Revista Sinais Sociais N12 pdf - Sesc

v.4 nº12 

janeiro > abril | 2010 

SESC | Serviço Social do Comércio 

Administração Nacional 

ISSN 1809-9815 

SINAIS SOCIAIS | RIO DE JANEIRO | v.4 nº12 | p. 1-188 | JANEIRO > ABRIL 2010

SESC | Serviço Social do Comércio | Administração Nacional 

PRESIDENTE DO CONSELHO NACIONAL DO SESC 

Antonio Oliveira Santos 

DIRETOR-GERAL DO DEPARTAMENTO NACIONAL DO SESC 

Maron Emile Abi-Abib 

COORDENAÇÃO EDITORIAL 

Gerência de Estudos e Pesquisas / Divisão de Planejamento e Desenvolvimento 

Mauro Lopez Rego 

CONSELHO EDITORIAL 

Álvaro de Melo Salmito 

Luis Fernando de Mello Costa 

Mauricio Blanco 

Raimundo Vóssio Brígido Filho 

SECRETÁRIO EXECUTIVO 

Mauro Lopez Rego 

ASSESSORIA EDITORIAL 

Andréa Reza 

EDIÇÃO 

Assessoria de Divulgação e Promoção / Direção-Geral 

Christiane Caetano 

PROJETO GRÁFICO 

Vinicius Borges 

ASSISTÊNCIA EDITORIAL 

Rosane Carneiro 

REVISÃO 

Elaine Bayma 

Clarissa Penna 

Roberto Azul 

DIAGRAMAÇÃO 

Susan Johnson e 

Henrique Persechini (ASSISTÊNCIA) 

Sinais Sociais / Serviço Social do Comércio. 

Departamento Nacional - vol.4, n.12 (janeiro/ 

abril) - Rio de Janeiro, 2010 

v. ; 29,5x20,7 cm. 

Quadrimestral 

ISSN 1809-9815 

1. Pensamento social. 2. Contemporaneidade. 3. Brasil. 

I. Serviço Social do Comércio. Departamento Nacional 

As opiniões expressas nesta revista são de inteira responsabilidade dos autores. 

As edições podem ser acessadas eletronicamente em www.sesc.com.br.

SUMÁRIO 

APRESENTAÇÃO5 

EDITORIAL7 

SOBRE OS AUTORES8 

HOMICÍDIO JUVENIL E SEUS 

DETERMINANTES SOCIOECONÔMICOS10 

UMA INTERPRETAÇÃO ECONOMÉTRICA PARA O BRASIL 

Lisa Biron 

A EDUCAÇÃO AMBIENTAL CRÍTICA E 

O CONCEITO DE SOCIEDADE CIVIL EM 

GRAMSCI58 

ESTRATÉGIAS PARA O ENFRENTAMENTO DA CRISE SOCIOAMBIENTAL 

Maria Jacqueline Girão Soares de Lima 

UMA ANÁLISE DA EVOLUÇÃO RECENTE DA 

TAXA DE DESEMPREGO SEGUNDO DIFERENTES 

CLASSIFICAÇÕES90 

Marina Ferreira Fortes Aguas 

ÁREAS PROTEGIDAS E INCLUSÃO SOCIAL122 

UMA EQUAÇÃO POSSÍVEL EM POLÍTICAS PÚBLICAS DE PROTEÇÃO DA NATUREZA NO BRASIL? 

Marta de Azevedo Irving 

DESENVOLVIMENTO INFANTIL148 

UMA ANÁLISE DE EFICIÊNCIA 

Vívian Vicente de Almeida 

SINAIS SOCIAIS | RIO DE JANEIRO | v.4 nº12 | p. 1-188 | JANEIRO > ABRIL 2010 

3

APRESENTAÇÃO 

A revista Sinais Sociais tem como fi nalidade precípua tornar-se um espaço 

de debate sobre questões da contemporaneidade brasileira. 

Pluralidade e liberdade de expressão são os pilares desta publicação. Pluralidade 

no sentido de que a revista Sinais Sociais é aberta para a publicação 

de todas as tendências marcantes do pensamento social no Brasil hoje. 

A diversidade dos campos do conhecimento tem, em suas páginas, um locus 

no qual aqueles que têm a refl exão como seu ofício poder-se-ão manifestar. 

Como espaço de debate, a liberdade de expressão dos articulistas da Sinais 

Sociais é garantida. O fundamento deste pressuposto está nas Diretrizes 

Gerais de Ação do SESC, como princípio essencial da entidade: “Valores 

maiores que orientam sua ação, tais como o estímulo ao exercício da cidadania, 

o amor à liberdade e à democracia como principais caminhos da busca 

do bem-estar social e coletivo.” 

Igualmente é respeitada a forma como os artigos são expostos – de acordo 

com os cânones das academias ou seguindo expressão mais heterodoxa, 

sem ajustes aos padrões estabelecidos. 

Importa para a revista Sinais Sociais artigos em que a fundamentação 

teórica, a consistência, a lógica da argumentação e a organização das ideias 

tragam contribuições além das formulações do senso comum. Análises que 

acrescentem, que forneçam elementos para fortalecer as convicções dos leitores 

ou lhes tragam um novo olhar sobre os objetos em estudo. 

O que move o SESC é a consciência da raridade de revistas semelhantes, 

de amplo alcance, tanto para os que procuram contribuir com suas refl exões 

como para segmentos do grande público interessados em se informar e se 

qualifi car para uma melhor compreensão do país. 

Disseminar ideias que vicejam no Brasil, restritas normalmente ao mundo 

acadêmico, e, com isso, ampliar as bases sociais deste debate, é a intenção 

do SESC com a revista Sinais Sociais. 

Antonio Oliveira Santos 

Presidente do Conselho Nacional do SESC 


5

EDITORIAL 

No fi nal do século XX presenciamos o aprofundamento da questão ambiental, 

e o reconhecimento de sua importância em termos planetários. A mudança 

de mentalidade atingiu abrangência e aspectos antes não imaginados. 

A preocupação com a sustentabilidade veio colocar-se como referência adicional 

aos grandes temas que sucederam à Revolução Industrial, como o trabalho, 

a distribuição de renda e as condições de vida de grandes parcelas da 

população mundial. 

Ao contribuir uma vez mais para a ampliação do debate na formulação de 

políticas públicas humanitárias, a revista Sinais Sociais mantém-se na interseção 

do mundo da ciência e do fazer social. 

Novos olhares sobre temas que envolvem os grandes desafi os da atualidade 

estão lançados nesta edição. Marta de Azevedo Irving discute a relação entre 

proteção do meio ambiente e inclusão social; ainda sobre a questão ambiental, 

Maria Jacqueline Girão Soares de Lima aborda o conceito de sociedade civil 

presente nas discussões sobre os embates entre natureza e sociedade. 

Duas autoras apresentam estudos econométricos com resultados instigantes, 

relacionando dados de diversas fontes a dois importantes indicadores sociais: 

o desenvolvimento infantil, abordado por Vívian Vicente de Almeida, e 

as taxas de homicídio entre jovens, por Lisa Biron. Finalmente, o trabalho de 

Marina Ferreira Fortes Aguas analisa a evolução das taxas de desemprego segundo 

metodologias não usuais, e assim lança luzes sobre a apreciação numérica 

da realidade do emprego e do desemprego no país. 

Eis uma produção de artigos qualifi cados, oportunos e necessários à melhor 

compreensão de nossa realidade social. Resta-nos cumprimentar as autoras e 

desejar a todos uma boa leitura. 

Maron Emile Abi-Abib 

Diretor-Geral do Departamento Nacional do SESC 


7

SOBRE OS AUTORES 

Lisa Biron 

Economista, com graduação pela Universidade Federal Fluminense (UFF), e Mestrado 

em Ciências Econômicas pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro 

(Uerj), com ênfase em Políticas Públicas. Atualmente trabalha como analista censitário 

socioeconômico no Instituto Brasileiro de Geografi a e Estatística (IBGE). Tem 

experiência com pesquisa econômica aplicada, especialmente em temas como 

economia do crime, juventude, educação, pobreza e desenvolvimento infantil. É 

coautora do artigo: “Determinantes do desenvolvimento na primeira infância no 

Brasil”, inserido em Brasil em desenvolvimento: Estado, Planejamento e Políticas 

Públicas, publicado pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), em 

2009 (p. 671-696). 


Bióloga e licenciada em Ciências Naturais pela Universidade Federal do Rio de 

Janeiro (UFRJ), é especialista em ensino de Ciências pela Universidade Federal Fluminense 

(UFF) e mestre em Educação também pela UFF. Doutoranda do Programa 

de Pós-Graduação em Educação da UFRJ com tese sobre a Educação Ambiental 

nos contextos escolares, sob orientação do professor Carlos Frederico Loureiro. É 

membro do Laboratório de Investigações em Educação, Ambiente e Sociedade 

(Lieas - UFRJ) e professora da Faculdade de Educação da UFRJ, lecionando as disciplinas 

Didática Especial e Prática de Ensino em Ciências Biológicas. Trabalha com 

currículo, formação de professores e educação ambiental. 


Doutoranda do Instituto de Economia da Universidade Federal Fluminense (UFF) e 

pesquisadora assistente do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) no Rio 

de Janeiro desde agosto de 2008. Fez Mestrado em Economia na UFF e graduação 

no Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IE/UFRJ). 

Também participou do Programa de Intercâmbio Acadêmico no Instituto Superior 

de Economia e Gestão (Lisboa, Portugal) no primeiro semestre de 2006, por meio do 

convênio universitário entre o IE/UFRJ e a Universidade Técnica de Lisboa. Desde 

março de 2009, colabora na elaboração trimestral do Boletim de Mercado de Trabalho 

– Conjuntura e Análise, cujo editor-chefe é Lauro Ramos. Dentre as linhas de 

pesquisas desenvolvidas destacam-se as análises sobre a oferta de trabalho feminina 

e o entorno familiar, a mobilidade dos trabalhadores no mercado de trabalho 

e a ligação entre pobreza, desigualdade e mercado de trabalho. Entre os artigos 

elaborados devem-se mencionar “Determinantes da participação feminina na for- 

8 


ça de trabalho: mulheres potencialmente pobres versus mulheres potencialmente 

ricas”, com coautoria de Lauro Ramos e Luana Furtado, e “Heterogeneidade 

no mercado de trabalho: desemprego e inatividade no Brasil”, com coautoria de 

Valéria Pero e Eduardo Pontual. 


Bacharelado em Ecologia e Biologia Marinha pela Universidade Federal do Rio de 

Janeiro (UFRJ) e em Psicologia Social pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro 

(Uerj). Mestrado na Universidade de Southampton (Reino Unido) e Doutorado 

na Universidade de São Paulo, na temática Gestão Costeira. Pós-Doutorado no 

Museu Nacional de História Natural (MNHN) e Escola de Altos Estudos em Ciências 

Sociais (Ehess), na França. Professora e Pesquisadora do Programa Eicos (Pós- 

Graduação em Psicossociologia de Comunidades e Ecologia Social) e do Instituto 

Nacional de Ciência e Tecnologia em Políticas e Estratégias de Desenvolvimento 

da UFRJ. Coordenadora do Grupo de Pesquisa CNPq/Lattes “Biodiversidade, Áreas 

Protegidas e Inclusão Social”. Coordenadora de vários projetos e autora de várias 

publicações nas temáticas de Planejamento, Gestão Ambiental e Desenvolvimento, 

Conservação da Biodiversidade, Turismo e Inclusão Social, Desenvolvimento 

Local e Participação Comunitária, entre outros. Participação em diversos grupos 

de pesquisa no Brasil e no exterior e consultora sênior de Instituições do Sistema 

das Nações Unidas, instituições governamentais e não governamentais, em Planejamento 

e Gestão Ambiental. Contatos: marta.irving@mls.com.br 


Economista e mestre em Ciências Econômicas pela Universidade Federal Fluminense 

(UFF). Atualmente cursa Doutorado na mesma instituição. Desde 2004 

desenvolve trabalhos na área de Políticas Sociais, em especial pesquisas na área da 

Saúde. Atualmente, é pesquisadora assistente do Instituto de Pesquisa Econômica 

Aplicada, no grupo de Economia da Saúde. 


9

HOMICÍDIO JUVENIL E 

SEUS DETERMINANTES 

SOCIOECONÔMICOS 

UMA INTERPRETAÇÃO ECONOMÉTRICA PARA O BRASIL 1 

Lisa Biron 

1 A metodologia (Seção 2) e a estratégia empírica (Seção 3) deste artigo baseiam-se, 

em grande medida, nos capítulos 3 e 4 da dissertação de mestrado 

defendida pela autora, em 2009 na FCE/UERJ, que teve como um dos 

objetivos específi cos examinar os determinantes de homicídios entre jovens. 

A autora agradece os comentários do parecerista anônimo. 

10 SINAIS SOCIAIS | RIO DE JANEIRO | v.4 nº12 | p. 10-57 | JANEIRO > ABRIL 2010

Segundo dados do Sistema de Informações sobre Mortalidade (SIM/Datasus), 

quase um milhão de jovens entre 15 e 29 anos morreram devido a causas 

externas no país, entre 1990 e 2006. Dentre as causas, quase metade é constituída 

por homicídios. Mas o que está por trás dessa supressão de vida precoce? 

Acredita-se que o vínculo entre o tráfi co de drogas e a falta de oportunidades 

pode ser catalisador de crimes violentos – principalmente em áreas mais pobres 

ou entre populações vulneráveis, como os jovens. 

O presente trabalho tem por objetivo central investigar, à luz da Teoria Econômica 

do Crime, os possíveis determinantes das altas taxas de homicídios entre 

jovens ocorridos no Brasil entre 2001 e 2005. Realizando estimações através de 

dados em painel dos estados brasileiros, constata-se que aspectos sociais e econômicos 

exercem infl uência sobre esta face da criminalidade: os indicadores de 

urbanização e desemprego se colocaram como signifi cativos propulsores, ao 

passo que investimentos em educação e cultura se mostraram como importante 

fator dissuasório da criminalidade. As estimativas encontradas, no entanto, 

não indicam qualquer impacto do mercado de drogas ilícitas ou dos gastos em 

segurança pública sobre o fenômeno. Aponta-se, portanto, a evidência de que 

políticas voltadas à geração de oportunidades para crianças e jovens podem 

ser mais efi cientes no combate ao crime do que propriamente ações de curto 

prazo em segurança. 

Palavras-chave: economia do crime; homicídio juvenil; painel de dados 

According to the Data System of Mortality (SIM/Datasus), nearly one million 

young people, between 15 and 29 years old, had died from external causes in 

Brazil, between 1990 and 2006. Among these causes, nearly half is homicide. 

But what is behind this suppression of early life? It is believed that the link 

between drug traffi cking and lack of opportunities can be a catalyst for violent 

crimes – especially in poorer areas and among vulnerable populations such as 

young people. 

Inspired by Economics of Crime, this study investigates the determinants of juvenile 

homicide rates occurred in Brazil between 2001 and 2005. Performing estimates 

through panel data from Brazilian states, the results pointed out that the 

social and economic variables have infl uence on this aspect of crime: indicators 

of urbanization and unemployment are signifi cant propellant, while investments 

in education and culture have an important deterrence eff ect. Although, the obtained 

estimatives do not indicate any impact of the illicit drug market or public 

spending on safety on the phenomenon. Therefore, it is evident that politics focused 

on generating opportunities to children and young people can be more 

effi cient against crime than properly security short-term actions. 

Keywords: economics of crime; juvenile homicide; panel data 


11

INTRODUÇÃO 

A criminalidade representa, hoje, um dos mais alarmantes problemas 

enfrentados no Brasil. O avanço da violência e dos atos bárbaros, 

em grande parte relacionados a mortes violentas de jovens, está se 

tornando fato corriqueiro em nosso cotidiano – os cidadãos brasileiros 

passaram a viver sob intenso sentimento de medo e insegurança. 

Estamos diante de um profundo drama social que merece atenção 

prioritária e urgente. 

Observando pesquisas de opinião, discursos ofi ciais e promessas 

eleitorais, notamos que, desde os mais leigos aos especialistas no assunto, 

todos buscam por explicações (e possíveis soluções) para esta 

grande mazela nacional que é a criminalidade, particularmente juvenil. 

Dentre os principais objetivos colocados para os que estudam o 

tema está a busca pela explicação das motivações do comportamento 

criminoso. O que leva alguns indivíduos a cometerem crimes, e 

outros não, numa mesma região? Seria um ambiente assolado por 

iniquidades sociais? Por que razão um indivíduo decide entrar no 

mercado ilegal? Seria tal decisão racional? Nas últimas décadas, diferentes 

respostas, em diferentes áreas, têm sido sugeridas ao problema, 

visto que não existe uma verdade ou consenso universal sobre os 

determinantes do crime. 

Gary Becker, em seu estudo pioneiro Crime and Punishment: An 

Economic Approach, considerou: “‘crime’ is an economically important 

activity or ‘industry’, notwithstanding the almost total neglect by 

economists” (BECKER, 1968, p.170). Entretanto, nos últimos anos, um 

número considerável de economistas passou a empenhar esforço no 

estudo do tema, posto que o aumento da criminalidade também infl 

uencia negativamente no nível de atividade econômica de uma região, 

por exemplo, ao desestimular novos investimentos. É fácil notar 

que, mesmo sem considerar as perdas morais e pessoais, prejuízos 

materiais, gastos públicos e privados de prevenção e combate à criminalidade 

geram custos altos para a sociedade (SANTOS; KASSOUF, 

2007a). Mais importante que isso, o custo gerado pela perda de capital 

humano ocasionada pela criminalidade violenta em si é um fator 

ainda mais relevante para a discussão econômica, que aqui se coloca. 

Isso se agrava quando consideramos que o Brasil tem perdido grande 


parte de capital humano na fonte nascente devido à supressão de vida 

de milhares de jovens. 

Como se notará mais adiante, existe uma conexão bem sublinhada 

entre homicídios e economia. Ainda que seja por inconsequência 

da idade, a juventude parece responder a incentivos particularmente 

sociais e econômicos, “mensurando” suas oportunidades e comparando 

custos e benefícios ao entrar no mercado criminal (LEVITT, 1998; 

BECKER, 1968). 

Tendo em vista essas considerações, o objetivo central deste estudo 

será examinar empiricamente, sob uma abordagem econômica, 

os determinantes socioeconômicos da criminalidade no Brasil, 

entre 2001 e 2005 2 . Especifi camente, busca-se detectar, através de 

modelos econométricos de racionalidade econômica, os principais 

determinantes de uma das faces mais perversas da criminalidade: os 

homicídios entre jovens. 

Em trabalhos sobre determinantes de criminalidade, pouco se tem 

discutido sobre a infl uência das drogas ilícitas na criminalidade. Igualmente, 

apesar de a vulnerabilidade juvenil ser uma questão de grande 

relevância, tentativas de promover sua associação com o crime praticamente 

inexistem na literatura econômica, o que é feito apenas em 

estudos sociológicos. 

O propósito deste estudo faz-se pertinente para a discussão econômica 

ao tentar contribuir para a identifi cação dos principais propulsores 

das infrações criminosas envolvendo homicídios de jovens 

no país. Feito isso, este trabalho poderá ser útil para a proposição 

e execução de políticas públicas para a promoção do bem-estar da 

população brasileira. 

Este artigo está dividido em cinco seções, além desta introdução. 

Primeiramente, destacamos a relevância do problema a ser examinado 

aqui: a grande incidência de homicídios entre jovens brasileiros; 

na Seção 2, apresentamos a abordagem metodológica deste trabalho, 

enfatizando o pressuposto teórico e o critério de escolha das variáveis 

utilizadas; visto isso, tratamos, na sequência, da especifi cação econométrica, 

bem como apresentamos previamente algumas estatísticas 

2 A escolha desse período de análise foi condicionada à disponibilidade de 

dados, divulgados pela Secretaria Nacional de Segurança Pública (Senasp), 

restrita aos anos de 2001 a 2005, até o momento da elaboração deste artigo. 


13

descritivas. Na Seção 4, apresentamos e analisamos os resultados empíricos 

encontrados. Por fi m, contemplamos algumas considerações 

importantes sobre o estudo. 

1 HOMICÍDIOS: UM FENÔMENO JOVEM E MASCULINO 

Segundo dados do Sistema de Informações sobre Mortalidade (SIM/ 

Datasus), quase um milhão de jovens entre 15 e 29 anos morreram 

por causas externas no país entre 1990 e 2006. Dentre essas causas, 

quase metade é constituída por homicídios. A Tabela 1 revela que, 

em 2005, das 47 mil vítimas de homicídios ocorridos no país, mais da 

metade (cerca de 60%) tinha entre 15 e 29 anos de idade, sendo que 

mais de 90% eram homens 3 . 

Tabela 1 

Número e distribuição percentual das vítimas de homicídio 

no Brasil, segundo grupos de idade, por sexo – 2005 

Faixa etária 

Homens 

Número % 

Mulheres 

Número % 

Total 

Número % 

Até 14 anos 565 66.9 280 33.1 845 1.8 

Entre 15 e 24 anos 17,270 94.1 1,087 5.9 18,357 38.9 

Entre 25 e 29 anos 7,862 93.3 569 6.7 8,431 17.9 

Entre 30 e 39 anos 9,167 91.4 864 8.6 10,031 21.3 

Entre 40 e 49 anos 4,823 89.7 556 10.3 5,379 11.4 

Entre 50 e 59 anos 2,263 91.4 213 8.6 2,476 5.2 

Acima de 60 anos 1,434 85.7 240 14.3 1,674 3.5 

Total 43,384 91.9 3,809 8.1 47,193 100.0 

Fonte: Elaboração própria, a partir dos dados do SIM. Ministério da Saúde. 

A incidência de homicídios é signifi cantemente maior entre os homens 

com 15 a 29 anos de idade, mais do que dez vezes entre as 

mulheres, demonstrando que estamos diante de um fenômeno que 

atinge em todo o país, fundamentalmente, os homens jovens. 

3 Existem estes dados consolidados disponíveis para o ano de 2006. No entanto, 

para efeito de comparação, optamos por trabalhar com dados de 2005. 


Em 2006, o número total de homicídios superou a marca dos 48 

mil. Com base no Gráfi co 1, notamos a forte concentração desse fenômeno 

nas faixas de idade mais jovem, com forte elevação a partir 

dos 15 anos de idade. 

Total de homicídios ocorridos 

12000 

10000 

8000 

6000 

4000 

2000 

0 

310 

0 a 9 

anos 

Gráfi co 1 

Distribuição do número de óbitos por homicídio no 

Brasil, segundo a faixa etária – 2006 

560 

10 a 14 

anos 

7692 

15 a 19 

anos 

10720 

20 a 24 

anos 


Ainda mais preocupante é o fato de o Brasil ocupar a quinta posição 

no ranking mundial de homicídios entre jovens. Segundo o Mapa 

da violência, publicado em 2008, o país detém uma taxa de mortes 

interpessoais de crianças e jovens correspondente a 51,6 por 100 mil 

habitantes. Vale ressaltar que esse relatório traz dados sobre as mortes 

ocorridas em 83 países selecionados para a amostra, com dados entre 

2002 e 2006 (WAISELFISZ, 2008) 4 . 

Esse ranking tem em suas primeiras colocações somente países latino-americanos, 

como revela o Gráfi co 2. Os países com as taxas de 

homicídios entre jovens superiores às do Brasil são El Salvador, Colômbia, 

Venezuela e Guatemala, que, não surpreendentemente, também 

lideram as ocorrências desses crimes quando consideramos todas as 

faixas etárias. 

4 Para a contagem de homicídios, foi utilizado o dado no último ano disponível 

em cada país da amostra. Esses anos variam entre 2002 e 2006. 


8839 

25 a 29 

anos 

10471 

30 a 39 

anos 

5525 

40 a 49 

anos 

2627 

50 a 59 

anos 

1876 

60 anos e 

mais 

15

Uruguai (2004) 

Cuba (2005) 

Chile (2004) 

Rep. Dominicana (2004) 

Costa Rica (2005) 

Argentina (2004) 

México (2005) 

Nicarágua (2005) 

Panamá (2004) 

Paraguai (2004) 

Equador (2005) 

Brasil (2005) 

Guatemala (2004) 

Venezuela (2005) 

Colômbia (2005) 

El Salvador (2005) 

Gráfi co 2 

Taxas de homicídio na população total e entre jovens, nos 

países da América Latina. Último ano disponível 

Fonte: Elaboração própria, a partir dos dados disponíveis em WAISELFISZ (2008). 

Jovem 

0.0 20.0 40.0 60.0 80.0 100.0 

Interessante notar como as taxas de homicídio entre a população 

total e a população jovem apresentam grandes diferenças em países 

em níveis mais altos na América Latina. Quando a taxa de homicídio 

total diminui, decrescem ainda mais essas ocorrências entre os 

jovens. Atente ainda que Brasil e Colômbia não somente são países 

que apresentam as maiores taxas de mortes violentas de crianças e 

adolescentes, mas são, ao mesmo tempo, países com forte presença 

de tráfi co de drogas, sugerindo uma possível relação entre essas duas 

modalidades de crime. 

O Gráfi co 3 indica que a evolução das taxas de homicídio, entre 

1990 e 2006, se mostrou de forma signifi cativamente mais acentuada 

entre os jovens de 15 a 29 anos do que entre a população brasileira 

como um todo. Ali, observamos que ambas as tendências são crescentes, 

e decrescem ligeiramente a partir de 2003, quando atingiram o 

ápice (58 entre jovens e 28 na população total). Em cada ano, as taxas 

juvenis são, em geral, quase o dobro das taxas médias, evidenciando 

a superincidência de homicídios nessa faixa etária. 

16 SINAIS SOCIAIS | RIO DE JANEIRO | v.4 nº12 | p. 10-57 | JANEIRO > ABRIL 2010 

Total

Taxa de homicídios por cem mil habitantes 

70 

60 

50 

40 

30 

20 

10 

0 

Gráfi co 3 

Evolução das taxas de homicídios no Brasil, entre 

jovens e população total – 1990 a 2008 

34.63 

18.2 


1990 

1991 

1992 

1993 

1994 

1995 

1996 

1997 

1998 

1999 

2000 

2001 

2002 

2003 

2004 

2005 

2006 

O grupo com maior número de autores de homicídios é também 

representado por jovens do sexo masculino. De fato, a Tabela 2 mostra 

que 50% dos infratores têm entre 12 e 29 anos de idade, sendo 

que 95% desses homicídios são provocados por homens. Em todas 

as faixas etárias, a diferença entre os sexos é notória, com baixíssima 

participação de mulheres nesse tipo de crime. 

Tabela 2 

Número e distribuição percentual dos infratores nas ocorrências de 

homicídio doloso no Brasil, segundo grupos de idade, por sexo – 2005 

Faixa etária 

Homens 

Número % 

Mulheres 

Número % 

Total 

Número % 

Até 11 anos 9 64.3 5 35.7 14 0.2 

Entre 12 e 17 anos 793 97.4 21 2.6 814 11.0 

Entre 18 e 24 anos 2,716 95.0 142 5.0 2,858 38.7 

Entre 25 e 29 anos 118 69.4 52 30.6 170 2.3 

Entre 30 e 34 anos 943 95.3 47 4.7 990 13.4 

Entre 35 e 64 anos 1,349 93.5 94 6.5 1,443 19.5 

Acima de 65 anos 91 94.8 5 5.2 96 1.3 

Total 7,019 95.0 366 5.0 7,385 100.0 

Fonte: Adaptado de Ferreira e Fontoura (2008), a partir dos dados da Senasp 2005. 


28.4 

58.57 

Jovem 

Total 

17

Na verdade, os resultados apresentados revelam duas faces da mesma 

moeda: os adolescentes e jovens adultos são predominantemente autores 

e vítimas da criminalidade violenta. Interessante notar ainda, ao confrontar 

as informações apresentadas nas Tabelas 1 e 2, que o número de 

vítimas que o SIM capta é substancialmente maior que o número de infratores 

nas ocorrências da Senasp, como era de se esperar, uma vez que 

muitos desses infratores conseguem escapar das autoridades policiais. 

Outro dado que chama atenção nessa comparação é que as mulheres 

são mais vítimas que autoras nessa modalidade de crime, 8% contra 5%. 

Cabe ressaltar que a grande parte desses homicídios é cometida 

com armas de fogo. Segundo dados do SIM/Datasus, em 2005, 74,4% 

dessas mortes foram conduzidas por meio desse tipo de arma. 

Tabela 3 

Percentual de homicídios na população total segundo 

o meio utilizado no Brasil – 2005 

Meio utilizado % 

Estrangulamento, sufocação 1.5 

Arma de fogo 74.4 

Fumaça, fogo, chamas 0.3 

Objeto cortante penetrante 16.5 

Objeto contundente 4.9 

Força corporal 1.0 

Outros especifi cados 1.4 

Total 

Fonte: Elaboração própria a partir dos dados do SIM. Ministério da Saúde. 

100.0 

Quando investigamos a mortalidade juvenil por causas externas no 

Brasil, fi ca notória a grande participação dos homicídios como grande 

causa. Esse problema é praticamente unânime em todas as unidades 

federativas do Brasil, como aponta a Tabela 4. Observamos que os homicídios 

respondem por quase ou mais da metade dessas mortes entre 

pessoas de 15 a 29 anos de idade, com exceção em Santa Catarina, 

Piauí, Rio Grande do Norte, Tocantins e Roraima, onde os acidentes 

de transporte se colocam como importante causa do encerramento de 

vida desses jovens. Já Pernambuco, Alagoas e Rio de Janeiro despontam 

com a maior incidência de homicídio entre a sua juventude, entre 

as causas externas de mortalidade em 2006. 


Tabela 4 

Mortalidade por causas externas no Brasil, segundo categoria, na população de 15 a 29 anos, por UF - 2006 

Intenção Demais cau- 

Unidade da Federação 

Acidentes de transporte Homicídios Suicídios 

Total 

indeterminada sas externas 

Número % Número % Número % Número % Número % Número % 

Rondônia 141 29.1 257 53.1 16 3.3 11 2.3 59 12.2 484 1.0 

Acre 31 19.3 85 52.8 13 8.1 4 2.5 28 17.4 161 0.3 

Amazonas 164 22.3 428 58.2 54 7.3 3 0.4 87 11.8 736 1.5 

Roraima 36 31.0 46 39.7 18 15.5 5 4.3 11 9.5 116 0.2 

Pará 355 18.9 1,185 63.0 69 3.7 48 2.6 223 11.9 1,880 3.8 

Amapá 41 19.3 128 60.4 13 6.1 1 0.5 29 13.7 212 0.4 

Tocantins 114 36.7 121 38.9 24 7.7 10 3.2 42 13.5 311 0.6 

Maranhão 321 29.0 527 47.6 65 5.9 32 2.9 161 14.6 1,106 2.2 

Piauí 286 42.8 240 35.9 53 7.9 14 2.1 76 11.4 669 1.4 

Ceará 613 30.5 941 46.9 163 8.1 67 3.3 223 11.1 2,007 4.1 

Rio Grande do Norte 197 28.3 234 33.6 51 7.3 140 20.1 74 10.6 696 1.4 

Paraíba 280 30.9 458 50.6 42 4.6 17 1.9 109 12.0 906 1.8 

Pernambuco 552 15.3 2,616 72.6 112 3.1 103 2.9 222 6.2 3,605 7.3 

Alagoas 186 14.4 980 76.0 36 2.8 2 0.2 85 6.6 1,289 2.6 

Sergipe 142 24.4 334 57.5 28 4.8 30 5.2 47 8.1 581 1.2 

Bahia 588 17.1 1,947 56.6 127 3.7 391 11.4 387 11.3 3,440 7.0 

Minas Gerais 1,252 27.1 2,408 52.1 326 7.1 240 5.2 398 8.6 4,624 9.3 

Espírito Santo 303 20.9 982 67.9 43 3.0 22 1.5 97 6.7 1,447 2.9 

Rio de Janeiro 997 17.2 4,076 70.3 89 1.5 352 6.1 282 4.9 5,796 11.7 

São Paulo 2,580 29.6 4,285 49.1 527 6.0 472 5.4 859 9.8 8,723 17.6 

Paraná 1,040 32.1 1,706 52.7 193 6.0 55 1.7 245 7.6 3,239 6.5 

Santa Catarina 774 54.8 321 22.7 106 7.5 29 2.1 183 13.0 1,413 2.9 

Rio Grande do Sul 661 29.9 980 44.3 239 10.8 99 4.5 234 10.6 2,213 4.5 

Mato Grosso do Sul 233 33.3 315 45.0 78 11.1 13 1.9 61 8.7 700 1.4 

Mato Grosso 267 30.9 427 49.5 44 5.1 38 4.4 87 10.1 863 1.7 

Goiás 512 32.3 825 52.1 93 5.9 41 2.6 113 7.1 1,584 3.2 

Distrito Federal 156 23.8 399 60.9 46 7.0 1 0.2 53 8.1 655 1.3 

Total 12,822 25.9 27,251 55.1 2,668 5.4 2,240 4.5 4,475 9.0 49,456 100.0 



19

2 ABORDAGEM METODOLÓGICA 

Sempre que nos deparamos com números exorbitantes como os 

mostrados anteriormente, surge a seguinte indagação: o que infl uencia 

ocorrências tão vultosas de homicídios no Brasil? A busca pelas 

causas da criminalidade nunca foi um caminho trivial. Entre os muitos 

que experimentaram aventar alguma explicação sobre o fenômeno 

estão antropólogos, sociólogos, psiquiatras, juristas e economistas. 

Nos meandros das Ciências Econômicas, é comum a alusão ao artigo 

de Gary Becker, publicado em 1968, como pioneiro na explicação 

das causas da criminalidade como sendo derivadas da racionalidade 

humana, entre outros aspectos socioeconômicos. A concepção de Becker 

está baseada na ideia de que os agentes criminosos são racionais 

e calculam os seus benefícios e os custos esperados ao se inserirem em 

atividades ilícitas da economia (BECKER, 1968). Isto é, sob o ponto de 

vista econômico, o comportamento do infrator não é compreendido 

como uma atitude meramente emotiva, irracional ou antissocial; pelo 

contrário, é visto como uma atividade eminentemente racional. 

A investigação econômica do crime ainda é bastante incipiente no 

Brasil, em grande medida devido à limitada disponibilidade de dados 

no país. Baseando-se na teorização econômica do crime preconizada 

por Becker (1968) e Ehrlich (1973), alguns autores nacionais, a exemplo 

dos internacionais, de uma maneira geral, têm testado inúmeras 

variáveis socioeconômicas para explicação do crime, tais como: renda, 

taxa de desemprego, nível de escolaridade, pobreza, desigualdade 

de renda e urbanização (SANTOS; KASSOUF, 2007a). No entanto, os 

trabalhos empíricos realizados raramente enfocam a explicação das 

altas taxas de criminalidade presentes entre os jovens, tampouco a 

infl uência do tráfi co ou uso de drogas ilícitas 5 . 

5 Para uma revisão de literatura específi ca sobre o tema, ver: Fleisher (1963), 

Levitt (1998), Mocan e Rees (1999), Entorf e Winker (2008) e Santos e Kassouf 

(2007b). Além desses autores, cabe destacar o trabalho de Andrade e Lisboa 

(2000), que empregam esforço na análise dos determinantes socioeconômicos 

de homicídios entre homens, com 15 a 40 anos, e encontram resultados 

bastante signifi cativos e distintos para cada idade. 


2.1 PRESSUPOSTO TEÓRICO 

Guiados pela linha de pensamento da Economia do Crime, que 

se baseia no comportamento racional do criminoso, pressupomos 

que um indivíduo cometerá o crime se (e somente se) a sua utilidade 

esperada (U) exceder a utilidade que poderia ser alcançada 

através do exercício de atividades lícitas (U’) (SANTOS, 2009). Mas 

como aferir essa utilidade esperada, já que sabemos que essa é 

uma variável não observável? 

Neste trabalho, assumimos que as ocorrências de crimes notifi cadas 

às autoridades ofi ciais representam o resultado da decisão tomada 

pelos ofensores. Com base nisso, é razoável presumir que o criminoso 

julgara U > U’. Sob tal pressuposto, utilizamos as taxas de crimes 

reportados, especifi camente homicídios entre jovens, como proxy da 

oferta agregada de crimes nos estados brasileiros. 

Cabe mencionar que a magnitude da utilidade esperada de um ato 

criminoso pode ser infl uenciada por uma variedade de fatores. Em 

geral, os principais autores, em consonância com essa linha de raciocínio, 

creem que o criminoso avalia basicamente três fatores antes de 

optar pelo crime: o custo de oportunidade, o custo moral e o retorno 

esperado ao cometer a ofensa. Podemos dizer que uma série de variáveis, 

relacionadas à economia, demografi a, justiça e polícia, vai impactar 

na medida monetária desses três fatores e, portanto, na decisão 

de empreender ou não um delito. 

2.2 VARIÁVEIS UTILIZADAS: 

DESCRIÇÃO, DISCUSSÃO E OS EFEITOS ESPERADOS 

Apesar da teoria exposta por Becker (1968) se basear na teoria de 

escolhas do indivíduo, o que leva a crer que o modelo a ser estimado 

utiliza dados individuais, uma vez que dali se deduz o comportamento 

particular do criminoso, a maioria dos estudos empíricos, tanto nacionais 

como internacionais, tem utilizado dados agregados. Apesar de 

parecer um equívoco a aplicação de dados agregados para se explicar 

um fenômeno microeconômico, Santos e Kassouf (2007a) afi rmam que 

inúmeros estudos que utilizam macroestatísticas têm gerado importantes 

resultados, capazes de estabelecer e conduzir políticas públicas di- 


21

ecionadas ao combate da criminalidade. Isso posto, e devido à indisponibilidade 

de dados individuais de criminosos no Brasil, justifi camos 

a utilização de dados agregados ao nível estadual, seguindo a tendência 

de outros trabalhos com o mesmo enfoque realizados no país. 

Uma vez que buscamos examinar a criminalidade que envolve a juventude, 

designamos como variável dependente a taxa de homicídios 

entre jovens de 15 a 29 anos por 100 mil habitantes. 

A escolha da taxa de homicídios como considerável representante 

da criminalidade em geral decorre do fato de que o número de subregistros 

para esse tipo de crime é bem menor (ou quase nulo) do que 

para outros, por acarretar a perda da vida e implicar, por consequência, 

registro nas autoridades competentes, como Instituto Médico 

Legal (IML) e Polícia (SANTOS; KASSOUF, 2007a). É munida deste 

último argumento que a maioria dos trabalhos sobre determinantes do 

crime no Brasil tem se utilizado das taxas de homicídios intencionais 

como proxy para explicar as causas socioeconômicas da criminalidade. 

Consideramos, como possíveis determinantes das taxas de crimes, 

variáveis relativas às condições sociais, econômicas e demográfi cas 

dos estados brasileiros. De tal sorte, a motivação para incluir tais 

variáveis, bem como as hipóteses formuladas a respeito de seus impactos, 

é, sobretudo, de natureza econômica. Em suma, podemos 

dizer que três razões básicas nortearam nosso critério de escolha 

das variáveis com possível poder explicativo: modelo teórico de racionalidade 

do potencial criminoso, a disponibilidade de dados e os 

estudos realizados anteriormente a este. 

VARIÁVEIS INDEPENDENTES E POTENCIAL EXPLANATÓRIO 

Estabelecidos os argumentos para a seleção da variável dependente, 

vejamos quais as variáveis explicativas a serem introduzidas no 

modelo estimado. 

Seguindo o mesmo raciocínio do modelo econômico de Mendonça 

(2000), utilizamos a renda média das famílias, em cada estado, como 

proxy para representar o retorno esperado para o agente que participa 

de uma atividade ilícita 6 . No caso de quem pratica homicídio, a renda 

6 O mesmo argumento é levantado por Ehrlich (1973). 


pode estar associada aos ganhos obtidos na atividade ilícita. Dessa 

forma, esperamos que quanto maiores os valores dessa variável, maior 

será o incentivo à prática do crime. 

Apesar de ser bastante razoável a espera de um efeito positivo da 

renda média das famílias sobre o crime, parece não haver muito consenso 

na literatura econômica. Araujo Jr. e Fajnzylber (2001) argumentam 

que a renda familiar per capita poderia ser encarada como 

um custo de oportunidade da participação em atividades ilícitas. Mais 

especifi camente, vejamos uma situação hipotética: um criminoso que 

possui uma renda x antes de cometer o crime, ao ser preso, provavelmente 

perderia tal recurso. Assim, poderíamos aventar a renda como 

integrante do custo de um indivíduo em ser capturado e em ter de 

cumprir pena. Santos e Kassouf (op. cit.) assinalam que “quanto maior 

a renda, maior será o custo do insucesso na atividade criminosa”, e 

com essa dedução, admitem um possível efeito negativo da renda 

sobre o crime. Tendo em vista essas expectativas confl ituosas, devemos 

ter cautela e considerar a possibilidade de endogeneidade dessa 

variável explicativa. 

As variáveis de fator dissuasório exercem papel fundamental no modelo 

econômico do crime. Santos e Kassouf (2007a) explicam que: 

o modelo prevê que a sociedade tentará minimizar suas perdas induzindo 

os potenciais criminosos a cometer uma quantidade ótima de 

crimes, escolhendo níveis para algumas variáveis de seu controle: gastos 

com a atividade da polícia e justiça, a forma e severidade de punição. 

Essa decisão implicará indiretamente a probabilidade de captura e/ 

ou punição dos criminosos. 

Como forma de testar a probabilidade de permanência no crime, 

elegemos os gastos em segurança pública como proxy (MENDONÇA, 

2000). Nesse caso, espera-se uma relação negativa entre esses recursos 

e as atividades ilegítimas. Pressupomos, aqui, que quanto maior for 

o gasto em segurança pública, maior será a efi ciência das atividades 

preventivas e punitivas à criminalidade. 

Todavia, cabe ressalvar três aspectos recorrentes que, de certa forma, 

poderiam implicar uma relação positiva desses gastos sobre as 

taxas de crime, e acarretar endogeneidade dessa variável: primeira- 


23

mente, não necessariamente maiores gastos públicos signifi cam uma 

alocação efi ciente. Segundo, e mais importante, se de fato a elevação 

de tal dispêndio resultar maior efi ciência por parte das autoridades 

policiais, é provável que ocorra, como consequência, maior número 

de capturas e registros policiais, mesmo que esses tipos de crimes não 

tenham aumentado na prática, sendo apenas mais reportados pela polícia. 

Terceiro, estados que possuem maiores taxas de criminalidade, 

possivelmente, são também aqueles que mais investem em segurança 

pública pela razão anterior. Tomando-se esses três argumentos, não 

seria surpreendente se encontrássemos essa variável com sinal positivo 

entre nossos resultados. 

Muitos autores, como Santos e Kassouf (2007b), Kume (2004), Mendonça 

(2000) e Araujo Jr. e Fajnzylber (2001), têm empregado o grau 

de urbanização para representar a facilidade de interação entre os 

criminosos. Deduz-se, a partir daí, que em áreas urbanas existe maior 

troca de informações, o que possibilita menores custos de planejamento 

e execução do crime (por exemplo, ruas asfaltadas permitem 

transporte mais rápido, serviços de telefonia e internet implicam comunicação 

direta e barata). De uma maneira geral, esses autores utilizam 

essa variável como proxy para o custo de entrada no crime. Aqui, 

esperamos encontrar um sinal positivo. 

Mendonça (2000), em seu modelo econômico, emprega a desigualdade 

de renda como proxy do nível de insatisfação do criminoso. 

O autor se justifi ca da seguinte maneira: “O mecanismo pelo 

qual a desigualdade potencializa a criminalidade se dá a partir do 

reconhecimento de que o agente possui um nível de consumo de 

referência, imposto a ele de forma exógena” (MENDONÇA, 2000, 

p. 2). Com isso, o indivíduo se veria com motivação para o crime, ao 

perceber que a renda que ele pode usufruir é menor quando comparada 

ao nível de consumo de referência. Em suma, a desigualdade 

causa crime por colocar indivíduos de baixo retorno no mercado 

legal e, então, com baixos custos de oportunidade, próximos a indivíduos 

de alta renda, os quais, eventualmente, mostram-se como 

vítimas potenciais. 

Quando pensamos em jovens especifi camente, podemos perceber 

a infl uência do contraste socioeconômico sobre as atividades ilegais, 

claramente, por meio da possibilidade de “realização” de seus desejos 


de consumo. Não são raras as vezes em que vemos, no dia a dia, nos 

documentários e noticiários jovens carentes (ou não) orgulhosos em 

vestir roupas de grifes famosas e ostentando suas motos de luxo. Alguns 

julgam que a necessidade de autorreconhecimento é inerente à 

juventude, especialmente na sociedade de consumo. Quando não se 

consegue atingir o ideal de consumo, provoca-se frustração e muitos 

buscam na violência e/ou no tráfi co de drogas uma forma de ganho 

mais rápido de renda. 

Obviamente, não queremos estigmatizar que todo jovem que possui 

uma restrição orçamentária alta, insufi ciente para atender a seus 

desejos, irá se voltar para o mundo do crime. Do mesmo modo, não 

generalizamos ao dizer que todo criminoso está ali devido à sua insatisfação. 

Empregamos, aqui, essa proxy apenas como um fator propulsor, 

e não de exclusiva causa. 

No presente estudo, consideramos w* como a infl uência da utilidade 

ou a renda de referência da sociedade. Assim, a desigualdade, que 

mede o grau de concentração da riqueza das famílias, será defi nida 

por w* - w. Como vimos, existem diversos canais por onde a desigualdade 

de renda pode causar crime. Da perspectiva econômica à sociológica, 

a maioria dos estudos sugere que o efeito seja positivo. 

Um fato estilizado na literatura tanto sociológica como econômica 

do crime é que os jovens têm uma maior propensão a estar envolvidos 

em crimes e violência, sejam como autores ou como vítimas 7 . Essa 

tendência é agravada quando uma parcela signifi cativa desses jovens 

não possui perspectivas futuras. Baseamo-nos na hipótese de que um 

jovem vulnerável e sem planos tem um custo de oportunidade menor 

de cometer um crime, o qual pode ser ainda mais reduzido em um 

contexto de interações sociais com jovens do mesmo tipo 8 . 

Utilizamos uma medida distinta que julgamos capaz de captar essa 

vulnerabilidade juvenil: a porcentagem de crianças e jovens em idade 

escolar que não frequentam a escola. Supomos, aqui, tal ociosidade 

como um razoável propulsor no cometimento de crime, uma vez que 

quadrilhas precisam de jovens, geralmente ociosos e sem perspectivas, 

para compor um “exército privado” capaz de proteger a área de 

7 Uma discussão sobre o tema é feita na primeira seção. 

8 Para mais detalhes sobre o mecanismo de interações sociais, ver Glaeser et 

al. (1996). 


25

infl uên cia de uma determinada gangue contra a polícia e rivais. Dito 

isso, tomamos a ausência (ou não assiduidade) à escola atuando de 

forma positiva sobre a criminalidade. Esperamos, além disso, que a 

não frequência à escola esteja diretamente relacionada à menor probabilidade 

de sucesso em trabalhos/atividades lícitos e baixas perspectivas 

de maior renda futura para os jovens ociosos de hoje, e dessa 

forma diminui seus custos de oportunidade na entrada do crime. 

Afora as variáveis independentes enumeradas anteriormente, incluímos, 

no modelo que busca explicar taxas de homicídios entre jovens 

com 15 a 29 anos de idade, as seguintes: pobreza, desemprego, famílias 

monoparentais, gastos em educação e cultura e, fi nalmente, taxa 

de delitos envolvendo drogas por 100 mil habitantes. 

Em muitos estudos, a pobreza é tida como um fator de redução 

do custo de oportunidade dos indivíduos, e dessa forma seria capaz 

de infl uenciar as taxas de crime, sobretudo, os crimes contra propriedade 

(LOUREIRO, op. cit.). Por outro lado, a pobreza, em certas 

regiões, pode deixar o lugar (ou indivíduo) economicamente menos 

atrativo para o crime; da mesma forma, nesses lugares, haverá menos 

garantias de lucro com o tráfi co. Por isso, dizemos que o efeito 

esperado é ambíguo. 

Com o mesmo raciocínio anterior e com efeito dual, isto é, com possível 

presença de endogeneidade, temos a variável taxa de desemprego 

como um propulsor da incidência de crimes. Aqui, pressupomos 

que quanto maior o nível de desemprego, maior será o tempo que o 

indivíduo fi cará desocupado, logo, maior a probabilidade de se cometer 

um crime, uma vez que estará diante de menores custos de oportunidade. 

No entanto, essa relação poderia ser negativa, se olhássemos 

do ponto de vista da atratividade do “mercado potencial”, dado que 

regiões que apresentam maiores taxas de desemprego tornam-se economicamente 

menos visadas (ARAUJO JR.; FAJNZYLBER, 2001). 

Muitos autores (Santos e Kassouf, Fajnzylber e Araujo Jr., Loureiro e 

Resende) utilizam a porcentagem de famílias monoparentais chefi adas 

por mulheres para indicar desorganização social. Sugerem que esta 

exerça um efeito positivo sobre o crime, na medida em que custos 

morais relacionados às práticas ilícitas seriam menores em um ambiente 

fortemente marcado por desorganização social. Ademais, sob 

uma perspectiva sociológica, economistas argumentam que essa vari- 


ável poderia ser inclusive uma proxy para instabilidade familiar. Kelly 

(2000) assinala que criminologistas relacionam crime, instabilidade 

familiar e distúrbios emocionais sofridos durante a infância. Sob esse 

ponto de vista, decidimos utilizar o número de famílias monoparentais 

com pelo menos um fi lho no domicílio, mas não enrijecemos essa 

hipótese empregando apenas mulheres como chefes do lar, uma vez 

que essa instabilidade pode ser tão (ou mais) evidente em domicílios 

onde o chefe é homem. Seguindo essa corrente, aguardamos um efeito 

positivo dessa variável sobre o tipo de crime em questão. 

Ao aplicarmos a variável “gastos em educação e cultura” no modelo 

a ser estimado, queremos analisar o impacto de uma fração específi ca 

dos gastos sociais sobre a redução da criminalidade. Elegemos, neste 

estudo, gastos em educação e cultura como um representante dos 

gastos sociais, por serem direcionados, predominantemente, à população 

infantojuvenil. Esperamos encontrar um efeito negativo, da mesma 

forma que alguns autores o fi zeram, ao testar o efeito de gastos em 

assistência social (BENOIT; OSBORNE, 1995; ZHANG, 1997; IMRO- 

HOROGLU et al., 2000; MERLO, 2003 apud LOUREIRO, 2006). O 

impacto negativo esperado recai sobre o fato de que gastos sociais 

reduziriam os incentivos de incorrer na criminalidade, dado que aumentaria 

os custos de oportunidade do potencial criminoso, ao elevar 

suas expectativas de renda futura e nível sociocultural, via acumulação 

de capital cultural 9 . Pressupomos, pois, que maiores gastos em 

9 Para Bourdieu (2001), a noção de capital cultural surge da necessidade de se 

compreender as desigualdades de desempenho escolar dos indivíduos oriundos 

de diferentes grupos sociais. Sua sociologia da educação se caracteriza, 

notadamente, pela diminuição do peso do fator econômico, em comparação 

ao peso do fator cultural, na explicação das desigualdades escolares. Segundo 

o autor, o capital cultural pode existir sob três formas: no estado incorporado, 

no estado objetivado e no estado institucionalizado. No estado objetivado, 

o capital cultural existe sob a forma de bens culturais, tais como esculturas, 

pinturas, livros etc. Para possuir os bens econômicos na sua materialidade, é 

necessário ter simplesmente capital econômico, o que se evidencia na compra 

de livros, por exemplo. Todavia, para apropriar-se simbolicamente desses 

bens, é necessário possuir os instrumentos dessa apropriação e os códigos necessários 

para decifrá-los, ou seja, é necessário possuir capital cultural no estado 

incorporado. No estado institucionalizado, o capital cultural materializa-se 

por meio dos diplomas escolares. 


27

educação estejam intrinsecamente associados a maiores oportunidades 

no mercado lícito. Baseamo-nos na Teoria do Capital Humano, 

que pressupõe que a política social exerce um impacto importante no 

crescimento econômico e na produtividade das pessoas. Esse gasto representa 

um investimento social pelo alto retorno que tem em termos 

de garantia de direitos e como condição necessária para interromper 

a transmissão intergeneracional da pobreza e, consequentemente, a 

retroalimentação do ciclo de criminalidade, também associada à desigualdade 

de renda. 

Na literatura brasileira, autores como Santos (2009) e Loureiro (op. 

cit.) utilizaram-se da variável demográfi ca, proporção de homens jovens 

na população, como controle para grupo mais propenso ao crime. 

Como indica a Seção 1, é na faixa etária dos 15 aos 29 anos e no 

gênero masculino que há maiores índices de homicídios no país. 

A INFLUÊNCIA DO MERCADO DE DROGAS SOBRE 

OS HOMICÍDIOS ENTRE JOVENS 

Acredita-se que o vínculo entre o tráfi co de drogas e a falta de 

oportunidades pode ser catalisador de crimes violentos – principalmente 

em áreas mais pobres ou entre populações vulneráveis, como 

os jovens. De acordo com o Relatório mundial sobre drogas, dos 

quase 50 mil homicídios registrados a cada ano, equivalente a uma 

taxa de 27 em cada 100 mil habitantes, uma grande proporção está 

associada ao tráfi co de drogas (UNODC, 2005). Essa brutal taxa de 

homicídios é gerada, em grande medida, porque as pessoas envolvidas 

na venda ilegal de drogas, não raramente, resolvem suas questões 

comerciais, relacionadas à divisão de territórios, distribuição e liderança, 

utilizando-se da extrema violência, culminando na supressão 

de muitas vidas. Isso se deve especialmente ao fato de não haver a 

possibilidade de um “contrato” entre as partes, dado que é uma atividade 

fora da lei. 

Viapiana (2006), citando Goldstein, enumera três formas pelas quais 

as drogas, lícitas ou ilícitas, se relacionam com os crimes: (i) violência 

psicofarmacológica, (ii) violência por compulsão econômica e (iii) 

violência sistêmica. A primeira consiste em prováveis efeitos que o 

usuário pode apresentar devido a ingestão, curta ou prolongada, de 


certas substâncias estimuladoras de comportamentos de risco, como 

excitação, irracionalidade e violência. O autor ressalva, contudo, que 

nem todas as drogas (por exemplo, a maconha 10 ) irão conduzir a delinquências. 

No entanto, crimes violentos podem ser defl agrados durante 

um quadro de abstinência. Acrescenta-se ainda o fato de que 

os efeitos psicofarmacológicos podem contribuir para o aumento da 

probabilidade de vitimização desses usuários, uma vez que em várias 

pesquisas, segundo o autor, foi comprovada alta incidência de drogas 

em vítimas de homicídios. 

O efeito por compulsão econômica é caracterizado quando os usuários 

de drogas inserem-se em atividades criminosas a fi m de obter 

dinheiro para fi nanciar seus custos de consumo. Segundo Viapiana 

(op. cit.), “essa é a motivação presente na maioria dos roubos, furtos e 

assaltos que ocorrem nas grandes cidades, envolvendo, principalmente, 

jovens pobres e também de classe média”. Baseando-nos nisso, 

podemos pensar no caso dos meninos e jovens que se engajam no 

tráfi co, não só para fi nanciar seus gastos com drogas, mas, principalmente, 

para obter renda. 

O terceiro nexo entre drogas e crimes violentos, e provavelmente o 

mais relevante para este estudo, é a defi nição de violência sistêmica, que 

consiste na relação entre os próprios trafi cantes e entre os trafi cantes e 

seus respectivos consumidores. O conceito “sistêmico” está calcado no 

fato de que a violência faz parte da natureza estratégica de como o tráfi - 

co se operacionaliza, uma vez que disputas territoriais, dívidas não pagas 

ou desentendimentos em gerais são resolvidos com crimes violentos, em 

incontáveis casos, na eliminação física do opositor – homicídio. Segundo 

Goldstein, em uma amostra de 414 casos de homicídios relacionados a 

drogas em registros policiais norte-americanos, constatou-se que 75% 

deles envolviam eventos no mercado ilegal de drogas (VIAPIANA, op. 

cit.). É a partir daí que surge nosso interesse em examinar a infl uência do 

uso e tráfi co de drogas ilícitas sobre as taxas de homicídios. 

10 Viapiana (op. cit.), citando Sara Markowitz, nota que vários estudos destacam 

que os efeitos biológicos e psicológicos do consumo de drogas realmente 

tornam os indivíduos mais propensos a crimes violentos. Esses trabalhos apontam 

que pequenas doses de cocaína tendem a estimular o comportamento 

agressivo. O uso da maconha, por outro lado, em um curto prazo possui efeito 

relaxante; entretanto, em um longo prazo, o consumo frequente pode levar a 

condutas mais violentas. 


29

Santos e Kassouf, em um trabalho pioneiro no Brasil, em 2007, examinaram 

a relação entre drogas ilícitas e crimes letais, sem restringir-se, 

contudo, à faixa etária jovem. Encontram uma relação positiva e signifi - 

cativa em suas evidências empíricas. Seguindo esses autores, tentamos 

lançar luz acerca do impacto do mercado de drogas ilícitas sobre a taxa 

de homicídios, especifi camente a juvenil. Nessa direção, podemos levantar 

algumas razões pelas quais um mercado de drogas mais amplo 

afeta positivamente a criminalidade. 

Em primeiro lugar, trafi cantes não podem recorrer aos meios legais a 

fi m de que um contrato seja respeitado. Sendo assim, o meio mais comum 

de garantir a respeitabilidade de uma negociação é a violência, o 

que pode ser feito tanto por crimes contra a pessoa (como assassinatos 

e lesões) quanto contra o patrimônio (roubos e extorsões). No caso 

de consumidores devedores, estes acabam pagando com a vida. Em 

segundo lugar, crimes violentos, como torturas e homicídios, são instrumentos 

usuais pelos quais as gangues criam “barreiras de entrada” à 

concorrência em seu território, sob a hipótese de que o tráfi co funciona 

como monopólio. Uma gangue só tem o domínio de um território 

(comercial) com a eliminação física da outra. 

Evidentemente, a grande disponibilidade de armas para jovens sem 

perspectivas facilita a proliferação de crimes letais. Mais ainda, o constante 

confl ito com a polícia é outro canal pelo qual o mercado de 

drogas afeta a criminalidade. Por fi m, pressupomos que viciados em 

drogas estão mais propensos a roubar ou matar a fi m de sustentar os 

seus vícios e, além disso, sob o efeito de drogas, o indivíduo tende a 

se tornar mais violento, podendo perder a racionalidade e, portanto, 

ser mais suscetível a executar um homicídio. 

Feita a discussão minuciosa sobre as variáveis eleitas como possíveis 

determinantes, o Quadro 1 apresenta um sumário das variáveis apresentadas 

anteriormente e seus respectivos sinais esperados. 

Variável 

Quadro 1 

Variáveis explicativas para a criminalidade 

Indicador Sinal esperado 

Retorno esperado Renda média das famílias Positivo 

Probabilidade de sucesso Gastos em segurança pública Negativo 

Custo de ingresso Urbanização Positivo 


Grau de insatisfação 

(w*- w) 

Desigualdade de renda Positivo 

Vulnerabilidade juvenil Jovens fora da escola (ociosidade) Positivo 

Outras variáveis 

explicativas 

Fonte: Elaboração própria. 

Pobreza Positivo ou negativo 

Desemprego Positivo ou negativo 

Famílias monoparentais (desorganização 

social) 

Positivo 

Gastos em educação e cultura Negativo 

Juventude masculina Positivo 

Delitos envolvendo drogas ilícitas Positivo 

3 ESTRATÉGIA EMPÍRICA 

3.1 DADOS E FONTES DE INFORMAÇÕES 

Os dados utilizados neste estudo são originários de diferentes fontes de 

informação. A série estatística da variável dependente, taxa de homicídios, 

poderia ser extraída da Senasp; no entanto, não teríamos a possibilidade 

de restringir o corte por idade 11 . Sendo assim, optamos por utilizar 

a taxa de homicídios, entre jovens de 15 a 29 anos de idade, por 100 mil 

habitantes, advinda do Sistema de Informações sobre Mortalidade (SIM), 

ligado ao Departamento de Informática do Sistema Único de Saúde 

(Datasus), do qual ainda extraímos as informações relativas à população 

masculina. Além disso, como sustenta Kume (2004, p. 10), acreditamos 

que a base de dados do SIM/Datasus “permite medir a criminalidade do 

país com um grau maior de homogeneidade e confi abilidade em relação 

aos óbitos dos registros de ocorrência policial de cada estado”. 

O horizonte temporal, vale ressaltar, foi escolhido de acordo com a 

disponibilidade dos dados existentes no Brasil. Somente para este período, 

2001 a 2005, existem todas as informações necessárias para a análise. 

Para 2006, já existem quase todos os dados utilizados, com exceção 

11 A Senasp só divulgou dados sobre as ocorrências de crimes por faixa etária 

a partir de 2005. Isso limitaria muito o horizonte temporal requerido para 

nossa análise. 


31

da taxa de delitos envolvendo drogas ilícitas, que até o momento da 

elaboração deste trabalho a Senasp não havia divulgado. 

As informações relativas aos gastos em segurança pública e em educação 

e cultura foram retiradas do banco de dados do Instituto de 

Pesquisa Econômica Aplicada (Ipeadata), que disponibiliza, entre inúmeras 

séries, dados do Boletim de fi nanças públicas do Brasil, elaborado 

pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN) 12 . Esses números se 

referem a todas as despesas públicas dos governos estaduais dentro 

das unidades da federação. Obtivemos, também por intermédio do 

Ipeadata, microdados, já trabalhados, referentes ao índice de Gini e à 

porcentagem de domicílios pobres em cada estado. A série estatística 

com a taxa de delitos envolvendo drogas ilícitas por 100 mil habitantes 

é proveniente da Secretaria Nacional de Segurança Pública (Senasp). 

As demais séries estatísticas, acerca das características socioeconômicas, 

foram construídas com a utilização de microdados da Pesquisa 

Nacional de Amostra por Domicílios (Pnad), de 2001 a 2005, divulgadas 

pelo Instituto Brasileiro de Geografi a e Estatística (IBGE). O Quadro 

2 apresenta a descrição de cada variável utilizada nas estimações, com 

sua respectiva terminologia, e ainda indica a proveniência dos dados. 

Quadro 2 

Descrição e fontes das variáveis utilizadas 

Terminologia Defi nição da variável 

Fonte de 

informação 

homic 

Taxa de homicídios entre jovens de 15 a 29 

anos de idade por 100 mil habitantes 

SIM/Datasus 

rendapc Renda real per capita domiciliar defl acionada Pnad 

segpub 

Gastos em segurança pública por 100 

mil habitantes defl acionados 

Ipeadata/STN 

urban Percentual de população urbana Pnad 

desig Coefi ciente de Gini de renda Ipeadata/Pnad 

12 Os dados de população utilizados para normalizar as séries de gastos com 

segurança e educação foram os mesmos aplicados à taxa de homicídios e 

delitos envolvendo drogas. As variáveis monetárias foram defl acionadas pelo 

Índice Nacional de Preços ao Consumidor (INPC), concebido pelo IBGE. 


ocio 

Percentual da população de 7 a 22 anos de idade 

que não frequenta a escola ou faculdade 

Pnad 

pobres Porcentagem de domicílios abaixo da linha de pobreza Ipeadata/Pnad 

desem 

fam_mon 

g_educa 

jovemh 

droga 

Taxa de desemprego entre pessoas a partir de 

15 anos de idade 

Número de famílias monoparentais com 

pelo menos um fi lho no domicílio 

Gastos em educação e cultura por 100 

mil habitantes defl acionados 

Proporção de homens, com 15 a 29 anos 

de idade, na população total 

Taxa de delitos envolvendo drogas ilícitas 

por 100 mil habitantes* 


Pnad 

Pnad 

Ipeadata/STN 

Datasus 

Senasp 

Nota: Todas as informações se referem aos anos compreendidos entre 2001 e 2005. 

* Segundo a Senasp, os dados de delitos envolvendo drogas ilícitas são relativos às infrações de porte, 

uso e/ou tráfi co de drogas. 


Na sequência, o Quadro 3 mostra como cada um dos indicadores 

foi construído com base nos dados disponíveis. 

droga* 

homic 

Quadro 3 

Dicionário de variáveis utilizadas 

Variável Cálculo das variáveis 

rendapc 

Número de ocorrências policiais de uso, porte ou tráfi 

co de drogas ilícitas por 100 mil habitantes 

Número de óbitos decorrentes de homicídios na população 

entre 15 a 29 anos de idade por 100 mil habitantes 

Renda real per capita domiciliar, com valores expressos 

em Reais (R$) de 2005, defl acionados pelo Índice 

Nacional de Preços ao Consumidor (INPC) 

segpub 

Total de gastos em segurança pública por 100 mil habitantes, em 

cada estado, com valores expressos em Reais (R$) de 2005, defl 

acionados pelo Índice de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) 

urban População da área urbana sobre a população total 

desig Coefi ciente de Gini de renda 

ocio 

População de 7 a 22 anos que não frequenta o ensino fundamental, 

médio ou superior sobre a população total de 7 a 22 anos 

33

pobres 

desem 

fam_mon 

g_educa 

Número de domicílios abaixo da linha de pobreza 

sobre total de domicílios 

Porcentagem de pessoas com 15 anos de idade ou mais desocupadas. 

Até o ano de 2003, informações não disponíveis 

para a área rural de RO, AC, AM, RR, PA e AP 

Número de famílias monoparentais com pelo menos 

um fi lho no domicílio 

Total de gastos com educação e cultura por 100 mil habitantes, em 

cada estado, com valores expressos em Reais (R$) de 2005, defl 

acionados pelo Índice de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) 

População do sexo masculino com 15 a 29 anos 

jovemh 

de idade sobre a população total 

Nota: Todas as informações se referem aos anos compreendidos entre 2001 e 2005, segundo a unidade 

da federação. 

Os dados de população (projeções do IBGE) utilizados para normalizar as séries de gastos com segurança 

e educação foram os mesmos aplicados à taxa de homicídios e delitos envolvendo drogas. 

* Segundo a Senasp, os dados de delitos envolvendo drogas ilícitas são relativos às infrações de porte, 

uso e/ou tráfi co de drogas. 


3.2 ESTATÍSTICAS DESCRITIVAS 

A seguir, apresentamos a Tabela 5, que sintetiza as principais estatísticas 

relevantes para a análise descritiva de todas as variáveis, listadas 

de acordo com a terminologia estabelecida no Quadro 2. 

Tabela 5 

Resumo das estatísticas das variáveis, nos estados brasileiros entre 2001 e 2005 

Variável Máximo Mínimo Média Mediana 

Desviopadrão 

homic (taxa) 118.30 14.50 48.80 41.65 26.12 0.54 

rendapc 

(em reais) 

765.19 234.71 436.45 392.37 144.16 0.33 

segpub (em 

reais) 

264237.50 20.81 28525.66 5984.61 62122.25 2.18 

urban (%) 96.45 62.45 78.21 77.92 8.57 0.11 

desig (Gini) 0.62 0.46 0.56 0.56 0.03 0.06 

ocio (%) 31.76 21.37 26.03 25.78 1.93 0.07 

Coefi ciente 

de variação 


pobres (%) 65.13 10.07 39.00 42.42 15.53 0.40 

desem (%) 19.47 3.95 8.77 8.62 2.70 0.31 

fam_mon 

(n° total) 

2471.00 75.00 770.58 376.50 695.77 0.90 

g_educa 

(em reais) 

647846.90 667.72 61190.10 13540.36 142237.20 2.32 

jovemh 

(proporção) 

0.16 0.13 0.14 0.15 0.01 0.05 

droga (taxa) 92.50 0.00 31.34 23.73 25.19 0.80 

Fonte: Elaboração própria a partir dos dados trabalhados. 

Ao observar a Tabela 5, percebemos que a taxa média de homicídios 

entre jovens de 15 a 29 anos de idade por 100 mil habitantes, no Brasil, 

entre 2001 e 2005, é cerca de 50, e o valor mediano desses crimes 

também se mostra consideravelmente elevado, em 42. Esses números, 

quando comparados à média de homicídios brasileira entre todas as 

faixas etárias, 28 por 100 mil habitantes, trazem novamente à tona a 

comprovação estatística do fato de que tal fatalidade é muito superior 

entre os jovens. O estado do Rio de Janeiro, em 2002, apresentou a 

taxa máxima de homicídio juvenil no período observado (118 homicídios 

por 100 mil habitantes), ao passo que, em 2001, Santa Catarina 

detivera uma taxa infi mamente inferior (aproximadamente 15 homicídios 

por 100 mil habitantes). 

A taxa média de crimes associados a drogas ilícitas, por 100 mil 

habitantes, é inferior à de homicídios juvenil no país, porém, superior 

à taxa de homicídios global. Ainda na Tabela 5, o coefi ciente de variação 

é relativamente alto (0,80), o que sugere certa variabilidade de 

ocorrências desses delitos entre os estados brasileiros. Com relação ao 

mínimo observado, Roraima, em 2001, e Sergipe, em 2004 e 2005, 

declararam possuir números irrisórios desse tipo de delito (atingindo a 

marca do zero). Entretanto, não devemos descartar a possibilidade de 

falta de registros junto às autoridades estaduais. Mato Grosso do Sul, 

em 2004, possuía o número máximo de agravos envolvendo drogas 

(92,50 delitos relacionados a drogas por 100 mil habitantes), enquanto 

São Paulo, em 2003, apresentava a segunda maior taxa (92,05). 

Os gastos públicos com segurança pública e com educação e cultura 

variaram de forma grandiosa entre os estados nos anos compreendidos 


35

entre 2001 e 2005. Foram as variáveis explicativas que apresentaram 

os maiores coefi cientes de variação no período, ambos próximos a 2. 

Como era coerente esperar, gastos em educação e cultura superam o 

dispêndio público em segurança, todavia, apresentam maior discrepância 

de montante investido entre os estados da União. O estado que 

menos investiu em segurança pública, ao longo do período, foi o Piauí, 

que em 2004 despendeu 20 mil e 800 reais por 100 mil habitantes. Sergipe, 

nesse mesmo ano, apresentou os gastos mínimos com educação e 

cultura (cerca de R$ 670 mil para cada 100 mil habitantes). 

A estatística da variável relativa à vulnerabilidade juvenil indica um 

quadro preocupante. Na média, 26% dos jovens brasileiros, entre 7 e 

22 anos de idade, não são assíduos à escola e, de alguma forma, podem 

ser considerados ociosos 13 . No que entendemos como uma face 

da ociosidade, as taxas de abstenção escolar não variam muito entre 

o ponto máximo e mínimo, com coefi ciente de variação próximo de 

zero e com medidas de média e mediana muito semelhantes. Os jovens 

em idade escolar do Espírito Santo foram os que mais se abstiveram 

das salas de aula entre 2001 e 2005, alcançando o nível de 32%. 

Na Tabela 6, exibimos as correlações simples entre as variáveis dependente 

e independente dos modelos a serem estimados proximamente. 

A ociosidade escolar mostra-se positivamente relacionada com 

as duas variáveis de crime. Ponto importante a se destacar é a relação 

positiva entre crimes associados a uso, porte e consumo de drogas e a 

ocorrência de homicídios entre jovens de 15 a 29 anos. Aliás, quase 

todas as variáveis explicativas relacionam-se, com sinais dentro do esperado, 

com as taxas de homicídio juvenil. 

Interessante notar a forte correlação entre a renda per capita familiar 

e os delitos associados às drogas ilícitas, perfeitamente como aguardado. 

Da mesma maneira, relaciona-se urbanização com as taxas de 

crime. Divergentes, alguns sinais fogem completamente ao que esperávamos 

com base na teoria econômica. Por exemplo, a correlação 

negativa entre a juventude masculina e as taxas de crime. A relação 

direta entre gastos em educação e cultura com as taxas de criminalidade, 

embora inesperada em um primeiro momento, pode ser justi- 

13 Consideramos, aqui, ausência escolar apenas como uma das faces da ociosidade, 

uma vez que ociosidade, propriamente dita, refere-se ao fato de não 

estudar e não trabalhar concomitantemente. 


fi cada por sua positiva correlação com a renda per capita, a qual se 

relaciona diretamente com as duas modalidades de crime. A variável 

de dissuasão, gastos com segurança pública, também não apresentou 

correlação negativa com as variáveis de crime, algo que, em certa 

medida, não consideramos tão inusitado como resultado, devido à 

possível presença de endogeneidade. 

Tabela 6 

Matriz de correlações simples entre as variáveis 

droga segpub homic rendapc desem desig urban pobres fam_mon g_educa ocio jovemh 

droga 1.00 

segpub 0.65 1.00 

homic 0.12 0.02 1.00 

rendapc 0.79 0.57 0.34 1.00 

desem -0.06 0.05 0.45 0.04 1.00 

desig -0.39 -0.19 0.12 -0.42 0.02 1.00 

urban 0.53 0.39 0.47 0.70 0.33 -0.37 1.00 

pobres -0.77 -0.41 -0.21 -0.88 0.06 0.64 -0.71 1.00 

fam_mon 0.47 0.56 0.22 0.37 0.21 -0.02 0.37 -0.23 1.00 

g_educa 0.62 0.98 0.02 0.55 0.07 -0.17 0.38 -0.37 0.53 1.00 

ocio 0.07 0.05 0.21 0.04 -0.19 0.08 0.01 -0.11 0.19 0.02 1.00 

jovemh -0.55 -0.48 -0.20 -0.60 0.12 0.14 -0.51 0.49 -0.40 -0.43 -0.18 1.00 

Fonte: Elaboração própria a partir dos dados trabalhados. 

Os Gráfi cos 4 e 5 ilustram a distribuição espacial das duas modalidades 

de crimes em análise, sobressaltando a grande heterogeneidade 

da criminalidade entre os estados da União. 

O Gráfi co 4 revela a distribuição do número total de homicídios 

entre jovens, com 15 a 29 anos de idade, normalizado em relação ao 

tamanho da população de cada estado. O Rio de Janeiro (RJ) desponta 

com alarmante taxa média próxima de 100, referente ao período de 

2001 a 2005. O Piauí (PI), que na distribuição seguinte apresenta irrisória 

taxa média de crimes associados a drogas, coloca-se na segunda 

posição no que diz respeito a homicídios da população jovem. A situação 

é extremamente preocupante, e surpreende ainda mais, quando 

confrontada à média nacional do período, 49. 


37

120 

100 

80 

60 

40 

20 

Gráfi co 4 

Taxa média de homicídios entre jovens, com 15 a 29 anos de idade, 

por 100 mil habitantes, entre 2001 e 2005, por estado brasileiro 

0 

SC PR MA RN TO BA PB AP CE RO PA MT AC GO SP RS MS PE MG RR SE AL AM ES PI RJ 

Nota: A linha horizontal, na cor laranja, refere-se à média nacional do período. 

Fonte: Elaboração própria a partir dos dados da Senasp. Ministério da Justiça. 

No Gráfi co 5, apresentamos a distribuição do número total de delitos 

envolvendo drogas ilícitas por 100 mil habitantes. À primeira 

vista, mostra-se soberana a liderança do estado paulistano (SP) nesse 

ranking. Pouco atrás, colocam-se Rio Grande do Sul (RS) e Mato 

Grosso do Sul (MS), que assume a terceira colocação, possivelmente, 

devido ao tráfi co internacional de drogas presente na sua fronteira 

com a Bolívia e o Paraguai e plantios de maconha existentes em seu 

território. Em seguida, aparecem Minas Gerais (MG) e Rio de Janeiro 

(RJ), que, curiosamente, não assumiu posição de líder. O porquê de o 

estado fl uminense não liderar essa estatística possivelmente está por 

trás do fato de que o narcotráfi co existente ali seja predominantemente 

varejista, e, consequentemente, leve a menores apreensões em volume 

ou menores ocorrências, por ser feito de forma mais clandestina. 

No entanto, não temos dúvida de que o Rio de Janeiro, infelizmente, 

tenha posição de relativa liderança nessa distribuição. 


90 

80 

70 

60 

50 

40 

30 

20 

10 

0 

Gráfi co 5 

Taxa média de delitos envolvendo drogas ilícitas por 100 mil 

habitantes, entre 2001 e 2005, por estado brasileiro 

AP PI PE AL MA PB CE RR PA TO RN MT BA AM ES PR AC GO SC RO RJ MG MS RS SP 

Nota: A linha horizontal, na cor laranja, refere-se à média nacional do período. 

Fonte: Elaboração própria a partir dos dados do SIM/Datasus. Ministério da Saúde. 

Outra razão que provavelmente esteja contribuindo para a quinta 

colocação do Rio de Janeiro nesse ranking é a subnotifi cação desses 

crimes e delitos no estado. Especialmente na cidade carioca, a existência 

de grande número de favelas em morros difi culta a ação policial e 

o poder paralelo do tráfi co desestimula denúncias, ao coibir a população 

local com ameaças constantes de morte e outros mecanismos 

cruéis como o “micro-ondas”, um improvisado forno crematório onde 

pessoas são queimadas vivas entre pneus quando delatam um fato 

criminoso. Além disso, a corrupção policial é facilitada, pois tudo fi ca 

encoberto e fora do controle social (o asfalto). 

Embora haja divergências entre os números e as taxas apresentados 

pelo Ministério da Saúde (SIM/Datasus) e a Secretaria Nacional de 

Segurança Pública (Senasp), é importante observar os últimos dados 

disponíveis. A Senasp divulgou dados mais recentes sobre homicídios 

dolosos ocorridos em 2008. Como revela a Figura 1, não podemos 

afi rmar que existe uma concentração espacial dessas ocorrências nas 

grandes regiões, parecendo um problema muito mais particular ao 

estado do que regional. Ao desconsiderar o corte etário da população, 

Alagoas e Pará detêm as maiores taxas de homicídio doloso no Brasil. 

Rio de Janeiro e Pernambuco apresentam taxas menores nesse caso. 


39

Figura 1 

Mapa da incidência da taxa de homicídio doloso por 

100 mil habitantes no Brasil, por UF – 2008 

Diferentemente, no mapa de ocorrências de delitos envolvendo drogas 

ilícitas, em 2005, podemos observar uma concentração espacial, 

em termos de taxas por 100 mil habitantes. Isto é, a frequência das 

taxas praticamente muda de acordo com as grandes regiões, seguindo 

uma lógica de posição entre as fronteiras 14 . 

14 Na Figura 2, Acre e Paraná não possuem informações, uma vez que esses 

estados não reportaram seus dados à Senasp naquele ano. 


Figura 2 

Mapa da incidência da taxa de delitos envolvendo drogas 

ilícitas por 100 mil habitantes no Brasil, por UF – 2005 

3.3 ESPECIFICAÇÃO ECONOMÉTRICA 

A estratégia empírica deste estudo consiste na utilização de técnicas 

de estimação com painel de dados composto pelos estados brasileiros 

entre os anos de 2001 a 2005. Justifi camos seu uso porque 

tais técnicas permitem amenizar problemas econométricos, presentes 

em grande parte dos trabalhos nessa área, como endogeneidade das 

variáveis explicativas e erros de medida provenientes das altas taxas 


41

de sub-registro de crimes 15 . Dessa forma, os dados selecionados para 

estimar a infl uência das diversas variáveis socioeconômicas sobre a 

criminalidade são do tipo longitudinal 16 . 

A estrutura básica do nosso modelo de regressão da seguinte forma: 

y = x’ β + z ’α ε it it i + it 

(1) 

onde y é a variável dependente do modelo, representada pela oferta 

it 

de crimes praticados, e x representa o vetor de variáveis explicati- 

it 

vas17 . Ambas as variáveis mudam entre os estados brasileiros, com i 

variando de 1 a 26, e ao longo do tempo, no ano t (t = 2001, 2002,..., 

2005). A heterogeneidade, ou efeito individual de estado, é representada 

por z ’α, em que z contém um termo constante e um conjunto 

i i 

de variáveis específi cas de estado, que podem ser observadas, ou não, 

para todos os estados. β e α são vetores de coefi cientes a serem estimados, 

e ε são os erros aleatórios típicos. 

it 

Devemos enfatizar que este estudo, bem como todos os outros que 

trabalham com dados criminais, sofre com a assimetria de informação 

reportada às autoridades ofi ciais competentes. Nos anos de 2004 e 

2005, o estado do Paraná não reportou seus dados referentes a delitos 

envolvendo drogas à Senasp. Portanto, optamos por excluir da nossa 

série a unidade paranaense nesses respectivos anos, e por esse motivo 

temos um painel desbalanceado, com 128 observações. Lembramos 

que, como estamos analisando as ocorrências criminais em nível estadual, 

não incluímos informações do Distrito Federal neste Painel. 

O controle pela heterogeneidade não observável de estados nesse 

modelo justifi ca-se por diversas razões. Primeiramente, podemos 

considerar a taxa de sub-registro como um efeito de estado não observável, 

ao supor que a probabilidade de denúncia de um tipo de 

crime sofrido esteja condicionada às características socioeconômicas 

da vítima, como nível de escolaridade, gênero, local do domicílio e até 

mesmo o grau de parentesco com o seu agressor. Além disso, a decisão 

15 Como exposto na seção 2, algumas variáveis explicativas como renda, gastos 

em segurança pública, pobreza e desemprego são passíveis do problema 

de endogeneidade. 

16 Ver Santos e Kassouf (2007b) e Kume (2004). 

17 Existem K variáveis exógenas em xit , excluindo o termo constante. 


de denunciar (ou não) pode estar relacionada à confi ança da população 

nas autoridades policiais, cuja produtividade depende dos gastos 

públicos em segurança (SANTOS; KASSOUF, 2007b). Dessa maneira, 

o uso de métodos de estimação, que levam a heterogeneidade não 

observada em consideração, permitiria controlar pelo menos a fração 

de erro de aferição que está relacionada com fatores relativamente 

estáveis no tempo, tal como a efi ciência das instituições. 

Em segundo lugar, por mais que haja o controle de alguns determinantes 

de custos morais (como, por exemplo, a desigualdade de 

renda, que pode representar um tipo de insatisfação monetária do 

criminoso, e o grau de instrução), devemos apontar a existência de 

características culturais relativamente estáveis no tempo e, talvez, 

imensuráveis, que fazem com que alguns estados apresentem taxas de 

crime maiores que outros. Entre esses fatores, podemos citar a maior 

ou menor predisposição a resolver problemas interpessoais violentamente, 

disparidades no consumo de bebidas alcoólicas, diferenciado 

grau da presença de atividades ilegais, consideravelmente lucrativas, 

como o tráfi co de drogas, a existência de confl itos associados à posse 

de terra, e assim por diante (LOUREIRO, 2006). 

Especifi camente, explicando homicídios de jovens, teremos: 

ln homic i,t = ln β 1 rendapc it +ln β 2 segpub it +ln β 3 urban it + ln β 4 desig it 

+ ln β 5 ocio it + ln β 6 pobres it + ln β 7 desem it +ln β 8 fam_mon it +ln β 9 g_ 

educa it +ln β 10 jovemh it + ln β 11 droga it + z i ’α + ε it 

(2) 

onde homic é a variável dependente do modelo, no estado brasileiro 

i e no instante t. β 1 a β 11 são os vetores de coefi cientes a serem estimados; 

e adicionamos β 12 na tentativa de investigar a infl uência de 

delitos envolvendo drogas ilícitas sobre os homicídios ocorridos entre 

jovens de 15 a 29 anos de idade. O motivo da inclusão do termo z i ’α 

de heterogeneidade não observada já fora explicado previamente 18 . 

Por fi m, ε it representa o termo de distúrbio aleatório típico. 

Seguindo a literatura empírica da área, optamos por utilizar os logaritmos 

naturais das variáveis de interesse, com o propósito de facilitar 

18 Adiante, testamos a real necessidade de incluir esse termo na modelagem 

econométrica. 


43

as interpretações dos coefi cientes, uma vez que os parâmetros estimados 

serão compreendidos como a medida da elasticidade da variável 

dependente em relação à explicativa. 

3.4 TESTES ESPECÍFICOS 

A fi m de testar se a heterogeneidade não observada está realmente 

presente no modelo a ser estimado, como sugerimos através da especifi 

cação do modelo empírico do crime na Equação 2, realizamos 

alguns testes específi cos. O primeiro teste, aplicado aos modelos de 

Regressão Pooled, é o Teste de White, baseado na distribuição Quiquadrado. 

Uma vez aplicado o teste, nesse modelo, não podemos 

rejeitar a hipótese nula, logo os resíduos podem ser homocedásticos, 

e, dessa forma, podemos trabalhar com o modelo de estimação por 

Mínimos Quadrados Ordinários (Regressão Pooled) 19 . 

O segundo teste que poderíamos aplicar ao modelo com Efeitos 

Aleatórios é o Multiplicador de Lagrange Breusch e Pagan 20 , que tem 

por hipótese que a presença de efeitos de estados não observáveis afeta 

as taxas de crimes dos estados brasileiros. Analogamente, poderia 

ter sido aplicado o teste F (Chow) aos modelos com Efeitos Fixos, que 

compara o estimador de MQO agrupado com o de Efeitos Fixos. 

4 RESULTADOS: AFINAL, O QUE EXPLICA OS HOMICÍDIOS 

DE BRASILEIROS COM 15 A 29 ANOS DE IDADE? 

Foram utilizados os métodos mais usuais de estimação com painel 

de dados, preponderantes também em estudos de Economia do Crime: 

Regressão Pooled, Efeitos Aleatórios, Efeitos Fixos, este mais largamente 

aplicado 21 . 

Com base na Tabela 7, podemos analisar o impacto de cada uma 

das variáveis independentes sobre as taxas de homicídios entre jovens, 

19 Os resultados desses testes encontram-se nos anexos. 

20 A hipótese nula desse teste é variabilidade igual a zero. Logo, se o 

p-valor indicar rejeição da hipótese nula, deve-se utilizar painel com efeitos 

aleatórios. 

21 Esses três métodos econométricos são empregados para estimações do modelo 

representado pela Equação 2. 


por 100 mil habitantes. De imediato, percebemos que a variável de 

urbanização se revelou com signifi cância estatística e coefi ciente positivo 

nos três modelos analisados. O sinal do coefi ciente relativo à 

estimativa de urbanização, agora, está de acordo com a expectativa 

teórica de que quanto maior o grau de urbanização das regiões, maior 

a facilidade de delinquir. 

Nossas evidências corroboram os resultados obtidos por Mendonça 

(2000) e Santos e Kassouf (2007b), através do modelo de racionalidade 

econômica, bem como a percepção sociológica de Paixão (1983), 

apontando que rápidos processos de crescimento urbano contribuem 

para o incremento nas taxas de criminalidade. Segundo o autor, a elevação 

do grau de urbanização, de forma acelerada, provoca fortes 

crescimentos migratórios, que culminam na concentração de grandes 

massas isoladas nas áreas periféricas dos centros urbanos, sob condições 

de extrema pobreza e desorganização social e expostas a novos 

comportamentos e aspirações mais elevados, inconsistentes com as 

alternativas institucionais de satisfação disponíveis. Assim, aludindo às 

teorias de desorganização social e anomia 22 , essa disjunção entre o 

desenvolvimento urbano e a adequação das pessoas às cidades tende 

a provocar formas de organização social que favorecem o surgimento 

de elevadas taxas de criminalidade e violência. 

Embora a taxa de urbanização tenha apresentado signifi cância estatística 

entre os resultados dos três métodos de estimação, as estimativas 

das demais variáveis não se mostraram robustas em todos eles. A 

maior parte delas só encontra resultados robustos por meio do método 

Pooled, o que está inteiramente de acordo com o indicado pelo teste 

de White. O método com Efeitos Aleatórios gera coefi cientes signifi - 

cativos somente para as variáveis de urbanização, como dito anteriormente, 

e gastos em educação. 

No terceiro método estimado, Efeitos Fixos, a outra variável signifi cativa 

é o número de famílias monoparentais, cujo coefi ciente, contudo, 

não mostra sinal de acordo com o esperado. Assim, confrontando-se 

com o que a literatura específi ca sobre o tema prevê, utilizando esse 

método de análise não encontramos evidências de que a instabilidade 

(ou desagregação) familiar explica essas mortes violentas. 

22 Para um maior entendimento da Teoria da Anomia, de Robert Merton, ver 

Cerqueira e Lobão (2004) e Viapiana (2006). 


45

A variável de drogas ilícitas, fugindo por completo do previsível, 

não obteve signifi cância estatística, e seu coefi ciente estimado apresentou 

sinal negativo nos três tipos de modelo, a despeito da correlação 

positiva entre homicídios e drogas ilícitas (0,12) 23 . Essa estimativa 

indica que não podemos dizer, estatisticamente, que o mercado ilegal 

de drogas infl uencie as taxas de homicídios envolvendo adolescentes 

e jovens adultos, o que não é coerente com o fato estilizado 

do tema. Diferentemente, Santos e Kassouf (2007b), utilizando taxas 

de crimes letais entre todas as faixas etárias provenientes da Senasp, 

encontram evidências que corroboram a infl uência desse mercado 

sobre os homicídios 24 . 

Interessante notar que metade das estimativas obtidas com base no 

método de Regressão Pooled apresentou signifi cância estatística e os 

sinais esperados, confi rmando as respectivas expectativas. A variável 

de gastos com segurança pública, cujo coefi ciente foi novamente positivo, 

foi a exceção 25 . O coefi ciente estimado para a variável renda 

apresentou sinal de acordo com o esperado, além de uma magnitude 

razoavelmente elástica. Em vista disso, um aumento da renda per capita 

conduz a maior incentivo para o cometimento de homicídios entre 

a população jovem, tendo em vista a percepção, por parte dos delinquentes, 

da elevação do retorno esperado nessa prática de crime. Isso 

reforça a dedução do caráter econômico dessas infrações. 

Tornando a infl uência do caráter econômico sobre a criminalidade 

cometida por jovens ainda mais notória, a variável de desemprego 

obtém coefi ciente com signifi cância estatística, no primeiro método. 

A mesma evidência empírica obtiveram aqueles que buscaram exa- 

23 Ver Tabela 6. 

24 A despeito desse resultado, avaliamos necessário frisar a diferença em relação 

à escolha de variáveis dependentes entre o modelo analisado por Santos 

e Kassouf (2007b) e o do presente estudo. Apesar de utilizarmos a mesma metodologia, 

ao observar os três tipos gerais de modelos com dados em painel, 

a diferente seleção da variável endógena, bem como das exógenas, faz com 

que os resultados encontrados sejam substancialmente diferentes. Tendo isso 

em vista, não é de se estranhar muitos resultados opostos. 

25 Loureiro (2006) investigou o impacto dos gastos com segurança pública e 

dos gastos em assistência social sobre quatro categorias específi cas de crime: 

homicídio, roubo, furto e sequestro. Os gastos com segurança pública, mesmo 

com a endogeneidade levada em consideração, não geraram qualquer efeito 

de dissuasão consistente sobre o crime no Brasil. 


minar os determinantes da criminalidade juvenil, Fleisher (1968), Levitt 

(1998), Mocan e Rees (1999) e Guimarães (2009). Por razões já 

discutidas anteriormente, maiores níveis de desemprego vão infl uir 

diretamente nas taxas de homicídios de jovens. 

Com a realização do corte etário de 15 a 29 anos, é possível comprovar, 

por meio da utilização de Mínimos Quadrados agrupados, a 

tese de que a vulnerabilidade juvenil, no que se refere à ausência 

escolar, exerce infl uência sobre a ocorrência de homicídios nessa faixa 

etária. Com efeito, é preciso avaliar a importância da frequência 

escolar como efeito dissuasório de crime juvenil e, em vista disso, a 

implementação de políticas de incentivo a fi m de manter esses jovens 

dentro da escola e deixá-los afastados da ociosidade. Em concordância 

a essa evidência empírica, soma-se a constatação de que incrementos 

em gastos com educação e cultura têm impacto redutor nas 

taxas de homicídios desses indivíduos, obtida por meio das estimações 

com Regressão Pooled e com Efeitos Aleatórios. Ressalta-se, portanto, 

a extrema relevância da educação, em diferentes formas, para a vida 

dos jovens, especialmente aqueles carentes de oportunidades. 

Variáveis 

Constante 

Drogas ilícitas 

Renda 

Gastos em segurança 

Urbanização 

Desigualdade 

Ociosidade 

Tabela 7 

Estimativas dos determinantes das taxas de homicídios 

entre jovens de 15 a 29 anos de idade 

Regressão Pooled 

Modelos 

Efeitos Aleatórios Efeitos Fixos 

-1.5230 -893.3390 -1.3550 

0 0.289 0.153 

-0.0338 -0.0448 -0.3335 

0.499 0.226 0.388 

1.0080 0.1592 0.2539 

0* 0.415 0.893 

0.1484 0.2933 0.0069 

0,007* 0.337 0.802 

1.5670 3.1910 5.5444 

0.002* 0* 0* 

1.1250 0.1993 0.1624 

0.156 0.75 0.787 

1.7832 0.5243 0.5255 

0* 0.128 0.872 


47

Pobreza 

Desemprego 

Famílias monoparentais 

Gastos com educação 

0.3294 -0.1501 -0.1136 

0.186 0.942 0.594 

0.6340 -0.0056 -0.0757 

0* 0.955 0.449 

-0.0224 0.1587 -0.4660 

0.588 0.832 0.008* 

-0.2569 -0.1519 -0.0814 

0* 0.003* 0.42 

Juventude masculina 

0.1985 

0.792 

1.3860 

0.222 

1.4251 

0.429 

N° de observações 128 128 128 

R2 0.6354 0.2363 0.3348 

Notas: Todas as variáveis estão em logaritmos naturais; 

Valores p são apresentados abaixo dos respectivos coefi cientes; 

Para os modelos de Efeitos Aleatórios e Efeitos Fixos é reportado o R2 "within groups". 

Fonte: Elaboração própria a partir dos resultados das regressões em Stata. 

Apesar de aparentemente existir um consenso no tocante à relação 

entre desigualdade e crime, não encontramos evidências de que ela 

seja propulsora desta atividade, senão por meio da estimação do modelo 

alternativo, no qual excluímos a variável de renda per capita 26 . 

26 Testamos, em alternativa, outra especifi cação do modelo, em que excluímos 

a variável renda per capita, devido à sua forte correlação com as 

demais variáveis, principalmente com a variável de pobreza (-0,88). Seguindo 

essa especifi cação, a variável de desigualdade de renda passa a deter 

signifi cância ao nível de 5%, e seu coefi ciente aumenta para 2, sugerindo 

um forte impacto do grau da “frustração” do consumo sobre esse tipo de 

crime. Mais uma vez, é válido observar a conexão da teoria econômica com 

a sociológica, especifi camente a que trata da anomia. Ao passo que estudos 

internacionais divergem quanto à signifi cância da distribuição de renda, 

nesse modelo específi co (retirando-se a variável de renda per capita), dialogamos 

com os demais estudos nacionais que revelam bastante consistência 

nos resultados com impacto positivo da desigualdade sobre os homicídios 

medidos pelos registros de óbitos, tais como Mendonça (2000) e Cerqueira 

e Lobão (2003). 

Outro resultado encontrado, com essa especifi cação alternativa, foi uma signifi 

cância estatística maior nas variáveis relativas à pobreza, através de todos os 

métodos de estimação. No entanto, os coefi cientes das demais variáveis continuam 

com signifi cância estatística e sinais similares aos dos modelos gerais. 


Existem, portanto, alguns aspectos que merecem ser considerados 

detalhadamente. Pode-se argumentar que não é a desigualdade de 

renda per se que afeta a criminalidade, mas sim outras características 

a ela associadas. Araújo Jr. e Fajnzylber (2001) sugerem ser possível 

que o relevante não seja o nível ou a estrutura da desigualdade, mas 

sim o padrão de mobilidade social, no sentido de que, se for muito 

difícil uma ascensão social via mercado de trabalho formal, esta será 

buscada por meio de atividades ilícitas. 

Analisando os resultados obtidos pelas estimações da Equação 2, 

o modelo da criminalidade, concernente a homicídios de jovens, 

parece ser bem explicado pela Teoria Econômica, uma vez que é 

latente a preponderância de variáveis substancialmente econômicas, 

como desemprego e gastos públicos em educação e segurança pública, 

como infl uentes desse tipo crime. Nesse modelo, bem como 

as variáveis estritamente econômicas, a vulnerabilidade juvenil, representada 

pela ausência escolar, impacta de forma signifi cativa na 

criminalidade juvenil. 

De posse dessas evidências empíricas, faz-se primordial discutir 

como a sociedade civil e o Estado podem, e devem, contribuir para 

o estabelecimento da paz e para a geração de oportunidades futuras 

para crianças, jovens e brasileiros como um todo, que parecem estar 

fadados à violência e, muitas vezes, à vida breve. 

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS 

No Brasil, a insufi ciência e, frequentemente, a baixa qualidade das 

informações disponíveis sobre criminalidade difi cultam sobremaneira 

a elaboração de diagnósticos e investigação dos seus determinantes 

e consequências. Ademais, a maioria das pesquisas que investigam 

o tema no país refere-se às vítimas e não aos infratores, o que muito 

limita a análise do comportamento do criminoso. A vasta maioria dos 

estudos tem utilizado as taxas de homicídios por 100 mil habitantes 

obtida no Sistema de Informações sobre Mortalidade (SIM) como proxy 

para as tendências da criminalidade. 

Recentemente, a Secretaria Nacional de Segurança Pública implantou 

um sistema de informações que permite que outros tipos de crimes 

também sejam utilizados para mensurar a criminalidade. No entanto, 


49

o período de tempo para o qual essas informações encontram-se disponíveis 

é bem curto – 2001 a 2005 –, além de estas se encontrarem 

agregadas ao nível de estado. Apesar de toda a limitação de dados, 

empenhamos esforços em trabalhar com dados nacionais, ora com 

dados do SIM, ora com dados da Senasp. 

Embora as estatísticas criminais mostrem que a maioria das vítimas e 

dos infratores de homicídios é jovem e do sexo masculino, em geral, 

os principais estudos na área têm negligenciado o enfoque do grupo 

de risco. Nesse sentido, uma de nossas contribuições foi examinar as 

taxas de criminalidade sob um corte etário e com certo controle de 

suas vulnerabilidades. 

Neste trabalho investigamos os possíveis determinantes das taxas 

de criminalidade, relacionadas aos homicídios entre jovens, nos estados 

brasileiros entre os anos de 2001 e 2005. Utilizando a metodologia 

de dados em painel, a exemplo de estudos nacionais e 

internacionais que também procuraram analisar os determinantes 

socioeconômicos do crime, observamos que existe signifi cativa infl 

uência da urbanização, pobreza, educação e desemprego sobre o 

comportamento do criminoso. 

Malgrado seja pouco recomendável fazer conclusões categóricas em 

estudos empíricos no âmbito das Ciências Sociais, com as quais dialogamos 

durante todo o andamento do presente estudo, as evidências 

aqui obtidas nos permitem tecer algumas considerações importantes 

que passamos a descrever. A primeira consideração a ser feita é a de 

que a teoria econômica pode ser extremamente útil para a investigação 

das causas da criminalidade e, por consequência, na busca de 

suas soluções. 

Com base nos resultados obtidos, foi possível observar que a urbanização 

afeta a criminalidade, robusta e positivamente. Esse resultado 

segue os encontrados na literatura, já que a quase totalidade dos trabalhos 

empíricos e teóricos dá ênfase à urbanização como um fator 

preponderante na explicação do crime. 

É muito importante observar como características sociais e econômicas 

mostram-se propulsoras das taxas de homicídio juvenil, explicitando 

a infl uência da motivação econômica sobre esses tipos de crime. 

A evidência encontrada mostra que a juventude parece responder 

racionalmente a incentivos, comparando seus custos e benefícios, tal 


como prediz a teoria de Gary Becker (1968). As características socioeconômicas 

do indivíduo, como a ausência à escola, a renda e o 

desemprego, confi rmaram a literatura pertinente, indicando que essas 

variáveis infl uenciam os níveis de criminalidade. Os gastos com 

educação e cultura também se mostraram importantes determinantes 

para esse tipo de crime. Curiosamente, e fugindo do consenso sociológico, 

o mercado de drogas ilícitas parece não ter impacto sobre as 

taxas de homicídios, sendo, portanto, recomendável a continuidade 

desse exercício em trabalhos futuros. 

Uma conclusão que podemos extrair das evidências empíricas diz 

respeito ao impacto da educação sobre a criminalidade, seja ela relacionada 

aos gastos sociais nessa área, seja relacionada à frequência escolar. 

Esse resultado converge de certa forma com a literatura empírica, 

que se apoia na ideia de que quanto maior for o nível educacional 

do indivíduo, maiores serão as chances de reduzir as desigualdades 

sociais e de não reproduzir o ciclo da pobreza e carência de oportunidades, 

reduzindo, por consequência, a incidência de crimes. Contudo, 

é importante sublinhar que a relevância não está propriamente 

no montante investido nessa área pelo governo, mas sim no foco dos 

programas educacionais. Esses programas devem estar focalizados nas 

camadas mais propensas ao crime – crianças e jovens – com o apoio 

escolar e a promoção de esportes e atividades culturais como formas 

de reduzir a ociosidade, mantendo os alunos na escola e melhorando 

os indicadores de desempenho escolar. Dessa maneira, é possível que 

os gastos com educação sejam até mais efi cazes para reduzir os níveis 

de criminalidade do que medidas repressivas no curto prazo. 

Com relação aos gastos com segurança pública, os resultados obtidos 

indicam que estes não se encontram diretamente correlacionados 

ao crime. Fora do esperado, essa variável não exerceu efeito negativo 

sobre a variável dependente, apesar de apresentar signifi cância estatística 

em certo momento. Com esse resultado, portanto, não é possível 

dizer que ações ou políticas de repressão e detenção desempenham 

infl uência dissuasória sobre a criminalidade. Esses resultados, porém, 

não se apresentam defi nitivos. Estimativas sobre o efeito dos gastos 

públicos em segurança devem continuar sendo realizadas, de forma 

a observar se essas despesas estão sendo efi cientes e, caso exista tal 

inefi ciência, tentar localizar a razão do problema e buscar possíveis 


51

soluções. Uma interpretação alternativa sobre essa evidência, todavia, 

é que um maior dispêndio em segurança pública aumenta o conhecimento 

de homicídios, levando à maior notifi cação de ocorrências 

criminais. Existe, portanto, uma causalidade entre essas variáveis que 

deve ser investigada com mais profundidade. 

Apesar de a maioria das estimativas ter sido signifi cativa (por meio 

do método MQO agrupado), confi rmando, em grande medida, o predito 

pela Teoria Econômica do Crime, os resultados aqui obtidos devem 

ser encarados com cautela, em virtude da curta série de dados 

sobre a criminalidade disponível para os estados brasileiros. Não há 

motivos, entretanto, para se rejeitar a hipótese de que problemas no 

ambiente socioeconômico possuem efeitos signifi cativos sobre o crime. 

Baseando-se nos resultados empíricos aqui obtidos, a urbanização, 

a educação, o desemprego e a falta de melhores oportunidades 

para os jovens colocam-se como questões centrais a serem resolvidas, 

no sentido de combater esse problema que afl ige os estados brasileiros 

como um todo. 

Como vemos, a criminalidade, um fenômeno eminentemente masculino 

e juvenil, está diretamente ligada à consecução de políticas governamentais, 

principalmente no que se refere à geração de emprego, 

educação, segurança pública e ao combate da desigualdade. De fato, 

na última década e meia o país vem melhorando de forma substancial 

vários desses indicadores. O grau de desigualdade na distribuição de 

renda declinou e hoje é o mais baixo dos últimos trinta anos; o grau de 

pobreza também vem declinando de forma acelerada; o mesmo também 

se pode dizer com relação aos principais indicadores de saúde e 

educação, principalmente para a população mais jovem. Em suma, é 

inegável que o país vem melhorando os indicadores socioeconômicos 

de forma acelerada e contínua, mas esforços devem ser empreendidos 

para que essa trajetória permaneça, isto é, é preciso garantir a continuidade 

desse processo de melhoria desses indicadores. 

Além disso, é válido sublinhar o esforço do governo federal em associar 

medidas preventivas em educação e cultura com investimentos 

em segurança através do Programa Nacional de Segurança Pública 

com Cidadania (Pronasci), o que nos leva a ponderar que as políticas 

de combate ao problema vêm sendo, aparentemente, bem conduzidas 

e focalizadas nos grupos vulneráveis. 


Considera-se por meio desse estudo, portanto, a importância de melhores 

condições sociais e econômicas para a efetiva redução de níveis 

de criminalidade nos estados brasileiros. Ademais, com melhores fontes 

de informação, a fi m de se reconhecer precisamente o problema, 

políticas públicas mais direcionadas e efi cientes, e estudos e ações de 

prevenção, reduzirão a incidência de crimes. Em suma, medidas tanto 

governamentais quanto de iniciativa privada que gerem empregos e 

melhores oportunidades socioeconômicas, contribuindo para dissuasão 

da principal motivação da juventude para ação criminosa, de caráter 

econômico, fazem-se prioritárias e urgentes, não só para a redução das 

ocorrências criminais em si, mas também para o crescimento econômico 

do país e aumento do bem-estar social da população. 


53

ANEXOS 

1 TESTE DE WHITE 

Ho: Resíduos homocedásticos 

chi2(1) = 0.50 

Prob > chi2 = 0.4799 

2 TESTE DE MULTIPLICADOR DE LAGRANGE BREUSCH-PAGAN 

Modelo 

homic[unidade,t] = Xb + u[unidade] + e[unidade,t] 

Var sd = sqrt(Var) 

homic .2674495 .5171552 

r .0176739 .1329431 

u .0828348 .2878103 

Ho: Efeitos Fixos. Var(u) = 0 

chi2(1) = 65.29 

Prob > chi2 = 0.0000 


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57

A EDUCAÇÃO AMBIENTAL 

CRÍTICA E O CONCEITO 

DE SOCIEDADE CIVIL 

EM GRAMSCI 

ESTRATÉGIAS PARA O ENFRENTAMENTO 

DA CRISE SOCIOAMBIENTAL 



Neste artigo, apresento as principais tendências teórico-metodológicas do campo 

da Educação Ambiental, bem como as matrizes teóricas associadas à ideia 

de sociedade civil, relacionando ambas à compreensão e ao enfrentamento da 

crise socioambiental. Assumo minha opção política pela Educação Ambiental 

crítica e pela matriz gramsciana de sociedade civil e discuto o potencial que 

ambas apresentam para o enfrentamento da questão socioambiental e seus 

desdobramentos no que se refere à Educação Ambiental. Ilustro minha discussão 

com reportagens sobre meio ambiente provenientes de fragmentos de 

artigos e textos jornalísticos de “suplementos ambientais” dos dois principais 

jornais cariocas, buscando identifi car a perspectiva com a qual seus autores 

trabalham ao se referirem à ideia de sociedade civil, bem como a(s) vertente(s) 

teórico-metodológica(s) da Educação Ambiental à qual se fi liam. Concluo destacando 

a necessidade de explicitação tanto do que se entende por sociedade 

civil quanto por Educação Ambiental, no que tange à compreensão, ao enfrentamento 

e à busca de soluções para a complexa, urgente e inadiável crise 

socioambiental. 

Palavras-chave: educação ambiental crítica; sociedade civil; crise socioambiental 

In this article, I present the main theoretical tendencies of Environmental Education 

Field, as well as the theoretical tendencies associated to the idea of civil 

society in relation to the facing of the social environmental crisis. I assume my 

political option for the critical Environmental Education and for the Gramsci 

idea of civil society, by discussing the potential that both perspectives have to 

solve environmental problems and its implications to Environmental Education. 

I light up my discussion with environmental reports that came from environmental 

sections from the two main newspapers of Rio de Janeiro, and I try to 

identify, in these journalistic essays, the theoretical perspective of civil society 

and Environmental Education brought by its authors. I conclude by highlighting 

the necessity of setting out the conception of civil society and Environmental 

Education used for the understanding, facing and searching of solutions to the 

complex, urgent and non postponing environmental crises. 

Key words: critical environmental education; civil society; environmental crisis 


59

INTRODUZINDO A PROBLEMÁTICA 

O cenário histórico-social atual parece ser caracterizado pelo movimento 

de um ambientalismo pró-ativo e outro, reativo. Enquanto o 

primeiro chega a estruturar ações junto ao Estado com vistas à redistribuição 

das condições de vida e justiça ambiental, o outro tende a 

buscar consequências imediatas não considerando as causas políticoeconômicas 

das distorções no que se refere ao uso ético dos recursos 

do meio ambiente (ARAÚJO, 2005, p. 195). 

O debate sobre as questões socioambientais da atualidade ocupa 

praticamente todos os fóruns públicos e privados de discussão no 

Brasil e no mundo. Em grande parte atrelado ao fenômeno mundial 

da globalização 1 , esse debate comporta uma ampla variedade de temas, 

dentre os mais comuns: mudanças climáticas, consumo, desigualdades 

sociais, água, energia(s), mercado de créditos de carbono 

etc. Entre perplexos e assustados, temos assistido a furacões 2 , terremotos, 

secas, enchentes e degelos atingirem populações humanas em 

escala mundial. Apesar de se tratar de fenômenos naturais, inúmeras 

pesquisas alertam que sua frequência e/ou intensidade podem estar 

relacionadas à degradação ambiental; contudo, até o início dos anos 

1 De acordo com Houaiss, Villar e Franco (2001), globalização, do ponto de 

vista sociológico, é um “processo pelo qual a vida social e cultural nos diversos 

países do mundo é cada vez mais afetada por infl uências internacionais em 

razão de injunções políticas e econômicas”; em termos de economia política, 

traduz-se por um “intercâmbio econômico e cultural entre diversos países, 

devido à informatização, ao desenvolvimento dos meios de comunicação e 

transporte, à ação neocolonialista de empresas transnacionais e à pressão política 

no sentido da abdicação de medidas protecionistas”; uma “espécie de 

mercado fi nanceiro mundial criado a partir da união dos mercados de diferentes 

países e da quebra das fronteiras entre os mercados” ou, ainda, a “integração 

cada vez maior das empresas transnacionais, num contexto mundial 

de livre-comércio e de diminuição da presença do Estado, em que empresas 

podem operar simultaneamente em muitos países diferentes e explorar em 

vantagem própria as variações nas condições locais”. 

2 Como o Katrina, que causou aproximadamente mil mortes diretas e gerou 

prejuízos de dois bilhões de dólares quando de sua passagem no ano de 2005, 

sendo um dos furacões mais destrutivos a atingir os Estados Unidos. 


2000 houve pouca sensibilidade, por parte dos que detêm o poder, 

aos alertas de cientistas, ambientalistas e educadores para esse grave 

e, possivelmente, irreversível quadro. 

Até mesmo o Fórum Econômico Mundial (FEM), realizado anualmente 

em Davos, na Suíça 3 , e que reúne alguns dos “principais líderes 

empresariais e políticos, ONGs, líderes religiosos, intelectuais e jornalistas 

selecionados para discutir as questões mais urgentes enfrentadas 

mundialmente, incluindo saúde e meio ambiente” 4 , destinou, em 

2007, um espaço jamais visto à discussão sobre o aquecimento global 

– outrora assunto de “verdes” – e suas consequências, sinalizando que 

tais problemas foram defi nitivamente acrescentados à esfera socioeconômica 

mundial. 

A indústria cultural e midiática também refl ete o destaque atualmente 

dado à crise ambiental: nunca houve tantos fi lmes, documentários, 

artigos em jornais, revistas e livros que, não raro, cobrem-na 

com os tons cinzentos de um apocalipse anunciado, a nos levar a 

passos largos para o fi m do mundo 5 . Por tudo isso, podemos afi rmar, 

com pouca margem de erro, que um fator determinante para que a 

problemática ambiental ocupe as primeiras páginas dos jornais e das 

agendas políticas e culturais mundiais é o impacto socioeconômico 

que tal degradação já está causando. 

3 Neste ano de 2010, o FEM reuniu 2.500 participantes de 96 países. Destes, 

mais de 50% eram do setor de negócios – composto principalmente de membros 

do Fórum e de mil companhias ao redor do mundo, de vários setores 

econômicos. Também participaram representantes das 25 maiores economias 

do mundo e de países emergentes, incluindo chefes de Estado e de governo, 

ministros de Finanças e Economia, chanceleres, governadores e prefeitos. 

Representantes de ONGs, acadêmicos, sindicalistas, líderes de comunidades 

religiosas e de empresas de mídia. Em 2008, o primeiro-ministro do Japão, 

Yasuo Fukuda, anunciou um fundo de US$ 10 bilhões para ajudar países em 

desenvolvimento a combater o aquecimento global. (http://colunistas.ig.com. 

br/nizanguanaes/forum/) 

4 Ver mais informações em: http://pt.wikipedia.org/wiki/F%C3%B3rum_ 

Econ%C3%B4mico_Mundial#A_Organiza.C3.A7.C3.A3o), 

5 Um dos exemplos mais emblemáticos é o documentário de Al Gore (excandidato 

à presidência dos EUA): Uma verdade inconveniente. Antes deste, 

foi realizado o fi lme O dia depois de amanhã, sobre as consequências do 

aquecimento global. 


61

Na tentativa de minimizar as consequências desses problemas, 

alguns países, estados e municípios vêm, isoladamente, adotando 

medidas “em prol do meio ambiente”; contudo, é necessário atentar 

para o fato de que a questão ambiental não reúne cidadãos e 

cidadãs em torno de um objetivo comum: ao contrário, as soluções 

apresentadas podem apontar para direções diferentes, até mesmo 

opostas. Seria ingênuo acreditar que as medidas sugeridas poderiam 

contemplar, indistintamente, todos os países e, dentro destes, todos 

os setores da sociedade. 

Diversos são os enfoques dados à questão e a cada um de seus 

temas, dependendo da perspectiva social, política e epistemológica 

a partir da qual a análise se realiza. Por sua vez, essas fi liações dão 

diferentes contornos à complexa problemática enfrentada pelas sociedades 

atuais, trazendo novos problemas de pesquisa e levantando 

importantes questionamentos a respeito do modelo capitalista de sociedade, 

baseado na degradação, apropriação e mercantilização da 

natureza e da(s) cultura(s). Há um predomínio de propostas de enfrentamento 

dentro da perspectiva do “capitalismo verde” (que, em 

termos educativos, políticos e epistemológicos, pode ser associado a 

uma linha conservadora da Educação Ambiental). Essa concepção, de 

cunho eminentemente economicista, busca postergar, com medidas 

de combate ao desperdício, o esgotamento dos recursos (ACSELRAD, 

2004, p. 7), entretanto, não aborda, ou apenas tangencia, o problema 

das desigualdades sociais, que, em termos ambientais propriamente 

ditos, se traduzem no acesso desigual a água, saneamento, habitação 

em condições de segurança, áreas de lazer e tantos outros fatores associados 

à tão propalada “qualidade de vida”. 

Os fracos resultados da Conferência sobre Mudanças Climáticas 

das Nações Unidas (COP 15, realizada em dezembro de 2009, em 

Copenhague, Dinamarca), em termos de mudanças efetivas – ainda 

que numa perspectiva conservacionista – nas agendas dos grandes 

emissores de carbono, demonstram o incipiente enfrentamento da 

problemática ambiental em nível global: de acordo com a reportagem 

de Ricardo Muniz, em 19/12/09 (recolhida no site globo.com): 

Era para os países assinarem cortes de gases estufa segundo as recomendações 

científi cas do IPCC, o Painel Intergovernamental sobre 


Mudança Climática, explicadas em detalhes ao mundo em 2007. Mas 

o fruto de dois anos de preparativos e duas semanas de conferência 

foi um texto com duas páginas e meia (nem isso). Não tem as metas. 

Vem com algumas cifras, mas sem explicar como o dinheiro será captado 

e administrado 6 . 

No contexto político e educacional brasileiro, a perspectiva é 

semelhante: a Lei nº 9.795 de 27.04.99 (BRASIL, 1999), que estabelece 

a Política Nacional de Educação Ambiental (Pnea 7 ) e os 

Parâmetros Curriculares Nacionais, com seu tema transversal “Meio 

Ambiente” (BRASIL, 1998), reconhece o caráter social da crise 

ambiental, mas suas perspectivas teóricas e pedagógicas giram em 

torno de ajustes no modelo vigente (TOMAZELLO, 2001, e LOU- 

REIRO; LIMA, 2006), sem discutir a necessidade da mudança no 

modelo de sociedade. 

Neste cenário de urgência e gravidade, a Educação Ambiental (EA) 

vem despertando o interesse dos mais diversos setores da sociedade, 

visando à “conscientização” da população sobre problemas como o 

consumo/consumismo/lixo, a produção de energia, o desmatamento, 

emissões de carbono para a atmosfera etc. Porém, a problemática até 

aqui apresentada revela a necessidade de uma tomada de posição 

em relação às perspectivas sociopolíticas e epistemológicas a serem 

assumidas nos contextos de produção de conhecimentos e políticas de 

EA. Evidentemente, diferentes referenciais podem levar a diferentes 

concepções de crise socioambiental. 

Um mapeamento inicial das pesquisas no campo da Educação Ambiental 

mostra que estas têm se associado a perspectivas conservacionistas, 

críticas, pós-críticas, ecossocialistas, hermenêuticas, fenomenológicas, 

pós-modernas e outras. Existem ainda perspectivas que, por não se 

encaixarem em uma única vertente epistemológica, podem ser consideradas 

“híbridas”. Entretanto, podemos distinguir diferenças sufi cientemente 

grandes para não colocar toda a produção teórica do campo em 

uma única matriz: cada uma delas tem orientações e princípios próprios 

6 A esse respeito, recomendo a análise de Washington Novaes em: http:// 

www.tvcultura.com.br/cop15/. 

7 A Política Nacional de Educação Ambiental (Pnea) foi regulamentada pelo 

Decreto nº 4.281, de 25.06.2002. 


63

que, se não devem aprisionar pesquisadores e professores, também não 

podem ser ignorados. De acordo com Loureiro (2006b, p. 48): 

A Educação Ambiental não é uma perspectiva educacional homogênea, 

mas sim uma teia complexa de posicionamentos políticos, 

pedagógicos e ideológicos sobre a relação sociedade-agentes sociaisnatureza 

(ou melhor, a respeito das relações sociais na natureza), 

sendo conformada em seu realizar, preponderantemente, pelos movimentos 

sociais, sistema educacional e sistema ambiental que constituem 

o Estado. 

Em tese de doutorado sobre o campo da Educação Ambiental, Lima 

(2005) procurou compreender a dinâmica de sua constituição através 

da elucidação de questões como: o surgimento e institucionalização 

material e simbólica do campo; diferenças internas; concepções pedagógicas, 

políticas, éticas, epistemológicas e culturais; características 

e identidades de seus sujeitos sociais; formação histórica dos discursos 

hegemônicos no campo; fatores históricos, políticos e culturais que 

permitiram que as tendências hegemônicas, em determinado momento, 

atingissem essa condição de predominância; e a relação com 

outros campos correlatos e principais desafi os colocados à expansão e 

consolidação do campo (p. 11). 

O caráter político, diversifi cado e confl itivo da Educação Ambiental 

permite que a compreendamos como um campo social, composto por 

atores, grupos e instituições que compartilham um núcleo de valores, 

normas e características comuns, mas que se diferenciam entre si por 

suas concepções sobre a crise socioambiental e as relações sociedade-natureza 

e pelas propostas político-pedagógicas que defendem 

para intervir naquilo que se apresenta socialmente como “problemas 

ambientais” (LIMA, 2005). Essas concepções ambientais e pedagógicas, 

por sua vez, se fundamentam em interesses e posições políticas 

que oscilam entre tendências de conservação e de transformação das 

relações sociais estabelecidas na construção do ambiente – aqui entendido 

como síntese espaçotemporal do modo como interagimos e 

produzimos na natureza, sendo concretizado à medida que os agentes 

sociais criam seus meios de vida e defi nem sentidos de pertencimento 

e identidade (PORTO-GONÇALVES, 1996 e 2000). Esses diferentes 


grupos disputam a hegemonia do campo da EA e a possibilidade de 

orientá-lo de acordo com sua interpretação e seus interesses. 

O amálgama dos campos da educação e do meio ambiente já revela 

o caráter híbrido 8 da EA, tanto em relação aos seus princípios quanto 

aos diferentes espaços de criação e veiculação de conhecimentos e 

práticas: universidades, secretarias de educação, escolas, empresas, 

organizações não governamentais, unidades de conservação, museus 

etc. Tal hibridismo tem origem na própria história do campo: a Educação 

Ambiental nasceu no seio do movimento ambientalista que, 

conforme Loureiro (2003), se iniciou como movimento histórico nos 

anos 1960, a partir dos movimentos pacifi stas, antinucleares e da contracultura, 

em resposta ao establishment político e a um estilo de vida 

baseado no consumismo. A reestruturação dos movimentos sociais e 

o avanço do conservacionismo e das propostas de ecologia política 

colocaram em discussão as formas de apropriação material e simbólica 

da natureza no âmbito do modo de produção capitalista e suas implicações 

estruturais. 

Zhouri (2007) chama a atenção para o caráter confl ituoso do que se 

convencionou chamar de “questão ambiental”. Ela se baseia no entendimento 

de que a referida questão não é objetiva nem universal, pois: 

As relações de poder entre os sujeitos sociais que conjugam determinados 

signifi cados de meio ambiente consolidam certos sentidos, 

noções e categorias que passam a vigorar como as mais legítimas e 

passíveis de sustentar as ações sociais e políticas. Em consequência, 

produzem um efeito silenciador e, portanto, excluem outras visões e 

perspectivas concorrenciais (p. 2). 

Segundo a autora, até o início dos anos 1980 prevalecia a imagem 

do sujeito ecológico como um agente político transgressor, mas, a partir 

dos anos 1990, consagrou-se a imagem do ambientalista como “especialista 

técnico, conhecedor e gestor dos recursos naturais” (p. 3). 

Assim, a visão tecnicista do ambiente (na qual o ambiente é tido como 

realidade objetiva e passível de intervenção técnica) substituiu o mo- 

8 Aqui, assumo o sentido fi gurado do termo, tal como se apresenta no dicionário 

Houaiss da Língua Portuguesa (2001): “que ou o que é composto de 

elementos diferentes, heteróclitos, disparatados”. 


65

vimento da ecologia política, retirando a transformação da sociedade 

do horizonte dos atores sociais do campo ambiental e dos demais 

campos. Zhouri (idem) chama essa nova perspectiva de paradigma da 

adequação ambiental, que orienta as ações de ambientalistas e empresários, 

bem como as políticas públicas. Nesse paradigma, os confl itos 

em torno da democratização dos direitos (recursos naturais, território, 

espaço, serviços urbanos e outros) são tratados como “divergências 

entre interesses distintos” (p. 3). 

A autora segue afi rmando que o paradigma da adequação ambiental 

opera “um deslocamento do debate da esfera da política (a luta por 

direitos) para a esfera da economia, em que há somente interesses; 

estes, passíveis de negociação” (p. 3). Por outro lado, o retraimento do 

Estado, verifi cado na década de 1990, a partir de uma modernização 

conservadora, transfere atribuições próprias do Estado à chamada “sociedade 

civil”, a partir da emergência do “terceiro setor”, composto, 

basicamente, pelas ONGs. Consagra-se, nesse cenário, uma concepção 

supostamente consensual de “desenvolvimento sustentável” que se 

sobrepõe à realidade confl ituosa das relações sociais, bem como termos 

que outrora compunham o léxico das lutas pela democratização, 

tais como: parceria, participação, negociação e, sobretudo, a noção de 

sociedade civil (idem), alvo desta discussão. Nas palavras da autora: 

Os sujeitos sociais chamados à participação são aqueles que têm uma 

qualifi cação legitimada pelo campo: conhecimento técnico e capacidade 

organizativa e de ação. São excluídos da participação todos 

aqueles que não são “organizados” nos termos legitimados, e que não 

podem disputar o mercado de projetos com ONGs e fundações altamente 

equipadas e institucionalizadas. Por essa via, fi ca estabelecido 

um novo tipo de exclusão política e social. 

É muito comum encontrar, no discurso de educadores ambientais 9 , 

os termos “sociedade civil” e/ou “sociedade civil organizada”, empre- 

9 Saliento que evito adotar o termo devido à grande polissemia que ele 

assumiu: hoje em dia, praticamente qualquer pessoa pode se considerar um 

“educador ambiental”. A razão de tê-lo utilizado aqui reside no fato de que 

inúmeros pesquisadores, professores e ambientalistas se autodenominam 

dessa forma. 


gados, principalmente, por representantes de ONGs ambientalistas, 

setores do empresariado, professores e pesquisadores. Porém, uma refl 

exão sobre os atores da “sociedade civil” envolvidos, direta e indiretamente, 

nas disputas relacionadas à hegemonia de concepções sobre 

a problemática socioambiental (e, também, à distribuição de verbas e 

cargos nos órgãos públicos e privados de EA) levanta um questionamento 

digno de nota: o que, afi nal, cabe nesse imenso guarda-chuva 

a que costumamos chamar de sociedade civil? 

De acordo com Meschkat (1999), é quase impossível, hoje em dia, 

ouvir-se um discurso sobre problemas políticos, seja em uma conferência 

de um cientista erudito, seja na apresentação de uma ONG, 

sem que se mencione, várias vezes, a expressão sociedade civil – não 

importando se essa ONG, que reclama sua contribuição para a sociedade 

civil, depende totalmente de dinheiro estatal. Chama a atenção, 

também, que entidades com orientações políticas tão diferentes quanto 

o Banco Mundial e líderes cubanos utilizem igualmente o termo em 

suas publicações e discursos. O autor revela seu estranhamento diante 

do fato de que vozes de posições políticas diametralmente opostas 

possam empregar a mesma expressão sempre em um sentido positivo, 

e lembra que, em diversos contextos (como a resistência de indivíduos 

e grupos ao monopólio do poder na União Soviética e durante o período 

das ditaduras latino-americanas), o conceito de sociedade civil 

foi forjado na luta política. 

Por acreditar que a discussão sobre a problemática socioambiental 

está fortemente relacionada à concepção de Educação Ambiental e 

de sociedade civil, a partir das quais se olha para a questão, apresento, 

neste ensaio, as principais tendências teórico-metodológicas do 

campo da EA, bem como as matrizes teóricas relacionadas à ideia de 

sociedade civil. Assumo minha opção política pela EA crítica e pela 

matriz gramsciana de sociedade civil e discuto o potencial que ambas 

apresentam para o enfrentamento da questão socioambiental e seus 

desdobramentos no que se refere à Educação Ambiental. 

Ilustro minha discussão com exemplos de problemas ambientais 

provenientes de fragmentos de artigos e textos jornalísticos de “suplementos 

ambientais” dos dois principais jornais cariocas, buscando 

identifi car a perspectiva com a qual seus autores trabalham ao se referirem 

à ideia de sociedade civil, bem como as vertentes teórico- 


67

metodológicas da Educação Ambiental às quais se fi liam. Concluo 

destacando a necessidade de explicitação tanto do que se entende 

por sociedade civil quanto por Educação Ambiental, no que tange 

ao enfrentamento e à busca de soluções para a complexa, urgente e 

inadiável crise socioambiental. 

O CONCEITO DE SOCIEDADE CIVIL: MATRIZES 

TEÓRICAS E IMPLICAÇÕES POLÍTICAS 

Corre-se o risco hoje de ver “sociedade civil” transformarse 

num álibi para o capitalismo (WOOD, 2003, p. 205). 

De acordo com Pinheiro (2003), sociedade civil é, seguramente, 

um dos conceitos da teoria política mais usados no discurso social e 

político contemporâneo, podendo ser defi nido a partir de quatro matrizes 

teóricas, a saber: neotocquevilliana, neoliberal, habermasiana 

e gramsciana. Segundo esse autor, até o século XVIII, a preocupação 

de teóricos como Hobbes, Locke, Rousseau, Ferguson, Smith, Montesquieu 

e Hume era a de “examinar as condições sob as quais os 

seres humanos poderiam escapar do Estado de natureza e entrar em 

uma forma contratual de governo baseada na regra da lei, isto é, em 

uma sociedade civil” (p. 77). Nessa perspectiva, o termo sociedade 

civil era utilizado para marcar a diferença entre “uma comunidade 

política enraizada nos princípios da cidadania” (idem) e um estado de 

natureza imaginário. Dessa forma, o termo sociedade civil passou a ser 

empregado como similar a progresso, onde civilis não é mais adjetivo 

de civitas no sentido de pertencer ao coletivo, mas de civilitas (civilizada) 

(FONTES, 2006). 

A ideia da propriedade privada foi introduzida por Hobbes, que teria 

infl uenciado Rousseau a afi rmar que “o primeiro homem que, tendo 

cercado um pedaço de terra, (...) dizendo ‘isto é meu’ e encontrando 

pessoas simples o bastante para acreditar nele, foi o fundador real da 

sociedade civil” (COLÁS, 2002, p. 32, apud PINHEIRO, 2003). Assim: 

Por volta do fi nal do século XVIII, a associação da sociedade civil com 

a sociedade capitalista de mercado foi acompanhada pela emergência 

da economia política. De maneira mais específi ca, através dos escritos 


de Adam Ferguson, Adam Smith e Karl Marx a sociedade civil se tornou 

intimamente ligada à divisão do trabalho, à produção em massa 

das commodities e à extensão das relações de propriedade privada 

características do capitalismo moderno (p. 78). 

Outro autor relevante para a presente discussão é Hegel, para quem 

a sociedade civil (bürgerliche Gesellschaft) era constituída por “associações, 

comunidades e corporações que teriam um papel normativo 

e sociológico fundamental na relação entre os indivíduos e o Estado” 

(idem, p. 79). Hegel entendia a sociedade civil como “um espaço 

historicamente concreto de interação social entre indivíduos” (idem). 

Pinheiro identifi ca duas inovações na teoria da sociedade civil de Hegel: 

o reconhecimento das associações independentes como componentes 

fundamentais da sociedade civil, que desempenham o papel 

de mediadoras entre os indivíduos e o Estado, e o reconhecimento da 

centralidade dos indivíduos conscientes e refl exivos na construção da 

sociedade civil moderna (COLÁS, 2002, apud PINHEIRO, 2003). 

Na matriz neotocquevilliana, a propensão para a associação cívica era 

um fator preponderante para o funcionamento da democracia. Pinheiro 

(2003) afi rma que, nessa vertente, “a força e a estabilidade das democracias 

liberais dependem, necessariamente, de uma esfera de participação 

associacional ativa e pujante” (p. 85). Ele afi rma que o conceito 

de capital social foi bastante utilizado para entender esse fenômeno, 

pois se refere a “aspectos da organização social tais como redes, normas 

e confi ança social que facilitam a coordenação e a cooperação para o 

benefício mútuo” (p. 84). Nessa forma de livre associação, os cidadãos 

participariam de acordo com os seus interesses privados. 

Apesar de Alexis de Tocqueville não ter utilizado explicitamente o 

termo sociedade civil, sua contribuição reside na importância atribuída 

ao associativismo e à auto-organização, que exerceram grande 

infl uência no pensamento contemporâneo. Esse autor realizou um 

estudo acerca da democracia nos Estados Unidos, a partir do qual 

argumenta que a garantia das liberdades individuais se fundamentava 

naquilo que ele entendia por “meios democráticos”, que incluíam autogoverno 

local, separação entre Igreja e Estado, imprensa livre, eleições 

indiretas, judiciário independente e, acima de tudo, uma “vida 

associacional” (PINHEIRO, 2003, p. 81). 


69

A perspectiva neoliberal está vinculada à neotocquevilliana na medida 

em que incorpora muitos de seus elementos, mas, na primeira, a 

sociedade civil se mostra mais pró-establishment, “menos como uma 

esfera contraposta ao Estado e ao capitalismo e mais como um complemento 

ou mesmo um substituto para o Estado e o mercado” (idem, 

p. 85). Nessa matriz, as categorias estabilidade, provisão, confi ança e 

responsabilidade social (no sentido de solidariedade e/ou fi lantropia) 

predominam sobre luta e emancipação, e termos como organizações 

sem fi ns lucrativos e organizações não governamentais são usados para 

descrever seus atores. A sociedade civil torna-se, também, sinônimo 

de “terceiro setor”. Garrison (2000, apud PINHEIRO, 2003) afi rma 

que, para o Banco Mundial, “a constituição de capital social e o surgimento 

de uma sociedade civil forte são os ingredientes essenciais para 

a consecução do desenvolvimento sustentável a longo prazo” (GARRI- 

SON, op. cit., p. 18-19). 

Ainda segundo Pinheiro (2003), essa concepção se ancora em uma 

estratégia de descentralização e privatização dos serviços públicos, desobrigando 

os governos nacionais da responsabilidade pela implementação 

de programas sociais, que seriam assumidos por governos locais 

em parceria com as ONGs ou outras organizações sociais. 

Nota-se, assim, uma conversão do Estado como “público” e de tudo 

que é não estatal – mercado e sociedade civil – como “privado” e 

uma separação desses espaços como esferas autônomas. Todavia, tal 

oposição seria resolvida com o surgimento de um “novo setor”, “público, 

porém privado”, que passaria a absorver cada vez mais a dita 

questão social (p. 86). 

O autor entende que separação e autonomização entre Estado, 

mercado e sociedade civil – ou terceiro setor –, confusão entre público 

e privado, equiparação entre “Estado” e “governo”, identifi cação 

de ONG com movimento social, construção de parcerias com 

o Estado, complexa e heterogênea multipolarização supraclassista da 

nova questão social e crise fi scal do Estado são os principais pressupostos 

dessa matriz, que também se apoia numa suposta inefi ciência 

da esfera estatal e burocrática, intrinsecamente inefi ciente para gerir 

as questões de cunho social. 


A matriz habermasiana se baseia na teoria da ação comunicativa, 

que considerava a ênfase marxista no trabalho como força motora da 

evolução social, produtora de uma visão estreita das dinâmicas sociais, 

pois deixa de fora o que Habermas chamou de “mundo da vida” 10 

(PINHEIRO, 2003). “Nesse sentido, os homens não apenas transformariam 

o mundo externo/natural através do trabalho, mas também, 

geração após geração, o mundo interno/sociocultural através da interação 

simbólica ou da comunicação” (idem, p. 88). Assim, para Habermas, 

a categoria que propicia o “salto ontológico” do ser orgânico 

para o ser social é a linguagem, “que produz não mais valores de uso 

e sim consensos a partir do agir comunicativo” (idem), e a sociedade 

civil é autônoma quando regida por normas do mundo da vida, reproduzidas 

e reformuladas através da comunicação. Na visão de Pinheiro, 

“com a natureza comunicativa como aspecto defi nidor da sociedade 

civil, fi ca mais fácil ver como a economia e o Estado podem ser excluídos” 

(idem, p. 89). 

Gramsci defi niu a sociedade civil como “o conjunto de organismos 

designados vulgarmente como ‘privados’” (2001b, p. 20, apud 

FONTES, 2006), formada pelas organizações responsáveis tanto 

pela elaboração quanto pela difusão das ideologias: sistema escolar, 

igrejas, sindicatos, partidos políticos, organizações profi ssionais, 

a organização material da cultura etc. A intensidade das disputas 

travadas e dos consensos estabelecidos seria, então, proveniente da 

correlação de forças entre os diferentes atores da sociedade civil. 

Através da enumeração dos organismos privados, o conceito de sociedade 

civil estaria captado por uma dupla rede (GLUKSMANN, 

1980), pois diz respeito às condições de vida materiais (o sistema 

privado de produção) e também aos aparelhos ideológico-culturais 

da hegemonia, que, segundo Gluksmann (op. cit.), representam o 

aspecto educador do Estado. 

10 O mundo da vida é o pano de fundo de toda a interação social; é o lugar 

transcendental – fundante, não fundado – onde se desenvolve a intersubjetividade, 

constitutiva do ser social. Ele contém as interpretações acumuladas 

das gerações passadas e é feita de signifi cados. É transmitida, alterada e reproduzida 

via comunicação, sendo a linguagem e a cultura – e não o trabalho 

– seus aspectos basilares (CHAMBERS, 2002; ARATO; COHEN, 1994, apud 

PINHEIRO, 2003). 


71

De forma análoga a Gramsci, Fontes (2006, p. 201) entende a sociedade 

civil como um “conjunto de aparelhos privados de hegemonia”, 

“um dos terrenos da luta de classes em sociedades capitalistas 

modernas” e “um dos espaços fundamentais da luta de classes em 

sociedades capitalistas sob Estados de direito, com mercados eleitorais 

e conquistas (e reivindicações) democratizantes”. A autora afi rma que, 

em Gramsci, não há oposição entre sociedade civil e Estado, como 

quer o liberalismo. “Ao contrário, sociedade civil é duplo espaço de 

luta de classes, intra e entre as classes” (p. 212). 

Dessa forma, o conceito de sociedade civil perde sua conotação de 

um espaço de lutas antiditatoriais identifi cadas com os movimentos 

populares, para se transformar em um conceito “mais geral e inocente” 

(MESCHKAT, 1999, p. 42). Esse autor entende que o desenvolvimento 

da economia nas últimas décadas debilitou o que foi o substrato da 

sociedade civil popular, ao mesmo tempo fortalecendo a sociedade 

civil burguesa. O emprego corrente do termo tem também uma forte 

tendência a fortalecer a ideologia dominante, na medida em que se 

entende que tudo o que não depende do Estado é um passo para 

a emancipação social. Assim, o termo tende a apagar as diferenças 

dentro da sociedade, tais como as classes sociais, os grupos de poder 

econômico, os monopólios e o capital transnacional, dando a impressão 

de que todos têm iguais direitos e oportunidades. 

A maior personifi cação dessa ideia de sociedade civil são as ONGs, 

“incorporações do espírito puro provenientes de uma esfera livre do 

Estado” (idem, p. 43). O conceito de sociedade civil hoje hegemônico 

não distingue entre ONGs que têm um real compromisso com as organizações 

populares daquelas que são meras fornecedoras de empregos 

para setores intelectualizados da classe média, não raro instrumentos 

diretos do grande capital. Por tudo isso, muitos estudos colocam em 

dúvida a utilidade do conceito de sociedade civil (idem). 

Para complementar essa discussão, trago parte da análise de Wood 

(2003), já citada na epígrafe desta seção. A autora entende que, quaisquer 

que sejam os métodos empregados para dissolver conceitualmente 

o capitalismo (que vão desde o pós-fordismo até os estudos 

culturais e as políticas de identidades), eles, em geral, têm em comum 

o conceito de sociedade civil, “essa ideia versátil que se transformou 

numa expressão mágica adaptável a todas as situações da esquerda, 


abrigando uma ampla gama de aspirações emancipatórias, bem como 

(...) um conjunto de desculpas para justifi car o recuo político” (p. 205). 

Assim, por mais construtiva que seja essa ideia no sentido de marcar 

o terreno das práticas sociais ou na defesa das liberdades humanas 

contra um Estado opressor, a sociedade civil pode vir a se transformar 

em um álibi para o capitalismo. 

Ellen Wood lembra que, para Gramsci, o conceito de sociedade civil 

deveria ser uma arma contra o capitalismo e não uma adaptação a ele; 

e, se, atualmente, o conceito tem assumido os mais diferentes matizes 

de acordo com os interesses daqueles que o utilizam, é em geral 

entendido como uma “arena de liberdade” fora do Estado e, quase 

sempre, em oposição a ele. 

Nessa defi nição, “sociedade civil” abrange uma ampla série de instituições 

e relações, de lares, sindicatos, associações voluntárias, hospitais 

e igrejas, até o mercado, empresas capitalistas, enfi m, toda a economia 

capitalista. As antíteses signifi cativas são o Estado e o não Estado, ou 

talvez o político e o social. Essa dicotomia corresponde aparentemente 

à oposição entre coação, corporifi cada pelo Estado, e liberdade e ação 

voluntária, que na prática pertencem, em princípio se não necessariamente, 

à sociedade civil (p. 209). 

A oposição entre sociedade civil e Estado tem a vantagem, para 

aqueles que a defendem, de reviver a preocupação liberal com a limitação 

e legitimação do poder político; além do mais, o conceito 

de sociedade civil reconhece e celebra a diferença e a diversidade, 

contrastando com um suposto monismo atribuído ao marxismo. Nesse 

contexto surgiram, em diversos países, movimentos sociais não baseados 

na classe, tais como o feminismo, a ecologia, a paz e outros. 

Para Gramsci, no entanto, a relação entre Estado e sociedade civil é 

dialética. Em primeiro lugar, ele não associava diretamente Estado a 

governo. A essa identifi cação, o autor opõe uma concepção ampliada 

do Estado, que pode ser defi nida pela equação Estado = sociedade 

política + sociedade civil (GLUCKSMANN, 1980, p. 98). Vejamos agora 

as possíveis relações entre este conceito e as perspectivas teóricas 

da Educação Ambiental. 


73

AS DIVERSAS ‘EDUCAÇÕES AMBIENTAIS’ 

De acordo com Loureiro (2006b), “dois grandes blocos político-pedagógicos 

disputam hegemonia no campo das formulações teóricas, 

nas articulações internas às redes de educadores ambientais e na defi 

nição da Pnea, com vertentes internas e interfaces complexas e diferenciadas” 

(p. 58). O primeiro, denominado conservador ou comportamentalista, 

tem como características centrais: i) uma compreensão 

naturalista e conservacionista da crise ambiental; ii) um entendimento 

de Educação em sua dimensão individual, baseada em vivências; iii) 

a despolitização do fazer educativo-ambiental, apoiando-se em pedagogias 

comportamentalistas; iv) baixa problematização da realidade e 

pouca ou nenhuma ênfase em processos históricos; v) foco na redução 

do consumo de bens naturais, descolando essa discussão do modo de 

produção que a situa; vi) diluição da dimensão social na natural; vii) 

leitura das relações sociais a partir de analogias e transposição de categorias 

defi nidas por determinada compreensão das relações ecológicas; 

viii) responsabilização pela degradação posta em um ser humano 

genérico, descontextualizado social e politicamente (p. 59). 

O outro, chamado de crítico ou emancipatório, tem como características 

mais comuns: i) busca da realização da autonomia e liberdade 

humanas em sociedade, redefi nindo o modo como nos relacionamos 

com os entes de nossa espécie, com as demais espécies e com o planeta; 

ii) politização e publicização da problemática ambiental em sua 

complexidade; iii) convicção de que a participação social e o exercício 

da cidadania são práticas indissociáveis da Educação Ambiental; iv) 

preocupação em estimular o debate e o diálogo entre ciências e cultura 

popular, redefi nindo objetos de estudo e saberes; v) busca de ruptura 

e transformação de valores e práticas sociais contrários ao bem-estar 

público, à equidade e à solidariedade (LOUREIRO, op. cit.). 

Para Loureiro (op. cit.), o bloco emancipatório está mais ligado ao 

meio acadêmico, aos âmbitos da educação, dos movimentos sociais 

e do governo federal. Já o bloco comportamentalista alcança maior 

representatividade conceitual em setores empresariais e ONGs ambientalistas 

– particularmente as conservacionistas –, assim como 

entre educadores ambientais com trajetória nas ciências naturais 

ou exatas. 


Muito próximo do bloco crítico/emancipatório está o Ecossocialismo 

que, para Löwy (2005, p. 47), é “uma corrente de pensamento e de 

ação ecológica que faz suas aquisições fundamentais do marxismo – 

ao mesmo tempo em que o livra de suas escórias produtivistas”. Segundo 

o autor, no Ecossocialismo, a lógica do mercado e também a do 

autoritarismo burocrático, típica de alguns regimes socialistas, são incompatíveis 

com a preservação do meio ambiente. O Ecossocialismo 

seria, assim, uma tentativa de articular as ideias do socialismo marxista 

com a crítica ecológica (LÖWY, op. cit.). 

Pode-se ainda distinguir uma perspectiva da EA mais recente: a Alfabetização 

Ecológica 11 . Esta, ao mesmo tempo em que procura superar 

a dimensão conservadora e comportamentalista da Educação Ambiental, 

cai em outro reducionismo: o de “interpretar os processos sociais 

unicamente a partir de conteúdos específi cos da ecologia, biologizando 

o que é histórico-social” (LOUREIRO, 2007, p. 67). Loureiro alerta 

que uma possível consequência dessa tendência seria criar uma visão 

funcionalista de sociedade a partir do estabelecimento de uma relação 

direta entre processos sociais e processos naturais. Tal visão simplifi ca 

e ignora a função social da atividade educativa em uma sociedade 

injusta e desigual. 

Outras tendências se inserem em uma linha mais voltada para as 

questões de identidade em geral (gênero, etnia, cultura, linguagem), 

tais como a Hermenêutica, a Fenomenologia, o Pós-Modernismo e 

suas interfaces com a EA. De acordo com Junior (2006, p. 174), a 

hermenêutica é a característica central de uma comunidade interpretativa 

e é o princípio segundo o qual a realidade pode ter diferentes 

interpretações. Esse princípio pretende romper com a “hegemonia da 

racionalidade de ordem técnico-instrumental, que empurra a sociedade 

para uma ordem única” (JUNIOR, op. cit., p. 175). Sobre a discussão 

trazida por essa corrente, me apoio mais uma vez em Loureiro 

(2006a), que entende ser inegável a necessidade contemporânea da 

celebração do diverso no processo de construção de uma sociedade 

democrática. “Porém, para a tradição crítica, celebrar a diversidade 

vem no mesmo movimento de luta pela igualdade, posto que elas não 

são antagônicas, mas sim complementares na emancipação” (p. 67). 

11 Criada pelo físico e divulgador da ciência Fritjof Capra. 


75

Evidentemente, existem outras tendências teórico-epistemológicas no 

campo da Educação Ambiental. Afi nal, para Gramsci, a ciência é um 

dos aparelhos privados de hegemonia da sociedade civil e, como tal, 

palco de disputas e de produção de ideologias. 

OS PROBLEMAS AMBIENTAIS, A EDUCAÇÃO 

AMBIENTAL E A SOCIEDADE CIVIL 

Como ignorar o antagonismo de classes, operando uma substituição 

da contradição capital/trabalho pela suposta contradição Estado/sociedade 

civil? (PINHEIRO, 2003, p. 97). 

Em matéria intitulada “Exemplo para o país” (JB Ecológico, nº 66, 

julho de 2007), o jornalista Luciano Lopes afi rma que o Centro Mineiro 

de Referência em Resíduos, que é um projeto da Secretaria de 

Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável (Semad) do 

governo do estado de Minas Gerais, tem como objetivo “formar parcerias 

entre o poder público, a iniciativa privada e o terceiro setor para 

a criação e desenvolvimento de projetos que estimulem o consumo 

consciente, a reutilização de resíduos, a reciclagem de materiais e promovam 

a conscientização ecológica” (p. 21). A perspectiva de sociedade 

civil aqui subsumida abre caminho para a privatização dos serviços 

públicos, a partir do estabelecimento das parcerias público-privadas 

ou da transferência de dinheiro público para organizações privadas 

(ditas sem fi ns lucrativos), denominadas “não governamentais”. 

Para vencer a oposição criada entre o estado público e o não estado 

privado (mercado e sociedade civil), criou-se a ideia do terceiro setor, 

“público, porém privado”, que passaria a absorver cada vez mais 

a questão social. Considero que essa concepção de sociedade civil 

como algo fora da esfera pública – que, por sua vez, é entendida como 

emperrada, corrupta e inefi ciente – permeia as discussões ambientais 

da atualidade. No artigo de Elisa Romano, intitulado “Empresariado 

quer licenciamento mais rápido e efi caz” (JB Ecológico, julho de 2007, 

informe especial “Compromisso com o futuro”), percebe-se uma clara 

manifestação no sentido de que o processo de licenciamento ambiental 

– considerado pelos industriais como moroso, excessivamente 

complexo e inefi ciente – seja aberto pelo poder público “aos seto- 


es econômicos interessados”, para que seja incorporada a “visão do 

planejamento ambiental e setorial, de maneira a orientar a lógica do 

licenciamento ambiental” (p. 8). 

Na reportagem de João Sabiá sobre a transposição do rio São Francisco 

publicada no JB Ecológico de julho de 2007, o Frei Dom Luiz 

Cappio afi rma, em carta ao presidente Lula da Silva, que a degradação 

do cerrado se deu pela fúria do capital nacional e internacional 

através do agro e do hidronegócio predatórios. Além dos problemas 

ambientais, para Frei Luiz estão sendo criadas situações sociais de aniquilamento 

do próprio homem e de sua vontade de lutar pelo seu destino. 

Os grandes projetos (irrigação, barragem, monoculturas, carvoejamento, 

mineração e siderurgia) são os responsáveis pela degradação 

da bacia e pela pobreza, pois concentram renda e riqueza e causam 

desmatamento, assoreamento, poluição etc. Apesar dos enormes prejuízos 

causados às populações ribeirinhas, indígenas, quilombolas e 

outras (deslocamento da população para construção de barragens, 

perda de identidade cultural e exploração do trabalho), estas têm sido 

consideradas como predadoras do rio e egoístas, pois negam água aos 

“sedentos” do nordeste setentrional. 

Esse discurso é incentivado pelos setores empresariais e pela mídia, 

considerada como o “quarto poder” devido à sua capacidade de divulgação 

e mesmo de produção de informações e de consensos – que, 

de acordo com Gramsci, é parte da hegemonia. A posição do poder 

público em relação à resistência de Frei Cappio e de outros representantes 

da sociedade se resumiu à criação de uma “revitalização” do 

rio São Francisco, que, segundo o frei, consiste em projetos isolados 

e sem continuidade, mera satisfação da sociedade para legitimar a 

transposição. Resta aos outros aparelhos privados da sociedade civil 

continuar resistindo e tornar pública sua luta contra-hegemônica, contra 

o consenso estabelecido em torno do tema. Afi nal, como esclarece 

Williams (1979, p. 116, apud Souza, 2005): 

A realidade de qualquer hegemonia, no sentido político e cultural ampliado, 

é de que, embora por defi nição seja sempre dominante, jamais 

será total ou exclusiva. A qualquer momento, formas de política e 

cultura alternativas, ou diretamente opostas, existem como elementos 

signifi cativos na sociedade. 


77

Destaco que a carta de Frei Cappio foi publicada no suplemento 

ecológico de um jornal de grande circulação no Rio de Janeiro. Ainda 

que esse suplemento dê amplo espaço a concepções reifi cadas e liberais 

de meio ambiente, crise e Educação Ambiental, a presença dessa 

reportagem revela a possibilidade de existência de espaços de contrahegemonia 

na discussão dos problemas ambientais. 

Em entrevista intitulada “A Amazônia é nosso maior patrimônio”, 

concedida ao JB Ecológico (nº 66, julho de 2007 12 ) e relatada por Vinicius 

Carvalho, ao ser perguntado sobre como percebe as discussões 

sobre a internacionalização da Amazônia, o governador do Amazonas 

respondeu: 

Obviamente, sou contra qualquer tentativa de internacionalização do 

nosso patrimônio natural. A verdade dos fatos é que, pelo senso comum, 

a Amazônia é cobiçada no mundo inteiro. Cobiçada não apenas 

no sentido de se querer a sua propriedade, mas também no sentido 

de conhecê-la, desvendar seus mistérios e compreender melhor a 

realidade da região. (...) Nosso programa, por exemplo, não oferta cotas 

da Amazônia. Em momento algum falamos de distribuição de fl orestas 

ou de política fundiária. A fl oresta é de propriedade pública, não está 

à venda e não podemos comercializá-la. O que estamos estabelecendo 

é um fundo de serviços e produtos ambientais. O importante é 

demonstrarmos para as populações locais que a fl oresta em pé vale 

mais que a fl oresta derrubada (p. 17) 13 . 

O governador se refere a uma lei estadual que previa, na época, 

uma remuneração de até R$ 50 por mês por família que preservasse 

a fl oresta. Porém, a tal “bolsa-fl oresta” do Amazonas não passa de 

(mais) um mecanismo dentro do sistema capitalista, que pretende 

lucrar a partir do esforço de famílias que receberiam uma pequena 

quantia para “trabalhar” por essa causa. O programa em questão, 

além de criar um mecanismo de remuneração que não se confi gura 

como um direito social adquirido, tenta legitimar um conceito bas- 

12 Neste número há outra matéria sobre o programa lançado pelo governo 

amazonense, o que é forte indicativo do interesse na sua divulgação e aceitação 

pela população. 

13 Grifos da autora. 


tante comum no ambientalismo verde: o de desenvolvimento sustentável, 

que repousa no consenso sobre a necessidade de diminuir 

a extração de recursos naturais não renováveis, aliada a mecanismos 

de “inclusão social”. 

Uma das principais bandeiras das correntes crítica e ecossocialista 

da EA é que não há desenvolvimento com sustentabilidade no sistema 

capitalista, uma vez que este tem como base a acumulação e concentração 

de riquezas a partir da exploração da natureza e do trabalho 

humano. Na verdade, esse projeto visa à privatização da fl oresta ou 

de parte dela, que seria administrada pela porção da “sociedade civil” 

mais distanciada dos interesses das maiorias, composta basicamente 

por “empresários-ambientalistas”, cuja concepção de EA está baseada 

nas metas do desenvolvimento sustentável e na “ecoefi ciência” alcançadas 

com a correção das “falhas do mercado”. 

Como último exemplo, cito o suplemento Razão Social do jornal 

O Globo de 2 de fevereiro de 2010, no qual a jornalista Martha Neiva 

Moreira escreveu matéria intitulada “Cooperação é a regra no mundo 

de baixo carbono”. Martha afi rma que o setor corporativo, movido 

pela competitividade e pela rentabilidade, ainda não se deu conta da 

necessidade de reduzir as emissões de carbono para a atmosfera. Ela 

cita comentário do presidente do Instituto Ethos, Ricardo Young, para 

quem “ainda é preciso reordenar os marcos regulatórios de mudanças 

climáticas para que as empresas possam competir em uma plataforma 

mais amigável para o meio ambiente”. 

Nas palavras do empresário (que também é membro de ONGs e do 

Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social do Governo Federal): 

“Copenhaguen falhou em não estabelecer as bases dessa plataforma, 

mas o mercado não falhará. Quem emitir mais será penalizado” (p. 

13). A preocupação de Young é basicamente com o encarecimento de 

recursos como a água e o ar, por isso acredita que o “mercado” vai pressionar 

para diminuir as emissões e evitar uma perda fi nanceira ainda 

maior num futuro próximo. É interessante notar a confusão conceitual 

que pode ser gerada a partir de afi rmações como essa: evidentemente, 

ninguém discorda da necessidade de reduzir as emissões de carbono, 

mas surpreende que seja o mercado a controlar essas emissões! 

Retornemos à citação de Ellen Wood, que menciona o deslocamento 

de funções que antes pertenceram ao Estado para a esfera 


79

privada, que atende aos interesses do mercado. Estamos assistindo à 

privatização do poder público pela “nova sociedade civil”, composta 

principalmente de empresários, banqueiros, “ongueiros” e outras 

categorias diretamente ligadas ao capital. Onde fi cariam, porém, os 

outros aparelhos privados de hegemonia descritos por Gramsci, tais 

como os movimentos sociais, os ambientalistas, a Escola, a Igreja? 

Para Gluksmann (1980): 

Não pode haver sociedade civil sem a determinação daquilo que 

constitui seu fundamento: as relações de produção. Desse ponto de 

vista, o conceito diretor dos Cadernos do cárcere é talvez menos o 

de “bloco histórico” que o de correlação de forças, como condição 

primordial para a formação de um bloco histórico (p. 100) 14 . 

A concepção de sociedade civil que se depreende das reportagens 

citadas é totalmente contrária àquela defendida por Gramsci, 

para quem o conceito deveria ser utilizado como uma arma contra 

o capitalismo. Contudo, esse autor acreditava ser possível disputar a 

hegemonia sem ser economicamente dominante, como teimam em 

nos mostrar movimentos sociais como o Movimento dos Trabalhadores 

Rurais Sem Terra (MST), a Via Campesina, (que, no Brasil, é 

composta pelo MST; Movimento dos Pequenos Agricultores – MPA; 

Movimento dos Atingidos por Barragens – MAB; Movimento de 

Mulheres Camponesas – MMC; Federação dos Estudantes de Agronomia 

do Brasil – Feab; Comissão Pastoral da Terra – CPT; e a Pastoral 

da Juventude Rural – PJR), o Movimento ao Socialismo (MAS) 

e demais movimentos indigenistas na Bolívia e outros que, apesar 

de criminalizados pela mídia e pelo empresariado ligado ao agronegócio, 

se caracterizam pela resistência aos governos neoliberais. 

De acordo com Leher (2007, p. 226), “a problemática ambiental 

ganha novos contornos quando analisada à luz dos protagonistas 

das lutas sociais que vêm transtornando a ordem neoliberal latinoamericana”. 



CONSIDERAÇÕES FINAIS 

Se uma defi nição de um conceito central – como, por exemplo, o 

conceito de sociedade civil – for incerta, então todo o conhecimento 

que for construído sobre esse conceito provavelmente também será 

débil e, consequentemente, as políticas construídas com base em tal 

conhecimento poderão ser equivocadas. O desafi o que se coloca, então, 

é o de se buscar uma defi nição crítica de tal conceito a fi m não 

só de melhor entender a realidade contemporânea mas também de se 

buscar sua transformação (PINHEIRO, 2003, p. 75). 

Na perspectiva de Dagnino (2004), a implantação em âmbito global 

do projeto neoliberal gerou graves impactos na cultura política das sociedades 

latino-americanas. A autora discute as feições que esses impactos 

assumem no Brasil e sugere a existência de uma “confl uência perversa 

entre um projeto político democratizante, participativo, e o projeto 

neoliberal, que marcaria hoje o cenário da luta pelo aprofundamento da 

democracia na sociedade brasileira” (p. 95, grifos da autora). Para tanto, 

Dagnino (idem) examina a disputa político-cultural e os deslocamentos 

de sentido que essa disputa opera em três noções – Sociedade Civil, 

Participação e Cidadania – que considera referências centrais para o 

entendimento dessa confl uência. Segundo a autora, há uma despolitização 

dessas noções, assumidas como referências centrais das lutas 

democratizantes, reforçada por uma “concepção minimalista tanto da 

política como da democracia” do projeto neoliberal (p. 108). 

Dagnino conclui pela existência de um encolhimento das responsabilidades 

sociais do Estado, com contrapartida no encolhimento do 

espaço da política e da democracia, limitadas ambas ao mínimo indispensável. 

Esse encolhimento seletivo aprofunda a exclusão daqueles 

sujeitos, temas e processos capazes de ameaçar o avanço do projeto 

liberal. Como exemplo expressivo dessa concepção, Dagnino (idem) 

cita a acusação dirigida ao MST – que entende ser o “mais importante 

movimento social no Brasil hoje” (p.109) – pela mídia e pelo governo 

de Fernando Henrique Cardoso para desqualifi cá-lo como interlocutor: 

“É um movimento político”. 

As teorizações de Dagnino, Pinheiro, Glucksmann, Fontes, Wood, 

Leher, Loureiro, Araújo, Acselrad, Löwy, Meschkat, Porto-Gonçalves 


81

e Zhouri apontam para a necessidade de explicitação do sentido de 

sociedade civil a que se referem aqueles que utilizam o conceito. 

Evidentemente, uma compreensão simplifi cada ou limitada à matriz 

neoliberal, a partir da qual a sociedade civil se resume ao terceiro 

setor, com a privatização de serviços essenciais (e até mesmo do meio 

ambiente), e o Estado se exime da responsabilidade de oferecer tais 

serviços, não contribui para uma ampla compreensão das causas e 

consequências da crise socioambiental, bem como do papel de seus 

atores nas disputas que, apesar de todas as ofensivas contra, ocorrem 

em seu interior. A partir da discussão aqui travada, defendo que o conceito 

gramsciano de sociedade civil traz novas interpretações e ajuda a 

encontrar soluções mais efetivas para o enfrentamento da problemática 

ambiental. Nesse sentido, Loureiro (2006b) afi rma que: 

Em um momento histórico em que a confusão entre o público e o privado 

se faz presente (...), uma política pública em Educação Ambiental 

exige a transparência e o fortalecimento do Estado, sob controle social, 

para se garantir: (1) reversão dos processos privatistas-mercantis da 

educação; (2) mobilização e organização popular para o atendimento 

a necessidades materiais básicas e à justiça distributiva; e (3) problematização 

historicizada da realidade socioambiental e busca de alternativas 

econômicas com os grupos sociais, particularmente aqueles 

em situação de maior vulnerabilidade socioambiental, garantindo a 

devida autonomia aos mesmos (Loureiro et al, 2005). 

Embutida na problemática do acesso desigual aos recursos naturais 

está a ideia de justiça ambiental que, de acordo com Acselrad, Herculano 

e Pádua (2004), nasceu no seio dos movimentos sociais nos 

Estados Unidos, a partir da década de 1960, nas organizações para 

as lutas pelos direitos civis das populações afrodescendentes, que representavam 

o setor socialmente discriminado e mais exposto a riscos 

ambientais. Segundo Robert Bullard (apud ACSELRAD, HERCULANO 

E PÁDUA, 2004), a justiça ambiental é a condição de existência social 

confi gurada através da “busca de tratamento justo e do envolvimento 

de todas as pessoas, independentemente de sua raça, cor, origem ou 

renda, no que diz respeito a elaboração, desenvolvimento, implantação 

e reforço de políticas, leis e regulações ambientais” (p.9). 


Essa temática vem se internacionalizando rapidamente, sobretudo 

em contextos de extremas desigualdades como a sociedade brasileira, 

na qual já existem movimentos sociais voltados para a causa da justiça 

ambiental, tais como os de atingidos por barragens e os movimentos 

de resistência de trabalhadores extrativistas (seringueiros, no Acre, e 

as quebradeiras de babaçu, no Maranhão). Percebe-se que o que está 

em jogo não é apenas a anunciada escassez de recursos, mas “a natureza 

dos fi ns que norteiam a própria vida social”, ou seja, não é possível 

separar a sociedade do meio ambiente (ACSELRAD, 2004, p. 7) 

ou “chamar de progresso e desenvolvimento o processo de empobrecimento 

e envenenamento dos que já são pobres” (ACSELRAD; 

HERCULANO; PÁDUA, 2004, p. 12). 

Quero fi nalizar este ensaio problematizando o termo “ação antrópica”, 

muito utilizado para responsabilizar a espécie humana como 

um todo pelos danos causados à natureza não humana. Comum nos 

discursos conservadores de EA, esse entendimento é perfeitamente representado 

pelo slogan “O mundo nunca cobrou aluguel. Mas já está 

a ponto de mandar você embora” (Propaganda do WWF-Brasil veiculada 

no JB Ecológico, nº 66, julho de 2007, p. 56-57). É notório que 

aqueles que estão em piores condições socioeconômicas, em geral, 

sofrem muito mais com a erosão das encostas, assoreamento de rios, 

poluição do ar e da água etc. do que os demais setores da população. 

Nas palavras de Loureiro, em entrevista ao JB Ecológico, nº 15, de 16 

de abril de 2003: 

Nem todos geram impactos da mesma forma e nem todos se benefi ciam 

igualmente em um modelo de produção que se apropria privadamente 

do patrimônio natural. Esse é um processo histórico que precisa ser 

compreendido para que possa ser enfrentado e transformado (p. 20). 

Em relação às perspectivas de Educação Ambiental adotadas, entendo 

que é no âmbito da EA crítica e do Ecossocialismo que se encontram 

as teorizações mais próximas da ideia gramsciana de sociedade 

civil como palco de disputas e de produção de hegemonia e contrahegemonia, 

mas, sobretudo, de superação de um sistema socioeconômico 

que estabelece relações de expropriação com a natureza e 

com o ser humano, em benefício de poucos e em detrimento de toda 


83

a diversidade e beleza produzidas em milênios de evolução biológica, 

geológica e cultural no planeta. Ao se perguntar sobre quais seriam os 

principais elementos de uma ética ecossocialista, Löwy (2005, p. 72) 

afi rma que, antes de mais nada, trata-se de uma ética social e não 

individual, que não visa a culpabilizar as pessoas ou promover o ascetismo. 

Segundo o autor: 

Com certeza, é importante que os indivíduos sejam educados para respeitar 

o meio ambiente e recusar o desperdício, mas o verdadeiro jogo 

se joga noutra parte: na mudança de estruturas econômicas e sociais 

capitalistas/comerciais, no estabelecimento de um novo paradigma de 

produção e distribuição, fundado (...) em necessidades sociais – notadamente 

a necessidade vital de viver num meio ambiente natural 

não degradado. Uma mudança que exige atores sociais, movimentos 

sociais, organizações ecológicas, partidos políticos, e não apenas indivíduos 

de boa vontade. 

É claro que precisamos dialogar com todas as visões de mundo, 

mas é preciso não confundir diálogo com apagamento das questões 

centrais para o combate à crise socioambiental e seu entendimento. 

Para Bourdieu e Wacquant (2001), existe nos setores privilegiados de 

países avançados (patrões, altos funcionários internacionais, intelectuais 

de projeção na mídia e jornalistas de primeiro escalão) “uma 

estranha novilíngua cujo vocabulário, aparentemente sem origem, está 

em todas as bocas: globalização e fl exibilidade; governabilidade e 

empregabilidade; underclass e exclusão; nova economia e tolerância 

zero; comunitarismo, multiculturalismo e seus primos pós-modernos 

– etnicidade, minoridade, identidade, fragmentação etc.”. Dessa nova 

vulgata planetária, segundo os autores, estão ausentes termos como 

capitalismo, classe, exploração, dominação e desigualdade, vocábulos 

“decisivamente revogados sob o pretexto de obsolescência ou de presumida 

impertinência”. 

Em meu entender, categorias como caos, descontinuidade, “desconstrucionismo” 

15 , rizoma ou relatividade, por sua indeterminação, difi - 

15 Descrito por Harvey (1992, p. 53) como um movimento iniciado por Derrida, 

no fi nal dos anos 1960, a partir da leitura de Martin Heidegger. 


cilmente podem ajudar a superar a grave crise civilizacional em que se 

encontra mergulhada a humanidade. É necessário também dialogar – 

ou superar, numa perspectiva dialética – com as categorias de sociedade 

civil (no sentido gramsciano), classe e outras que, numa sociedade 

marcada por profundas desigualdades, nunca foram tão atuais. Penso, 

com Gramsci e outros teóricos marxistas, que as decisões em relação 

ao futuro do planeta não são tomadas apenas em espaços fechados 

por uma suposta “elite”: como cidadãos, temos diversas maneiras de 

participar, seja no âmbito da sociedade civil (como a participação em 

partidos, associações de bairros, grêmios e diretórios acadêmicos, movimentos 

sociais, igrejas, sindicatos etc.), seja em nossos espaços de 

trabalho, estudo e lazer. Escolhi para fechar este texto uma citação de 

outro autor que “denunciou a espoliação da natureza antes do nascimento 

de uma moderna consciência ecológica burguesa” (QUAINI, 

apud FOSTER, 2005, p. 23) e me ajudou a compreender a natureza 

do problema ambiental: Karl Marx. 

Não é a unidade da humanidade viva e ativa com as condições naturais, 

inorgânicas, da sua troca metabólica com a natureza, e daí a sua 

apropriação da natureza, que requer explicação ou é o resultado de 

um processo histórico, mas a separação 16 entre estas condições inorgânicas 

da existência humana e esta existência ativa, uma separação 

que só é completamente postulada na relação do trabalho assalariado 

com o capital (MARX, 1973, apud FOSTER, 2005). 



85

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89

UMA ANÁLISE DA 

EVOLUÇÃO RECENTE DA 

TAXA DE DESEMPREGO 

SEGUNDO DIFERENTES 

CLASSIFICAÇÕES 



Este artigo tem como objetivo analisar a evolução da taxa de desemprego padrão 

no Brasil durante a última década, assim como de duas novas formas de 

defi nição deste indicador. A primeira inclui os indivíduos classifi cados como 

marginalmente ativos, ou seja, pessoas que estão disponíveis para trabalhar, 

mas na semana de referência não buscaram ativamente emprego, e a segunda 

inclui os trabalhadores subocupados por insufi ciência de horas trabalhadas, 

pessoas consideradas ocupadas na semana de referência, mas que gostariam e 

estavam disponíveis para trabalhar mais horas que as efetivamente trabalhadas. 

A análise empírica é realizada para as seis regiões metropolitanas de abrangência 

da Pesquisa Mensal de Emprego entre 2003 e 2009, tanto em termos agregados 

quanto segundo o gênero, a idade e a escolaridade dos indivíduos. Os 

resultados mostram que a proporção de desempregados em termos agregados 

seria cerca de duas vezes maior se fossem incluídos os marginalmente ativos e 

os subocupados por insufi ciência de horas. Além disso, as reduções da taxa de 

desemprego padrão observadas ao longo do tempo são acompanhadas de quedas 

tanto na proporção de marginalmente ativos quanto na de subocupados 

por insufi ciência de horas trabalhadas. 

Palavras-chave: taxa de desemprego; indicadores; Brasil 

This article aims to analyze the evolution of the standard unemployment rate 

in Brazil during the last decade, as well as two new ways of defi ning this indicator. 

The fi rst includes individuals classifi ed as marginally attached to the labor 

market, or people who are available to work, but in the reference week did not 

actively sought employment, and the second includes workers underemployed 

due to insuffi ciency of hours worked, people considered employed in the reference 

week, but they would and were available to work more hours than 

actually worked. The empirical analysis is performed for the six metropolitan 

areas of PME between 2003 and 2009, both in aggregate and according to 

gender, age and education of individuals. The results show that the proportion 

of unemployed in the aggregate rate would be about two times higher if this included 

the marginally attached and the underemployed due to insuffi ciency of 

hours worked. In addition, reductions in standard unemployment rate observed 

over time are accompanied by declines in both the proportion of marginally 

attached as the underemployed due to insuffi ciency of hours worked. 

Keywords: unemployed rate; indicators; Brazil 


91

1 INTRODUÇÃO 

A taxa de desemprego e a taxa de atividade são dois dos indicadores 

sobre o mercado de trabalho mais utilizados na análise econômica. A 

grande importância dada a tais taxas está vinculada as suas implicações 

para o desenvolvimento econômico e, consequentemente, para 

a defi nição de políticas públicas. Com isso, uma questão central das 

agências de estatística de todo o mundo se refere à delimitação do 

conceito de desemprego. 

A maior parte dos países, incluindo o Brasil, distingue os desocupados 

dos outros não ocupados com base no critério de procura por 

trabalho. O esforço de busca é visto como fator revelador de uma forte 

proximidade dos indivíduos com o mercado de trabalho. No entanto, 

esse critério não permite realçar as diferenças existentes dentro de 

cada grupo, principalmente no grupo dos inativos. 

Embora a defi nição básica de desemprego envolva a busca por trabalho, 

há pessoas que estão disponíveis para trabalhar, mas na semana 

de referência não buscaram ativamente emprego. Do mesmo modo, 

existem pessoas que são consideradas ocupadas na semana de referência, 

porém gostariam e estão disponíveis para trabalhar mais horas que 

as efetivamente trabalhadas. Estas pessoas são classifi cadas, de acordo 

com a nova Pesquisa Mensal de Emprego (PME) do IBGE, como desempregadas 

“marginalmente ligadas à população economicamente 

ativa (PEA)”, ou marginalmente ativas, no primeiro caso, e como subocupadas 

por insufi ciência de horas trabalhadas, no segundo. 

Há uma grande polêmica na literatura sobre como classifi car esses 

dois tipos de trabalhadores 1 . No caso dos marginalmente ativos, questiona-se 

se eles se aproximam daqueles considerados inativos (aqueles 

que não trabalham nem buscaram ativamente trabalho) ou daqueles 

desocupados (aqueles que não trabalham e buscaram ativamente trabalho). 

Já no caso dos subocupados, procura-se verifi car se realmente 

podem ser classifi cados como ocupados, dada sua instabilidade nessa 

posição. 

Dessa forma, o artigo tem como objetivo apresentar um panorama 

evolutivo do conceito padrão de taxa de desemprego, assim como de 

1 Ver Byrne, Strobol (2004); Jones, Riddell (1999); e Görg, Strobol (2001). 


duas novas formas de defi nição desse indicador: incluindo os marginalmente 

ativos e incluindo os trabalhadores subocupados por insufi 

ciência de horas trabalhadas. A análise é feita para as seis regiões 

metropolitanas de abrangência da PME entre 2003 e 2009, tanto em 

termos agregados, quanto segundo o gênero, a idade e a escolaridade 

dos indivíduos. 

Os resultados mostram que a proporção de desempregados em termos 

agregados seria cerca de duas vezes maior se fossem incluídos os 

marginalmente ativos e os subocupados por insufi ciência de horas. 

Além disso, as reduções da taxa de desemprego padrão observadas 

ao longo do tempo são acompanhadas de quedas na proporção de 

marginalmente ativos e na de subocupados por insufi ciência de horas 

trabalhadas. Esse movimento também ocorre quando as taxas de desemprego 

são decompostas por gênero, idade e escolaridade. Logo, 

isso indica que, durante os últimos sete anos, a tendência de redução 

do desemprego foi ainda mais intensa devido ao declínio desses dois 

grupos adicionais de indivíduos. 

Adicionalmente, conclui-se que existe um predomínio de indivíduos 

classifi cados como marginalmente ativos nos grupos etários mais 

jovens e também nos grupos de maior nível de escolaridade. Já a superioridade 

dos subocupados por insufi ciência de horas trabalhadas 

encontra-se entre os indivíduos mais velhos e os de menor nível de 

educação. 

2 DEFINIÇÃO DE DESEMPREGO, INATIVIDADE E OCUPAÇÃO 

Como membro da Organização Internacional do Trabalho (OIT), o 

Brasil corroborou e adaptou as resoluções dessa instituição para traduzir 

melhor a sua realidade. Sendo assim, no mercado de trabalho 

brasileiro, a população considerada em idade ativa (PIA) engloba as 

pessoas com 10 anos ou mais de idade e está dividida entre: 1) população 

economicamente ativa (PEA) ou força de trabalho, que reúne 

aqueles que estão ocupados mais os desocupados; e 2) o grupo dos 

inativos ou não economicamente ativos (Pnea). 

De acordo com o IBGE, o termo força de trabalho refere-se aos 

indivíduos que estão ocupados ou desocupados, mas que buscam 

ativamente emprego, ou que temporariamente foram dispensados e 


93

estão aguardando ser chamados novamente. Compreende-se como 

ocupadas (PO) as pessoas que exerceram um trabalho remunerado 

(em dinheiro, mercadorias ou benefícios) ou sem remuneração, em 

ajuda a membro da unidade domiciliar, que era empregado, empregador 

ou autônomo, durante pelo menos uma hora, na semana de 

referência da pesquisa de emprego. 

São ditas desocupadas (PD) as pessoas que não trabalharam na semana 

de referência da pesquisa, mas que tomaram providência efetiva 

para conseguir trabalho no período de 30 dias e estavam disponíveis, 

naquela semana, para assumir um emprego. Os indivíduos que não 

estão ocupados ou desocupados são denominados inativos. 

O quadro abaixo representa a divisão da PIA para as seis regiões 

metropolitanas de abrangência 2 da PME, tomando a média do ano 

de 2009: 

Quadro 1 

Participantes da população em idade ativa metropolitana 

– média do ano de 2009 (por 1.000 pessoas) 

PEA ou força de trabalho 

23.148 

56,7% 

Fonte: Elaboração própria a partir de dados da PME 2009. 

População em idade ativa 

(com 10 anos ou mais) 

40.847 

Ocupados Desocupados 

21.276 

1.871 

91,9% 

8,1% 

Pnea ou inativos 

17.699 

43,3% 

Já trabalharam 

1.557 

6,7% 

Nunca trabalharam 

314 

1,4% 

2 Recife, Salvador, Belo Horizonte, Rio de Janeiro, São Paulo e Porto Alegre. 


Em 2009, por exemplo, a PME identifi cou uma média de 41 milhões 

de brasileiros em idade ativa vivendo em regiões metropolitanas. 

Destes, aproximadamente 23 milhões estavam ocupados, 1,8 milhão 

estava desocupado e mais de 17 milhões faziam parte do grupo dos 

inativos. Dessa forma, a taxa de desocupação média em 2009, ou 

seja, PD dividida pela PEA, foi de 8,1% e a taxa de atividade média, 

PEA dividida pela PIA, foi de 56,7%. 

É necessário destacar o elevado dinamismo desse mercado, na medida 

em que a todo momento muitas pessoas transitam entre os seus 

diversos estados. Só do ano de 2008 para o de 2009, por exemplo, 

houve um aumento médio de pouco mais de 200 mil pessoas na força 

de trabalho e a taxa média de desocupação cresceu 0,2 ponto percentual 

(p.p). Logo, é possível notar quão importante são essas transições 

no mercado de trabalho e como elas podem gerar infl uências 

sobre seus indicadores agregados 3 . 

2.1 DEBATE SOBRE OS MÉTODOS DE CLASSIFICAÇÃO DO DESEMPREGO 

Tanto a OIT 4 quanto o Brasil adotam uma defi nição de desemprego 

padrão (ou aberto) que tem como base três critérios que devem 

ocorrer ao mesmo tempo: (a) estar sem trabalho; (b) encontrar-se correntemente 

disponível para o trabalho; e (c) estar buscando trabalho. 

Tais critérios dizem respeito às atividades dos indivíduos durante um 

período de referência específi co 5 . Uma pessoa deve ser classifi cada 

como desocupada somente se já tiver sido estabelecido que ela não 

se encontra ocupada. O objetivo desse critério é assegurar que ocupação 

e desocupação sejam mutuamente excludentes, com precedência 

dada à ocupação. Assim, pessoas alocadas em um trabalho eventual, 

mesmo que procurando trabalho, serão classifi cadas como ocupadas. 

3 Para um maior detalhamento do panorama recente do mercado de trabalho 

brasileiro, ver Ramos (2009). 

4 Para maiores informações sobre as defi nições e mensurações do emprego, 

subemprego e desemprego adotadas pela OIT, ver Hussmanns (2007). 

5 Para o IBGE, por exemplo, a semana de referência é aquela, de domingo 

a sábado, que precede a semana defi nida como de entrevista para a unidade 

domiciliar. Cada mês da pesquisa é constituído por quatro semanas de 

referência. 


95

Os indivíduos que, no período de referência, não integram o grupo 

dos ocupados ou dos desocupados serão classifi cados como inativos. 

Vale destacar que, neste último grupo, a composição dos indivíduos é 

bastante diversa, existindo até pessoas cuja proximidade com o mercado 

de trabalho durante o período de captação de 358 dias 6 foi efetiva 

e que na semana de referência mantinham o desejo por trabalho. 

O IBGE defi ne a busca por trabalho como “a tomada de alguma providência 

efetiva (ou ativa) para conseguir trabalho, ou seja: o contato 

estabelecido com empregadores; a prestação de concurso; a inscrição 

em concurso; a consulta a agência de emprego, sindicato ou órgão 

similar; a resposta a anúncio de emprego; a solicitação de trabalho a 

parente, amigo, colega ou por meio de anúncio; a tomada de medida 

para iniciar negócio etc.” 7 . 

Em alguns países da OCDE, a exemplo do Canadá, o critério de 

procura por trabalho pode englobar não só métodos ditos “ativos”, 

quanto métodos “passivos”, tal como olhar anúncios em jornais. Por 

outro lado, os trabalhadores ditos “desencorajados”, indivíduos que 

gostariam de trabalhar, mas não procuram emprego por acreditar que 

este não estaria disponível, apresentam uma classifi cação que se modifi 

ca ao longo do tempo. Nos EUA, eles eram considerados desocupados 

até 1967 e, no Canadá, até 1975; em seguida, foram classifi cados 

como inativos. 

Ao fundamentar a defi nição de desocupado no critério de busca por 

trabalho em um determinado período de referência, admite-se que o 

esforço de procura é revelador de uma forte proximidade dos indivíduos 

com o mercado de trabalho. Sendo assim, as pessoas que não procuram 

trabalho, pois foram desencorajadas pela situação do mercado, mas que 

apresentam o desejo por trabalhar, também chamadas de marginalmente 

ativas, não demonstrariam uma aproximação sufi cientemente forte 

com a atividade para serem classifi cadas como desocupadas. 

Por outro lado, a literatura internacional tem apontado para a existência 

de vínculos atípicos entre determinados indivíduos ocupados e 

o mercado de trabalho. A natureza dessa associação está no fato de 

que tais indivíduos apresentam características pessoais distintas que 

6 Procuraram emprego de forma efetiva ou até mesmo trabalharam no período 

de referência de 358 dias. 

7 Ver Série Relatórios Metodológicos, volume 23, p. 19. 


os levam a ser mais propensos ao desemprego ou à inatividade num 

futuro próximo. Como tal movimento deve ser fortemente infl uenciado 

pelos ciclos de crescimento ou recessão vivenciados na economia, 

sua magnitude pode gerar refl exos sobre a taxa de desemprego. Nesse 

contexto encontram-se as pessoas classifi cadas como subocupadas 

por insufi ciência de horas trabalhadas 8 , ou seja, grupo constituído por 

indivíduos que trabalharam efetivamente menos de 40 horas na semana 

de referência, no seu único trabalho ou no conjunto de todos os 

seus trabalhos, porém gostariam de trabalhar mais horas que as efetivamente 

trabalhadas e estavam disponíveis para trabalhar mais horas 

no período de 30 dias, contados a partir do primeiro dia da semana 

de referência. 

A ideia por detrás dos estudos sobre esses trabalhadores atípicos está 

em buscar boas medidas que predigam as transições futuras do mercado 

de trabalho. A satisfação 9 do trabalhador deve estar diretamente 

relacionada ao risco de perda da ocupação, assim como as suas características 

pessoais e ocupacionais. Logo, a insatisfação do trabalhador 

quanto ao seu vínculo de emprego parece estar ligada a uma maior 

mobilidade para o grupo dos desempregados, podendo assim ser classifi 

cado conforme o objeto de estudo. 

Com o objetivo de entender melhor a condição do mercado de 

trabalho e captar suas heterogeneidades, o Brasil vem adotando novos 

conceitos de desemprego. Nesse contexto, o índice do Seade/Dieese 

introduziu outras formas de mensurar o desemprego com a defi nição 

do desemprego oculto pelo trabalho precário e do desemprego oculto 

pelo desalento 10 , ou seja: 

Desempregados – são indivíduos que se encontram numa situação 

involuntária de não trabalho, por falta de oportunidade de trabalho, 

ou que exercem trabalhos irregulares, com desejo de mudança. Essas 

pessoas são desagregadas em três tipos de desemprego: 

8 O trabalho de Machado; Machado (2009) apresenta uma investigação sobre 

esse subgrupo de ocupados. 

9 Ver, para o Brasil, Fontes; Machado (2008). 

10 Para mais detalhes sobre a metodologia e a defi nição das diferentes formas 

de desemprego mensuradas pela Pesquisa de Emprego e Desemprego do Seade/Dieese, 

ver http://www.dieese.org.br/ped/pedmet.xml. 


97

Desemprego aberto – pessoas que procuraram trabalho de maneira 

efetiva nos 30 dias anteriores ao da entrevista e não exerceram nenhum 

trabalho nos sete dias anteriores; 

Desemprego oculto pelo trabalho precário – pessoas que realizam trabalhos 

precários (algum trabalho remunerado ocasional de auto-ocupação) 

ou pessoas que realizam trabalho não remunerado em ajuda 

a negócios de parentes e que procuraram mudar de trabalho nos 30 

dias anteriores ao da entrevista, ou que, não tendo procurado neste 

período, o fi zeram sem êxito até 12 meses antes; 

Desemprego oculto pelo desalento – pessoas que não possuem nem 

procuraram trabalho nos 30 dias anteriores ao da entrevista, por desestímulos 

do mercado de trabalho ou por circunstâncias fortuitas, mas 

apresentaram procura efetiva de trabalho nos 12 meses anteriores. 

Assim, é de suma importância que os países adotem critérios para 

a classifi cação dos indivíduos no mercado de trabalho que mais se 

adaptem à sua realidade e aos seus problemas mais frequentes. Isso é 

de extrema necessidade, tanto para as realizações de políticas públicas 

como para o aumento da efi cácia destas. 

3 METODOLOGIA E DADOS 

Tendo em vista compreender melhor a evolução do desemprego 

tanto em sua classifi cação padrão quanto através da abertura de duas 

novas defi nições, o presente artigo tem como fonte de dados a Pesquisa 

Mensal de Emprego elaborada pelo IBGE no período de 2003 

a 2009. 

A PME é uma pesquisa domiciliar de periodicidade mensal, que investiga 

características da população residente na área urbana das seis 

regiões metropolitanas de abrangência: Recife, Salvador, Belo Horizonte, 

Rio de Janeiro, São Paulo e Porto Alegre. Ela tem como objetivo 

a medição das relações entre o mercado de trabalho e a força de trabalho, 

associadas a outros aspectos socioeconômicos, incluindo todas 

as atividades econômicas e todos os segmentos ocupacionais. Assim, 

o tema básico da PME é o trabalho, constando na referida pesquisa 

algumas características demográfi cas e educacionais, tendo em vista 

possibilitar melhor entendimento da força de trabalho. 


Os dados da PME são obtidos a partir de um esquema amostral 

que garante a representatividade de seus indicadores para o conjunto 

da população. As informações são adquiridas por meio de entrevistas 

com todas as pessoas de 10 anos de idade ou mais, moradoras nos 

domicílios selecionados, a fi m de identifi car sua vinculação ao mercado 

de trabalho. A amostra de unidades domiciliares da pesquisa 

é distribuída pelas quatro semanas de referência do mês. Assim, os 

resultados agregados do mês são obtidos pela média dessas quatro 

semanas de referência. 

Através da manipulação dos microdados da pesquisa foi possível 

construir os conceitos distintos de taxas de desemprego e, em seguida, 

decompô-los segundo características individuais como idade, 

escolaridade e gênero. Para selecionar as pessoas chamadas marginalmente 

ligadas à PEA utilizou-se a variável derivada criada pelo 

IBGE, que identifi ca dentre os inativos aqueles que trabalharam ou 

procuraram trabalho no período de referência de 358 dias e estavam 

disponíveis para assumir uma ocupação na semana de referência. 

Da mesma forma, separou-se os trabalhadores considerados 

subocupados por insufi ciência de horas trabalhadas por meio da 

variável que identifi ca os indivíduos que trabalharam efetivamente 

menos de quarenta horas na semana de referência, porém gostariam 

e estavam disponíveis para trabalhar mais horas que as efetivamente 

trabalhadas nessa semana. Logo, estabeleceram-se as seguintes 

defi nições: 

Taxa de desemprego padrão (conceito OIT): 

Tx_desemp = 

desocupados 

ocupados + desocupados 

Taxa de desemprego I: considerando as pessoas marginalmente ligadas à PEA 

Tx_desemp_I = 

desocupados + marg_ativos 

ocupados + desocupados + marg_ativos 


99

Taxa de desemprego II: considerando os indivíduos subocupados por insufi ciência 

de horas trabalhadas 

Tx_desemp_II = 

desocupados + ocup_insuf_horas 

ocupados + desocupados 

Taxa de desemprego total: incluindo os marginalmente ativos e os subocupados 

por insufi ciência de horas trabalhadas 

Tx_desemp_total = 

desocupados + marg_ativos + ocup_insuf_horas 

ocupados + desocupados + marg_ativos 

Adicionalmente, fez-se o cálculo de cada uma dessas taxas conforme 

os subgrupos de idade, gênero e escolaridade. Para idade, foram 

consideradas quatro faixas etárias: de 10 a 17 anos; de 18 a 24 anos; 

de 25 a 49 anos; e 50 anos ou mais. Quanto ao gênero, fez-se a diferença 

entre homens e mulheres e, quanto à educação, observaram-se 

as seguintes faixas: sem instrução ou inferior a 1 ano de estudo; de 1 a 

3 anos de estudo; de 4 a 7 anos de estudo; de 8 a 10 anos de estudo; 

e com 11 anos ou mais de estudo. 

4 RESULTADOS 

De forma a organizar melhor os resultados, essa seção foi subdividida 

em três partes. A primeira apresenta os resultados para o agregado 

das regiões metropolitanas e sua separação por sexo; em seguida, fazse 

a descrição por grupo etário; e, por último, analisam-se as taxas de 

desemprego por faixas de escolaridade. 

Dentro de cada subseção, os resultados são ordenados num conjunto 

de dois gráfi cos. O primeiro ilustra a evolução trimestral 11 das 

três defi nições de taxas de desemprego referidas acima e do seu total 

entre 2003 e 2009. No segundo gráfi co, são exibidas as trajetórias das 

diferenças entre cada novo conceito de taxa de desemprego e a taxa 

de desemprego padrão, ou seja, a proporção do grupo adicionado à 

taxa padrão dividida pela PEA. 

11 O valor da taxa em cada trimestre corresponde à média aritmética dos três 

meses que o compõem. 


4.1 EVOLUÇÃO DAS TAXAS DE DESEMPREGO AGREGADAS E POR GÊNERO 

A primeira sequência de gráfi cos mostra o comportamento agregado 

das três defi nições de taxa de desocupação e do seu total. Notase 

que o desemprego padrão teve uma trajetória média descendente 

durante todo o período de análise. No início de 2003, a taxa padrão 

foi de 12%, passando para cerca de 7,5% no fi nal de 2009. Trajetórias 

decrescentes também podem ser observadas para as taxas de desemprego 

defi nidas a partir dos demais conceitos. Um ponto de destaque 

é que a proporção de marginalmente ativos foi semelhante à de subocupados 

por insufi ciência de horas. Além disso, as tendências de 

queda foram similares para esses dois grupos. No primeiro semestre 

de 2003, a taxa de desemprego total, incluindo marginalmente ativos 

e subocupados por insufi ciência de horas, foi superior a 20%. No último 

trimestre de 2009, tal taxa caiu para 13%. 

25 

20 

15 

10 

5 

0 

Gráfi co 1a e 1b 

Taxa de desemprego agregada 

1º Tri/03 

3º Tri/03 

1º Tri/04 

3º Tri/04 

1º Tri/05 

3º Tri/05 

1º Tri/06 

3º Tri/06 

1º Tri/07 

3º Tri/07 

1º Tri/08 

3º Tri/08 

1º Tri/09 

3º Tri/09 

Taxa de Desemprego Padrão Taxa de Desemprego I Taxa de Desemprego II Taxa de Desemprego Total 


101

10 

8 

6 

4 

2 

0 

1º Tri/03 

3º Tri/03 

1º Tri/04 

3º Tri/04 

1º Tri/05 

3º Tri/05 

1º Tri/06 

3º Tri/06 

1º Tri/07 

3º Tri/07 

1º Tri/08 

3º Tri/08 

1º Tri/09 

3º Tri/09 

Marg. Ativos/PEA Subocup. Horas/PEA (Marg. Ativos + Subocup. Horas)/PEA 

Os Gráfi cos 2 e 3 exibem a evolução das taxas de desemprego 

para homens e mulheres. Nota-se que, entre as mulheres, a proporção 

de desempregadas, usando qualquer um dos critérios, tem uma 

magnitude maior do que entre os homens. No primeiro trimestre 

de 2003, a taxa de desemprego padrão masculina manteve-se em 

torno de 9%, enquanto a feminina superou os 14%. Ao adicionar 

o grupo dos marginalmente ativos e dos subocupados por insufi - 

ciência de horas há uma elevação dessa taxa, sendo de 16% para 

os homens e de 26% para as mulheres. Além disso, as contribuições 

relativas dos dois grupos adicionados são semelhantes entre os gêneros. 

De 2003 a 2009, as tendências foram decrescentes para as 

taxas de desemprego de homens e mulheres, embora as oscilações 

fossem mais intensas para este último grupo. Percebe-se, ainda, que 

as reduções ocorreram tanto na taxa de desemprego padrão quanto 

nas proporções de marginalmente ativos e de subocupados por 

insufi ciência de horas. Logo, ao fi nal de 2009, a taxa de desemprego 

total masculina foi de 10%, enquanto a feminina registrou uma 

magnitude de 16%. 


28 

24 

20 

16 

12 

8 

4 

12 

10 

8 

6 

4 

2 

0 


Taxa de desemprego para os homens 

1º Tri/03 

3º Tri/03 

1º Tri/04 

3º Tri/04 

1º Tri/05 

3º Tri/05 

1º Tri/06 

3º Tri/06 

1º Tri/07 

3º Tri/07 

1º Tri/08 

3º Tri/08 

1º Tri/09 

3º Tri/09 


1º Tri/03 

3º Tri/03 

1º Tri/04 

3º Tri/04 

1º Tri/05 

3º Tri/05 

1º Tri/06 

3º Tri/06 

1º Tri/07 

3º Tri/07 

1º Tri/08 

3º Tri/08 

1º Tri/09 

3º Tri/09 



103

28 

24 

20 

16 

12 

8 

4 

12 

10 

8 

6 

4 

2 

0 


Taxa de desemprego para as mulheres 

1º Tri/03 

3º Tri/03 

1º Tri/04 

3º Tri/04 

1º Tri/05 

3º Tri/05 

1º Tri/06 

3º Tri/06 

1º Tri/07 

3º Tri/07 

1º Tri/08 

3º Tri/08 

1º Tri/09 

3º Tri/09 


1º Tri/03 

3º Tri/03 

1º Tri/04 

3º Tri/04 

1º Tri/05 

3º Tri/05 

1º Tri/06 

3º Tri/06 

1º Tri/07 

3º Tri/07 

1º Tri/08 

3º Tri/08 

1º Tri/09 

3º Tri/09 



4.2 EVOLUÇÃO DAS TAXAS DE DESEMPREGO POR FAIXAS ETÁRIAS 

Os Gráfi cos de 4 a 7 apresentam o panorama das taxas de desemprego 

por grupo etário. Nota-se claramente que o desemprego é mais 

elevado para os jovens com idade entre 10 e 24 anos quando comparado 

com o dos dois grupos mais velhos, entre 25 e 49 anos e com 

50 anos ou mais. 

Ao analisar o primeiro gráfi co da sequência, que retrata o grupo 

etário de 10 a 17 anos, percebe-se que a taxa de desemprego padrão 

registrada no princípio de 2003 era de aproximadamente 34%, 

aumentando para 50% quando se considera o conceito de desemprego 

total. Nesse grupo, a proporção de marginalmente ativos está 

cerca de 4 pontos percentuais acima da proporção de desocupados 

por insufi ciência de horas. Cabe destacar que, embora os comportamentos 

desses dois grupos não tenham sido semelhantes ao longo 

do tempo, entre 2003 e 2009 ambos apresentaram uma redução 

de 2 pontos percentuais. Logo, como a taxa de desemprego padrão 

também diminuiu ao longo desse período, o resultado foi uma queda 

expressiva da taxa de desemprego total, que atingiu 26% no fi nal 

de 2009. 

No que se refere aos jovens do grupo de idade entre 18 e 24 anos, a 

taxa de desemprego total, em 2003, fi cou em torno de 32%, fechando 

2009 próximo a 23%. De forma semelhante, nesta faixa etária, a participação 

dos marginalmente ativos manteve-se acima da do grupo dos 

subocupados por insufi ciência de horas trabalhadas. Enquanto a participação 

dos primeiros permaneceu praticamente constante ao longo 

do tempo, a proporção de subocupados por insufi ciência de horas foi 

reduzida. A taxa de desocupação padrão também exibiu um comportamento 

declinante durante esses anos, totalizando uma queda de 7 

pontos percentuais entre 2003 e 2009. 

Os indivíduos com idade entre 25 e 49 anos apresentaram, durante 

todo o período estudado, taxas de desemprego inferiores às dos grupos 

jovens. Em 2003, o conceito padrão teve um valor próximo a 10% 

e a taxa de desemprego total margeou os 18%, como pode ser visto 

no Gráfi co 6. Ao contrário do que se observa nos grupos até 24 anos, 

a participação dos subocupados por insufi ciência de horas trabalhadas 

supera a dos marginalmente ativos. Adicionalmente, a proporção 


105

deste último grupo fi cou praticamente constante nesse intervalo de 

tempo, enquanto a dos subocupados por insufi ciência de horas foi 

reduzida. A taxa de desemprego padrão também apresentou uma tendência 

decrescente, fazendo com que a taxa de desemprego total em 

2009 diminuísse para cerca de 12%. 

Por fi m, o Gráfi co 7 ilustra a evolução do desemprego da faixa etária 

com 50 anos ou mais. Uma primeira característica desse grupo é apresentar 

um comportamento semelhante ao do grupo com idade entre 

25 e 49 anos, porém em um patamar mais baixo. Sua taxa de desemprego 

padrão, por exemplo, manteve uma média de 3,8% durante 

os sete anos abrangidos, enquanto o grupo intermediário apresentou 

um valor próximo a 7,5%. Todavia, o que mais chama atenção é a 

perpetuação e o distanciamento da inversão entre as proporções de 

subocupados por insufi ciência de horas trabalhadas e dos marginalmente 

ativos, ocorrida na faixa etária de 25 a 49 anos. Esse resultado 

mostra que, para os grupos acima de 24 anos, estar subocupado é um 

“problema” relativamente mais frequente do que ser marginalmente 

ativo, algo que difere das faixas etárias jovens, nas quais este último 

grupo tem predominância. 


50 

42 

34 

26 

18 

10 

2 

18 

16 

14 

12 

10 

8 

6 

4 

2 

0 


Taxa de desemprego entre 10 e 17 anos 

1º Tri/03 

3º Tri/03 

1º Tri/04 

3º Tri/04 

1º Tri/05 

3º Tri/05 

1º Tri/06 

3º Tri/06 

1º Tri/07 

3º Tri/07 

1º Tri/08 

3º Tri/08 

1º Tri/09 

3º Tri/09 


1º Tri/03 

3º Tri/03 

1º Tri/04 

3º Tri/04 

1º Tri/05 

3º Tri/05 

1º Tri/06 

3º Tri/06 

1º Tri/07 

3º Tri/07 

1º Tri/08 

3º Tri/08 

1º Tri/09 

3º Tri/09 



107

50 

42 

34 

26 

18 

10 

2 

18 

16 

14 

12 

10 

8 

6 

4 

2 

0 



1º Tri/03 

3º Tri/03 

1º Tri/04 

3º Tri/04 

1º Tri/05 

3º Tri/05 

1º Tri/06 

3º Tri/06 

1º Tri/07 

3º Tri/07 

1º Tri/08 

3º Tri/08 

1º Tri/09 

3º Tri/09 


1º Tri/03 

3º Tri/03 

1º Tri/04 

3º Tri/04 

1º Tri/05 

3º Tri/05 

1º Tri/06 

3º Tri/06 

1º Tri/07 

3º Tri/07 

1º Tri/08 

3º Tri/08 

1º Tri/09 

3º Tri/09 



50 

42 

34 

26 

18 

10 

2 

18 

16 

14 

12 

10 

8 

6 

4 

2 

0 



1º Tri/03 

3º Tri/03 

1º Tri/04 

3º Tri/04 

1º Tri/05 

3º Tri/05 

1º Tri/06 

3º Tri/06 

1º Tri/07 

3º Tri/07 

1º Tri/08 

3º Tri/08 

1º Tri/09 

3º Tri/09 


1º Tri/03 

3º Tri/03 

1º Tri/04 

3º Tri/04 

1º Tri/05 

3º Tri/05 

1º Tri/06 

3º Tri/06 

1º Tri/07 

3º Tri/07 

1º Tri/08 

3º Tri/08 

1º Tri/09 

3º Tri/09 



109

50 

42 

34 

26 

18 

10 

2 

18 

16 

14 

12 

10 

8 

6 

4 

2 

0 


Taxa de desemprego entre 50 anos ou mais 

1º Tri/03 

3º Tri/03 

1º Tri/04 

3º Tri/04 

1º Tri/05 

3º Tri/05 

1º Tri/06 

3º Tri/06 

1º Tri/07 

3º Tri/07 

1º Tri/08 

3º Tri/08 

1º Tri/09 

3º Tri/09 


1º Tri/03 

3º Tri/03 

1º Tri/04 

3º Tri/04 

1º Tri/05 

3º Tri/05 

1º Tri/06 

3º Tri/06 

1º Tri/07 

3º Tri/07 

1º Tri/08 

3º Tri/08 

1º Tri/09 

3º Tri/09 



4.3 EVOLUÇÃO DAS TAXAS DE DESEMPREGO POR ESCOLARIDADE 

A decomposição das taxas de desemprego por faixas de escolaridade 

retrata a diversidade de comportamentos no mercado de trabalho 

de acordo com o grau de instrução dos indivíduos. É possível mostrar 

que, independentemente do conceito de desemprego utilizado, 

o formato dessa taxa, considerando as faixas educacionais, aparenta 

um “U” invertido 12 , ou seja: inicia-se relativamente mais baixa entre 

os menos escolarizados (até 7 anos de estudo), eleva-se para os indivíduos 

com instrução intermediária (ente 8 e 10 anos de estudo) e, 

em seguida, se reduz novamente para as pessoas muito educadas. No 

entanto, observando os Gráfi cos de 8 a 12, nota-se que cada faixa de 

instrução apresenta peculiaridades quando se amplia a defi nição de 

desemprego. 

Os Gráfi cos 8 e 9 ilustram as taxas de desocupação para os indivíduos 

com instrução inferior a 1 ano de estudo e com escolaridade entre 

1 e 3 anos. Nos dois grupos, a taxa padrão de desemprego inicia 2003 

acima de 10% e tem uma tendência de declínio, margeando os 5% no 

quarto trimestre de 2009. Além disso, em ambos os grupos, as razões 

subocupação e PEA encontram-se acima da razão entre os marginalmente 

ativos e a PEA, sendo que as duas trajetórias são de queda, e a 

primeira razão ainda apresenta uma maior volatilidade nos sete anos 

de análise. Com isso, a taxa de desemprego total tem uma redução 

acima de 7,5 pontos percentuais no fi m de 2009. 

As pessoas na faixa de estudo de 4 a 7 anos têm um comportamento 

similar às das duas faixas de menor instrução, quando se analisa a taxa 

de desemprego padrão e a total. A diferença aparece no contraste 

entre a proporção de marginalmente ativos e a de subocupados por 

insufi ciência de horas trabalhadas, na medida em que elas se tornam 

muito próximas. Como consequência, as taxas denominadas I e II exibem 

valores parecidos durante o intervalo 2003 a 2009. 

O Gráfi co 11 retrata a evolução da desocupação para os indiví - 

duos com grau de instrução intermediário, ou seja, entre 8 e 10 anos 

de estudo. Neste grupo, os patamares de taxas fi cam acima daqueles 

descritos para os menos educados. A taxa padrão e a total iniciam 

12 Ver Paes de Barros; Camargo; Mendonça (1997). 


111

2003, respectivamente, por volta de 15% e 25%, e terminam 2009 

próximas a 10% e 15%. O fato interessante está na superação da taxa 

I sobre a II. Enquanto para os grupos com educação inferior a 7 anos 

houve uma predominância dos subocupados sobre os marginalmente 

ativos, na faixa de 8 a 10 anos de estudo passa a ocorrer uma inversão 

dessas classifi cações. Dessa forma, é possível notar que há uma maior 

incidência de indivíduos que, apesar de serem classifi cados como inativos, 

possuem o desejo por trabalho do que de pessoas insatisfeitas 

com o número de horas trabalhadas. 

Por último, no Gráfi co 12, são analisados os resultados para a mais 

alta faixa educacional, acima de 11 anos de estudo. O perfi l desse 

grupo retorna a uma magnitude de taxa de desemprego padrão entre 

10% e 5%, assim como de uma taxa de desemprego total entre 18% 

e 12%, ambas com tendência de redução ao longo do tempo. Além 

disso, há uma reaproximação das proporções de marginalmente ativos 

e de subocupados por insufi ciência de horas trabalhadas, cujos valores 

oscilam em torno dos 3%, o mais baixo atingido dentre as faixas 

educacionais. 


30 

25 

20 

15 

10 

5 

0 

12 

10 

8 

6 

4 

2 

0 


Taxa de desemprego abaixo de 1 ano de estudo 

1º Tri/03 

3º Tri/03 

1º Tri/04 

3º Tri/04 

1º Tri/05 

3º Tri/05 

1º Tri/06 

3º Tri/06 

1º Tri/07 

3º Tri/07 

1º Tri/08 

3º Tri/08 

1º Tri/09 

3º Tri/09 


1º Tri/03 

3º Tri/03 

1º Tri/04 

3º Tri/04 

1º Tri/05 

3º Tri/05 

1º Tri/06 

3º Tri/06 

1º Tri/07 

3º Tri/07 

1º Tri/08 

3º Tri/08 

1º Tri/09 

3º Tri/09 



113

30 

25 

20 

15 

10 

5 

0 

12 

10 

8 

6 

4 

2 

0 


Taxa de desemprego de 1 a 3 anos de estudo 

1º Tri/03 

3º Tri/03 

1º Tri/04 

3º Tri/04 

1º Tri/05 

3º Tri/05 

1º Tri/06 

3º Tri/06 

1º Tri/07 

3º Tri/07 

1º Tri/08 

3º Tri/08 

1º Tri/09 

3º Tri/09 


1º Tri/03 

3º Tri/03 

1º Tri/04 

3º Tri/04 

1º Tri/05 

3º Tri/05 

1º Tri/06 

3º Tri/06 

1º Tri/07 

3º Tri/07 

1º Tri/08 

3º Tri/08 

1º Tri/09 

3º Tri/09 



30 

25 

20 

15 

10 

5 

0 

12 

10 

8 

6 

4 

2 

0 



1º Tri/03 

3º Tri/03 

1º Tri/04 

3º Tri/04 

1º Tri/05 

3º Tri/05 

1º Tri/06 

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1º Tri/03 

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1º Tri/06 

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115

30 

25 

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5 

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12 

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8 

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1º Tri/03 

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1º Tri/03 

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30 

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20 

15 

10 

5 

0 

12 

10 

8 

6 

4 

2 

0 


Taxa de desemprego de 11 ou mais anos de estudo 

1º Tri/03 

3º Tri/03 

1º Tri/04 

3º Tri/04 

1º Tri/05 

3º Tri/05 

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1º Tri/06 

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1º Tri/08 

3º Tri/08 

1º Tri/09 

3º Tri/09 



117

5 CONCLUSÃO 

Este artigo teve como objetivo analisar a evolução recente da taxa 

de desemprego padrão no Brasil metropolitano, assim como de duas 

novas formas de defi nição desse indicador. A primeira inclui os indiví - 

duos classifi cados como marginalmente ativos, ou seja, pessoas que estão 

disponíveis para trabalhar, mas na semana de referência não buscaram 

ativamente emprego, e a segunda inclui os trabalhadores subocupados 

por insufi ciência de horas trabalhadas, pessoas consideradas ocupadas 

na semana de referência, mas que estavam disponíveis para trabalhar 

mais horas que as efetivamente trabalhadas. 

Para a análise empírica, foram utilizados os microdados da Pesquisa 

Mensal de Emprego do IBGE, durante o período de 2003 a 2009. Fezse 

o cálculo de cada uma das três taxas de desemprego e também de 

uma taxa total, tanto em termos agregados, quanto segundo o gênero, 

a idade e a escolaridade dos indivíduos. 

Os resultados mostram que a proporção de desempregados em termos 

agregados seria cerca de duas vezes maior se fossem incluídos os 

marginalmente ativos e os subocupados por insufi ciência de horas. 

Além disso, as reduções da taxa de desemprego padrão observadas 

ao longo do tempo são acompanhadas de quedas na proporção de 

marginalmente ativos e na de subocupados por insufi ciência de horas 

trabalhadas. 

As variações da desocupação por gênero também exibem resultados 

interessantes. Todos os conceitos de taxa de desemprego adotados 

tendem a cair com o tempo. Tanto homens quanto mulheres 

apresentam uma proporção de marginalmente ativos muito próxima 

a de subocupados por insufi ciência de horas trabalhadas. Entretanto, 

os valores das taxas de desemprego femininas superam em muito as 

masculinas. 

Ao retratar as faixas etárias, nota-se que os grupos mais jovens são 

os mais afetados pelas altas taxas de desemprego, assim como por 

uma maior incidência de pessoas inativas com desejo por trabalho 

e de pessoas insatisfeitas com o número de horas trabalhadas. Já os 

grupos mais velhos tendem a apresentar taxas mais estáveis e valores 

em magnitudes menores. Todavia, o que mais se destaca nessa decomposição 

por idade é que, para os grupos acima de 24 anos, estar 


subocupado é um “problema” relativamente mais frequente do que 

ser marginalmente ativo, algo que difere das faixas etárias jovens, em 

que este último grupo tem predominância. 

Já os resultados para as taxas de desemprego segundo a faixa educacional 

apresentam um comportamento em formato de “U” invertido, 

independentemente da defi nição utilizada de desemprego, ou seja, o 

grupo menos escolarizado e o mais escolarizado exibem taxas inferiores 

às resultantes do grupo com instrução intermediária. Além disso, 

os indivíduos com até 3 anos de estudos têm uma chance maior de 

estarem insatisfeitos com o número de horas trabalhadas do que de 

se considerarem desalentados. Essa situação se inverte para as pessoas 

com instrução de 8 a 10 anos. O grupo com educação de 4 a 7 anos 

e aqueles com 11 anos ou mais de estudo apresentam proporções 

semelhantes entre marginalmente ativos e subocupados por insufi - 

ciência de horas trabalhadas. 

Por fi m, é importante conjeturar sobre dois dos pontos encontrados, 

ou seja, o predomínio dos marginalmente ativos nos grupos 

jovens e também nos grupos mais escolarizados, perante a superioridade 

dos subocupados por insufi ciência de horas trabalhadas 

entre os indivíduos mais velhos e os menos educados. Uma possível 

explicação para esse primeiro ponto está no fato de que pessoas 

mais escolarizadas tendem a apresentar salários de reserva mais altos 

e, assim, se encaixar no grupo dos marginalmente ativos por achar 

que o salário de mercado não refl ete sua produtividade. Por outro 

lado, o grupo mais jovem deve se deparar com um problema de informação, 

na medida em que a ausência de experiência no mercado 

de trabalho faria com que os salários oferecidos pelos empregadores 

fossem mais baixos e não necessariamente refl etissem a produtividade 

desses entrantes. 

Com relação aos dois grupos onde a subocupação por insufi ciência 

de horas é mais forte, indagar sobre as possíveis explicações para tal 

fato é mais complicado devido à subjetividade da pergunta. Todavia, 

existe a possibilidade de estar ocorrendo uma insufi ciência de demanda 

por trabalhadores mais velhos e por trabalhadores menos escolarizados, 

grupos de grande vulnerabilidade. 

Logo, é importante considerar essas novas defi nições de desemprego 

na medida em que ampliam a refl exão sobre o desenvol- 


119

vimento do mercado de trabalho brasileiro e trazem importantes 

elementos para o debate a respeito do direcionamento do sistema 

público de emprego e sua efi cácia. Além disso, a tendência de 

queda na desocupação, independentemente do conceito utilizado, 

reforça os resultados positivos do mercado de trabalho ocorridos 

recentemente. 


REFERÊNCIAS 

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73, n. 1, p. 465-476, Feb. 2004. 

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pesquisa mensal de emprego (PME), 2003 a 2009. Rio de Janeiro, 2009. 

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JONES, S. R. G.; RIDDELL, W. C. The measurement of unemployment: an 

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RAMOS, L. O desempenho recente do mercado de trabalho brasileiro. Revista 

de Economia Política, v. 29, p. 406-420, 2009. 


121

ÁREAS PROTEGIDAS E 

INCLUSÃO SOCIAL 

UMA EQUAÇÃO POSSÍVEL EM POLÍTICAS PÚBLICAS 

DE PROTEÇÃO DA NATUREZA NO BRASIL? 



O presente trabalho tem o objetivo de refl etir sobre a relação sociedade e natureza, 

na contemporaneidade, e sua expressão em políticas públicas de proteção 

da natureza no Brasil. A análise se fundamenta nos compromissos de inclusão 

social assumidos pelo país, no cenário internacional, e do contexto de pressão 

sobre a base de recursos naturais, motivada pelas demandas de crescimento e 

redução das desigualdades sociais. Para tal, se parte de uma perspectiva teórica 

sobre a problemática da relação sociedade e natureza, traduzida na leitura 

de algumas políticas públicas norteadoras no Brasil, como o Sistema Nacional 

de Unidades de Conservação (Snuc) e o Plano Estratégico Nacional de Áreas 

Protegidas (Pnap). Parece claro que, embora nos últimos anos se verifi que um 

avanço considerável do discurso destas políticas com relação ao compromisso 

de inclusão social, na prática, muitos desafi os permanecem ainda sem resposta, 

tendo em vista a complexidade das “arenas” sociais envolvidas e as demandas, 

na perspectiva estratégica internacional. 

Palavras-chave: natureza; áreas protegidas; políticas públicas; inclusão social 

The aim of the present work is to refl ect about the relation between nature and 

society, in the contemporary world, and its expression in public policies, in Brazil. 

The analysis is based on the social inclusion commitments assumed by the 

country in the international scenario and the context of growing pressure on 

the natural resources, motivated by growth and poverty reduction demands. To 

reach this purpose, the work is based on a theorical overview about nature and 

society approach, which is translated in the interpretation of some key public 

policies in Brazil, such as the National System of Conservation Units (SNUC) 

and the National Strategic Plan on Protected Areas (PNAP). Although it is clear 

that, in the last years, there has been a considerable improvement in public 

policies, concerning to social inclusion approach, in practical terms, many challenges 

are still without solution, mainly due to the complexity of social “arenas” 

and the strategic demands in the international context. 

Keywords: nature; protected areas; public policies; social inclusion 


123

CONTEXTUALIZANDO O TEMA: PARA INICIAR O PERCURSO 

Importantes paradoxos têm marcado o pensamento contemporâneo, 

em função da herança histórica de distanciamento entre sociedade 

e natureza, legado de uma perspectiva pós-industrial e moderna, 

na qual a mercantilização da natureza resulta de permanente e frenética 

engrenagem na produção de bens e serviços, inspirados pela ótica 

de proliferação de desejos tão intensos quanto insaciáveis. E neste 

cenário mutante e, ao mesmo tempo, provisório nada “permanece”, 

tudo se substitui em tempo e espaço, na impermanência da “modernidade 

líquida” (BAUMAN, 2001). E neste movimento, a transposição 

de valores do “ser humano” para o “ter humano”, em um processo de 

alienação baseado na produção incessante de desejos e frustrações 

(TAVARES; IRVING, 2009). E, assim, a “natureza humana” se desvincula 

da “natureza naturada”. Mas segundo Moscovici (2007), a natureza 

“...nos fabrica, tanto quanto nós a fabricamos”. E nesta relação, 

todos compartilham o mesmo destino, no que Edgar Morin denomina 

Terra Pátria (MORIN; KERN, 2000). O existir se baseia, portanto, na 

indissociabilidade entre natureza e sociedade, e no compartilhamento 

de uma realidade comum, na qual um estado de infl uência recíproca 

e permanente defi ne o movimento. 

Tendo como base este pressuposto, refl etir sobre uma possível relação 

entre a proteção da natureza e o compromisso de inclusão social requer, 

segundo Irving et al. (2008) “um exercício de desconstrução de mitos 

históricos, consolidados na sociedade contemporânea, a partir de um 

olhar fragmentado e distorcido sobre a relação sociedade e natureza”. 

Este modo de pensar da sociedade contemporânea, fundamentado 

na disjunção absoluta entre o homem e a natureza, tem sido sistematicamente, 

criticado por Morin, para o qual esta compartimentação 

resulta de uma perspectiva disciplinar de interpretação da realidade, 

que impede a relação entre as partes e entre estas e o todo. Para o 

autor, o pensamento ocidental opera por disjunção e redução. Mas 

nesta dinâmica, resistências e rupturas acontecem, se repetem e se 

reconstroem, permanentemente (MORIN; HULOT, 2007), e deste 

modo novos acontecimentos são possíveis. 

Para Loureiro (2004), esta disjunção é ainda reforçada pelo modelo 

de desenvolvimento adotado a partir da sociedade pós-industrial, 


ealimentado no contexto do capitalismo, que dicotomiza esta relação, 

na medida em que transforma o meio natural em recurso e não 

privilegia a indissociabilidade entre natureza e cultura. E ainda, se a 

natureza não está associada a seu valor intrínseco, a proteção do meio 

natural se justifi ca apenas por sua importância em “atendimento às 

necessidades humanas” (EHRENFELD, 1992). E, na esquizofrenia pósmoderna, 

a reprodução da crença do domínio humano sobre a natureza. 

Mas natureza e sociedade compõem um complexo indissociável 

(GUATTARI, 1991; MORIN; KERN, 2000, op. cit.; ACSELRAD, 2004; 

MOSCOVICI, 2007, op. cit.). E, neste caso, o “mito moderno da natureza 

intocada”, fundamentado na crença da cisão entre as partes e na 

afi rmação de que a natureza precisa ser protegida do efeito perverso 

da existência humana (DIEGUES, 1996), tende a incorporar uma nova 

leitura. E nesta nova interpretação, o ser natural é também um ser 

social e o ser social é natureza. 

No movimento desta refl exão fi losófi ca emerge também o “imprevisível 

anunciado”, expresso na crise ecológica e ambiental, com sua 

face mais aguda nas últimas décadas, e que também coloca em xeque 

a própria modernidade, cujas dimensões mais valorizadas (consagração 

da autonomia, da liberdade, da personalidade e autorrealização 

dos indivíduos, do ter e não do ser) se volatilizam em sua face obscura, 

um difuso mal-estar expresso no isolamento social, moral e político, 

o que resulta em alienação, perda da solidariedade e individualismo. 

Assim, o mal-estar social se confunde e se mimetiza com os problemas 

ambientais e ecológicos, e com eles o despertar súbito e o choque resultante 

do risco de sobrevivência da própria espécie humana. Neste 

cenário, “as incertezas pela certeza da imprevisibilidade” (IRVING et 

al., 2008). E para Moscovici (2007) a “questão ecológica” expressa a 

consciência de que o lugar do homem na natureza está em crise, o 

que legitima a recusa de se continuar a considerar o homem como 

espécie privilegiada, ou ainda de se separar a história das sociedades 

humanas da história de suas naturezas. E este constitui um dos principais 

dilemas da contemporaneidade. 

E, apesar de inúmeras conferências internacionais 1 e convenções de 

1 Notadamente o esforço da ONU na Conferência de Estocolmo, em 1972, 

e seus desdobramentos, entre eles, a Rio 92, uma das referências globais na 

discussão e difusão da temática ambiental. 


125

âmbito global assinadas 2 com o objetivo de “conter” a degradação 

dos ambientes naturais e a escalada de riscos ambientais, a partir do 

início do século XXI, mais claras são também as evidências de que as 

condições socioambientais do planeta continuam não sendo as melhores. 

Pelo contrário, são ainda mais marcantes os sintomas do que 

Moscovici (2007, op. cit.) denomina “bancarrota ecológica”, caracterizada 

pelo aumento da pobreza, das epidemias, do desmatamento e 

da destruição fl orestal de áreas naturais, da contaminação de recursos 

hídricos e da atmosfera, e resultante do uso predatório da natureza e 

dos padrões de consumo e modos de vida insustentáveis. 

Segundo Irving et al. (2008, op. cit.), o cerne desta questão está 

efetivamente na natureza das sociedades capitalista industrial e pósindustrial, 

uma vez que nelas, 

(...) as dimensões humanas, da natureza e do ambiente natural e social 

são submetidas à lógica mercantil e monetária, elevando até o ponto 

extremo a contraposição e dissociação sociedade/natureza. Entretanto, 

não basta reconhecer que a tendência para uma crise social e ambiental 

mais aguda está no sistema capitalista e na sua vital necessidade de 

lucros contínuos e crescentes. (...) muitas são as dimensões históricas, 

sociais e culturais que contribuem para ilustrar a situação paradoxal, 

na qual ambientes são agredidos e deteriorados com obstinada determinação 

e, ao mesmo tempo, se desenvolve um sentimento de apreço 

pela natureza e por um ambiente favorável à vida humana e social. 

(IRVING et al., 2008, p. 5) 

Neste cenário, estratégias internacionais são reiteradamente discutidas 

para a conservação da biodiversidade global. E também nesta 

direção se observa uma mudança gradual de foco. Este movimento 

pode ser claramente observado nas Conferências das Partes (COPs) 

da Convenção da Diversidade Biológica (CDB) e da Convenção sobre 

Mudanças Climáticas, que passam a considerar, cada vez mais, o 

compromisso de repartição justa dos benefícios decorrentes do uso da 

biodiversidade e os aspectos sociais vinculados à conservação da natu- 

2 Com ênfase às Convenções sobre Mudanças Climáticas e Diversidade Biológica 

durante a Rio 92 e, posteriormente, toda a sequência de Conferência 

das Partes (COPs). 


eza e ao repensar dos modos de vida da sociedade contemporânea. 

Da mesma forma, esta abordagem passa a ser internalizada nas deliberações 

da International Union for Conservation of Nature (IUCN), 

de forma marcante, a partir da Declaração de Durban (IUCN, 2003), 

o que é ainda reforçado pelo estabelecimento das Metas do Milênio 

(PNUD, 2005) e da Convenção sobre a Diversidade Cultural (CONFE- 

RÊNCIA GERAL DA ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS PARA A 

EDUCAÇÃO, A CIÊNCIA E A CULTURA, 33, 2005). E neste campo de 

debate e refl exão, a própria noção de conservação da natureza passa 

a ser também entendida como construção humana, na qual novas 

lógicas são então delineadas, em um esforço de resgate e reintegração 

entre sociedade e natureza. Isto acontece de maneira evidente 

na dinâmica de países emergentes ou em vias de desenvolvimento 

fortemente pressionados pelas demandas de crescimento, pelas desigualdades 

sociais e pela pressão internacional para a proteção da 

natureza. Este tem sido o caso do Brasil e de outros países da América 

Latina nos últimos anos. 

Neste sentido, nas últimas três décadas, importantes avanços têm 

ocorrido, no país, para o aprimoramento da legislação ambiental e 

para a institucionalização da questão ecológica (MEDEIROS; IRVING; 

GARAY, 2004). Particularmente, nos últimos anos, a partir da Política 

Nacional de Meio Ambiente (BRASIL, 1981) e da Constituição Federal 

de 1988 (BRASIL, 1988), a democratização da gestão de patrimônio natural 

e o protagonismo social nas ações governamentais de proteção da 

natureza passaram a se constituir em compromisso central em políticas 

públicas, ainda que no primeiro momento apenas no plano do discurso 

político. Posteriormente, os esforços foram dirigidos para a construção 

de um arcabouço jurídico e institucional consistente que, na atualidade, 

transformou o país em ícone de inovação em políticas de proteção da 

natureza, na América Latina. Este avanço foi obtido, principalmente, a 

partir do estabelecimento e regulamentação do Sistema Nacional de 

Unidades de Conservação – Snuc (BRASIL, 2000 e 2002), do Plano 

Estratégico Nacional de Áreas Protegidas – Pnap (BRASIL, 2006) e da 

Política de Povos e Populações Tradicionais – PPPT (BRASIL, 2007). 

Mas em que medida as políticas públicas de proteção da natureza, e 

em particular aquelas relacionadas às áreas protegidas, são realmente 

capazes de promover inclusão social? 


127

INCLUSÃO SOCIAL: O QUE, POR QUE E PARA QUEM? 

Para responder a esta questão é fundamental que se entenda o próprio 

conceito de inclusão social (para o qual não há uma abordagem 

consensual), a partir da desmistifi cação do binômio simplista inclusãoexclusão, 

que tanto tem orientado os discursos políticos nos países 

emergentes. 

Neste sentido, Martins (2002) reafi rma que exclusão é um desses 

termos que fazem parte de um conjunto de categorizações imprecisas, 

atualmente utilizadas de maneira indiscriminada e difusa, para defi nir 

os aspectos mais problemáticos da sociedade contemporânea, no Terceiro 

Mundo. 

Nessa direção, tal conceito tende a englobar os mais diferentes problemas 

sociais da sociedade, com o sentido de tudo explicar. E, de 

acordo com o autor (op. cit.), na verdade: 

Não existe exclusão e sim inclusões de diferentes formas, sejam elas 

satisfatórias ou precárias, marginais, instáveis. O que se chama de exclusão 

é aquilo que constitui o conjunto das difi culdades, dos modos e 

dos problemas de uma inclusão insatisfatória. A inclusão daqueles que 

estão sendo alcançados pela nova desigualdade social produzida pelas 

grandes transformações econômicas e para os quais não há senão, 

na sociedade, lugares residuais. Nesse sentido, exclusão, sociologicamente, 

não existe. O discurso corrente sobre exclusão é basicamente 

produto de um equívoco, de uma fetichização, a fetichização conceitual 

da exclusão, a exclusão transformada em uma palavra mágica que 

explicaria tudo. (MARTINS, 1997, p. 29) 

Mas, para Martins (op. cit.), este reducionismo, centrado no binômio 

inclusão-exclusão, representa uma cilada, que impede a discussão do 

que está no cerne da questão, ou seja, as formas precárias de inclusão. 

Neste contexto, o que parece fundamental não é o discurso vazio, centrado 

em terminologias já banalizadas, mas a investigação das causas do 

processo, que levam os grupos humanos às situações de exclusão, ou 

melhor, de “inclusão” de modo insatisfatório, degradante, desumano. 

Esta constitui uma refl exão fundamental no caso dos países emergentes, 

como é o caso do Brasil. E, nesse sentido, estes países têm 


feito escolhas estratégicas em relação às suas prioridades de desenvolvimento, 

muitas vezes contraditórias com as demandas sociais e de 

proteção da biodiversidade. Na necessidade de avançar nas estatísticas 

de crescimento e ascender aos patamares das denominadas grandes 

economias do século XXI, muitos deles reforçam a reprodução 

dos padrões de acumulação de capital, os processos exclusivos e a 

degradação cultural e ambiental. E as práticas e formas de intervir na 

natureza, sem que se compreendam as subjetividades envolvidas e se 

modifi que o modelo de desenvolvimento, resultam em sérios problemas 

no plano real, no contexto prático-político e nas relações “locallocal” 

e “local-global”. Da mesma forma, a sedução pela simplifi cação 

do “complexo”, motivada pela busca de respostas imediatas, se traduz 

em escolhas nem sempre sustentáveis e, frequentemente, perversas 

para o processo inclusivo. E, nesse percurso, a falácia reiterada e obsoleta 

de crescimento econômico a qualquer custo, numa corrida matematicamente 

inviável entre as estatísticas de população humana e a 

base de recursos naturais renováveis para sustentar o processo e, evidentemente... 

as crises política, econômica, social, ambiental e ética. 

Neste cenário, em países como o Brasil, se mantém o equívoco recorrente 

da crença de que todo e qualquer problema pode ser resolvido 

apenas pela existência de um regime democrático e participativo, 

como pregam os textos das políticas públicas vigentes. Com certeza 

este seria um início de um longo processo, se partisse do pressuposto 

de que o compromisso de participação social expresso nas políticas 

públicas deveria estar conectado com uma realidade política que privilegiasse 

um modelo de desenvolvimento justo em uma sociedade 

não tão desigual, na qual as relações produtivas não seriam tão fortemente 

confl itivas. 

Esta talvez seja uma das principais razões pelas quais, nos últimos 

anos, esta temática tem ocupado o campo das refl exões acadêmicas, 

sendo progressivamente incorporada pelos discursos governamentais 

de diversas áreas e setores econômicos, que assumem o compromisso 

de formulação de políticas públicas e implementação de programas e 

projetos voltados à promoção da inclusão social. 

Assim, no caso específi co da realidade latino-americana, um dos 

principais desafi os enfrentados com este objetivo tem sido, justamente, 

o combate ao agravamento dos processos exclusivos e a busca por 


129

modelos de desenvolvimento capazes de assegurar processos democráticos 

e includentes. No entanto, nas últimas décadas, o fenômeno 

da globalização tem afetado consideravelmente estas iniciativas, uma 

vez que passou a reafi rmar relações de dependência entre países desenvolvidos 

e subdesenvolvidos, com impactos signifi cativos de ordem 

social, ambiental, cultural, política e, sobretudo, econômica, na dinâmica 

de desenvolvimento dos países emergentes. Uma crise ética para 

a qual o caminho para a solução não parece tão linear. 

Mas neste cenário nem sempre favorável, como pensar a questão 

da inclusão social, no futuro? E como associar este compromisso às 

políticas de proteção da natureza? 

Para responder a esta pergunta, o primeiro passo seria tentar refl etir 

sobre de que forma a exclusão social se expressa no cotidiano destas 

sociedades designadas como “economias emergentes”. 

Neste sentido, Escorel (1997), revisitada por Sancho (2007) e Sancho 

e Irving (no prelo), aborda a temática da exclusão social como 

um processo que envolve trajetórias de vulnerabilidade, fragilidade 

ou precariedade e até ruptura de vínculos, em quatro dimensões e 

perspectivas da existência humana em sociedade: trabalho, social, política 

e cultural. A vulnerabilidade do trabalho recai sobre o aumento 

do desemprego, do emprego precário e da instabilidade a ele associada. 

Com relação à dimensão social, há a ruptura e/ou fragilização 

das relações familiares, de vizinhança e no interior do grupo social, 

levando o indivíduo ao isolamento e à solidão. Na dimensão política, 

as trajetórias envolvidas se baseiam na precariedade no acesso e no 

exercício dos direitos de cidadão e na impossibilidade de participação 

e representação na esfera pública. Na dimensão cultural, exclusão se 

caracteriza pela indiferença, discriminação e pelo não reconhecimento 

dos costumes e tradições culturais de um determinado grupo social. 

Além dessas dimensões, a interpretação do tema exclusão/inclusão 

social requer ainda uma nova leitura sob a perspectiva das dimensões 

ambiental e simbólica. Assim, para se pensar mecanismos futuros para 

a avaliação de políticas públicas de proteção da natureza, em sua vertente 

de inclusão social, algumas dimensões de análise precisam ser 

consideradas e estão sistematizadas no Quadro 1. 


Quadro 1 

Dimensões possíveis para a interpretação de inclusão social 

em políticas públicas de proteção da natureza 

Dimensões Temas de análise 

Política 

Econômica 

Trabalho 

Cultural 

Ambiental 

Formação cidadã no sentido de participação e representação 

na esfera pública de tomada de decisão 

Exercício pleno de direitos e deveres de cidadão 

Descentralização de poder e ações por parte dos órgãos governamentais 

em um sistema de corresponsabilidade e governança democrática 

Capital social/Capacidade de organização local 

Engajamento político através de redes sociais 

Acesso à informação de qualidade 

Oportunidades de renda digna e inserção no mercado 

Padrões dignos de qualidade de vida 

Benefícios compartilhados de ações coletivas 

Prioridades nas estratégias locais de desenvolvimento 

Acesso aos meios de crédito 

Disponibilidade de emprego (postos de trabalho) 

Emprego reconhecido pela legislação 

Estabilidade nos postos de trabalho 

Direito à educação como meio de inserção cidadã e no mercado de 

trabalho 

Acesso aos meios de crédito 

Satisfação no trabalho 

Qualidade do ambiente de trabalho 

Reconhecimento, valorização e fortalecimento das tradições e costumes 

culturais locais 

Garantias de proteção e conservação do patrimônio histórico-artísticocultural 

Acesso a intercâmbio 

Reconhecimento e afi rmação da diversidade cultural do grupo social 

Acesso a lazer de qualidade 

Direito à expressão de religiosidade e espiritualidade 

em todas as suas formas 

Garantia de conservação dos recursos renováveis 

Acesso à visão (noção) coletiva de patrimônio natural 

Garantia de adoção e internalização de práticas sustentáveis de uso dos 

recursos não renováveis 

Garantia de acesso a um ambiente natural saudável 


131

Social 

Simbólica/ 

Imaterial 

Fortalecimento/Melhoria das relações sociais 

Prevenção/Combate aos problemas sociais (violência, tráfi co de drogas, 

prostituição, exploração sexual infantil, etc.) 

Prevenção contra a exploração em qualquer situação 

Acesso a oportunidades de educação de qualidade 

Coesão e fortalecimento de laços sociais no grupo 

Sentimento de pertencimento ao grupo social 

Sentimento de bem-estar 

Consciência de valores de ancestralidade e cosmologias do grupo 

Sentimento de cidadania planetária (comunidade de destino) 

Fonte: Matriz adaptada e reconstruída com base em Escorel(1996); Sancho (2007) e Sancho e Irving (no prelo) 

Desse modo, a promoção de inclusão social está diretamente ligada 

à formação de uma consciência crítica e cidadã na sociedade que 

contemple aspectos relacionados à educação, à ética, à solidariedade, 

à responsabilidade nas ações e no compromisso com os direitos e interesses 

coletivos, de forma que o cidadão passe a assumir um papel 

central e decisivo, ao lado do poder público, no processo de desenvolvimento 

do país. 

Nessa lógica, o compromisso de inclusão social pressupõe a articulação 

de políticas econômicas, sociais e também ambientais, integrando 

questões relacionadas à inserção (ou reinserção) no mercado e ao 

fortalecimento da noção de cidadania e dos espaços de participação 

social, de maneira a possibilitar a minimização dos processos que levam 

à desigualdade social. E para tal, o ponto de partida parece ser o 

reconhecimento de que o confl ito faz parte das sociedades humanas 

e que, se este não for explicitado, radiografado e discutido, não será 

possível uma construção de políticas públicas consistentes, baseadas 

na realidade e nas dinâmicas sociais a ela associadas. 

Para Demo (2005), os consensos democráticos não eliminam os 

confl itos. Ao contrário, sua explicitação permite criatividade e inovação. 

Para o autor, “(...) mais que resolver confl itos, os consensos os 

acalmam, disciplinam, organizam, de tal forma que o bem comum 

possa prevalecer”. Assim, esta se constitui em uma leitura bem mais 

complexa e não linear da convivência humana, que inclui a aceitação 

de que o ser humano não é “solucionável” no plano evolucionário e 

histórico. E assim, segundo este ponto de vista, “nem todos os confl itos 


podem, devem ou merecem ser solucionados, já que são parte endógena 

da dialética da natureza”. 

Assim, parece claro que políticas públicas de proteção da natureza 

tenderão a avançar, a partir do reconhecimento do que representam 

os confl itos designados como “ambientais”, entendidos por Acselrad 

(2004, op. cit.) como aqueles que envolvem 

(...) grupos sociais com modos diferenciados de apropriação, uso e 

signifi cação do território, tendo origem quando pelo menos um dos 

grupos tem a continuidade das formas sociais de apropriação do meio 

que desenvolvem ameaçada por impactos indesejáveis – transmitidos 

pelo solo, água, ar ou sistemas vivos – decorrentes do exercício das 

práticas de outros grupos. (ACSELRAD, 2004, p. 26) 

O PASSIVO DE CONFLITOS NO PROCESSO DE 

PROTEÇÃO DA NATUREZA NO BRASIL 

Como anteriormente discutido, refl etir sobre a gestão de áreas protegidas 

requer um exercício de desconstrução de mitos históricos, 

consolidados na sociedade contemporânea, a partir de um olhar fragmentado 

e distorcido sobre a cisão sociedade e natureza. 

Neste caso, Morin (1973) afi rma que, embora inúmeras tentativas teóricas 

tenham sido propostas para ancorar a ciência do homem sobre 

uma base naturalista, a biologia se fechou historicamente no biologismo, 

e a antropologia, no antropologismo, que traduz uma concepção 

insular do homem. Mas, na contemporaneidade, estas fronteiras perderam 

o sentido. E brechas políticas e resistências operam, permanentemente, 

no centro deste paradigma e, com elas, aberturas a outros 

domínios, até então interditados. Assim, o “mito moderno da natureza 

intocada” (DIEGUES, 1996, op. cit.), que orientou, historicamente, as 

políticas de proteção da natureza no país, adquire recentemente uma 

nova leitura, e, neste novo enfoque, o ser natural é também um ser 

social. Natureza e sociedade são então interpretadas como partes inseparáveis 

de um mesmo universo. 

Ocorre que, apesar destas novas percepções sobre o tema, um passivo 

elevado de confl itos resultou deste processo histórico e tem afeta- 


133

do, de forma marcante, a implementação das políticas nacionais mais 

recentes de proteção da natureza (com foco específi co nas áreas protegidas), 

nitidamente associadas ao compromisso de inclusão social. 

Seria praticamente impossível mapear todos os efeitos deste processo, 

mas alguns impactos decorrentes da existência de áreas protegidas e 

de toda a dinâmica, até então adotada, para a sua criação e gestão 

(que até recentemente se baseava nas noções do “homem degradador” 

ou da simples perspectiva utilitária e mercantilizada de natureza), 

parecem ser recorrentes e persistentes, no caso brasileiro. 

A origem de muitos confl itos sociais tem se confi gurado no próprio 

processo de criação de Unidades de Conservação 3 . Este processo, 

salvo raras exceções, tem sido conduzido de forma centralizada, 

burocrática e com base em argumentos ecológicos, mas não a partir 

de uma leitura realista do contexto socioeconômico de uma área potencial 

para a conservação da biodiversidade. Embora os argumentos 

ecológicos sejam essenciais e algumas áreas exijam efetivamente 

um nível de proteção elevado por sua vulnerabilidade e riqueza 

biológica, não se pode imaginar que estes “espaços privilegiados de 

natureza intocada” estejam dissociados de uma complexa dinâmica 

sociocultural e política. E por este equívoco de interpretação, estas 

áreas impostas por um ator social exógeno à realidade local não costumam 

ser internalizadas pelas populações que ali habitam como 

patrimônio coletivo, de valor para a sua própria sobrevivência. Ao 

contrário, são interpretadas como obstáculos ao seu direito de existir 

e sobreviver. E, o que é pior, são entendidas com grande desconfi ança 

como bens públicos distantes, sem qualquer relevância em seu cotidiano, 

expressão de interesses e intenções exógenas desconhecidas. 

No entanto, frequentemente, no momento em que os atores locais 

são convidados a participar do processo, esta dinâmica tende a ser 

alterada (e, em alguns casos, invertida) e novos elementos surgem 

no processo de gestão. Neste caso, muitas vezes, a necessidade de 

3 Unidades de Conservação são defi nidas no Snuc (BRASIL, 2000) como “espaço 

territorial e seus recursos ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, 

com características naturais relevantes, legalmente instituído pelo Poder Público, 

com objetivos de conservação e limites defi nidos, sob regime especial de 

administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção”. 


mobilização social para a solução de problemas comuns potencializa 

o nível de organização comunitária e o empoderamento local, com a 

consequente internalização da noção de valor deste patrimônio coletivo. 

Em outros, o acirramento dos confl itos existentes pode levar 

ao rompimento e/ou degradação dos laços sociais. Mas este quadro 

tende também a se modifi car no momento em que novos atores 

externos passam a atuar no local, e a possibilidade de captação de 

recursos, induzida pela própria existência da UC, passa a interferir 

na dinâmica social. Por outro lado, a falta de informações sobre a 

área protegida e a indefi nição sobre o destino dos grupos humanos 

em seu interior ou entorno (principalmente no caso daquelas associadas 

à maior restrição de uso dos recursos naturais) potencializa a 

insegurança, a rejeição à área e as diferentes formas de confl ito. E 

este tem sido o caso da maioria das UCs brasileiras (principalmente 

as de proteção integral), à exceção daquelas criadas a partir do próprio 

movimento social e das demandas locais. 

Uma outra fonte de confl itos históricos tem sido a fragmentação 

de políticas públicas (ou a “esquizofrenia” de políticas públicas) e a 

difi culdade de planejamento estratégico nas próprias esferas envolvidas, 

conforme discutido por Irving et al. (2007, op. cit.). Este fato tem 

gerado problemas graves como a criação de UCs em sobreposição às 

Terras Indígenas (fato marcante no caso amazônico), o mesmo território 

sendo priorizado, simultaneamente, pelas políticas vinculadas à 

proteção da natureza, à reforma agrária, ao agronegócio, à energia e 

à infraestrutura. E ainda mais problemático, o confronto direto entre 

as prioridades de proteção da natureza e as estratégias desenvolvimentistas 

consolidadas em investimentos governamentais, claramente 

ilustradas pelo Plano de Aceleração do Crescimento (PAC). 

Assim, o mesmo território é priorizado em políticas públicas para 

fi ns contraditórios. E em um contexto no qual as informações sobre 

estas iniciativas não são democratizadas, resta um passivo de confl ito, 

insatisfação e frustração coletiva. Estas práticas governamentais 

estão no cerne das principais tensões sociais locais e também na 

difi culdade de entendimento do real papel das áreas protegidas para 

o país. Além disso, é também importante ressaltar que o processo de 

transformação social resultante da existência de uma área protegida 

tende a ser irreversível. 


135

Mas como avaliar as reais mudanças sociais decorrentes deste processo 

e até que ponto elas são benéfi cas ou prejudiciais? Esta tem sido 

uma pergunta sem resposta na história recente das políticas de proteção 

da natureza no Brasil. Isto porque são raras as informações sistematizadas 

sobre as áreas protegidas (e, em especial, Terras Indígenas 

e Unidades de Conservação) que possam caracterizar uma linha de 

base para a própria avaliação de políticas públicas. Da mesma forma, 

a cultura pública no país não privilegia um planejamento estratégico 

por resultados, com base em indicadores claros. Por outro lado, transformação 

social não se mede apenas por indicadores quantitativos, 

usualmente empregados nos levantamentos socioeconômicos convencionais. 

Muito pelo contrário, avaliar transformação social (pela ótica 

de inclusão social, conforme discutido anteriormente) requer um esforço 

de interpretação de subjetividades, de imaginários e cosmologias 

que as pesquisas em áreas protegidas não costumam considerar. 

Também por esta razão, novos caminhos necessitam ser trilhados para 

que as políticas com este objetivo tenham êxito, no futuro. 

PRÓXIMO PASSO: OUSANDO CAMINHOS DEMOCRÁTICOS 

PARA A GESTÃO DE ÁREAS PROTEGIDAS NO BRASIL 

Nesta direção, como anteriormente mencionado, no caso brasileiro, 

a perspectiva da integração entre sociedade-natureza, nos últimos 

anos, tende a ser uma das premissas centrais de políticas públicas de 

proteção da natureza. No entanto, e ironicamente, estas se expressam 

de modo ainda paradoxal, uma vez que a lógica prevalecente no estabelecimento 

de uma Unidade de Conservação (UC) se inspira ainda 

na noção do “mito moderno da natureza intocada” (DIEGUES, 1996 

op. cit.) e parte do pressuposto da necessidade de se “defender” um 

determinado ecossistema natural (considerado ecologicamente relevante 

sob a ótica local e/ou global) da ação humana, potencialmente 

predatória. Na prática, o processo busca “isolar” a área a ser protegida 

do seu entorno, considerado como a sua principal ameaça 4 . 

4 Uma situação emblemática e ilustrativa desta afi rmação, neste caso, se refere 

aos “parques” (categoria de manejo de proteção integral), que tipifi cam como 

nenhuma outra categoria de manejo a cisão sociedade-natureza, conforme discutido 

por Irving e Matos (2006), o que evidentemente resulta em confl ito. 


No entanto, a Lei n o 9.985/2000, que instituiu o Sistema Nacional 

de Unidades de Conservação (BRASIL, 2000 e 2002), associada e fortalecida 

pelo Plano Estratégico Nacional de Áreas Protegidas – Pnap 

– Lei nº 5.758/2006 (BRASIL, 2006), responde também, de maneira 

inovadora e democrática, aos compromissos assumidos pelo país no 

contexto da Convenção da Diversidade Biológica, ao instituir a obrigatoriedade 

da gestão participativa das Unidades de Conservação (a 

partir de conselhos deliberativos e/ou consultivos), envolvendo Estado 

e sociedade. E desta decisão emerge a possibilidade de superação de 

uma série de impasses e confl itos que têm caracterizado os processos 

de criação e gestão destas áreas e que tem colocado em risco a própria 

consolidação do Sistema Nacional de Unidades de Conservação. 

Nesse sentido, um dos objetivos expressos do Snuc se refere à promoção 

do desenvolvimento sustentável, a partir dos recursos naturais 

(Objetivo IV), o que é complementado pelo objetivo seguinte, de promover 

a utilização dos princípios e práticas de conservação da natureza 

no processo de desenvolvimento (Objetivo V). Estes dois objetivos 

se articulam e se tornam ainda mais complexos pela reconhecida importância 

da valorização econômica e social da diversidade biológica 

(Objetivo XI). Dessa forma, o Snuc expressa, de maneira clara em seus 

objetivos, as articulações necessárias, sob a ótica de planejamento, entre 

políticas de proteção da natureza e aquelas vinculadas à promoção 

do desenvolvimento econômico e social. É evidente, portanto, que 

um Conselho de Unidades de Conservação não pode apenas operar 

na lógica “intralimites” da natureza protegida, dissociada da dinâmica 

regional de desenvolvimento, ou correrá o risco de permanecer, na 

perspectiva de gestão, apenas como instância formal e protocolar, sem 

qualquer capacidade real de infl uenciar decisões políticas estratégicas. 

Ainda refl etindo sobre as inovações trazidas pelo Snuc, os objetivos 

mencionados são articulados em três diretrizes centrais: 

a) mecanismos e procedimentos devem ser assegurados para o envolvimento 

da sociedade no estabelecimento e na revisão da Política 

Nacional de Unidades de Conservação (Diretriz II); 

b) a participação efetiva das populações locais deve ser assegurada 

na criação, implantação e gestão de Unidades de Conservação (Diretriz 

III); 


137

c) as necessidades das populações locais devem ser consideradas no 

desenvolvimento e adaptação de métodos e técnicas de uso sustentável 

de recursos naturais, independentemente das diferentes categorias de 

manejo previstas (Uso Sustentável ou Proteção Integral) (Diretriz XIX). 

Em algumas de suas diretrizes, o Snuc enfatiza, portanto, a questão 

da participação social e o compartilhamento de benefícios decorrentes 

da existência da própria UC como temas centrais e garantia de 

efetividade da própria política de proteção da natureza. 

Assim, enquanto no primeiro momento de criação de UCs prevalece 

no Snuc a “defesa” da Unidade de Conservação da ameaça da 

ação humana (embora a sistemática de consultas públicas seja prevista), 

no processo de gestão o compromisso de participação social 

ilustra a possibilidade de uma nova percepção: a de que o êxito desta 

política de proteção da natureza depende do efetivo engajamento 

das populações locais e dos diferentes atores sociais no processo de 

gestão e decisão política, a partir da internalização da natureza como 

patrimônio coletivo e da integração da área protegida com a dinâmica 

socioeconômica do entorno. 

O Plano Estratégico Nacional de Áreas Protegidas – Pnap – (BRASIL, 

2006) resulta, na sequência, de uma ampla discussão com a sociedade 

brasileira, no sentido de avançar nos compromissos assumidos pelo 

Brasil no âmbito da Convenção da Diversidade Biológica, apoiando 

a implantação/consolidação de um sistema abrangente de áreas protegidas 

ecologicamente representativo, efetivamente manejado, integrando 

as áreas terrestres e marinhas, até 2015. O Pnap estabelece 

diversos princípios e diretrizes, alguns dos quais reforçam esta nova 

perspectiva de integração sociedade e natureza, também no âmbito 

das políticas públicas, entre os quais: 

• valorização dos aspectos éticos, étnicos, culturais, estéticos e simbólicos 

da conservação da natureza (Princípio III); 

• valorização do patrimônio natural e do bem difuso, garantindo os 

direitos das gerações atuais e futuras (Princípio IV); 

• reconhecimento das áreas protegidas como um dos instrumentos 

efi cazes para a diversidade biológica e sociocultural (Princípio VII); 

• repartição justa e equitativa dos custos e benefícios advindos da 

conservação da natureza, contribuindo para a melhoria de quali- 


dade de vida, erradicação da pobreza e redução das desigualdades 

regionais (Princípio XII); 

• desenvolvimento de potencialidades de uso sustentável das áreas 

protegidas (Princípio XIII); 

• reconhecimento e fomento às diferentes formas de conhecimento 

e práticas de manejo sustentável dos recursos naturais (Princípio 

XIV); 

• harmonização com as políticas públicas de ordenamento territorial 

e desenvolvimento regional sustentável (Princípio XVII); 

• pactuação e articulação das ações de estabelecimento e gestão 

das áreas protegidas com os diferentes segmentos da sociedade 

(Princípio XVIII); 

• promoção da participação, da inclusão social e do exercício de 

cidadania na gestão das áreas protegidas, buscando permanentemente 

o desenvolvimento social, especialmente para as populações 

do interior e do entorno das áreas protegidas (Princípio XX); 

• consideração do equilíbrio de gênero, geração, cultura e etnia na 

gestão das áreas protegidas (Princípio XXI); 

• garantia de ampla divulgação e acesso público às informações relacionadas 

às áreas protegidas (Princípio XXIV). 

Estes princípios trazem à tona e ilustram, neste texto ofi cial de políticas 

públicas, uma nova forma de se pensar a proteção da natureza, 

na qual elementos éticos, culturais e relativos aos compromissos de 

inclusão social ganham relevância e são expressos como norteadores 

dos movimentos futuros. Neste sentido, a hipótese de conselhos como 

instâncias apenas formais na prática operacional do manejo de Unidades 

de Conservação parece defi nitivamente descartada, ou o Snuc e o 

Pnap deixam de ter sentido real. 

Esta afi rmação ganha ainda maior consistência quando são consideradas 

as tendências de alcance global, claramente estabelecidas 

pelo Acordo de Durban (ACUERDO, 2003) e pela Declaração de Bariloche 

(DECLARAÇÃO, 2007). O Acordo de Durban desmistifi ca o 

modelo tradicional de interpretação e de gestão de áreas protegidas, 

introduzindo a discussão sobre governança e o compromisso de participação 

social nas estratégias de gestão para além das fronteiras formais 

das áreas protegidas. A Declaração de Bariloche, na continuida- 


139

de do processo, identifi ca as prioridades latino-americanas, com forte 

enfoque social. Ela reafi rma o compromisso dos países latino-americanos 

com o Plano de Trabalho para áreas protegidas, estabelecido 

pela CDB, mas reconhece também que as áreas protegidas da região 

constituem parte da herança natural e cultural e são instrumentos 

indispensáveis para que sejam alcançados os objetivos de desenvolvimento 

sustentável e melhoria do bem-estar das populações da 

região, ao mesmo tempo em que podem gerar soluções às problemáticas 

ambientais globais. Ainda segundo esta Declaração, alcançar 

este reconhecimento constitui uma necessidade urgente e um desafi 

o para todos. O documento estabelece ainda ser fundamental a 

ampla participação da sociedade para a gestão includente de áreas 

protegidas, considerando os seus valores tangíveis e intangíveis. Para 

tal, é recomendada a ampliação dos processos de planifi cação participativa 

das áreas protegidas e a aplicação dos princípios de boa 

governança (transparência, equidade, prestação de contas e gerenciamento 

de confl itos) como mecanismo efetivo para o engajamento 

dos diferentes atores, a partir de espaços de diálogo. Nestes espaços 

devem ser consideradas as preocupações e expectativas dos diferentes 

atores sociais e estabelecidos compromissos e responsabilidades 

para a ação conjunta e coordenada entre diferentes instituições da 

esfera pública e representativa da sociedade civil, envolvendo comunidades 

locais (tradicionais ou não), povos indígenas, academia e 

também o setor privado, em apoio ao manejo efetivo e participativo 

das áreas protegidas. 

Importante enfatizar também que, no mesmo ano da Declaração 

de Bariloche, foi instituída, no Brasil, a Política de Povos e Populações 

Tradicionais, com o objetivo de promover o desenvolvimento sustentável 

dos Povos e Comunidades Tradicionais, com ênfase no reconhecimento, 

fortalecimento e garantia dos seus direitos territoriais, sociais, 

ambientais, econômicos e culturais, com respeito e valorização à sua 

identidade, suas formas de organização e suas instituições. Constituem 

objetivos específi cos desta política: 

a) garantir aos povos e comunidades tradicionais seus territórios e 

o acesso aos recursos naturais que tradicionalmente utilizam para sua 

reprodução física, cultural e econômica; 


) solucionar e/ou minimizar os confl itos gerados pela implantação de 

Unidades de Conservação de Proteção Integral em territórios tradicionais 

e estimular a criação de Unidades de Conservação de Uso Sustentável; 

c) implantar infraestrutura adequada às realidades socioculturais e 

demandas dos povos e comunidades tradicionais; 

d) garantir os direitos dos povos e das comunidades tradicionais afetados 

direta ou indiretamente por projetos, obras e empreendimentos; 

e) garantir e valorizar as formas tradicionais de educação e fortalecer 

processos dialógicos como contribuição ao desenvolvimento próprio 

de cada povo e comunidade, garantindo a participação e controle 

social tanto nos processos de formação educativos formais quanto nos 

não formais; 

f) reconhecer, com celeridade, a autoidentifi cação dos povos e comunidades 

tradicionais, de modo que possam ter acesso pleno aos 

seus direitos civis individuais e coletivos; 

g) garantir aos povos e comunidades tradicionais o acesso aos serviços 

de saúde de qualidade e adequados às suas características socioculturais, 

suas necessidades e demandas, com ênfase nas concepções 

e práticas da medicina tradicional; 

h) garantir no sistema público previdenciário a adequação às especifi 

cidades dos povos e comunidades tradicionais, no que diz respeito 

às suas atividades ocupacionais e religiosas e às doenças decorrentes 

destas atividades; 

i) criar e implementar, urgentemente, uma política pública de saúde 

voltada aos povos e comunidades tradicionais; 

j) garantir o acesso às políticas públicas sociais e a participação de 

representantes dos povos e comunidades tradicionais nas instâncias 

de controle social; 

k) garantir nos programas e ações de inclusão social recortes diferenciados 

voltados especifi camente para os povos e comunidades tradicionais; 

l) implementar e fortalecer programas e ações voltados às relações de 

gênero nos povos e comunidades tradicionais, assegurando a visão e a 

participação feminina nas ações governamentais, valorizando a importância 

histórica das mulheres e sua liderança ética e social; 

m) garantir aos povos e comunidades tradicionais acesso e gestão 

facilitados aos recursos fi nanceiros provenientes dos diferentes órgãos 

de governo; 


141

n) assegurar o pleno exercício dos direitos individuais e coletivos 

concernentes aos povos e comunidades tradicionais, sobretudo nas 

situações de confl ito ou ameaça à sua integridade; 

o) reconhecer, proteger e promover os direitos dos povos e comunidades 

tradicionais sobre os seus conhecimentos, práticas e usos tradicionais; 

p) apoiar e garantir o processo de formalização institucional, quando 

necessário, considerando as formas tradicionais de organização e 

representação locais; e 

q) apoiar e garantir a inclusão produtiva com a promoção de tecnologias 

sustentáveis, respeitando o sistema de organização social dos 

povos e comunidades tradicionais, valorizando os recursos naturais 

locais e práticas, saberes e tecnologias tradicionais. 

Esta política inova e traz com ela a clara noção de integração sociedade 

e natureza e a exigência de transversalidade nas ações do governo brasileiro. 

Ela chama também a atenção para a necessidade de reconhecimento 

das formas tradicionais de uso dos recursos naturais e das subjetividades 

envolvidas no processo. E com ela, a primeira iniciativa de integração do 

Snuc com a política indígena e de resgate da cultura negra. 

E se no caso brasileiro estas noções são progressivamente internalizadas, 

nos planos regional e global parece haver um evidente consenso 

de que a gestão de áreas protegidas deve considerar o diálogo 

social e as demandas dos diferentes segmentos da sociedade, em uma 

perspectiva sistemática e também estratégica. Mas, neste caso, como 

tornar possível este percurso? 

Parece claro que estes avanços só poderão ser consolidados quando 

for possível a avaliação de processo de gestão de áreas protegidas com 

base nos princípios de governança democrática. Segundo o Acordo de 

Durban (ACUERDO, 2003, op. cit.), 

(...) governança engloba a interação entre as estruturas, os processos, as 

tradições e os sistemas de conhecimento, que determinam a forma pela 

qual se exerce o poder, a responsabilidade e as tomadas de decisão, e na 

qual os cidadãos e outros interessados diretos expressam sua opinião 5 . 

5 Livre tradução do Acuerdo de Durban. Durban (IUCN, 2003). 


Para Graham et al. (2003), governança se refere “à interação entre 

estruturas, processos e tradições, que determina como o poder e as 

responsabilidades são exercidos, como decisões são tomadas e como 

os cidadãos e outros parceiros envolvidos (stakeholders) são ouvidos”. 

Segundo os mesmos autores, constituem princípios norteadores para a 

construção de governança democrática na gestão de áreas protegidas: 

a) Legitimidade e Voz: envolve o direito à voz de todos os implicados, 

um contexto favorável ao ambiente democrático e de direitos 

humanos e um grau apropriado de descentralização e gestão participativa 

no processo de tomada de decisão, apoiado pela existência de 

associações civis e mídia independentes, além de alto nível de confi 

ança entre os vários atores envolvidos. 

b) Direcionamento: envolve visão estratégica; conformidade com 

o direcionamento internacional relativo às UCs, existência de fundamento 

legal (formal e de regras tradicionais), defi nição de sistemas 

nacionais de UCs, com planejamento efetivo; existência de planos de 

gestão individualizados para as UCs e expressão de liderança efetiva 

no processo. 

c) Desempenho: considera a efi ciência em atingir objetivos, capacidade 

de execução das funções requeridas, coordenação e difusão de 

informações ao público, responsividade e capacidade de lidar com as 

críticas da sociedade; processo de monitoramento e avaliação efetivos, 

gestão adaptativa e dinâmica, gerenciamento de risco. 

d) Responsabilidade/Credibilidade na prestação de contas: envolve 

a clareza na defi nição de responsabilidades e autoridade (quem presta 

contas de que e a quem); coerência das ações, existência de instituições 

públicas responsáveis e uma sociedade civil e mídia capazes 

de mobilizar demandas com este objetivo, além da transparência do 

processo. 

e) Equidade/Imparcialidade: considera a existência de um contexto 

jurídico de apoio ao processo, imparcialidade, correção e efi cácia na 

aplicação das normas relativas à UC; equidade no processo de criação 

e gestão de UCs. 

Assim, um passo importante para se iniciar esta nova construção 

parte da necessidade de se pensar e discutir o signifi cado dos conse- 


143

lhos de Unidades de Conservação como “espaços” possíveis de construção 

de governança democrática. Para tal, é fundamental a desconstrução 

de clichês, cronicamente delineados e internalizados, a partir 

da perspectiva tecnocrática, frequentemente associada ao discurso 

de políticas públicas. Esta refl exão demanda também a neutralização 

de uma versão simplista e estereotipada de gestão, que transforma 

a “arena social complexa”, representada pela fi gura do Conselho de 

Unidades de Conservação, em mera instância formal, prevista pelo 

arcabouço legal vigente, para apoiar e legitimar, operacionalmente, 

as ações de manejo. 

Mas o primeiro passo nesse sentido parece ser entender o efetivo 

alcance do Conselho como instância política e de cidadania. O segundo 

passo tende a ser a decodifi cação do real alcance dos conselhos de 

UCs, tendo em vista o seu signifi cado como “campo de forças e arena 

de poder”, em uma perspectiva estratégica de cenários possíveis, considerando 

a UC e a dinâmica sociocultural e política de sua região de 

inserção, tendo em vista os desafi os para a gestão de áreas protegidas, 

no caso brasileiro. 

Mas para avançar nesta direção, é importante que se contextualize 

também o momento atual e os desafi os destas políticas, no plano 

internacional. Neste sentido, não se pode ignorar que 2010 foi designado 

como o Ano Internacional da Biodiversidade e, no Japão, em 

outubro deste ano, será realizada a 10ª Conferência das Partes (COP 

10) da Convenção da Diversidade Biológica, na qual um dos temas 

centrais tende a ser a repartição justa dos benefícios decorrentes do 

uso da biodiversidade. Da mesma forma, não se pode negligenciar o 

compromisso global com as Metas do Milênio. Evidentemente que são 

inúmeras as expectativas sobre a COP 10, com relação às prioridades 

que serão estabelecidas para tornar possível a leitura da conservação 

da biodiversidade não mais como um problema a ser enfrentado, mas 

como uma oportunidade ímpar para se pensar em novos caminhos 

para a redução da pobreza e a construção de uma sociedade mais 

igualitária. Assim, insistir no “mito moderno da natureza intocada” 

tende a ser um erro histórico. 


REFERÊNCIAS 

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147

DESENVOLVIMENTO 

INFANTIL 

UMA ANÁLISE DE EFICIÊNCIA 



Combater a pobreza já pode, em grande medida, ser considerado uma meta 

em vários países ao redor do globo. A literatura que trata da pobreza e seu impacto 

socioeconômico é bem ampla. Numerosas, também, são as sugestões de 

como erradicá-la. Com base nesse reconhecimento, o investimento em capital 

humano com vistas à promoção do desenvolvimento humano e ao aumento 

do bem-estar social tornou-se o objetivo de várias sociedades. É nesse contexto 

que o investimento em desenvolvimento infantil ganha força. Isso porque 

a relevância desse tipo de investimento vem se destacando, principalmente, 

quando este é entendido como uma etapa necessária para a efetividade dos 

investimentos em capital humano. 

Estudos científi cos vêm mostrando ao mundo que investimentos em desenvolvimento 

infantil, ao longo do tempo, são uma boa estratégia para promover desenvolvimento 

humano e aumentar o bem-estar social. Entender que esse tipo 

de investimento traz inúmeros benefícios à sociedade demanda, portanto, uma 

importante tarefa, qual seja, entender o processo de desenvolvimento infantil. 

A proposta deste trabalho é fazer uma comparação internacional, avaliando 

como alguns países estão promovendo desenvolvimento infantil, por meio da 

análise de indicadores que revelam o estado de saúde das crianças. 

Palavras-chave: desenvolvimento infantil; criança; saúde; efi ciência técnica 

Fighting poverty can already, in great measures, be considered a goal in many 

countries around the globe. The literature which treats poverty and its socioeconomic 

is pretty. Numerous are also the suggestion to erradicate it. Based in 

this recognition, the investment in human capital visioning promotion to human 

development a welfare state raising has become the goal in many societies. 

It is in this context that investment for children’s development gains power. And 

that is because the relevance in this kind of investment has been highlighted, 

mainly, when it is understood as a necessary step to the eff ectiveness from the 

investments in human capital. 

Scientifi c studies have been showing to the world that the investments in 

children’s development, long wise, are a good strategy to promote human development 

and social welfare. Understanding that these kind of investment 

brings lots of benefi ts to society demands, therefore, an import task, whichever, 

understanding the process of children’s development. 

The objective of this work is evaluate how the countries are promoting child 

development. 

Keywords: child development; children; health; technical effi ciency 


149

INTRODUÇÃO 

Entender o processo de desenvolvimento humano e considerá-lo 

como um aspecto relevante para o progresso social e econômico 

da humanidade pode ser considerado um dos grandes avanços das 

Ciências Econômicas. Ao longo dos anos, notáveis contribuições têm 

sido feitas com vistas à promoção do desenvolvimento humano e ao 

aumento do bem-estar social. Só para citar alguns exemplos, Theodore 

Schultz (ganhador do Prêmio Nobel em 1979, em conjunto 

com Arthur Lewis) mostrou a relevância dos investimentos em capital 

humano como forma de aumentar a produtividade do indivíduo. 

Este fato iniciaria uma cadeia de acontecimentos em que, resumidamente, 

indivíduos mais educados se tornariam mais produtivos 

e aufeririam rendas mais altas e, portanto, conquistariam melhores 

condições de vida. Amartya Sen (ganhador do Prêmio Nobel em 

1998) destacou a importância de aspectos não monetários para o 

aumento do bem-estar e a promoção do desenvolvimento humano, 

criando o conceito de desenvolvimento como liberdade (VAN DER 

GAAG, 2002). 

Essa evolução no pensamento econômico vem possibilitando o entendimento 

de que o processo de desenvolvimento humano pressupõe 

algumas etapas necessárias para ser efetivo. É nesse contexto que 

a importância dos investimentos em desenvolvimento infantil vem 

ganhando cada vez mais destaque e se tornando a agenda de vários 

países com vistas ao aumento do bem-estar social. 

A relação do desenvolvimento infantil com o desenvolvimento humano, 

por si só, já se confi gura em uma motivação teórica para o 

estudo do tema. É amplamente debatida na literatura a existência e 

quais são os benefícios trazidos para a sociedade em função do investimento 

nos primeiros anos de vida de um indivíduo 1 . O investimento 

na infância potencializando investimentos futuros em capital humano 

também se refl ete em uma justifi cativa para o investimento em desenvolvimento 

infantil. Por essas razões, estudar e compreender como 

se dá o processo de desenvolvimento infantil se torna uma tarefa tão 

1 A próxima seção se ocupa, exatamente, de mostrar algumas evidências empíricas 

encontradas na literatura sobre a importância dos investimentos em 

desenvolvimento infantil. 


elevante. A opção deste trabalho foi a realização de comparações internacionais 

com o objetivo de estimar a efi ciência técnica dos países 

em promover desenvolvimento infantil. 

Para cumprir o referido objetivo, a avaliação do desenvolvimento 

infantil será feita de acordo com a seguinte estratégia. Primeiramente, 

serão apresentadas algumas evidências na literatura acerca de por 

que investir em desenvolvimento infantil se revela como uma boa estratégia 

para o desenvolvimento humano e econômico. Ainda neste 

tópico, será explicado por que a saúde da criança é um aspecto fundamental 

para a efetivação dos investimentos em desenvolvimento 

infantil. Em função do caráter multidisciplinar do tema, na parte 2 

será elaborada uma tentativa de sintetizar o que é desenvolvimento 

infantil e por que o crescimento da criança é extremamente relevante 

para esse processo. Após, será feita uma exposição das variáveis selecionadas, 

bem como a construção da amostra, e a justifi cativa para a 

utilização de cada uma delas para medir o desenvolvimento infantil. 

Como mencionado, o objetivo deste trabalho é avaliar como os países 

estão promovendo o desenvolvimento infantil de maneira efi ciente. 

Assim, para realizar esse exercício será utilizado o método de Fronteira 

de Efi ciência Estocástica, que será explicado posteriormente. Também 

será exposto um modelo que objetiva analisar como os países estão 

promovendo o desenvolvimento infantil e será analisado o investimento, 

em termos monetários, dos países que compõem a amostra 

selecionada em desenvolvimento infantil. Além disso, serão realizadas 

simulações acerca desse investimento. E, por fi m, serão expostas as 

principais conclusões. 

1 IMPORTÂNCIA DOS INVESTIMENTOS EM DESENVOLVIMENTO INFANTIL 

Vários estudos científi cos vêm mostrando ao mundo que investimentos 

em desenvolvimento infantil são uma boa estratégia para promover 

desenvolvimento humano e aumentar o bem-estar social. A 


151

obsolescência do debate genética versus nutrição 2,3 e a percepção da 

complementaridade desses fatores no processo de desenvolvimento 

das crianças reforçam a relevância dos investimentos em desenvolvimento 

infantil e encontra justifi cativa nas mais variadas áreas da ciência. 

Do ponto de vista econômico, por exemplo, investir em capital 

humano logo nos primeiros anos de vida se justifi ca pelo fato de que 

o retorno desse investimento apresenta uma tendência declinante 

ao longo do ciclo de vida, concentrando um maior retorno logo nos 

primeiros anos. Melhor explicando, os investimentos em capital humano 

apresentam retornos diferenciados ao longo do ciclo de vida 4 . 

Incrementos no QI, por exemplo, são muito mais difíceis na hipótese 

de investimentos tardios em educação. Existem, também, potenciais 

complementaridades entre os diferentes tipos de investimento, com 

os investimentos realizados no início do ciclo de vida potencializando 

aqueles realizados posteriormente. Além disso, dado que o tempo 

de vida de um indivíduo é fi nito, quanto mais cedo ocorrerem os 

investimentos em capital humano maior será o tempo em que esse 

indivíduo, e por que não dizer a sociedade, irá desfrutar desse retorno 

(BECKER, 1975). Portanto, embora os investimentos em capital 

humano possam e devam ser realizados ao longo de todo o ciclo de 

vida, aqueles realizados durante a primeira infância constituem a base 

necessária para os investimentos futuros. 

Além das razões mencionadas anteriormente, existem muitas outras 

que justifi cam os investimentos na primeira infância. O fato, por 

exemplo, de as crianças apresentarem características bem semelhantes 

e ainda se encontrarem no início de seu processo de formação 

indica que as disparidades nessa etapa da vida são mínimas, o que 

extinguiria o trade-off efi ciência versus equidade em investimentos 

em capital humano com o objetivo de reduzir desigualdades socio- 

2 Em inglês, esse debate é conhecido como nature versus nurture, ou seja, a 

genética em contraponto à nutrição, e é amplamente debatido na literatura 

sobre desenvolvimento infantil. 

3 Dufl o (2000) revela evidências de que, em países subdesenvolvidos, o desenvolvimento 

infantil é infl uenciado, em sua maioria, pela alimentação e incidência, 

ou não, de infecções, fazendo com que, apenas na adolescência, a 

genética exerça um papel relevante. 

4 Ver, por exemplo, Carneiro e Heckman (2003). 


econômicas nessa fase (CUNHA et al., 2005). Além disso, os impactos 

positivos desse investimento são também refl etidos em melhor 

desempenho na escola, reduzindo o tempo que a criança leva para 

concluir as várias etapas do ensino básico e, portanto, reduzindo os 

custos sociais. Uma vez que essas crianças atingem níveis mais elevados 

de capital humano, diminui a probabilidade de que se adentrem 

no mundo do crime, ou de uma gravidez precoce, entre outros 

resultados. Além disso, como já foi mencionado anteriormente, aumentam 

suas chances de auferir maior renda no futuro (CUNHA et 

al., 2005). 

O investimento em crianças também reduziria os custos econômicos 

a longo prazo, na medida em que reduziriam gastos compensatórios 

no futuro. Melhor especifi cando, uma sociedade que despendesse 

cuidados e atenção básica adequados com as crianças, como serviços 

de saúde e educação de boa qualidade, estaria atuando no sentido de 

garantir igualdade de oportunidades. Esses indivíduos estariam mais 

bem preparados, por exemplo, para competir no mercado de trabalho 

por melhores postos de trabalho, reduzindo sua probabilidade de 

dependerem de políticas de transferência de renda no futuro (VAN 

DER GAAG, 2002, op. cit.). Por outro lado, na ausência de investimentos 

adequados em crianças, ações compensatórias no futuro não 

são tão efi cazes em reduzir desigualdades. A ideia de propagação das 

desigualdades na geração de renda, em função de inefi ciências na 

promoção do desenvolvimento infantil, reside no fato de que com 

menos acessos à educação e com condições de saúde mais precárias 

os futuros adultos teriam menos condições de almejar postos de trabalho 

com maiores remunerações. A hipótese é a de um ciclo que 

seria assim descrito: com a saúde debilitada, a criança tem mais difi 

culdades de aprendizado, o que compromete o seu desempenho 

escolar e, por isso mesmo, sua manutenção na escola. Ao prejudicar 

sua caminhada escolar, as possibilidades de chegar à universidade e almejar 

postos de trabalho com maiores remunerações tornam-se bem 

menores. Com isso, esta criança inicialmente sem acesso a melhores 

condições de vida mantém-se na sua condição inicial, perpetuando o 

ciclo de pobreza. 

Em outras palavras, investimentos insufi cientes logo no início da 

vida do indivíduo podem acarretar baixos rendimentos e empregos 


153

precários, o que acaba impactando, diretamente, a dinâmica de distribuição 

de renda (ESPING-ANDERSEN, 2007). Enfi m, vários são os 

argumentos na direção de investir nas crianças, seja pelo desenvolvimento 

humano, seja por uma visão estritamente economicista. O fato 

é que a atenção inadequada à criança em sua fase inicial de vida pode 

acarretar impactos graves e defi nitivos sobre o seu desenvolvimento, 

quase impossíveis de serem reparados posteriormente. 

Em função dos impactos positivos e signifi cativos gerados pelo investimento 

em desenvolvimento das crianças, a preocupação com o 

desenvolvimento infantil vem fazendo parte da agenda mundial há 

várias décadas. O Banco Mundial, por exemplo, já incluiu em sua 

agenda a preocupação com o desenvolvimento infantil, fi nanciando 

programas voltados para o desenvolvimento da primeira infância 

(Early Childhood Development – ECD) em inúmeros países. A especialista 

sênior em saúde pública do Banco Mundial, Mary Eming Young, 

em 1998, já afi rmava: 

As evidências sugerem que os programas de ECD são efi cazes quando 

enfrentam problemas vitais ao desenvolvimento do ser humano, 

tais como a desnutrição entre crianças com menos de cinco anos, o 

desenvolvimento cognitivo defi ciente e o despreparo para a educação 

primária... intervenções em educação infantil podem aumentar 

a efi ciência da educação primária e secundária, podem contribuir 

para maior produtividade e renda futuras, bem como reduzir o custo 

de serviços públicos e do atendimento à saúde. As defi ciências 

causadas nos indivíduos pela desnutrição durante os primeiros anos 

de vida e por cuidados inadequados podem afetar a produtividade 

no trabalho e o desenvolvimento econômico em toda a sociedade. 

Intervenções planejadas e implementadas adequadamente para a 

criança pequena podem acarretar benefícios multidimensionais. (p. 

202-210) 

Com base na declaração apresentada é possível perceber a interseção 

entre a abordagem econômica com outras áreas da ciência, 

principalmente a de saúde. Além disso, investimentos em saúde e 

educação na criança têm impactos importantes sobre diversas di- 


mensões das condições de vida. Nesse trabalho, a saúde é entendida 

como a primeira garantia de condições de sobrevivência e, em 

grande medida, do desenvolvimento das crianças. Portanto, para 

entender o processo de desenvolvimento infantil é essencial entender 

que a primeira etapa a ser cumprida é garantir a sobrevivência 

de uma criança e investir em sua saúde. Se o objetivo de uma 

sociedade é aumentar o bem-estar social por meio deste tipo de 

desenvolvimento, garantir que uma criança desfrute de uma boa 

saúde é garantir que ela terá, com grandes chances, por exemplo, 

um bom desempenho escolar (MACHADO, 2008), esperando, portanto, 

que adquira boas qualifi cações, auferindo uma renda futura 

mais elevada 5 . 

Assim, a saúde nos primeiros anos de vida não seria apenas uma 

condição de bem-estar social. Mais que isso, a criança que não desfrutasse 

de condições mínimas de saúde para o seu desenvolvimento 

estaria, com alta probabilidade, sendo prejudicada, seja com relação a 

sua saúde física, seja com relação ao desenvolvimento necessário para 

o aumento da sua capacidade em realizar funções adequadas em cada 

estágio do seu ciclo de vida – saúde mental. Ou seja, desse ponto de 

vista, investir nas crianças não somente reduziria a sua probabilidade 

de adquirir certas defi ciências e doenças que as prejudicariam talvez 

de forma permanente, como facilitaria seu desenvolvimento cognitivo 

e psicossocial. Sabe-se, por exemplo, que crianças que apresentam 

defi ciências graves no seu processo de formação ligadas à insufi ciência 

alimentar – subnutrição – e falta de acesso a serviços de saúde nos primeiros 

anos de vida têm seu cérebro permanentemente prejudicado, 

como é possível observar na Figura 1, comprometendo seu aprendizado 

por toda sua vida. 

5 A associação entre renda e saúde infantil e seus impactos positivos para a 

sociedade pode ser encontrada em vários textos como, por exemplo, Case, 

Lubotsky e Paxson (2002), Crespo e Reis (2009) e Hoff mann (1998). 


155

Figura 1 

Cérebros de duas crianças de 3 anos de idade 

Fonte: National Bureau of Economic Research – NBER Working Paper Series – retirado do texto “School, 

Skills, and Synapses” (HECKMAN, J. 2008, p.88). 

O cérebro da esquerda é de uma criança que cresceu e se desenvolveu, 

até a citada idade, em condições normais, ou seja, alimentação 

saudável, condições de moradia e saneamento regulares, acesso a serviços 

de saúde. No lado direito, encontra-se o cérebro de uma criança, 

com a mesma idade, que sofreu negligência extrema, ou seja, não 

teve acesso a nenhum dos fatores dispostos anteriormente e dispostos à 

criança com o cérebro do lado esquerdo. Como é possível observar, os 

danos são bem acentuados. Além do tamanho, podem ser observadas 

algumas lesões no cérebro da criança que sofreu negligência extrema. 

Partindo do princípio de que investimentos em capital humano são 

de extrema importância para o desenvolvimento de qualquer sociedade, 

na medida em que reduzem desigualdades e diminuem a pobreza, 

uma forma complementar de justifi car o investimento infantil 

é estabelecer uma relação híbrida entre os aspectos econômicos e da 

saúde – física e mental – e argumentar que “se o cérebro se desenvolve 

bem, o potencial de aprendizagem aumenta e as possibilidades 

de fracasso na escola ou em período posterior da vida diminuem”. 

(EVANS; MYERS; ILFELD, 2000, p. 7). E, ainda, que estímulos cognitivos 

nos primeiros anos de vida do indivíduo são determinantes para o 

sucesso escolar posterior (ESPING-ANDERSEN, 2007, op. cit.). 

Tendo visto o caráter multidisciplinar do tema e sua relevância para 

o processo de desenvolvimento humano e promoção do bem-estar 


social, além do desenvolvimento econômico de uma sociedade, uma 

questão que se coloca, naturalmente, é: o que é desenvolvimento infantil? 

A seguir, veremos essa questão. 

2 O QUE É DESENVOLVIMENTO INFANTIL? 

O caráter multidisciplinar do tema não se encerra apenas nas justifi 

cativas de por que se investir em desenvolvimento infantil. Sua própria 

defi nição gera uma extensa discussão nas mais variadas áreas da 

ciência. 

Contudo, apesar de o desenvolvimento infantil caracterizar-se por 

um processo múltiplo, dependente de vários fatores, uma das características 

mais importantes, segundo os especialistas, é o crescimento 

da criança. O crescimento, na verdade, é um refl exo direto do estado 

da saúde da criança. De fato, como ressaltam Mello Romani e Lira 

(2004), “o crescimento infantil se constitui em um dos melhores indicadores 

de saúde da criança e o retardo estatural representa, atualmente, 

a característica antropométrica mais representativa do quadro 

epidemiológico da desnutrição no Brasil”. 

Assim, o monitoramento do crescimento “pode ser considerado como 

um dos mais importantes indicadores quanto à qualidade de vida de 

um país, ou a extensão das distorções existentes em uma mesma população 

em seus diferentes subgrupos” (SILVA; SILVA JÚNIOR; OLIVEIRA, 

2005). É por esta razão que o crescimento deve ser uma preocupação 

primordial para que os investimentos em desenvolvimento infantil tenham 

efi cácia. Em suma, antes de entender o que é o desenvolvimento 

infantil faz-se necessário entender o processo de crescimento, que é 

um aspecto relacionado à saúde física da criança 6 . 

Do ponto de vista biológico algumas importantes considerações devem 

ser feitas, principalmente, porque os aspectos relativos à genética 

e às condições de vida estão diretamente relacionados ao processo de 

desenvolvimento do indivíduo. Primeiramente, destaca-se o fato de que 

existe uma diferença entre as velocidades do crescimento de diferentes 

partes do corpo e, portanto, cada fase da vida de um ser humano de- 

6 Cabe destacar que na seção anterior já foi enfatizado que um aspecto fundamental 

do processo de desenvolvimento infantil é a garantia de saúde à 

criança. 


157

manda cuidados diferenciados. A Figura 2 mostra que é justamente na 

infância 7 que o cérebro atinge o seu tamanho máximo, praticamente 

completando o tamanho fi nalmente atingido. Este fato reforça o que foi 

mostrado na Figura 1, no sentido de revelar a extrema importância dos 

cuidados despendidos à criança em seus primeiros anos de vida. Observado 

o eixo das abscissas, que indica a idade do indivíduo, é justamente 

de 0 a 5 anos de idade que o crescimento do cérebro atinge seu máximo. 

Assim, de um modo mais amplo, o crescimento geral do indivíduo 

é fortemente infl uenciado pelo período da infância. 

Tamanho atingido em % do crescimento total pós-natal 

200 

180 

160 

140 

120 

100 

80 

60 

40 

20 

0 

Figura 2 

Curvas de crescimento de partes do corpo 

Linfoide 

Cabeça e cérebro 

Geral 

Reprodutivo 

0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 

Idade em anos 

Fonte: Ministério da Saúde – Secretaria de Políticas de Saúde (retirado do texto “Saúde da criança – acompanhamento 

do crescimento e desenvolvimento infantil”. 2002, p.15). 

7 Mais adiante no texto serão mostradas as várias etapas do desenvolvimento 

infantil. Neste ponto, está sendo considerada “infância” um período mais genérico 

que envolve desde a gestação até os 6 anos de idade. 


Outro aspecto relevante no processo de crescimento é o fato de que, 

em função da considerável vulnerabilidade da criança nos primeiros 

anos de vida, além do componente genético, vários são os fatores determinantes 

(ou limitantes) do seu crescimento. Além das condições 

materiais como condições de moradia, acesso a serviços de saúde, 

saneamento e, principalmente, alimentação adequada (em especial o 

aleitamento materno nos primeiros seis meses), os indivíduos em seus 

primeiros anos de vida são extremamente dependentes de cuidados 

como a atenção da mãe, o apoio da família e um ambiente estável. 

Nesse sentido, pode-se resumir os fatores externos que infl uenciam o 

crescimento da criança como o conjunto de fatores formados pela alimentação, 

imunização, cuidados de higiene e cuidados gerais com a 

criança. Em suma, o crescimento da criança será um refl exo dos fatores 

genéticos e do ambiente familiar. Em outras palavras, conhecendo 

as características genéticas e o ambiente familiar no qual a criança está 

inserida é possível saber, com elevado grau de precisão, como será o 

seu processo de crescimento. Portanto, o processo de desenvolvimento 

só será plenamente realizado e efetivo se o crescimento da criança 

não for prejudicado, uma vez que o crescimento é um excelente refl 

exo das condições passadas e presentes da criança (ROMANI; LIRA, 

2004, op. cit.). Assim, nesse trabalho, o desenvolvimento infantil será 

entendido como um conjunto de aspectos relacionados à saúde física 

da criança e, portanto, será medido pelas variáveis relacionadas à 

subnutrição, sobrepeso e nanismo. A análise dessas variáveis é feita na 

seção que se segue. 

3 VARIÁVEIS SELECIONADAS 

Entender o processo de desenvolvimento infantil transcende a necessidade, 

unicamente, de avaliar seus determinantes. Uma primeira 

barreira a ser ultrapassada é reconhecer a quem deve ser atribuída a 

responsabilidade pelo desenvolvimento infantil. Grande parte da literatura 

entende que a família é a primeira e grande responsável por este 

processo e que, portanto, é esta unidade a tomadora de decisões para 

determinar o desenvolvimento infantil (CUNHA et al., 2005). Contudo, 

naturalmente, pode-se observar que toda família tem uma série de 

obrigações e deveres imputados pela sociedade em que vive, além de 


159

culturas específi cas e tradições que compõem o convívio social. Assim 

sendo, estar sob determinadas leis e que geram obrigações não torna o 

papel da família completamente livre para determinar os condicionantes 

do desenvolvimento infantil. No Brasil, por exemplo, na Constituição 

Federal de 1988 (vigente), no artigo 203, é dito que a assistência social, 

garantida a quem necessite, independente de contribuição à seguridade 

social, tem como um de seus objetivos garantir “proteção à família, à 

maternidade, à infância, à adolescência e à velhice”. Além disso, entendendo 

a saúde da criança como um fator decisivo para o seu desenvolvimento, 

ainda na Constituição Federal do Brasil de 1988 – artigo 196 

– é dito que “a saúde é direito de todos e dever do Estado”. 

Portanto, em função da notória infl uência de outros agentes, em 

especial do Estado, na promoção do desenvolvimento infantil, fazse 

necessária uma tentativa de unifi car as unidades tomadoras de 

decisão. Sabendo da importância de se defi nir qual será a unidade 

tomadora de decisão, optou-se pelo país como sendo essa unidade. 

De fato, o país como unidade tomadora de decisão tanto pode representar 

o somatório das famílias que o compõem como, por representar 

um conjunto de leis e diretrizes, pode revelar em que medida 

a sociedade como um todo infl uencia, ou até mesmo determina, o 

desenvolvimento infantil 8 . Com base nesse conhecimento, o próximo 

passo é mostrar a amostra selecionada e avaliar a importância 

das variáveis que serão utilizadas nesse trabalho para analisar o desenvolvimento 

infantil. 

AMOSTRA SELECIONADA 

As informações utilizadas neste trabalho provêm da World Health 

Organization Statistical Information System (Whosis), que é o sistema 

de informações disponibilizado pela Organização Mundial da Saúde 

– OMS (WHO, em inglês). A OMS é a instituição das Nações Uni- 

8 Uma discussão sobre esse assunto seria, por exemplo, as externalidades geradas 

quando uma pessoa de uma comunidade pobre se educa e difunde, de 

alguma maneira, esse conhecimento adquirido. Esse exemplo tem respaldo 

no fato de que a educação gera externalidades positivas, não só para os indivíduos 

que se educam, mas também para aqueles que os cercam (BARROS; 

HENRIQUES; MENDONÇA, 2000). 


das responsável por coordenar e dirigir as autoridades de saúde nos 

vários países do mundo, e dentre suas atribuições estão: a) o estabelecimento 

de normas e padrões na agenda de saúde, b) a prestação 

de apoio técnico aos países, e c) o acompanhamento e a avaliação 

das tendências em saúde 9 . Portanto, as informações disponibilizadas 

pela WHO para os vários países do mundo podem ser consideradas 

informações ofi ciais. Nessa base de dados são encontrados diversos 

indicadores de saúde para todos os países que disponibilizam este 

tipo de informação. Entretanto, apesar de esta base de dados conter 

uma grande diversidade de informações para todos os países que 

disponibilizam indicadores de saúde, em função das variáveis de interesse 

para realização do exercício empírico aqui proposto, alguns 

destes países tiveram que ser excluídos 10 . Assim, a amostra fi nal de 

países utilizada para analisar o desenvolvimento infantil é composta 

por 68 países espalhados pelos vários continentes do globo, conforme 

mostra a Figura 3. 

Figura 3 

Países da amostra por continentes 

9 Esta defi nição pode ser encontrada em www.who.int. 

10 Por exemplo, dois países que deveriam compor esse estudo pela sua representatividade 

tanto econômica, quanto no âmbito da saúde, os Estados Unidos 

e Cuba, não apresentaram informações para as variáveis selecionadas. 


161

América África Europa Ásia 

El Salvador Angola Albânia Armênia 

Guatemala Argélia Bielorrússia Azerbaijão 

Haiti Botsuana 

Bósnia e 

Herzegovina 

Bangladesh 

Honduras Camarões República Checa Camboja 

Jamaica Chade Romênia Cazaquistão 

Nicarágua Egito Turquia China 

República 

Dominicana 

Gabão Ucrânia Filipinas 

Trinidad e Tobago Gana Iêmen 

México Guiné Índia 

Argentina 

Guiné 

Equatorial 

Indonésia 

Bolívia Lesoto Iraque 

Brasil Marrocos Jordânia 

Colômbia Namíbia Maldivas 

Guiana Nigéria Mongólia 

Paraguai Quênia Nepal 

Peru Senegal Paquistão 

Suriname Suazilândia Quirguistão 

Uruguai Sudão Sri Lanka 

Zâmbia Tailândia 

Zimbábue Timor-Leste 

Uzbequistão 

Vietnã 


INDICADORES RELACIONADOS À SAÚDE DA CRIANÇA 

O desenvolvimento infantil e, em especial, a saúde física da criança 

demandam um aspecto fundamental para sua promoção, a alimentação 

(ROTENBERG; DE VARGAS, 2004). Compondo um subconjunto das 

variáveis relacionadas à saúde da criança, foram escolhidas proxys para 

avaliar o desenvolvimento infantil que refl etissem, de maneira direta, o 

estado nutricional da criança. Além do nanismo, que pode ser o refl exo 

de uma carência nutricional através do crescimento físico 11 , as duas 

outras variáveis utilizadas são diretamente relacionadas ao acesso das 

crianças a uma alimentação adequada, o sobrepeso e a subnutrição. 

O primeiro indicador escolhido foi a proporção de crianças menores 

que 5 anos que apresentam nanismo. Na literatura de saúde da 

criança é amplamente debatida a importância do processo de crescimento 

– em termos de altura – para a avaliação do desenvolvimento 

da criança. Hoff man (1995) destaca que uma elevada proporção de 

crianças com estatura muito baixa 12 , ao revelar a presença de impedimentos 

ao crescimento, acaba revelando, também, as condições 

adversas às quais a criança está submetida. De modo análogo, uma 

alta proporção de crianças dentro dos padrões de crescimento desejáveis 

também pode indicar cuidados satisfatórios nesta fase do ciclo 

de vida. 

O segundo indicador escolhido, relacionado à saúde da criança, foi 

a proporção de crianças menores que 5 anos que apresentam sobrepeso. 

O estado nutricional de uma criança revela não só o acesso desta a 

um determinado tipo de alimentação, como também indica o acesso 

ao conjunto de condições de vida ao qual uma criança está inserida, 

como, por exemplo, moradia, condições sanitárias, acesso a serviços 

de saúde, etc. (HOFFMAN, 1995, op. cit.). Portanto, a proporção de 

crianças menores que cinco anos que apresentam subnutrição é a terceira 

variável a ser estudada neste trabalho. 

11 Existem vários tipos de nanismo que podem ser relacionados a fatores genéticos 

ou defi ciências induzidas, pela carência de alimentos, no hormônio do 

crescimento (DeCS – Descritores em Ciências da Saúde, 2009). 

12 Monteiro (1992) considera que a proporção de crianças com altura abaixo 

do índice para a idade não deve ultrapassar 2,3%. Este número representa a 

frequência de crianças geneticamente baixas. 


163

Um aspecto fundamental para o desenvolvimento da criança é a sua 

situação ao nascer. Para avaliar este fato serão utilizadas duas variáveis, 

quais sejam: proporção de crianças que apresentaram baixo peso 

ao nascer e proporção de mulheres que realizaram, ao menos, quatro 

exames pré-natais. 

O peso ao nascer do bebê é um fator de extrema relevância para 

determinar as condições de sobrevivência infantil (OLIVEIRA; MELO; 

KNUPP, 2008). Além do momento do nascimento, outro aspecto fundamental 

para o desenvolvimento da criança é a gestação de sua mãe. 

Para avaliar essas condições, a próxima variável refere-se à proporção 

de mulheres que realizaram, ao menos, quatro exames do tipo 

pré-natal durante a gestação. Com isto, tentar-se-á avaliar se foram 

oferecidas condições mínimas para que a criança tivesse um desenvolvimento 

gestacional sufi ciente para obter condições de se desenvolver 

após o nascimento 13 . Além disso, o acesso a um acompanhamento no 

período gestacional pode evitar riscos de morbimortalidade materna e 

melhorar os resultados perinatais, diagnosticando eventuais fatores de 

risco (SERRUYA; LAGO; CECATTI, 2004). 

INDICADORES DE INVESTIMENTO DA SOCIEDADE 

Uma abordagem alternativa para avaliar o desenvolvimento infantil é 

analisar em que medida a sociedade é capaz de fi nanciar esse desenvolvimento. 

Em outras palavras, é possível avaliar a propensão de a sociedade 

investir em desenvolvimento infantil através da renda e do gasto 

com saúde 14 . Portanto, as próximas variáveis analisadas serão a renda 

per capita (US$ PPC) e o gasto com saúde per capita (US$ PPC). 

Crespo e Reis (2009) assinalam a importância da renda per capita 

na determinação da saúde infantil, bem como o fato de que existe 

uma relação positiva entre essas variáveis. A justifi cativa para analisar 

a renda per capita, portanto, seria o fato de que, em alguma medi- 

13 O processo de desenvolvimento infantil tem início mesmo antes de a mulher 

fi car grávida. Dessa forma, analisar o período gestacional é de suma importância 

para a avaliação do desenvolvimento infantil. 

14 A opção por utilizar, especifi camente, o gasto com saúde foi feita pelo fato 

da análise do desenvolvimento infantil, neste trabalho, ser feita por indicadores 

relacionados à saúde física da criança. 


da, esta variável estaria representando a distribuição de riqueza entre 

seus habitantes e, portanto, dado que existe um poder de decisão dos 

indivíduos no que se refere ao desenvolvimento infantil, poder-se-ia 

inferir se a alocação de recursos em termos monetários não só seria 

relevante, como ótima no que tange ao desenvolvimento da criança. 

TRANSFORMAÇÕES DAS VARIÁVEIS 

Para realizar os exercícios que serão apresentados nas partes 5 e 6 

com base na metodologia mostrada no próximo tópico, algumas transformações 

nas variáveis foram requeridas. Essas transformações foram 

realizadas com base na premissa de que, de um modo geral, as sociedades 

procuram maximizar o bem-estar social; portanto, seria desejável 

aumentar o número de crianças sem nanismo, sem sobrepeso, sem 

subnutrição e com o peso adequado ao nascer. Essas transformações 

são mostradas no Quadro 1, a seguir. 

Quadro 1 

Variáveis originais e suas transformações 

Variáveis originais Transformação das variáveis Variáveis modifi cadas 

Proporção de crianças 

menores que 5 anos que 

apresentam nanismo 



apresentam sobrepeso 



apresentam subnutrição 


menores que 5 anos 

que apresentam baixo 

peso ao nascer 

nanismo 

modifi cado = 

Sobrepeso 

modifi cado = 

Subnutrição 

modifi cado = 

Baixo Peso 

modifi cado = 

100-Nanismo 

( Nanismo) 

100-Sobrepeso 

( Sobrepeso ) 

100-Sobrepeso 

( Sobrepeso ) 

100-Baixo Peso 

( Baixo Peso ) 


Índice de crianças 


que não apresentam 

nanismo 




sobrepeso 




subnutrição 




baixo peso ao nascer 

165

Com base na seleção de variáveis e para o conjunto de países citados, 

serão realizados alguns exercícios empíricos para analisar se os 

países oferecem condições, no mínimo adequadas, para o desenvolvimento 

das crianças. Antes disso, o próximo tópico tem por objetivo 

apresentar e descrever a metodologia utilizada, qual seja, a Fronteira 

Estocástica de Efi ciência. 

4 METODOLOGIA 

Neste trabalho serão realizados exercícios empíricos de Microeconomia 

Aplicada, mais especifi camente, serão utilizados conceitos da 

teoria da fi rma para, empiricamente, avaliar o desenvolvimento infantil. 

Como já mencionado, é entendido, aqui, que os países, representantes 

das famílias e do Estado 15 , são os responsáveis pelo desenvolvimento 

infantil. Fazendo uso desta hipótese, os países serão avaliados 

como “fi rmas produtoras de desenvolvimento infantil”. Assim, dois 

conjuntos de exercícios serão realizados. No primeiro conjunto, o país 

produzirá, diretamente, desenvolvimento infantil. Ou seja, serão determinadas 

funções de produção, em que os produtos serão as proxys 

selecionadas do desenvolvimento infantil. No segundo conjunto, 

a preocupação é com o custo do desenvolvimento infantil e, de forma 

análoga, os países são responsáveis por esse custo. 

A preocupação, tanto no caso da função de produção como no caso 

da função custo, será avaliar como esses países estão produzindo esse 

desenvolvimento. De maneira mais específi ca, será avaliada a efi ciência 

técnica desses processos produtivos utilizando-se como método a 

Fronteira Estocástica de Efi ciência 16 . 

15 Estado, neste contexto, não é sinônimo de país. Aqui, está sendo considerado 

Estado como uma instituição organizada política, social e juridicamente. 

16 Por critérios metodológicos e com base na literatura de saúde, o método 

de Fronteira Estocástica foi a escolha adotada. Essa escolha foi feita com base 

na realização de exercícios empíricos com os métodos de Fronteira Estocástica 

e Análise Envoltória de Dados (DEA). Além de resultados mais robustos, a 

Fronteira Estocástica foi escolhida pelo fato de, ao considerar possíveis aleatoriedades 

para determinar o desempenho de cada unidade, torna o estudo 

mais adaptável aos dados e à amostra que, como mostrados, são bastante 

heterogêneos. 


Uma primeira explicação com relação ao método escolhido reside na 

própria conceituação de efi ciência utilizada. As Fronteiras Estocásticas 

(FE) calculam a efi ciência técnica, ou seja, avaliam a utilização do potencial 

produtivo dado pela maximização de produtos e a minimização de 

desperdícios decorrente da minimização de custos (MARINHO, 2003). 

De acordo com Aigner, Lovell e Smith (1977) e Battese e Corra 

(1977), as Fronteiras Estocásticas são modelos de regressão com uma 

perturbação assimétrica não normal, motivados pela ideia de que desvios 

da fronteira de produção podem não estar inteiramente sob o 

controle das DMUs (Decision Unit Markers) 17 . 

A interpretação, nos modelos de FE, é que cada unidade se defronta 

com uma fronteira de produção, e que essa fronteira é aleatoriamente 

determinada pelo conjunto de todos os elementos estocásticos que entrariam 

no modelo, fora do controle da unidade. Assim, a fronteira não 

passa, necessariamente, por todos os pontos de produção mais elevados, 

ou de mais baixo custo. As FEs atribuem às aleatoriedades, e não somente 

às inefi ciências, parte dos desvios em relação aos valores ótimos. 

A formulação geral para uma fronteira de produção, como nos modelos 

de regressão, é: y=βx`+ε, com ε = v-u 

Onde: 

y é o produto, x os insumos. 

ε é o componente estocástico; u é não negativo e v tem distribuição 

de probabilidades livre. 

Assume-se que v e u são independentes. 

O componente v não está sob o controle das unidades e u é um 

termo não negativo, que captura a inefi ciência e defi ne a que distância 

a unidade está da fronteira produtiva. É usual supor que v é 

2 normalmente distribuída, ou seja, v~N[0, σ ], mas não existe critério 

v 

econômico para defi nir a escolha da distribuição de probabilidades de 

u. Em geral, assume-se que u tem distribuição Half-normal, Normaltruncada, 

Exponencial ou Gama. 

Em uma fronteira para custos, tem-se c = c(y,w) + ε, com ε = v + 

u. Nesse caso, c são os custos e w é o custo unitário (preços) de cada 

um dos fatores de produção18 . 

17 Neste trabalho as DMUs são os países. 

18 Para mais detalhes técnicos sobre as Fronteiras Estocásticas, ver Jacobs et 

al. (2006). 


167

Encarte 1 

Como entender o método de Fronteira Estocástica 

Por que utilizar Fronteira Estocástica para medir o desenvolvimento infantil? 

As Fronteiras Estocásticas, além de estimarem as funções de produção, atribuem inefi 

ciências técnicas às unidades no processo produtivo. Entendendo os países como 

fi rmas produtoras de desenvolvimento infantil, dados os insumos escolhidos, as Fronteiras 

Estocásticas podem mostrar como esses países estão produzindo desenvolvimento 

infantil. Pensar em uma função de produção é pensar em um processo em que 

determinados insumos estão sendo alocados para a produção de um (ou mais) produto 

(s). Assim, uma função de produção é representada por: y = f(x). 

Qual o conceito de efi ciência utilizado? 

A efi ciência técnica avalia a minimização de desperdícios decorrente da minimização 

de inputs e a utilização do potencial produtivo decorrente da maximização dos 

outputs. 

O que, afi nal, representa a inefi ciência técnica? 

Ao estimar uma função de produção e os coefi cientes dos insumos requeridos no 

processo, a função gerada é, na verdade, a fronteira ótima de efi ciência. O que o 

termo u está representando é a que distância a unidade produtiva está da fronteira 

de efi ciência. Assim, a forma correta de ler o resultado de uma estimação de Fronteira 

Estocástica é avaliar o valor de u. Quanto maior o seu valor, mais inefi ciente é a unidade. 

De forma análoga, quanto menor o valor de u, mais efi ciente é a unidade tomadora 

de decisão. O que a inefi ciência técnica está dizendo é a que distância a unidade 

tomadora de decisão está da fronteira ótima de produção e, portanto, quanto maior o 

termo u, mais inefi ciente é a unidade. Cabe destacar que toda aplicação de Fronteira 

Estocástica se revela como um exercício comparativo e relativo. Todo resultado é 

totalmente dependente da amostra e das variáveis utilizadas. Além disso, não se deve 

esquecer de que, além do componente de inefi ciência, existe o termo aleatório e que 

este infl uencia na produção. Logo, desvios da fronteira são atribuíveis não só à inefi - 

ciência na produção, mas também a fatores que não estão sob controle da unidade. 

Com base na metodologia apresentada, a seguir serão realizados 

alguns exercícios empíricos com o objetivo de avaliar a efi ciência técnica 

dos países na promoção do desenvolvimento infantil. 

5 PRODUÇÃO DE CRIANÇAS SEM DESNUTRIÇÃO 

As variáveis utilizadas para representar o desenvolvimento infantil 

– nanismo, sobrepeso e subnutrição – referem-se, basicamente, ao 


crescimento e desenvolvimento físico da criança. Essas variáveis estão 

diretamente associadas ao acesso que as crianças têm a uma alimentação 

adequada (HOFFMANN, 1995, op. cit.). 

A justifi cativa para elaborar um modelo que sintetize a produção de 

crianças relativamente bem desenvolvidas segundo o critério adotado 

neste trabalho, doravante considerar o crescimento como o aspecto 

fundamental para o desenvolvimento das crianças, está relacionada 

a um forte argumento, à representatividade da variável para esse desenvolvimento. 

A variável escolhida será aquela relacionada à nutrição 

da criança. A justifi cativa é respaldada na composição da amostra. 

Por ser uma amostra composta, em grande parte, por países de renda 

mais baixa e já que, segundo Ortale e Rodrigo (1998), a prevalência 

da desnutrição é maior em países pobres e incide em indivíduos 

mais vulneráveis (crianças menores que 5 anos) 19 , optou-se por determinar 

a produção de desenvolvimento infantil utilizando a proxy 

de subnutrição. A segunda tarefa para a elaboração deste modelo é 

determinar as variáveis que explicarão esse indicador. Na bateria de 

exercícios empíricos realizados para medir a efi ciência técnica dos 

países em produzir desenvolvimento infantil com base nos indicadores 

de crescimento 20 , as variáveis que demonstraram maior signifi cância 

estatística 21 foram aquelas relacionadas ao baixo peso ao nascer e incidência 

de exames do tipo pré-natal. 

Por fi m, o estudo da saúde, qualquer que seja o enfoque, levanta 

questões que ultrapassam os indicadores estritamente relacionados à 

saúde. Por se tratar do estado de toda a população, uma primeira 

questão que se levanta é o fato de que existe uma distribuição dos 

serviços de saúde, ou relacionados a este fator, pelos habitantes e que, 

não necessariamente, é feita de maneira homogênea. Seja em função 

do tamanho da população, ou da extensão territorial, ou, até mesmo, 

da distribuição espacial dos habitantes de uma determinada região, o 

19 Outro ponto que reforça a utilização da subnutrição em detrimento do nanismo, 

por exemplo, é que este último pode abarcar fatores genéticos quando 

da sua existência. 

20 Esses exercícios também se encontram disponíveis na dissertação de mestrado 

apresentada pela autora. 

21 As regressões dos modelos gerados com a orientação do produto estão disponíveis 

com a autora. 


169

fato é que o acesso à saúde dos indivíduos pode variar muito. Este fato 

pode não estar sob o controle das unidades tomadoras de decisão. 

Para mitigar esse efeito, será utilizada uma variável não discricionária, 

a população, que pode, em certa medida, informar a respeito da 

distribuição dos cuidados com o bebê e a gestante na população e 

sua relação com o desenvolvimento infantil. Essas informações estão 

resumidas no Modelo 1 que é mostrado a seguir. 

Modelo 1: 

Função de produção – Distribuição Half-normal 

Variável Dependente: 

Índice de crianças menores que 5 anos que não apresentam subnutrição. 

Variáveis Independentes: 

Índice de crianças que não apresentaram baixo peso ao nascer, proporção 

de mulheres que realizaram, ao menos, quatro exames prénatais, 

população. 

Índice de não 

subnutrição 

Tabela 1 – Regressão 

Grau de inefi ciência na produção de crianças sem subnutrição 

Insumos: Indicadores de saúde da criança e população 

Coefi ciente Erro Padrão Estatística z P>|z| 

Intervalo de 

Confi ança 95% 

Constante -5,01 1,11 -3,43 0,00 -7,88 -2,15 

Não Baixo Peso 0,76 0,19 3,93 0,00 0,38 1,14 

Pré-Natal 1,03 0,20 5,03 0,00 0,63 1,44 

População 0,02 0,05 0,46 0,65 -0,71 0,11 

Fonte: Estimativas produzidas com base nos indicadores da Whosis. 


Países 

Tabela 2 

Grau de inefi ciência na produção de crianças sem subnutrição 

Insumos: Indicadores de saúde da criança e população 

Inefi ciência 

Países 

Inefi - 

ciência 

Países 

Inefi - 

ciência 


Países 

Iêmen 2,85 Turquia 4,96 Guatemala 5,53 Colômbia 5,84 

Bangladesh 3,10 Equador 5,01 Honduras 5,53 Suazilândia 5,89 

Paquistão 3,40 Guiné 5,07 Zimbábue 5,53 Botsuana 5,90 

Chade 3,72 Gabão 5,18 Bolívia 5,54 Jamaica 5,90 

Nepal 4,04 

Trinidad 

e Tobago 

5,22 Nicarágua 5,58 Armênia 5,90 

Índia 4,29 Quênia 5,23 Angola 5,58 México 5,94 

Sudão 4,40 Egito 5,23 Suriname 5,60 Uzbequistão 6,03 

Senegal 4,50 

Sri 

Lanka 

5,24 Brasil 5,61 Quirguistão 6,04 

Camboja 4,54 Namíbia 5,25 Guiana 5,62 Mongólia 6,13 

Azerbaijão 4,59 Maldivas 5,26 Tailândia 5,76 Uruguai 6,15 

Haiti 4,66 Lesoto 5,27 Romênia 5,77 

Guiné 

Equatorial 

Marrocos 4,69 

Timor-Leste 4,76 

República 

Checa 

Inefi - 

ciência 

6,17 

4,67 Argélia 5,35 Peru 5,77 Argentina 6,27 

Camarões 

El 

Salvador 

5,37 Jordânia 5,79 China 6,29 

5,39 Indonésia 5,82 Bielorrússia 6,54 

Vietnã 4,80 Iraque 5,39 Cazaquistão 5,82 Ucrânia 6,56 

Filipinas 4,92 Zâmbia 5,48 

República 

Dominicana 5,83 

Bósnia e 

Herzegovina 6,74 

Nigéria 4,95 Gana 5,52 Paraguai 5,84 Albânia 6,91 


171

As Tabelas 1 e 2 mostradas apresentam uma série de observações 

que merecem destaque. A primeira delas refere-se à forte contribuição 

dos coefi cientes relacionados ao baixo peso e aos exames pré-natais 

na construção da fronteira. Entre os mais bem colocados, estão países 

que não se destacam em termos de bons indicadores de saúde física 

da criança. Os resultados obtidos, principalmente, no que se refere à 

posição dos países na fronteira de efi ciência motivaram a realização 

de alguns exercícios que pudessem explicar, em alguma medida, por 

que países que apresentam indicadores relativamente ruins apresentam, 

em contraposição, boas colocações na fronteira de efi ciência. 

Uma explicação pode estar no formato da fronteira e nos retornos de 

escala. A hipótese, aqui adotada e encontrada na literatura de saúde, 

é de que esses retornos são decrescentes e, portanto, à medida que 

os indicadores vão melhorando, estes se tornam menos sensíveis a incrementos 

nos insumos. Para corroborar (ou refutar) essa hipótese foi 

realizado um exercício de simulação que será apresentado a seguir. 

METAS PARA A PRODUÇÃO DE CRIANÇAS 

SEM SUBNUTRIÇÃO 

No Modelo 1, o país com a melhor colocação foi o Iêmen. Suponha 

que esse país queira promover desenvolvimento infantil atuando nas 

variáveis relacionadas às condições de nascimento das crianças. Suponha, 

ainda, que seja estabelecida, no Iêmen, uma meta de reduzir a 

proporção de crianças subnutridas para 20%. 22,23 

Dessa forma, para atingir a meta de reduzir a subnutrição para 20% a 

proporção de crianças com baixo peso ao nascer deveria ser a seguinte: 

( ) 

100-Baixo Peso ao Nascer 

4 = 0,76 Baixo Peso ao Nascer = 16% 

Baixo Peso ao Nascer 

Em palavras, para alcançar a meta de reduzir a proporção de crianças 

subnutridas para 20%, a proporção de crianças com baixo peso 

22 O indicador real desse país é 41,3. 

23 Lembrando que a variável relacionada à subnutrição sofreu uma alteração 

para ser calculada, a primeira etapa é transformar a meta de 20% de modo 

a compatibilizá-la com a variável efetivamente usada. A transformação foi a 

seguinte: Subnutrição = 20% => Índice de Subnutrição = (100-20)/20 = 4. 


ao nascer deveria passar de 32% para 16%. No caso da proporção de 

mulheres realizando, no mínimo, quatro exames pré-natais, a proporção 

deveria subir de 14% para 14,14%. Ou seja, além do retorno dos 

investimentos em desenvolvimento infantil nos países com indicadores 

não muito bons ser relativamente alto, o esforço despendido na 

melhora dos indicadores para a promoção do desenvolvimento infantil 

também se revela como factível. 

6 COMO OS PAÍSES ESTÃO INVESTINDO NO 

DESENVOLVIMENTO INFANTIL? 

Como foi visto no modelo apresentado anteriormente, no que se 

refere à produção de crianças sem subnutrição nos países analisados, 

foi observada uma tendência que merece destaque. Justamente naqueles 

países onde os indicadores brutos eram piores, foram encontrados 

os melhores desempenhos relativos. Esse resultado, por si só, já 

apresenta importantes informações no que se refere à promoção do 

desenvolvimento infantil. Principalmente, se é considerado relevante 

o fato de que países que ainda apresentam graves defi ciências nesse 

processo apresentam, da mesma forma, um espaço considerável para 

investimentos nesse tipo de desenvolvimento. Para ratifi car essa ideia, 

o objetivo desta seção é avaliar como os países estão investindo em 

desenvolvimento infantil, em termos monetários. 

Uma primeira observação com relação a esse exercício é que a variável 

utilizada para medir esse investimento é o gasto com saúde per capita. 

Apesar de ter sido escolhido pelo fato de o desenvolvimento infantil 

ser avaliado por meio de variáveis ligadas à saúde física da criança, não 

é possível inferir, e muito menos acertar, qual é a proporção desse gasto 

que é direcionada para os cuidados com a criança e, nem tampouco, 

se efetivamente existe uma divisão clara nos países selecionados sobre 

quais recursos são direcionados para quais grupos etários. Portanto, 

todo exercício aqui realizado é baseado em hipóteses e tem por objetivo 

apontar caminhos para a promoção desse desenvolvimento. 

O Modelo 2 estima uma fronteira de efi ciência direcionada para a 

minimização de custos 24 . O custo, ou variável dependente, é o gasto 

24 Foram utilizados os logaritmos naturais das variáveis. 


173

com saúde per capita (US$ PPC) e as variáveis explicativas são: índice 

de crianças menores que 5 anos que não apresentam nanismo, índice 

de crianças menores que 5 anos que não apresentam sobrepeso, índice 

de crianças menores que 5 anos que não apresentam subnutrição. 

Os resultados são mostrados nas Tabelas 3 e 4 a seguir 25 . 

Modelo 2: 

Função Custo – Distribuição Exponencial 

Variável Dependente: 

Gasto com saúde per capita 

Variáveis Independentes: 

Índice de crianças menores que 5 anos que não apresentam nanismo, 

índice de crianças menores que 5 anos que não apresentam 

sobrepeso, índice de crianças menores que 5 anos que não apresentam 

subnutrição. 

Tabela 3 – Regressão 

Grau de inefi ciência do investimento em desenvolvimento infantil 

Insumos: não nanismo, não sobrepeso e não subnutrição 

Gasto Per 

Capita 

Coefi ciente 

Erro 

Padrão 

Estatística z P>|z| 

Intervalo de 

Confi ança 95% 

Constante 4,80 0,97 6,9 0 2,89 6,71 

Índice não 

Nanismo 

Índice não 

Sobrepeso 

Índice não 

Subnutrição 

0,35 0,18 1,97 0,04 0,00 0,65 

-0,02 0,13 -0,17 0,87 -0,27 0,23 

0,36 0,17 2,14 0,03 0,03 0,07 


25 Neste modelo a distribuição de probabilidades escolhida foi a Exponencial, 

que apresentou o menor número de iterações necessárias. 


Países 

Tabela 4 

Grau de inefi ciência do investimento em desenvolvimento infantil 

Insumos: não nanismo, não sobrepeso e não subnutrição 

Inefi - 

ciência 

Países 

Inefi - 

ciência 

Países 

Inefi - 

ciência 


Países 

Iêmen 6,34 Filipinas 7,04 Marrocos 7,58 Uruguai 7,99 

Inefi - 

ciência 

Timor-Leste 6,39 

Guiné 

Equatorial 

7,07 Argélia 7,60 Armênia 8,02 

Índia 6,43 Gana 7,07 Bolívia 7,61 Cazaquistão 8,11 

Nepal 6,46 Albânia 7,11 Nicarágua 7,62 Paraguai 8,13 

Bangladesh 6,48 Namíbia 7,12 Iraque 7,63 Turquia 8,14 

Sudão 6,54 Quênia 7,13 Equador 7,65 México 8,15 

Chade 6,64 Haiti 7,16 Suriname 7,69 Brasil 8,17 

Angola 6,67 Indonésia 7,17 Peru 7,69 Quirguistão 8,18 

Zâmbia 6,73 Camarões 7,18 Guiana 7,70 

República 

Dominicana 8,19 

Camboja 6,74 Zimbábue 7,21 El Salvador 7,72 Romênia 8,22 

Paquistão 6,74 Sri Lanka 7,26 China 7,75 Jordânia 8,23 

Nigéria 6,79 Suazilândia 7,39 Egito 7,81 

Trinidad e 

Tobago 

8,46 

Guatemala 6,84 Azerbaijão 7,40 Mongólia 7,84 Argentina 8,56 

Guiné 6,94 Botsuana 7,43 Tailândia 7,87 

Bósnia e 

Herzegovina 8,57 

Maldivas 6,98 Senegal 7,44 Ucrânia 7,95 Jamaica 8,66 

Lesoto 7,00 Honduras 7,49 Uzbequistão 7,97 Bielorrússia 8,99 

Vietnã 7,02 Gabão 7,55 Colômbia 7,97 


República 

Checa 

Nesse modelo, o que se observa é uma semelhança com a fronteira 

gerada que explica a variável relativa ao desenvolvimento infantil, a 

subnutrição. O Iêmen é o país mais efi ciente da amostra e, no outro 

extremo, como os países mais inefi cientes encontram-se Jamaica, Bielorrússia 

e República Checa. 

8,99 

175

Uma conclusão, já mencionada, que pode se tirar com base nesses 

resultados é que o investimento em desenvolvimento infantil apresenta 

um retorno maior nos países onde, além da baixa renda e do baixo 

gasto per capita, os indicadores relacionados às crianças não são muito 

bons. Esses resultados também corroboram, em alguma medida, a hipótese 

dos retornos decrescentes de escala no que se refere à saúde. 

Como é possível observar pela Tabela 4, os países que ocupam a melhor 

e a pior posição são, respectivamente, Iêmen e República Checa. 

Para entender um pouco melhor esses resultados, faz-se necessária 

uma análise mais apurada dos indicadores desses países. No próximo 

tópico, então, serão realizadas simulações com o gasto com saúde e os 

impactos nas variáveis que indicam o desenvolvimento infantil. 

SIMULAÇÕES DE INVESTIMENTO EM DESENVOLVIMENTO INFANTIL 

O Iêmen é um país com pouco mais de 22 milhões de habitantes e 

uma renda per capita de US$ PPC 2.090. Seu investimento em saúde 

está na casa de US$ PPC 82 per capita. Esses indicadores foram utilizados 

como proxys para os investimentos em desenvolvimento infantil 

de um país que apresenta uma proporção de crianças com défi cit de 

crescimento da ordem de 60%, quase 4% das crianças com sobrepeso 

e, ainda, cerca de 40% das crianças com insufi ciência alimentar. Mas, 

apesar disso, esses mesmos indicadores conferem a esse país a melhor 

posição em termos de efi ciência relativa no Modelo 4. 

No outro extremo, na República Checa, encontram-se indicadores de 

renda e gasto com saúde per capita de US$ PPC 20.920 e US$ PPC 

1.490, respectivamente. Esses valores foram utilizados para estimar 

como esse país investe em desenvolvimento infantil num contexto em 

que cerca de 3% das crianças apresentam problemas de nanismo, 4,4% 

das crianças têm problemas de excesso de peso e 2% estão subnutridas. 

Esses indicadores, apesar de substancialmente melhores que os do Iêmen, 

revelam que a alocação desses recursos para a otimização destes 

indicadores conferiu ao país a pior colocação na fronteira de efi ciência 

gerada. Novamente, este fato remete à hipótese de retornos decrescentes 

de escala no âmbito da saúde. Na amostra selecionada, uma parte considerável 

dos países apresenta variáveis relacionadas à saúde da criança 

relativamente insatisfatórios. Contudo, dada a escassez de recursos, em 


termos de alocação, esses países mostram resultados relativos satisfatórios. 

Como esses países não se revelam benchmarks no que se refere ao 

desenvolvimento infantil, o que se pode concluir é que a sensibilidade 

de investimentos nessa área é bem grande e, ainda melhor, o retorno aos 

investimentos é bem expressivo. Como foi mostrado, o desenvolvimento 

em crianças se mostra como uma boa estratégia para o aumento do 

bem-estar e a promoção do desenvolvimento humano, de uma maneira 

mais ampla. Esse espaço considerável para investimentos no público infantil 

pode se revelar como uma boa estratégia de desenvolvimento, em 

sua concepção mais ampla, para esses países. 

Para ilustrar essa hipótese fez-se um exercício de simulação utilizando 

os dados do Modelo 4. Como acontece nos modelos de fronteiras 

estocásticas, a regressão gerada nesse modelo estima coefi cientes para 

as variáveis explicativas, quais sejam, índice de crianças menores que 

5 anos que não apresentam nanismo, índice de crianças menores que 

5 anos que não apresentam sobrepeso, índice de crianças menores 

que 5 anos que não apresentam subnutrição e estão na Tabela 3, apresentada 

anteriormente. Como o modelo utilizou os logaritmos naturais 

das variáveis, esses coefi cientes gerados representam, de maneira 

direta, as elasticidades. Dessa forma, com base nesses coefi cientes e 

na variável explicada – o gasto per capita – as simulações realizadas 

consistem em estimar o impacto de 1% de investimento a mais, em 

termos monetários, nessas variáveis. 

Os exercícios de simulação propostos são construídos da seguinte 

forma: 

Suponha que o Iêmen, país que apresentou a menor inefi ciência 

no Modelo 2, resolva alocar todo o seu gasto com saúde no desenvolvimento 

infantil, para pelo menos uma das variáveis selecionadas, e, 

para isso, aumente em 1% esse gasto per capita. Esta medida teria os 

seguintes resultados 26 : 

( ) 

100-Nanismo 

1) Nanismo: 0,82 = 0,35 Nanismo = 30 

Nanismo 

26 Como os coefi cientes da variável relacionada ao sobrepeso são negativos, 

o exercício de simulação não faz muito sentido, logo, as simulações fi carão 

restritas às variáveis relacionadas ao nanismo e à subnutrição. 


177

( ) 

100-Subnutrição 

2) Subnutrição: 0,82 = 0,36 Subnutrição = 31 

Subnutrição 

O que esse exercício mostrou é que, no Iêmen, o impacto de aumentar 

o gasto com saúde per capita em 1% e direcionar todo esse investimento, 

ora para combater o nanismo ora para combater a subnutrição, 

no que se refere a essa amostra, seria uma queda de 58 para 30 na 

proporção de crianças menores que cinco anos com nanismo ou uma 

queda no indicador de 41 para 31 quando a variável é a subnutrição. 

O mesmo exercício pode ser realizado para o país que apresentou o 

pior desempenho, em termos de efi ciência relativa, na fronteira gerada 

utilizando o gasto per capita como o custo: República Checa. Para 

o caso do investimento direcionado ao nanismo, 1% de gasto per capita 

a mais levaria a proporção de crianças com menos de 5 anos com 

nanismo de 2,6% para 2,3%. Já no caso da subnutrição, a variação 

observada seria de 2,1% para 2,4%. A princípio pode parecer completamente 

contraintuitivo, e até absurdo, que houvesse um aumento 

na proporção de crianças subnutridas na República Checa na hipótese 

do incremento de 1% no gasto com saúde. A primeira precaução que 

deve ser tomada para avaliar as fronteiras geradas nesse trabalho e, 

em especial, os exercícios de simulação é o fato de que todos os resultados 

apresentam um caráter relativo, ou seja, esses resultados mostram 

o desempenho dos países quando comparados aos outros países 

da amostra, e não seu desempenho absoluto. Esse caráter relativo se 

estende aos indicadores e à amostra selecionada, tornando esses resultados 

completamente dependentes do modelo estimado. O outro 

ponto refere-se aos, já citados, retornos de escala. A sensibilidade dos 

investimentos em desenvolvimento infantil é, notoriamente, maior nos 

países com desempenho relativo melhor e indicadores individuais piores. 

O que, em grande medida, atesta a hipótese de que os retornos 

de escala são decrescentes nos investimentos em saúde 27 . 

Uma outra forma de ratifi car a ideia, tanto da sensibilidade dos indicadores 

a investimentos quanto dos retornos de escala, é aumentar 

a variação no gasto com saúde per capita e estimar esse efeito. Para 

o caso da República Checa, que está sendo avaliada, observa-se que, 

27 Os resultados dos exercícios de simulação para os indicadores de nanismo 

e subnutrição para todos os países estão disponíveis com a autora. 


para se ter um impacto de redução do nanismo acentuado, como 

aquele observado para o caso do Iêmen, por exemplo, um aumento 

percentual do gasto desejável seria em torno de 5%, ao invés de apenas 

1%. Esse incremento, se totalmente alocado e direcionado para 

o combate desta mazela infantil, reduziria o nanismo de 2,6% para 

0,47%. Com a mesma variação e a mesma hipótese de total alocação 

e direcionamento para o combate, desta vez, da subnutrição, o impacto 

seria uma redução de 1,6 ponto percentual, passando de 2,1% 

da população infantil subnutrida para 0,49%, atestando, ainda mais, a 

questão da sensibilidade dos indicadores. 

7 CONCLUSÕES 

O estudo do desenvolvimento infantil, realizado neste trabalho, revela 

uma série de conclusões que merecem destaque. Primeiramente, 

foi visto que o investimento em desenvolvimento infantil revela-se 

como uma boa estratégia para a promoção do desenvolvimento humano. 

Por essa razão, já seria justifi cada maior atenção para essa fase 

da vida. Entender que investimentos logo nos primeiros anos de vida 

conferem ao indivíduo maior probabilidade de desfrutar de melhores 

condições de vida, seja em termos de saúde, seja em termos educacionais, 

é entender, também, que essa é uma boa estratégia para a 

igualdade de oportunidades. 

Várias são as evidências que comprovam essa ideia. Do ponto de vista 

econômico, investir nas crianças seria uma espécie de estratégia de 

ruptura do ciclo da pobreza, na medida em que conferiria oportunidades 

semelhantes aos indivíduos, tornando-os igualmente aptos para o 

ingresso no mercado de trabalho futuramente. Isto é devido ao fato de 

que, por estarem ainda em seu processo de formação, as crianças não 

apresentaram muitas desigualdades e, portanto, políticas voltadas para 

o desenvolvimento nessa idade não enfrentariam o trade-off equidade 

versus efi ciência. Investimento em desenvolvimento infantil, então, seria 

uma espécie de janela de oportunidades para efetivação dos investimentos 

futuros em capital humano, disparando uma cadeia de acontecimentos 

que, em última instância, reduziriam as desigualdades. 

Tendo em vista essa sucessão de eventos com impactos positivos, tanto 

para a sociedade quanto para o indivíduo, investir em desenvolvimen- 


179

to infantil revela-se como uma boa estratégia para o desenvolvimento 

em seu caráter mais amplo. Assim sendo, uma tarefa essencial para os 

pesquisadores da área é avaliar o estado do desenvolvimento infantil ao 

redor do globo. E esta é a tarefa para a qual este trabalho se propôs. 

Os resultados mostraram que a sensibilidade de investimentos em 

saúde é muito maior nos países onde os indicadores demandam signifi 

cativas melhoras, corroborando a hipótese de que o investimento 

em desenvolvimento infantil é uma boa estratégia para a promoção do 

desenvolvimento em um caráter mais amplo. 

Os resultados obtidos evidenciaram que países com espaço para 

melhoras, ou, dito de outra forma, com maiores retornos aos investimentos, 

representam uma boa alternativa de investimento com vistas 

à promoção do desenvolvimento infantil. É notório este fato, principalmente 

no que se refere à amostra, dado que nesta predominam países 

mais pobres, em todos os indicadores. 

Além das hipóteses de incrementos nos investimentos, foram realizadas 

simulações para, com base no modelo síntese, inferir em que 

medida os países são capazes de reduzir indicadores indesejáveis para 

o desenvolvimento infantil atuando nas condições de nascimento das 

crianças. Como observado, para o país com a melhor colocação do 

modelo citado, a meta de reduzir para 20% a proporção de crianças 

com subnutrição demandaria uma redução de pouco mais de 15 pontos 

percentuais na proporção de crianças com baixo peso ao nascer. 

Esses resultados poderiam levar a precipitadas conclusões de que 

países que já apresentam indicadores relativamente bons não precisariam 

de mais investimentos na promoção do desenvolvimento infantil. 

Na verdade, esse é um estudo relativo que compara os países e, portanto, 

suas conclusões não devem ser levadas a cada país de uma maneira 

isolada. A análise individual de cada um pode levar a conclusões bem 

distintas, e aqueles países que em tese não precisariam de mais investimentos 

podem revelar uma extrema necessidade de concentrar esforços 

no público infantil. Além disso, o investimento nas crianças é um esforço 

contínuo e necessário em qualquer época, seja para melhorar os indicadores, 

seja para a manutenção dos bons resultados nesse processo. 

Uma análise mais detalhada dos indicadores de cada país, que observe 

a tendência e a evolução temporal dos mesmos, é um exercício extremamente 

necessário para a avaliação do desenvolvimento infantil. 


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183

NÚMEROS ANTERIORES 

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184 

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FATORES QUE INFLUENCIAM O AMBIENTE DA ASSISTÊNCIA 

À SAÚDE NO BRASIL – Modelo atual e novas perspectivas 

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POLÍTICAS PASSIVAS DE EMPREGO – Características, 

despesas, focalização e impacto sobre a pobreza 

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PREVIDÊNCIA NO BRASIL – Debates e desafi os 

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FATORES QUE INFLUENCIAM O AMBIENTE DA ASSISTÊNCIA 

À SAÚDE NO BRASIL – Modelo atual e novas perspectivas 

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na educação 

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CONFIGURAÇÃO DO MOVIMENTO SERINGUEIRO 

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Elementos para pensar políticas públicas sustentáveis 

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IMAGENS OBSESSIVAS EM AUGUSTO DOS ANJOS 

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185

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das ações recentes para a reformados sistemas educacionais no Brasil 

e nos Estados Unidos 

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INICIATIVAS DE PROMOÇÃO DA SAÚDE - Em busca de abordagens 

avaliativas e de efetividade 

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corpo 10/9/8,5, e ITC Offi cina Sans, em corpo 26/16/9/8, e impressa 

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