Online kansspelen in Nederland! the next level - Houthoff Buruma

van een overheidscommissaris bij De Lotto is onvoldoende.
Daargelaten dat dit maar één van de vergunninghouders is valt
niet in te zien dat daarmee voldaan is aan de - vermoedelijk
ook hier maatgevende - eisen die het HvJ EU in Teckal heeft
.gesteld aan strenge controle. Het aanstellen van een overheidscommissaris,
ook als deze bepaalde vetorechten heeft betekent
immers bepaald niet dat de overheid op De Lotto eenzelfde toezicht
uitoefent 'als op zijn eigen diensten'. De overheid heeft
immers niet de zeggenschap van een meerderheidsaandeelhouder»"
en oefent middels de overheidscommissaris niet een
overheersende invloed uit op het beleid van de Lotto.»7 Ook
wordt het merendeel van de werkzaamheden niet ten behoeve
van de overheid uitgevoerd.»'
Wij wezen er reeds op dat in de Wok of de uitvoeringsregeling
geen vergunningsverleningsprocedure is opgenomen,
zodat het vergunningenbeleid reeds om die reden niet voldoet
aan de transparantieverplichting.»» Ook zijn de criteria waaraan
een aanbieder zou moeten voldoen om in aanmerking te
kunnen komen voor een vergunning op grond van de Wok nergens
gepubliceerd, maar ook overigens onofficieel niet bekend.
Bovendien is onvoldoende geregeld dat bekend moet worden
gemaakt dat een vergunning binnen afzienbare tijd beschikbaar
wordt en wat de te volgen procedure is.'°° Het nieuwe
kansspelbeleid, zoals dat tot nu toe is ingevoerd en aangekondigd,
lijkt hieraan wederom niet te voldoen.
Dit biedt voor een potentiële aanbieder wellicht de mogelijkheid
te anticiperen op de voorgenomen wijziging van het
kansspelbeleid (mede gezien het feit dat de Nederlandse overheid
met betrekking tot de procedure omtrent vergunningverlening
dient te voldoen aan het Europese recht) op het moment
dat een vergunningverlening (of verlenging daarvan) weer
aan de orde is. Zo kan een potentiële aanbieder een aanvraag
bij het Ministerie van Justitie indienen, waarin deze aanbieder
tevens aangeeft aan welke criteria (beperkte inzet, monitoren
- voor zover wettelijke toegelaten - van spelgedrag etc.) deze
voornemens is te gaan voldoen, op welke manier en in hoeverre
dit tegemoet komt aan de doelstellingen (beteugeling van gokverslaving
en het tegengaan van criminaliteit) van (te voeren)
kansspelbeleid.
Het Ministerie van Justitie zal deze aanvraag moeilijk kunnen
weigeren op de grond dat de betreffende aanbieder niet
voldoet aan de criteria, omdat deze immers niet bekend zijn.
Bovendien voldoet een dergelijke aanvraag in beginsel aan
de doelstelling van het Nederlandse kansspelbeleid, zodat de
minister moeite zal hebben de aanvraag gemotiveerd te weigeren.
Weliswaar kan een aanvraag worden geweigerd als het
vergunningenplafond is bereikt, maar er is nog niet beslist dat
een dergelijk plafond er komt, laat staan dat is bepaald hoeveel
vergunningen er in dat geval voor online kansspelen zullen
worden verstrekt.
Naar onze mening biedt de uitspraak van de ABRvS mogelijk
ook een basis voor geïnteresseerde kansspelaanbieders om
bezwaar en beroep in te stellen tegen de huidige vergunningverlening
en om te verzoeken om Intrekking van reeds verleende
vergunningen.
gS ASEMFO, punt 57.
97 Zie artilcei s PSO-Verordenlng.
g8 Vgl. art. 15 het voorstel voor een richtlijn betreffende de gunning van conces­
sieopdrachten.
gg Zie meer recent over kansspelconcessies en het vereiste van transparantie {'duidelijk,
precies en ondubbelzinnig*): HvJ EU 16 februari 2012, C-151/23, Tribunale
diMIlano/Vincenzo Veneruso.
Conclusie
Anders dan lijkt te volgen uit het Ladbrokes-ntiest van de HR
voldoet het huidige kansspelbeleid niet aan de door het HvJ EU
geformuleerde vereisten van samenhangendheid en stelselmatigheid.
De introductie van de Kansspelautoriteit lijkt niet voldoende
om te zorgen dat de uitvoering van het huidige beleid
wel aan de eisen van het HvJ EU voldoet. Afgewacht moet worden
of de voorgenomen aanpassing van de Wok en, meer in het
algemeen, de implementatie van het nieuwe kansspelbeleid er
wel toe zullen leiden dat daaraan wordt voidaan.
Het ontbreken van gegevens die er op duiden dat het 'Illegale'
aanbod van onUne kansspelen sinds 2005 heeft geleid tot
een toename van gokverslaving en criminaliteit zal het voor de
overheid (en de vergunninghouders) ook in de toekomst moeilijk
maken om aan te tonen dat het restrictieve Nederlandse
kansspelbeleid niet in strijd is met de verdragsbepaling voor
het vrij verkeer van diensten. Mede gezien de ervaringen in
andere EU-lidstaten' moet het mogelijk zijn met stringente
vergunningvoorwaarden - waardoor het vrij verkeer van diensten
in beginsel veel minder wordt beperkt dan door het limitatieve
vergunningensysteem - gokverslaving en criminele
activiteiten tegen te gaan. Een nieuwe proefprocedure, uitgelokt
door een aanbieder van online kansspelen met een vergunning
van een EU-lidstaat, zou hierin meer duidelijkheid kunnen
brengen.
Het voorgenomen, minder beperkte stelsel voor het aanbieden
van kansspelen via internet voldoet vooralsnog niet aan
het transparantiebeginsel, zoals bepaald door het HvJ EU in
Betfair. Dat moet immers zijn gebaseerd op objectieve criteria,
die niet discriminerend en vooraf kenbaar en bekend zijn.'°^
Er wordt echter geen vergunningsverleningsprocedure uitgeschreven,
laat staan dat vergunningseisen bekend zijn. Een
criterium 'indien u eerder kansspelen illegaal aanbood, komt
u niet in aanmerking voor deelname aan de vergunningsverleningsprocedure'
- zoals expliciet aangekondigd (zie hierboven,
'Handhaving door Ksa') -, lijkt in dat verband niet mogelijk.
De rechtsgrond daarvoor ontbreekt in het EU-recht.
Een geïnteresseerde aanbieder van online kansspelen kan
op basis van de rechtspraak van HvJ EU - ook in teeds lopende
(bezwaar- en/of beroeps)procedure over vergunningverlening
en/of -verlenging - verlangen dat de Nederlandse overheid
in ieder geval vooraf de objectieve criteria bekend maakt aan
de hand waarvan op een vergunningaanvraag wordt beslist.
Weliswaar zijn geen vergunningen voor online kansspelen
afgegeven, maar nu in praktijk sommige vergunninghouders
wordt toegestaan hun kansspelen ook online aanbieden (aldus
uitdruldcelijk erlcend door de staatssecretaris; zie noot 2), brengen
het gelijkheidsbeginsel en het non-discriminatiebeginsel
mee dat andere aanbieders daartoe oolc de mogelijkheid moeten
hebben. Bij gebreke van objectieve criteria kan de overheid
bovendien een aanvraag of een bezwaar tegen een afwijzing
ook in een lopende (bezwaar- en/of beroeps)procedure niet
ongemotiveerd afdoen. Voldoet de Nederlandse overheid hier
niet aan dan kan zij jegens de betreffende aanbieder zelfs schadeplichtig
zijn of een inbreukprocedure tegemoet zien.
100 Vgl. bijvoorbeeld C.J. Wolswinkel ln zijn noot bij CBB zg april 2011, AB 2011,
108 die - onzes inziens terecht- aangeeft dat op grond van de Europese juris­
prudentie een oproeping tot mededinging'is vereist.
101 Zie de diverse vergunningssystemen ln de onderscheiden EU-landen die in
het rapport van de Adviescommissie Kansspelen via internet worden beschre­
ven: Kamerstukkenn loio/n, 24 557, nr. 123.
102 ABRvS Be(/(«'r, r.o. 2.10.4.
Mediaforum 2012-9 279