Online kansspelen in Nederland! the next level - Houthoff Buruma

Online kansspelen in
Nederland! the next level
Inleiding
Nederlandse ingezetenen kunnen op het internet deelnemen
aan een verscheidenheid aan spellen met een zeker gokelement,
ook wel kansspelen genaamd. Het gaat onder meer om
pokerspelen en sportweddenschappen.^ De Nederlandse wetgeving
vereist een vergunning voor Iedere vorm van kansspel.
Vergunningen voor online kansspelen zijn tot nu toe niet uitgegeven,
omdat de overheid daarvoor eerst beleid wil vaststellen.
V7el wordt toegestaan dat sommige vergunninghouders
van 'gewone' kansspelen deze ook via internet aanbieden.^ Ook
buitenlandse aanbieders hebben zich er niet van laten weerhouden
om allerlei casinospelen en sportweddenschappen aan
te bieden via het internet. De Lotto, een van de vergunninghouders
voor kansspelen in Nederland, heeft tegen ladbrokes en
enkele andere aanbieders geprocedeerd, omdat deze - immers
niet gehinderd door de restricties die aan Nederlandse vergun­
* Mr. H.W. Wefers Bettink, prof. mr. M.E. Koppenol-Laforce en Mr. A.E Koburg
zijn allen advocaat bij Houthoff Buruma U.A. en treden op voor (buitenlandse)
online kansspelaanbieders. Prof. mr. M.E. Koppenol-Laforce is als hoogleraar
Internationaal Commercieel Contracteren verbonden aan de Rijksuniversiteit
Leiden. De auteurs bedanken hun kantoorgenoten Greetje van Heezik, Isabelle
van den Nleuwendijk en Marjolein Dieperink voor hun bijdragen.
1 De Wok bepaalt voor zes kansspelen dat slechts één vergunningkan worden ver­
leend, te weten; de staatsloterij (artikel 9), een instantloterij (artikel 14b), sport-
prljsvragen (artikel 16), een totalisator (artikel 24), een lotto (artikel 27b j" 16) en
een speelcaslno (artikel 27h). Er bestaat een algeheel verbod op het organiseren
van kansspelen zonder vergunning (artikel 1 sub b). De Wok voorziet niet in een
Wetenschap
Marielle Koppenol-Laforce
Wolter Wefers Bettink
Annemetje Koburg*
Het kabinet-Rutte heeft in zijn betrekl

Europees kader
In de rechtspraak van het Hof van Justitie over kansspelen
staat de vraag centraal in hoeverre beperkende nationale regelingen
verenigbaar zijn met de verdragsbepalingen voor vrij
verkeer van diensten/ Met betrekking tot het Nederlandse
kansspelbeleid, dat voor de meeste spelsoorten voorziet in
een stelsel van een vergunning per type kansspel is eveneens
het transparantiebeginsel van belang, dat voortvloeit uit het
gelijkheidsbeginsel en het non-discriminatiebeginsel.
Vrij verkeer van diensten versus kansspelbeleid
Kansspelen vormen een economische activiteit en het aanbieden
daarvan vifordt beschouwd als een dienstverrichting
door ondernemers.9 Deze ondernemers kunnen zich derhalve
beroepen op het vrij verkeer van diensten. Artikel 56 VWEU
(artikel 49 EG) bepaalt:
In het Mder van de volgende bepalingen zijn de beperkingen op ket
vrij verrichten van diensten binnen de Unie verboden ten aanzien
van de onderdanen der lidstaten die in een andere lidstaat zijn
gevestigd dan die, waarin degene is gevestigd te wiens behoeve de
dienst wordt verricht.
Het 'Europees Parlement en de Raad kunnen, volgens de gewone
wetgevingsprocedure, de bepalingen van dit hoofdstuk van toepassingverklaren
ten gunste van de onderdanen van een derde staat die
diensten verrichten en binnen de Uniezijn gevestigd.
Wetgeving van een lidstaat die de mogelijkheid om kansspelen
aan te bieden beperkt, kan een verboden beperking van
het vrij verrichten van diensten vormen. Dergelijke beperkende
nationale regelingen kunnen evenwel zijn toegestaan op
grond van artikel 51 en sz j° 62 VWEU, dan wel kunnen worden
gerechtvaardigd door dwingende redenen van algemeen
belang die door het HvJ EU zijn ontwikkeld ter bescherming
van de consument. Ten aanzien van kansspelen zijn de dwingende
redenen met name de bestrijding van fraude (criminaliteit)
en het voorkomen dat gokverslaving en geldverkwisting
door burgers wordt aangespoord." De beperkingen die worden
opgelegd, zijn echter slechts te rechtvaardigen indien deze
geschikt en evenredig zijn voor de nagestreefde doelstelling."
Een nationale regeling is slechts geschikt om de verwezenlijking
van de betroldcen doelstellingen te waarborgen als dat op
coherente en samenhangende wijze wordt nagestreefd.»^
7 zie ookj. Mulder, 'ANew Chapter iu the European Court of Justice Gambling
S3gx. ASackedT>eckr,LeianssiiesofEconomicIntemtion 38, nr. 3 (2011), p. 251.
8 Voor spelautomaten is het aantal vergunningen niet beperkt, maar er gelden
wel restricties t.a.v. aantal automaten per type lokatie. Dit vergunningtraject
loopt vla de gemeente (zie http://www.antwoordvoorbedrljven.nl/regel/ver-
gunning-speelautomaat-speelautomatenhal).
9 HvJ EG 24 maart 1994, Schindkr, zaak C-275/92, Jur. 1994, p. I-1039, punt 19
{Scttindler); HvJ EG 21 september 1999, Lddrd e.a., zaak C-124/97, jHr. p. I-6067,
punt 18 (UM) en HvJ EG ll september Z003, zaak C-6/01, J«r. 2003, p. I-8621,
punten 46 en 47 (Anomar).
10 HvJ EG 8 september 2009, zaak C-42/07, liga Portuguesa deFutetolFroJissional en
Bivin Internationdl.Jur. 2009 p. I-7633, punt 56 (UgaVortiiguesa). HvJ EU 8 septem­
ber 2010, zaak C-46/08, Catmen Media Group Ltd/Land SMeswig-Holstein, ïnnenmi-
nister desLandes ScMeswig-Hobtein iparmen Media Group Ltd), HvJ EU 12 juli 2012,
C-i76lu,HitLarix/BundesministerfiirEinaitzien,piintzo(Larix).
11 Zie onder meer voor de uitwerking van dit proportionaliteitsvereiste: Carmen
Media Groep ltd., punt 64, HvJ EU 8 september 2010, zaak C-316/07, Stoss; liga
Portuguesa punten 59-61¬
12 liga Portuguesa, punten 59-Si en aldaar aangehaalde rechtspraak; larix punt 22.
13 Gamielli, punt 63 enPlacanica, punt 47.
Vanwege de bijzonderheden van morele, religieuze of culturele
aard en de aan kansspelen en weddenschappen verbonden
moreel en financieel schadelijke gevolgen voor het individu en
de samenleving wordt gerechtvaardigd geacht dat de nationale
autoriteiten een ruime beoordelingsvrijheid hebben om te
bepalen wat noodzakelijk is voor de bescherming van de consument
en van de maatschappelijke orde.« De nationale rechter
dient de regeling echter wel daadwerkelijk te toetsen op de
door de bevoegde autoriteiten nagestreefde doelstellingen en
aan het niveau van bescherming dat zij willen waarborgen.l'^
Kansspelen (en gokactivlteiten in het algemeen) zijn voorts
ook uitgezonderd van de dienstenrichtlijn« en zijn eveneens
nog geen onderwerp geweest van communautaire regelgeving.
In de praktijk komen de erkende doelstellingen van de nationale
regelingen vaak wel overeen. In de meeste lidstaten staat
bijvoorbeeld consumentenbescherming (voorkomen van aanzetten
tot gokverslaving en geldverkwisting) enhestrijding
van criminaliteit (tegengaan van deelname aan clandestiene
spellen en witwassen) voorop.'^
Vergunningenbeleid en transparantiebeginsel
Het vergunningenbeleid van de lidstaten moet voldoen aan
het transparantiebeginsel dat voortvloeit uit'7 het verbod op
discriminatie op grond van nationaliteit.
Het transparantiebeginsel houdt in dat een lidstaat de vergunningsprocedure
zo moet inrichten dat een onderneming in
een andere lidstaat de reële mogelijkheid heeft om haar interesse
ln een bepaalde concessie te tonen.*' Het volgen van een
aanbestedingsprocedure is daarvoor niet verplicht, maar een
dergelijke onderneming moet wel in staat worden gesteld om
toegang te krijgen tot alle relevante informatie betreffende de
concessie vóór de toewijzing daarvan,
zodat deze onderneming, indien zij dat zou hebben gewild, haar
interesse voor deze concessie had kunnen tonen.^^
De Commissie leidt uit deze jurisprudentie af dat
alleen aan de door het Hof gestelde eisen [kan] worden voldaan door
de bekendmaking van een voldoende toegankelijke aankondiging
van de opdracht voordat deze wordt geplaatst. De aanbestedende
dienst moet deze bekendmaking doen om de opdracht voor mededinging
open te stellen.^
14 liga Portuguesa punt 58; larix punt 25. Vgl HvJ EU 10 mei 2012, gevoegde zaken
C-357/10 tot en met C-359/ioD«omo Gpa e.a./Comune iiBaranzate, n.n.g., HvJ Eü
27 oktober 2011, zaak C-255/09, Europese Commissie/Portugal, punt 72 en HvJ EU
15 september 2011, zaak 0-347/09 Jochen BicMnger, Franz Ömer.
15 Richtlijn Z006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december
2006 betreffende diensten op de interne markt, P6 L 376 van 27 december zooS,
p. 36, i.h.b. artikel 2 lid 2 sub h van de Rl. Zie ook het Creutzmann-rapport.
16 Betfair, punt 33 en HvJ EG 8 september Z009, zaak C-4Z/07, UgaPorttigtiesa, punt
69.
17 HvJ EG 7 december zooo, zaak C-324/98 (lelaustria), punten 60 en 61.
18 HvJ EG Zl juli ZOOS, zaak C-Z31/03 {Conam),Jur. 2005 p. I-07287.
19 Coname, punten zi en 28. Zie ook HvJ EU 18 december 2007, zaak C-220/06 Asoo-
aciön Profesional deEmpresas deRepartyyManipulado de Correspondencia, punt 75 en
HvJ EG zaak C-410/04 ANA V, punt zi; HvJ EG 13 november 2007, zaak C-507/03
(An Post) punt 21 en 26. Zie ook Gerecht Eü 20 mei 2010, zaak T-Z58/06 (puits-
iand/Commissie), punt 80 en Gerecht EU zo mei 2010, zaait T-258/06 (Duitsland/
Commissie), punt 80.
20 Zie de interpretatieve mededeling van de Commissie in PiEÜ 2006, zaak C-
Mediaforum 2012-9 271
179/z.

Ten aanzien van de Ijeuze voor het medium van de bekendmaking
geldt volgens de Commissie het volgende:
Hoe groter het belang van de opdracht voor potentiële inschrijvers
uit andere lidstaten is, hoe meer ruchtbaarheid eraan moet worden
gegeven. In het bijzonder bij opdrachten voor de in bijlage IIB bij
Richtlijn 2004/18/EG en bijlage XVIIB bij Richtlijn 2004/1//BG
genoemde diensten waarvan de waarde de drempels voor de toepassingvan
deze richtlijnen overschrijdt, houdt een passende transparantie
gewoonlijk in datde opdracht in een medium met een groot
bereik moetworden bekendgemaakt.
Uit de hiervoor aangehaalde jurisprudentie volgt dat, op
grond van de in artikelen 18, en 56 VWEU neergelegde regels,
alsmede het beginsel van non-discriminatie en gelijke behandeling
waarvan zij de bijzondere uitdrukking vormen, sprake
is van een vooraf aan de vergunningverlening gaande transparantieverplichting,
die noopt tot een passende mate van publicatie
teneinde ondernemingen in andere lidstaten ln staat te
stellen toegang te krijgen tot alle relevante informatie betreffende
de schaarse vergunning voor het aanbieden van kansspelen
vóór de toekenning daarvan, zodat deze ondernemingen
hun interesse daarvoor kunnen tonen. Met het geven van openbaarheid
aan het voornemen tot het verlenen van een vergunning
van het aanbieden van kansspelen wordt de mededinging
om de markt voor kansspeldiensten mogelijk gemaakt.^»
Indien transparantie geheel ontbreekt krijgen mogelijk geïnteresseerde
ondernemingen uit andere lidstaten niet de kans
hun interesse te tonen in de betreffende opdracht of exclusieve
vergunning, met als gevolg dat zij in strijd met artikel 56 WEU
worden beperkt in de uitoefening van hun vrijheid om tijdelijk
in een andere lidstaat diensten te verrichten (vrijheid van verrichten
van diensten).^^
Nederlands juridisch kader
Het wettelijk kader in Nederland wordt gevorrnd do or de Wet
op de kansspelen. Op grond van artikel 1 lid 1, aanhef en onder
a. Wok is het niet toegestaan zonder vergunning een kansspel
te organiseren.^3 Voor de meeste in de Wok geregelde kansspelen^+
wordt slechts aan één rechtspersoon een vergunning
verleend. Aan een vergunning kunnen voorschriften worden
verbonden (artikel zs WoK). De Wok bevat geen voorschriften
over de wijze waarop vergunningen worden verleend.^s
Het Nederlandse kansspelbeleid heeft, vooral na de opkomst
van de online kansspelen in de 21e eeuw, geleid tot een grote
hoeveelheid lagere jurisprudentie.^^ Tot voor kort liet de overheid
het optreden tegen aanbieders van online kansspelen die
geen vergunning hebben over aan de vergunninghouders, die
21 HvJ EU 10 maart 2011, zaak C-274/09 istaikr); HvJ EU 13 april 2010, zaak C-91/08
(Wall); HvJ EG 13 oktober zoos, zaak C-458/03 (.ParkingBrixen); HvJ EG 6 april
200S, zaak C-410/04 (AisTAV); HvJ EG 18 december 2007, zaak C-220/0S (Correos).
22 Dan wel zich daar duurzaam te vestigen (vrijheid van vestiging), zie onder
andere HvJ EG zaak C-410/04 ANA V, punt 22. Voor het eerst expliciet door het
Hof overwogen in HvJ EG 21 juli 2005, zaak C-231/03 (Coname), punten 17-19.
Het ontbreken van transparantie levert, behoudens objectieve rechtvaardiging,
een ongelijke behandeling op die in strijd is met voornoemde Verdragsbepalingen.
23 Wet van 10 december 1964, houdende nadere regelen met betrekking tot kansspelen,
Stl. 1964,483, zoals nadien gewijzigd.
24 Dit betreffen zes kansspelen; de staatsloterij (artikel 9 Wok), een instantloterij
(artikel 14b Wok), sportprljsvragen (artikel 16 Wok), een totalisator (artikel
27a
24 Wok), een lotto (artikel Z7b jo 15 Wok) en een speelcaslno (artikel 27h Wok).
Met betrekking tot 'goede-doelenloterijen' wordt een restrictietbeleid gevoerd
(geen vergunningen voor nieuwe loterijen). Voor spelmachines is bet aantal ver-
Op de grondslag van onrechtmatig handelen buitenlandse
ondernemingen aanpakten die alhier zonder vergunning online
kansspelen aanboden. Met name De Lotto was op dit terrein
zeer actief.^7 in de meeste gevallen is de rechter van oordeel
geweest dat het aanbieden van online kansspelen zonder vergunning
in Nederland onrechtmatig is jegens een concurrent,
zoals De Lotto, die wel een vergunning heeft en aan de daaraan
verbonden strikte voorwaarden moet voldoen. Daaraan
doet niet af dat de Nederlandse overheid voor een aantal specifiek
in de Wok genoemde kansspelen slechts één vergunning
afgeeft en evenmin dat voor online kansspelen tot op heden
geen vergunning is afgegeven.^' Al eerder was door het HvJ EU
vastgesteld dat het feit dat een onderneming beschikt over een
kansspelvergunning afgegeven in een lidstaat voor een andere
lidstaat geen beletsel vormt om desondanks op die onderneming
in die andere lidstaat de nationale kansspelwetgeving
toetepassen.^s
Ladbrokes
De Engelse kansspelonderneming Ladbrokes heeft zich steeds
verzet tegen het Nederlands kansspelbeleid en is vanaf de eeuwwisseling
actief met het aanbieden van online kansspelen. Dat
heeft uiteindelijk geleid tot het lödftroto-arrest van het HvJ EU
en het arrest van de HR van 24 februari 2012. Daarin staat de verhouding
tussen de verdragsbepaling voor het vrije verkeer van
diensten en het restrictieve Nederlandse kansspelbeleid centraal.
Hv/EU "Ladbrokes
Het HvJ EU bevestigt allereerst dat de doelstellingen die met
het Nederlandse exclusieve vergunningstelsel worden nagestreefd
de beteugeling van gokverslaving en het voorkomen
van criminaliteit in hun onderlinge samenhang moeten worden
beschouwd aangezien zij verband houden met de bescherming
van zowel de consument als de maatschappelijke orde.3°
Deze twee doelstellingen creëren uiteraard een spanningsveld.
Uit de rechtspraak van het HvJ EU volgt dat een kansspelbeleid
dat als doel heeft de gokverslaving te beteugelen in beginsel
gericht moet zijn op het terugbrengen van de kansspelen.^i
Niettemin kan een expansief kansspelbeleid, waarbij de introductie
van nieuwe spelen en de reclame hiervoor worden toegelaten,
toch ook als samenhangend (met de doelstellingen
van het kansspelbeleid) worden beschouwd:
indien de illegale activiteiten op aanzienlijke schaal plaatsvonden
en de getroffen maatregelen tot doel hadden, de goklust van de consument
in legale circuits te leiden.^''
gunningen niet beperkt.
25 Kamerstukken II2010/11,24 557, nr. 124, p. 5.
26 Zie voor een overzicht Chr.A. Alberdingk Thijm, 'Kroniek van technologie en
rechf, NJB 2007,691.
27 Zie onder meer Vzr. Rb. Arnhem 27 januari 2003, KG 2003, 53 en in tweede
Instantie Hof Arnhem 2 september 2003, NJF 2003, So (De lotto/Ladbrokes).
Verder Vzr. Rb. Arnhem ljuli 2003, IJN AH8935 (DeLotto/Teltrade e.a.), Vzr. Rb.
Amsterdam zz augustus 2002, CR 2002, p. 387 (De lotto/Sportdreams) en Vzr. Rb.
Utrecht 19 maatt 2008, IJN BC7139 (DeLotto/Unihet).
28 Zie de brief van de staatssecretaris van 19 maart 2011, Kamerstukken II2010/11,24
557, nr. 124,2.
29 LigaPortuiuesa,pnnt6s.
30 Ladbrokes, punt z6 en de daarin aangehaalde rechtspraak.
31 ZieondermeerCarmenMe(i/(!Gr()((l)Itó,punt63Stoss,punt8i.
32 I«(;jiroto,punt3o.
Mediaforum 2012-9

Het staat volgens het HvJ EU aan de verwijzende rechter om
na te gaan of (i) de illegale activiteiten met betrekking tot weddenschappen
in Nederland een probleem kunnen vormen, dat
(2) door een uitbreiding van de toegestane en gereglementeer-
. de activiteiten zou kunnen worden ondervangen, en of (3) deze
uitbreiding door haar omvang niet onverenigbaar is met de
doelstelling, gokverslaving te beteugelen.33 De nationale rechter
moet daartoe op grond van de ontwikkeling van de markt
voor kansspelen in Nederland kunnen vaststellen dat (4) de
toegestane expansie van de activiteiten daadwerkelijk wordt
gecontroleerd en (5) de introductie van nieuwe spelen alsmede
de toegestane hoeveelheid reclame daadwerkelijk geschikt is
om clandestiene spelen en de verslaving tegen te gaan, waarbij
(6) deze doelstellingen gelijktijdig en op gepaste wijze moeten
worden bereikt.3+
Voor de concrete toetsing van de Wok - althans het Nederlandse
kansspelbeleid - heeft het HvJ EU in hetLadbrokes-anest
reeds enkele aanwijzingen gegeven. In de eerste plaats wijst het
HvJ EU erop dat volgens de beschikking waarbij de exclusieve
vergunning aan De Lotto is verleend. De Lotto niet mag aanzetten
tot onmatige deelneming aan de spelen.^ Daarnaast wijst
het HvJ EU op een brief van de Minister van Justitie van 23 juni
2004 waarin de vergunninghouders wordt gevraagd de reclame-uitingen
fors te beperken door middel van een gedrags- en
reclamecode kansspelen, maar dat de overheid, indien nodig,
tot regulering kan overgaan.3^ Op grond hiervan zou kunnen
worden vastgesteld dat de Nederlandse regering de wil heeft
strikte grenzen te stellen aan de expansie.37
De hierboven aangegeven toets gaat echter verder: aannemelijk
moet zijn dat, kort gezegd, de ter discussie staande onderdelen
van dat beleid ook daadwerkelijk kunnen leiden tot
verwezenlijking van de doelstellingen daarvan, met name het
beteugelen van de gokverslaving en criminaliteit.
Kritiek op HvJ EU Ladbrokes
De vraag is gerechtvaardigd of het HvJ EU met deze uitspraak
voldoende recht heeft gedaan aan het vrij verkeer van
diensten. Bovendien is het de vraag of de uitspraak in lijn is
met de arresten ScMndJer, UM en GambelU.^^ Zo overweegt het
HvJ EU bijvoorbeeld in Udrd-P
Of die doelstellingen gemakkelijker zouden kunnen worden verwezenlijktdoormiddelvaneenregelingdienoodzakelijkevoorschriften
voor geïnteresseerde ondernemers bevat, in plaats van door toekenning
van een uitsluitend exploitatierecht aan het vergunninghoudend
lichaam, is een vraag die binnen de beoordelingsvrijheid van
de lidstaten valt, met dien verstande dat de keuze die zij maken,
niet onevenredig mag zijn met het beoogde doel. [onderstreping
auteurs]
De laatste zinsnede impliceert een (wellicht als terughoudend
te bestempelen) toets door het HvJ EU van het kansspelbeleid
van een lidstaat op geschiktheid en proportionaliteit
in verhouding tot de doelstellingen van dat beleid. Wil een
kansspelstelsel waarbij, zoals in Nederland, het aantal vergunningen
wordt beperkt, vanwege zijn doelstellingen een geoorloofde
beperking op de verdragsbepaling voor het vrije verkeer
33 ladbrokes, punten 29 en 32.
34 Ladbrokes, punt 37. Zie oolc de annotatie van P.J. Slot, AA 2010, p. 717.
35 Ia(»roto,punt34.
36 Ladbrokes, puntss.
37 Ladbrokes, punt 3S.
38 Si:ft/n(i(er,punt6o-62,M6(r(ï,punt39.
Mediaforum 2012-9
kunnen worden geacht, dan zal moeten vaststaan dat a) deze
doelstellingen door beperking van het aantal vergunningen
daadwerkelijk worden bereikt en b) dat die doelstellingen niet
evenzeer met minder vergaande maatregelen kunnen worden
bereikt, waarbij wel meerdere aanbieders worden toegelaten.
Het HvJ EU heeft het Nederlandse kansspelbeleid in het
geheel niet op deze punten getoetst. Het HvJ EU heeft in plaats
daarvan aangenomen dat betreffende (Nederlandse) nationale
regeling gericht is op de beteugeling van gokverslaving en het
tegengaan van fraude en daarmee daadwerkelijk bijdraagt tot
het behalen van deze doelstellingen. Evenmin is het HvJ EU
nagegaan of het beweerdelijk effect van dat beleid - tegengaan
van gokverslaving en criminaliteit - wordt gestaafd door
de resultaten van deugdelijk onderzoek. Het moet zodoende
worden aangenomen dat het HvJ EU met de hierboven weergegeven
aanwijzingen heeft bedoeld die toets aan de nationale
rechter over te laten.
Hoge Raad na HvJ EU
De HR heeft deze toets echter niet toegepast, althans lijkt
met zijn arrest in de Ladbrokes-znali de antwoorden van het HvJ
EU op de prejudiciële vragen niet in deze zin te hebben opgevat.
Integendeel, de HR heeft op onjuiste gronden het cassatieberoep
van Ladbrokes verworpen en de uitspraak van het Hof
Arnhem'*" ('hof') in stand gelaten.
De HR heeft Ladbrokes' stelling dat het Nederlandse kansspelbeleid
geen samenhangend beleid ter beteugeling van de
goklust vormt, niet gegrond geacht omdat het hof voldoende
zou hebben onderzocht of de aan de Wok ten grondslag liggende
doelstellingen daadwerkelijk door de overheid worden
nagestreefd.
De HR heeft ten aanzien van de uiteenzetting van de feitelijke
overwegingen die aan het arrest van het hof ten grondslag
liggen slechts geconcludeerd dat het hof:
na waardering van de verschillende gegevens [...] heeft geoordeeld
dat de Nederlandse overheid een restrictief beleid voert, in die zin
dat de expansie van de kansspelen daadwerkelijk wordt beheerst en
de opbrengsteiTüit kansspelen weliswaar een belangrijk neveneffect,
maar niet de werkelijke rechtvaardiging van het kansspelbeleid
vormen.'^^
Omdat dit oordeel van feitelijke aard zou zijn heeft de HR
zich hierover niet inhoudelijk uitgelaten.
Arrest HR in strijd met door Hvj EU
voorgeschreven toets
Het belangrijkste bezwaar tegen het arrest van de HR is dat
de HR heeft nagelaten het oordeel van het hof te leggen langs
de door het HvJ EU gegeven maatstaf.-*^ Had de HR dat wel
gedaan, dan had hij naar alle waarschijnlijkheid moeten concluderen
dat het hof de door het HvJ EU voorgeschreven toets
niet, althans onvolledig had uitgevoerd en de zaak moeten
verwijzen naar een ander hof dat die toets alsnog had moeten
39 LSdrd, punt 39. Zie tevens HvJ EU 21 oktober 1999, zaak C-67/98 (Zenattt), punt
36.
40 HofArnhemMiirote, r.o. 4.15.
41 NRladbrokes, r.o. 2.9.4.
42 Zie hierboven onder 'HvJ EU - Ladbrokes'.

uitvoeren. Het hof heeft immers niet gecontroleerd of daadwerkelijk
strikte grenzen worden gesteld aan de expansie, die
daadwerkelijk worden gecontroleerd en evenmin of de introductie
van nieuwe spelen en de toegestane hoeveelheid reclame
daadwerkelijk geschikt zijn om clandestiene spelen en de
verslaving tegen te gaan.+s
Het hof heeft nagelaten vast te stellen wat de omvang van de
illegale activiteiten - het aanbod van clandestiene kansspelen
- is en of deze een probleem kunnen vormen (toegenomen
gokverslaving of criminaliteit). Alleen als daaraan is voldaan
kan een restrictief kansspelbeleid als het Nederlandse immers
volgens het HvJ EU worden toegestaan, mits aan de overige
voorwaarden is voldaan.'*^ Reeds vanwege deze omissie was er
naar onze mening voldoende basis voor vernietiging van het
arrest van het hof door de HR.
Verder nam het hof aan dat, zoals De Lotto in het hoger
beroep had gesteld, dat de vraag naar (met name illegale) kansspelen
in Nederland aanzienlijk zou toenemen^ vanwege een
ongeoorloofde voorsprong van Ladbrokes op De Lotto, aangezien
Ladbrokes (op grond van de Britse wetgeving) niet behoefde
te voldoen aan de veel verder gaande eisen die de Wok en de
aan De Lotto verstrekte vergunning opleggen aan De Lotto,-*^
Deze overweging, die niet op concrete gegevens is gebaseerd,
gaat echter voorbij aan de belangrijke vraag of de toename van
het aantal illegale spelers een probleem zou kunnen vormen in
de zin van toename van (of toegenomen) gokverslaving of criminaliteit.
Het HvJ BU gaf expliciet aan dat de nationale rechter dit laatste
aspect bij zijn beoordeling van het Nederlandse kansspelbeleid
zou moeten meenemen.+7 Dat heeft het hof echter niet
gedaan. Dat klemt te meer, omdat uit recent onderzoek naar
gokgedrag blijkt dat voor vrijwel alle soorten kansspelen het
aantal deelnemers tussen 2005 en 2011 is afgenomen.'»' Deze
brief heeft het Hof, dat in 2006 uitspraak deed, uiteraard niet
in zijn beoordeling kunnen betreldien.
Daar komt bij dat de toets die het hof wel heeft uitgevoerd
niet of nauwelijks rekening houdt met de overige door het HvJ
EU overigens gestelde voorwaarden. Zo is het hof niet nagegaan
of de in Nederland opgelegde beperking van de reclame
voor kansspelen en de toegestane uitbreiding van het aanbod
(waaronder legale online kansspelen) het door de clandestiene
spelen geboden probleem kunnen oplossen.'*»
Voorts is het hof, zoals Slot terecht stelt,5° niet nagegaan of
daadwerkelijk sprake is van strikte grenzen aan de hoeveelheid
en het type reclame dat de vergunninghouders maken. Het hof
heeft wel verwezen naar de opgestelde gedrags- en reclamecode,
maar heeft deze niet inhoudelijk beoordeeld. Ook heeft het
hof nagelaten aan de hand van concrete bedragen of percentages
te toetsen of er daadwerkelijk sprake is van beperking van
de wervings- en reclameactiviteiten van de vergunninghouders
en of die op zorgvuldige wijze vorm worden gegeven.
43 Ladbrohs, punt 37. Eenzelfde concrete toetsing heeft het HvJ EU voorgeschre­
ven ln Zeturf, punt 71 en Larix, punt 34.
44 ladiirote, punt 29.
45 HofArnhem,Iaiiiirote,r.o.4.23
46 Overigens is het maar de vraag of er aantoonbaar causaal verband bestaat (zoals
De Lotto stelde) tussen de situatie dat De Lotto aan strengere eisen moet voldoen
en dat spelers zich vervolgens tot een andere aanbieder zouden wenden
die aan minder strenge eisen behoeft te voldoen. Los daarvan bevat de Beschik­
king lang niet voor alle spelen van De Lotto strengere eisen. Zo geldt voor de
Sporttotalisator (artikel 6 lid 3) enkel de beperldng dat een speler per dag maxi-
Het hof volstaat met de vermelding dat de regering heeft
gevraagd om een forse beperking van de reclamebudgetten en
het standpunt heeft ingenomen dat overdadige reclame niet
past binnen het restrictieve beleid van het kabinet. Dat is echter
niet de toets die het arrest van het HvJ EU voorschrijft, zoals
blijkt uit het hieronder weergegeven citaat:
om na te man ofop mnd van de ontwikkelim van de markt voor
kanssi)élen in Nederland kan worden vastgesteld dat de autoritei­
ten van deze lidstaat de expansie van kansspelen daadwerkeliik
controleren, zowel wat de hoeveelheid reclameuitimen door de hou­
ders van een exclusieve verzunninz betreft als de introductie door
die houders van nieuwe spelen en, Wzevolz, dat de door de nationa­
le rezelim nagestreefde doelstellinzen gelijktijdig op gepaste wijze
worden bereikt.^^ [onderstreping auteurs]
Het hof is niet nagegaan of de overheid daadwerkelijk controleert
of de Introductie van nieuwe kansspelen en beperking
van de hoeveelheid reclame van de vergunninghouders ertoe
leiden dat ook daadwerkelijk gokverslaving en criminaliteit
worden teruggedrongen. Voorts heeft het hof niet getoetst of
de beperking op de reclame daadwerkelijk is verwezenlijkt.
Voor zover bekend waren gegevens daarover niet in de procedure
overgelegd.
In plaats daarvan heeft het hof een voornamelijk theoretische
toetsing verricht van (bovendien slechts een deel van) deze
elementen en heeft het benadrukt dat het slechts de bevoegdheid
heeft tot marginale toetsing. Het hof meende dat het
bij zijn beoordeling terughoudend dient te zijn, gelet op de
beleidsvrijheid en de beoordelingsvrijheid die aan de overheid
bij het kansspelbeleid toekomt, die er in bestaat dat het
aan de nationale overheden is overgelaten om te bepalen welk
beschermingsniveau zij wensen te waarborgen en hoe zij deze
doelstellingen willen reallseren.5^ Die marginale toetsing heeft
het hof doen concluderen dat het beperkte vergunningstelsel
'daadwerkelijk eraan bijdraagt' om de doelstellingen van het
kansspelbeleid te bereiken omdat dit
ertoe leidt dat de activiteiten met betrekking tot weddenschappen
op samenhangende en stelselmatige wijzen worden beperkt en
als gevolg van het gevoerde restrictieve beleid de gelegenheden om
te spelen relevant minder zijn dan zonder dat beleid het geval zou
zijn, datwil zeggen dat door het gereguleerde aanbod het gokken van
(veel) beperkter omvang blijft dan de omvang die het gokken zonder
het (nationale) stelsel van reguleringzou aannemen fi^
Ook als juist is dat de rechter de geschiktheid van het kansspelbeleid
slechts marginaal zou mogen toetsen (waar wij nog
niet zo van overtuigd zijn), dan geldt dat de door het HvJ EU
aan de nationale rechter opgedragen concrete realiteitstoets
nog steeds moet worden verricht. Deze concrete toets is niet
strijdig met een marginale toetsing van de geschiktheid van
het kansspelbeleid. Die concrete toetsing gaat immers niet verder
dan de beoordeling of uit - in dit geval door De Lotto over
te leggen - concrete gegevens en resultaten van wetenschappelijk
onderzoek blijkt dat als gevolg van het introduceren van
maal een bepaald bedrag mag verliezen.
47 irt(iörafte5,punt3i.
48 WODC-onderzoek 'Gokken in kaart. Tweede meting aard en omvang kansspe­
len in Nederland', Kamerstiililien II2011/12,24 557, nr. 131. zie ook de noot van
Mok bij het Irtrf&roftw-arrest van de HR, NJ 2010/491.
49 Ifr(ï&r£7te5,punten29en3o.
50 In zijn annotatie: HvJ EG 3 juni 2010, C-258/08, AA 2010, p. 712-718.
51 Ladbnites, punt 37.
52 Hof Arnhem, Miroto, r.o. 4.16.
53 HotArnhem,Mtofes, r.o. 4.16.
274 ^ Mediaforum 2012-9

nieuwe spelen en de beperldng op de reclame-uitingen de deelname
aan clandestiene kansspelen en de gokverslaving zijn
afgenomen of aannemelijk is dat deze zullen afnemen. Het
hof zou zijn toetsingsbevoegdheid pas overschrijden indien
• het zou oordelen dat een andere inrichting van het beleid meer
geschikt zou zijn om de nagestreefde doelstellingen te berei­
ken.
Blijkt uit concrete gegevens niet dat het beleid van de Nederlandse
overheid waarbij aanbieders anders dan De Lotto worden
geweerd tot beperking van gokverslaving en criminaliteit
leidt of wordt het effect van het beleid op deze doelstellingen
überhaupt niet door de overheid gecontroleerd, dan is niet voldaan
aan de eis van een samenhangend en stelselmatig kansspelbeleid.
Volgens het HvJ EU kan daarvan immers pas sprake
zijn indien het illegale aanbod aanzienlijk is afgenomen en
met het expansiebeleid het juiste evenwicht is gevonden tussen
enerzijds de gecontroleerde uitbreiding met het doel het
aanbod aantreldcelijk te maken en anderzijds de noodzaak verslaving
tegen te gaan.5+ Dit evenwicht is van belang voor het
gelijktijdig en op gepaste wijze bereiken van beide, doelstellingen
van het Icansspelbeleid.'s
Tot slot dient de concrete toetsing meer op het niveau van de individuele
vergunningverlening plaats te vinden, wat evenmin door het
hof Arnhem is gedaan. Wolswinkel schrijft terecht in zijn annotatie
lij Ladbrokes (HvJ EU) fi^
Het antwoord op deze eerste prejudiciële vraag maalct duidelijk
dat een onlosmakelijk verband bestaat tussen een beperldng
van het aantal beschikbare vergunningen en individuele
'beperkingen' waaronder een vergunning wordt verleend, [...]
Als het aantal vergunningen wordt beperlct, maar de omvang
van de vergunde activiteit per vergunning niet wordt begrensd,
wordt uiteindelijk geen beperking vooraf gerealiseerd wat
betreft de mate waarin een vergunde activiteit wordt verricht.
Nu het hof op al deze punten niet de toets heeft uitgevoerd
die door het HvJ EU is voorgeschreven had de HR het arrest
van het hof niet mogen sauveren, maar na vernietiging de zaak
moeten laten afdoen door een ander gerechtshof. Door dat niet
te doen heeft de HR naar onze mening niet voldaan aan het
arrest van het HvJ EU. Dat zou de Staat onder omstandigheden
aansprakelijk kunnen maken voor de schade die Ladbrokes en
andere aanbieders van online kansspelen hebben geleden.
Aansprakelijkheid van de Staat wegens schending van het
gemeenschapsrecht wordt niet snel aangenomen. Daarvoor
is in ieder geval vereist dat i) de geschonden rechtsregel ertoe
strekt aan particulieren rechten toe te kennen; ii) er sprake
is van een voldoende gekwalificeerde schending en iii) er een
rechtstreeks causaal verband bestaat tussen de schending
en de geleden schade.57 in Köblers' heeft het Hof van Justitie
aansprakelijkheid door kennelijke schendingen van gemeenschapsrecht
door de hoogste nationale rechters» aanvaard en
een nadere invuhing gegeven aan bovengenoemde vereisten.^"
54 Ia(i6rote,punt32.
55 ladbrokes,pant37.
56 JB 2010,170.
57 HvJ EU 2 juli 1985, zaak C-148/84, (Brasserie dupêclieur), HvJ EU 19 november
1991, zaak C-6/90, (BranmicW) en HvJ EU 8 oktober 1996, zaak C-178/94, (DiHen-
kofer).
58 HvJ EU 30 september 2003, zaak C-224/01, (Köbler) en hierop voortbouwend:
HvJ EU 13 mei 2006, C-173/03 (Traglietti).
59 Waaronder moet worden verstaan de rechter die in laats te aanleg recht spreekt.
60 Zie uitgebreider M.H. Wissink & R. Meijer, 'Köbler: staatsaansprakelijkheid
Wat online kansspelen betreft zou betoogd kunnen worden
dat de geschonden rechtsregel - de verplichting om de door het
HvJ EU voorgeschreven concrete realiteitstoets op het Nederlandse
kansspelbeleid toe te passen - ertoe strekt een recht aan
particulieren toe te kennen. Die toets strekt er immers toe om
- kort samengevat - vast te stellen of terecht aan Ladbrokes een
verbod op het aanbieden van online kansspelen is opgelegd.
Het achterwege laten van die toets en daardoor onjuist toepassen
van het arrest van het HvJ EU impliceert dat sprake is van
een (voldoende) gekwalificeerde schending. Dat is immers het
geval als een hoogste rechter eerdere jurisprudentie van het
HvJ Eü kennelijk heeft miskend.^' Wel zou over de duidelijkheid
en nauwkeurigheid van de geschonden regel van gemeenschapsrecht
kunnen worden getwist."'' De jurisprudentie over
nationaal kansspelbeleid is immers voortdurend in ontwikkeling
en is zo omvangrij ken, veelal, casuïstisch, dat het niet eenvoudig
is een goed overzicht te houden. Dat neemt echter niet
weg dat de HR in Ladbrokes, indien de reikwijdte van de door
het HvJ EU voorgeschreven toets onduidelijk was, daarover
prejudiciële vragen had dienen te stellen en het cassatieberoep
niet zonder meer had mogen verwerpen. Ten slotte kan naar
onze mening worden betoogd dat in dit geval spralce van een
rechtstreeks causaal verband tussen de schending en de schade.
Ladbrokes (en iedere andere aanbieder van online kansspelen)
loopt immers döor het verbod - en door het niet op de juiste
wijze toetsen van het arrest van het hof, waarin dit is vervat
- inkomsten mis omdat deze niet in staat wordt gesteld kansspelen
te organiseren.
Betfair
Een tweede belangrijke uitspraak van het HvJ EU over het
Nederlandse kansspelbeleid betreft de Engelse onderneming
The Sporting Exchange Ltd. die onder de naam Betfair sportweddenschappen
aanbiedt, Betfair had daarvoor onder de Wok
een vergunning aangevraagd die door de Minister van Justitie
was afgewezen. In de uitspraak van het HvJ EU staat centraal
in hoeverre alle potentieel in de vergunning geïnteresseerde
partijen in de gelegenheid moeten worden gesteld om mee te
dingen naar die zogenoemde schaarse vergunning.^3 Het gaat
daarbij om de toepasselijkheid van de uit de EU-beginselen
van gelijke behandeling en non-discriminatie voortvloeiende
transparantieverplichting.
Hv/£U-Betfair
Met betreldcing tot dienstenconcessies geldt dat de fundamentele
regels van het EU-verdrag (in het bijzonder de transparantieverplichting)
van toepassing zijn.^+ Daarover overweegt
het HvJ EU:
Zonder noodzakelijkerwijs te impliceren dat een aanbesteding moet
worden uitgeschreven, houdt deze transparantieverplichting in dat
de concessieverlenende instantie aan elke potentiële inschrijver een
passende mate van openbaarheid moet garanderen, zodat de open-
voor schending van gemeenschapsrecht door hoogste rechterlijke instanties',
VrA 2004, p. 91-112.
61 R. Ortlep, 'Het arrest Traghetti en een geharmoniseerd criterium voor staatsaansprakelijkheid
wegens onrechtmatige rechtspraak', NTER 200S, p. 228.
62 Zie hierboven ook het commentaar op het arrest van het HvJ EU onder 'Kritiek
op HvJ EU ladbrokes.'
63 Zit onder meer HvJ EU EG 7 december 2000, zaak 0-324/98 (Telaustria).
64 Betfair, punten 40 en 41, NJ 2010/490, m.nt. M.R. Mok onder 2010/491; AB 2011,
17, m.nt. A. Buijze;JB 2010/171, m.nt. C.J Wolswinkel.
Mediaforum 2012-9 275

Mredienstenconcessie voor mededinging openstaat en de gunningsprocedures
op onpartijdiglieid kunnen v/orden getoetst.^^
Die transparaatieverplicliting geldt volgens het HvJ EU oolc
voor de afgifte van een vergunning voor het organiseren van
een kansspel:
Dat de afgifte van één vergunning niet gelijkstaat aan een concessieovereenkomstvoor
diensten, kan er op ziek geen rechtvaardiging
voor vormen dat lij de verlening van een administratieve vergunningzoalsaandeordeinhethoofdgeding,deuitartikel4$EGvoortvloeiende
vereisten, met name het beginsel van gelijke lehandeling
en de transparantieverplichting, nietin acht worden genomen.
Zoals de advocaat-generaal in de punten 154 en 155 van zijn conclusie
heeft opgemerkt is de transparantieverplichting immers een
dwingendeprealabelevoorwaardevanhetrechtvan eenlidstaat om
aan één ondernemer het exclusieve recht te verlenen om een economische
activiteit te verrichten, ongeacht de wijze van selectie van
deze ondernemer. Een dergelijke verplichting dient ook toepassing
te vinden in een systeem waarin de autoriteiten van een lidstaat in
het kader van de uitoefening van hun overheidslevoegdheden aan
één enkele ondernemer vergunningverlenen, aangezien de gevolgen
van een dergelijke vergunning jegens in andere lidstaten gevestigde
ondernemingen, die mogelijk geïnteresseerd zouden zijn in het verrichten
van deze activiteit, dezelfde zijn als die van een concessieovereenkomstvoor
diensten.'^'^
Dat neemt niet weg dat een uitzondering op deze transparantieverplichting
gerechtvaardigd kan worden geacht indien:
[...] de letrokken lidstaat zou besluiten de vergunning te verlenen
aan ofte verlengen vooreen openlare exploitant wiens leheer onder
rechtstreeks toezicht staat van de staat of een particuliere exploitant
op wiens activiteiten de overheid een strenge controle kan uitoefenen.
In dergelijke situaties blijkt de toekenning of de verlenging van
exclusieverechtenvoordeexploitatievankansspelentengunstevan
één exploitant, zonder oproep tot mededinging, gelet op de met de
Wok nagestreefde doelstellingen, nietonevenredig.^7
De Betfair uitspraak van het HvJ EU biedt geen aanknopingspunten
als het gaat om de uitleg van 'strenge controle'. Van den
Bogaert en Cuyvers"' mericen op dat het HvJ EU deze 'strenge
controle'-toets wel al reeds heeft ontwikkeld in Teckal.^^ Interpretatie
van het criterium 'strenge controle' zoals gebruilct in
HvJ EU Betfair zou daarom volgens hen in lijn met deze jurisprudentie
dienen te geschieden, hetgeen een strikte interpretatie
van deze uitzondering op de transparantieverplichting
inhoudt. Er is sprake van 'strenge controle' in de zin van Teckal
als de overheid i) op de betrokken persoon toezicht uitoefent
zoals op zijn eigen diensten en ii) deze persoon tegelijkertijd
het merendeel van zijn wericzaamheden verricht ten behoe­
65 Mtfttir, punten 40 en 41 en C-yz en 77/10, punt 55.
66 Betfair, punten 46 en 47 en Larix, punt 32.
67 Be(/iï/r,punten59en6o.
68 S. van den Bogaert & A. Cuyvers, '"Money for nothing"; the case law of the EU
Court of Justice on the regulation of gambling", CMIK 2011, p. 1189.
69 HvJEU 18 november 1999, zaak C-107/98, Teclal
70 S. van den Bogaert & A. Cuyvers, '"Money for nothing"; the case law of the EU
Court of Justice on the regulation of gambling', CMIR 2011, p, 1189-1190, TecM,
punt 50.
71 HvJ EU 19 april 2007, zaak C-zgs/os, ASEMFO.
72 ASEMFO, punt 57 (in ASEMFO had de overheidsdienst 99% van het kapitaal in
handen).
ve van de overheid.7° Wat i) betreft lijkt, aldus het HvJ EU in
ASEME07' bijvoorbeeld sprake te zijn van toezicht als op de
eigen diensten indien het volledige kapitaal van de vennootschap
in handen is van de betreffende overheidsdienst.^^
Het HvJ EU verwijst niet naar de toets van Teckal bij de
begrippen 'strenge controle' en 'rechtstreeks toezicht'. Toch is
aannemelijk dat een dergelijke strikte toets is bedoeld, nu het
gaat om een uitzondering op de transparantieverplichting die
in andere gevallen alleen wordt toegestaan bij ondernemingen
waarin de overheid grootaandeelhouder is en uit dien hoofde
vergaande invloed op het ondernemingsbeleid kan uitoefenen.
In dit verband kan ook worden verwezen naar andere situaties
waarin bij gunning van een schaars recht (of dat nu een
opdracht, concessie, subsidie of vergunning is) geen passende
mate van openbaarheid hoeft te worden geboden. Zo vereist
artikel 15 van het voorstel voor een richtlijn betreffende de
gunning van concessieopdrachten dat tenminste 90% van de
activiteiten van de onderneming ten behoeve van de overheid
worden uitgevoerd. Een ander voorbeeld is artikel 5 van de
PSO Verordening, waarin is bepaald op welke voorwaarden een
openbaar dienstencontract onderhands mag worden gegund
aan eenjuridisch onafiiankelijke entiteit waarover de overheid
'net als over haar eigen diensten zeggenschap uitoefent'.73 Als
de overheidsinstantie niet voor 100% eigenaar is van die juridische
entiteit moet deze wel een overheersende invloed uitoefenen
op grond van andere aspecten, zoals vertegenwoordiging
ln bestuur-, beheer- of toezichtorganen en de daadwerkelijke
invloed op en zeggenschap over strategische en individuele
beheersbeslissingen.
ABRvS no Hv/ EU
Naar aanleiding van de door het HvJ EU gegeven antwoorden
overweegt de ABRvS dat verlenging van de aan De Lotto en
SGR verleende vergunningen zonder oproep tot mededinging
niet voldoet aan de voorwaarden zoals genoemd in de overwegingen
van het HvJ EU. Een stelsel van vergunningen moet
immers zijn gebaseerd op objectieve criteria, die niet discriminerend
en vooraf kenbaar en bekend zijn.74
Uit de uitspraak van de ABRvS inBetfairvolgt dat het huidige
vergunningenbeleid niet voldoet aan het transparantiebeginsel,
dat volgens het HvJ EU ook geldt voor vergunningverlening
zoals die onder de Wok wordt toegepast. Dat betelcent
dat de selectie- en gunningcriteria en de uitsluitingsgronden
vooraf vastgesteld dienen te zijn, dat de procedure op algemene
passende wijze bekend moet worden gemaalct en dat de criteria
ook daadwerkelijk worden toegepast. Oolc de procedure
van (vergunnlng)verlening zelf moet transparant zijn.75 Zo
dient aan de verlening dan wel verlenging van de vergunning
een oproep tot mededinging vooraf te gaan.7«
73 Verordening (EG) nr. 1370/2007 van 23 oktober 2007 betreffende het openbaar
personenvervoer per spoor en over de weg,P&EUL3i5/i.
74 ABRvS Betfair, r.o. 2.10.4 en C-470/11, punt 42.
75 A. Drahmann, 'Xijd voor een Nederlands transparantiebeginsel', in; M.J.M.
Verhoeven e.a. (red.). Europees offensief tegen nationale reclitsbeginselen? Over legali­
teit, reclitszekerheid, vertrouwen en transparantie. Den Haag; BJU 2010, p. 149-150.
zie ook; A.W.G.J. Buijze & R.J. G.M. Widdershoven, 'De Awb en EU-recht: het
transparantiebeginsel', in; ln: T. Barkhuysen, W. den Ouden en J.E.M. Polak
(red.). Bestuursrecht harmoniseren: 15JaarAwi, Den Haag: Boom Juridische uitge­
vers 2010, p. 594-595¬
76 Ber^fV, punt 51.
276 Mediaforum 2012-9

Overigens Ican de vraag gesteld worden in hoeverre een dergelijke
transparantieverpllchting niet reeds volgt uit de Awb/^
De transparantieverplichting is weliswaar als zodanig niet
gecodificeerd in de Awb, maar belangrijke aspecten hiervan
•vloeien voort uit onder meer het gelijkheidsbeginsel, het formele
zorgvuldigheidsbeginsel (artikel 3:2 Awb) en het rechtszekerheidsbeginsel/'
Zo bezien is een bestuursorgaan dat een
schaars recht gunt (en wat de gunning van online kansspelen
betreft de overheid) reeds gehouden aan een vergelijkbare verplichting.
Niet-nakoming daarvan is een schending van nationaal
bestuursrecht, met alle consequenties van dien, zoals het
risico dat het besluit tot verlening wordt vernietigd.
De toetsing door ABRvS in lijn met de in Betfair
voorgeschreven toets?
De ABRvS heeft zich reeds eerder kritisch uitgelaten over
het gebrek aan een (transparante) gunningsprocedure bij het
vergeven van kansspelvergunningen.79 Inzake Betfair oordeelt
de ABRvS dat Betfair in de gelegenheid moet worden gesteld
om mee te dingen naar de exclusieve kansspelvergunningen.
Vervolgens toetst de ABRvS of de uitzondering zoals geformuleerd
door het Hof van Justitie in casu van toepassing is. Aangezien
er geen sprake is van een openbare exploitant wiens
beheer onder rechtstreeks toezicht van de overheid staat, toetst
de ABRvS of De Lotto en SGR onder 'strenge controle' van de
overheid staan.
De ABRvS vult het begrip 'strenge controle' zelf in en concludeert
dat daarvan bij het kansspelbeleid geen sprake is.'° Bij
gebreke van de voorgeschreven strenge controle had er enige
vorm van mededinging moeten zijn bij de verlening (maar
ook bij verlenging) van de vergunningen. Dat wil overigens
niet zeggen dat de vergunning niet had mogen worden verleend
of verlengd, maar dat de procedure van verlening c.q.
verlenging transparant had moeten zijn." Dit betekent dat het
Nederlandse kansspelbeleid, althans het systeem omtrent de
verdeling van de beperkt beschikbare vergunningen, niet voldoet.
Van Ommeren, Den Ouden en Wolswinkel geven in dit
verband aan:
Op het punt van de verdeling van schaarse kansspelvergunningen
is het Nederlandse stelsel misschien niet helemaal Europaproof. De
WoK, noch daarop gebaseerde regelgeving of beleid voorziet momenteel
in transparante gimningprocedures, tenvijl hetHofvanJtistitie
in Betfair heeft geoordeeld dat de verdeling van schaarse kansspel¬
vergunningen in beginsel moetplaatsvinden 'op basis van objectieve
criteria, die niet-discriminerend en vooraf kenbaar zijn, waardoor
een grens wordt gesteld aan de uitoefening van de beoordelingsbevoegdheid
van de autoriteiten opdat deze niet op willekeurige wijze
77 zie onder meer: F.J. van Ommeren, 'Scliaarse publieke rechten: een verplichting
tot het creëren van mededingingsruimte?', In: E J van Ommeren, W. den Ouden
& C.J. Wolswinkel, Scliaarse ptMieU rechten, Den Haag; Boom Juridische Uitgevers,
2011, p. 235-265 en (weliswaar met betreliking tot subsidies) A. Drahmann,
'Kanhetsubsidierecht transparanter', GST2011,124 enmeer recent eenbeschouwing
van het transparantiebeginsel naar aanleiding van Betfair: A. Drahmann,
'Uitdijing van de werking van het transparantiebeginsel; van concessies naar
vergunningen?", NTB 2012,25.
78 R.J.G.M. Widdershoven, M.J.M. Verhoeven e.a., DeEuropese agenda van de Awb,
Den Haag: BJU 2007, p. 91. Zie tevens: F.J. van Ommeren, 'Schaarse publieke
rechten: een verplichting tot het creëren van mededingingsruimte?', In; F.J. van
Ommeren, W. den Ouden & C.J Wolswinkel, Schaarse ptMiehe rechten, Den Haag;
Boom Juridische Uitgevers, 2011, p. 235-265 en de daar genoemde rechtspraak,
onder meer; CBB 3 juni 2009, AB 2009,373 m.nt. C.J. Wolswinkel (SwissLeisure
Group) en CBB 28 april 2010, AB 2010,186 m.nt. C.J Wolswinkel (Pierih en Mee-
son).
79 ABRvS 18jull2007,AB2007,302.
wordt gebruikt.'Zoals hiervoor aangegeven, worden transparante
gimningprocedures bij de verdeling van kansspelvergunningen
inmiddels ook in nationale rechtspraak verondersteld. Het is dus
zaak dat in deNederlandse kansspelregulering spoedig wordt voorzien
in een regeling van dergelijke transparante gunningprocedu-
res.^^
Anders gezegd: de praktijk van automatische verlening c.q.
verlenging van bepaalde kansspelvergunningen moet worden
gewijzigd.'^ Inmiddels heeft de staatssecretaris - kennelijk om
aan de kritiek van de ABRvS tegemoet te komen - een overheidscommissaris
in de Raad van Commissarissen benoemd
met vergaande vetorechten.'* Of daarmee wordt voldaan aan
het vereiste van 'strenge controle' is twijfelachtig (zie hieronder,
'Wijziging wok niet in overeenstemming met Betfair').
Doorstaat het Nederlandse kansspelbeleid
de toets van HvJ EU?
Beoordeling Wok in licht van Ladbrokes
Zoals het HvJ Eü in Ladbrokes heeft bepaald moet een door
een lidstaat gevoerd kansspelbeleid door de nationale rechter
aan een concrete realiteitstoets worden onderworpen om vast
te stellen of dit voldoet aan de vereisten van een samenhangend
en effectief kansspelbeleid. Hof en HR hebben dat iviLadbrokes
nagelaten, zodat die toets alsnog door een rechter (in een ander
voorliggend geval) zal moeten worden gedaan, üitgaande van
de op dit moment bekende informatie over de effecten van het
huidige kansspelbeleid op gokverslaving en criminaliteit is op
zijn minst twijfelachtig of dit beleid die toets zal doorstaan.
In de afgelopen jaren zijn diverse rapporten opgesteld en
evaluaties uitgevoerd met betrekking tot het kansspelbeleid en
de uitvoering daarvan door de nationale vergunninghouders.'s
Aangezien het in dit kader te ver voert al deze rapporten en
evaluaties te bespreken, beperken wij ons tot de evaluatie van
de Gedrags- en reclamecode kansspelen en het meest recente
onderzoek naar aard en omvang van kansspelen in Nederland.'"
Dit onderzoek wijst als het meest zwaldce punt van het
huidige kansspelbeleid aan dat dit beleid niet of nauwelijks is
gebaseerd op wetenschappelijke bevindingen,'^
Zo zijn er geen of onvoldoende gegevens bekend over de
effecten van het aanbod van illegale kansspelen op gokverslaving
en criminaliteit en (dus) evenmin over de mogelijke
effecten daarop van het beleid en, ln het bijzonder, de beperking
van de reclame en de toegestane uitbreiding met nieuwe
80 ABRvS Brt/i!ir,AB 2011,230.
81 P. Adriaanse, T. Barkhuysen & Stefaan van den Bogaert, 'Nederlandse kansspelregulering
aan de Europese maat. De zaken ladbrokes en Sporting Exchange
(Betfair) over Internetaanbod en kansspelmonopolies in perspectief; les jeux
sont falts?', NJB 2010,1529.
82 Zie V. Adriaanse, T. Barkhuysen & Stefaan van den Bogaert, NJB zoio, 1529.
83 F.J. van Ommeren, W. den Ouden en C.J. Wolswinkel, 'Schaarse publieke rech­
ten', NJB 2011,1470.
84 Briefvan 4 mei 2012 van de Staatssecretaris van Justitie, nr. 256920.
85 Bijvoorbeeld het eindrapport vaa de Adviescommissie Kansspelen via Internet
van augustus 2010, te raadplegen vla http://www.rijksoverheid.nl/bestanden/
documenten-en-publlcaties/rapporten/2010/08/23/rapport-kiv/tapport-kvl-
def.pdf.
86 Kamerstukken II2011/12,24 557, nr. 131 voor de conclusies van dit onderzoek.;
'Gokken in kaart. Tiveede meting aard en omvang kansspelen in Nederland,'
december 2011, INTRAYAL Groningen-Rotterdam, p. 87.
87 'Gokl5eninkaarf,p.87.
Mediaforum 2012-9 277

kansspelen. Het meest recente onderzoek wijst op een dalende
trend onder het totaal aantal recreatieve spelers en onder jongeren
een toename van het aantal Internetdeelnemers en, met
enig voorbehoud een dalende trend in aantal risico- en probleemspelers.''
Inmiddels zijn er nieuwe ontwikkelingen die meer samenhang
in het kansspelbeleid kunnen brengen. In april 2012 is de
Kansspelautoriteit (Ksa) begonnen met het toezicht op de naleving
(inclusief handhaving) van het beleid.'» Voorts heeft het
(inmiddels demissionaire) kabinet een aanscherping van het
kansspelbeleid aangekondigd met betrekking tot het aanbod
via internet.»"
Handhaving door Ksa
Aan de daadwerkelijke controle door de overheid is met de
oprichting van de Ksa nader invulling gegeven. De Ksa zal
gaan functioneren als toezichthouder. De Ksa krijgt als taak
het verstrekken van kansspelvergunningen, het houden van
toezicht op de naleving van de wet- en regelgeving en de vergunningsvoorwaarden,
het toezien op de afdracht van kansspelgelden,
het bestrijden van illegale kansspelpraktijken en
het sanctioneren van overtredingen. Ook geeft de Ksa voorlichting
aan burgers, medeoverheden, bedrijven en maatschappelijke
organisaties. Om effectief te kunnen optreden beschikt
de autoriteit over een adequaat en proportioneel bestuurlijk
handhavingsinstrumentarium.»'
De Ksa heeft aangekondigd prioriteit te zullen geven aan de
aanpak van illegale aanbieders van online kansspelen waarvan
de website, waarop het kansspel .gespeeld wordt, eindigt op
.nl, de kansspelwebsite in de Nederlandse taal te raadplegen is
of die reclame maakt via radio, televisie of in geprinte media
gericht op de Nederlandse markt.»^ De Staatssecretaris van
Justitie en Veiligheid heeft daarbij aangegeven dat partijen die
persisteren in het illegaal aanbieden van kansspelen gericht op
de Nederlandse markt rekening moeten houden met het feit
dat dit een mogelijke vergunning in de toekomst in de weg zal
staan.93
Verscherpte handhaving in het licht van Ladbrokes
Met de oprichting van de Ksa en de taken en bevoegdheden
die deze krijgt toebedeeld wordt het toezicht op naleving van
de Wok niet langer (uitsluitend) overgelaten aan marktpartijen,
maar neemt de overheid haar verantwoordelijldieid voor
een effectieve handhaving van deze wet. Daarmee is echter nog
niet voldaan aan de door het HvJ EU voorgeschreven toets van
het kansspelbeleid.
Aanscherping Wok voor kansspelen via internet
In een brief van 4 mei 2012 gaat de regering in op de uitspraken
inzake Ladbrokes en Betfair.»* De regering kondigt aan
88 In 2011 waren naar schatting 92 000 risicospelers en 20 300 probieemspelers
actief. In 2005 bedroeg dit respectievelijlc 55 ooo en 28 700. Hieromtrent wordt
vermeld dat vanwege de onzekerheid ln de schattingen de verschillen tussen
2005 en 2011 bij het aantal probleem- en risicospelers niet statistisch significant
zijn. Daardoor Is het niet mogelijk om uitsluitsel te geven over een daadwerkelijlte
verandering in het aantal risico- en probleemspelers over de afgelopen
vijfjaar. De onderzoekers concluderen dat de schattingen van 2011 en 2005 en
andere omvangschattingen in de afgelopen 15 jaar lijken wel te wijzen op een
dalende trend.
89 Wet van 22 december 2011 tot wijziging van de Wet op de kansspelen in verband
met de instelling van de kansspelautoriteit, Stb. 2012,11.
90 Brief van 14 maart 2011 van de Staatssecretaris van Justitie over Beleidsvisie
kansspelenJTOfflOTtete II, 2011/12,24 557, nr. 124; Brief van 5 september 2011,
dat in nieuwe regelgeving waarborgen worden opgenomen
om kansspelverslaving zoveel mogelijk te voorkomen, fraude
en criminaliteit tegen te gaan en spelers te beschermen, In dat
licht zullen beperkingen of voorwaarden worden gesteld aan
de toegang tot het stelsel dan wel gedurende de exploitatie
door aanbieders. Deze selectie- en gunningcriteria alsmede
uitsluitingsgronden zullen onder andere zien op de integriteit
van aanbieders, het betalingsverkeer, een veilige en betrouwbare
operationele omgeving, verantwoord speelgedrag, een
eerlijk spelverloop, maatregelen ter voorkoming van kansspelverslaving
en verantwoorde marketing.
Met het nieuwe beleid wordt gestreefd naar een kanalisatie
van de goklust van het thans grotendeels illegale aanbod naar
de gereguleerde kanalen, door middel van een relatief open
stelsel, waarbij in vergelijking met het huidige vergunningstelsel
relatief veel vergunningen worden afgegeven. De staatssecretaris
geeft aan daarbij aansluiting te zoeken bij het Deense
model waarin de circa 35 vergunninghouders hebben moeten
voldoen aan strenge toetredingcriteria en ook gedurende de
exploitatie aan strenge eisen moeten voldoen. Voorbeelden
daarvan zijn strenge voorwaarden voor het maken van reclame,
de verplichting vóór en tijdens het spelen aan spelers informatie
te verstrekken over winstkansen, spelgedrag en actueel
speelsaldo en het verplicht stellen van het opslaan van de speelgegevens
in een beveiligde online safe, die altijd beschikbaar
moet zijn voor de Ksa.
De daadwerkelijke invulling van de voorwaarden waaronder
kansspelen via het internet zullen mogen worden aangeboden,
kan nog plaatsvinden na de behandeling van het wetsvoorstel
tot wijziging in de Wok in het parlement.»5 of al die
vergunningsvoorwaarden ln een concrete toetsing inderdaad
de beoogde doelen realiseren, zal lastig vast te stellen zijn en
daarmee is ook niet vast te stellen of de voorwaarden (feitelijke
beperkingen) zijn toegestaan. Het blijft dan ook een open
vraag of het nieuwe kansspelbeleid wel zal voldoen aan de door
het HvJ EU inLadbrokes voorgeschreven concrete realiteitstoets.
Wel is duidelijk geworden dat er nog tal van vergunningsvoorwaarden
mogelijk zijn om invulling te geven aan een samenhangend
en consistent kansspelbeleid. Mede gezien de grote
veranderingen in het kansspelbeleid die sinds de aanvang van
de procedure tussen De Lotto en Ladbrokes in 2003 door de
overheid zijn doorgevoerd, is de conclusie onontkoombaar dat
het kansspelbeleid destijds niet voldeed aan de eis van samenhang
en consistentie. Ook tegen die achtergrond is het arrest
van de HR voor een partij als Ladbrokes dan ook in hoge mate
onbevredigend.
WijzigingWok niet in overeenstemming met Betfair
Het Nederlandse kansspelbeleid voldoet naar onze mening
ook na de jongste aangekondigde wijzigingen niet aan de
transparantieverplichting. De Invuling van het vereiste van
'strenge controle' op de vergunninghouder door benoeming
ibid., nr. 130; Brief van de Minister van Justitie van 4 mei 2012, nr. 256920.
91 Artikel 35 Wok (zoals gewijzigd) voorziet in bestuursdwang, terwijl op grond
van artikel 35a bestuurlijke boetes opgelegd kunnen worden tot ten hoogste
10% van de omzet in het voorafgaande boekjaar Ook is de strafbaarstelling van
overtreding van bepalingen van de Wok (art. 36,363 en 36b) aangescherpt.
92 http://www.kansspelautoriteit.nl/nieuws/alle-nieuwsberichren/aanpak-illegale/
(geraadpleegd op 14 augustus 2012).
93 Zie noot 83.
94 Brief vande Staatssecretaris van Justitie van4 mei 2012, nr. 256920.
95 Het onderwerp kansspelen is een controversieel verldaard onderwerp. Het zal.
waarschijnlijk tot einde van 2012 duren voordat dit onderwerp weer zal worden
behandeld. Zie: http://www.Hveedekamer.nl/images/Besluitenlljst^203iS«2om
ei%2020i2 tcmii8-2283S4.pdf (p. 22) (geraadpleegd op 13 juni 2012).
278 Mediaforum 2012-9

van een overheidscommissaris bij De Lotto is onvoldoende.
Daargelaten dat dit maar één van de vergunninghouders is valt
niet in te zien dat daarmee voldaan is aan de - vermoedelijk
ook hier maatgevende - eisen die het HvJ EU in Teckal heeft
.gesteld aan strenge controle. Het aanstellen van een overheidscommissaris,
ook als deze bepaalde vetorechten heeft betekent
immers bepaald niet dat de overheid op De Lotto eenzelfde toezicht
uitoefent 'als op zijn eigen diensten'. De overheid heeft
immers niet de zeggenschap van een meerderheidsaandeelhouder»"
en oefent middels de overheidscommissaris niet een
overheersende invloed uit op het beleid van de Lotto.»7 Ook
wordt het merendeel van de werkzaamheden niet ten behoeve
van de overheid uitgevoerd.»'
Wij wezen er reeds op dat in de Wok of de uitvoeringsregeling
geen vergunningsverleningsprocedure is opgenomen,
zodat het vergunningenbeleid reeds om die reden niet voldoet
aan de transparantieverplichting.»» Ook zijn de criteria waaraan
een aanbieder zou moeten voldoen om in aanmerking te
kunnen komen voor een vergunning op grond van de Wok nergens
gepubliceerd, maar ook overigens onofficieel niet bekend.
Bovendien is onvoldoende geregeld dat bekend moet worden
gemaakt dat een vergunning binnen afzienbare tijd beschikbaar
wordt en wat de te volgen procedure is.'°° Het nieuwe
kansspelbeleid, zoals dat tot nu toe is ingevoerd en aangekondigd,
lijkt hieraan wederom niet te voldoen.
Dit biedt voor een potentiële aanbieder wellicht de mogelijkheid
te anticiperen op de voorgenomen wijziging van het
kansspelbeleid (mede gezien het feit dat de Nederlandse overheid
met betrekking tot de procedure omtrent vergunningverlening
dient te voldoen aan het Europese recht) op het moment
dat een vergunningverlening (of verlenging daarvan) weer
aan de orde is. Zo kan een potentiële aanbieder een aanvraag
bij het Ministerie van Justitie indienen, waarin deze aanbieder
tevens aangeeft aan welke criteria (beperkte inzet, monitoren
- voor zover wettelijke toegelaten - van spelgedrag etc.) deze
voornemens is te gaan voldoen, op welke manier en in hoeverre
dit tegemoet komt aan de doelstellingen (beteugeling van gokverslaving
en het tegengaan van criminaliteit) van (te voeren)
kansspelbeleid.
Het Ministerie van Justitie zal deze aanvraag moeilijk kunnen
weigeren op de grond dat de betreffende aanbieder niet
voldoet aan de criteria, omdat deze immers niet bekend zijn.
Bovendien voldoet een dergelijke aanvraag in beginsel aan
de doelstelling van het Nederlandse kansspelbeleid, zodat de
minister moeite zal hebben de aanvraag gemotiveerd te weigeren.
Weliswaar kan een aanvraag worden geweigerd als het
vergunningenplafond is bereikt, maar er is nog niet beslist dat
een dergelijk plafond er komt, laat staan dat is bepaald hoeveel
vergunningen er in dat geval voor online kansspelen zullen
worden verstrekt.
Naar onze mening biedt de uitspraak van de ABRvS mogelijk
ook een basis voor geïnteresseerde kansspelaanbieders om
bezwaar en beroep in te stellen tegen de huidige vergunningverlening
en om te verzoeken om Intrekking van reeds verleende
vergunningen.
gS ASEMFO, punt 57.
97 Zie artilcei s PSO-Verordenlng.
g8 Vgl. art. 15 het voorstel voor een richtlijn betreffende de gunning van conces­
sieopdrachten.
gg Zie meer recent over kansspelconcessies en het vereiste van transparantie {'duidelijk,
precies en ondubbelzinnig*): HvJ EU 16 februari 2012, C-151/23, Tribunale
diMIlano/Vincenzo Veneruso.
Conclusie
Anders dan lijkt te volgen uit het Ladbrokes-ntiest van de HR
voldoet het huidige kansspelbeleid niet aan de door het HvJ EU
geformuleerde vereisten van samenhangendheid en stelselmatigheid.
De introductie van de Kansspelautoriteit lijkt niet voldoende
om te zorgen dat de uitvoering van het huidige beleid
wel aan de eisen van het HvJ EU voldoet. Afgewacht moet worden
of de voorgenomen aanpassing van de Wok en, meer in het
algemeen, de implementatie van het nieuwe kansspelbeleid er
wel toe zullen leiden dat daaraan wordt voidaan.
Het ontbreken van gegevens die er op duiden dat het 'Illegale'
aanbod van onUne kansspelen sinds 2005 heeft geleid tot
een toename van gokverslaving en criminaliteit zal het voor de
overheid (en de vergunninghouders) ook in de toekomst moeilijk
maken om aan te tonen dat het restrictieve Nederlandse
kansspelbeleid niet in strijd is met de verdragsbepaling voor
het vrij verkeer van diensten. Mede gezien de ervaringen in
andere EU-lidstaten' moet het mogelijk zijn met stringente
vergunningvoorwaarden - waardoor het vrij verkeer van diensten
in beginsel veel minder wordt beperkt dan door het limitatieve
vergunningensysteem - gokverslaving en criminele
activiteiten tegen te gaan. Een nieuwe proefprocedure, uitgelokt
door een aanbieder van online kansspelen met een vergunning
van een EU-lidstaat, zou hierin meer duidelijkheid kunnen
brengen.
Het voorgenomen, minder beperkte stelsel voor het aanbieden
van kansspelen via internet voldoet vooralsnog niet aan
het transparantiebeginsel, zoals bepaald door het HvJ EU in
Betfair. Dat moet immers zijn gebaseerd op objectieve criteria,
die niet discriminerend en vooraf kenbaar en bekend zijn.'°^
Er wordt echter geen vergunningsverleningsprocedure uitgeschreven,
laat staan dat vergunningseisen bekend zijn. Een
criterium 'indien u eerder kansspelen illegaal aanbood, komt
u niet in aanmerking voor deelname aan de vergunningsverleningsprocedure'
- zoals expliciet aangekondigd (zie hierboven,
'Handhaving door Ksa') -, lijkt in dat verband niet mogelijk.
De rechtsgrond daarvoor ontbreekt in het EU-recht.
Een geïnteresseerde aanbieder van online kansspelen kan
op basis van de rechtspraak van HvJ EU - ook in teeds lopende
(bezwaar- en/of beroeps)procedure over vergunningverlening
en/of -verlenging - verlangen dat de Nederlandse overheid
in ieder geval vooraf de objectieve criteria bekend maakt aan
de hand waarvan op een vergunningaanvraag wordt beslist.
Weliswaar zijn geen vergunningen voor online kansspelen
afgegeven, maar nu in praktijk sommige vergunninghouders
wordt toegestaan hun kansspelen ook online aanbieden (aldus
uitdruldcelijk erlcend door de staatssecretaris; zie noot 2), brengen
het gelijkheidsbeginsel en het non-discriminatiebeginsel
mee dat andere aanbieders daartoe oolc de mogelijkheid moeten
hebben. Bij gebreke van objectieve criteria kan de overheid
bovendien een aanvraag of een bezwaar tegen een afwijzing
ook in een lopende (bezwaar- en/of beroeps)procedure niet
ongemotiveerd afdoen. Voldoet de Nederlandse overheid hier
niet aan dan kan zij jegens de betreffende aanbieder zelfs schadeplichtig
zijn of een inbreukprocedure tegemoet zien.
100 Vgl. bijvoorbeeld C.J. Wolswinkel ln zijn noot bij CBB zg april 2011, AB 2011,
108 die - onzes inziens terecht- aangeeft dat op grond van de Europese juris­
prudentie een oproeping tot mededinging'is vereist.
101 Zie de diverse vergunningssystemen ln de onderscheiden EU-landen die in
het rapport van de Adviescommissie Kansspelen via internet worden beschre­
ven: Kamerstukkenn loio/n, 24 557, nr. 123.
102 ABRvS Be(/(«'r, r.o. 2.10.4.
Mediaforum 2012-9 279