DIRITTI UMANI: - Governo Italiano

GIUSEPPE MARIO SCALIA
DIRITTI UMANI:
tutela, integrazione e comunicazione delle diversità culturali
ROMA, 2010

PRESENTAZIONE
La cultura va accettata e salvaguardata, giacché la perdita di alcune delle
sue componenti sarebbe una grave sconfitta per tutti, un impoverimento
come se, ad esempio, sostituissimo le tessere di un mosaico, brillante, di
grande contenuto espressivo ed artistico con una lastra monocolore sia
pure di materiale preziosissimo.
Da questa nuova consapevolezza ne deriva che l’Europa deve realizzare
la sua vita e dialettica interna. Il primo punto è costituito dalla possibilità
di un dialogo che, per definizione, si situa nell’incontro fra due o più linguaggi
culturali diversi. Se usiamo il termine dialogo infatti, ricordando
che, derivato dal greco “dialegomai” esso significa trascorrere, passare
nel diverso, vale a dire: dialogare è collegare fra loro due eventi o realtà
che necessitano di essere messe a confronto. Nel gioco misterioso del
linguaggio, l’evento A acquisisce un po’ dell’evento B, del suo significato,
della sua risonanza, del rimando a colori e a sapori diversi, a un nuovo
modo di porgersi che coglie il suo essere più profondo e irripetibile, ma
anche irrinunciabile.
L’evento B a sua volta riceve del punto di vista A un po’ più di chiarezza,
di lucidità su se stesso, dove si fanno avanti dubbi o almeno istanze critiche
che scuotono la monolitica convinzione della sua propria superiorità.
Nel dialogo non ci sono né vinti, gli immigrati, né vincitori, i popoli che li
accolgono. Il senso patriarcale della famiglia, la fedeltà o il dubbio in ambito
religioso, l’apertura e modalità dell’umano che le nostre società a-
vanzate tendono a negare così come si ritraggono infastidite di fronte alla
morte, al dolore o al sacrificio, sono elementi e valori collegati a uno sviluppo
più arcaico di quello attuale. Nello stesso tempo gli immigrati devono
prendere coscienza della differenza tra persone e ospiti, senza temere
il problema di un nuovo valore assegnato alla persona.
Assistiamo ad atroci fraintendimenti perché gli immigrati a volte non hanno
interiorizzato il concetto di persona; valga per tutti l’esempio di una
ragazza uccisa dal padre perché aveva acquisito un modello di vita troppo
aperto e autonomo rispetto alla pesante autorità paterna.
Dobbiamo dire che si devono porre in atto comportamenti, strategie, forme
che possono operare la mediazione fra diverse tradizioni, soprattutto
in campo morale: le più delicate. È infatti la tradizione che ci permette di
comprendere il significato così come si presenta al soggetto, di cogliere
la distorsione a cui esso è sottoposto e in qual misura si possa dire che la
conoscenza è oggettiva oppure soggettivamente filtrata.
Gli studiosi Karl Otto Apel e Jürgen Habermas hanno avanzato la pretesa
critica di delineare un momento di espressione oggettiva dell’attività umana,
di individuare che cosa c’è alla base di questa attività che cambia di
direzione e si chiedono quale sia il significato contenuto nelle oggettivazioni
di tale agire.
Il sociologo è in grado di analizzare le intenzioni che stanno alla base delle
oggettivazioni prodotte. Gli specialisti del mondo sociale possono riuscire
a mostrare agli operatori sociali i motivi, le cause per cui ciò che si
pensa potrebbe essere errato, potrebbe costituire un sistema di copertura
di interessi che non vengono alla luce.
L’insistenza sulla mediazione fra le diverse tradizioni diviene ancor più
precisa se esaminata per mezzo degli strumenti propri dei progetti che
I

segnano le diverse modalità culturali delle minoranze, in particolare del
linguaggio.
Lo studio del linguaggio parlato dalle minoranze linguistiche costituisce
un primo importante punto, unito successivamente al carattere
dell’espressione artistica, espressione tipica delle comunità minoritarie,
soprattutto a livello giovanile. Quanto più sarà utile ogni altra iniziativa o
attività che consenta di attuare nella società civile, quei principi di uguaglianza
che favoriscono la formazione di una identità sicura. È importantissimo
mantenere il rispetto da entrambe le parti che compiono delle
scelte. Il filosofo Gadamer, nel nostro secolo ha rivalutato l’esperienza
del linguaggio, dove le domande della ricerca sono: “E’ sempre possibile
comprendere come si produce comprensione o come si produca verità?”
Altrettanto condizionante la domanda strategica di Habermas: “Come e
perché si produce una comunicazione distorta? Come e perché si producano
errore e dominio?”
La vita è il mondo dell’esperienza comune, quello in cui le cose e le persone
si offrono nella loro presenza immediatamente intuibile. Si tratta
cioè della presenza della vita non solo come ambiente naturale, ma anche
come ambiente storico-culturale, il mondo sociale in cui vengono innanzi
forme di vita già elaborate, culturalmente già preformate. Si tratta di un
mondo storico; è il flusso in cui si trovano diverse comunità e gruppi che
elaborano le loro credenze, relative e proprie di ogni comunità così come
di ogni individuo che vive e appartiene alla propria comunità storica. Dialogare
in questo ambito è veramente mettere in atto una forma nuova di
linguaggio.
Si deve tenere, altresì, presente che è necessaria un’attenzione ancora
più consapevole e approfondita dei problemi che il multiculturalismo presenta.
Direi che oggi non è il problema centrale il multiculturalismo, ma
problema centrale è il discorso sull’identità, dove i giovani faticano ad
emanciparsi dalla famiglia d’origine, a costruirsi una identità forte attraverso
mezzi autonomi e si trovano sprovveduti di fronte ad una società
che richiede mezzi ben più onerosi per garantirsi un’esistenza decorosa.
Nella pratica scolastica ciò si traduce in una ripresa consapevole di tutte
quelle culture che, anche quelle su cui lo Stato ha esteso la tutela prevista
dall’art. 6 della Costituzione, possano aiutare i giovani ad una emancipazione
e ad un inserimento nel sociale.
Il legislatore ha sempre posto un’attenzione sul territorio nazionale, elaborando
una serie di facilitazioni che permettano ai gruppi di partecipare,
ad un tempo, agli stessi valori, agli interessi, alle memorie individuali e
collettive comuni ed ai riferimenti giuridico-istituzionali.
Gli alunni stranieri in un contesto del genere, così pianificato, possono
partecipare ad una integrazione fondata sul “dialogo interculturale e la
convivenza democratica”, dove la scuola italiana sembra ormai fare proprio
il principio della strutturazione dei gruppi sociali sia nel contesto nazionale,
sia anche proiettandosi nella prospettiva europea e successivamente
mondiale.
Nello stesso tempo non sarebbe possibile pensare che l’apporto degli immigrati
ponesse in discussione le strutture e le idealità europee nei loro
valori più alti, di rispetto della persona e delle istituzioni. L’esercizio
dell’agire democratico, non a caso stratificato fin dall’educazione classica
greca, in opere che furono alla base di una mentalità dove – se pensiamo
II

alla Repubblica di Platone – lo Stato si presenta come palestra dell’uomo
politico: nello Schiavo di Menone appare l’uomo come fonte di razionalità
argomentante e capace di cogliere il vero matematico.
Nella grandezza della riflessione storica greca – si pensi al capolavoro di
Tucidide “La guerra del Peloponneso” – dove è descritto e analizzato il
comportamento dell’essere umano in tempi di crisi e di difficoltà. L’analisi
della peste ad Atene è rimasta a modello di tutte le situazioni similari,
passando da Boccaccio a Camus. Se questo è il quadro forte ed incisivo
della individuazione dei temi, propri di una imperitura grandezza
dell’umanità accanto pur sempre al rischio della sua caduta, non possiamo
dimenticare la presenza costruttiva dell’Illuminismo che ci fa rabbrividire
di fronte alla cultura attuale di alcune minoranze etniche che non rispettano
né colgono in modo equilibrato la figura della donna, soggetto di
diritti e doveri, persona umana che deve costituirsi in una parità assoluta
con il genere maschile.
Sottolineato quindi, il valore imprescindibile di tutti gli esseri umani, il lavoro
che qui introduciamo sa recuperare criticamente il tema delle minoranze,
ma non tradendole con una demagogia facile. Le minoranze per
potersi guadagnare l’appartenenza al gruppo sociale devono giustificare
sé stesse rispettando la legge dello Stato e i doveri del momento storico
in cui essi vivono.
Il volume si presenta come un utilissimo strumento di indagine e, mi si
permetta, anche come un commovente appello ad un sentire alto e nobile,
in cui riecheggiano echi dell’ambiente che ha prodotto Dante Alighieri fino
agli estensori della preziosa Carta Costituzionale Italiana.
Sen. Francesco Rutelli
Senatore della Repubblica
III

PREMESSA
Una delle costanti che ha caratterizzato il lungo processo di costruzione dell’Unione europea
è l’attenzione che, in relazione alla contiguità dei confini dei singoli Stati, è stata posta alla
condizione delle minoranze etniche.
La riflessione su questo tema, intensificatasi in modo particolare nell’ultimo ventennio, si
è concretizzata nell’elaborazione, sia in ambito CEE e, poi UE, che nel più vasto contesto della
CSCE (ora OSCE) e, più di recente nel quadro della ICE, di una serie di direttive, raccomandazioni
e progetti di convenzioni (o carte) europee dei diritti delle minoranze. Sembra, ora, essere
giunta ad una fase di grande maturità, dato che la presa di coscienza del valore della multiculturalità
tende a tradursi in norme e comportamenti che tutelano tale peculiarità: ciò segna in molte
realtà una vera e propria inversione di tendenza nei confronti delle politiche tendenzialmente
omologatrici.
Occorre promuovere la consapevolezza che la struttura estremamente composita della
società europea è un grande patrimonio comune. Esso, nella dialettica delle sue componenti,
alimenta una vitalità culturale ineguagliabile. Come tale, essa va accettata e salvaguardata,
giacché la perdita di alcune delle sue componenti, lungi dall’essere una vittoria per le culture
maggioritarie, sarebbe una grave sconfitta per tutti, allo stesso modo come sostituendo le tessere
di un mosaico con una lastra monocolore, sia pure di materiale preziosissimo, si farebbe
scempio del suo contenuto espressivo ed artistico.
Occorre vigilare e dotarsi di strumenti tali da impedire che alcune tragiche esperienze del
passato più o meno recente abbiano a ripetersi.
In questa prospettiva, l’impegno di ogni Stato dovrebbe essere quello di promuovere e
realizzare una serie di iniziative concrete a sostegno dell’identità culturale ed etnica di tutte le
comunità minoritarie presenti sul suo territorio. Tali azioni vanno mirate, tra l’altro, alla promozione
della conoscenza reciproca delle culture di minoranza tra loro e di queste con la maggioritaria,
in un rapporto non più gerarchico di subalternità/dominanza, ma paritetico ed inteso come
interesse reciproco.
Funzionali a tale scopo sarebbero progetti che consentano:
a) lo sviluppo e la diffusione delle scuole di madre-lingua presso ogni comunità, nonché di programmi
di studio e di ricerca sulla cultura delle minoranze;
b) il sostegno e la promozione dell’arte nelle forme ed espressioni tipiche di ciascuna comunità;
c) gli scambi culturali tra diverse comunità minoritarie, soprattutto a livello giovanile;
d) ogni altra iniziativa o attività che consenta l’attuazione quanto più completa possibile dei
principi di uguaglianza tra tutti i cittadini sanciti da ciascuna delle Carte Costituzionali dei
singoli Stati e dalle diverse Convenzioni internazionali;
e) l’attivazione di tutti gli strumenti indicati a salvaguardia dei diritti delle minoranze.
Tali iniziative dovrebbero mirare alla costruzione di ponti di collegamento e di scambio
reciproco tra le varie ‘isole’ che costituiscono quel variegato arcipelago linguistico e culturale
che è l’Europa.
In questo contesto, l’identità culturale di ciascuna comunità deve essere vista in un rapporto
dialettico con tutte le altre componenti della realtà, come strumento, quindi, di apertura
verso le altre culture, maggioritarie o minoritarie che siano, e di fecondo confronto con esse,
senza perdita della propria peculiarità creativa.
Ancora una volta va affermato che, se non si riesce a salvaguardare – anche attraverso
semplici momenti di discussione – il valore della “diversità”, una parte dell’umanità ne riceverà
un danno: il danno che ne viene dal non rispetto di una parte della stessa.
Prof.Giuseppe Vedovato
PROFESSORE EMERITO DI RELAZIONI INTERNAZIONALI ALLA “SAPIENZA” IN ROMA,
GIA’ DEPUTATO E SENATORE DELLA REPUBBLICA ITALIANA
PRESIDENTE ONORARIO DELL’ASSEMBLEA PARLAMENTARE DEL CONSIGLIO D’EUROPA
1

INTRODUZIONE
Uno dei fenomeni più macroscopici che ha investito la società italiana contemporanea è
costituito certamente dalla crescita costante, soprattutto nell’ultimo decennio, del numero degli
immigrati; esso pone una serie di problemi ai diversi livelli istituzionali, risolvibili mediante opportuni
interventi legislativi mirati ed attraverso una serie di iniziative e interventi di carattere gestionale
altrettanto puntuali, ma non necessariamente legati, almeno allo stato attuale, ad una
specifica attività legislativa.
La consistenza del numero degli immigrati ed, in particolare, la consistenza di alcuni
gruppi caratterizzati dall’unitarietà della provenienza e, conseguentemente, dall’omogeneità culturale,
fa sì che, soprattutto in alcune zone, la società italiana dei nostri giorni vada definendosi
sempre più come una società multiculturale, caratterizzata cioè dalla coesistenza di popolazioni
di diversa origine, cultura e, spesso, religione, con le quali la componente autoctona, ancorché
ampiamente maggioritaria, deve tuttavia quotidianamente confrontarsi.
Va, tuttavia, sottolineato che nel nostro Paese la multiculturalità non è un fenomeno
nuovo.
Nonostante che a livello di opinione pubblica se ne sia presa coscienza solo in tempi relativamente
recenti, la società italiana è costituita, praticamente ab inizio, da una pluralità di
soggetti etnicamente e culturalmente diversi che, prima e dopo l’Unità, hanno convissuto in
rapporto più o meno dialettico tra loro, all’ombra dell’elemento “italiano” dominante, senza mai
esserne completamente soffocati. Anzi, essi sono riusciti a svilupparsi, in alcuni casi, e, nonostante
la mancanza quasi totale, fino a tempi recenti, di istituzioni educative specifiche, a dimostrare
una grande vitalità culturale, con produzioni letterarie di grande rilievo.
È evidente che non si vuole, qui, accennare alle realtà regionali, o, più genericamente
locali, anche abbastanza diversificate che, ad un secolo dall’unificazione, continuano positivamente
a caratterizzare il nostro Paese, quanto piuttosto a quelle popolazioni autoctone o di antica
immigrazione, che vengono correttamente raggruppate sotto la denominazione di “minoranze
linguistiche”.
Tra i Paesi dell’Unione europea, l’Italia è il paese che registra sul suo territorio il più alto
numero di minoranze linguistiche.
Secondo un recente rapporto del Ministero dell’Interno, sono presenti sul territorio italiano
sedici minoranze linguistiche.
A tali popolazioni si riferisce l’art. 6 della Costituzione italiana, che recita: “La Repubblica
tutela con apposite norme le minoranze linguistiche”.
Si tratta di un’enunciazione di principio che, per il fatto di essere stata posta tra quelli
fondamentali della Carta fondamentale, assume rilevanza particolare: testimonia della profonda
consapevolezza che, già alla fondazione dell’Italia repubblicana, i Costituenti avevano della
struttura multiculturale della società italiana.
Tale articolo ha trovato applicazione totale con l’approvazione della legge – quadro 15
dicembre 1999 n. 482, recante “Norme di tutela delle minoranze linguistiche storiche”.
In ambito scolastico, anche in seguito al dibattito avviato negli ultimi decenni proprio sulla
necessità di estendere l’applicazione dell’art. 6 della Costituzione a tutte le minoranze linguistiche
esistenti sul territorio della Repubblica, è andato progressivamente costituendosi, attraverso
una serie di provvedimenti (si ricordano, per tutti, le possibilità offerte dall’applicazione dei
cosiddetti “decreti delegati”) e circolari ministeriali, nonché attraverso la definizione dei nuovi
programmi della scuola dell’obbligo, un’apertura che trova la sua massima espressione in una
pronuncia del Consiglio nazionale della pubblica istruzione del 15.6.1993, che rileva:
“(...) sarebbe quanto meno assurdo se la scuola italiana, su tutto il territorio nazionale,
si impegnasse a studiare capire, considerare usi, costumi, storie, spiritualità assai remote dalla
nostra, e non realtà straordinariamente più vicine, ricche di elementi di grande affinità, compartecipi
da tempo di valori, interessi, riferimenti giuridico-istituzionali, memorie individuali e collettive
comuni, come, appunto, la realtà delle minoranze linguistiche (...)“.
Come risulta anche da una circolare del Ministero dell’Istruzione (n. 73 del 2 marzo
1994), che pone all’attenzione di tutti gli organismi competenti sul territorio nazionale un documento,
elaborato dal gruppo interdirezionale di lavoro per l’educazione interculturale e
l’integrazione degli alunni stranieri dal titolo “Il dialogo interculturale e la convivenza democratica”,
la scuola italiana sembra ormai fare proprio il principio della strutturazione multiculturale
3

della società, sia nel contesto nazionale sia anche proiettandolo nella prospettiva europea e,
successivamente mondiale.
Il riconoscimento della strutturazione multiculturale della società italiana ha come diretta
conseguenza la fine dell’assunto dogmatico proprio, fino a tempi recenti, anche della scuola
dell’omogeneità linguistica, culturale ed etnica dell’Italia.
Ciò si traduce, nella pratica scolastica, nella fine dell’emarginazione delle culture “altre”,
anche di quelle di cui lo Stato ha esteso la tutela prevista dall’art. 6 della Costituzione.
Il nuovo progetto educativo che la scuola italiana fa proprio si propone, infatti, come o-
biettivo il rispetto dell’alterità culturale, nel quadro di un positivo confronto tra culture che, da un
lato, siano la base di un processo di integrazione sociale che non implichi necessariamente
l’omologazione culturale, e siano, dall’altro, fattore di crescita per l’elemento culturale dominante,
attraverso il confronto dialettico con gli elementi “altri”.
Queste riflessioni introduttive hanno ispirato il documento, che intende per ciò stesso
configurarsi come un commentario sistematico di tutti quei strumenti di livello internazionale
(carte, convenzioni etc.) elaborati per assicurare una dignità sostanziale alle minoranze.
Esso contiene, altresì alcuni saggi di vario tipo riguardanti la ricchezza del patrimonio
culturale prodotto dalle minoranze, nonché alcuni temi sull’integrazione.
L’appendice estremamente ricca comprende le disposizioni sulla non discriminazione e
sugli aspetti della comunicazione.
Tabelle e dati statistici sulle minoranze in Europa e in Italia completano l’opera.
Di ciò occorre dare una testimonianza. Anche per questo il volume – per la struttura e
per i contenuti – si raccomanda come testo che può formare oggetto di dibattito per i giovani,
con particolare riferimento all’ambito scolastico.
Educare alla pace, educare alla tolleranza, significa anche mettere a disposizione del
giovane i materiali che possono essere usati per costruire ragionamenti, per impostare strategie
di comprensione reciproca, per valutare la realtà come complessità.
Al termine di questa breve introduzione, non posso non esprimere il mio più vivo apprezzamento
all’autore per il competente impegno, per la professionalità e per l’apprezzabile
sforzo di analisi che hanno consentito un sostanziale approfondimento delle tematiche affrontate
in questo documento di studio.
Prof. Christoph Pan
Direttore dell’Istituto dei Gruppi Etnici di Bolzano
4

I CONCETTI - BASE
5

LA LINGUA
La lingua può essere definita come lo specchio della cultura di un popolo.
In sintesi, può essere considerata il simbolo dell'identità etnica e culturale. Ad esempio,
prendendo in esame la cultura dei Greci, notiamo come la lingua è ricca di vocaboli, con moltissime
sfumature diverse, cui corrisponde un mondo filosofico tra i più spirituali dell'area occidentale.
Quello latino, diversamente, essendo più sensibile al discorso immediato, materialistico,
corrisponde ad una lingua che ha meno termini e non si perde in tante sfumature.
L'italiano, a sua volta, è una lingua che è frutto di una evoluzione artificiale, in quanto è
il prodotto di un ceto intellettuale.
In J. Burckhardt, "al sommo di ogni cultura sta il miracolo intellettuale: le lingue, l'intimo
e irreversibile impulso dello spirito a esprimere con parole il pensiero. Esse sono la più specifica
manifestazione dello spirito dei popoli. Arte e poesia sono l'unica manifestazione terrena durevole.
La poesia crea nuove realtà e giova più della storia alla conoscenza della natura dell'umanità.
La storia trova nella poesia una delle sue fonti più importanti e spesso è l'unica cosa che
se ne è conservata" 1 .
La lingua non è solo un mezzo per comunicare, ma riflette un modo di ragionare, cioè la
struttura mentale, di un popolo; essa, educando l'anima, ne delinea le peculiarità.
A tal riguardo c’è chi ha sottolineato la particolare situazione in cui si vengono a ritrovare
le genti d’Europa: “Cittadini di una terra multiforme, gli Europei non possono che essere in
ascolto del grido polifonico delle lingue umane.
L’attenzione all’altro che parla la propria lingua è preliminare se si vuole costruire una
solidarietà che abbia un contenuto più concreto dei discorsi propagandistici” 2 .
E ciò in considerazione del fatto che “ogni lingua costituisce un certo modello
dell’universo, un sistema semiotico di comprensione del mondo, e se abbiamo 4.000 modi diversi
di descrivere il mondo, questo ci rende più ricchi. Dovremmo preoccuparci della preservazione
delle lingue così come ci preoccupiamo dell’ecologia” 3
1
2
3
J. Burckhardt, Considerazioni sulla storia universale, cap. 2 (Sulle tre potenze).
Claude Hagège, Le souffle de la langue, Odile Jacob, 1992, pag. 273.
Vjacelav V. Ivanov, Reconstructing the Past, in “Intercom” (University of California, Los Angeles),
1992, pag. 4.
7

LA CULTURA
"La cultura è intesa come la somma complessiva di quelle manifestazioni dello spirito
che avvengono spontaneamente e non rivendicano a sé nessuna validità universale e coercitiva.
Ha un'azione costantemente modificatrice e disgregatrice sull'istituzione Stato e sull'istituzione
Religione” 4 .
Jacques Maritain ha proposto, tuttavia, questa definizione della cultura: "... la cultura, o
la civiltà, consiste nell'espansione della vita propriamente umana, comprendente non solo lo
sviluppo materiale necessario e sufficiente per permetterci di condurre un'esistenza retta quaggiù,
ma anche e soprattutto quello sviluppo morale, quello sviluppo delle attività speculative e
delle attività pratiche (artistiche ed etiche) che merita di essere propriamente chiamato uno sviluppo
umano" 5 .
Ma quale rapporto c'è tra la "cultura" e l'uomo?
Si può immaginare la cultura come una specie di entità sociale a sé stante, diversa dall'individuo?
Certamente no.
La cultura non è una realtà oggettiva, indipendente dagli individui.
Certo, la cultura di un popolo o di un'epoca contiene di più che non quella di un individuo
determinato; e tuttavia la cultura non è nulla se non è vissuta dagli uomini come persone,
come collettività.
In altri termini, possiamo parlare di cultura solo nella misura in cui gli uomini, nel loro a-
gire e nell'esercizio del pensiero o del lavoro, acquistano una familiarità, una sicurezza, una
nuova spontaneità, che li inclinano verso i beni della cultura, in modo tale che questi beni si
presentino a loro come propri beni, nei quali essi si riconoscono e coi quali si trovano ad avere
un legame di parentela.
La cultura è viva se la verità e i valori di cui essa è essenzialmente costituita sono elementi
vitali della persona, cioè se essa è vissuta nella quotidianità di ognuno.
Molto spesso la cultura si concreta nella conservazione delle cose belle, della natura,
del paesaggio.
a. La difficile ricerca degli eventi “culturali”
Nella società contemporanea è assai facile - mancando un tempo dedicato espressamente
allo sviluppo della intelligenza individuale, del sapere, mentre molto tempo ciascuno dedica
al proprio corpo - che alcuni fatti ci vengano propinati sotto l'etichetta di "cultura". Il più delle
volte essi sono "pseudocultura".
Ci accorgiamo che questo mondo artificiale, che si è andato umanamente mettendo insieme,
ci ha imposto dei ritmi, oltre che dei canali e dei sistemi di distribuzione, che sono molto
pericolosi: queste macchine, che chiamiamo le città, dove siamo costretti a vivere come polli in
batteria, questa sopravvivenza meccanizzata, dove chiunque potrebbe da un momento all'altro,
chiudendo una valvola, sopprimere tutti, dove all'uomo - come singolo - è tolta ogni possibilità di
iniziativa.
Noi abbiamo molti diritti sulla carta, e li proclamiamo; di fatto siamo privati di ogni potere.
Di questa oppressione materiale non è difficile accorgersi, ma, parallelamente, esiste
una oppressione spirituale di cui forse non ci accorgiamo per nulla.
Tutti hanno diritto al sapere, ma i mezzi per farlo crescere, i tempi perché esso si configuri
sono quelli che sono.
b. La cultura non è costituita solo dalla scienza
A seguito di pregiudizi radicati da secoli nella nostra cultura moderna siamo convinti
(nulla di più falso!) che ci sia un unico sapere possibile: quello esente da ogni metafisica, e che
4
5
J. Burckhardt, op. cit., v. nota 1.
"Cultura e istituzioni per la cultura”, a cura dell'Istituto "Max Weber", Roma, 1995.
8

nell'ordine di tale sapere ci sia un solo tipo di conoscenza incrollabile autenticamente capace di
prove: la scienza, la scienza matematica, la scienza dei fenomeni della natura....
Un fatto è da tutti riconosciuto: "la società in quanto tale non ha nulla da dirci sui problemi
che maggiormente ci preoccupano e sulla concezione del mondo dell'uomo e forse di
Dio... tutto ciò rimane del tutto al di fuori del dominio della scienza..." (J. Maritain).
Riflettiamo sui richiami molto pertinenti che fa la scrittrice Serena Foglia nel suo libro
"Mille e ancora mille": Moltmann sottolinea il fatto che "le scienze e la futurologia ci mettono a
disposizione una varietà di possibili e pianificabili futuri, ma abbiamo noi una qualche rappresentazione
di un futuro desiderabile? (...). La ragione umana deve di nuovo farsi creativa e noi
dobbiamo elaborare progetti di un futuro desiderabile" (da "L'esperimento speranza", Queriniana,
Brescia, 1976, pag. 41).
Perché ciò avvenga - egli dice - bisogna sviluppare una teologia della speranza che,
fondata sulla storia biblica e orientata verso il regno promesso, sia "in grado di far svolgere alla
speranza cristiana il suo ruolo di responsabilità nelle rivolte e nelle repressioni dell'epoca moderna".
"Guardando alla realtà contemporanea Moltmann non può esimersi dal sottolinearne gli
aspetti negativi: la società tecnocratica, essendo strutturata secondo il modello del sistema
chiuso, tesse intorno all'uomo una rete sempre più fitta di condizionamenti. Diventa perciò sempre
più difficile conservare negli uomini la speranza, ... l'entusiasmo ... nel progresso della tecnica,
sorretto dall'industrializzazione e dalla fiducia che si potesse costruire il Regno dell'Uomo,
si è dissipato lasciando il posto alla tristezza apocalittica, alla nostalgia romantica del passato,
alla fuga dal mondo predicata dai figli dei fiori e tragicamente diffusa dalla droga, ..." (op. cit.,
pag. 58).
E poiché "su nessuna carta geografica c'è il paese di Utopia dove scorre latte e miele, o
dove pace e giustizia si baciano e in nessun angolo della Terra esiste il nuovo mondo, dove
volgere lo sguardo, dove emigrare?”
Quante volte l'Utopia, però, ha cercato di cambiare, di recente, il corso della cultura
umana? Tutte le volte che nasce e si afferma nelle coscienze dei singoli la convinzione che
l'Assoluto (che è la voglia dell'Eden) si può realizzare con facilità su questa Terra e gli uomini
senza cultura sono indotti, purtroppo, a seguire facilmente ciò che dicono i falsi profeti (S. Foglia).
Piero Citati ricorda come "il consumismo sia soltanto uno dei tanti esempi di ricerca dell'Assoluto
che la storia incessantemente ci propone; il più recente, quello i cui effetti devastanti
e il cui sanguinoso terrore sono ancora ben presenti alla memoria dei contemporanei".
Piero Citati indica chi può svolgere la funzione di anticorpo, di antidoto "per impedire,
rallentare, contenere le devastazioni che derivano dall'inverarsi dell'Utopia"; egli ne elenca alcuni:
"I liberali o gli artisti o i filosofi o gli osservatori disinteressati, tutti coloro che scrivono pensieri
puri, che l'utilità non contamina .... Chi investe nella storia delle mete assolute finisce per
non capirle. Per capire ciò che è accaduto, ciò che accade o sta per accadere, bisogna conservare
nella mente una specie di distanza ironica, uno specchio lucido e disinteressato, che permette
agli scienziati di riflettersi senza venire offuscati".
c. La cultura insegna ad essere tolleranti e disponibili al colloquio
La cultura senza libertà non ha mai prodotto menti libere e di ampie vedute; però, può
produrre astuti avvocati (Stuart Mill).
La società, intesa come insieme di persone che condividono valori e comportamenti,
non può permettersi di mandare al potere astuti avvocati. Essa deve essere rappresentata da
persone colte, cioè capaci di modificare il loro giudizio quando la realtà da governare lo richieda,
ma devono avere appreso dalla cultura che occorre essere tolleranti e disponibili al colloquio.
Se c'è mancanza di tolleranza e di disponibilità al colloquio si può essere certi che chi è
al potere, prima o poi, è destinato a cadere, in quanto altri avranno smascherato la loro corruzione,
o semplicemente la loro intolleranza.
L’intolleranza e l'indisponibilità al colloquio, a ben rifletterci, sono caratteri propri dei regimi
totalitari.
9

La storia, comunque, ci insegna che i regimi totalitari - preoccupati soltanto di perpetuare
se stessi - non tollerano le critiche; e siccome la critica proviene da chi ragiona degli avvenimenti
e delle cause che le hanno prodotte (la c.d. "opposizione"), il regime totalitario (sia esso di
sinistra o di destra) si orienta per sua natura a soffocare il dissenso.
Una società in cui non sia data la possibilità al dissenso di manifestarsi non è in grado
di salvare la cultura, né tantomeno di accrescerla.
d. La cultura evita la creazione del radicamento dei dogmatismi. Il dogmatismo riduce
la percezione dei fondamentali valori umani
Stuart Mill, nel suo saggio "Della libertà di pensiero e di discussione" (1859) formula
questa considerazione che possiamo condividere: "Qual è, ..., la ragione per cui, complessivamente,
nell'umanità esiste una prevalenza di opinioni razionali e comportamenti razionali?”
Se questa prevalenza esiste veramente - e dove esiste, altrimenti le relazioni umane
sarebbero, e sarebbero sempre state, in condizioni quasi disperate - ciò è dovuto ad una qualità
della mente umana, fonte di tutto ciò che di rispettabile è nell'uomo come essere sia intellettuale
sia morale, vale a dire la facoltà di correggere i propri errori.
Continuando nel suo ragionamento Mill ci avverte: "L'uomo è capace di rettificare i propri
sbagli, attraverso la discussione e l'esperienza. Non attraverso la sola esperienza. La discussione
è necessaria, per mostrare come l'esperienza deve essere interpretata".
In effetti, è vero che "pratiche ed opinioni sbagliate cedono gratuitamente il passo a fatti
e argomenti; ma non bisogna mai dimenticare che fatti e argomenti, per produrre un qualsiasi
effetto sulla mente, devono essere portati al suo cospetto”.
Se occorre riconoscere che "pochissimi fatti possono raccontare la loro storia, senza
commenti che ne chiariscano il significato", c'è un metodo perché il giudizio dell'individuo, fin da
piccolo, sia posto nella condizione per discernere ciò che è bene da ciò che è male: il metodo è
quello di tenere costantemente presenti tutti i mezzi per correggerlo.
Chi ha il compito di insegnare alla persona umana in evoluzione i mezzi che hanno la
capacità di modificare il suo giudizio su un fatto, su un individuo?
Il compito è di chi, in quanto appartenente a una generazione, ci ha preceduto: il padre
e la madre, il maestro e, poi, gli insegnanti, il docente universitario, il datore di lavoro o il maestro-artigiano,
....
I luoghi della discussione, a seconda dei casi, sono - congiuntamente o disgiuntamente
sotto il profilo del tempo - la propria casa, la propria scuola, l'aula universitaria, la stanza del
proprio ufficio ....
La nostra società, quindi, ha destinato una parte della propria ricchezza per rendere fisicamente
possibile questa esigenza di confronto tra chi più sa, cioè chi è più colto, e chi meno
sa, e, quindi, ha il dovere di apprendere.
Si costruiscono a tale scopo gli edifici scolastici, i campus universitari, le biblioteche, i
musei ....
Tutti questi luoghi sono destinati, ogni giorno, a consentire la trasmissione della cultura,
il suo perfezionamento, la sua evoluzione.
e. La cultura è frutto dei tempi. L'identificazione della cultura come civiltà
Ogni epoca storica, così come ogni complesso umano, producono cultura, che è costituita
dal complesso dei modi in cui l'intelligenza umana si esprime: il romanzo è il prodotto dell'intelligenza
di uno scrittore; il quadro o l'affresco è il prodotto dell'intelligenza di un pittore; il
saggio su un determinato istituto giuridico è il prodotto dell'intelligenza di un giurista ...
Vogliamo così far capire a chi legge che la cultura è qualcosa di complesso e di complicato;
oltre che di immenso.
La cultura, quindi, "non è solo scienza". Perché?
"La scienza, d'altro canto, ha perduto gran parte del suo fascino e del suo alone salvifico
(...). Le sue verità possono ben essere verificate, consacrate in formule standardizzate e a-
perte al controllo intersoggettivo, ma sono "verità piccole", a breve o a medio raggio, che non
hanno nulla da dire di fronte ai problemi umani non risolubili e non riducibili ad aggiustamenti
tecnici in cui è sufficiente l'applicazione corretta della formula. I problemi propriamente umani
10

sono problemi teoricamente non risolvibili. Sono tensioni permanenti di fronte a situazioni problematiche
globali: la giustizia, l'amore, la libertà, la morte” 6 .
E' difficile dire perché una civiltà muoia, cioè perché diventa sterile, incapace di creare;
è ugualmente impossibile spiegare perché una civiltà riesca a influenzare un'altra civiltà.
La cultura di un popolo, che si può sinteticamente chiamare "civiltà", è fatta di un insieme
di segni; quelli tra di essi che sopravvivono alla morte di chi li ha creati contribuiscono a
rendere influente la civiltà del popolo in cui si è nati e si è cresciuti.
La civiltà che riesce a far parlare le intelligenze (libertà) è una civiltà degna di vivere più
a lungo di altre.
6
E. Morin, La connaissance de la connaissance, Senil, Paris, 1986.
11

LE MINORANZE
Può intendersi per minoranza quella parte di una popolazione più ampia, storicamente
stabilitasi su un determinato territorio, che mantenga una propria identità tale da distinguerla per
cultura, lingua, caratteristiche etniche o razziali; diversamente, non sono considerate minoranze
i lavoratori migranti.
Il problema tuttora aperto è il riconoscimento dei diritti collettivi in aggiunta a quelli individuali.
Alcuni Stati temono che l'affermazione di tali diritti collettivi, portando ad un riconoscimento
delle minoranze ed al conseguente conferimento a queste ultime dello "status" di popolo,
finirebbero per mettere in pericolo la loro integrità territoriale e, anche, sociale.
Tuttavia, gli Stati hanno dovuto assumere provvedimenti di promozione dell'identità del
gruppo, quali quelli rivolti ad assicurare specifiche istituzioni scolastiche, culturali e religiose.
Le minoranze si distinguono, tra l'altro, anche:
a) in minoranze circoscritte all'interno di uno Stato;
b) in gruppi isolati o maggioritari nella propria regione;
c) in minoranze collocate in territori di più Stati, ossia che travalicano le frontiere di due o più
Stati.
Nell'affrontare il tema dei diritti delle minoranze linguistiche, occorre non dimenticare
mai che ciascuna minoranza ha una storia, una condizione politica e materiale diversa dalle altre.
Alla base dei problemi posti dalle minoranze stanno i contrasti di volontà, che possono
essere risolti attraverso una serie di strumenti istituzionali e giuridici internazionali (garanzie giuridiche
o politiche, trattati sia contrattuali che esortativi, convenzioni e soluzioni costituzionali).
a. Le minoranze linguistiche
Approfondimenti richiede, comunque, il concetto di "minoranza linguistica" dovendo riconoscere
che diversi possono essere i criteri per pervenire alla definizione di esso (ad es., il
peso numerico; la provenienza geografica; la posizione di "potere" della minoranza nell'ambito
territoriale in cui risiede; l'antropologico; il geodemografico).
Ma nessuno di quelli ora richiamati, isolatamente preso, può considerarsi il criterio. Forse,
occorre ricorrere ad alcuni o a tutti fra di essi nell'intento di pervenire ad una definizione che
possa rilevarsi soddisfacente, anche perché è attraverso la lingua (romanzo, poesia, racconto,
fiaba) che sovente transita "la cultura": una qualunque collettività di persone che vivano in un
paese o in una località data, che abbiano una razza, una religione, una lingua e tradizioni proprie,
e che siano unite da identità di tale razza, di tale religione, di tale lingua e di tali tradizioni
in un sentimento di solidarietà, al fine di conservare le loro tradizioni, mantenere il loro culto,
assicurare l'istruzione e l'educazione dei loro figli in conformità al genio della loro razza e di assistersi
reciprocamente.
Ma alcuni studiosi considerano questa definizione, fornita dalla Corte internazionale di
giustizia, ancora poco soddisfacente.
L'ONU, attraverso la specifica sottocommissione della Commissione dei diritti dell'Uomo,
ha ritenuto di contribuire alla comprensione del fenomeno sottolineando che:
il termine va applicato solo nel caso in cui le popolazioni non dominanti abbiano - e soprattutto
desiderino conservare - tradizioni o caratteristiche etniche, religiose e linguistiche diverse
da quelle del resto della popolazione;
il numero degli appartenenti al gruppo in questione debba essere rilevante e sufficiente affinché
essi possano conservare le loro caratteristiche;
ci sia, da parte dei componenti delle minoranze, un atteggiamento di lealtà nei confronti dello
Stato di cui fanno parte.
Sembra dimostrare maggiore consapevolezza dell'origine della "minoranza linguistica",
quella definizione datane che si fonda sulla storicità (tempo lungo) dell'insediamento e sui suoi
rapporti mantenuti con il paese d'origine che è diverso da quello in cui vi è l'insediamento. A tal
riguardo, secondo questa concezione è minoranza un qualunque gruppo che nel passato abbia
costituito una nazione indipendente e organizzata in Stato distinto; che abbia fatto parte, sempre
nel passato, di una nazione organizzata in Stato distinto e sia stata poi da esso separata;
12

oppure che possa costituire ancora un gruppo regionale o disperso che, anche se ancora legato
da sentimenti di solidarietà al gruppo dominante, non si è ad esso minimamente assimilato.
C'è chi pone l'accento, poi, sulla dimensione geografica del fenomeno. Sulla base di tale
criterio metodologico ci si può trovare di fronte a diversi gruppi:
gruppi che abitano una intera regione geografica del Paese;
gruppi che abitano la maggior parte di una regione del Paese;
gruppi concentrati in una regione del Paese ma che non costituiscono la maggioranza della
popolazione di quel territorio;
gruppi i cui appartenenti abitano in una certa regione del Paese o sono distribuiti su tutto il
territorio nazionale;
gruppi i cui componenti sono dispersi su tutto il territorio del Paese;
gruppi i cui appartenenti non abitano tutti nello stesso Paese, ma sono diffusi in Paesi diversi.
Se si assume a minimo comune denominatore dell'analisi la dimensione storica, è possibile
pervenire alla individuazione di diversi gruppi:
gruppi che esistevano già sul territorio prima della creazione dello Stato;
gruppi che appartenevano originariamente a vari Stati ma che, per vicende storiche diverse,
si trovano ora sotto la giurisdizione dello Stato attuale (a seguito di cessioni o annessioni di
territori);
gruppi formatisi nel Paese in questione a seguito di fenomeni di immigrazione di un gruppo
appartenente alla stessa etnia, alla stessa religione, alla stessa lingua e che al momento attuale
sono considerati cittadini dello Stato.
Altro criterio di analisi è quello statistico: esso si fonda sul rapporto numerico che contraddistingue
il gruppo minoritario rispetto all'intera popolazione di uno Stato che il gruppo ospita
o accoglie nel suo territorio.
Rivedendo - come si è fatto - la validità di questo o di quel criterio da usare per la definizione
di "minoranza linguistica" a fronte di quella che è la differenziata realtà di tale fenomeno,
si finisce per concordare con le riflessioni svolte da F. Capotorti, il quale, consapevole di non
potere ingabbiare la realtà in una formula che si sarebbe potuto rivelare inaccettabile nei fatti,
scriveva: "allo stato attuale, sembrerebbe illusorio pensare che si possa formulare una definizione
suscettibile di una generale adesione".
Eppure, nonostante questo legittimo dubbio, il Capotorti offre all'attenzione dello studioso
della cultura delle minoranze una definizione assai equilibrata di esse: "Un gruppo numericamente
inferiore al resto della popolazione di uno Stato, in posizione non dominante, i cui
membri - appartenenti allo Stato - possiedono dal punto di vista etnico religioso o linguistico caratteristiche
che si differenziano da quelle del resto della popolazione e manifestano anche in
maniera implicita un sentimento di solidarietà allo scopo di conservare la loro cultura, le loro
tradizioni, la loro religione o la loro lingua".
Dato che la salvaguardia fondamentale di una minoranza è da rinvenire nel grado di tutela
che lo Stato ospitante offre alla lingua che essa usa, dato che per mezzo di essa diventa
testimone della sua cultura, sembra utile riflettere su alcune asserzioni.
In primo luogo, è esatto dire che "normalmente le comunità che si considerano nazione
(o parte di una nazione residente in un altro Stato) non sono disposte a considerare il proprio
idioma come un dialetto, ma lo considerano una lingua a pieno titolo.
Il termine dialetto ha, per esse, una evidente connotazione riduttiva".
In secondo luogo, occorrerà ricorrere al concetto di "sentimento di solidarietà" (Salvi) rispetto
alla propria lingua (e alla propria cultura) per identificare in quali dei quattro livelli di approssimazione
siano collocabili gli articolati fenomeni del "sentirsi minoranza linguistica" da parte
di una comunità:
Livello 0: mancanza di ogni specifica percezione della propria specificità culturale;
Livello I: percezione di un sentimento di diversità della propria comunità rispetto al resto
delle comunità ospitate nel territorio del Paese;
Livello II: percezione di un sentimento di diversità e di opposizione tra la cultura della
propria comunità e quelle ospitate nel resto del Paese;
Livello III: percezione di un sentimento di diversità e di opposizione della cultura della
propria comunità rispetto a quella delle altre comunità del Paese, aggravato da
13

misure di ostilità, da parte del Governo del Paese stesso, sia sul piano storico
sia anche sul piano dell'attualità.
Nel definito I livello possiamo posizionare tutte le comunità culturali cui la nostra coscienza
culturale fa normale riferimento: ad es., gli abitanti di un sobborgo di Roma avvertiranno
la loro specificità culturale rispetto al resto degli abitanti della capitale, ma non per questo si
considerano "minoranze linguistica". Eppure un poeta come il Belli, che ha scritto in romanesco,
è conosciuto anche all'estero.
Nel II livello si possono far rientrare una varietà di comunità che saranno di gran lunga
numericamente inferiore a quelle che abbiamo ritenuto di dover far rientrare nel I livello.
Si possono fare degli esempi in grado di fare comprendere questa categoria concettuale:
la comunità polacca nella Repubblica Federale di Germania, oppure quella friulana in Italia.
Nel III livello si possono catalogare, invece, un ristretto numero di gruppi minoritari.
Qualche esempio riesce a rendere l'idea: i Corsi o gli Occitani in Francia sono minoranze che
avvertono l'ostilità "culturale" della dirigenza francese, essendo questa orientata a negare le loro
identità.
14

LA NAZIONE
Secondo R. Hartshorne per "nazione" si intende un gruppo umano residente in un'area
determinata che si sente legato da vincoli di accettazione comune di particolari valori talmente
importanti da richiedere che quell'area e quella popolazione siano organizzate in uno Stato distinto,
in modo che quei valori siano preservati e perpetuati 7 .
Quando un popolo ha coscienza della comunanza di sentimenti analoghi, affinità culturali
e spirituali, più in particolare di avere un futuro comune, si ha una nazionalità.
Occorre porre l'attenzione sui due aspetti che caratterizzano il ruolo della nazione nella
formazione dello Stato; essi, peraltro, presentano una validità di carattere generale.
In primo luogo, il fatto che, nell'ambito dei contesti sociali, la nazione occupa la posizione
più elevata; essa è la forma la più ampia e la più complessa tra tutte le collettività umane.
"Essa è la collettività-limite, quella che ingloba tutte le altre e non è inglobata da alcuna" (R.
Bonnard).
Così, allorché una società umana è giunta al tipo-nazione, essa non può evolversi nel
senso di un rafforzamento della solidarietà che unisce i suoi membri, senza costituirsi in Stato.
C'è l'orda, il clan, la tribù, la città, la nazione; ma al di sopra della nazione non c'è null'altro
che lo Stato.
Senza dubbio ciò non significa che lo Stato sia della stessa natura delle forme delle società
politiche che lo precedono.
E' in esso che si conclude l'evoluzione, ma ciò non pregiudica la sua natura che è assai
differente da quella delle forme politiche che essa viene a rimpiazzare.
Questa affermazione sembra essere sufficiente per respingere tutte le altre definizioni di
Stato che pretendono di dissociarlo dall'elemento nazione da cui nasce. E si vedrà, in effetti,
che definendo lo Stato come Potere istituzionalizzato, bisogna riguardare questo Potere come
Potere nazionale, allo stesso modo come è nazionale l'idea del diritto che, allo stesso tempo, è
incorporata nell'istituzione statale.
Una seconda osservazione viene formulata: il ruolo fondamentale che gioca l'idea del
fine sociale nel sentimento nazionale.
E', in effetti, la rappresentazione di questo fine, che è l'agente decisivo della solidarietà
che unisce i membri del gruppo.
Senza dubbio il ricordo delle prove comuni, le tradizioni, giocano un ruolo importante.
La nazione è continuare a essere ciò che si è stato, a vivere secondo la stessa legge
che ha prodotto la forza delle generazioni precedenti; è dunque, anche attraverso la solidarietà
che si pone, volgendo al passato, una rappresentazione del futuro.
Senza dubbio ancora, la concordanza sugli interessi attuali, i vantaggi di una divisione
del lavoro, l'identità dei bisogni e dei costumi creano tra gli individui un sentimento di interdipendenza
estremamente vivace.
Lo strumento più efficace della coscienza nazionale è una concezione del fine della vita
comune perché "il divenire è ugualmente indispensabile a una collettività umana come a ciascun
essere vivente".
Una nazione - è stato detto - è un sogno delle cose a venire.
Ora l'uomo si interessa al suo passato nella misura in cui egli consulta l'avvenire.
Ogni giorno l'uomo compie i suoi sforzi che si inscriveranno nel tempo; ora, ciò che dà
certezza è sapere che egli non affronta da solo il futuro da cui si attende un premio per il suo
impegno.
Grazie alla sua integrazione nella comunità nazionale, egli proietta, in qualche modo,
nell'avvenire i quadri della sua sicurezza attuale.
Più egli sente affermarsi in sé il senso nazionale e più diventa sicura l'ipoteca presa sull'avvenire.
Occorre, d'altra parte, distinguere il concetto di nazionalismo da quello di nazionalitarismo.
Il primo concetto può essere inteso come esaltazione della nazione, secondo questo concetto
si afferma la tesi secondo la quale: solo io conto perché "nazione" e devo insegnare agli
7
M.A. Belasio, Aspetti demografici, struttura etnica, nazione, A.A. 1993/94, Istituto di Studi Europei
A. De Gasperi - Roma.
15

altri; ossia la mia nazionalità è superiore alle altre e, in tal modo, funge da molla culturale dell'imperialismo.
Altro è il concetto di nazionalitarismo, inteso come il sentimento, nel senso buono di
fondare una nazione, a cui si richiamava lo stesso Mazzini.
Nell'affrontare il discorso delle culture nazionali in Europa si rischia di finire con il dividere
qualcosa che ancora non è sentito e non esiste.
Se, ad esempio, facciamo riferimento al nazionalismo nell'800, il Ghisò afferma senza
ombra di dubbio "che ad esempio la Francia aveva fatto sì che le idee nate ovunque in Europa
divenissero idee europee; distingueva nell'Europa le varie nazionalità..." 8 .
Possiamo considerare il nazionalismo europeo più come un fenomeno politico, un desiderio
di dichiarare la propria presenza, che considerarlo quale volontà, intesa in chiave culturale,
di imporre la propria nazionalità sugli altri. In questo ambito, rimane difficile specificare cosa
si intende per culture nazionali.
In tutta l'epoca imperialista l'Europa è "una"; nel corso di tutto il XIX secolo, si poteva girare
liberamente per l'Europa: non serviva, infatti, nessun passaporto o altra formalità burocratica.
La libera circolazione era garantita anche durante le famose guerre coloniali: ad esempio,
nessuno pensò di ostacolare il rientro di Bismarck dall'Austria, anche se quest'ultima venne
sconfitta dagli stessi prussiani nel 1866.
Altra testimonianza della quantità dei viaggi compiuti in quel periodo è data dall'archeologia
alberghiera rinvenibile nelle località termali.
L'Europa sviluppa un tipo di imperialismo e di colonialismo proprio, conseguente alla
convinzione, da parte degli Stati europei, di essere gli unici detentori della legge del progresso,
che "doveva", quindi essere imposta agli altri. A prescindere da parte di quale Stato dell'Europa
avvenisse tale imposizione, era comunque la superiorità della civiltà europea che veniva portata
all'attenzione di questi.
Ovviamente esistevano ed esistono delle differenze fra le culture nazionali in Europa, le
quali, pur avendo caratteristiche peculiari, in fondo derivano tutte dalla cultura europea, che pur
se non univoca ma ricca di sfaccettature, si distingue per tre caratteristiche peculiari e qualificanti,
che ancora oggi possiamo riscontrare in ogni manifestazione umana; esse sono la razionalità
greca, il diritto romano e la carità cristiana.
Diversamente, come abbiamo già visto, una cultura nazionale vera e propria sorge sulla
base del dominio e sul soffocamento delle etnie e, quindi, si colloca all'opposto dell'etnia.
In tal senso, la cultura nazionale può essere intesa come il prodotto di una attività sociale
che mira ad essere unificante e di carattere sovraetnico.
8
Marongiu Buonaiuti C., Coscienza d'Europa attraverso i secoli, Roma 1987, Istituto di Studi Europei
“A. De Gasperi” - Roma.
16

LO STATO
Nel tentativo di fornire la definizione di "Stato", gli studiosi di diritto costituzionale associano,
nella stessa nozione, gli elementi materiali (tali sono la popolazione e il territorio) e l'elemento
spirituale: la potenza di dominio o autorità statale.
C'è, ad esempio, chi definisce "ciascuno Stato in concreto" come "una comunità di uomini,
presenti su un proprio territorio e che possiedono una organizzazione da cui risulta per il
gruppo incaricato di mantenere rapporti con i suoi membri un potere superiore di azione, di comando
e di coercizione".
Altri, ancora, ritengono che "lo Stato formi una unità giuridica perpetua; esso è un organismo
sociale che, generalmente attraverso l'impiego di un potere unilaterale e attraverso l'esercizio
della costrizione materiale di cui ha il monopolio, esercita certi poteri giuridici su una
Nazione presente su un territorio".
Ambedue queste definizioni presentano una caratteristica: quella di fondarsi sulla terminologia
giuridica.
Lo Stato non è, però, monopolio della scienza del diritto; esso appartiene in effetti come
realtà e come nozione a un gran numero di discipline (alla scienza politica, alla storia, all'economia,
alla sociologia, ...).
Ma occorre ritornare sul concetto espresso poco fà: la necessità di ricorrere al linguaggio
giuridico per definire lo Stato.
Infatti, solo il linguaggio giuridico consente di fornire dello Stato una definizione che sia
utilizzabile da tutti. Una definizione che, fondandosi sull'elemento essenziale dello Stato, possa
essere messa in opera ogni volta che, nella particolare scienza o branca, si avrà avuto bisogno
di ricorrere alla nozione di Stato.
Ma, ancora una volta, non vi possono essere più definizioni possibili secondo il punto di
vista sotto il quale ci si pone; non ve ne è che una ed è quella giuridica. Essa, quindi, deve risultare
soddisfacente nell'ambito di quello scambio generale delle idee che caratterizza la cultura.
Se, ad esempio, noi stiamo affrontando il tema dell'intervento dello Stato nel campo dell'economia,
l'economista non potrà dire: lo Stato è il regolatore o il dispensatore della ricchezza
sociale, senza sottintendere: lo Stato, quale risulta definito dalla scienza giuridica, è il regolatore
o il dispensatore della ricchezza sociale.
Ugualmente, se lo storico deve richiamarsi alla nozione di Stato mettendola in campo in
questa o quell'episodio della vita, egli dovrà far riferimento alla definizione fornita dai giuristi che
sono i soli competenti per stabilirlo.
a. Lo Stato non è un organismo spontaneo
E' possibile dimostrare che lo Stato è il risultato necessitato di tutte le tendenze che
vengono alla luce, a un certo momento dato, dall'evoluzione dei gruppi nazionalistici (dalla Nazione
può generarsi lo Stato...). Solamente, non bisogna prestare troppo attenzione al carattere
di queste forze di cui lo Stato è un prodotto, un risultato.
Esse non sono per nulla spontanee come lo è il movimento che spinge gli uomini a riunirsi
in società; esse non sono ugualmente favorite dall'istituto o dai gusti di ciascuno, perché se
gli uomini si lasciassero andare dietro alla loro inclinazione naturale, la vita collettiva non si o-
rienterebbe verso la forma statale.
Queste forze sono, al contrario, l'espressione di una meditata volontà; esse costituiscono
una reazione agli impulsi naturali, una resistenza dell'intelligenza agli inviti che nascono nella
parte più oscura dell'animo umano.
Così, è ben evidente come lo Stato è di una essenza totalmente differente rispetto a
quella del clan o della tribù, perché mentre queste qui nascono da una associazione spontanea
di individui, lo Stato, al contrario, per formarsi, ha bisogno che ciascuno eserciti su lui stesso un
controllo, rifletta sulle esigenze dell'ordine giuridico e finalmente pensi allo Stato come lo strumento
di realizzazione del nostro destino temporale.
In questo senso lo Stato è, innanzitutto, l'effetto di una volontà mirata ad evitare l'incontro
con le insofferenze e le indifferenze dell'individuo portato a lasciarsi guidare dal suo istinto
egoista.
b. Lo Stato oggettivizza una disciplina di vita
17

Se lo Stato non esiste che in ragione dello sforzo che esso suscita nello spirito di ciascuno,
è nell'operazione intellettuale da cui nasce che dobbiamo cercare la sua essenza funzionale
e, di conseguenza, gli elementi della sua definizione.
Quale problema intende risolvere ciascuno quando il suo spirito pensa allo Stato?
Al centro di ogni riflessione sullo Stato, all'origine e al fondo di tutti gli sforzi che la volontà
umana applica alla concezione dello Stato, c'è l'idea di una disciplina di vita.
Lo Stato è la forma attraverso la quale il gruppo si unifica sottomettendosi al diritto.
Ciò è necessario alla durata della vita collettiva; esso riposa sull'acquiescenza dell'uomo
che lo concepisce, come il simbolo di un'insieme di valori alla cui sottomissione la personalità
umana ha una vocazione temporale.
Allorché l'uomo comprende che solo un "potere", che trascende e libero da qualsiasi
condizionamento rispetto alle singole volontà, può incarnare la disciplina necessaria alla vita
della comunità; allorché si concepisce una disciplina in conformità agli obiettivi che persegue il
gruppo e attorno ai quali si forma la comunione della generazione attuale con quelle del passato
e quelle che sopraggiungeranno domani; allorché infine l'organizzazione politica del gruppo
cessa di essere considerata dai suoi membri come un coordinamento effimero di forze instabili
e di interessi divergenti, per essere compresa come un ordine durevole al servizio di valori universali
che legano il capo e i soggetti, allora l'idea di Stato si fa strada e, con essa, la realtà dello
Stato che esiste in questa idea.
c. Dallo Stato come organizzazione allo "Stato culturale"
Lo Stato non va considerato come un semplice fatto organizzatorio, ma è la qualificazione
di un certo tipo di organizzazione e, poi, dei comportamenti umani che in essa si svolgono.
Abbiamo diversi “Stati culturali”, che vengono qualificati a seconda di quello che ci
sembra il tratto più determinante.
Oggi, infatti, è in corso un dibattito sulla crisi dello "Stato sociale" e sul passaggio ad
uno "Stato dei diritti", ma di certo c'è che ci troviamo in uno "Stato di provvidenza" più che in
uno "Stato sociale", in quanto la protezione viene dall'alto e ciascuno sente di non essere determinante.
Quando si afferma la pretesa di governare anche lo “Stato sociale”, si creano i presupposti
per la nascita di uno "Stato dei diritti".
Diversamente, lo "Stato culturale" va inteso come qualcosa di specifico, quale forma più
alta dello Stato stesso.
Il problema dello "Stato culturale" è importante per l'affermazione del diritto di partecipazione
di tutte le comunità alla costruzione del nuovo tipo di organizzazione politica dell'Unione
europea.
Fino ad ora abbiamo un solo modello di Stato pluriculturale avanzato - sia ad economia
capitalistica che a stato sociale - che sono gli Stati Uniti d'America. Però è molto difficile ipotizzare
di poter usare tale modello per la costruzione dello “Stato delle Comunità Europee”, in
quanto lo Stato americano è multiculturale e multietnico, costruito sul fatto che tutte le culture
avevano diritto di accesso (immigrazione), la cultura non era determinante nella concessione
del visto di entrata o per l'appartenenza a quel Paese; arrivando negli U.S.A., occorreva però
rinunciare alla propria identità culturale, come identità forte (giuridico-politica).
Gli U.S.A. si sono fondati sul principio dell'individualità in base al quale bisognava garantire
l'eguaglianza di tutti, almeno a livello della legislazione costituzionale. L'individualismo è
stato il cemento necessario cui si sono subordinate le culture, finendo, ovviamente, per spezzare
l'identità culturale. Questo meccanismo è di difficile realizzazione in Europa.
La società civile esprime la tendenza ad affermarsi in uno "Stato pluralista", che salvaguarda
alcune sfere di autonomia della persona umana, attraverso soprattutto l'associazionismo.
Questo tipo di società è composta, sì, dai cittadini, ma soprattutto dalle loro organizzazioni
autonome, i cui diritti, libertà ed autonomie devono essere riconosciuti e tutelati dalla legge.
18

IL RAPPORTO TRA STATO E CULTURA
Avendo già analizzato vari tipi di Stato, possiamo quindi definire lo stesso come la continua
qualificazione di una condizione esistenziale. Da ciò possiamo desumere che il nesso tra
Stato e cultura è dato dalla rappresentazione e dal tipo di agire, in sostanza, dalla condizione
esistenziale.
Quindi, si può agevolmente affermare che esiste sempre il nesso tra Stato e cultura; a
ben vedere anche lo "Stato di potenza" finisce per diventare un valore culturale e presenta, anch'esso,
una dimensione culturale.
Nello "Stato liberale" la cultura è il fondamento vero dello Stato; quest'ultimo non è l'organizzazione,
ma è una serie di valori che poi vengono tradotti in organizzazione.
In J. Burckhardt lo Stato è una potenza statica, mentre la cultura è l'elemento dinamico
che opera sulle altre due potenze (cioè, sullo Stato e sulla religione).
Lo Stato e la religione sono l'espressione dell'esigenza politica e di quella metafisica.
La cultura corrisponde, invece, alle esigenze materiali e spirituali in senso più stretto e
rappresenta, tra l'altro, l'insieme di tutto ciò che si è formato spontaneamente per promuovere la
vita materiale come espressione della vita morale e spirituale. La cultura è intesa come mondo
della libertà e del movimento.
La O.S.C.E., fin dall'inizio del dibattito per la piena realizzazione degli obiettivi della sicurezza
e della cooperazione, aveva individuato lo scambio culturale quale condizione ed elemento
fondamentale per una efficace integrazione ed interscambio tra i Paesi europei.
Lo "Stato culturale" può essere realizzato - si è detto - solo attraverso il dialogo fra tutti i
gruppi e l'istituzionalizzazione delle consultazioni, sia per quelli rappresentati dall'autorità statale
che per quelli minoritari, al fine di confrontare le posizioni dominanti, onde evitare qualsiasi situazione
di prevaricazione, anche in quelle regioni dove i gruppi che hanno la rappresentanza
statale costituiscono la minoranza.
19

LA TUTELA DELLA CULTURA
DELLE MINORANZE
DEGLI STATI DELL’UNIONE EUROPEA
21

a. Quali misure concrete può adottare lo Stato per tutelare la cultura delle minoranze?
Non si può né si deve considerare la politica, sia nazionale che propria delle istituzioni
comunitarie, da elaborare a favore delle minoranze linguistiche, avulsa dalla realtà 9 .
Non si deve dimenticare, infatti, che azioni a sostegno risultano già avviate, e molte altre
sono state concluse ed anche con successo. Ciò che non appare giusto accogliere del tutto
- come qualsiasi evento umano - è che non si riesca ancora a porre un limite all'aspirazione di
affermare, sotto il profilo giuridico, i diritti della minoranza sopra e al di fuori di quelli della maggioranza.
Né appare ugualmente accettabile, oggi, che il limite di accoglimento delle aspirazioni
della minoranza, in questo caso "linguistica", si sposti sempre più in avanti, finendo per determinare
uno stato di permanente rivendicazione di "diritti" che tali di per sé non sono ma che alla
coscienza del soggetto "minoritario" possono apparire o rappresentare come tali.
Perché questo non accada e per evitare che l'aspirazione di giustizia sostanziale finisca
per essere mortificata nei fatti, cioè nello svolgersi della vita quotidiana, è necessario recuperare
questo senso del limite: esso si sostanzia di una serie di riflessioni fondate sulla fattibilità delle
cose, delle azioni proponibili perché una "minoranza linguistica" si possa, oltre che nella coscienza
collettiva anche in quella individuale, considerare adeguatamente tutelata.
Anche in tal caso il ricorso al concetto di adeguatezza delle misure, degli interventi rappresenta
un traguardo dell'intelligenza cui tendere.
Recuperando, a questo punto dello studio, le linee-guida elaborate in termini di pratica
operatività a livello di istituzioni comunitarie competenti nel settore, si possono sviluppare quelle
tra esse che abbisognano dell'identificazione dei soggetti che le devono attuare, dei percorsi
politici che si devono seguire, delle modalità di attuazione sull'intero territorio europeo.
b. Le misure di ordine normativo
Nel contesto delle misure di tale tipo il primo obiettivo (primario) politico da perseguire
sarebbe quello di "costituzionalizzare" il principio, che è esigenza dello spirito umano, di tutela
delle "minoranze linguistiche".
Esempi, in Europa, di "costituzionalizzazione" dei diritti delle minoranze linguistiche sono
da ritrovare nella carta fondamentale italiana e in quella belga, che ha subito, per tale aspetto,
sostanziali modifiche anche in tempi relativamente recenti.
Quale è il soggetto che si deve preoccupare di muovere questa idea verso la sua sustanziazione
normativa?
Si può immaginare che, a parte la creazione di uno o più movimenti culturali fondati su
questo tema, l'interesse debba essere fatto proprio, all'interno di ciascuna classe o di direzione
o di opposizione, dal "partito politico" operante in ciascuno Stato. E ciò indipendentemente dallo
sforzo, anch'esso di tipo normativo, che si sta concretizzando nella realizzazione di uno (o più)
strumento/i normativo/i (convenzione, accordo) di livello comunitario o similare.
Conseguito questo primo obiettivo, ciascuno dei soggetti produttori di norme ordinarie
(di livello nazionale, di livello subnazionale) dovrebbe risultare impegnato, nei rispettivi ordinamenti
statali, a:
costruire un sistema normativo di base che si configuri come esplicitatore del principio costituzionalmente
posto;
implimentazione del sistema normativo, dopo che siano poste in essere controlli di esecuzione
della legislazione e dei programmi e progetti (annuali-pluriennali) di attuazione.
In considerazione del fatto che l'attività normativa dovrà essere sostenuta dalla ricerca
dottrinale sul tema specifico delle "minoranze", occorrerebbe sviluppare - non solo nell'area del
diritto, ma anche in altri campi, ad es. in quello sociologico e biologico - una "dottrina della minoranza".
In questo caso, i soggetti da coinvolgere, nel nostro Paese, sono:
le Università degli studi (in particolare, gli Istituti di diritto pubblico delle Facoltà di Giurisprudenza);
9
“La tutela delle minoranze linguistiche. Riflessioni per un movimento culturale di sostegno”, a cura
dell'Istituto "Max Weber", Roma, 1995.
23

il Consiglio Nazionale delle Ricerche (CNR), il quale dovrebbe destinare una quota-parte del
suo budget all'approfondimento del tema "minoranza".
c. Le misure di ordine ricognitivo
Alla base di un corretto uso dell'intervento legislativo si deve porre l'esigenza, per lo
stesso legislatore (soggetto), di conoscere la dimensione, sia di tipo quantitativo che di tipo qualitativo,
del fenomeno.
Lo strumento principale di conoscenza è la statistica. E siccome il più importante dei
problemi di ordine conoscitivo è avere certezza delle entità numeriche delle minoranze (non solo
di quelle di antico insediamento) in Europa, si tratta di porre in essere da parte delle diverse
istituzioni statali di indagine, ad es. in Italia l'ISTAT, un programma nazionale di verifica.
L'occasione può essere fornita dai periodici censimenti della popolazione.
Altro strumento di rilevazione del fenomeno, in grado di svolgere funzione promozionale
di tempestiva conoscenza anche tra popolazione/etnia e gruppi minoritari sparsi sul territorio di
altri Stati, potrebbe essere un "Annuario".
Tale testo potrebbe essere elaborato, per ciascuno Stato appartenente all'UE, dal dicastero
o agenzia nazionale competente (soggetto coordinatore).
A livello di UE, della creazione di un "Annuario" europeo delle minoranze si potrebbe
rendere promotore il Parlamento europeo.
L'Annuario delle minoranze dovrebbe essere aggiornato annualmente oppure ogni
biennio.
d. Le misure di ordine analitico-investigativo
Attualmente esiste il Bureau Europèen pour les langues moins répandues che opera in
stretta cooperazione con le istituzioni europee, in particolare con il Parlamento europeo e la
Commissione delle Comunità Europee.
Collabora, inoltre, con il Consiglio d’Europa.
Finalità del Bureau europeo per le lingue meno diffuse è la conservazione e la promozione
delle lingue e delle culture regionali autoctone dell’Unione europea.
Il Bureau si compone di comitati, che rappresentano le comunità linguistiche minoritarie
degli Stati membri dell’Unione europea. I delegati di tali comunità formano il Consiglio, supremo
organo decisionale. Il Segretariato generale del Bureau ha sede a Dublino, mentre a Bruxelles
è in funzione un Centro di informazione. A Lussemburgo opera un Centro di animazione
dell’insegnamento in lingue minoritarie.
L’esistenza del Bureau si può considerare, certamente, un segnale positivo di attenzione
al problema.
La politica del Bureau è riassumibile in tre punti principali:
ricerca di supporti giuridici e politici e di mezzi finanziari a livello europeo, statale e regionale,
per la realizzazione di progetti relativi alle lingue meno diffuse;
pubblicazione e diffusione di materiale informativo sulle lingue meno diffuse e scambio di informazioni
e di esperienze tra gruppi attivi nella promozione di queste lingue;
creazione di strutture a sostegno delle comunità linguistiche autoctone, come Mercator, la
Segreteria europea di coedizione per l’Infanzia, e Euroskol.
e. Le misure di ordine culturale
Le misure di quest'ordine si possono articolare su tre azioni di intervento:
e.1 l'azione educativa;
e.2 l'azione di sostegno all'associazionismo;
e.3 l'azione di scambio delle esperienze.
24

e.1 L'azione educativa
E' stato correttamente sottolineato che "è nell'educazione che si trasmettono i valori culturali
e gli atteggiamenti, che si creano orientamenti di apertura o viceversa di intolleranza, che
si pongono i presupposti per l'azione del cittadino adulto".
D'altra parte, si è consapevoli del fatto che "la lotta per la protezione delle minoranze si
vince o si perde precisamente sul terreno dell'educazione".
Pertanto, una attenzione fondamentale va posta alla messa a punto di azioni positive di
educazione all'interno e verso l'esterno del gruppo minoritario.
Le azioni positive di educazione rivolta agli appartenenti al gruppo linguistico minoritario
si possono indicare nelle seguenti:
creare la figura professionale dell'insegnante attivo nelle minoranze (il soggetto pubblico da
individuare è il Ministero dell’Istruzione e, a livello periferico, l'Assessorato regionale alla cultura
e alla formazione);
attivare una indagine (anche di livello europeo) sulle misure educative attuabili in un contesto
di minoranza (aspetti organizzativi, didattici e culturali dell'educazione) - (il soggetto pubblico
da individuare è, anche in tal caso, il Ministero dell’Istruzione e, a livello periferico, l'Assessorato
regionale alla cultura e alla formazione);
favorire la produzione di testi scolastici in lingua di minoranza (a livello centrale, il soggetto
pubblico è il Garante per l'editoria e l'informazione: erogazione di contributi a sostegno delle
case editrici);
favorire la costituzione di supporti informatici all'insegnamento e all'apprendimento (floppy
disk, CD-ROM, ...);
costituire nelle scuole classi miste, cioè composte di giovani appartenenti alla minoranza e di
giovani appartenenti alla maggioranza.
Le azioni positive di educazione rivolte a chi sta fuori del gruppo minoritario si possono
così individuare:
promuovere corsi di lingua minoritaria per gli adulti parlanti altra lingua residenti in zona di
minoranza;
promuovere tutte quelle manifestazioni culturali che facciano capire alle persone parlanti la
lingua diversa da quella di minoranza i problemi di quest'ultime (sensibilizzazione);
trattare in maniera diffusa nei testi scolastici adottati nel sistema scolastico l'origine storica
delle attuali minoranze e l'apporto che essi hanno dato alla cultura e all'economia del Paese
ospitante.
e.2 L'azione di sostegno all'associazionismo
L'associazionismo tra minoranze può essere sostenuto in vari modi.
Innanzitutto, è indispensabile coinvolgere a livello nazionale (oltre che europeo) i rappresentanti
delle associazioni che si occupano della salvaguardia della lingua, delle tradizioni e
dei costumi, della letteratura in lingua (poesia, narrativa), delle forme artistiche d'origine.
In tale contesto, si possono indicare i punti di sostegno da promuovere:
favorire la formazione di biblioteche specializzate in pubblicazioni in lingua di minoranza;
favorire lo studio e il recupero di traduzioni locali e di espressioni artistiche in lingue locali
(musica, teatro, ...);
creare festivals nazionali/europei dedicati alla produzione di opere (musicali, teatrali, ...) in
lingua di minoranza o collegate alle lingue di minoranza;
sostenere la creazione e il mantenimento di musei delle tradizioni e delle manifestazioni artistiche
(delle culture, in genere) delle minoranze.
Il coinvolgimento delle organizations non profit in tali azioni può realizzarsi:
affidando ad esse la gestione delle stesse;
finanziando le attività in questione gestite da esse;
creando strutture di collegamento tra pubblico (controllo e finanziamento) e privato (gestione).
25

e.3 L'azione di scambio delle esperienze
Per favorire, comunque, la vitalità dell'associazionismo e dei movimenti in cui le minoranze
risultano, allo stato, organizzate si può ritenere utile:
favorire gli scambi di informazioni e di iniziative tra le minoranze e tra esse e gli eventuali interessati
(comprese le strutture pubbliche dei Governi);
favorire gli scambi di persone (viaggi, soggiorni brevi o lunghi).
Al riguardo, sembra interessante promuovere, a livello di singolo Stato, ogni tre anni,
una Conferenza nazionale delle minoranze; ogni quattro/cinque anni, a livello sovranazionale,
una Conferenza europea delle minoranze.
f. Le misure di ordine culturale (in senso generale)
La "visibilità" della cultura delle minoranze si può favorire a mezzo dei seguenti interventi,
che puntano alla diffusione di essa su quelli che sono i supporti tecnici tradizionali (libro,
film, videocassetta, trasmissione radio/ televisiva):
favorire e sostenere l'editoria in lingua minoritaria, e, ove necessario, contribuire alla standardizzazione
grafica di lingue scritte o non scritte in forma stabile;
favorire, anche finanziariamente, la sopravvivenza di organi di stampa a diffusione locale
che adoperino la lingua di minoranza;
favorire l'accesso delle minoranze alla radio e alla televisione nazionale per un periodo di
tempo non irrilevante (secondo le normative locali);
favorire, anche finanziariamente, la creazione di emittenti locali, radio e televisive, in lingua
di minoranza;
favorire la produzione di trasmissioni in lingua di minoranza, da diffondere localmente attraverso
le reti radio e televisive nazionali;
favorire le coproduzioni internazionali, ove possibile, con specifico riferimento alle minoranze;
favorire l'istituzione di premi letterari per studi sulle minoranze europee o per opere dell'ingegno
scritte in una lingua di minoranza.
g. Le misure di ordine socio-conomico
Le azioni positive, da elaborare sia a livello europeo (ricorso al F.S.E. e al F.E.R.S.) e a
livello nazionale (aiuti), possono consistere nel:
favorire la ripresa economica delle minoranze particolarmente svantaggiate e isolate;
sensibilizzare le maggioranze ai problemi delle minoranze interne (cooperazione, scambio
culturale);
permettere l'uso della lingua di minoranza nei tribunali, e, in rapporto a questo, costituire
gruppi di interpreti qualificati;
permettere l'uso delle lingue di minoranza nelle transazioni quotidiane con l'amministrazione
e i servizi (poste, banca), e, in rapporto a queste, favorire la formazione di una sia pur limitata
forma di bilinguismo nel personale dei servizi stessi;
favorire le insegne stradali bilingui e la ricostituzione, ove necessario, di una toponomastica
bilingue.
26

LA COSTRUZIONE DELLA “NAZIONE” EUROPEA
La coincidenza tra Stato e Nazione non è mai stata raggiunta, sebbene siano stati posti
in essere vari tentativi a partire dal Congresso di Vienna.
Certamente la prima cosa che ci si trova ad affrontare è il conflitto tra le nazionalità, che
frappongono resistenza della loro fusione in un organismo più complesso e vasto.
In atto, oltre ai problemi di assimilazione dei nuovi Paesi, soltanto la creazione dell'Unione
Economica è stata più semplice.
L'Europa comprende tre gruppi etnici:
1) i gruppi etnici che vantano un proprio Stato;
2) gli altri senza un proprio Stato;
3) gli altri, infine, non riconosciuti giuridicamente come comunità, aventi, tuttavia, una cultura
quale criterio politico essenziale.
Nel quadro evolutivo della Storia europea, infatti, e precisamente della fine della Repubblica
cristiana del Medioevo e alla affermazione dell'Impero e delle diverse nazionalità, i
gruppi etnici costantemente custodiscono e difendono la loro cultura e la loro autonomia, ragion
per cui ad ogni progetto di edificazione di una comunità politica europea corrisponde l'affermazione
di una cultura espressamente codificata.
27

LA MAPPA DELLE MINORANZE
Il quadro della distribuzione delle minoranze in Europa è molto variegato. I gruppi etnici
presenti nel nostro continente sono più di 200, e riguardano più di 100 milioni di persone.
Esistono paesi in cui la loro presenza è molto scarsa, sia nella varietà delle stesse che
nel numero dei componenti, mentre in altri paesi questa presenza è molto forte.
Fra i Paesi con scarsa presenza di minoranze troviamo la Bulgaria, la Polonia, la Norvegia,
l'Olanda ed il Portogallo.
Mentre, fra quelli più interessati, possiamo citare, insieme all'Italia, la Romania - con
ben 28 etnie censite - l'Ungheria, l'Ucraina, la Gran Bretagna, la Francia e la Spagna, per citare
solo quelli con maggiore presenza.
Si riporta un elenco, in ordine alfabetico, delle minoranze più consistenti in Europa:
gli Albanesi sono presenti in Italia;
gli Aragonesi e gli Aranesi sono presenti in Spagna;
gli Armeni sono presenti in Turchia ed Ungheria;
gli Asturiani sono presenti in Spagna;
i Baschi sono presenti in Spagna e Francia;
i Bretoni sono presenti in Francia;
i Bulgari sono presenti in Romania e Ungheria;
i Catalani sono presenti in Francia, Italia e Spagna;
i Cechi sono presenti in Romania e Slovacchia;
i Cimbri sono presenti in Italia;
i Cornici sono presenti in Gran Bretagna;
i Corsi sono presenti in Francia;
i Croati sono presenti in Austria, Italia e Ungheria;
i Danesi sono presenti in Germania;
i Fiamminghi sono presenti in Francia;
i Francesi sono presenti in Svizzera e Belgio;
i Franco-Provenzali sono presenti in Italia;
i Frisoni sono presenti in Olanda e Germania;
i Friulani sono presenti in Italia;
i Gaelici sono presenti in Gran Bretagna;
i Galiziani sono presenti in Spagna;
i Gallesi sono presenti in Gran Bretagna;
i Greci sono presenti in Italia, Cipro, Ungheria ed Albania;
i Greci Ortodossi sono presenti in Turchia;
gli Irlandesi sono presenti in Irlanda e Gran Bretagna;
gli Italiani sono presenti in Slovenia, Croazia e Svizzera;
i Ladini sono presenti in Italia;
i Lapponi sono presenti in Norvegia, Svezia e Finlandia;
i Lussemburghesi sono presenti in Belgio;
i Mocheni sono presenti in Italia;
gli Occitani sono presenti in Italia e Francia;
i Polacchi sono presenti in Germania, Ungheria, Slovacchia, Lituania, Bielorussia ed Ucraina;
i Romanci sono presenti in Svizzera;
i Rumeni (inclusi gli Arumeni sparsi in piccoli gruppi nelle varie regioni dell’Europa sud-est)
sono presenti in Slovenia e Ungheria;
i Ruteni sono presenti in Slovacchia e in alcune zone dei Paesi dell’Europa occidentale;
i Sardi sono presenti in Italia;
i Serbi sono presenti in Croazia, in Romania ed Ungheria;
gli Sloveni sono presenti in Italia, Austria ed Ungheria;
gli Slovacchi sono presenti in Romania, Austria ed Ungheria;
i Sorabi sono presenti in Germania;
28

gli Svedesi sono presenti in Finlandia ed Estonia;
i Tedeschi sono presenti in Belgio, Danimarca, Francia, Italia, Romania, Svizzera, Polonia,
Repubblica Ceca, Slovacchia, Ucraina, Russia, Croazia, Slovenia, Ungheria e Kazakistan;
i Tornedalsfinski sono presenti in Svezia;
i Turchi sono presenti in Romania e Cipro;
i Musulmani sono presenti in Grecia;
gli Ucraini sono presenti in Romania, Slovacchia, Polonia ed Ungheria;
gli Ungheresi sono presenti in Slovacchia, Slovenia, Romania, Austria, Croazia, Jugoslavia
ed Ucraina;
i Valenziani sono presenti in Spagna;
i Valloni sono presenti in Belgio;
i Walser sono presenti in Italia;
gli Zingari, di origine asiatica, sono presenti in molti Paesi europei ed in particolare in Italia,
in Romania ed in Ungheria.
Appare evidente, da questo elenco, la varietà e la quantità delle minoranze etniche e
linguistiche presenti in Europa.
Alcuni Stati hanno forti problemi a riconoscere la presenza di queste minoranze al proprio
interno e variegato risulta essere il grado di tutela nei vari Stati. Sono pochissimi i paesi che
finora hanno adottato provvedimenti giuridici volti alla tutela delle minoranze.
In Belgio abbiamo comunità con pari dignità; in Finlandia esiste il bilinguismo con gli
Svedesi; in Francia esistono scuole per l'insegnamento della lingua basca, catalana, bretone e
corsa; in Grecia, il Trattato di Losanna del 1923 prevede la tutela linguistica-religiosa per i Musulmani.
L'Italia si colloca, senza ombra di dubbio, fra i Paesi più avanzati in questo campo, tant'è
che le disposizioni legislative che riguardano la minoranza sud-tirolese del Trentino-Alto Adige
costituiscono il modello normativo più perfezionato e preso ad esempio dal gruppo di lavoro
della Commissione per la democrazia attraverso il diritto che ha redatto il progetto di Convenzione
europea per i diritti delle minoranze etniche.
29

LA TUTELA INTERNAZIONALE
DELLE MINORANZE IN EUROPA
31

INTRODUZIONE
I documenti di studio, qui di seguito riportati, costituiscono un contributo di riflessioni inteso
a diffondere la conoscenza della legislazione a tutela delle minoranze etniche e linguistiche
presenti nel nostro continente, ormai soggetto istituzionale unitario, sulla base di un percorso
che intende recuperare i contenuti degli atti elaborati nelle sedi delle Organizzazioni mondiali ed
europee più rappresentative.
Tali documenti, raccolti e commentati e che, certamente, costituiscono solo il nucleo
centrale degli strumenti esistenti, possono ben rappresentare un momento di valutazione delle
questioni che, pur tra le difficoltà in cui ancora si dibattono le minoranze, hanno assunto una loro
intrinseca rilevanza.
Il nostro futuro prossimo, che può essere chiamato presente, sarà certamente un tempo
caratterizzato dalla multietnicità, nel quale dovranno riuscire a convivere culture che è bene che
conservino i loro tratti differenziali.
Oggi, in Europa sembra più che mai viva l’idea di una coscienza comune tesa a considerare,
nella società vivente, la plurietnia come un arricchimento ed un’opportunità. Il pur complesso
processo di unificazione, considerato come un movimento più ampio di quello della Comunità
europea, pur condizionato dalla tendenza all’omologazione, dovrà riscoprire i percorsi
che portano a salvaguardare e perché no, a sviluppare le molteplicità culturali ed etniche presenti
sul territorio.
Le istituzioni, i gruppi e gli individui che lavorano in quest’ambito debbono essere posti,
altresì, nelle condizioni di operare per una pacifica coesistenza interetnica, creando dialogo e
cooperazione.
Dall’incontro di culture differenti può radicarsi nella coscienza dell’individuo, della società
di cui è parte integrante, la convinzione che le comunità minoritarie sono una occasione di
progresso: conoscerne la storia, la lingua, le abitudini, le tradizioni aiuta certamente a comprendere
i valori e le ricchezze insite nel patrimonio culturale di tali comunità. Aiuta al rispetto della
loro dignità umana.
Le leggi e le istituzioni non solo possono incoraggiare scelte di buona convivenza per
assicurare un’esistenza civile tra le diverse culture; esse si debbono assumere l’impegno morale
di diffondere e coltivare nella comunità, dalla più piccola alla più grande, quei valori che siano
capaci di far percepire al cittadino la potenziale ricchezza del confronto.
Uno degli obiettivi che questo lavoro intende perseguire è, appunto, quello di divulgare
l’idea che, sostenuta dalla potenzialità innovativa delle norme, la cultura delle comunità minoritarie,
intesa come circolazione di esperienze umane, come espressione dello spirito, va tutelata
e valorizzata, in ogni tempo e in ogni luogo.
33

PREAMBOLO
La presenza, in molti Paesi europei, di numerosi gruppi e lingue minoritarie diversi ha
richiamato nel tempo una attenzione sempre più profonda e diffusa verso il tema della loro protezione,
nell’intento di promuovere legislazioni e politiche adeguate volte a preservarne e a tutelarne
l’identità.
Così, nel periodo immediatamente successivo alla seconda guerra mondiale, alcuni
Stati rilanciarono quei principi di protezione delle minoranze già in parte realizzati negli anni
precedenti, dando l’avvio, durante il lungo cammino di costruzione dell’Unione Europea, ad un
processo di crescente approfondimento e maturazione delle problematiche relative alla tutela
delle minoranze etniche e linguistiche.
La riflessione su questo tema in ambito europeo e nel più vasto contesto della Conferenza
per la Sicurezza e la Cooperazione in Europa (C.S.C.E. ora OSCE), intensificatasi in modo
particolare negli ultimi decenni, si è concretizzata in una serie di risoluzioni, raccomandazioni,
direttive e nell’adozione di convenzioni europee per la protezione dei diritti delle minoranze e
delle loro peculiarità culturali e linguistiche, giungendo quindi ad una fase di più diffusa e radicata
coscienza del valore della multiculturalità e della necessità di tutelarla anche attraverso strumenti
giuridicamente vincolanti per gli Stati, con l’affermazione di principi e la previsione di impegni
e misure concrete in forma pattizia.
In tale contesto, uno dei problemi che si è posto con forza è stato quello di definire il
concetto di minoranza e, quindi, di individuare, in una realtà multinazionale e diversificata, gli
elementi di identificazione della stessa in quanto tale.
Alla difficoltà di approccio concettuale ha corrisposto quella di pervenire ad una normativa
comune di tutela delle minoranze, questione altrettanto complessa e di non agevole soluzione
dal momento che una disciplina internazionale uniforme e unanimemente accettabile si
doveva confrontare con l’esigenza di tenere conto di realtà storiche, giuridiche, sociali ed economiche
sostanzialmente diverse.
In ambito europeo, infatti, le situazioni differivano sensibilmente nei vari Stati ed anche
le legislazioni nazionali presentavano nella materia differenziazioni sia per quantità che per contenuti
ed ampiezza di tutela garantita, con quadri legislativi più o meno avanzati e norme diversificate
in relazione alla specificità delle caratteristiche dei gruppi minoritari presenti sul territorio.
Il cammino verso l’unificazione della normativa nel campo della protezione delle minoranze
si è pertanto rivelato non sempre agevole, incontrando anche momenti di incertezza nello
sforzo teso a superare i molteplici problemi derivanti dall’esistenza di quadri storici, culturali,
normativi e sociali quanto mai diversificati nei diversi Stati, e i numerosi interventi realizzati nel
tempo hanno tenuto presenti non soltanto le esigenze di garanzia dei diritti e delle libertà fondamentali
dell’uomo e di salvaguardia dell’identità delle minoranze, ma anche la necessità e
l’opportunità di consolidare le condizioni per assicurare e mantenere la pace e la stabilità in Europa
a fronte delle conseguenze che, sotto tale essenziale profilo, i contrasti interetnici sono suscettibili
di innescare in mancanza di adeguate forme di protezione dei gruppi minoritari.
La trattazione che segue si riferisce specificamente all’azione di tutela delle minoranze
in Europa posta in essere dagli Organismi europei, e in particolare dal Consiglio d’Europa,
dall’Unione Europea e nel più vasto contesto della Conferenza sulla Sicurezza e la Cooperazione
in Europa, nonché nell’ambito dell’Iniziativa Centro-Europea.
Nondimeno, per una migliore comprensione del processo che ha portato all’adozione di
strumenti normativi di fondamentale importanza per la protezione delle minoranze in Europa, si
ritiene utile fare un sia pur sintetico riferimento anche a talune delle principali iniziative assunte
nel campo dalle Nazioni Unite.
Qui di seguito si citano i documenti di maggiore rilievo sui quali seguiranno cenni di riferimento:
34

Interventi dell'O.N. U
la “Convenzione internazionale sull’eliminazione di tutte le forme di discriminazione razziale” (21
dicembre 1965);
l’art. 27 del “Patto internazionale sui diritti civili e politici” (16 dicembre 1966);
la “Dichiarazione sui diritti delle persone appartenenti a minoranze nazionali o etniche, religiose
e linguistiche” (18 dicembre 1992).
Interventi del Consiglio d’Europa
la “Carta europea delle lingue regionali o minoritarie”, adottata dal Comitato dei Ministri il 25
giugno 1992;
la “Proposta di Convenzione europea per la protezione delle minoranze” elaborata dalla Commissione
Europea per la Democrazia attraverso il Diritto (c.d. Commissione di Venezia 8-9 febbraio
1991);
la “Convenzione quadro per la protezione delle minoranze nazionali” adottata dal Comitato dei
Ministri il 10 novembre 1994;
le Raccomandazioni dell’Assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa.
Interventi della Conferenza sulla Sicurezza e la Cooperazione in Europa
l’Atto Finale della Conferenza sulla sicurezza e la cooperazione in Europa - Helsinki 1975;
le Conferenze per la sicurezza e la cooperazione in Europa di Madrid del 1983, di Vienna nel
gennaio 1989, di Copenaghen nel giugno 1990, di Parigi nel novembre 1990, di Ginevra nel luglio
1991, di Mosca nell’ottobre 1991, di Helsinki nel luglio 1992 e di Budapest nel dicembre
1994.
Interventi del Parlamento europeo
le Risoluzioni del Parlamento Europeo.
Interventi dell’Iniziativa Centro-Europea
lo “Strumento CEI” per la tutela dei diritti delle minoranze (novembre 1994).
Il contributo dell ‘Unione federalista dei gruppi Etnici Europei (UF.G.E.).
il Progetto di Convenzione per la tutela dei gruppi etnici in Europa (12 maggio 1994).
35

GLI INTERVENTI DELL’ORGANIZZAZIONE
DELLE NAZIONI UNITE
37

PREMESSA
L’azione delle Nazioni Unite nel campo della tutela delle minoranze nasce inizialmente
con esplicito richiamo alla protezione universale dei diritti dell’uomo, fra i quali sono compresi
quelli di appartenenza non discriminata a particolari gruppi etnici, religiosi, linguistici.
Nei primi documenti ufficiali delle Nazioni Unite, quindi, le minoranze venivano sostanzialmente
identificate come gruppi etnici, religiosi o linguistici e non si distingueva fra “prevenzione
della discriminazione”, cioè opposizione a qualsiasi azione che negasse ad individui, o a
gruppi di individui, il trattamento da loro stessi auspicato, e “protezione delle minoranze”, vale a
dire la tutela dei gruppi minoritari, con un insieme di misure tese ad un trattamento speciale, finalizzato
a garantirne la conservazione delle caratteristiche peculiari fondamentali.
Ulteriori principi di rilievo anche per le minoranze etniche vengono poi affermati nella
Convenzione internazionale sull’eliminazione di tutte le forme di discriminazione razziale,
adottata dall’Assemblea Generale il 21 dicembre 1965 e aperta alla firma a New York il 7 marzo
1966, che dà esecuzione ai principi enunciati nella Dichiarazione sull’eliminazione di ogni forma
di discriminazione razziale proclamata il 20 novembre 1963 (Risoluzione n. 1904 [XVIII]
dell’Assemblea Generale).
Essa si fonda sullo Statuto delle Nazioni Unite basato sui principi della dignità e della
uguaglianza di tutti gli esseri umani e sull’impegno degli Stati membri a sviluppare ed incoraggiare
il rispetto dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali senza discriminazioni di razza,
sesso, lingua o religione, e mira ad assicurare nel più breve tempo l’adozione di concrete misure
a tale scopo.
Ciò sulla base della considerazione, riaffermata nel “Preambolo”, che la discriminazione
per motivi fondati sulla razza, sul colore o sull’origine etnica costituisce un ostacolo alle relazioni
pacifiche ed amichevoli tra i vari Paesi ed è suscettibile di turbare la pace e la sicurezza tra i
popoli e l’armoniosa convivenza all’interno degli Stati, e che l’esistenza di barriere razziali è incompatibile
con gli ideali di ogni società umana.
Con tale Convenzione, pertanto, gli Stati contraenti si impegnano sia a condannare la
discriminazione razziale ed ogni connessa propaganda ed organizzazione che si ispiri a teorie
basate sulla superiorità di una razza, sia ad adottare anche una politica tesa ad eliminare ogni
forma di discriminazione razziale con l’attuazione di un insieme di misure volte a garantire il
pieno godimento dei diritti fondamentali senza distinzione di razza, colore od origine nazionale o
etnica e a favorire la comprensione, la tolleranza e l’amicizia tra le nazioni ed i gruppi razziali ed
etnici.
Pressoché contemporaneamente, nel dicembre 1966, le Nazioni Unite portano inoltre a
compimento un altro intervento in difesa dei diritti umani, il Patto internazionale sui Diritti civili e
politici, di particolare importanza per la protezione delle minoranze perché vi riserva una disposizione
direttamente mirata, l’art. 27, con il quale si perviene al riconoscimento del diritto specifico,
fino a giungere poi, dopo un lungo periodo di approfondimenti ed elaborazioni alla “Dichiarazione
dei diritti delle persone appartenenti alle minoranze nazionali o etniche, religiose o linguistiche”
proclamata dall’Assemblea Generale delle Nazioni Unite nel 1992.
39

L’ART. 27 DEL PATTO INTERNAZIONALE SUI DIRITTI CIVILI E POLITICI
Senza dubbio il Patto internazionale sui Diritti civili e politici, adottato dall’Assemblea
Generale dell’ONU il 16 dicembre 1966, e in particolare le previsioni contenute nell’articolo 27,
rappresentano una tappa di grandissimo rilievo nel cammino per la tutela internazionale delle
minoranze.
Con la sua enunciazione di principio, infatti, l’art. 27 si pone come norma internazionale
basilare in materia e ha, rispetto agli altri articoli del Patto, la peculiarità di essere specificamente
previsto per le persone appartenenti a minoranze, disponendo che “in quegli Stati nei quali
esistono minoranze etniche, religiose o linguistiche, gli individui appartenenti a tali minoranze
non possono essere privati del diritto di avere una vita culturale propria, di professare e praticare
la propria religione o di usare la propria lingua in comunanza con gli altri membri del proprio
gruppo”.
Con la disposizione, inoltre, contenuta nell’art. 28 del Patto, che istituisce un “Comitato
dei diritti dell’uomo”, l’attenzione delle Nazioni Unite per i diritti civili e politici in genere, tra i quali
anche quelli delle minoranze specificamente considerati nell’art. 27, manifesta quella concretezza
e quell’approccio pragmatico che si riscontreranno poi in altri importanti strumenti di tutela
adottati in ambito europeo, quali la Carta europea delle Lingue regionali o minoritarie e la Convenzione
quadro per la protezione delle minoranze nazionali, che prevedono meccanismi di verifica
simili.
Composizione, funzionamento e compiti del Comitato dei Diritti dell’Uomo, che sostanzialmente
svolge funzioni di verifica sull’applicazione del Patto e di interpretazione delle relative
norme, sono disciplinati dagli articoli 28 - 42.
Per quanto concerne la sua composizione, i membri sono eletti tra una lista di cittadini
degli Stati aderenti di riconosciuta competenza nel campo dei diritti dell’uomo ed è significativo
che sia previsto che nella elezione “debba tenersi conto di un’equa ripartizione geografica dei
seggi e della rappresentanza sia delle diverse forme di civiltà, sia dei principali sistemi giuridici”
(art. 31).
Compito del Comitato è quello di esaminare i rapporti che gli Stati sono tenuti a presentare
(art. 40), di ricevere e valutare le comunicazioni “nelle quali uno Stato parte asserisca che
un altro Stato parte non adempie gli obblighi derivanti dal Patto” (art. 41), nonché, in base al
Protocollo Facoltativo relativo al Patto, le comunicazioni individuali provenienti da singoli cittadini
di uno Stato che lamentino pretese violazioni di taluno dei diritti affermati nel Patto.
Di particolare rilievo è indubbiamente il meccanismo di verifica previsto dall’art. 40: gli
Stati che hanno aderito al Patto presentano, entro un anno e, successivamente, ogni volta che il
Comitato ne farà richiesta, rapporti sulle misure adottate per dare attuazione ai diritti riconosciuti
dal Patto e sui progressi compiuti nel godimento di tali diritti; il Comitato studia i rapporti presentati
e trasmette agli Stati i propri rapporti e le osservazioni generali ritenute opportune, con facoltà,
per gli Stati interessati, di presentare i propri rilievi circa le osservazioni eventualmente
formulate dal Comitato stesso.
Il Comitato, quindi, è chiamato anche a redigere “osservazioni generali” (General comments)
riguardanti singole norme o gruppi di norme contenute nel Patto, che vengono elaborate
sulla base dei rapporti periodici degli Stati e che spesso contengono inviti, richieste e suggerimenti
operativi rivolti ai Governi.
Sicché, attraverso un sistema di flusso e riflusso (rapporti degli Stati - valutazione, rapporti
ed osservazioni generali del Comitato - eventuali deduzioni degli Stati interessati), si va ad
attivare un circuito virtuoso ed integrato di informazioni che consente non soltanto di valutare
ciò che via via viene in concreto posto in essere dai singoli Stati in attuazione del Patto, ma di
realizzare anche, conseguentemente, un adeguamento continuo, e quindi una crescita del livello
degli interventi di tutela.
40

Ed infatti un contributo importante per una corretta interpretazione dell’articolo 27 viene
fornito proprio dal Comitato con il “General Comment n. 23(50)” formulato il 26 aprile 1994, che
svolge una puntuale analisi del contenuto e della portata della disposizione normativa, la quale
“stabilisce e riconosce un diritto conferito alle persone appartenenti a gruppi minoritari”, diritto
che “è distinto e va ad aggiungersi a tutti gli altri diritti” di cui tali persone, come ogni altro individuo,
sono già titolari in base al Patto (p. 1).
Il Comitato ha in proposito evidenziato (p. 2) che in alcune comunicazioni presentate ai
sensi del Protocollo Facoltativo il diritto garantito dall’art. 27 è stato confuso con il diritto dei popoli
all’autodeterminazione sancito nell’art. 1 del Patto, così come in alcuni rapporti presentati
dagli Stati ai sensi dell’art. 40.
Il Comitato ha al riguardo chiarito come la Convenzione tracci una distinzione tra il diritto
all’autodeterminazione e i diritti garantiti ai sensi dell’art. 27: il diritto all’autodeterminazione
viene definito come diritto spettante ai popoli, è trattato in una parte separata (la Parte I) del
Patto e non è un diritto riconoscibile ai sensi del Protocollo Facoltativo; l’art. 27 invece, riguarda
i diritti riconosciuti agli individui in quanto tali, è incluso, così come gli articoli relativi - agli altri
diritti personali riconosciuti agli individui, nella Parte III della Convenzione ed è riconoscibile ai
sensi del Protocollo Facoltativo (p. 3.1).
Nello stesso General Comment viene inoltre ribadito che il godimento dei diritti di cui
all’art. 27 non pregiudica la sovranità e l’integrità territoriale degli Stati (p. 3.2), ma viene anche
ulteriormente sottolineata l’attenzione specifica che si è ritenuto di attribuire con tale norma alla
tutela delle minoranze.
Ed infatti, la specificità di tutela che si è voluta attribuire nel Patto alle persone appartenenti
a minoranze è ampiamente evidenziata nel General Comment, ove si sottolinea la distinzione
operata dal Patto tra i diritti tutelati ai sensi dell’art. 27 e le garanzie previste dagli articoli
2 e 26 del Patto stesso (p. 4).
In particolare, la titolarità del diritto di cui all’art. 2, di godere dei diritti sanciti dal Patto
senza alcuna discriminazione si applica a “tutti gli individui” presenti sul territorio o che sono
sotto la giurisdizione dello Stato a prescindere dalla loro appartenenza ad una minoranza”, come
pure il diritto di cui all’art. 26, che afferma la generale uguaglianza, formale e sostanziale, di
tutti gli individui di fronte alla legge, indipendentemente dal fatto che tali individui appartengano,
o non appartengano, alle minoranze specificate nell’art. 27.
Ed in proposito il Comitato rileva come taluni Stati, che vantino di non porre in essere
comportamenti discriminatori in base all’etnia, alla lingua o alla religione, erroneamente sostengano,
solo per questo fatto, di non avere minoranze (p.4), e precisa che “l’esistenza di una minoranza
etnica, religiosa o linguistica in uno Stato parte non dipende da una decisione di questo
Stato, ma richiede di essere stabilita in base a criteri oggettivi” (p. 5.2).
Chiarimenti sono stati forniti dal Comitato anche in merito al diritto di usare la propria
lingua da parte delle persone appartenenti a minoranze linguistiche, diritto che va distinto dagli
altri diritti linguistici previsti dal Patto e, in particolare, dal generale diritto alla libertà di espressione
tutelato dall’ art. 19, spettante ad ogni individuo a prescindere dalla sua appartenenza o
meno ad una minoranza, come pure dal diritto specifico di farsi assistere da un interprete, che
l’art. 14, paragrafo 3 lett. f), del Patto prevede per gli imputati quando non siano in grado di
comprendere o di parlare la lingua utilizzata nei tribunali, ma che non implica in alcun modo il
diritto di utilizzare la lingua di propria scelta nei procedimenti penali (p. 5.3).
La chiave interpretativa dell’art. 27 in un’ottica positiva per le minoranze emerge anche
dal contenuto del paragrafo 6.2 del General Comment, nel quale viene precisato che sebbene i
diritti previsti dall’art. 27 siano diritti individuali, essi dipendono, a loro volta, dalla capacità del
gruppo minoritario di conservare la propria cultura, lingua o religione; potrebbero, quindi, essere
necessarie “anche azioni positive da parte degli Stati”, volte a proteggere l’identità di una minoranza
ed il diritto dei suoi membri di conservare e sviluppare la propria cultura e lingua e di praticare
la propria religione, in comunanza con gli altri membri del gruppo.
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Sull’art. 27 del Patto il Comitato conclusivamente afferma (p. 9) che esso “fa riferimento
ai diritti la cui protezione impone obblighi specifici agli Stati parte. La tutela di questi diritti è volta
a garantire la sopravvivenza ed il costante sviluppo dell’identità culturale, religiosa e sociale
delle minoranze interessate, così arricchendo il tessuto dell’intera società”. Di conseguenza,
questi diritti devono essere tutelati in quanto tali e non dovrebbero essere confusi con altri diritti
personali riconosciuti al singolo o alla generalità dalla Convenzione. Gli Stati parte hanno, pertanto,
l’obbligo di garantire il pieno rispetto dell’esercizio di questi diritti e nei loro rispettivi rapporti
dovrebbero indicare le misure che hanno adottato a tale scopo.
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LA DICHIARAZIONE SUI DIRITTI DELLE PERSONE APPARTENENTI A MINORANZE NA-
ZIONALI O ETNICHE, RELIGIOSE E LINGUISTICHE
Dopo l’adozione del Patto internazionale sui Diritti civili e politici e del suo art. 27, specificamente
rivolto ai diritti delle persone appartenenti a minoranze, l’impegno dell’ONU nel campo
della tutela di tali minoranze è ulteriormente proseguito portando, nel 1992, alla proclamazione
della “Dichiarazione dei diritti delle persone appartenenti a minoranze nazionali o etniche,
religiose e linguistiche” (Risoluzione 47/135) che si ispira appunto, come esplicitamente affermato
nel Preambolo, alle disposizioni dell’art. 27 del Patto.
Alla Risoluzione, adottata dall’Assemblea Generale il 18 dicembre 1992, si è giunti dopo
una intensa attività di studi ed approfondimenti nell’ambito delle Nazioni Unite, e in particolare
della Commissione dei Diritti dell’Uomo, che aveva anche istituito un gruppo di lavoro per la
predisposizione di un progetto di dichiarazione sui diritti delle persone appartenenti a minoranze
nazionali, etniche, religiose e linguistiche.
La Dichiarazione si compone del Preambolo e di 9 articoli.
Nel Preambolo si sottolinea innanzitutto l’importanza della promozione costante e della
realizzazione dei diritti delle persone appartenenti alle minoranze nazionali o etniche, religiose e
linguistiche, parte integrante dello sviluppo della società entro un quadro democratico di preminenza
del diritto, come fattore di stabilità politica e sociale degli Stati nei quali esse vivono e di
rafforzamento dell’amicizia e della cooperazione tra i popoli e gli Stati.
Sulla base di tale fondamentale premessa, la Dichiarazione definisce conseguentemente
gli obblighi di protezione delle minoranze facenti capo agli Stati ed enuncia i diritti spettanti
alle persone appartenenti ad esse, prevedendo che il loro esercizio può avvenire sia individualmente
che in comune con gli altri membri del proprio gruppo, senza discriminazione alcuna
e senza pregiudizio per il fatto di esercitare o meno tali diritti.
Con riguardo agli impegni degli Stati, definito all’art. 1 quello basilare della protezione
dell’esistenza e dell’identità nazionale o etnica, culturale, religiosa e linguistica delle minoranze
sui rispettivi territori e della promozione delle condizioni atte ad esprimere questa identità, si indicano,
in successivi articoli, le misure che in concreto gli Stati devono adottare per assicurare
l’esercizio dei diritti affermati nella Dichiarazione.
I diritti spettanti agli appartenenti alle minoranze sono enunciati all’art. 2 e riguardano gli
aspetti fondamentali delle peculiarità da tutelare.
Così, viene affermato il diritto di usufruire della propria cultura, di praticare la propria religione
e di utilizzare la propria lingua, liberamente e senza discriminazioni, nonché di partecipare
effettivamente alla vita culturale, religiosa, sociale, economica e pubblica del Paese nel quale
essi vivono.
E’ altresì affermato il diritto di prendere parte attiva, sia a livello nazionale che,
all’occorrenza, regionale, alle decisioni che riguardano la minoranza alla quale appartengono o
che riguardano le regioni in cui vivono, come pure il diritto di creare e gestire proprie associazioni.
Ed ancora, è previsto il diritto di stabilire e mantenere contatti liberi e pacifici con gli altri
membri del gruppo e con persone appartenenti ad altre minoranze, e contatti al di là delle frontiere
con cittadini di altri Stati con i quali sono legati dalla loro origine nazionale o etnica o dalla
loro appartenenza religiosa o linguistica: diritto, questo, che riveste una valenza particolare per
tutte quelle minoranze che, divise dal loro Stato-madre per vicende storiche o insediate in zone
di frontiera, vogliano mantenere liberamente contatti transfrontalieri che permettano di promuovere
e rafforzare la loro identità.
Più volte la Dichiarazione ribadisce che l’esercizio dei diversi diritti enunciati deve avvenire
senza alcuna discriminazione; ciò nell’evidente scopo di assicurare alle persone appartenenti
alle minoranze le condizioni di piena eguaglianza davanti alla legge e rispetto al resto della
popolazione dello Stato nel quale vivono.
43

I diritti affermati nella Dichiarazione, così come previsto in altri documenti internazionali
oggetto di esame in altra parte della trattazione, sono diritti individuali in quanto riconosciuti alle
persone appartenenti alle minoranze e non alle minoranze in quanto tali; va però considerato al
riguardo che il concreto esercizio di molti di questi diritti non potrà non avvenire in comunanza
con gli altri membri del gruppo, ed anzi, lo stesso articolo 3 della Dichiarazione prevede espressamente
che “le persone appartenenti alle minoranze possono esercitare i propri diritti, cioè
quelli enunciati nella presente Dichiarazione, individualmente come pure in comune con gli altri
membri del proprio gruppo, senza alcuna discriminazione”.
Parallelamente ai diritti, vengono definiti gli strumenti che gli Stati devono adottare per
garantirne il concreto esercizio, senza discriminazione alcuna: misure legislative ed altre misure
per conseguire le finalità di protezione dell’esistenza e dell’identità delle minoranze; appropriate
misure per permettere alle persone appartenenti alle minoranze di esprimere le proprie caratteristiche
e sviluppare la propria cultura, lingua, tradizioni e costumi, come pure per assicurare
“nella misura del possibile” l’opportunità di apprendere la propria lingua madre o di ricevere un
insegnamento in tale lingua; iniziative nel campo dell’istruzione al fine di incoraggiare la conoscenza
della storia, delle tradizioni, della lingua e della cultura delle minoranze che vivono sui
loro territori, nonché misure adeguate per consentire la piena partecipazione al progresso e allo
sviluppo economico del loro Paese.
Ovviamente, al pari degli altri strumenti internazionali, anche nella Dichiarazione sui diritti
delle persone appartenenti a minoranze la protezione prevista incontra il limite del rispetto
dei diritti fondamentali degli Stati perché, come è affermato nell’art. 8, nessuna disposizione può
essere interpretata come autorizzazione ad una qualunque attività contraria agli scopi e ai principi
delle Nazioni Unite, ivi compresa l’uguaglianza sovrana, l’integrità territoriale e
l’indipendenza politica degli Stati.
La Dichiarazione dell’ONU rivela, dunque, la radicata coscienza, chiaramente esplicitata
anche nel Preambolo, che per la tutela dei diritti delle persone appartenenti alle minoranze nazionali
o etniche, religiose e linguistiche, è necessaria la previsione di strumenti ancora più mirati
rispetto a quelli concernenti i diritti umani, che sono riferiti alla generalità delle persone e
che, seppure ricomprendono in tale ambito anche gli appartenenti a gruppi minoritari, non garantiscono
appieno la protezione degli aspetti che sono peculiari della identità delle minoranze
in quanto tali.
Con la Dichiarazione delle Nazioni Unite si è inteso quindi realizzare, nel contesto dei
principi sui diritti umani e sulle libertà fondamentali e nel quadro delle azioni per promuoverne
ed incoraggiarne il rispetto, una protezione mirata dei gruppi minoritari con l’enunciazione di diritti
specifici e la previsione di corrispondenti obblighi degli Stati e di misure speciali, demandando
però agli Stati stessi la scelta dei contenuti, della portata, e talora della necessità, di specifiche
misure, onde permettere ad essi di tenere conto delle situazioni esistenti nei rispettivi territori.
44

GLI INTERVENTI DEL CONSIGLIO D’EUROPA
45

PREMESSA
Il problema della tutela delle minoranze etniche e linguistiche ha costantemente formato
oggetto di particolare attenzione da parte del Consiglio d’Europa, fin dalla sua costituzione, divenendo
nel tempo uno dei più importanti impegni dell’Organismo.
Già nel 1949, nel rapporto concernente l’organizzazione di una garanzia comune delle
libertà essenziali e dei diritti fondamentali, presentato dalla Commissione sulle Questioni giuridiche
ed amministrative (Doc. 77), veniva unanimemente riconosciuta l’importanza “del problema
di una più ampia protezione dei diritti delle minoranze nazionali” e nel proposto progetto di
risoluzione per definire le linee generali di una convenzione sui diritti umani, allora allo studio, si
prevedeva espressamente anche il principio della non discriminazione fondata, tra l’altro, sulla
lingua o sull’appartenenza ad una minoranza nazionale.
Così, quando l’impegno del Consiglio d’Europa si concretizzò con la definitiva messa a
punto della Convenzione Europea per la salvaguardia dei Diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali,
firmata a Roma il 4 novembre 1950, all’articolo 14 fu sancito tale principio, vietando
ogni forma di discriminazione nel godimento dei diritti e delle libertà riconosciuti nella Convenzione
che fosse fondata su elementi tra i quali la lingua o l’appartenenza ad una minoranza nazionale.
Vi fu quindi, nel più generale contesto della garanzia dei diritti umani e delle libertà fondamentali,
un riferimento specifico anche alle minoranze, ma non si andò oltre l’affermato principio
del divieto di ogni forma di discriminazione, ritenuto di per sé sufficiente a garantire una
adeguata protezione.
La questione continuava però a tenere viva l’attenzione del Consiglio d’Europa e fu ripresa
dall’Assemblea Parlamentare con la Risoluzione 136 del 29 ottobre 1957 sulla situazione
delle minoranze nazionali in Europa, questa volta per affermare che, sebbene l’art. 14 della
Convenzione sui Diritti Umani già fornisse alle persone appartenenti alle minoranze nazionali.
soddisfacenti garanzie di protezione da ogni forma di discriminazione fondata su tale appartenenza,
era pur tuttavia auspicabile assicurare alle minoranze il soddisfacimento dei loro interessi
collettivi “in tutta la misura compatibile” con la salvaguardia degli interessi essenziali degli
Stati di appartenenza.
Ed ancora, a seguito del rapporto della Commissione giuridica consultiva sui diritti delle
minoranze nazionali (Doc. 1299 del 26 aprile 1961, Relatore Lannung), l’Assemblea tornò ad
insistere sul problema di uno specifico intervento per le minoranze nazionali invocando, con la
Raccomandazione 285 del 1961, l’adozione di un’apposita disposizione, di cui proponeva il testo,
da inserire in un secondo protocollo aggiuntivo alla Convenzione europea sui Diritti
dell’Uomo.
L’approfondimento condotto da un comitato di esperti portò però ad escludere la necessità,
sotto il profilo strettamente giuridico, di un ulteriore protocollo per la protezione delle minoranze.
Un rilevante passo in avanti si ha nel 1981 con la Raccomandazione 928 riguardante i
problemi dell’educazione e della cultura delle lingue minoritarie e dei dialetti in Europa, adottata
dall’Assemblea Parlamentare il 7 ottobre: sulla considerazione della grande importanza “per il
progresso dell’Europa e dell’idea europea di assicurare il rispetto e lo sviluppo equilibrato di tutte
le culture europee, e delle identità linguistiche in particolare”, essa definiva i principi che a-
vrebbero dovuto ispirare il trattamento scientifico, umano e culturale di ogni lingua - e cioè il rispetto
dell’autenticità scientifica, il diritto dei bambini alla propria lingua ed il diritto delle comunità
a sviluppare la propria lingua e cultura -, raccomandando al Comitato dei Ministri di esaminare
la possibilità per gli Stati membri di realizzare, nei modi più appropriati, talune misure con riguardo
all’aspetto scientifico, umano, culturale e politico.
Si indicavano in particolare, per l’aspetto scientifico, la graduale adozione, ove del caso
in aggiunta alla denominazione divenuta usuale, di forme corrette della toponomastica derivate
dalla lingua originale di ciascun territorio, ancorché piccolo; sotto l’aspetto umano, la graduale
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adozione della lingua materna nell’istruzione dei bambini; con riguardo all’aspetto culturale, “il
rispetto ed il sostegno ufficiale dell’uso, a livello locale, delle lingue minoritarie standardizzate e
del loro impiego abituale nell’insegnamento superiore e da parte dei mezzi di comunicazione di
massa locali”; ed infine, sotto l’aspetto politico, la possibilità, in tutti i territori aventi una lingua
propria e un qualche livello di struttura amministrativa nell’ambito dello Stato di appartenenza, di
adottare tale lingua come lingua ufficiale o co-ufficiale da parte dei pubblici poteri locali.
Si manifestava con chiarezza, quindi, l’importanza attribuita alle lingue minoritarie ed al
loro uso quale strumento essenziale, per le minoranze, per esprimere e mantenere la propria
identità, importanza che veniva sottolineata in quello stesso periodo anche dal Parlamento Europeo
con un documento di grande rilievo nella medesima materia, la Risoluzione su una Carta
comunitaria delle lingue e culture regionali e una Carta dei diritti delle minoranze etniche, adottata
il 16 ottobre 1981.
Con sempre maggiore forza in ambito europeo andava pertanto maturando non soltanto
l’esigenza di una normativa internazionale mirata per la protezione delle minoranze etniche e
linguistiche che affermasse i principi fondamentali di tutela, ma anche la necessità di tradurre
tali principi in misure attuative concrete da parte degli Stati, al fine di rendere effettiva la tutela
stessa.
Verso tale direzione ha perciò continuato a rivolgersi il successivo, crescente impegno
del Consiglio d’Europa, che ha portato, dopo anni di intenso e complesso lavoro,
all’approvazione di due strumenti di fondamentale importanza per la protezione delle minoranze,
la “Carta europea delle Lingue regionali o minoritarie” e la “Convenzione quadro per la protezione
delle minoranze nazionali”, entrambe adottate in forma di convenzione proprio per rendere
più cogenti per gli Stati firmatari gli obblighi in esse previsti.
La “Carta”, adottata dal Comitato dei Ministri il 25 giugno 1992, ha scopo prevalentemente
culturale essendo volta alla protezione ed alla promozione delle lingue regionali o minoritarie,
di cui mira a garantire l’uso in tutti i settori della vita civile mediante un insieme di specifiche
misure di tutela e la previsione di impegni per gli Stati firmatari, con l’accettazione di un
numero minimo di prescrizioni al momento della ratifica.
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LA CARTA EUROPEA DELLE LINGUE REGIONALI E/O MINORITARIE
La definizione della Carta europea delle lingue regionali o minoritarie ha richiesto un intenso
impegno di studio e lavoro sviluppatosi nell’arco di circa un decennio.
Il Rapporto esplicativo della Carta, che ne illustra diffusamente obiettivi e contenuti fornendo
un approfondito ed analitico commentario alle singole disposizioni, spiega anche le ragioni
di fondo e ripercorre i passaggi per giungere all’adozione dello strumento, nel 1992, da
parte del Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa.
Circa le ragioni, il Rapporto evidenzia che le numerose lingue regionali o minoritarie
presenti in molti Paesi europei, a fronte di notevoli differenziazioni sia con riguardo alla loro situazione
demografica che alla legislazione ed alla prassi seguita in materia dai singoli Stati,
hanno però in comune, per buona parte, un livello più o meno alto di precarietà, dovuta “almeno
in eguale misura da un lato all’influenza necessariamente unificante della civiltà moderna e in
particolar modo dei mass media, e dall’altro ad un ambiente ostile o a politiche governative volte
all’assimilazione” (par. 2).
Di qui una sempre crescente preoccupazione, in ambito europeo, per la situazione e
per la sorte di tali lingue e, parallelamente, il maturarsi di una progressiva presa di coscienza
della necessità di andare oltre il pur fondamentale principio della non discriminazione sancito
dalla Convenzione europea del 1950 per la salvaguardia dei diritti umani e delle libertà fondamentali,
realizzando un sistema di protezione positiva delle lingue regionali o minoritarie atto a
preservarne l’esistenza e le peculiarità.
Anche in tale direzione si mosse perciò la già citata Raccomandazione 285 del 1961
dell’Assemblea Parlamentare del Consiglio d’Europa, che con il progetto di norma proposto mirava
a garantire alle persone appartenenti a minoranze il diritto, tra gli altri, a mantenere la propria
cultura, ad usare la propria lingua, ad istituire proprie scuole e a ricevere l’insegnamento
nella lingua di propria scelta.
Ma l’idea di una apposita Carta con obiettivi e principi, obblighi per gli Stati e misure
concrete di tutela specifica da attuare, prende soprattutto corpo con la Raccomandazione 928
dell’Assemblea Parlamentare sui problemi dell’educazione e della cultura delle lingue minoritarie
e dei dialetti d’Europa e con la Risoluzione del Parlamento Europeo su una Carta delle lingue
e culture regionali e una Carta dei diritti delle minoranze etniche, entrambe approvate nel
1981 ed entrambe volte all’adozione, da parte degli Stati, di politiche ed azioni positive di protezione
delle diverse identità e patrimoni culturali, quale contributo importante per lo sviluppo
dell’Europa e dell’idea europea e per la coesione dei popoli.
Come evidenziato nel Rapporto esplicativo, la conseguente iniziativa, in ragione del
ruolo da svolgere nel campo delle lingue e delle culture a livello locale e regionale, fu assunta
dalla Conferenza Permanente sulle Autorità Locali e Regionali in Europa (CLRAE), che eseguì
innanzitutto una ricognizione della situazione di tali lingue in ambito europeo ed organizzò anche,
nel maggio 1984, una audizione pubblica dedicata allo specifico tema “Verso una Carta
delle lingue regionali e minoritarie in Europa”, trattando gli argomenti dell’insegnamento delle
lingue minoritarie, del loro accesso ai mezzi di comunicazione di massa, dei rapporti con la
pubblica amministrazione e della partecipazione alla vita pubblica.
Così, da una intensa attività preparatoria scaturì una prima bozza di Carta, alla cui redazione
partecipò anche I ‘Assemblea Parlamentare e furono tenuti contatti con membri del
Parlamento Europeo, atteso il forte interesse per il tema sempre concretamente dimostrato dai
due Organismi.
Il testo finale del progetto fu presentato dalla Conferenza Permanente nel 1988 e ciò
che è di particolare rilievo per gli effetti connessi – venne proposto sotto forma di convenzione,
destinata cioè, in quanto tale, ad avere natura di strumento giuridicamente impegnativo per gli
Stati firmatari.
L’iniziativa ebbe il sostegno dell’Assemblea Parlamentare, cui seguì l’istituzione, da parte
del Comitato dei Ministri, di un Comitato ad hoc di esperti sulle lingue regionali o minoritarie
49

(CAHLR) con il compito di elaborare una Carta tenendo presente il testo proposto dalla Conferenza
Permanente sulle Autorità Locali e Regionali.
Dopo approfonditi lavori, che naturalmente videro la partecipazione anche dei rappresentanti
della Conferenza Permanente e dell’Assemblea Parlamentare e che inoltre si avvalsero
dei pareri della Commissione Europea per la Democrazia attraverso il Diritto e di comitati specializzati
operanti nell’ambito del Consiglio d’Europa, nel 1992 la bozza definitiva della Carta
Europea delle Lingue Regionali o Minoritarie veniva presentata al Comitato dei Ministri, che il
25 giugno dello stesso anno l’ha adottata, come proposto, in forma di convenzione, così traducendo
gli impegni politici assunti dagli Stati nelle diverse sedi internazionali in impegni giuridicamente
vincolanti.
La Carta, aperta alla firma degli Stati membri dal 5 novembre 1992, è entrata in vigore il
10 marzo 1998 dopo la prescritta ratifica di cinque Stati membri e, a partire da tale data, può
aderirvi anche ogni Stato non membro su invito del Comitato dei Ministri (articoli 18-20).
Essa si compone del Preambolo e di cinque Parti, per complessivi 23 articoli.
La Convenzione ha principalmente uno scopo culturale, come evidenziato nelle “Considerazioni
generali” del Rapporto esplicativo, essendo mirata a proteggere e a promuovere le
lingue regionali o minoritarie, “in quanto costituiscono un elemento a rischio del patrimonio culturale
europeo”(par. 10).
Lo stesso Preambolo sottolinea questo aspetto facendo anche trasparire le preoccupazioni
degli Stati membri del Consiglio d’Europa per la sopravvivenza di tali lingue, “certune delle
quali, col passare del tempo, rischiano di scomparire”, ed espressamente richiama l’importanza
attribuita dagli Stati stessi alla protezione ed alla promozione delle lingue regionali o minoritarie
quale contributo “a mantenere e sviluppare le tradizioni e la ricchezza culturale dell’Europa” e
“alla costruzione di una Europa fondata sui principi della democrazia e della diversità culturale,
nel quadro della sovranità nazionale e dell’integrità territoriale”, in conformità dei fini perseguiti
dal Consiglio d’Europa.
Protezione e promozione da conseguire, dunque, attraverso un sistema di garanzie e di
concrete misure specifiche per assicurare il godimento del diritto di praticare una lingua regionale
o minoritaria nella vita privata e pubblica, diritto definito “imprescrittibile” nel Preambolo,
che si richiama al Patto Internazionale sui Diritti civili e politici dell’ONU e alla Convenzione Europea
per la salvaguardia dei diritti umani del Consiglio d’Europa, e che fa riferimento all’attività
svolta nel quadro della Conferenza sulla Sicurezza e la Cooperazione in Europa e, in particolare,
all’Atto Finale di Helsinki del 1975 e al Documento della Riunione di Copenaghen deI 1990,
di cui più diffusamente si dirà nel seguito della trattazione.
In tale ottica la Carta, oltre a contenere una disposizione (art. 7 paragrafo 2) espressamente
volta ad eliminare ogni “ingiustificato” comportamento discriminatorio che abbia lo scopo
di scoraggiare l’uso di una lingua regionale o minoritaria o di metterne in pericolo il mantenimento
o lo sviluppo, prevede anche misure positive di tutela tese ad assicurare, facilitare ed incoraggiare
l’uso di tali lingue nei diversi contesti della vita sociale, sia in privato che in pubblico,
e in particolare nell’insegnamento, nel campo giudiziario, amministrativo e dei servizi pubblici,
nel campo dei mezzi di comunicazione di massa e nelle attività culturali, economiche e sociali.
Il Rapporto esplicativo, che fornisce la chiave per una corretta interpretazione ed applicazione
dei principi enunciati e delle disposizioni contenute nella convenzione, nelle “Considerazioni
generali” spiega la filosofia di fondo che ha ispirato la Carta nel sottolineare
“l’importanza della dimensione culturale e dell’uso della lingua regionale o minoritaria in tutti gli
aspetti della vita di coloro che la parlano”: la Carta, che come detto ha precipuo scopo culturale,
si prefigge di proteggere e promuovere le lingue regionali o minoritarie, non le minoranze linguistiche,
e “non stabilisce alcun diritto individuale o collettivo riferito alle persone” che parlano tali
lingue; “pur tuttavia — sottolinea il Rapporto esplicativo — i doveri delle Parti in relazione alla
posizione di tali lingue e gli strumenti legislativi nazionali che dovranno essere introdotti in a-
dempimento della Carta avranno ovviamente il loro effetto sulla situazione delle comunità interessate
e sui singoli membri”(par. 11).
50

Chiarisce inoltre il Rapporto esplicativo che l’affermazione dei principi di interculturalità
e multilinguismo contenuta nel Preambolo è tesa ad eliminare eventuali equivoci circa gli scopi
della Carta, la quale, lungi dal voler promuovere forme di segregazione dei gruppi linguistici, mira
al contrario a rafforzare le relazioni tra i popoli e ad una migliore comprensione tra i vari
gruppi di una stessa popolazione, e riconosce quindi, espressamente, nel Preambolo la necessità
di conoscere la lingua ufficiale sottolineando che la protezione e la promozione delle lingue
regionali o minoritarie non deve svolgersi a detrimento delle lingue ufficiali degli Stati e del loro
apprendimento (paragrafi 14 e 29).
Per meglio orientare nella comprensione, e quindi nell’applicazione della Carta, il Rapporto
esplicativo fa precedere il commento delle singole disposizioni da chiarimenti anche sui
concetti di base contenuti nella convenzione, sulla terminologia utilizzata e sulla filosofia di fondo
che ha ispirato le scelte operate in merito (paragrafi 17-21). In sintesi, viene evidenziato che:
- il concetto di lingua come usato nella Carta mette a fuoco essenzialmente la funzione culturale
della lingua ed è per ciò che da essa non viene definita soggettivamente in modo tale da
consacrare un diritto individuale, cioè il diritto di parlare “la propria lingua”, né si è inteso dare
“una definizione socio-politica o etnica” del concetto di lingua; conseguentemente, la Carta
“può astenersi dal definire il concetto di minoranze linguistiche, giacchè il suo scopo non è
sancire i diritti dei gruppi minoritari etnici e/o culturali, bensì di proteggere e promuovere le
lingue regionali o minoritarie in quanto tali”;
- nell’espressione “lingue regionali o minoritarie”, preferita rispetto ad altre quali “lingue meno
diffuse”, il termine “regionale sta ad indicare le lingue parlate in una parte limitata del territorio
di uno Stato, nel quale peraltro possono essere parlate dalla maggioranza dei cittadini, mentre
con il termine “minoritarie” si fa riferimento a situazioni nelle quali la lingua è parlata o da
persone che non sono concentrate in una parte specifica del territorio di uno Stato, ovvero da
un gruppo di persone che, pur se concentrato in una parte del territorio dello Stato, è numericamente
inferiore rispetto alla popolazione di questa regione che parla la lingua della maggioranza;
- entrambi gli aggettivi fanno perciò riferimento a criteri di fatto e non a nozioni giuridiche, e in
ogni caso sono riferiti alla specifica situazione dei singoli Stati;
- l’assenza, nella Carta, di una distinzione tra le diverse categorie di lingue regionali o minoritarie
in base alle rispettive situazioni è il risultato di una scelta precisa che ha tenuto conto delle
notevoli differenze delle situazioni linguistiche esistenti negli Stati europei e che ha perciò
portato a limitarsi alla sola definizione di lingua regionale o minoritaria, pur permettendo agli
Stati di adattare le proprie iniziative alla situazione di ciascuna lingua nei rispettivi territori;
- si è parimenti preferito non specificare quali delle lingue europee avessero le caratteristiche
rispondenti alla definizione di lingua regionale o minoritaria data dalla Carta: un siffatto elenco
sarebbe stato, infatti, certamente messo in discussione sotto vari profili, e, comunque, a-
vrebbe avuto un valore limitato tenuto conto dell’ampia discrezionalità lasciata alle Parti nello
scegliere quali norme, in particolare della Parte III, applicare e a quali lingue applicarle.
Oltre al Preambolo, la Carta si compone di cinque Parti.
Nella Parte I (artt. 1-6) si danno innanzitutto le definizioni del concetto di “lingue regionali
o minoritarie” e del relativo “territorio”, e si fissa la cornice degli impegni che gli Stati firmatari
devono assumere, in ciò operando una distinzione tra la Parte Il e la Parte III.
La Parte II (art.7) enuncia, infatti, una serie di principi generali comuni, che si applicano
a tutte le lingue regionali o minoritarie come definite nella Parte I; le disposizioni della Parte III
(artt. 8-14) prevedono invece misure specifiche da attuare nei diversi campi della vita civile, lasciando
però agli Stati margini anche ampi di discrezionalità circa le disposizioni da applicare e
le relative, numerose opzioni alternative da scegliere, così da tenere conto delle differenti situazioni
delle lingue regionali o minoritarie esistenti sul territorio e delle implicazioni, sotto il profilo
finanziario ed organizzativo, che l’adozione delle diverse misure di tutela comporta.
51

A tale riguardo il Rapporto esplicativo, nell’evidenziare il carattere di flessibilità che per
tali rilevanti ragioni si è ritenuto di conferire a molti punti della Carta, opportunamente sottolinea
l’importanza che alle Parti sia data inoltre la possibilità (art. 3, par. 2) di integrare i propri impegni
anche in ogni momento successivo, in relazione agli sviluppi della situazione giuridica o delle
capacità finanziarie dei Paesi interessati.
La Parte IV (artt. 15-17) contiene poi le disposizioni applicative e prevede anche un
puntuale meccanismo di verifica in adempimento della Carta e degli impegni assunti, mentre la
Parte V (artt. 18-23) reca le disposizioni finali.
Le definizioni del concetto di “lingue regionali o minoritarie” e di “territorio di una lingua
regionale o minoritaria” sono contenute nell’art. 1.
In particolare, con l’espressione “lingue regionali o minoritarie” si intendono quelle “usate
tradizionalmente in un territorio di uno Stato da cittadini di questo Stato che costituiscono un
gruppo numericamente inferiore al resto della popolazione e che sono “differenti dalla(e) lingua(e)
ufficiale(i) di questo Stato”.
Viene al riguardo esplicitamente precisato che l’espressione “non include i dialetti della
lingua ufficiale o le lingue dei migranti”.
La Carta, quindi, non si rivolge né alle varianti locali o ai diversi dialetti di una stessa
lingua, né alle lingue usate dagli immigrati.
Quanto alle varianti locali ed ai dialetti di una lingua, il Rapporto esplicativo chiarisce
che la Carta non ha ritenuto di affrontare la relativa dibattuta questione, lasciando agli Stati il
compito di determinare le condizioni in cui una forma di espressione va a costituire una lingua
separata (par. 32).
Circa le lingue dei migranti, il Rapporto evidenzia (par. 31) come la Carta non abbia lo
scopo di risolvere i problemi dei recenti fenomeni immigratori, di cui non si occupa, bensì quello
di tutelare soltanto le lingue storiche, così come dimostrano anche le espressioni “lingue regionali
o minoritarie storiche d’Europa” e lingue “tradizionalmente usate”, rispettivamente indicate
nel Preambolo e nella definizione data nell’art. 1, lett. a sub i.
Tre sono quindi, come posto in evidenza nel Rapporto esplicativo, gli aspetti sottolineati
nella definizione data dalla Carta per qualificare una lingua come regionale o minoritaria:
- essere “tradizionalmente usata”;
- essere diversa da quella parlata dal resto della popolazione;
- avere una base territoriale, essere cioè usata tradizionalmente in una particolare area geografica;
e ciò “per il fatto che, per la maggior parte, le misure di tutela che la Carta propugna
richiedono la definizione di un ambito geografico di applicazione diverso da quello dello Stato
nel suo complesso” (par. 33).
Donde la definizione, nella lettera b) dell’art. 1, anche di “territorio nel quale la lingua regionale
o minoritaria viene usata”, inteso come “l’area geografica in cui tale lingua è il modo di
espressione di un numero di persone che giustifichi l’adozione delle differenti misure di protezione
e di promozione” previste dalla Carta; una consistenza percentuale che però si è preferito
non quantificare, demandandone la valutazione ai singoli Stati.
Una ulteriore distinzione è operata con riguardo a quelle che vengono definite come
“lingue sprovviste di territorio” (art. 1, lett. c), intese come lingue che “benché tradizionalmente
praticate sul territorio dello Stato, non possono essere ricollegate ad un’area geografica particolare”.
Per tali lingue, che in mancanza di una base territoriale non rientrano tra le lingue regionali
o minoritarie come definite nella lettera a), i principi saranno applicati dalle Parti “mutatis mutandis”
e “la natura e la portata” delle misure di tutela da attuare “saranno determinate in modo
flessibile”, tenendo conto dei bisogni e dei voti e nel rispetto delle tradizioni e delle caratteristiche
dei gruppi che le usano (art. 7 par. 5).
52

Per l’applicazione delle norme di tutela è riconosciuto il ruolo determinante di ogni singolo
Stato, al quale viene rimessa facoltà di scelte, sia pure entro certi ambiti.
Ferma restando, infatti, l’applicazione dei principi e degli obiettivi contenuti nella Parte Il
per tutte le lingue regionali o minoritarie praticate sul territorio che siano rispondenti alle definizioni
date dalla Carta (art. 2, paragrafo 1), è previsto che ciascuno Stato debba specificare nello
strumento di ratifica, di accettazione o di approvazione, ogni lingua regionale o minoritaria od
ogni lingua ufficiale meno usata su tutto o su una parte del suo territorio, alla quale devono essere
applicati i paragrafi scelti in conformità al paragrafo 2 dell’art. 2 (art.3, paragrafo 1).
Per ogni lingua così specificata lo Stato si impegna ad applicare un minimo di trentacinque
paragrafi o commi, scelti fra le disposizioni della Parte III (insegnamento; giustizia; autorità
amministrative e servizi pubblici; mezzi di comunicazione di massa; attività ed attrezzature culturali;
vita economica e sociale; scambi transfrontalieri), di cui almeno tre scelti in ciascuno degli
articoli 8 (insegnamento) e 12 (attività e strutture culturali) ed uno in ciascuno degli articoli 9
(giustizia), 10 (autorità amministrative e servizi pubblici), 11 (mass media) e 13 (vita economica
e sociale).
E’ comunque inoltre previsto, come già evidenziato, che ciascuno Stato possa poi, in
ogni successivo momento, accettare ulteriori obbligazioni non precisate all’atto della ratifica o
specificare altre lingue regionali o minoritarie cui applicare le disposizioni, potendo così accrescere
i propri impegni nel tempo tenuto anche conto delle concrete capacità di farvi fronte (art. 3
paragrafo 2).
In sostanza, quindi, agli Stati viene lasciata libertà di decidere a quali lingue indirizzare
la protezione e a quale livello assicurarla.
Chiarisce però in proposito il Rapporto esplicativo che gli Stati che aderiscono alla Carta
non hanno la libertà di concedere o rifiutare ad una lingua regionale o minoritaria la posizione
assicurata ai sensi della Parte II, che ha portata generale, ma che essi, in quanto competenti
per l’applicazione della Carta, hanno la responsabilità di decidere se la forma di espressione
praticata in un’area del loro territorio o da un gruppo di loro cittadini costituisca una lingua regionale
o minoritaria nel senso previsto dalla Carta, nonché quali misure concrete adottare nel
quadro della Parte III (par. 40).
La Carta si presenta, perciò, come uno strumento altamente flessibile per la protezione
delle diverse lingue regionali o minoritarie, che tiene conto della interdipendenza tra livello di
protezione da accordare e quadro complessivo giuridico, sociale ed economico di ciascuno Stato,
riconoscendo ad ogni Stato firmatario la possibilità di diverse opzioni alternative, “secondo la
situazione di ciascuna lingua” (cfr. art.7 e articoli della Parte III).
Tutto ciò nel rispetto del principio della sovranità nazionale e dell’integrità territoriale e
con la salvaguardia delle disposizioni più favorevoli, preesistenti in uno Stato, che regolano la
situazione delle lingue regionali o minoritarie o la posizione giuridica delle persone appartenenti
alle minoranze (articoli 4 e 5).
Le disposizioni contenute nella Parte II (art.7) - che, come detto, si applicano a tutte le
lingue regionali o minoritarie come definite dalla Carta - fissano gli obiettivi ed i principi generali
comuni sui quali “nei territori ove tali lingue sono usate e secondo la situazione di ciascuna lingua”
gli Stati contraenti devono fondare la propria politica, legislazione e prassi in materia. O-
biettivi e principi che secondo il Rapporto esplicativo (paragrafi 57-70) costituiscono “il necessario
quadro di riferimento per la conservazione delle lingue regionali o minoritarie” e che sono
suddivisi in sei categorie principali:
- il riconoscimento di tali lingue come espressione della ricchezza culturale, presupposto indispensabile
per l’adozione delle misure di tutela (par. 1 lett a);
- il rispetto dell’area geografica ove le lingue regionali o minoritarie insistono, evitando che le
situazioni amministrative territoriali esistenti o le ripartizioni nuove costituiscano un ostacolo
alla loro promozione (par. 1 lett. b);
53

- la necessità di azioni positive, con una azione di promozione per la salvaguardia di tali lingue
che deve essere “risoluta” e che deve comprendere anche misure volte a facilitare e ad incoraggiare
il loro uso orale e scritto sia in privato che nella vita pubblica (par. 1 lett. c e lett. d);
- la garanzia dell’insegnamento e dello studio delle lingue regionali o minoritarie, strumento
essenziale per la loro preservazione e per il loro sviluppo, da assicurarsi “con forme e mezzi
adeguati” e “in tutte le fasi appropriate” del sistema scolastico e con la promozione di studi e
ricerche nelle università e negli istituti equivalenti (par. 1 lett. f e lett. h);
- la messa a disposizione, nei territori ove è usata una lingua regionale o minoritaria, di mezzi
che permettano agli abitanti non locutori di apprenderla (par. 1 lett. g); ciò al fine di favorire la
comunicazione ed i rapporti tra gruppi linguistici diversi;
- relazioni tra gruppi parlanti una lingua identica o simile, da promuovere, nei campi coperti
dalla Carta, sia all’interno di uno Stato, sia al di là delle frontiere nazionali con “forme appropriate
di scambi transnazionali”, nonché, sempre allo scopo di favorire il dialogo interculturale
ed una migliore reciproca comprensione all’interno di uno Stato, relazioni culturali con altri
gruppi del medesimo Stato che parlano lingue diverse (par. 1 lett. e e lett. i).
Ulteriori specifici impegni richiesti agli Stati nella Parte II riguardano:
- l’eliminazione di ogni forma di “ingiustificata” discriminazione tesa a scoraggiare l’uso di una
lingua regionale o minoritaria o a metterne in pericolo il mantenimento o lo sviluppo, con
l’adozione di misure speciali in favore di tali lingue, da non considerare come atti discriminatori
nei confronti delle lingue più diffuse (art.7 par.2);
- la promozione del rispetto e della comprensione reciproci tra tutti i gruppi linguistici esistenti
nei singoli Stati, da attuare in special modo attraverso il sistema scolastico e dei mezzi di
comunicazione di massa (art.7 par.3);
- l’istituzione inoltre, ove già non esistano, di organismi incaricati di rappresentare alle competenti
autorità gli interessi di ciascuna lingua regionale o minoritaria, affinché se ne possa
tenere conto nel definire la politica in materia (art.7 par.4).
La Parte III (artt. 8-14) traduce in regole precise i principi generali affermati nella Parte
II, prevedendo disposizioni e misure mirate di tutela volte a promuovere l’uso delle lingue regionali
o minoritarie in tutti i settori della vita civile.
E’ in tale contesto che soprattutto si estrinseca l’ampia discrezionalità rimessa ad ogni
Stato, il quale resta libero di determinare quali norme applicare e quali misure attuare, tenendo
conto della situazione di ogni singola lingua usata nel suo territorio e della incidenza delle singole
misure sotto il profilo finanziario, amministrativo ed organizzativo.
Vengono trattati i diversi campi in cui si sviluppa la vita pubblica e in tale ambito un ampio
spazio è riservato all’aspetto dell’insegnamento delle e nelle lingue regionali o minoritarie,
nella consapevolezza del ruolo fondamentale che l’istruzione è suscettibile di svolgere per la
salvaguardia e lo sviluppo di tali lingue.
Così, oltre ai già accennati impegni previsti in materia nella Parte II (art.7, comma 1 lett.
f. e lett. h), volti ad assicurare forme e mezzi adeguati di insegnamento e di studio in tutte le fasi
appropriate del percorso formativo e la promozione di studi nelle università, all’art. 8 della Parte
III viene definita una serie analitica di misure in tale campo da attuare “nel territorio in cui tali
lingue sono parlate” e “in base alla situazione di ciascuna di queste lingue”, senza pregiudizio
alcuno per l’insegnamento della lingua ufficiale dello Stato (art. 8, comma 1).
Sono prese in considerazione tutte le fasi del percorso di studi, dalla scuola materna
all’università, prevedendo per ciascuna fase numerose opzioni alternative per gli Stati e talora
richiedendo, per l’adozione delle relative misure, l’esistenza di un “numero ritenuto sufficiente”
di studenti.
Interventi vengono richiesti agli Stati anche per assicurare l’insegnamento della storia e
della cultura di cui la lingua regionale o minoritaria è l’espressione, nonché l’occorrente formazione
degli insegnanti e la creazione di organi di controllo incaricati di monitorare le misure pre-
54

se ed i progressi realizzati nel campo dell’insegnamento delle lingue regionali o minoritarie e di
farne oggetto di rapporti periodici da rendere pubblici.
Largo spazio viene parimenti dedicato all’uso della lingua nei procedimenti dinanzi agli
organi della giustizia sia ordinaria che amministrativa (art.9), nonché nei rapporti con la Pubblica
Amministrazione e con gli enti erogatori dei pubblici servizi (art. 10), al fine di permettere alle
persone che parlano le lingue regionali o minoritarie l’esercizio del diritto di difesa e dei diritti civili,
come pure l’adempimento dei doveri civici, nel rispetto delle loro modalità di espressione.
Ciò nell’ulteriore intento di salvaguardare e promuovere tali lingue mantenendole vive
attraverso il loro uso non soltanto nei rapporti privati, ma anche nelle relazioni con le pubbliche
autorità, così come nell’attività degli organi delle collettività regionali e locali.
Anche per tali settori, considerati i notevoli oneri che le varie misure di tutela sono suscettibili
di comportare sia in termini meramente finanziari che di risorse umane, organizzative e
strumentali, la Carta prevede la possibilità di una serie di opzioni e limita gli interventi alle aree
nelle quali “il numero di persone che usano le lingue minoritarie o regionali giustifichi” (art.9,
comma 1 e art. 10 comma 1) l’adozione delle misure previste.
Di rilievo a questo proposito è la limitazione posta agli impegni degli Stati con
l’espressione “nella misura in cui ciò è ragionevolmente possibile”, contenuta nei commi 1 e 3
dell’articolo 10 con riguardo alle misure concernenti le autorità amministrative ed i servizi pubblici:
una clausola che, come sottolineato nel Rapporto esplicativo (par. 104), “non è intesa in
sostituzione dell’esercizio della facoltà, accordata alle Parti dall’art. 2 commi 1, 2 e 3, di omettere
alcune norme della Parte III della Carta” in relazione agli impegni assunti per ciascuna lingua,
ma che piuttosto si propone di tenere conto delle implicazioni, talora anche molto significative,
di alcune misure sotto il profilo finanziario e delle risorse umane e strumentali.
Le disposizioni contenute nell’art. 11 concernono gli spazi da assicurare alle lingue regionali
o minoritarie nel campo della informazione.
A tale proposito la Carta coglie pienamente come in una società quale quella contemporanea,
caratterizzata da un impiego sempre più intenso e diffuso dei mezzi di comunicazione di
massa, una lingua minoritaria non possa avere speranza di sopravvivenza senza un adeguato
spazio nei circuiti informativi.
Il sostegno e l’incoraggiamento dell’accesso di tali lingue nei diversi settori
dell’informazione, ovviamente nel rispetto dei principi di indipendenza e di autonomia dei mezzi
di comunicazione di massa, sono dunque alla base delle disposizioni concernenti tale campo,
nel quale, comunque, la Carta ricalca lo schema di fondo cui si ispira, vale a dire quello di consentire
più scelte per gli interventi di tutela.
Di rilievo in tale contesto l’impegno previsto dal comma 2 dell’art. 11, volto a garantire la
libertà di ricezione dei programmi radiotelevisivi dei Paesi vicini prodotti nella medesima lingua
o in una lingua simile a quella regionale o minoritaria, assicurando per tale via il collegamento
culturale dei locutori della lingua con il Paese di riferimento culturale e linguistico.
Anche in tale modo, quindi, si persegue l’obiettivo di favorire quel collegamento culturale
dei locutori della lingua con il Paese di riferimento culturale e linguistico che è alla base delle
disposizioni (articolo 7, comma 1 lett. i, e articolo 14) tese a promuovere accordi internazionali e
la cooperazione transfrontaliera in materia.
Numerose misure riguardano inoltre le attività culturali miranti ad incoraggiare le iniziative
tipiche delle singole lingue regionali o minoritarie (art.12), nonché la vita economica e sociale,
per la quale è prevista una serie di interventi volti da un lato a dare concreta attuazione al
principio della non discriminazione “per l’insieme del paese”, ovvero sul piano nazionale,
dall’altro a favorire, “nel territorio in cui le lingue regionali o minoritarie sono praticate, e nella
misura in cui ciò è ragionevolmente possibile”, l’uso di tali lingue nelle attività economiche e sociali
(art. 13).
Come già accennato, infine, la Carta prevede anche un meccanismo di verifica
dell’applicazione che ad essa viene data dagli Stati Parte, consentendo così di monitorare co-
55

stantemente le misure via via adottate da ogni Stato per dare concreta attuazione agli impegni
assunti e di promuovere, conseguentemente, un progressivo adeguamento degli interventi di
tutela nei diversi Paesi.
Al meccanismo di verifica è dedicata la Parte IV (articoli 15 -17), che stabilisce un sistema
di rapporti periodici redatti dagli Stati con una cadenza triennale dopo il primo rapporto, il
quale invece deve essere presentato entro un anno dall’entrata in vigore della Carta nei confronti
di ciascuno Stato interessato.
L’esame dei rapporti è affidato ad un “comitato di esperti” appositamente istituito, il quale,
sulla base dei rapporti stessi e delle informazioni su questioni relative all’attuazione degli impegni
eventualmente presentate da organismi e associazioni legalmente costituiti negli Stati,
elabora e sottopone al Comitato dei Ministri un proprio rapporto, che sarà accompagnato dalle
eventuali osservazioni dello Stato e che conterrà in particolare proposte in vista della preparazione
delle raccomandazioni ad una o più Parti ritenute necessarie.
Il sistema di verifica stabilito dalla Carta permette inoltre, a chiunque vi abbia interesse,
di avere una ampia informazione sull’applicazione data dai singoli Stati alla Carta, giacchè prevede
la pubblicità dei rapporti degli Stati e la facoltà, per il Comitato dei Ministri, di rendere pubblico
anche il rapporto del Comitato di esperti.
Lo schema di rapporto degli Stati è stato approvato nel novembre 1998 dal Comitato dei
Ministri secondo quanto stabilito dall’art. 15 della Carta e tocca tutti i profili applicativi concernenti
i vari aspetti trattati dalla Carta, utili a conseguire l’obiettivo dell’acquisizione di ogni informazione
sulla situazione delle lingue regionali o minoritarie nei singoli Stati e della verifica
dell’applicazione data da ciascuno Stato Parte alle disposizioni della Carta.
Scopo della Carta Europea delle Lingue regionali o minoritarie è quindi, come detto, la
tutela di tali lingue e non delle minoranze etniche e linguistiche.
Alla tutela dei diritti delle persone appartenenti a tali minoranze sarà rivolta, a brevissima
distanza di tempo, la Convenzione quadro per la protezione delle minoranze nazionali.
56

LA PROPOSTA PER UNA CONVENZIONE EUROPEA PER LA PROTEZIONE DELLE MI-
NORANZE
La proposta per una Convenzione Europea per la protezione delle minoranze è stata
approvata dalla Commissione Europea per la Democrazia attraverso il Diritto, organo consultivo
del Consiglio d’Europa in materia di diritto costituzionale, in occasione della sesta riunione tenutasi
a Venezia l’8-9 febbraio 1991 (c.d. Commissione di Venezia).
Essa è stata elaborata da un Gruppo di lavoro sulla protezione delle minoranze che era
stato costituito dalla Commissione stessa su richiesta delle autorità ungheresi, italiane e jugoslave
e che, per la redazione del testo ha tenuto conto dei lavori realizzati in seno alla Conferenza
sulla Sicurezza e la Cooperazione in Europa, e in particolare della Dichiarazione di Copenaghen
del giugno 1990 e della Carta di Parigi per una nuova Europa del novembre dello
stesso anno, nonché dei documenti europei e dell’ONU in materia di difesa dei diritti umani, e
segnatamente la Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà
fondamentali del Consiglio d’Europa e l’art. 27 del Patto internazionale sui diritti civili e politici
delle Nazioni Unite, tutti richiamati nel Preambolo.
Anche di tale proposta si è tenuto particolarmente conto nel corso dei lavori per la predisposizione
della Convenzione quadro per la protezione delle minoranze nazionali, che è stata
adottata dal Comitato dei Ministri il 10 novembre 1994.
La Convenzione proposta non si indirizzava alla tutela di profili specifici - culturali o etnici
o religiosi - delle minoranze, ma piuttosto mirava ad assicurare alle minoranze stesse una
protezione globale con riguardo agli aspetti delle loro caratteristiche.
In considerazione della estrema diversificazione delle situazioni relative ai gruppi minoritari
nei diversi Paesi Europei, e talora anche all’interno di uno stesso Stato, la linea adottata
dal gruppo di lavoro è stata quella di affrontare il problema nelle sue linee generali, lasciando ai
singoli Stati il compito e la responsabilità di individuare, per l’applicazione delle disposizioni, gli
strumenti più adatti in relazione alle particolari situazioni esistenti nei loro territori.
La proposta contiene perciò un insieme di principi internazionali da applicarsi nella misura
più larga possibile, a tutte le minoranze rientranti nella definizione, principi per la cui attuazione
occorre l’adozione, da parte degli Stati contraenti, di misure legislative ed amministrative,
che potranno essere adeguate alle esigenze delle situazioni specifiche di ogni Paese.
In tal senso lo strumento proposto si presenta come una “convenzione quadro”, cioè
come un atto di natura pattizia che fissa i principi generali i quali per avere effetto nei diversi
Stati firmatari, richiedono misure attuative negli ordinamenti interni, adattabili alle rispettive, particolari
situazioni.
La proposta di convenzione si compone di cinque Parti, per complessivi 37 articoli, oltre
al Preambolo.
Muovendo dalla considerazione, espressa nel Preambolo, che una adeguata soluzione
al problema delle minoranze in Europa è un fattore fondamentale di democrazia, giustizia, stabilità
e pace, essa si propone di assicurare una efficace protezione dei diritti delle minoranze e
delle persone che vi appartengono.
A tal fine, si sancisce, innanzitutto, all’art. 1, il principio che la tutela internazionale dei
diritti delle minoranze etniche, linguistiche e religiose nonché dei diritti delle persone appartenenti
a tali minoranze, è una componente fondamentale della protezione internazionale dei Diritti
dell’Uomo e, in quanto tale, rientra nell’ambito della cooperazione internazionale, fermo restando
comunque il rispetto dei principi fondamentali del diritto internazionale e in particolare
della sovranità, dell’integrità territoriale e dell’indipendenza politica degli Stati.
Si dà poi, all’art. 2, la definizione, ai fini dell’applicazione della convenzione, del concetto
di “minoranza” - intesa come “un gruppo numericamente inferiore rispetto al resto della popolazione
di uno Stato, i cui membri, che sono cittadini di quello Stato, hanno caratteristiche etniche,
religiose o linguistiche diverse da quelle del resto della popolazione, e sono animati dalla
volontà di salvaguardare la propria cultura, tradizione, religione o lingua, e si afferma quindi il
principio che qualsiasi gruppo che corrisponde a tale definizione deve essere considerato una
minoranza etnica, religiosa o linguistica.
Si vedrà in seguito come, invece, la Convenzione quadro per la Protezione delle Minoranze
Nazionali successivamente adottata dal Comitato dei Ministri, non contenga alcuna definizione
di “minoranza nazionale”, una scelta alla quale si è poi pervenuti per l’impossibilità di
57

trovare una definizione del concetto di minoranza capace di raccogliere il consenso generale di
tutti gli Stati membri del Consiglio d’Europa.
Altra peculiarità della Convenzione proposta dalla Commissione di Venezia è il riconoscimento
formale di diritti di natura collettiva, riguardanti cioè le minoranze in quanto tali, accanto
ai diritti individuali riguardanti ciascun appartenente ad una minoranza.
Che soggetto di diritto dovessero essere considerate anche le minoranze in quanto tali,
oltre che gli appartenenti alle stesse, risulta chiaramente dalle formulazioni contenute nel Preambolo,
che fa espresso riferimento alla volontà di garantire “una efficace protezione dei diritti
delle minoranze e delle persone che appartengono ad esse”, nonché nel già richiamato art. 1,
concernente “la protezione internazionale dei diritti delle minoranze etniche, linguistiche e religiose
e dei diritti delle persone che appartengono a tali minoranze”; ciò è esplicitamente sottolineato
nel Rapporto esplicativo della proposta di Convenzione, che al riguardo chiarisce come
sia “sembrato necessario non riconoscere i diritti ai soli individui appartenenti alle minoranze,
ma anche alle minoranze in quanto tali. Infatti, le minoranze non sono semplicemente una
somma di individui, ma rappresentano altresì un sistema di relazioni tra gli individui stessi. Senza
la nozione di diritti collettivi, la tutela delle minoranze avrebbe un effetto sensibilmente limitato”
(p. l6).
Riferimenti specifici alle minoranze in quanto tali si hanno inoltre nell’art.3, che riconosce
alle minoranze il diritto alla loro esistenza e il diritto alla salvaguardia e allo sviluppo della
loro identità etnica, culturale o linguistica, nonché negli articoli 13 e 14, riguardanti rispettivamente
il divieto di politiche tese all’assimilazione delle minoranze e la effettiva partecipazione
delle stesse alla vita pubblica, in particolare alle decisioni relative alle regioni in cui vivono o agli
affari che le concernono.
Si vedrà ancora, nel seguito della trattazione, come la protezione assicurata con la
Convenzione quadro poi adottata dal Consiglio d’Europa riguardi soltanto i diritti individuali, riferiti
alle persone appartenenti alle minoranze nazionali, e non implichi alcun riconoscimento di
diritti collettivi, pur stabilendo comunque la possibilità di esercitare i diritti garantiti sia individualmente
che in comune con altri membri del gruppo.
Altro aspetto significativo della proposta di convenzione è il riconoscimento, dell’art. 11,
ad ogni persona appartenente ad una minoranza, del diritto a ricorrere dinanzi alle competenti
autorità nazionali in caso di violazione dei diritti garantiti nella convenzione: la previsione di un
rimedio specifico di giustizia, anche se non necessariamente giudiziario come sottolineato nel
Rapporto esplicativo (p.3 9), mira infatti a rendere più pregnante ed effettiva la tutela dei diritti
riconosciuti nella convenzione stessa.
Tali diritti consistono in primo luogo in quelli già citati, all’esistenza della minoranza ed
al rispetto, salvaguardia e sviluppo della sua identità etnica, religiosa o linguistica (art. 3), nonché
il diritto, per le persone appartenenti a minoranze, alla piena uguaglianza con ogni altro cittadino
dello Stato (art. 4), il diritto di associarsi e mantenere contatti, in particolare con altri
membri del proprio gruppo, sia all’interno del Paese che al di la delle frontiere nazionali (art. 5),
il diritto di salvaguardare, esprimere e sviluppare liberamente la propria identità culturale in tutti i
suoi aspetti (art. 6), il diritto di usare liberamente la propria lingua, sia in pubblico che in privato
(art.7), nonché il diritto di professare la propria religione o credo, individualmente o in comune
con altri, sia in pubblico che in privato (art. 10).
Per quanto concerne in particolare l’uso della lingua minoritaria, viene affermato il diritto
di utilizzarla anche nei rapporti con le autorità politiche, amministrative e giudiziarie, locali o, se
del caso, da statali, subordinandolo però alla condizione che la minoranza raggiunga “una percentuale
sostanziale” della popolazione ed ancorandolo però alla “misura del possibile” (art.8);
condizioni che vengono richiamate anche per l’inserimento dell’insegnamento pubblico della
madrelingua nel piano di studi obbligatorio e, “per quanto possibile”, per l’insegnamento del
programma di studi in tutto o in Parte nella lingua materna (art. 9).
L’espressione “per quanto possibile”, che si ritroverà anche nella Convenzione quadro
poi adottata, dal Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa, tiene conto delle difficoltà che il
riconoscimento del diritto all’uso della lingua minoritaria nei rapporti con le pubbliche autorità
può comportare sotto il profilo dei mezzi finanziari e della organizzazione amministrativa, consentendo
quindi ai singoli Stati di considerare i diversi fattori e le particolari situazioni esistenti
nei rispettivi territori.
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Una scelta, quella operata in questa sede, ma anche in sede di adozione della Convenzione
quadro, che va anche nella direzione di rendere lo strumento accettabile da parte del
maggior numero possibile di Stati, come pure la scelta, che corrisponde alla medesima esigenza,
di non imporre l’obbligo di parificare l’uso della lingua minoritaria all’uso della lingua ufficiale
o di riconoscere la lingua minoritaria come lingua ufficiale nelle regioni in cui essa divenisse lingua
di maggioranza, ma di lasciare tale responsabilità alla discrezionale determinazione dei
singoli Stati interessati.
E del resto, la proposta di convenzione non si limita ad enunciare i diritti spettanti alle
minoranze e ad ogni persona che appartenga, ad essa ma prevede, parimenti, anche i doveri
che tali persone hanno nei confronti dello Stato sul cui territorio sono insediate; ciò al fine di fornire
garanzie con riguardo sia all’integrità territoriale degli Stati (art. 1, comma 2), sia sul rispetto
dei doveri civici, delle leggi nazionali e dei diritti altrui, in particolare di quelli delle persone appartenenti
alla maggioranza e ad altre minoranze (art. 15), prevedendo anche, nella stessa direzione,
l’impegno degli Stati ad adottare le misure necessarie per garantire la non discriminazione
nei riguardi delle persone che siano minoritarie nelle regioni ove le minoranze rappresentano
la maggioranza della popolazione (art. 16).
La proposta stabilisce inoltre, nella Parte III, un meccanismo di controllo del rispetto, da
parte degli Stati, degli impegni assunti ai cui fini istituisce un Comitato Europeo per la protezione
delle minoranze, composto da membri scelti tra personalità note per la loro competenza nel
campo dei diritti umani e delle minoranze, in particolare eletti dal Comitato dei Ministri
nell’ambito di una lista predisposta sulla base delle designazioni degli Stati.
Il predetto Comitato, con il quale le autorità nazionali competenti degli Stati dovranno
collaborare, esamina i rapporti presentati dagli Stati sulle misure adottate per dare attuazione
agli impegni assunti ai sensi della convenzione, rapporti che il Comitato stesso, accompagnandoli
con le proprie osservazioni, inoltrerà al Comitato dei Ministri, il quale potrà rivolgere a ciascuna
Parte tutte le raccomandazioni ritenute necessarie.
Al Comitato Europeo possono inoltre essere indirizzate da ogni Stato istanze sul mancato
rispetto di disposizioni della Convenzione da parte di altro Stato, come pure istituzioni individuali,
cioè di singole persone o gruppi di privati o di qualsiasi organizzazione internazionale
non governativa in rappresentanza di minoranze, su pretese violazioni dei diritti enunciati nella
Convenzione stessa da parte di taluno degli Stati.
Per la soluzione delle relative vertenze è prevista, dopo il necessario accertamento dei
fatti lamentati, una procedura di composizione amichevole che, in caso di esito infruttuoso, si
conclude con un rapporto, anche propositivo del Comitato Europeo, che è trasmesso sia allo
Stato interessato che al Comitato dei Ministri, il quale adotterà tutte le ulteriori misure ritenute
più opportune per assicurare il rispetto della convenzione.
Anche sotto tale profilo la Convenzione quadro per la protezione delle minoranze già
adottata presenta taluni aspetti di differenziazione dalla proposta di convenzione della Commissione
Europea per la Democrazia attraverso il Diritto, e la funzione di controllo è esplicitamente
demandata al Comitato dei Ministri, assistito da un apposito Comitato consultivo.
In sostanza, comunque, la proposta di convenzione europea tendeva, a conciliare le e-
sigenze di tutela delle minoranze con i diritti degli Stati e delle popolazioni in essi maggioritarie,
prevedendo anche, per gli Stati stessi, margini di discrezionalità nell’adozione delle diverse misure
di protezione, così da poter tenere conto di ogni concorrente fattore e delle specifiche situazioni
esistenti nei rispettivi territori.
Su tali linee si è improntata l’elaborazione della Convenzione quadro per la protezione
delle minoranze nazionali, adottata dal Comitato dei Ministri nel 1994.
59

LA CONVENZIONE-QUADRO PER LA TUTELA DELLE MINORANZE NAZIONALI
- DIRITTI DA TUTELARE -
La Convenzione quadro per la protezione delle minoranze nazionali non prevede la definizione
di minoranza non essendo stato raggiunto alcun accordo in merito ad essa (Rapporto
esplicativo par. 4) ed essendo stato optato per un approccio pragmatico, basato sulla constatazione
che raccogliere il supporto generale di tutti gli Stati membri del Consiglio d’Europa sulla
definizione sarebbe stata un’impresa impossibile. (Rapporto esplicativo par. 12)
L’assenza della definizione non compromette, però, il contenuto della Convenzionequadro
dato che già si possono individuare nel preambolo gli elementi caratteristici della minoranza
nazionale che sono le proprie peculiarità etniche, culturali, linguistiche e religiose.
Come dichiarato nella Raccomandazione dell’Assemblea parlamentare del Consiglio
d’Europa n. 1255 del 1995, la Convenzione formula un insieme di obiettivi e principi definiti vagamente,
“l’osservazione dei quali sarà un obbligo degli Stati contraenti ma non un diritto che gli
individui possono invocare. Il suo meccanismo di attuazione è debole, e c’è il pericolo che, di
fatto, le procedure di controllo saranno lasciate interamente ai governi”. (par. 7 della citata Raccomandazione)
In conformità con la decisione presa dai Capi di Stato e di Governo a Vienna
nell’ottobre del 1993, la Convenzione-quadro è aperta anche a Stati non membri del Consiglio
d’Europa.
Secondo il Rapporto esplicativo “si intende per altri Stati quelli che partecipano alla
Conferenza per la Sicurezza e la Cooperazione in Europa”. (par. 99)
L’art. 1 della Convenzione-quadro dichiara: “la protezione delle minoranze nazionali e
dei diritti e delle libertà delle persone appartenenti a quelle minoranze, costituisce parte integrante
della salvaguardia internazionale dei diritti umani e come tale rientra negli obiettivi della
cooperazione internazionale”.
L’articolo specifica che la tutela delle minoranze facendo parte della salvaguardia internazionale
dei diritti dell’uomo non ricade nel dominio riservato agli Stati ma in quello internazionale.
I diritti in essa previsti sono diritti “individuali” e non “collettivi”.
Per quanto concerne la formulazione “protezione delle minoranze nazionali e dei diritti e
delle libertà delle persone ...” secondo il Rapporto esplicativo va intesa nel senso che “non sono
previsti diritti collettivi” e che la protezione delle minoranze può essere ottenuta attraverso la tutela
dei diritti alle persone ad esse appartenenti (par. 31) che “esercitano i loro diritti individualmente
o in comunione con gli altri”. (par. 13)
Nel Preambolo, nel suo penultimo paragrafo, della Convenzione-quadro vengono posti i
limiti alla protezione dei diritti previsti in essa: “nel rispetto della preminenza del diritto,
dell’integrità territoriale e della sovranità nazionale degli Stati”.
Nella Convenzione-quadro si prevedono una serie di diritti per le “persone appartenenti
a minoranze nazionali”:
- Diritto di scegliere liberamente di appartenere ad una minoranza nazionale
“Chiunque appartenga ad una minoranza nazionale ha il diritto di scegliere liberamente di essere
considerato o meno come tale; tale scelta o l’esercizio dei diritti ad essa collegati non debbono
determinare alcun svantaggio”. (art. 3(1)) Tale diritto affida alle persone la facoltà di decidere
se essere o meno protette nell’ambito dei principi stabiliti dalla Convenzione.
Secondo il Rapporto esplicativo questo paragrafo non implica però il diritto per un individuo di
scegliere arbitrariamente se appartenere ad una minoranza, dato che la sua appartenenza si
basa su elementi oggettivi. (par. 35)
La previsione che nessun svantaggio debba provenire da tale scelta all’individuo assicura che il
godimento di tale libertà non venga danneggiato indirettamente.
- Esercizio del diritto individualmente o in comunione con altri.
Le persone appartenenti a minoranze nazionali possono esercitare, sia individualmente che insieme
ad altri, i diritti e le libertà derivanti dai principi enunciati nella presente Convenzionequadro”.
(art. 3(2)).
In tale comma va sottolineata la dicitura “insieme ad altri” che può sia intendersi “altri membri
del proprio gruppo” sia membri di un’altra minoranza che membri della maggioranza stessa
(Rapporto esplicativo par. 37).
60

- Diritto all’eguaglianza di “diritto” e di “fatto”
In base all’art. 4(1) viene proibita qualsiasi discriminazione basata sull’appartenenza a minoranze
nazionali, alle quali è garantito il diritto di eguaglianza di fronte alla legge e eguale protezione
di legge.
Il secondo comma aggiunge inoltre che le “Parti si impegnano, se necessario, ad adottare tutte
le misure adeguate volte a promuovere, in tutti i settori della vita economica, sociale, politica e
culturale, una piena ed effettiva eguaglianza fra le persone appartenenti ad una minoranza nazionale,
e quelle appartenenti alla maggioranza”.
L’eguaglianza di fatto richiederebbe quindi alle Parti di prevedere misure speciali di tutela per le
persone appartenenti a minoranze; tali misure potrebbero essere interpretate come discriminatorie
dalla maggioranza, proprio per questo nel terzo comma si specifica che “non sono considerate
un atto discriminatorio”.
Gli Stati non sono obbligati ad adempiere a tale articolo dato che è loro riposta la decisione di
decidere “quando necessario”.
- Diritto di mantenere, preservare e sviluppare la propria identità
L’art. 5 ha lo scopo di assicurare alle persone appartenenti a minoranze nazionali di mantenere,
preservare e sviluppare la loro cultura ed identità, prevedendo un impegno da parte degli Stati
“a creare le condizioni adeguate” per consentirlo.
Il Rapporto esplicativo specifica però che ciò non comporta che tutte le differenze etniche, culturali
e linguistiche o religiose, necessariamente costituiscano delle minoranze nazionali, dato che
la “minoranza” presenta delle particolari caratteristiche oggettive e soggettive.
Si specifica inoltre che il riferimento alle “tradizioni” non implica l’accettazione di pratiche contrarie
alla legge nazionale e agli standards internazionali (par. 43, 44).
- Diritto alla non assimilazione
Nel secondo comma dell’art. 5 si prevede che “Le Parti si astengono da qualunque politica o
pratica volta ad assimilare, contro la loro volontà, persone appartenenti a minoranze, e le tutelano
da qualunque atto in tal senso” salvo però disposizioni nel quadro della politica generale di
integrazione degli Stati.
- Tolleranza e dialogo interculturale
Nell’art. 6 (1) le Parti si impegnano a promuovere lo spirito di tolleranza e il dialogo interculturale,
e a prendere misure che favoriscano il rispetto, la comprensione reciproca e la cooperazione
tra tutte le persone che vivono sul loro territorio, in particolare nei settori dell’istruzione, cultura e
mass media.
- Protezione contro atti discriminatori, ostilità o violenza
Le Parti si impegnano a prendere tutte le misure per tutelare le persone che potrebbero essere
vittime di minacce o atti discriminatori ostili o violenti (art. 6.2).
L’art. 6, come ricorda il Rapporto esplicativo è l’espressione delle preoccupazioni espresse
nell’Appendice III della Dichiarazione di Vienna (Dichiarazione e Piano d’Azione per combattere
il razzismo, la xenofobia, l’antisemitismo e l’intolleranza) e nel paragrafo 40.2 del Documento di
Copenaghen della CSCE.
- Diritto alla libertà di associazione, libertà di espressione, libertà di pensiero di coscienza e di
religione
Tali libertà fondamentali in realtà sono diritti riconosciuti a tutti gli individui previste già nella
Convenzione europea sui diritti dell’Uomo, ma riproposti non solo perché di fondamentale importanza
per le minoranze, ma anche perché a tale Convenzione potrebbero aderire Stati che
non essendo membri del Consiglio d’Europa non si sentirebbero vincolati dalla Convenzione
europea per i diritti dell’Uomo (art. 7).
- Diritto di creare istituzioni religiose, organizzazioni e associazioni
L’art. 8 ribadisce il diritto di manifestare la propria religione o il proprio credo nonché il diritto di
creare istituzioni religiose, organizzazioni e associazioni; tale articolo combina vari elementi del
Documento di Copenaghen previsti nei paragrafi 32.2. 32.3, 32.6.
- Diritto a ricevere o comunicare informazioni o idee nella lingua minoritaria e non discriminazione
nei media
Gli Stati parte della Convenzione si impegnano a garantire tali diritti senza ingerenza da parte
delle autorità e a non discriminarne l’accesso ai mass media “nel quadro del loro ordinamento
giuridico”. (art. 9)
61

Gli Stati si impegnano inoltre “nella misura del possibile” ad offrire l’opportunità di creare ed utilizzare
propri mass media.
- Diritto di utilizzare la propria lingua
L’art. 10 (1) riconosce, alle persone appartenenti a minoranze, il diritto di utilizzare liberamente
la propria lingua sia in “pubblico che in privato” senza interferenza.
“In pubblico, significa per esempio, in un luogo pubblico, fuori, o in presenza di altre persone,
ma non riguarda in alcuna circostanza relazioni con le autorità pubbliche” (Rapporto esplicativo
par. 63).
- Uso della lingua minoritaria nelle relazioni con le autorità amministrative
Tale uso (art. 10.2) è garantito “per quanto possibile” dalle Parti, alle condizioni che innanzi tutto
gli insediamenti minoritari siano “consistenti e tradizionali” e che la richiesta avanzata dalle persone
ad esse appartenenti corrisponda “ad una esigenza reale”.
Il diritto viene previsto non nei rapporti con qualsiasi autorità pubblica ma con le sole “autorità
amministrative”.
Nell’articolo è concesso un ampio potere discrezionale agli Stati lasciando loro la decisione non
solo riguardo per quanto attiene alle misure da adottare ma anche per ciò che concerne
l’interpretazione dell’articolo stesso che non riporta un chiarimento né per ciò che intende per
insediamenti minoritari “consistenti e tradizionali” né per ciò che riguarda la “esigenza reale” da
parte delle minoranze.
Il Rapporto esplicativo chiarisce che per “tradizionali” non ci si riferisce alle minoranze storiche
ma “solo a quelle che vivono ancora nella stessa area geografica” (par. 66).
- Diritto di utilizzare cognome e nome nella lingua minoritaria
Nell’art. 11 le Parti si impegnano a riconoscere il diritto di utilizzare cognome e nome nella lingua
minoritaria, nonché il diritto al loro riconoscimento speciale; a riconoscere il diritto di esporre
al pubblico insegne, scritte o altre informazioni di carattere privato, quindi non ufficiale, di e-
sporre in alcune regioni le denominazioni tradizionali locali, i nomi delle strade, e indicazioni topografiche
anche in lingua minoritaria. L’articolo prevede, però, diverse condizioni, e cioè: che
la regione sia abitata da un numero consistente di persone appartenenti a minoranza, che tale
tentativo venga fatto “nel quadro del loro ordinamento giuridico” e “tenendo conto delle loro
condizioni specifiche” e di eventuali accordi con altri Stati.
- Promozione della conoscenza delle culture minoritarie e non minoritarie
L’art. 12 promuove la conoscenza della cultura, della storia e della religione sia delle minoranze
che della maggioranza della popolazione per consentire il dialogo interculturale, al fine di creare
un clima di tolleranza tra elementi diversi presenti nel territorio statale facilitando “contatti tra a-
lunni e insegnanti di comunità differenti” e offrendo “pari opportunità nell’accesso all’istruzione a
tutti i livelli alle persone appartenenti a minoranze nazionali” e la “possibilità di formazione per
gli insegnanti e di accesso ai manuali scolastici”.
- Diritto di creare e amministrare istituti privati di istruzione e formazione
Nell’art. 13 viene riconosciuto tale diritto alle persone che appartengono a minoranze nel quadro
dei requisiti richiesti dal sistema educativo dello Stato (in special modo per quelli “relativi alla
scuola dell’obbligo” (Rapporto esplicativo par. 72) per il quale non è previsto alcun impegno
economico, sebbene non si escluda la possibilità di contributi pubblici.
La creazione di tali istituti dipende quindi dalle disponibilità economiche della minoranza stessa.
- Diritto di apprendere la lingua minoritaria
“L’obbligo di riconoscere il diritto ad ogni persona appartenente a minoranze nazionali di apprendere
la propria lingua minoritaria riguarda uno degli strumenti principali attraverso il quale
tali individui possono asserire e preservare la loro identità” (Rapporto esplicativo par. 74), malgrado
ciò, gli Stati non sono obbligati a livello finanziario, e cercheranno di garantire la possibilità
di apprendere la lingua minoritaria e di ricevere un insegnamento in tale lingua, solo nelle zone
nelle quali vi siano insediamenti “consistenti e tradizionali” e se “la richiesta è sufficiente”
“nella misura del possibile” e nel quadro del loro sistema educativo, senza ostacolare
l’apprendimento e l’insegnamento della lingua ufficiale (art. 14).
- Diritto di partecipazione effettiva alla vita culturale, sociale, economica e pubblica
L’articolo 15 richiede alle Parti di creare le condizioni necessarie per una effettiva partecipazione
delle persone appartenenti a minoranze alla vita culturale, sociale economica e pubblica in
particolare per ciò che le interessa direttamente. Esso ha lo scopo soprattutto di incoraggiare
62

l’eguaglianza di fatto tra le persone appartenenti a minoranze nazionali e il resto della popolazione
dello Stato.
Secondo il Rapporto esplicativo le Parti potrebbero prevedere nell’ambito dei loro sistemi costituzionali,
una serie di misure quali: consultazioni nei campi legislativo o amministrativo per ciò
che le interessi direttamente; collaborazione nei piani regionali o nazionali; studi congiunti
sull’impatto delle attività di sviluppo; effettiva partecipazione al processo decisionale e di rappresentanza
sia a livello nazionale che locale, decentramento o forme di governo locale (Rapporto
esplicativo par. 80).
- Cambiamenti demografici
Nell’articolo 16 si prevede l’astensione da parte degli Stati di prendere provvedimenti che modifichino
le proporzioni della popolazione in una zona geografica nella quale risiedano persone
appartenenti a minoranze nazionali, con lo scopo di attentare ai diritti e libertà loro riconosciuti
dalla Convenzione-quadro.
Esempi di tali misure potrebbero essere espropriazioni, escomi ed espulsioni o ridefinizione dei
confini amministrativi con lo scopo di restringere il godimento ditali diritti e libertà. Tale impegno
non implica pèrò l’impossibilità di prevedere misure, che possono essere giustificate e legittime
come ad esempio lo spostamento degli abitanti di un villaggio per la costruzione di una diga
(Rapporto esplicativo par. 81-82).
- Diritto di stabilire e mantenere contatti al di là delle frontiere
Tale diritto viene garantito per lo sviluppo e il mantenimento della propria cultura ed identità favorendo
contatti, in special modo con persone che hanno in comune un’identità etnica, culturale
linguistica e religiosa (art. 17).
Non è stato ritenuto necessario prevedere libertà di contatti all’interno degli Stati dato che tale
libertà viene garantita dalla libertà di espressione e associazione prevista nella Convenzione.
- Diritto a partecipare ai lavori di organizzazioni non governative
L’art. 17 (2) prevede un impegno degli Stati a non ostacolare la partecipazione ad organizzazioni
non governative da parte delle persone appartenenti a minoranze nazionali sia a livello
nazionale che internazionale.
- Accordi bilaterali e multilaterali e cooperazione transfrontaliera
L’art. 18 enuncia che “le parti cercheranno, se necessario, di concludere accordi bilaterali o
multilaterali con gli Stati vicini, per garantire la tutela delle persone appartenenti alle minoranze
nazionali interessate”, accordi, specifica il Rapporto esplicativo, particolarmente nei campi della
cultura, educazione e informazione (par. 86); inoltre si prevede l’opportunità di provvedimenti
che facilitino la cooperazione transfrontaliera.
- Garanzia per la migliore protezione
L’art. 22 specifica che nessuna disposizione della Convenzione può essere intesa come limitativa
di diritti e libertà che potrebbero essere riconosciuti dalle legislazioni delle parti o da qualsiasi
altra Convenzione della quale lo Stato è Parte, garantendo quindi alle persone appartenenti
a minoranza il godimento dei diritti che più le favoriscono nell’ambito degli strumenti giuridici
previsti dallo Stato nel quale vivono.
63

LE RACCOMANDAZIONI DELL’ASSEMBLEA PARLAMENTARE DEL CONSIGLIO
D’EUROPA
Già in precedenza si è avuto modo di evidenziare come l’Assemblea Parlamentare si
era sempre occupata, fin dagli inizi della sua attività, del problema delle minoranze nazionali e
quanto ripetuti, da allora siano stati i suoi interventi volti a pervenire nell’ambito del Consiglio
d’Europa, all’adozione di strumenti di garanzia dei diritti delle minoranze.
Con la Raccomandazione 285 del 1961 e la Raccomandazione 1134 del 1990 venivano
ribaditi la positiva valenza delle minoranze per la multiculturalità in Europa e l’importante rispetto
dei loro diritti e di quelli delle persone ad esse appartenenti come fattore fondamentale per la
pace, la giustizia, la stabilità e la democrazia. Venivano, inoltre, definiti i principi fondamentali
sui diritti delle minoranze, nazionali e linguistiche, ritenuti “base minima” per una adeguata protezione
giuridica, nonché connessi impegni degli Stati europei, raccomandando al Comitato dei
Ministri di elaborare, sulla base di tali principi, un protocollo aggiuntivo alla Convenzione europea
sui Diritti dell’uomo ovvero una speciale Convenzione del Consiglio d’Europa.
A tal fine l’Assemblea Parlamentare volle pure riaffermare la necessità di rispettare pienamente
gli impegni assunti nell’ambito della Conferenza sulla Sicurezza e la Cooperazione in
Europa, contenuti nell’Atto Finale di Helsinki del 1975 e nei documenti conclusivi delle riunioni
di Madrid (1983), di Vienna (1989) e di Copenaghen (1990), richiamando anche l’attenzione sugli
obblighi che derivavano agli Stati partecipanti al processo della CSCE dagli strumenti internazionali
concernenti le minoranze nazionali, etniche, religiose e linguistiche.
Nella Raccomandazione 1137 si forniva una prima, sostanziale definizione di “minoranze
nazionali” - vale a dire “gruppi separati o distinti, ben definiti ed insediati sul territorio di uno
Stato, i cui membri sono cittadini di quello Stato e presentano certe caratteristiche religiose, linguistiche,
culturali o altre, che li distinguono dalla maggioranza della popolazione” - , ed inoltre,
tra i diritti presi in considerazione, alcuni erano riferiti alle minoranze in quanto tali.
La Raccomandazione 1134 interveniva quando erano in corso sia i lavori della Commissione
per la democrazia attraverso il diritto per una proposta di Convenzione per la tutela
delle minoranze, quelli per l’elaborazione di un progetto di una Carta Europea delle lingue regionali,
la cui rapida definizione veniva poi auspicata con la Raccomandazione 1177 del 5 febbraio
1992.
Dopo l’adozione, il 25 giugno 1992, della Carta europea delle lingue regionali o minoritarie
e l’avvio,da parte del Comitato direttivo per i diritti dell’uomo e del Comitato ad hoc di e-
sperti, dei lavori per l’approfondimento e la predisposizione di specifiche norme di tutela delle
minoranze nazionali, l’Assemblea Parlamentare tornò, ancora, con la Raccomandazione 1201
del 10 febbraio 1993, sul problema della protezione delle minoranze, “uno tra i più importanti
attualmente trattati dal Consiglio d’Europa”, per assicurare il massimo appoggio ad entrambe le
iniziative e dare il proprio contributo ai lavori di elaborazione delle norme di tutela delle minoranze.
Così, con tale Raccomandazione, l’Assemblea Parlamentare da un lato lanciava un appello
agli Stati membri per la più ampia adesione alla Carta Europea, sollecitandone una rapida
ratifica con l’accettazione del maggior numero possibile delle sue clausole, dall’altro proponeva
il testo di un progetto per la protezione delle minoranze nazionali, raccomandando al Comitato
dei Ministri di adottare, sulla base di esso, un protocollo aggiuntivo alla Convenzione europea
sui diritti dell’uomo, concernente le persone appartenenti a tali minoranze.
Il testo proposto, che costituiva parte integrante della Raccomandazione, si componeva
di cinque Titoli per complessivi 20 articoli, oltre al Preambolo, nel quale si evidenziavano le
considerazioni fondanti del proposto protocollo sottolineando, tra le altre, la rilevante importanza
della protezione delle minoranze, tenuto conto che “soltanto il riconoscimento dei diritti delle
persone appartenenti ad una minoranza nazionale all’interno di uno Stato e la protezione internazionale
di questi diritti sono suscettibili di porre durevolmente fine ai confronti etnici, e di contribuire
in tal modo a garantire la giustizia, la democrazia, la stabilità e la pace”.
Precisato nello stesso Preambolo che comunque i diritti considerati erano quelli che o-
gni persona “può esercitare sia singolarmente che in comune con altri” si dava innanzitutto,
all’art. 1, la definizione dell’espressione “minoranza nazionale”, intesa come “un gruppo di persone
in uno Stato che:
64

a) risiedono nel territorio di questo Stato e ne sono cittadini;
b) mantengono legami antichi, solidi e durevoli con tale Stato;
c) presentano specifiche caratteristiche etniche, culturali, religiose o linguistiche;
d) sono sufficientemente rappresentative, sebbene in numero minore rispetto al resto della popolazione
dello Stato o di una sua regione;
e) sono animate dalla volontà di preservare insieme ciò che costituisce la loro identità comune,
inclusa la loro cultura, le loro tradizioni, la loro religione e la loro lingua”.
Veniva poi enunciata una serie di principi generali, con l’affermazione di diritti e di libertà fondamentali,
e di diritti sostanziali concernenti, tra gli altri, la creazione di proprie organizzazioni,
compresi i partiti politici, l’uso della lingua materna in pubblico e in privato nonché nei rapporti
con la pubblica amministrazione e nei procedimenti giudiziari, l’insegnamento della e nella lingua
materna, la costituzione e gestione di proprie scuole ed istituti di insegnamento, l’uso della
lingua minoritaria nella onomastica, nella toponomastica e nelle iscrizioni pubbliche, liberi contatti
oltrefrontiera con cittadini di altri Stati aventi le medesime caratteristiche, appropriate amministrazioni
locali o autonome o statuti speciali nelle regioni in cui le minoranze costituiscono la
maggioranza.
La protezione dei diritti garantiti dal protocollo proposto veniva inoltre resa ancora più
pregnante con l’affermazione, contenuta nell’articolo 9 del testo, del diritto ad un effettivo rimedio
di giustizia dinanzi alle competenti autorità dello Stato in caso di loro violazione, diritto che
era riconosciuto non soltanto ad ogni persona appartenente ad una minoranza nazionale, ma
anche ad ogni organizzazione che fosse rappresentativa di una minoranza.
Si è già accennato come, però, la Convenzione quadro per la protezione delle minoranze
nazionali poi adottata, il 10 novembre 1994, dal Comitato dei Ministri non contenga una previsione
simile, anche se introduce un importante meccanismo di controllo sulla attuazione, da
parte degli Stati contraenti, dei principi enunciati.
Dopo l’adozione della Convezione quadro l’Assemblea Parlamentare è pertanto nuovamente
intervenuta con la Raccomandazione 1255 del 31 gennaio 1995, sul problema della
protezione dei diritti delle minoranze, considerato “uno dei più importanti impegni del Consiglio
d’Europa oggi”, auspicandone la firma e la ratifica da parte del maggior numero di Stati, membri
e non membri oltrechè della Carta Europea delle lingue regionali o minoritarie, ma segnalando
anche l’esigenza di completare la stessa Convenzione quadro con un protocollo aggiuntivo alla
Convenzione europea sui diritti dell’uomo che definisse chiaramente i diritti azionabili dinanzi
agli organi di giustizia indipendenti.
A tal fine l’Assemblea Parlamentare ricordando le decisioni assunte dai Capi di Stato e
di Governo nel vertice di Vienna del 9 ottobre 1993, che comprendevano anche, l’elaborazione
di un progetto di protocollo aggiuntivo alla medesima Convenzione Europea “nel campo culturale
con disposizioni di garanzia dei diritti individuali, in particolare per le persone appartenenti alle
minoranze nazionali”, raccomandava inoltre al Comitato dei Ministri di portare rapidamente a
conclusione i lavori conseguentemente avviati, richiamando, per l’individuazione dei diritti da includere
nel redigendo protocollo, dei quali riproduceva un elenco indicativo, sia la Convenzione
quadro per la protezione delle minoranze nazionali che la propria proposta di protocollo aggiuntivo
contenuta nella Raccomandazione 1201 del 1993.
Ancora un appello a sottoscrivere e ratificare entrambe le Convenzioni, sia la Carta europea
che la Convenzione quadro, veniva poi rivolto con la Raccomandazione 1285 del 23
gennaio 1996, con la quale l’Assemblea Parlamentare nel dare pieno appoggio ai due Strumenti,
raccomandava nuovamente che fossero portati a rapida e soddisfacente conclusione i lavori
per la elaborazione del progetto di protocollo aggiuntivo nel campo culturale e che in tale sede
venissero quanto più possibile specificati gli obblighi derivanti agli Stati, al fine di rendere chiari
ed azionabili i diritti da riconoscere.
Si decise invece, con la Raccomandazione 1300 del successivo 25 gennaio 1996, sulla
base di un parere espresso dalla Commissione europea per la Democrazia attraverso il Diritto
(c.d. Commissione di Venezia), di allontanare l’ipotesi di definire, tra le disposizioni della Carta
europea, delle lingue regionali o minoritarie un “nocciolo duro” di diritti suscettibili di essere accettati
da tutti gli Stati contraenti, ipotesi tesa ad accrescere le opportunità di ratifica dello Strumento.
La Commissione aveva al riguardo considerato che il concetto di un nocciolo duro è e-
65

straneo allo spirito e al sistema di funzionamento della Carta europea delle lingue regionali o
minoritarie, che già contiene nella Parte 11, “un nocciolo duro” di principi che garantisce
l’efficacia della tutela assicurando anche come le disposizioni della Parte III, per la loro formulazione
e per l’analiticità della regolamentazione difficilmente si prestino alla determinazione di un
nocciolo duro, suscettibile di essere accettato da tutti gli Stati contraenti, e che un nocciolo duro
di diritti linguistici può essere dedotto dagli obblighi previsti dalla Convenzione quadro per la
protezione delle minoranze nazionali, e in particolare nell’articolo 5 paragrafo 1, nell’art. 6,
nell’art. 9, paragrafo 1, negli articoli da 10 a 14 e nell’art. 17.
L’anno successivo, con la Raccomandazione 1345 del 24 ottobre 1997 l’Assemblea
Parlamentare torna di nuovo, specificatamente, sulla protezione delle minoranze nazionali, che
“continua ad essere uno degli elementi cruciali della pace e della sicurezza in Europa”.
I due importanti strumenti adottati dal Consiglio d’Europa, la Carta Europea e la Convenzione
quadro, entrambi giuridicamente impegnativi per gli Stati, non avevano ancora ottenuto
il numero sufficiente di ratifiche per la rispettiva entrata in vigore e d’altra parte, le dichiarazioni
e le iniziative, pure di grande rilievo, adottate in altre sedi, in particolare nell’ambito del
processo della CSCE, che aveva anche istituito l’Ufficio dell’Alto Commissario per le Minoranze
Nazionali in funzione di prevenzione dei conflitti, avevano natura essenzialmente politica e non
vincolavano, sotto il profilo strettamente giuridico, gli Stati partecipanti.
L’Unione Europea, dal conto suo, aveva fatto della protezione delle minoranze una
condizione per la cooperazione economica e per l’adesione stessa, ma osservava l’Assemblea
Parlamentare, “l’efficacia di questa politica è seriamente ostacolata dall’assenza di un meccanismo
di monitoraggio permanente e dalla mancanza di chiarezza circa i principi che uno Stato è
tenuto a rispettare in tale campo”.
Tale complessiva situazione portava l’Assemblea Parlamentare a ritenere “ancora insufficiente
la volontà politica di accettare e di attuare gli strumenti politici e giuridici internazionali”
nella materia e a concludere che “la protezione delle minoranze resta ancora troppo spesso una
questione di politica estera piuttosto che di politica interna”.
Queste considerazioni inducevano l’Assemblea Parlamentare da un lato a sollecitare
nuovamente la sottoscrizione e la ratifica della Carta Europea e della Convenzione quadro e la
loro osservanza, dall’altro a raccomandare al Comitato dei Ministri di perseguire una cooperazione
intergovernativa nel campo della protezione delle minoranze nazionali e di porre in essere
attività che coinvolgessero i governi e la società civile, finalizzate a facilitare la piena ed efficace
attuazione delle norme giuridiche internazionali in tale campo” e, sollecitando anche il dialogo
con i rappresentanti delle minoranze, ha raccomandato anche di rafforzare la cooperazione con
l’Unione Europea affinché si tenesse sistematicamente conto dei risultati delle procedure di
monitoraggio del Consiglio d’Europa, in particolare in sede di valutazione del rispetto delle clausole
relative ai diritti umani e alle minoranze in occasione della conclusione di accordi con Paesi
terzi, e in sede di esame delle loro richieste di adesione all’Unione.
Poco tempo dopo, rispettivamente il 5 novembre 1992 e il 10 novembre 1993, sarebbero
finalmente entrate in vigore la Carta europea delle lingue regionali e minoritarie e la Convenzione
quadro per la protezione delle minoranze nazionali.
Un’ulteriore sollecitazione a sottoscrivere e ratificare la Carta europea delle lingue regionali
e minoritarie e la Convenzione quadro per la protezione delle minoranze nazionali veniva
poi rivolta con la Raccomandazione 1285 del 23 gennaio 1996 con la quale l’Assemblea Parlamentare,
nel sostenere pienamente le due Convenzioni, raccomandava anche di riprendere e
portare a rapida e soddisfacente conclusione i lavori per la elaborazione del progetto di protocollo
aggiuntivo alla Convenzione europea sui diritti dell’uomo nel campo culturale, specificando
quanto più possibile gli obblighi degli Stati così da rendere chiari ed azionabili i diritti riconosciuti.
Il tema delle minoranze nazionali è stato poi ancora ripreso con la Raccomandazione 1345
del 24 ottobre 1997 con la quale l’Assemblea Parlamentare, nell’affermare che la loro protezione
“continua ad essere uno degli elementi essenziali della pace e della sicurezza in Europa”, ha
sollecitato il dialogo con i rappresentanti delle minoranze, raccomandando inoltre di rafforzare la
cooperazione con l’Unione Europea perché venga tenuto sistematicamente conto dei risultati
delle procedure di monitoraggio del Consiglio d’Europa, in particolare in sede di accordi con i
Paesi terzi e di esame delle loro richieste di adesione, essendo la protezione delle minoranze
tra le condizioni per l’accoglimento di tali richieste e per la cooperazione economica con quei
Paesi. L’accesso delle minoranze all’insegnamento superiore ha formato poi specifico oggetto
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della Raccomandazione 1353 del 27 gennaio 1998 con la quale, al fine di assicurare alle minoranze,
con tutte le misure necessarie, le condizioni per esprimere la propria identità e sviluppare
la propria educazione, cultura, lingua e tradizioni, viene definita un serie di principi ai quali gli
Stati aderenti alla Convenzione Culturale Europea devono ispirarsi in sede di revisione della politica
nazionale in materia di educazione.
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GLI INTERVENTI
DELLA CONFERENZA/ORGANIZZAZIONE
PER LA SICUREZZA E LA COOPERAZIONE IN EUROPA
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PREMESSA
Nel processo di distensione portato avanti dalla Conferenza sulla Sicurezza e la Cooperazione
per contribuire alla sicurezza e allo sviluppo della cooperazione in Europa, il rispetto dei
diritti umani e delle libertà fondamentali, considerato un elemento essenziale per la pace, la
giustizia ed il benessere nel Continente, è sempre stato al centro degli impegni assunti dagli
Stati partecipanti, a partire dalla loro prima fondamentale dichiarazione, l’Atto finale di Helsinki
del 1975, alla quale si sono poi ispirati tutti i successivi documenti della CSCE.
In questo contesto riferimenti ed impegni mirati hanno riguardato specificamente anche
le minoranze nazionali ed i diritti delle persone che appartengono a tali minoranze, per le quali è
stato pure istituito, in un’ottica di prevenzione di potenziali conflitti, un apposito Alto Commissario.
ATTO FINALE DELLA C.S.C.E. DI HELSINKI
L’Atto Finale di Helsinki fu firmato il 10 agosto 1975 a conclusione della prima Conferenza
sulla Sicurezza e la Cooperazione in Europa, che era stata aperta il 3 luglio 1973 e alla
quale parteciparono i Capi di Stato o di Governo di trentacinque Paesi, dell’Europa occidentale
e orientale, della Santa Sede, degli Stati Uniti e del Canada.
Esso costituisce senza dubbio documento di grande respiro per le molteplici questioni
affrontate e per i connessi principi affermati, ed ha importanza fondamentale perché fissa i capisaldi
che guideranno la successiva attività della CSCE. Anche le minoranze nazionali rientrano
tra le numerose questioni affrontate dall’Atto Finale, che se ne occupa nella parte concernente
le “Questioni relative alla sicurezza in Europa”, e in particolare nel principio VII della “Dichiarazione
sui Principi che reggono le relazioni fra gli Stati partecipanti”, nonché nella parte riguardante
la “Cooperazione nel settore umanitario e in altri settori” e specificamente alle sezioni
3 e 4 della “Cooperazione e scambi”, concernenti, rispettivamente, il campo della cultura ed il
campo dell’educazione.
In particolare, nel principio VII della “Dichiarazione sui Principi” gli Stati partecipanti riconoscono
il significato universale dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, il cui rispetto
è un fattore essenziale della pace, della giustizia e del benessere necessari ad assicurare lo
sviluppo di relazioni amichevoli e della cooperazione fra di loro e fra gli Stati” e dichiarano non
soltanto l’impegno a rispettare tali diritti e libertà, inclusa la libertà di pensiero, coscienza, religione
o credo, senza distinzione alcuna di razza, sesso, lingua o religione, di promuoverne ed
incoraggiarne l’esercizio effettivo nei diversi contesti della vita civile, e di rispettare gli obblighi
derivanti in materia di dichiarazioni ed accordi internazionali, ma si prevede altresì, espressamente,
un impegno specifico di tutela delle minoranze nazionali, in base al quale “gli Stati partecipanti
nel cui territorio esistono minoranze nazionali rispettano il diritto delle persone appartenenti
a tali minoranze all’uguaglianza di fronte alla legge, offrono loro la piena possibilità di
godere effettivamente dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali e, in tal modo, proteggono
i loro legittimi interessi in questo campo”.
Estremamente significativa in tale sede tenuto conto che si tratta di impegni di natura
essenzialmente politica, la dichiarazione degli Stati partecipanti di adempiere agli obblighi loro
derivanti in materia di diritti umani e di libertà fondamentali da dichiarazioni ed accordi internazionali
da cui siano vincolati.
Nel contesto della “Cooperazione e scambi” nei campi della cultura e dell’educazione il
riferimento attiene invece alle “minoranze nazionali o culture regionali”, delle quali viene riconosciuto
il contributo che possono apportare alla cooperazione in tali settori “che gli Stati partecipanti
si propongono di facilitare “tenendo conto degli interessi legittimi dei loro membri”.
Dopo la Conferenza di Helsinki il tema delle minoranze nazionali è stato costantemente
ripreso e sviluppato nelle successive riunioni della CSCE tenutesi in conformità alle disposizioni
dell’Atto Finale relative ai Seguiti della stessa Conferenza, formando oggetto di riferimenti specifici
nei relativi documenti conclusivi.
71

DOCUMENTO CONCLUSIVO DELLA CONFERENZA SUI SEGUITI DELLA C.S.C.E. DI MA-
DRID
Con tale documento, adottato a Madrid il 9 settembre 1983 a conclusione della Conferenza
sulla Sicurezza e la Cooperazione in Europa aperta l’11 novembre 1980, gli Stati partecipanti
hanno riaffermato il loro impegno per il processo della CSCE, sottolineando “l’importanza
dell’applicazione di tutte le disposizioni e del rispetto di tutti i principi dell’Atto Finale di Helsinki
da parte di ciascuno di loro in quanto elementi essenziali per lo sviluppo di tale processo”, il cui
futuro “richiede progressi equilibrati in tutti i capitoli dell’Atto Finale”.
In tale quadro, viene riaffermata la determinazione di rispettare e di dare piena applicazione
a tali principi e di promuovere la maggiore efficacia con tutti i mezzi, anche traducendo i
principi stessi in disposizioni legislative interne.
Per quanto concerne i diritti dell’uomo e le libertà fondamentali, si ribadisce la fondamentale
importanza del loro rispetto ai fini della pace, della giustizia e dello sviluppo, riaffermando
la determinazione di promuoverne ed incoraggiarne l’esercizio effettivo, di assicurarne
un progresso costante e tangibile” per un continuo sviluppo in tutti gli Stati partecipanti, e di sviluppare
leggi e regolamenti nel campo dei diritti per i diversi settori della vita civile.
Con riferimento specifico alle minoranze nazionali è stata inoltre sottolineata
“l’importanza di un costante progresso per garantire il rispetto e l’effettivo godimento dei diritti
delle persone appartenenti a minoranze nazionali, nonché per proteggere i loro interessi legittimi
come previsto nell’Atto Finale”.
72

DOCUMENTO CONCLUSIVO DELLA CONFERENZA SUI SEGUITI DELLA C.S.C.E. DI
VIENNA
Il Documento conclusivo di Vienna, adottato al termine della riunione dei rappresentanti
degli Stati partecipanti alla CSCE tenutasi dal 4 novembre 1986 al 19 gennaio 1989, non soltanto
si riafferma la determinazione di dare piena attuazione agli impegni contenuti nell’Atto Finale
di Helsinki, compresi tutti i dieci principi della “Dichiarazione sui Principi che reggono le relazioni
tra gli Stati partecipanti” e di privilegiare il principio della soluzione pacifica delle controversie,
ma si manifesta anche la volontà di adoperarsi costantemente per il perfezionamento di un metodo
generalmente accettabile per la soluzione pacifica delle controversie e ridefinisce una serie
di misure concrete che gli Stati partecipanti si impegnano a promuovere e ad attuare.
In tale contesto uno spazio notevolissimo è riservato alle questioni concernenti i diritti
dell’uomo e le libertà fondamentali, con l’impegno a sviluppare leggi, regolamenti e politiche nei
diversi settori della vita civile e a darvi applicazione in modo da garantire il loro esercizio effettivo,
senza discriminazione alcuna e assicurando anche mezzi di ricorso efficaci in caso di violazione
di tali diritti e libertà.
Anche con specifico riguardo alle minoranze nazionali gli impegni per interventi di tutela
si fanno più marcati.
Viene infatti previsto, nell’ambito dei “principi” stabiliti in merito alle “questioni relative alla
sicurezza in Europa”, che gli Stati partecipanti compiranno “sforzi costanti” per applicare le
disposizioni dell’Atto Finale di Helsinki e del Documento conclusivo di Madrid riguardanti le minoranze,
essi “adotteranno tutte le necessarie misure legislative, amministrative, giudiziarie ed
altre ed applicheranno gli strumenti internazionali pertinenti per essi vincolanti, per assicurare la
tutela dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali delle persone che appartengono a minoranze
nazionali nel loro territorio” e “si asterranno da qualsiasi discriminazione contro tali persone
e contribuiranno alla realizzazione dei loro legittimi interessi ed aspirazioni nel campo dei diritti
dell’uomo e delle libertà fondamentali” (Principi, par. 18).
Gli Stati partecipanti, inoltre, “proteggeranno e creeranno le condizioni per la promozione
dell’identità etnica, culturale, linguistica e religiosa delle minoranze nazionali nel loro territorio.
Essi rispetteranno il libero esercizio dei diritti da parte delle persone che appartengono a tali
minoranze e assicureranno la loro piena uguaglianza con le altre persone” (Principi, par. 19).
Una tutela implicita, sotto il profilo linguistico, è contenuta anche nell’ambito delle disposizioni
dei “Principi” volte ad assicurare la libertà di professare e praticare una religione o convinzione.
Tra gli altri impegni a ciò finalizzati agli Stati partecipanti viene infatti richiesto anche il
rispetto del diritto di ciascuno di impartire e ricevere l’educazione religiosa nella lingua di propria
scelta, sia individualmente che in associazione con altri (par. 16.6), nonché il rispetto del diritto
dei singoli credenti e delle comunità di credenti di acquisire, possedere e utilizzare libri sacri e
pubblicazioni religiose nella lingua di propria scelta (par. 16.9).
Più puntuali enunciazioni sono contenute anche nella parte relativa alla “Cooperazione
nel settore umanitario e in altri settori” e in particolare nelle sezioni riguardanti i contatti fra persone,
l’informazione e la cultura, ove vengono affermati principi e diritti di fondamentale rilievo
ai fini della tutela delle minoranze nazionali, quali il principio di eguaglianza effettiva, il diritto di
mantenere contatti con cittadini di altri Stati aventi comune origine o cultura, o il diritto di sviluppare
la propria cultura.
Così il paragrafo 31 della sezione “Contatti fra persone”, che impegna gli Stati partecipanti
ad assicurare che lo status delle persone appartenenti a minoranze o a culture regionali
che si trovano nei loro territori sia uguale a quello degli altri cittadini per quanto riguarda i contatti
fra persone ai sensi dell’Atto Finale e degli altri citati documenti CSCE, compresi
l’instaurazione e il mantenimento di tali contatti, mediante viaggi e altri mezzi di comunicazione,
anche con cittadini di altri Stati aventi una comune origine nazionale o un retaggio culturale comune”.
Così pure il paragrafo 45 della sezione “Informazione”, in base al quale gli Stati partecipanti
dovranno assicurare “concretamente” che le persone appartenenti a minoranze nazionali
o a culture regionali, che si trovano nei loro territori, possano diffondere, ricevere e scambiare
informazioni nella propria madrelingua.
Per quanto concerne la cooperazione e gli scambi nei campi della cultura e
73

dell’educazione, disposizioni che richiedono l’impegno ad azioni positive specificamente riguardanti
le minoranze, sono contenute nei paragrafi 59 e 68, dove si prevede che gli Stati partecipanti
assicurino che le persone appartenenti a minoranze nazionali o a culture regionali che si
trovano nel loro territorio “abbiano ogni opportunità di mantenere e sviluppare la propria cultura
in tutti i suoi aspetti, compresa la lingua, la letteratura, la religione, e che possano preservare i
propri monumenti e oggetti culturali e storici” (par. 59), ed inoltre, che “possano impartire o ricevere
un’istruzione sulla propria cultura, fra l’altro, tramite la trasmissione dai genitori ai figli della
lingua, della religione e dell’identità culturale” (par. 68).
Ma la riunione di Vienna ha segnato un importante passo in avanti nella direzione della
tutela delle minoranze non soltanto per la manifestata crescente concretezza e gli impegni e-
nunciati ma anche perché ha portato, conseguentemente, all’adozione di specifiche iniziative di
rilievo, che in seguito saranno ulteriormente sviluppate e perfezionate.
In tale sede infatti, gli Stati partecipanti al processo della CSCE, riconoscendo
l’esigenza di migliorare l’attuazione dei loro impegni e della loro cooperazione nei settori dei diritti
dell’uomo e delle libertà fondamentali, dei contatti fra le persone e delle altre questioni aventi
un correlativo carattere umanitario, nonché la loro cooperazione in settori, indicati sotto la dizione
“dimensione umana della CSCE”, hanno definito uno specifico sistema di procedure volto
ad assicurare il rispetto dei principi contenuti nell’Atto Finale di Helsinki e negli altri pertinenti
documenti della CSCE, decidendo inoltre la convocazione di una “Conferenza sulla dimensione
umana” finalizzata a conseguire ulteriori progressi in tale campo.
Le procedure, successivamente denominate “meccanismo” ed ulteriormente perfezionate,
sono contenute nel capitolo “Dimensione umana della CSCE” e sono fissate in quattro paragrafi
riguardanti altrettanti fasi: scambio di informazioni e risposta a richieste di informazioni e
ad osservazioni su questioni relative alla dimensione umana; riunioni bilaterali per la soluzione
di questioni, riguardanti anche situazioni e casi specifici; segnalazione da parte di uno Stato, di
situazioni e casi a tutti gli altri Stati partecipanti; esame delle questioni, con informazioni sulle
fasi precedenti, in occasione delle riunioni della Conferenza sulla Dimensione Umana, nonché
nelle riunioni principali della CSCE nel quadro dei Seguiti.
La Conferenza sulla Dimensione Umana, da tenersi in riunioni, rispettivamente a Parigi,
Copenaghen e Mosca, avrebbe dovuto valutare gli sviluppi nel campo della dimensione umana
e nell’attuazione dei pertinenti impegni, nonché il funzionamento del sistema di procedure definito
e le informazioni fornite in base ad esso, esaminando anche proposte concrete per ulteriori
nuove misure volte a migliorare sia l’attuazione degli impegni che l’efficacia delle procedure
stesse.
74

DOCUMENTI CONCLUSIVI DELLE RIUNIONI DELLA CONFERENZA SULLA DIMENSIONE
UMANA DELLA C.S.C.E. DI COPENAGHEN E MOSCA
In attuazione delle decisioni assunte a Vienna, la Conferenza sulla Dimensione Umana
si è riunita a Parigi dal 30 maggio al 23 giugno 1989, a Copenaghen dal 5 al 29 giugno 1990 e a
Mosca dal 10 settembre al 4 ottobre 1991.
Nelle riunioni sono stati rilevati miglioramenti progressivi nell’attuazione degli impegni
concernenti la dimensione umana, ma è stata anche ravvisata la necessità di passi ulteriori e di
costanti sforzi da parte degli Stati per la piena attuazione di taluni impegni, ai cui fini, soprattutto
nella riunione di Mosca, è stato deciso anche di adeguare il sistema di procedure definito a
Vienna rafforzato ed ampliato per accrescerne l’efficacia.
Per quanto concerne in particolare le minoranze nazionali, la Riunione di Copenaghen
ha costituito una tappa molto significativa nel cammino per la loro tutela, della quale si occupa il
capitolo IV del Documento conclusivo, ove si enunciano i principi da rispettare, i diritti da garantire
e le misure da adottare per assicurarne l’effettivo esercizio.
Viene innanzitutto riottenuto che “il rispetto dei diritti delle persone appartenenti a minoranze
nazionali, in quanto parte dei diritti dell’uomo universalmente riconosciuti, è un fattore essenziale
per la pace, la giustizia, la stabilità e la democrazia negli Stati Partecipanti”, ed inoltre
riconosce che le questioni relative alle minoranze nazionali “possono essere risolte in maniera
soddisfacente solo in un quadro politico democratico basato sullo stato di diritto, con un sistema
giudiziario indipendente e funzionante”, rilevando l’importante ruolo svolto dalle organizzazioni
non governative che si occupano dei diritti dell’uomo ai fini della promozione della tolleranza e
delle diversità culturali e per la soluzione delle questioni relative alle minoranze (par 30).
Si enuncia poi una serie di diritti delle persone appartenenti a minoranze nazionali, che
possono essere esercitati sia individualmente che in associazione con altri membri del loro
gruppo; in particolare: il diritto di esercitare pienamente ed effettivamente i diritti dell’uomo e le
libertà fondamentali senza discriminazione alcuna e in piena uguaglianza dinanzi alla legge,
con l’impegno, per gli Stati partecipanti, ad adottare ove necessario “misure speciali” per garantire
la piena uguaglianza (par. 31); il diritto di esprimere liberamente, preservare e sviluppare la
propria identità etnica, culturale, linguistica o religiosa e di mantenere e sviluppare la propria
cultura in tutti i suoi aspetti, al riparo da ogni tentativo di assimilazione forzata contro la volontà
(par. 32); in tale contesto, il diritto di usare liberamente la propria lingua nella vita privata e in
quella pubblica (par. 32.1), di creare e conservare proprie istituzioni o associazioni, con possibilità
di richiedere interventi finanziari o di altro genere secondo la legislazione nazionale (par.
32.2), di praticare e professare la propria religione e di svolgere attività educative religiose nella
propria lingua (par. 32.3), di stabilire e mantenere liberi contatti sia all’interno del proprio Paese
che oltre frontiera con i cittadini di altri Stati con i quali sono in comune l’origine nazionale o etnica,
il retaggio culturale o le convinzioni religiose (par. 3 2.4), il diritto di diffondere, avere accesso
e scambiare informazioni, nella madrelingua (par. 32.5), di costituire e mantenere organizzazioni
o associazioni all’interno del proprio Paese e di partecipare ad organizzazioni internazionali
non governative (par. 32.6).
Vengono quindi definiti gli impegni degli Stati partecipanti, ai quali si richiede di tutelare
l’identità etnica, culturale, linguistica e religiosa delle minoranze nazionali, di creare le condizioni
per la sua promozione adottando anche, previa consultazione delle minoranze interessate, le
necessarie misure, che devono essere anche “conformi ai principi di uguaglianza e non discriminazione”
(par. 33) e di adoperarsi per assicurare in concreto la possibilità dell’istruzione della
o nella madrelingua, nonché, “laddove possibile e necessario”, l’uso di tale lingua nei rapporti
con le pubbliche autorità (par. 34).
Con riguardo alla vita pubblica gli Stati dovranno inoltre rispettare il diritto delle persone
appartenenti a minoranze nazionali di partecipare effettivamente agli affari pubblici, anche per
le questioni relative alla tutela e alla promozione della loro identità.
A tale proposito si indica in particolare, come uno dei mezzi pubblici per conseguire le
finalità, “la costituzione di amministrazioni locali o autonome adeguate, rispondenti ai fattori
specifici storici e territoriali relativi a tali minoranze e conformi alle politiche dello Stato” (par.
35).
Viene anche riconosciuta la particolare importanza di rafforzare la cooperazione tra gli
75

Stati sulle questioni relative a minoranze nazionali (par. 36) e saranno pienamente rispettati gli
impegni assunti in base alle convenzioni esistenti sui diritti dell’uomo e agli altri pertinenti strumenti
internazionali, valutando di aderire alla Convenzione non ancora sottoscritta, comprese
quelle che prevedono il diritto di ricorso da parte dei singoli (par. 38).
Ulteriori impegni vengono assunti per combattere l’odio razziale, etnico o religioso ed
ogni altra forma di discriminazione e persecuzione, che vengono fermamente condannati, e per
tutelare le persone o i gruppi che possono esserne vittime (par. 40).
Al meccanismo della dimensione umana deciso a Vienna, ritenuto un valido strumento
di cooperazione e di ausilio per la soluzione delle inerenti questioni, vengono apportati taluni ritocchi,
per accrescere l’efficacia delle relative procedure.
Ma è nella terza riunione della Conferenza sulla Dimensione Umana, che ha avuto luogo
a Mosca dal 10 settembre al 4 ottobre 1991, cioè dopo l’adozione della Carta di Parigi per
una nuova Europa e la Riunione di Esperti sulle minoranze nazionali tenutasi a Ginevra, che il
“meccanismo” e stato notevolmente rafforzato ed ampliato, per ridurre i tempi delle procedure e
per favorire la soluzione di questioni o di specifiche situazioni.
Infatti, oltre a fissare i tempi per la risposta alle richieste di informazioni ed alle osservazioni
(dieci giorni) e per gli incontri bilaterali (nel più breve tempo possibile e di regola entro una
settimana), si prevede anche l’intervento di missioni di “esperti” o di “relatori” della CSCE, tratti
da un elenco di eminenti personalità appositamente costituito, che operano secondo presupposti
e procedure diversamente definiti. Nel caso di una minaccia particolarmente grave
all’attuazione delle disposizioni della dimensione umana l’avvio della procedura per l’invio di
una missione di relatori prescinde dall’esaurimento delle prime due fasi del meccanismo o delle
altre procedure, ma deve comunque avere l’appoggio di almeno altri nove Stati.
Il documento conclusivo di Mosca affronta inoltre molteplici questioni nel campo della
giustizia, della libertà personale, dei diritti dell’uomo e delle altre libertà fondamentali, toccando
anche il tema delle minoranze nazionali (par. 37), per le quali vengono confermate le disposizioni
e gli impegni assunti in tutti i documenti CSCE, e in particolare il Documento della Riunione
di Copenaghen della Conferenza sulla Dimensione Umana ed il rapporto della Riunione di
esperti sulle minoranze nazionali di Ginevra, di cui viene chiesta la piena e pronta attuazione.
76

CARTA DI PARIGI PER UNA NUOVA EUROPA
Anche la Carta di Parigi per una nuova Europa riserva particolare attenzione alle minoranze
nazionali.
Adottata a conclusione del Vertice dei Capi di Stato e di Governo degli Stati partecipanti
alla CSCE tenutosi a Parigi dal 19 al 21 novembre 1990 dopo i profondi mutamenti verificatisi in
Europa a seguito degli avvenimenti del 1989, la Carta costituisce un documento fondamentale
nel percorso della Conferenza sulla Sicurezza e la Cooperazione in Europa, riconfermando la
piena validità dei Dieci Principi dell’Atto Finale di Helsinki e segnando l’avvio, sulla base di essi
e di tutti gli altri impegni CSCE, di una nuova fase delle relazioni tra i Paesi partecipanti, fondata
sul rispetto e sulla cooperazione, verso l’obiettivo di “una democrazia basata sui diritti dell’uomo
e sulle libertà fondamentali, la prosperità attraverso la libertà economica e la giustizia sociale
nonché una uguale sicurezza” per tutti i Paesi partecipanti.
In tale quadro gli Stati partecipanti, nel definire i precetti in tema di diritti dell’uomo, democrazia
e stato di diritto, hanno anche affermato che “l’identità etnica, culturale, linguistica e
religiosa delle minoranze nazionali sarà tutelata e che le persone appartenenti a minoranze nazionali
hanno il diritto di esprimere liberamente, preservare e sviluppare tale identità senza discriminazioni
di alcun genere ed in piena uguaglianza di fronte alla legge”.
In particolare, nel capitolo dedicato agli “Orientamenti per il futuro”, gli Stati partecipanti,
decisi a promuovere “il prezioso contributo delle minoranze nazionali alla vita delle nostre società”,
si sono impegnati a migliorarne ulteriormente le condizioni riaffermando la “profonda convinzione
che le relazioni amichevoli fra i nostri popoli, nonché la pace, la giustizia, la stabilità e
la democrazia, richiedono che venga tutelata l’identità etnica, culturale, linguistica e religiosa
delle minoranze nazionali e che vengano create le condizioni per la promozione di tale identità”.
Essi hanno anche ribadito che le questioni relative alle minoranze nazionali possono
essere risolte in modo soddisfacente soltanto in un contesto politico democratico, riconoscendo
inoltre che i diritti delle persone ad esse appartenenti devono essere pienamente rispettati quale
parte dei diritti universali dell’uomo.
Nell’intento di conseguire una maggiore cooperazione in materia e una migliore tutela
delle minoranze nazionali, della cui “urgente esigenza” gli Stati partecipanti si sono dichiarati
consapevoli, è stata altresì decisa la convocazione di una riunione di Esperti sulle minoranze
nazionali, da tenersi a Ginevra dal 10 al 19 luglio 1991, con lo scopo di discutere approfonditamente
il problema delle minoranze nazionali e dei diritti delle persone che vi appartengono, tenendo
anche conto della diversità delle situazioni e dei contesti giuridici, storici, politici ed economici,
e di avere uno scambio di vedute sull’esperienza pratica, esaminando anche
l’attuazione degli impegni in materia, e i possibili miglioramenti del relativo standard, nonché
nuove misure per migliorare l’attuazione stessa.
77

RAPPORTO DELLA RIUNIONE DI GINEVRA DELLA C.S.C.E. DI ESPERTI SULLE MINO-
RANZE NAZIONALI
Come deciso a Parigi, la riunione degli Esperti sulle minoranze nazionali si è tenuta a
Ginevra dal l° al 19 luglio 1991, e ad essa hanno partecipato anche rappresentanti delle Nazioni
Unite e del Consiglio d’Europa.
Secondo le finalità prefissate, sui problemi delle minoranze nazionali e dei diritti delle
persone appartenenti a tali minoranze è stato svolto un dibattito molto approfondito, che ha rispecchiato
il quadro di diversità delle situazioni e degli antecedenti giuridici, storici, politici ed
economici dei vari Paesi, e sono state inoltre esaminate diverse proposte per il miglioramento
dell’attuazione degli impegni in materia.
A conclusione dei lavori è stato adottato un Rapporto riepilogativo, che è stato poi trasmesso,
per la programmata terza riunione di Mosca, alla Conferenza sulla dimensione umana,
che, come detto in tale sede lo ha espressamente richiamato auspicandone l’attuazione.
Nel Rapporto si afferma che il rispetto ed il pieno esercizio dei diritti dell’uomo e delle libertà
fondamentali, inclusi quelli delle persone appartenenti alle minoranze nazionali, sono “il
fondamento della Nuova Europa” e si sottolinea “la costante importanza di un riesame approfondito
dell’attuazione” dei relativi impegni.
Quanto al rispetto del diritto delle persone appartenenti a minoranze nazionali di partecipare
agli affari pubblici, viene evidenziata a tal fine l’esigenza di un loro effettivo coinvolgimento
allorché vengano discusse questioni relative alla situazione delle minoranze nazionali, come
pure l’importanza di una appropriata partecipazione democratica ad organi decisionali o consultivi,
e si riaffermano il principio della non discriminazione ed il diritto delle persone appartenenti
alle minoranze nazionali di esprimere liberamente, preservare e sviluppare la propria identità
etnica, linguistica o religiosa e di mantenere e sviluppare la propria cultura in tutti i suoi aspetti,
al riparo da ogni tentativo di non voluta assimilazione (par. III).
Si indicano quindi, nel paragrafo IV, le azioni positive che gli Stati devono attuare per
assicurare in concreto la piena uguaglianza e la pari opportunità, per tutelare l’identità etnica,
culturale, linguistica e religiosa delle minoranze nazionali nel loro territorio e per creare le condizioni
per la promozione di tale identità.
Di notevole rilievo in tale contesto la decisione di segnalare anche una lunga serie di
specifiche soluzioni adottate con risultati positivi da alcuni Stati e che singolarmente o in associazione
possono essere utili per migliorare la situazione delle minoranze.
Vengono in particolare citate concretamente - le soluzioni che prevedano:
- organi consultivi decisionali nei quali siano rappresentate le minoranze, in particolare per
quanto riguarda l’educazione, la cultura e la religione;
- organi ed assemblee elettivi per le questioni delle minoranze nazionali;
- amministrazioni locali ed autonome, nonché autonomia su una base territoriale, inclusa
l’esistenza di organi consultivi, legislativi ed esecutivi scelti mediante elezioni libere e periodiche;
- amministrazione autonoma da parte di una minoranza nazionale degli aspetti concernenti la
propria identità in situazioni in cui non si applica l’autonomia su base territoriale;
- forme di governo decentralizzate o locali;
- accordi bilaterali e multilaterali ed altre intese concernenti le minoranze nazionali;
- per le persone appartenenti a minoranze nazionali, opportunità di adeguati livelli di educazione
nella loro madrelingua con il dovuto riguardo al numero, ai modelli di insediamento,
geografico ed alle tradizioni culturali delle minoranze nazionali;
- stanziamenti per l’insegnamento delle lingue delle minoranze alla popolazione in generale,
nonché inserimento delle lingue delle minoranze in istituzioni per la formazione degli insegnanti,
in particolare nelle regioni abitate da persone appartenenti a minoranze nazionali;
- nei casi in cui l’insegnamento di una particolare disciplina non sia assicurato nel loro territorio
nella lingua della minoranza a tutti i livelli, adozione delle misure necessarie al fine di trovare
i mezzi per il riconoscimento dei titoli di studio rilasciati all’estero per un corso di studio
portato a termine in tale lingua;
- creazione di agenzie governative di ricerca per riesaminare la legislazione e diffondere le informazioni
connesse con la parità dei diritti e la non-discriminazione;
78

- fornitura di assistenza finanziaria e tecnica alle persone appartenenti alle minoranze nazionali
che lo desiderino per consentire loro di esercitare il proprio diritto di creare e conservare
le proprie istituzioni, organizzazioni e associazioni educative, culturali e religiose;
- assistenza governativa per affrontare le difficoltà locali relative a prassi discriminatorie (per
esempio, un servizio di consultazione per i cittadini);
- incoraggiamento degli sforzi per migliorare le relazioni di base nell’ambito di una comunità
fra le comunità minoritarie, fra le comunità maggioritarie e minoritarie, e fra le comunità limitrofe
al fine di contribuire a prevenire l’insorgere di tensioni locali e affrontare pacificamente
eventuali conflitti;
- incoraggiamento dell’istituzione di commissioni miste e permanenti, sia interstatali che regionali,
per agevolare la continuazione del dialogo tra le regioni confinanti interessate.
Viene inoltre riaffermato, nella parte V, l’impegno a rispettare il diritto delle persone appartenenti
a minoranze nazionali di esercitare godere dei propri diritti singolarmente o in comune con
altri e di creare e conservare proprie organizzazioni ed associazioni, anche educative, culturali
e religiose, con l’impegno a non ostacolarne l’esercizio, riconoscendo al riguardo il “ruolo rilevante
e vitale” svolto da persone, da organizzazioni non governative e da gruppi religiosi e di
altro genere nel promuovere la comprensione transculturale e nel migliorare le relazioni a tutti i
livelli delle società, anche al di là delle frontiere.
Altri aspetti rilevanti ai fini di tutela vengono trattati nella parte VI, concernente in particolare
i fenomeni di odio razziale, etnico e religioso e di discriminazione, e nella parte VII, ove si
prevedono impegni degli Stati per assicurare libere comunicazioni tra le persone appartenenti a
minoranze nazionali, l’accesso ai “media” senza discriminazioni, liberi contatti sia all’interno dello
Stato che al di là delle frontiere, nonché per incoraggiare accordi di cooperazione transfrontaliera
a livello nazionale, regionale e locale.
79

DOCUMENTO CONCLUSIVO DEL VERTICE DI HELSINKI (9-10 LUGLIO 1992)
“LE SFIDE DEL CAMBIAMENTO”
Il Vertice dei Capi di Stato o di Governo tenutosi ad Helsinki il 9 e 10 luglio 1992 ha segnato
ulteriori progressi nel campo della dimensione umana e della protezione delle minoranze
nazionali.
In quella sede, infatti, è stato ulteriormente ritoccato il “meccanismo della dimensione
umana”, per adeguarlo al nuovo assetto delle strutture e delle istituzioni della CSCE e, con più
specifico riguardo alle minoranze nazionali, è stata decisa l’istituzione di un Alto Commissario
per le Minoranze Nazionali, in funzione di prevenzione di conflitti attraverso un sistema di preallarme
e di gestione preventiva di situazioni di crisi.
L’Alto Commissario ha in particolare il compito di fornire un “preallarme” e, se del caso,
un’“azione tempestiva” quanto più sollecitamente possibile in relazione a tensioni concernenti
questioni relative a minoranze nazionali capaci di trasformarsi in un conflitto nell’area CSCE,
che pregiudichino la pace, la stabilità o le relazioni fra gli Stati partecipanti, e di richiedere
l’attenzione e l’azione del Consiglio della CSCE, organo decisionale centrale e di governo, o del
Comitato degli Alti Funzionari (CSO).
In tale contesto gli Stati partecipanti hanno nuovamente ribadito, “nei termini più energici”,
la loro determinazione ad attuare in maniera sollecita e fedele a tutti gli impegni CSCE,
compresi quelli contenuti nei Documenti conclusivi di Vienna e Copenaghen e nel Rapporto degli
Esperti sulle Minoranze Nazionali di Ginevra, riguardanti questioni relative alle minoranze
nazionali e ai diritti delle persone ad esse appartenenti (p. 23), impegnandosi in tale contesto ad
intensificare gli sforzi per assicurare il libero esercizio dei diritti umani e delle libertà fondamentali,
incluso il diritto di partecipare pienamente, secondo le procedure decisionali, democratiche
di ciascuno Stato, alla vita politica, economica, sociale e culturale dei loro Paesi, anche attraverso
la partecipazione democratica agli organi decisionali e consultivi a livello nazionale, regionale
e locale, tramite, tra l’altro, i partiti politici e le associazioni (p. 24).
Si è inoltre deciso (p. 25-27) che da parte degli Stati si continuino ad esplorare, con
sforzi unilaterali, bilaterali e multilaterali, nuove vie per una più efficace attuazione dei loro impegni,
compresi quelli relativi alla tutela e alla creazione di condizioni atte a promuovere
l’identità etnica, culturale, linguistica e religiosa delle minoranze nazionali, affrontando le questioni
relative alle minoranze nazionali in maniera costruttiva, con mezzi pacifici e attraverso il
dialogo fra tutte le parti interessate, condannando ogni tentativo di reinsediamento forzoso di
persone finalizzato a modificare la composizione etnica di zone nei loro territori.
80

DOCUMENTO DEL VERTICE DI BUDAPEST
“VERSO UNA VERA PARTNERSHIP IN UNA NUOVA ERA”
Il successivo Vertice di Budapest, conclusosi con l’adozione del documento del 6 dicembre
1994 “Verso una vera partnership in una nuova era”, ha portato al cambiamento della
denominazione della CSCE in Organizzazione per la Sicurezza e la Cooperazione in Europa
(OSCE), in relazione al mutamento sostanziale e all’ampliamento del ruolo dell’Organismo determinati
dalla nuova era di sicurezza e di cooperazione in Europa.
In tale sede i Capi di Stato e di Governo dei Paesi partecipanti, riunitisi, alla vigilia del
cinquantesimo anniversario della Seconda Guerra Mondiale e del ventesimo anniversario della
firma dell’Atto Finale di Helsinki e nella ricorrenza del quinto anniversario della caduta del muro
di Berlino, “per valutare insieme il recente passato, per considerare il presente e per guardare al
futuro” (p. 1) hanno sottolineato come la CSCE sia stata uno strumento efficace “per abbattere
le barriere e gestire il cambiamento”, con sviluppi incoraggianti (p. 4), rilevando però che “il diffondersi
delle libertà è stato accompagnato da nuovi conflitti e dal risveglio di antiche ostilità” e
che “i diritti dell’uomo e le libertà fondamentali vengono tuttora conculcati” e persistono
l’intolleranza e la discriminazione nei confronti delle minoranze.(p. 5)
Di qui la ribadita esigenza di una azione risoluta da parte degli Stati partecipanti e di
una cooperazione per assicurare il pieno rispetto dei principi e degli impegni CSCE e una effettiva
solidarietà al fine di alleviare le sofferenze, con la conseguente decisione, tra le altre, di potenziare
il quadro della cooperazione e del dialogo nel campo della dimensione umana e di ampliare
il quadro operativo della CSCE, potenziando in particolare l’Ufficio per le Istituzioni Democratiche
e i Diritti dell’Uomo (ODIHR) e rafforzandone il ruolo, anche ai fini di una maggiore
cooperazione con altre organizzazioni ed istituzioni internazionali, che operano nel campo della
dimensione umana. Con specifico riguardo alle minoranze nazionali è stata inoltre confermata
la determinazione di promuovere costantemente l’attuazione delle disposizioni dell’Atto Finale di
Helsinki e di tutti gli altri documenti CSCE relativi alla tutela dei diritti delle persone appartenenti
alle minoranze nazionali, accogliendo con favore le iniziative internazionali volte ad una migliore
tutela dei diritti delle persone appartenenti a tali minoranze, tra le quali la Convenzione quadro
la protezione delle minoranze nazionali che è stata aperta a firma anche agli Stati non membri
(VIII - p. 21-22).
81

GLI INTERVENTI DELL’UNIONE EUROPEA
83

PREMESSA
La difesa e la promozione dei diritti umani e delle libertà fondamentali e lo sviluppo delle
culture degli Stati membri rappresentano obiettivi imprescindibili per la Comunità Europea.
L’impegno per il rispetto dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali ha costituito infatti
uno dei compiti centrali del Parlamento e della Comunità europea, che lo ha anche posto
come condizione preliminare, essenziale per poter entrare a far parte della Comunità e per la
conclusione di accordi di cooperazione con i Paesi terzi.
Il Parlamento Europeo ha anche previsto un sistema di monitoraggio delle situazioni
concernenti i diritti dell’uomo nel mondo attraverso relazioni annuali presentate dalla competente
Commissione politica, prendendo posizioni nette e decise in presenza di violazioni.
La cultura, poi, ha assunto nel tempo un ruolo sempre più importante nell’elaborazione
e nell’attuazione delle politiche comunitarie, nel convincimento che essa è uno strumento fondamentale
per favorire la cooperazione e la pace e che per progredire verso l’Unione europea
l’integrazione economica deve essere accompagnata da un incisivo sviluppo delle politiche culturali.
Nel Trattato di Maastricht è stata anche inserita una specifica norma sulla cultura, l’art.
128, che impegna la Comunità a contribuire “al pieno sviluppo delle culture degli Stati membri
nel rispetto delle loro diversità nazionali e regionali, evidenziando nel contempo il retaggio culturale
comune”.
Nel quadro di tali obiettivi la Comunità europea è intervenuta anche a favore della tutela
delle minoranze.
LE RISOLUZIONI DEL PARLAMENTO EUROPEO
Si è già avuto modo di accennare come negli anni ‘80 andasse sempre più maturando
presso gli Organismi europei la consapevolezza che per una effettiva tutela internazionale delle
minoranze fossero necessarie previsioni volte non soltanto a formulare principi fondamentali sui
diritti delle minoranze, ma anche a tradurre i principi stessi in concrete misure attuative e di garanzia
da parte degli Stati.
Nella medesima direzione si è mossa la Comunità Europea.
E’ in particolare con la Risoluzione del Parlamento Europeo del 16 ottobre 1981 su “una
Carta delle lingue e culture regionali e una Carta dei diritti delle minoranze etniche” e con la
contemporanea Raccomandazione 928 (1981) dell’Assemblea Parlamentare del Consiglio
d’Europa “sui problemi dell’educazione e della cultura delle lingue minoritarie in Europa”, che si
inizia l’elaborazione dei progetto della Carta Europea delle Lingue regionali e/o minoritarie,
strumento che è stato poi adottato il 5 novembre 1992 e che, in quanto convenzione, è giuridicamente
impegnativo per gli Stati contraenti.
Con la Risoluzione del 1981, infatti, il Parlamento Europeo muoveva dalla considerazione
che l’identità culturale è uno dei bisogni psicologici non materiali più importanti e che per
la salvaguardia di un patrimonio linguistico e culturale è imprescindibile creare e consolidare le
condizioni idonee e necessarie per il suo continuo sviluppo.
Sulla base di tali considerazioni e nell’intento di consolidare la coesione dei popoli europei
e di preservarne le lingue così da arricchirne la multiculturalità, con tale Risoluzione il Parlamento
Europeo invitava i governi nazionali e i poteri regionali e locali ad adottare una politica
di tutela delle minoranze che avesse una comune ispirazione e tendesse agli stessi fini, con misure
nei campi dell’istruzione, dell’informazione, della vita pubblica e dei rapporti sociali.
In particolare, per quanto concerne il settore dell’istruzione, si richiedeva di consentire e
promuovere l’insegnamento delle lingue e culture minoritarie nell’ambito dei programmi ufficiali,
dalla scuola materna fino all’università, nonché nelle lingue minoritarie, in particolare nella scuola
materna, come pure l’insegnamento della letteratura e della storia delle comunità interessate.
Nel campo dei mezzi di comunicazione di massa si invitava a permettere e a rendere
possibile l’accesso alla radio e alla televisione locali, a favorire la formazione di operatori culturali
specializzati e a fare in modo che le minoranze per le loro manifestazioni culturali fruissero,
nelle dovute proporzioni, di aiuti organizzativi e finanziari equivalenti a quelli di cui disponevano
le maggioranze.
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Quanto al campo della vita pubblica e dei rapporti sociali, si invitava ad attribuire in materia
una responsabilità diretta ai poteri locali, a “favorire al massimo la corrispondenza tra regioni
culturali e disegno geografico dei poteri locali” e a garantire la possibilità di usare la propria
lingua nei rapporti con i rappresentanti dello Stato e dinanzi agli organi giudiziari.
La Commissione Europea veniva inoltre invitata a prevedere, nel quadro
dell’educazione linguistica, progetti-pilota destinati a verificare i metodi di una educazione plurilingue,
ad includere nei propri programmi relativi ai settori dell’informazione e della cultura iniziative
volte a dare vita ad una politica culturale europea che tenesse conto delle aspettative
delle minoranze etniche e linguistiche europee, e a riesaminare tutta la normativa e tutte le
prassi comunitarie che operavano discriminazioni nei confronti delle lingue delle minoranze.
Si raccomandava anche che da parte del Fondo regionale fossero destinati finanziamenti
a progetti rivolti a sostenere le culture regionali e popolari, nonché a progetti economici
regionali, al fine di favorire lo sviluppo economico delle aree interessate.
L’esigenza di prevedere misure specifiche per la tutela delle lingue e delle culture delle
minoranze veniva nuovamente riproposta dal Parlamento Europeo con la Risoluzione del “1
febbraio 1983 “sulle misure a favore delle lingue e delle culture di minoranza”, con l’invito ad intensificare
gli sforzi in tale settore, ed ancora, più diffusamente, con la Risoluzione del 30 ottobre
1987 “sulle lingue e culture delle minoranze etniche e regionali nella Comunità Europea”.
Con tale ultima Risoluzione, richiamandosi ai principi sui diritti delle minoranze sanciti
dalle Nazioni Unite e dal Consiglio d’Europa, il Parlamento Europeo invitava alla completa applicazione
dei principi e delle misure contenute nelle precedenti Risoluzioni e sottolineava la
necessità che gli Stati membri riconoscessero le loro minoranze linguistiche nei rispettivi ordinamenti
giuridici così da creare la premessa per il mantenimento e lo sviluppo delle culture e
delle lingue regionali e minoritarie, sollecitando gli Stati che avevano già previsto nella propria
Costituzione principi generali di tutela delle minoranze a provvedere tempestivamente, con
norme organiche, all’attuazione concreta di tali principi.
Si raccomandava, inoltre, l’adozione di una serie di misure concrete volte a consentire e
favorire l’uso e lo sviluppo delle lingue regionali e minoritarie nei diversi settori della vita pubblica,
culturale, sociale ed economica.
In particolare, per quanto concerne l’istruzione, si richiedeva tra l’altro di organizzare ufficialmente,
nelle zone linguistiche interessate, l’insegnamento nelle lingue regionali e minoritarie
equiparato con quello nella lingua nazionale, dalla formazione prescolare all’università e alla
formazione permanente, e di riconoscere ufficialmente i corsi, le classi e le scuole istituiti da associazioni
abilitate all’insegnamento, che utilizzassero per l’insegnamento una lingua regionale
o minoritaria.
Si invitava anche a dedicare particolare attenzione alla formazione di personale insegnante
nelle lingue regionali o minoritarie e ad assicurare inoltre gli strumenti pedagogici necessari
per la realizzazione degli interventi nel campo dell’istruzione.
Quanto ai rapporti amministrativi e giuridici si raccomandava di garantire, nelle aree di
insediamento, l’impiego delle lingue regionali e minoritarie negli enti locali e negli uffici periferici
dell’autorità centrale e di rivedere la legislazione nazionale e le prassi discriminanti nei confronti
delle lingue delle minoranze, come pure di riconoscere ufficialmente i patronimici e i toponimi
esistenti nelle lingue regionali o minoritarie, consentendo inoltre nelle liste elettorali la denominazione
di località ed altre indicazioni in tali lingue.
Con riguardo al campo dei mezzi di comunicazione di massa si esortava a consentire
l’accesso alle emittenti pubbliche e private e ad assicurare ai gruppi minoritari, per i loro programmi,
sostegni organizzativi e finanziari analoghi a quelli della maggioranza, raccomandando
anche di sostenere la formazione dei giornalisti e del personale operante nel settore.
Nel campo delle attività culturali si richiedeva di garantire la partecipazione diretta dei
rappresentanti di gruppi che utilizzano lingue regionali o minoritarie alla gestione della cultura e
alle attività collaterali, e di creare fondazioni o istituti per lo studio delle lingue regionali o minoritarie
in grado, tra l’altro, di elaborare gli strumenti didattici necessari alla loro introduzione nella
scuola nonché di redigere un “inventario generale” delle lingue regionali o minoritarie interessate,
assicurando il necessario sostegno materiale e finanziario per la realizzazione delle relative
misure.
Per quanto concerne la realtà socioeconomica, si raccomandava di prevedere l’impiego
delle lingue regionali o minoritarie nelle imprese pubbliche e di riconoscere l’impiego di tali lin-
86

gue nei sistemi di pagamento (assegni postali e attività bancarie), nonché nella toponomastica,
nelle iscrizioni dei cartelli stradali e nella segnaletica stradale.
Un riferimento specifico veniva inoltre rivolto alle lingue regionali e minoritarie utilizzate
in più Stati membri, e in particolare nelle zone di confine, per le quali si raccomandava sia di
provvedere a meccanismi appropriati di cooperazione transfrontaliera nell’ambito della politica
culturale e linguistica, sia di incentivare tale cooperazione.
La successiva Risoluzione A3-0396/92 del 21 gennaio 1993 “sulla Comunicazione della
Commissione concernente le nuove prospettive per l’azione della Comunità nel settore culturale”,
interviene dopo l’adozione del Trattato di Maastricht, che introduce la specifica disposizione
di cui all’art. 128 finalizzata allo sviluppo delle culture degli Stati membri.
Tale Risoluzione si occupa pertanto, in particolare della valorizzazione della cultura europea
nelle sue molteplici espressioni di politiche culturali adeguate, anche a livello comunitario
secondo il principio di sussidiarietà, sottolineando che sempre di più la cultura costituisce un fattore
fondamentale di coesione sociale e di crescita della soggettività e che il cammino verso
l’Unione Europea passa “attraverso la manifestazione e la promozione dell’identità culturale europea,
in quanto unità composta tanto più evidente quanto maggiore è la forza ed efficace la
promozione delle diverse culture europee, nazionali, regionali o delle minoranze”.
In tale ampio contesto, quindi, l’attenzione è rivolta anche alle culture delle minoranze e
in particolare alle lingue regionali o minoritarie, la cui difesa e valorizzazione viene considerata
“una premessa metodologica essenziale per ogni politica culturale davvero consapevole di un
approccio finalizzato a mettere in risalto la diversità culturale dell’Europa”.
Ma con la Risoluzione A3-0056/93 sui “diritti dell’uomo nel mondo e sulla politica comunitaria
dei diritti umani per gli anni 1991-1992” del 12 marzo 1993 il Parlamento Europeo amplia
ulteriormente i temi di protezione delle minoranze nazionali, non più specificamente attinenti agli
aspetti della lingua e della cultura, bensì riferiti al più ampio quadro dei diritti dell’uomo e delle
libertà fondamentali.
Nella Risoluzione del 1993, quindi, si sottolinea innanzitutto che il rispetto dei diritti u-
mani e delle libertà fondamentali deve essere preso sempre più in considerazione nelle posizioni
del Parlamento Europeo sugli accordi con i Paesi terzi e nella cooperazione internazionale
e si chiede, conseguentemente, che i diritti umani rappresentino sempre una parte esplicita del
mandato per negoziare con tali Paesi e che tutti gli accordi con essi contengano un meccanismo
appropriato che possa diventare immediatamente operativo non appena si verifichino palesi
violazioni dei diritti dell’uomo.
Si sottolinea inoltre il ruolo primario del Consiglio d’Europa per quanto concerne i diritti
umani nell’Europa ampliata evidenziando che i criteri dallo stesso fissati “hanno costituito un
punto di riferimento per i Paesi di recente democratizzazione dell’Europa centrale e orientale”
(76).
Si sottolinea anche il crescente impegno della CSCE sul tema della dimensione umana
ricordando che nel documento di Copenaghen del giugno 1990 sono stati affermati molti importanti
diritti, soprattutto in merito a quelli delle minoranze (79), e si considera il meccanismo di
intervento della diplomazia preventiva come definito nella Conferenza di Helsinki del 1992, un
utile strumento per allentare le tensioni e scoraggiare i conflitti, (92) pur rilevando l’opportunità
di un coordinamento con le altre iniziative intergovernative.
Alle minoranze è riservata una specifica parte della Risoluzione, nella quale si rileva
che il problema della crescente tensione tra etnie e nazionalità si sta sviluppando in modo evidente
sia in Europa che nel resto del mondo, e si ricorda che le garanzie giuridiche e politiche a
tutela delle minoranze etniche, nazionali, religiose, linguistiche ed i diritti umani connessi “devono
essere assicurate in modo tale che nessun svantaggio insuperabile derivi dal fatto di appartenere
ad una minoranza” qualunque sia la soluzione che nei diversi casi si dà al problema della
sovranità nazionale e delle frontiere (97), e che la previsione di adeguate garanzie per le minoranze
è tra le condizioni indispensabili per il riconoscimento di nuovi Stati e per stabilire relazioni
di cooperazione con essi (98).
Si appoggia inoltre la nomina dell’Alto Commissario per le Minoranze nazionali in seno
alla CSCE (100) e si afferma che i problemi relativi alle minoranze sono di legittimo interesse
internazionale, riconoscendo il ruolo guida del Consiglio d’Europa nel campo dei diritti umani
(101).
L’adozione, da parte della Assemblea generale delle Nazioni Unite nel dicembre 1992,
87

della Dichiarazione sui diritti delle persone appartenenti a minoranze nazionali o etniche, religiose
o linguistiche è accolta con grande favore (102), ma attesa la mancanza, nonostante
questa importante dichiarazione, di uno strumento internazionalmente vincolante per quanto riguarda
la tutela delle minoranze, si ravvisa la necessità “di concepire un sistema internazionale,
che possibilmente trovi ispirazione nella CSCE, per una attiva protezione delle minoranze (103).
Nel ricordare al riguardo che da parte del Consiglio d’Europa è stata adottata la “Carta
Europea per le Lingue regionali e/o minoritarie” sotto forma di convenzione, e quindi internazionalmente
vincolante, aperta alla firma del 5 novembre 1992, si sollecitano gli Stati ad aderirvi
senza indugio e ad accelerare, in sede di Comitato dei ministri del Consiglio d’Europa, la stipula
di un protocollo interlocutorio relativo alla Convenzione sulla tutela dei diritti umani delle minoranze
(107), stipula alla quale poco tempo dopo si perverrà con l’adozione della Convenzionequadro
per la protezione delle minoranze nazionali, aperta alla firma il 10 febbraio 1995.
Si decide, infine, un ulteriore rafforzamento dell’azione del Parlamento europeo nel
campo dei diritti umani, anche in relazione al suo potere di non concedere il parere conforme
per accordi con Paesi terzi in presenza di gravi violazioni dei diritti umani (149 e 150) e di attuare
un maggior coordinamento con altri organismi nazionali ed internazionali operanti nel settore,
sia all’interno che all’esterno della Comunità europea (158).
Sulle minoranze linguistiche e culturali il Parlamento Europeo torna ancora con la Risoluzione
A3-0042/94 del 9 febbraio 1994 per esortare ad una azione di protezione e promozione
della diversità linguistica quale “fattore chiave nella realizzazione di una Europa pacifica e democratica”.
Si considera infatti che la Comunità europea ha la responsabilità di sostenere gli Stati
per quanto attiene allo sviluppo delle loro culture e alla salvaguardia delle loro varie identità nazionali
e regionali, “in particolare delle lingue autoctone e delle minoranze”, e deve garantire
una tutela giuridica, con le necessarie risorse finanziarie, anche delle lingue e culture meno diffuse
in quanto parte della cultura e del patrimonio europeo dell’Unione, ed inoltre che “numerose
lingue meno diffuse si trovano in una difficile situazione, dato il rapido crollo del numero di
parlanti”, ciò che “mette a repentaglio il benessere di gruppi specifici di popolazione e riduce
considerevolmente il potenziale di creatività dell’Europa nel suo complesso”.
Mosso da tali considerazioni, il Parlamento Europeo sollecita la piena applicazione dei
principi e delle proposte contenute nelle precedenti Risoluzioni, ribadendo la necessità che gli
Stati membri riconoscano le proprie minoranze linguistiche e adottino le misure giuridiche ed
amministrative necessarie per la conservazione e lo sviluppo delle lingue minoritarie (1 e 2).
Secondo il Parlamento europeo, inoltre, tutte le lingue e culture meno diffuse debbono
essere protette da uno status giuridico adeguato, che dovrebbe implicare, quanto meno, il loro
uso e la promozione negli ambiti dell’insegnamento, della giustizia, dell’amministrazione pubblica,
dei mezzi di informazione, della toponomastica e degli altri settori della vita pubblica e culturale,
ed i cittadini di uno Stato membro che usano una lingua o hanno una cultura diversa da
quella predominante all’interno dello Stato, o in una sua parte o regione, non debbono subire
alcuna discriminazione, e in particolare “nessun tipo di emarginazione sociale che renda loro
difficile l’accesso o la permanenza in un posto di lavoro” (3-5).
Un ulteriore invito viene rivolto agli Stati membri a firmare e ratificare la Carta europea
delle lingue regionali o minoritarie, che ha la veste giuridica di Convenzione ed è uno “strumento
tanto efficace quanto flessibile ai fini della salvaguardia e della promozione delle lingue meno
diffuse” (6-7) e si esortano gli Stati stessi e le amministrazioni regionali e locali ad incoraggiare
e sostenere le associazioni specializzate, in particolare i comitati nazionali presso l’Ufficio Europeo
per le Lingue meno diffuse, “al fine di valorizzare le responsabilità dei cittadini e delle loro
organizzazioni in ordine all’affermazione delle loro lingue” (8).
Si chiede inoltre alla Commissione di contribuire all’esecuzione delle azioni intraprese
dagli Stati nel settore e di tenere in debito conto le lingue e le culture meno diffuse
nell’elaborazione dei vari aspetti della politica comunitaria, al fine di “provvedere pariteticamente
alle esigenze specifiche di coloro che parlano lingue minoritarie, parallelamente a quelle degli
utenti di lingue maggioritarie” nei programmi concernenti l’istruzione e la cultura, incoraggiando,
tra l’altro, anche l’impiego di tali lingue nell’ambito della politica audiovisiva della Comunità (10).
Vengono altresì sollecitati il sostegno finanziario delle organizzazioni europee rappresentative
delle lingue meno diffuse e la previsione di stanziamenti di bilancio per i programmi
88

comunitari, tenendo in debito conto il retaggio linguistico e culturale delle regioni negli stanziamenti
dei Fondi Strutturali Europei, nonché le esigenze degli utenti di lingue minoritarie nei Paesi
dell’Europa centrale e orientale nella messa a punto di programmi comunitari per la ricostruzione
economica e sociale.
Nel contempo si esorta a garantire che la Comunità europea non incoraggi le lingue
meno diffuse a danno delle lingue nazionali principali ed anzi faccia in modo che non sia compromesso
l’insegnamento della lingua principale nelle scuole (11).
Si esorta, infine, ad applicare per analogia le raccomandazioni contenute nella Risoluzione
alle lingue minoritarie autoctone non territoriali, come ad esempio la lingua degli zingari,
rom, sinti e l’yiddish (13).
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GLI INTERVENTI DELL’INIZIATIVA CENTRO - EUROPEA
91

PREMESSA
Anche l’Iniziativa Centro Europea, sin dagli inizi della cooperazione tra i suoi Stati
membri, si è occupata delle questioni riguardanti le minoranze, nella considerazione che il rispetto
e la promozione dei loro diritti contribuiscono in modo essenziale alla pace ed alla stabilità
nell’Europa Centrale ed Orientale.
Per l’approfondimento di tali questioni già nel 1990 era stato costituito un Gruppo di lavoro
ad hoc, che è stato successivamente trasformato in Gruppo permanente per le minoranze
e che venne tra l’altro incaricato di elaborare posizioni comuni su taluni temi fondamentali, da
presentare al Vertice di Vienna dei Capi di Stato e di Governo del Consiglio d’Europa, programmato
per l’ottobre 1993.
In tale contesto, la delegazione italiana all’interno del Gruppo di lavoro ad hoc presentò
un progetto predisposto in forma di convenzione, e quindi giuridicamente vincolante per i Paesi
firmatari, che si ispirava a numerosi documenti internazionali, e in particolare a quelli della
CSCE adottati nella riunione di Copenaghen del 1990 e nella riunione degli Esperti di Ginevra
del 1991, alle proposte formulate in quella sede dalla Pentagonale e dalla Esagonale alla proposta
di convenzione elaborata dalla Commissione per la democrazia attraverso il Diritto ed alla
Raccomandazione 1201 del 1993 dell’Assemblea Parlamentare del Consiglio d’Europa.
Senonché, nell’annuale riunione dei Capi di Governo della CEI tenutasi a Budapest il 16
e 17 luglio 1993, si ritenne di far predisporre dal Gruppo di Lavoro uno “strumento” accettabile
per tutti gli Stati membri basato sui principi internazionalmente accettati, strumento che per decisione
assunta in quella sede, sarebbe stato, un documento politico.
Dopo un intenso lavoro, mirato anche ad armonizzare i contenuti del documento con il
progetto di Convenzione-quadro per la protezione delle minoranze nazionali elaborato in seno
al Consiglio d’Europa con il quale si era a tal fine sviluppata una stretta cooperazione, nella riunione
ministeriale tenutasi a Torino il 18-19 novembre 1994 il testo dello Strumento CEI per la
Protezione dei Diritti delle Minoranze così predisposto dal Gruppo di Lavoro otteneva la favorevole
accoglienza dei Ministri degli Esteri dei Paesi membri, i quali presero atto che entrambi i
Documenti - lo Strumento CEI e la Convenzione-quadro del Consiglio d’Europa - erano basati
sui diritti delle persone appartenenti alle minoranze nazionali da esercitarsi sia individualmente
sia comunitariamente, considerando inoltre tali minoranze come parte integrante dello Stato e
della società in cui vivono.
Nella stessa riunione lo Strumento veniva aperto alla firma degli Stati membri, di quelli
associati e degli altri Paesi interessati, presso il Ministero degli Affari Esteri dell’Italia, Stato depositario
dello Strumento stesso, dove tutt’ora è a disposizione per la firma.
LO STRUMENTO CEI PER LA TUTELA DEI DIRITTI DELLE MINORANZE
Lo Strumento CEI per la protezione dei diritti delle minoranze, che si compone di 27 articoli
preceduti da un preambolo, mira a garantire la protezione delle minoranze nazionali attraverso
il riconoscimento dei diritti e la previsione di misure concrete per assicurarne l’effettivo
esercizio, diritti che, in linea con gli orientamenti prevalentemente emersi nelle sedi europee,
sono riferiti alle persone appartenenti alle minoranze e non alle minoranze stesse in quanto tali.
Nel preambolo vengono evidenziati i principi e le considerazioni ai quali gli Stati si ispirano.
Si riconosce innanzitutto che le questioni relative alle minoranze nazionali possono trovare
soluzioni soddisfacenti soltanto in un quadro politico realmente democratico, che sia fondato
sullo stato di diritto e che garantisca pieno rispetto per i diritti umani e per le libertà fondamentali,
e uguali diritti e status per tutti i cittadini, e si ribadisce che le minoranze nazionali sono
una parte integrante della società dello Stato in cui vivono e un fattore di arricchimento di ogni
rispettivo Stato e società.
Si afferma inoltre che la loro tutela riguarda soltanto i cittadini del rispettivo Stato, in
piena parità di diritti e doveri con il resto della popolazione, ma si conferma anche che le questioni
concernenti i diritti delle persone appartenenti alle minoranze nazionali sono “di legittimo
interesse internazionale” e pertanto “non costituiscono esclusivamente un affare interno del ri-
93

spettivo Stato” e che il rispetto di tali diritti, quale parte dei diritti umani universalmente riconosciuti,
è un “fattore essenziale per la pace, la giustizia, la stabilità e la democrazia negli Stati”.
Si sottolinea che le relazioni di buon vicinato sono un rimedio molto efficace “per conseguire
la stabilità nella regione” e che è necessario “evitare ogni incoraggiamento alle tendenze
separatiste delle minoranze nazionali”, affermando che la tutela internazionale dei diritti delle
persone appartenenti alle minoranze nazionali prevista nello Strumento non consente attività
contrarie ai principi fondamentali del diritto internazionale e in particolare della sovranità,
dell’integrità territoriale e dell’indipendenza politica degli Stati.
Si riconosce poi la particolare importanza di una crescente cooperazione costruttiva tra
gli Stati della CEI sulle questioni concernenti le minoranze nazionali, tesa anche a promuovere
la reciproca comprensione e fiducia, relazioni amichevoli e di buon vicinato, pace internazionale,
sicurezza e giustizia, condannando infine il “nazionalismo aggressivo”, l’odio razziale ed etnico,
l’antisemitismo, la xenofobia, la discriminazione contro ogni persona o gruppo e la persecuzione
per motivi religiosi e ideologici.
Sulla base di questi principi, gli Stati che sottoscrivono lo Strumento riconoscono innanzitutto,
all’art. I, “l’esistenza delle minoranze”, che considerano “parte integrante della società in
cui vivono”, e si impegnano a garantire le condizioni idonee per la promozione della loro identità.
Ai fini dell’applicazione dello Strumento, viene poi data la definizione del termine “minoranza
nazionale”, inteso come “un gruppo che ha una consistenza numerica minore rispetto al
resto della popolazione di uno Stato, i cui membri, cittadini di questo Stato, hanno caratteristiche
etniche, religiose o linguistiche differenti da quelle del resto della popolazione, e sono animati
dalla volontà di salvaguardare la propria cultura, le proprie tradizioni, la propria religione e
lingua”.
Nel ricondurre poi l’appartenenza ad una minoranza nazionale alla libera scelta individuale,
dalla quale nessun pregiudizio deve derivare (art. 2), gli Stati riconoscono alle persone
appartenenti alle minoranze nazionali il diritto di esercitare sia individualmente che in comune
con altri i diritti previsti nello Strumento, come pure i diritti umani e le libertà fondamentali, senza
alcuna discriminazione e in piena uguaglianza davanti alla legge (art. 3).
Viene in particolare garantito il diritto di esprimere, preservare e sviluppare la propria
identità etnica, culturale, linguistica o religiosa e di mantenere e sviluppare la propria cultura in
tutti i suoi aspetti (art. 4), stabilendo anche che non è da considerare come atto discriminatorio
l’adozione di misure speciali in favore delle persone appartenenti alle minoranze nazionali volte
a promuoverne l’uguaglianza con il resto della popolazione o a tenere in debito conto le loro
specifiche condizioni (art. 5), e che da parte degli Stati firmatari dovranno essere assunte concrete
misure per assicurare protezione contro ogni atto che costituisca incitamento alla violenza
nei confronti di persone o gruppi per motivi di ostilità, odio o discriminazione nazionale, razziale,
etnica o religiosa (art. 6).
Una specifica previsione poi, contenuta nell’art. 7, riguarda i Rom, di cui gli Stati firmatari
riconoscono “i particolari problemi” impegnandosi ad “adottare tutte le misure giuridiche in materia
amministrativa o scolastica” previste nello Strumento al fine di preservarne e svilupparne
l’identità, nonché a favorire con specifiche misure l’integrazione sociale dei loro appartenenti e
ad eliminare ogni forma di intolleranza nei loro confronti.
Si stabilisce inoltre che gli Stati debbano astenersi dall’adottare od incoraggiare politiche
miranti all’assimilazione forzata delle persone appartenenti alle minoranze, proteggendole,
anche da qualsiasi azione a ciò finalizzata (art. 8), e che eventuali modifiche delle suddivisioni
amministrative, giudiziarie o elettorali dovranno rispettare i diritti di tali persone ed il loro esercizio
e dovranno in ogni caso essere precedute dalla consultazione, secondo la legislazione nazionale,
“con le popolazioni direttamente interessate” (art. 9).
Si prevede in tal modo il coinvolgimento anche della minoranza nazionale interessata,
qui presa in considerazione in quanto tale, in scelte di fondamentale portata per le alterazioni
che queste potrebbero comportare nell’assetto esistente e per le connesse implicazioni, anche
sotto il profilo della sopravvivenza stessa della minoranza.
Ampio spazio lo Strumento dedica alla protezione della lingua e della cultura delle minoranze.
Quanto alla lingua, alle persone appartenenti alle minoranze si riconosce in primo luogo
il diritto all’uso “liberalmente sia in pubblico che in privato, sia oralmente che per iscritto” (art.
94

10), nonché al riconoscimento e alla registrazione ufficiale del proprio nome e cognome nella
propria lingua, oltreché, ovviamente, al relativo uso (art. 11).
Il diritto all’uso della lingua madre è riconosciuto anche nell’esercizio della libertà di religione,
pure espressamente affermata (art. 14).
Per quanto concerne i rapporti con la pubblica amministrazione è previsto, “quando
possibile”, il diritto all’uso orale e scritto della propria lingua nei contatti con le pubbliche autorità
nell’area di insediamento allorché gli appartenenti ad una minoranza raggiungono “un numero
considerevole” secondo le risultanze dell’ultimo censimento o di altri metodi di valutazione (art.
12).
Vengono in tal modo rimesse alla discrezionalità degli Stati sia la valutazione della congruità
della consistenza numerica, sia la determinazione di altre condizioni ritenute necessarie
ai fini del riconoscimento del diritto.
Non è previsto, inoltre, un parallelo obbligo di usare la lingua della minoranza da parte
delle pubbliche autorità locali, le quali “possono rispondere, per quanto possibile” in tale lingua.
Per quanto riguarda, poi, le aree in cui le persone appartenenti ad una minoranza costituiscono
la maggioranza della popolazione, l’art. 15 impegna gli Stati a promuovere la conoscenza
della lingua della minoranza tra i funzionari degli uffici amministrativi locali e statali decentrati
e stabilisce che “sforzi devono essere compiuti per reclutare se possibile” funzionari che
in aggiunta alla lingua ufficiale, abbiano una conoscenza sufficiente della lingua della minoranza.
Spazi di flessibilità sono pure previsti nell’art. 13, che dà facoltà agli Stati di consentire,
ove necessario attraverso accordi bilaterali con altri Stati interessati e in particolare con quelli
confinanti, il ripristino della toponomastica locale e delle indicazioni topografiche in forma bilingue
o plurilingue nelle zone in cui il numero delle persone appartenenti ad una minoranza raggiunge
“un livello significativo”. Anche in tale caso; infatti, sono rimesse agli Stati sia la valutazione
della congruità della soglia ai fini dell’adozione della misura di tutela, sia la determinazione
in ordine all’adozione della misura stessa.
Relativamente al campo della cultura e dell’educazione viene riconosciuto il diritto di
stabilire e conservare propri istituti, organizzazioni ed associazioni culturali, che possono richiedere
contributi privati e sovvenzioni pubbliche in base alla legislazione nazionale (art. 16), nonché
proprie scuole private ed istituti di istruzione, ed eventualmente di ottenerne il riconoscimento
secondo la legislazione nazionale in materia, con possibilità di richiedere finanziamenti
anche pubblici (art. 17).
Viene inoltre garantito il diritto di apprendere la propria lingua e di ricevere una istruzione
in tale lingua e si stabilisce che quando in un’area il numero delle persone appartenenti ad
una minoranza nazionale raggiunga un livello significativo, sforzi debbono essere compiuti “per
assicurare adeguati tipi e livelli di istruzione pubblica”, prevedendo anche un adeguato insegnamento
della storia e della cultura delle minoranze nazionali nell’ambito dei programmi relativi
a tali discipline (art. 18).
Per quanto concerne il campo dell’informazione, viene garantito il diritto di avvalersi dei
mezzi di comunicazione di massa nella lingua della minoranza, con possibilità anche di sostegni
finanziari, prevedendo però che il diritto al libero accesso al mezzo radio-televisivo di proprietà
pubblica, compresa la produzione di programmi in tale lingua, sia garantito dagli Stati “è quando
opportuno e possibile” (art. 19).
Viene inoltre riconosciuto il diritto di partecipare senza alcuna discriminazione alla vita
politica, sociale e culturale della società del proprio Paese, con l’impegno, per gli Stati, a promuovere
le condizioni che permettano il concreto esercizio dei relativi diritti (art. 20) e a consentire
la costituzione di partiti politici (art. 21), come pure a rispettare il diritto di partecipare effettivamente
alla vita pubblica, in particolare ai processi decisionali ,sulle questioni di diretto interesse.
A tale riguardo gli Stati «prendono nota» degli impegni assunti per tutelare e creare le
condizioni per la promozione dell’identità etnica, culturale, linguistica e religiosa minoranze nazionali
con l’adozione di misure adeguate alle specifiche situazioni di tali minoranze come previsto
nei documenti della CSCE (art. 22).
Si garantisce inoltre il diritto, nel rispetto dell’integrità territoriale dello Stato, di tenere
contatti liberi e senza ostacoli oltre frontiera con i cittadini con i quali sono in comune le caratteristiche
etniche, religiose o linguistiche o l’identità culturale nel quadro anche di una promozione
globale degli accordi transfrontalieri a livello nazionale, regionale e locale (art. 23).
95

La previsione contenuta nell’art. 24 mira poi a garantire la possibilità di un effettivo rimedio
di giustizia contro ogni violazione dei diritti previsti nello Strumento che siano stati sanciti
nella legislazione nazionale, mentre con i successivi articoli, oltre a prevedere garanzie di tutela,
con adeguate misure, per le persone che non appartengono alla minoranza nazionale nelle
aree in cui questa costituisce la maggioranza della popolazione (art. 25), si sancisce il principio
della intangibilità dei principi fondamentali del diritto internazionale, e in particolare
dell’uguaglianza sovrana, dell’integrità territoriale e dell’indipendenza politica, e del rispetto dei
diritti altrui da parte delle persone appartenenti alle minoranze nazionali nell’esercizio dei propri
diritti (art. 26).
Lo Strumento CEI si conclude con la clausola di salvaguardia (art. 27) delle disposizioni
delle leggi nazionali o di accordi internazionali più favorevoli per le minoranze nazionali o per le
persone che vi appartengono, previsione che, in presenza di siffatte disposizioni, vincolanti per
gli Stati in quanto contenute nelle rispettive legislazioni o in accordi internazionali che essi abbiano
sottoscritto e che siano anche giuridicamente impegnativi, ha l’effetto di poter assicurare
ulteriori misure di tutela.
96

IL CONTRIBUTO DELL’UNIONE FEDERALISTA
DEI GRUPPI ETNICI EUROPEI (U.F.G.E.E.)
97

PREMESSA
Il progetto di Convenzione per la tutela dei gruppi etnici in Europa dell’Unione Federalista
dei Gruppi Etnici Europei (UFGE), approvato dall’Assemblea dei Delegati in occasione del
35° Congresso tenutosi a Danzica il 12.5.1994, è una stesura aggiornata del progetto di Convenzione
allegato alla Dichiarazione di Cottbus del 28.5.1992 alla luce degli sviluppi intervenuti,
sul piano dialettico ed operativo, nel dibattito internazionale sulla tutela delle minoranze nazionali.
In linea con il compito statutario dell’Unione Federalista, di rappresentare gli interessi
delle organizzazioni dei gruppi etnici e dei loro appartenenti e di contribuire alla formazione di
un diritto dei gruppi etnici internazionalmente riconosciuto, il progetto nasce dalla constatazione
dei positivi sviluppi intervenuti e delle prospettive ulteriori, in particolare a seguito delle decisioni
dei Capi di Stato e di Governo del Consiglio d’Europa assunte a Vienna nel Vertice del 9 ottobre
1993, e dalla connessa volontà di fornire un contributo costruttivo per ulteriori passi in avanti
verso una tutela globale dei gruppi etnici.
Era stata adottata, infatti, la Carta Europea delle Lingue regionali o minoritarie ed era in
corso di elaborazione, da parte dell’apposito CAHMlN, il progetto di convenzione per la protezione
delle minoranze nazionali, deciso a Vienna, da aprirsi anche alla firma degli Stati non
membri del Consiglio d’Europa, ed inoltre, nello stesso Vertice di Vienna era stato anche deciso
di avviare i lavori per la predisposizione di un protocollo aggiuntivo alla Convenzione europea
sui Diritti dell’Uomo nel campo culturale con disposizioni di garanzia dei diritti individuali, in particolare
per le persone appartenenti alle minoranze nazionali.
Si erano quindi creati nuovi presupposti per ulteriori sviluppi positivi, per i quali l’UFGE
intendeva dare un contributo costruttivo con un progetto aggiornato della Dichiarazione di Cottbus
volto ad una tutela giuridica globale dei gruppi etnici in Europa, riferita anche ai diritti collettivi,
che negli strumenti da elaborare non sarebbero stati considerati.
PROGETTO DI CONVENZIONE PER LA TUTELA DEI GRUPPI ETNICI IN EUROPA
DELL’UNIONE FEDERALISTA DEI GRUPPI ETNICI IN EUROPA
Il progetto, intitolato “Tutela dei gruppi etnici in Europa”, è composto da due parti, formalmente
distinte ma fra loro complementari, nell’ottica di una tutela generale dei diritti dei
gruppi etnici e delle persone che vi appartengono.
La prima parte, riguardante i “Diritti fondamentali delle persone appartenenti a gruppi
etnici in Europa”, viene proposta come progetto di Protocollo aggiuntivo alla Convenzione Europea
sui Diritti dell’Uomo”; mentre la seconda, concernente i “Diritti di autonomia dei gruppi etnici
in Europa”, è proposta come progetto di discussione per una Convenzione Speciale.
Nell’elaborazione del progetto si è tenuto conto dei documenti e delle dichiarazioni
dell’O.N.U., della CSCE e degli Organismi europei in materia di tutela delle minoranze nazionali,
come pure di una serie di dichiarazioni di principio emerse nell’ambito di conferenze su problematiche
specifiche.
I diritti fondamentali delle persone appartenenti ai gruppi etnici in Europa. Progetto di
protocollo aggiuntivo alla Convenzione europea sui diritti dell’Uomo
Tale documento, proposto come Protocollo aggiuntivo alla CEDU, è quello più immediatamente
collegato allo stato del dibattito europeo in materia e agli indirizzi adottati a Vienna e
seguiti dall’apposito Comitato per l’elaborazione del progetto di Convenzione-quadro per la protezione
delle minoranze nazionali.
Esso, pur mantenendosi nei limiti del principio di tutela individuale e dell’autonomia culturale,
mira ad assicurare alle persone appartenenti ai gruppi etnici il massimo livello dì riconoscimento
e tutela dei diritti attraverso una formulazione molto precisa, che riduce al minimo, il
margine di discrezionalità degli Stati contraenti sia per ciò che è intendersi con l’espressione
“gruppo etnico”, definizione non contenuta nella Convenzione-quadro per la protezione delle
minoranze nazionali, sia per quel che concerne le misure da adottare e le condizioni alle quali
tali misure vanno adottate.
99

Oltre all’introduzione, che non ne è parte integrante, il documento, costituito da 23 articoli
è articolato in sei parti, precedute da un Preambolo, e correlato da numerosi fonti giuridiche
e politiche.
La Parte I, che comprende tre articoli, riconduce la tutela internazionale dei diritti delle
persone appartenenti a gruppi etnici alla tutela internazionale dei diritti dell’uomo quale sua
componente essenziale, rientrante, come “fattore essenziale per la pace, la giustizia, la stabilità
e la democrazia”, nell’ambito della cooperazione internazionale e, in quanto questione di legittimo
interesse internazionale, di non esclusivo affare interno dello Stato (art. 1).
Viene poi fornita, all’art. 2, la definizione di “gruppo etnico”, nella cui espressione si mira
a ricomprendere lo spettro più ampio possibile di realtà minoritarie, escludendo però esplicitamente
dal concetto sia i lavoratori migranti, sia altri immigranti, gruppi di rifugiati e individui in
cerca di asilo, i cui diritti formano oggetto di specifica disciplina.
L’art. 3 afferma il principio dell’appartenenza volontaria, impegnando gli Stati contraenti
a creare i presupposti per tale libera scelta individuale e ribadendo il principio, già enunciato
all’art. 1, che i diritti riconosciuti alle persone appartenenti a gruppi etnici possono essere esercitati
sia “individualmente” che in associazione con altri membri del gruppo”; formula, questa, in
sintonia con gli altri documenti elaborati in sedi istituzionali europee, che consente di sorvolare
circa il riconoscimento di quei diritti di natura collettiva che formano invece oggetto di tutela nel
secondo progetto per una Convenzione speciale.
Nella Parte II vengono formulati i diritti fondamentali generali riconosciuti alle persone
appartenenti ai gruppi etnici, premessa dei diritti che vengono sviluppati nella Parte III e che si
configurano più concretamente come misure di tutela.
In sostanza, alle persone appartenenti ai gruppi etnici viene riconosciuto il diritto al rispetto,
alla evoluzione e allo sviluppo della loro identità etnica, culturale e linguistica, al riparo
da ogni tentativo di assimilazione. Componenti essenziali di tale diritto sono il diritto alla patria,
ed in particolare alla tutela dei loro insediamenti e condizioni di vita tradizionali, il diritto al libero
sviluppo economico, il diritto alla protezione da qualsiasi minaccia alla loro identità, con divieto
di politiche di assimilazione forzata e di svantaggiose modifiche intenzionali nella composizione
demografica dei loro insediamenti, anche tramite modifiche delle unità amministrative (art. 4).
Viene inoltre garantito il diritto alla non discriminazione e alla effettiva parità di trattamento,
nonché alla parità di opportunità (art. 5), da assicurare mediante misure di tutela speciali,
con particolare riferimento al diritto alla lingua, alla scuola e all’educazione, ad avere proprie
organizzazioni, ai liberi contatti e alla libera circolazione, alla libertà d’informazione, all’accesso
proporzionale agli uffici pubblici, alla rappresentanza politica, ad adeguate forme di economia,
la cui omissione è “da considerare e da trattare come atto di discriminazione illegittimo”.
I contenuti di questi diritti vengono esplicitati nella Parte III, in relazione alle misure di tutela
specifiche.
In particolare, il diritto alla lingua (art. 6) si estrinseca nel diritto al suo uso orale e scritto
in privato e in pubblico, come pure nei rapporti con la pubblica amministrazione, ivi compresa
quella giudiziaria, alla sua parificazione nei territori di insediamento negli atti ufficiali e in quelli
destinati ad uso pubblico, nonché nei diritti concernenti l’onomastica e la toponomastica.
Al diritto alla lingua è collegato anche il diritto alla scuola (art. 7), nel senso che, ferma
restando l’obbligatorietà dell’apprendimento della lingua ufficiale dello Stato, è previsto il diritto
all’insegnamento della e nella lingua del gruppo etnico nelle scuole di ogni ordine e grado,
nell’università e nell’ambito dell’istruzione permanente, tramite un adeguato numero di scuole
statali o di altro tipo, da dislocarsi tenendo conto della distribuzione geografica delle persone
appartenenti ai gruppi etnici. Il diritto all’insegnamento della e nella lingua materna, il cui finanziamento
fa carico agli Stati contraenti, viene garantito anche se al di fuori degli insediamenti
delle persone appartenenti a gruppi etnici non vi sia il numero minimo necessario di scolari per
la formazione di una classe.
E’ parimenti garantito il diritto di istituire e gestire propri istituti di istruzione e formazione
e si prevede che l’insegnamento sia impartito in linea di massima da personale docente di madrelingua.
Con riguardo alle scuole nella lingua dei gruppi etnici si riconosce alle persone appartenenti
a tali gruppi il diritto di partecipare alla nomina degli insegnanti ed all’impostazione
dei programmi didattici, che potranno essere adeguati alle loro esigenze particolari, comprendendo
l’insegnamento anche della storia e della cultura del gruppo etnico.
Vengono inoltre garantiti il diritto di costituire e mantenere organizzazioni ed associa-
100

zioni proprie, compresi i partiti politici, che lo Stato contribuirà a finanziare nella stessa misura
delle altre simili organizzazioni (art. 8); il diritto ai liberi contatti tra persone appartenenti allo
stesso gruppo sia all’interno dello Stato che oltre frontiera con i cittadini degli altri Stati con i
quali sono in comune l’origine nazionale o etnica o il retaggio culturale, ed i connessi diritti alla
libera circolazione ed alla cooperazione transfrontaliera in vari campi (art. 9); il diritto
all’informazione, che si estrinseca nel diritto di diffondere, scambiare e ricevere informazioni nella
madrelingua, da realizzarsi sia attraverso un accesso equiparato ai mass media statali o comunque
pubblici, sia mediante mezzi di comunicazione propri sostenuti con finanziamenti pubblici,
sia inoltre attraverso la ricezione di programmi radiofonici e televisivi nella lingua del gruppo
etnico trasmessi dall’estero (art. 10).
Tra le garanzie viene anche incluso, senza alcuna condizione restrittiva relativa alla
consistenza del gruppo etnico, il diritto all’accesso proporzionale negli uffici pubblici, da realizzarsi
attraverso accordi di transizione per ovviare a disagi socia1i nonché il diritto alla rappresentanza
politica, al fine di garantire agli appartenenti a gruppi etnici la partecipazione in piena
uguaglianza alla gestione degli affari pubblici, in particolare anche alle decisioni relative a territori
di loro insediamento o a materie che li riguardino.(art. 19912).
L’art. 13 riconosce, infine, alle persone appartenenti ai gruppi etnici, senza pregiudizio
per l’integrità territoriale degli Stati contraenti e in rapporto alla quota rappresentata nell’ambito
della popolazione totale, il diritto all’autonomia, per tutelare gli specifici diritti civili e politici e i
generali diritti dell’uomo e le libertà fondamentali da non giustificate decisioni della maggioranza;
diritto all’autonomia che si configura, in relazione alle diverse situazioni, come “autonomia
territoriale e/o culturale” ed “autoamministrazione locale (autonomia locale)” e che nei suoi presupposti
e contenuti viene ulteriormente sviluppato nel progetto di discussione per una Convenzione
speciale con riferimento ai diritti dei gruppi etnici.
Sanciti i diritti, la parte IV del progetto di Protocollo aggiuntivo tratta della relativa garanzia
e tutela giuridica, riconoscendo in primo luogo, in caso di violazione, il diritto di ricorso, singolarmente
o assieme ad altri, ad una istanza nazionale e dopo l’espletamento delle vie legali
nazionali alla Commissione Europea per i diritti dell’uomo (art. 14).
Alle persone appartenenti a gruppi etnici viene inoltre riconosciuto il diritto alla condeterminazione,
cioè il diritto di partecipare in ambito nazionale alla realizzazione dei diritti e delle
libertà sanciti dal Protocollo attraverso accordi comuni, nonché alla organizzazione delle questioni
che le riguardino tramite la creazione di un proprio organo di rappresentanza presso il
Consiglio d’Europa (art. 15).
Per la tutela dei diritti civili e dei gruppi etnici nei riguardi delle istituzioni politiche e amministrative
è poi riconosciuto il diritto all’istituzione di un “Ombudsman”, in sostanza un difensore
civico, anch’egli appartenente al gruppo etnico (art. 16).
La parte V tratta del meccanismo di controllo, definendo un quadro che fornisce un ampio
spettro di garanzie contro qualsiasi violazione dei diritti sanciti, che prevede all’art. 18 la
possibilità di ricorsi individuali ed interstatali.
Gli adempimenti formali a cui gli Stati aderenti e gli organismi di controllo sono tenuti
vengono dettagliatamente disciplinati dall’art. 19, che fa obbligo agli Stati contraenti di presentare
alla Commissione europea per i diritti dell’uomo, attraverso il Segretario generale del Consiglio
d’Europa, un primo rapporto entro un anno dall’entrata in vigore per ciascuno Stato e rapporti
biennali successivamente, sull’attuazione data al Protocollo, prevedendo anche il diritto, da
parte di chi è legittimato a rappresentare gli interessi dei gruppi etnici, di segnalare al Segretario
Generale del Consiglio d’Europa eventuali situazioni di difficoltà nell’adempimento del Protocollo
stesso, nonché all’art. 20, una procedura di composizione amichevole delle controversie.
Le disposizioni finali contenute nella Parte VI riguardano l’adesione al Protocollo e stabiliscono
che all’atto della sottoscrizione gli Stati dichiarino per quali gruppi etnici esso trova applicazione,
con diritto, per le persone appartenenti a gruppi etnici ingiustamente esclusi, di richiedere
un accertamento del Consiglio d’Europa.
In definitiva, il quadro che il progetto UFGE per un Protocollo aggiuntivo alla Convenzione
europea per i diritti dell’Uomo viene a configurare è quello di una tutela capillare dei gruppi
etnici, ai quali, pur nel rispetto formale degli orientamenti emersi in materia nell’ambito delle
istituzioni europee, relativamente soprattutto all’attribuzione dei diritti riconosciuti alla sfera personale
e non collettiva, viene previsto il massimo delle garanzie, con il limite della salvaguardia
101

dell’integrità territoriale degli Stati e del rispetto, nel godimento dei diritti sanciti,
dell’ordinamento giuridico del proprio Stato e dei diritti di tutti gli altri cittadini.
I Diritti d’autonomia dei gruppi etnici in Europa - Progetto di discussione per una Convenzione
Speciale
Questa seconda parte del Progetto dell’UFGE, che integra la prima parte concernente i
diritti fondamentali delle persone appartenenti a gruppi etnici, mirava a disciplinare, nella prospettiva
di una soluzione globale della tutela dei gruppi etnici in Europa, quegli aspetti che non
avrebbero potuto trovare una regolamentazione nel Protocollo aggiuntivo alla Convenzione europea
sui Diritti umani e nella Convenzione-quadro per la protezione delle minoranze, soprattutto
con riguardo alle questioni dei diritti collettivi e di autonomia, per la cui disciplina l’UFGE ha
perciò ritenuto di proporre alle competenti istanze europee ed internazionali un progetto di discussione
per un ulteriore strumento in forma di Convenzione Speciale.
Il progetto, che si compone del Preambolo e di quattro Parti per complessivi venti articoli,
si fonda infatti sul principio del diritto dei gruppi etnici all’autonomia, nel cui ambito si sviluppano
i diritti riconosciuti nel progetto stesso e che sono in questa sede riferiti ai gruppi etnici.
L’autonomia viene definita (art. 1) come “strumento di tutela dei gruppi etnici che, senza
pregiudizio per l’integrità territoriale degli Stati, deve garantire un massimo grado di autodeterminazione
interna e nello stesso tempo un corrispondente minimo grado di dipendenza dalla
maggioranza nazionale” allo scopo di tutelare le persone appartenenti a gruppi etnici da esclusioni,
per mezzo di decisioni della maggioranza, non giustificate in base a quanto previsto dal
Protocollo e di garantire loro l’esercizio degli specifici diritti civili e politici, nonché dei diritti e delle
libertà fondamentali dell’uomo spettanti alla generalità.
Anche in questo progetto si fornisce la definizione di “gruppo etnico” (art. 2) riprendendo
tutti gli elementi fissati nel progetto di Protocollo aggiuntivo, ma prevedendo anche che nel garantire
i diritti di autonomia devono essere considerate le “condizioni di base speciali dei gruppi
etnici, che nei loro insediamenti costituiscono: a) la maggioranza della popolazione; b) una parte
sostanziale, però non la maggioranza della popolazione; c) né la maggioranza né una parte
sostanziale della popolazione”, e che inoltre “sono da considerare appartenenti ai gruppi etnici
quelle persone che appartengono a gruppi etnici compattamente insediati ma che risiedono lontano
da essi e in un insediamento sparso e isolato”.
Vengono poi enunciati, all’art. 3, i principi fondamentali stabilendo che i diritti, fissati nella
Convenzione, alla tutela e conservazione e alla promozione ed allo sviluppo “del gruppo etnico
come tale” vengono esercitati in comune dagli appartenenti ad un gruppo etnico, e ribadendo
il principio, pure affermato nel progetto di Protocollo aggiuntivo, che tale appartenenza è una
questione di scelta individuale da cui non deve derivare alcun pregiudizio, con obbligo per gli
Stati di creare le condizioni perché tale scelta possa essere fatta in piena libertà.
La disciplina dei diritti all’autonomia dei gruppi etnici occupa l’intera Parte II del documento,
costituita da dieci articoli.
In particolare, in relazione alle diverse “condizioni di base speciali” precedentemente
definite, vengono individuate tre forme fondamentali di autonomia: a) autonomia territoriale (artt.
4 e 5); b) autonomia culturale (artt. 7 e 8); c) autonomia locale o autoamministrazione locale
(artt. 9 e 10).
Il diritto ad uno “status speciale territorialmente limitato”, definito “autonomia territoriale”
con legislazione, governo, amministrazione e giurisdizione autonoma per la gestione dei propri
affari, è riservato ai gruppi etnici che nelle regioni di insediamento costituiscono la maggioranza
della popolazione e comporta l’istituzione di organi legislativi, esecutivi e giurisdizionali propri, la
cui composizione rispecchierà, proporzionalmente, quella della popolazione.
Tale forma di autonomia deve comprendere le competenze ritenute dai gruppi etnici necessarie
per la gestione dei propri affari, da denominarsi nella legislazione statale “competenze
della sfera autonoma”, di cui viene individuato un elenco a titolo esemplificativo che tocca i diversi
campi di attività, tra i quali l’istruzione, l’informazione, la sanità e la previdenza sociale, il
settore economico e finanziario, la polizia locale, l’imposizione fiscale per scopi locali.
Viene comunque affermato che l’esercizio dei diritti sanciti nella Convenzione non può
pregiudicare il godimento dei diritti delle persone appartenenti alla popolazione che all’interno
dell’autonomia territoriale formano la minoranza numerica.
102

Per i gruppi etnici che nei territori di insediamento non costituiscono la maggioranza della
popolazione e per quelli che per qualsiasi motivo “non ritengano conveniente l’istituzione di
una autonomia territoriale” viene garantito (artt. 7 e 8) il diritto all’“autonomia culturale nella forma
giuridica di diritto pubblico che a loro sembra più appropriata”, da esercitarsi attraverso unità
associative dotate di organi eletti democraticamente e liberamente, per tutte le questioni essenziali
per la conservazione, la tutela e lo sviluppo della identità dei gruppi etnici, stabilendo anche
per tale forma di autonomia un ampio quadro di ambiti di competenza.
Il terzo tipo di autonomia previsto dal progetto concerne il diritto ad una autodeterminazione
locale denominata “autonomia locale” o “autoamministrazione locale” (artt. 9 e 10), che
viene riconosciuto ai gruppi etnici che nei territori di insediamento non costituiscono la maggioranza
della popolazione, nonché agli appartenenti a gruppi etnici insediati lontano da questi in
modo sparso.
Tale forma di autonomia prevede la creazione di unità amministrative in cui gli appartenenti
ai gruppi etnici costituiscono la maggioranza locale della popolazione (come singole circoscrizioni,
comuni o unità amministrative ad essi subordinate), alle quali è attribuito, oltre alle
competenze legate per legge, l’esercizio degli affari propri del gruppo etnico, in una accezione
più limitata, quanto a settori e ambiti di competenza, rispetto alle altre forme di autonomia, ma
tale comunque da fornire un ampio spettro di garanzie per la tutela e lo sviluppo del gruppo.
Nella sfera dell’autonomia locale rientrano, in particolare, la regolamentazione del bilinguismo
nell’ambito dell’ autoamministrazione locale, l’uso di nomi e simboli propri, la regolamentazione
degli usi e delle feste locali, la tutela dei monumenti locali, la polizia di sicurezza e
stradale, l’ispezione sanitaria e dell’edilizia a livello locale, nonché il diritto di fondare e mantenere
istituzioni per l’insegnamento locale, per i mass-media, per la cura della tradizione, per
l’istruzione e per l’esercizio di attività economiche; è inoltre prevista la partecipazione a tutti gli
altri affari amministrativi secondo la loro quota di popolazione.
I diritti alle delineate forme di autonomia trovano poi completamento nell’ulteriore diritto,
pure riconosciuto ai gruppi etnici, che i loro interessi siano presi in considerazione anche nella
suddivisione del territorio statale in circoscrizioni politiche, amministrative, giudiziarie ed elettorali,
da stabilirsi in accordo con i gruppi etnici direttamente interessati (art. 11).
Le risorse finanziarie necessarie all’esercizio delle competenze degli enti collettivi
dell’autonomia territoriale e culturale devono essere assicurate dallo Stato e, per quanto concerne
l’autonomia territoriale, da una quota fissa delle spese pubbliche in proporzione alla media
della consistenza numerica della popolazione e dell’estensione del territorio, con garanzia
comunque di una quota adeguata delle tasse ed imposte riscosse nel proprio territorio, da integrarsi
nel caso che il gettito risulti inferiore alla quota fissa determinata in base al criterio proporzionale
(art. 12).
Gli Stati contraenti sono tenuti all’attuazione dei diritti sanciti nella Convenzione, inserendoli
in modo adeguato nel loro ordinamento giuridico ed emanando le norme legislative necessarie
a renderli concretamente esercitabili, nel quadro del diritto dei gruppi etnici alla condeterminazione,
ovvero del diritto di partecipare al processo di attuazione interna nell’ambito di
commissioni paritetiche composte da rappresentanti dello Stato e dei gruppi etnici, le cui decisioni,
prese all’unanimità, sono vincolanti. Ai gruppi etnici viene altresì riconosciuto il diritto di
partecipare, per mezzo di propri organi collettivi, all’elaborazione di delibere di organismi internazionali
relative a questioni che per essi rivestono un particolare interesse (art. 14).
Le parti IV (artt. 15-17) e V (artt. 18-20) del progetto riguardano il meccanismo di controllo
e le disposizioni finali e sono praticamente sovrapponibili alle corrispondenti parti del progetto
per un Protocollo aggiuntivo alla Convenzione europea sui Diritti dell’Uomo.
103

LE MINORANZE IN EUROPA
105

CLASSIFICAZIONE E NORMATIVA
In questo capitolo sono riportati i dati relativi alle minoranze presenti in 32 Paesi europei qui sotto
indicati, la relativa consistenza numerica e le norme di tutela giuridica.
Albania, Armenia, Austria, Azerbaijan, Bulgaria, Cipro, Croazia, Danimarca, Estonia, Finlandia,
Germania, Irlanda, Liechtenstein, Lituania, Malta, Norvegia, Polonia, Regno Unito, Rep. Ceca,
Rep. della Moldavia, Rep. di Macedonia, Romania, Russia, San Marino, Serbia e Montenegro
(ex Repubblica di Jugoslavia), Slovacchia, Slovenia, Spagna, Svezia, Svizzera, Ucraina e Ungheria.
107

DENOMINAZIONE DELLE MINORANZE, CONSISTENZA NUMERICA E NORME DI TUTELA GIURIDICA
Paese: ALBANIA
TUTELA GIURIDICA
MINORANZE PRESENTI CONSISTENZA NUMERICA * COSTITUZIONALE LEGGE NAZIONALE
GRECI
MACEDONI
MONTENEGRINI
ROM
58.758 Distretti di Saranda, Delvina
e Gjirokastra
democratizzazione dell’Albania
I cambiamenti legati al processo di
4.878 Area di Prespa
verificatisi nello scorso decennio
2.000 circa Area di Vraka
hanno avuto profonde ripercussioni
Dati statistici non disponibili per anche sulla situazione della minoranza
nazionale greca, con so-
l’assenza di un censimento di questa
popolazione
stanziali miglioramenti. Questa
Periferia di Tirana
minoranza ora gode di tutti i diritti
previsti dalle norme europei più
liberali e nel rispetto dei valori su
cui si basa una società democratica
e pluralista.
A partire dagli anni ’90, il numero
complessivo degli appartenenti alla
minoranza greca si è ridotto notevolmente.
A causa dell’apertura
delle frontiere, dell’arretratezza e
delle numerose difficoltà economiche
incontrate nel periodo di transizione
in Albania, gran parte della
popolazione presente nelle regioni
meridionali del paese ha trovato
opportunità di lavoro in Grecia,
dove si è trasferita per vivere.
Nel campo dell’istruzione, i bambini
arumeni godono del diritto allo
studio garantito dal Ministero
dell’Istruzione e della Scienza albanese,
avendo accesso altresì
alle borse di studio offerte sia dal
Ministero dell’Istruzione e della
Scienza albanese che dalla Romania
e dalla Grecia.
ARUMENI (VALACCHI)
Assenza di dati statistici recenti. In
base all’ultimo censimento della
popolazione risalente al 1955 gli
appartenenti a questa minoranza
erano circa 4.249
Città principali
*
I dati sono stati tratti dal Rapporto sull’attuazione della Convenzione-quadro per la protezione delle minoranze nazionali.
108

Paese: ARMENIA
TUTELA GIURIDICA
MINORANZE PRESENTI CONSISTENZA NUMERICA * COSTITUZIONALE LEGGE NAZIONALE
AZERI 84.860
CURDI E YEZIDI 56.127
RUSSI 51.555
UCRAINI 8.341
SIRIANI 5.963
GRECI 4.650
ALTRE NAZIONALITA’ 9.664
12. E' accertato che non esistono
paesi monoetnici nel mondo, e
l'Armenia non costituisce un'eccezione.
Nel corso dei secoli
genti appartenenti a varie minoranze
nazionali hanno vissuto sul
territorio dell'Armenia e continuano
a risiedervi anche al giorno
d'oggi; esse non sono mai state
oggetto di discriminazione. Le
16. Il principale fondamento della
politica di stato in tema di tutela dei
diritti delle persone appartenenti alle
minoranze nazionali è la Costituzione
della Repubblica d'Armenia. In
seguito all'evoluzione della vita pubblica
e dei valori sociali, la Costituzione
ha il compito di proteggere i
diritti e le libertà dell'individuo.
6. L'articolo 4 della Costituzione della
Repubblica d'Armenia stabilisce
che "Lo Stato garantisce la tutela dei
diritti e delle libertà dell'uomo in base
alla Costituzione e alle leggi e in accordo
con i principi e le norme del
diritto internazionale".
7. Il Capitolo 2 della Costituzione fa
riferimento ai diritti e alle libertà fondamentali
dell'uomo e del cittadino.
La Costituzione stabilisce che ciascuno
è uguale agli altri di fronte alla
legge e che deve avere uguali opportunità
di godere di diritti, libertà e
responsabilità, previsti dalla Costituzione
e da altri atti legislativi.
17. Il Presidente della Repubblica
d'Armenia ha ufficialmente dichiarato
che l'Armenia è la patria non
solo della popolazione originaria,
ma anche delle minoranze nazionali
che insistono sul suo territorio.
18. Nel Trattato istitutivo della Comunità
degli Stati Indipendenti,
siglato da Russia, Ucraina e Bielorussia
in data 8 dicembre 1991 a
Minsk, con il quale è stata formalmente
disciolta l'URSS, è previsto
che le parti proteggano le minoranze
nazionali che insistono sui
rispettivi territori con l'obiettivo di
esprimere, preservare e sviluppare
le loro identità etniche, culturali,
linguistiche e religiose. I Capi di
stato della CSI hanno siglato la
"Convenzione per la tutela dei diritti
delle persone appartenenti a minoranze
nazionali" nel 1994 a Mosca.
L'Assemblea Nazionale della
Repubblica d'Armenia ha ratificato
tale Convenzione in data 11 ottobre
1995.
19. L'assenza di una legge sulle
minoranze nazionali è una lacuna
nella legislazione della Repubblica
d'Armenia. Pertanto non esiste la
definizione dell'espressione "minoranze
nazionali", ma in pratica essa
sta ad indicare i cittadini della
Repubblica d'Armenia che vi risiedono
permanentemente e che differiscono
dalla popolazione di base
per la propria origine etnica. Tale
accezione coincide con la definizione
data al termine nella "Convenzione
per la tutela dei diritti delle
persone appartenenti alle minoranze
nazionali", secondo la quale
le persone appartenenti alle minoranze
nazionali sono persone residenti
permanentemente nei territori
delle Parti contraenti, ne hanno la
cittadinanza, ma differiscono dalla
popolazione di base della Parte
contraente di appartenenza per
origine etnica, lingua, cultura, religione
e tradizioni.
22. Nel 1998 è stata istituita la
Commissione per i Diritti Umani,
alle dipendenze del presidente della
Repubblica d'Armenia; tale iniziativa
è stata considerata un passo
importante e necessario in direzione
dell'istituzione della figura
del Difensore civico. La Commissione
si occupa del dibattito relativo
alla violazione di diritti, nonché
della loro reintroduzione adottando
anche misure volte a prevenire le
* I dati sono stati tratti dal Rapporto sull’attuazione della Convenzione-quadro per la protezione delle minoranze nazionali.
109

minoranze nazionali costituiscono
circa il 3% della popolazione
della Repubblica d'Armenia.
violazioni dei diritti umani. La
Commissione ha preparato la Legge
sui Difensori civici della Repubblica
d'Armenia, che è stata successivamente
sottoposta all'Assemblea
Nazionale della Repubblica
d'Armenia. La Commissione è
costituita da 17 membri, in rappresentanza
di organismi statali, organizzazioni
non governative,
giornalisti indipendenti e avvocati.
110

111
23. L'istituzione del Consiglio di
coordinamento per le minoranze
nazionali della Repubblica d'Armenia
è un passo importante nella
sfera della tutela delle minoranze
nazionali. L'obiettivo del Consiglio,
istituito ufficialmente il 15 giugno
2000 per decreto del Presidente
della Repubblica d'Armenia, è garantire
la tutela delle minoranze
nazionali, attivarne i rapporti intercomunitari
ed infine rendere più
efficace l'intervento dello stato in
tema di istruzione, cultura, problemi
giuridici e di altro tipo. E' importante
sottolineare che il decreto del
Presidente è successivo alla prima
conferenza dei rappresentanti delle
minoranze nazionali, tenutasi il 12
marzo 2000. Il Consiglio di coordinamento
prelude all'istituzione di
uno speciale organismo statale in
materia di minoranze nazionali. Il
Presidente e il Primo Ministro della
Repubblica d'Armenia hanno tenuto
varie riunioni con il Consiglio di
coordinamento per dibattere l'istituzione
di un centro culturale destinato
alle minoranze nazionali.
24. Benchè nella Repubblica d'Armenia
non esista una legge sulle
minoranze nazionali, esistono altre
leggi che danno origine e garantiscono
i diritti delle minoranze nazionali.
La legge sulla lingua della
Repubblica d'Armenia costituisce il
quadro di riferimento generale della
politica linguistica della Repubblica
d'Armenia in quanto regolamenta
lo status della lingua nonché
le relazioni linguistiche tra lo
Stato e altri organismi amministrativi
da un lato, e le imprese, gli uffici
e le organizzazioni, dall'altro. In
base a tale legge, l'armeno è dichiarato
lingua ufficiale, da utilizzare
in tutti gli ambiti della Repubblica
d'Armenia. La legge sulla lingua
stabilisce anche che la Repubblica
d'Armenia garantisce la libertà di
impiegare le lingue delle minoranze
nazionali che insistono sul proprio
territorio. L'articolo 2 della legge
stabilisce che "Nelle comunità
delle minoranze nazionali della
Repubblica d'Armenia l'istruzione e
gli studi a livello generale possono
essere organizzati nelle rispettive
lingue madri, coerentemente con i
programmi scolastici statali e con
l'obbligo dello studio dell'armeno".
Esistono anche leggi sull'istruzione,
la libertà di coscienza, le organizzazioni
religiose, ecc.

Paese: AUSTRIA
TUTELA GIURIDICA
MINORANZE PRESENTI CONSISTENZA NUMERICA * COSTITUZIONALE LEGGE NAZIONALE
CROATI
SLOVENI
UNGHERESI
CECHI
SLOVACCHI
ROM (Sinti, Rom del Burgenland,
Lovara, Kalderash e Arlije)
30.000 Burgenland (Austria meridionale)
e Vienna
50.000 Carinzia e Stiria
Da 20.000 a 30.000 Regioni di
Oberwart (Obertwart, Unterwart,
Siget in der Wart) e
Oberpullendorf (Oberpullerndorf,
Mittelpullendorf)
Città di Eisenstadt,
Frauenkirchen, Graz e Vienna
Da 15.000 a 20.000 La comunità
più numerosa risiede a Vienna
Da 5.000 a 10.000 Vienna e Austria
meridionale
25.000 circa
Non esistono stime precise sulla
loro consistenza numerica
Principali città austriache
- Art. 8 della Costituzione Federale (B-
VG), Gazzetta delle Leggi Federali N.
1/1920;
- Artt. Da 66 a 68 del Trattato di Saint-
Germain-en-Laye del 10/09/1919,
Gazzetta delle Leggi Statali N.
303/1920;
in base all’Art. 149,§ 1 del B-VG, le
disposizioni summenzionate sono di
rilevanza costituzionale.
- Art. 7 del Trattato Statale per la Ricostituzione
di un’Austria Indipendente
e Democratica (Trattato Statale di
Vienna, Gazzetta delle Leggi Federali
N. 152/1955);
in base all’Art. II, § 3
dell’Emendamento al B-VG, Gazzetta
delle Leggi Federali N. 59/1964, l’Art.,
§ 2-, ha valore costituzionale;
- Art. 1 della Legge sull’Istruzione per
le Minoranze in Carinzia (Minderheiten-Schulgesetz
für Kärnten), Gazzetta
delle Leggi Federali N. 101/1959;
- Sezione 1 della Legge sull’Istruzione
per le Minoranze nel Burgenland
(Minderheiten-Schulgesetz für Burgenland),
Gazzetta delle Leggi Federali
N. 641/1994.
- Legge sulle Minoranze, Gazzetta
Federale N. 396/1976;
- Legge in materia di Istruzione per
le Minoranze in Carinzia, Gazzetta
Federale N. 101/1959;
- Legge in materia di Istruzione per
le Minoranze nel Burgenland, Legge
Federale N. 641/1994;
Ordinanze emanate in virtù della
Legge sulle Minoranze:
- Ordinanza del Governo Federale
disciplinante i Consigli Consultivi
per le Minoranze, Gazzetta delle
Leggi Federali N. 38/1977;
- Ordinanza del Governo Federale
del 31 maggio 1977 che definisce
le aree interessate dalla topinomastica
bilingue tedesco-sloveno,
Gazzetta delle Leggi Federali N.
306/1977;
- Ordinanza del Governo Federale
del 31 maggio 1977 che definisce i
tribunali, le autorità amministrative
ed altri dipartimenti dove è ammesso
lo sloveno come lingua ufficiale
oltre al tedesco, Gazzetta
delle Leggi Federali N. 307/1977;
- Ordinanza del Governo Federale
del 31 maggio 1977 sulla topomastica
in sloveno, Gazzetta delle
Leggi Federali N. 308/1977;
- Ordinanza del Governo Federale
del24 aprile 1990 che definisce i
tribunali, le autorità amministrative
ed altri dipartimenti in cui è ammesso
il croato come lingua ufficiale
oltre al tedesco, Gazzetta delle
Leggi Federali N. 307/1977;
- Ordinanza topografica per il Bungerland,
Gazzetta delle Leggi Federali
vol. II N. 170/2000;
(Ordinanza per la regolamentazione
dell’uso dell’ungherese come
lingua ufficiale; è stata emanata
dal Governo Federale il 14 giugno
2000 ed entrerà in vigore il 1° ottobre
2000).
* I dati sono stati tratti dal Rapporto sull’attuazione della Convenzione-quadro per la protezione delle minoranze nazionali.
112

Paese: AZERBAIJAN
TUTELA GIURIDICA
MINORANZE PRESENTI CONSISTENZA NUMERICA * COSTITUZIONALE LEGGE NAZIONALE
AZERBAIGIANI 7.205.500
LESGHI 178.000
RUSSI 141.700
ARMENI 120.700
TALISH 76.800
AVARI 50.900
TURCHI MESKHETIAN 43.400
TATARI 30.000
UCRAINI 29.000
TSAKHURI 15.900
GEORGIANI 13.100
TATI 10.900
EBREI 8.900
UDI 4.200
CURDI 13.100
ALTRE NAZIONALITA’ 9.500
L’Art. 25 della Costituzione della
Repubblica dell’Azerbaijan garantisce
il diritto all’uguaglianza. Il
comma III del precitato articolo
recita come segue: ”Lo Stato garantisce
l’uguaglianza dei diritti e
delle libertà di ognuno a prescindere
dalla razza, dalla nazionalità,
dalla religione, dalla lingua, dal
sesso, dall’origine, dal patrimonio,
dallo status ufficiale, dal credo,
dall’appartenenza a partiti politici,
sindacati ed altre organizzazioni di
volontariato. E’ fatto divieto di limitare
i diritti e le libertà degli esseri
umani e dei cittadini per motivi
fondati sulla razza, la nazionalità,
la religione, la lingua, il sesso,
l’origine, il credo, l’appartenenza
politica e sociale”.
Il Presidente della Repubblica
dell’Azerbaijan ha firmato in data
16 settembre 1992 il Decreto “Sulla
tutela dei diritti e delle libertà e
sulla partecipazione dello Stato
alla promozione delle lingue e culture
delle minoranze nazionali, dei
popoli di scrsa consistenza numerica
e dei gruppi etnici presenti nella
Repubblica del’Azerbaijan”.
* I dati sono stati tratti dal Rapporto sull’attuazione della Convenzione-quadro per la protezione delle minoranze nazionali.
113

Paese: BULGARIA
GRUPPI ETNICI CONSISTENZA NUMERICA TUTELA GIURIDICA
COSTITUZIONALE
LEGGE NAZIONALE
Bulgari
Dai dati emersi dal censimento effettuato Assente
Assente
nel 2001, i turchi costituiscono la maggioranza
in due dei 28 distretti della Bulgaria
(Kurdjali e Razgrad), mentre tutti i restanti
gruppi etnici sono in minoranza. I turchi
costituiscono la maggioranza anche in alcuni
comuni della Bulgaria nord-orientale,
in particolare, nei distretti di Shoumen, Silistra,
Tuturgovishte, Dobrich e Rousse,
nonché in quelli di Burgas e Haskovo. I
musulmani, di lingua bulgara, insistono
prevalentemente nella regione che ospita
la catena montuosa Rodopi Planina, nelle
regioni dello Smolyan (dove rappresentano
oltre il 50 % della popolazione e dove pertanto
i cristiani bulgari sono in minoranza).
In misura minore, gli stessi sono presenti
anche nei distretti di Kurdjali, Blagoevgrad,
Pazardjik e Plovdiv, nonché in vari insediamenti
nei distretti di Lovech e Veliko
Turnovo.
Turchi
Nel censimento del 2001 è previsto, per la prima volta,
come indicatore, anche, il gruppo etnico.
Greci
Armeni
Tatari
Valacchi
Tatari
Ebrei
Albanesi
Rumeni
Gagauzi
114

Paese: CIPRO
TUTELA GIURIDICA
GRUPPI ETNICI CONSISTENZA NUMERICA * COSTITUZIONALE LEGGE NAZIONALE
Greci ciprioti 621.800
Turchi ciprioti 89.200
Armeni 2.500
Maroniti 4.500
Latini 700
Altro 22.300
In forza dell'art. 2 (commi 1 e 2) della
Costituzione tutti i cittadini ciprioti devono
appartenere alla Comunità greca,
se sono di origine greca, condividono le
tradizioni culturali greche o appartengono
alla Chiesa ortodossa di rito greco,
oppure alla comunità turca, se sono
di origine turca, condividono le tradizioni
culturali turche o sono musulmani. I
citati gruppi religiosi, formati da Armeni,
Maroniti e Latini, hanno avuto tre mesi
di tempo per esercitare l'opzione e
hanno scelto di appartenere alla comunità
greca, perché sono cristiani, anche
se di confessione diversa.
* I dati sono stati tratti dal Rapporto sull’attuazione della Convenzione-quadro per la protezione delle minoranze nazionali.
115

Paese: CROAZIA
TUTELA GIURIDICA
MINORANZE PRESENTI CONSISTENZA NUMERICA * COSTITUZIONALE LEGGE NAZIONALE
MINORANZE
ITALIANI
CECHI
SLOVACCHI
UNGHERESI
RUTENI
UCRAINI
SERBI
TEDESCHI
AUSTRIACI
EBREI
SLOVENI
ALBANESI
MUSSULMANI
ROM
MONTENEGRINI
MACEDONI
21.303 Istria, contea di Promosko-
Goranska, comuni di Buje, Pula,
Rovinj, Rijeka e Pakrac
13.086 Daruvar, Grubisno Polije,
Zagabria, Pakrac, Bjelovar, Kutina,
Rijeka
5.606 Ilok, Nasice, Osijek, Zagabria
22.355 Beli Manastir, Osijek, Vukovar,
Vinkovci, Zagabri, Bjelovar,
Daruvar, Rijeka, Pula, Dakovo,
Split
3.253 Vukovar, Vinkovci, Zagabria,
Slavonski Brod
2.494 Vukovar, Slavonski Brod,
Novaska, Zagabria, Vinkovci
581.663 Zagabria, Knin, Osijek,
Vukovar, Karlovac, Rijeka, Sisak,
Benkovac, Petrinja, Beli Manastir,
Glina, Pakrac, Vrginmost, Daruvar,
Vojnic, Vrbovsko, Lipik
2.635 Beli Manastir, Zagabria, Osijek,
Vukovar, Slavonski Brod, Rijeka,
Pakrac
214 Zagabria
600 Zagabria, Split, Osijek, Rijeka
22.376 Rijeka, Zagabria, Split, Pula,
Cakovec, Opatija, Buje
12.032 Zagabria, Rijeka, Bjelovar,
Zadar, Osijek
43.469 Zagabria, Dubrovnik, Split,
Zupanja, Labin, Pula, Rijeka, Sisak
6.695 Cakovec, Zagabria, Pula,
Rijeka, Varazdin, Osijek, Slavonski
Brod
9.724 Zagabria, Split, Dubrovnik,
Pula, Rijeka, Osijek
6.280 Zagabria, Split, Pula, Rijeka,
Osijek, Zadar
ALTRI 294.124
Tutti i cittadini della Repubblica di
Croazia che hanno dichiarato di
non essere di nazionalità croata in
occasione dell’ultimo censimento
della popolazione risalente al 1991
e che non appartengono alle minoranze
sopra elencate non sono
organizzate in minoranze nazionali.
Hanno una scarsa consistenza
numerica e sono generalmente
presenti ovunque sul territorio della
Repubblica di Croazia, come ad
esempio i Bulgari (458), i Polacchi
(679) ed i Turchi (320).
In alcuni paesi dell’Istria (Susnjevica,
Zejane) è, inoltre, presente un
gruppo etnico composto da Istriano-Romeni
i quali hanno conservato
un idioma appartenente ad un
gruppo separato.
L’Art. 170 della Costituzione delle
ex Repubblica di Jugoslavia e le
norme costituzionali delle Repubblica
Socialista della Croazia garantivano
la libertà di espressione
della nazionalità, ma consentivano
anche ai cittadini di dichiarare la
nazionalità jugoslava.
* I dati sono stati tratti dal Rapporto sull’attuazione della Convenzione-quadro per la protezione delle minoranze nazionali.
116

COMUNITA’ LINGUISTICHE
SERBOCROATI 466.968
N.B.: La lingua serbocroata è una
creazione artificiale.
Nonostante la popolazione sia stata
sottoposta a forti pressioni affinché
la accettasse, ha dichiarato
come propria lingua madre il croato.
SERBI 207.300
MACEDONI 5.462
SLOVENI 19.341
ALBANESI 12.735
CECHI 10.378
UNGHERESI 19.684
ROM 7.657
RUTENI 2.845
SLOVACCHI 5.265
ITALIANI 26.580
UCRAINI 1.430
ALTRE LINGUE 11.480
117

Paese: DANIMARCA
TUTELA GIURIDICA
MINORANZE PRESENTI CONSISTENZA NUMERICA * COSTITUZIONALE LEGGE NAZIONALE
In occasione della ratifica, la Danimarca
ha dichiarato che la Convenzione
quadro verrà applicata
alla minoranza tedesca nello Jutland
meridionale. Tale dichiarazione
riflette il fatto che il confine tra il
Regno di Danimarca e la Repubblica
Federale di Germania non
delimita le zone abitate dai due
popoli. Nelle regioni a nord e a sud
del confine (fissato fin dai referendum
del 1920), cioè lo Jutland Meridionale
in Danimarca e lo Schleswig
in Germania, i Danesi e i Tedeschi
convivono nelle aree tradizionali
di insediamento. I membri
della minoranza tedesca in Danimarca
sono cittadini della Danimarca
e i membri della minoranza
danese in Germania sono cittadini
tedeschi
Groenlandesi (Inuit) 56.124
Abitanti isole Faer Oer 45.400
Tedeschi 15.000-20.000
Rom 1.500
123.024
A seguito della seconda guerra
mondiale è stato possibile dare
una soluzione al problema delle
minoranze, grazie all'opinione,
condivisa dai governi danese e
tedesco, che il confine era fisso.
Da allora tale posizione è stata
sostenuta dalle maggioranze e
minoranze a nord e a sud del confine.
Tale identità di vedute ha
permesso di trovare delle soluzioni
pratiche basate sulle Dichiarazioni
di Copenhagen-Bonn (per la tutela
e la promozione delle minoranze
nazionali nella regione di confine
tra Danimarca e Germania) del
1955, che hanno dimostrato il loro
valore nei 44 anni di applicazione
La Danimarca ha ratificato la
Convenzione quadro per la Protezione
delle Minoranze Nazionali
(Consiglio d'Europa) il 22
settembre 1997. La Convenzione
Quadro è entrata in vigore in
Danimarca il 1° febbraio 1998.
prima della ratifica, il 27 novembre
1996, il Ministro danese degli
Affari Esteri ha presentato una
proposta di risoluzione parlamentare
per la ratifica della Convenzione
quadro da parte della
Danimarca. Il 22 aprile 1997 il
Parlamento ha dato l'approvazione
per la ratifica.
* I dati sono stati tratti dalla pubblicazione “Le minoranze in Europa“ di Christoph Pan e Beate Sibille Pfeil.
118

Paese: ESTONIA
MINORANZE PRESENTI CONSISTENZA NUMERICA * TUTELA GIURIDICA
COSTITUZIONALE LEGGE NAZIONALE
RUSSI
- I n b as e al l’ art ic ol o 49 d el l a
409.111 Contee di Harjumaa,
Ida-Virumaa, Tartumaa e
Jogevamaa
INGRI (Finni-Ingri)
13.317 Contee di Harjumaa,
Ida-Virumaa, Laane-Virumaa e
Tarturnaa
TEDESCHI 1.288
SVEDESI 400
EBREI 2.423
LETTONI 2.691
UCRAINI 36.929
BIELORUSSI 21.589
TATARI 3.271
POLACCHI 2.355
LITUANI 2.221
ROM 1.500
C os t it u zi on e d el l’ Es t on i a
(RT 19 9 2, 2 6, 3 49) c hi u nq u e
h a i l d iri tt o d i pr es er var e l a
pr op ri a i d ent it à n az i on al e.
- L’art. 50 della stessa sancisce, i-
noltre, che le minoranze nazionali
hanno il diritto, nell’interesse della
cultura nazionale, di creare istituzioni
autonome nelle condizioni e secondo
la procedura previste dalla
Legge sull’autonomia culturale delle
minoranze nazionali.
- Legge sull’autonomia delle minoranze
nazionali del 12 febbraio 1925.
E’ stata la prima legge adottata in
questa specifica materia, con la quale
è stato riconosciuto a tutti i gruppi etnici
presenti in Estonia il diritto di preservare
la propria identità etnica, la
propria cultura ed il proprio credo.
In virtù delle disposizioni in essa contenute,
ai tedeschi, ai russi, agli svedesi,
agli ebrei e ad altri gruppi con
una consistenza numerica superiore a
3.000 appartenenti, residenti in Estonia,
è stato concesso il diritto di creare
una propria autonomia culturale che
prevede:
l’organizzazione,
l’amministrazione ed il controllo di istituti
di istruzione pubblici e privati di
madre lingua; provvedere ad altre esigenze
culturali legate alla realtà minoritaria
di appartenenza nonché alla
creazione di apposite istituzioni ed
organizzazioni.
- Il 26 ottobre 1993 è stata approvata
la nuova Legge sull’autonomia culturale
delle minoranze nazionali (RT I
1993, 71, 1001). Pur mantenendo gli
stessi concetti di base della legge precedente,
essa fornisce anche le corrispondenti
garanzie ed orientamenti.
La Sezione 1 della citata legge definisce
come minoranza nazionale quei
cittadini che risiedono sul territorio
estone, mantengono antichi, durevoli
e solidi legami con l’Estonia e sono
distinti dagli estoni sulla base delle
loro caratteristiche etniche, culturali,
religiose o linguistiche e sono motivati
dal desiderio di salvaguardare le proprie
tradizioni culturali, la propria religione
o la propria lingua, come fondamento
della loro identità comune.
La Sezione 2 della stessa legge prevede,
inoltre, il diritto di creare istituzioni
per l’autonomia culturale. Tale
diritto può essere esercitato da tutti i
gruppi minoritari riconosciuti dalla legge
del 1925 (tedeschi, russi, svedesi
ed eberi) e da altri gruppi etnici con
più di 3.000 appartenenti.
* I dati sono stati tratti dalla pubblicazione “Le minoranze in Europa” di Christoph Pan e Beate Sibylle Pfeil.
119

Paese: FINLANDIA
TUTELA GIURIDICA
MINORANZE PRESENTI CONSISTENZA NUMERICA * COSTITUZIONALE LEGGE NAZIONALE
Tatari
Sami
6.400 persone circa
I Sami sono una popolazione
indigena; la maggior parte di
essi, circa 4.000 persone, vivono
nel territorio nativo localizzato
nella Lapponia settentrionale, e
circa 2.400 Sami vivono in altre
parti del paese
Rom In Finlandia vivono circa 10.000
Rom. I Rom sono distribuiti in
tutta la Finlandia, anche se la
maggior parte di loro vive nelle
maggiori città della Finlandia
meridionale. Vi si sono stabiliti
da circa 500 anni
Ebrei
1.300 persone circa. La comunità
degli Ebrei che insiste in Finlandia
è costituita da circa 1.300
persone. Per la maggior parte
vivono a Helsinki, Turku e Tampere.
Non sono disponibili informazioni
precise in merito al
momento del loro arrivo in Finlandia,
ma nel 1850 assommavano
a 200 persone
900 persone circa Tatari sono
una minoranza islamica di ceppo
turco. I predecessori di questo
gruppo sono immigrati in Finlandia
tra il 1870 e il 1920. In Finlandia
vivono circa 900 Tatari,
distribuiti soprattutto nel distretto
della capitale
Vecchi Russi
Attualmente in Finlandia vivono
circa 20.000 persone di lingua
russa, dei quali circa 5.000 sono
Vecchi Russi. I Vecchi Russi
sono discendenti dei Russi immigrati
in Finlandia tra la fine del
19° e l'inizio del 20° secolo.
Finlandesi di lingua svedese 293.691 persone al 31.12.1997,
ovvero il 5,71% della popolazione.
(3) I Finlandesi di lingua
svedese costituiscono la minoranza
più consistente della Finlandia.
I Finlandesi di lingua
svedese sono una minoranza
linguistica. Per la maggior parte
vivono sulle coste meridionali,
sud-orientali e orientali delle isole
Aland.
Altri
Tra la fine del 1997 e l'inizio del
1998 in Finlandia si trovavano
80.600 stranieri. I quattro gruppi
più consistenti erano costituiti da
Russi (14.316), Estoni (9.689),
Svedesi (7.507) e Somali
(5.238). Circa 20.000 Finlandesi
originari di detta regione si sono
trasferiti in Finlandia tra il 1990 e
il 1997.
Il concetto di "minoranza nazionale"
non viene usato nella legislazione
finlandese. L'articolo 14,
comma 3 della Costituzione della
Finlandia garantisce a "gruppi"
diversi il diritto di mantenere e
sviluppare le proprie lingue e
culture. La Costituzione non definisce
in maggiore dettaglio tali
"gruppi". Secondo una legge governativa
(HE 309/1993 vp) i
"gruppi" cui fa riferimento la Costituzione
comprendono i Sami, i
Rom e, inoltre, minoranze nazionali
ed etniche, quali gli Ebrei e i
Tatari.
In pratica si ritiene che la Convenzione
quadro riguardi i Sami, i Rom, gli Ebrei, i
Tatari e i cosiddetti Vecchi Russi ed inoltre,
de facto, anche i Finlandesi di lingua
Svedese. Per quanto riguarda la legislazione
finlandese, tuttavia, esistono definizioni
delle minoranze nelle seguenti
leggi: legge sul parlamento Sami, legge
sull'uso della lingua Sami nei rapporti
con le autorità, la legge Skolt (253/1995)
ed infine la legge per il miglioramento
delle condizioni di vita della popolazione
Rom (713/1975), rimasta in vigore dal
1976 al 1981.
* I dati sono stati tratti dal Rapporto sull’attuazione della Convenzione-quadro per la protezione delle minoranze nazionali.
120

Paese: GERMANIA
TUTELA GIURIDICA
MINORANZE PRESENTI CONSISTENZA NUMERICA * COSTITUZIONALE LEGGE NAZIONALE
SORABI
60.000 Sassonia e Brandeburgo I cittadini tedeschi appartenenti alle
DANESI
50.000 Regione dello Schleswig,
Land di Schleswin-Holstein
minoranze tutelate ai sensi della
Convenzione-quadro per la Tutela
SINTI-ROM
70.000 Capitali degli antichi Länder
della Germania (gli 11 Stati Federali
della Republica Federale Tedesca
prima dell’unificazione), tra
cui Berlino e dintorni, sobborghi di
delle Minoranze Nazionali godono
di tutti i diritti e le libertà riconosciuti
dalla Costituzione della Repubblica
Federale Tedesca. Agli stessi
si applica anche il divieto di discriminazione
Amburgo e di Kiel, regione del Reno/Rhur
previsto dall’art. 3,
con Düsseldorf e Colonia,
agglomerati del Reno/Main e del
comma 3, prima frase, della Costituzione.
Reno/Neckar, nonché alcune città
di media e piccole dimensioni della
Frisia Orientale, dell’Hesse Settenarionale,
del Palatinato, del Baden
e della Baviera.
FRISONI 12 . 00 0 Fr is i a or i en t al e,
c om pr en d en t e i l S at erl an d ,
l e vi c i n an z e di O l d en b ur g,
c on i p a es i d i Str üc kl in g en ,
R ams l oh , Sc h arr el e S e-
d els b er g ;
Fris i a s et t en tri on al e, c om -
pr en d en t e il d is tr et t o d el
N or df ri es l an d s u ll a c os t a
oc c i d ent al e d el L an d
Sc hl es w i g-H ols t ei n (c on l e
is ol e d i S yl t , F öh r , A mr u m
e H el g ol an d );
Frisia occidentale (regioni confinanti
con la provincia olandese del
Friesland).
Legge federale di ratifica della Convenzione-quadro
per la tutela delle
minoranze nazionali del 22 luglio
1997.
* I dati sono stati tratti dal Rapporto sull’attuazione della Convenzione-quadro per la protezione delle minoranze nazionali e dalla pubblicazione
“Le minoranze in Europa” di Christoph Pan e Beate Sibylle Pfeil.
121

Paese: IRLANDA
TUTELA GIURIDICA
MINORANZE PRESENTI CONSISTENZA NUMERICA * COSTITUZIONALE LEGGE NAZIONALE
VIAGGIATORI
24.000 Centri urbani
DISTRIBUZIONE SECONDO LA LINGUA D’USO
MAGGIORANZA: IRLANDESI 3.557.336
MONOLINGUI INGLESE
MINORANZA: PARLANTI IRLAN-
DESE GAELICO
360.000 Alcune aree del paese
ufficialmente definite come distretti
parlanti la lingua gaelica (i Gaeltacht)
Il diritto irlandese non prevede alcuna
definizione giuridica del termine
“minoranza nazionale”.
L’Irlanda non ha fatto alcuna dichiarazione
sull’applicazione della
Convenzione-quadro sulle minoranze
nazionali ad una particolare
minoranza o comunità minoritaria.
L’Irlanda ha sempre sostenuto che
il riconoscimento e la tutela delle
minoranze nazionali quale parte
integrante della tutela internazionale
dei diritti umani non sia materia
di esclusiva competenza dello Stato
interessato. A tale proposito,
l’Irlanda fa notare come nel Commento
Generale 23(50) del Comitato
ONU per i Diritti Umani riferito
all’art. 27 (diritti delle minoranze
etniche, religiose e linguistiche) del
Patto Internazionale sui Diritti Civili
e Politici, si specifichi che
l’esistenza/il riconoscimento non
dipende da una decisione dello
Stato, ma sia piuttosto da riferire a
dei criteri oggettivi.
L’Irlanda ha, altresì, preso atto del
diritto (previsto all’art. 3 della Convenzione-quadro)
riconosciuto agli
individui e/o gruppi di individui di
scegliere liberamente se essere
trattati o meno come una minoranza
riconosciuta.
Legge sulla parità di status del
2000. Questa norma definisce
la comunità di Viaggiatori come:“la
comunità di persone
che vengono comunemente
chiamate Viaggiatori e che sono
identificate (da se stesse e
da altri) come persone con una
storia, una cultura e tradizioni
comuni, caratterizzate altresì
da uno stile di vita storicamente
nomade sull’Isola di Irlanda”.
* I dati sono stati tratti dalla pubblicazione “Le minoranze in Europa” di Christoph Pan e Beate Sibylle Pfeil.
122

Paese: ITALIA
TUTELA GIURIDICA
MINORANZE PRESENTI CONSISTENZA NUMERICA * COSTITUZIONALE LEGGE NAZIONALE
Ladini 48.164
Sloveni
80.000 x
Albanesi 70.479
Greci 22.903
Francofoni
126.990 xi
Catalani 18.000
Croati 1.650
Francoprovenzali 81.642-91.642
Friulani 541.242
Sarda
531.549 (+55 paesi, in attesa dei dati)
Occitani 48.161
Altoatesina 291.873
Carinziana 2.623
Cimbra 315
Mochena 697
Walser 1.215
Totale 1.867.503 – 1.877.503 circa
Artt. 2 e 3 della Costituzione.
Art. 6 della Costituzione che recita:
“La Repubblica tutela con apposite
norme le minoranze linguistiche”.
A norma degli Statuti speciali
delle Regioni Trentino-Alto A-
dige, Valle d’Aosta e Friuli-
Venezia Giulia, con decreti
legislativi, sono molteplici le
norme di attuazione emanate.
Esiste una vasta produzione
normativa regionale sia
nell’ambito degli Statuti che nel
contesto della disciplina regionale
in materia di competenza,
soprattutto nel settore dei beni
culturali e delle attività di promozione
culturale ed educativa.
Legge-quadro 15 dicembre
1999, n. 482 recante “Norme
in materia di tutela delle minoranze
linguistiche storiche”.
Legge 23 febbraio 2001, n. 38
recante Norme a tutela della
minoranza linguistica slovena
della regione Friuli-Venezia
Giulia”.
* I dati sono stati desunti a seguito della delimitazione territoriale adottata dall’Organismo competente, in base alla normativa vigente.
Gli stessi dati rivestono carattere di stima e quindi sono da ritenersi puramente indicativi.
x Il dato risale al 1° Rapporto del Ministero dell’Interno del 1994 ed è puramente indicativo. Si è in attesa, quindi, delle delimitazioni territoriali
previsti dalla legge n. 38/2001.
xi In Valle d’Aosta circa 122.000; in Piemonte 4.990 circa.
123

Paese: LIECHTENSTEIN
MINORANZE PRESENTI
NON ESISTONO
Il Liechtenstein ha ratificato
la Convenzione
quadro per la protezione
delle minoranze nazionali
il 18 novembre 1997, inserendo
la seguente dichiarazione
nello strumento
di ratifica: Il Principato
del Liechtenstein
dichiara che, in particolare,
gli articoli 24 e 25 della
Convenzione quadro per
la protezione delle minoranze
nazionali del 1°
Febbraio 1995 vanno
presi in considerazione
tenendo conto del fatto
che sul territorio del Principato
non insistono minoranze
nazionali, nel
senso previsto dalla Convenzione
quadro. Il Principato
del Liechtenstein
considera la propria ratifica
della Convenzione
quadro quale atto di solidarietà
in vista degli o-
biettivi della Convenzione.
CONSISTENZA NUMERICA
TUTELA GIURIDICA
COSTITUZIONALE
La Costituzione prevede che il tedesco
sia la lingua nazionale e ufficiale
del Liechtenstein. A livello generale, e
per uso colloquiale, viene parlato un
dialetto germanico, con caratteristiche
alemanne.
LEGGE NAZIONALE
124

Paese: LITUANIA
MINORANZE PRESENTI CONSISTENZA NUMERICA * TUTELA GIURIDICA
COSTITUZIONALE LEGGE NAZIONALE
Legge sulle
Popolazione 3.653.000 Art. 25 e 26: la libertà di opinione,religione
e coscienza è riconosciuta
a tutti. La libertà di cultura,
scienza, ricerca e insegnamento è
riconosciuta a tutti
Art 29: prevede il principio
dell’uguaglianza e il divieto di discriminazione
Artt. 35 e 36: la libertà di riunione e
associazione è riconosciuta solo ai
cittadini
art. 37: “I cittadini che appartengono
a comunità nazionali hanno il
diritto di sviluppare la propria lingua
e cultura e i propri costumi”.
Art. 45: alle minoranze nazionali è
riconosciuto il diritto di mantenere
istituti di istruzione e di altro tipo, in
autonomia amministrativa e con il
sostegno dello Stato.
Capitolo 2 della Costituzione (parte
riguardante i diritti fondamentali):
distinzione tra i diritti di tutti gli individui
e i diritti dei cittadini.
Art. 117, commi 2 e 3 della Costituzione:
benché la lingua usata in
tribunale sia il lituano (legge sulla
lingua dei pubblici uffici del 1995 e
art. 8 della legge sui tribunali del
1994), i partecipanti ad un processo
che non padroneggiano tale
lingua hanno diritto all’intervento di
un interprete.
minoranze del
1989 (parzialmente modificata
nel gennaio 1991):
Artt. 1 e 2: alle minoranze nazionali
che insistono sul territorio
nazionale della Lituania è
riconosciuto il diritto al riconoscimento
e alla promozione
dell’identità etnica, nonché alla
tutela dalla discriminazione
Art. 2, comma 2: particolari
misure di tutela nei settori
dell’istruzione, dei media e
dell’accesso ai pubblici uffici.
Prevede il diritto
all’insegnamento nella lingua
di minoranza a tutti i livelli del
sistema scolastico. Autorizza
espressamente le organizzazioni
sociali e culturali delle
minoranze; inoltre le minoranze
possono creare istituzioni
formative e culturali che devono
essere sostenute dallo Stato.
Prevede espressamente il
diritto ad intrattenere contatti
con persone della medesima
appartenenza etnica, ma residenti
all’estero. Garantisce il
diritto all’uso della lingua madre
per la stampa, per i prodotto
editoriali e l’informazione.
Art. 3: prevede l’obbligo di creare
le condizioni per la formazione
degli insegnanti necessari
a provvedere a tale tipo di
insegnamento nelle lingue di
minoranza.
Art. 4: particolari misure di tutela
per quanto riguarda
l’impiego della lingua di minoranza
nei rapporti con gli uffici
pubblici, le autorità e le organizzazioni
locali, nei territori
dove le minoranze sono presenti
in maniera compatta
Art. 5: particolari misure di tutela
per quanto riguarda i toponimi.
Le scritte “informative”,
alle quali appartengono anche
le denominazioni topografiche,
possono essere espresse nella
lingua della minoranza interessata
(lingua locale), nelle parti
della Lituania dove le minoranze
nazionali insistono in maniera
compatta, a condizione
che venga aggiunta anche la
lingua diStato.
Art. 6: i monumenti appartenenti
alla cultura delle minoranze
nazionali sono considerati
parte del patrimonio nazionale
della Lituania e in quanto
* I dati sono stati desunti a seguito della delimitazione territoriale adottata dall’Organismo competente, in base alla normativa vigente.
Gli stessi dati rivestono carattere di stima e quindi sono da ritenersi puramente indicativi.
125

Lituani 3.000.222 tali sono protetti
Art. 7: prevede l’istituzione di
scuole private per le minoranze
con il sostegno dello Stato
Art. 9: prevede la libertà di associazione
per gli appartenenti
alle minoranze nazionali
Art. 10: prevede il diritto alla
creazione di organismi propri.
Al comma 1 stabilisce che il
parlamento e i consigli comunali
possano costituire dei comitati
pubblici delle minoranze.
Al comma 2 stabilisce che il
Consiglio dei Ministri istituisca
un comitato per le minoranze,
al fine di dare espressione alle
esigenze sociali e culturali delle
minoranze etniche.
Minoranze:
Regolamento sui nomi delle
persone del 1991: nei documenti
ufficiali i nomi e i cognomi
devono essere scritti in
caratteri latini (caratteri della
lingua lituana); tuttavia i cittadini
di nazionalità diversa da
quella lituana, con istanza
scritta, possono richiedere che
il proprio nome venga scritto in
accordo con la pronuncia, ovvero
con o senza le desinenze
proprie del lituano. Anche i
nomi di persone, a cui sia stata
concessa la cittadinanza, possono
essere usati in accordo
con la forma originaria, utilizzando,
però, i caratteri latini.
Art. 18 della legge sulla lingua
dei pubblici uffici del 1995:
stabilisce che i nomi e gli indirizzi
delle comunità o organizzazioni
etniche possono essere
usati nelle lingue di minoranza,
ma solo accanto alla
lingua usata nei pubblici uffici.
Art 4 della legge sulla radio e
la televisione del 1996:
l’emittente di stato deve tenere
conto anche delle varie nazionalità.
Art. 9 della legge sul processo
amministrativo del 1999: stabilisce
che la lingua da usare sia
il lituano, ma per chi non lo
padroneggia è previsto un servizio
di traduzione a spese dello
Stato.
Art. 31 della legge per la diffusione
delle informazioni al
pubblico: stabilisce che nella
concessione delle licenze si
tenga conto, fra l’altro delle
esigenze delle minoranze nazionali.
Art. 34 della legge per la diffusione
delle informazioni al
pubblico: prevede che le trasmissioni
radiotelevisive in lingua
diversa dal lituano siano
tradotte in lituano o vengano
completate con sottotitoli in
lituano.
126

Russi 300.000
Polacchi 250.000
Bielorussi 45.000
Ucraini 35.000
Ebrei 6.000
Tatari 5.000
Lettoni 4.000
Rom 2.718
Tedeschi 2.060
Karaime 3.000
127

Paese: MALTA
MINORANZE PRESENTI
CONSISTENZA NUMERICA
TUTELA GIURIDICA
COSTITUZIONALE
LEGGE NAZIONALE
All'atto della ratifica della Convenzione
quadro Malta ha reso
nota la seguente Dichiarazione:
Malta dichiara che sul proprio
territorio non esistono minoranze
nazionali nel senso previsto
dalla Convenzione quadro per la
protezione delle minoranze nazionali.
Ratificando la Convenzione
quadro, Malta intende fare
un atto di solidarietà ai fini degli
obiettivi della Convenzione
128

Paese: NORVEGIA
TUTELA GIURIDICA
MINORANZE PRESENTI CONSISTENZA NUMERICA * COSTITUZIONALE LEGGE NAZIONALE
SAMI (LAPPONI)
40.000-60.000 Contee di Finnmark
e Troms
FINNI (Kven e Skog)
12.000-20.000 Provincia sudorientale
Hedmark
ROM/VIAGGIATORI
5.000 Area di Oslo
EBREI 1.000
- Nel corso degli anni ’70 e ’80
erano state adottate varie misure
in favore della minoranza
Rom, le quali tra l’altro avevano
previsto la creazione di un
apposito Ufficio per gli Zingari
con sede ad Oslo. Tali interventi,
tuttavia, sono stati gradualmente
eliminati all’inizio
degli anni ’90, sia perché il loro
costo è risultato essere troppo
elevato sia per l’inadeguatezza
dei risultati conseguiti.
- Nel Rapporto sulle misure di
attuazione della Convenzione
n. 169 sui Popoli Indigeni e
Tribali nei Paesi Indipendenti, i
Sami non si definiscono minoranza
ma popolo autoctono.
* I dati sono stati tratti dalla pubblicazione “Le minoranze in Europa” di Christoph Pan e Beate Sibylle Pfeil.
129

Paese: POLONIA
TUTELA GIURIDICA
MINORANZE PRESENTI CONSISTENZA NUMERICA * COSTITUZIONALE LEGGE NAZIONALE
La Polonia è attualmente abitata
da rappresentanti di 13 minoranze
nazionali ed etniche, che assommano
a circa 1 milione di persone
(circa il 2-3% di tutti gli abitanti).
Parte degli appartenenti alle minoranze
nazionali ed etniche vivono
in comunità, altri sono distribuiti a
pioggia. nel dopoguerra non sono
stati raccolti dati concernenti il numero
delle persone appartenenti
alle minoranze nazionali; pertanto
tutti i dati citati sono stime. Le informazioni
complete sulla struttura
nazionale provengono da censimenti
effettuati prima della Guerra
(1921 e 1931). Nel 1998 l'Ufficio
Centrale di Statistica ha deciso di
inserire la categoria "nazionalità"
nel censimento generale preliminare.
Nel 1999 il Parlamento ha votato
la legge del 2 dicembre sul censimento
nazionale generale della
popolazione e delle abitazioni, che
stabiliva che il censimento doveva
essere effettuato nel maggio 2002.
Il questionario conteneva, fra l'altro,
due domande concernenti la
nazionalità: a quale nazionalità
appartiene la persona e quale lingua/lingue
viene/vengono parlata/parlate
più spesso a casa.
Le norme costituzionali riguardanti
i diritti linguistici sono attuate rispetto
alla comunità casciuba
(gruppo etnico che coltiva le proprie
tradizioni regionali e usa la
propria lingua, che è diversa dal
polacco; la consistenza numerica è
di circa 350-500.000 persone.
Bielorussi
(appartenenti quasi esclusivamente
alla Chiesa Ortodossa Polacca)
Cechi
Karaime
Lituani
Lemks
200.000-300.000 Voivodato: Podlaskie
3.000 Voivodati: Bassa Slesia, Lubelskie,
Lodzkie
200 distribuzione a pioggia
20-25.000 Voivodato Podlaskie
60-70.000 Voivodati: Malopolskie,
Podkarpackie, Dolnoslaskie, Warminsko-Mazurskie,
Lubuskie
Tedeschi
300-500.000 Voivodati: Oploskie,
Staskie, Warminsko-Mazurskie,
Kujawsko-Pomorskie
Armeni
5-8.000 Voivodati: Bassa Slesia,
Malopolskie
Rom
20-30.000 Voivodati: Malopolskie,
a pioggia
Russi 10-15.000 Voivodati: Podlaskie,
Warmia e Mazury
Slovacchi
10-20.000 Voivodato Malopolskie
Tatari
5.000 Voivodato Podlaskie
Ucraini
200-300.000 Voivodati: Bassa Slesia,
Lubelskie, Lubuskie, Malopolskie,
V. Subcarpatico, Warmia e
Mazury, V. Pomerania occidentale
Casciubi 300.000-500.000
Greci 4000-5000
Ebrei
8-10.000 a pioggia
* I dati sono stati tratti dal Rapporto sull’attuazione della Convenzione-quadro per la protezione delle minoranze nazionali e dalla pubblicazione
“Le minoranze in Europa” di Christoph Pan e Beate Sibylle Pfeil.
130

Paese: REGNO UNITO
TUTELA GIURIDICA
MINORANZE PRESENTI CONSISTENZA NUMERICA * COSTITUZIONALE LEGGE NAZIONALE
Scozzesi 63.000
Irlandesi 140.000
Gallesi 543.000
Rom 90.000
Cornici 1000
Gallesi Isola di Man 300
Non esiste una definizione giuridica
di minoranza nazionale.
Viene definito il gruppo razziale
di cui alla legge del 1976 sui
Rapporti razziali: "gruppo di persone
definite per mezzo del colore,
razza, nazionalità (compresa
la cittadinanza) o delle origini
etniche o nazionali". Tale definizione
comprende le comunità
minoritarie etniche (o minoranze
visibili), gli scozzesi, gli irlandesi
e gallesi, gli zingari e la comunità
dei nomadi dell'Irlanda del
Nord. E' importante notare che
l'appartenenza ad una comunità
minoritaria etnica non esclude il
senso di appartenenza alle unità
costitutive del Regno Unito.
La legge del 1998 sulla criminalità
e i disordini ha rafforzato
l'efficacia della legge penale
contro i reati con aggravante
razziale. La legge del 1976 tutela
gli appartenenti alle minoranze
etniche dalla discriminazione.
Secondo tale legge la discriminazione
è illegale nell'istruzione,
formazione e questioni attinenti;
nella fornitura di beni, strutture,
servizi e locali, nonché nell'utilizzo
e nella gestione di ambienti.
Detta legge prevede che le
persone abbiano diritto di accedere
direttamente ai Tribunali
civili e a quelli del lavoro per
tutelarsi dalla discriminazione
illegale. La citata legge ha istituito
la Commissione per l'uguaglianza
razziale, indipendente
dal Governo, che opera per l'eliminazione
della discriminazione
e la promozione delle pari
opportunità.
* I dati sono stati tratti dalla pubblicazione “Le minoranze in Europa” di Christoph Pan e Beate Sibylle Pfeil.
131

Paese: REPUBBLICA CECA
TUTELA GIURIDICA
MINORANZE PRESENTI CONSISTENZA NUMERICA * COSTITUZIONALE LEGGE NAZIONALE
MINORANZE
SLOVACCHI
POLACCHI
TEDESCHI
ROM
UNGHERESI
UCRAINI
RUSSI
RUTENI
BULGARI
GRECI
314.877 Distretti di Sokolov, Cheb,
Cesky Krumlov, Karvina, Bruntal,
città di Praga
59.383 Zone confinanti con la Polonia;
Distretti di Frydek-Mistek e Karvina
48.556 Regioni a ridosso dei confini
meridionale, settentrionale ed
occidentale (distretti di Jihlava e
Viyskov);
Distretti di Sokolov, Karlovy Vary,
Chomutov e Teplice;
in Moravia, distretto di Opava
32.903 Sull’intero territorio delle
Terre Ceche, con le maggiori concentrazioni
nelle città industriali
della Boemia settentrionale e della
Moravia settentrionale, nonché a
Praga
19.932 Praga, Boemia centrale,
Moravia settentrionale
8.220 Praga, Boemia centrale, Moravia
settentrionale
5.062 su tutto il territorio nazionale
1.926 su tutto il territorio nazionale
3.487 su tutto il territorio nazionale
3.379 su tutto il territorio nazionale,
con le maggiori concentrazioni nelle
città di Krnov e Brno
1.043 su tutto il territorio nazionale
413 Cfr. minoranza tedesca
ROMENI
AUSTRIACI
VIETNAMITI 421
EBREI
218 su tutto il territorio nazionale
ALTRI
9.860
(di cui cecoslovacchi)
3.464
SECONDO L’APPARTENENZA REGIONALE
BOEMI 9.270.615
MORAVI 373.294
Provvedimenti legislativi aventi
rilevanza costituzionale:
- Legge 121/1920, che recepisce la
legge costituzionale della Repubblica
Cecoslovacca;
- Legge 508/1921, Trattato tra le
principali potenze alleate ed associate
e la Cecoslovacchia firmato a
Saint- Gennain-en Laye il
10/9(1919;
- Legge 144/1968 sullo status delle
minoranze nazionali nella Repubblica
Socialista Cecoslovacca;
- Legge 23/1991, che recepisce la
Carta dei Diritti e delle Libertà
Fondamentali quale legge costituzionale
della Repubblica Federativa
Ceca e Slovacca;
- Legge 2/1993, Risoluzione del
Consiglio Nazionale Ceco del 16
dicembre 1992 sulla dichiarazione
della Carta dei Diritti e delle Libertà
Fondamentali quale parte integrante
dell’ordine costituzionale della
Repubblica Ceca
Nel 1968, dopo la creazione della
Federazione Cecoslovacca, il Parlamento
ha adottato una legge costituzionale
sullo status delle minoranza.
L’elenco delle minoranze
nazionali in essa presentato includeva
anche la minoranza nazionale
tedesca, oltre a quella ungherese,
polacca, ucraina (rutena) già
previste. Altre minoranze, tra cui i
Rom non sono state riconosciute.
In base alla costituzione ed alla
legge summenzionata, all’epoca la
Cecoslovacchia comprendeva due
nazioni (nel significo etnico del
termine) e quattro gruppi etnici descritti
con un termine diverso da
nazione, ossia con quello di gruppo
etnico. Le stesse minoranze
non sono state e continuano a non
essere descritte come nazionali,
ma piuttosto con l’aggettivo “etnico”.
La tradizione della doppia etnicità
è stato mantenuto
nell’attuale Repubblica Ceca, nonostante
l’ordinamento interno del
paese non riconosca il termine di
nazione (etnica) costituente lo Stato.
Il termine nazione viene generalmente
associato alla lingua, alla
cultura ed alla patria potestà.
Nel 1991, la legge costituzionale
sullo status delle minoranze nazio-
- Legge 122/1920, basata
sull’art. 129 della Costituzione
che stabilisce i principi dei diritti
linguistici nella Repubblica Cecoslovacca;
* I dati sono stati tratti dal Rapporto sull’attuazione della Convenzione-quadro per la protezione delle minoranze nazionali e dalla pubblicazione
“Le minoranze in Europa” di Christoph Pan e Beate Sibylle Pfeil.
132

SLESIANI 11.248 nali del 1968 è stata sostituita dalla
Carta dei Diritti e delle Libertà
Fondamentali che, agli artt. 24 e
25, definisce la tutela dei diritti delle
minoranze nazionali. Dopo lo
scioglimento della Federazione
Cecoslovacca, la Carta è stata inserita
nell’ordinamento costituzionale
della Repubblica Ceca a decorrere
dal 1° gennaio 1993.
133

Paese: REPUBBLICA DELLA MOLDAVIA
TUTELA GIURIDICA
MINORANZE PRESENTI CONSISTENZA NUMERICA * COSTITUZIONALE LEGGE NAZIONALE
UCRAINI 600.366
RUSSI 562.062
GAGAUZI
153.458 La maggioranza risiede
nella regione occupata dall’Unità
Territoriale Amministrativa della
Gagauzia (Gagauz-Yeri), entità
politica autonoma.
BULGARI 88.419
EBREI 65.672
BIELORUSSI 19.608
ROM 11.571
TEDESCHI 7.335
POLACCHI 4.739
I dati demografici sopra indicati si
riferiscono al censimento della popolazione
condotto nel 1989,
quando il paese era ancora parte
dell’Unione Sovietica.
La Repubblica di Moldova comprende,
oltre alla Gagauzia, anche
un’altra regione autonoma costituita
dalla Transdniestria, dove sono
presenti varie minoranze etniche,
fra cui ucraini, russi, bulgari, gagauzi
ed altre.
* I dati sono stati tratti dalla pubblicazione “Le minoranze in Europa” di Christoph Pan e Beate Sibylle Pfeil.
134

Paese: REPUBBLICA DI MACEDONIA
TUTELA GIURIDICA
MINORANZE PRESENTI CONSISTENZA NUMERICA * COSTITUZIONALE LEGGE NAZIONALE
Albanesi 442.914
Turchi 77.252
Rom 43.732
Valacchi 8.467
Serbi 39.260
Altri 34.960
La Costituzione della Repubblica di
Macedonia non prevede l'uso del
termine minoranze nazionali; con
gli emendamenti costituzionali del
2004 è stato eliminato anche il
termine nazionalità.
Il IV emendamento alla Costituzione
prevede che la Repubblica di
Macedonia costituisca uno stato
indipendente e sovrano in cui i cittadini,
sia macedoni sia appartenenti
al popolo albanese, turco,
valacco, serbo, rom, bosniaco si
assumano la responsabilità del
presente e del futuro della loro patria.
L'articolo 8 della Costituzione
prevede la libera espressione dell'affiliazione
etnica, che è uno dei
valori fondamentali dell'ordine costituzionale
della Repubblica di
Macedonia, unitamente a quello
della rappresentazione adeguata
ed equa dei cittadini appartenenti
ad altre comunità presso gli organi
delle autorità statali e di altre pubbliche
istituzioni, a tutti i livelli.
* I dati sono stati tratti dalla pubblicazione “Le minoranze in Europa” di Christoph Pan e Beate Sibylle Pfeil.
135

Paese: ROMANIA
TUTELA GIURIDICA
MINORANZE PRESENTI CONSISTENZA NUMERICA * COSTITUZIONALE LEGGE NAZIONALE
20.350.980 In 38 distretti la popolazione
Romeni
di origine etnica rumena
costituisce la maggioranza. Nei
distretti di Covasna e Harghita la
popolazione di origine etnica magiara
costituisce la maggioranza.
Magiari e Szekel 1.620.199
Rom 409.723
Tedeschi, Svevi e Sassoni 119.436
Ucraini 66.833
Russi-Lipovani 38.688
Serbi 29.080
Tatari 24.649
Slovacchi 20.672
Bulgari 9.935
Ebrei 9.107
Croati 4.180
Cechi 5.800
Polacchi 4.247
Greci 3.897
Armeni 2.023
Valacchi 200.000-250.000
Turchi 32.596
Carasciovani 207
Macedoni 731
Altri 8.420
I Trattati politici fondamentali
conclusi dalla Romania con
l'Ungheria (1996) e l'Ucraina
(1997), contengono articoli separati
sulla tutela delle persone
appartenenti alle minoranze nazionali
e prevedono che le Parti
contraenti diano attuazione alle
norme e agli standard previsti
dalla Convenzione quadro per la
protezione delle minoranze nazionali.
* I dati sono stati tratti dal Rapporto sull’attuazione della Convenzione-quadro per la protezione delle minoranze nazionali e dalla pubblicazione
“Le minoranze in Europa” di Christoph Pan e Beate Sibylle Pfeil.
136

Paese: RUSSIA
TUTELA GIURIDICA
MINORANZE PRESENTI CONSISTENZA NUMERICA * COSTITUZIONALE LEGGE NAZIONALE
Nel soddisfare le varie esigenze
delle minoranze nazionali, nella
pratica si è arrivati ad individuare
due gruppi di entità nella composizione
etnica della Federazione
Russa: nazioni insediate o che vivono
sul territorio della Russia da
un lungo periodo di tempo, che
possono essere chiamati, in un
certo senso, popoli indigeni e
gruppi etnici di origine relativamente
più recente, le cui etnie "madri"
vivono fuori dalla Federazione
Russa (la Comunità di Stati Indipendenti
e i Paesi Baltici, Bulgaria,
Ungheria, Germania, Corea, Polonia,
Finlandia e altri stati); infine vi
sono anche gruppi che non hanno
uno stato corrispondente (Assiri,
Karaiti, Curdi e Rom)
L'articolo 26 della Costituzione della
Federazione Russa stabilisce
quanto segue: "Ciascuno ha il diritto
di determinare e dichiarare la
propria nazionalità. Nessuno può
essere obbligato a determinare o
dichiarare la propria nazionalità".
La legislazione in vigore non
contiene alcuna definizione del
concetto di "minoranza nazionale",
pertanto non esiste un
elenco di gruppi riconosciuti
quale minoranza nazionale
Anche se non riconosciute, vivono
in Russia le seguenti minoranze:
Aguli 18.000
Assiri 9.600
Avari 544.000
Balkari 78.000
Baskiri 1.345.000
Bielorussi 1.206.000
Calmucchi 166.000
Careliani 125.000
Cazacchi 636.000
Ceceni 899.000
Circassi (Adyghei) 174.000
Ciuviassi 1.774.000
Darghini 353.000
Estoni 46.000
Ebrei 548.000
Finni 47.000
Gagauzi 10.000
Georgiani 131.000
Greci 92.000
Ingri 1.100
Ingusci 215.000
Kabardini 386.000
Karaciai 150.000
Komi 336.000
Komi-Permiacchi 147.000
Kumycchi 277.000
Laki 106.000
Lezghini 257.000
Lettoni 47.000
Lituani 70.000
Mari 644.000
Mordvini 1.073.000
Nogai 74.000
Osseti 402.000
Rom 153.000
Rutuli 20.000
Sami 1.800
Tabasarani 94.000
Tatari 5.543.000
Tati 19.000
Tsakhuri 6.500
Tedeschi 842.000
* I dati sono stati tratti dalla pubblicazione “Le minoranze in Europa” di Christoph Pan e Beate Sibylle Pfeil.
137

Ucraini 4.363.000
Udmurti 715.000
Vepsi 12.000
24.156.000
138

Paese: SAN MARINO
MINORANZE PRESENTI
Benché San Marino non ospiti minoranze
etniche sul proprio territorio,
in anni recenti ha sperimentato
il fenomeno dell'immigrazione. Un
consistente numero di persone,
relativamente alle dimensioni della
popolazione locale, si reca a lavorare
a San Marino, in particolare
dall'Europa orientale o dal Magreb.
Per la maggior parte si tratta
di lavoratori stagionali, in quanto,
in primavera ed estate si creano
molti posti di lavoro nel settore del
turismo. Alcuni di questi lavoratori
stagionali, che normalmente sono
impiegati nel settore della ristorazione
o come commessi, potrebbero
prendere in conoiderazione l'ipotesi
di fermarsi permanentemente
a San Marino.
Attualmente, anche in considerzione
del loro numero limitato, non
esistono problemi di coesistenza
con la comunità indigena.
CONSISTENZA NUMERICA
TUTELA GIURIDICA
COSTITUZIONALE
LEGGE NAZIONALE
139

Paese: SERBIA E MONTENEGRO
TUTELA GIURIDICA
MINORANZE PRESENTI CONSISTENZA NUMERICA * COSTITUZIONALE LEGGE NAZIONALE
ALBANESI
BOSNIACI/MUSSULMANI
BULGARI
BUNJEVCI
CROATI
UNGHERESI
TEDESCHI
RUMENI
1.714.768 Regioni del Kossovo e
di Mentohija; Serbia Centrale; Serbia
meridionale (comuni di Presvo
e Bujanovac); comune di Medvedja
al confine con il Kossovo; città di
Belgrado (presenza esigua) Vojvodina;
Repubblica del Montenegro
(maggiore concentrazione nel comune
di Ulcinj, altri gruppi presenti
nei comuni di Plav, Bar e nella capitale
Podgorica)
327.339 Sandzak (regione comprendente
parte della Serbia e del
Montenegro, confinante con la Bosnia)
con le maggiori concentrazioni
nei comuni di Tutin, Snjenica
e Novi Pazar; Serbia centrale;
Kossovo; Vojvodina;
Montenegro
26.922Serbia orientale confinante
con la Bulgaria (comuni di Dimitrovgrad
e Bosilegrad); Serbia meridionale
(comuni di Pirot, Babusnica
e Surdulica); Vojvodina (villaggio
di Ivanovo in Banat); Kossovo;
Montenegro
21.434 Vojvodina (la comunità più
numerosa è presente nei comuni di
Subotica nel Backa settentrionale
e di Sombor, mentre gruppi meno
consistenti risiedono a Bajmok,
Gornji e Donji Tavankut, Djurdjin,
Kelebija, Mala Bosna, Novi Zednik,
Palic)
111.650 Repubblica di Serbia; Repubblica
del Montenegro; Kossovo
(principalmente nel comune di Janjevo);
Vojvodina; Le comunità di
croati più numerose risiedono nei
seguenti comuni: Subotica, Sombor,
Sid, Indjia, Apatin, Ruma, Bac,
Kula, Sremski Karlovci, Backa Palanka,
Beocin, Irig e Novi Sad
344.147 Vojvodina (la maggiore
presenza si riscontra nelle seguenti
città: Ada, Backa Topola, Becej,
Kanjiza, Mali Idjos, Senta, Coka,
Banat, Srem, Subotica; gruppi numericamente
più esigui sono presenti
nei comuni di Nova Crnja,
Becej, Zitiste e Srbobran)
5.387 Vojvodina (comuni di Apatin,
Zrenjanin, Pancevo Vrbas, Subotica,
Kula, Sombor, Sremska Mitrovica,
Odzaci, Novi Sad, Backa Palanka
e Bela Crkva); città di Belgrado;
Repubblica del Montenegro
42.364 Vojvodina (principlamente
nella zona di Banat e nei comuni di
Alibunar, Vrsac, Pancevo, Zrenjanin);
Serbia centrale;
Montenegro; Kossovo
Legge della Repubblica del Montenegro
sull’elezione di consiglieri
e deputati. Tale legge consente ai
comuni con una popolazione costituita
in prevalenza da albanesi di
creare una circoscrizione elettorale
separata in seno alla singola circoscrizione
repubblicana, fissando
all’1% la soglia dei voti necessari
per l’ingresso in Parlamento.
Firma dell’Accordo intergovernativo
sulla normalizzazione dei rapporti
tra la Repubblica di Croazia e
la ex Repubblica di Jugoslavia, che
all’art. 8 prevede, indirettamente, il
riconoscimento dello status di minoranza
nazionale ai Croati in Jugoslavia.
* I dati sono stati tratti dal Rapporto sull’attuazione della Convenzione-quadro per la protezione delle minoranze nazionali.
140

RUTENI
ROM
SLOVACCHI
UCRAINI
VALACCHI
MONTENEGRINI
TURCHI
TSINTSARS (appellativo dai
Serbi agli Arumeni)
GORANTSI
MACEDONI
CECHI
EBREI
POLACCHI
SLOVENI
RUSSI
HASHKALIS/EGIZIANI
18.099 Vojvodina (comuni di Kula,
Vrbas, Zabalj, Sid, Sremska Mitrovica,
Novi Sad); Serbia Centrale;
Montenegro; le comunità più numerose
sono presenti nelle aree di
Backa, e Srem, mentre altri importanti
insediamenti sono localizzati
a Ruski Krstur, Kucura e Bikic
143.519 Montenegro (comuni di
Andrijevica, Pluzine, Pljevlja, Savnik,
insediamenti di Vrela Ribnicka
e Konik presso Podgorica, insediamento
di Niksic presso Pod
Trejesom e di Cetinje presso Zabrdje;
Serbia centrale;
Vojvodina; Kossovo; le maggiori
concentrazioni sono presenti nel
bacino meridinale del fiume Morava
e nella zona di Nis, in particolare
nei comuni di Surdulica, Bujanovac,
Bojnik, Vladicin Han
66.863 Vojvodina (comuni di Backi
Petrovac, Kovacica, Bac, Stara
Pazova, Backa Palanka, Novi Sad)
4.565 Vojvodina (comuni di Vrbas,
Kula, Sremska Mitrovica, Indjija,
Bac e Novi Sad)
17.810 Serbia nord-orientale; Montenegro;
Kossovo; Vojvodina
519.757 Repubblica federativa del
Montenegro
11.264 Kossovo e Metohija
- Aree urbane
- Kossovo e Mettohija
- Karacevo e Jabuka
- Dintorni di Kovin
- Aree urbane
- Aree urbane
- Aree urbane
- Vojvodina
80.000 Kossovo ed altre zone del
paese
141

Paese: SLOVACCHIA
TUTELA GIURIDICA
MINORANZE PRESENTI CONSISTENZA NUMERICA * COSTITUZIONALE LEGGE NAZIONALE
UNGHERESI 520.528
ROM 89.920
CECHI 46.968
RUTENI
24.201
Poiché i Ruteni sono considerati in
Slovacchia come gruppo a parte,
sono qui indicati separatamente
dagli Ucraini
UCRAINI 10.814
TEDESCHI 5.405
CROATI 890
EBREI 218
POLACCHI 2.602
BULGARI 1.179
- Legge costituzionale N. 23/1991,
che introduce la Carta dei Diritti
Fondamentali e delle Libertà Fondamentali
(in particolare arrt. 24,
25, 37);
- Costituzione della Rep. Slovacca
(artt. 6, 12, 33, 34, 47).
- Decreto del Ministero degli Affari
Esteri N. 95/1974 relativo
alla Convenzione Internazionale
sulla Eliminazione di ogni Forma
di Discriminazione Razziale;
- Decreto del Ministero degli Affari
esteri N. 120/1976 relativo al
Patto sui Diritti Civili e Politici ed
al Patto Internazionale sui Diritti
Economici, Sociali e Culturali;
- Legge N. 468/1991 sul funzionamento
del Servizio radiotelevisivo
e successive modifiche
(art. 9 comma 2 lettera c/);
- Legge del Consiglio Nazionale
Slovacco N. 254/1991 sulla Televisione
slovacca (art. 3, comma
3, capoverso 6, lettera j/);
-Legge del Consigli Nazionale
Slovacco N. 255/1991 sulla Radio
slovacca (art. 6, lettera d/);
Legge del Consiglio Nazionale
Slovacco N. 36/1978 sui teatri
emendata con Legge del Consiglio
Nazionale Slovacco N.
115/1989 (art. 31, lettera f/);
- Legge N. 29/1984 sulla Rete
delle Scuole Primarie e Secondarie
e successive modifiche
(art. 3, comma 1);
- Decreto del Ministero
dell’Istruzione, della Gioventù e
dello Sport N.293/1991 relativo
ai Provveditorati agli Studi;
- Ordinanza del Governo della
Repubblica Slovacca N.
282/1994 sull’Utilizzo dei libri di
testo;
- Decreto del Ministero
dell’Istruzione N. 280/1994 relativo
alle scuole private;
- Legge del Consiglio Nazionale
della Repubblica Slovacca N.
279/1993 sulle Strutture scolastiche
e successive modifiche;
- Decreto del Ministero
dell’Istruzione N. 353/1994 relativo
alle strutture adibite all’uso
per l’istruzione in età prescolare;
- Legge del Consiglio Nazionale
Slovacco N. 542/1990
sull’Amministrazione statale e
l’Autonomia delle scuole e successive
modifiche;
- Decreto del Ministero
dell’Istruzione e del Ministero
della Salute N. 536/1990 relativo
alla creazione ed al funzionamento
delle scuole religiose;
- Ordinanza del Governo della
Repubblica Slovacca N.
113/1991 relativa alla conces-
* I dati sono stati tratti dalla pubblicazione “Le minoranze in Europa” di Christoph Pan e Beate Sibylle Pfeil.
142

MORAVI, SLESIANI 6.361 sione di sussidi statali alle scuole
private;
- Legge N. 175/1990 (art. 10,
comma 1, lettera a/);
- Legge N. 84/1990 sul Diritto di
riunione modificato con - Legge
N. 83/1990 sull’Associazione di
Cittadini e successive modifiche
(art. 4);
- Legge N. 85/1990 sul Diritto di
voto (art. 1, comma 4);
- Legge N. 256/1992 sulla Protezione
dei dati personali nei
Sistemi di Informazione ((art.
16);
- Legge del Consiglio Nazionale
della Repubblica Slovacca sui
nomi ed i cognomi N. 300/1993
(art. 2, comma 1, art. 4, comma
ed art. 14);
- Legge del Consiglio Nazionale
della Repubblica Slovacca sui
Registri N. 154/1994 (art. 16,
art. 19, commi 3 e 5);
- Legge del Consiglio Nazionale
della Repubblica Slovacca N.
191/1994 sulla toponomastica
nella lingua delle minoranze nazionali;
- Legge sulla procedura civile N.
70/1992;
- Codice civile N. 40/1964 e
successive modifiche;
- Legge N. 141/1961 sui procedimenti
penali (Procedura penale)
(art. 2, comma 14);
- Codice penale N. 140/1961 e
successive modifiche (artt. 196,
198 e 259);
- Codice del lavoro N. 65/1965 e
successive modifiche;
Legge del Consiglio Nazionale
della Repubblica Slovacca, sui
Procedimenti innanzi ad essa e
sulla posizione dei giudici, modificata
con Legge del Consiglio
Nazionale della Repubblica Slovacca
N. 293/1995 (art. 23);
- Legge sui Tribunali ed i Giudici
N. 335/1991 (art. 7, comma 3);
- Decreto del Ministero
dell’Istruzione, della Gioventù e
dello Sport N. 280/1991 relativo
al completamento dei corsi di
studio nelle scuole secondarie e
di preparazione nelle scuole professionali,
e successive modifiche
(art. 10).
143

Paese: SLOVENIA
TUTELA GIURIDICA
MINORANZE PRESENTI CONSISTENZA NUMERICA * COSTITUZIONALE LEGGE NAZIONALE
Magiari 8.503
Italiani 3.064
Rom 2.293
Tedeschi (inclusi vecchi austriaci) 745
Le comunità nazionali italiane ed
ungheresi vivono in zone relativamente
compatte, che vengono definite
zone etnicamente miste. La
comunità italiana è insediate in tre
comuni costieri lungo il confine con
l'Italia (Capodistria, Isola e Pirano).
La comunità nazionale ungherese
è insediata nella regione lungo il
confine tra la repubblica di Slovenia
e la repubblica di Ungheria
(comuni di Dobrovnik, Hodo, Lendava,
Moravske Toplice e Alovci)
La parte principale della comunità
Rom nella repubblica di Slovenia è
insediata a Prekmurje e nella regione
di Dolenjsko, nella Slovenia
centrale.
La tutela dei diritti delle comunità
nazionali autoctone e della comunità
Rom in Slovenia è garantita
dalla legislazione della repubblica
di Slovenia a due livelli: tutela dei
diritti individuali dei membri delle
comunità minoritarie e garanzia di
diritti speciali per le comunità minoritarie
(art. 64 della Costituzione) e
la comunità Rom (art. 65 della Costituzione).
Secondo la Costituzione
le comunità nazionali autoctone
italiana e ungherese godono dello
speciale diritto all'uso dei propri
simboli nazionali, all'uso della propria
lingua nell'istruzione, alle proprie
attività economiche, culturali e
di ricerca, ad attività nel settore dei
mass media e dell'editoria ed infine
godono del diritto a mantenere
contatti con le proprie nazioni di
origine. La Costituzione vincola lo
Stato a sostenere, concretamente
e moralmente l'esercizio di tali diritti.
La Costituzione garantisce ad
entrambe le comunità nazionali il
diritto alla partecipazione diretta al
processo decisionale congiunto
relativo a questioni pubbliche a
livello locale e nazionale. Presso
l'Assemblea Nazionale è attiva una
commissione speciale per le comunità
nazionali. Al fine di vedere
realizzati i propri interessi i membri
delle minoranze nazionali danno
vita a comunità nazionali autogovernate,
che sono enti di diritto
pubblico e che in quanto tali rappresentano
politicamente le minoranze
nazionali e fungono da interlocutori
dello Stato e delle comunità
locali. La Costituzione stabilisce
che le leggi e i regolamenti che
hanno un'influenza sull'esercizio
dei diritti sanciti costituzionalmente
delle comunità nazionali possono
entrare in vigore solo con il consenso
dei rappresentanti delle comunità
nazionali.
L'esercizio dei diritti previsti dalla
Costituzione è garantito per legge
relativamente agli insediamenti
autoctoni di entrambe le comunità,
indipendentemente dal numero di
appartenenti. In forza del principio
territoriale, i diritti speciali vengono
esercitati nelle zone etnicamente
miste, abitate dalle comunità etniche.
Al di fuori di dette zone i diritti
speciali delle minoranze nazionali
vengono attuati solo eccezionalmente,
come previsto dalla legge.
La Costituzione stabilisce che lo
status e i diritti speciali della comunità
Rom che vive in Slovenia
siano determinati per legge.
Per la loro situazione specifica,
che è dovuta al tradizionale stile di
vita, le misure adottate dalla comunità
maggioritaria sono volte
all'assistenza dei Rom e riguardano
prevalentemente le codizioni di
vita elementari: garanzia dell'abitazione
e dei mezzi di sussistenza.
In tal modo le condizioni per un
reale miglioramento della situazione
dei Rom (mantenimento dell'identità,
istruzione, occupazione e
partecipazione alla vita pubblica e
politica) sono in via di graduale
miglioramento. Le disposizioni nel
settore dell'istruzione tengono conto
delle specifiche esigenze dei
bambini Rom e sono volte a garantirne
l'integrazione nella società in
senso più ampio, pur preservandone
l'identità e la cultura. Nelle
zone di antico insediamento dei
Rom, la comunità Rom ha il diritto
ad essere rappresentata negli organismi
di autogoverno locale.
Sono garantite le attività culturali e
lo sviluppo dei servizi per l'accesso
alle informazioni. Per la specifica
situazione della comunità Rom, il
Governo della Repubblica di Slovenia
ha adottato, nel 1995, un
programma di misure articolato per
l'assistenza ai Rom. Il programma
mira al miglioramento della situazione
dei Rom e prevede l’attività
di vari organismi governativi in que
sto settore. La Costituzione, oltre a
sancire i diritti umani in generale,
prevede anche diritti speciali per le
comunità nazionali autoctone di
italiani e ungheresi e per la comunità
Rom; tali diritti vengono coerentemente
attuati dall'intero sistema
giuridico della Repubblica
*
I dati sono stati tratti dalla pubblicazione “Le minoranze in Europa” di Christoph Pan e Beate Sibylle Pfeil.
144

145
di Slovenia e dalla politica governativa.
Pertanto la Repubblica di
Slovenia, all'atto della ratifica della
Convenzione quadro, ha dichiarato
di volerne applicare le disposizioni
in favore dei membri di dette comunità.

Paese: SPAGNA
TUTELA GIURIDICA
MINORANZE PRESENTI CONSISTENZA NUMERICA * COSTITUZIONALE LEGGE NAZIONALE
CATALANI
4.194.202 Circa 3.700.000 in Catalogna
e circa 500.000 nelle isole
Baleari
VALENZIANI
2.005.720 Regione valenziana
GALIZIANI
1.514.609 Galizia
GITANI (ROM)
600.000-650.000 disomogenei sul
territorio nazionale, con la maggior
presenza nelle collettività atonome
dell’Andalusia (45%), di Valencia e
Murcia e nelle principali città, come
Madrid, Barcellona, Siviglia, Granada,
Valenzia e Saragozza.
BASCHI
586.741 Paesi Baschi e Navarra
OCCITANI (ARANESI) 4.000
Costituzione spagnola (Preambolo,
artt. 9.2 e 14)
La Costituzione spagnola non riconosce
formalmente né definisce le
minoranze etniche. Come dichiarato
nel Preambolo, essa riconosce e
tutela tutti i popoli della Spagna e
le rispettive culture, tradizioni, lingue
e reciproca solidarietà.
Non esiste, inoltre, alcuna istituzione
o agenzia statale o governativa
competente in materia di minoranze.
* I dati sono stati tratti dal Rapporto sull’attuazione della Convenzione-quadro per la protezione delle minoranze nazionali e dalla pubblicazione
“Le minoranze in Europa” di Christoph Pan e Beate Sibylle Pfeil.
146

Paese: SVEZIA
TUTELA GIURIDICA
MINORANZE PRESENTI CONSISTENZA NUMERICA * COSTITUZIONALE LEGGE NAZIONALE
FINNI 516.000
La consistenza numerica del gruppo
finnico in Svezia, da poco dichiarato
minoranza nazionale, è
calcolata fra le 75.000 e le 225.000
unità, numero nel quale dovrebbero
essere compresi anche circa
30.000 careliani (Associazione dei
careliani 1996: 626). Le autorità
svedesi qualche tempo fa parlavano
di 25.000 finni, oltre ai quali andavano
considerati i circa 190.000
finni temporaneamente immigrati
per motivi di lavoro con le loro famiglie
(Consiglio d’Europa 1994°:
126). Ora invece il governo ritiene
che vi siano circa 450.000 finni di
prima o seconda generazione in
Svezia, di cui la metà usa il finno.
La maggior parte dei finni è immigrata
dopo la seconda guerra
mondiale. Il culmine si è raggiunto
nel 1970, poi il numero degli immigrati
è regredito (Rapporto svedese
2001: 42 e seg.). Vi sono inoltre
i circa 66.000 finni tornedali, riconosciuti
come minoranza a parte e
denominati dalla valle del fiume
Torne, il quale scorre non lontano
dalla frontiera fra Svezia e Finlandia.
Circa 50.000 di questi parlano
il dialetto finnico tornedale [chiamato
Meänkieli], mentre 16.000
parlano il finno standard o perché
vivono in zone nelle quali esso è
parlato in maggioranza o perché
sono insediati nella valle da poco
tempo (Rapporto svedese 2001:
43) (Fonte: “Le minoranze in Europa”
di Christoph Pan e Beate Sibylle
Pfeil)
ROM 35.000-40.000
Di questi circa 2.500 sono chiamati
Rom svedesi, immigrati in Svezia
alla fine del XIX secolo, 3.200 sono
detti Rom Finni, giunti nel paese
all’inizio del XVI secolo e poi transitati
nell’attuale Finlandia ed infine
circa 10.000 Rom non nordici,
provenienti da paesi dell’Est, tra
cui la Polonia tra la fine degli anni
’60 e l’inizio degli anni ’70. A questi
si aggiunge un altro gruppo originario
della ex Jugoslavia insediatosi
di recente.Attualmente si stima
che il numero dei Viaggiatori ammonti
a circa 20.000 unità.
* I dati sono stati tratti dal Rapporto sull’attuazione della Convenzione-quadro per la protezione delle minoranze nazionali e dalla pubblicazione
“Le minoranze in Europa” di Christoph Pan e Beate Sibylle Pfeil.
147

EBREI
25.000 Città di Stoccolma,
Gothenburg e Malmö. Altre comunità
indipendenti sono presenti località
come Borås, Västerås, Helsingborg,
Lund e Norrköpin.
SAMI
15.000-20.000 (Stime ufficiali)
20.000-25.000 (Stima non ufficiale
riportata nel testo “Minoranze in
Europa” a cura di Christoph Pan e
Beate Sibylle Pfeil. E’ presente
lungo la fascia costiera centrale e
settentrionale, nonché nell’area di
Stoccolma.
STRANIERI 595.000
148

Paese: SVIZZERA
TUTELA GIURIDICA
MINORANZE PRESENTI CONSISTENZA NUMERICA * COSTITUZIONALE LEGGE NAZIONALE
MINORANZE
VIAGGIATORI (Jenis, Sinti) 25.000-30.000
In Svizzera la Convenzione-quadro
può essere applicata anche ad altri
gruppi minoritari della popolazione,
come i viaggiatori.
La comunità nomade conta da
25.000 a 30.000 appartenenti. Gli
Jenis formano il gruppo più numeroso
di viaggiatori di nazionalità
svizzera, sebbene ne esistano altri
sul territorio, in genere appartenenti
al gruppo Sinti (Manouche). La
maggior parte dei viaggiatori è divenuta
stanziale, in particolare a
seguito dell’azione “Enfants de la
grande route”. Il nomadismo resta,
comunque, uno degli elementi che
costituiscono l’identità culturale di
queste popolazioni; esso è direttamente
correlato allo svolgimento
delle loro varie e redditizie occupazioni.
Si stima che attualmente
siano circa 4.000 o 5.000 i viaggiatori
che conducono una vita nomade
o seminomade.
Non esistono specifiche norme a
tutela delle minoranza. Le minoranze,
tuttavia, sono indirettamente
tutelate dal sistema politico e dalla
garanzia di non discriminazione dei
loro diritti costituzionali. Inoltre,
alcune libertà costituzionali assumono
particolare importanza in
materia di tutela delle minoranze,
come ad esempio la libertà linguistica
e la libertà di coscienza e di
credo.
Infine, occorre notare che anche
alcune costituzioni cantonali fanno
riferimento al concetto di minoranza.
La Costituzione di Berna, ad
esempio, prevede che sia tenuto
conto delle esigenze proprie delle
minoranze linguistiche, culturali e
regionali e che, a tal fine, sia prevista
la possibilità di assegnare a
quest’ultime specifiche competenze.
Dal momento che la Convenzione-quadro
non contiene una definizione
di minoranza nazionale,
la Svizzera ha presentato una
dichiarazione al momento del
deposito dello strumento di ratifica,
in cui fornisce la propria interpretazione
del concetto di minoranza
nazionale. In sostanza,
la dichiarazione si basa sulle
proposte presentate dai gruppi di
lavoro a livello internazionale e
recita come segue: ”La Svizzera
dichiara che sul proprio territorio
le minoranze nazionali, nel significato
della Convenzione-quadro,
sono gruppi di individui numericamente
inferiori al resto della
popolazione del paese o di un
cantone, i cui appartenenti sono
cittadini svizzeri, con antichi, durevoli
e solidi legami con la Svizzera
e sono guidati dalla volontà
di preservare insieme ciò che
costituisce la propria identità
comune, in particolare la propria
cultura, le proprie tradizione, la
propria religione o la propria lingua”.
Da tale definizione appare che la
Convenzione-quadro possa applicarsi
in Svizzera non solo alle
minoranze linguistiche, ma anche
ad altri gruppi minoritari della
popolazione, come gli appartenenti
alla comunità ebrea ed i
viaggiatori. Ogni appartenente
ad una minoranza nazionale ha il
diritto di scegliere liberamente se
essere trattato o meno come
tale. Ogni persona interessata è
autorizzata a decidere se desidera
o meno godere della tutela
prevista dalla Convenzionequadro.
Ciò, tuttavia, non implica
il fatto che un individuo sia libero
di scegliere arbitrariamente di
appartenere ad una qualsiasi
delle minoranze nazionali. La
formulazione data dalla Convenzione-quadro
(“ogni appartenente
ad una minoranza nazionale”)
mostra che non si tratta di riconoscere
un diritto di libera scelta,
ma piuttosto che il desiderio di
essere identificato con una minoranza
nazionale debba basarsi
su prove oggettive.
Giova notare che la dichiarazione
fatta dalla Svizzera al momento
della ratifica della Convenzione-quadro
stabilisce una
correlazione tra lo status di minoranza
nazionale e la cittadinanza.
Di conseguenza, un individuo
privo della cittadinanza
* I dati sono stati tratti dalla pubblicazione “Le minoranze in Europa” di Christoph Pan e Beate Sibylle Pfeil.
149

svizzera non può invocare la
speciale tutela concessa ad ogni
appartenente ad una minoranza
nazionale; in simili casi, tuttavia,
l’individuo è tutelato dall’articolo
27 del Patto delle Nazioni Unite
sui Diritti Civili e Politici.
EBREI 18.000
COMUNITA’ LINGUISTICHE
SVIZZERI TEDESCHI 4.131.027
ROMANDI 1.155.683
ITALIANI 229.090
ROMANCI 38.454
150

Paese: UCRAINA
TUTELA GIURIDICA
MINORANZE PRESENTI CONSISTENZA NUMERICA * COSTITUZIONALE LEGGE NAZIONALE
RUSSI 11.355.582
EBREI 487.005
RUMENI/MOLDAVI 459.350
BIELORUSSI 440.045
BULGARI 233.800
POLACCHI 219.179
UNGHERESI 163.111
TATARI/TATARI DI CRIMEA 133.682
GRECI 98.594
ARMENI 54.200
ROM 47.917
TEDESCHI 37.849
AZERI 36.961
GAGAUZI 31.967
GEORGIANI 23.540
CIUVASSI 20.395
UZBECHI 20.333
MORDVINI 19.332
LITUANI 11.278
CAZACHI 10.505
CECHI 9.122
SLOVACCHI 7.943
KARAIME 1.404
ALTRI 109.887
Secondo la Costituzione ucraina il
“popolo ucraino” si compone “dei
cittadini dell’Ucraina di ogni nazionalità.
Riconoscendo la sovranità e
la potestà del popolo ucraino nella
sua multietnicità la Costituzione
definisce implicitamente le componenti
strutturali della società ucraina
– la nazione ucraina, le minoranze
nazionali e le popolazioni
indigene – affidando allo Stato il
compito di promuovere lo sviluppo
della loro identità etnica, culturale,
linguistica e religiosa (art. 11 ).
La legislazione nazionale non
contiene l’elenco dei gruppi di
cittadini appartenenti alle minoranze
nazionali. All’art. 3
della legge sulle minoranze
nazionali in Ucraina si afferma
che “In Ucraina i gruppi di cittadini
di altra nazionalità e-
sprimono tra loro il senso comune
di autoconsapevolezza,
di comunità e di appartenenza
a minoranze nazionali”.
In base ai dati raccolti attraverso
il censimento del 1989,
le nazionalità presenti sul territorio
del paese sono 130.
L’ordinamento nazionale prevede
che “i cittadini appartenenti
a minoranze nazionali
sono liberi di scegliere come
esercitare i diritti riconosciuti
loro dalle leggi vigenti sia individualmente
che attraverso
propri organismi statali ed associazioni
pubbliche” (art. 13
della Legge dell’Ucraina)
* I dati sono stati tratti dalla pubblicazione “Le minoranze in Europa” di Christoph Pan e Beate Sibylle Pfeil.
151

Paese: UNGHERIA
TUTELA GIURIDICA
MINORANZE PRESENTI CONSISTENZA NUMERICA * COSTITUZIONALE LEGGE NAZIONALE
BULGARI 3.000-3.500
ROM 400.000-600.000
GRECI 4.000-4.500
CROATI 80.000-90.000
POLACCHI 10.000
TEDESCHI 200.000-220.000
ARMENI 3.500-10.000
RUMENI 25.000
RUTENI 6.000
SERBI 5.000-10.000
SLOVACCHI 100.000-110.000
SLOVENI 5.000
UCRAINI 2.000
Con Decreto Governativo
34/1990 (VIII.30.), l’Ungheria
ha istituito l’Ufficio per le Minoranze
Etniche e Nazionali, a-
vente il compito specifico di
coordinare tutte le attività del
Governo connesse alle tematiche
afferenti i gruppi minoritari
presenti nel paese. Si tratta di
un organismo pubblico indipendente,
competente per
l’intero territorio nazionale ed
operante sotto la supervisione
del Ministro della Giustizia.
- Legge sulle Minoranze del
1993.
Secondo le disposizioni della
citata legge, ogni individuo ha
il diritto esclusivo ed inalienabile
di scegliere di appartenere
ad un gruppo o minoranza etnico/a
o nazionale e di dichiararlo.
Analogamente, il diritto
all’identità nazionale o etnica e
la scelta di appartenere ad una
minoranza non escludono il
riconoscimento di una o più
affiliazioni. Tale legge, inoltre,
stabilisce che, nel censimento
nazionale, i cittadini appartenenti
a minoranze nazionale o
etniche hanno il diritto alla
riservatezza della loro dichiarazione
di appartenenza a simili
gruppi.
* I dati sono stati tratti dalla pubblicazione “Le minoranze in Europa” di Christoph Pan e Beate Sibylle Pfeil.
152

L’INTEGRAZIONE: ASPETTI GENERALI
153

NATURA E CONCETTO DI INTEGRAZIONE
Il nostro mondo, duramente provato da varie esperienze avverte oggi, ancora di più,
che le istanze di realizzazione della civile convivenza, che è la base della democrazia, devono
penetrare, addirittura, negli animi e trasformarsi in intima convinzione, per non usare termini più
sonori, ma forse meno efficaci, come quelli di ideale o di fede.
L’uomo contemporaneo deve capire che, in un mondo globalizzato, come il nostro attuale,
la civica convivenza e la cooperazione sociale dipendono soprattutto dalle capacità di rispetto
e tolleranza reciproche insite in ciascuno di noi (certamente educato a determinati valori).
L’uomo contemporaneo deve cioè convincersi che l’autorità non può essere delegata
completamente alle istituzioni, ma che risiede anche in ciascuno di noi ed implica, soprattutto
responsabilità e dovere di contribuire al benessere comune.
Oggi nel nostro mondo così globalizzato ed interessato da continui e sempre più forti
flussi migratori dal sud e oriente del mondo, verso nord e occidente, la responsabilità per la civica
convivenza ed il dovere di contribuire al benessere comune passano attraverso i concetti di
accoglienza dell’altro e del diverso.
E’ un processo di continua integrazione che non è una terza via tra assimilazione e inserzione;
si tratta di un processo specifico capace di suscitare la partecipazione alla società nazionale
di elementi diversi accettandone la permanenza di specificità culturali, sociali e morali.
E’ l’insieme della società che si arricchisce con questa complessa varietà grazie
all’integrazione.
Integrazione è un termine ricco di implicazioni che contempla non solo il riconoscimento
allo straniero dei diritti primari politici al lavoro, alla casa, all’istruzione, ma anche una sostanziale
accettazione, una condizione di parità nel rispetto della differenza.
L’integrazione è quindi un processo specifico in divenire che non deve negare le differenze
ma nemmeno esaltarle: è sulla rassomiglianza e sulle convergenze che una politica di integrazione
deve mettere l’accento.
In questa prospettiva, l’integrazione non è un obbligo esclusivo degli stranieri, ma è la
via che tutta la società (autoctoni e stranieri) deve percorrere se si accettano le dinamiche della
relazione interculturale che produce sempre nuove identità.
L’incontro, il conf ronto e lo scambio ci cambiano e ci f anno ev olvere
tutti: autoctoni ed immigrati.
L’INTEGRAZIONE DIFFICILE DEGLI IMMIGRATI IN EUROPA
Studi approfonditi hanno evidenziato come il fenomeno immigratorio dal punto di vista
sociale non si presenti monodimensionale e unitario, ma correlato ad almeno quattro differenti
processi o dinamiche:
l’integrazione sociale comprendente l’acquisto di status e ruoli all’interno del paese ospitante;
l’inclusione sociale, in tema di protezione;
l’adattamento culturale;
la responsabilizzazione degli immigrati nei confronti del Paese di origine.
Tale considerazione consente una visione maggiormente prospettica e a più ampio
raggio del fenomeno migratorio ed evidenziano che se da un lato gli immigrati spesso hanno
difficoltà di inserimento sociale e di acquisizione di status, dall’altro c’è la tendenza a realizzarsi,
sviluppando forme autonome d’imprenditorialità ed altre forme di autorganizzazione tese a sopperire
alla presenza della parte pubblica.
Da tutto ciò si evidenzia una mancanza di linearità e coerenza degli itinerari
d’integrazione degli immigrati con situazioni di stallo prolungate, di regressioni improvvise e forti
dislivelli nel grado d’inserimento nei differenti contesti sociali.
155

L’IMMIGRAZIONE TRA CITTADINANZA NEGATA E INCERTEZZA DELLA SITUAZIONE
IMMIGRATORIA IN EUROPA
Al di là delle strategie politiche in tema di immigrazione, da parte dei governi dei singoli
Stati, si evidenziano aree d’emarginazione e sofferenze comuni agli immigrati extracomunitari in
Europa.
Questo deficit non è senza conseguenze sia sui percorsi di vita degli immigrati, sia
sull’impatto che la gestione dei processi migratori produce sulle società ospiti.
Le conseguenze sono sia di ordine pubblico che di convivenza sociale e civile.
Manca in sostanza un regime ordinario di gestione dei processi d’integrazione.
D’altra parte gli immigrati, nel corso del processo d’inserimento nei paesi europei sperimentano
oggi forme di spaesamento e di sofferenza che vanno spesso ben al di là del sopportabile,
dando luogo spesso a fenomeni altalenanti di inserimento e d’emarginazione.
Nonostante queste avverse condizioni gli immigrati mostrano tuttavia una marcata attitudine
a non scoraggiarsi ed all’inserimento.
In particolare si indicano alcuni fattori che favoriscono tutto ciò:
un buon livello culturale;
l’acquisizione di tratti delle culture europee sin dal periodo di residenza in patria;
un notevole senso di autocontrollo;
un ottimismo di fondo;
la capacità di assorbire più culture differenti.
Da ciò emerge che, complessivamente, il processo d’integrazione degli immigrati non è
lineare né scontato, ma dipende da una molteplicità di fattori non ancora sufficientemente elaborati
da chi opera e decide in questo contesto.
PROSPETTIVE DI SVILUPPO DELL’INTEGRAZIONE
Le prospettive degli sviluppi futuri dei flussi immigratori nei paesi europei richiedono una
messa a punto di nuove strategie e politiche che tengano conto della nuova composizione sociale
dei flussi stessi e della fenomenologia dell’integrazione.
Appare evidente, dall’esame della situazione, come l’integrazione sia un processo già in
atto dovuto anche spesso al buon grado di livello intellettuale degli immigrati stessi. Buon grado
presente sia a livello individuale che a livello collettivo, grazie anche alla creazione di organizzazioni
che favoriscono l’integrazione tramite la sperimentazione di attività imprenditoriali.
In tale ottica mal si presenta una politica tesa alla “ghettizzazione degli immigrati”, vanno
invece favorite tutte le opportunità tese all’integrazione degli immigrati stessi.
Si riscontra una miriade di nuove esperienze, in tal senso, a livello locale segnalando
altresì l’opportunità della creazione di un ambiente favorevole sul piano giuridico, dei finanziamenti
della sensibilizzazione dell’opinione pubblica, ecc..
Tutto ciò richiede una parziale riorganizzazione della società su diversi livelli:
quello assistenziale;
quello educativo;
quello dell’assetto urbano;
quello della rappresentanza politica;
quello delle diversità culturali e religiosi.
MISURE DI INTEGRAZIONE
Con legge n. 189/2002 di riforma del testo unico sull’immigrazione, è stata introdotta la
figura del contratto di soggiorno per lavoro, fondante l’integrazione del cittadino straniero sul reale
inserimento nel mondo del lavoro.
Lo scopo è quello d’inserire l’immigrato in un circuito di legalità, evitandone lo scivolamento
nel mondo della criminalità organizzata.
156

Ma sono altri i fattori di integrazione, oltre a quello del lavoro, atteso che gli immigrati
non possono essere considerati come mera forza-lavoro, ma come cittadini a tutti gli effetti, titolari
di diritti inalienabili, di relazioni affettive e familiari e di una cultura “altra” ma, proprio per
questo, ricca di motivi di interesse.
In tal senso, occorre sottolineare come la legge di riforma abbia mantenuto sostanzialmente
inalterate le norme riguardanti l’integrazione sociale degli stranieri immigrati.
In tal senso, la normativa sull’immigrazione, recependo la costituzione e le convenzioni
internazionali, promuove la valorizzazione delle multiculturalità ma anche il rispetto per i principi
ed i valori condivisi: rispetto per i diritti e la dignità dell’uomo, valutazione positiva del pluralismo,
accettazione di tutta una serie di responsabilità.
La normativa sull’integrazione si è preoccupata, infatti, di assicurare agli stranieri presenti
nel nostro Paese basi di partenza equiparabili a quelle degli italiani nell’accesso a beni e
servizi essenziali e, più in generale, a condizioni di vita decorose.
Ad esempio, la L. 189/2002, in tema di centri di accoglienza e di accesso all’abitazione
ha inserito all’art. 40, co. 1 del T.U., l’importante specificazione che l’accesso alle misure
d’integrazione sociale è riservato agli stranieri extracomunitari che dimostrino di essere in regola
con le norme di soggiorno in Italia.
Altri diritti riconosciuti agli immigrati regolarizzati sono in materia previdenziale, di maternità
e d’infanzia, di alloggio, di assistenza sociale e di diritto allo studio.
Viceversa, l’assistenza sanitaria ed il diritto-dovere all’istruzione obbligatoria sono riconosciuti
a tutti, anche se irregolari, in quanto presenti a qualunque titolo sul territorio.
In particolare, l’art. 42, co. 1 del T.U. delinea l’azione dello Stato e degli Enti pubblici territoriali,
in collaborazione con le associazioni di settore e con le autorità e gli enti pubblici e privati
dei paesi d’origine, azione tesa a rendere effettiva un’armonica integrazione sociale.
In particolare, Stato ed altri Enti pubblici sono chiamati a favorire:
1. attività e collaborazione con scuole ed istituti culturali stranieri legalmente funzionanti nel
nostro Paese;
2. diffusione di tutte quelle informazioni tese all’inserimento degli immigrati (diritti-doveri, opportunità
d’integrazione, ecc.);
3. conoscenza e valorizzazione del panorama culturale-etnico-religioso degli stranieri, anche
attraverso la raccolta presso biblioteche scolastiche ed universitarie di libri, periodici, materiale
audiovisivo prodotti nella lingua originale dei paesi stranieri;
4. realizzazione di convenzioni con associazioni registrate presso la Presidenza del Consiglio
dei Ministri e il Ministero del Lavoro e delle politiche sociali per l’inserimento di stranieri regolarmente
soggiornanti in qualità di mediatori interculturali;
5. organizzazione di corsi di formazione ispirati a criteri di convivenza multiculturale e destinati
agli operatori di organi ed uffici pubblici e di enti privati che hanno rapporti abituali con stranieri,
o che esercitano competenze rilevanti in materia di immigrazione.
E’ prevista, inoltre, un’azione coordinata tra Stato, Enti pubblici locali ed associazioni
coinvolte, tesa alla formazione culturale, all’informazione, alla mediazione interculturale, alla
prevenzione o rimozione di comportamenti discriminatori.
A livello locale, l’art. 3, co. 6 del T.U. prevede i Consigli territoriali per l’immigrazione, in
cui sono rappresentati le competenti amministrazioni territoriali dello Stato, gli enti e le associazioni
attivi localmente nel soccorso e nell’assistenza agli immigrati, le organizzazioni dei lavoratori
e dei datori di lavoro.
A livello centrale, con funzione di coordinamento dei Consigli territoriali degli enti e delle
associazioni di rilievo nel settore è prevista la Consulta per i problemi degli stranieri immigrati e
delle loro famiglie, presieduta dal Presidente del Consiglio dei Ministri o da un Ministro da lui delegato.
La Consulta raccoglie ed elabora dati ed informazioni al fine di predisporre un documento
programmatico triennale sulla condizione degli immigrati e dello stato d’applicazione della
normativa in materia d’immigrazione.
Della Consulta fanno parte, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri:
almeno 10 rappresentanti d’associazioni ed enti presenti nell’organismo nazionale di coordinamento
istituito presso il C.N.E.L. e/o impiegati nel settore dell’immigrazione;
almeno 6 esponenti di associazioni più rappresentative di stranieri extracomunitari operanti
sul territorio;
157

4 rappresentanti di associazioni sindacali dei lavoratori;
3 rappresentanti di associazioni sindacali dei datori di lavoro;
8 rappresentanti delle autonomie locali;
8 esperti designati dai seguenti Ministeri: lavoro e politiche sociali, istruzione, interno, giustizia,
affari esteri, finanze e dal Dipartimento delle pari opportunità;
due rappresentanti del C.N.E.L.;
esperti in problematiche dell’immigrazione (in numero non superiore a dieci unità).
L’art. 42, co. 6 del T.U. attribuisce inoltre alle Regioni la facoltà d’istituire consulte regionali
per i problemi dei lavoratori stranieri e delle loro famiglie.
Il C.N.E.L., nell’ambito delle proprie attribuzioni svolge attività di studio e di ricerca tesa
all’inserimento degli immigrati nella vita pubblica ed alla circolazione delle informazioni
sull’applicazione della normativa in materia.
Nell’ambito del C.N.E.L. (art. 42, co. 3 T.U.) è poi previsto un ulteriore organismo nazionale
di coordinamento finalizzato ad elaborare iniziative idonee alla rimozione degli ostacoli che
impediscono l’effettivo esercizio dei diritti e dei doveri dello straniero.
Tale organismo opera in sinergia con la Consulta dei problemi degli stranieri immigrati e
delle loro famiglie, con i Consigli territoriali per l’immigrazione, con i centri di osservazione, informazione,
assistenza legale contro le discriminazioni razziali, etniche, nazionali e religiose,
con le istituzioni e gli altri organismi impegnati nelle politiche d’immigrazione a livello locale, al
fine di accompagnare e sostenere lo sviluppo dei processi locali d’accoglienza e d’integrazione
dei cittadini stranieri, la loro rappresentanza e partecipazione alla vita pubblica.
Inoltre lo Stato e gli altri Enti pubblici sono chiamati ad adottare, nelle materie di propria
competenza, programmi annuali e pluriennali indicanti le iniziative pubbliche, private prioritarie
per il finanziamento da parte del Fondo nazionale per le politiche migratorie.
Tale fondo, istituito presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, ex art. 45 del T.U. è
costituito dalle somme derivanti da contributi e donazioni di privati, enti, organizzazioni anche
internazionali, da organismi dell’Unione Europea ed è destinato al finanziamento di diverse iniziative
in ambito migratorio.
Il nostro ordinamento tutela le differenze come valore e ricchezza, riconoscendo i diritti
inviolabili dell’uomo ed affermando il diritto di tutti all’uguaglianza di trattamento.
L’art. 43 del T.U., già profila come discriminazione ogni azione od omissione che direttamente
od indirettamente sia causa di distinzione, esclusione, restrizione e preferenza basate
su razza, colore, etnia, convinzione o pratica religiosa.
L’illiceità del comportamento si manifesta allorché viene lesa la parità del soggetto immigrato
nei confronti degli altri cittadini in tema di diritti umani e libertà fondamentali nei vari
campi della vita pubblica (politica, economica, sociale e culturale).
Non occorre dunque l’elemento soggettivo per il perfezionarsi della fattispecie discriminatoria,
è sufficiente il fatto, cioè la dimostrazione dell’oggettiva disparità di trattamento.
Principio base della tutela ex artt. 43 e 44 del T.U. è che lo status riconosciuto al cittadino
straniero non può mai essere inferiore a quello riconosciuto al cittadino italiano o comunitario.
Altra fonte in tema di lotta alla discriminazione è la direttiva del Consiglio dell’U.E. n.
2000/43/CE del 29 luglio 2000 che si propone l’attuazione del principio di parità di trattamento,
stabilendo un quadro per la lotta alla discriminazione fondata sulla razza e sull’origine etnica.
La direttiva ha il fine di assicurare lo sviluppo di società democratiche e tolleranti che
consentano la partecipazione attiva di tutte le persone, in omaggio a quel diritto all’uguaglianza
dinanzi alla legge ed alla protezione contro le discriminazioni riconosciuto, fra gli altri, dalla Dichiarazione
dei Diritti dell’Uomo, dalla Convenzione internazionale sull’eliminazione di tutte le
forme di discriminazione razziale, dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei Diritti
dell’Uomo e delle libertà fondamentali.
L’adeguamento degli Stati membri dovrà avvenire entro il 19 luglio 2003.
La tutela prevista dal Testo Unico sull’immigrazione è già allineata alla direttiva.
Un’altra forma di tutela è prevista dall’art. 44 del T.U. che prevede che il soggetto discriminato
sia da un privato che da una P.A. possa, anche senza l’assistenza di un legale, presentare
ricorso al Tribunale del luogo del suo domicilio per ottenere, in via d’urgenza,
158

l’emanazione di un provvedimento che ordini la cessazione del comportamento pregiudizievole,
la rimozione dei relativi effetti e l’eventuale riconoscimento del danno anche non patrimoniale.
Un’altra misura di tutela è prevista dall’art. 44, co. 10 del T.U., secondo cui le rappresentanze
locali delle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative a livello nazionale
possono ricorrere contro atti o comportamenti discriminatori di carattere collettivo anche laddove
non sono direttamente ed immediatamente individuabili i singoli lavoratori lesi dalle discriminazioni.
Nel caso di accoglimento del ricorso, il giudice, nella sentenza che accerta la discriminazione,
ordina al datore di lavoro di definire un piano di rimozione delle discriminazioni accertate.
Per rafforzare le norme contro la discriminazione, l’art. 44, co. 12 del T.U. predispone
centri d’osservazione, d’informazione e d’assistenza legale per gli stranieri vittime di discriminazioni
da realizzarsi a cura delle regioni in collaborazione con Provincia, Comune, associazioni
d’immigrati e volontariato sociale.
POLITICHE CULTURALI E SOCIETA’ MULTICULTURALE
La diversità culturale, in tutte le sue forme, mette seriamente in discussione le tradizionali
formulazioni delle politiche culturali e dell’istruzione nonché la nostra concezione di interesse
pubblico che tali politiche devono sostenere. In molti paesi il paesaggio culturale non si è e-
voluto in maniera tale da riflettere le realtà di un ambiente sociale modificato. Questa spaccatura
rischia di delegittimare le istituzioni culturali e la politica pubblica che le sostiene. Il passaggio
dalla omogeneità alla diversità come nuova norma sociale impone un ripensamento dei processi,
dei meccanismi e dei rapporti necessari ai fini di uno sviluppo democratico delle politiche in
diversi settori, soprattutto nell’area del Mediterraneo.
Il “pluralismo culturale” non è sufficiente per la creazione di una società solidale. Esiste
la necessità di attuare una piattaforma di politiche che, affrontando la complessa rete di fattori
socio-culturali, abbia l’obiettivo di risolvere i problemi derivanti dalla diversità culturale: politiche
culturali che promuovano il rispetto reciproco e la solidarietà sulla base di bisogni comuni.
Le politiche dell’istruzione svolgono un ruolo fondamentale nel promuovere i valori della
libertà individuale, delle istituzioni democratiche e della risoluzione pacifica dei conflitti: esse
dovrebbero costituire un mezzo per trasformare le condizioni socio-culturali e per promuovere la
comprensione reciproca.
Ovviamente nell’era della globalizzazione la diversità culturale e le società multiculturali
sono un fatto scontato. Benché le migrazioni di popolazioni da paesi in via di sviluppo a paesi
sviluppati stiano aumentando, esistono migrazioni imponenti anche all’interno dei paesi in via di
sviluppo, pertanto gli Stati, le società civili e le organizzazioni internazionali rivestono ruoli e-
gualmente importanti nel dialogo multiculturale e interculturale. Attualmente l’identità culturale si
è molto accentuata ed è pertanto molto importante allontanarsi dai conflitti culturali e avvicinarsi
a delle modalità negoziali di dialogo interculturale.
IL GRADO DI INSERIMENTO DEGLI IMMIGRATI NELLE DIVERSE AREE ITALIANE
In linea di massima, si può affermare che, in merito al grado di inserimento degli immigrati
nel tessuto socio-economico del Paese, si riscontrano essenzialmente due realtà: l’area
settentrionale e quella meridionale-insulare, ancora marcatamente distinte fra loro, mentre il
Centro (tradizionalmente zona d’insediamento stabile, e infatti la provincia della Capitale vede
ancora oggi il maggiore insediamento di stranieri rispetto a tutte le altre province italiane) va visto
essenzialmente come area di passaggio e smistamento verso il più promettente Nord Italia.
Ancora si registrano, infatti, consistenti flussi migratori sulle coste meridionali del Paese,
dove, accanto alle tradizionali rotte mediterranee (Albania ed ex Jugoslavia) si stanno affermando
quelle provenienti dall’Africa meridionale (Libia ed Egitto) e dal Medio Oriente (Turchia).
Dal Meridione, zona di primo ingresso, gli immigrati puntano essenzialmente a Nord:
anzitutto il Nord-Ovest, direttrice tradizionale di migrazione e conosciuta fin da quando gli stessi
italiani del meridione vi si riversavano in massa per ragioni di lavoro e poi verso la nuova diret-
159

trice del Nord-Est, nuovo polo d’attrazione costituito dalle regioni orientali del settentrione italiano,
la cui economia, basata sulla piccola e media impresa, ne ha fatto uno dei centri di reddito
più ricchi d’Europa, innalzando di conseguenza la richiesta di manodopera nel locale mercato
occupazionale.
Emerge, da tutto ciò, come gli immigrati che dal Sud Italia vanno cercando una sistemazione
più sicura al nord, non fanno altro che ripercorrere i medesimi itinerari che i nostri connazionali
tracciarono per le medesime ragioni al tempo delle consistenti migrazioni interne, riproponendo
ancor oggi (sebbene in forme e con diversi protagonisti) l’antico ed irrisolto problema
della “questione meridionale”.
Ciò posto, non mancano situazioni locali di felice eccezione: al Centro, infatti, abbiamo il
Lazio, una realtà in grado di offrire ancora reali possibilità d’insediamento stabile, ma vi sono
anche le Marche e la Toscana ad offrire e costituire per diversi immigrati luoghi di radicamento
ormai definitivo nel nostro Paese.
LA SITUAZIONE MIGRATORIA AL NORD
Il Nord, con oltre la metà delle presenze (54,8%) risulta essere l’area a più intenso insediamento
di immigrati: i circa 925.000 soggiornanti si distribuiscono per il 56,9% nel nordovest
(526.698) e per il 43,1% nel nord-est (398.278).
Si conferma in tal modo la grande capacità di attrazione che tutta l’area esercita sugli
immigrati, in vista di un progetto migratorio a medio e lungo termine che trova evidentemente
qui più che altrove le condizioni più probabili e favorevoli di riuscita.
Occorre peraltro distinguere che, mentre per il nord-ovest si tratta per lo più di migrazione
direttamente proveniente dall’estero, nell’area nord-orientale giungono in misura relativamente
maggiore stranieri che hanno già fatto ingresso nel Paese, probabilmente da qualche regione
meridionale, e che una successiva migrazione interna indirizza verso questo più promettente
territorio nord-orientale.
La comunità più presente risulta essere il Marocco, con una media di un soggiornante
ogni sette e sempre prima in tutte le regioni, tranne che in Trentino (Germania) e Friuli (USA,
soprattutto per la presenza della base militare di Aviano).
La presenza femminile (336.000), poco più del 44% di tutti i soggiornanti, incide per
quasi due punti percentuali in meno rispetto alla media nazionale, con una leggera flessione
della presenza soprattutto nel nord-est (43,8%), mentre in tutta l’area risulta essere notevole la
presenza di stranieri in giovane età; sono circa 170.000 i minori residenti, il 61,1% di tutti quelli
presenti in Italia ed un quinto di tutti i residenti stranieri del nord, con un’incidenza maggiore di
un punto e mezzo nel nord-est ed un tasso di scolarizzazione (55,8% nel nord-ovest e 56,6%
nel nord-est) generalmente superiore alla media italiana (53%).
Quanto all’appartenenza religiosa, nel nord-ovest un immigrato su tre è cattolico, uno su
quattro è di un’altra confessione cattolica, oltre uno su tre è musulmano, mentre uno su dodici
appartiene ad altre religioni.
Nel nord-est, invece, è cattolico uno straniero su cinque, è altro cristiano ma non cattolico
oltre uno su quattro, è musulmano ancora uno ogni quattro, mentre oltre un quarto si riconosce
in altre religioni.
Dai dati, globalmente si evince un più antico e tradizionale insediamento nel nord-ovest,
ma anche la tendenza ad un rapido allineamento della zona nord-orientale, in termini di stabilità
dell’insediamento, rispetto alla maggiormente assestata zona nord occidentale.
DISPOSIZIONI IN MATERIA DI ALLOGGIO E ASSISTENZA SOCIALE
La casa è un bene essenziale per tutti perché soddisfa alcune delle fondamentali esigenze
della persona.
Tuttavia la Costituzione non prevede un vero e proprio riconoscimento di un diritto alla
casa, ma si ritiene che ciò rientri nella previsione dell’art. 2 laddove si fa riconoscimento ai diritti
inviolabili dell’Uomo. Quello della casa è un ambito che coinvolge la salute, la dignità, l’unità
familiare e l’infanzia.
160

Il delicato tema dell’accesso all’abitazione per gli immigrati s’innesta sul più ampio tema
delle politiche d’integrazione. Purtroppo la situazione abitativa degli immigrati nel nostro Paese
è contraddistinta da una situazione di povertà, che si manifesta spesso in forme estreme.
La legge, all’art. 7, comma 2 bis T.U., prevede l’obbligo di denuncia all’autorità di pubblica
sicurezza da parte di chiunque dà alloggio ovvero cede un immobile in godimento ad uno
straniero.
Il T.U. sull’immigrazione, all’art. 43, comma 2, lett. c), vieta il comportamento discriminatorio
da parte di chi impone allo straniero condizioni più svantaggiose o si rifiuta di fornire
l’accesso all’alloggio allo straniero regolarmente soggiornante in ragione della sua condizione di
straniero o di appartenente ad una determinata razza, religione, etnia o nazionalità. Contro
questo tipo di atti di discriminazione è prevista una specifica tutela giurisdizionale: l’azione civile
contro la discriminazione ex art. 44 del T.U.
Uno dei requisiti di validità per la stipula del contratto di soggiorno per lavoro subordinato
ex L. 189/2002 è la garanzia da parte del datore di lavoro di un alloggio a beneficio del lavoratore
che rientri nei parametri minimi previsti dalla legge per gli alloggi di edilizia residenziale
pubblica.
Questo è altresì uno dei requisiti indispensabili affinchè uno straniero possa ottenere
per un proprio congiunto ex art. 29 T.U. un permesso di soggiorno per motivo familiare.
Accesso all’abitazione
In base alla L. 189/2002, l’efficacia dell’art. 40 del T.U. co. 1 bis l’accesso alle misure
d’integrazione da parte di stranieri non comunitari è condizionato dalla regolarità degli stessi
con le norme di soggiorno.
Infatti solo la titolarità della carta di soggiorno o del permesso di soggiorno almeno
biennale e lo svolgimento di una regolare attività lavorativa autonoma o subordinata danno il diritto
all’immigrato di accedere in parità con i cittadini italiani all’edilizia residenziale pubblica e a
tutte quelle operazioni connesse con l’assegnazione di un alloggio pubblico (art. 40 c. 6 T.U.).
In base alla L. 189/2002 è stabilita la durata biennale del soggiorno parificando in tal
modo i cittadini stranieri agli italiani nell’accesso agli alloggi pubblici.
In attesa dell’assegnazione dell’alloggio pubblico in via definitiva lo straniero può accedere
ad altre forme di alloggio alternativo quali alloggi sociali, collettivi o privati predisposti dalle
regioni, dai comuni, dal volontariato sotto forma di pensionato con sistemazione a pagamento
secondo quote calmierate (art. 40 c. 4 T.U.).
Centri di accoglienza
I centri di accoglienza sono strutture particolari di sostegno agli stranieri regolarmente
soggiornati che offrono loro temporanea assistenza alloggiativa ed alimentare, e talora di apprendimento
della lingua e di formazione professionale in attesa dell’integrazione e del raggiungimento
dell’autonomia personale.
I centri di accoglienza sono predisposti dalle regioni in collaborazione con gli altri enti
pubblici locali e con le organizzazioni di volontariato (art. 40 c. 1 e 3 T.U.).
Sempre in base all’art. 40 del T.U. il soggiorno deve essere temporaneo.
Assistenza sociale
Anche gli stranieri titolari di carta di soggiorno nonché i minori iscritti nel loro titolo di
soggiorno sono equiparati ai cittadini italiani nella fruizione di provvidenza e prestazioni anche
economiche di assistenza sociale.
La Legge n. 488/1999 ha inoltre introdotto per le donne straniere titolari di carta di soggiorno
la possibilità di ottenere l’assegno di maternità corrisposto dai comuni alle donne che
non beneficiano di alcuna tutela economica della maternità per ogni figlio nato dal 1° luglio 2000
o per ogni minore adottato o in affidamento preadottivo.
IMMIGRAZIONE E ISTRUZIONE
Nel suo essere luogo di formazione, scambio, interazione e trasmissione di modelli culturali,
la scuola gioca anche un ruolo strategico nell’integrazione degli immigrati, ponendo le ba-
161

si di un’armonica convivenza e conferendo le abilità relazionali necessarie alla crescita e
all’inserimento sociale.
E’ da riscontrare un aumento progressivo del numero di alunni e studenti stranieri, segno
di una tendenza al ricongiungimento dei nuclei familiari, di un accresciuto benessere socioeconomico
e di un’anzianità d’insediamento.
Le più recenti politiche educative, richiamando espressamente i diritti dell’uomo e del
bambino, hanno teso al riconoscimento del valore delle culture originarie e a promuovere la cultura
dei popoli.
La normativa prevede, tra i suoi punti qualificanti:
l’obbligo scolastico per tutti i minori stranieri presenti sul territorio a prescindere dalla regolarità
della loro posizione rispetto alle norme sul soggiorno;
la promozione di iniziative volte all’accoglienza, alla tutela della cultura e della lingua
d’origine;
l’effettività del diritto allo studio;
la parità di trattamento in materia d’accesso all’istruzione universitaria.
Istruzione degli stranieri. Educazione interculturale
L’art. 38 del T.U. stabilisce la completa equiparazione di minori italiani e stranieri in materia
d’istruzione di accesso ai servizi educativi e di partecipazione alla vita della comunità scolastica.
Inoltre è previsto l’assoggettamento dei minori stranieri all’obbligo scolastico, a prescindere
dalla regolarità della loro posizione in ordine al loro soggiorno (art. 45, co. 1 del d.P.R. n.
394/99).
L’iscrizione dei minori stranieri avviene nei modi e nelle condizioni previste per i minori
italiani.
L’iscrizione del minore straniero avviene nella classe corrispondente all’età anagrafica,
tuttavia il collegio dei docenti può deliberare l’iscrizione ad una classe diversa tenendo conto sia
dell’ordinamento degli studi del Paese di provenienza, sia della competenza, dell’abilità e dei
livelli di preparazione dell’alunno e del titolo di studio eventualmente posseduto dallo stesso
(art. 45, co. 2 d.P.R. n. 394/99).
Onde favorire l’integrazione in modo omogeneo è prevista, da parte del collegio dei docenti
un’equa ripartizione degli alunni stranieri nelle varie classi (art. 45, co. 3 d.P.R. n. 394/99)
ed è previsto altresì l’ausilio di mediatori culturali qualificati per le comunicazioni scuola/famiglia
(art. 45, co. 5 d.P.R. n. 394/99).
Come è prevista l’incentivazione della conoscenza della lingua italiana, così sono previste
azioni di promozione, accoglienza ed integrazione della cultura e delle lingue d’origine ed
attività interculturali comuni in base all’art. 38 del T.U.
Tali iniziative sono realizzate sulla base di una rilevazione dei bisogni locali e di una
programmazione territoriale integrata anche in convenzione con le associazioni degli stranieri,
con le rappresentanze diplomatiche o consolari dei paesi d’appartenenza e con le organizzazioni
di volontariato.
Peraltro l’attività d’integrazione di cui all’art. 38 del T.U. non è ad esclusivo beneficio dei
minori alunni stranieri ma è prevista altresì anche a favore degli stranieri adulti regolarmente
soggiornanti, art. 38, co. 5 T.U.
Sono previste infatti convenzioni tra le Regioni e gli enti locali, attivazione di corsi
d’alfabetizzazione primaria e secondaria, organizzazione di corsi in lingua italiana e tutte le altre
iniziative di studio previste dall’ordinamento vigente anche nel quadro di accordi di collaborazione
internazionale in vigore per l’Italia (art. 38, co. 5 T.U. e art. 45, co. 7, d.P.R. n. 394/99).
Sono previsti anche programmi culturali varati dalle Regioni per i diversi gruppi nazionali
presso le scuole superiori o gli istituti universitari e altresì sono previsti specifici insegnamenti
integrativi nella lingua e cultura d’origine (art. 38, co. 6 T.U.).
Permesso di soggiorno per motivi di studio
Lo straniero che desideri seguire in Italia corsi universitari, di studio superiore o di formazione
professionale presso istituti riconosciuti o qualificati, può ottenere, in base ad un valido
visto per studio, un permesso di soggiorno a tempo indeterminato.
In base al D.M. 12 luglio 2000 (all. A, n. 16), per l’ottenimento del visto occorrono:
162

documentazione del corso di studio o formazione professionale;
adeguate garanzie circa i mezzi di sostentamento;
polizza assicurativa per cure mediche e ricoveri ospedalieri;
età maggiore di quattordici anni.
Ciò posto, v iene rilasciato il permesso di soggiorno per motivi di studio
della durata non superiore ad un anno ma rinnov abile.
Va sottolineato lo stretto legame tra permesso di soggiorno e corso di studi sicché il
permesso stesso non può essere utilizzato per la frequenza di un corso diverso da quello originario.
Fa eccezione l’ipotesi di un rilascio del permesso per corsi superiori e il soggetto intenda
proseguire per un corso universitario, in tal caso, se sussistono i requisiti richiesti, può essere
consentito l’ulteriore permanenza.
Le istanze di rilascio del permesso di soggiorno per motivi di studio dovranno essere il
più possibile dettagliate ed essere corredate della documentazione relativa al corso di studio, la
frequenza del quale è posta alla base della concessione del visto d’ingresso in favore dello
straniero.
Lo studente straniero può altresì svolgere concomitante attività lavorativa purché non
superi le 1040 ore annuali.
Il permesso di soggiorno per motivi di studio può essere convertito in permesso per motivi
di lavoro entro i limiti delle quote di stranieri ammessi in Italia con decreto di programmazione
annuale (art. 6, co. 1 T.U.) tenendo conto degli orientamenti comunitari in materia, in particolare
riguardo all’inserimento di una quota di studenti stranieri, stipulando apposite intese con gli
atenei stranieri, per la mobilità studentesca, nonché organizzando attività d’orientamento e
d’accoglienza (art. 39, co. 2 T.U.).
Accesso ai corsi delle Università
In materia d’accesso all’istruzione universitaria, l’art. 39 T.U., 1° co. prevede parità di
trattamento tra italiani e stranieri, pur con taluni limiti, in particolare quello che prevede in base
alla L. 189/2002 il regolare soggiorno sul territorio da almeno un anno.
L’accesso all’istruzione universitaria degli studenti stranieri residenti all’estero è disciplinato
annualmente con decreto del Ministro degli Affari Esteri, di concerto con il Ministro
dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca e con il Ministro dell’Interno, che determina il numero
massimo dei visti d’ingresso e dei permessi di soggiorno da rilasciare (art. 39, co. 4 del
T.U.).
Lo schema del decreto è trasmesso al Parlamento per l’acquisizione del parere delle
commissioni competenti per materia che si esprimono entro i successivi trenta giorni.
Gli studenti stranieri accedono, a parità di trattamento con gli studenti italiani, ai servizi
ed interventi per il diritto allo studio.
Le Università, nella loro autonomia e viste le loro disponibilità finanziarie, assumono iniziative
volte alla promozione dell’accesso degli stranieri ai corsi universitari.
NUOVI MESTIERI NELL’OTTICA DELL’INTEGRAZIONE
Vengono da ogni angolo del mondo: colombiani, curdi, messicani, nigeriani; svolgono
un lavoro che è quasi una missione: il mediatore linguistico per gli immigrati.
Sono dunque tanti gli immigrati attivi nei comuni, presso i tribunali, nelle scuole e nelle
strutture sanitarie; si tratta appunto di un nuovo mestiere: quello di mediatore linguistico e interculturale,
il simbolo dell’integrazione, il ponte fra le diverse etnie.
Mestiere e non ancora professione, perché manca un albo ed i percorsi formativi non
sono omogenei così come non è omogenea la retribuzione.
Secondo un sondaggio della CARITAS ed una ricerca condotta dal CISP per conto del
Ministero del Welfare sarebbero circa 1000 tali esperienze tra agenzie e singoli lavoratori, ma il
dato è approssimato per difetto perché i mediatori, già oggi, sono almeno il doppio.
163

Anche il tipo di prestazione è variabile: nella scuola, per esempio, ci vuole il mediatore/interprete,
che aiuti un nuovo alunno straniero, giunto magari da fuori ad anno scolastico già
cominciato, ed il mediatore/ animatore.
La CIES, la più grossa agenzia nazionale con almeno 300 mediatori in servizio in tutta
Italia, più di 400 formati e 500 in banca-dati, aiuta a tracciare il profilo del mediatore culturale:
non è un italiano né un dipendente pubblico perché la sua funzione è rigorosamente di terza
parte, di equidistanza fra straniero ed istituzione.
Il mediatore non può essere un sindacalista né un portavoce di istanze, perché deve
essere solo un ponte di comunicazione, né può essere pagato dall’utente straniero perché il suo
servizio ha un carattere sociale e va finanziato dalla collettività.
Non può essere un rancoroso né un egocentrico, perché il suo profilo psicologico prevede
una grande capacità d’ascolto.
Funzione del mediatore linguistico-culturale è quella di favorire l’incontro e la comunicazione
fra italiani ed immigrati, specie negli “avamposti pubblici” prevenendo o risolvendo i conflitti.
Il suo bagaglio culturale include una profonda conoscenza delle leggi e della cultura italiana,
un’istruzione medio-alta e la conoscenza di una terza lingua “veicolare” (inglese, francese,
spagnolo) oltre all’italiano e a quella del paese d’origine; è un professionista tenuto al segreto
d’ufficio e il suo ciclo di formazione ideale, fra base e specializzazione, è di circa 400 ore.
E’ in corso di predisposizione un disegno di legge sulle professioni sociali, tra cui appunto
quella di mediatore culturale.
Sarebbe auspicabile aprire l’Università alle culture straniere e consentire anche a studenti
italiani, laureati in scienze sociologiche e di comunicazione, di accedere a tale professione.
IMMIGRATI E COMUNICAZIONE
La considerazione dell’immigrato nei paesi di insediamento, assai poco spesso è frutto
di quello che fa veramente, mentre invece è frutto assai spesso dell’immagine stereotipata che
la popolazione locale si è fatta di lui spesso in maniera pregiudiziale.
Ciò è frutto di una ricerca di sociologi e antropologi che pone le premesse per lo sviluppo
di un progetto recentemente avviato in Italia con il supporto della Commissione Europea (iniziativa
comunitaria EQUAL).
L’organizzazione Internazionale per le migrazioni, l’Archivio dell’Immigrazione e la Caritas
di Roma / Dossier Statistico Immigrazione hanno infatti proposto un progetto sul tema
“L’immagine degli immigrati tra media e società civile e mondo del lavoro”.
Sinteticamente il progetto si propone di:
istituire un archivio delle comunità immigrate, che raccoglie le varie espressioni della loro
ricchezza culturale;
creare un’agenzia di informazione destinata a favorire le notizie riguardanti l’immigrazione e
imperniata sull’apporto di corrispondenti immigrati sia a livello centrale che territoriale;
promuovere una migliore interazione tra operatori del sociale ed immigrati;
offrire istanze formative di alto livello a beneficio di operatori immigrati e italiani nel settore
del giornalismo e della sensibilizzazione delle competenze interculturali.
A livello internazionale, il progetto si propone di creare collegamenti con quanto, nello
stesso campo, svolto in altri paesi dell’Unione tramite traduzione del materiale di lavoro.
A livello nazionale uno dei partner è RAI NEWS 24 che ha il compito di supportare e
promuovere iniziative e progetti, mentre il CENSIS è chiamato ad approfondire la collocazione
degli immigrati nel sistema della comunicazione.
I partner a dimensione territoriale in buona parte associazioni di immigrati, dei quali si è
inteso valorizzare la partecipazione saranno di sostegno per il conseguimento degli obiettivi
prima esposti.
Il tema “immigrato e comunicazione” viene in questa sede trattato sotto diversi aspetti:
come viene presentato l’immigrato nelle televisioni a carattere nazionale in base a una ricerca
del CENSIS;
164

censimento di tutte le testate ed emittenti che si occupano del COSPE;
riflessione approfondita sull’argomento in base alle notizie fornite dal mondo migrante;
l’immigrato nella televisione italiana.
Secondo una prima indagine del CENSIS l’immagine tipo dell’immigrato rappresentato
in televisione non pecca di razzismo ma è certamente distratta, ai confini della cronaca nera e
ciò non favorisce adeguatamente il processo d’integrazione e reciproca conoscenza.
Il periodo di rilevazione è nell’estate del 2001. Sono state riscontrate queste linee nella
rappresentazione degli immigrati in televisione:
per fasce d’età: vi è una maggiore presa in considerazione dei minori rispetto agli adulti;
quanto al sesso la presenza maschile è preponderante rispetto a quella femminile con ciò
non tenendo conto che le maggior parte degli immigrati è di sesso femminile;
il ruolo affidato all’immigrato è in prevalenza negativo per lo più protagonista di incidenti, di
atti criminosi ed inconvenienti vari con la burocrazia;
l’immigrato viene considerato più come rappresentante di una categoria che come individuo;
le trasmissioni che più trattano degli immigrati sono i telegiornali (95,4%) con notizie in gran
parte di cronaca nera;
l’argomento trattato in prevalenza è criminalità/illegalità (56,7%) seguito da assistenza/solidarietà
(13,4%) e da “immigrazione”, affrontato peraltro per fatti legati alla cronaca,
mentre ricorrono più raramente argomenti quotidiani come lavoro, sport e spettacoli o riflessioni
di tipo giuridico, etico, sociale e storico;
a dare più spazio all’immigrazione sono le tre reti RAI (63,1%), contro il 32,1% di Mediaset
e il 4,8% di Telemontecarlo;
gli immigrati non hanno spazio per esprimersi in prima persona: per lo più o sono citati o
consultati come immigrati o esperti oppure sono semplicemente ospiti della trasmissione o
come diretti interessati o come testimoni;
le trasmissioni degli o per gli immigrati.
Gli immigrati, nei programmi a loro dedicati possono avere due tipi di inclusione che,
allo stato attuale, influiscono pressochè in egual misura:
Un’inclusione assistita, promossa da volontari e/o operatori che lavorano nel campo dei
servizi d’accoglienza e all’immigrazione, che offrono spazi di programmazione, in radio e televisione
oppure favoriscono l’avvio di testate senza particolare riflessione sugli obiettivi, sui
potenziali destinatari e sull’organizzazione dell’offerta.
Un’inclusione garantita, che deriva da una più articolata riflessione circa le opportunità di un
migliore coinvolgimento sociale degli immigrati e delle loro prospettive culturali anche grazie
alla partecipazione delle istituzioni nella logica di un servizio pubblico.
Dall’indagine COSPE risulta che in Italia operano 16 emittenti televisive e 44 radio che
hanno almeno un’esperienza di iniziativa linguistica nel loro palinsesto, a cui si aggiungono 31
testate editoriali dedicate agli immigrati o al tema dell’immigrazione.
La radio risulta quindi essere lo strumento privilegiato seguito dalla carta stampata,
mentre, scarsamente rilevante risulta essere la TV.
Per quanto riguarda, più in dettaglio, l’analisi di quanto viene prodotto per gli immigrati il
COSPE ha censito 117 prodotti di cui 70 programmi radio, 16 televisivi e 31 editoriali.
I primi tentativi risalgono all’inizio degli anni ’90, la maggior parte però è collocata più
nella seconda metà di quegli anni e sono numerose anche le iniziative più recenti.
Tutto ciò mostra un crescente interesse alle iniziative multilinguistiche e multiculturali.
A livello geografico le regioni più vitali sono la Toscana, il Lazio, la Lombardia e l’Emilia
Romagna alle quali spetta una quota del 50%, mentre seguono a distanza Piemonte, Veneto,
Puglia e Sicilia.
a) Programmi radiotelevisivi
Si tratta per lo più di programmi lunghi del tipo contenitore a cadenza settimanale e con fascia
oraria prevalentemente serale. In parte sono programmi a produzione interna (2/3) mentre per il
restante si ricorre a soggetti esterni (associazione di volontariato, sindacati, enti locali).
165

Oltre al programma tipo contenitore vi sono anche TG (26,7%), programmi di approfondimento
rubrica (9,3%), trasmissioni musicali (7 %), di servizio (4,7%) e talk-show (3,5%), comunque il
programma-contenitore è quello che meglio si appresta all’integrazione degli immigrati.
b) Carta stampata
La produzione editoriale destinata agli immigrati è ampia e variegata: abbiamo bollettini di servizio,
riviste di comunità, monografie colte, guide alla legislazione e servizi, riviste di approccio
antropologico ed etnografico.
L’attenzione è centrata sugli immigrati di nuovo arrivo piuttosto che su quelli già residenti.
La tiratura si aggira su una quota tra le 1.000 e le 5.000 copie, in gran parte si tratta di periodici
a cadenza mensile.
Editori di queste testate sono i privati cittadini (16%), l’associazionismo, il volontariato, il sindacato
(15%), gli enti locali (6,5%) e le vere e proprie case editrici (13%).
La logica di queste attività non è tanto quella di mercato ma quella di servizio per fini di
studio o etnico-culturali.
In buona parte le iniziative sono supportate da intenti e tematiche quali il ruolo degli
immigrati nella società, la solidarietà sociale e lo spirito di servizio.
Sia per quanto riguarda i programmi televisivi che la carta stampata scarsi risultano essere
i finanziamenti pubblici e per gran parte si fa leva sul volontariato.
La lingua usata è in gran parte l’italiano ma spesso si ricorre anche ad una lingua straniera,
in genere quella della fascia di immigrati di riferimento.
Secondo il COSPE l’offerta mediale multiculturale costituisce un elemento importante di
prima accoglienza per gli immigrati ed anche un primo ma importante passo verso la costruzione
di una società multietnica in cui le diverse nazionalità abbiano pari diritto di cittadinanza.
Il protagonismo per una nuova immagine dell’immigrazione
I problemi di impatto del fenomeno migratorio con i residenti possono essere attuati anche
mediante il corretto intervento dei mass-media che possono influire positivamente o negativamente
sulla percezione collettiva della presenza immigrato.
Il giornalista è, anche se non unico, la figura professionale-chiave di questo processo e,
accanto a lui i politici nazionali ed internazionali, gli enti locali, il mondo associativo e in particolare
le grandi agenzie di sensibilizzazione e gli istituti di ricerca.
Valido, ai fini di una nuova strategia, è l’apporto che può essere fornito dalle associazioni
degli immigrati.
Occorre, poi, tener presente la componente intellettuale dell’immigrazione straniera che
presenta caratteristiche meritevoli di attenta considerazione.
E’ auspicabile altresì la formazione dei giornalisti immigrati.
LA COMPONENTE FEMMINILE NELL’AMBITO DELLA FENOMENOLOGIA MIGRATORIA
Di fronte all’imponente manifestarsi, nell’ultimo decennio più marcatamente, di fenomeni
migratori (soprattutto via mare) dal sud e dall’est del mondo verso nord ed occidente, siamo abituati,
a livello dell’immagine informativa che ci viene trasmessa dai media (giornali, televisione,
ecc.) ad osservare e soffermarci sulla sola componente maschile del fenomeno migratorio di cui
sopra; infatti sia nelle immagini trasmesse in TV nei notiziari, che nelle interviste ai quotidiani è
quasi sempre l’elemento maschile ad essere evidenziato.
Tale predominanza dell’elemento migratorio maschile trova risonanza ed elaborazione
di soluzioni nelle più varie sedi da quella politica a quella statistica a quella istituzionale in senso
lato.
In effetti, quindi, si evidenzia come, in sede di valutazione della fenomenologia dei flussi
migratori la conoscenza e la valutazione della presenza femminile vadano, senz’altro, approfonditi.
Dalle statistiche emerge peraltro una certa consistenza quantitativa della componente
femminile, ma risultano di difficile individuazione e definizione i caratteri e le dinamiche delle
stesse.
166

A monte del fenomeno migratorio femminile, mentre se ne evidenziano, da un lato, tematiche
quali il ricongiungimento familiare o la collaborazione domestica, restano oscuri
dall’altro, altri non meno importanti fattori dal punto di vista umano e sociale quali condizioni di
vita estremamente critiche (donne capofamiglia) o discriminazione di genere.
Un altro livello di riflessione da approfondire, in seno alla tematica della componente
femminile nella fenomenologia immigratoria, riguarda l’accesso all’erogazione di alcuni servizi
sociali fondamentali come sanità ed istruzione.
Non bisogna, poi, per arricchire il quadro, mancare di menzionare e sottolineare come
l’elemento femminile costituisca un forte fattore di potenzialità nel facilitare l’integrazione sociale
ed economica della popolazione immigrata.
L’elemento femminile, in quanto risultante più esposto al cambiamento (mutamento di
abitudini domestiche, di educazione della prole, ecc.) tende ad inserirsi più rapidamente nei paesi
ospitanti, svolgendo in tal modo un ruolo decisivo di mediazione culturale fra paese ospitante
e paese d’origine.
Si evince, infatti, come all’interno delle comunità di immigrati la presenza femminile favorisca
da un lato l’interscambio tra persone e culture, dall’altro come madri visto che entrano in
rapporto per i figli con le strutture educative e socio-sanitarie del paese ospitante, mentre il marito
è impegnato nel lavoro.
Si consideri, infine, la maggiore flessibilità ed adattabilità rispetto ai maschi ad affrontare
situazioni difficili di questa componente femminile oltre che alla propensione ad organizzarsi
in gruppo per promuovere azioni socialmente rilevanti di vario tipo.
L’IMPEGNO DELLA CHIESA PER L’INSERIMENTO DEGLI STRANIERI
Anche la Chiesa è fortemente impegnata in prima linea nelle tematiche dell’integrazione
dello straniero e dell’immigrato.
Secondo la Fondazione Migrantes, problemi sociali, antropologici, culturali, economici e
politici complicano l’accoglienza degli immigrati.
L’istituzione della Giornata nazionale delle migrazioni si rivolge alle comunità cristiane
affinché gli immigrati trovino in Italia una continuazione di vita religiosa.
Sarebbe auspicabile incrementare il dialogo interreligioso che, come afferma Papa Giovanni
Paolo II, è veicolo di pace.
In tal senso, la Fondazione Migrantes facendo proprio il tema “Accoglietevi come Cristo
ha accolto voi”, sta svolgendo un lavoro per rendere le parrocchie palestre di ospitalità.
Migrantes prima di tutto cerca di creare una mentalità di comunione tra le varie etnie e
successivamente le parrocchie ospitano le varie comunità, perché solo attraverso la conoscenza
reciproca si superano i problemi di integrazione.
Maggiori difficoltà si incontrano con i nomadi perché è una cultura che difficilmente si
integra.
Occorre un lavoro integrato con le autorità civili rendendo vivibili i campi, mandando i
bambini a scuola, regolando la vita sociale; con gli altri immigrati invece si evidenzia che, ove
svolgano attività lavorative, l’integrazione si profila in modo positivo.
167

LINEE DI INTERVENTO SULL’INFORMAZIONE
E LA COMUNICAZIONE DEI 32 PAESI EUROPEI
IN APPLICAZIONE ALLA CONVENZIONE-QUADRO
PER LA PROTEZIONE DELLE MINORANZE NAZIONALI
169

SCHEDE ILLUSTRATIVE DEI 32 PAESI EUROPEI
ALBANIA
Allo scopo di preservare e consolidare l'identità culturale delle minoranze nazionali e al
fine di tenerle costantemente informate relativamente agli sviluppi politici, sociali, economici e
culturali riguardanti non solo l'Albania, ma anche il contesto internazionale, la legislazione albanese
contempla per le stesse la piena possibilità di accedere ai media sia stampati che elettronici,
nella loro lingua madre.
La libertà di espressione, come contemplata dalla Convenzione quadro, è un diritto costituzionale
fondamentale in Albania. L'articolo 22 della Costituzione garantisce a tutti, comprese
le minoranze nazionali, la libertà di espressione, la libertà di stampa e dei mezzi radiotelevisivi
e proibisce la censura preventiva in relazione ai mezzi di comunicazione.
La legge n. 7756 dell'11/10/93 denominata "Legge sulla stampa", emendata con legge
n. 8239 del 3/9/97 è costituita da un unico articolo che stabilisce quanto segue: "La stampa è
libera. La libertà di stampa è protetta per legge".
In forza delle disposizioni della succitata legge, gli appartenenti alle minoranze nazionali
godono, senza alcun ostacolo, del diritto di dar vita a media della carta stampata nella propria
lingua d'origine, come tutti i cittadini albanesi. La stampa delle minoranze nazionali, come tutta
la stampa albanese, non è soggetta alla censura preventiva.
Le minoranze greca, macedone, montenegrina e arumena hanno accesso a riviste e
quotidiani nelle rispettive lingue.
La legge n. 8410 del 30/9/98 intitolata "Le radio e televisioni pubbliche e private della
Repubblica di Albania" garantisce l'accesso delle minoranze nazionali ai media elettronici. Detta
legge stabilisce la libertà dell'attività radiotelevisiva, nonché l'indipendenza editoriale (articoli 4 e
5). L'articolo 39 della citata legge proibisce "la trasmissione di programmi che incitino alla violenza,
alla guerra di aggressione, all'odio razziale e basato sulla nazionalità." ecc., mentre l'articolo
36 stabilisce che " i programmi radiotelevisivi pubblici e privati devono rispettare la dignità
personale e i diritti umani fondamentali, nonché l'imparzialità, completezza, veridicità e il pluralismo
dell'informazione, i diritti di bambini e adolescenti, l'ordine pubblico e la sicurezza nazionale,
la lingua e cultura albanesi, i diritti umani e costituzionali delle minoranze nazionali in adempimento
alle convenzioni internazionali siglate dall'Albania ed infine la diversità religiosa in Albania."
L'articolo 37, poi, afferma che: "L'uso della lingua albanese è obbligatorio per tutti i programmi,
ad eccezione di lavori di tipo musicale con testi in lingua straniera, di programmi per
l'insegnamento delle lingue straniere, di programmi specificatamente destinati alle minoranze
nazionali e dei programmi di enti radiotelevisivi titolari di licenza per la trasmissione nella lingua
delle minoranze."
Su tale base, viene garantita, agli appartenenti alle minoranze nazionali di poter fondare
stazioni radiotelevisive locali, con l'uso della lingua madre. L'emissione delle licenze è di competenza
del Consiglio Nazionale Radiotelevisivo, le stesse devono essere richieste a norma di
legge e conformemente agli standard internazionali riconosciuti.
In base all'articolo 69 della legge 8410, la ART (l'emittente radiotelevisiva albanese), è
tenuta a garantire la trasmissione di notiziari destinati anche alle minoranze nazionali, sia dalle
sedi centrali che da quelle regionali. Nonostante sia esplicitamente contemplato detto obbligo
nei confronti della ART, la legge non stabilisce concretamente, né in termini nominali né percentuali,
l'entità e l'estensione del volume dei notiziari obbligatori destinati alle minoranze nazionali,
all'interno del tempo di programmazione. Si sottolinea che uno dei 15 membri del Consiglio di
Amministrazione della Art, eletto dal Parlamento in base alla legge sui media elettronici (art.
88), è il rappresentante delle minoranze nazionali e pertanto dovrebbe normalmente rispettare
le percentuali in termini di volume e tempo che devono essere dedicate alle informazioni sulle
minoranze nazionali all'interno dei programmi ART.
Tuttavia, l'attività delle minoranze in tutte le sfere della vita, le loro conquiste e i loro
problemi hanno assunto una collocazione importante e vengono ampiamente trattati all'interno
dei principali programmi della ART, sia nei notiziari, che in altri programmi di carattere culturale,
economico e sociale.
171

Le minoranze greca, macedone e montenegrina hanno accesso a programmi radiotelevisivi
nelle rispettive lingue; nel 2000 i media hanno dato risalto alla situazione dei Rom e degli
arumeni.
ARMENIA
La Costituzione della Repubblica d' Armenia, all'articolo 24, conferma uno dei principali
diritti umani. In base al citato articolo, ciascuno ha il diritto di esprimere la propria opinione.
Nessuno può essere obbligato a ritrattare o modificare la propria opinione; quindi si afferma che
ognuno ha diritto alla libertà di parola, ivi compreso il diritto di ricercare, ricevere e divulgare informazioni
e idee attraverso qualsiasi mezzo di informazione, indipendentemente dalla posizione
dei confini di stato.
Nella Repubblica d'Armenia sono in vigore la legge sui mass media e quella sulla radio
e la televisione, adottate il 9 ottobre 2000. Detta legge definisce lo status delle società radiotelevisive,
lo strumento giuridico necessario all'istituzione, la licenza e la gestione e altri elementi.
L'articolo 5 della Legge sulla radio e la televisione stabilisce che la lingua per la diffusione
dei programmi è l'armeno, ad eccezione dei casi previsti dalla legge medesima. I programmi
televisivi, i lungometraggi e i documentari, i cartoni animati nonché episodi di programmi
armeni in lingua straniera vengono trasmessi con traduzione/interpretazione simultanea in
armeno. Per quanto riguarda le minoranze nazionali, la TV pubblica trasmette un'ora di programmi
settimanali, mentre la radio trasmette giornalmente per la durata di un'ora.
L'articolo 8 della Legge sulle diffusioni radiotelevisive stabilisce che, in territorio armeno, gli
indirizzi di dichiarazioni scritte, ricevute e trasmesse dagli enti devono essere in armeno, mentre
il testo può essere in qualsiasi lingua o alfabeto, fatta salva la disponibilità tecnica. L'articolo 10
della citata legge definisce i principi ispiratori dell'attività per quanto riguarda le emissioni radiotelevisive:
a) Uguali diritti per gli utenti dei servizi di diffusione radiotelevisiva;
b) garanzia della riservatezza e della libertà della diffusione dei programmi sia per l'aspetto dei
mezzi tecnici che per quanto riguarda le reti di trasmissione;
c) tutela statale delle postazioni orbitali dei satelliti e della banda di radiofrequenze tramite sistemi
tecnici e reti di trasmissione.
Per quanto riguarda la stampa vale vengono pubblicati 10 riviste e quotidiani in russo. Segue
l'elenco delle pubblicazioni delle minoranze nazionali, accreditate presso il Ministero della
Giustizia e di altri mass media, facenti capo alle medesime minoranze.
La radio trasmette programmi in georgiano, curdo, russo e yezidi. Gli appartenenti a matrimoni
misti hanno la possibilità di ascoltare programmi radiofonici in arabo, azero, inglese, francese,
persiano e turco.
AUSTRIA
Per quanto riguarda le sovvenzioni alla stampa, si richiama l'articolo 2 comma 2 della
Legge per la promozione della stampa del 1985, che facilita l'accesso alle misure di sostegno,
per i media delle minoranze. La citata legge prevede una tiratura minima di 5.000 copie e l'impiego
di almeno due giornalisti a tempo pieno per quanto riguarda i settimanali, ma tali requisiti
non vengono applicati per i settimanali pubblicati in una lingua minoritaria.
ORF (Compagnia radiotelevisiva austriaca)
La ORF è un organismo radiotelevisivo istituito in base al diritto pubblico.
I programmi televisivi della ORF
In base all'articolo 2 comma 1 paragrafo 2 della Legge sulle trasmissioni radiotelevisive,
la ORF, nella progettazione dei programmi, mira anche ad incoraggiare la conoscenza e la
comprensione della coesistenza democratica. Per quanto riguarda le minoranze nazionali, tale
requisito è soddisfatto in particolare dal programma "Heimat, fremde Heimat" (Patria, patria
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straniera). Esso è una rubrica settimanale di immigrazione su e per gli immigrati e le minoranze
nazionali che vivono in Austria. Scopo del programma è promuovere la coesistenza, la diversità
culturale e l'integrazione e viene trasmesso in tedesco ed eventualmente in altre lingue, con
sottotitoli in tedesco.
Esistono anche programmi in croato, sloveno e ungherese.
Il progresso tecnico dà maggiori opportunità alle persone appartenenti alle minoranze
nazionali che insistono in Austria di guardare programmi nella loro lingua d'origine.
L'Ufficio Editoriale per le Minoranze della ORF
Con l'introduzione dei programmi televisivi per le minoranze nazionali, presso il Centro
di Trasmissione della ORF è stato istituito un Ufficio editoriale per le minoranze.
La varietà di formazione culturale del personale addetto permette di adottare un approccio
differenziato. Il personale è costituito da croati, serbi, turchi, curdi, armeni e da appartenenti
ad altre minoranze nazionali che insistono in Austria. A livello internazionale, l'Ufficio editoriale
per le minoranze ha partecipato, fin dal 1997, a vari progetti di scambio del Gruppo EBU
per i programmi interculturali.
Programmi radiofonici della ORF
La ORF trasmette programmi radiofonici nelle seguenti lingue minoritarie: croato, ungherese,
sloveno e, in passato, lingua Rom. Inoltre trasmette anche programmi per e sulle minoranze
etniche.
La Homepage della ORF
Dal 15 maggio 2000, la ORF ha attivato l'indirizzo Internet "volksgruppen.orf.at" attraverso
il quale è possibile accedere ad informazioni sulle minoranze nazionali in tedesco, croato,
ungherese. Il medesimo servizio è offerto anche in sloveno.
Le campagne e i progetti dell'Ufficio Editoriale per le Minoranze della ORF
Al fine di tutelare le minoranze etniche l'Ufficio per le minoranze ha avviato varie iniziative
e manifestazioni negli ultimi anni.
Premi
Negli ultimi anni l'Ufficio editoriale per le minoranze ha ricevuto molti premi e riconoscimenti.
Dal Memorandum del 24 giugno 1997 si deduce chiaramente che tutte le minoranze
nazionali concordano sull'esigenza di definire in maniera più precisa il mandato pubblico della
ORF in merito alla diffusione dei programmi educativi e culturali nelle lingue minoritarie. Le
stesse minoranze, inoltre, ritengono che sia un fattore importante inviare un membro del Consiglio
consultivo per le minoranze nazionali alle riunioni della Commissione dei Radioascoltatori e
Telespettatori, come previsto dall'articolo 15, comma 3 della Legge sulle trasmissioni radiotelevisive.
Un ulteriore obiettivo prevede la creazione di uno speciale programma televisivo per i
Rom, da trasmettere quattro volte l'anno, nonché l'apertura di un ufficio editoriale ungherese
presso il centro ORF del Burgenland. Il Memorandum contiene anche suggerimenti in merito
alla creazione di un'unità speciale all'interno dell'ufficio editoriale per le minoranze della ORF a
Vienna, che si occupi esclusivamente di problematiche relative alle minoranze nazionali; vengono
altresì formulate proposte in merito ad una adeguata durata delle trasmissioni nelle lingue
di minoranza.
Radio private
Esistono varie radio private che trasmettono esclusivamente o parzialmente nelle lingue
minoritarie. Esse ricevono anche sovvenzioni dalla Cancelleria Federale.
Riunione di esperti
In data 15 novembre 1999, la Cancelleria Federale, in cooperazione con l'Unità di lavoro
per gli studi interculturali e l'Istituto per gli studi sui media e la comunicazione dell'Università
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di Klagenfurt ha organizzato una riunione di esperti dal titolo "I media in un ambiente multilingue
e modelli a livello europeo nel campo della promozione della stampa nelle lingue minoritarie".
L'Associazione europea per la trasmissione di programmi sui gruppi etnici
Il compito dell’Associazione europea per la trasmissione di programmi sui gruppi etnici
(EEBA), con sede a Klagenfurt, è quello di contrastare i pericoli imminenti che incombono sui
paesi europei di piccole dimensioni e sulle minoranze nazionali a seguito della rivoluzione che
ha cambiato il settore delle comunicazioni a livello mondiale. La EEBA si prefigge l'obiettivo di
incoraggiare, promuovere e facilitare la cooperazione fra giornalisti impegnati nella tutela del
patrimonio etnico-culturale, fornire informazioni in merito a tematiche relative alla tutela delle
minoranze nazionali ed infine promuovere un maggiore livello di comprensione da parte del
pubblico a favore delle culture autoctone a rischio.
La carta stampata
La pubblicazione di riviste e giornali è fondamentalmente accessibile a tutte le minoranze
nazionali. In pratica, tuttavia, la pubblicazione regolare è ostacolata da mancanza di personale.
Nonostante il Fondo per l'assistenza alle minoranze della Cancelleria Federale eroghi delle
sovvenzioni, questi gruppi spesso non sono in grado di finanziare periodici e quotidiani. Questa
è probabilmente la principale ragione per la mancanza di quotidiani nelle lingue di minoranza.
Esistono riviste e pubblicazioni nelle seguenti lingue minoritarie: croato, sloveno, ungherese,
ceco, slovacco e rom.
AZERBAIGIAN
L'articolo 47 della Costituzione della Repubblica d'Azerbaigian prevede il diritto universale
alla libertà di pensiero e di convinzioni. Inoltre "nessuno può essere obbligato ad esporre
pubblicamente i propri pensieri o convinzioni o a rinnegarle".
L'articolo 50 della Legge Fondamentale del paese garantisce a ciascuno il diritto di "ricercare,
acquisire, trasmettere, redigere e divulgare informazioni attraverso metodi legali". Allo
stesso tempo garantisce "la libertà dei media" e "proibisce la censura del governo nei confronti
dei mass media, compresa la stampa".
La Legge della Repubblica d'Azerbaigian relativa ai mass media del 12 luglio 1999 opera
in Azerbaigian per dare attuazione ad un inalienabile diritto dell'uomo: la libertà di parola. In
base all'articolo 6 di detta legge "i mass media si servono della lingua di Stato nel territorio della
Repubblica d'Azerbaigian. I cittadini della Repubblica d'Azerbaigian, nel redigere e divulgare le
informazioni di massa, possono servirsi di altre lingue, parlate dalla popolazione della Repubblica
d'Azerbaigian, nonché di altre lingue con un'ampia diffusione a livello mondiale".
L'articolo 10 della succitata legge prevede l'inammissibilità dell'abuso della libertà dei
mass media. In particolare non è permesso l'uso dei mass media a fini di violenza e crudeltà, e
per fomentare la discordia o l'intolleranza a livello nazionale, razziale o sociale.
Secondo l'articolo 14 della presente legge, tutti i cittadini della Repubblica d'Azerbaigian
hanno il diritto di fondare un mezzo di comunicazione.
Il 20 luglio 2001 il Presidente della Repubblica d'Azerbaigian ha emanato due decreti,
intitolati rispettivamente "Istituzione del Consiglio nazionale per la stampa, la TV, la radio e
Internet" e "Miglioramento dell'attenzione dello Stato nei confronti dei mass media".
Il 27 dicembre 2001 il Presidente ha emanato un ulteriore decreto intitolato "Misure integrative
per il miglioramento dell'attenzione dello Stato nei confronti dei mass media".
In Azerbaigian i programmi radiotelevisivi, i libri, le riviste e i quotidiani si servono delle
lingue delle varie minoranze nazionali che vivono nel paese. In particolare vengono usate le seguenti
lingue: curdo, lezgi, talish, georgiano, russo, avaro, tat.
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BULGARIA
Nella Repubblica di Bulgaria, tutte le persone, comprese quelle appartenenti alle minoranze
nazionali, hanno diritto alla libertà di opinione, nonché a ricevere e comunicare informazioni
e idee nella propria lingua madre.
Aspetti giuridici
Il diritto alla libertà di opinione è garantito dall’art. 39, comma 1 della Costituzione che
stabilisce che: "Tutti hanno diritto ad esprimere opinioni o a divulgarle per iscritto o oralmente,
con suoni o immagini, e comunque con ogni altro mezzo." Il secondo comma stabilisce: "Tale
diritto non può essere esercitato a scapito dei diritti e della reputazione di terzi, oppure al fine di
incitare ad un cambiamento violento dell'ordine costituito in virtù della costituzione, oppure al
fine di istigare al crimine o ad un senso di inimicizia o violenza nei confronti di chiunque".
L’articolo 40, comma 1 recita: "La stampa e altri mezzi di informazione di massa devono
essere liberi e non soggetti alla censura"; il secondo comma dello stesso articolo afferma: "Un'ingiunzione
a sospendere l'attività, o un sequestro di materiale stampato o di altri mezzi di informazione
sono permessi solo in forza di un atto dell'autorità giudiziaria ed in caso di offesa al
pudore o di incitamento al cambiamento violento dell'ordine istituito in forza della costituzione, di
istigazione al crimine, o di incitamento alla violenza nei confronti di chiunque. Una eventuale ingiunzione
sospensiva perde di efficacia se non è seguita da un sequestro entro 24 ore".
Infine l’articolo 41, comma 1 dispone: "Tutti hanno diritto a richiedere, ottenere e divulgare
informazioni. Tale diritto non può essere esercitato a detrimento dei diritti e della reputazione
di altri, oppure a detrimento della sicurezza nazionale, dell'ordine pubblico e di una sana
morale pubblica."
Con sentenza n. 2 del 14 novembre 1996, la Corte Costituzionale ha stabilito che "non