Handreiking ketenhandhaving - Ketens & Netwerken

Handreiking
ketenhandhaving
Het proces van ketenhandhaving in 5 stappen
Versie 1.1
Geactualiseerd en aangevuld met praktijkervaringen
LOM 2007 7

Handreiking
ketenhandhaving
Het proces van ketenhandhaving in 5 stappen
Versie 1.1
Geactualiseerd en aangevuld met praktijkervaringen
7
Oktober 2007
LOM-Secretariaat, Den Haag LOM 2007

Inhoud
0 Inleiding 5
0.1 Ketenhandhaving als concept 6
0.2 Ketenhandhaving als proces 7
0.3 Doel van deze handreiking 10
1 Ketenselectie 11
1.1 Inhoud 12
1.1.1 Verdeling van het werkveld in ketens 12
en inventarisatie en selectie van typen effecten
1.1.2 Specificatie en beoordeling per keten van de nadelige effecten, 13
totaalscore effecten
1.1.3 Analyse van de kans op nadelige effecten, totaalscore kansen 14
1.1.4 Onderlinge prioritering ketens 17
1.1.5 Wenselijkheid/noodzakelijkheid ketenhandhaving en selectie ketens 18
1.2 Proces 19
2 Ketenonderzoek 21
2.1 Inhoud 22
2.1.1 Probleem- en doelstelling, afbakening en eindproduct 22
2.1.2 Aanpak en werkwijze 23
2.1.3 Schematische weergave inhoudelijke opzet LOM ketenonderzoek 23
2.2 Proces 24
2.2.1 Organisatie 24
2.2.2 Tijd 27
2.2.3 Geld 27
2.2.4 Informatie 27
2.2.5 Kwaliteit 28
3 Interventiestrategie 29
3.1 Inhoud 30
3.1.1 Doelen en effecten 30
3.1.2 Strategie 31
3.1.3 Tactiek 32
3.1.4 Operationeel 33
3.2 Proces 34
3.2.1 Organisatie 34
3.2.2 Tijd 34
3.2.3 Geld 34
3.2.4 Informatie 34
3.2.5 Kwaliteit 34
Handreiking ketenhandhaving – Versie 1.1

4 Uitvoerings- en monitoringsplan ketenhandhaving 35
4.1 Informatie voor bestuurders 36
4.1.1 Onderdeel A Het probleem en ketenhandhaving als oplossing 36
4.1.2 Onderdeel B De kernpunten van de ontwikkelde ketenhandhavingsaanpak 37
4.1.3 Onderdeel C Het doel en de te bereiken effecten 37
4.1.4 Onderdeel D De vereiste informatie-uitwisseling 38
4.2 Informatie voor managers 38
4.2.1 Onderdeel A Het probleem en ketenhandhaving als oplossing 38
4.2.2 Onderdeel B De ontwikkelde ketenhandhavingsaanpak 38
4.2.3 Onderdeel C Het doel en de te bereiken effecten SMART geformuleerd 38
4.2.4 Onderdeel D Organisatievormen 40
4.2.5 Onderdeel E De vereiste informatie-uitwisseling en de organisatie daarvan 41
4.3 Informatie voor toezichthouders en handhavers 42
4.3.1 Onderdeel A Het probleem en ketenhandhaving als oplossing 42
4.3.2 Onderdeel B De kernpunten van de ontwikkelde ketenhandhavingsaanpak 42
4.3.3 Onderdeel C Toezicht- en handhavingsinstructies 42
4.3.4 Onderdeel D Noodzaak van en instructies voor informatie-uitwisseling 43
4.4 Praktijkvoorbeeld projectplan ketenhandhaving 43
5 Implementatie, uitvoering en monitoring 47
5.1 Implementatie interventiestrategie 48
5.2 Het profiel van de implementatiemanager 49
5.3 De organisatiecontext waarbinnen de implematiemanager optreedt 53
5.4 Het implementatieproces – plan, do, check, act 60
Voorlopige begrippenlijst ketenhandhaving 63
Inhoud

Inleiding

0.1 Ketenhandhaving als concept
Voor maatschappelijke activiteiten met volksgezondheids- of milieurisico’s in een brede betekenis
bestaan er wetten en regels om deze risico’s te beheersen. De huidige wetten en regels focussen
op inrichtingen; ze gelden bijvoorbeeld voor afvalproducerende bedrijven, afvaltransporteurs
en voor eindverwerkers van afval. In lijn hiermee is ook het toezicht op de naleving van de wetten
en regels vooral inrichtinggebonden; er zijn instanties die toezien op genoemde bedrijven,
(andere) instanties die toezien op genoemde transporteurs en (weer andere) instanties die zich
richten op genoemde verwerkers.
In toenemende mate beklijft het besef dat vooral inrichtinggebonden toezien op de naleving
van wetten en regels onvoldoende is. Er is dan namelijk te weinig (structureel) toezicht op de
momenten dat een stof van de ene naar de andere inrichting – schakel in de keten – gaat. En die
‘overdrachtsmomenten’ zijn belangrijk voor waar het uiteindelijk om gaat: het beheersen van
volksgezondheids- en/of milieurisico’s. Want wat bijvoorbeeld te denken van de mogelijkheid
dat een sloopbedrijf doet voorkomen alsof het asbest afvoert naar een daarvoor geëigende eindverwerker,
maar het asbest in de praktijk (deels) op illegale wijze laat verdwijnen omdat hiermee
kosten kunnen worden bespaard En accepteren we de mogelijkheid dat ondernemingen
die (meer schakels van) een keten beheersen, de verschillende toezichthouders en handhavers
waarmee zij te maken hebben tegen elkaar kunnen uitspelen omdat het ketentoezicht te weinig
gestructureerd is
Kortom: inrichtinggebonden toezicht en handhaving moeten in toenemende mate plaats vinden
in het kader van ketengericht toezicht en ketenhandhaving. Zodoende wordt het toezicht op overdrachtsmomenten
in ketens structureel van aard en treedt de overheid als eenheid naar buiten.
Meer informatie over het hoe en waarom van ketenhandhaving is opgenomen in het zogenoemde
Visiedocument Ketenhandhaving, gemaakt in opdracht van de VROM Inspectie. Het
Landelijk Overleg Milieuhandhaving (het LOM) onderschreef de conclusies en aanbevelingen uit
het visiedocument en baseerde er het Landelijk Handhavingsprogramma 2007 ‘Een schakel in het
samenspel’ op. In dit programma is de ontwikkeling van inrichting- naar ketengericht aangeduid
als van taak- naar probleemgericht: niet de taken van toezichthouders en handhavers zijn het
primaire vertrekpunt van de programmering, maar de milieu- en volksgezondheidsproblemen
waaraan toezichthouders en handhavers in oplossende zin een bijdrage leveren. Dit laatste is
eveneens de insteek van de professionalisering van de handhaving. Inmiddels publiceerde het
LOM het Landelijk Handhavingsprogramma 2007 ‘Schakelen naar ketenhandhaving’. Daarin stelt
het LOM ketenhandhaving als methode centraal. De prioriteiten uit het Landelijk Handhavingsprogramma
2005 – asbest, bouw- en sloopafval, dierlijke vetten en verboden consumentenvuurwerk
– laten volgens het LOM namelijk zien dat ketenhandhaving een goed antwoord is op
het feit dat bedrijven niet als losse schakels opereren maar een keten vormen waarbij de naleving
van milieuregels tussen twee schakels in vaak te wensen overlaat of moedwillig afwezig is.
Het LOM vindt het van groot belang om ketenhandhaving niet alleen voor genoemde landelijke
prioriteiten in te zetten, maar ook op andere terreinen in het leefmilieu. Bodemsanering is in
het Landelijk Handhavingsprogramma 2007 als nieuwe landelijke prioriteit opgenomen naast
de bestaande prioriteiten uit het programma 2005 die doorlopen. Het LOM hanteert in het programma
2007 verder een landelijke attenderingslijst van onderwerpen waarbij één of meer LOMpartners
op eigen initiatief en onder eigen verantwoordelijkheid aan ketenhandhaving werken:
export van afvalstoffen, AVI-bodemas, teerhoudend asfaltgranulaat (TAG), chemisch behandeld
hout, explosieven voor civiel gebruik en afval als meststof.
Handreiking ketenhandhaving – Versie 1.1

0.2 Ketenhandhaving als proces
Ketenhandhaving is een relatief nieuw concept. Complex ook, omdat ketenhandhaving afstemming,
informatie-uitwisseling en samenwerking vereist tussen de bij een keten betrokken
bestuurs- en strafrechtelijke instanties; zaken die een zorgvuldige voorbereiding vereisen.
Praktijkervaring met systematisch ketenhandhaven als een georganiseerde samenwerking tussen
overheden bestaat nog maar mondjesmaat. Deze uitgave biedt een handreiking gebaseerd op
kennis die in LOM-verband is opgedaan. Deze handreiking bevat ervaringen van de eerste projecten
die in LOM-verband zijn geïmplementeerd. Het LOM wil in deze uitgave de ervaringen met u
delen om het volgende gezamenlijke belang te dienen: als handhavende overheid zicht en greep
krijgen op overstijgende problemen die geen enkele instantie alleen kan oplossen.
De voorbereiding die aan de uiteindelijke uitvoering van ketenhandhaving vooraf gaat bestaat uit
vier fasen. De uitvoering zelf is de vijfde fase. Figuur 0.1 bevat de vijf fasen schematisch.
Inleiding

Fase 1
Ketenselectie
Probleem- en
risicoanalyse ketens
Processtap
Prioritaire ketens
Resultaat
Fase 2
Ketenonderzoek
Onderzoek van de
betreffende ketens
Processtap
Inzicht in probleem, keten
en risicomomenten
Resultaat
Fase 3
Interventiestrategie
Ontwikkelen aanpak
risicomomenten
Interventiestrategie
strat./tact./operat.
Processtap
Resultaat
Terugkoppeling
Fase 4
Voorbereiden uitvoering
Voorbereiden uitvoering &
monitoring ketenhandhaving
Processtap
Uitvoerings- en monitoringsplan
ketenhandhaving
Resultaat
Fase 5
Uitvoeren en monitoren
Uitvoeren uitvoerings-
& monitoringsplan
Processtap
Kosten/baten ketenhandhaving
betreffende keten
Resultaat
Figuur 1 Proces ketenhandhaving
Handreiking ketenhandhaving – Versie 1.1

In deze handreiking wordt elke fase behandeld in een apart hoofdstuk. Hoofdstuk 1 gaat over
fase 1, hoofdstuk 2 over fase 2 enzovoorts. De vijf fasen kunnen als volgt kort worden geïntroduceerd:
1 Ketenselectie. In fase 1 wordt een bepaald werkveld (bijvoorbeeld ‘afval’ of ‘water’) onderworpen
aan een probleem- en risicoanalyse (milieu- en volksgezondheidsrisico’s) op hoofdlijnen.
Op grond van deze analyses wordt met een quick-scan bepaald voor welke ketens het
instrument ketenhandhaving een optie is en vervolgens welke ketens al dan niet als prioritair
moeten worden aangemerkt. De prioritaire ketens gaan door naar fase 2.
2 Ketenonderzoek. In fase 2 worden de prioritaire ketens diepgaand en integraal onderzocht.
Het doel van het ketenonderzoek is een zo compleet mogelijk beeld van het probleem en de
(werking van de) betreffende keten, alsmede inzicht in de (vanuit milieu- en volksgezondheidsoogpunt)
belangrijkste risicomomenten in de keten.
3 Interventiestrategie. In fase 3 wordt een interventiestrategie opgesteld om het in fase 2
geschetste probleem en de daaraan gekoppelde keten en risicomomenten daarin onder controle
te krijgen. De interventiestrategie kent een strategisch niveau (wat doen) en tactisch
niveau (hoe doen), alsmede een operationeel niveau in de vorm van een concreet actieprogramma
(wie verricht wanneer welke activiteiten).
4 Voorbereiden uitvoering. Indien ketenhandhaving onderdeel is van de in fase 3 gemaakte
interventiestrategie (wat niet per se het geval hoeft te zijn), wordt er in fase 4 een uitvoeringsen
monitoringsplan ketenhandhaving opgesteld.
5 Uitvoeren en monitoren. In fase 5 vindt de daadwerkelijke ketenhandhaving plaats. Het uitvoeringsplan
van fase 4 wordt uitgevoerd. En de resultaten van de uitvoering worden gevolgd
met behulp van het monitoringsplan van fase 4.
Voor alle duidelijkheid wordt benadrukt dat de interventiestrategie van fase 3 een brede scope
kent en ook zou kunnen worden aangeduid met de bestuurskundige term ‘instrumentenmix’.
Het probleem is het vertrekpunt van de interventiestrategie, en gekeken wordt wát daar (strategie),
met welke juridische, financiële en sociale instrumenten (tactiek), door wie, wanneer, op
welke wijze (operationeel) aan moet gebeuren, om het op te lossen. In plaats van dat ketenhandhaving
als vertrekpunt wordt genomen en wordt gekeken hoe deze vorm van handhaving kan
bijdragen aan probleemoplossing.
Dit alles betekent dat er na fase 3 – interventiestrategie – in de regel verschillende uitvoerings- en
monitoringsplannen zullen worden gemaakt, waaronder die voor ketenhandhaving. Dit is schematisch
met een voorbeeld verduidelijkt in figuur 2.
Inleiding

Fase 3
Interventiestrategie
Juridisch/Financieel/Sociaal
Fase 4
Uitvoerings- en
monitoringsplan
ketenhandhaving
Uitvoerings- en
monitoringsplan
heffingen
Uitvoerings- en
monitoringsplan
communicatie
Fase 5
Uitvoering en
monitoring
Uitvoering en
monitoring
Uitvoering en
monitoring
Figuur 2 Voorbeeld verschillende uitvoerings- en monitoringsplannen op basis van de interventiestrategie
03 Doel van deze handreiking
In deze handreiking beschrijft het LOM de verschillende stappen in het proces van ketenhandhaving.
Van iedere stap wordt de inhoud aangegeven (wat gebeurt er in deze stap), alsmede het
proces (hoe wordt deze stap procesmatig ingericht en wat zijn de beheersaspecten).
Het LOM heeft deze handreiking gemaakt om het proces van ketenhandhaving tot op zekere
hoogte te standaardiseren met behulp van de leerervaringen die sinds begin 2004 in LOM-verband
met ketenhandhaving zijn opgedaan (‘ketenhandhaving, zo doen we dat in LOM-verband’).
De handreiking beoogt zodoende de kwaliteit van het traject te borgen en een handvat te zijn
voor toekomstige projectleiders die de opdracht hebben aanvaard voor het zetten van bepaalde
stappen in het proces van ketenhandhaving of op het punt staan dat te doen en zich oriënteren
op wat dat betekent.
Dit is de tweede versie van de handreiking ketenhandhaving. De eerste versie werd gemaakt op
het moment dat er in LOM-verband nog slechts praktijkervaring was opgedaan met de fasen 1 tot
en met 3 (ketenselectie, ketenonderzoek en interventiestrategie). In deze tweede versie is de in
LOM-verband opgedane praktijkervaring met de fasen 4 en 5 (voorbereiden uitvoering en implementeren,
uitvoeren en monitoren) toegevoegd.
Deze handreiking is geen blauwdruk en evenmin een garantie voor succes. Zij besteedt wel aandacht
aan de elementen die overdacht moeten worden, om de kans op een succesvol project te
vergroten. Natuurlijk moet u niet schromen hierbij maatwerk voor uw situatie toe te passen.
10
Handreiking ketenhandhaving – Versie 1.1

1
Ketenselectie

In fase 1 wordt een bepaald werkveld (bijvoorbeeld ‘afval’ of ‘water’) onderworpen aan een probleem-
of risicoanalyse (milieu- en volksgezondheidsrisico’s) op hoofdlijnen. Op grond van deze
analyses wordt met een quick-scan bepaald voor welke ketens het instrument ketenhandhaving
een optie is en voor welke ketens niet. Vervolgens wordt van de ketens waarvoor ketenhandhaving
een optie is de prioriteit bepaald. Prioritaire ketens die voor ketenhandhaving worden geselecteerd
gaan door naar fase 2, de fase van het uitgebreide ketenonderzoek. De fase van ketenselectie
kent inhoudelijke en procesmatige aspecten. Beide typen aspecten komen aan bod.
Ter nuancering van dit hoofdstuk nog het volgende. Dit hoofdstuk geeft u een rationeel model
om tot ketenselectie te komen. Vergeet echter vooral ook niet uw eigen kennis en vakmanschap
toe te passen. Uw professionaliteit kan u op mogelijke ketengerelateerde problemen wijzen.
Breng die gerust in bij deze fase van ketenselectie. Bij de volgende stappen komen voldoende
argumenten naar boven om uw vermoedens al dan niet te bevestigen.
1.1 Inhoud
De methodiek voor het uiteindelijk kunnen bepalen en selecteren van prioritaire ketens staat
uitvoerig beschreven in het rapport ‘Methodiek risico-analyse van afvalverwijderingsketens’ van
de VROM-Inspectie uit april 2005. De methodiek bestaat uit de volgende stappen:
1 Verdeling van het werkveld in ketens en inventarisatie en selectie van de relevante typen
effecten (duurzaamheid/milieu, volksgezondheid, externe veiligheid, alsmede sociale effecten
die kunnen optreden als er in het werkveld of bepaalde ketens daadwerkelijk dingen mis gaan
(bijvoorbeeld sociale onrust).
2 Specificatie en beoordeling per keten en ketenfase van de nadelige effecten die in beginsel
kunnen optreden. Na de beoordeling per effect wordt een totaal effectscore voor de betreffende
keten bepaald.
3 Analyse en beoordeling per keten van de kans dat effecten zich voordoen, waarbij verschillende
kansbepalende factoren worden beschouwd (kwaliteit wet- en regelgeving, markt en omgeving,
techniek en controle, kosten, criminogene factoren). Na de beoordeling van de kansbepalende
factoren afzonderlijk, wordt een totaal kans score voor de betreffende keten bepaald.
4 Het bepalen van het risico per keten (totaal effect score x totaal kans score) en het op basis
hiervan onderling prioriteren van de ketens.
5 Het beoordelen van de wenselijkheid/noodzakelijkheid van ketenhandhaving en het selecteren
van voor ketenhandhaving perspectiefrijke prioritaire ketens.
Iedere stap komt hierna in een aparte paragraaf nader aan de orde.
1.1.1 Verdeling van het werkveld in ketens
en inventarisatie en selectie van typen effecten
Een werkveld, zoals bodem, water of afval, bestaat in de regel uit diverse ketens. Zij zijn in het
rapport ‘Methodiek risico-analyse van afvalverwijderingsketens’ van de VROM-Inspectie uit april
2005 maar liefst 34 verschillende afvalstoffen/ketens onderscheiden.
Stap 1 van het proces van ketenselectie bestaat uit het expliciteren van de verschillende ketens
in een werkveld. Iedere keten wordt vervolgens verdeeld in ketenfasen. Voor afvalstoffen kan het
bijvoorbeeld gaan om de volgende fasen: (a) ontdoen, (b) inzamelen en opslaan, (c) be- en verwerken,
(d) nuttig toepassen/definitief verwijderen.
De ketens in een werkveld functioneren overigens niet geheel los van elkaar. Er zijn tal van raakvlakken,
bijvoorbeeld op het vlak van de verwerkingsmethode (huishoudelijk restafval en afval
van waterzuivering worden allebei in AVI’s verbrand; de laatste schakel van beide ketens is derhalve
dezelfde) of wat betreft bij de bij de keten betrokken bedrijven (veel van de circa 14 gevaarlijke
afvalstoffen die beleidsmatig worden onderscheiden, worden door dezelfde bedrijven ingezameld).
Gesteld kan dan ook worden dat een werkveld bestaat uit netwerken van ketens.
12
Handreiking ketenhandhaving – Versie 1.1

Na het beschouwen van het werkveld en het uiteenleggen daarvan in ketens worden de voor dit
werkveld en deze ketens ter zake doende typen effecten geselecteerd. Het gaat om de volgende
typen effecten: duurzaamheid/milieu, volksgezondheid, externe veiligheid, alsmede sociale
effecten die kunnen optreden als er in het werkveld of bepaalde ketens daadwerkelijk dingen
mis gaan (bijvoorbeeld sociale onrust). Indien niet van toepassing, worden één of meer van deze
typen effecten niet geselecteerd en buiten beschouwing gelaten. Zo zal externe veiligheid niet bij
ieder werkveld een rol spelen. De wel van toepassing zijnde typen effecten worden geselecteerd
en voor de specifieke keten nader onderverdeeld. Duurzaamheid/milieu wordt voor een bepaalde
keten bijvoorbeeld onderverdeeld in de voor die keten relevante thema’s ‘klimaatverandering’,
‘verzuring’, ‘verspreiding naar lucht’ en ‘verspreiding naar water’.
1.1.2 Specificatie en beoordeling per keten
van de nadelige effecten, totaalscore effecten
Stap 2 van het proces van ketenselectie bestaat uit een specificatie en beoordeling per keten (en
ketenfase) van de in stap 1 geselecteerde nadelige effecten die in beginsel kunnen optreden.
Specificeren effecten
Primair uitgangspunt voor het specificeren van de effecten per keten is de op de keten van toepassing
zijnde wet- en regelgeving en het beleid. Met andere woorden: gekeken wordt welke
overschrijdingen van de wet- en regelgeving en van het beleid mogelijk zijn en wat daarvan het
nadelige effect is. Daarnaast mogen mogelijke nadelige effecten die niet blijken uit de analyse
van de wet- en regelgeving niet over het hoofd worden gezien: de themagerichte benadering
(duurzaamheid/milieu, et cetera) helpt hiervoor zorgen.
Beoordelen effecten
Bij het beoordelen van de geïnventariseerde nadelige effecten gaat het om de vraag hoe erg het
nadelige effect verhoudingsgewijs is. Hiertoe worden de geïnventariseerde effecten gescoord.
Per relevant thema, bijvoorbeeld ‘klimaatverandering’, krijgt de keten of – preciezer gezegd – het
mogelijke effect van deze keten op het betreffende thema een score tussen 1 en 5. Deze scores
hebben de volgende betekenis:
Score
Betekenis
1 de keten is qua nadelige effecten voor het betreffende thema niet of nauwelijks relevant
2 de keten is qua nadelige effecten voor het betreffende thema van beperkte betekenis
3 de keten is qua nadelige effecten voor het betreffende thema relevant
4 de keten is qua nadelige effecten voor het betreffende thema belangrijk
5 de keten is qua nadelige effecten voor het betreffende thema dominant
Totaalscore keten voor effecten
Voor ieder relevant thema krijgt de betreffende keten een score variërend van 1 tot 5. De totaalscore
van de effecten van de betreffende keten wordt verkregen door alle afzonderlijke scores
bij elkaar op te tellen. De totaalscore bepaalt of het uiteindelijke totaaleffect van de betreffende
keten als gering of als groot wordt aangemerkt.
Ketenselectie
13

Een voorbeeld ter verduidelijking. Voor afvalverwijderingsketens wordt uitgegaan van negen relevante
thema’s. Dit betekent dat de totaalscore van een afvalverwijderingsketen minimaal 9 en
maximaal 45 bedraagt. Onderstaande tabel verduidelijkt dit.
Terrein Thema Score
Duurzaamheid/milieu 1 Algemeen 1 – 5
2 Klimaatverandering 1 – 5
3 Verzuring en verspreiding (lucht) 1 – 5
4 Verspreiding (opp.water) 1 – 5
5 Verspreiding (bodem en grondwater) 1 – 5
6 Overige thema’s en ingrepen 1 – 5
Gezondheid 7 Luchtkwaliteit en depositie 1 – 5
Veiligheid 8 Externe veiligheid 1 – 5
Sociale effecten 9 Sociale effecten divers 1 – 5
min. 9 – max. 45
Van een gering totaaleffect van de betreffende keten is sprake, indien de totale effectscore tussen
9 en 17 ligt. Van een groot totaaleffect wordt gesproken indien de totale effectscore meer dan
17 bedraagt. Uitgegaan wordt dus niet van het gemiddelde (in dit geval 27) om de grens tussen
gering en groot effect te bepalen. De reden hiervoor is dat er bij een betrekkelijk lage score wel
sprake kan zijn van enkele uitschieters, die vanuit handhavingsoogpunt belangrijk zijn.
1.1.3 Analyse van de kans op nadelige effecten, totaalscore kansen
Stap 2 uit het proces van ketenselectie heeft geresulteerd in een overzicht van ketens met een
gering of een groot totaaleffect. Stap 3 bestaat uit een analyse per keten van de kans dat de effecten
zich ook daadwerkelijk voordoen.
Inventariseren en beoordelen kansbepalende factoren
Er zijn verschillende factoren die de kans bepalen dat een bepaald effect zich voordoet. Om een
gestructureerde inventarisatie te maken is de volgende checklist van (groepen) kansbepalende
factoren bruikbaar, waarbij het wederom zo is dat niet per se iedere groep altijd van toepassing
is. Per groep van kansbepalende factoren krijgen ketens een score die wederom kan variëren van
1 tot 5. Deze scores hebben in dit geval de volgende betekenis:
Score
Betekenis
1 De betreffende (groep van) kansbepalende factoren (is) zijn voor deze keten nauwelijks
van belang
2 De betreffende (groep van) kansbepalende factoren (is) zijn voor deze keten van gering
belang
3 De betreffende (groep van) kansbepalende factoren (is) zijn voor deze keten van belang
4 De betreffende (groep van) kansbepalende factoren (is) zijn voor deze keten van groot
belang
5 De betreffende (groep van) kansbepalende factoren (is) zijn voor deze keten van zeer
groot belang
14
Handreiking ketenhandhaving – Versie 1.1

• Kansbepalende factor: Kwaliteit wet- en regelgeving
Naarmate wet- en regelgeving meer onduidelijk is (complex, incompleet) of tegenstrijdig (met
nationale of internationale regels), is de kans groter dat er een ‘interpretatie naar eigen inzicht’
(naar eigen voordeel) wordt gemaakt, wat tot een ander resultaat kan leiden dan de wet- en
regelgeving beoogt. Voor de volledigheid worden vergunningen in dit verband ook onder wet- en
regelgeving gevat. Bij het beoordelen van de kwaliteit van de wet- en regelgeving kunnen de volgende
aspecten een rol spelen:
• regelgeving in andere landen (is er regelgeving in omringende landen die niet spoort met de
regelgeving in ons land).
• complexiteit ( is over bepaalde begrippen en/of standpunten nog discussie).
• mate van uitkristallisatie (is de regelgeving uitgekristalliseerd of zijn er wijzigingen aangekondigd
of in discussie).
• mate van compleetheid (is de regelgeving ketendekkend).
• tegenstrijdigheid (zijn er regels, ook van andere beleidsvelden, die tegenstrijdig werken).
• Kansbepalende factor: Markt en omgeving
Bij het analyseren van markt en omgeving en de mate waarin deze factor de kans op overschrijding
van wet- en regelgeving bepaalt (in geringe of in sterke mate) is het in de regel nodig om
verschillende kenmerken van de markt en de omgeving in beschouwing te nemen. Bij het beoordelen
van markt en omgeving kunnen de volgende aspecten een rol spelen:
• Inputzijde keten (relevante vragen zijn onder andere: (a) is er een relatief klein en overzichtelijk
aantal partijen aan de inputzijde actief – bijvoorbeeld als ontdoener van bepaald afval – of
een relatief groot en daardoor onoverzichtelijk aantal (b) gaat het in de betreffende keten om
een aantal specifieke goed herkenbare stofstromen of om een keur aan moeilijk van elkaar te
onderscheiden stofstromen (c) zijn bepaalde stofstromen eenvoudig op te waarderen zodat
zij (meer) geld gaan opbrengen (d) is het eenvoudig om de stofstroom voor langere tijd op te
slaan)
• Throughput (relevante vragen zijn onder andere: (a) is het aantal ketenschakels beperkt (en de
keten relatief inzichtelijk) of uitgebreid (en de keten relatief onoverzichtelijk) (b) is het aantal
bedrijven in de keten relatief groot of klein (c) zijn er ketenonderdelen die als nutsfunctie
worden ingevuld en daardoor een ander financieel mechanisme kennen (kostendekkende
heffing versus winstmaximalisatie) Zijn de schakels van de keten relatief bedrijfszeker, of
verdwijnen zij bij een geringe (maatschappelijke) verstoring van de markt (bijvoorbeeld inzameling
tweedehands kleding).
• Output (relevante vragen zijn onder andere: (a) hebben bedrijven invloed op de afzetmarkt (b)
is Nederland de afzetmarkt of het buitenland
• Positie in de markt (relevant zijn met name de aspecten concurrentie, specialisatie en samenwerking:
is er sprake van een markt met veel concurrentie, weinig specialisatie en een geringe
samenwerking of van een markt met weinig concurrentie, veel specialisatie en veel samenwerking)
• Omgeving (dit aspect betreft kenmerken die niet primair milieu zijn, maar die wel van invloed
kunnen zijn op de kans dat bepaalde negatieve effecten zich voordoen. Te denken valt bijvoorbeeld
aan: geografische omstandigheden, transport(on)mogelijkheden, eisen aan arbeidsomstandigheden,
tegenstrijdige overheidsbelangen die de markt beïnvloeden).
• Kansbepalende factor: Techniek en controle
De gebruikte techniek(en) om een stofstroom te be- of verwerken kunnen potentieel mogelijkheden
bieden voor buitenwettelijk gedrag teneinde zelf voordelen te behalen. Door bijvoorbeeld
samenstellingen te veranderen of bepaalde deelstromen samen te voegen kunnen kosten worden
bespaard. De wijze waarop de techniek wordt gebruikt en de mate waarin deze is ontwikkeld
(in de afvalsector bijvoorbeeld ‘handpicking’ versus een computergestuurde installatie) zeggen
iets over de afhankelijkheid van de techniek en het gewenste opleidingsniveau van het benodigde
personeel. Naast de betrouwbaarheid van de techniek sec, is ook de wijze waarop de beschikbare
techniek ingezet wordt van belang. Bij het beoordelen van de relevante van de factor techniek
en controle kunnen de volgende aspecten/vragen onder andere worden benut:
Ketenselectie
15

• Plaats van de minimumstandaardtechniek (hoeveel technieken zijn er beschikbaar en hoe
verhouden deze zich tot een eventueel vastgestelde minimumstandaard
• Aard toegepaste techniek (is de techniek betrouwbaar, werkt deze nauwkeurig, is de toepassingswijze
betrouwbaar Met andere woorden: biedt de techniek mogelijkheden om anders te
handelen dan bedoeld en gewenst of is dit niet of minder goed mogelijk)
• Controleerbaarheid gebruikte technieken (bij menig stofstroom komen momenten voor waarop
de kwaliteit van de betreffende partij wordt vastgesteld door het laten analyseren van een
monster. Hierbij bestaan mogelijkheden om de analysecijfers te beïnvloeden. Aspecten om
rekening mee te houden: representativiteit van het monster voor de hele partij, wijze van
interpretatie en open communicatie over de gegevens.
• Kansbepalende factor: Kosten
Inzicht in de financiële situatie bij de partijen in die actief zijn in de betreffende keten geeft
onder andere een indicatie van de stabiliteit en de betrouwbaarheid. Gekeken kan worden naar:
• Investeringskosten (Voor investeringen is kapitaal nodig. Dit kan via aandelen of leningen
worden verstrekt. Zeker bij omvangrijke investeringen zal een kapitaalverstrekker garanties
willen. Daarom zijn de volgende vragen van belang: zijn er hoge investeringskosten nodig om
ten minste met de minimumstandaard te werken Worden de investeringskosten gedekt door
de kapitaalmarkt (banken, aandelen) of door subsidies).
• Transportkosten (De kosten die gemoeid zijn met transport zijn vaak van doorslaggevend
belang bij de keuze op welke wijze met een stofstroom wordt omgegaan. De volgende vraag
is relevant: zijn de transportkosten als onderdeel van de totale kosten van doorslaggevend
belang bij de sturing van de betreffende stofstroom).
• Verwerkingskosten (Als de verwerkingskosten van een stofstroom hoog zijn, dan zal de ontdoener
daarvoor relatief veel geld betalen. Als de ontvanger vervolgens de betreffende stof
langere tijd opslaat zonder deze kosten te maken dan kan hij het reeds ontvangen geld voor
andere zaken gebruiken, zich bijvoorbeeld ook failliet laten verklaren en de overheid opzadelen
met een probleem. De volgende vragen zijn tegen deze achtergrond van belang: hoe hoog
zijn de verwerkingskosten van de stofstroom ten opzichte van andere stofstromen en is het al
dan niet mogelijk de verwerkingskosten te verlagen door de stofstroom op ongewenste wijze
te mengen, samen te voegen of uit te splitsen).
• Verwijderingskosten (De hoogte van de verwijderingskosten kunnen een reden zijn voor aanbieders
om te zoeken naar goedkopere methoden. Zeker in combinatie met de hoogte van de
transportkosten kan dit leiden tot andere eindbestemmingen dan bedoeld, gewenst en of toegestaan.
De volgende vraag is dan ook relevant: hoe hoog zijn de verwijderingskosten van de
stofstroom vergeleken met andere stofstromen).
• Belastingen (De overheid gebruikt belastingen mede om te sturen. Belastingheffing kan dan
ook leiden tot handelingen met stofstromen om de belasting te ontduiken. De volgende vragen
zijn tegen deze achtergrond relevante: wordt er belasting geheven met als doel de betreffende
stofstroom te beperken of het gebruik van een bepaalde techniek te ontmoedigen Wordt er
belasting geheven om toekomstige kosten te financieren Is het aandeel belastingkosten vergeleken
met overige kosten hoog).
• Kansbepalende factor: Criminogene factoren
De door het ministerie van Justitie ontwikkelde ‘Tafel van Elf’ is een samenhangende opsomming
van gedragswetenschappelijke variabelen. Deze variabelen zijn bepalend voor de naleving
van wet- en regelgeving. Om de kans dat een keten bepaalde negatieve effecten zal opleveren in
te schatten is het zaak ook hiermee rekening te houden en de criminogene factoren te scoren.
Deze factoren zijn de volgende:
• Kennis van regels bij de doelgroep.
• De (im)materiële voor- en nadelen die uit overtreden of naleven van de regel volgen (in tijd,
geld en moeite).
• Acceptatie van regels door de doelgroep.
• De normgetrouwheid van de doelgroep.
• Informele controlemogelijkheden (gepercipieerde kans op positieve of negatieve sanctionering
door niet overheden).
• Informele meldingskans (de kans dat een informeel geconstateerde overtreding wordt gemeld
aan de overheid).
16
Handreiking ketenhandhaving – Versie 1.1

• Controlekans (gepercipieerde kans dat men door de overheid wordt gecontroleerd).
• Detectiekans (gepercipieerde kans dat een overtreding bij controle door de overheid wordt
bemerkt).
• Selectiviteit (de gepercipieerde kans op controle en detectie bij overtreding door selectie van
te controleren bedrijven, personen, handelingen of gebieden).
• Sanctiekans (gepercipieerde kans op een sanctie na controle en detectie van een overtreding).
• Sanctie-ernst (hoogte en soort van sanctie en bijkomende nadelen van sanctieoplegging).
Totaalscore keten voor kansen
Zoals gezegd krijgt elke groep van kansbepalende factoren een score die varieert van 1 tot 5. De
totaalscore van de kansen van de betreffende keten wordt verkregen door alle afzonderlijke scores
bij elkaar op te tellen. De totaalscore bepaalt of het uiteindelijke totaaleffect van de betreffende
keten als gering of als groot wordt aangemerkt (geringe kans op effecten versus grote kans
op effecten).
Een voorbeeld ter verduidelijking.
Voor afvalverwijderingsketens wordt uitgegaan van negen relevante groepen van kansbepalende
factoren. Dit betekent dat de totaalscore voor wat betreft de kans of effecten van een afvalverwijderingsketen
minimaal 9 en maximaal 45 bedraagt. Onderstaande tabel verduidelijkt dit.
Terrein Groep van kansbepalende factoren Score
Wet- en regelgeving 1 kwaliteit wet- en regelgeving 1 – 5
Markt en omgeving 2 input 1 – 5
3 throuhgput 1 – 5
4 output 1 – 5
5 positie 1 – 5
6 omgeving 1 – 5
Techniek en controle 7 (a) toegepaste techniek en (b) controleerbaarheid 1 – 5
Kosten 8 kosten 1 – 5
Criminogene factoren 9 criminogene factoren 1 – 5
min. 9 – max. 45
Van een geringe kans op effecten van de betreffende keten is sprake, indien de totale effectscore
tussen 9 en 17 ligt. Van een grote kans op effecten wordt gesproken indien de totale effectscore
meer dan 17 bedraagt. Uitgegaan wordt dus niet van het gemiddelde (in dit geval 27) om de grens
tussen geringe en grote kans te bepalen. De reden hiervoor is dat er bij een betrekkelijk lage score
wel sprake kan zijn van enkele uitschieters, die vanuit handhavingsoogpunt belangrijk zijn. Bij
een te hoge grens zouden deze als geringe kans worden bestempeld, wat niet de bedoeling is.
1.1.4 Onderlinge prioritering ketens
Stap 4 van het proces van ketenselectie bestaat uit het onderling prioriteren van de ketens met
behulp van de totaalscores voor de effecten en de kansen. Iedere keten wordt aan de hand van
de totaalscores van de stappen 2 en 3 ingedeeld in het volgende kwadrantenfiguur.
Ketenselectie
17

KANS
groot
Hoogprioritaire
ketens
Ketens met
middel-hoge
prioriteit
EFFECT
groot
gering
Ketens met
middel-hoge
prioriteit
Laagprioritaire
ketens
gering
Figuur 1.1 Schema voor de onderlinge prioritering van ketens
De ketens binnen één en hetzelfde kwadrant (bijvoorbeeld alle hoog-prioritaire ketens) kunnen
op hun beurt nogmaals onderling worden geprioriteerd door de totaalscore effecten te vermenigvuldigen
met de totaalscore kansen. Hoe hoger het cijfer, hoe hoger de prioriteit van de betreffende
keten.
1.1.5 Wenselijkheid/noodzakelijkheid ketenhandhaving en selectie ketens
De vijfde en laatste stap in het proces van ketenselectie bestaat uit het beoordelen van de wenselijkheid/noodzakelijkheid
van ketenhandhaving voor wat betreft de hoog-prioritaire ketens (en
eventueel de ketens met een middel-hoge prioriteit) en het op basis hiervan selecteren van voor
ketenhandhaving perspectiefrijke ketens, die door kunnen naar fase 2 (ketenonderzoek).
In het algemeen geldt dat de wenselijkheid/noodzaak van ketenhandhaving groter is naarmate
de volgende soorten risico’s in de keten worden geconstateerd:
• Risico’s die het gevolg zijn van onvoldoende zicht en greep op het geheel van handelingsregimes
(van inrichtingen, werken en vervoer) binnen de ketens van stofstromen.
• Onvoldoende naleving op de overdrachtsmomenten tussen de verschillende handelingsregimes
in de keten. Kenmerkend voor bepaalde stofstromen is dat een veelvoud van wet- en
regelgeving van toepassing is op de diverse schakels van de keten. In verband daarmee is
sprake van diverse wisselingen van bevoegd gezag voor de stroom, vanaf ontstaan tot verwijdering
of nuttige toepassing. Bovendien kunnen sommige stofstromen fysieke gedaanteveranderingen
ondergaan, veranderen van plaats, veranderen van status en veranderen van waarde.
Daardoor kan het én aantrekkelijk én gemakkelijk zijn om de regelgeving te overtreden. Het
betreft ketens waarbij individuele toezichthouders weinig zicht en greep op het geheel hebben.
• Risico’s in één schakel die een uitstralingseffect op de gehele keten hebben. Het betreft risico’s
die een inrichtingen- of werkenbetrokken karakter hebben maar verschillende schakels van
de keten beïnvloeden. Een voorbeeld is de puinketen afkomstig van de sloop van bouwwerken.
Het niet goed voorafgaand aan de sloop verwijderen van asbest kan leiden tot een verspreiding
van asbest in de verschillende schakels van de keten.
• Risico’s in relatie tot (inrichtingen- of werkgebonden) wettelijke taken en beleidstaken die in
vergelijking met de andere risico’s in de keten duidelijk het belangrijkst zijn. Een voorbeeld is
de toepassing van AVI-assen. In deze keten is de toepassingsschakel de schakel met de groot-
18
Handreiking ketenhandhaving – Versie 1.1

ste risico’s (kans maal effect). Handhavingsinspanningen dienen dus duidelijk op deze schakel
te worden gericht. Het vergt weliswaar een werkgebonden aanpak, maar er ligt een ketenbenadering
aan ten grondslag en als zodanig is het als ketenhandhaving te beschouwen.
Daarnaast zijn de volgende vuistregels van belang om bij de selectie van ketens voor ketenhandhaving
rekening mee te houden:
• Hoe groter de mogelijke effecten, hoe groter de prioriteit voor ketenhandhaving (tenzij de kans
dat de effecten zich voordoen sterk is geconcentreerd op een bepaalde schakel van de keten
zonder enige uitstralingseffecten).
• Bij een duidelijke score op de diverse markt- en omgevingsaspecten, ligt de keuze voor ketenhandhaving
voor de hand.
• Bij een sterk eenzijdige score op kwaliteit van wet- en regelgeving is voor de wetgever een
belangrijke taak weggelegd (alvorens de handhavers in beeld komen).
• Bij een sterk eenzijdige score op de kosten verdient een combinatie van diepgaand administratief
toezicht en accountantscontroles wellicht de voorkeur.
• Een hoge score op uitsluitend technische aspecten maakt intensief toezicht op de technische
voorzieningen en de gedragsvoorschriften die in de vergunning staan noodzakelijk.
• Een hoge score op criminogene factoren wijst op een noodzakelijke versterking van de opsporing.
Uiteraard zal er voor wat betreft de voorgaande aspecten altijd sprake zijn van een mix. Het gaat
er dan ook om de ketens met elkaar op deze aspecten te vergelijken en die ketens te selecteren,
waar vergeleken met de andere ketens zodanig duidelijke triggers voor ketenhandhaving aanwezig
zijn, dat het doorlopen van fase 2 (ketenonderzoek) voor deze ketens zinvol wordt geacht.
Voordat tot de relatief intensieve fase van het ketenonderzoek wordt besloten is het tot slot nog
zinvol om, als een soort van allerlaatste check, de volgende vragen ten aanzien van de geselecteerde
ketens te beantwoorden (bij één ‘nee’ is heroverweging van het ingaan van fase 2 voor de
betreffende keten zinvol):
• Hebben de nadelige effecten waarop de kans groot is betrekking op een relatief hardnekkig
probleem en/of is het belang van het effect voor de maatschappij als geheel groot
Klimaatverandering bijvoorbeeld wordt vrij algemeen gezien als een groot en hardnekkig probleem.
• Is de relatieve bijdrage aan het thema vanuit de betreffende keten(fase) groot ten opzichte van
andere sectoren/ketens Een voorbeeld: de relatieve emissie van methaan (duurzaamheid/
milieu - thema klimaatverandering) uit afvalketens is groot.
• Worden de negatieve effecten niet al onder een ander thema of in een geheel ander kader
afgedekt Gezondheidseffecten zijn bijvoorbeeld voor een deel al vaak impliciet in duurzaamheids-/milieuthema’s
verdisconteerd.
1.2 Proces
Uit de ervaringen die tot op heden met het voor ketenhandhaving selecteren van ketens zijn
opgedaan, zijn de volgende procesmatige leerpunten naar voren gekomen:
• Voer het selectietraject op landelijk niveau uit (ministerie/rijksinspectie) met mensen die
overzicht hebben over het betreffende werkveld (helikopterview) en die hoofd- van bijzaken
kunnen scheiden. Niet vergeten mag worden dat het selectietraject een quick-scan is op
hoofdlijnen, waarbij het vooral gaat om de onderlinge vergelijking van ketens. Het tot in detail
in kaart brengen en uitdiepen van ketens is pas aan de orde in fase 2, de fase van het ketenonderzoek.
• Oriënteer je op de te betrekken relevante partners bij het selectietraject en vergeet daarbij ook
vooral de relevante beleidsdirecties niet.
• In het selectietraject kunnen verschillende belangen van betrokken partners aan de oppervlakte
komen. Om hiermee op een goede manier te kunnen omgaan, verdient onafhankelijk
procesmanagement overweging alvorens het traject op te zetten en te starten.
• Het selectietraject moet leiden tot een evenwichtig rapport waarin alle keuzen en overwegingen
helder zijn verwoord ten behoeve van besluitvorming over het ingaan van fase 2. Omdat
Ketenselectie
19

fase 2 intensief is, moet deze besluitvorming zorgvuldig gebeuren. De ervaring leert dat het
werken met één eindredacteur aanbeveling verdient om te komen tot genoemd rapport.
Eventueel is externe ondersteuning raadzaam.
• Werk bij de analyse zoveel mogelijk met opgave van literatuurbronnen. Dit maakt de onderbouwing
van de analyse geloofwaardiger en er kan bij volgende stappen in het proces van
ketenhandhaving zonodig op worden teruggevallen.
Do’s & dont’s ketenselectie
• Werk gestructureerd langs de in dit hoofdstuk bestreven vijf stappen, maar verlies
het quick-scan karakter van deze niet uit het oog. Details komen in fase 2,
de fase van het ketenonderzoek, aan de orde.
• Durf in deze fase madrukkelijk ook te vertrouwen op indicaties die voortkomen
uit uw professionaliteit. De methode van ketenselectie biedt voldoende elementen
om uw vermoedens al dan niet te bevestigen.
• Verschillende belangen kunnen reeds in deze fase spelen. Onafhankelijk procesmanagement
kan bevorderen dat hiermee op een constructieve manier wordt
omgegaan.
• Zorg voor een onderbouwd eindrapport dat ook voor relatieve leken leesbaar is.
20
Handreiking ketenhandhaving – Versie 1.1

2
Ketenonderzoek

Het resultaat van fase 1 is een aantal prioritaire ketens. Nadat u één of meer van deze ketens
heeft geselecteerd en vastgesteld voor ketenhandhaving, begint de fase van het ketenonderzoek.
Dit onderzoek start met het per keten maken van een project- of onderzoeksplan. Hierbij worden
de resultaten van de in de risicoanalyse uitgevoerde quick-scan benut. Het LOM fiatteert het project-
of onderzoeksplan op landelijk niveau. Dit plan kent een inhoudelijke en een procesmatige
component, die in dit hoofdstuk wederom allebei aan bod komen. Op regionale schaal kunt u zelf
de daarvoor in aanmerking komende overleggen gebruiken voor de bevestiging van de analyse.
2.1 Inhoud
2.1.1 Probleem- en doelstelling, afbakening en eindproduct
Het LOM adviseert een duidelijke probleem- en doelstelling omdat deze richtinggevend zijn en
houvast bieden aan alle betrokkenen. Bij verwarring tijdens de uitvoering kan altijd worden
teruggevallen op een duidelijke probleem- en doelstelling. Een duidelijke probleem- en doelstelling
geven aan wat waarom zal worden onderzocht en vergemakkelijken daarmee ook de afbakening
van het onderzoek, ofwel het antwoord op de vraag ‘wat onderzoeken we niet’. Evenals
een duidelijke probleem- en doelstelling, biedt ook een benoemd eindproduct (al dan niet met
tussentijdse producten of mijlpalen) richting en houvast: je werkt ergens naartoe.
Een duidelijke probleemstelling is vormgegeven als een hoofdvraag met daaronder vallende
deel- of onderzoeksvragen. Dit laatste om te kunnen bepalen welke gegevens nodig zijn voor
het uiteindelijk beantwoorden van de hoofdvraag, alsmede welke methoden en technieken. De
conclusie van het uiteindelijke ketenonderzoek bevat de antwoorden op de hoofdvraag en de
deelvragen. In algemene zin kan worden gesteld dat de probleemstelling van LOM ketenonderzoeken
betrekking heeft op het willen verkrijgen van een integraal beeld van het betreffende
probleem en (de werking van) de daaraan verbonden keten (qua schakels, actoren en hun rollen,
beleid, wet- en regelgeving). Naar aanleiding van informatie uit fase 1 kan de probleemstelling
per onderwerp worden gespecificeerd, qua hoofdvraag maar vooral qua deel- of onderzoeksvragen.
De doelstelling van het ketenonderzoek geeft aan waarom je de probleemstelling wilt beantwoorden
of, met andere woorden, wat het belang is van dit antwoord. In algemene zin kan worden
gesteld dat de doelstelling van LOM ketenonderzoeken betrekking heeft op het in beeld willen
krijgen van wat of wie het betreffende probleem in stand houdt/houden (sleutelmomenten
en/of –partijen in de keten) en waar er in de keten derhalve het beste kan worden ingegrepen
om (de bron van) het probleem aan te pakken en zo mogelijk weg te nemen teneinde de milieuen/of
volksgezondheidsrisico’s van het probleem weg te nemen of tot een aanvaardbaar niveau
in te dammen.
De probleem- en doelstelling geven aan waarop het ketenonderzoek wél betrekking heeft. In een
afbakeningsparagraaf in het onderzoeksplan wordt daarentegen vooral aangegeven wat er niet
wordt onderzocht of wat buiten beschouwing wordt gelaten en om welke reden. In zekere zin
worden de probleem- en doelstelling begrensd (‘het gaat over bouw- en sloopafval dat vrijkomt
bij bouw en sloop van gebouwen en niet om dit soort afval van de wegenbouw”). De afbakeningsparagraaf
dient ook voor het nader duiden of definiëren van bepaalde termen uit de probleemstelling
die anders voor meerdere uitleg vatbaar kunnen zijn (“onder verboden consumentenvuurwerk
verstaan we in dit onderzoek vuurwerk dat…’).
Het eindproduct is datgene wat gereed is als het ketenonderzoek gereed is. Meestal zal het gaan
om een aan de opdrachtgever voor besluitvorming voor te leggen schriftelijke rapportage, waarin
de probleemstelling is beantwoord en waarmee aan de doelstelling wordt tegemoet gekomen.
Afhankelijk van (de lengte van) het ketenonderzoek kan het zinvol zijn om tussenproducten te
benoemen.
22
Handreiking ketenhandhaving – Versie 1.1

2.1.2 Aanpak en werkwijze
Het is aan de onderzoekers om in het onderzoeksplan de in hun ogen meest adequate aanpak
en werkwijze, benodigde gegevens en methoden en technieken voor het beantwoorden van de
probleemstelling voor te stellen. Principieel gezien is de enige beperking dat de toe te passen
aanpak en werkwijze en methoden en technieken en de te verkrijgen gegevens binnen de grenzen
van de wet dienen te blijven. Praktisch gezien kunnen er door de opdrachtgever gestelde
beperkingen zijn, bijvoorbeeld op het vlak van de doorlooptijd (het onderzoek moet vóór een
bepaalde datum gereed zijn) of de beschikbare financiële middelen en capaciteit (het onderzoek
mag niet meer kosten dan…).
2.1.3 Schematische weergave inhoudelijke opzet LOM ketenonderzoek
Doelstelling expliciteren
Waarvan af te leiden
Probleemstelling formuleren
Onderzoek afbakenen
Waarvan af te leiden
Door
Deelvragen formuleren
Begrippen definiëren
Ter bepaling van
Gegevens & methoden
Wat je niet onderzoekt noemen
Teneinde
Deelvragen beantwoorden
Maakt mogelijk
Probleemstelling beantwoorden
Waardoor
Doelstelling bereikt
Figuur 2.1 Schematische weergave inhoudelijke opzet LOM-ketenonderzoek
Ketenonderzoek
23

2.2 Proces
2.2.1 Organisatie
Er is in LOM verband ervaring opgedaan met twee organisatiemogelijkheden voor ketenonderzoek:
1. Ketenonderzoek onder leiding van een eigen projectleider door een divers samengestelde project-
of onderzoeksgroep met medewerkers/praktijkdeskundigen van de meest bij het probleem
betrokken (handhavings)organisaties.
2. Ketenonderzoek door een extern bureau onder (bege)leiding van een eigen projectleider en
een divers samengestelde project- of begeleidingsgroep met medewerkers/praktijkdeskundigen
van de meest bij het betreffende probleem betrokken (handhavings)organisaties.
De projectleider functioneerde onder verantwoordelijkheid van een lid van het ambtelijk LOM
(het ALOM), de zogenoemde projecttrekker.
Ad. 1 Zelf doen: voor- en nadelen / aandachtspunten
Ketenonderzoek door een divers samengestelde project- of onderzoeksgroep met deskundigen
van de meest bij het probleem betrokken (handhavings)organisaties heeft als belangrijkste voordeel
dat het inhoudelijk verrichten van het onderzoek en het verwerven van draagvlak voor de
onderzoeksresultaten hand in hand kunnen gaan. Dit voordeel werkt twee kanten op. In de eerste
plaats bevordert zelf doen het draagvlak voor de resultaten als zodanig; wie aan het onderzoek
heeft meegewerkt is medeverantwoordelijk voor de resultaten en zal deze in principe niet
snel verwerpen door het vertonen van ‘not invented here’ gedrag. In de tweede plaats wordt met
de samenwerking – waardoor men inzicht krijgt in elkaars activiteiten, belangen en prioriteiten
– een stevig fundament gelegd voor betrokkenheid bij en een soepel verloop van de volgende
fasen, waaronder uiteindelijk de (gezamenlijke) uitvoering van ketenhandhaving. Zelf doen is
zo bezien investeren in de toekomst. Een kanttekening hierbij is dat betrokkenheid van projectgroepleden
van gemeenten, provincies en waterschappen niet automatisch betekent dat de
resultaten worden gedragen door álle gemeenten, provincies en waterschappen. Om dit draagvlak
te bevorderen, is terugkoppeling van projectgroepleden met de achterban gedurende het
ketenonderzoek belangrijk (zie ook paragraaf 2.2.4).
Een nadeel van zelf doen is dat het veel tijd en moeite kan kosten om een adequate project- of
onderzoeksgroep te vormen, zowel qua vereiste expertise als qua beschikbaarheid en capaciteit.
Maar ook na de vorming van project- of onderzoeksgroep blijven beschikbaarheid en capaciteit
kritische factoren. Aanvankelijk is er namelijk nogal eens de neiging om de verlangde tijdsinzet
te rooskleurig in te schatten en als het erop aankomt krijgen de reguliere lijnfuncties en -taken
vaak voorrang boven de LOM projecttaken. Ervaringen in LOM verband hebben geleerd dat het
zelf doen van ketenonderzoek voor project- of onderzoeksgroepen in de praktijk (zeer) intensief
is en veel tijd vraagt. Dit moet niet worden onderschat, terwijl dit wel gemakkelijk gebeurt.
Hierdoor kunnen ketenonderzoeksprojecten tussentijds in de problemen komen en stagneren.
Een belangrijk aandachtspunt bij zelf doen is dat dit nogal wat vergt van de projectleider. Hij of
zij moet in ieder geval de nodige tijd aan het onderzoek mogen besteden en beschikken over
relevante inhoudelijke kennis op hoofdlijnen (de projectgroepleden zijn de specialisten) alsmede
onderzoeksvaardigheden en -ervaring om een adequate en complete onderzoeksopzet te (doen)
maken en de uitvoering van het onderzoek conform de onderzoeksopzet inhoudelijk te coördineren
en aan te sturen. Daarenboven zal hij of zij over projectleiderscapaciteiten moeten beschikken
om de noodzakelijke project- en procesmatige taken naar behoren te (laten) vervullen zoals
onder meer: leiding geven, planningen maken en bewaken, projectgroepleden steunen, activeren
en geactiveerd houden, eventuele conflictsituaties beslechten, (tussen)resultaten terugkoppelen
met het LOM, enzovoorts. Het profiel van projectleiders voor ketenonderzoeken is samengevat
in figuur 2.2.
24
Handreiking ketenhandhaving – Versie 1.1

Projectinhoud
Inhoudelijke
kernkennis
Kennen
Leidinggeven
Sturen en
steunen
Motivatie
Zijn
Kunnen
Projectaanpak
projectmatig
werken
Figuur 2.2 Profielschets LOM-projectleider ketenonderzoek (optie ‘zelf doen’)
De functie van projectleiders ketenonderzoek is gezien het voorgaande veelomvattend en qua
zwaarte niet te onderschatten. Ondersteuning is in de regel geboden.
Voor ondersteuning van de projectleider op inhoudelijk vlak (projectinhoud / kennen) is een adequaat
bemenste projectgroep essentieel. In een goed project zijn de projectgroepleden de inhoudelijke
specialisten en hoeft de projectleider enkel te beschikken over inhoudelijke kernkennis.
Daarnaast zijn er op inhoudelijk vlak in LOM-verband goede ervaringen opgedaan met het instellen
van een klankbordgroep van deskundigen. Zo’n klankbordgroep biedt tevens de mogelijkheid
om relevante (medewerkers van) organisaties te betrekken die geen LOM-partner zijn (zoals bijvoorbeeld
beleidsdirecties).
Voor ondersteuning van de projectleider (en de projectgroep) op leidinggevend en project- en
procesmatig vlak (leidinggeven en projectaanpak / kunnen) zijn in LOM-verband goede ervaringen
opgedaan met het inschakelen van een ondersteunend organisatieadviesbureau.
Ad. 2 Extern bureau met begeleiding: voor- en nadelen / aandachtspunten
Ketenonderzoek door een extern bureau heeft als belangrijk voordeel dat de tijdsinzet van medewerkers
van relevante (handhavings)organisaties beperkt kan blijven tot een aantal vergaderingen
van een begeleidings- of klankbordgroep waarin op de (tussen)resultaten van het externe
bureau kan worden gereageerd en deze kunnen worden bijgestuurd. Het risico van een stagnerend
ketenonderzoek door een tekort aan tijd en capaciteit is bij inhuur van een extern bureau
kleiner of, andersom, de continuïteit van het onderzoek is meer gewaarborgd.
Daar staat tegenover dat de medewerkers van relevante (handhavings)organisaties niet genoodzaakt
zijn tot een intensieve samenwerking. Het voordeel van het gelijktijdig doen van onderzoek
en het opbouwen van draagvlak (voor de resultaten als zodanig, alsmede voor de gezamenlijke
uitvoering van de volgende fasen) is bij uitvoering van het onderzoek door een extern bureau dus
nagenoeg afwezig. De enkele bijeenkomsten van een begeleidings- of klankbordgroep compenseren
dit onvoldoende en draagvlak, enthousiasme en bereidheid om gezamenlijk de volgende
fasen in te gaan tot en met de uitvoering van ketenhandhaving in de praktijk zullen aanvullend
aandacht vereisen.
Ketenonderzoek
25

Belangrijke aandachtspunten bij uitbesteding zijn de pré-contractuele fase en de begeleiding
van het onderzoek. De pré-contractuele fase is belangrijk, omdat er in deze fase overeenstemming
moet worden bereikt tussen projectleider en bureau over het te verrichten onderzoek.
Gewaarborgd moet worden dat het bureau het juiste onderzoek uitvoert. Dit begint overigens bij
een duidelijke vraagstelling aan het bureau. Vervolgens zijn wederzijdse duidelijkheid over en
fiattering door de projectleider van de door het bureau te volgen onderzoeksopzet (zie paragraaf
2.1) wezenlijk. Als de uitvoering van het onderzoek is gestart is het zaak dat de projectleider zich
bij herhaling op de hoogte stelt van het verloop van het onderzoek zodat hij of zij zonodig mee
kan bijsturen om de probleemstelling beantwoord te krijgen en de doelstelling van het ketenonderzoek
te bereiken. Voorts zijn periodieke bijeenkomsten van de project- of begeleidingsgroep
nodig. Daarnaast vervult de projectleider ook hier de noodzakelijke project- en procesmatige
taken, waarbij ondersteuning door een extern organisatieadviesbureau eveneens wenselijk kan
zijn. In LOM-verband zijn hiermee goede ervaringen opgedaan.
Het in figuur 2.2 geschetste profiel van de projectleider ketenonderzoek geldt in beginsel ook
bij het voor het ketenonderzoek inhuren van een extern bureau, al zijn er accentverschillen.
Zo hebben de vereiste leidinggevende vaardigheden in dit geval niet zozeer betrekking op een
divers samengestelde projectgroep die tot resultaten moet komen, maar op de aansturing van
een extern bureau. Voorts zal een belangrijk deel van de projectaanpak door het externe bureau
worden verzorgd en niet door de projectleider zelf. Uiteraard bewaakt hij of zij dit wel mede.
Tot besluit van deze paragraaf volgen hierna twee figuren waarin de organisatie van het ketenonderzoek
op hoofdlijnen schematisch is samengevat, inclusief rollen. Figuur 2.3 voor optie 1
(zelf doen) en figuur 2.4 voor optie 2 (extern bureau). De primaire organisatieonderdelen zijn
ingekleurd. Het spreekt vanzelf dat u dit model naar uw eigen situatie zonodig passend moet
maken.
LOM (BLOM en ALOM)
Opdrachtgever
ketenonderzoek
Trekker en projectleider
Opdrachtnemer
ketenonderzoek
LOM-secretariaat
Ondersteuning LOM,
opdrachtgever ext. bureau
Klankbordgroep
Reflecteren op
(tussen)resultaten
Projectleider en -groep
Uitvoerder
ketenonderzoek
Extern bureau
Project- en procesmatige
ondersteuning
Figuur 2.3 Organisatieschema optie 1 (ketenonderzoek zelf uitvoeren)
26
Handreiking ketenhandhaving – Versie 1.1

LOM (BLOM en ALOM)
Opdrachtgever
ketenonderzoek
LOM-secretariaat
Ondersteuning LOM,
opdrachtgever ext. bureau
Trekker en projectleider
Opdrachtnemer
ketenonderzoek
Extern bureau
Uitvoerder
ketenonderzoek
Projectleider en -groep
Begeleiding
uitvoering
Extern bureau
Project- en procesmatige
ondersteuning
Figuur 2.4 Organisatieschema optie 2 (extern bureau met begeleiding)
2.2.2 Tijd
Doorlooptijd
In het door het LOM te fiatteren project- of onderzoeksplan wordt een realistische tijdplanning
van de uit te voeren onderzoeksactiviteiten en overige activiteiten (zoals bijvoorbeeld overleggen)
opgenomen. De ervaringen in LOM-verband tot nu toe leren dat voor wat betreft de doorlooptijd
van ketenonderzoeken qua ordegrootte al snel moet worden uitgegaan van minimaal
een half jaar. De planning wordt gedurende de uitvoering van het onderzoek bewaakt door de
projectleider en diens ondersteuning.
Tijdbesteding
Om de tijdplanning te halen moet de projectleider ervoor zorgen dat er afspraken worden
gemaakt, vastgelegd (project- of onderzoeksplan) en tussentijds bewaakt over welke capaciteiten
(te leveren door de projectgroepleden) wanneer nodig zijn, hoeveel uren/dagen ze aan het
project/onderzoek mogen besteden en welke hulpmiddelen en materialen er wanneer nodig zijn.
Uiteraard zijn deze zaken een zorg van het externe bureau dat de uitvoering van het onderzoek
verzorgt, indien voor deze optie wordt gekozen (zie paragraaf 2.2.1 onder ad. 2).
2.2.3 Geld
In het door het LOM te fiatteren project- of onderzoeksplan wordt een realistische begroting
opgenomen van de kosten van het onderzoek die niet op reguliere basis – door de deelnemende
LOM-partners zelf in het kader van de daarover in LOM-verband gemaakte afspraken – kunnen
worden gedekt, maar die door het LOM additioneel dienen te worden gefinancierd. Gedacht kan
bijvoorbeeld worden aan kosten voor een extern bureau en aan kosten voor monstername en -
analyse.
2.2.4 Informatie
Datgene wat in het project inhoudelijk wordt/is bedacht, dient gedocumenteerd te worden. In
(onderzoeks)projecten verandert er voortdurend wat en het is de taak van informatiebeheersing
om die wijzigingen op een beheerste wijze te laten verlopen en te administreren, zodat alle
betrokkenen steeds op de hoogte zijn van de ‘laatst geldende waarheid’.
Ketenonderzoek
27

Van groot belang in LOM-projecten, vanwege het karakter van het LOM als samenwerkingsverband
van diverse verschillende handhavingsorganisaties, is voorts welke informatie tijdens het
onderzoeksproject op welke wijze naar wie wordt gedistribueerd en wie daarvoor verantwoordelijk
is/zijn. Hierover moet van tevoren goed worden nagedacht en dit moet worden geëxpliciteerd
in het project- of onderzoeksplan. Met name ook omdat bepaalde LOM-partners (het IPO, de VNG
en de Unie van Waterschappen) omvangrijke achterbannen hebben die bestaan uit op zichzelf
staande autonome organisaties welke zich niet per definitie gebonden voelen aan in LOM-verband
gemaakte afspraken.
2.2.5 Kwaliteit
Een laatste aspect dat aandacht dient te krijgen in het project- of onderzoeksplan betreft de eisen
die aan het uiteindelijke resultaat worden gesteld, inclusief wie en de wijze waarop aan het eind
zal worden bepaald of aan de kwaliteitseisen is voldaan.
Do’s & dont’s ketenonderzoek
• Investeer in een beknopt maar helder project- of onderzoeksplan met de in dit
hoofdstuk aangegeven elementen.
• Overweeg, zo mogelijk met direct betrokkenen (beoogde projectgroepleden),
expliciet de projectorganisatie en maak een bewuste keuze voor ‘zelf doen’ of
‘uitbesteden en begeleiden’.
• Plan (tijd) en raam (budget) realistisch.
• Investeer in het organiseren van de informatievoorziening. Voorkom dat het
ketenonderzoek ‘op een eiland’ wordt uitgevoerd.
28
Handreiking ketenhandhaving – Versie 1.1

3 Interventiestrategie

Het resultaat van fase 2 is een uitgevoerd ketenonderzoek. Het opgeleverde rapport bevat een
integraal beeld van het betreffende probleem en (de werking van) de daaraan verbonden keten
(qua schakels, actoren en hun rollen, beleid, wet- en regelgeving) en biedt inzicht in wat of wie
het betreffende probleem in stand houdt/houden en derhalve in waar er in de keten (sleutelmomenten
en/of sleutelpartijen in de keten) het beste kan worden ingegrepen om (de bron van) het
probleem aan te pakken en zo mogelijk weg te nemen teneinde de milieu- en/of volksgezondheidsrisico’s
van het probleem weg te nemen of tot een aanvaardbaar niveau in te dammen.
Nadat het LOM het rapport van het ketenonderzoek heeft vastgesteld, begint voor de betreffende
keten de fase van de ontwikkeling van een interventiestrategie. Deze fase kent inhoudelijke en
procesmatige aspecten waarop hierna in twee afzonderlijke paragrafen wordt ingegaan. Voorts
moet worden nagedacht over de implementatie van de interventiestrategie. Ook hieraan is een
paragraaf gewijd. Indien de projectleider en projectgroep die het ketenonderzoek hebben verzorgd
ook de interventiestrategie verzorgen (wat op zichzelf voor de hand ligt, omdat deze twee
fasen nauw met elkaar samenhangen) dan nemen zij de wijze waarop de interventiestrategie zal
worden gemaakt (inhoudelijk en procesmatig) op in (eventueel een vervolg op) het in hoofdstuk 2
genoemde project- of onderzoeksplan. Indien nieuwe uitvoerders aantreden, maken zij voor het
opstellen van de interventiestrategie een plan van aanpak, te fiatteren door het LOM.
3.1 Inhoud
Bij het opstellen van de interventiestrategie wordt een brede scope gehanteerd (zie ook hoofdstuk
0). Het probleem – en vooral de sleutelmomenten en/of -partijen in de keten die het probleem
bewust of onbewust in stand houden – is het vertrekpunt van de interventiestrategie. Het
opstellen van een interventiestrategie houdt in dat doelen en gewenste effecten worden gedefinieerd
en dat vervolgens wordt nagegaan wát er, met welke juridische (waaronder handhaving),
financiële en/of sociale instrumenten, door wie, wanneer en op welke wijze gedaan moet worden,
om de doelen en effecten te bereiken. Voor de handhavingswereld is dit een relatief nieuwe
benadering. Van oudsher namen handhavers namelijk vooral hun eigen handhavingsactiviteiten
als vertrekpunt (taakgericht werken); de nu te volgen brede scope (probleemgericht werken) was
voorheen met name het domein van beleidsmakers.
De hiervoor aangeduide interventiestrategie kent doelen en effecten, alsmede een aanpak die is
uitgewerkt op drie niveaus:
• Strategisch —> wàt moeten we doen of wat moet er gebeuren voor het bereiken
van de doelen en effecten
• Tactisch —> hoe kunnen we dat het beste doen
• Operationeel —> wie moet dan welke activiteit(en) wanneer uitvoeren met welk resultaat
Het LOM adviseert sterk het achtereenvolgens doorlopen van de aangegeven stappen, omdat een
dergelijk traject leidt tot een zeer weloverwogen en probleemgerichte interventiestrategie met
een daaraan gekoppeld adequaat operationeel actieprogramma waarmee het daadwerkelijke
probleem kan worden aangepakt. Met het consequent volgen van de aangegeven stappen wil het
LOM de natuurlijke neiging onderdrukken om snel over het probleem heen te stappen (‘want dat
kennen we immers wel’) en alras over te gaan tot het benoemen van activiteiten (‘want dan doen
we ten minste iets concreets’). Dit draagt namelijk het risico in zich te komen tot ‘de verkeerde
acties voor de verkeerde problemen’.
3.1.1 Doelen en effecten
Het definiëren van de te bereiken doelen en effecten betreft in feite het schetsen van het gewenste
toekomstperspectief door het beantwoorden van de vraag: wanneer is dit probleem geen
probleem meer Veel problemen zullen niet definitief kunnen worden uitgebannen; het gaat er
vooral om te benoemen wanneer je als overheid tevreden bent ofwel bij welke probleemreductie
je als overheidt vindt, dat het probleem in voldoende mate onder controle is.
30
Handreiking ketenhandhaving – Versie 1.1

Doelen en effecten worden bij voorkeur SMART gedefinieerd. Dat wil zeggen: specifiek, meetbaar,
acceptabel, realistisch en tijdgebonden. Ervaringen in LOM-verband leren dat het niet altijd
eenvoudig is om snel tot doelen en effecten te komen die SMART zijn. Dit vergt bezinning en
discussie waarvoor de tijd moet worden genomen. Naarmate de resultaten van het ketenonderzoek
overigens scherper zijn, is het SMART benoemen van doelen en effecten gemakkelijker. Dit
betekent dat indien het moeilijk is om voor de oplossing van een bepaald probleem te komen tot
SMART doelen en effecten, bepaalde onderdelen van het ketenonderzoek nader zouden kunnen
moeten worden geduid.
Voorbeeld doelen en effecten
De LOM interventiestrategie verboden consumentenvuurwerk van juli 2005 bevat een
duidelijk toekomstperspectief. Enkele van de te bereiken effecten daaruit zijn de volgende:
• Aantal doden: jaarlijks gemiddeld < 1 (= afname met 75% t.o.v. de periode 1996 t/m
2004).
• Aantal ernstig gewonden: jaarlijks gemiddeld < 100 (= afname met minimaal 90% t.o.v. de
periode 1996 t/m 2004).
• Materiële schade: jaarlijks gemiddeld < € 1 miljoen (= afname met meer dan 50% t.o.v. de
periode voor 2005)
• Kosten van inbeslaggenomen verboden consumentenvuurwerk: jaarlijks < € 150.000
(= afname met minimaal 90% t.o.v. de periode voor 2005).
• Meer belastinginkomsten uit de reguliere vuurwerkhandel: jaarlijks plus € 2 miljoen.
3.1.2 Strategie
De strategie is het antwoord op de vraag wàt er moet worden gedaan of wàt er moet gebeuren om
de doelen en effecten te bereiken en aldus het betreffende probleem in voldoende mate onder
controle te krijgen.
Voorbeelden strategie
De LOM interventiestrategie verboden consumentenvuurwerk van juli 2005 bevat een strategie
bestaande uit vijf elementen:
• Op verantwoorde wijze tegemoet komen aan de vraag naar Chinese rollen en kleine strijkers.
• De handel in verboden blijvende typen vuurwerk tegengaan.
• Massaexplosief vuurwerk dat niet professioneel wordt gebruikt volledig uitbannen.
• Adequate voorzieningen voor toezicht en opsporing realiseren.
• Het meten van behaalde resultaten en het zonodig bijsturen van de strategie.
De LOM interventiestrategie bouw- en sloopafval van juli 2005 bevat eveneens een aantal
strategieën, waaronder:
• Het verkleinen van het beslag op primaire grondstoffen door via BSA-scheiding aan de
bron het gebruik van secundaire grondstoffen beter mogelijk te maken.
• Voorkomen dat BSA bij sloop of nieuwbouw verontreinigd raakt met asbest, slakkenwol,
teerhoudend dakleer, PAK van schoorstenen, niet lege kitspuiten en verfblikken.
De LOM interventiestrategie dierlijke vetten van juli 2005 bevat onder andere de volgende
strategie:
• Alle vetrecyclingbedrijven hebben sluitende en functionerende acceptatie- en verwerkingsprocedures
conform de Wet milieubeheer en/of de Kaderwet diervoeders.
Interventiestrategie
31

3.1.3 Tactiek
De strategie geeft aan wàt er moet worden gedaan of wàt er moet gebeuren. Vervolgens is het
zaak de strategie te voorzien van tactieken. Dat wil zeggen te bedenken hoe – met behulp van
welke instrumenten of maatregelen – het beste gedaan kan worden wat er moet worden gedaan.
Qua instrumenten en maatregelen wordt een brede scope gehanteerd: het kan gaan om maatregelen
en instrumenten op juridisch vlak (bijvoorbeeld aanpassing wet- en regelgeving en
(keten)handhaving), op financieel vlak (bijvoorbeeld statiegeldsystemen, subsidies en heffingen)
en/of sociaal vlak (bijvoorbeeld communicatie, een convenant en/of afspraken over zelfregulering).
Ervaringen in LOM-verband leren dat het bedenken van tactieken een zeer belangrijke stap is en
dat niet te snel moet worden besloten om te kiezen voor een bepaalde maatregel of een bepaald
instrument. Op basis van onder andere gewoonte (‘in dit soort gevallen hanteren we altijd instrument
x’) kan dit wel de natuurlijke neiging zijn. Overigens geldt dit ook voor het kiezen van een
strategie, al leren de ervaringen in LOM-verband dat als uit het ketenonderzoek duidelijk blijkt
wat en/of wie het probleem in stand houden (sleutelmomenten en/of sleutelpartijen in de keten),
zich daaruit op haast natuurlijke wijze een strategie aandient.
Goede besluiten worden in stappen genomen. Drie stappen kunnen worden onderscheiden:
beeldvorming, oordeelsvorming en besluitvorming. De kerninhoud van deze stappen is als
volgt:
• Beeldvorming: welke oplossingen (maatregelen en instrumenten) zijn in beginsel denkbaar
Projectgroepleden kunnen elk voor zich verschillende oplossingen bedenken en uitschrijven.
• Oordeelsvorming: hoe kunnen de oplossingen (maatregelen en instrumenten) ten opzichte
van elkaar worden beoordeeld Wat zijn de voor- en nadelen In deze stap worden de verschillende
oplossingen bediscussieerd en ten opzichte van elkaar gewikt en gewogen. Een workshop
van de projectgroep kan hierbij als middel worden benut.
• Besluitvorming: uiteindelijk wordt er op basis van de discussie over de voor- en nadelen van
de verschillende oplossingen een oplossing gekozen.
Voorbeelden tactiek
De LOM interventiestrategie verboden consumentenvuurwerk van juli 2005 bevat de strategie
‘op verantwoorde wijze tegemoet komen aan de vraag naar Chinese rollen en kleine
strijkers’. De hierbij gekozen tactiek is het harmoniseren van toegestane soorten consumentenvuurwerk
met de ons omringende landen die met bedoelde producten soepeler
omgaan.
De LOM interventiestrategie bouw- en sloopafval van juli 2005 bevat de strategie ‘het verkleinen
van het beslag op primaire grondstoffen door via BSA-scheiding aan de bron het
gebruik van secundaire grondstoffen beter mogelijk te maken’. De hierbij gekozen tactieken
zijn: scheiding bij sloop of nieuwbouw via de vergunning afdwingen en scheiding stimuleren
door een aantal drempels daarvoor te verlagen.
De LOM interventiestrategie dierlijke vetten van juli 2005 bevat de strategie ‘alle vetrecyclingbedrijven
hebben sluitende en functionerende acceptatie- en verwerkingsprocedures
conform de Wet milieubeheer en/of de Kaderwet diervoeders’. De hierbij gekozen tactiek is
toezicht en handhaving op grond van de Wet milieubeheer en/of de Kaderwet diervoeders
met specifieke aandacht voor sluitende en functionerende acceptatie- en verwerkingsprocedures.
32
Handreiking ketenhandhaving – Versie 1.1

3.1.4 Operationeel
Als de tactieken – instrumenten en maatregelen – gekozen zijn, wordt per tactiek uitgewerkt
welke actor wanneer welke operationele actie dient uit te voeren. Alle acties vormen tezamen
het operationele actieprogramma voor het betreffende probleem. Een actie kan zijn het in een
bepaalde periode door een x-aantal met name genoemde organisaties (waarbij er één wordt aangewezen
als trekker) opstellen, uitvoeren en evalueren van een uitvoeringsplan ketenhandhaving
(zie hoofdstuk 4). Andere mogelijke acties, gebaseerd op de eerder gegeven voorbeelden bij
strategie en tactiek, staan in het kader hieronder.
Voorbeelden operationele acties
De LOM interventiestrategie verboden consumentenvuurwerk van juli 2005 bevat de strategie
‘op verantwoorde wijze tegemoet komen aan de vraag naar Chinese rollen en kleine
strijkers’ en de hierbij gekozen tactiek is het harmoniseren van toegestane soorten consumentenvuurwerk
met de ons omringende landen. Bij deze strategie en tactiek zijn vier operationele
acties benoemd:
1 VROM doet in 2005 nader onderzoek naar de vraag of en zo ja met welke wettelijke eisen
het uit het oogpunt van consumentenveiligheid verantwoord is om Chinese rollen en
kleine strijkers toe te staan als consumentenvuurwerk.
2 VROM overlegt en maakt afspraken in de eerste helft van 2006 met de Belgische en Duitse
autoriteiten ter zake van de nagestreefde harmonisatie.
3 BLOM-gezant en implementatiemanager overleggen en maken afspraken in de eerste
helft van 2006 met de vuurwerkbranche over het ontwikkelen en op de markt brengen
van kwalitatief goede Chinese rollen en kleine strijkers.
4 VROM past voor eind 2006 de Regeling nadere eisen vuurwerk en het Vuurwerkbesluit
aan.
De LOM interventiestrategie bouw- en sloopafval van juli 2005 bevat de strategie ‘het verkleinen
van het beslag op primaire grondstoffen door via BSA-scheiding aan de bron het
gebruik van secundaire grondstoffen beter mogelijk te maken’. Een hierbij gekozen tactieken
is scheiding bij sloop of nieuwbouw via de vergunning afdwingen. De bij deze tactiek
benoemde operationele actie is het door de VNG voor eind 2006 opzetten, uitvoeren en evalueren
van een pilotproject ‘vergunningen’ waarin met het via de vergunning afdwingen
van scheiding wordt geëxperimenteerd.
De LOM interventiestrategie dierlijke vetten van juli 2005 bevat de strategie ‘alle vetrecyclingbedrijven
hebben sluitende en functionerende acceptatie- en verwerkingsprocedures
conform de Wet milieubeheer en/of de Kaderwet diervoeders’. De hierbij gekozen tactiek is
toezicht en handhaving op grond van de Wet milieubeheer en/of de Kaderwet diervoeders
met specifieke aandacht voor sluitende en functionerende acceptatie- en verwerkingsprocedures.
De bij deze tactiek benoemde operationele acties zijn de volgende:
1 Het door de VROM-inspectie medio 2005 inventariseren van bedrijven die actief zijn in de
vetrecyclingsketen.
2 Het door de provincies i.s.m. de VROM-inspectie in de tweede helft van 2005 vooronderzoeken
van bedrijven die actief zijn in de vetrecyclingsketen aan de hand van databestanden
en/of vergunningen van VWA, AID, VROM-inspectie, Douane, Belastingdienst,
provincies en politie.
3 Het vanaf eind 2005 door de VROM-inspectie (trekker), de VWA, de AID, het OM, de provinicies
en de politie voorbereiden, plannen en uitvoeren van gezamenlijke controles
(administratief + monstername en -analyse) bij bedrijven in de vetrecyclingsketen.
Interventiestrategie
33

3.2 Proces
3.2.1 Organisatie
Het LOM adviseert dat de interventiestrategie wordt opgesteld door een projectgroep van de
meest bij het probleem betrokken (handhavings)organisaties onder leiding van een projectleider.
Voor het succesvol kunnen implementeren van een interventiestrategie is draagvlak voor deze
strategie namelijk van essentieel belang en het opbouwen van draagvlak is het best gewaarborgd
indien de meest bij het probleem betrokken actoren de interventiestrategie gezamenlijk opstellen.
Daarnaast is de scherpte van de interventiestrategie en de mate waarin deze strategie ook
echt kan bijdragen aan het oplossen van de in het geding zijnde problematiek afhankelijk van
de inbreng van praktijkervaring. Dat is de meerwaarde van het door handhavers maken van een
interventiestrategie met een brede scope; dat deze is gebaseerd op praktijkervaring.
Bedoelde projectgroep en projectleider kunnen dezelfde projectgroep en projectleider zijn als
voor het ketenonderzoek (zie paragraaf 2.2.1). Bij de vier LOM-prioriteiten uit het Landelijk
Handhavingsprogramma 2005 was dit het geval: de projectgroepen en projectleiders van het
ketenonderzoek hebben ook zorg gedragen voor de totstandbrenging van de interventiestrategie.
Daar waar het ketenonderzoek was uitgevoerd door een extern bureau onder (bege)leiding van
de projectleider en de projectgroep (bij de LOM-prioriteit dierlijke vetten was dit het geval), is het
opstellen van de interventiestrategie – gezien de eerste alinea van deze paragraaf – wel gedaan
door de projectleider en de projectgroep zelf.
Voor het maken van de interventiestrategie is het vormen van een taskforce een organisatiemogelijkheid.
Bij de LOM-prioriteit dierlijke vetten zijn daarmee goede ervaringen opgedaan. De
taskforce bestond uit enkele leden van de projectgroep, aangevuld met een aantal deskundigen
van de betrokken handhavingsorganisaties met specifieke praktijkkennis die gezien de uitkomsten
van het ketenonderzoek noodzakelijk werd geacht. De taksforce werd in project- en procesmatig
opzicht ondersteund door een organisatieadviesbureau. De (tussen)producten van de
taskforce – waaronder de uiteindelijke interventiestrategie – werden besproken en gefiatteerd
door de gehele projectgroep.
3.2.2 Tijd 3.2.3 Geld
Zie paragraaf 2.2.2. Zie paragraaf 2.2.3.
3.2.4 Informatie 3.2.5 Kwaliteit
Zie paragraaf 2.2.4. Zie paragraaf 2.2.5.
Do’s & dont’s interventiestrategie
• Beperk je niet qua scope. Denk creatief en werk van breed naar smal (trechteren)
in strategieën en tactieken. Ontwikkel eerst oplossingen die denkbaar zijn
en bepaal vervolgens wat werkbaar is en waarvan je het meeste verwacht.
• Zorg, meer nog dan in het ketenonderzoek, voor inbreng van praktijkkennis en
-ervaring. De interventiestrategie moet uitvoerbaar zijn!
• Borg de implementatie door in de interventiestrategie expliciet te beschrijven hoe
de implementatie wordt georganiseerd (zie verder hoofdstuk 5).
34
Handreiking ketenhandhaving – Versie 1.1

4 Uitvoerings- en
monitoringsplan
ketenhandhaving

Als ketenhandhaving een onderdeel is van de interventiestrategie en het operationele actieprogramma
dat daarvan deel uitmaakt, wordt in deze fase een uitvoerings- en monitoringsplan
ketenhandhaving gemaakt door de uitvoerende partijen die in de interventiestrategie met deze
actie zijn belast. In feite betreft dit het voorbereiden van de uitvoering van ketenhandhaving,
zoals genoemd in paragraaf 3.3 (implementatie interventiestrategie), voor wat betreft het specifieke
onderdeel ketenhandhaving.
Het uitvoeringsplan ketenhandhaving bevat in zijn meest uitgebreide vorm informatie voor
bestuurders, managers en uitvoerders (toezichthouders/handhavers). Welke informatie het uitvoeringsplan
voor deze doelgroepen in beginsel dient te bevatten komt hierna in afzonderlijke
paragrafen aan de orde.
Uiteraard kunnen er afhankelijk van de situatie keuzen worden gemaakt en zal niet ieder uitvoeringsplan
altijd alle elementen (dienen te) omvatten. Indien de betreffende ketenhandhaving
bijvoorbeeld vooral een zaak is van de samenwerkende toezichts- en handhavingsorganisaties
op landelijk niveau (bijvoorbeeld VROM-Inspectie, AID, VWA, Douane, IVW, Arbeidsinspectie, et
cetera), zal de informatie voor bestuurders in veel gevallen achterwege kunnen blijven, aangezien
het bestuurlijk commitment aan de interventiestrategie besloten ligt in het BLOM vaststellingsbesluit
ter zake. De paragraaf ‘informatie voor bestuurders’ is met name van belang voor
uitvoeringsplannen waarin van de zelfstandige decentrale overheden – de individuele provincies
en gemeenten – in uitvoerende zin een belangrijke bijdrage wordt gevraagd, wetende dat commitment
van IPO en VNG (LOM-partners) aan een LOM-interventiestrategie niet automatisch
betekent dat ook alle afzonderlijke provincies en gemeenten zich daaraan committeren en zonder
meer participeren in de uitvoering van ketenhandhaving.
4.1 Informatie voor bestuurders
4.1.1 Onderdeel A:
Het probleem en ketenhandhaving als oplossing
Neem in dit onderdeel een beknopte beschrijving op van:
1. het milieu- en/of volksgezondheidsprobleem en het daaraan gerelateerde handhavingsvraagstuk.
2. het instantieoverstijgende karakter van het probleem; laat bestuurders zien dat zij risico’s
lopen door problemen die de eigen instantie niet alleen kan oplossen en maak ze bewust van
de rol die zij hierin ten goede kunnen hebben (aandacht, tijd, geld).
3. het belang van ketenhandhaving voor het oplossen van dit probleem/vraagstuk.
4. wie daarbij bij voorkeur welke rol speelt.
5. wat (globaal) de kosten en baten zijn van participatie in de uitvoering.
Ad. 1, 2 en 3
De beschrijving van de punten 1, 2 en 3 (probleem en belang van ketenhandhaving) wordt ontleend
aan de vorige twee fasen waarin er ketenonderzoek is verricht en een interventiestrategie
(inclusief ketenhandhaving) is opgesteld. Van belang zijn in ieder geval wat de milieu- en/of
volksgezondheidsrisico’s zijn van het niet naleven van de op de keten van toepassing zijnde weten
regelgeving, welk ‘niet naleven’ met ketenhandhaving zal worden aangepakt. Ketenproblemen
hebben de eigenschap dat de bron (de overtreding) en de schadelijke effecten in de tijd en geografisch
ver uit elkaar kunnen liggen. Hierdoor bestaat het risico van een “ver van mijn bed
gevoel” en een mogelijke neiging tot het verschuiven van het probleem in plaats van het werken
aan een oplossing. Biedt daarom een bestuurlijk perspectief dat ruimte biedt voor een verantwoordelijkheid
die niet alleen strikt aan het eigen domein is gekoppeld. Besef steeds dat de
beschrijving is bedoeld voor bestuurders: hou het kort en bondig.
36
Handreiking ketenhandhaving – Versie 1.1

Ad. 4
Het gaat hier niet om een uitvoerige beschrijving van de (mogelijke) uitvoeringsorganisatie. Dat
is primair een zorg van de managers (zie paragraaf 4.2). Het gaat hier om het noemen van de
(mede)betrokkenen en het aanduiden van de rol die eenieder in het uitvoerings- en monitoringsplan
ketenhandhaving vervult. De rollen en taken kunnen worden aangeduid in termen van bijvoorbeeld:
coördinator/regisseur, uitvoerder bedrijfsbezoeken (bij de verschillende schakels van
de keten), informatieleverancier, et cetera. Aanbevolen wordt om hier ook naar (eventuele) bijlagen
te verwijzen voor een nadere omschrijving van de betreffende keten, de betrokken partners
en de verschillende juridische kaders.
Ad. 5
Om een besluit te kunnen nemen om al dan niet op een bepaalde manier betrokken te zijn bij de
uitvoering van het uitvoerings- en monitoringsplan ketenhandhaving, zullen bestuurders op een
zeker niveau inzicht moeten hebben in de kosten en baten van betrokkenheid.
Wat betreft de baten gaat het om de voordelen van het oppakken van de onder ad. 3 aangeduide
rol(len). De voordelen kunnen op verschillende niveaus liggen. Een onderscheid kan gemaakt
worden in:
• Voordelen op microniveau (voordelen voor de eigen organisatie; bijvoorbeeld het in de greep
krijgen van het gemeentelijke asbestrisico, mede van belang uit volksgezondheidsoogpunt).
• Voordelen op mesoniveau (regionale voordelen; bijvoorbeeld het mede kunnen bereiken van
bepaalde provinciale of bovengemeentelijke beleidsdoelen).
• Voordelen op macroniveau (landelijke voordelen; bijvoorbeeld de overheid die een eenduidig
gezicht laat zien en als eenheid naar de maatschappij opereert).
Het wervende karakter van het uitvoerings- en monitoringsplan ketenhandhaving is groter, naarmate
de voordelen op microniveau overtuigender zijn.
De kosten van betrokkenheid betreffen enerzijds geld en anderzijds capaciteit. Aangezien deze
kosten samenhangen met de organisatie van de uit te voeren activiteiten, kan de op deze plaats
voor bestuurders op te nemen informatie worden gebaseerd op de informatie voor managers (zie
paragraaf 4.2).
4.1.2 Onderdeel B:
De kernpunten van de ontwikkelde ketenhandhavingsaanpak
Geef in dit onderdeel een overzicht van de kernpunten van het uitvoerings- en monitoringsplan
ketenhandhaving (wie gaat wat wanneer en waarom doen). Hierbij kan de uitvoerige beschrijving
voor managers (zie paragraaf 4.2) dienen als basis. Voor bestuurders zou voor dit onderdeel
onder meer kunnen worden gedacht aan de volgende aandachtspunten:
• Waarom zijn de aangegeven controles noodzakelijk
• Welke overtredingen kunnen zich globaal voordoen
• Hoe zal op deze overtredingen worden gereageerd, mede in het licht van de landelijke handhavingstrategie
en wie is verantwoordelijk om op te treden
• Hoe zal worden omgegaan met geconstateerde overtredingen waarvoor een ander bevoegd
gezag is (noodzaak voor informatie-uitwisseling).
4.1.3 Onderdeel C:
Het doel en de te bereiken effecten
Geef in dit onderdeel aan wat het (achterliggende) doel is van het uitvoerings- en monitoringsplan
ketenhandhaving, alsmede wat de te bereiken effecten zijn. Hierbij kan als het goed is worden
teruggevallen op de interventiestrategie waarin ketenhandhaving om bepaalde redenen en
ten behoeve van een bepaald doel als instrument/maatregel is opgenomen. Onderdeel C kan
worden afgeleid van de uitvoeriger informatie voor managers over doel en effecten (zie paragraaf
4.2).
Uitvoerings- en monitoringsplan ketenhandhaving
37

4.1.4 Onderdeel D:
De vereiste informatie-uitwisseling
Beschrijf in dit onderdeel kort en bondig de noodzaak dat er informatie wordt uitgewisseld en
(globaal) welke informatie dat dan is. De vereiste informatie-uitwisseling is afhankelijk van of
vloeit voort uit de ontwikkelde ketenhandhavingsaanpak. Onderdeel D kan worden afgeleid van
de uitvoeriger informatie voor managers over de vereiste informatie-uitwisseling (zie paragraaf
4.2).
4.2 Informatie voor managers
4.2.1 Onderdeel A:
Het probleem en ketenhandhaving als oplossing
De tekst van deze paragraaf kan in beginsel gelijk zijn aan de tekst van onderdeel A voor bestuurders.
Ook kan hiernaar een verwijzing worden gemaakt en naar eventuele bijlagen daarbij.
4.2.2 Onderdeel B:
De ontwikkelde ketenhandhavingsaanpak
Beschrijf in deze paragraaf uitvoerig de ketenhandhavingsaanpak ofwel het precieze plan om
als (samenwerkende) toezichthoudende en handhavende instanties aan te grijpen op de uit het
ketenonderzoek gebleken risico(-overdrachts)momenten in de keten.
In het plan moet ten eerste duidelijk zijn verwoord wie welke activiteit wanneer verricht en wat
daarvan het concrete resultaat is (product of output, bijvoorbeeld een bedrijfsbezoekverslag of
een proces-verbaal).
Uit het plan dient ook duidelijk te blijken welke overtredingen specifiek de aandacht hebben en
welke vervolgstappen er bij het constateren van deze overtredingen worden ondernomen (waarschuwing,
bestuurlijk dan wel strafrechtelijk optreden). In het plan dient hierbij te worden aangesloten
bij de landelijke handhavingstrategie. De ketenhandhavingsaanpak is de kern van het
uitvoerings- en monitoringsplan en verdient relatief veel aandacht.
Hoe de ketenhandhavingsaanpak er precies uitziet verschilt per onderwerp, afhankelijk van
onder meer zaken als: de in de keten gevonden sleutelmomenten en -partijen, de karakteristieken
van de daarop van toepassing zijnde wet- en regelgeving en de handhavinginstantie(s) die
ten aanzien van de betreffende sleutelmomenten en -partijen het voortouw heeft (hebben). Wat
de verschillende ketenhandhavingsaanpakken als het goed is uiteindelijk gemeenschappelijk
hebben, is dat zij zijn geënt op de landelijke handhavingstrategie milieuhandhaving. In de praktijk
zal het door de handhavingsinstantie vastgestelde sanctiebeleid echter de maat zijn.
4.2.3 Onderdeel C:
Het doel en de te bereiken effecten SMART geformuleerd
Dit onderdeel betreft ten eerste het (achterliggende) doel van uitvoeringsplan. De tekst kan waarschijnlijk
gelijk zijn aan of gemakkelijk worden afgeleid van de tekst van onderdeel C van paragraaf
4.1.
Dit onderdeel betreft ten tweede de effecten die met de uitvoering van het uitvoerings- en monitoringsplan
worden beoogd om het geformuleerde doel te halen. De beoogde effecten worden bij
voorkeur SMART benoemd, dat wil zeggen:
• Specifiek: niet voor meerdere uitleg vatbaar.
• Meetbaar: gekwantificeerd.
38
Handreiking ketenhandhaving – Versie 1.1

• Acceptabel: vooral voor degenen die het gewenste effect moeten (helpen) bewerkstelligen.
• Realistisch: in de zin van haalbaar; evident onhaalbare doelen motiveren niet.
• Tijdgebonden: het gewenste effect moet in een bepaalde tijd worden bereikt.
Een SMART geformuleerd te bereiken effect is bijvoorbeeld (mits acceptabel en beoordeeld als
realistisch): ‘75% van de bedrijven, die in het handelsregister staan ingeschreven met als hoofdactiviteit
het slopen van bouwwerken, schat in 2006 de pakkans voor het overtreden van regel ‘x’
voor de verwijdering van asbest in als ‘groot’ bij een keuze uit de volgende antwoordmogelijkheden
‘zeer klein’, ‘klein’, ‘gemiddeld’, ‘groot’, ‘zeer groot’.
De ervaring leert dat het SMART formuleren van zinvolle/adequate te bereiken effecten veel discussie
en daarmee tijd kan kosten.
Uiteraard is het formuleren van de te bereiken effecten gekoppeld aan het ontwikkelen van de
ketenhandhavingsaanpak zoals genoemd bij onderdeel B. Je schrijft op wat je met de handhavingsaanpak
aan effecten wilt of denkt te kunnen bewerkstelligen of, populair gezegd, waar je
voor gaat.
In managementtermen gaat het om het leggen van een link tussen de output (producten, tastbare
resultaten) van het uitvoeringsplan (bijvoorbeeld bedrijfsbezoeken, processen verbaal, en
dergelijke) en hetgeen deze output aan effecten in het veld moet sorteren c.q. naar verwachting
zal sorteren teneinde het (achterliggende) handhavingsdoel te bereiken. De samenhang tussen
output, effecten en doel is, tezamen met een aantal daaraan gerelateerde onderwerpen, aangegeven
in figuur 4.1.
Input ketenhandhaving
(uitvoeringsplan, geld, capaciteit,
instrumenten e.d.)
Throughput handhaving
(uitvoering geplande
activiteiten)
Efficiency van
de handhaving
Output handhaving
(aantal controles,
aantal PV’s e.d.)
Effectiviteit van
de handhaving
Outcome handhaving
(effecten in het veld,
veroorzaakt door de output)
Handhavingsdoel bereikt
(bijv. naleving milieuweten
regelgeving)
Figuur 4.1: De relatie tussen handhavingsdoel, handhavingseffecten en wat aan die effecten vooraf gaat
Uitvoerings- en monitoringsplan ketenhandhaving
39

4.2.4 Onderdeel D:
Organisatievormen
Indien de geplande ketenhandhaving een decentraal karakter heeft – dat wil zeggen dat een
belangrijke rol is weggelegd voor provincies en gemeenten – wordt in dit onderdeel aangegeven
hoe decentrale handhavingsinstanties hun bijdrage aan de uitvoering van het uitvoeringsplan
kunnen organiseren. In beginsel zijn er vier verschillende vormen waaruit decentrale overheden
kunnen kiezen. Deze vier vormen zijn hierna kort aangeduid.
Het kan zo zijn dat, gegeven de bij onderdeel B aangegeven aanpak, een bepaalde (combinatie
van) organisatievorm(en) sterk de voorkeur geniet. Als dat zo is, dan wordt deze voorkeur organisatievorm
in dit onderdeel op onderbouwde wijze uitgewerkt. Kijkend naar voorgaande figuur,
wordt in dit onderdeel uitgewerkt hoe de uitvoering van de geplande activiteiten (de throughput)
wordt georganiseerd. De hiervoor genoemde keuze van een handhavingsinstantie voor een
uitvoeringsvorm zal in ieder geval worden ingegeven door de beschikbare input (geld, capaciteit,
instrumenten). Dit betekent dat, indien in het uitvoeringsplan een voorkeur organisatievorm
wordt uitgewerkt, de daarvoor benodigde en beschikbare input nadrukkelijk in beschouwing
moeten worden genomen.
1. Piepsysteem
Dit is de minst vergaande organisatievorm, als al van een organisatievorm mag worden gesproken.
Het piepsysteem betekent dat een handhavingsinstantie niet pro-actief meedoet met het
uitvoeren van het uitvoeringsplan, maar ad-hoc handhavingsactiviteiten verricht op basis van
concrete signalen dat er ergens iets mis is. Het piepsysteem is een onderdeel van de professionalisering
van de handhaving (ketenbeheer).
2. Reguliere werkzaamheden
Deze vorm houdt in dat er een koppeling wordt gelegd tussen de reguliere werkzaamheden van
de handhavingsinstantie en het uitvoerings- en monitoringsplan. Concreet voorbeeld: bij geplande
reguliere bezoeken aan bedrijven/schakels van de keten wordt het uitvoeringsplan in de voorbereiding
van het bezoek gebruikt om scherp te maken waarop (aanvullend, ingegeven door het
betreffende uitvoerings- en monitoringsplan ketenhandhaving) zal worden gelet. Ook kan het zo
zijn dat bijvoorbeeld een in het kader van het uitvoerings- en monitoringsplan opgestelde checklist
bij de reguliere bezoeken wordt gebruikt.
3. Reguliere werkzaamheden plus
Op regionale schaal kunnen de reguliere werkzaamheden van de verschillende handhavingspartners,
met het oog op het uitvoerings- en monitoringsplan ketenhandhaving, worden afgestemd
en gecoördineerd met behulp van bijvoorbeeld de zogenoemde estafette-werkwijze (zie
tekstkader). De estafette-werkwijze is in feite een project.
Estafette–werkwijze
Bij de estafette–werkwijze worden de reguliere plannen van de verschillende regionale handhavingspartners
gescreend op bedrijven die tot een bepaalde keten behoren, bijvoorbeeld door het handhavingsknooppunt.
Vervolgens gaan de handhavingspartners tegelijk binnen een bepaalde periode op
afgestemde en gecoördineerde wijze de betreffende bedrijven bezoeklen (hetgeen ze toch al zouden
doen, want de bezoeken stonden in hun reguliere plannen; het zijn dus geen extra activiteiten, hooguit
moet een bedrijf in de jaarplanning wat naar voren worden gehaald of naar achteren worden
verschoven).
Uit de uitvoeringspraktijk is vernomen dat het goed werkt om de gecoördineerde actie te beginnen
met een korte startbijeenkomst en de actie ook op herkenbare wijze af te sluiten (presentatie resultaten,
etc.). Ervaringen leren dat alle partners enthousiast zijn over deze manier van werken. Men leert
elkaar vooraf kennen, stemt activiteiten af en men zoekt elkaar na afloop ook nog wel eens op.
40
Handreiking ketenhandhaving – Versie 1.1

4. Nieuwe (specifieke) vorm van organiseren / landelijk handhavingsverband
Voor het uitvoeren van het uitvoerings- en monitoringsplan kan ook worden gedacht aan nieuwe
(specifieke) vormen van organiseren, toegespitst op de betreffende problematiek. Binnen
een handhavingsinstantie kan (kunnen) bijvoorbeeld één (enkele) medewerker(s) worden vrijgemaakt
voor het vormgeven en uitvoeren van het betreffende uitvoeringsplan ten aanzien van alle
bedrijven/schakels van de keten die onder de bevoegdheid van de betreffende instantie vallen.
Een nieuwe vorm van organiseren die is geïnitieerd bij de uitwerking van de LOM prioriteiten
‘verboden consumentenvuurwerk’ en ‘dierlijke vetten’ is de vorming van een zogenoemd landelijk
handhavingsverband. Het betreft hier uitvoeringsplannen voor ketenhandhaving waarin
met name een rol is weggelegd voor landelijke (rijks)instanties en waarin de decentrale overheden
geen directe uitvoerende rol hebben. Een landelijk handhavingsverband is een structureel
samenwerkingsverband tussen de bij een keten betrokken (landelijke rijks-) toezichts- en handhavinginstanties
dat ook een specifieke aansturingslijn kent vanuit het LOM.
4.2.5 Onderdeel E:
De vereiste informatie-uitwisseling en de organisatie daarvan
In dit onderdeel wordt de noodzaak van informatie-uitwisseling onderbouwd en wordt concreet
aangegeven welke informatie-uitwisseling handhavingsinstanties in het kader van het betreffende
uitvoerings- en monitoringsplan geacht worden te verzorgen. Gedacht moet in ieder geval
worden aan de volgende drie soorten informatie-uitwisseling die bij ketenhandhaving aan de
orde kunnen zijn:
1. Informatie-uitwisseling binnen de eigen organisatie tussen de verschillende betrokken organisatieonderdelen.
2. Informatie-uitwisseling tussen verschillende handhavingspartners, bijvoorbeeld tussen
gemeente en provincie. De uit te wisselen informatie is inhoudelijk van aard en betreft bijvoorbeeld
het resultaat van een bedrijfsbezoek. Het gaat dus om informatie die door de ene handhavingsinstantie
is vergaard (administratief, via bedrijfsbezoeken, et cetera), welke informatie
van belang is voor andere handhavingsinstanties verderop of terug in de keten.
3. Informatie-uitwisseling tussen handhavingspartners en degene die de uitvoering van het
uitvoerings- en monitoringsplan ketenhandhaving (centraal) coördineert en monitort. Deze
informatie betreft inhoudelijke informatie en procesmatige informatie. De inhoudelijke
informatie betreft, net als in het voorbeeld bij 2, bijvoorbeeld ook de resultaten van bedrijfsbezoeken,
maar dan op geaggregeerd niveau. De procesmatige informatie betreft informatie
over de onder 2 genoemde informatie-uitwisseling tussen handhavinginstanties. Voor het op
landelijk niveau kunnen volgen van de werking en de resultaten van het uitvoeringsplan is
het van belang om te weten dat handhavingsinstanties bepaalde informatie uitwisselen, hoe
vaak dit gebeurt (incidenteel, structureel) et cetera.
Uiteraard dient daar waar dit van toepassing is te worden aanbevolen dat instanties aansluiten
op reeds bestaande regionale afspraken. Bekend is dat er in diverse regio’s – in het kader van de
professionalisering van de handhaving – reeds afspraken zijn gemaakt om elkaar in bepaalde
gevallen, tegen de achtergrond van ketenhandhaving, te verzoeken bepaalde handhavingsactiviteiten
te verrichten en/of elkaar te informeren over resultaten van handhavingsactiviteiten.
Over het organiseren van de informatie-uitwisseling het volgende. Voor wat betreft de informatie-uitwisseling
tussen handhavingsinstanties in het kader van ketenhandhaving is het vooralsnog
niet te verwachten dat handhavingsinstanties hiervoor speciale communicatiestructuren op
gaan zetten. Dit betekent dat wordt geadviseerd om in dit onderdeel aan te geven dat instanties
waar mogelijk gebruik moeten maken van bestaande structuren. Van sommige regio’s is
zoals aangegeven bekend, dat informatie-uitwisseling op een bepaalde manier is georganiseerd.
Aan bestaande structuren kan een nieuwe loot ketenhandhaving worden toegevoegd. Waar zo’n
structuur ontbreekt is de boodschap dat instanties de, in het kader van het uitvoerings- en monitoringsplan
vereiste, informatie-uitwisseling apart moeten regelen en afspreken. Bedacht moet
worden dat dit gemakkelijker te realiseren is, indien de uitvoering van de interventiestrategie
Uitvoerings- en monitoringsplan ketenhandhaving
41

op regionale schaal wordt georganiseerd (onderdeel D, onder punt 3). Dan maken afspraken over
informatie-uitwisseling gewoon deel uit van de gezamenlijke aanpak die wordt afgesproken.
Dit zal meer inspanning vergen indien de handhavingsinstanties hun reguliere werkzaamheden
als basis nemen (onderdeel D, onder punt 2). Bedacht moet echter worden dat informatieuitwisseling
op zich niet moeilijk is – partijen kunnen bijvoorbeeld makkelijk afspreken dat zij
elkaar periodiek bepaalde controleresultaten toesturen – het is vooral een kwestie van informatie
willen delen.
Hoe de informatie-uitwisseling tussen de handhavingsinstanties en het centrale niveau verloopt
en welke informatie dit betreft zal in dit onderdeel expliciet moeten worden aangegeven. Voor
wat betreft het organiseren van deze informatie-uitwisseling wordt benadrukt dat het zo eenvoudig
mogelijk moet worden gemaakt om de vereiste informatie-uitwisseling te verzorgen. Over
de informatie die van het decentrale naar het centrale niveau moet worden gebracht dient goed
te worden nagedacht. Waar het om gaat is dat die informatie op het centrale niveau belandt, die
nodig is om vast te stellen (a) of het uitvoeren van het uitvoeringsplan al dan niet succesvol is en
(b) welke aanpassingen van het uitvoeringsplan er eventueel noodzakelijk zijn.
4.3 Informatie voor toezichthouders en handhavers
4.3.1 Onderdeel A:
Het probleem en ketenhandhaving als oplossing
De tekst van dit onderdeel is een samenvatting van de tekst van deze onderdelen voor bestuurders
of managers (plus eventueel daarbij behorende bijlagen).
4.3.2 Onderdeel B:
De kernpunten van de ontwikkelde ketenhandhavingsaanpak
De tekst van dit onderdeel kan gelijk zijn aan of een samenvatting zijn van dit onderdeel voor
bestuurders of managers. Waar het vooral om gaat is dat aan toezichthouders en handhavers
moet worden duidelijk gemaakt, in welk groter verband c.q. in welke context zij hun werkzaamheden
verrichten.
4.3.3 Onderdeel C:
Toezicht- en handhavingsinstructies
In aansluiting op onderdeel B, waarin de kernpunten van de – in aansluiting op de landelijke
handhavingstrategie – ontwikkelde ketenhandhavingsaanpak zijn gepresenteerd, bevat dit
onderdeel concrete toezicht- en handhavingsinstructies. Op grond van dit onderdeel moet het
voor toezichthouders en handhavers met name duidelijk zijn:
• Waarop zij tijdens het toezicht alert moeten zijn, ofwel welke overtredingen in het kader van
het uitvoeringsplan ketenhandhaving kunnen voorkomen en specifiek aandacht verdienen.
• Hoe zij bedoelde overtredingen kunnen constateren en vaststellen.
• Hoe zij bedoelde overtredingen in het kader van de bewijsvoering dienen vast te leggen (feiten
en omstandigheden).
• Hoe zij de terugkoppeling met het management dienen te verzorgen voor het bepalen van
de te ondernemen vervolgstappen (sanctionerend, informerend naar collega’s, en dergelijke),
waarbij onder andere opportuniteit en proportionaliteit een rol spelen.
Voor een succesvolle uitvoering van ketenhandhaving is het van belang dat toezichthouders en
handhavers direct aan de slag kunnen met het onderwerp. Dit betekent dat in dit onderdeel bij
voorkeur wordt verwezen naar direct toepasbare instrumenten (checklists, invulformulieren, et
cetera) die zijn opgenomen in concrete bijlagen. Gereed zijnde en direct toepasbare instrumenten
zijn zeer belangrijk om toezichthouders en handhavers bij het uitvoeringsplan ketenhandhaving
te betrekken; ze werken drempelverlagend en maken het gemakkelijk om mee te doen!
42
Handreiking ketenhandhaving – Versie 1.1

4.3.4 Onderdeel D:
Noodzaak van en instructies voor informatie-uitwisseling
Toezichthouders en handhavers zullen overtuigd moeten zijn van de noodzaak van informatie-uitwisseling,
anders komt daarvan in de praktijk niks terecht zo leren de ervaringen.
Daarom dient in dit onderdeel de noodzaak van informatie-uitwisseling te worden onderbouwd.
Onderdeel E van paragraaf 4.2 kan hierbij als basis dienen.
Concrete instructies voor informatie-uitwisseling zijn afhankelijk van (a) de keuze die gemaakt
wordt door de betreffende instantie op het vlak van de organisatievorm voor het participeren in
de uitvoering van het uitvoeringsplan ketenhandhaving (zie paragraaf 4.2, onderdeel D) en (b)
de afspraken die gemaakt worden op het vlak van informatie-uitwisseling. In het algemeen kan
daarover aan toezichthouders en handhavers weinig worden meegegeven.
4.4 Praktijkvoorbeeld projectplan ketenhandhaving
In de paragrafen 4.1, 4.2 en 4.3 is gewezen op het belang van het verstrekken van de juiste informatie
aan bestuurders, managers en toezichthouders en handhavers. Diverse voor deze groepen
noodzakelijke informatie is daarbij naar voren gebracht.
Van de in paragraaf 4.2.4 genoemde organisatievormen blijkt in de praktijk vooral de organisatievorm
‘reguliere werkzaamheden plus’ meerwaarde te hebben. Bij deze organisatievorm wordt
ketenhandhaving als een project vormgegeven en uitgevoerd. Er wordt projectmatig gewerkt op
basis van een door de betrokkenen opgesteld concreet projectplan. Bij de uitvoering van de LOMprioriteit
‘dierlijke vetten’ is hiermee concreet en succesvol ervaring opgedaan. Gedurende circa
een jaar werd er iedere maand een vetrecyclingsbedrijf in steeds een andere provincie centraal
gesteld. Voor het controleren van ieder vetrecyclingsbedrijf (welke bedrijven in de betreffende
keten een centrale positie innemen) en van zogenoemde ‘uitlopers’ vanaf het bedrijf vooruit
en terug in de keten, werd onder leiding van een provinciale projectleider, gefaciliteerd door de
LOM-implementatiemanager, een gezamenlijk projectplan opgesteld en uitgevoerd. In het vervolg
van deze paragraaf is de inhoudsopgave daarvan opgenomen als succesvol gebleken praktijkvoorbeeld.
De volgorde van onderwerpen wijkt wat af van de volgorde in de eerdere paragrafen
van dit hoofdstuk en de informatie is niet expliciet gerubriceerd naar bestuurders, managers
en toezichthouders en handhavers, maar de goede lezer zal zien dat wel alles aan bod komt.
Hieruit blijkt maar weer eens dat dit rapport een handreiking is en niet een in beton gegoten
blauwdruk die per se van a tot z gevolgd dient te worden voor succes.
A. Achtergrond, doel en product
Beschrijf het waarom van het ketenhandhavingsproject, het doel en het product. Het waarom
van het project is gekoppeld aan de interventiestrategie. Primair doel is in de regel het via controle
en handhaving zicht en greep krijgen op de keten en de spelbepalende spelers. Secundaire
doelen zijn bijvoorbeeld het opdoen van ervaring met en het bevorderen van structurele handhavingsamenwerking
vanuit een ketenperspectief. Het opnemen van een concreet product bevordert
focus.
B. Organisatie en doorlooptijd
Een aantal rollen moet worden vervuld om het ketenhandhavingsproject te laten slagen. Dit zijn
de rol van opdrachtgever en (eventueel) gedelegeerd opdrachtgever, opdrachtnemer of projectleider,
LOM / implementatiemanager, bij het project te betrekken instanties, een coördinatiegroep
en een projectgroep die de toezichts- en handhavingsactiviteiten uitvoert. Leg ‘de poppetjes’ die
deze rollen vervullen expliciet vast. Leg ook de start en de einddatum van het project vast.
Uitvoerings- en monitoringsplan ketenhandhaving
43

C. Scope ketenhandhavingsproject en werkzaamheden
Leg in het plan vast waarop je in de achtereenvolgende schakels van de keten gaat letten en hoe
je dit doet. Beschrijf dan de werkzaamheden en verdeel die naar een voorbereidings-, een uitvoerings-
en een afrondings- en evaluatiefase. Deze fasen in kernwoorden:
Voorbereidingsfase ketenhandhavingsproject
• Vorming en overleg coördinatiegroep. Agendapunten: keuze te bezoeken objecten, keuze
(on)aangekondigd, keuze periode, keuze capaciteit per instantie, keuze datum kick-off,
keuze data controles.
• Voorbereiden kick-off. Regelpunten onder andere: bemensing projectgroep, monstername
bij en/of gegevensverzameling van te bezoeken objecten, beschikbaarstelling basisdossier
van iedere betrokken instantie over de te bezoeken objecten.
• Kick-off. Agenda: bespreken basisdossiers, bespreken controlepunten, bespreken mogelijke
overtredingen, hoe deze te constateren en vast te leggen en vervolgactie/sanctie,
bespreken interne communicatie en informatie-uitwisseling tijdens controles via welk
informatieformulier.
• Regelen uitvalslocatie, dagplanning controledag(en), inhoudelijke voorbereiding controle
en afstemming.
Uitvoeringsfase ketenhandhavingsproject
• Briefing betrokken uitvoerders (toezichthouders en handhavers).
• Voorgesprek bij te bezoeken object.
• Uitvoeren controles door betrokken toezichthouders.
• Dagelijkse terugkoppeling van controles en bevindingen met informatieformulier aan
projectleider ketenhandhavingsproject. Wekelijkse terugkoppeling van projectleider
ketenhandhavingsproject aan LOM implementatiemanager (indien van toepassing).
• Uitvoeren controles bij ‘uitlopers’: vanaf het onderzoeksobject vooruit of terug in de
keten.
Afrondings- en evaluatiefase
• Rapportage uitgevoerde controles per instantie en verzending aan projectleider ketenhandhavingsproject
en (indien van toepassing) LOM implementatiemanager.
• Overkoepelend projectverslag door projectleider ketenhandhavingsproject.
• Bespreking projectverslag in coördinatiegroep.
• Beoordelen consequenties projectverslag (eventuele follow-up ketenhandhavingsproject).
• Beoordelen en zonodig in gang zetten benodigde communicatie over bereikte resultaten.
D. Capaciteits- en kostenraming en dekking
Leg de benodigde capaciteit per deelnemende instantie vast in dagen, als ook de verwachte kosten
voor bijvoorbeeld monstername en -analyse. Geef aan of/hoe in de capaciteit en verwachte
kosten zal worden voorzien.
E. Informatie en communicatie
Leg vast hoe de interne informatieverstrekking tussen de betrokkenen, dat wil zeggen tussen
de onder B genoemde partijen, verloopt. Leg vast hoe de externe communicatie plaatsvindt: wie
zendt wanneer langs welk kanaal welke boodschap naar welke ontvanger en wat zijn hierbij de
spelregels
44
Handreiking ketenhandhaving – Versie 1.1

Do’s & dont’s uitvoerings- en monitoringsplan
• Maak het uitvoeringsplan, met name voor wat betreft het onderdeel gericht op
toezichthouders en handhavers, zo concreet mogelijk.
• Maak aan bestuurders en managers duidelijk waarom de aanpak van het probleem
een attitude vereist die verder kijkt dan alleen het eigen functionele of
territoriale domein. Juist in die attitude schuilt de potentie voor erkenning en
waardering van de eigen bijdrage.
• Bezie het uitvoeringsplan kritisch op ‘aantrekkelijkheid voor deelname’, met
name indien er in de uitvoering een belangrijke rol is weggelegd voor individuele
provincies en gemeenten. Hun participatie in de uitvoering is niet vanzelfsprekend
en niet afdwingbaar. Verleid ze!
Uitvoerings- en monitoringsplan ketenhandhaving
45

46
Handreiking ketenhandhaving – Versie 1.1

5 Implementatie,
uitvoering en
monitoring

5.1 Implementatie interventiestrategie
De interventiestrategie kent een strategisch, tactisch en operationeel niveau. Zoals blijkt uit de in
paragraaf 3.1 gegeven voorbeelden, bestaat de interventiestrategie op operationeel niveau uit een
scala van operationele activiteiten inclusief de daarvoor verantwoordelijke actor en de periode
waarin deze wordt geacht de actie uit te voeren (actieprogramma).
Het actieprogramma is aldus een geheel van diverse met elkaar samenhangende acties, waarbij
iedere actie op zichzelf een project is. De uitvoering van het actieprogramma luistert gezien
de samenhang die erin zit nauw en vereist expliciete aan- en zonodig bijsturing, coördinatie en
voortgangsbewaking. Dat is de reden dat het LOM voor de implementatie van interventiestrategieën
implementatiemanagers aanstelt die voor wat betreft de implementatie functioneren
onder eindverantwoordelijkheid van één of meer ALOM-leden.
Het implementatietraject waarvoor implementatiemanagers en eindverantwoordelijke ALOMleden
zich gesteld zien bestaat uit drie fasen, te weten:
1. Het (doen) voorbereiden van de uitvoering van het actieprogramma.
2. Het (doen) uitvoeren van de acties (projecten) uit het actieprogramma.
3. Het monitoren en periodiek evalueren van de voortgang van de uitvoering van de acties (projecten)
en het op basis daarvan zonodig bijsturen van de uitvoering.
De kerntaken van de eindverantwoordelijke ALOM-leden en de implementatiemanagers in de
drie onderscheiden fasen kunnen als volgt worden weergegeven:
Ad. 1 Voorbereiden uitvoering – opstellen uitvoeringsplan(nen)
• Ervoor zorgen dat de uitvoerende actoren voor de aan hen toebedeelde actie(s) een (beknopt)
plan van aanpak of uitvoeringsplan opstellen met aandacht voor onder andere het op te leveren
resultaat en de voor dit resultaat te verrichten werkzaamheden. Wat betreft ketenhandhaving
bevat hoofdstuk 4 van deze handreiking de elementen die in een uitvoeringsplan ketenhandhaving
een plaats verdienen.
• Zelf een plan van aanpak opstellen voor de acties waarmee de implementatiemanager in het
actieprogramma is belast.
• Zelf een overkoepelend implementatieplan opstellen op basis van de verschillende afzonderlijke
beknopte plannen van aanpak met aandacht voor (a) de programmaopbouw of –structuur
(onderlinge samenhang acties en raakvlakken), (b) de levensloop van het programma (overkoepelende
planning), (c) de programmafinanciering, (d) de programmaorganisatie en (e) de
(interne en externe) communicatie. Hiervoor is een format.
• Zelf een programmavoortgangbewakingsysteem opstellen.
Ad. 2 Uitvoering acties
• Ervoor zorgen en bewaken dat de uitvoerende actoren de aan hen toebedeelde actie(s) conform
het uitvoeringsplan uitvoeren.
• Zelf de acties uitvoeren waarmee de implementatiemanager in het actieprogramma is belast.
Ad. 3 Periodieke evaluatie en bijsturing
• Het periodiek evalueren van de in uitvoering zijnde acties en het programma als geheel met
behulp van het programmavoortgangbewakingsysteem.
• Het op basis van de evaluatie zonodig nemen van bijsturingsbesluiten.
In de vorige handreiking – van januari 2006 – stond de implementatie van de eerste vier actieprogramma’s
in LOM-verband (verboden consumentenvuurwerk, asbest, bouw- en sloopafval, dierlijke
vetten) voor de deur. De vorige handreiking bevatte daarom enkel aandachtspunten en do’s
en dont’s voor de implementatie op basis van een daarvoor opgesteld draaiboek. De implementatie
van de genoemde actieprogramma’s is nu circa anderhalf jaar gaande. In deze handreiking
zijn de destijds aangegeven aandachtspunten en do’s en dont’s dan ook verrijkt met de inmiddels
opgedane ervaring. Ingegaan wordt op het profiel van de implementatiemanager, de organisatiecontext
waarin deze optreedt en aan de vormgeving van het implementatieproces.
48
Handreiking ketenhandhaving – Versie 1.1

5.2 Het profiel van de implementatiemanager
Wat moet hij/zij kennen
Qua kennis kan een onderscheid worden gemaakt in vakkennis enerzijds en organisatie- en
omgevingskennis anderzijds. Vakkennis is inhoudelijke kennis, bijvoorbeeld van asbest of bouwen
sloopafval. Organisatie- en omgevingskennis is kennis van de diverse organisaties die in
die werelden actief zijn, te verdelen in overheidsorganisaties, marktpartijen en intermediairs.
Daarnaast gaat het om het tot op zekere hoogte kennen van de belangrijkste relaties tussen deze
organisaties, naar aard en inhoud.
Voor implementatiemanagers is organisatie- en omgevingskennis belangrijker dan inhoudelijke
kennis. Enige inhoudelijke achtergrondkennis van het betreffende onderwerp is uiteraard wel
meegenomen. Dit vergemakkelijkt het contact met vakspecialisten, waarmee de implementatiemanager
gedurende het traject te maken krijgt. Hij moet tot op zekere hoogte inhoudelijk over
het onderwerp kunnen meepraten om ‘voor vol te worden aangezien’.
Wat moet hij/zij kunnen
Een implementatiemanager is een manager. Hij of zij moet derhalve beschikken over managementvaardigheden.
In de organisatiepsychologie wordt wel onderscheid gemaakt in vier velden
van managementvaardigheden. In figuur 5.1 zijn deze velden met de daarbij behorende vaardigheden
weergegeven. Aansluitend worden de vaardigheden kort nader geduid, dat wil zeggen toegespitst
op de implementatie van LOM-actieprogramma’s. Specifiek voor de implementatie van
de LOM-projecten is nog dat het programma-, project- en procesmanagement betreft in plaats
van het managen van een lijnorganisatie. Programma-, project- en procesmanagement zijn in de
regel complexer dan het managen van een lijnorganisatie. In een relatief beperkte doorlooptijd
en met relatief beperkte middelen moeten bepaalde resultaten worden bereikt in een krachtenveld
van diverse belanghebbende partijen.
• Leiderschap
1. Visie uitdragen. Is in staat om de strategie en tactieken van het actieprogramma te communiceren
naar de organisaties/mensen die operationeel aan de realisatie van het actieprogramma
moeten bijdragen. Kan duidelijk maken waarom de operationele actie nodig is voor
het realiseren van de in het actieprogramma besloten strategie en tactieken.
2. Verwachtingen verduidelijken. Legt uit welke specifieke gedragslijnen en resultaten er
wanneer worden verwacht van de organisaties/mensen die bij de uitvoering van het actieprogramma
betrokken zijn.
3. Inspireren en motiveren. Genereert enthousiasme voor en betrokkenheid bij de uitvoering
van het actieprogramma. Neemt tijd om uitvoerenden zonodig te motiveren.
4. Het goede voorbeeld geven. Gedraagt zich in lijn met hetgeen hij/zij van anderen verwacht.
Neemt de verantwoording voor het tijdig uitvoeren van de eigen acties uit het actieprogramma
en het leveren van de daarbij behorende resultaten.
5. Het team vertegenwoordigen. Vertegenwoordigt alle bij het actieprogramma betrokken
organisaties/mensen naar buiten toe. Is aanspreekpunt voor de opdrachtgever voor het
geheel.
Anderhalf jaar implementatie van LOM-prioriteiten heeft geleerd dat vooral de eerste drie
genoemde vaardigheden onder leiderschap van groot belang zijn om succes te boeken. Wat in de
praktijk goed werkt is dat de implementatiemanager een implementatiegroep vormt met betrokkenen
van de organisaties die aan de implementatie moeten bijdragen. Vervolgens is het zaak
aan deze groep op een inspirerende en motiverende manier expliciet de visie en verwachtingen
te verduidelijken. Als dit lukt ontstaat commitment van de groep, waardoor de implementatiemanager
er al snel niet meer alleen voor staat. De groepsleden, met eigen achterbannen, gaan
hem helpen bij het uitdragen van visie, het verduidelijken van verwachtingen en bij het inspireren
en motiveren van het veld.
Implementatie, uitvoering en monitoring
49

Leiderschap
Implementeren
Visie uitdragen
Verwachtingen
verduidelijken
Plannen en
organiseren
Betrekken bij
besluitvorming
Inspireren en
motiveren
Knelpunten
oplossen
Het goede voorbeeld
geven
Eerlijkheid
Het team vertegenwoordigen
Resultaatgerichtheid
Ontwikkelen
Veranderen
Begeleiden
Delegeren
Kansen voor
verbetering zien
Risico nemen
Feedback geven
Anderen
informeren
Loopbaanontwikkeling
Samenwerking
bewerkstelligen
Reageren
op feedback
Draagvlak
creëren
Figuur 5.1 (Velden van) managementvaardigheden (bron: TFC, Velp)
• Implementeren
6. Plannen en organiseren. Ontwikkelt, tezamen met de specifieke verantwoordelijken voor
de afzonderlijke acties van het actieprogramma, plannen van aanpak. Bewerkstelligt mede
de juiste middelen, systemen en procedures voor het implementeren van die plannen van
aanpak.
7. Betrekken bij besluitvorming. Vraagt om inbreng van de juiste anderen bij het nemen van
belangrijke besluiten.
8. Knelpunten oplossen. Zorg bij knelpunten tijdens de implementatie voor een goede probleemdefinitie
en een goed begrip daarvan. Is in staat oplossingen te genereren, mogelijke
resultaten te evalueren en de juiste interventies te plegen.
9. Eerlijkheid. Is consistent in zijn/haar sturing en hanteert dezelfde spelregels voor alle
betrokkenen.
10. Resultaatgerichtheid. Heeft oog voor het tijdig bereiken van resultaten en dramt door als
dat moet. Evalueert tussentijds de gemaakte vorderingen, kijkt of het tijdig behalen van
het resultaat nog steeds mogelijk is en stuurt zonodig bij.
Wat in de praktijk belangrijk blijkt en waarop een implementatiemanager kan sturen, zo tonen
de vier LOM-prioriteiten die worden geïmplementeerd, is het snel boeken van concrete resultaten
(vaardigheid 10) via zorgvuldig geplande en georganiseerde actie (vaardigheid 6), waarbij betrokkenen
om inbreng wordt gevraagd bij het nemen van besluiten (vaardigheid 7). Als je probeert
50
Handreiking ketenhandhaving – Versie 1.1

mensen/organisaties warm te maken voor samenwerking, dan blijken snelle concrete resultaten
daarbij een belangrijke rol te spelen. Mensen/organisaties ervaren de meerwaarde dan aan den
lijve. Resultaten geven de implementatie ook iets ‘onontkoombaars’: als tastbare resultaten worden
bereikt en meerwaarde wordt geleverd, is het lastiger om de boot af te (blijven) houden. In
de praktijk blijkt het vervolgens ook gemakkelijker om de rest van de interventiestrategie, en met
name ook de wat meer beleidsmatige actiepunten daaruit, te implementeren en uit te voeren. Op
grond van resultaten heb je recht van spreken.
• Ontwikkelen
11. Begeleiden. Laat de uitvoerders van de operationele acties van het actieprogramma niet
zwemmen. Signaleert de noodzaak van begeleiding en begeleid waar nodig of zorgt dat
er begeleiding is.
12. Delegeren. Kan de juiste taken op het juiste moment aan de juiste mensen uitbesteden.
Laat zich ondersteunen.
13. Feedback geven. Is in staat om constructief te reageren op vorderingen(tussen)resultaten
om daar waar nodig verbeteringen te realiseren.
14. Loopbaanontwikkeling: n.v.t.
15. Samenwerking bewerkstelligen. Bouwt aan goede relaties tussen de bij het actieprogramma
betrokken organisaties/medewerkers en met de buitenwereld.
Succesvol implementeren is vanuit de dimensie ‘ontwikkelen’ de juiste anderen bewust opzoeken
en organiseren, zaken delegeren (vaardigheid 12), maar uitvoerenden uiteraard wel begeleiden
(vaardigheid 11) en feedback geven (vaardigheid 13). Bij de lopende implementatie van LOMprioriteiten
zijn belangrijke concrete resultaten door betrokken andere organisaties gerealiseerd,
maar met voeling, betrokkenheid en feedback van de implementatiemanager en de implementatiegroep.
• Veranderen
16. Kansen voor verbetering zien. Zoekt actief naar kansen voor verbetering en moedigt
anderen aan dit ook te doen.
17. Risico nemen. Is bereid om zonodig nieuwe wegen te bewandelen en nieuwe werkmethoden
uit te proberen. Staat zichzelf en anderen toe fouten te maken en leert daarvan
c.q. voert aanpassingen door.
18. Anderen informeren. Communiceert regelmatig met de uitvoerenden, met de opdrachtgever
en met de LOM-structuur over veranderingen.
19. Reageren op feedback. Stelt zich toetsbaar op en vraagt actief om feedback. Kan luisteren
naar weerstand en kritiek en doet daar iets mee.
20. Draagvlak creëren. Doorziet en benoemd weerstand tegen verandering. Kan manieren
bepalen om weerstand weg te nemen en betrokkenheid bij het actieprogramma te verwerven.
Implementeren betekent voor een belangrijk deel veranderingen bewerkstelligen. Toezichthouders
en handhavers die jarenlang vooral taakgericht bezig zijn geweest, moeten ineens ook ketengericht
denken en samenwerken met partners. Het is niet meer dan logisch dat dit weerstand
oproept. Uit de LOM-praktijk blijkt dat dit implementatiemanagers vereist die bij weerstand niet
bij de pakken neerzitten, maar de (oorzaak voor) weerstand doorzien en benoemen en manieren
bepalen – is het niet linksom dan wel rechtsom – om de weerstand in voldoende mate weg te
nemen en betrokkenheid te verwerven. Dit betekent overigens niet altijd maar ‘doordrukken’ in
de eigen richting. Integendeel. Succesvolle implementatiemanagers stellen zich toetsbaar op en
vragen actief om feedback. Ze kunnen luisteren naar weerstand en kritiek en doen daar wat mee.
Van de invalshoek ‘veranderen’ zijn vaardigheid 19 en 20 gegeven het voorgaande belangrijk.
De voorgaande twintig vaardigheden overziend, zijn er maar weinig mensen die naadloos in het
geschetste profiel passen en in even grote mate over de aangegeven vaardigheden beschikken.
Het profiel moet dan ook niet rigide worden toegepast. Het profiel geeft een beeld van het type
mens dat als implementatiemanager wordt beoogd. Het is aan de eindverantwoordelijke ALOMleden
en de (beoogde) implementatiemanagers om gezamenlijk te bepalen of er voldoende overeenkomsten
zijn. En indien dat zo is, te bespreken waar met name nog de hiaten zitten waarop
Implementatie, uitvoering en monitoring
51

zij tijdens het implementatietraject alert dienen te zijn en die zij moeten compenseren. Dit is
overigens gemakkelijker gezegd dan gedaan. In de praktijk blijkt al snel over het expliciteren van
het profiel, de hiaten en de compensaties daarvoor te worden heengestapt.
Als passend bij het profiel dringt zich in eerste instantie het beeld op van zeer ervaren mensen
die de klus op basis van (management)ervaring en senioriteit kunnen klaren. De vraag is echter
of deze mensen altijd en overal binnen de gewenste termijn kunnen worden gevonden. Als
passend bij het profiel kan daarom ook worden gedacht aan mensen die op korte termijn een
management-development traject afronden en voor wie het implementatieproject kan fungeren
als eindopdracht/meesterstuk.
Wat moet hij/zij zijn
Voor een geslaagde uitvoering is het van belang dat de implementatiemanager in houding en
gedrag uitstraalt dat hij/zij achter de implementatie van het betreffende actieprogramma staat.
Hiervoor moet de implementatiemanager er van overtuigd zijn, dat het betreffende ketenprobleem
moet worden aangepakt en kan worden opgelost door de implementatie van het betreffende
actieprogramma en moet hij deze overtuiging willen uitstralen. Het is voorts van belang
dat de implementatiemanager de omgevingsstructuur erkent en bereid is tot samenwerking in
het kader en ten behoeve van deze structuur, los van het belang van de eigen organisatie.
Daarnaast is van belang dat de buitenwereld – en met name de organisaties die moeten bijdragen
aan de realisatie van het actieprogramma door het uitvoeren van bepaalde activiteiten – de
implementatiemanager als zodanig kan erkennen, respecteren en accepteren.
Wat zijn de eisen aan de eigen lijnorganisatie van de implementatiemanager
Algemeen is voor elke organisatie die een implementatiemanager levert belangrijk, dat die organisatie
de implementatiemanager expliciet legitimeert in zijn opdracht om vanuit de betreffende
organisatie, als zijnde partner, een gemeenschappelijk actieprogramma te realiseren.
Onderdeel van dit legitimeren is het erkennen en beschikbaar stellen van de voor de implementatie
benodigde tijd. Daarnaast is onderdeel van dit legitimeren, dat de implementatiemanager
van de eigen organisatie de ruimte krijgt om zonodig los van het eigen organisatiebelang in projectverband
te functioneren.
Onderdeel van dit legitimeren is ook hoogambtelijke dekking in woord, houding en gedrag. Niet
alleen de implementatiemanagers zelf moeten er van overtuigd zijn, dat het betreffende ketenprobleem
moet worden aangepakt en kan worden opgelost door de implementatie van het
betreffende actieprogramma. Dit geldt op bestuurlijk en hoogambtelijk niveau evenzeer voor de
organisaties waaruit de implementatiemanagers afkomstig zijn.
52
Handreiking ketenhandhaving – Versie 1.1

Conclusie profiel implementatiemanager
De implementatiemanager:
Kennen
Kunnen
Zijn
Thuisbasis
• Heeft inhoudelijke achtergrondkennis, maar is geen specialist. Hij of zij overziet
vooral het veld en is zeer goed op de hoogte van de organisaties (overheid,
markt, intermediairs) die in de betreffende wereld (vuurwerk, asbest, bouw- en
sloopafval, dierlijke vetten, bodemsanering et cetera) actief zijn en van de relaties
tussen deze organisaties;
• Beschikt over (leidinggevende) managementvaardigheden;
• Is ervan overtuigd dat het betreffende ketenprobleem moet worden aangepakt
en kan worden opgelost door de implementatie van het betreffende actieprogramma
en is bereid dit uit te stralen;
• Is tot samenwerking in LOM-verband bereid, los van het eigen organisatiebelang;
• Wordt als implementatiemanager erkend, gerespecteerd en geaccepteerd door
de (belangrijkste) organisaties die moeten bijdragen aan de realisatie van het
actieprogramma door het uitvoeren van bepaalde activiteiten;
• Wordt in woord, houding en gedrag expliciet gesteund in zijn/haar LOMimplementatietaak
door de eigen organisatie op bestuurlijk en hoogambtelijk
niveau, hetgeen onder andere tot uitdrukking komt in voldoende beschikbare
tijd en ruimte om het LOM-belang zonodig boven het eigen organisatiebelang
te stellen.
5.3 De organisatiecontext waarbinnen
de implementatiemanager optreedt
Eén van de belangrijkste taken van de implementatiemanager is ervoor te zorgen dat de betrokken
uitvoerende organisaties aan de slag gaan en aan de slag blijven tot het (de) door hen op te
leveren product(en) in het kader van het actieprogramma gereed zijn.
Naast het belang van zijn eigen profiel dat bij de te klaren klus moet passen, dient de implementatiemanager
voor het succesvol vervullen van zijn of haar taak te kunnen functioneren in een
adequate organisatiecontext. In deze paragraaf worden de ervaringen binnen het LOM beschreven
die mogelijk als inspiratiebron kunnen dienen indien zij op de eigen situatie worden geprojecteerd.
Organisatieonderdelen implementatie interventiestrategieën en relaties
In figuur 5.2 zijn de organisatieonderdelen en de relaties daartussen afgebeeld.
Implementatie, uitvoering en monitoring
53

BLOM/ALOM –
Opdrachtgever implementatie
LOM-partner
Trekker(s) &
implementatiemanager –
Opdrachtnemer implementatie
Uitvoerende organisaties
activiteiten implementatieplan
A E B
Eindverantwoordelijke
voor implementatie
C
Implementatiemanager
D
LOM-secretatriaat/Extern bureau –
Professionele ondersteuning implementatie
Lijnorganisatie
Implementatiemanager
Figuur 5.2: Organisatieonderdelen en relaties implementatie LOM-prioriteiten
Ter toelichting op figuur 5.2 kan het volgende dienen.
De organisatie van de implementatie van de LOM-prioriteiten bestaat uit drie lagen:
• Het niveau van het BLOM / ALOM dat (als samenwerkingsverband van diverse LOM-partners)
in feite fungeert als opdrachtgever van de implementatie.
• Het niveau van de eindverantwoordelijke voor de implementatie (trekker) en de implementatiemanager
die in feite fungeren als opdrachtnemer voor de implementatie.
• Het niveau van de uitvoerende (lijn)organisaties die de verschillende acties uit de door het
BLOM vastgestelde actieprogramma’s uitvoeren. Ook de implementatiemanager voert acties
uit het actieprogramma uit.
In figuur 3.1 zijn ook verschillende relaties aangegeven. Dit betreft:
A. De relatie tussen de uitvoerende organisaties van de activiteiten uit het implementatieplan en
het BLOM / ALOM.
B. De relatie tussen enerzijds BLOM / ALOM als opdrachtgever van de implementatie en anderzijds
de eindverantwoordelijke voor de implementatie (trekker) en de implementatiemanager
als opdrachtnemer voor de implementatie.
C. De relatie tussen de eindverantwoordelijke voor de implementatie (trekker, in wezen ook gedelegeerd
opdrachtgever) en de implementatiemanager (in wezen ook gedelegeerd opdrachtnemer).
54
Handreiking ketenhandhaving – Versie 1.1

D. De relatie tussen de trekker/implementatiemanager enerzijds en de uitvoerende organisaties
van de activiteiten uit het implementatieplan anderzijds.
E. De relatie tussen de LOM-partner en de hieruit afkomstige eindverantwoordelijke voor de
implementatie (trekker) en implementatiemanager.
Het samenspel van de bij de implementatie betrokken organisaties wordt ondersteund door het
LOM-secretariaat en een extern bureau.
De inhoud van de relaties A tot en met E wordt nu achtereenvolgens besproken. Waar relevant
wordt de aard van de ondersteuning daarbij aangegeven.
a. uitvoerende organisaties fl‡ blom / alom
Deze tweezijdige relatie vormt de basis voor een goede implementatie en uitvoering, want zonder
medewerking van ‘het veld’ zijn implementatie en uitvoering onmogelijk. De inhoud van
deze tweezijdige relatie is als volgt:
a. De uitvoerende organisaties erkennen BLOM / ALOM alsmede het BLOM-besluit tot uitvoering
van het betreffende actieprogramma en de bijdrage die zij daaraan worden geacht te leveren.
Eén en ander krijgt materieel vorm via de in paragraaf 3.5 beschreven relatie tussen de uitvoerende
organisatie en de in naam van BLOM / ALOM opererende eindverantwoordelijke trekker
en implementatiemanager.
b. BLOM / ALOM erkent het belang van de bijdrage van de uitvoerende organisaties. In wezen ligt
dit belang besloten in het genomen BLOM-besluit tot uitvoering van het betreffende actieprogramma.
De ervaringen in LOM-verband laten zien dat deze relatie veel aandacht behoeft bij uitvoerende
organisaties die niet rechtstreeks in het LOM zijn vertegenwoordigd of die via een koepelorganisatie
in het LOM zijn vertegenwoordigd, zoals provincies en gemeenten. Naarmate meer decentrale
overheden moeten bijdragen om de implementatie succesvol te laten zijn, kost de implementatie
meer tijd en inspanning.
b. blom / alom fl‡ trekker / implementatiemanager
De inhoud van deze tweezijdige relatie is als volgt:
a. BLOM / ALOM creëert de randvoorwaarden waaronder de trekker / implementatiemanager de
zorg voor het implementeren van het actieprogramma op zich kunnen nemen. Deze randvoorwaarden
zijn enerzijds bedrijfsmatig facilitair van aard en anderzijds gericht op het bieden
van contextgebonden beïnvloedingsfactoren.
b. Trekker / implementatiemanager committeren zich aan de zorg voor het implementeren van
het actieprogramma (‘accepteren de opdracht van BLOM / ALOM daartoe’) en rapporteren periodiek
over in ieder geval de voortgang van de implementatie, de bereikte (tussen)resultaten,
de verdere planning en de knelpunten.
Ad. a. Creëren randvoorwaarden door BLOM / ALOM
Bedrijfsmatig facilitaire ondersteuning
BLOM / ALOM zorgt voor omstandigheden die de trekker en de implementatiemanager helpen bij
het implementeren van het actieprogramma en het uitvoeren van de taken die daarvoor nodig
zijn. Het BLOM / ALOM zorg in ieder geval voor het volgende:
Implementatie, uitvoering en monitoring
55

• Professionele ondersteuning op maat
- Professionele ondersteuning voor de trekker en implementatiemanager door het LOMsecretariaat
en een extern bureau op secretarieel vlak gecombineerd met kennis (enigszins
inhoudelijk, maar vooral qua organisatie en omgeving) van de te implementeren prioriteiten.
- Professionele ondersteuning voor de trekker en de implementatiemanager door een extern
bureau op het vlak van programma-, project- en procesmanagement gecombineerd met
kennis (enigszins inhoudelijk, maar vooral qua organisatie en omgeving) van de te implementeren
prioriteiten.
• Informatie
- LOM-visitekaartjes.
- Een periodiek LOM-implementatievoortgangsbericht (evt. gekoppeld aan de periodieke
nieuwsbrief van het LOM-secretariaat ‘Aan de slag’).
- Een (afgeschermd) deel van de website van het LOM-secretariaat wordt ingericht voor communicatie
over de implementatie van de actieprogramma’s.
• Organisatie
- Het organiseren van een periodiek LOM-implementatiemanagersoverleg. Frequent overleg
tussen de implementatiemanagers komt de uitvoering ten goede, zo is in de fase van het
ketenonderzoek gebleken. De implementatiemanagers vergaderen tweewekelijks op het
LOM.
• Financiën
- Het financieren van de additionele kosten van de actieprogramma’s (voor onderzoek, monstername
en -analyse, etc.), incl. de financiële begeleiding en afhandeling van opdrachten.
- Het financieren van de reiskosten die de trekker en de implementatiemanager maken in het
kader van hun LOM-functie (indien de moederorganisatie hiertoe niet bereid is).
• Automatisering
- Een LOM e-mailadres met web-access.
• Huisvesting
- Op het LOM-secretariaat is werk- en vergaderruimte beschikbaar. Het tweewekelijkse
implementatiemanagersoverleg vindt hier plaats. Deze werk- en vergaderruimte kunnen de
implementatiemanagers ook gebruiken voor andere overleggen, zoals met mensen van de
uitvoerende organisaties.
Bieden contextgebonden beïnvloedingsfactoren
Eén van de belangrijkste taken van (de trekker en) de implementatiemanager is ervoor te zorgen
dat alle betrokken uitvoerende organisaties aan de slag gaan en aan de slag blijven tot het (de)
door hen op te leveren product(en) in het kader van het actieprogramma gereed zijn. De trekker
en de implementatiemanager moeten de uitvoerende organisaties derhalve beïnvloeden. Om dit
te kunnen moet invulling worden gegeven aan persoonlijke en contextgebonden beïnvloedingsfactoren.
De persoonlijke beïnvloedingsfactoren hangen samen met het profiel van de implementatiemanager:
hij/zij moet beschikken over leidinggevende managementvaardigheden om anderen
in beweging te krijgen en te houden. De contextgebonden beïnvloedingsfactoren zullen door
BLOM / ALOM worden geboden.
Er zijn in beginsel vier vormen van contextgebonden beïnvloeding:
• BLOM / ALOM kan de implementatiemanager expliciet legitimeren.
• BLOM / ALOM kan onwillige organisaties daarop aanspreken, op aangeven van de implementatiemanager.
• BLOM / ALOM kan de implementatiemanager in staat stellen om goed meewerkende organisaties
te belonen.
• BLOM / ALOM kan een context van invloedrijkheid creëren, waarvoor uitvoerende organisaties
gevoelig (kunnen) zijn.
56
Handreiking ketenhandhaving – Versie 1.1

BLOM / ALOM kan voor een succesvolle implementatie als volgt invulling geven aan de voorgaande
vormen van contextgebonden beïnvloeding:
Legitimatie
• De expliciete legitimatie van de implementatiemanager door BLOM / ALOM is gelegen in het
vervullen van de hiervoor beschreven bedrijfsmatig facilitaire ondersteuning.
Aanspreken
• Op door trekkers en/of implementatiemanagers naar voren gebrachte knelpunten ter zake van
onwillige uitvoerende organisaties kan in LOM-verband snel actie ondernomen (lik-op-stuk
beleid) op het juiste niveau, in eerste aanleg door de voorzitter van het ALOM en/of het verantwoordelijke
ALOM-lid, zonodig gevolgd door de voorzitter van het BLOM.
In de praktijk blijkt het aanspreken van organisaties op hun deelname niet gemakkelijk van de
grond te komen. Actieve aandacht hiervoor van de implementatiemanager – in de zin van het
aan het rollen brengen van het aanspreken – is vereist en dient als krachtig signaal te worden
gebracht.
Belonen
• Op basis van de periodieke voortgangsrapportages kan in het periodieke LOM-implementatievoortgangsbericht
aandacht worden besteed aan de vorderingen die met de implementatie
van de verschillende actieprogramma’s worden gemaakt. Voorlopers in de uitvoering worden
hierbij expliciet benoemd en geroemd (‘uitvoerder van het kwartaal’).
In de praktijk is er tot op heden weinig met deze mogelijkheid gedaan. Toch lijkt dit in combinatie
met het voorgaande punt – het aanspreken van onwillige organisaties – nog steeds een goede
optie.
Invloedrijkheid
• Aan de uitvoerende organisaties kan – met referte aan het door het BLOM genomen besluit
– een rechtstreeks schriftelijk verzoek worden gezonden tot soepele en tijdige medewerking
aan de implementatie van het actieprogramma, ondertekend door de eindverantwoordelijke
trekker.
In de praktijk is dit tot nu toe voor één LOM-prioriteit zo gedaan. Het blijkt het door de implementatiemanager
zelf aanspreken van organisaties op hun bijdrage laagdrempeliger en gemakkelijker
te maken: men heeft getekend voor deelname.
Ad. b. Commitment trekker / implementatiemanager aan implementatieopdracht BLOM / ALOM
Trekker en implementatiemanager committeren zich aan de zorg voor het implementeren van
het actieprogramma (‘accepteren de opdracht van BLOM / ALOM daartoe’).
Onderdeel van het commitment is de bereidheid tot en het daadwerkelijk verzorgen van een
periodieke voortgangsrapportage aan het BLOM / ALOM over in ieder geval de voortgang van de
implementatie, de bereikte (tussen)resultaten, de verdere planning en de knelpunten.
De trekker is het aanspreekpunt van BLOM / ALOM en woont zonodig vergaderingen van het
ALOM bij voor het geven van een toelichting op de voortgang(srapportage). De implementatiemanager
is het aanspreekpunt van het LOM-secretariaat. De implementatiemanager informeert het
LOM-secretariaat gedurende het implementatietraject frequent, met name wat betreft de voortgang
en eventuele knelpunten dienaangaande.
De praktijk laat zien dat het aankaarten van knelpunten explicieter kan. Kennelijk zit het expliciet
en uitvoerig ingaan op en uitdiepen van knelpunten niet in onze cultuur. Dit is een gemiste
kans en verdient naar de toekomst toe bijstelling, want knelpunten in projecten en verbanden
van samenwerkende partnerorganisaties zullen nooit goed worden opgelost, als ze niet eerst
bespreekbaar worden gemaakt.
Implementatie, uitvoering en monitoring
57

c. trekker fl‡ implementatiemanager
De inhoud van deze tweezijdige relatie is als volgt:
a. De trekker is eindverantwoordelijk voor de zorg voor het implementeren van het actieprogramma
en daarom in wezen gedelegeerd opdrachtgever. In het kader van deze eindverantwoordelijkheid
stelt hij de implementatiemanager aan, waarbij het in hoofdstuk 2 opgenomen
profiel als referentie wordt gebruikt. Zodra de implementatiemanager bekend is, bespreekt de
trekker met de implementatiemanager welke verschillen er zijn tussen het profiel en de kwaliteiten
van de implementatiemanager en hoe men hierop tijdens het implementatietraject
alert zal zijn en zal sturen (in feite is dit een vorm van risicomanagement). De trekker coacht
de implementatiemanager en neemt, al dan niet op diens aangeven, (bij)sturingsbesluiten.
b. De implementatiemanager verzorgt de dagelijkse aansturing en coördinatie van de implementatie
en is in wezen gedelegeerd opdrachtnemer. Hij informeert de eindverantwoordelijke trekker
actief over de voortgang van de implementatie, het bereiken van (tussen)resultaten, het
halen van de planning en de knelpunten in de uitvoering, één en ander op grond van afspraken
die trekker en implementatiemanager ter zake hebben gemaakt. Zonodig doet hij voorstellen
aan de trekker voor bijsturing van de implementatie.
Deze relatie vergt in de praktijk aandacht. Als de implementatie is gestart moet worden
gewaakt voor de valkuil dat nu ‘alles in handen is van de implementatiemanager’. Een succesvolle
implementatie kan niet zonder een betrokken en aanwezige trekker. Voor implementatiemanagers
is het zaak dit goed in het oog te houden. Vanuit hun rol hebben zij wellicht
de neiging om problemen eerst een lange tijd zelf te willen oplossen. Zij zijn immers implementatiemanager.
Het bespreekbaar maken van vraagstukken en knelpunten en het daarmee
confronteren van de trekker is echter, vanuit een succesvolle implementatie gezien, eerder een
sterkte dan een zwakte.
d. trekker / implementatiemanager fl‡ uitvoerende organisaties
De inhoud van deze tweezijdige relatie is als volgt:
a. De trekker en implementatiemanager treden in contact met de uitvoerende organisaties
en maken daarbij afspraken over (a) het door deze organisaties aanwijzen van één of meer
medewerker(s) die verantwoordelijk zijn voor de uit te voeren actie(s) en (b) het door deze
medewerkers opstellen van een beknopt plan van aanpak (conform een daarvoor beschikbaar
projectformat) en het tijdig uitvoeren daarvan. De trekker en implementatiemanager
leggen de gemaakte afspraken vast in een brief aan de betreffende uitvoerende organisaties.
Vervolgens bewaakt de implementatiemanager de voortgang en spreekt hij/zij de verantwoordelijke
medewerkers daarop zo nodig aan, coördineert hij/zij waar nodig de afstemming
tussen verschillende uitvoerende organisaties en stuurt hij/zij waar nodig in overleg met de
verantwoordelijke medewerkers de uitvoering van de activiteit(en) bij. Indien implementatiemanager
en verantwoordelijk medewerker er samen niet uitkomen, leggen zij betreffende
zaken neer bij de eindverantwoordelijke trekker en bij de verantwoordelijke manager van de
uitvoerende organisatie.
b. De uitvoerende organisaties wijzen één of meer medewerker(s) aan als verantwoordelijk voor
het uitvoeren/coördineren van de aan hen in het actieprogramma toebedeelde actie(s). De
verantwoordelijke medewerker leidt de uitvoering van de betreffende actie en communiceert
actief met de implementatiemanager over de voortgang van de uitvoering, het (tijdig) bereiken
van (tussen)resultaten, het halen van de planning en eventuele knelpunten in de uitvoering.
Maandelijks verzorgt de verantwoordelijke medewerker een korte schriftelijke voortgangsrapportage
aan de implementatiemanager conform een daarvoor beschikbaar invulformat.
58
Handreiking ketenhandhaving – Versie 1.1

Implementatiemanager en verantwoordelijke medewerkers kunnen – al naargelang de behoefte
daaraan – een (periodiek) implementatieoverleg organiseren. In paragraaf 5.2 is dit expliciet aangeraden
en gesignaleerd als succesfactor voor de implementatie!
In de praktijk tot nu toe blijkt dat vooral de implementatiemanager met de uitvoerende organisaties
in de weer is en dat de trekker op de achtergrond fungeert. Tegen de achtergrond van wat
hiervoor is gezegd, ook onder c, verdient het voor toekomstige projecten aanbeveling om de trekker
in de praktijk een prominentere rol te geven richting uitvoerende organisaties. Bijvoorbeeld
om uitvoerende organisaties actief aan te spreken op de van hen verlangde bijdrage in een ‘good
guy, bad guy’ optreden.
e. lom-partner fl‡ trekker / implementatiemanager vanuit deze lom-partner
De inhoud van deze tweezijdige relatie is als volgt:
a. De LOM-partner legitimeert de eindverantwoordelijke trekker en de implementatiemanager
expliciet in hun opdracht om vanuit de betreffende organisatie, als zijnde een LOM-partner,
het betreffende actieprogramma te implementeren. Onderdeel van dit legitimeren is het
erkennen en beschikbaar stellen van de voor de implementatie benodigde tijd. De tijd die de
trekker en de implementatiemanager voor het adequaat vervullen van hun functie nodig hebben
is indicatief geraamd in de vastgestelde eindrapporten/actieprogramma’s. Daarnaast is
onderdeel van dit legitimeren, dat de trekker en de implementatiemanager van de eigen organisatie
als zijnde een LOM-partner de ruimte krijgen, om zonodig los van het eigen organisatiebelang
in LOM-verband te functioneren.
Extra aandacht voor de hiervoor aangegeven legitimatie is vereist indien de LOM-partner een
koepelorganisatie is. Dan moeten er namelijk expliciete afspraken worden gemaakt over in
ieder geval de tijdsinzet tussen de koepelorganisatie als zijnde een LOM-partner en de organisatie
onder deze koepel die de trekker en de implementatiemanager levert.
b. De trekker en implementatiemanager zijn bereid om desgevraagd verantwoording af te leggen
aan de eigen organisatie over hun activiteiten in LOM-verband. De verantwoording aan
de eigen organisatie betreft de tijdbesteding en de wijze van functievervulling conform het in
hoofdstuk 2 opgenomen profiel. De verantwoording aan de eigen organisatie is niet inhoudelijk
van aard. Inhoudelijk leggen trekker en implementatiemanager verantwoording af aan
BLOM / ALOM. Iedere LOM-partner is vrij de verantwoording van trekker en implementatiemanager
naar eigen goeddunken invulling te geven.
Ook dit is een relatie die in de praktijk aandacht vereist. Ervaringen tot nu toe in LOM-verband
laten zien dat deze, voor succes belangrijke, relatie versterking verdient. Implementeren
wordt in de praktijk, door de drukte van alledag, al snel een zaak van individuen die zich daarmee
bezighouden (en die toevallig ook nog ergens werken), in plaats van dat organisaties er bij
wijze van spreken trots op zijn en uitdragen dat zij een implementatiemanager voor het LOM
leveren, als uitingsvorm van organisatieoverstijgende belangen.
Implementatie, uitvoering en monitoring
59

5.4 Het implementatieproces – plan, do, check, act
De implementatie van LOM-actieprogramma’s wordt vormgegeven als een cyclisch proces conform
de zogenoemde kwaliteitscirkel van Deming (plan, do, check, act). Deze cirkel geldt op programmaniveau
(buitenste cirkel) en op het niveau van de individuele acties/projecten van het
programma (binnenste cirkel). Het cyclisch implementatieproces is afgebeeld in figuur 5.3.
1. Plan
Actieprogramma
2. Plan
Projectformats
8. Act
Bijsturing
actieprogramma
7. Act
Bijsturing acties
3. Do
Uitvoering acties
4. Do
Implementatie
actieprogramma
5. Check
Voortgangsmeting
acties
6. Check
Voortgang
actieprogramma
Figuur 5.3: het cyclisch implementatieproces
Ter toelichting op de respectievelijke onderdelen van figuur 5.3 kan het volgende dienen:
1. Actieprogramma. Dit is het eindproduct van de fase van de interventiestrategie.
2. Projectplan. Ieder actieprogramma bestaat uit verschillende uit te voeren acties/projecten. De
organisatie die met de uitvoering van een actie is belast, wijst een daarvoor verantwoordelijke
medewerker als projectleider aan. Deze medewerker stelt een beknopt plan van aanpak op
voor de specifieke actie inclusief planning.
3. De verantwoordelijke medewerkers voeren de actie uit conform het daarvoor gemaakte plan
van aanpak. Voor ondersteuning tijdens de uitvoering kunnen zij terugvallen op de implementatiemanager
en diens ondersteuning.
4. De facto implementeren de verantwoordelijke medewerkers van de uitvoerende organisaties
het actieprogramma, door het uitvoeren van de afzonderlijke acties. De implementatiemanager
ondersteunt de verantwoordelijke medewerkers.
5. De verantwoordelijke medewerkers van de uitvoerende organisaties, projectleiders, rapporteren
periodiek aan de implementatiemanager over de voortgang van hun actie en over de knelpunten
die optreden.
6. De voortgang van de acties afzonderlijk en de knelpunten die optreden bieden de implementatiemanager
inzicht in de voortgang en haalbaarheid van het programma als geheel. De implementatiemanager
rapporteert over de voortgang en de haalbaarheid van het programma aan
de trekker en, via deze, aan BLOM / ALOM.
60
Handreiking ketenhandhaving – Versie 1.1

7. Aan de hand van de voortgangsrapportages sturen de verantwoordelijke medewerkers hun
activiteiten zonodig bij. Dit gebeurt in overleg met de implementatiemanager, omdat een wijziging
in de ene actie gevolgen kan hebben voor andere acties van hetzelfde actieprogramma.
8. Bijsturing van acties uit het actieprogramma betekent dat de facto ook het actieprogramma
wordt bijgestuurd. Dit gebeurt onder verantwoordelijkheid van de trekker.
Uit de toelichtende punten 1 tot en met 8 hierboven blijkt dat figuur 5.3 in samenhang moet worden
gezien met de eerder beschreven organisatie(onderdelen). Enkele te benadrukken aspecten
daarbij zijn de volgende:
• De procesbeschrijving maakt andermaal duidelijk dat de kern van de implementatie wordt
gevormd door de uitvoerende organisaties die de afzonderlijke acties/projecten uitvoeren.
• Dit bevestigt eveneens nogmaals dat de functie van implementatiemanager stevigheid vereist
conform het uitgewerkte profiel, alsmede goede ondersteuning van ALOM/BLOM zoals
beschreven onder het kopje organisatiecontext. Stevigheid en ondersteuning om de uitvoerende
organisaties aan het werk te krijgen, ze aan het werk te houden en ze periodiek verantwoording
te laten afleggen over de voortgang van de acties.
• Tot slot is duidelijk dat het in figuur 5.3 afgebeelde cyclische proces alleen kan werken, indien
alle betrokkenen hun bij de organisatiecontext aangegeven rollen en taken (h)erkennen en
zich daarvan naar beste kunnen kwijten.
Do’s & dont’s implementatie, uitvoering en monitoring
• Formeer een implementatiegroep met mensen ‘op niveau’ van de betrokken organisaties.
Win ze voor je visie, inspireer en motiveer ze en expliciteer je verwachtingen.
Betrek zij bij besluiten en uit te voeren activiteiten. Stel je toetsbaar op
naar de groep en doorzie, benoem en reageer op weerstand/kritiek.
• Boek snel concreet resultaat. Hoe langer concreet resultaat uitblijft, des te moeilijker
de uitvoering wordt en omgekeerd.
• Organiseer het snel aanspreken van onwillige organisaties en het belonen van
meegaande organisaties. Schroom als implementatiemanager niet om problemen
op dit vlak snel hogerop te spelen. Voor het succes van samenwerking kun
je als implementatiemanager niet zelfstandig verantwoordelijk zijn; handel daar
ook naar.
• Benut de cirkel plan, do, check & act bewust en maak de verschillende stappen
expliciet, zowel op het niveau van het actieprogramma als op het niveau van de
afzonderlijke projecten/acties. Beperk je niet qua scope. Denk creatief en werk
van breed naar smal (trechteren) in strategieën en tactieken. Ontwikkel eerst
oplossingen die denkbaar zijn en bepaal vervolgens wat werkbaar is en waarvan
je het meeste verwacht.
• Zorg, meer nog dan in het ketenonderzoek, voor inbreng van praktijkkennis en
-ervaring. De interventiestrategie moet uitvoerbaar zijn!
• Borg de implementatie door in de interventiestrategie expliciet te beschrijven hoe
de implementatie wordt georganiseerd.
Implementatie, uitvoering en monitoring
61

62
Handreiking ketenhandhaving – Versie 1.1

Voorlopige
begrippenlijst
ketenhandhaving

Begrip
(Afval)stofstroom
Actoren
ALOM
Bestuurslaag
BLOM
Handhavingspartner
Implementatiemanager
Informatiepunt
Interventies
Interventiestrategie
voor ketenhandhaving
Ketenaanpak
Verklaring
Materiaal met dezelfde chemische samenstelling. De fysieke
samenstelling van de (afval)stofstroom kan na iedere actor
verschillen. De chemische samenstelling kan door het toevoegen
of het verwijderen van ander materiaal in concentratie
veranderen.
Natuurlijke personen of rechtspersonen (in de regel bedrijven
of (overheids)instellingen) die handelingen met een bepaalde
(afval)stofstroom uitvoeren of op deze handelingen toezien.
Ambtelijk Landelijk Overleg Milieuhandhaving. Vergadert een
aantal maal per jaar onder voorzitterschap van de IG-VROM.
De politiek verantwoordelijke vertegenwoordigers van een
overheidsinstantie
Bestuurlijk Landelijk Overleg Milieuhandhaving. Vergadert een
aantal maal per jaar onder voorzitterschap van de staatssecretaris
van VROM.
Overheidsinstantie die voor zijn deel van de keten belast is
met het toezicht op en/of de opsporing van overtredingen van
de (milieu)wetgeving.
Persoon die onder de verantwoordelijkheid van een daarvoor
door het ALOM gekozen ALOM-vertegenwoordiger, de uitvoering
coördineert van de vastgestelde landelijke interventiestrategie
voor ketenhandhaving
Instantie waar de ketenhandhavings- en uitvoeringsinformatie
verzameld, opgeslagen, bewaard en beschikbaar wordt
gesteld aan de handhavingspartners.
Mogelijke acties die ondernomen kunnen worden om een
onderkend maatschappelijk probleem onder controle te
krijgen.
Derde fase van het ketenhandhavingsproces. In deze fase
wordt per onderkend risicomoment omschreven welke interventies
nodig zijn op strategisch, tactisch en operationeel
niveau om het onderkende risico te minimaliseren.
De ketenaanpak bestaat uit vijf fasen:
• Ketenselectie op basis van een risicoanalyse.
• Ketenonderzoek naar een geprioriteerde keten, met als
einddoel de risicomomenten vast te stellen.
• Opstellen interventiestrategie met als doel de risicomomenten
te beheersen.
• Opstellen uitvoeringsplan waarin het geheel van handhavingsactiviteiten
en flankerende maatregelen wordt
beschreven.
• Uitvoering en monitoring, waarin de daadwerkelijk handhavingsactiviteiten
door de verschillende partners worden
uitgevoerd en de informatie wordt uitgewisseld.
64
Handreiking ketenhandhaving – Versie 1.1

Begrip
Ketenhandhaving
Ketenonderzoek
Ketens
Klankbordgroep
ketenhandhaving
LOM-secretariaat
Managementlaag
Monitoring
Prioritering
Risicoanalyse
Risicomoment
Schakels in de keten
Verklaring
Samenhangend toezicht op de keten van handelingen met
een (afval)stof of product en waar nodig (laten) optreden via
bestuursrechtelijke en/of strafrechtelijke instrumenten om zo
de naleving van wet- en regelgeving in de keten te bewerkstelligen.
Tweede fase van het ketenhandhavingsproces. Het verkrijgen
van (integraal) inzicht in de keten van het ontstaan van (afval-)
stofstromen tot en met het verwijderen daarvan, de daarbij
van belangzijnde wet- en regelgeving, de betrokken actoren
en factoren en de samenhang daartussen. Verder het in kaart
brengen van risicomomenten voor gericht toezicht en de evaluatie
van beleid.
Een samenstel van opeenvolgende schakels waarin actoren
handelingen verrichten met een zelfde (afval)stofstroom.
Overleg tussen vertegenwoordigers van de verschillende
handhavingspartners.
Secretariaat van het ALOM en BLOM gevestigd in Den Haag.
De personen die de bestuursbesluiten door de inzet van de
aan hen beschikbaar gestelde mensen en middelen laten uitvoeren.
Het bewaken van de uitvoering van het uitvoeringsplan, waardoor
het mogelijk is eventuele onduidelijkheden, fouten of
misverstanden tijdig te corrigeren.
Het aangeven van een bepaalde volgorde waarin (afval)stofketens
met het instrument ketenhandhaving worden aangepakt.
Werkwijze in de eerste fase van het ketenhandhavingsproces.
In deze fase wordt bekeken welke ketens uit een bepaald
werkveld (bijvoorbeeld afval) in aanmerking komen voor
ketenhandhaving. In deze fase wordt ook vastgesteld bij welke
ketens het risico voor de samenleving het grootst is.
Een plaats in de keten waar een bepaald (verhoogd) risico voor
de samenleving ontstaat. Dit risico veroorzaakt op deze plaats
of verderop in de keten bepaalde negatieve effecten voor de
samenleving.
Op grond van het soort handeling met een bepaalde
(afval)stofstroom te onderscheiden separaat onderdeel van
een keten. Voorbeeld: afvalverwijderingsketens bestaan in
de regel uit vier schakels: (a) zich ontdoen van afval, (b) het
inzamelen van afval, (c) het be- en/of verwerken van afval en
(d) het definitief verwijderen of nuttig toepassen van be- en/of
verwerkt afval.
Voorlopige begrippenlijst ketenhandhaving
65

Begrip
Uitvoering
Verklaring
Vijfde fase van het ketenhandhavingsproces. In deze fase
worden door de handhavingspartners bedrijven in de keten
gecontroleerd volgens het vastgestelde uitvoeringsplan.
Uitvoeringslaag
Uitvoeringsplan
De personen die de daadwerkelijk controles en handhavingsactiviteiten
uitvoeren.
Vierde fase van het ketenhandhavingsproces waarin het deel
van de interventiestrategie dat gericht is op de daadwerkelijk
handhaving van de betreffende regelgeving wordt uitgewerkt
naar een uitvoeringsplan. Dit plan is gericht op de bestuurslaag,
de managementlaag en de uitvoeringslaag.
66
Handreiking ketenhandhaving – Versie 1.1

Colofon
Uitgave
Landelijk Overleg Milieuhandhaving
LOM-Secretariaat
Koningskade 40
2596 AA Den Haag
Tel. 070-35 19 705
E-mail info@lomsecretariaat.nl
Deze handreiking is op te vragen bij het LOM-Secretariaat
Drukwerkproductie
GBS prepress, Rijswijk
Oplage
1.000 exemplaren
Oktober 2007