Online kansspelen in Nederland! the next level - Houthoff Buruma

More documents

Recommendations

Info

Overigens Ican de vraag gesteld worden in hoeverre een dergelijke transparantieverpllchting niet reeds volgt uit de Awb/^ De transparantieverplichting is weliswaar als zodanig niet gecodificeerd in de Awb, maar belangrijke aspecten hiervan •vloeien voort uit onder meer het gelijkheidsbeginsel, het formele zorgvuldigheidsbeginsel (artikel 3:2 Awb) en het rechtszekerheidsbeginsel/' Zo bezien is een bestuursorgaan dat een schaars recht gunt (en wat de gunning van online kansspelen betreft de overheid) reeds gehouden aan een vergelijkbare verplichting. Niet-nakoming daarvan is een schending van nationaal bestuursrecht, met alle consequenties van dien, zoals het risico dat het besluit tot verlening wordt vernietigd. De toetsing door ABRvS in lijn met de in Betfair voorgeschreven toets? De ABRvS heeft zich reeds eerder kritisch uitgelaten over het gebrek aan een (transparante) gunningsprocedure bij het vergeven van kansspelvergunningen.79 Inzake Betfair oordeelt de ABRvS dat Betfair in de gelegenheid moet worden gesteld om mee te dingen naar de exclusieve kansspelvergunningen. Vervolgens toetst de ABRvS of de uitzondering zoals geformuleerd door het Hof van Justitie in casu van toepassing is. Aangezien er geen sprake is van een openbare exploitant wiens beheer onder rechtstreeks toezicht van de overheid staat, toetst de ABRvS of De Lotto en SGR onder 'strenge controle' van de overheid staan. De ABRvS vult het begrip 'strenge controle' zelf in en concludeert dat daarvan bij het kansspelbeleid geen sprake is.'° Bij gebreke van de voorgeschreven strenge controle had er enige vorm van mededinging moeten zijn bij de verlening (maar ook bij verlenging) van de vergunningen. Dat wil overigens niet zeggen dat de vergunning niet had mogen worden verleend of verlengd, maar dat de procedure van verlening c.q. verlenging transparant had moeten zijn." Dit betekent dat het Nederlandse kansspelbeleid, althans het systeem omtrent de verdeling van de beperkt beschikbare vergunningen, niet voldoet. Van Ommeren, Den Ouden en Wolswinkel geven in dit verband aan: Op het punt van de verdeling van schaarse kansspelvergunningen is het Nederlandse stelsel misschien niet helemaal Europaproof. De WoK, noch daarop gebaseerde regelgeving of beleid voorziet momenteel in transparante gimningprocedures, tenvijl hetHofvanJtistitie in Betfair heeft geoordeeld dat de verdeling van schaarse kansspel¬ vergunningen in beginsel moetplaatsvinden 'op basis van objectieve criteria, die niet-discriminerend en vooraf kenbaar zijn, waardoor een grens wordt gesteld aan de uitoefening van de beoordelingsbevoegdheid van de autoriteiten opdat deze niet op willekeurige wijze 77 zie onder meer: F.J. van Ommeren, 'Scliaarse publieke rechten: een verplichting tot het creëren van mededingingsruimte?', In: E J van Ommeren, W. den Ouden & C.J. Wolswinkel, Scliaarse ptMieU rechten, Den Haag; Boom Juridische Uitgevers, 2011, p. 235-265 en (weliswaar met betreliking tot subsidies) A. Drahmann, 'Kanhetsubsidierecht transparanter', GST2011,124 enmeer recent eenbeschouwing van het transparantiebeginsel naar aanleiding van Betfair: A. Drahmann, 'Uitdijing van de werking van het transparantiebeginsel; van concessies naar vergunningen?", NTB 2012,25. 78 R.J.G.M. Widdershoven, M.J.M. Verhoeven e.a., DeEuropese agenda van de Awb, Den Haag: BJU 2007, p. 91. Zie tevens: F.J. van Ommeren, 'Schaarse publieke rechten: een verplichting tot het creëren van mededingingsruimte?', In; F.J. van Ommeren, W. den Ouden & C.J Wolswinkel, Schaarse ptMiehe rechten, Den Haag; Boom Juridische Uitgevers, 2011, p. 235-265 en de daar genoemde rechtspraak, onder meer; CBB 3 juni 2009, AB 2009,373 m.nt. C.J. Wolswinkel (SwissLeisure Group) en CBB 28 april 2010, AB 2010,186 m.nt. C.J Wolswinkel (Pierih en Mee- son). 79 ABRvS 18jull2007,AB2007,302. wordt gebruikt.'Zoals hiervoor aangegeven, worden transparante gimningprocedures bij de verdeling van kansspelvergunningen inmiddels ook in nationale rechtspraak verondersteld. Het is dus zaak dat in deNederlandse kansspelregulering spoedig wordt voorzien in een regeling van dergelijke transparante gunningprocedu- res.^^ Anders gezegd: de praktijk van automatische verlening c.q. verlenging van bepaalde kansspelvergunningen moet worden gewijzigd.'^ Inmiddels heeft de staatssecretaris - kennelijk om aan de kritiek van de ABRvS tegemoet te komen - een overheidscommissaris in de Raad van Commissarissen benoemd met vergaande vetorechten.'* Of daarmee wordt voldaan aan het vereiste van 'strenge controle' is twijfelachtig (zie hieronder, 'Wijziging wok niet in overeenstemming met Betfair'). Doorstaat het Nederlandse kansspelbeleid de toets van HvJ EU? Beoordeling Wok in licht van Ladbrokes Zoals het HvJ Eü in Ladbrokes heeft bepaald moet een door een lidstaat gevoerd kansspelbeleid door de nationale rechter aan een concrete realiteitstoets worden onderworpen om vast te stellen of dit voldoet aan de vereisten van een samenhangend en effectief kansspelbeleid. Hof en HR hebben dat iviLadbrokes nagelaten, zodat die toets alsnog door een rechter (in een ander voorliggend geval) zal moeten worden gedaan, üitgaande van de op dit moment bekende informatie over de effecten van het huidige kansspelbeleid op gokverslaving en criminaliteit is op zijn minst twijfelachtig of dit beleid die toets zal doorstaan. In de afgelopen jaren zijn diverse rapporten opgesteld en evaluaties uitgevoerd met betrekking tot het kansspelbeleid en de uitvoering daarvan door de nationale vergunninghouders.'s Aangezien het in dit kader te ver voert al deze rapporten en evaluaties te bespreken, beperken wij ons tot de evaluatie van de Gedrags- en reclamecode kansspelen en het meest recente onderzoek naar aard en omvang van kansspelen in Nederland.'" Dit onderzoek wijst als het meest zwaldce punt van het huidige kansspelbeleid aan dat dit beleid niet of nauwelijks is gebaseerd op wetenschappelijke bevindingen,'^ Zo zijn er geen of onvoldoende gegevens bekend over de effecten van het aanbod van illegale kansspelen op gokverslaving en criminaliteit en (dus) evenmin over de mogelijke effecten daarop van het beleid en, ln het bijzonder, de beperking van de reclame en de toegestane uitbreiding met nieuwe 80 ABRvS Brt/i!ir,AB 2011,230. 81 P. Adriaanse, T. Barkhuysen & Stefaan van den Bogaert, 'Nederlandse kansspelregulering aan de Europese maat. De zaken ladbrokes en Sporting Exchange (Betfair) over Internetaanbod en kansspelmonopolies in perspectief; les jeux sont falts?', NJB 2010,1529. 82 Zie V. Adriaanse, T. Barkhuysen & Stefaan van den Bogaert, NJB zoio, 1529. 83 F.J. van Ommeren, W. den Ouden en C.J. Wolswinkel, 'Schaarse publieke rech ten', NJB 2011,1470. 84 Briefvan 4 mei 2012 van de Staatssecretaris van Justitie, nr. 256920. 85 Bijvoorbeeld het eindrapport vaa de Adviescommissie Kansspelen via Internet van augustus 2010, te raadplegen vla http://www.rijksoverheid.nl/bestanden/ documenten-en-publlcaties/rapporten/2010/08/23/rapport-kiv/tapport-kvl- def.pdf. 86 Kamerstukken II2011/12,24 557, nr. 131 voor de conclusies van dit onderzoek.; 'Gokken in kaart. Tiveede meting aard en omvang kansspelen in Nederland,' december 2011, INTRAYAL Groningen-Rotterdam, p. 87. 87 'Gokl5eninkaarf,p.87. Mediaforum 2012-9 277
kansspelen. Het meest recente onderzoek wijst op een dalende trend onder het totaal aantal recreatieve spelers en onder jongeren een toename van het aantal Internetdeelnemers en, met enig voorbehoud een dalende trend in aantal risico- en probleemspelers.'' Inmiddels zijn er nieuwe ontwikkelingen die meer samenhang in het kansspelbeleid kunnen brengen. In april 2012 is de Kansspelautoriteit (Ksa) begonnen met het toezicht op de naleving (inclusief handhaving) van het beleid.'» Voorts heeft het (inmiddels demissionaire) kabinet een aanscherping van het kansspelbeleid aangekondigd met betrekking tot het aanbod via internet.»" Handhaving door Ksa Aan de daadwerkelijke controle door de overheid is met de oprichting van de Ksa nader invulling gegeven. De Ksa zal gaan functioneren als toezichthouder. De Ksa krijgt als taak het verstrekken van kansspelvergunningen, het houden van toezicht op de naleving van de wet- en regelgeving en de vergunningsvoorwaarden, het toezien op de afdracht van kansspelgelden, het bestrijden van illegale kansspelpraktijken en het sanctioneren van overtredingen. Ook geeft de Ksa voorlichting aan burgers, medeoverheden, bedrijven en maatschappelijke organisaties. Om effectief te kunnen optreden beschikt de autoriteit over een adequaat en proportioneel bestuurlijk handhavingsinstrumentarium.»' De Ksa heeft aangekondigd prioriteit te zullen geven aan de aanpak van illegale aanbieders van online kansspelen waarvan de website, waarop het kansspel .gespeeld wordt, eindigt op .nl, de kansspelwebsite in de Nederlandse taal te raadplegen is of die reclame maakt via radio, televisie of in geprinte media gericht op de Nederlandse markt.»^ De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid heeft daarbij aangegeven dat partijen die persisteren in het illegaal aanbieden van kansspelen gericht op de Nederlandse markt rekening moeten houden met het feit dat dit een mogelijke vergunning in de toekomst in de weg zal staan.93 Verscherpte handhaving in het licht van Ladbrokes Met de oprichting van de Ksa en de taken en bevoegdheden die deze krijgt toebedeeld wordt het toezicht op naleving van de Wok niet langer (uitsluitend) overgelaten aan marktpartijen, maar neemt de overheid haar verantwoordelijldieid voor een effectieve handhaving van deze wet. Daarmee is echter nog niet voldaan aan de door het HvJ EU voorgeschreven toets van het kansspelbeleid. Aanscherping Wok voor kansspelen via internet In een brief van 4 mei 2012 gaat de regering in op de uitspraken inzake Ladbrokes en Betfair.»* De regering kondigt aan 88 In 2011 waren naar schatting 92 000 risicospelers en 20 300 probieemspelers actief. In 2005 bedroeg dit respectievelijlc 55 ooo en 28 700. Hieromtrent wordt vermeld dat vanwege de onzekerheid ln de schattingen de verschillen tussen 2005 en 2011 bij het aantal probleem- en risicospelers niet statistisch significant zijn. Daardoor Is het niet mogelijk om uitsluitsel te geven over een daadwerkelijlte verandering in het aantal risico- en probleemspelers over de afgelopen vijfjaar. De onderzoekers concluderen dat de schattingen van 2011 en 2005 en andere omvangschattingen in de afgelopen 15 jaar lijken wel te wijzen op een dalende trend. 89 Wet van 22 december 2011 tot wijziging van de Wet op de kansspelen in verband met de instelling van de kansspelautoriteit, Stb. 2012,11. 90 Brief van 14 maart 2011 van de Staatssecretaris van Justitie over Beleidsvisie kansspelenJTOfflOTtete II, 2011/12,24 557, nr. 124; Brief van 5 september 2011, dat in nieuwe regelgeving waarborgen worden opgenomen om kansspelverslaving zoveel mogelijk te voorkomen, fraude en criminaliteit tegen te gaan en spelers te beschermen, In dat licht zullen beperkingen of voorwaarden worden gesteld aan de toegang tot het stelsel dan wel gedurende de exploitatie door aanbieders. Deze selectie- en gunningcriteria alsmede uitsluitingsgronden zullen onder andere zien op de integriteit van aanbieders, het betalingsverkeer, een veilige en betrouwbare operationele omgeving, verantwoord speelgedrag, een eerlijk spelverloop, maatregelen ter voorkoming van kansspelverslaving en verantwoorde marketing. Met het nieuwe beleid wordt gestreefd naar een kanalisatie van de goklust van het thans grotendeels illegale aanbod naar de gereguleerde kanalen, door middel van een relatief open stelsel, waarbij in vergelijking met het huidige vergunningstelsel relatief veel vergunningen worden afgegeven. De staatssecretaris geeft aan daarbij aansluiting te zoeken bij het Deense model waarin de circa 35 vergunninghouders hebben moeten voldoen aan strenge toetredingcriteria en ook gedurende de exploitatie aan strenge eisen moeten voldoen. Voorbeelden daarvan zijn strenge voorwaarden voor het maken van reclame, de verplichting vóór en tijdens het spelen aan spelers informatie te verstrekken over winstkansen, spelgedrag en actueel speelsaldo en het verplicht stellen van het opslaan van de speelgegevens in een beveiligde online safe, die altijd beschikbaar moet zijn voor de Ksa. De daadwerkelijke invulling van de voorwaarden waaronder kansspelen via het internet zullen mogen worden aangeboden, kan nog plaatsvinden na de behandeling van het wetsvoorstel tot wijziging in de Wok in het parlement.»5 of al die vergunningsvoorwaarden ln een concrete toetsing inderdaad de beoogde doelen realiseren, zal lastig vast te stellen zijn en daarmee is ook niet vast te stellen of de voorwaarden (feitelijke beperkingen) zijn toegestaan. Het blijft dan ook een open vraag of het nieuwe kansspelbeleid wel zal voldoen aan de door het HvJ EU inLadbrokes voorgeschreven concrete realiteitstoets. Wel is duidelijk geworden dat er nog tal van vergunningsvoorwaarden mogelijk zijn om invulling te geven aan een samenhangend en consistent kansspelbeleid. Mede gezien de grote veranderingen in het kansspelbeleid die sinds de aanvang van de procedure tussen De Lotto en Ladbrokes in 2003 door de overheid zijn doorgevoerd, is de conclusie onontkoombaar dat het kansspelbeleid destijds niet voldeed aan de eis van samenhang en consistentie. Ook tegen die achtergrond is het arrest van de HR voor een partij als Ladbrokes dan ook in hoge mate onbevredigend. WijzigingWok niet in overeenstemming met Betfair Het Nederlandse kansspelbeleid voldoet naar onze mening ook na de jongste aangekondigde wijzigingen niet aan de transparantieverplichting. De Invuling van het vereiste van 'strenge controle' op de vergunninghouder door benoeming ibid., nr. 130; Brief van de Minister van Justitie van 4 mei 2012, nr. 256920. 91 Artikel 35 Wok (zoals gewijzigd) voorziet in bestuursdwang, terwijl op grond van artikel 35a bestuurlijke boetes opgelegd kunnen worden tot ten hoogste 10% van de omzet in het voorafgaande boekjaar Ook is de strafbaarstelling van overtreding van bepalingen van de Wok (art. 36,363 en 36b) aangescherpt. 92 http://www.kansspelautoriteit.nl/nieuws/alle-nieuwsberichren/aanpak-illegale/ (geraadpleegd op 14 augustus 2012). 93 Zie noot 83. 94 Brief vande Staatssecretaris van Justitie van4 mei 2012, nr. 256920. 95 Het onderwerp kansspelen is een controversieel verldaard onderwerp. Het zal. waarschijnlijk tot einde van 2012 duren voordat dit onderwerp weer zal worden behandeld. Zie: http://www.Hveedekamer.nl/images/Besluitenlljst^203iS«2om ei%2020i2 tcmii8-2283S4.pdf (p. 22) (geraadpleegd op 13 juni 2012). 278 Mediaforum 2012-9
Page 1 and 2: Online kansspelen in Nederland! the
Page 3 and 4: Ten aanzien van de Ijeuze voor het
Page 5 and 6: uitvoeren. Het hof heeft immers nie
Page 7: Mredienstenconcessie voor mededingi

Online kansspelen in Nederland! the next level - Houthoff Buruma

You also want an ePaper? Increase the reach of your titles

Delete template?

Save as template?