OM Congres 2008 - Openbaar Ministerie

OM CONGRES 2008 - DE BURGER ALS OPSPOORDER
De burger
als opspoorder
OM CONGRES
DE BETROKKEN
BURGER
Mr. Harm Brouwer
MET BIJDRAGEN VAN
BURGEROPSPORING
Mr. Sven Brinkhoff
2008
BURGEROPSPORING
IN DE
DRAMADEMOCRATIE
Prof. mr. Ybo Buruma
PARTICIPATIE
ALS
PANACEE
Prof. dr. Hans Boutellier

DE BURGER ALS OPSPOORDER

DE BURGER ALS OPSPOORDER
PARTICIPATIE ALS PANACEE
Prof. dr. Hans Boutellier
BURGEROPSPORING IN DE
DRAMADEMOCRATIE
Prof. mr. Ybo Buruma
BURGEROPSPORING
Mr. Sven Brinkhoff
DE BETROKKEN BURGER
Mr. Harm Brouwer
Uitgave naar aanleiding van het OM Congres 2008

AANLEIDING
Deze uitgave is gepubliceerd naar aanleiding van het ‘OM Congres’,
dat op 21 november 2008 plaatsvond in het OMniversum te Den Haag.
Dit was het eerste jaarlijkse congres dat het OM organiseerde
waarbij deskundigen op het gebied van recht, criminaliteit,opsporing,
vervolging, wetenschap en de media een podium kregen hun inzichten
te presenteren. Centraal thema in 2008 was ‘De rol van de burger met
betrekking tot de opsporing en vervolging van strafbare feiten’.
Onderdeel van dit congres was de bespreking van twee essays.
Prof. mr. Ybo Buruma ging in zijn essay nader in op de consequenties
van burgerparticipatie bij de opsporing. Prof. dr. Hans Boutellier besprak
het spanningsveld tussen burgerraadpleging en burgerbetrokkenheid.
Voorzitter van het College van procureurs-generaal mr. Harm Brouwer
gaf zijn reactie op beide essays. De twee essays, aangevuld met een
juridische inventarisatie over burgeropsporing door mr. Sven Brinkhoff,
en de speech van Harm Brouwer, vindt u terug in deze uitgave.
4
HET CONGRES
De betrokkenheid van burgers bij de strafrechtelijke rechtshandhaving
is de laatste jaren onmiskenbaar toegenomen. Voorbeelden
zijn SMS-alert, Meld Misdaad Anoniem, of het zelf traceren van op
het Internet aangeboden gestolen waar.
De burgerbetrokkenheid houdt echter niet op bij de verdenkingsfase.
Bekend zijn de initiatieven in de strafzaken ‘Lucia de B.’ en
‘Ernst Louwes’ om de onherroepelijke veroordelingen herzien te krijgen.
De dynamiek in die gevallen doet vermoeden dat het hier eerder om
voorlopers van een trend gaat dan om eenmalige uitzonderingen.
Een bijzonder aspect daarbij is de rol van de journalistiek die
soms meelift op de burgerparticipatie door anderen en soms het
initiatief neemt. Burgerparticipatie wordt door het OM en de politie
in beginsel als positief fenomeen gezien, zo blijkt uit verschillende
initiatieven waarbij actief de medewerking van burger wordt gezocht,
zoals het televisieprogramma ‘Opsporing Verzocht’, Burgernet of
www.politieonderzoeken.nl. Er zijn echter varianten denkbaar waarbij
burgerparticipatie onbehoorlijk, onrechtmatig of zelfs strafbaar is.
Nu te voorzien is dat burgerparticpatie en -opsporing de komende
jaren nog verder toenemen in verscheidenheid en intensiteit, dient het
OM een eigen standpunt te bepalen, met name met betrekking tot
burgeropsporing, omdat daarbij de integriteit van de strafrechtspleging
in het geding kan komen. Het congres in 2008 heeft hiertoe de eerste
aanzet gegeven.
5

PARTICIPATIE ALS PANACEE
Naar een nieuwe relatie tussen rechtspraak en rechtsgevoel
Prof. dr. Hans Boutellier 1
De burger staat in het brandpunt van de belangstelling. Hij wordt
op veel verschillende wijzen aangesproken, maar hij moet in ieder
geval actief zijn. ‘Actief burgerschap’ is in de mode. De burger is niet
langer onderdaan (zoals in de jaren vijftig) of individu (zoals in het iktijdperk
van jaren zeventig) of consument (zoals in de jaren negentig).
Nee, de ideale burger participeert en is bij voorkeur zelfredzaam. Dit
enthousiaste spreken over de rol van burgers is in feite op te vatten
als een commentaar. De samenleving, althans de politiek, heeft twee
klachten over burgers. Zij vindt ze zowel te mondig als te passief.
Men heeft genoeg van de luie consument die door de verzorgingsstaat
is gecreëerd.
Weg met de calculerende homo economicus, die zich ook nog eens
door niemand wat in de weg laat leggen (zie bijvoorbeeld Van der
Lans, 2005). De burger is lui 2 en heeft een kort lontje – zo luidt de
populaire (politieke) diagnose. En het moet gezegd: de burger is de
overheid ook vaak tot last. Niet alleen medeburgers maar ook overheidsfunctionarissen
hebben het soms zwaar te verduren. Het gezag van
de politie heeft bijvoorbeeld ernstig geleden onder de brutaliteit
van de burger, dat wil zeggen, sommige burgers. De actieve burger
verschijnt in het huidige politieke discours dus als commentaar én als
oplossing. Hij is zowel bedreiger als reddende engel van de sociale
orde. ‘Samen leven, samen werken’ luidt het vermanende motto van
het huidige kabinet.
1 De auteur is algemeen directeur van het Verwey-Jonker Instituut en bijzonder hoogleraar
Veiligheid & burgerschap aan de Faculteit Sociale Wetenschappen van de VU te Amsterdam.
2 De uitspraak van Lubbers in 1990 dat Nederland ‘ziek is’ kunnen we beschouwen als
het politieke keerpunt in de waardering van de burger.
PARTICIPATIE ALS PANACEE | Prof. dr. Hans Boutellier
7

In deze bijdrage zal ik ingaan op de verhouding tussen overheid en
burger in het veiligheidsbeleid en rond de (straf)rechtspraak. Want
ook in de rechtspraak wordt met een schuin oog naar de burger
gekeken, zowel door het openbaar ministerie als door de Raad voor
de rechtspraak (zie Agenda van de Rechtspraak 2008-2011). De positie
van burger in het strafrecht verschilt echter fundamenteel van die op
andere beleidsterreinen. Het strafrecht opereert in het kader van het
geweldsmonopolie van de staat. Het dient zich op twee manieren te
verhouden tot het rechtsgevoel van de burger: ter bescherming tegen
de staat en tegen medeburgers. 3 Zowel de bejegening van concrete
justitiabelen als de responsiviteit ten opzichte van ‘de’ burger is in het
geding. Maar binnen welke context komt het idee van de participerende
burger eigenlijk op?
Burger gezocht…
Het is in vele toonaarden bezongen: er is sprake van een kloof
tussen overheidsinstituties en burgers. Toch is deze kloof niet zo
eenvoudig te duiden. Zij houdt immers verband met abstracte zaken als
individualisering, globalisering en technologisering, maar evengoed met
de commercialisering van de media, de ontwikkeling van de welvaart
en de veranderde samenstelling van de bevolking. Ga er maar aan
staan, de kloof is multicausaal gevormd. Het is om die reden verstandig
‘de kloof’ te benaderen vanuit een wat preciezer gezichtspunt. Het
tweeledige karakter van de burger als probleem en oplossing verwijst
naar de vraag in hoeverre hedendaagse burgers en overheidsinstanties
(nog) bij elkaar passen.
3 Mij is opgevallen dat studenten tegenwoordig het begrip rechtsbescherming opvatten
als bescherming door het recht tegen andere burgers; het gaat van oudsher echter om
bescherming van burgers door het recht tegen de staat.
Een partijpolitiek systeem veronderstelt bijvoorbeeld dat burgers zich
informeren en bereid zijn af en toe te gaan stemmen. Daarenboven
vraagt het een zekere participatiegraad en de bereidheid van enkelen
om als representant van het volk op te treden. En boven alles moet
de massa van de burgers zich willen laten representeren. 4 Het hoeft
weinig betoog dat het politieke systeem het op dit punt moeilijk
heeft. De opkomst bij de verkiezingen neemt af, evenals het lidmaatschap
van politieke partijen. De aanhang van traditionele, ideologisch
geïnspireerde partijen krimpt. De politiek zoekt de burger, hetgeen in
ieder geval aansluit bij haar rol in een democratische samenleving.
Maar ook voor andere instituties lijkt sprake te zijn van ‘de kloof’. Het
vanzelfsprekende vertrouwen van burgers in de politie, de rechtspraak,
het onderwijs, de gezondheidszorg is tanende – niet dramatisch, maar
toch ook niet onproblematisch. Burgers en instituties lijken wat van
elkaar te zijn vervreemd. 5 Burgers zijn veeleisend en professionals
vaak onzeker (zie bijvoorbeeld Tonkens, 2008). Het lijkt erop alsof de
verhouding tussen functionaris of professional en de burger enigszins
‘onbemiddeld’ is geraakt. Dat wil zeggen: het ontbreekt aan een vanzelfsprekend
gedeeld referentiekader: een coherent geheel van werkwijzen,
opvattingen en gedragsvormen waarover niet gepraat hoeft te worden
omdat het nagenoeg onbetwist is.
Ter adstructie van deze stelling wil ik een onderscheid maken tussen
twee vormen van burgerschap. 6 Het ‘staatsburgerschap’ regelt de
wettelijke rechten en plichten van burgers. Het ‘civiele burgerschap’
4 In de woorden van Van Gunsteren: burgerschap is meer dan een status – zij veronderstelt
autonomie en beoordelingsvermogen (autonomy and judgement), zodanig dat de burger in
staat is tot ‘both ruling and being ruled’ (1988, p. 732).
5 Fortuyn sprak van een ‘verweesde samenleving’.
6 Het idee van staatsburgerschap komt eigenlijk pas op in de negentiende eeuw wannneer
de natiestaten tot ontwikkeling komen. In de 17e en 18e eeuw was volgens Dekker en
De Hart (2005) sprake van een cultureel statuut: burgerschap hing bijvoorbeeld samen
8 PARTICIPATIE ALS PANACEE | Prof. dr. Hans Boutellier
9

zorgt voor de toeleiding, naleving en onderbouwing ervan. 7 Civiel
burgerschap is de gezindheid om zich passief te voegen naar of actief
bij te dragen aan de sociale ordening van de samenleving. 8 In perioden
van maatschappelijke rust gaat de vorming van dit civiele burgerschap
zo ongeveer vanzelf. Dat is na de Tweede Wereldoorlog lange tijd het
geval geweest. Ondanks de tegenstellingen tussen de zuilen kon de
overheid het civiele burgerschap met een gerust hart overlaten aan de
disciplinerende werken van dominees, pastoors en politieke voorlieden.
Maar in de loop van de jaren zestig en zeventig wordt deze civiele
ordening onderuit gehaald. Met de ontzuiling ontstaat een geheel
andere context voor burgerschap. Er ontwikkelt zich een staat die zijn
‘zuilen’ zelf moet gaan vormgeven. Hij kan niet meer leunen op de
vanzelfsprekende pijlers van weleer. Hoewel veel van de instituties in
naam dezelfde blijven, verandert hun ideologische inbedding dramatisch.
Zij komen min of meer los te staan van de andere instituties
binnen de zuil. De coherentie van waarden, normen, regels en instituties
raakt ernstig verstoord. Zelfontplooiing van het individu wordt als het
hoogste goed ervaren en de verzuilde coherentie wordt als verstikkend
ervaren. De staat stuurt in de jaren zeventig vooral langs de lijnen van
welvaart, welzijn en emancipatie.
Hoewel ook hierin een moreel oordeel schuilgaat, waakt de staat
voor een rol van zedenmeester. Men gaat er eigenlijk vanuit dat zelf-
ontplooiing als vanzelf tot ‘het goede leven’ zal leiden. Het zijn de jaren
met lidmaatschap van gilden en deelname aan burgerwachten. Deze ‘civiele’ betekenis
bleef nog lang doorklinken in burgerschapsdeugden, die later als ‘burgerlijk’ op de hak
werden genomen.
7 Marshall benadrukt in 1963 als een van de eersten het communitaire aspect: ‘based on
loyalty to a civilisation which is a common possession’ (geciteerd in Stewart, 1995, p. 68).
8 Hoewel civiel burgerschap een pleonasme lijkt, acht ik de connotatie van civiel met
civilisatie zinvol. Civiel burgerschap is daarom te verkiezen boven het momenteel veel
gebruikte democratisch burgerschap (zie Stewart, 1995, en in Nederland De Winter, 2005).
waarin invloedrijke criminologen als Bianchi en Hulsman pleiten voor
de afschaffing van het strafrecht. Deze blije criminologie van de jaren
zeventig wordt echter gelogenstraft. De criminaliteit neemt toe, evenals
de variatie van delicten. De ontzuiling laat de instituties achter in een
enigszins verlaten moreel landschap. Waar ze eerder lagen ingebed
in een solide structuur, daar zijn ze nu op zichzelf aangewezen om hun
normatieve functie vorm te geven. Het civiele burgerschap wordt als
het ware vrijgegeven.
Zonder vanzelfsprekende normatieve kaders weet de burger niet
waar hij aan toe is (en gaat hij geregeld over de schreef), wordt de
professional onzeker over zijn status en ontbeert de overheid een
legitieme maatschappelijke opdracht. ‘De kloof’ verwijst dus niet zozeer
naar afstand tussen overheid en burgers, maar naar een gebrek aan
een gemeenschappelijk verhaal waarin bestuurders en bestuurden
elkaar kunnen vinden. Daarmee ontstaat een situatie waarin men
wanhopig op zoek gaat naar de burger – burger gezocht, goedschiks
dan wel kwaadschiks. Er bestaat behoefte aan gemeenschappelijke
referenties, en men hoopt deze te vinden in het aanspreken van burgers
op hun maatschappelijke verantwoordelijkheid. Maar hier is niet alleen
sprake van een overheidsbehoefte.
…en soms gevonden
Naarmate politieke representatie steeds moeilijker is te realiseren,
ontstaat ook van onderop de behoefte aan directe invloed.
Fung & Wright (2001) spreken in dat verband van ‘empowered
deliberative democracy’, een onderhandelingsdemocratie die een
aantal kenmerken heeft. Het gaat om specifieke problemen, die met
een praktische oriëntatie van onderop worden aangepakt. Daarbij
onderhouden burgers ook formele relaties met professionals en
gezagsdragers. Eventueel kunnen er nieuwe instituties uit ontstaan.
Een Nederlands voorbeeld hiervan lijkt mij de zogenoemde buurtbemiddeling:
vrijwillige conflictbeslechting in woonbuurten. Het gaat
om een nieuwe organisatie, ontstaan uit initiatief van onderop, die
10 PARTICIPATIE ALS PANACEE | Prof. dr. Hans Boutellier
11

elaties onderhoudt met gemeente en politie en praktische oplossingen
biedt (Fiers & Jansen, 2004).
Tonkens e.a. (2006) hebben meer van dit soort initiatieven
onderzocht, die los van overheid en professionals van de grond
komen. De aanleiding is meestal een acuut probleem. Het succes
is vaak afhankelijk van de mate van contact, zowel onderling als naar
buiten toe. Zij onderscheiden vier categorieën: lichte initiatieven met
weinig interne en externe contacten, netwerkende initiatieven (weinig
onderling contact en veel extern contact), coöperatieve initiatieven (veel
intern maar weinig extern contact) en federatieve initiatieven met veel
contacten (Tonkens e.a. 2006). De ontwikkeling van succesvolle initiatieven
gaat vaak van licht naar federatief. Maar dan verwacht men ook
daadwerkelijk serieus genomen te worden en als gesprekspartner van
de overheid te worden erkend.
De auteurs wijzen er overigens op dat er nauwelijks sprake is van
‘verbinding’ tussen bevolkingsgroepen, tenzij dit expliciet de doelstelling
is. Actieve burgers zijn overwegend blank, hoog opgeleid
en ouder vanwege vereiste competenties. Lager opgeleiden zijn wel
belangstellend, maar hebben volgens de auteurs vaak gebrek aan
zelfvertrouwen (Tonkens e.a., 2006, p. 59). Burgers worden met andere
woorden niet alleen gezocht, ze bieden zich ook aan – zij het op
selectieve wijze. 9 Op deze wijze ontwikkelt zich ‘een markt voor burgerschap’.
Overheidsinstanties gaan druk op zoek naar burgers teneinde
hun legitimiteit te versterken of te herformuleren. En soms worden zij
gevonden, omdat sommige burgers ook zelf actief willen bijdragen aan
het functioneren van de samenleving.
De tweeledige benadering van de burger – als probleem en als
oplossing – zien we ook op het terrein van veiligheid. De burger
als probleem is verdachte, veiligheidsconsument of gezagsonder
mijnende ‘hufter’. Maar hij wordt – als oplossing – ook op diverse
9 Hierop wordt ook gewezen door Van Stokkom, 2008.
manieren betrokken bij het beleid of in de uitvoering (zie Terpstra &
Kouwenhoven, 2004; Terpstra, 2008; Scholte, 2008; Van Caem, 2008).
Daarbij gaat het allang niet meer alleen om het aanbrengen van hang-
en sluitwerk aan de eigen woning. Deze activering van burgers in de
veiligheid is onmiskenbaar gaande, maar tegelijk niet geheel onproblematisch
(zie bij voorbeeld Van Stokkom, 2008). De burger heeft een
prominente rol, maar het is niet altijd even duidelijk in welk toneelstuk.
Burgers in veiligheid…
Op zichzelf leent het veiligheidsprobleem zich buitengewoon goed
voor burgerparticipatie. Dat komt door de ervaren urgentie (bijvoorbeeld
overlast van jongeren), maar ook door het gemeenschappelijke
referentiekader. De norm wordt over het algemeen gedeeld en het doel
is helder. Waar in de hedendaagse samenleving ieder voor zich uitmaakt
wat ‘het goede leven’ is, zoekt men de consensus in datgene wat men
afwijst. Daarin wordt gemeenschappelijkheid gevonden. Dit geldt bij
uitstek voor criminaliteit en onveiligheid. In het slachtoffer daarvan
herkennen we een ondergrens van de bevrijde samenleving. Het slachtoffer
is als het ware de zaakwaarnemer van de hedendaagse sociale
orde (zie Boutellier, 1993). 10
Deze ‘victimalisering’ van de moraal verklaart de opkomst van het
slachtoffer in het strafrecht sinds de jaren zeventig of de stille marsen
naar aanleiding van gevallen van zinloos geweld (Boutellier, 2000).
En het leidt tot de gedachte van potentieel slachtofferschap; iedereen
kan immers slachtoffer worden, en dat moet koste wat het kost worden
voorkomen. Vandaar de aandacht voor het werk van politie en justitie
en de roep om flink op te treden. De burger eist een consequente harde
hand (zie De Vries en Van der Vijver, 2002) en neemt soms zelf initiatief.
Veiligheid wordt zelfs het troetelkind van de politiek, het vaandel van
10 Dit is het onderwerp van mijn proefschrift, dat onlangs opnieuw is uitgegeven door
Amsterdam University Press, in de reeks Academic Archives (2008).
12 PARTICIPATIE ALS PANACEE | Prof. dr. Hans Boutellier
13

een beweging op zoek naar sociale orde. En daarbij vindt zij een groot
deel van de bevolking aan haar zijde. Het Fortuyn-jaar 2002 vormt een
hoogtepunt in deze ontwikkeling.
De ervaringen met criminaliteit en overlast en ‘het multiculturele
drama’ (Scheffer, 2000) leiden tot de zogenoemde ‘opstand der
burgers’. Het is tekenend dat het vechtkabinet Balkenende 1 de acht
maanden van haar bestaan één beleidsnota weet te produceren:
Naar een veiliger samenleving (2003). Waar goed gedrag geen vanzelfsprekende
resultante meer is van de civiele samenleving, trekt de staat
de sociale orde verder naar zich toe. Onder de noemer veiligheid wordt
getracht de geërodeerde civiele samenleving nieuw leven in te blazen.
Het verlangen naar civiel burgerschap is zelfs zo groot dat het nog wel
eens wil botsen met de rechten die besloten liggen in het staatsburgerschap
(bijvoorbeeld in de sfeer van de privacy).
Ook in het veiligheidsbeleid is de burger dus tegelijk oplossing en
probleem. Enerzijds wordt een appél gedaan om ‘verantwoordelijkheid
te nemen’, hetgeen met enige regelmaat ook daadwerkelijk gebeurt.
Anderzijds stelt de overheid zich steeds offensiever op in zijn eis
aan burgers ‘om zich te voegen naar de wet’. Een voorbeeld van het
eerste zijn de Marokkaanse buurtvaders (De Gruyter en Pels 2004),
het tweede zien we in de zogenaamde interventieteams in bijvoorbeeld
Rotterdam (zie voor kritiek hierop: Ombudsman van Rotterdam,
2008). Veiligheid begint bij voorkomen (2007) heet het programma
van Balkenende 4. Het opent de weg naar een veiligheidsbeleid dat
preventief, proactief, en zelfs op voorzorg is ingericht (zie Pieterman,
2008). Binnen deze ontwikkeling is actief burgerschap vanzelfsprekend
de meest vergaande vorm van ‘voorkomen’.
…maar worden zij ook gehoord?
Burgers zijn behoorlijk actief in de veiligheid. Scholte (2008) heeft
op basis van twee jaar mediabank een categorisering gemaakt van
verschillende vormen van burgerparticipatie op het terrein van veiligheid.
11 Hij onderscheidt toezicht, zowel passief als actief, 12 relationele
controle (bijvoorbeeld buurtvaders) en conflictbemiddeling (zoals
het eerder genoemde buurtbemiddeling). Verdergaande vormen
zijn beleidsvorming 13 en beleidsadvisering (die verschillende vormen
aan kan nemen). Ten slotte komt het voor dat bewoners veiligheid in
eigen beheer organiseren. In winkelcentra is dat al gebruikelijk, maar
er zijn ook bewonersinitiatieven in bijvoorbeeld Bilthoven en Wassenaar
(Scholte 2008) of verdergaand: ‘gated communities’. 14
‘Met name concrete inbraken en vernielingen lijken burgers te
mobiliseren’, zo constateert Scholte op basis van zijn onderzoek
(2008, p. 229). Met Terpstra en Kouwenhoven (2004) constateert hij
wel een gebrekkige representativiteit – een probleem dat we eerder
zagen bij Tonkens e.a. (2006). Toch wijst hij ook op initiatieven voor
de minder gerepresenteerde groepen (jongerenprojecten en initiatieven
van allochtonen). De ‘burger in veiligheid’ doet dus dienst in
vele gedaanten – van verlengde arm tot adviseur – waarbij we de
voorlopige conclusie trekken dat hier twee tendensen samenkomen:
‘voor de (politie)kar spannen’ en ‘het heft in eigen handen nemen’.
Tussen verantwoordelijk maken (‘responsibilisering’: Garland,
1996) en verantwoordelijkheid nemen (deliberative responsability’:
Fung & Wright, 2004) kan natuurlijk een behoorlijke spanning bestaan:
burgers kunnen zich opgezadeld voelen met een ongevraagde
verantwoordelijkheid, en burgers kunnen ook doorschieten bij eigen
11 Hij bouwt voort op indelingen van Terpstra en Kouwenhoven (2004)
en Van den Brink (2006).
12 Bijvoorbeeld het project Burgernet dat bewoners alarmeert bij zoekacties
of het vergelijkbare Sms-Alert.
13 Bijvoorbeeld het project Buurt Veilig in Deventer, waar burgers meebeslissen over
de inzet van de politie; in Amsterdam loopt thans een vergelijkbaar programma Mijn buurt
beter; de uitgangspunten zijn ontleend aan het Britse Reassurance Policing, waarbij burgers
systematisch wordt gevraagd naar zogenoemde ‘signal crimes’ die dan met voorrang
worden aangepakt (zie bijvoorbeeld Ponsaers e.a., 2007).
14 In Nederland vooralsnog beperkt tot initiatieven als ‘seniorenstad’.
14 PARTICIPATIE ALS PANACEE | Prof. dr. Hans Boutellier
15

initiatief (eigenrichting). Instellingen kunnen burgers ‘gebruiken’, maar
hen ook aan hun lot overlaten. De relatie tussen een proactieve overheid
en participerende burgers is met andere woorden precair, met
het gevaar dat er aan weerszijden een stemming ontstaat van ‘het is niet
goed of het deugt niet’. Er lijkt in ieder geval sprake van hooggespannen
verwachtingen bij een weinig doordachte strategie.
Voor daadwerkelijke burgerparticipatie lijkt steun van de politie
cruciaal; het gaat om samenhang tussen formele en informele
verbanden. Nederlandse netwerken voldoen hier volgens Terpstra
nauwelijks aan: er wordt teveel gedacht vanuit de instantie en burgers
worden vaak als lastig ervaren. Hij spreekt zelfs van ‘institutioneel
imperialisme’. En Van Stokkom (2008) spreekt al even kritisch van
‘de retoriek van zelfredzaamheid’ in het veiligheidsbeleid. Het gaat
volgens hem meer om sociologische hoop dan realiteit: burgers
blijven meestal afzijdig en voelen zich bij echte veiligheidsproblemen
onmachtig. Hij pleit voor werkelijkheidszin (het temperen
van verwachtingen) en mogelijkheidszin. Met dit laatste doelt hij
op de belangrijke rol van professionals, die samen met burgers de
hardnekkigste probleemsituaties dienen aan te pakken – het Britse
reassurance policing. 15
Toch wijst Van Stokkom er ook op dat in diverse onderzoeken is
aangetoond dat door burgerparticipatie ‘het vertrouwen in de politie,
andere professionals en het lokale veiligheidsbeleid toeneemt’ (p. 275).
Er is een kleine groep die daadwerkelijk wil bijdragen; ‘de kunst is deze
groep te identificeren’(p. 278). Daarbij moeten professionals actief
het front zoeken en de publieke sfeer versterken. En dat leidt tot de
conclusie dat in het veiligheidsbeleid eerder het vertrouwen van de
burger dan diens participatie gezocht moet worden. Participatie is geen
doel op zich, maar creëert een betere verstandhouding tussen overheidsinstanties
en burgers. De burger als serieuze gesprekspartner –
15 Zie over dit concept Van Calster & Gunther Moor, 2007.
met dit uitgangspunt verdiep ik me meer specifiek in de relatie tussen
burger en het (straf)recht.
Burger in rechte(n) …
Met enige regelmaat wordt het publiek opgeschrikt door falende
rechtspraak. Neem de Schiedamse parkmoord. Door toedoen van
politiepsycholoog Timmerman werd duidelijk dat het Openbaar
Ministerie steken had laten vallen. Aanwijzingen voor gerede twijfel aan
de schuld van Kees B., eerder veroordeeld voor de moord, bleken te zijn
achtergehouden. Het OM had de zaak voor de rechter gepresenteerd
zonder de kanttekeningen die bij het bewijsmateriaal konden worden
geplaatst. Meer in het bijzonder betrof het de DNA-sporen van een
derde op het moordwapen – een veter. Ook besteedde het OM geen
aandacht aan de afwijkende getuigenverklaring van het tweede slachtoffer,
dat de moordpartij had weten te overleven.
Het gaat mij hier niet om deze zaak op zichzelf. 16 Het gaat zelfs niet
om het ontstane crisisgevoel rond Justitie – daaraan zijn we zo langzamerhand
gewend geraakt. 17 Waar het hier wel om gaat is de richting
van de kritiek in bovenstaand voorbeeld. Justitie werd dit keer niet
geattaqueerd op te laks, te laat of te weinig krachtdadig optreden, maar
op het tegendeel daarvan. Het OM was juist te voortvarend opgetreden
vanuit het oogpunt van rechtsbescherming van de verdachte. Dit geluid
werd in Nederland sinds de commissie Van Traa niet meer gehoord.
Vanzelfsprekend is er het werk van de rechtspsychologen Van
Koppen, Wagenaar en Crombag. Zij leveren aanhoudend commentaar
op de onzorgvuldigheid in dubieuze zaken (1992). Maar hun geluid
16 Zie voor een gedetailleerde beschrijving Van Koppen, 2003.
17 Volgens de Britse criminoloog Garland (2000, p. 19/20) is justitie zelfs in een gevaren-
zone beland vanwege de risico’s, schandalen en kostenstijgingen waardoor de justitiële
autoriteiten systematisch aan vertrouwen inboeten. De Nederlandse situatie is gezien
Garlands oriëntatie op de VS en GB dus niet uniek.
16 PARTICIPATIE ALS PANACEE | Prof. dr. Hans Boutellier
17

verstomt in de aanhoudende storm van verontwaardiging over het tekort
aan strafrechtelijke handhaving. De publieke opinie, zoals De Telegraaf,
keert zich vaak tegen te grote zorgvuldigheid van de strafrechtspraak
(bijvoorbeeld naar aanleiding van vormfouten of in gevallen van eigenrichting).
Maar met de Schiedamse parkmoord werd de keerzijde van
een te voortvarende vervolging zichtbaar. De magistratelijke rol van
de officier van Justitie werd min of meer herontdekt.
Het incident is betekenisvol omdat het aangeeft dat het vertrouwen
in het strafrechtelijk bedrijf twee kanten kent. Binnen de politieke
arena is het recht gevoelig voor de populistische roep om meer en
hardere strafrechtelijke interventies. Gerede twijfel scoort niet binnen
een dergelijke benadering, hetgeen een serieuze bedreiging vormt
voor de waarheidsvinding. Maar met dit incident werd duidelijk dat
het vertrouwen in het rechtssysteem ook is gebaseerd op de onafhankelijkheid
van de rechter en de rechtsbescherming van de verdachte.
Dat is dus niet louter een zaak van strafrechtsgeleerden. Het wijst op
het tweeledige karakter van de rechtsstaat, maar ook van het rechtsgevoel.
18
Veiligheid en rechtsbescherming is het begrippenpaar dat voor het
vertrouwen van burgers in de rechtsstaat van belang is. Deze tweeledigheid
is nog weer eens uitgebreid beargumenteerd in het WRR-rapport
De toekomst van de nationale rechtsstaat (2002). Lag tot midden jaren
tachtig de nadruk op de rechtsbescherming (tegen de overheid), in
de laatste twee decennia leek de bescherming van het publiek (het
gegeneraliseerde slachtoffer) door de overheid de overhand te krijgen.
Maar voor het vertrouwen in de rechtspraak zijn beide van belang. Zelfs
het misdaadprogramma van Peter R. de Vries ontleent zijn succes aan
18 De aard van dit rechtsgevoel blijkt nog gecompliceerder wanneer we ook kijken
naar de zaken waarin de beslissing om te vervolgen juist in twijfel is getrokken, zoals
in de zaken tegen Eric O., de tasjesroverdoodrijdster, de AH-winkelbedienden en de
jeugdzorgmedewerkster.
het handig laveren tussen deze twee vereisten van strafrechtelijke handhaving:
voortvarendheid en betrouwbaarheid; crimefighting en objectiviteit;
doeltreffendheid en rechtvaardigheid. 19
Maar het rechtssysteem kan juist door deze dubbele functie alleen
vertrouwen wekken binnen een context die ook op zichzelf vertrouwen
genereert. Het recht dient gedragen te worden door een zekere mate
van civiele zelfregulering. Dit veronderstelt enige morele samenhang,
waarvan sociaal vertrouwen de grondstof vormt. Indien deze samenhang
afneemt gaat de rechtspraak een steeds grotere rol spelen.
Men vertrouwt meer en meer op het rechtssysteem, en wantrouwt
juist daardoor zijn prestaties. Een vertrouwenscrisis in de rechtsorde
wijst dus eerst en vooral op een vertrouwenscrisis in de samenleving.
Rechtsorde behoeft een zekere morele orde – maar deze is – zoals
we hebben gezien – steeds minder vanzelfsprekend geregeld. Zoals
op andere beleidsterreinen gaat ook de rechtspraak op zoek naar
de burger.
…bijvoorbeeld in strafvordering
Gedurende enige tijd is daarbij gekozen voor het uitgangspunt van
de transparantie: open dagen, persvoorlichting en uitvoeriger gemotiveerde
vonnissen. Het gaat dan uitdrukkelijk om eenrichtingverkeer
waarbij de burger beter geïnformeerd moet worden over de rechtspraak.
Thans wordt echter gezocht naar meer input van burgers zelf;
we treffen het voornemen om de relatie met de burger te versterken
bijvoorbeeld aan in de Agenda van de Rechtspraak 2008-2011. En ook
het OM zoekt nadrukkelijk de burger, bijvoorbeeld via een experiment
met de aanpassing van de strafvorderingsrichtlijnen (aankondiging in
Perspectief op 2010, 2006). Het OM hanteert sinds 1999 het geautomatiseerde
systeem BOS/Polaris ter bevordering van landelijke uniformiteit
(zie Taraf en Dekkers, 2005) 20 . Het wilde de mening van burgers over
19 En kan derhalve altijd wel een stok vinden om de hand te slaan.
18 PARTICIPATIE ALS PANACEE | Prof. dr. Hans Boutellier
19

deze richtlijnen weten in het kader van de actualisering ervan.
Lünnemann e.a. (2008) voerden de burgerraadpleging over de
richtlijnen uit. Vijfentwintighonderd burgers werden bevraagd via een
internetenquête en vierenvijftig via vijf panels. 21 Aan burgers werden
variaties voorgelegd op een basissituatie voor mishandeling, bedreiging,
vernieling, wapenbezit, verkeersovertredingen, discriminatie en softdrugs.
Zij moesten daar de ernst van aangeven. Tevens werd om een
rangordening van veertien delicten gevraagd. Het onderzoek leverde
wel wat verschillen op tussen de richtlijnen en de mening van burgers,
maar er was grotendeels overeenstemming. Bij het rangordenen wegen
voor burgers delicten waarbij geen slachtoffer valt minder zwaar.
Opvallend is dat sommige delicten zowel het meest als het minst ernstig
worden bevonden (stelen uit woning respectievelijk voor vijftien en elf
procent van de respondenten).
Lünnemann e.a. (2008) vinden geen aanwijzingen dat burgers
punitiever zouden zijn dan professionele rechters. Zij zien wel dat de
mate van punitiviteit samenhangt met leeftijd (ouder), sekse (man),
onveiligheidsgevoel, en ernstinschatting. In een simulatieonderzoek
vinden Keijser e.a. (2006) een samenhang met kennis van het
rechtssysteem, opleidingsniveau en interesse in politiek. Met meer
informatie wordt minder streng gestraft, maar toch altijd nog zwaarder
dan rechters. Vierentachtig procent van de respondenten vindt dat
rechters te mild straffen. Deze auteurs vinden dus wel degelijk een
punitivity-gap (zie ook Elffers en Van Koppen, 2007). 22
Lünnemann e.a. (2008) registreerden tevens ontmoetingen tussen
20 BOS/Polaris is een puntensysteem voor de ernst van delicten; voor minder dan
twintig punten wordt een geldtransactie en voor meer dan 120 punten een gevangenis-
straf geadviseerd. Daartussen zitten andere varianten zoals de taakstraf, al dan niet via
dagvaarding voor de rechtbank.
21 In de raadpleging werd de moeilijke bereikbaarheid van sommige groepen bevestigd.
burgers en OM-vertegenwoordigers. Er bleek eigenlijk geen reëel
beeld te bestaan van wat het OM doet; er kwamen veel persoonlijke
ervaringen naar voren en men had veel waardering voor het initiatief.
Er is een grote variatie in argumenten en meningen over het strafrechtelijk
bedrijf en de rol van het openbaar ministerie. Onkunde, persoonlijke
betrokkenheid en waardering voor de openheid van het OM vormen
evenzovele argumenten voor de stelling dat niet zozeer de partcipatie
als wel het vertrouwen van de burger moet worden gezocht. Daarbij zijn
er voldoende verschillen tussen het rechtsgevoel van de burger en de
opvattingen van het OM om ‘het gesprek’ met burgers op serieuze wijze
aan te gaan.
Legitimiteit van het strafrecht
De gedachte aan raadpleging van burgers door het OM roept vanzelfsprekend
veel commentaar op vanuit de juridische wereld. Knigge
(2006) en Lensing (2007) betwijfelen bijvoorbeeld of het vertrouwen
zal worden teruggewonnen door ‘naar de pijpen van de burger te
dansen’. Deze formulering van Lensing verraadt de diepe afkeer die
in de juridische schoot verborgen ligt, en die begrijpelijk is gezien
het normstellende karakter van het strafrecht. Het kan zich bijna per
definitie niet teveel laten leiden door wat de burger wil; het dient juist
boven het slachtoffer en de dader uit te torenen. Het zou volgens
Groenhuijsen (2007) hooguit responsief kunnen zijn via voorlichting
of via relevante relaties van het OM met maatschappelijke organisaties.
Dit juridische wantrouwen ten opzichte van ‘de burger’ is begrijpelijk
22 Vergelijkbare verbanden vinden we overigens ook bij vertrouwen in de rechtspraak.
Alleen voor de seksen is sprake van een omgekeerd verband: mannen hebben meer
vertrouwen in de rechtspraak dan vrouwen (Dekker e.a. 2004; Dekker & Van der Meer,
2007). Deze auteurs wijzen er op dat vertrouwen sterk fluctueert met incidenten (Dekker,
2004 en Dekker & Van der Meer, 2007). Een negatief incident heeft een veel grotere impact
dan tienduizenden positief verlopen zaken.
20 PARTICIPATIE ALS PANACEE | Prof. dr. Hans Boutellier
21

en ook niet helemaal onterecht. Inzake het recht prevaleert de
objectiviteit, het staat boven de partijen en bewaakt de rechtsgelijkheid
– de relatie met het rechtssubject dient met andere woorden
te zijn gewaarborgd. Toch dient men zich te realiseren dat de tijd dat
recht een rustig bezit 23 kon worden genoemd ver achter ons ligt. Recht
is voorwerp van politieke en culturele strijd geworden. Het dient zich
eenvoudigweg actief met de burger te bemoeien, anders doet de
burger dat wel met het recht. In deze laatste categorie valt de recente
bemoeienis van figuren als Maurice de Hond, Maarten ’t Hart en diverse
hoogleraren uit andere disciplines.
Hoeveel moeite het ook kost om deze ongevraagde participatie
serieus te nemen, zij wijst in ieder geval op de volstrekt nieuwe
betekenis die het strafrecht heeft gekregen in de huidige culturele
omgeving. De hoge inzet van het strafrecht daarvan komt tot uitdrukking
in drie samenhangende vormen: popularisering, instrumentalisering
en politisering. Popularisering betekent dat burgers ‘de producten’ van
het rechtssysteem steeds meer afwegen tegen het eigen rechtsgevoel.
Een gerechtelijke uitspraak wordt niet zonder meer voor zoete koek
aangenomen. Dit komt overeen met de situatie in andere professionele
domeinen: het medisch oordeel is niet meer heilig, de leerkracht heeft
niet vanzelfsprekend gelijk en het gezag van de politie wordt regelmatig
getart. Geleidelijk aan lijkt ook het rechtssysteem onderworpen
te worden aan de dynamiek van de populariserende mediacratie.
Instrumentalisering verwijst naar een ontwikkeling waarin het
recht steeds meer te maken krijgt met de doelrationele criteria van
effectiviteit en efficiëntie. Weliswaar is de onafhankelijkheid van het
gerechtelijk oordeel ongeschonden, toch is ook de rechtspraak steeds
meer onderworpen aan moderne organisatie-eisen. 24 De rechtspraak
23 Deze beroemde typering is van Paul Scholten die het Burgerlijk Wetboek van 1838
vergeleek met een oud, groot huis met vele gebreken, maar waarin men zich toch thuis
voelt: een rustig bezit.
is opgenomen in het bedrijfskundige register van sturing, planning en
control. Daarbovenop is ook de visie op het recht veranderd: het recht
neemt steeds meer het karakter aan van een governance-instrument.
Minister Donner van Justitie sprak bijvoorbeeld van een ‘bruikbare
rechtsorde’: je kunt er alle kanten mee op. Van politisering is sprake
omdat de politiek zich niet langer beperkt tot de wetgeving, maar ook
de rechtstoepassing tot voorwerp van debat maakt.
Deze drie symptomen wijzen op een wat getroebleerde relatie tussen
samenleving en recht. Recht vormt idealiter zowel de articulatie als de
codificatie van hetgeen als noodzakelijk en wenselijk wordt ervaren.
Dit bepaalt zijn legitimiteit als het aankomt op de handhaving van zijn
regels. Burgers zijn bereid zich te onderschikken aan de wet omdat zij
deze wenselijk achten en zich erdoor beschermd weten. Deze virtuele
contractsrelatie (beargumenteerd door de verlichtingsfilosofen) is
aan het eind van de twintigste eeuw onder druk komen te staan. Het
recht neemt in de genoemde vormen het karakter aan van een manypossibilities-thing.
Dat zet het rechtssysteem onder grote druk – waarbij
de richting waarin de druk wordt uitgeoefend nogal eens verschilt.
Ambivalent vertrouwen
De grote betrokkenheid bij het recht is verklaarbaar uit de onzekere
tijden: men verlangt naar het recht en wil het graag kunnen vertrouwen.
Dit brengt een paradoxale situatie met zich mee. Het verlangen naar
vertrouwen brengt wantrouwen met zich mee. Burgers ervaren het
recht enigszins als vervreemdend en lijken te pleiten voor een minder
dogmatische rechtspraak. Toch schrikt men terug voor de consequenties
daarvan. In een studie naar de beleving van de rechtspraak
(Boutellier, Lünnemann, 2007) waren emotie en objectiviteit de twee
terugkerende begrippen. Incidenten worden als een teleurstelling
ervaren of soms zelfs als persoonlijke krenking. De houding van de
24 Een belangrijk argument voor de oprichting van de Raad voor de rechtspraak.
22 PARTICIPATIE ALS PANACEE | Prof. dr. Hans Boutellier
23

urgers is ambivalent. Enerzijds wordt de klassieke verticale positie van
het strafrecht niet geaccepteerd, maar men wil haar ook niet loslaten.
In deze studie was er uiteindelijk slechts één persoon (van circa
vijftig respondenten) die pleitte voor een directe invloed van leken op
de uitkomst van het strafproces. Men vertrouwt de rechter misschien
niet helemaal, maar de medeburger nog veel minder! Tegen deze
achtergrond lijkt het zinvol de positie van de rechtspraak in verband
te brengen met ‘de wet’, zoals die in de psychoanalyse wordt begrepen.
De rechter vertegenwoordigt de symbolische orde die van belang is
voor de ervaring van het (rechts)subject als op zichzelfstaande identiteit.
De wet vertegenwoordigt bescherming, onkreukbaarheid en een
superieur oordeelsvermogen. Men hecht veel waarde aan een dergelijke
rechtspraak, maar heeft tegelijkertijd het gevoel dat deze te weinig
responsief is naar de eigen behoeften en verlangens.
Men wil bescherming én invoelend vermogen, een objectieve
autoriteit die ook communicatief is, een superieure oordeelskracht met
een goed gevoel voor wat er speelt. Men verlangt naar een menselijke,
empathische rechter die toch neutraal en objectief is. Het vertrouwen
zal toenemen als de rechterlijke uitspraak recht doet aan de emotie
van de burger zonder verlies van objectiviteit. Vertrouwen veronderstelt
meer informatie, over het verloop van de zaak en over het proces. Maar
ook meer contact met burgers over wat politie, justitie en rechters doen
zou de relatie verbeteren. Burgers vinden dat er voeling moet zijn met
wat onder slachtoffers en nabestaanden leeft. Er is behoefte aan een
consequent moreel oordeel over het gedrag van de dader.
Men wil in de buurt komen, maar hoeft er niet mee samen te vallen.
Burgers blijken een meer open houding van het openbaar ministerie
op prijs te stellen. Lekenrechtspraak is het verkeerde antwoord op
de gevoelde behoefte; men wil het gevoel hebben dat het ‘hun recht’
is, dat gesproken wordt. Zoals een van de respondenten in eerder
panelonderzoek (Boutellier, Lünnemann, 2007) zei: ‘ik hou van de
fictie dat het recht ons allemaal vertegenwoordigt, ons soort staat,
de samenleving die we willen hebben.’ De relatie tussen rechtspraak en
rechtsgevoel is waarschijnlijk altijd al gespannen geweest. Kenmerkend
voor de huidige tijd is dat het vanzelfsprekende gezag, dat kon worden
afgeleid van de positie van staat, niet meer bestaat.
Met burgers in gesprek
Voorzitter Brouwer van het PG-college heeft aangegeven de dialoog
met de samenleving te willen zoeken (bijvoorbeeld Brouwer, 2007,
p.16). Daarmee sluit hij aan bij een grotere beweging waarin gezocht
wordt naar een nieuwe relatie tussen overheid en burgers. Deze is
niet langer bemiddeld door een vanzelfsprekend, gemeenschappelijk
referentiekader. De overheid zoekt de burger, die met enige regelmaat
wordt gevonden. Ook op veiligheidsterrein is dat het geval. Daarbij
dienen de verwachtingen niet te hoog gespannen te zijn. De belangrijkste
functie van burgerparticipatie is waarschijnlijk een toegenomen
legitimiteit. Daartoe dienen burgers, dat wil zeggen de selectie die zich
daartoe aanbiedt, serieuze gesprekspartner te zijn.
Dit geldt onverkort voor het OM: er is vaak weinig kennis, er zijn
verschillende opvattingen en contact wordt gewaardeerd, zo blijkt
uit eerste experimenten. Deze waardering is begrijpelijk gezien de
prominente positie die het strafrecht heeft gekregen binnen een
onzekere samenleving. Als de burger niet wordt gezocht, dan wordt
het OM door sommigen van hen en de media wel gevonden. Een vorm
van ‘in gesprek raken’ is het beleid van het Engelse OM om conceptbeleidsregels
ter consultatie op de eigen website te zetten. Iedere
burger kan zijn mening daarover geven alvorens zij worden vastgesteld.
Een iets verdergaande vorm is het Sentencing Advisory Panel (zie
beschrijving in Lünnemann, 2008).
Dit panel bestaat uit veertien leden: elf juristen en drie burgers en
adviseerde vanaf het eind van de jaren negentig het Court of Appeal.
Sinds 2004 adviseert het panel de Sentencing Guidelines Council.
Deze raad vergadert eens per drie à vier weken over conceptrichtlijnen
op basis van consultaties van maatschappelijke organisaties (in een
periode van drie maanden) en de reacties op de website. Zij vat haar
24 PARTICIPATIE ALS PANACEE | Prof. dr. Hans Boutellier
25

advies samen in zogenoemde Consultation papers. Na een reactie van
de overheid stelt zij de richtlijn vast. Deze council heeft twaalf leden,
waarvan er vijf niet afkomstig zijn uit de rechterlijke macht. Afgezien van
de concrete vorm lijken deze Britse experimenten op een zekere levensvatbaarheid
van burgerraadpleging te wijzen.
Op grond van de eerste Nederlandse ervaringen met voorlichting,
raadpleging en ontmoeting kan een aantal conclusies worden
getrokken. Dé burger bestaat niet, ook niet voor het strafrecht.
Er bestaan gevarieerde oordelen over ernst en strafmaat en er is geen
eenduidig geluid waar het OM zich op zou kunnen richten. Dat is niet
opzienbarend, maar wel van belang. Het OM kan niet gaan luisteren
naar de grootste gemene deler en moet dat ook niet willen. De enige
manier om dit op te lossen zou zijn om burgers mee te laten doen in
de rechtspraak zelf – de jury – of lekenrechtspraak. Vooralsnog lijken
daar in de Nederlandse rechtstraditie weinig voorstanders voor te
vinden, ook niet onder burgers (zie hiervoor onder andere Boutellier
en Lünnemann, 2007).
Blijft staan dat het OM een eisende rol in de rechtspraak speelt,
die door burgers als legitiem en rechtvaardig moet worden herkend.
Burgers willen zich vertegenwoordigd c.q. beschermd weten door een
openbaar lichaam dat namens hen sanctioneert. Dit kan steeds minder
leunen op vanzelfsprekend gezag van de overheid. Het dient om die
reden een directere relatie te onderhouden met burgers. Daarbij kan
het in zijn strafrechtelijke rol geen gebruik maken van verregaande
vormen van burgerparticipatie zoals we die hebben gezien in geval
van het veiligheidsbeleid. Overigens geldt zelfs daar al dat de burger
uiteindelijk niet meer wil en kan zijn dan een serieuze gesprekspartner
van politie en gemeente. Het OM moet in gesprek met de
burger en zou naar mijn mening drie vormen serieus in overweging
kunnen nemen.
1 Het OM organiseert in grote gemeentes en in combinaties
van kleinere gemeentes minimaal een keer per jaar ‘burgerontmoetingen’.
Deze zijn voor iedereen toegankelijk, maar worden
professioneel voorbereid. Op de agenda staan informatie over
strafrechtspleging in het algemeen, explicatie van het lokale beleid
van het afgelopen jaar en een vooruitblik naar het komende jaar. Er
is tevens ruimte voor inbreng van burgers. De gebiedsofficier gaat
op informatieve wijze het gesprek aan over het gevoerde beleid.
De bijeenkomst wordt verslagen en de verwerking ervan wordt
meegenomen in het jaarverslag van het parket. Burgers worden
via maatschappelijke organisaties actief geworven.
2 Het OM organiseert per arrondissement een ‘maatschappelijke
raad’. Het betreft een gezelschap met een adviserende stem,
dat bestaat uit vertegenwoordigers van de samenleving die op
persoonlijke titel spreken en zijn gerekruteerd uit maatschappelijke
organisaties of onder bewonersgroepen. Men denke hierbij aan
woningcorporaties, scholen, welzijnsorganisaties, winkeliersverenigingen,
ouderenbonden, verzekeraars en dergelijke. De voorzitter
van de raad wordt uit haar midden gekozen; in ieder geval de
hoofdofficier is bij de vergaderingen aanwezig; de raad stelt een
eigen adviesagenda op; het parket verplicht zich tot een schriftelijke
reactie op de adviezen.
3 Het parket-generaal stelt een permanente Raad van advies inzake
de strafvordering in. Deze raad adviseert het PG-college, of een
namens hem ingestelde strafvorderingscommissie, ten aanzien
van de strafvorderingsrichtlijnen in BOS/Polaris. De raad komt
eens per drie maanden bij elkaar en adviseert op basis van grondig
voorbereide documenten. Zij laat zich onder andere informeren
over de burgerontmoetingen en de maatschappelijke raden. Zij
roept tevens via een website burgers op om mee te denken en te
adviseren over de conceptrichtlijnen. Opdracht aan de raad is het
gehele richtlijnensysteem fasegewijs en permanent door te lichten.
26 PARTICIPATIE ALS PANACEE | Prof. dr. Hans Boutellier
27

Deze raad van advies bestaat uit personen die op grond van hun
maatschappelijke functie geacht mogen worden over voldoende
bagage te beschikken om tot afgewogen adviezen te komen.
Tot besluit
Het OM wordt aangevallen zowel op vooronderstelde lankmoedigheid
als doorgeschoten crimefighting. Deze tweeledigheid van het commentaar
is een positief gegeven. Het OM zou er verkeerd aan doen zich
te zeer te buigen naar de burger, waarvan de grootste schreeuwers
via de media de meeste aandacht krijgen. Maar het kan evenmin doof
blijven voor het kritische geluid dat knaagt aan haar legitimiteit. In dat
verband stel ik voor op een professionele en systematische manier
het gesprek aan te gaan met burgers en maatschappelijke organisaties
via lokale burgerontmoetingen, arrondissementale maatschappelijke
raden en een landelijk raad van advies voor de strafvordering.
Burgerparticipatie is geen panacee, maar kan wel degelijk een versterking
bieden aan een strafrechtelijk systeem dat handelt in overeenstemming
met het rechtsgevoel.
LITERATUUR
Boutellier, H. (1993). Solidariteit en Slachtofferschap. De morele betekenis van
criminaliteit in een postmoderne cultuur. Nijmegen: SUN
Boutellier, H. (2000). ‘Het geluid van stille marsen; de maatschappelijke betekenis
van burgerinitiatieven tegen geweld.’ Tijdschrift voor Criminologie, 42 (4), 317-332.
Boutellier, H. (2002). De veiligheidsutopie. Hedendaags onbehagen en verlangen
rond misdaad en straf. Den Haag: Boom Juridische uitgevers.
Boutellier, H. (2005). Meer dan veilig: over bestuur, bescherming en burgerschap.
Den Haag: Boom Juridische uitgevers.
Boutellier, H. (2007). Nodale orde: Veiligheid en burgerschap in een netwerksamen-
leving: Oratie. Amsterdam: Vrije Universiteit, Faculteit der Sociale Wetenschappen.
Boutellier, H. & Lünnemann, K. (2007). Burgers over rechters: over de beleving van
de rechtspraak. Rechtstreeks 2007/1, 45-62.
Boutellier, H. & Van Steden, R. (red.) (2008), Veiligheid en burgerschap in
een netwerksamenleving. Den Haag: Boom Juridische uitgevers.
Bovens, M.A.P. (2005). De verspreiding van de democratie. Beleid en maatschappij,
32 (3), 119-127.
Brink, G. van der (2006). Van waarheid naar veiligheid; twee lessen voor een door
angst bevangen burgerij. Amsterdam: SUN
Brouwer, H.N. (2007). ‘Over de stem van het volk, I Het B-woord’. Themis, nr. 3,
pp. 108-110
28 PARTICIPATIE ALS PANACEE | Prof. dr. Hans Boutellier
29

Caem, B. van (2008). Verborgen kracht; burgerparticipatie en veiligheid in Amsterdam.
Amsterdam: VU, FSW (nog niet gepubliceerd).
Calster, P. van & Gunther Moor, L. (Eds.), Reassurance Policing: een alliantie tussen
burgers en politie?, Dordrecht/Gent: SMVP/CPS, 2007.
Carr, P.J. (2005). Clean Streets. Controlling Crime, Maintaining Order, and Building
Community Activism. New York: New York University Press
Crombag, H.F.M., Koppen, P.J. van, Wagenaar, W.A. (1992). Dubieuze zaken:
De psychologie van strafrechtelijk bewijs. Amsterdam: Contact.
Dekker, P., Maas-de Waal, C. & Van der Meer, T. (2004). Vertrouwen in de recht-
spraak. Theoretische en empirische verkenningen voor een monitor. Den Haag: SCP.
Dekker P. & J. de Hart (2005). Goede burgers, in P. Dekker en J. de Hart (red),
De goede burger: Tien beschouwingen over een morele categorie. Den Haag: SCP,
pp. 11-19
Dekker, P. & Van der Meer, T. (2007). Vertrouwen in de rechtspraak nader onderzocht.
Den Haag: SCP.
Fiers, L. & A. Jansen (2004). Het succes van buurtbemiddeling; resultaten van
het evaluatieonderzoek. Utrecht: Expertisecentrum Buurtbemiddeling
Fung, A. & Wright, E.O. (2001). ‘Deepening Democracy; Innovations in Empowered
Participatory Governance’. Politics & Society, 29 (1), 5-41
Garland, D. (1996). The Limits of Sovereign State; Strategies of Crime Control
in Contemporary Societies. British Journal of Criminology, 36 (4): pp. 445-471
Garland, D. (2001). The Culture of Control; Crime and Social Order in Contemporary
Societies. Chicago: The University of Chicago Press
Groenhuijsen, M.S. (2007), II Het D-woord, een reactie op Brouwer. Themis, nr. 3,
pp. 110-111
Gruijter, M. de & Pels, T. (2005). De toekomst van buurtvaderschap. Professionalisering
met behoud van zeggenschap. Utrecht: Verwey-Jonker Instituut.
Gunsteren, H.R. van (1988). Admission to Citizenship. Ethics, 98 (4): 731-741
Keijser, J.W. de, Koppen P.J., van Elffers, H. (2006). ‘Op de stoel van de rechter;
oordeelt het publiek net zo als de strafrechter?’. Research Memoranda nr. 2,
Den Haag: Raad voor de Rechtspraak.
Keijser, J.W. de, Koppen, P.J., van & H. Elffers (2007). Bridging the gap between
judges and the public? A multi-method study. Journal of Experimental Criminology
30 PARTICIPATIE ALS PANACEE | Prof. dr. Hans Boutellier
31
(2007).
Knigge, G. (2006). ‘De stem van het volk’. Themis, nr. 6, pp. 235-236.
Koppen, P. van (2003). De Schiedammer parkmoord: Een rechtspsychologische
reconstructie. Nijmegen: Ars Aequi Libri.
Lans, J. van der (2005). Koning burger; Nederland als zelfbedieningszaak.
Amsterdam: Augustus
Lensing, J.A.W. (2007). ‘Inspraak in de strafmeting’. Trema, april Bulletin 1, 3-5.
Lünnemann, K., Moll, M. & Ter Woerds, S. (2008). Burgers geraadpleegd;
burgers over straftoemetingsrichtlijnen. Utrecht: Verwey-Jonker Instituut
Lünnemann, K., De Meere, F. & Ter Woerds S. (2008) Het raadplegen van burgers;
op zoek naar een kader voor burgerraadpleging door het Openbaar Ministerie.
Utrecht: Verwey-Jonker Instituut (in voorbereiding)

Ministerie van Justitie & Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
(2002). Naar een veiliger samenleving. Den Haag
Ombudsman van Rotterdam (2007). Baas in eigen huis; ‘Tja, we komen eigenlijk voor
alles’; een rapport van een ambtshalve onderzoek naar de praktijk van huisbezoeken.
Rotterdam: De Ombudsman
Openbaar Ministerie parket-generaal (2006). Perspectief op 2010. Den Haag: auteur.
Schinkel, W. (2007). ‘Tegen actief burgerschap’. Justitiële Verkenningen, 33 (8), 70-90.
Pieterman, R. (2008). De voorzorgcultuur : streven naar veiligheid in een wereld
vol risico en onzekerheid. Den Haag: Boom Juridische uitgevers.
Ponsaers, P., Gunther Moor, L. (2007). Reassurance Policing: concepten en receptie,
Cahier Politiestudies, nr. 3, Brussel: Politeia.
Scheffer, P. (2000), Het multiculturele drama. NRC-Handelsblad 29 januari
Scholte, R. (2008). Burgerparticipatie in veiligheidsprojecten. Een empirische
verkenning. In: H. Boutellier & R. van Steden (Eds), Veiligheid en burgerschap
in een netwerksamenleving. Den Haag: Boom Juridische uitgevers.
Stewart, A. (1995). ‘Two Conceptions of Citizenship’. The British Journal of Sociology,
46 (1), 63-78.
Stokkom, B. van (2008). Bange burgers, doortastende dienstverleners. Voorbij
de retoriek van burgerschap en zelfredzaamheid. In: H. Boutellier & R. van Steden
(Eds), Veiligheid en burgerschap in een netwerksamenleving.
Den Haag: Boom Juridische uitgevers.
Taraf, S.B. & Dekkers, M. (2005). Evaluatie BOS/Polaris.
Amsterdam: UvA (stage-rapport)
Terpstra, J. (2008). Burgers in veiligheid. In: H. Boutellier & R. van Steden (Eds),
Veiligheid en burgerschap in een netwerksamenleving. Den Haag: Boom Juridische
32 PARTICIPATIE ALS PANACEE | Prof. dr. Hans Boutellier
33
uitgevers.
Terpstra, J. & Kouwenhoven, R. (2004). Samenwerking en netwerken in de lokale
veiligheidszorg. Enschede: UT, P&W/ IPIT
Tonkens, E., Hurenkamp, M., Duyvendak, J.W. (2006). Wat burgers bezielt.
Een onderzoek naar burgerinitiatieven. Amsterdam: UvA/Nicis
Tonkens, E. (2008). Mondige burgers, getemde professionals.
Amsterdam: uitgeverij Van Gennep
Vries, M. de &. Van der Vijver, K. (2002). Beelden van gezag bij de bevolking
en bij de politie. Dordrecht: SMVP
Winter, M. de (2005). Democratieopvoeding versus de code van de straat.
Utrecht: Universiteit van Utrecht (oratie)
Wetenschappelijke Raad voor het regeringsbeleid (2002). De toekomst van
de nationale rechtsstaat. Den Haag: SDU

Prof. mr. Ybo Buruma 1*
BURGEROPSPORING IN DE
DRAMADEMOCRATIE
Deze beschouwing is een vervolg – zo u wilt een antwoord – op enkele
prangende vragen die Harm Brouwer, de voorzitter van het College
van procureurs-generaal, heeft gesteld in de mr. Gonsalves lezing van
15 februari 2008. Hij vroeg zich af of het OM zichzelf beperkingen moet
opleggen bij het gebruik van de vruchten van burgeropsporing en of er
(nog meer) wettelijke verboden tot burgeropsporing moeten komen.
“Bij burgeropsporing gaat het om activiteiten die, wanneer de politie ze zou ondernemen,
als toepassing van een opsporingsbevoegdheid gelden. Voorbeelden zijn: het opvragen van
gegevens, mensen horen, camera’s ophangen of observeren. Wanneer de overheid dat doet,
gelden wettelijke waarborgen, zoals voorafgaande toestemming van de rechter-commissaris
of een verplichting tot nauwkeurige verslaglegging. Een particulier recherchebureau mag
daarentegen iemand langdurig op de openbare weg volgen en daarbij foto’s en videoopnamen
maken.”
Met een soort klaroenstoot zei Brouwer: “We willen niet in een politiestaat
leven, maar al helemaal niet in een amateurpolitiestaat”.
Ik wil het thema in een wat bredere sleutel plaatsen – de sleutel
van de dramademocratie. Het gaat me dan vooral om onderzoek
van particulieren – wetenschappers of geëngageerde burgers – en
journalisten om dramatische misdrijven op te lossen en/of fouten van
politie en justitie aan de kaak te stellen. Wij kennen diverse voorbeelden.
Er zijn heel wat mensen die in het voetspoor van Maurice
de Hond werkelijk onderzoek hebben verricht naar de gebeurtenissen
1 De auteur is hoogleraar straf- en procesrecht aan de Radboud Universiteit en voorzitter
van de toegangscommissie van de commissie evaluatie afgesloten strafzaken.
* Met veel dank aan mrs. Sven Brinkhoff en Pieter Verrest.
BURGEROPSPORING IN DE DRAMADEMOCRATIE | Prof. mr. Ybo Buruma
35

ondom de z.g. Deventer moordzaak. Wetenschappers als de rechtspsychologen
Van Koppen en Crombag en de wetenschapsfilosoof
Ton Derksen hebben boeken geschreven op basis van gedegen
onderzoek naar strafbare feiten. Hun activiteiten zijn in feite ‘beloond’
doordat in de instructie van de Toegangscommissie Evaluatie Afgesloten
Strafzaken een ontvankelijkheidseis bestaat in de omstandigheid dat
het verzoek onderzoek naar een afgesloten ernstige strafzaak te doen
moet zijn ingediend door een wetenschapper die over de kwestie heeft
gepubliceerd (of een klokkenluider). 2
Wat moeten we van dergelijke burgeropsporing vinden? Het is evident
dat er risico’s aan verbonden zijn. Men kan zich afvragen of burgers niet
over de schreef zullen gaan, of eigenrichting niet wordt gestimuleerd
en wat justitie eigenlijk aan moet met gegevens die zijn verkregen met
behulp van methoden waarover de politie zelf niet beschikt. Brouwer
waarschuwde voor een cultuur van amateuropsporing waarin alles maar
mag, zolang het mogelijk aan de opheldering van misdrijven bijdraagt.
Ook ik heb mijn bedenkingen bij journalisten die met een verborgen
camera heimelijke opnamen maken in iemands woning. Datzelfde geldt
voor het optreden van de onbekende middenstander die via YouTube
beelden verspreidt van degenen die zijn winkel hebben beroofd. De
clausulering ‘waarin alles maar mag’ maakt het gemakkelijk het met de
stelling van Brouwer eens te zijn.
Maar lang niet alle amateuropsporing gaat gepaard met handelen
op of over de schreef. Wat moet de Nederlandse rechtsstaat vinden
van Peter R. de Vries, Maurice de Hond en Peter van Koppen? Moet
hun werk worden toegejuicht, of moet het sterker dan nu het geval
2 De Commissie Evaluatie Afgesloten Strafzaken heeft tot doel ‘door middel van onder-
zoek na te gaan of zich in een specifieke strafzaak in de opsporing, vervolgingen/of de
presentatie van het bewijs ter terechtzitting ernstige manco’s hebben voorgedaan die
een evenwichtige beoordeling van de feiten door de rechter in de weg hebben gestaan’
(Instellingsbesluit Stcrt 2006, nr 74).
is worden ontmoedigd? Mijn stelling is dat dit de verkeerde vraag is
en niet alleen omdat het een valse tegenstelling is. Burgeropsporing
is een onvermijdelijk bijproduct van de dramademocratie ten
aanzien waarvan wel bezien moet worden hoe we ermee zouden
moeten omgaan.
Om die stelling te onderbouwen geef ik eerst wat context, waarbij ik
de term dramademocratie nadere inhoud geef. Vervolgens bezie ik wat
Frankrijk ons te leren heeft en dan ga ik op de vragen van Brouwer in.
Dramademocratie
De term dramademocratie is afkomstig van de Belgische socioloog
Mark Elchardus. 3 Zijn boek – zowel analyse als pamflet – was een
reactie op de heftige emotionaliteit van en in de media en de politiek
in het België van de jaren 1990 (met de Dutrouxaffaire als hoogtepunt).
Het boek werd in Nederland goed ontvangen toen het uitkwam in het
jaar waarin Pim Fortuyn werd vermoord. Volgens Elchardus hebben de
media de rol van vertrouwde instellingen zoals het gezin, de zuilen en de
daarmee verbonden sociale organisaties aan het eind van de 20 ste eeuw
overgenomen. Onder de bevolking maken de media gevoelens van
onbehagen en onvrede toegankelijk voor de gehele bevolking, terwijl
zij deze gevoelens versterken door ze te dramatiseren. Dit is gepaard
gegaan met (en heeft misschien wel geleid tot) een erosie van vertrouwen
van burgers in hun leiders en in democratische instellingen.
Het boek was inspirerend, maar met het oog op ons onderwerp
is enige precisering op zijn plaats. Ik geef die door drie aspecten uit
te lichten: de veranderde rol van wat de media doen; de veranderde
democratische betekenis van de media; en het belang van de media
voor de veiligheidszorg.
3 M. Elchardus, De dramademocratie, Lannoo 2002; zie ook diens De schizofrenie van
populaire politiek of: hoe ernstig te zijn in een dramademocratie, WRR lecture 2003.
36 BURGEROPSPORING IN DE DRAMADEMOCRATIE | Prof. mr. Ybo Buruma 37

De dramademocratie wordt in de eerste plaats gekenmerkt door media
die 24-uur beschikbaar zijn en moeten concurreren met elkaar (kranten
onderling; tv-zenders onderling) en tussen elkaar (televisie en internet).
Dat heeft gevolgen gehad en ik licht er drie toe: minder verificatie, meer
emotie, meer commentaar dan feiten.
Na de daartoe benodigde uitvindingen in de tweede helft van de
19 e eeuw, hebben kranten, radio en bioscoopjournaals het grote
publieksbereik gekregen waar we nu mee vertrouwd zijn. Redacteuren
en uitgevers bepalen wat ‘fit to print is’. Die omstandigheid heeft
bijgedragen aan het gebruik van media voor propagandadoeleinden in
en om WO I en WO II, maar in rustiger tijden zeker ook aan een nadruk
op kwaliteit. Degelijke kranten verifiëren het nieuws en betrachten een
zekere distantie. Het publiek wordt geïnformeerd en verstrooid op een
wijze die door de elite goed gevonden wordt. Daar verandert aanvankelijk
weinig in als in de jaren 50 de televisie aan zijn opmars begint. 4
Als in de jaren 60 beelden uit Vietnam en van het optreden van
studenten in de hele wereld via de televisie ook in de Nederlandse
huiskamers binnenkomen, blijkt de kracht van de media op een nieuwe
manier. De indringendheid van de beelden, de snelheid waarmee ze
verspreid worden en de komst van steeds meer (na 1989 ten onzent
ook commerciële) tv-stations, dragen dan bij aan een culturele omslag
die in Nederland samenviel met de ontzuiling. In het algemeen lijkt
het individuele oordeel van mensen steeds meer te worden bepaald
door wat ze zelf willen zien dan door wat zuilen of andere institutionele
opinieleiders voor hen hebben gekozen.
De uitvinding van Tim Berners-Lee in 1989 van het world wide web
zal een nog revolutionairdere ontwikkeling in gang zetten. Door de
beschikbaarheid bij het grote publiek van allerlei foto- en filmapparatuur
kunnen opnames van particulieren al worden gebruikt voor de tele-
4 Asa Briggs & Peter Burke, Sociale geschiedenis van de media, Sun 2003 (2002).
visie. Camera’s in winkels en banken leveren beelden die dienstig zijn
voor het opsporen van overvallers. En als in 1991 Rodney King wordt
afgetuigd door de politie van Los Angeles gaat een amateur-videofilmpje
van een toevallige voorbijganger de wereld over. Dankzij het
world wide web duurt het dan nog maar een paar jaar totdat burgers
zelf nieuws gaan uitzenden, eerst via nieuwsbrieven en dankzij YouTube
ook al snel door het uploaden van beeldmateriaal. Dit is mogelijk zonder
tussenkomst van de klassieke poortwachters (de uitgevers en hoofdredacteuren).
Het belang hiervan werd zichtbaar toen internetjournalist
Matt Drudge de aanjager werd van wat de Lewinskyaffaire zou
worden, die de Amerikaanse president Clinton ernstige moeilijkheden
heeft bezorgd.
De traditionele media (kranten, radio en tv) probeerden zich aan
te passen aan deze omstandigheden. In hun onderlinge concurrentie
hielden zij vast aan het klassieke belang van scoops. De snelheid van
de berichtgeving ging gepaard met een verlaging van de standaarden
van verificatie van de juistheid van de berichtgeving. Zo werden
anonieme bronnen steeds vaker aanvaard: was Deep Throat – de bron
van Woodward en Bernstein in de Watergate-affaire – ook niet anoniem
geweest? Bovendien ging distantie als journalistieke waarde verloren.
Zeker onder invloed van de televisie werd emotie ook in steeds meer
serieuze media toegelaten. Dat heeft een vertekenend effect. Omdat het
gemakkelijker is het leed van een individu te tonen dan de complexiteit
van factoren die een bepaalde situatie hebben doen ontstaan, draagt
deze ontwikkeling bij aan een zeker wantrouwen ten opzichte van ‘het
systeem’. Een derde gevolg van de proliferatie van nieuwsmedia was dat
het belang van nieuwsgaring en verslaglegging het soms welhaast leek
af te leggen tegen het belang van commentaar van politici en al dan niet
verstandige publieke intellectuelen. Zo wordt nieuws gemaakt. 5
5 Bill Kovach and Tom Rosenstiel, Warp Speed, New York : Century Foundation Press 1999.
38 BURGEROPSPORING IN DE DRAMADEMOCRATIE | Prof. mr. Ybo Buruma 39

Deze mediageschiedenis die niet alleen Nederland betreft, heeft
gevolgen voor de manier waarop de democratie functioneert. Natuurlijk
is het zo dat nieuws en commentaar soms gepaard gaan met oververhitting
van de parlementaire debatten. Het volstaat echter niet om
in dat verband louter schamper te doen over incidentenpolitiek. De
Franse politicoloog Pierre Rosanvallon heeft een constructiever beeld en
spreekt in dit verband van de ‘controledemocratie’. 6 Hij bedoelt daarmee
dat controle vanuit de burgerlijke samenleving op de politiek steeds
meer plaatsvindt door enerzijds aantijgingen en onthullingen en anderzijds
door verantwoorde evaluaties en contra-expertise. In de controledemocratie
lijkt een veto vanwege een schandaal soms belangrijker dan
de passieve consensus die voortvloeit uit de verkiezingen (de indirecte
democratie) of de actieve participatie in de partijpolitiek.
Door onthullingen e.d. wordt de reputatie van de overheid getest.
Dat moeten we niet alleen negatief duiden. Het betekent immers dat
controle op de executieve overheid niet met intervallen gebeurt (zoals
bij verkiezingen) maar permanent plaatsvindt. Het betekent tevens dat
de controle niet louter door georganiseerde (maar daarmee ook deels
gecompromitteerde) machtsblokken geschiedt, maar ook door individuen.
En steeds vaker door onafhankelijke, nieuwe belangengroepen
en nieuwe toezichtmechanismen. De afdaling van de controle op de
executieve van parlement en rechter naar media en particuliere onderzoekers
past daarbij. In de hedendaagse controledemocratie wordt de
burger als kiezer steeds meer vervangen door het publiek als ‘jury’.
Wat ik zojuist noteerde met betrekking tot de ontwikkelingen ten
aanzien van de media en de werking van de democratieën, is uiteraard
nogal grofkorrelig. Maar zonder deze achtergrond is het m.i. moeilijk te
begrijpen wat er op het spel staat als we ons buigen over de vraag hoe
we moeten aankijken tegen burgeropsporing in de dramademocratie.
6 Pierre Rosanvallon, Democracy Past and Future, Columbia UP 2006, p. 235-252.
Veiligheid in de dramademocratie
De algemenere gevoelens van onbehagen en onvrede die in de dramademocratie
snel de kop opsteken, zijn bij uitstek te projecteren op het
domein van het strafrecht. Het gaat om emoties die minder van doen
hebben met eigen ervaringen, dan met gebeurtenissen waarover men
via de media heeft gehoord. Dat kunnen ook emotionele gebeurtenissen
zijn waarover de media nauwelijks geïnformeerd rapporteren. Het beeld
van een onthutst slachtoffer en het commentaar van een politicus of een
publieke intellectueel bepalen op dat vlak nogal eens het gevoel van de
rest van de bevolking.
Maar er is een derde aspect van de dramademocratie – naast
de mediageschiedenis en de ontwikkeling naar de controledemocratie
– dat we niet mogen miskennen. Dat is dat de overheid zelf een
appèl doet op de burgers. Ik herinnerde en passant al aan het gebruik
van beelden van bewakingscamera’s in door de politie gebruikte
programma’s als Opsporing Verzocht. Dit is echter maar één voorbeeld.
Bij herhaling wijst de regering er op dat veiligheid niet alleen door de
overheid kan worden bewerkstelligd, maar dat de burgers er zelf aan
moeten bijdragen. Laatstelijk gebeurde dat in de begroting 2008-2009:
“Veiligheid is ook een verantwoordelijkheid van burgers. Dat geldt voor het voorkomen van
delicten en daderschap, maar ook voor het omgaan met slachtofferschap. Een overheid die
zich in toenemende mate exclusief verantwoordelijk maakt voor veiligheid, moet ervoor waken
waardevolle maatschappelijke mechanismen te verstoren. Justitie wil daarom aansluiten bij het
vermogen van de samenleving om zelf verantwoordelijkheid te nemen voor veiligheid en andere
publieke of semi-publieke taken”. 7
Deze gedachte is weinig bedreigend, als we daarbij vooral preventieve
maatregelen van burgers en bedrijven voor ogen hebben. Het gaat
dan om maatregelen ter beperking van de gelegenheid tot het plegen
7 Rijksbegroting 2009; Justitie, begroting VI, pag. 8.
40 BURGEROPSPORING IN DE DRAMADEMOCRATIE | Prof. mr. Ybo Buruma 41

van delicten, zoals het plaatsen van extra sloten op de deur. Of om
maatregelen waardoor de (gepercipieerde) pakkans wordt vergroot,
zoals menselijk toezicht of het ophangen van camera’s in parkeergarages.
8 Diverse wetswijzigingen zijn zelfs tot stand gekomen om
burgers en particuliere organisaties onder omstandigheden te dwingen
aan hen ter beschikking staande gegevens (zoals video-opnames) in
het belang van de opsporing af te staan aan de overheid. Natuurlijk
heeft de overheid er ook overigens baat bij als zij wordt geïnformeerd.
Daarbij gaat het niet alleen om de klassieke getuigenverklaringen die
worden afgelegd op verzoek van de politie, maar ook om het streven
om informatieverstrekking uit eigen beweging te vergemakkelijken.
Dat streven blijkt uit de invoering van het algemene hulpnummer 112,
de mogelijkheden om via internet aangifte te doen en de invoering van
kliklijnen die het anoniem melden mogelijk maken.
Het wordt echter ingewikkelder als burgers opstaan om in urgente
gevallen zelf actie te ondernemen. Dergelijk burgeringrijpen is onderwerp
van een ander onderzoek dat ik zojuist heb afgerond in opdracht
van de Stichting Maatschappij Veiligheid en Politie. Het wordt eveneens
ingewikkelder als de burger zelf quasi-opsporings-onderzoek
gaat doen.
En daar gaat het vandaag om. Een tussenconclusie is wel mogelijk.
De ontwikkeling van de burgeropsporing is een wereldwijd verschijnsel.
De media maken publicatie van eigen bevindingen van burgers gemakkelijk,
maar ze maken het ook gemakkelijker dan vroeger zelf onderzoek
te doen. Soms is de justitiële overheid daarmee geholpen. In de zaak
over de vermoorde Corine Bolhaar en haar twee kinderen werd de zaak
onder invloed van een uitzending van Peter R. de Vries hervat – hetgeen
leidde tot een veroordeling, 22 jaar na de moorden. 9 In de controle-
8 Zie L. van Noije en K. Wittebrood, Sociale veiligheid ontsleuteld, SCP 2008.
9 HR 21 november 2006, NJ 2007, 543 m.nt YB
democratie schuilt er een zekere rechtvaardiging in dergelijk onderzoek,
maar dat gaat soms tegen overheidsbelangen in. Leidde de uitzending
van het filmpje van het geweld tegen Rodney King niet tot afschuwelijke
rellen? In elk geval heeft het helpen van de overheid via burgeropsporing
als logische tegenpool dat controle van de overheid via burgeropsporing
evenzeer kan plaatsvinden.
Franse toestanden
De verhouding tussen media en strafrecht is weliswaar wereldwijd
veranderd, maar hoe dat is gebeurd verschilt per land. Wij denken
misschien dat in Nederland met de activiteiten van de Emmy-award
winnende misdaadjournalist Peter R. de Vries en de opiniepeiler
(en –leider) Maurice de Hond iets bijzonders aan de hand is, maar
het is niets vergeleken met wat in het buitenland gebeurt. Ter illustratie
een paar opmerkingen over Frankrijk.
Strikt juridisch is Frankrijk voor ons geen erg interessant voorbeeld,
omdat het slachtoffer daar zelf de vervolging op zich kan nemen
(action civile). Dat onder die omstandigheden burgeropsporing anders
in elkaar zit dan in Nederland is niet verrassend. Vanuit een mediaoogpunt
is Frankrijk niettemin hoogst interessant, zo bleek mij uit
informatie van mr. Pieter Verrest.
De aandacht voor misdaad in de Franse media verschilt sterk van die
in Nederland. Onderzoeksjournalisten leggen herhaaldelijk schandalen
bloot, onder meer over witteboordencriminaliteit. Te denken is aan
krantenartikelen, boeken en documentairefilms over Crédit Lyonnais,
oliebedrijf Elf, en recenter over ‘Angolagate’ – het internationale
wapenhandelschandaal waarbij de zoon van oud-president Mitterrand
is betrokken. We zouden kunnen zeggen dat de research neerkomt
op burgeropsporing met dien verstande dat van de vruchten van het
onderzoek eerst verslag wordt gedaan in de journalistieke berichtgeving
ongeacht of de politie en justitie daar eerst van op de hoogte worden
gesteld. Die verslaglegging wordt vervolgens gelardeerd met commen-
42 BURGEROPSPORING IN DE DRAMADEMOCRATIE | Prof. mr. Ybo Buruma 43

taar, waardoor politiek en justitie een indruk krijgen van de urgentie
van het aangedragen onderwerp. 10
Hoewel de door onderzoeksjournalisten opgediepte politiek-financiële
schandalen tot politieke interventies leidden, is dat veel minder het geval
met commune strafzaken. De Franse politiek is minder geïnteresseerd
in lopende strafzaken dan de Nederlandse politiek. Wel komen er vaker
dan in Nederland processen voor tegen journalisten en boekenschrijvers.
Dat zit als volgt. Er is een levendige traditie om achtergrondverhalen
van strafzaken te maken. Serieuze sterverslaggevers als
Pascale Robert-Diard (Le Monde) beschrijven dan met een bijna literaire
pen de dialoog tussen rechter en verdachte en vragen die rijzen over
de totstandkoming van het bewijs. Maar onder de noemer ‘faits divers’
waartoe ook de misdaadverslaggeving wordt gerekend, publiceren
regionale kranten en het glossy Paris Match de bloederigste details
– sommige gestaafd met foto’s van de crime scene, jeugdfoto’s van de
dader en foto’s van de laatste zonvakantie van het slachtoffer. En dat
leidt dan tot strafzaken die met een action civile beginnen (naar aanleiding
van beweerde strafbare feiten op grond van het mediarecht) en tot
korte gedingen tegen publicaties. De rechter toetst in deze procedures
uitvoerig de inbreuk op de persoonlijke levenssfeer, de diepgang van
het journalistieke onderzoek en recht op hoor- en wederhoor.
Opvallend is hoezeer in vergelijking met Nederland misdaadverslaggeving
ook een plaats inneemt op de televisie. Zeker, naast Peter R.
zijn er ten onzent meer programma’s over misdaadverslaggeving. Maar
de frequentie in Frankrijk is groter en er zijn meer genres. In de tv-gids
van 22-28 september 2008 telde ik zes ‘real crime’ programma’s,
waarvan de helft op prime time werd uitgezonden en we aan een duur
van minstens 90 minuten moeten denken.
10 Over agendasetting en ontijdige maatschappelijke oordeelsvorming schreef ik Media
en de parlementaire enquête opsporingsmethoden, in: A. Ellian en I.M. Koopmans (red.),
Media en strafrecht, Kluwer 2001.
Maandag 22 september TF1, prime time: L’Affaire Bruay-en-Artois, een nagespeelde echte
moordzaak uit 1972.
Maandag 22 september France 3, prime time – Cour d’assises: crimes et châtiments’,
een documentaire over leden van de jury.
Dinsdag 23 september, France 2, late night – Faites entrer l’accusé, een uitzending waarin
een strafdossier van een reeds opgeloste strafzaak (een pedofiliekwestie uit 2003) wordt
behandeld.
Vrijdag 26 september,Canal+, late night – Henri Curiel, un crime politique, documentaire over
een onopgeloste politieke moord uit 1978.
Zaterdag 27 september, France 3, late night – Affaires classées, ook een uitzending waarin
een strafdossier van een reeds opgeloste strafzaak (een moord uit 1993) wordt behandeld.
Zondag 28 september, M6, prime time – Zone interdite, een programma waarin twee uur
wordt meegelopen met een ‘mythique brigade criminelle du 36, quai des Orfèvres’.
Voor al die programma’s moet diepgaand onderzoek zijn gedaan.
Het meest treffen we uitgebreide reportages aan over zaken die al
geheel zijn opgelost en berecht. Een soort reconstructie dus van
daad, opsporing en berechting. Populair is ook het ‘reality-format’.
Journalisten mogen een dag mee met een recherche-eenheid, een
week officieren van justitie vergezellen of een ochtend invallen doen
met het arrestatieteam.
De Franse situatie leert ons dat Nederland op dit vlak niet voor een
uniek probleem staat. Met enige jaloezie kijk ik naar de onderzoeksjournalistiek
over de witteboordencriminaliteit. Dit type journalistiek is bij
ons zeldzaam, maar bij gebrek aan parlementaire belangstelling voor dit
soort thema’s broodnodig. Maar ik kan niet ontkennen dat het Franse
journalistieke activisme ook nadelen toont. Een goed voorbeeld waarin
een ‘faits divers’-onderzoek letterlijk of figuurlijk bezweek onder alle
media-aandacht is het geval van de Petit Grégory.
44 BURGEROPSPORING IN DE DRAMADEMOCRATIE | Prof. mr. Ybo Buruma 45

Het ging om de moord in 1984 op een vierjarig jongetje Grégory Villemin in een klein dorpje
in de Vogezen. Een invasie van journalisten volgde en de media schiepen een hysterische
sfeer. De politie houdt de zwager van de vader aan. Kort nadat deze weer is vrijgelaten, wordt
hij door de vader doodgeschoten. Die had in de media verklaard, dat als de justitie haar werk
niet deed, hij dat wel zou doen. De vader wordt later tot (slechts) 5 jaar cel veroordeeld voor
deze moord. Vervolgens wordt de moeder op grond van grafologisch onderzoek aangehouden
en kort daarop weer vrijgelaten. De beroemde schrijfster Marguerite Duras schrijft in
een landelijk dagblad een openbare aanklacht tegen haar zonder al teveel van de feiten van
het onderzoek te kennen. Geleidelijk aan wordt de moeder steeds meer beschreven als een
diabolische manipulator. In 1993 zal ze buiten vervolging worden gesteld. In 2001 wordt het
onderzoek zonder succes heropend. Als voorlopig besluit van de affaire du Petit Grégory wordt
de Franse Staat in 2004 veroordeeld voor faute lourde (een administratiefrechtelijke onrechtmatige
daad), in een procedure aangespannen door de ouders. Het onderzoek is dermate
slecht verricht, dat de Franse Staat schuldig is aan een série de faits traduisant l’inaptitude du
service public de la justice à remplir la mission dont il est investi. 11
Die zaak riep minstens drie vragen op die illustratief zijn voor de
gevaren van de rol van de media in de dramademocratie. Is de kwaliteit
van het opsporingsonderzoek afgenomen als gevolg van de activiteiten
van de journalisten? Is de vader – die een vrijgelaten verdachte
doodschoot – door de media tot zijn emotionele daad gebracht? Is de
moeder onschuldig als dader aan de schandpaal genageld door het
commentaar van een beroemde schrijfster die de feiten onvoldoende
had geverifieerd? De laatste twee vragen sluiten naadloos aan bij wat
ik hiervoor kenmerkend noemde voor de ontwikkeling van de media in
de dramademocratie: minder verificatie, meer emotie en commentaar.
Wat is er eigenlijk mis met burgeropsporing?
Dat brengt me dan bij de kern van deze beschouwing: de behandeling
van de vraag wat er mis is met burgeropsporing? Ik denk dat drie typen
argumenten zijn te onderscheiden. 1. Men vreest dat burgers bij de
11 Berichtgeving uit L’Alsacien, L’Humanité, Le Monde; en verder M. Chavannes, Wraak
aan de Vologne, in: NRC Handelsblad 18-12-1993. Over de kwalijke rol van de media in de
affaire schreef Laurence Lacour, Le Bûcher des innocents, Plon, Parijs 1993, herdruk 2006
(en verfilmd voor de tv).
reguliere opsporing in de weg lopen en bijdragen aan een afnemende
kwaliteit van de opsporing. 2. Men vreest dat burgers derden
benadelen, zoals in de zaak van petit Grégory. 3. Men vreest een verlies
aan gezag voor politie en justitie ten gevolge van burgeropsporing.
Ik zal deze drie punten nader uitwerken.
Laat ik vooropstellen dat het eerste punt – de storingsfactor – reëel
is. Het is nu al zo dat de druk die uitgaat van slachtoffers of nabestaanden,
van indirect getroffenen of zelfs het grote publiek ietwat
storend kan werken. Politie en justitie worden steeds vaker geacht tekst
en uitleg te geven in onderzoeksfasen waarin zij dat niet noodzakelijk
willen. Dat kost tijd aan woordvoering. Dit aspect is evenwel in zoverre
te relativeren dat het OM blijkens de nieuwe richtlijnen op dit gebied
principieel hebben gekozen voor een ‘alert en assertief voorlichtingsbeleid’:
dat vergroot het vertrouwen in en de legitimiteit van OM en
politie. 12 Natuurlijk: het OM moet zich voegen naar de eisen van de
drama-democratie. Toch kunnen er hinderlijke neveneffecten ontstaan.
Wat gebeurt er met zo’n dorpje als het dorp van de petit Grégory –
maar we kunnen ook denken aan Aruba of Bonaire – wanneer daar een
zwerm journalisten opduikt? En meer van justitiële aard is de hinder
die ontstaat als derden bijvoorbeeld via de media en onbedoeld komen
te beschikken over daderkennis. Dat kan zelfs gevaarlijk zijn vanwege
het verschijnsel dat veel media-aandacht voor grote zaken wonderlijk
genoeg ook leidt tot vrijwillige valse bekentenissen. Ook ander onderzoek
kan hierdoor worden beïnvloed. Druk uit de samenleving heeft
effect op de prioritering van onderzoek. 13 De media kunnen bijdragen
aan een soort moral panic waardoor men aan ander onderzoek minder
toekomt. 14 Ik verbeeld me dat dit een van de redenen is waarom in
12 Aanwijzing voorlichting en opsporing 2007/A017
13 C.J. de Poot, R.J. Bokhorst, P.J. van Koppen, E.R. Muller, Rechercheportret, Kluwer 2004,
46 BURGEROPSPORING IN DE DRAMADEMOCRATIE | Prof. mr. Ybo Buruma 47
p. 326.
14 Michael Tonry, Thinking about Crime, Oxford UP 2004, p. 86; David Garland, The Culture
of Control, Oxford UP 2001, p. 172.

Nederland zo buitengewoon weinig aan witteboordencriminaliteit wordt
gedaan. Natuurlijk zijn er ook andere factoren in dat verband van belang
(gebrek aan expertise bij politie en OM), maar een individueel slachtoffer
waarvan het betraande gezicht in alle huiskamers te zien is, heeft
meer impact dan duffe opnames van kasregisters.
Niettemin meen ik dat deze problemen moeten kunnen worden
ondervangen. Professionele woordvoerders kwijten zich tegenwoordig
heel behoorlijk tot uitstekend van hun taak; men is zorgvuldig in het
bepalen wat wel en wat niet naar buiten komt. Het is zelfs zo dat de
vraag steeds interessanter wordt of en zo ja in welke mate de politie
zelf de media gebruikt. Via het programma Opsporing Verzocht gebeurt
dat op transparante manier. Maar er wordt zoveel uit politiedossiers
naar de media gelekt, dat je je soms afvraagt of dat niet gebeurt met de
bewuste bedoeling om ‘reuring’ teweeg te brengen in de onderwereld.
En wat betreft de vraag of politie en justitie wel de juiste prioriteiten
stellen lijkt het probleem uiteindelijk minder te liggen bij de massamedia
dan bij politici en leidinggevenden voor wie het moeilijk is het minder
spectaculaire onderzoek te beschermen tegen de waan van de dag.
Onrechtmatigheden tegen derden
Het tweede probleem krijgt doorgaans de meeste aandacht: burgeropsporing
kan leiden tot onrechtmatigheden jegens derden. We zagen
al de akelige situatie dat de moeder in de zaak van petit Grégory aan de
schandpaal werd genageld. Iets dergelijks – maar op een veel kleiner
niveau hebben we in Nederland meegemaakt naar aanleiding van een
steekpartij in Scheveningen. Nadrukkelijk overweegt de rechtbank in
die zaak dat verdachte die had geprobeerd de zaak te beëindigen zich
niet schuldig heeft gemaakt aan enig feit dat hem ten laste is gelegd.
Die ongebruikelijke formulering – er staat niet louter dat er wordt vrijgesproken
– is ingegeven door het feit dat verdachte door alle mediaaandacht
door de publieke opinie reeds was veroordeeld. 15 Over de
15 Rb Den Haag 18 oktober 2007, LJN BB5930
onrechtmatigheden is inmiddels een zekere jurisprudentie ontwikkeld
die door Sven Brinkhoff op een rij is gezet. Deze inventarisatie is eveneens
in deze bundel opgenomen.
Heel kort samengevat komt de juridische stand van zaken op het
volgende neer. Strafbare feiten die in het kader van burgeropsporing
worden gepleegd, blijven strafbare feiten. Inbraak (art. 138 en 311 Sr),
het maken van illegale opnamen (art. 139a-d Sr), heimelijk fotograferen
of filmen (art. 139f Sr), vrijheidsberoving (art. 282 Sr), het bedreigen
of chanteren van mensen teneinde dingen te vertellen (art. 284-285
Sr), verduistering (art. 321 Sr) en niet in de laatste plaats heling, het
uit misdrijf verkregen goed voor handen hebben (art. 416 Sr)– het zijn
evident verboden methoden waarvan een burgeropspoorder zich dus
niet mag bedienen. 16 Ze komen wel voor. Een voorbeeld is een zaak
waarin een creditcard-maatschappij medewerkers op pad stuurde
om vermoedelijke fraudeurs te achterhalen en ontmaskeren. Deze
medewerkers bleken zich onder meer te hebben schuldig gemaakt
aan uitlokking van diefstal (uit de brievenbussen van de fraudeurs)
en illegaal maken van geluidsopnames. 17 De meeste (bijzondere)
opsporingsmethoden waarover de politie kan beschikken worden
gespiegeld in deze aan de burgers verboden feiten. Als we ons wat dit
betreft zorgen maken over burgeropsporing, is nadere strafbaarstelling
niet nodig. Nu zijn er twijfelgevallen en in zijn eerder aangehaalde tekst
heeft Brouwer juist die twijfelgevallen aangewezen. Iemand langdurig
heimelijk volgen op een openbare weg vergt soms – namelijk op grond
van een interne OM-richtlijn in geval gebruik wordt gemaakt van een
video-apparaat – een observatiebevel als de politie het doet, terwijl
een particulier het zo maar mag. En het verhoor van een verdachte
16 Voorbeelden van bedreiging of chantage zijn ons overigens niet onder ogen gekomen.
17 HR 1 juni 1999, wAAe 2000 (2): 117-121 (Particuliere opsporing); ook opgenomen
in A.B. Hoogenboom e.a. (red.), Privatisering van toezicht en opsporing, Vermande,
Den Haag 2000: 139-144.
48 BURGEROPSPORING IN DE DRAMADEMOCRATIE | Prof. mr. Ybo Buruma 49

kent inderdaad de voorwaarde dat de politie de cautie geeft (en sinds
kort soms een band laat meelopen), terwijl een particulier zomaar een
praatje kan aanknopen. Dat zijn geen verschillen waar ik erg warm van
word, maar ik zie het punt van Brouwer wel. Zelf zou ik eerder hebben
gedacht aan hoogwaardige datamining waar particulieren toe in staat
zijn en de politie zelden of nooit aan toekomt. Maar meer nog zou ik
hebben gedacht aan het volgende.
De vervolging van strafbaar gestelde methoden komt niet – of uiterst
sporadisch – voor. Dat is nog te begrijpen als het om heimelijk filmen
gaat. In het betreffende art. 139f Sr is als vereiste opgenomen dat
het filmen wederrechtelijk geschiedt en dat is vooral gebeurd met
het oog op de overweging dat de vrije nieuwsgaring kan betekenen
dat het filmen niet wederrechtelijk was. Of in een concreet geval de
vrije nieuwsgaring inderdaad het zwaarst moet wegen, is een kwestie
waarover in de Leidraad van de Raad voor de journalistiek het volgende
is geschreven: “De journalist publiceert geen foto’s en zendt geen
beelden uit die zijn gemaakt van personen in niet-algemeen toegankelijke
ruimten zonder hun toestemming, en gebruikt evenmin brieven
en persoonlijke aantekeningen zonder toestemming van betrokkenen”
(art. 2.4.3). Maar de Raad is van oordeel dat de journalist van deze
norm kan afwijken als een gewichtig maatschappelijk belang dit rechtvaardigt
en hetzelfde doel op geen andere manier bereikt kan worden. 18
Het zijn terechte maatstaven die zo zacht zijn, dat je er ogenschijnlijk
weinig aan hebt. Toch hanteerde het Hof Leeuwarden dezelfde norm
toen het undercover-journalist Alberto Stegeman veroordeelde tot
1000 euro wegens het heimelijk filmen in een woning. Die methode was
18 In de Code voor de journalistiek van het Nederlands Genootschap van Hoofdredacteuren
staat onder 20. “De journalist publiceert geen tekst of foto’s en zendt geen audio-opnames
of beelden uit die zijn gemaakt van personen in privé-situaties zonder toestemming van de
betrokkene, tenzij met de publicatie een groot maatschappelijk belang is gediend”
volgens het Hof niet nodig om de door hem beweerde misstand aan
de kaak te stellen. 19
De bijzondere omstandigheden aangaande art. 139f Sr gelden niet voor
de andere strafbepalingen waar burgeropspoorders zich schuldig aan
kunnen maken. Toch komen ook andere vervolgingen zelden voor. Ik
herinner me bijvoorbeeld geen gevallen na 1996, waarin journalisten
die gebruik maken van kennelijk gestolen of met schending van een
geheimhoudingsplicht (verg. art. 273 Sr) verstrekte stukken, wegens
heling werden vervolgd. 20 Wel was er een recenter geval waarin de
auteur van een boek zich (93 keer) voordeed als een ander om mogelijk
misbruik te maken van het vertrouwen waarop het bancaire systeem
van automatische incasso is gebaseerd. Hij werd onder meer wegens
valsheid in geschrift vervolgd en schuldig verklaard zonder oplegging
van straf. Daarmee volgde het Hof een eerder geval van een journalist
die wilde uitzoeken of de controle van overheidswege bij de uitgifte
van rijbewijzen adequaat was en zich daarbij van een valse naam had
bediend. Noch diens beroep op het journalistieke privilege, noch op
het ontbreken van materiële wederrechtelijkheid ging op. Ook hij was
schuldig verklaard zonder oplegging van straf. 21 Als er dus in een geval
van burgeropsporing vervolgd wordt wegens de gebruikte onderzoeksmethodes,
blijkt de rechter nogal weinig lust te hebben een straf op
te leggen.
De belangrijkste voorbeelden van vervolging die wij hebben kunnen
vaststellen waren gevallen waarin de vruchten van burgeropsporing
werden gepubliceerd in de media. Dan ging de vervolging dus niet om
het gebruik van verboden methoden, maar om smaad o.i.d.
19 Hof Leeuwarden 24 juli 2008, NJFS 2008, 202, LJN: BD8528.
20 De Rechtbank Amsterdam 2 januari 1996 liet twee journalisten vrijuit gaan aan wie
gestolen diskettes van een officier van justitie in handen waren gespeeld en die deze in
hun programma hadden getoond.
21 Hof Amsterdam 8 maart 2005, LJN AS9143 resp. HR 27 juni 1995, NJ 1995, 711.
50 BURGEROPSPORING IN DE DRAMADEMOCRATIE | Prof. mr. Ybo Buruma 51

Soms wordt overigens niet strafrechtelijk opgetreden, maar kiest
een betrokken partij de civielrechtelijke weg. Een voorbeeld is het
geval waarin een vordering tot rectificatie tegen een programma van
Peter R. de Vries (uit 2004) door de Amsterdamse politie en een
inspecteur van politie gedeeltelijk werd toegewezen, omdat niet alle
aantijgingen aan het adres van de politie en de betreffende inspecteur
eenduidig steun vonden in de feiten. 22 Maar ook in de civiele praktijk
lijkt het eerder te gaan om bezwaren wegens publicatie dan wegens
het toepassen van onrechtmatige methoden.
Het gebruik van de vruchten
Een ook door Brouwer uitdrukkelijk aan de orde gestelde volgende
vraag is wat het Openbaar Ministerie aanmoet met de vruchten
van onrechtmatig optreden van burgers. Kan de officier van justitie
door een burger toegespeeld materiaal voor het bewijs gebruiken?
Doorslaggevend blijkt – o.m. als gevolg van jurisprudentie van het
Europese Hof voor de Rechten van de Mens – of (en zo ja, in welke
mate) de autoriteiten de burgeropsporing hebben aangestuurd. Is er
sprake van een sturende of faciliterende rol van politie of justitie dan
kan de rechter besluiten tot bewijsuitsluiting. Maar ook hiervan zien
we in de praktijk bijzonder weinig voorbeelden. Rechtsvergelijking met
de situatie in de VS of België suggereert dat het van een bijna onverantwoord
idealisme getuigt, als men zou menen dat dit wat betreft het
rechterlijk optreden anders zou kunnen.
Onrechtmatige burgeropsporing leidt niet of nauwelijks tot vervolging
en evenmin tot bewijsuitsluiting – hoewel beide juridisch-theoretisch
mogelijk zijn. Het lijkt me goed om even stil te staan bij de wenselijkheid
van deze stand van zaken. Brinkhoff heeft in zijn studie gepleit voor
22 Rb. Amsterdam 30 september 2004, LJN: AR3019. Een uitzonderlijk geval waarin een
wetenschapper (die voor de Parlementaire Enquêtecommissie Opsporingsmethoden had
gerapporteerd) deed zich voor in HR 28 juni 2002, LJN AE1544.
vervolging van grove inbreuken op de privacy door de burgeropspoorders
en voor de introductie van een geclausuleerd verbod aan de overheid
om te profiteren van onrechtmatige burgeropsporing. Hij schrijft:
“Handelt de opsporende burger strafrechtelijk onrechtmatig, dan zou
ten eerste dat materiaal niet mogen worden gebruikt dat met een grove
inbreuk op het recht op privacy en op een haast professionele wijze is
vergaard. Ten tweede dient het materiaal terzijde te worden gelegd dat
verkregen is door het schenden van de lichamelijke integriteit of het
dreigen hiermee.” Dat lijkt een verstandige benadering. Een extra overweging
zou kunnen zijn dat de politie dan ook niet in de verleiding komt
om onrechtmatige opsporingsmethoden te ‘outsourcen’ naar burgers.
Toch zit ik een beetje met deze oplossing. Laten we eens een ogenschijnlijk
gemakkelijke casus nemen. Het kind van Piet is gekidnapt.
Hij komt de kidnapper op het spoor en slaat deze man – die niets wil
zeggen over de verblijfplaats van het kind – op zodanige wijze dat
dit onbetwist als foltering is aan te merken. De kidnapper vertelt dat
het kind dood is en wijst de plaats aan waar het lichaam is te vinden.
Daarmee is doorslaggevend bewijs tegen de kidnapper/moordenaar
geleverd, dat is gebaseerd op foltering door Piet. Natuurlijk kan Piet
worden vervolgd voor foltering, zoals ook de vader van le petit Grégory
werd vervolgd voor moord. Maar zouden we het bewijs moeten
uitsluiten? Het gaat nota bene om foltering – een schending van art. 3
EVRM ten aanzien waarvan is vol te houden dat de lidstaten de positieve
verplichting hebben deze tegen te gaan. Is profijt van de foltering
dan niet (zoals Brinkhoff ook suggereert) uit den boze? Het Europese
Hof vond laatst van niet in een casus waarin niet de vader folterde, maar
een politiefunctionaris dreigde met foltering. 23 Bij dat oordeel speelde
echter een grote rol dat er wel een vervolging tegen de folteraars was
ingesteld. Het zou ook wel heel onverkwikkelijk zijn als de moorde-
23 EHRM 30 juni 2008 (Gäfgen v. Germany).
52 BURGEROPSPORING IN DE DRAMADEMOCRATIE | Prof. mr. Ybo Buruma 53

naar zijn straf ontliep omdat de vader hem had geslagen! Als deze
benadering al voor foltering door een burger opgaat, zal hij helemaal
gelden voor inbraak en andere inbreuken op de privacy die een burgeropspoorder
toepast. De conclusie lijkt helder: vaker straffen, maar geen
bewijs uitsluiten (ondanks het profijtargument)!
Nu zouden we de vraag kunnen stellen of het OM wat dit betreft
de taak van de rechter moet overnemen en zelf het bewijs uitsluiten
van het onderzoek. Er is iets voor te zeggen, dat het OM als filter zou
moeten fungeren voor de aanbrengers van delicten. Het argument
is al door W. Boot in 1885 – 123 jaar geleden – naar voren gebracht
dat het openbaar ministerie is ingesteld om vervolging uit particuliere
wraakzucht te voorkomen. “Daarmee is onverenigbaar dat het openbaar
ministerie – zoals bij aanvaarding van het legaliteitsbeginsel s–
gedwongen zou zijn ”. 24 Wees gerust, ik grijp deze
gelegenheid niet aan om nog eens te fulmineren tegen de vervolging
van flutdelicten. Vanuit deze redeneerlijn is evenwel te betogen dat het
OM ook als filter moet fungeren voor gevallen waarin het de inbreuk
van de burgeropspoorder niet in verhouding vindt staan tot het door
de inbreuk bekend geworden delict. De door onrechtmatige burgeropsporing
ontdekte verdachte moet alleen worden vervolgd als daarmee
een groot maatschappelijk belang wordt gediend. Dat eist overigens
wel dat het OM bereid is bij dit soort zaken minder in termen van beleid
te denken dan in termen van controle in individuele zaken. Er zullen
ongetwijfeld gevallen zijn dat het delict dermate ernstig is, dat je als OM
wel degelijk het onrechtmatig verkregen, aangeleverde burgerbewijs wilt
24 Aangehaald door J. Simmelink, Rondom de vervolgingsbeslissing, in M.S. Groenhuijsen
en G. Knigge (red.), Afronding en verantwoording. Onderzoeksproject Strafvordering 2001,
Kluwer 2004, p. 192-193.
gebruiken. Maar ten aanzien van het aanvaarden van hulp van de zijde
van particulieren die hun wettelijke grenzen hebben overschreden denk
ik dat een herstel van de morele functie van het OM wel op zijn plaats
is. Ik meen me te herinneren dat de tot nu toe door mij zo geroemde
Peter R. de Vries ook een keer een programma heeft gemaakt, waarin
hij jonge mannen die eruit zagen als tieners min of meer als lokvogels
voor een pedoseksueel inzette. Deze man is toen naar een afgesproken
plaats gegaan met het kennelijk doel daar verboden seks te bedrijven.
Hij is overigens niet vervolgd. Terecht niet (nog los van de vraag
waavoor dan wel). Soms moet worden gezegd: “Zo doen we dat niet
en dat heeft gevolgen”.
Maar als het OM dan ondanks de daartoe niet verplichtende rechtspraak
soms zelf moet besluiten de vruchten van onrechtmatige
burgeropsporing niet te gebruiken, kunnen we ook een andere vraag
stellen. Is de vanuit een juridische logica zo aannemelijke conclusie dat
onrechtmatige burgeropspoorders vaker moeten worden vervolgd dan
ook wel zo juist? Dat is een beduidend kwestieuzere conclusie dan hij
lijkt als we louter uitgaan van duidelijke, scherpe voorbeelden. En dat
heeft te maken met het derde probleem van burgeropsporing in de
dramademocratie.
Het verlies aan gezag
Het derde probleem waar burgeropsporing ons voor stelt, brengt
ons terug bij de dramademocratie. Het is ontegenzeggelijk zo dat
journalistiek en wetenschappelijk onderzoek kan leiden tot politieke
of juridisch relevante kritiek. Programma’s van Peter R. de Vries hebben
zowel geleid tot kamervragen als tot de heropening van het onderzoek
in de Puttense moordzaak. De boeken van Van Koppen over
de Schiedammer parkmoord en Derksen over Lucia de B. hebben
eveneens een indringende betekenis gehad. Er is echter ook ander
onderzoek geweest dat achteraf geen gevolgen had. Het interview
met de ‘undercover partner’ van Peter R. de Vries in de Hollowayzaak
eindigde voorshands toch vooral in een deceptie. De veronderstelde
54 BURGEROPSPORING IN DE DRAMADEMOCRATIE | Prof. mr. Ybo Buruma 55

dader die een bekennende verklaring leek af te leggen, moest vanwege
de gaten die in die verklaring zaten toch weer op vrije voeten worden
gesteld. 25 Onderzoek van Van Koppen in het kader van het Maastrichtse
project gerede twijfel leidt dikwijls wel tot kritiek op zwak gemotiveerde
vonnissen of ogenschijnlijk feilen in het opsporingsonderzoek, maar
bepaald niet altijd tot harde aanwijzingen dat onschuldige mensen
zijn veroordeeld.
Het is een goed verdedigbare stelling, dat het belang van dergelijk
onderzoek schuilt in het aantonen van de slechte onderbouwing van
vervolging en veroordeling. Het past immers in de dramademocratie
dat door aantijgingen van beweerde slachtoffers van onrecht en door
onderzoek en commentaar van zich in het publiek uitende intellectuelen
permanent controle wordt uitgeoefend op de activiteiten van de
executieve. Deze benadering heeft evenwel een prijs. Juist omdat in
Putten, Schiedam en (vermoedelijk) Lucia de kritiek op de kwaliteit
van opsporing, vervolging en berechting gepaard bleek te gaan met
onterechte veroordelingen, draagt dergelijk onderzoek sterk bij aan
een aantasting van het vertrouwen van het publiek in politie en OM.
In de dramademocratie wordt de kritiek op de kwaliteit van de procedure
al snel gelijk gesteld aan kritiek op het product. En dat is niet altijd
terecht: als een vonnis slecht is gemotiveerd of slecht is te begrijpen
hoeft dit niet te impliceren dat het ook teweeg heeft gebracht dat een
onschuldige achter de tralies zit.
Niettemin kan de ‘hypnotische kracht van herhaling’ die we in de
media tegenkomen leiden tot een gestuurd vals geheugen. 26 Bij velen
leeft inmiddels de vaste veronderstelling dat er van alles mis is met
de stand van het Nederlandse strafrecht. Ik geloof daar niets van en
beschouw die opvatting als een gevolg van de kracht van de herhaalde
25 En ook over de juistheid daarvan is dan weer discussie.
26 Edward Timms, Waarheid en journalisme. Over Karl Kraus, in Nexus 2008 (nummer 50),
p. 204-218.
beelden van de twee van Putten – typische Hollandse jongens – en
de uit een auto stappende, verlegen glimlachende ten onrechte
veroordeelde Kees B. – een slachtoffer-winnaar. Die beelden en de
daarbij passende commentaren lijken steeds opnieuw te bevestigen dat
onschuldige individuen worden vermalen door te wantrouwen instellingen.
In die gevallen waren de veroordeelden inderdaad slachtoffer
van een ernstig ongeluk, maar daaruit kun je niet de conclusie trekken
dat er ‘van alles mis is’, zoals de dramademocratie het wil. Natuurlijk zijn
er inmiddels ook andere zaken die de wenkbrauwen deden fronsen:
Lucia de B., de Deventerkwestie, de Enschedese ontuchtzaak, de
Amsterdamse butler en zo nog een stuk of tien. Voor dat soort incidenten
moeten wij niet de ogen sluiten. Zij kunnen inderdaad voor iets
groters staan en dan gelden de woorden van John F. Kennedy na de
Varkensbaai: “An error doesn’t become a mistake until you refuse to
correct it”. 27
De signalen die in de dramademocratie naar boven komen, vergen
een reactie. Overheidsinstellingen zullen open moeten staan voor kritiek,
zoals het Openbaar Ministerie heeft gedaan toen het besloot onderzoek
in de Schiedammer parkmoord te laten verrichten. De dramademocratie
dwingt ons te leren omgaan met emotionele aantijgingen en doorwrocht
onderzoek. Op dit moment lijkt het soms de justitie – de overheid in
het algemeen – aan de daartoe benodigde veerkracht te ontbreken.
Sommigen sluiten liever de ogen dan dat zij van incidenten willen leren;
zij vragen zich af of bepaalde kwesties nu wel moeten worden onderzocht.
Daarbij speelt misschien een rol dat er onder politici en juristen
nog wel erg sterk gedacht wordt: als een fout is gemaakt, moeten er
mensen hangen. Men accepteert pech niet als factor; men accepteert
een collectieve verantwoordelijkheid van een heel systeem waarin
27 Carol Tavris en Elliot Aronson, Mistakes were made (but not by me),
Harcourt 2007, p. 218.
56 BURGEROPSPORING IN DE DRAMADEMOCRATIE | Prof. mr. Ybo Buruma 57

niemand op het juiste moment ‘nee’ zei, niet als factor; men wil een
aanwijsbare zondebok.
Het zelfreinigend vermogen van politie, justitie en zeker ook de
rechterlijke macht is gewoonweg nog niet zo groot. Recent ben ik er
nog eens op gewezen hoe anders dit is in ziekenhuizen – traditioneel
ook closed shops. Maar daar is het steeds gebruikelijker dat incidenten
– bijvoorbeeld leidend tot overlijden op de operatietafel –
worden geëvalueerd onder vakgenoten. Was het onvermijdelijk, was
het pech, heb je iets over het hoofd gezien, ben je echt stom bezig
geweest? Het feit dat de evaluatie onder medici intern geschiedt, is
overigens wel principieel anders dan in gevallen waarin burgeropsporing
leidt tot publieke kritiek. Maar we kunnen dit ook omkeren.
Naarmate de twijfel over het zelfreinigend vermogen van het systeem
groter is, is het logischer dat men in de controledemocratie harder roept
om inzicht. En dat men meer zelf onderzoek gaat doen. En eventueel
meer met aantijgingen aankomt die niet geheel gesubstantiveerd zijn.
Wat dat laatste betreft is het opvallend dat we in Frankrijk televisieprogramma’s
zien waar dossiers worden nagespeeld. Dat kan daar –
men kan achteraf zien wat er is gebeurd.
Conclusie
Hoe moeten we omgaan met burgeropsporing in de dramademocratie?
De rol van de media heeft onze politiek veranderd. Die media werden
emotioneler en minder geneigd tot verificatie van wat werd opgenomen.
Maar de emotionele aantijgingen die via de media bekend konden
worden en de commentaren van publieke intellectuelen droegen wel
bij aan een verandering in de politiek van de dramademocratie. In de
dramademocratie is burgeropsporing (naar incidentele missers) een
vorm van directe controle op onze politieke en justitiële instellingen.
Dat burgers – of het nu wetenschappers, journalisten of nog anderen
zijn – zich bezighouden met opsporing, is te beschouwen als een
sequeel van het feit dat de overheid zelf de burgers uitnodigt om aan
de veiligheid bij te dragen. Maar waar de overheid dus misschien ook
wel terecht gebruik wil maken van de gegevens waarover het publiek
onder meer dankzij technische hulpmiddelen beschikt, kunnen die
middelen ook tegen haar worden gebruikt. De video-opname van een
overval in een winkel kon via Opsporing Verzocht worden verspreid,
maar het filmpje van het aftuigen van Rodney King ook.
Dat neemt niet weg dat er bezwaren kleven aan de burgeropsporing.
Waar we van de overheid nog een zekere professionaliteit mogen
verlangen zich niet te zeer erdoor te laten hinderen, kan niet ontkend
worden dat burgeropspoorders zich aan onrechtmatigheden kunnen
schuldig maken. Soms door de gebruikte methoden en soms doordat
ze te lage eisen stellen aan verificatie en distantie en zich teveel laten
meeslepen met de emoties van een slachtoffer of het commentaar van
een pundit. In de praktijk wordt tegen onrechtmatige burger-opsporing
niet of nauwelijks opgetreden. Dat is hooguit anders voor zover de
burgeropsporing wordt afgesloten met activiteiten die aan smaad of
eigenrichting doen denken.
Wat betreft de gedachte dat men frequenter zou moeten overgaan
tot vervolging van journalisten en andere burgeropspoorders, aarzel ik.
Het idee dat een journalist bijvoorbeeld als heler zou moeten worden
beschouwd zodra hij iets publiceert uit een ‘gevonden’ dossier – wat
hem ongetwijfeld is toegespeeld door iemand die zijn geheimhoudingsplicht
schond – spreekt mij niet aan. Het belang van de – ook door
Grondwet en EVRM beschermde – vrije nieuwsgaring is daarvoor niet
alleen te groot. Het is zelfs essentieel in de (negatieve) controledemocratie.
Dat neemt niet weg dat er in gevallen waarin de journalistiek
en/of de burgeropsporing evident onder de maat is, terwijl ze wel wordt
afgesloten door negatieve publiciteit over derden wat mij betreft keihard
mag worden opgetreden. Ook de dramademocratie mag geen prutswerk
legitimeren waar anderen schade van ondervinden.
Toch ben ik van mening dat het OM iets vaker zou kunnen overgaan
tot vervolging van journalisten, maar liever nog tot het seponeren van
door burgeropsporing aangedragen zaken waaraan ernstig onrechtmatig
optreden ten grondslag ligt. Wat dat laatste betreft is er weinig
58 BURGEROPSPORING IN DE DRAMADEMOCRATIE | Prof. mr. Ybo Buruma 59

verschil met gevallen waarin het materiaal dat aan de politie/justitie
wordt toegeleverd is gebaseerd op anonieme bronnen, of waarbij
het schort aan verificatie (door vergelijking met andere gegevens) en
specificiteit (wilde aantijgingen). Ook bij die gevallen waarin de kwaliteit
van de burgeropsporing te wensen overlaat, wordt niet onmiddellijk
vervolgd, maar fungeert de officier van justitie als filter.
De overheid moet zich in dit soort gevallen echter verder behoedzaam
opstellen. Kritiek op burgeropspoorders – en zeker vervolging van
hen – kan immers al snel worden uitgelegd als pogingen om controle
te weerstaan. Juist organisaties waarvan het zelfreinigend vermogen
niet geweldig is, moeten beseffen dat het alleen maar afbreuk doet aan
het vertrouwen van het grote publiek als men onderzoeksjournalisten
en wetenschappers niet serieus neemt. Emotionele aantijgingen van
slachtoffers en gedistantieerd onderzoek van journalisten en wetenschappers
kunnen niet meer worden genegeerd in de dramademocratie.
‘Blaming the messenger’ – en dat doet men in geval van vervolging van
de burgeropspoorder – is dan de op een na grootste fout die men kan
maken. De grootste fout is evenwel als men blind de oplossingen van
die slachtoffers, die journalisten of die wetenschappers volgt. Het is een
ding om te reageren op een signaal en te onderzoeken of er iets mis is
met de Deventer moordzaak of de veroordeling van Lucia de B. Het is
iets anders om degenen die het signaal geven te volgen in de door hen
gewenste conclusie. Er is immers een verschil tussen probleemanalyse
en probleemoplossing. Eigenlijk is burgeropsporing iets heel moois:
het leert de autoriteiten weer dat het niet gaat om beleid maar om zorgvuldig
nadenken in concrete zaken.
60

Mr. Sven Brinkhoff 1
1. Inleiding
BURGEROPSPORING | Mr. S. Brinkhoff
BURGEROPSPORING
Voorgeschiedenis
De afgelopen jaren is door het openbaar ministerie (OM), in de persoon
van de voorzitter van het College van procureurs-generaal Brouwer,
meerdere malen gewezen op de toename van de participatie van
burgers aan de strafrechtspleging. 2 Brouwer doelt dan in het bijzonder
op de gesignaleerde stijging van de zogenaamde burgerparticipatie
en burgeropsporing. Onder burgerparticipatie wordt het door burgers
meekijken en meedenken met de politie en het OM verstaan. In zijn
toespraken laat Brouwer zich positief uit over burgerparticipatie: de
opsporing van strafbare feiten kan zijns inziens niet zonder de medewerking
van burgers. De burgeropsporing, gedefinieerd als het door
burgers verrichten van opsporingshandelingen, en het mogelijke
gebruik van dergelijk materiaal in het strafproces, baart de voorzitter
van het College van procureurs-generaal echter wel enige zorgen en
noopt zijns inziens tot een bepaling van het standpunt van het OM hieromtrent.
3 Het onderhavige onderzoek geeft hier een eerste aanzet toe.
1 Mr. S. Brinkhoff is als promovendus en docent verbonden aan de vaksectie Straf-
en Strafprocesrecht van de Radboud Universiteit Nijmegen.
2 Ik vermeld de toespraak van Brouwer op het symposium Media en Strafrecht d.d.14
december 2006, zijn Gonsalveslezing d.d. 15 februari 2008 en de door hem gehouden
toespraak tijdens een bijeenkomst over justitie en journalistiek georganiseerd door
MediaDebat in De Balie te Amsterdam d.d. 23 april 2008. De toespraken zijn terug
te vinden op de website www.om.nl.
3 Zie in dit verband bijvoorbeeld ook T. de Roos, ‘Burgers, overheid, rechtshandhaving
en eigenrichting’, Tijdschrift voor Criminologie 2000, p. 307 – 316.
63

1.2 Het onderzoek
Burgers participeren op vele manieren aan de opsporing en de strafrechtspleging
in zijn geheel. Denk aan de talloze aangiften van strafbare
feiten, de vele getuigen die door politie, rechters-commissarissen en
zittingsrechters worden gehoord, de kwart miljoen mensen die in de
afgelopen jaren de anonieme kliklijn Meld Misdaad Anoniem hebben
gebeld om (vermeende) strafbare feiten door te geven en de vele
reacties die wekelijks binnenkomen naar aanleiding van opsporingsberichtgeving
in de media. Het onderhavige onderzoek richt zich echter
niet op dergelijke vormen van burgerparticipatie. Het richt zich evenmin
op burgers die als informant door de Criminele Inlichtingeneenheid
(CIE) van de politie worden gerund en in die hoedanigheid anoniem
informatie aanleveren over het criminele milieu. Onderzocht wordt
ook niet de bijstand die burgers, op verzoek van politie en OM, aan
de opsporing leveren door stelselmatig informatie in te winnen over
verdachten of door te infiltreren in criminele groeperingen. 4
Het onderhavige onderzoek ziet wel op het door burgers (op eigen
initiatief) verrichten van opsporingshandelingen en op de vraag welke
grenzen in het strafproces dienen te worden gesteld aan de gebruikmaking
van de resultaten hiervan. Hierbij geldt de niet onbelangrijke
beperking dat het onderzoek zich niet richt op de specifieke
problematiek van de bedrijfsmatig georganiseerde burgeropsporing,
zoals die bijvoorbeeld door particuliere recherchebureaus, forensische
accountants en interne rechercheurs van bankinstellingen wordt
uitgevoerd. 5 Al komt deze vorm van burgeropsporing wel zijdelings aan
de orde in onder meer de te bespreken jurisprudentie.
4 Deze bijstand door burgers aan de opsporing is geregeld in art. 126v Sv (burger-
informant), art. 126w Sv (burgerinfiltrant) en art. 126ij Sv (burgerpseudo-koop).
5 Voor een uitgebreide uiteenzetting over de bedrijfsmatige particuliere opsporing
verwijs ik naar A.B. Hoogenboom, Particuliere recherche: een verkenning van enige ontwik-
kelingen, Den Haag: Sdu Uitgevers 1988, J.D.L. Nuis e.a., Particulier speurwerk verplicht,
Bij de voor dit onderzoek relevante burgeropsporing moet onder meer
gedacht worden aan de onderzoeksjournalist die opsporingsmethodes
hanteert, de ex-werknemer die bij zijn werkgever belastende stukken
wegneemt en aan de politie overhandigt, de werkgever die zijn werknemers
heimelijk filmt, de vrouw die een gesprek opneemt van een al
te hitsige advocaat, de man die de uitkeringsfraude van zijn ex aan het
licht brengt door relevante gegevens over te dragen aan de politie en
de internetgebruiker die op de computer van een ander kinderporno
aantreft. De eerder dit jaar door misdaadverslaggever Peter R. de Vries
vastgelegde ‘bekentenis’ in de zaak Holloway vormt een mooi voorbeeld
van de bedoelde burgeropsporing. 6 Het gaat anders gezegd om door
burgers uitgevoerde handelingen die, wanneer de politie ze verricht,
als de toepassing van (bijzondere) opsporingsbevoegdheden hebben
te gelden.
In het geval de politie en het OM dergelijke opsporingsbevoegdheden
uit willen oefenen, zijn zij gebonden aan de wet. Ik doel hier met
name op de wet Bijzondere Opsporingsbevoegdheden (Wet BOB). 7
Deze wet beperkt de mogelijkheid tot aanwending van dergelijke
bevoegdheden, mede gelet op de onschuldpresumptie en het door art.
8 EVRM beschermde recht op privacy. Zo dient er voorafgaand aan de
uitoefening van deze bevoegdheden sprake te zijn van een verdenking
Den Haag: Sdu Uitgevers 2004 en W. van der Kolk, Particulier onderzoek en opsporing.
Een (on)mogelijke combinatie?, Dordrecht: Stichting SMVP Producties 2006.
6 Zie Y. Buruma, ‘Onderzoeksjournalistiek’, NJB 2008, p. 435 en W.F. van Hattum,
‘Herziening ten nadele. Wat de kwestie Joran van der Sloot ons daarover kan leren’,
NJB 2008, p. 682-684.
7 Ik wijs hier op de volgende artikelen uit de Wet BOB: art. 126g Sv (de stelselmatige
observatie al dan niet met gebruikmaking van een technisch hulpmiddel), art. 126j Sv
(het stelselmatig inwinnen van informatie), art. 126i Sv (het opnemen van vertrouwe-
lijke communicatie met een technisch hulpmiddel) en art. 126m Sv (het opnemen van
telecommunicatie).
64 BURGEROPSPORING | Mr. S. Brinkhoff
65

van een misdrijf als omschreven in art. 67 lid 1 Sv of er moet een redelijk
vermoeden bestaan dat dergelijke misdrijven in georganiseerd verband
worden beraamd of gepleegd. Voorts is voor de toepassing van dergelijke
bevoegdheden altijd een bevel van de officier van justitie benodigd.
In sommige gevallen moet zelfs de rechter-commissaris (r-c) voorafgaand
een machtiging verlenen. De officier van justitie en de r-c dienen
in dit verband bij hun onderscheidenlijk te maken afwegingen onder
meer te beoordelen of met het mogelijk inzetten van de opsporingsmethode
wel voldaan is aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit.
Worden er niettemin door de politie en/of het OM vormen verzuimd
of onrechtmatigheden begaan, dan kan de rechter op grond van art.
359a Sv overgaan tot strafvermindering of in uitzonderlijke gevallen tot
bewijsuitsluiting en zelfs tot het niet-ontvankelijk verklaren van het OM.
Geschetst wettelijke kader geldt niet voor de opsporende burger.
Deze kan dan ook veel gemakkelijker allerlei vergaande opsporingsmethoden
hanteren, zonder hierbij te worden ‘gehinderd’ door bijvoorbeeld
de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit, de onschuldpresumptie,
het in art. 6 EVRM neergelegde recht op een eerlijk proces
en het door art. 8 EVRM beschermde recht op privacy. Zijn handelen
kan niettemin wel civielrechtelijke én strafrechtelijke consequenties met
zich mee brengen. In civielrechtelijke zin kan worden gedacht aan een
in te stellen actie uit onrechtmatige daad ex art. 6:162 BW door degene
ten laste van wie de opsporende burger zijn handelingen verricht.
Strafrechtelijk behoort een vervolging voor bijvoorbeeld overtreding van
art. 139b Sr of art. 139f Sr tot de mogelijkheden.
Los van het bovenstaande dient zich een fundamenteel probleem aan
wanneer de opsporende burger, die mogelijk (veel) verder is gegaan
dan de politie in een soortgelijk geval zou mogen, de resultaten van zijn
onderzoek overhandigt aan de politie en het OM en er in het strafproces
vervolgens ook gebruik van wordt gemaakt. De aldus aangeleverde
informatie kan immers tot de start van een strafrechtelijk onderzoek
leiden, onderdeel gaan uitmaken van het strafrechtelijk dossier en
zelfs door de strafrechter voor het bewijs worden gebezigd. In dergelijke
gevallen kan gezegd worden dat de politie en het OM profiteren van
het door de onrechtmatig opsporende burger verkregen materiaal.
In het verband van het onderhavige onderzoek is het allereerst van
belang te bezien op welke manier een onrechtmatig opsporende burger
civielrechtelijk dan wel strafrechtelijk wordt beperkt in zijn handelen.
Voorts is de vraag legitiem in hoeverre door de politie en het OM mag
worden geprofiteerd van dergelijke begane onrechtmatigheden: zou
de rechter of het OM zelf zich in een dergelijke omstandigheid niet
enige beperkingen op moeten leggen? Om tot een beantwoording
van deze vraag te komen, wordt onder meer bezien welke grenzen
de jurisprudentie stelt aan de gebruikmaking van bedoeld materiaal
in het strafproces. Voorts wordt kort aangestipt hoe in Amerika en
België wordt omgegaan met deze problematiek. Ten slotte worden
aanbevelingen gedaan hoe de politie, het OM en de rechter in de
toekomst om dienen te gaan met de onrechtmatig opsporende burger
en het door hem verkregen materiaal.
2. Grenzen aan burgeropsporing
2.1 Bevoegdheden
In het Wetboek van Strafvordering treffen we maar zeer sporadisch
bevoegdheden aan die (weliswaar impliciet) aan burgers zijn toegekend.
Dit is ook niet verwonderlijk nu het Wetboek van Strafvordering,
bezien vanuit het strafvorderlijk legaliteitsbeginsel, ziet op het handelen
van de politie en het OM en op de formulering van de gevallen waarin
zij dwangmiddelen kunnen inzetten en van (bijzondere) opsporingsbevoegdheden
gebruik mogen maken. Het Wetboek van Strafvordering
biedt de burger in art. 53 lid 1 wel de mogelijkheid tot aanhouding
van een verdachte bij ontdekking van een strafbaar feit op heterdaad.
Met het voorgaande hangt nauw samen de in art. 55 lid 1 neergelegde
66 BURGEROPSPORING | Mr. S. Brinkhoff
67

evoegdheid om in een dergelijke situatie ter aanhouding van de
verdachte elke plaats, met uitzondering van onder meer een woning,
te betreden en de in art. 95 lid 1 gegeven bevoegdheid om tot inbeslagneming
van daarvoor vatbare voorwerpen over te gaan. Deze bevoegdheid
tot inbeslagname is overigens wel beperkt tot de voorwerpen
die door de verdachte met zich worden gevoerd en omvat dan ook
niet een onderzoek aan de kleding of het lichaam van die verdachte. 8
Het handelen van de opsporende burger is verder niet (wettelijk)
genormeerd, evenmin worden hem nadere opsporingsbevoegdheden
toegekend. In beginsel kan hij dan ook vrijelijk allerlei (vergaande)
opsporingsactiviteiten verrichten. In het navolgende zien we dat de
opsporende burger in zijn handelen niettemin wel civielrechtelijk én
strafrechtelijk kan worden beperkt.
2.2 Civielrechtelijke beperkingen
Civielrechtelijk kan de opsporende burger in zijn handelen worden
beperkt in het geval de persoon ten laste van wie de opsporingshandelingen
zijn verricht hem voor de civiele rechter daagt wegens het plegen
van de in art. 6:162 BW beschreven onrechtmatige daad. Lid 2 van het
bedoelde artikel bepaalt dat als onrechtmatige daad wordt aangemerkt
een gemaakte inbreuk op een recht en een doen of nalaten in strijd
met een wettelijke plicht of hetgeen volgens ongeschreven recht in het
maatschappelijk verkeer betaamt, een en ander behoudens de aanwezigheid
van een rechtvaardigingsgrond. In dit verband is het door de
opsporende burger inbreuk maken op een recht het meest van toepassing,
waarbij vooral valt te denken aan een gemaakte inbreuk op het
recht op privacy. 9
8 Zie in dit verband Hof Amsterdam 20 december 1994, NJ 1985, 321
en Hoge Raad 8 november 2005, NJ 2006, 136.
9 Zie in dit verband J.D.L. Nuis e.a., Particulier speurwerk verplicht,
Den Haag: Sdu Uitgevers 2004 en M. Kremer, Onrechtmatig verkregen bewijs.
De onrechtmatigheid kan echter aan deze handeling ontvallen door de
aanwezigheid van een rechtvaardigingsgrond. In de ogen van Kremer
zal daarvan eerder sprake zijn naarmate de informatievergaring strekt ter
verdediging van de eigen (rechtmatige) belangen van de opsporende
burger en/of ter openbaarmaking van onrechtmatig handelen van de
onderzochte. Een andere in de jurisprudentie waargenomen benadering
waar Kremer op wijst, is die waarbij de persoonlijke levenssfeer zelf
zodanig wordt ingeperkt dat aan een inbreuk daarop niet meer wordt
toegekomen. Een dergelijke situatie doet zich voor bij gedragingen die
zich afspelen in een (min of meer) openbare ruimte, waarbij de betrokkene
een lagere privacyverwachting mag hebben. 10
Een voorbeeld van de aanname van de bedoelde rechtvaardigingsgrond
is te vinden in een arrest van de Hoge Raad van 9 januari 1987. 11
In casu wordt een bijstandsmoeder te Edam gedurende een langere
periode door een buurman bespied. Hij registreert in het bijzonder haar
omgang met een man, met wie zij een relatie lijkt te hebben. Dit met het
oog op het mogelijk intrekken van de uitkering van de bijstandsmoeder.
De buurman is echter ook de adjunct-directeur van de Gemeentelijke
Sociale Dienst en hij speelt de opgedane informatie dan ook door aan
deze dienst, met als gevolg dat de uitkering van de vrouw wordt stopgezet.
De bijstandsmoeder daagt de buurman voor de civiele rechter
wegens het vermeende begaan van een onrechtmatige daad. De Hoge
Raad gaat hier niet in mee en overweegt dat de gedragingen van de
buurman weliswaar het recht op privacy hebben geschonden, maar
dat het belang van controle op de naleving van de bijstandswet maakt
dat het gedrag van de buurman gerechtvaardigd is.
Een voorbeeld van een zaak waarin een dergelijke rechtvaardigingsgrond
niet wordt aangenomen, is te vinden in een arrest van
in civiele zaken, Deventer: W.E.J. Tjeenk Willink 1999.
10 M. Kremer, ‘De grenzen van private opsporing’, Advocatenblad 2002, p. 6-11.
11 Hoge Raad 9 januari 1987, NJ 1987, 928.
68 BURGEROPSPORING | Mr. S. Brinkhoff
69

het Hof Amsterdam uit 1995. 12 De casus die hier aan ten grondslag ligt,
is de volgende. Een voortvluchtige gedetineerde meldt aan misdaadverslaggever
Peter R. de Vries dat hij van een gevangenismedewerker
een vuurwapen geleverd zal krijgen. De aflevering van dit wapen wordt
vervolgens heimelijk gefilmd. Tevens worden telefoongesprekken tussen
de gedetineerde en de gevangenismedewerker opgenomen. Het aldus
verkregen materiaal wordt getoond in het televisieprogramma ‘Crime
Time’. Het Hof oordeelt allereerst dat de Tros weliswaar het recht
heeft om misstanden aan de kaak te stellen, maar dat het hierbij wel
zorgvuldig dient te handelen. Nu uit de uitzending de identiteit van de
gevangenismedewerker is af te leiden, heeft de Tros, ondanks het op
zichzelf gerechtvaardige doel van de uitzending, onzorgvuldig gehandeld
en een ontoelaatbare inbreuk gemaakt op de persoonlijke levenssfeer
van de gevangenismedewerker.
Tot slot wijs ik in dit verband op een recent vonnis van de Rechtbank
Amsterdam, waarin evenmin een rechtvaardigingsgrond wordt aangenomen.
13 Deze casus speelt zich af in de periferie van de Deventer
moordzaak. De zogenaamde ‘klusjesman’ daagt Maurice de Hond voor
de civiele rechter nu deze hem er openlijk van beschuldigt de bewuste
moord te hebben gepleegd. De Hond stelt dat de ernst van de misstand
die hij aan het licht wil brengen, namelijk dat als gevolg van een onzorgvuldig
opsporingsonderzoek een onschuldige al jarenlang is gedetineerd,
zwaarder dient te wegen dan het recht op bescherming van de
goede naam van de klusjesman. De rechtbank oordeelt evenwel dat het
belang van de ‘klusjesman’ in casu zwaarder weegt en dat De Hond het
moet houden bij het aandragen van relevante informatie aan het OM.
Gelet op het voorgaande lijkt in het bijzonder de openbaarmaking van
het door de opsporende burger verkregen materiaal een onrechtmatige
daad in de zin van art. 6:162 BW op te leveren en niet zozeer de
12 Hof Amsterdam 2 februari 1995, NJ 1996, 205.
13 Rechtbank Amsterdam 25 april 2007, LJN BA3691.
verrichte opsporingshandeling. Betwijfeld kan dan ook worden of in
dit verband, zoals Kremer stelt, een rechtvaardigingsgrond eerder zal
worden aangenomen als de burger opspoort ter openbaarmaking van
het onrechtmatig handelen van de onderzochte.
2.3 Strafrechtelijke beperkingen
De opsporende burger kan ook strafrechtelijk worden vervolgd voor
de door hem verrichte opsporingshandelingen. Denk bijvoorbeeld aan
de werknemer die dossiers die zijn werkgever strafrechtelijk belasten,
wegneemt en overhandigt aan de politie. Een strafrechtelijke vervolging
voor het plegen van diefstal of verduistering in dienstbetrekking kan
dan in de rede liggen. Een vervolging voor het in art. 138a Sr strafbaar
gestelde plegen van computervredebreuk acht ik eveneens mogelijk in
het geval een hacker bij een ander op de computer kinderporno aantreft
en dit doorgeeft aan de politie. Ik merk hierbij wel op dat ik in de gepubliceerde
jurisprudentie veroordelingen voor door opsporende burgers
gepleegde strafbare feiten niet ben tegen gekomen. Wellicht acht het
OM het in dergelijke situaties onwenselijk om strafrechtelijk te ageren.
Zeker nu vanuit de politiek, maar ook binnen het OM zelf, al enige tijd
een actievere rol van de burger wat betreft het terugdringen van de
criminaliteit juist wordt toejuicht en gestimuleerd. 14
In het bijzonder sta ik in dit verband stil bij de strafbepalingen van
art. 139a t/m 139g Sr en art. 441b Sr. De artikelen stellen onder meer
strafbaar het met een technisch hulpmiddel afluisteren of opnemen van
een gesprek in een woning, het opnemen van een telefoongesprek en
het heimelijk maken van bijvoorbeeld cameraopnames in een woning of
op een andere niet voor het publiek toegankelijke plaats. De genoemde
14 Zie in dit verband C. Fijnaut, ‘Bedrijfsmatig georganiseerde particuliere opsporing
en (het Wetboek van) Strafvordering’, in: M.S. Groenhuijsen en G. Knigge (red.),
Dwangmiddelen en Rechtsmiddelen. Derde interimrapport onderzoeksproject Strafvordering
2001, Deventer: Kluwer 2002, p. 689-749.
70 BURGEROPSPORING | Mr. S. Brinkhoff
71

strafbare feiten maken, op een paar uitzonderingen na, al vanaf het
begin van de zeventiger jaren van de vorige eeuw een onderdeel uit
van het Wetboek van Strafrecht. De memorie van toelichting vermeldt
dat de artikelen een meer doeltreffende bescherming van de persoonlijke
levenssfeer tot doel hebben: privacybescherming dus. 15
Veroordelingen voor deze strafbare feiten zijn, blijkens de gepubliceerde
jurisprudentie, echter zeldzaam. 16 Ten eerste kan hier het eerder
genoemde gegeven aan ten grondslag liggen dat het OM een strafrechtelijke
vervolging in een dergelijk geval onwenselijk acht, nu een
actievere rol van de burger in onder meer de criminaliteitsbestrijding
juist wordt toegejuicht en gestimuleerd.
Een tweede oorzaak kan zijn dat in de diverse delictsomschrijvingen
het strafwaardige gedrag al aanzienlijk wordt beperkt. Een
strafrechtelijke vervolging zal dientengevolge slechts in een beperkt
aantal gevallen mogelijk succesvol zijn. Uit art. 139a lid 1 sub 2 Sr valt
bijvoorbeeld af te leiden dat het maken van opnamen van een gesprek
in een woning door of in opdracht van een deelnemer aan dit gesprek
niet strafbaar is.
Een derde oorzaak kan gelegen zijn in het feit dat het bij de onderhavige
strafbare feiten vaak om een tussen twee rechten te maken
belangenafweging gaat. Mogelijk pakt die belangenafweging al bij
de door het OM te maken opportuniteitsafweging ten nadele van de
15 Kamerstukken II 1967-1968, 9419, nr. 3.
16 In civielrechtelijke jurisprudentie spelen de art. 139a t/m 139g Sr en 441b Sr wel een rol
in het geval één van de partijen zich er op beroept dat het bewijs op onrechtmatige wijze is
verkregen, bijvoorbeeld door gemaakte heimelijke cameraopnames. De civiele rechter ziet
zich in een dergelijk geval genoodzaakt over te gaan tot een (marginale) toetsing van de
(wetsgeschiedenis van de) bewuste strafbepaling. Zie in dit verband bijvoorbeeld het vonnis
van de Rechtbank Haarlem d.d. 22 december 2004, JAR 2005, 26 en het vonnis van de
Rechtbank Zwolle d.d. 11 november 2005, JAR 2005, 280.
privacybescherming uit en wordt niet eens een strafrechtelijke vervolging
geëntameerd. In de memorie van toelichting bij het enige jaren
geleden gewijzigde art. 139f Sr, dat kort gezegd het heimelijk maken
van cameraopnames strafbaar stelt, is een voorbeeld van de te maken
belangenafweging helder verwoord. 17 Gesteld wordt dat de in het
bewuste artikel voorgestane privacybescherming conflicteert met het
in art. 19 van het International Verdrag inzake burgerrechten en politieke
rechten (IVBPR) neergelegde recht op vrije nieuwsgaring. Met het oog
hierop is het bestanddeel ‘wederrechtelijk’ in de strafbepaling opgenomen.
Dit biedt de rechter de mogelijkheid in een concreet geval een
afweging te kunnen maken tussen enerzijds het recht op privacy en
anderzijds het recht op vrije nieuwsgaring. Bij deze belangenafweging
kunnen de volgende, aan het civiele recht ontleende, aspecten worden
betrokken: het belang van het onderwerp van berichtgeving dat door
middel van een verborgen camera aan het licht moet worden gebracht,
de vraag of voor de journalist ook andere mogelijkheden om de noodzakelijke
inlichtingen te vergaren openstonden dan het gebruik van een
verborgen camera en de aard en mate waarin met de verborgen camera
een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer van de afgebeelde persoon
is gemaakt.
Onder meer door het opnemen van het bestanddeel ‘wederrechtelijk’
wordt inzichtelijk dat een bijzondere categorie opsporende burgers, te
weten journalisten, minder snel strafrechtelijk zullen worden beperkt.
Tot op zekere hoogte worden zij immers als het ware beschermd door
het in art. 10 EVRM, art. 19 IVBPR en art. 7 Grondwet neergelegde
recht op vrijheid van meningsuiting en het daaruit voortvloeiende
recht op vrije nieuwsgaring. 18 Het recht op vrije nieuwsgaring maakt
hen echter niet immuun. Niet in strafrechtelijke zin, maar ook niet wat
17 Kamerstukken II 2000-2001, 27 732, nr. 3.
18 Zie in dit verband bijvoorbeeld EHRM 21 januari 1997, NJ 1997, 713 (Fressoz en Roire v.
Frankrijk) en Hoge Raad 8 april 2003, NJ 2004, 188. Gezegd moet worden dat met name
72 BURGEROPSPORING | Mr. S. Brinkhoff
73

etreft een mogelijk door de Raad voor de Journalistiek uit te spreken
afkeuring over een door een journalist verrichtte (opsporings)handeling
en aansluitende publicatie van aldus verkregen materiaal. 19
In een recent arrest van het Hof Leeuwarden zien we het voorgaande
terug. 20 In casu komt een journalist van het SBS6 televisieprogramma
‘Undercover in Nederland’ in contact met een persoon die op internet
een verboden mes te koop aanbiedt. De persoon blijkt een medewerker
van de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) te zijn. De journalist
neemt een met de IND-medewerker gevoerd telefoongesprek op en
filmt met een verborgen camera het bezoek dat hij bij de IND-medewerker
thuis aflegt. Dat heeft een vervolging voor art. 139f Sr als gevolg.
Het Hof overweegt dat in het onderhavige geval het door de journalist
ingeroepen recht op vrije nieuwsgaring door de beperking van art. 139f
Sr niet in het geding is. Voorts overweegt het Hof dat de journalist bij
de afweging van belangen niet de juiste keuze heeft gemaakt. Hij had
immers al nieuws vergaard over de handel in verboden wapens door
onder meer een met de IND-medewerker gevoerd telefoongesprek
op te nemen. Het maken van opnames met de verborgen camera in de
woning was derhalve niet noodzakelijk om de misstand aan de kaak te
stellen. Het gedrag van de journalist wordt dan ook als wederrechtelijk
aangemerkt en een veroordeling voor art. 139f Sr volgt.
In het geval de opsporende burger het door hem vergaarde materiaal
de beschikking van de Hoge Raad ziet op het door de betreffende journalist voorgestane
belang van bronbescherming.
19 Belanghebbenden kunnen bij de Raad voor de Journalistiek een klacht indienen over
het handelen van een journalist. De Raad oordeelt dan, op basis van een geconcipieerde
leidraad, of het handelen van de journalist wel aanvaardbaar is. De Raad kan overigens
ook uit eigen beweging uitspraken doen over bepaalde journalistieke onderwerpen, zoals
het gebruik van verborgen camera’s. Zie in dit verband de website van de Raad voor
de Journalistiek www.rvdj.nl.
20 Hof Leeuwarden 24 juli 2008, LJN BD8528.
echt gebruikt om iemand publiekelijk af te branden, dan zal het inroepen
van het recht op vrije nieuwsgaring of het achterliggende door het
eerste lid van art. 10 EVRM beschermde recht op vrijheid van meningsuiting
een succesvolle vervolging voor het in art. 261 lid 1 en 2 Sr strafbaar
gestelde plegen van smaad respectievelijk smaadschrift evenwel
niet in de weg staan. De recente veroordeling van Maurice de Hond,
wegens het openbaar maken van de resultaten van zijn onderzoek in
de Deventer moordzaak en het op basis daarvan publiekelijk beschuldigen
van de ‘klusjesman’ als de werkelijke schuldige, is hier een mooi
voorbeeld van. 21
3. Gebruik van door burgeropsporing verkregen
materiaal in het strafproces
De opsporende burger kan het door hem verkregen materiaal overdragen
aan de politie en het OM. De motieven hiervoor kunnen velerlei
zijn. Te denken valt aan het handelen uit rancune jegens een voormalige
partner of werkgever. In de hoek van de onderzoeksjournalistiek kan,
naast het aantrekken van lezers en kijkers, worden gedacht aan het
leveren van een bijdrage aan de waarheidsvinding. Deze informatie
kan zeer waardevol voor de politie en het OM zijn. Het kan leiden tot
de start van een strafrechtelijk onderzoek en kan daarnaast worden
gebruikt in de bewijsvoering. Niettemin kunnen vraagtekens worden
geplaatst bij het daadwerkelijk gebruikmaken van de aldus verkregen
informatie in het strafproces in het geval de opsporende burger
civielrechtelijk dan wel strafrechtelijk onrechtmatig heeft gehandeld
ter verkrijging van het bewuste materiaal.
21 Rechtbank Amsterdam 22 november 2007, NbSr 2007, 464.
74 BURGEROPSPORING | Mr. S. Brinkhoff
75

Het onrechtmatige handelen van een opsporende burger schuilt
in de meeste gevallen in een schending van het door art. 8 EVRM
beschermde recht op privacy. De vraag of een dergelijke onrechtmatigheid
op grond van art. 359a Sv ook een strafprocessueel gevolg
dient te hebben, wordt in de jurisprudentie ten dele beantwoord met
gebruikmaking van het in het tweede lid van art. 8 EVRM geformuleerde
inmengingscriterium. Art. 8 lid 2 EVRM bepaalt dat de inmenging van
enig openbaar gezag (lees in casu de politie en het OM) in de uitoefening
van het recht op privacy, slechts is toegestaan indien dit bij wet
is voorzien en noodzakelijk is in een democratische samenleving in het
belang van onder meer de openbare veiligheid en het voorkomen van
strafbare feiten. In het geval de politie en/of het OM een rol hebben
gespeeld in de privacyschendende handelingen van de opsporende
burger, kunnen deze handelingen als het ware worden toegerekend
aan politie en OM en is er aldus sprake van een inmenging van enig
openbaar gezag zonder dat hierin bij wet is voorzien. 22 In een dergelijk
geval maken de politie en het OM zich schuldig aan een schending
van art. 8 lid 1 EVRM en kan aan deze schending een strafprocessueel
gevolg worden verbonden. Overigens kan in het geval van de bedoelde
inmenging geen sprake is, onder bepaalde omstandigheden toch een
strafprocessueel gevolg worden verbonden aan de gebruikmaking van
dergelijk materiaal. Gelet op het voorgaande maak ik in de hierna te
bespreken jurisprudentie dan ook allereerst een onderscheid tussen
de gevallen waarin de genoemde inmenging wordt aangenomen en
die waarin andersluidend wordt geoordeeld. Aansluitend ga ik in op
het mogelijk aan de gebruikmaking van bedoeld materiaal te verbinden
strafprocessueel gevolg.
22 In de jurisprudentie is overigens een soortgelijke benadering zichtbaar in het geval de
politie en het OM gebruik maken van uit het buitenland verkregen informatie. Zie in dit
verband Hoge Raad 14 november 2006, NJ 2007, 179.
3.1 Gevallen waarin geen inmenging door politie en OM
wordt aangenomen
In een in dit verband belangwekkend arrest oordeelt de Hoge Raad
dat geen sprake is van inmenging van enige overheid als bedoeld in
art. 8 lid 2 EVRM. 23 Overigens oordeelt het EHRM in dezelfde zaak
dat de bedoelde inmenging er wel is en dat het eerste lid van art. 8
EVRM is geschonden. 24 Ik kom hier later op terug. De casus die aan
de onderhavige zaak ten grondslag ligt, is de volgende. De vrouw van
een preventief gedetineerde geeft bij de politie aan dat ze (telefonisch)
seksueel wordt lastig gevallen door de advocaat van haar man. De
politie leent vervolgens, met toestemming van de officier van justitie,
opnameapparatuur uit aan de vrouw. Dit om haar in staat te stellen
haar verhaal beter te kunnen onderbouwen. Met behulp van deze
apparatuur neemt zij telefoongesprekken op die de advocaat strafrechtelijk
belasten. De uitgewerkte telefoongesprekken worden vervolgens
in het strafdossier gevoegd. De Hoge Raad oordeelt dat de politie niet
zodanig sturend is opgetreden, dat sprake is geweest van inmenging
van enige overheid als bedoeld in het tweede lid van art. 8 EVRM.
De Hoge Raad plaatst de rol van de politie meer in de sfeer van de
(toelaatbare) hulpverlening aan een burger.
In zijn arrest van 9 november 1999 oordeelt de Hoge Raad in een iets
ander geval eveneens dat geen sprake is van de bedoelde inmenging. 25
In deze zaak handelt het om een van corruptie verdachte Curaçaose
gedeputeerde. Een journalist krijgt via een informant lucht van de
corruptie en stapt met deze informatie naar de politie. De politie geeft
vervolgens opnameapparatuur mee om de journalist in staat te stellen
onder meer gesprekken met de informant op te kunnen nemen.
23 Hoge Raad 18 februari 1997, NJ 1997, 500.
24 EHRM 8 april 2003, NJCM-Bulletin 2003, p. 653-658 (M.M. v. Nederland).
25 Hoge Raad 9 november 1999, NJ 2000, 422.
76 BURGEROPSPORING | Mr. S. Brinkhoff
77

De uitgewerkte gesprekken worden door het Hof niet voor het bewijs
gebezigd. De Hoge Raad overweegt dat de politie niet sturend heeft
gehandeld nu zij slechts apparatuur ter beschikking heeft gesteld
en heeft voorgelicht over de werking daarvan. Een inmenging van
een publieke autoriteit in de zin van art. 8 lid 2 EVRM wordt dan ook
niet aangenomen.
Gelet op het voorgaande is de lijn van de Hoge Raad kennelijk dat de
politie en het OM wel op beperkte schaal adviezen kunnen geven en
(technische) ondersteuning mogen bieden aan de opsporende burger. 26
In dergelijke gevallen hoeft in de zienswijze van de Hoge Raad nog niet
te worden gesproken van een inmenging als bedoeld in het tweede
lid van art. 8 EVRM. In dit verband is bepalend in hoeverre de politie
en/of het OM door aldus te handelen sturend zijn opgetreden dan wel
in hoeverre zij zich hebben bemoeid met het onrechtmatige handelen
van de burger.
In sommige gevallen is de politie of het OM slechts op de hoogte van
de handelingen van de opsporende burger. Een voorbeeld hiervan is
terug te vinden in de casus die ten grondslag ligt aan een arrest van het
Hof Den Bosch. 27 In deze zaak verdenkt een werkgever een werknemer
van verduistering van goederen uit het magazijn. Om hier bewijs van te
verzamelen, laat de werkgever door een particulier recherchebureau
camera’s plaatsen in de expeditieruimte van het bedrijf. De officier van
26 Zie in een iets ander verband Hoge Raad 23 november 2004, NJ 2005, 193. In casu
oordeelde de Hoge Raad dat geen sprake was van de in art. 126ij Sv geregelde burger-
pseudo-koop nu het initiatief tot het terugkopen van gestolen schilderijen uitging van
de opsporende burger, de officier van justitie en de politie pas in een later stadium door
de opsporende burger werden ingelicht over de terugkoop van de schilderijen en de
bemoeienis van de politie zich ertoe beperkte te adviseren over hoe verder te handelen
ten aanzien van de geplande overdracht van de schilderijen.
27 Hof Den Bosch 6 januari 2003, NJ 2003, 279. Zie bijvoorbeeld ook Hof Den Bosch
28 juni 2006, NbSr 2006, 285.
justitie is hiervan op de hoogte, maakt geen bezwaar tegen de plaatsing
van de camera’s en voegt de belastende camerabeelden later
toe aan het strafdossier. Het Hof overweegt dat er door het ophangen
van de camera’s weliswaar een beperkte inbreuk op de privacy van
de verdachte is gemaakt, maar dat de werkgever hier een rechtmatig
belang bij had en dus niet onrechtmatig handelde. Het stond de werkgever
derhalve vrij om op de werkplaats van de verdachte een camera
op te hangen. Het enkele feit dat de officier van justitie op de hoogte
was van het plaatsen van de camera maakt vervolgens nog niet dat
sprake is van een inmenging als bedoeld in art. 8 lid 2 EVRM.
In de jurisprudentie zijn ook gevallen zichtbaar waarin politie en OM
zich in het geheel niet hebben bemoeid met de handelingen van
een opsporende burger en daar evenmin wetenschap van hadden.
In de casus die ten grondslag ligt aan het arrest van de Hoge Raad
van 14 januari 2003 nemen buren van de latere verdachte telefoongesprekken
op met gebruikmaking van een babyfoon. 28 De opgenomen
telefoongesprekken worden vervolgens aan de politie overhandigd,
toegevoegd aan het dossier en door de rechter voor het bewijs
gebezigd. De Hoge Raad overweegt allereerst dat politie noch OM
enige bemoeienis hebben gehad wat betreft het opnemen van de
telefoongesprekken. Voorts overweegt de Hoge Raad dat het bewuste
opnemen weliswaar een privacyschending oplevert, maar dat niet
gezegd kan worden gezegd dat een zodanige schending van beginselen
van een behoorlijke procesorde dan wel een veronachtzaming
van de rechten van de verdediging heeft plaatsgehad, dat de inhoud
van die gesprekken van het bewijs zou moeten worden uitgesloten.
28 Hoge Raad 14 januari 2003, NJ 2003, 288. Zie bijvoorbeeld ook Rechtbank
Rotterdam 27 maart 2003, LJN AF6799.
78 BURGEROPSPORING | Mr. S. Brinkhoff
79

3.2 Gevallen waarin wel een inmenging door politie en OM
wordt aangenomen
In de gepubliceerde jurisprudentie heb ik geen gevallen aangetroffen
waarin de Nederlandse rechter aanneemt dat sprake is van een
inmenging als bedoeld in art. 8 lid 2 EVRM. Het EHRM heeft dit in twee
arresten echter wel aangenomen. In de casus die ten grondslag ligt
aan het arrest van het EHRM van 1993 wordt een man door de latere
verdachte benaderd om iemand anders te vermoorden. 29 De man deelt
deze informatie met een Franse politieagent en biedt aan de latere
verdachte te bellen en in te gaan op haar aanbod. De agent stemt hierin
toe en stelt zijn kamer, telefoon en taperecorder ter beschikking om dit
gesprek mogelijk te maken en op te nemen. Het EHRM overweegt dat
de agent een essentiële bijdrage heeft geleverd aan de totstandkoming
van het telefoongesprek en het opnemen ervan. Er kan daarom in de
zienswijze van het EHRM worden gesproken van een inmenging als
bedoeld in art. 8 lid 2 EVRM. Nu voor bedoelde inmenging in het Franse
recht geen wettelijke basis bestaat, neemt het EHRM een schending
van art. 8 lid 1 EVRM aan.
In het tweede arrest van het EHRM wordt anders geoordeeld dan
de Hoge Raad in dezelfde zaak deed. 30 Het betreft het geval waarin de
politie opnameapparatuur uitleent aan een vrouw teneinde haar in staat
te stellen telefoongesprekken op te nemen van een haar (telefonisch)
seksueel lastigvallende advocaat. De Hoge Raad oordeelde dat de
politie niet zodanig sturend is opgetreden, dat sprake is geweest van
inmenging van enige overheid als bedoeld in art. 8 lid 2 EVRM. Het
EHRM echter oordeelt dat de politie in het afluisteren en opnemen van
de telefoongesprekken een dermate essentiële rol heeft gespeeld, dat
sprake is van de bedoelde inmenging. Nu deze inbreuk op het recht
29 EHRM 23 november 1993, nr. 14838/89 (A. v. Frankrijk).
30 EHRM 8 april 2003, NJCM-Bulletin 2003, p. 653-658 (M.M. v. Nederland). Zie voor
dezelfde zaak het arrest van de Hoge Raad van 18 februari 1997, NJ 1997, 500.
op privacy geen wettelijke basis heeft, is sprake van een schending
van het eerste lid van art. 8 EVRM.
Het EHRM lijkt aldus een strengere maatstaf dan de Hoge Raad
aan te leggen waar het gaat om een toegestane sturing of bemoeienis
door de politie en het OM. Waar de Hoge Raad nog wel enige sturing
of bemoeienis (in de vorm van het geven van adviezen of het verlenen
van (technische) ondersteuning) accepteert, spreekt het EHRM al van
een onacceptabele inmenging die een inbreuk op art. 8 lid 1 EVRM met
zich brengt.
3.3 Mogelijk strafprocessueel gevolg
In het geval de politie en/of het OM in die mate sturing hebben
gegeven aan dan wel zich hebben bemoeid met het onrechtmatig
handelen van de opsporende burger, dat de in het tweede lid van
art. 8 EVRM bedoelde inmenging wordt aangenomen en daarmee
de schending van art. 8 lid 1 EVRM is gegeven, lijkt de uitsluiting van
het bewijs van het aldus verkregen materiaal het meest voorstelbare
strafprocessuele gevolg. Een dergelijke situatie heeft zich, blijkens
de gepubliceerde jurisprudentie, in Nederland nog niet voorgedaan.
Handelt de opsporende burger civielrechtelijk dan wel strafrechtelijk
onrechtmatig, zonder dat van de bedoelde bemoeienis of sturing sprake
is, dan kan het aldus verkregen materiaal in beginsel in het strafproces
worden gebruikt. 31 In beginsel, want de Hoge Raad heeft zich in een
aantal arresten uitgelaten over het onder bepaalde omstandigheden aan
de gebruikmaking van dergelijk door onrechtmatig handelen verkregen
materiaal te verbinden strafprocessueel gevolg.
Allereerst is hierbij het arrest van de Hoge Raad van 1 juni 1999 van
belang. 32 In casu handelt de afdeling kaartacceptatie van creditcard-
31 Zie bijvoorbeeld Hoge Raad 16 oktober 1990, NJ 1991, 175 en Hoge Raad 11 april 1995,
NJ 1995, 537.
32 Hoge Raad 1 juni 1999, NJB 1999, p. 1167. Zie in dit verband ook Y. Buruma,
‘Particuliere opsporing’, AA 2000, p. 117-121.
80 BURGEROPSPORING | Mr. S. Brinkhoff
81

maatschappij Visa onrechtmatig. Deze afdeling lokt uit tot het
plegen van inbraak, hangt verborgen camera’s op en neemt telefoongesprekken
op. De resultaten van dit onderzoek worden aan de politie
overhandigd en vormen de start van het opsporingsonderzoek. De
Hoge Raad overweegt dat onrechtmatige handelingen ter opsporing
verricht door natuurlijke of civielrechtelijke rechtspersonen, waar
politie en OM geen weet van hebben en waarmee zij geen bemoeienis
hebben gehad, niet kunnen leiden tot niet-ontvankelijkheid van het OM.
Onder omstandigheden kan dit echter wel tot bewijsuitsluiting leiden.
De Hoge Raad bevestigt deze lijn in zijn arrest van 18 maart 2003. 33
In casu maakt een door een werkgever ingeschakeld detectivebureau
heimelijk camera-opnames van een werknemer die blikken verf verduistert.
De Hoge Raad overweegt wederom dat in het geval opsporende
burgers onrechtmatige onderzoekshandelingen hebben verricht,
zonder dat de politie of het OM hiervan wetenschap of hiermee enige
bemoeienis hebben gehad, van niet-ontvankelijkheid van het OM geen
sprake kan zijn. Dit onrechtmatige handelen kan echter wel tot bewijsuitsluiting
leiden als door de gebruikmaking van het aldus verkregen
materiaal sprake is van een zodanige schending van beginselen van
een behoorlijke procesorde of veronachtzaming van de rechten van de
verdediging. 34 Overigens heeft zich in de gepubliceerde jurisprudentie
nog geen situatie voorgedaan, waarin op dergelijke gronden tot bewijsuitsluiting
over wordt gegaan.
De gebruikmaking van materiaal verkregen door een onrechtmatig
opsporende burger lijkt aldus hoogstens tot bewijsuitsluiting te kunnen
33 Hoge Raad 18 maart 2003, NJ 2003, 527.
34 In het standaardarrest over de toepassing van art. 359a Sv wordt overigens een andere
formulering gebezigd. De Hoge Raad overweegt in dat arrest dat tot bewijsuitsluiting kan
worden overgegaan indien door de onrechtmatige bewijsgaring een belangrijk (strafvor-
derlijk) voorschrift of rechtsbeginsel in aanzienlijke mate is geschonden. Zie Hoge Raad
30 maart 2004, NJ 2004, 376.
leiden. Voor bewijsuitsluiting worden in de literatuur drie argumenten
gebezigd. 35 Allereerst kan het dienen ter preventie van onrechtmatig
optreden van opsporingsambtenaren. Ten tweede kan de rechter door
middel van bewijsuitsluiting aan de burgers laten zien dat onrechtmatig
overheidsoptreden niet ongestraft blijft, het zogenaamde demonstratieargument.
Tot slot speelt het reparatieargument: zoveel mogelijk dient
de oude toestand voor de onrechtmatige gedraging te worden hersteld.
In het geval de politie en het OM sturing geven aan dan wel bemoeienis
hebben met het onrechtmatig handelen van de opsporende burger,
dan lijkt in het bijzonder het preventie- en demonstratieargument te
spelen. Het onrechtmatige handelen wordt in een dergelijk geval immers
toegerekend aan de politie en het OM.
In het geval geen sprake is van dergelijke sturing dan wel bemoeienis,
maar wel van een door een opsporende burger begane grove onrechtmatigheid,
dan lijken de drie bestaande argumenten voor bewijsuitsluiting
niet goed toepasbaar. Hoogstens kan aan het reparatieargument
worden gedacht. Het is in dit verband dan ook de vraag hoe het door
de rechter in een dergelijk geval overgaan tot bewijsuitsluiting valt
te beargumenteren. Mijns inziens dient hiertoe aan de formulering
van een vierde argument voor bewijsuitsluiting te worden gedacht.
Een argument met de strekking dat het niet hoort dat de overheid
(lees: de politie en het OM) de vruchten plukken dan wel profiteren
van grove door burgers begane onrechtmatigheden, kort gezegd het
profijtargument. Naast het feit dat dergelijk gebruik moreel gezien niet
deugt, herbergt dit argument ook een strafprocessueel punt in zich. De
politie en het OM dienen zich immers aan strafvorderlijke voorschriften
35 Zie M.C.D. Embregts, Uitsluitsel over bewijsuitsluiting, Deventer: Kluwer 2003, p. 104-
107 en F.W. Bleichrodt, ‘Onrechtmatig verkregen bewijs afkomstig van derden’, in: M.S.
Groenhuijsen en J.B.H.M. Simmelink (red.), Glijdende Schalen (De Hullu-bundel), Nijmegen:
Wolf 2003, p. 39-50.
82 BURGEROPSPORING | Mr. S. Brinkhoff
83

te houden, onder meer bij de toepassing van (bijzondere) opsporingsbevoegdheden.
De onrechtmatig opsporende burger houdt zich
geenszins aan dergelijke voorschriften. Op het moment dat de politie en
het OM toch gebruik maken van op dergelijke wijze verkregen materiaal
wordt de facto ook door hen afbreuk gedaan aan deze strafvorderlijke
voorschriften. Als het ware kan gezegd worden dat zij zich hier dan
indirect ook niet aan houden. In ieder geval lijken zij op die wijze de
begane onrechtmatigheid te gedogen. Anders gezegd schuilt in het
gebruikmaken en het aldus strafprocessueel profiteren van dergelijk
materiaal de door de politie en het OM begane onrechtmatigheid. Deze
onrechtmatigheid rechtvaardigt het door de rechter uitsluiten van het
bewijs van bedoeld materiaal.
Wat betreft de bewijsuitsluiting op grond van de veronachtzaming van
de rechten van de verdediging, merk ik op dat hier minder snel sprake
van zal zijn in het geval de verdediging in staat is gesteld het door de
onrechtmatig opsporende burger verkregen materiaal te toetsen op
betrouwbaarheid en in de gelegenheid is geweest hieromtrent getuigen
te horen. Het arrest van het EHRM in de zaak Schenk is hier een
voorbeeld van. 36 In casu benadert Schenk een man met het verzoek
zijn vrouw te doden. De man benadert vervolgens Schenk’s vrouw en
samen stappen zij naar de onderzoeksrechter. De man overhandigt
dan een op een bandje opgenomen telefoongesprek waarin Schenk
het bewuste verzoek doet. Onduidelijk blijft of het telefoongesprek op
instigatie van de Zwitserse politie is opgenomen. Het opgenomen telefoongesprek
wordt door de rechter tot het bewijs gebezigd. Het EHRM
overweegt dat dit geen schending van art. 6 EVRM oplevert, nu de
verdediging de authenticiteit van het bewijs heeft kunnen aanvechten en
in staat is gesteld de maker van de opname en de politiechef te horen.
36 EHRM 12 juli 1988, NJ 1988, 851 (Schenk v. Zwitserland). Zie in verband met de
toetsing van de betrouwbaarheid van het door een opsporende burger verkregen materiaal
Hof Den Bosch 5 juni 2008, LJN BD3318.
Van belang is in de ogen van het EHRM voorts dat het opgenomen
telefoongesprek niet het enige bewijsmiddel is.
4. Internationaal perspectief: burgeropsporing
in België en Amerika
Het fenomeen dat burgers zelf (onrechtmatige) opsporingshandelingen
verrichten ter verkrijging van strafrechtelijk belastend materiaal, is ook
in andere landen zichtbaar. In Frankrijk bijvoorbeeld hebben burgers zelf
het recht om op basis van door eigen opsporingsonderzoek verkregen
materiaal een strafzaak voor de rechter te brengen. In die context heeft
burgeropsporing een andere betekenis. In het navolgende worden
kort enkele relevante punten aangestipt wat betreft de gebruikmaking
van door burgeropsporing verkregen materiaal in Amerika en België.
De keuze is allereerst op Amerika gevallen nu dit land van oudsher
het land of the free is, waardoor mogelijk anders wordt gedacht
over het gebruikmaken van dergelijk materiaal. Ten tweede is voor
België gekozen, aangezien daar enige jaren geleden een gewijzigde
Detectivewet in werking is getreden die mogelijk relevante jurisprudentie
heeft opgeleverd voor het onderhavige onderzoek. 37
4.1 Amerika
Allereerst is het goed om op te merken dat de Amerikaanse politie
onder meer gebonden is aan het Fourth Amendment. Het Fourth
Amendment beschermt de burger tegen onredelijke searches en
seizures. Begaat de politie gedurende haar werk een onrechtmatigheid,
dan wordt het door die onrechtmatigheid verkregen materiaal
uitgesloten van het bewijs, de zogenaamde exclusionary rule. Of een
37 Zie in dit verband J.D.L. Nuis e.a., Particulier speurwerk verplicht, Den Haag:
Sdu Uitgevers 2004.
84 BURGEROPSPORING | Mr. S. Brinkhoff
85

opsporende burger ook gebonden is aan het Fourth Amendment en
of het door hem onrechtmatig verkregen materiaal van het bewijs kan
worden uitgesloten, wordt in het navolgende besproken. Hierbij verdient
het wel opmerking dat de problematiek rondom (onrechtmatige)
burgeropsporing zich in Amerika in het bijzonder afspeelt op het gebied
van de bedrijfsmatige particuliere opsporing. 38 Ook wel aangeduid met
de term private policing. 39
In de door het Supreme Court gewezen uitspraken zien we, gelijkend
aan de Nederlandse jurisprudentie, als bepalend criterium terugkomen
of overheidsfunctionarissen bemoeienis hadden met het onrechtmatig
handelen van de opsporende burger. Ik wijs hier bijvoorbeeld op de
uitspraak van het Supreme Court in de zaak Burdeau v. McDowell. 40
De casus die hieraan ten grondslag ligt, is de volgende. Een werknemer
wordt door zijn werkgever verdacht van fraude. Zijn kantoor
wordt vervolgens doorzocht door iemand van het bewuste bedrijf en
een ingehuurde privé-detective. Tijdens de doorzoeking wordt voor
de werknemer strafrechtelijk belastend materiaal aangetroffen. De
werknemer roept vervolgens ten overstaan van de rechter het Fourth
Amendment in. Ten eerste om het belastende materiaal terug te krijgen
en ten tweede om te voorkomen dat het materiaal als bewijs wordt
toegelaten in het geding. Het Supreme Court oordeelt echter dat het
Fourth Amendment in deze zaak geen rol speelt, nu ‘no official of the
federal government had anything to do with the wrongful seizure’.
Het Fourth Amendment beoogt in de zienswijze van het Supreme Court
alleen overheidshandelen te beperken. Deze uitspraak is in latere juris-
38 Zie in dit verband E.E. Joh, ‘The paradox of private policing’, Journal of Criminal Law
and Criminology 2004, p. 49-131.
39 Onder private policing wordt door Joh het volgende verstaan: lawful forms of organized
for-profit personnel services whose primary objectives include the control of crime, the
protection of property and life, and the maintenance of order.
40 Burdeau v. McDowell, 256 U.S. 465 (1921).
prudentie meerdere malen bevestigd. 41 Voorts overweegt het Supreme
Court dat het belastende materiaal gewoon kan worden gebruikt in het
geding en dat hieraan niet af doet dat de handelingen van de privédetective
als onrechtmatig zijn te bestempelen.
Zoals gezegd speelt, wat betreft het door onrechtmatig handelen van
de politie verkregen materiaal, de exclusionary rule. De exclusionary rule
beperkt zich echter wel tot onrechtmatige handelingen van de politie
en niet die van de onrechtmatig opsporende burger. 42 Joh waarschuwt
ervoor dat het op deze stringente wijze toepassen van de exclusionary
rule kan leiden tot een herleving van de zogenaamde silver platter
doctrine. 43 Aldus ontstaat in de zienswijze van Joh de ongewenste situatie
dat een opsporende burger op onrechtmatige wijze bewijsmateriaal
vergaart en dit bewijsmateriaal vervolgens, wegens de beperkte toepassing
van de exclusionary rule, gewoon voor het bewijs kan worden
gebruikt. Een omstandigheid die zich, zoals eerder geschetst, ook in
Nederland kan voordoen en die pleit voor het formuleren van een vierde
argument voor bewijsuitsluiting: het voorgestane profijtargument.
41 Zie bijvoorbeeld United States v. Janis, 428 U.S. 433, 455 n.31 (1976).
42 Zie in dit verband E.E. Joh, ‘The paradox of private policing’, Journal of Criminal Law
and Criminology 2004, p. 49-131.
43 De silver platter doctrine is in het begin van de 20ste eeuw in de Amerikaanse juris-
prudentie ontstaan. Het komt er in de kern op neer dat destijds de exclusionary rule wel
toepasbaar was voor materiaal verkregen door onrechtmatig handelende federale politie,
maar niet voor onrechtmatig door de lokale politie verkregen materiaal. De federale politie
kon aldus profiteren van door de lokale politie begane onrechtmatigheden. Zie in dit verband
Weeks v. United States, 232 U.S. 383 (1914). In latere jurisprudentie is het op dergelijk
wijze profiteren van onrechtmatigheden overigens aan banden gelegd. Zie hiervoor Elkins v.
United States, 364 U.S. 206 (1960).
86 BURGEROPSPORING | Mr. S. Brinkhoff
87

4.2 België
In België is in de jurisprudentie eveneens een aan het Amerikaanse
recht gelijke exclusionary rule geformuleerd. Begaat de politie tijdens
een lopend onderzoek een onrechtmatigheid dan wordt alleen het aldus
verkregen materiaal van het bewijs uitgesloten. Het Hof van Cassatie
heeft in een arrest uit 2003 de gevallen waarin de rechter na een
begane onrechtmatigheid tot bewijsuitsluiting over moet gaan echter
beperkt. 44 Dit dient slechts te geschieden in het geval de naleving van
bepaalde vormvoorschriften op straffe van nietigheid is voorgeschreven,
de begane onrechtmatigheid de betrouwbaarheid van het bewijs heeft
aangetast of wanneer het gebruik van het bewijs in strijd is met het
recht op een eerlijk proces. Is het strafrechtelijk onderzoek echter
gestart uit een onrechtmatige daad, dan wordt het hele onderzoek
nietig verklaard. 45 Dit omvat ook het bewijsmateriaal dat naderhand op
rechtmatige wijze is vergaard. Is het bewijsmateriaal echter door een
onrechtmatig opsporende burger verkregen, dan dient dit niet steeds
te worden uitgesloten van het bewijs.
Het Hof van Cassatie oordeelt in 1994 bijvoorbeeld als volgt. 46
Een nachtwaker schrijft, in strijd met zijn arbeidsovereenkomst, de
‘zwarte’ boekhouding van zijn werkgever over en overhandigt dit
vervolgens aan de politie. Het bewuste materiaal vormt de start van
het strafrechtelijk onderzoek en wordt later ook voor het bewijs
gebruikt. Het hof overweegt allereerst dat de rechter een misdrijf niet
bewezen mag verklaren, als het bewijs is verkregen door een door de
politie of de aangever van het misdrijf gepleegd strafbaar feit of andere
onrechtmatigheid. Wat betreft de bewuste handeling van de nachtwaker
overweegt het hof evenwel dat dit geen misdrijf of andere onrecht-
44 Hof van Cassatie 14 oktober 2003, rolnr. P030762N.
45 Zie in dit verband C. van den Wijngaert, Strafrecht, strafprocesrecht en internationaal
strafrecht, Antwerpen – Apeldoorn: Maklu 2003.
46 Hof van Cassatie 4 januari 1994, R.Cass., 1994, 75.
matigheid oplevert, zodat geen sprake is van onrechtmatig verkregen
bewijs. De overgeschreven ‘zwarte’ boekhouding mag derhalve tot het
bewijs worden gebezigd. In een arrest uit 2001 overweegt het Hof van
Cassatie in aanvulling hierop dat de rechter echter niet tot bewijsuitsluiting
hoeft over te gaan in het geval een derde, door wiens tussenkomst
het materiaal bij de politie terecht is gekomen, zelf niets te maken heeft
met enige onrechtmatige daad. 47
Traest meent dat uit de genoemde arresten van het Hof van Cassatie
volgt dat de absolute bewijsuitsluitingsregel aldus wordt getemperd
door de dubbele en cumulatieve voorwaarde dat de politie zelf geen
enkele onrechtmatigheid heeft begaan en dat geen verband mag
bestaan tussen de door de derde gepleegde onrechtmatigheid en de
overhandiging van het bewijsmateriaal aan de politie. 48 Hij acht het
bezwaarlijk dat door deze jurisprudentie de bewijsuitsluitingsregel wordt
verengd tot een louter disciplinaire maatregel ten aanzien van de politie
en dat onrechtmatigheden of anderszins onwettige daden gepleegd
door opsporende burgers worden genegeerd. Dit terwijl de ratio van de
bewijsuitsluitingsregel in zijn optiek veel ruimer is: de regel beoogt een
behoorlijk niveau van rechtspleging te garanderen voor eenieder die
strafrechtelijk wordt vervolgd. Een zienswijze die wederom pleit voor het
formuleren van de eerdergenoemde vierde grond voor bewijsuitsluiting.
47 Hof van Cassatie 14 februari 2001, rolnr. P001350Fv.
48 P. Traest, ‘De rol van de particulier in het bewijsrecht in strafzaken. Naar een relativering
van de uitsluiting van onrechtmatig verkregen bewijs’, in: Jean du Jardin, Yves Poullet en
Hendrik Vuye (red.), Liber Amicorum Jean du Jardin, Deurne: Kluwer 2001, p. 61-78.
88 BURGEROPSPORING | Mr. S. Brinkhoff
89

5. Conclusie en aanbevelingen
Burgers verrichten op vele manieren en met uiteenlopende motieven
opsporingshandelingen. De enige overeenkomst lijkt te zijn dat het
merendeels opsporingshandelingen betreft die, wanneer de politie ze
verricht, hebben te gelden als de toepassing van wettelijk genormeerde
(bijzondere) opsporingsbevoegdheden. De politie en het OM dienen bij
de toepassing van dergelijke bevoegdheden onder meer de beginselen
van proportionaliteit en subsidiariteit, de onschuldpresumptie en de art.
6 en 8 EVRM in ogenschouw te nemen. De opsporende burger echter
is niet aan het voorgaande gebonden en kan in beginsel dan ook vrijelijk
allerlei vergaande opsporingshandelingen verrichten. In beginsel, want
hij kan zowel civielrechtelijk als strafrechtelijk worden beperkt in zijn
handelen. Al dient in dit verband te worden opgemerkt dat dergelijke
beperkingen in de meeste gevallen pas effect sorteren als de handelingen
reeds zijn verricht.
Civielrechtelijk kan de opsporende burger in zijn handelen worden
beperkt in het geval de persoon ten laste van wie de opsporingshandelingen
zijn verricht hem voor de civiele rechter daagt wegens
het plegen van de in art. 6:162 BW beschreven onrechtmatige daad.
Deze actie uit onrechtmatige daad zal in de meeste gevallen gebaseerd
zijn op een door de opsporende burger gemaakte inbreuk op
het door art. 8 EVRM beschermde recht op privacy. De onrechtmatigheid
kan echter aan de verrichte opsporingshandeling ontvallen door
de aanwezigheid van een rechtvaardigingsgrond. Hiervan zal eerder
sprake zijn indien de opsporende burger handelt ter verdediging van
de eigen (rechtmatige) belangen. Wellicht zal een dergelijke rechtvaardigingsgrond
ook opgaan, indien het door de opsporende burger aan
de politie en het OM overgedragen materiaal van (essentieel) belang
blijkt voor een nadien ingestelde strafrechtelijke vervolging. Maakt de
opsporende burger het door hem verkregen materiaal echter op een
voor de onderzochte persoon bezwarende wijze openbaar, dan schuilt
in het openbaar maken de civielrechtelijke onrechtmatigheid en lijkt
een beroep op een rechtvaardigingsgrond niet kansrijk.
De opsporende burger kan ook strafrechtelijk worden vervolgd voor
de door hem verrichte opsporingshandelingen. In de gepubliceerde
jurisprudentie zijn echter slechts sporadisch veroordelingen voor door
opsporende burgers gepleegde strafbare feiten zichtbaar. Dit terwijl
het Wetboek van Strafrecht een groot aantal toepasbare strafbepalingen
kent. Ik noem hier in het bijzonder de privacybeschermende bepalingen
van art. 139a t/m 139g Sr en art. 441b Sr.
Het feit dat dergelijke veroordelingen schaars zijn, kan ten eerste
worden veroorzaakt doordat het OM een strafrechtelijke vervolging
in een dergelijk geval onwenselijk acht: een actievere rol van de burger
in onder meer de criminaliteitsbestrijding wordt immers in beginsel juist
toegejuicht en gestimuleerd. Het feit dat de delictsomschrijvingen het
mogelijk strafwaardige gedrag al aanzienlijk beperken, kan een tweede
oorzaak zijn. Een derde oorzaak kan gelegen zijn in het feit dat het bij
de genoemde strafbare feiten vaak om een tussen twee rechten te
maken belangenafweging gaat: het belang van privacybescherming
enerzijds en anderzijds bijvoorbeeld het recht op vrije nieuwsgaring.
Mogelijk pakt de te maken belangenafweging al bij de door het OM
te maken opportuniteitsafweging ten nadele van de privacybescherming
uit en wordt niet eens een strafrechtelijke vervolging geëntameerd.
Wil het OM paal en perk stellen aan bepaalde verregaande vormen van
burgeropsporing, dan behoeven evenwel geen nieuwe strafbepalingen
te worden geschapen of wetswijzigingen te worden doorgevoerd. Het
Wetboek van Strafrecht biedt voldoende mogelijkheden. Volstaan kan
worden met een actiever opsporings- en vervolgingsbeleid van het
OM. Voordeel van een dergelijk beleid kan zijn dat de burgeropsporing
wordt teruggedrongen en de privacy van de door de opsporende
burger onderzochte persoon beter wordt beschermd. Tegelijkertijd kan
dit als nadeel met zich brengen dat burgers terughoudender worden
in hun bijdrage aan de criminaliteitsbestrijding. Dit laatste kan overigens
90 BURGEROPSPORING | Mr. S. Brinkhoff
91

worden voorkomen door niet reeds bij lichte schendingen van bijvoorbeeld
art. 8 EVRM strafrechtelijk in te grijpen, maar dergelijk ingrijpen
te beperken tot die situaties waarin op een grove wijze inbreuk is
gemaakt op de privacy.
De opsporende burger kan het door hem verkregen materiaal
vervolgens overdragen aan de politie en het OM. Deze informatie kan
zeer waardevol zijn. Het kan immers dienen als startinformatie voor
een strafrechtelijk onderzoek en daarnaast eveneens worden gebruikt
in de bewijsvoering. De vraag dringt zich in dit verband echter wel
op of dergelijk materiaal ook door de politie en het OM mag worden
gebruikt indien de opsporende burger civielrechtelijk dan wel strafrechtelijk
onrechtmatig heeft gehandeld ter verkrijging van het bewuste
materiaal. Het onrechtmatige handelen schuilt in de meeste gevallen
in een schending van art. 8 EVRM. In het geval de politie en/of het OM
sturing hebben gegeven aan dan wel zich hebben bemoeid met de
privacyschendende handelingen van de opsporende burger, kunnen
deze handelingen worden toegerekend aan de politie en het OM, is
aldus sprake van de in het tweede lid van art. 8 EVRM genoemde
ontoelaatbare inmenging en kan een schending van art. 8 lid 1 EVRM
worden aangenomen. De lijn van de Hoge Raad lijkt te zijn dat de politie
en het OM de opsporende burger wel enigszins mogen adviseren en
(technische) ondersteuning mogen bieden om nog niet te hoeven
spreken van een inmenging als bedoeld in het tweede lid van art. 8
EVRM. Een geval waarin de bedoelde inmenging werd aangenomen
heeft zich overigens in de Nederlandse jurisprudentie tot op heden niet
voorgedaan. Het EHRM legt evenwel een strengere maatstaf aan en
heeft dan ook al meermalen geoordeeld dat de bedoelde inmenging
er wel was. Waar de Hoge Raad nog wel enige sturing of bemoeienis
accepteert, spreekt het EHRM al van een ontoelaatbare inmenging die
een inbreuk op het eerste lid van art. 8 EVRM met zich brengt.
Mocht de Hoge Raad, in het licht van de strengere lijn van het EHRM,
in een toekomstig geval wel aannemen dat de politie en/of het OM te
veel sturing hebben gegeven aan dan wel zich teveel hebben bemoeid
met het onrechtmatig handelen van de opsporende burger, dan lijkt de
uitsluiting van het bewijs van het aldus verkregen materiaal het meest
voorstelbare door art. 359a Sv mogelijk gemaakte strafprocessuele
gevolg. Handelt de opsporende burger civielrechtelijk dan wel strafrechtelijk
onrechtmatig, zonder dat van de bedoelde bemoeienis of
sturing sprake is, dan kan het aldus verkregen materiaal in beginsel in
het strafproces worden gebruikt. In het geval de opsporende burger zijn
materiaal evenwel verkrijgt op een grove onrechtmatige wijze dan kan
dit tot bewijsuitsluiting leiden, indien aldus sprake is van een zodanige
schending van beginselen van een behoorlijke procesorde of veronachtzaming
van de rechten van de verdediging. In de gepubliceerde
jurisprudentie heeft zich nog geen situatie voorgedaan die in dit verband
noopte tot bewijsuitsluiting. Een dergelijke grove onrechtmatigheid kan
mijns inziens niet worden aangenomen indien de opsporende burger
puur en alleen civielrechtelijk onrechtmatig handelt. In dit verband dient
eerder te worden gedacht aan de situatie dat een opsporende burger
een bekennende verklaring van een mogelijke verdachte verkrijgt door
deze te mishandelen.
Los van het bovenstaande pleit ik ervoor dat de politie en het OM
zich wat terughoudender opstellen wat betreft de gebruikmaking
van materiaal verkregen door een onrechtmatig opsporende burger.
Gezegd kan immers worden dat het onder meer vanuit het eerder
geschetste strafprocessuele perspectief niet hoort dat de politie en
het OM de vruchten plukken dan wel profiteren van dergelijk onrechtmatig
handelen. In dit verband dient er wel een differentiatie worden
aangebracht in onrechtmatigheden waarvan de politie en het OM niet
mogen profiteren. Betreft het een zuivere civielrechtelijke onrechtmatigheid,
dan mag dergelijk materiaal gewoon worden gebruikt. Handelt de
opsporende burger strafrechtelijk onrechtmatig, dan zou ten eerste dat
materiaal niet mogen worden gebruikt dat met een grove inbreuk op het
recht op privacy en op een haast professionele wijze is vergaard. Ten
tweede dient het materiaal terzijde te worden gelegd dat verkregen is
door het schenden van de lichamelijke integriteit of het dreigen hiermee.
92 BURGEROPSPORING | Mr. S. Brinkhoff
93

Ik besef terdege dat ook dergelijk materiaal voor de opsporing en
vervolging van strafbare feiten zeer waardevol kan zijn, maar aan de
andere kant kan het gebruik ervan het niveau van de strafrechtspleging
in zijn geheel wel omlaag halen. Op die wijze wordt immers belastend
materiaal het strafgeding ingebracht, zonder dat bij de verkrijging
daarvan belangrijke strafvorderlijke beginselen, zoals de onschuldpresumtie,
in ogenschouw zijn genomen. Ook voor de rechter schuilt
in deze een taak. Hij zou eerder tot bewijsuitsluiting over moeten gaan
indien het OM toch besluit dergelijk materiaal in de bewijsvoering te
betrekken. Zoals eerder vermeld, pleiten Joh en Traest hier ook voor.
Hiertoe kan aan een nieuw te formuleren argument voor bewijsuitsluiting
worden gedacht. Een argument met de strekking dat de politie
en het OM niet mogen profiteren van bepaalde door burgers begane
onrechtmatigheden, kort gezegd het profijtargument.
Concluderend verdient het aanbeveling dat het OM in dit verband
een instructie voor politie en officier van justitie concipieert. De inhoud
van deze instructie zal tweeledig moeten zijn. Ten eerste dient de
instructie een handvat te bieden wat betreft de gevallen waarin een
strafrechtelijke vervolging van een onrechtmatig opsporende burger
in de rede ligt. De instructie dient voorts de gevallen te beperken waarin
de politie en het OM gebruik mogen maken van door een onrechtmatige
opsporende burger verkregen materiaal. Op deze wijze kan
op een verantwoorde manier om worden gegaan met het fenomeen
burgeropsporing.
94

Mr. Harm Brouwer 1
DE BETROKKEN BURGER
Een ambitieus jongmens
De latere Amerikaanse president Lyndon Johnson is politiek klein
begonnen. Na een korte carrière als persoonlijk medewerker in het
Congres en als ambtenaar, kwam hij op zijn negenentwintigste in
het Huis van Afgevaardigden, als de jongste van de 21 afgevaardigden
uit Texas. 2 In het Huis had de ambitieuze Johnson een opvallende
gewoonte. Hij kwam heel vroeg op zijn werk. Nu schijnt dat in de
politieke wereld wel eens vaker te zijn voorgekomen.
Maar hier was het bijzondere dat Johnson voor zevenen in het Capitool
rondscharrelde om de post van zijn collega’s te kunnen onderscheppen.
Hij was met name geïnteresseerd in brieven van Texaanse burgers.
Die drukte hij achterover en beantwoordde ze zelf. Zo maakte hij goede
sier bij kiezers uit heel Texas. Dat is handig als je politieke ambities
verder reiken dan je eigen kiesdistrict. Maar Johnson vond het vooral
ook belangrijk te weten met welke problemen burgers zoal worstelden.
Johnson hechtte dus veel waarde aan de communicatie met burgers.
Misschien spreekt dat vanzelf, hij was immers een gekozen politicus.
Die griezelige burgers
Er zijn overheidsdienaren bij wie die belangstelling voor wat de burger
vindt en doet, duidelijk minder sterk ontwikkeld is dan bij de jonge
1 Harm Brouwer is voorzitter van het College van procureurs-generaal. Deze tekst is een
bewerking van zijn mondelinge bijdrage aan het OM-Congres ‘De Burger als Opspoorder’
op 21 november 2008.
2 Zie over de jaren van Lyndon B. Johnson als lid van het Huis van Afgevaardigden:
Robert A. Caro, Means of Ascent (The Years of Lyndon Johnson, Volume 2)
New York: Vintage Books, 1991.
DE BETROKKEN BURGER | Mr. Harm Brouwer
97

Johnson. Het woord zegt het al, ‘overheidsdienaar’ in plaats van
‘dienaar van de publieke zaak’. Voor dergelijke ambtenaren – het is
een uitstervend ras, maar ze worden nog steeds waargenomen in de
meer ondoorgrondelijke delen van het bureaucratisch oerwoud 3 – voor
dergelijke ambtenaren is een brief van een burger geen kans, maar een
bron van ergernis. Die verrekte burgers toch! Ze zetten geen kenmerk
boven hun brief; ze schromen niet om drie onderwerpen tegelijk aan
te snijden; ze sturen hun brief naar de verkeerde en komen dan ook nog
eens met vragen die niet te beantwoorden zijn of met oplossingen die
niet in het beleidsplan passen. Wat denken ze wel!
Ik overdrijf natuurlijk, maar ik zie veel van dergelijke reflexen terug
wanneer het gaat om het thema van vandaag, om burgerparticipatie
en burgeropsporing. De gedachte is dan: in onze rechtsstaat
is het strafrecht bewust uit de handen van de burgers gehouden en
in handen gelegd van magistraten en aan strikte regels gebonden
opsporingsambtenaren. Dit alles om eigenrichting tegen te gaan en
om evenwichtigheid en onpartijdigheid te bevorderen. Vanuit die optiek
zou het griezelig of – nog erger! – ongrondwettelijk te zijn burgers
bij de strafrechtspleging te betrekken.
Een vervolg op de Gonsalves-lezing
Dat is niet míjn grondhouding. Ruim een half jaar geleden hield
ik – ook hier in Den Haag – de Gonsalves-lezing. 4 Ik stelde toen
voorop dat ik burgerparticipatie op zich een uitstekende zaak vond.
3 Zie in dit verband het rapport van de Nationale Ombudsman Behandeling burgerbrieven
kan behoorlijker: Onderzoek uit eigen beweging naar de behandeling van burgerbrieven
in 2007 door de ministeries, 2008.
4 Gehouden op 15 februari 2008. De lezing, met de titel ‘Burgerparticipatie en
Burgeropsporing’ is uitgegeven door de Stichting Eén en Ander (www.een-en-ander.nl)
en is digitaal beschikbaar op de website www.gonsalvesprijs.nl.
Burgerparticipatie bij de opsporing is ook heel gewoon. En is dat al
sinds mensenheugenis. De opsporing van strafbare feiten kan immers
niet zonder de medewerking van burgers. Deze vorm van burgerparticipatie
definieerde ik als het meekijken en het meedenken met
de politie en het OM. Ik vond dat nog niet het volledige potentieel
aan meekijkers en meedenkers werd benut en was in die zin een
voorstander van méér burgerparticipatie.
Daarbij maakte ik wel een forse kanttekening bij die vormen van
burgerparticipatie die verder gaan dan meekijken en meedoen:
activiteiten die, wanneer de politie ze zou ondernemen, als toepassing
van een opsporingsbevoegdheid gelden, de burgeropsporing dus.
Ik waarschuwde toen dat er een cultuur van burgeropsporing
kon ontstaan: “een cultuur waarin allerlei lieden zichzelf tot hulpsheriff
uitroepen en onder het mom van de strijd tegen de misdaad
dingen gaan doen die niet mogen.” In die zin heiligt het doel al snel
de middelen.
Ik rekende het tot de verantwoordelijkheid van het OM als hoeder van
de rechtsstaat erop toe te zien dat het goede, meer burgerparticipatie,
niet omslaat in het foute, namelijk meer onrechtmatige burgeropsporing.
Daarom werd aangekondigd dat het Wetenschappelijk Bureau van
het OM aan het werk ging om een aantal vragen te onderzoeken,
die de opkomst van de burgerparticipatie en in het bijzonder de
burgeropsporing oproept. Het WBOM heeft op zijn beurt een aantal
wetenschappers aan het werk gezet. Ook delegeren is blijkbaar een
wetenschappelijke discipline.
Van Aruba naar Thailand
Voor wat betreft de bijdragen van de beide hoogleraren Boutellier en
Buruma: het verzoek aan hen was om het OM op essay-achtige wijze
impulsen te geven voor ons debat over hoe wij om moeten gaan met
de opkomst van de burgerparticipatie. Wat mij betreft, zijn zij daarin
geslaagd. De essays en de voordrachten prikkelen, en wel in positieve
98 DE BETROKKEN BURGER | Mr. Harm Brouwer
99

zin. Straks zal ik met u delen welke voorlopige gedachten hun visies
afzonderlijk in mij los hebben gemaakt. Maar eerst graag nog een paar
algemene opmerkingen naar aanleiding van het door de twee sprekers
geschetste beeld.
Ten tijde van de Gonsalves-lezing, was ons land nog in de ban van
de uitzending van Peter R. de Vries met de heimelijk gefilmde voorbankgesprekken
over de verdwijning van Natalee Holloway op Aruba. 5
U voelt hem al aankomen, de wereld is sindsdien niet erg veranderd,
al heeft de crime scene zich verplaatst van Aruba naar Thailand. 6 Eerlijk
gezegd begint dat een beetje afgezaagd te worden. Ik hoop dat de
rechtsorde langzamerhand weer wat meer gaat omvatten dan alleen
de handel en wandel van meneer Joran van der Sloot.
Wat daar ook van zij, dergelijke televisie is een erg in het oog
springende vorm van burgerparticipatie, namelijk de toepassing van
bijzondere journalistieke opsporingsmethoden. Maar ook overigens kan
men vaststellen dat de trend in de richting van meer burgerparticipatie
en meer burgeropsporing zich heeft voortgezet. Het wordt nog steeds
gewoner filmpjes van strafbare feiten op Youtube te plaatsen; steeds
meer publieke intellectuelen gaan, al dan niet zelfbenoemd en al
dan niet op verstandige wijze, op eigen onderzoek uit in afgedane
of nooit opgehelderde strafzaken, Burgernet is verder uitgerold 7 , en
de enorme activiteit rond bijvoorbeeld de moord op Marlies van der
Kouwe op Bonaire en de nieuwe aanhouding in de Puttense moordzaak
toont hoe graag de media tegenwoordig zelf de doopceel van een
verdachte lichten.
5 Uitzending ‘Peter R. de Vries, Misdaadverslaggever’, 3 februari 2008.
6 Uitzending ‘Peter R. de Vries, Misdaadverslaggever’, 9 november 2008.
7 Zie bijvoorbeeld het persbericht d.d.1 oktober 2008, ‘Burgernet geeft politie ‘extra
oren en ogen’: Vernieuwd Burgernetsysteem in negen pilotgemeenten beproefd’,
op www.burgernet.nl.
Wisselwerking
Dat deze trend naar nog meer burgerparticipatie en burgeropsporing
– ik vat de twee maar even samen onder de noemer ‘burgerbetrokkenheid’
– de laatste maanden niet tot stilstand is gekomen,
wekt geen verbazing wanneer men de bijdragen van Boutellier en
Buruma bestudeert.
Buruma verwoordt welke gevolgen de dramademocratie voor het
strafrecht heeft. Er is een controledemocratie ontstaan waaraan de
burger niet meer eens in de zoveel jaar als kiezer deelneemt, maar
permanent als een jurylid dat het handelen van de overheid beoordeelt.
Daarbij maakt de technologie het voor burgers niet alleen makkelijker
om zelf onderzoek te doen (het ‘Google-effect’), maar door diezelfde
technologie kunnen de burgeropspoorders hun bevindingen ook
nog eens heel eenvoudig wereldkundig maken. De burger is zelf
medium geworden.
Bovendien betrekt de overheid de burgers zelf steeds meer bij haar
taakvervulling. Buruma ziet een oorzakelijk verband: ‘dat burgers –
of het nu wetenschappers, journalisten of nog anderen zijn – zich
bezighouden met opsporing, is te beschouwen als een sequeel van
het feit dat de overheid zelf de burgers uitnodigt om aan de veiligheid
bij te dragen.’
Boutellier verklaart die zoektocht van de overheid naar de burger uit
het ontbreken van een vanzelfsprekend referentiekader. ‘De kloof’, zo
zegt Boutellier, ‘verwijst dus niet zozeer naar afstand tussen overheid
en burgers, maar naar een gebrek aan een gemeenschappelijk verhaal
waarin bestuurders en bestuurden elkaar vinden.’
Beiden leggen dus de nadruk op de wisselwerking tussen burger
en overheid. Burgerparticipatie en burgeropsporing is geen
eenrichtingsverkeer. Overheid en burgers zoeken – hoe onbeholpen
soms ook – de dialoog.
100 DE BETROKKEN BURGER | Mr. Harm Brouwer
101

Goed nieuws
Dat betekent ook dat het gevoel dat ik aan de analyses van Boutellier
en Buruma overhoud primair positief is. De burger is een redelijk wezen
en is op zoek naar een even redelijke overheid.
De participerende burger wil niet de plaats van de rechter en de
officier van justitie innemen. Hij wil, zo legt Boutellier uit, vooral als
serieuze gesprekspartner behandeld worden. Hij is niet uit op steeds
hogere straffen en vindt rechtsbescherming net zo zeer belangrijk.
De burgeropspoorder wil vooral dat de overheid zelf goed en zorgvuldig
opspoort. Aan burgeropsporing kleven weliswaar haken en ogen,
maar – als ik Buruma goed begrijp – kan deze ontwikkeling per saldo
de kwaliteit van de strafrechtspleging van overheidswege verbeteren.
De burgeropsporing functioneert als een soort ongeorganiseerde
tegenspraak.
Dat is goed nieuws van beide hoogleraren. De burgerbetrokkenheid
zal de komende jaren zeker niet afnemen, maar zowel voor burgerparticipatie
als voor burgeropsporing geldt, dat deze de kwaliteit en
de legitimiteit van de strafrechtspleging kunnen versterken, mits het
OM er verstandig mee omgaat. Een geruststellende conclusie, maar
ook meteen een uitdaging voor het OM. Hoe zou dat verstandige beleid
er uit kunnen zien?
Daar gaan we met zijn allen vandaag vooral over verder praten.
Bij wijze van schoten voor de boeg, deel ik met u vast enkele van
de gedachten die Boutellier en Buruma hebben losgemaakt.
Tussen ideeënbus en volkswil
Eerst Boutellier, die burgerparticipatie geen panacee vindt, maar wel
een middel om het vertrouwen in de strafrechtspleging te versterken.
Burgerparticipatie dient zich, mijns inziens, ergens midden tussen
twee ongewenste uitersten af te spelen: de ideeënbus enerzijds en
het toegeven aan de volkswil anderzijds.
De ideeënbus is een toonbeeld van hoe het niet moet. Een ideeënbus
is volledig eenrichtingsverkeer. Er vindt geen contact plaats en het is
onduidelijk wat er met eventuele ideeën zal gebeuren. Het wekt dan
ook geen verbazing dat ideeënbussen in de regel veel meer snoeppapiertjes
dan ideeën bevatten. Het is dan ook een beetje verontrustend
dat het International Atomic Energy Agency in een rapport uit 2002
het ophangen van ideeënbussen aanbevolen heeft als maatregel om
de veiligheid in kerncentrales te verhogen. 8 Maar misschien weten zij
meer dan ik van de communicatiekracht van ideeënbussen.
Laten we immers niet vergeten dat het IAEA in 2005 de Nobelprijs
voor de vrede heeft gewonnen. Met dank aan het ideeënbusidee
wellicht?
Het andere uiterste van de burgerparticipatie is wat mij in de schoenen
werd geschoven toen ik aankondigde dat het OM zou experimenteren
met burgerfora bij het herijken van ons Kader voor Strafvordering.
Volgens advocaat-generaal bij de Hoge Raad Knigge zou het OM zich
daarmee te buiten gaan aan ‘populisme’ en zou het ‘willen dansen
naar de pijpen van het volk’. 9 Inmiddels is dat experiment afgerond.
Respondenten hebben via het internet vragen over de strafwaardigheid
van delicten ingevuld. Daarna zijn met burgerpanels gesprekken
gevoerd over strafmaatbeleid, bijvoorbeeld over wat men belangrijke
strafverhogende en strafverlagende omstandigheden vindt. Ik kan
Knigge gerust stellen. Deze burgerbevraging heeft niet het effect gehad
dat willekeurige burgers voortaan het strafvorderingsbeleid van het OM
bepalen. Dat was ook niet de bedoeling van het experiment. Wél was de
bedoeling om eens te horen hoe men over de uitgangspunten van ons
strafvorderingsbeleid met betrekking tot een aantal veelvoorkomende
8 Optimization of Radiation Protection in the Control of Occupational Exposure,
IAEA, 2002, p. 26.
9 G. Knigge, ‘De stem van het volk’, RM Themis, 2006, p. 235-236.
102 DE BETROKKEN BURGER | Mr. Harm Brouwer
103

delicten dacht.
In januari zullen we alle bevindingen naar buiten brengen. Ik kom nu
vast met een paar teasers. Geconcludeerd werd dat burgerraadpleging
wel degelijk nuttig kan zijn, maar dat de manier waaróp voor verbetering
vatbaar is, wil men de resultaten kunnen gebruiken. Met name waren de
uitgevoerde internetenquêtes en groepsgesprekken nog onvoldoende
representatief. Het experiment biedt dus vooral wijze lessen over hoe
we in de toekomst bevragingen moeten opzetten.
Boutellier, die ook bij de proef betrokken was, geeft aan: “wat uit
de experimenten naar voren komt is dat dé burger niet bestaat, ook
niet voor het strafrecht.” Zijn waarschuwende woorden zijn dan ook:
‘Er bestaan gevarieerde oordelen over ernst en strafmaat en er is geen
eenduidig geluid waar het OM zich op zou kunnen richten. (...) Het OM
kan niet gaan luisteren naar de grootste gemene deler en moet dat ook
niet willen’.
Wel vindt Boutellier dat het OM in gesprek moet met de burger
en stelt daartoe drie modaliteiten voor:
- de burgerontmoeting in grote gemeentes,
- de maatschappelijke raad op arrondissementsniveau,
- en een landelijke Raad van advies inzake de strafvordering.
Op zoek naar Critical Friends
Namens het College kan ik melden, dat wij inderdaad van plan zijn
door te gaan met het consulteren van burgers. Het is nog de vraag
of wij dat precies zo gaan doen, zoals Boutellier voorstelt. Hoe dan ook
spreekt de gelaagde brede aanpak aan. Wij denken in elk geval aan
een soort klankbordgroep die een nog in te stellen interne Landelijke
Commissie Strafvorderingsrichtlijnen bij gaat staan. Ook denken wij
aan het via het internet consulteren van burgers en belangengroepen
over voorgenomen beleid. Dergelijke initiatieven vormen onderdeel
van wat wij momenteel aan het ontwikkelen zijn in het kader van het
Kwaliteitsmodel OM.
Eigenlijk is het verbazingwekkend hoe naar binnen gekeerd onze
beleidsvorming altijd plaats heeft gevonden. Jan en alleman wordt
geconsulteerd bij de totstandkoming van nieuwe beleidsregels, maar
dan alleen Jan en alleman voor zover zij in de justitiehoek werkzaam zijn.
De rest van Nederland mag de beleidsregel in de Staatscourant lezen.
Dat kan echt niet meer anno 2008.
En als wij dan toch anderen laten participeren, dan graag in de vorm
van een dialoog. Niet alleen eenzijdig, anderen laten reageren op onze
conceptbeleidsstukken, maar ook luisteren naar wat zij zelf aandragen.
Zelfs het OM heeft de wijsheid niet in pacht.
Natuurlijk hebben we het dan over consultatie over beleid, niet over
concrete zaken. Wij hebben geen jury- of lekenrechtspraak, ook niet via
een achterdeurtje.
En natuurlijk blijft voor de beleidsvorming met bevraging van burgers
dezelfde voorwaarde gelden, als voor de beleidsvorming die zich
geheel intern voltrekt: het eindproduct moet wel gewoon democratisch
gelegitimeerd zijn. De minister – en via deze – het parlement heeft
uiteindelijk het laatste woord. Dat is echter zeker geen argument om
het consulteren van burgers maar helemaal achterwege te laten.
Boutellier stelt dat de burger als een serieuze gesprekspartner
behandeld moet worden. In Engeland gebruiken de politiekorpsen
klankbordgroepen samengesteld uit burgers, die moeten fungeren
als critical friends. 10
Critical friends, dat zijn de beste vrienden die je je kunt wensen.
Het OM wil dan ook doorgaan met het ontwikkelen van verantwoorde
methoden om burgers en belangengroepen te raadplegen over ons
beleid en onze taakuitoefening. En voor alle duidelijkheid: dat is iets
geheel anders dan ‘dansen naar de pijpen van het volk’.
10 Zie onder meer het persbericht d.d. 14 oktober 2008 ‘Launch of the National
Independent Advisory Guidance’ van de Association of Chief Police Officers
op www.acpo.co.uk.
104 DE BETROKKEN BURGER | Mr. Harm Brouwer
105

Geen nieuwe wetgeving, geen nieuwe beleidsregel
Dat als eerste reactie op de standpunten van Boutellier over burgerparticipatie.
Dan wil ik nu overstappen naar Buruma. Wij hebben Ybo Buruma
op pad gestuurd met twee betrekkelijk overzichtelijke vragen. Hij kwam
vervolgens, zoals verwacht en ook gehoopt, met een veel bredere
analyse. Buruma is zo iemand die, wanneer je onderweg verdwaald bent
en hem vraagt om bij een benzinestation de weg te vragen, niet alleen
terugkomt met de gevraagde routebeschrijving, maar ook nog met een
beschouwing over de invloed van de cartografie op de westerse wereld.
Onze vragen waren – kort samengevat – ten eerste of er behoefte was
aan nieuwe strafbaarstellingen om de meer extreme vormen van burgeropsporing
aan banden te kunnen leggen. En ten tweede, of het OM
zich extra beperkingen moet opleggen bij het gebruik van de vruchten
van onrechtmatige burgeropsporing.
Over die eerste vraag geeft Buruma – mede op basis van het
voorbereidend werk van zijn medewerker Sven Brinkhoff 11 – een
stellig antwoord: Nee, die extra strafbaarstellingen hoeven er niet
te komen. Die gedragingen die strafbaar zouden moeten zijn, zijn
het ook. Bepalend is eerder de vervolgingspraktijk dan het wettelijk
instrumentarium. Ik ben dat bij nader inzien met hem eens.
Complexer is het antwoord op de tweede vraag. In de Gonsalves-lezing
sprak ik nog de hoop uit dat het onderzoek zou kunnen leiden tot een
beleidsregel van het OM over het gebruik van bewijs dat is verkregen
als gevolg van onrechtmatige burgeropsporing.
Naar aanleiding van de bijdrage van Buruma stel ik vast dat de
gedachte te ambitieus was, om deze materie in een heldere aanwijzing
te gaan regelen. Dit is geen vraagstuk dat zich in een paar vuistregels
laat vangen; daarvoor zijn de af te wegen belangen te complex en
11 De juridische inventarisatie van Brinkhoff is eveneens in deze publicatie opgenomen.
spelen er te veel factoren een rol. Is er een formule te maken waar je
eerst aan de ene kant de ernst van het opgehelderde feit in stopt, waar
je vervolgens aan de andere kant de ernst van de door de opsporende
burger begane onrechtmatigheid aan toevoegt en waar ten
slotte vanzelf uitrolt of je het bewijs mag gebruiken en of je de burgeropspoorder
moet vervolgen? Ik vrees van niet.
De burgerwaarzegster
Ik geef maar even een voorbeeld, ontleend aan de Duitse jurisprudentie,
om te laten zien wat voor bizarre verschijningsvormen burgeropsporing
kan aannemen. 12
Een van een moord verdachte vrouw zit in het huis van bewaring.
Zij ontkent de moord begaan te hebben. Een medegedetineerde stelt
over magische krachten te beschikken. Zij kan niet alleen de toekomst
zien in koffieprut en sigarettenas, zij kan ook door haar ‘übersinnliche
Kräfte’ bewerken dat verdachten worden vrijgesproken. Dat vindt de
van moord verdachte vrouw interessant en zij meldt zich aan voor
een aantal séances. De magie kan echter alleen werken wanneer de
verdachte aan de waarzegster een volledige schriftelijke bekentenis
geeft. Dat doet zij en zoals te verwachten viel, stapte de waarzegster
met de verklaring naar de autoriteiten om voor zichzelf strafkorting
te bedingen.
Mag deze bekentenis worden gebruikt? Maakt het verschil of
het om moord gaat of om een minder ernstig feit? Is van belang
dat tijdens de séances hasj is gerookt, terwijl de verdachte
‘Rauschmittelungewohnt’ was (dat is Duits voor: mevrouw had nog
nooit een joint gerookt)? In hoeverre is het relevant dat de waarzegster
12 Deze zaak is onder meer bekend als ‘Wahrsagerin-Fall’, BGHSt 44, 129. Overigens vond
het Bundesgerichtshof in casu voldoende feitelijke aanknopingspunten om het optreden
van de waarzegster aan de overheid toe te rekenen en de zaak terug te wijzen aangezien
de bekentenis niet zonder meer gebruikt had mogen worden.
106 DE BETROKKEN BURGER | Mr. Harm Brouwer
107

eweert jarenlang politieinformante te zijn geweest? Men kan oneindig
veel variaties bedenken en zo steeds tot nieuwe conclusies komen.
De casuïstiek is hier dus dominant.
Geen beleid, wel bewustwording
Ondertussen ligt het vraagstuk van de onrechtmatige burgeropsporing
wel op het bordje van het OM. Buruma maakt dat ook nog eens duidelijk.
Hij ziet de oplossing niet in wetswijziging of in een nieuwe jurisprudentiële
lijn van de Hoge Raad, maar in wijs optreden van het OM.
Buruma stelt: ‘ten aanzien van het aanvaarden van hulp van de zijde
van particulieren die hun wettelijke grenzen hebben overschreden, denk
ik dat een herstel van de morele functie van het OM op zijn plaats is.’
Ook dicht hij het OM een filterende rol toe doordat het zaken seponeert
waaraan ernstig onrechtmatig (burger)optreden ten grondslag ligt.
Even een terzijde: hoezo ‘herstel van de morele functie’? Volgens
mij is er op dat vlak niets mis met het OM en het heeft er alle schijn
van dat Buruma dat stiekem ook vindt.
Hoe dan ook, het essay van Buruma is voor het OM buitengewoon
nuttig als vertrekpunt van een discussie die we intern moeten gaan
voeren. Vandaag en bij volgende gelegenheden. Misschien moet het
daarbij dan niet om nieuw beleid gaan, maar om bewustwording.
Schoten voor de boeg
Net als in mijn reactie op de bijdrage van Boutellier, vuur ik ook hier
vast een aantal schoten voor de boeg af ten behoeve van de verdere
meningsvorming binnen het OM.
Om te beginnen heeft Buruma mij overtuigd met zijn voorbeeld
van de vader van het gekidnapte kind, dat je nooit ‘nooit’ moet
zeggen. Wi moeten niet op voorhand bepalen dat bepaalde vormen
van onrechtmatige burgeropsporing per definitie tot bewijsuitsluiting
moeten leiden.
Wel moeten wij het gebruik van door onrechtmatige burgeropsporing
verkregen bewijs zien als iets uitzonderlijks, dat verantwoording behoeft.
De jurisprudentie plaatst het OM in een riante positie doordat wij in
beginsel alle onrechtmatig verkregen materiaal mogen gebruiken, dat
buiten ons of de politie om is verkregen. 13 Dat zij zo, maar dat ontslaat
ons niet van het maken van een eigen – noem het morele – afweging.
We moeten er gevoelig voor blijven dat het hier een rechtsstatelijk
problematische categorie betreft.
Dan het betrokkenheidscriterium. Zolang OM en politie niet op enigerlei
wijze betrokken zijn geweest bij de onrechtmatigheid, mogen wij het
bewijs gebruiken. Dat is een duidelijke regel. We moeten echter blijven
oppassen dat geen praktijken ontstaan die zo frequent optreden, dat
onze lijdzaamheid ons mede verantwoordelijk maakt. Zoals Corstens
(in zijn hoedanigheid van wetenschapper) schreef: “passief blijven, doch
met graagte accepteren, kan niet door de beugel”. 14 Dan kan het zijn dat
wij bepaalde vormen van bewijs niet meer zullen accepteren, teneinde
een signaal af te geven aan burgeropspoorders die bepaalde grenzen
overschrijden.
Tot zover staan Buruma en ik, denk ik, heel dicht bij elkaar. Waarover
ik het niet met hem eens ben, is zijn terloopse suggestie dat het OM
vaker journalisten zou moeten vervolgen. Vervolging voor onrechtmatige
nieuwsgaring is in de praktijk buitengewoon lastig, omdat de rechters in
de praktijk – terecht – het algemeen belang van de vrijheid van nieuws-
13 Zie bijvoorbeeld HR 14 januari 2003, NJ 2003, 288 m nt. YB, waarin als mogelijke
uitzonderingen op dit uitgangspunt worden genoemd ‘een zodanige schending van
beginselen van een behoorlijke procesorde dan wel een zodanige veronachtzaming van
de rechten van de verdediging’ dat het onrechtmatig verkregen materiaal ‘van het bewijs
zou moeten worden uitgesloten’.
14 Zie zijn noot bij HR 11 april 1995, NJ, 537.
108 DE BETROKKEN BURGER | Mr. Harm Brouwer
109

garing zeer sterk laten meewegen. De normering van journalistiek
optreden is dan ook eerst en vooral een zaak van de journalistiek zelf en
niet van de staat. Het is dan ook gewenst – ik heb dat bij eerdere gelegenheden
gezegd en geschreven 15 – , dat die journalistiek in sterkere
mate dan nu het geval is, op zoek gaat naar middelen om de cowboys
binnen de beroepsgroep in het gareel te houden. De huidige, ruim
geformuleerde gedragscodes en de vrijblijvende oordelen van de Raad
voor de Journalistiek, volstaan in ieder geval bij lange na niet.
Een conclusie: √a= 7b-5cª
Ik sluit af en stel vast dat de beide hoogleraren Boutellier en Buruma
ons hebben getoond dat burgerparticipatie en burgeropsporing
fenomenen zijn die onlosmakelijk zijn verbonden met de richting waarin
onze maatschappij zich ontwikkelt. Het zijn fenomenen die serieuze
vragen oproepen, met name ook voor het OM. Toen ik vroeger op
school zat en mijn wiskundehuiswerk deed, duizelde het mij altijd een
beetje wanneer ik vergelijkingen moest oplossen met drie onbekenden.
U kent ze wel: √a= 7b-5cª. Welnu, om een pasklaar antwoord te vinden
op de uitdagingen waar burgerparticipatie ons voor stelt, moeten wij
een vergelijking met zestieneneenhalf miljoen onbekenden oplossen.
Zoals Boutellier zegt ‘dé burger bestaat niet’. Dé burgeropspoorder
bestaat evenmin. We hebben het over een groep die ongeveer zo bont
geschakeerd is als de samenleving zelf: klokkenluiders, privé-detectives,
verongelijkte ex-echtgenoten, gepensioneerden met een groot rechtvaardigheidsgevoel,
zelfbenoemde publieke intellectuelen, televisiejournalisten,
kritische wetenschappers die soms wel en soms niet lid
zijn van de Koninklijke Nederlandse Akademie van Wetenschappen,
voorbijgangers met een videocamera, noem maar op. Goed dat het
15 Ik verwijs in dit verband naar de opmerkingen die ik hierover in de Gonsalves-lezing
maakte.
OM er juist is om ervoor te zorgen dat in termen van moreel en rechtsstatelijk
evenwicht aan het individuele geval recht wordt gedaan!
Laten wij de behoefte aan burgerparticipatie en burgeropsporing vooral
als positieve ontwikkeling blijven beschouwen. Eerder gebruikte ik de
overkoepelende term ‘burgerbetrokkenheid’. De burgers voelen zich
blijkbaar steeds meer betrokken bij ons werk. En dat is toch de droom
van iedere overheidsorganisatie.
110 DE BETROKKEN BURGER | Mr. Harm Brouwer
111

ontwerp en opmaak
2D3D
ISBN 978-90-813772-1-8