique en France métropolitaine, dans les départements et régions d’outre-mer, à Saint-<br />
Barthélemy et Saint-Martin ainsi que dans les collectivités territoriales de Mayotte et de Saint-Pierre-et-<br />
Miquelon (C. assur., art. L. 100-1).<br />
B. - Biens exclus de la garantie (6102)<br />
Les dommages suivants sont expressément exclus du champ d’application de la garantie catastrophes naturelles :<br />
- les dommages sur des biens qui ne sont pas assurés ;<br />
- les dommages causés aux récoltes non engrangées, aux cultures, aux sols et au cheptel vif hors<br />
bâtiment car l’indemnisation de ces dommages relève d’une procédure spécifique aux « calamités<br />
agricoles » (C.E. 19 juill. 2004, Sté LB Production, n° 269108) ;<br />
- les dommages subis par les corps de véhicules aériens, maritimes, lacustres et fluviaux et sur les<br />
marchandises transportées, car ils comportent déjà contractuellement la garantie des risques naturels (C.<br />
assur., art. L. 125-5) ;<br />
- les dommages aux ouvrages relevant d’un contrat d’assurance garantie décennale.<br />
Cependant, un contrat d’assurance peut toujours garantir les risques normalement exclus du champ d’application<br />
de l’assurance obligatoire des risques de catastrophes naturelles, tels les dommages causés aux récoltes sur pied<br />
par exemple (Cass., 1 ère civ., 15 déc. 1993, Cie d’assurance mutuelle des provinces de France, n° 91-20800).<br />
II. - CONDITIONS DE MISE EN ŒUVRE DE LA GARANTIE (6103)<br />
Selon l’article L. 125-1 du code des assurances, sont considérés comme les effets des catastrophes naturelles :<br />
« les dommages matériels directs non assurables ayant eu pour cause déterminante l’intensité anormale d’un<br />
agent naturel, lorsque les mesures habituelles à prendre pour prévenir ces dommages n’ont pu empêcher leur<br />
survenance ou n’ont pu être prises ». Cette définition comporte donc trois critères qui conditionnent la mise en<br />
œuvre de la garantie : le dommage doit être un dommage matériel non assurable, il doit avoir été provoqué par<br />
un agent naturel présentant certaines caractéristiques (intensité anormale) et le lien de causalité entre ce<br />
dommage et l’agent naturel doit être établi.<br />
A. - Dommages matériels directs non assurables (6104)<br />
1. - Un dommage matériel direct (6105)<br />
Les dommages garantis sont les dommages matériels directs frappant les biens assurés et les pertes<br />
d’exploitation consécutives à ces dommages.<br />
Les dommages matériels sont ceux qui portent atteinte à la structure (C.A. Toulouse, 30 juin 2003, MATMUT<br />
Assurances, n° 02-04474) ou à la substance du bien assuré (Cass., 1 ère civ., 20 oct. 1992, Cie d’assurance AGF,<br />
n° 89-16785). La dépense correspondante à la souscription d’une assurance dommage-ouvrage peut être<br />
considérée comme un dommage direct indemnisable lorsqu’elle est indissociable du coût des travaux (Cass., 3 ème<br />
civ., 8 avr. 2009, Epoux X., n° 07-21910).<br />
Par ailleurs, les dommages matériels occasionnés aux objets compris dans l’assurance par les secours et par les<br />
mesures de sauvetage sont assimilés aux dommages matériels directs garantis (C. assur., art. L. 122-3).<br />
Sont en revanche exclus de la garantie :<br />
- les dommages corporels, c’est-à-dire ceux qui portent atteinte à l’intégrité physique des personnes ;<br />
265
- les dommages immatériels : frais de déplacement et de relogement, perte d’usage, perte des loyers,<br />
dépréciation de la propriété (Cass., 1 ère civ., 18 nov. 2003, AGF courtage, n°01-12309 ; Cass., 2 ème civ.,<br />
30 juin 2005, Consorts X, n° 03-18564), honoraires d’expert de l’assuré (C.A. Aix-en-Provence, 8 janv.<br />
2004, Cie d’assurance AGF IART Paris, n° 00/02285), etc. ;<br />
- les dommages garantis par une assurance de responsabilité (Cass., 1 ère civ., 10 fév. 2004, n° 02-<br />
14193).<br />
Il existe néanmoins une garantie de dommages immatériels dans la mesure où le 2 ème alinéa de l’article L. 125-1<br />
du code des assurances prévoit qu’un assuré couvert contre les pertes d’exploitation voit cette garantie étendue<br />
aux effets des catastrophes naturelles. Ce régime offre à l’assuré le paiement d’une indemnité correspondant à la<br />
perte du bénéfice brut et aux frais supplémentaires d’exploitation résultant, pendant la période d’indemnisation<br />
prévue par le contrat, de l’interruption ou de la réduction de l’activité de son entreprise ayant eu pour cause<br />
déterminante l’intensité anormale d’un agent naturel affectant les biens de cette entreprise.<br />
La garantie des pertes d’exploitation après catastrophe naturelle n’est acquise qu’à la condition que les biens de<br />
l’entreprise aient eux-mêmes été « affectés » par la catastrophe naturelle. Il en résulte que la perte d’exploitation<br />
entraînée par la coupure des moyens d’accès à l’entreprise (pont détruit, route obstruée, etc.), par la carence des<br />
fournisseurs ou par l’interruption de la fourniture d’électricité n’est pas indemnisable sur ce fondement (C.A.<br />
Toulouse, 22 fév. 2005, SARL Garcia le Belge, n° 04-05432).<br />
2. - Un dommage non assurable (6106)<br />
La loi ne dresse pas de liste des « agents naturels » susceptibles d’être reconnus comme des catastrophes<br />
naturelles. Le régime d’indemnisation ne s’applique pas aux dommages causés par des événements normalement<br />
assurables au titre des garanties contractuelles :<br />
- orage de grêle (C.E., 21 fév. 1997, M. Rival, n° 165508) ;<br />
- effet du gel sur les plantations (C.E., 17 janv. 1996, Syndicat des sylviculteurs du Sud-Ouest, n°<br />
145017) ;<br />
- incendie et tempête : en vertu de l’article L. 122-7 du code des assurances, les contrats d’assurance<br />
garantissant les dommages d’incendie à des biens situés en France ainsi qu’aux corps de véhicules<br />
terrestres à moteur ouvrent droit à la garantie de l’assuré contre les effets du vent dû aux tempêtes,<br />
ouragans ou cyclones, sur les biens faisant l’objet de tels contrats. En conséquence, les dommages<br />
résultant de ces évènement (tempête, ouragans, etc.) se trouvent exclus du régime propre aux<br />
catastrophes naturelles (C.E., 14 mai 2003, Syndicat des silviculteurs du Sud-ouest, n° 228476 ; C.E.,<br />
22 janv. 1997, Société hôtelière de l’Anse heureuse, n° 175215).<br />
Seuls peuvent donc bénéficier du régime spécifique d’indemnisation des catastrophes naturelles, les dommages<br />
qui ne sont pas assurables soit en raison de leur origine, soit en raison des biens qu’ils affectent.<br />
B. - Intensité anormale d’un agent naturel (6107)<br />
L’agent naturel doit présenter un caractère « d’intensité anormale » pour ouvrir droit à la garantie [voir fiche 60 :<br />
Constatation administrative de l’état de catastrophe naturelle]. En l’absence d’arrêté interministériel constatant<br />
l’état de catastrophe naturelle la garantie ne peut s’appliquer (Cass., 2 ème civ., 24 nov. 2011, Mme X., n° 10-<br />
21685).<br />
Rares sont les risques naturels pour lesquels des critères définissant le « seuil d’anormalité » ont été définis. Cela<br />
est le cas notamment en matière de séisme, l’intensité anormale étant effectivement reconnue lorsque la<br />
magnitude dépasse le niveau 5 sur l’échelle ouverte de Richter et le niveau mixte VI-VII sur l’échelle<br />
macrosismique européenne (C.E., 10 nov. 2004, Cne de Saint-Genest, n° 259851). Par conséquent, un séisme<br />
qui n’atteint que le niveau V ne revêt pas un caractère d’intensité anormale justifiant la constatation de l’état de<br />
catastrophe naturelle (C.E., 27 juill. 2005, Cne de Saint-Dié-des-Vosges, n° 259378).<br />
Il en est de même s’agissant de la sécheresse de l’été 2003, l’administration ayant défini des critères (critères dits<br />
du « réservoir hydrique » et de l’ « occurrence statistique ») permettant de caractériser, ou non, l’intensité<br />
anormale de l’évènement (C.A.A. Marseille, 18 oct. 2010, Cne d’Eguilles, n° 08MA02715 ; C.A.A. Bordeaux,<br />
266
24 mai 2011, Cne d’Ajat, n° 10BX00530 ; C.A.A. Paris, 30 déc. 2011, Cne de la Ferté sous Jouarre, n°<br />
10PA00490).<br />
S’agissant des autres risques naturels, l’appréciation du caractère anormal est effectuée en comparant l’intensité<br />
d’un événement naturel donné, à celle des autres événements naturels de même nature, dans la même région<br />
notamment.<br />
C. - Lien de causalité entre le dommage subi et la manifestation d’intensité anormale d’un agent naturel<br />
(6108)<br />
La mise en jeu de la garantie est subordonnée à l’existence d’un lien de causalité entre le dommage matériel<br />
subi et l’intensité anormale de l’agent naturel (Cass., 2 ème civ., 29 avr. 2004, Axa France, n° 02-20320 ; Cass.,<br />
2 ème civ., 14 juin 2007, Mme X, n° 06-15319). En effet, cet agent naturel d’intensité anormale doit être la cause<br />
déterminante du dommage selon l’article L. 125-1 du code des assurances.<br />
Il s’agit d’exclure de la garantie les sinistres dont la cause essentielle réside dans l’activité de l’homme et non<br />
dans l’agent naturel :<br />
- défaut de conception de la construction (C.A. Paris, 9 sept. 2004, SA Assurances générales de France<br />
IART, n° 02-19593) ;<br />
- absences ou insuffisances des mesures habituelles à prendre pour prévenir le dommage (Cass., 1 ère<br />
civ., 7 fév. 1995, Cie La Bâloise, n° 91-16706 ; Cass., 3 ème civ., 28 nov. 2001, n° 00-14320 ; Cass. 2 ème<br />
civ., 9 avr. 2009, Mme Gilberte X., n° 08-13653 ; Cass. 2 ème civ., 3 juin 2010, M. et Mme X., n° 09-<br />
15307).<br />
Cette condition d’une cause déterminante n’est susceptible de soulever des difficultés, que s’il y a concours de<br />
l’agent naturel et d’une autre cause dans la survenance du sinistre. Dans ce cas, il convient de dissocier la part<br />
respective des deux faits générateurs de cette survenance (Cass., 1 ère civ., 2 juill. 1996, M. Betinski, n° 94-<br />
11559 ; Cass., 1 ère civ., 26 janv. 1999, Cie AIG Europe, n° 97-10028).<br />
En effet, la garantie ne s’applique que lorsque l’agent naturel a été la cause « prépondérante » du sinistre (Cass.,<br />
1 ère civ., 29 mai 1997, M. Camatchy, n° 95-19185 ; Cass., 1 ère civ., 23 juin 1998, Cie La Nordstern, n° 96-<br />
10258 ; Cass. 2 ème civ., 3 juin 2010, M. et Mme X., n° 09-15307 ; C.A. Aix-en-Provence, 24 juill. 2008, AGPM<br />
Assurances, n° 06-07702).<br />
Il appartient à l’assuré de prouver que la catastrophe naturelle est la cause déterminante de son sinistre (Cass.,<br />
2 ème civ., 15 déc. 2011, M. X., n° 10-27564 ; C.A. Paris, 10 janv. 2002, Cie La Zurich, n° 2000/06049).<br />
IIII. - PRINCIPES GENERAUX APPLICABLES AU SYSTEME D’INDEMNISATION (6109)<br />
A. - Détermination du montant de la prime alimentant le régime d’indemnisation (6110)<br />
Le régime d’indemnisation des victimes de catastrophes naturelles est organisé selon les principes de<br />
l’assurance. Il repose aussi sur l’idée de solidarité, ce qui a conduit le législateur à adopter une forme<br />
exceptionnelle de détermination de la prime.<br />
Afin d’éviter une tarification en fonction du degré d’exposition au risque, ce qui aurait entraîné des primes d’un<br />
montant insupportable pour les assurés les plus exposés, l’article L. 125-2 du code des assurances dispose que la<br />
garantie des catastrophes naturelles est couverte par une prime ou cotisation additionnelle calculée à partir d’un<br />
taux unique défini par arrêté pour chaque catégorie de contrat. L’unicité du taux de prime revêt un caractère<br />
absolu.<br />
L’objectif du taux unique est de répartir, sur l’ensemble de la collectivité des assurés, la charge des indemnités<br />
versées aux sinistrés. La fixation du taux de prime échappe donc totalement à l’assureur pour être confiée à<br />
l’État.<br />
Ce taux unique est fixé, pour chaque catégorie de contrats, par l’article A. 125-2 du code des assurances<br />
(aujourd’hui 12 % de l’ensemble des primes ou cotisations afférentes aux contrats relatifs à la garantie contre les<br />
dommages aux biens hors automobiles).<br />
267
B. - Règlement du sinistre (6111)<br />
1. - Déclaration du sinistre (6112)<br />
L’assuré doit déclarer le sinistre à l’assureur, au plus tard, dans les dix jours suivant la publication au J.O. de<br />
l’arrêté constatant l’état de catastrophe naturelle, pour les assurances de choses (C.E., 14 mars 2005, Cne de<br />
Draguignan, n° 252462 ; C.A. Aix-en-Provence, 6 mars 2003, M. Bassot, n° 98/10932), ou dans les trente jours,<br />
pour les assurances pertes d’exploitation (C. assur., art. A. 125-1). Mais l’assuré peut valablement effectuer sa<br />
déclaration de sinistre avant la publication de l’arrêté interministériel, à toutes fins utiles. Sur le délai de<br />
prescription voir notamment : Cass. 2 ème civ., 3 sept. 2009, Mme X., n° 08-13094).<br />
La déclaration de sinistre catastrophe naturelle, qui n’est soumise à aucune condition de forme, peut comporter<br />
un état estimatif des biens endommagés ou des pertes subies.<br />
2. - Paiement de l’indemnité (6113)<br />
Le bénéficiaire de l’indemnité est le propriétaire du bien au moment du sinistre et ce, même si l’état de<br />
catastrophe naturelle a été constaté par arrêté après la vente du bien (Cass., 2 ème civ., 7 avr. 2011, Mme X., n° 10-<br />
17426).<br />
L’article L. 125-2 du code des assurances oblige l’assureur à verser à l’assuré l’indemnité d’assurance due au<br />
titre de la garantie catastrophes naturelles dans le délai de trois mois à compter, soit de la date de la remise de<br />
l’état estimatif des biens endommagés ou des pertes subies, soit, si elle est postérieure, de la date de publication<br />
de l’arrêté interministériel constatant l’état de catastrophe naturelle (Cass., 2 ème civ., 3 mars 2011, M. et Mme X.,<br />
n° 10-16903). Ce délai peut être réduit conventionnellement.<br />
En outre, l’article L. 125-2 du code des assurances prévoit qu’en tout état de cause une provision sur les<br />
indemnités dues au titre de cette garantie devra être versée à l’assuré dans les deux mois.<br />
Enfin, l’article L. 121-16 du code des assurances prévoit que les clauses des contrats d’assurance subordonnant<br />
le versement de l’indemnité à la reconstruction sur place d’un bâtiment sinistré sont réputées non écrites lorsque<br />
l’espace concerné est soumis à un P.P.R. En revanche, lorsque le bien sinistré n’est pas compris dans le secteur<br />
d’un P.P.R., les indemnités versées en réparation du dommage doivent être utilisées pour la remise en état<br />
effective de l’immeuble ou de son terrain d’assiette (C. assur., art. L. 121-17).<br />
3. - Franchise mise à la charge de l’assuré (6114)<br />
L’assuré doit, en cas de sinistre, conserver à sa charge une partie des dommages subis. Il ne peut contracter une<br />
assurance pour la portion du risque constituée par la franchise (C. assur., art. A. 125-1, ann. I-d et II-d,<br />
franchise). Il s’agit d’une part, d’éviter le dépôt de petits dossiers d’indemnisation dont le montant serait<br />
inférieur au coût du traitement d’un dossier, d’autre part, de responsabiliser les assurés en les faisant participer à<br />
la charge des dommages. Ce découvert obligatoire est d’ordre public et l’assureur ne peut donc y renoncer.<br />
La franchise s’applique par événement et par contrat. Pour les biens professionnels et les pertes d’exploitation,<br />
elle s’applique également par établissement (sur la notion d’établissement voir : C.A.A. Marseille, 23 juin 2008,<br />
SA Compagnie AXA France IARD, n° 05MA01866).<br />
Le montant de cette franchise est déterminé par la nature professionnelle ou non professionnelle du bien garanti<br />
(C.A. Aix-en-Provence, 6 mars 2003, CRCAM Alpes Provence, n° 96/12382) et celui-ci s’élève à :<br />
- 380 euros pour les biens à usage d’habitation et les autres biens à usage non professionnel ;<br />
- pour les biens à usage professionnel : 10 % du montant des dommages matériels directs non assurables<br />
subis par l’assuré, par établissement et par événement, sans pouvoir être inférieur à 1 140 euros.<br />
Par ailleurs, les véhicules terrestres à moteur, quel que soit leur usage, sont également soumis à une franchise de<br />
380 euros par véhicule endommagé (toutefois, pour les véhicules terrestres à moteur à usage professionnel, sera<br />
appliquée la franchise prévue par le contrat, si celle-ci est supérieure à 380 euros).<br />
268
De plus, un système particulier concerne les dommages imputables aux mouvements de terrain différentiels<br />
consécutifs à la sécheresse et/ou à la réhydratation des sols. En effet, dans de telles situations, le montant de la<br />
franchise s’élève à 1 520 euros pour les biens à usage non professionnel et à 3 050 euros minimum pour les biens<br />
à usage professionnel.<br />
En outre, la franchise prévue par le contrat d’assurance sera appliquée si celle-ci est supérieure aux montants<br />
décrits ci-dessus (Cass., 1 ère civ., 7 mars 1995, UAP, n° 91-13131).<br />
Pour les biens autres que les véhicules terrestres à moteur, dans les communes non dotées d’un P.P.R. approuvé<br />
pour le risque concerné, la franchise est modulée à la hausse en fonction du nombre d’arrêtés pris pour le même<br />
risque dans les cinq ans qui précèdent le dernier arrêté de catastrophe naturelle :<br />
- premier et second arrêté : application de la franchise ;<br />
- troisième arrêté : doublement de la franchise ;<br />
- quatrième arrêté : triplement de la franchise ;<br />
- cinquième arrêté et arrêtés suivants : quadruplement de la franchise.<br />
Ces dispositions cessent de s’appliquer dans les communes où un P.P.R. pour le risque faisant l’objet du dernier<br />
arrêté portant constatation de l’état de catastrophe naturelle a été prescrit, mais reprennent leurs effets en<br />
l’absence d’approbation de ce plan dans le délai de quatre ans à compter de la date de prescription du plan (C.<br />
assur., annexes I et II de l’article A. 125-1).<br />
Enfin, l’article L. 125-2 du code des assurances impose aux compagnies d’assurance de mentionner l’existence<br />
de ces franchises dans chaque document décrivant les conditions d’indemnisation qu’elles fournissent à leurs<br />
clients ou qu’elles diffusent. Les indemnisations ne pourront en effet faire l’objet d’aucune franchise non prévue<br />
explicitement par le contrat d’assurance. En outre, ces conditions doivent être rappelées à l’assuré chaque année.<br />
C. - Conditions de mise en œuvre de la garantie en zone à risque (6115)<br />
L’article L. 125-6 du code des assurances prévoit un dispositif particulier de mise en œuvre de la garantie contre<br />
les effets des catastrophes naturelles, lorsque le bien est situé dans une zone réglementée au titre des risques<br />
auxquels elle est exposée, et en particulier dans le cadre d’un plan de prévention des risques. Ainsi :<br />
1° l’assureur peut se soustraire, lors de la conclusion initiale ou du renouvellement du contrat, à son obligation<br />
d’étendre sa garantie aux effets des catastrophes naturelles dans deux cas de figure :<br />
- lorsque les biens et activités sont situés dans des terrains classés inconstructibles par un P.P.R. (sauf<br />
pour les biens et activités existants avant la publication de ce plan) ;<br />
- lorsque les biens immobiliers et les activités ont été construits ou exercées en violation des règles<br />
administratives en vigueur lors de leur mise en place et qui tendent à prévenir les dommages causés par<br />
une catastrophe naturelle.<br />
2° l’assureur peut également exclure de la garantie ou solliciter des abattements spéciaux sur les indemnités à<br />
verser (augmentation de la franchise applicable) pour des biens dont les propriétaires ou les exploitants ne se<br />
sont pas conformés dans un délai de cinq ans aux mesures de réduction de la vulnérabilité prescrites par un<br />
P.P.R approuvé. Ces mesures dérogatoires font l’objet d’une décision du bureau central de tarification (B.C.T.),<br />
autorité administrative indépendante.<br />
3° Le préfet et le président de la caisse centrale de réassurance peuvent également saisir le B.C.T. en vue de<br />
l’application d’abattements spéciaux lorsqu’ils estiment que les conditions dans lesquels un bien ou une activité<br />
bénéficie de la garantie catastrophe naturelle sont injustifiées eu égard au comportement de l’assuré ou à<br />
l’absence de mesures de précaution destinées à réduire la vulnérabilité du bien ou de l’activité.<br />
Par ailleurs, aux termes du même article L. 125-6 du code des assurances, le B.C.T. peut être saisi par un assuré<br />
qui se voit refuser par une compagnie d’assurance l’application de la garantie catastrophe naturelle. Le B.C.T. ne<br />
peut être saisi par un assuré que du refus par une entreprise d’assurance d’insérer dans un contrat souscrit par lui<br />
269
une clause étendant la garantie aux dommages liés aux risques de catastrophe naturelle. En effet, les dispositions<br />
de l’article L. 125-6 du code des assurances ne créent pas d’obligation pour les entreprises d’assurance de<br />
conclure de tels contrats mais seulement d’étendre la garantie d’un contrat déjà conclu aux effets des<br />
catastrophes naturelles (C.E., 15 juin 2005, Département de la Corse du Sud, n° 266970).<br />
Le B.C.T. peut imposer à la compagnie d’assurance concernée de garantir l’assuré. Lorsque la société<br />
d’assurance n’est pas en mesure d’assurer seule le risque en raison de son importance ou de ces<br />
caractéristiques, un ou plusieurs autres assureurs choisis par l’assuré peuvent être désignés afin de se répartir le<br />
risque.<br />
270
INDEX<br />
271
NB : Les numéros figurant dans l’index renvoient à des paragraphes de l’ouvrage et non aux pages de celui-ci.<br />
A<br />
Accès à l’information sur l’environnement, 100 et s.<br />
Accès aux informations relatives aux P.P.R., 111<br />
Acquéreur [voir « Information des acquéreurs et locataires de biens immobiliers »]<br />
Acquisition amiable :<br />
* biens fortement exposés aux risques naturels, 3900 et s.<br />
* biens sinistrés, 4000 et s.<br />
* expropriation, 3800 et s.<br />
Affichage des consignes de sécurité, 306<br />
Alerte des populations, 5100 et s.<br />
Argile [voir « Retrait-Gonflement des argiles »]<br />
Arrêté de catastrophe naturelle, 6000 et s.<br />
Assurance [voir « Garantie catastrophe naturelle »]<br />
Autorisation de lotir, 3301<br />
Autorisation au titre de la police de l’eau, 4117<br />
Avalanche :<br />
* autorisation d’urbanisme, 4600 et s.<br />
* carte de localisation des phénomènes d’avalanches (C.L.P.A.), 4606<br />
* documents d’urbanisme, 4600 et s.<br />
* plan de prévention des risques, 4604<br />
* plan d’intervention pour le déclenchement des avalanches (P.I.D.A.), 4606<br />
* pratique du ski, 4610 et s.,5802 et s.<br />
* responsabilité, 4607 et s., 5802 et s.<br />
* travaux de restauration et de reboisement, 4605<br />
B<br />
Barrage, 5000 et s.<br />
Blessure involontaire, 5800 et s.<br />
Bois classés, 4302<br />
Bureau central de tarification, 2104, 6115<br />
C<br />
Caisse centrale de réassurance, 2104, 6115<br />
Camping et caravanage [voir « Police des campings »]<br />
Carte communale, 2800 et s., 3203<br />
Carte de Localisation des Phénomènes d’Avalanches (C.L.P.A.), 4606<br />
Cartes des risques d’inondation, 809<br />
Cartes des surfaces inondables, 809<br />
Catastrophe naturelle [voir « Arrêté de catastrophe naturelle »]<br />
Cause étrangère, 5502<br />
Cavité souterraine :<br />
* autorisation d’urbanisme, 4803<br />
* documents d’urbanisme, 4800<br />
* fonds de prévention des risques naturels majeurs (F.P.R.N.M. dit «Fonds « Barnier »), 4804<br />
* recensement, 4800<br />
* responsabilité, 4805 et s.<br />
* signalement, 4800<br />
Cellule d’Analyse des Risques et d’Information Préventive (C.A.R.I.P.), 703<br />
Certificat de conformité, 1902<br />
Certificat d’urbanisme :<br />
* certificat négatif, 3000 et s.<br />
* certificat positif, 3000 et s.<br />
* durée, 3000<br />
272
* effet, 3000<br />
* objet, 3000<br />
* motivation, 3000<br />
* plan de prévention des risques, 3004<br />
* plan local d’urbanisme, 3002<br />
* règlement national d’urbanisme (R.N.U.), 3003<br />
* responsabilité, 3005, 5308<br />
Champ d’expansion des crues, 1905, 2501, 2803, 3104, 4107<br />
Chute de blocs, 4700 et s.<br />
Commissaire enquêteur [voir « Enquête publique »]<br />
Commission d’Accès aux Documents Administratifs (C.A.D.A.), 105 et s.<br />
Commission Départementale des Risques Naturels Majeurs (C.D.R.N.M.), 703<br />
Concertation, 1200 et s.<br />
Conseil Départemental de Sécurité Civile (C.D.S.C.), 702<br />
Conseil d’orientation pour la prévention des risques naturels majeurs (C.O.P.R.N.M.), 700<br />
Consignes de sécurité [voir « Affichage des consignes de sécurité »]<br />
Constructeurs [voir « Responsabilité civile des constructeurs »]<br />
Construction sans permis, 5902 et s.<br />
Cyclone, 4200 et s.<br />
D<br />
Déclaration au titre de la police de l’eau, 4117<br />
Déclaration d’Utilité Publique (D.U.P.), 3804, 3805, 4303<br />
Débroussaillement, 1904, 2101, 2104, 4303, 4304, 4306, 4310, 4312, 4313, 4317, 4320, 5801<br />
Défaut de conseil ou d’information, 5600<br />
Défrichement, 1904, 4303, 4309<br />
Digue, 1103, 2305, 2710, 2900, 3301, 3401, 3406, 4110, 4116, 5000 et s., 5405, 5603<br />
Document d’Information Communal sur les Risques Majeurs (D.I.C.R.I.M.) :<br />
* champ d’application, 302<br />
* contenu, 303<br />
* élaboration, 304<br />
* publication, 304<br />
Dol, 5506<br />
Domaine skiable, 3303 et s., 4610 et s., 5802 et s.<br />
Dossier Communal Synthétique (D.C.S.), 204<br />
Dossier Départemental sur les Risques Majeurs (D.D.R.M.) :<br />
* champ d’application, 201<br />
* contenu, 202<br />
* élaboration, 203<br />
* publication, 203<br />
* transmission aux communes, 204<br />
E<br />
Eboulement, 4700 et s.<br />
Edifice menaçant ruine, 3700 et s.<br />
Enquête publique [voir « Plan de Prévention des Risques » et « Expropriation pour risques naturels »]<br />
Erosion, 4106<br />
Eruption volcanique, 4500 et s.<br />
Etat de catastrophe naturelle [voir « Arrêté de catastrophe naturelle »]<br />
Etat des risques, 405<br />
Etude de danger, 5004 et s.<br />
Etude géotechnique, 1903<br />
Eurocode, 4201, 4402<br />
Evaluation environnementale, 1701<br />
Evaluation préliminaire des risques d’inondation, 801 et s.<br />
Expropriation pour risques naturels :<br />
* acquisition amiable, 3900 et s., 4000 et s.<br />
* arrêté de cessibilité, 3805<br />
273
F<br />
* autorité expropriante, 3804<br />
* caisse centrale de réassurance, 3810<br />
* condition de mise en œuvre, 3800 et s.<br />
* déclaration d’utilité publique, 3805<br />
* enquête parcellaire, 3805<br />
* enquête publique, 3805<br />
* fonds de prévention des risques naturels majeurs (F.P.R.N.M. dit «Fonds « Barnier »), 3810<br />
* indemnisation, 3807 et s.<br />
* responsabilité, 3805<br />
* théorie du bilan, 3805<br />
* transfert de propriété, 3811<br />
Faits du tiers, 5405, 5406<br />
Falaise, 4700 et s.<br />
Faute de la victime, 5316<br />
Fonds de prévention des risques naturels majeurs (F.P.R.N.M. dit «Fonds « Barnier »), 3810, 3901, 4406, 4804<br />
Force majeure, 5312, 5604, 5703<br />
Fontis [voir « Cavité souterraine »]<br />
Franchise, 6114<br />
G<br />
Garantie catastrophe naturelle :<br />
* bureau central de tarification, 2104, 6115<br />
* biens couverts, 6101<br />
* biens exclus, 6102<br />
* déclaration de sinistre, 6112<br />
* dommage matériel direct, 6105<br />
* dommage non assurable, 6106<br />
* franchise, 6114<br />
* indemnisation, 6109 et s.<br />
* intensité anormale d’un agent naturel, 6107 et s.<br />
* perte d’exploitation, 6101, 6105<br />
* plan de prévention des risques, 2102 et s., 6113, 6114, 6115<br />
* prime, 6110<br />
Garantie décennale, [voir « Responsabilité civile des constructeurs »]<br />
Gestion équilibrée de la ressource en eau, 4101<br />
Gestionnaire d’ouvrage de protection contre les inondations et les submersions, 5018<br />
Glissement de terrain, 4700 et s.<br />
Gratuité des informations, 112 et s.<br />
H<br />
Homicide involontaire, 5800 et s.<br />
I<br />
Incendie de forêt :<br />
* bois classés, 4302<br />
* débroussaillement [voir « Débroussaillement »]<br />
* défrichement, 4303, 4309<br />
* plan de prévention des risques, 4306<br />
* plan de protection des forêts contre les incendies, 4303<br />
* responsabilité, 4314 et s.<br />
* servitude de passage et d’aménagement des voies de défense contre l’incendie, 4304<br />
Information communale périodique, 307<br />
Information des acquéreurs et locataires de biens immobiliers :<br />
* information sur les risques, 400<br />
274
* information sur les sinistres, 500<br />
Infraction aux dispositions d’un P.P.R., 2100 et s., 5907<br />
Infraction aux règles de constructions, 5906<br />
Infraction aux règles d’urbanisme, 5900 et s.<br />
Inondation :<br />
* autorisations d’urbanisme, 4114<br />
* déclaration d’intérêt général (D.I.G.), 4110<br />
* digue [voir « Digue »]<br />
* documents d’urbanisme, 4114<br />
* entretien, 4116<br />
* plan de prévention des risques, 4107, 4111<br />
* police de l’eau [voir « Police de l’eau »],<br />
* propriété riveraine d’un cours d’eau, 4109<br />
* schéma d’aménagement et de gestion des eaux (S.A.G.E.), 4102<br />
* schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux (S.D.A.G.E.), 4102<br />
* servitude de mobilité des cours d’eau, 4105<br />
* servitude de rétention des cours d’eau, 4105<br />
* travaux de protection, 4110<br />
* zone d’érosion, 4106<br />
Inventaire de repères de crue [voir « Repères de crues »]<br />
L<br />
Libre écoulement des eaux, 4101, 4107, 4116, 4117<br />
Locataire [voir « Information des acquéreurs et locataires de biens immobiliers »]<br />
Lotissement, 3301<br />
M<br />
Marnière [voir « Cavité souterraine »]<br />
Manquement aux obligations de prudence ou de sécurité, 5800 et s.<br />
Mise en danger d’autrui, 5806<br />
Mouvement de terrain, 4700 et s.<br />
N<br />
Norme de construction para cyclonique, 1903, 3100, 4201<br />
Norme de construction para sismique, 1903, 3100, 4401 et s.<br />
Note de renseignements d’urbanisme, 3000<br />
O<br />
Organisation des secours, 5200 et s.<br />
Ouvrage hydraulique, 5000 et s.<br />
Ouvrage public :<br />
* défaut d’entretien, 5405<br />
* vice de conception, 5405<br />
P<br />
Périmètre de risques (ancien article R. 111-3 du Code de l’urbanisme), 1100<br />
Permis d’aménager, 3300<br />
Permis de construire :<br />
* aggravation des risques, 3103<br />
* architecte, 3100<br />
* connaissance des risques, 3107<br />
* contrôle technique, 3100<br />
* exception d’illégalité, 3102<br />
* expert agréé, 3100<br />
* exposition au risque, 3103<br />
275
* infraction, 5902 et s.<br />
* instruction, 3100<br />
* pièces complémentaires, 3100<br />
* plan de prévention des risques, 3106<br />
* plan local d’urbanisme, 3102<br />
* prescriptions spéciales, 3103 et s.<br />
* reconstruction après sinistre, 3206<br />
* récolement, 3100<br />
* règlement national d’urbanisme, 3103 et s.<br />
* responsabilité, 3107, 5309<br />
Plan Communal de Sauvegarde (P.C.S.), 305, 5200<br />
Plan d’Aménagement de Zone (P.A.Z.), 2711<br />
Plan de Gestion des Risques d’Inondation (P.G.R.I.) :<br />
* contenu, 902<br />
* effets, 904<br />
* élaboration, 901<br />
* mise à jour, 903<br />
Plan de Prévention des Risques (P.P.R.) :<br />
* abrogation, 1601 et s.<br />
* aléa, 1102 et s., 1700<br />
* aménagement limité, 1911<br />
* annexion, 1501, 2000<br />
* application anticipée, 1400 et s., 1911<br />
* approbation, 1500 et s.<br />
* association des acteurs, 1201, 1602, 1603, 1604<br />
* avis, 1201 et s., 1306, 1602, 1603<br />
* autorisations d’urbanisme, 1102, 1404, 1501, 2101, 2201, 3106<br />
* bilan « coût/avantage », 1103<br />
* cartes informatives, 1102 et s., 1800<br />
* certificat de conformité, 1902<br />
* certificat d’urbanisme, 3004<br />
* cohérence globale du P.P.R., 1805<br />
* concertation, 1200 et s.<br />
* consultation, 1202, 1403, 1602, 1603, 1604<br />
* crue de référence, 1103, 1700<br />
* documents graphiques, 1800 et s.<br />
* documents d’urbanisme, 2000 et s.<br />
* droit d’accès aux informations, 110<br />
* échelle des documents graphiques, 1802<br />
* économie générale du P.P.R., 1307, 1604<br />
* élaboration, 1000, 1100 et s., 1200 et s., 1300 et s., 1400 et s., 1500 et s., 1600 et s.<br />
* enjeux, 1102 et s., 1700<br />
* enquête publique, 1300 et s., 1602, 1603, 1604<br />
* étude d’impact, 1103, 1701<br />
* étude géotechnique, 1903<br />
* études préalables, 1102 et s.<br />
* évaluation environnementale, 1701<br />
* exception d’illégalité, 2005, 2202<br />
* franchise, 1105<br />
* garantie catastrophe naturelle, 2102 et s.<br />
* indemnisation, 2400 et s., 5402<br />
* infraction, 2100 et s., 5907<br />
* illégalité, 2402<br />
* interdictions, 1900 et s.<br />
* intérêt à agir, 2203<br />
* mise en demeure, 1908, 2100<br />
* mesure de prévention, de protection et de sauvegarde, 1906 et s.<br />
* mesure provisoire, 1403<br />
* mesure sur les biens et activités existants, 1909 et s., 2104<br />
* modification après enquête publique, 1307<br />
276
* modification sans enquête publique, 1604<br />
* motivation, 1100, 1403, 1500, 1601, 1602<br />
* note de présentation, 1700 et s.<br />
* notification préalable des recours, 2200<br />
* opposabilité, 1501, 2000<br />
* périmètre, 1300, 1700<br />
* plan de gestion des risques d’inondation, 1104<br />
* plan local d’urbanisme (P.L.U.), 2000 et s.<br />
* prescription du P.P.R., 1100 et s.<br />
* prescriptions techniques, 1900 et s.<br />
* principe d’égalité des citoyens devant la loi, 1805<br />
* publicité, 1104, 1403, 1501<br />
* reconstruction après sinistre, 1902, 3204, 4306<br />
* recours, 2200 et s.<br />
* référé expertise, 2305<br />
* référé suspension, 2300 et s.<br />
* registre d’enquête publique, 1203, 1306<br />
* règlement, 1900 et s.<br />
* règles de construction, 1903<br />
* responsabilité, 5310<br />
* révision, 1600 et s.<br />
* révision d’ensemble, 1602<br />
* révision partielle, 1603<br />
* sanction administrative, 2100<br />
* sanction assurantielle, 2102 et s.<br />
* sanction pénale, 2101<br />
* servitude d’urbanisme, 2400<br />
* servitude d’utilité publique (S.U.P.), 1501, 2000, 2401<br />
* sursis à exécution, 2306<br />
* urgence, 1402, 2302<br />
* zonage conditionnel, 1905<br />
* zonage réglementaire, 1801 et s.<br />
* zones de danger, 1802 et s.<br />
* zones de précaution, 1802 et s.<br />
Plan de protection des forêts contre les incendies, 4303<br />
Plan des Zones Exposées aux Avalanches (P.Z.E.A.), 4604<br />
Plan de Zone Sensible aux Incendies de Forêts (P.Z.S.I.F.), 1100, 4306<br />
Plan d’Exposition aux Risques (P.E.R.), 1100<br />
Plan d’Intervention pour le Déclenchement des Avalanches (P.I.D.A.), 4606<br />
Plan d’Occupation des Sols (P.O.S.) [voir : « Plan Local d’Urbanisme »],<br />
Plan Local d’Urbanisme (P.L.U.) :<br />
* camping, 3601<br />
* certificat d’urbanisme, 3002<br />
* contenu, 2701 et s.<br />
* documents graphiques, 2703 et s.<br />
* élaboration, 2700<br />
* modification, 2001, 2708, 2710<br />
* parti d’urbanisme, 2702<br />
* permis de construire, 3102<br />
* plan d’aménagement de zone (P.A.Z.), 2711<br />
* porter à connaissance, 204, 2500, 2700, 2901<br />
* prescriptions réglementaires, 2705<br />
* principe de précaution, 2704<br />
* principes généraux d’aménagement, 2700<br />
* rapport de présentation, 2702<br />
* reconstruction après sinistre, 3203<br />
* règlement, 2703 et s.<br />
* responsabilité, 5306<br />
* révision, 2709, 2710<br />
* zonage, 2703 et s.<br />
277
* zone ND, 2703 et s.<br />
Plan O.R.S.E.C., 4503, 5201<br />
Police de l’eau :<br />
* autorisation de travaux, 4117<br />
* déclaration de travaux, 4117<br />
* entretien, 4116<br />
* libre écoulement, 4101, 4107, 4116, 4117<br />
* responsabilité, 4116, 4118 et s.<br />
* travaux exécutés d’office, 4116<br />
Police des campings :<br />
* arrêté de classement, 3606<br />
* documents d’urbanisme, 3601<br />
* fermeture, 3612<br />
* indemnisation, 3612<br />
* interdiction, 3603<br />
* normes d’urbanisme, d’aménagement, d’équipement et de fonctionnement, 3604<br />
* permis d’aménager, 3603<br />
* police générale, 3611<br />
* prescriptions d’information, d’alerte et d’évacuation, 3607 et s.<br />
* prescriptions spéciales, 3603<br />
* zone soumise à un risque majeur, 3605 et s.<br />
Police des édifices menaçant ruine, 3700 et s.<br />
Police générale du maire :<br />
* alerte de la population, 3405,<br />
* évacuation de la population, 3405<br />
* mesures de contrôle, 3406<br />
* mesures de précaution convenables, 3400 et s.<br />
* mesures de sûretés, 3407 et s.<br />
* responsabilité, 3403 et s., 3608, 5302<br />
* signalisation des risques, 3403<br />
* travaux de prévention, 3404<br />
Police générale du préfet :<br />
* carence du maire, 3500<br />
* mise en demeure, 3500<br />
* réquisition, 3502<br />
* responsabilité, 3500, 5303<br />
* substitution, 3500<br />
Porter à connaissance, 204, 2500, 2700, 2901, 5310<br />
Préjudice anormal et spécial, 3612, 5401 et s.<br />
Principe de précaution, 2704<br />
Principes généraux d’aménagement, 2500 et s., 2700<br />
Projet d’Intérêt Général (P.I.G.), 2900 et s., 4102<br />
R<br />
Reconstruction après sinistre, 1902, 3200 et s.<br />
Règlement national d’urbanisme (R.N.U.), 3003, 3103 et s., 3204, 3301<br />
Réquisition, 3502<br />
Remontée mécanique, 3305<br />
Repères de crues, 308<br />
Répertoire d’informations relatives à l’environnement, 108<br />
Responsabilité civile contractuelle, 5500 et s.<br />
Responsabilité civile délictuelle ou quasi délictuelle, 5600 et s.<br />
Responsabilité civile des constructeurs, 4908, 5700 et s.<br />
Responsabilité pénale, 5800 et s., 5900 et s.<br />
Responsabilité pénale des personnes publiques, 5802 et s.<br />
Responsabilité pour faute de l’administration, 5300 et s.<br />
Responsabilité sans faute de l’administration, 5400 et s.<br />
Restauration des terrains de montagne, 4605, 4704<br />
Retrait-Gonflement des argiles, 4900 et s.<br />
278
S<br />
Schéma de COhérence Territorial (S.C.O.T.), 2600 et s.<br />
Schéma de prévention des risques naturels :<br />
* contenu, 600<br />
* élaboration, 601<br />
Schéma d’Aménagement et de Gestion des Eaux (S.A.G.E.), 2701, 4102<br />
Schéma Directeur d’Aménagement et de Gestion des Eaux (S.D.A.G.E.), 2701, 4102<br />
Schéma Directeur de Prévision des Crues (S.D.P.C.), 5104 et s.<br />
Sécheresse [voir « Retrait-Gonflement des argiles »]<br />
Séisme, 4400 et s.<br />
Service Central d’Hydrométéorologie et d’Appui à la Prévision des Inondations (S.C.H.A.P.I.), 5109 et s.<br />
Service d’annonce des crues, 5109 et s.<br />
Servitude d’écoulement des eaux, 5603<br />
Services interdépartementaux de prévision des crues, 5109 et s.<br />
Servitude de mobilité des cours d’eau, 4105<br />
Servitude de passage et d’aménagement des voies de défense contre l’incendie, 4304<br />
Servitude de rétention des cours d’eau, 4105<br />
Servitude d’urbanisme, 2400, 5400<br />
Servitude d’Utilité Publique (S.U.P.), 1501, 2000, 2401, 5402<br />
Sinistre :<br />
* indemnisation [voir « Garantie catastrophe naturelle »]<br />
* information, 500<br />
* reconstruction [voir « Reconstruction après sinistre »]<br />
Stratégie locale de gestion des risques d’inondation, 905<br />
Stratégie nationale de gestion des risques d’inondation, 804<br />
T<br />
Territoires à risques important d’inondation, 805 et s.<br />
Travaux publics, 5406<br />
U<br />
Unité Touristique Nouvelle (U.T.N.), 3303 et s., 4602<br />
V<br />
Vente, 5506<br />
Vice caché, 406, 504, 5506<br />
Vigilance crues, 5103 et s.<br />
Vigilance pluie inondation, 5111<br />
Z<br />
Zonage sismique, 4400 et s.<br />
Zone d’Aménagement Concerté (Z.A.C.), 1802, 2501, 2711<br />
Zone d’érosion, 4106<br />
Zone de rétention temporaire des eaux, 4105<br />
Zone de mobilité des cours d’eau, 4105<br />
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