Estimarea costurilor serviciilor municipale în sud-estul Europei - ACoR

Rețeaua de Asociații de Autorități Locale din sud-estul Europei
ESTIMAREA COSTURILOR SERVICIILOR
MUNICIPALE ÎN SUD-ESTUL EUROPEI
Ghid
Iulie 2009
Grupul de Lucru NALAS axat pe Descentralizare Fiscală
condus de Asociația Națională a Municipalităților din Republica Bulgaria – NAMRB

2
ESTIMAREA COSTURILOR SERVICIILOR MUNICIPALE ÎN SUD-ESTUL EUROPEI NALAS
ESTIMAREA COSTURILOR SERVICIILOR MUNICIPALE ÎN SUD-ESTUL EUROPEI
Ghid
Elaborat de Asociația Națională a Municipalităților din Republica Bulgaria (NAMRB) și Grupul de
Lucru NALAS axat pe Descentralizare Fiscală, în cadrul proiectului „Estimarea Costurilor
Serviciilor Publice” (finanțat prin German Open Regional Fund for South East Europe –
Modernizarea Serviciilor Publice).
Publicat de:
Asociația Națională a Municipalităților din Republica Bulgaria
Editor:
Guinka Tchavdarova
Elaborat de:
Echipa de experți a NAMRB și experți locali din partea asociațiilor membre NALAS:
Asociația Municipiilor din Albania
Asociația Municipiilor din Kosovo
Asociația Municipiilor și Orașelor din Slovenia
Asociația Unităților Administrative din Macedonia
Liga Națională a Asociațiilor de Primari din Moldova
Federația Autorităților Locale din România
Uniunea Municipiilor din Muntenegru
Revăzut de:
Peter Haller, Dieter Falk, Jan Hezczynski
Design și multiplicare: Silron Ltd., Sofia
Număr copii: 500
PUBLICAȚIA ESTE DISPONIBILĂ PE SITE-UL NALAS, ÎN CENTRUL DE CUNOȘTINȚE
NALAS: WWW.NALAS.EU/KNOWLEDGE/
DISTRIBUIRE COPIILOR ESTE LIBERĂ, PRECUM ȘI FOLOSIREA MATERIALULUI ÎN ALTE
ACTIVITĂȚI. VĂ RUGĂM SĂ MENȚIONAȚI ÎN PERMANENȚĂ NAMRB ȘI NALAS CA SURSĂ A
INFORMAȚIILOR.

1. Introducere – pag.4
2. Metodologia estimării costurilor serviciilor – pag. 7
2.1. Abordarea metodologică a estimării costurilor serviciilor – pag. 7
2.2. Metode de estimare a costurilor serviciilor – pag. 8
2.3. Metodologia estimării costurilor în cazul serviciilor educaționale – pag. 12
3. Aplicarea metodologiei pentru estimarea costurilor serviciilor – pag. 16
3.1. Şcoli şi grădinițe – pag. 16
3.2. Autorizații de construire – pag. 23
4. Rezultatele testării metodologiei în municipalitățile din Sud-Estul Europei – pag. 27
CUPRINS
4.1. Cadrul legal şi practicile organizării şi distribuției serviciilor municipale în municipalitățile pilot
– pag. 27
4.1.1. Şcoli – pag. 28
4.1.2. Grădinițe – pag. 28
4.1.3. Autorizații de construire – pag. 28
4.2. Rezultatele testării metodologiei în anumite țări – pag. 29
4.3. Bune practici – pag. 33
4.3.1. Grădinițe, municipalitatea Kzustendil, Bulgaria – pag. 33
4.3.2. Concluziile studiului de caz asupra autorizațiilor de construire din municipalitatea Niksic,
Muntenegru – pag. 38
5. Concluzii şi recomandări – pag. 44
5.1. Identificarea problemelor în urma aplicării metodologiei – pag. 44
5.2. Măsuri ulterioare aplicării metodologiei – pag. 45
5.3. Dezvoltarea suplimentară şi îmbunătățirea metodologiei – pag. 47
6. Anexe – pag. 49
6.1. Anexa 1: Metodologia pentru şcoli – pag. 50
6.2. Anexa 2: Metodologia pentru grădinițe – pag. 53
6.3. Anexa 3: Metodologia pentru autorizațiile de construire – pag. 56
6.4. Anexa 4: Metodologii de estimare a costurilor pentru serviciile educaționale – pag. 60
6.5. Anexa 5: Modulul de pregătire – pag. 72
3

4
ESTIMAREA COSTURILOR SERVICIILOR MUNICIPALE ÎN SUD-ESTUL EUROPEI NALAS
1. INTRODUCERE
Descentralizarea este un proces de transfer al serviciilor şi puterilor statului către municipalități.
Furnizarea de noi servicii necesită resurse financiare corespunzătoare. Trecerea de la
subordonarea ierarhică a municipalităților la relațiile egale cu statul implică negocierea unei
cantități de resurse şi acordul asupra cantităților alocate. Pentru sprijinirea intereselor locale,
reprezentanții municipalităților trebuie să posede cunoştințele şi instrumentele necesare acoperirii
costului real (total) apărut în urma descentralizării serviciilor. Unele elemente ce privesc costurile
sunt adesea ascunse (cum ar fi costurile administrative) sau sunt pur şi simplu omise în procesul
de negociere. Lipsa acestor informații şi cunoştințe are un efect negativ asupra sistemului de
transfer al statului şi conduce, de multe ori, la nefinanțarea serviciilor la nivel local.
Noile puteri creează condiții de diferențiere a eficacității administrative, ceea ce influențează
distincțiile între statutul financiar al municipalităților. Aceste distincții se accentuează în cazul
descentralizării. Este nevoie ca administrațiile publice centrale să folosească cu prisosință
mecanisme pentru egalizare financiară. Negocierea cu reprezentanții administrațiilor publice
centrale şi locale presupune ca cei de la nivel local să cunoască costul serviciilor şi diferențele
existente între municipalități ca urmare a condițiilor specifice ale producerii şi furnizării serviciului
respectiv.
Întărirea puterii administrațiilor publice locale atrage creşterea responsabilității față de alegători şi
contribuabili. O practică tot mai populară este de a dezbate problemele locale în cadrul
comunității, de a raporta performanțele unui public cât mai larg, de a-şi asuma obligațiile pentru
furnizarea de noi servicii. Intensificarea dialogului cu populația şi transparența activităților
municipalităților necesită fundamentarea procesului bugetar pe estimarea costului total al
serviciilor.
O autonomie mărită a municipalităților oferă posibilitatea unui proces decizional local în ceea ce
priveşte furnizarea serviciilor individuale. Asigurarea furnizării acestora devine obligația
municipalității: fie în mod direct, fie printr-un alt organism. În funcție de circumstanțe, poate fi
adesea mai eficient ca un serviciu să fie externalizat (i.e. oferit de un furnizor extern). Această
practică se întâlneşte de obicei în sectorul utilităților şi, mai recent, în furnizarea serviciilor sociale
comunitare. Protejarea interesului public în procesul de externalizare a unui serviciu presupune
cunoaşterea cheltuielilor totale pe care le implică producerea şi furnizarea acestuia.
Ca urmare a cunoaşterii îndeaproape a acestor nevoi ridicate de modificarea condițiilor operării
autorității locale, Grupul de Lucru pentru Descentralizare Fiscală (GL DF) al Rețelei Asociațiilor
Autorităților Locale din Sud-Estul Europei (NALAS) a sugerat dezvoltarea unui model de estimare
a costurilor serviciilor municipale curente. Ideea a fost dezbătută în timpul seminarului NALAS GL
DF care a avut loc la Skopje pe 14 iunie 2007. În cadrul seminarului, membrii Grupului de Lucru
au fost de părere că metodele de estimare a costurilor pentru serviciile municipale trebuie să
includă costuri operaționale (de investiție) şi că trebuie să fie formulate cât mai simplu şi uşor de
de pus în practică, permițând însă ajustarea în funcție de specificul țării.
Obiectivul acestui ghid este de a prezenta metode de estimare a costurilor serviciilor şi de a
explica logica etapelor de estimare a costurilor, oferind diferite exemple ale serviciilor municipale.
Atingerea acestui obiectiv va da posibilitatea administrației publice locale şi asociațiilor lor
membre NALAS:
Să protejeze mai bine interesele administrațiilor publice locale în procesul de negociere cu statul
în vederea stabilirii relațiilor financiare. Introducerea unor metode ştiințifice şi transparente de
estimare a costurilor serviciilor va crea condițiile pentru îmbunătățirea procesului de delegare a
puterilor de la administrația publică centrală către administrația publică locală şi furnizorii de

servicii, cât şi pentru identificarea unor criterii clare de alocare a transferurilor statului către
municipalități.
Să administreze mai bine finanțele locale. În acest sens, ar trebui să:
Stabilească cât îi costă furnizarea şi administrarea serviciului. Atunci când
municipalitățile finanțează un serviciu din veniturile fiscale generale, costurile administrative
se pot pierde printre alte cheltuieli. Chiar dacă se fac eforturi pentru determinarea acestor
costuri, unele dintre acestea pot trece neobservate. În orice caz, administrațiile publice locale
vor avea un control mai bun asupra cheltuielilor dacă vor cunoaşte costul real.
Aibă o imagine corectă a costurilor în ciuda fluxurilor ridicate sau scăzute ale
cheltuielilor de casă. Utilizând tehnici precum amortizarea, estimarea costurilor totale oferă
o imagine precisă a cheltuielilor cu programele municipale fără alte distorsiuni care ar putea
apărea atunci când se iau în calcul doar cheltuielile de casă pentru un anumit an.
Să explice şi să îşi asume public costurile reale ale serviciului. Estimarea costurilor va putea
oferi o explicație cetățenilor cu privire la costurile reale ale furnizării serviciului. Astfel, aşteptările
acestora vor fi corespunzătoare şi, mai mult decât atât, le va oferi mai multe informații pentru
luarea deciziilor în momentul implicării directe în procesul de guvernare al unei municipalități.
Mulți consideră că serviciile publice sunt gratuite deoarece fie nu plătesc nimic, fie plătesc foarte
puțin pentru acestea. De obicei, costul serviciilor municipale se determină numai în funcție de
cheltuielile directe pe care acestea le implică. În alte cazuri, costul anumitor servicii poate fi
supraapreciat. Estimarea costurilor poate oferi cetățenilor atât informații reale, cât şi răspunsuri
pentru aşteptările şi sugestiile publicului.
Să adopte o abordare orientată către afaceri a administrării serviciului. Concentrându-se
asupra cheltuielilor, estimarea costurilor totale ale serviciului impune o abordare orientată către
afaceri, corporatistă, a administrării. Utilizatorii bunurilor şi serviciilor au aşteptări tot mai înalte în
ceea ce priveşte echilibrul dintre calitatea serviciului şi costurile acestuia. Estimarea costurilor
totale poate ajuta la căutarea variantelor de îmbunătățire şi actualizare a logisticii serviciului,
înlăturarea ineficacității şi facilitarea activităților ce vizează economisirea prin planificare şi proces
decizional bazat pe informații corespunzătoare.
Să întărească puterea de nogociere cu furnizorii. În cazul privatizării serviciului, estimarea
costurilor totale poate fi folosită pentru a determina cât costă (sau cât ar costa) această decizie.
Estimarea costurilor totale poate, de asemenea, să sprijine municipalitățile care furnizează aceste
servicii pentru a determina pe cont propriu dacă costurile lor sunt competitive, comparându-le cu
costurile sectorului privat.
Să estimeze componentele serviciilor individuale. Estimarea costurilor totale permite
aproximarea cheltuielilor nete pentru fiecare element al serviciului (spre exemplu, în cazul
deşeurilor solide: reciclarea, compostarea, utilizarea acestora drept combustibil (aşa-numitele
deşeuri pentru energie) şi distrugerea acestora în depozitele de deşeuri. Estimarea costurilor
totale poate ajuta la evitarea erorilor obişnuite ce apar în abordarea serviciilor, în special greşelile
legate de considerarea costurilor ascunse ca fiind neexistente.
Să îmbunătățească programele de administrare a serviciilor. Dacă alte municipalități folosesc
estimarea costurilor totale ale serviciului şi raportează rezultatele, probabil că se va putea realiza
o comparație intermunicipală a costurilor pe fiecare unitate de servicii. O astfel de comparație
poate crea alternative de „restructurare” a unor activități curente. Mai mult, atunci când
municipalitățile sunt conştiente de cât de mult le costă să administreze serviciile în regim propriu,
vor putea să identifice mai bine oportunitățile de economisire prin eforturi comune ale
municipalităților învecinate în sensul dezvoltării cooperării eficiente între municipalități.
5

6
ESTIMAREA COSTURILOR SERVICIILOR MUNICIPALE ÎN SUD-ESTUL EUROPEI NALAS
Obiectele metodologiei sunt reprezentate de costurile următoarelor servicii municipale: şcoala
primară, grădinița şi autorizațiile de construire. Selecția serviciilor municipale care să răspundă
cel mai bine obiectivului a fost esențială pentru implementarea proiectului.
Au fost adoptate următoarele criterii de selecție şi estimare a costurilor serviciilor municipale:
serviciile trebuie să fie curente, adică trebuie să fie furnizate de majoritatea municipalităților din
regiune şi să se adreseze unei game largi de utilizatori; trebuie să fie utilizate de diferite grupuri
de consumatori; utilizarea serviciului trebuie asociată cu diferite cerințe financiare pentru
consumatori: gratuitatea sau plata unor taxe care să acopere parțial sau total costurile serviciului.
În funcție de aceste criterii, următoarele trei tipuri de servicii au fost selectate: şcolile primare,
grădinițele şi serviciul de eliberare a autorizațiilor de construire. În majoritatea țărilor, aceste
servicii reprezintă 40% din cheltuielile municipale.
Municipalităților le-a fost solicitat acordul pentru a fi incluse în mod voluntar în proiect. De
asemenea, acestea trebuiau să dovedească capacitate pentru un bun management financiar şi
să fi utilizat metode de estimare a costurilor pentru cel puțin două din cele trei servicii. O altă
cerință s-a referit la dimensiunile diferite ale acestora: o municipalitate mică, o alta de dimensiune
medie şi una mare; de asemena, ele trebuiau să se situeze în regiuni geografice diferite.
Pentru atingerea obiectivelor au fost îndeplinite următoarele sarcini:
A fost realizată o scurtă revizuire a abordărilor şi metodelor de estimare a costurilor serviciilor
în cauză;
Au fost prezentate metodele selectate, folosind drept exemple cele trei servicii municipale, iar
modalitatea de însumare şi calculare a costurilor a fost explicată în detaliu;
Au fost prezentate pe scurt condițiile existente în diferitele țări care influențează obiectivele
metodelor şi potențialul de aplicare al acestora;
Au fost analizate rezultatele aplicației pilot ale metodelor şi dificultățile ce reies din informațiile
disponibile, subliniindu-se particularitățile mediului şi capacitatea administrațiilor publice
locale;
S-au tras consluziile şi au fost făcute sugestii pentru dezvoltarea acestui domeniu şi a fost
evidențiat rolul NALAS în acest proces.
Obiectul analizei este reprezentat de municipalitățile din Bulgaria, Macedonia, România,
Moldova, Albania, Muntenegru, Slovenia şi Kosovo. Cerințele pentru țările şi municipalitățile pilot
din proiect se referă la exprimarea dorinței de a fi incluse voluntar în proiect, capacitatea pentru
un bun management financiar şi dimensiunea diferită: municipalități mici, medii şi mari, situate în
zone geografice diferite.
Metodele utilizate includ examinarea practicilor de estimare a costurilor serviciilor municipale.
Pentru analiza mediului de reglementare şi a practicilor folosite, echipa de proiect a realizat un
Chestionar care suprinde îndeosebi întrebări deschise. Răspunsurile la Chestionar au permis
colectarea, analiza şi formularea unor concluzii pe baza informațiilor care, pe de o parte, au vizat
mediul de reglementare pentru specificitățile naționale ale furnizării serviciilor şi pentru metodele
de estimare a costurilor şi, pe de altă parte, au ajutat la formularea concluziilor şi a sugestiilor
pentru dezvoltarea primei versiuni a metodologiei de estimare a costurilor.
Echipa de dezvoltare s-a familiarizat şi cu metodologiile utilizate pentru evaluarea costurilor
serviciilor în țările avansate din vestul Europei şi SUA: analiza costurilor pe bază de activități
(Activity Based Costing), contabilitatea costurilor totale şi altele. În acest sens, a oferit asistență
Jan Herzczynki, un profesor polonez de la Universitatea din Varşovia care a propus folosirea a

două abordări: cea empirică şi cea normativă (standard). Metodologia specială a serviciului de
„eliberare a autorizațiilor de construire” a fost dezvoltată de profesorul german Dieter Falk.
Acest ghid a fost elaborat în cadrul proiectului finanțat de GTZ, a fost pregătit de echipa de
proiect a Asociației Naționale a Municipalităților din Republica Bulgară (ANMRB) şi de consultanți
ai Deutsche Gesellschaft fur Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH, Germania, asistați de
experți internaționali şi experți ai asociațiilor membre NALAS.
2. METODOLOGIA PENTRU ESTIMAREA COSTURILOR
SERVICIILOR
2.1. Abordarea metodologică a estimării costurilor serviciilor
este un proces sistematic de determinare şi alocare a cheltuielilor pentru anumite producții (de
bunuri sau servicii).
Există numeroase abordări teoretice ale estimării costurilor serviciilor. Fiecare dintre acestea are
avantaje şi dezavantaje şi este relevantă pentru anumite servicii sau operațiuni. Unele sunt fie
complementare, fie pot fi folosite în asociere. Alegerea uneia dintre acestea depinde de
obiectivele stabilite şi de esența serviciului pe care se face analiza.
Din perspectiva esenței produsului/serviciului, pentru estimarea costurilor sunt disponibile
următoarele abordări:
Estimarea costurilor în funcție de muncă (Job Order Costing). Se utilizează în producția
anumitor bunuri sau servicii care are loc în mai multe etape şi presupune costuri directe
(muncă, materiale) care se pot cumula. Estimarea cosutilor indirecte, adică cele care se pot
referi şi la alte produse, se bazează pe proporția produsului în totalul bunurilor produse de
organizație (sau ca procent din costurile muncii). Această abordare este mai exactă pentru
estimarea costurilor create de produse/servicii.
Analiza costurilor pe bază de activități (Activity Based Costing, ABC). Această abordare
evidențiază modul în care anumite activități folosesc resursele şi cum acestea influențează
atingerea obiectivului final (produs/serviciu). Se utilizează atunci când procesul de producție
şi distribuție a produsului/serviciului poate fi despărțit în activități separate. Astfel, se pot
măsura cheltuielile pentru fiecare activitate şi eficacitatea distribuției. Costurile indirecte sunt
alocate pe activități în funcție de procentul costurilor directe pe care le generează.
Estimarea costurilor în funcție de proces (Process Costing). Se utilizează atunci când
produsul/serviciul este rezultat al unor activități complementare multiple (coexistente), fiecare
dintre acestea contribuind la produsul final, însă ultima nu este estimată din punct de vedere
cantitativ. Costurile sunt considerate drept o valoare totală la nivelul unității structurale care
produce bunul/serviciul. De aceea, estimarea se face pe unitate de producție prin împărțirea
sumei totale a costurilor la numărul de produse sau servicii furnizate. Costurile indirecte sunt
calculate în funcție de cota costurilor fiecărei unități în bugetul total al organizației sau ca
pondere a angajaților acesteia în numărul total al acestora.
Estimarea standard a costurilor. Se poate asocia cu abordările descrise mai sus. Scopul
acestei abordări este de a stabili un standard pentru costurile produselor/serviciilor care să fie
folosit ca reper pentru compararea valorii reale. Standardele de cost pot fi, de asemenea,
prezentate în funcție de componente: muncă, materiale, costuri directe, etc.
7

8
ESTIMAREA COSTURILOR SERVICIILOR MUNICIPALE ÎN SUD-ESTUL EUROPEI NALAS
Este firesc ca în anumite cazuri unele organizații să folosească în mod combinat două sau mai
multe moduri de estimare a costurilor pentru produsele sau serviciile furnizate. De exemplu,
abordarea ABC poate fi folosită pentru estimarea costurilor directe, iar Process Costing pentru
estimarea costurilor indirecte.
2.2. Metode de estimare a costurilor serviciilor
Există trei metode de atribuire a costurilor pe produs/serviciu: directă, cauzală şi metoda de
alocare a costurilor. Alegerea unei metode corespunzătoare depinde atât de informațiile
disponibile cât şi de resursele necesare pentru aplicarea acesteia. Toate aceste metode pot fi
folosite împreună cu abordările prezentate mai sus.
Metoda directă este un proces de atribuire a costurilor care se bazează pe o legătură clară
între cheltuieli şi producție.
Metoda cauzală este folosită atunci când produsul/serviciul este rezultat al unor anumite
activități. În acest caz, costurile nu pot fi atribuite în mod direct producției, astfel că ele sunt
alocate anumitor activități relativ autonome, care contribuie la producția de bunuri sau
servicii.
Metoda alocării costurilor este utilizată când valoarea sau timpul alocat atribuirii costurilor
este mai importantă decât beneficiile unei alocări exacte a costurilor. Nu este la fel de exactă
precum metodelele descrise mai sus, însă oferă un anumit echilibru dacă alocarea se
bazează pe numărul persoanelor angajate, costuri directe, etc.
Un studiu dezvoltat de Agenția pentru Protecția Mediului a Statelor Unite ale Americii (APM SUA)
a pus la punct un manual de Contabilitate a Costurilor Totale. Acesta recomandă două metode
de „dezagregare” a procesului de producție și furnizare a serviciului. Analiza se poate concentra
fie pe diferitele activități care reprezintă fundamentul costurile produse de serviciul respectiv, fie
pe căile urmate de procesul de generare și acumulare a costurilor serviciului.
Ambele metode care abordează costurile induse de serviciile municipale – care implică fie diferite
căi, fie activități – se pot dovedi utile. Deoarece aceste două perspective împărtășesc aceeași
metodologie, este imperios necesar ca datele contabile ce vizează costurile totale să fie
prezentate clar, astfel încât utilizatorii să poate înțelege costurile pentru diferitele servicii. Pentru
a realiza o prezentare mai clară a diferențelor dintre cele două metode de estimare a costurilor
vom utiliza un alt serviciu municipal, diferit de obiectul acestei metodologii, i.e. administrarea
deșeurilor solide municipale. Acest serviciu include următoarele activități:
Colectarea deșeurilor
Operarea sau transferul stațiilor
Transportul deșeurilor de la stațiile de tranzit către stațiile de tratare a deșeurilor
Procesarea și/sau distrugerea deșeurilor în stațiile de tratare
Vânzarea produselor secundare
Căile de administrare a deșeurilor solide sunt punctele cheie ale sistemului. Principalele patru
căi de administrare a deșeurilor solide sunt:
Reciclarea
Compostarea
Energie din deșeuri

Distrugerea pe teren
Dezagregarea costurilor fiecărei activități de management al deșeurilor solide (MDS) este
necesară pentru compilarea costurilor întregului sistem și ajută la luarea deciziei cu privire la
furnizarea serviciului în regie proprie de către municipalitate sau un organism al acesteia,
sau dacă ar trebui să externalizeze serviciul. Dezagregarea costurilor totale ale fiecărei căi
este un prim pas esențial pentru luarea deciziei legate de fluxul MDS într-o direcție sau în alta. În
ceea ce privește dezagregarea costurilor totale ale furnizării serviciului (în cazul de față al
serviciului de tratare a deșeurilor solide) într-o municipalitate este important de înțeles că,
indiferent de dezagregarea pe activitate sau pe cale, principiul rămâne același.
Dacă scopul prezentării unor astfel de informații dezagregate este de a facilita comparațiile, în
cadrul unei municipalități, între diferite opțiuni programatice ce vizează tratarea deșeurilor
solide, iar costurile totale sunt prezentate mai bine în funcție de căile MDS. În acest sens,
discuțiile cu privire la extinderea sau reducerea programelor de reciclare, compostare sau
transformare a deșeurilor în energie se vor baza pe economia reală a fiecărei căi.
Dacă scopul prezentării informațiilor dezagregate este de a facilita discuțiile despre un preț
mai bun care s-ar putea obține dacă serviciul ar fi furnizat de un alt operator, caz în care
costurile totale ar fi prezentate mai bine în funcție de activități ale MDS.
Datorită diferitelor modalități în care administrațiile publice locale tratează deșeurile solide, nu
există o rețetă unică corespunzătoare tuturor municipalităților. Abordarea descrisă aici poate fi
adaptată pentru a se potrivi circumstanțelor municipalității în cauză. Estimarea costurilor totale
ale serviciului necesită informații despre costurile inițiale (pentru demararea activității), costurile
operaționale (de-a lungul desfășurării activității) și costurile finale (pentru închiderea activității sau
a operațiunii). În acest sens, ar fi necesară disponibilitatea următoarelor tipuri de informații:
Informații descriptive despre programul curent, inclusiv istoria, anvergura și planurile de
viitor.
Inventarierea bunurilor precum mașini, clădiri, echipamente sau teren și, de asemenea, a
resurselor umane implicate în administrarea serviciului.
Revizuirea organizațională în sensul identificării atât a unităților de supraveghere și
consultare care vizează serviciul, cât și a furnizorilor serviciului.
Înregistrările financiare și rapoartele disponibile.
Descrierea programului. Costurile sistemului de servicii depinde de ceea ce acesta oferă.
Pentru a evita pierderea din vedere a unor costuri, municipalitatea poate dezvolta un profil al
serviciilor sale. Descrierea programului poate fi un răspuns pentru întrebări importante precum:
Care este cantitatea de deșeuri?
Cine o transportă?
Cum?
Cât de des?
Cât de departe este transportată?
Cât durează fiecare drum realizat?
Dezvoltarea unui profil al serviciilor utilizând abordarea de tip standard unic va facilita, de
asemenea, o comparație a acestor servicii la nivelul municipalităților.
9

10
ESTIMAREA COSTURILOR SERVICIILOR MUNICIPALE ÎN SUD-ESTUL EUROPEI NALAS
Puteți enumera toate etapele prin care trec deșeurile solide de la producerea lor până la punctul
de procesare și distrugerea finală. Odată cu identificarea tuturor activităților care formează
sistemul, puteți determina costurile.
Inventarierea bunurilor fizice și a resurselor umane.
Următorul pas este de a realiza inventarierea echipamentului, mașinilor, clădirilor, terenurilor etc.
Deținute sau utilizate de municipalitate. Pentru fiecare componentă a inventarului se pot adresa
întrebări de genul: este în proprietate sau închiriat? Când a fost achiziționat? La ce cost? Care
este durata de viață ? Inventarul poate include și informații descriptive precum capacitatea,
cantitatea sau locația bunurilor fizice și poate servi drept bază pentru dezvoltarea programelor de
amortizare și identificare a costurilor operaționale.
Revizuirea organizațională. Se revizuiește situația serviciului, inclusiv a departamentelor și
unităților care au ca obiect de activitate supravegherea, cum ar fi Departamentul de Lucrări
Publice al Biroului Primarului.
Această revizuire va ajuta atât la identificarea acelor departamente municipale cărora programul
le raportează sau răspunde în alt fel, cât și a departamentelor care oferă servicii programului.
Ambele tipuri de organizații pot acumula costuri care trebuie recunoscute în estimarea costurilor
totale ale serviciului.
De exemplu, serviciile de facturare, care pot fi realizate de un departament complet separat, nu
trebuie să fie omise, deoarece astfel de servicii presupun costuri acumulate în urma sprijinirii
programului în cauză. În mod similar, costurile pentru sistemul centralizat de achiziții publice,
administrarea datelor, serviciul juridic și de resurse umane trebuie recunoscute în contabilitatea
costurilor totale.
În scopul de a compara serviciile care sunt furnizate, unitățile ale căror costuri vor fi realocate
unui anumit serviciu, trebuie stabilite anticipat. Astfel, se va garanta ulterior comparabilitatea
costurilor.
Revizuirea înregistrărilor financiare. În mod normal, administrațiile publice locale clasifică
cheltuielile proprii drept cheltuieli curente, cheltuieli de capital sau cheltuieli cu plata serviciului
datoriei, urmând apoi să fie clasificate în funcție de program sau activitate. De obicei,
municipalitățile folosesc conturi separate pentru diferitele tipuri de cheltuieli și le raportează ca
elemente separate în înregistrările financiare. Cheltuielile sunt, de asemenea, grupate în funcție
de tipurile de bunuri sau servicii achiziționate, cum ar fi:
Salarii și contribuțiile sociale
Întreținerea, inclusiv:
- Materiale
- Apă, combustibil și energie
- Cheltuieli cu serviciile externe
- Reparații curente
- Altele
Cheltuieli de capital
Conturile pot fi sau nu structurate pentru a corespunde activităților din programul dumneavoastră
de tratate a deșeurilor solide. De exemplu, pot fi costuri neseparate pentru colectarea deșeurilor.
Plățile de închiere a camioanelor de transport al deșeurilor pot fi raportate împreună cu plățile cu

închirierea tuturor mașinilor folosite de municipalitate. Astfel, poate fi nevoie de o dezagregare
sau alocare a costurilor, separându-le pe acelea care vizează serviciul în cauză.
Activitățile individuale (colectarea, transportarea, stațiile de transfer, tratarea, etc.) reprezintă
centre de cost (un centru de cost este orice activitatea municipală care se contabilizează
separat). În funcție de anvergura și complexitatea programului dumneavoastră de colectare,
transport și distrugere a deșeurilor solide, puteți stabili centre de cost pentru oricare dintre
activități sau pentru toate activitățile.
Alocarea costurilor. Recunoașterea diferențelor dintre plată și cost este esențială.
Practicile multor municipalități din regiune demostrează că atunci când se face o plată, aceasta
se contabilizează, devenind astfel un cost. În mare măsură, această practică „denaturează”
imaginea și implică perioadele de costuri excesive (în care anumite bunuri au fost achiziționate) și
perioadele de costuri relativ mai mici (în care niciun astfel de bun nu a fost achiziționat). Aceste
practici produc o mai mare împovărare a contribuabililor într-un an față de altul.
Pentru a evita astfel de nereguli, contabilitatea costurilor totale ale unui serviciu distribuie astfel
de plăți în mod egal pe toată durata de viață a bunului prin metode de amortizare.
Plățile de capital sunt cheltuieli de numerar (o sumă în BGN) pentru achiziționarea unei resurse
care va fi folosită pentru o perioadă mai mare de un an. Exemple de cheltuieli de capital includ
prețul de achiziție al mașinilor de transport al deșeurilor și alte echipamente, precum și
amplasarea plătită în avans, achiziționarea terenului și cheltuielile de construcție a unor depozite
sau facilități noi. Valoarea acestor plăți poate fi transformată într-un cost operațional anual
utilizând metoda amortizării.
Amortizarea este o metodă de alocare a costurilor cu plățile de capital de-a lungul întregii
perioade de viață a unei resurse. Metoda simplă a amortizării liniare calculează costurile de
amortizare împărțind plata unică la perioada de utilizare a resursei achiziționate. De exemplu, un
camion de trasport al deșeurilor care costă 150 000 BGN cu o perioadă de viață de 10 ani ar
avea un cost anual de amortizare de o zecime din costul total de capital al investiției, sau 15 000
BGN. În același fel, dacă un depozit se așteaptă să fie funcțional pentru o perioadă de 20 de ani,
atunci costul anual de amortizare pentru achiziționarea terenului, construcția depozitului și
autorizațiile necesare ar reprezenta 1/20 din suma de plată.
Următoarele elemente pot fi amortizate: echipamentul, mașinile, clădirile, facilitățile proprii. Cum
se pot evalua activele pentru care informațiile despre costuri nu pot fi regăsite (cum ar fi o clădire
ridicată în urmă cu 25 de ani)? De preferat ar fi să se estimeze plățile inițiale pentru bun în funcție
de prețurile cunoscute ale bunurilor comparabile la momentul respectiv, atunci când bunul în
cauză a fost achiziționat. O altă metodă este de a determina (aprecia) valoarea de piață actuală a
bunului (de exemplu, prin evaluarea impozitului) și perioada de viață restantă.
Costurile operaționale. Acestea sunt costuri pentru activitățile de administrare a serviciului care
apar în mod regulat, pe o perioadă scurtă de timp (mai mică de un an) și necesar a fi
reachiziționate pentru a sprijini operațiunile curente. Aceste costuri sunt tratate de la paragrafele
01-00 la 40-00 ale clasificării bugetare din Bulgaria și includ: salarii, contribuțiile la asigurările
sociale și la asigurările de sănătate plătite de către angajator, plăți adiționale pentru angajat,
întreținerea, dobânda, etc. De asemenea, aici trebuie adăugate costurile indirecte alocate
(administrative) care sunt tot operaționale, dar care nu sunt asociate cu un singur serviciu sau
activitate (descrise mai jos).
Costurile partajate. Acestea sunt costuri administrative și operaționale asociate furnizării
serviciului împreună cu alte activități ale municipalității. Costurile administrative de muncă și de
asistență trebuie să fie contabilizate odată cu o parte proporțională a costurilor de birou (cum ar fi
11

12
ESTIMAREA COSTURILOR SERVICIILOR MUNICIPALE ÎN SUD-ESTUL EUROPEI NALAS
chiria, echipamentul de birou și serviciile publice), suportate pentru funcțiile de administrare și
asistență.
Deoarece costurile partajate nu se aplică exclusiv unui anumit serviciu, ci și altor activități
municipale, doar o parte a acestor costuri trebuie alocate serviciului respectiv. Această alocare
poate fi realizată în mod agregat pentru toate costurile comune sau separat pentru fiecare tip de
cost. Poate fi o idee bună ca unele elemente de cost să fie tratate separat, iar cele care rămân să
fie grupate pentru a fi tratate agregat. Scopul este de a identifica o pondere corectă a serviciului
în costuri și ca această sumă să se regăsească în raportul de contabilitate a costurilor totale al
serviciului.
Există două metode relativ simple pentru alocarea costurilor partajate:
1) Dimensiunea bugetului raportat la alte activități municipale – metoda ponderii bugetare;
2) Numărul angajaților – metoda cotei-părți din personal.
Metoda ponderii bugetare
Pentru a aloca costurile bugetare în conformitate cu metoda ponderii bugetare trebuie, în primul
rând, să se determine suma totală a costurilor bugetate anual pentru toate programele
administrațiilor publice locale, cu excepția costurilor funcțiilor tratate ca partajate. Dacă bugetul
anual este de 13 milioane de unități monetare (spre exemplu, leva bulgară), iar 3 milioane se
cheltuie pentru serviciile centralizate, de asistență și administrative, atunci 10 milioane BGN se
vor considera numitorul ecuației de mai jos. Numărătorul este reprezentat de bugetul serviciului
însuși. Dacă se cheltuiesc 4 milione, atunci un procent de 40% va servi la stabilirea costurilor
partajate. În acest caz, vor fi 3 milionae leva x 40% = 1,2 milioane leva. Astfel, costul total pentru
serviciu este de 5,2 milioane leva, din care 4 milioane leva sunt costuri directe și 1,2 milioane
leva sunt costuri indirecte (partajate).
Metoda cotei-părți din personal
Această metodă este similară. Numărătorul ecuației este reprezentat de numărul de angajați (sau
numărul celor implicați cu program lung) implicați în serviciu, inclusiv personalul remunerat și
salariații. Numitorul este numărul total al personalului implicat în programele municipalității, fără
personalul asociat costurilor indirecte partajate și unităților serviciului.
2.3. Metodologia estimării costurilor în cazul serviciilor educaționale
Este dificil de elaborat metodologii care să evalueze obiectiv și corespunzător nevoia sau nivelul
cerut pentru cheltuielile de educație. Nivelul real al cheltuielilor educaționale în fiecare țară este
rezultatul unui proces politic de negociere și planificare bugetară, cât și al priorităților și nevoilor
relative ale tuturor sectoarelor finanțate din fonduri publice. Adoptarea oricărei metodologii de
evaluare a costurilor funcțiilor educaționale depinde de scopurile pe care ar trebui să le atingă și
efectele pe care trebuie să le producă.
În ceea ce privește scopurile asociațiilor administrațiilor publice locale, se poate utiliza o
metodologie empirică și/sau o metodologie normativă. Este important de subliniat pașii necesari
definirii procesului de estimare a costurilor și, de asemenea, tipurile diferite de date necesare
fiecărui tip de metodologie 1 .
1
O versiune completă a lucrării asupra Metodologiilor de Estimare a Costurilor Serviciilor Educaționale, elaborată
de Jan Herzczynski poate fi găsită în Anexa 4.

Metodologia empirică de estimare a costurilor se bazează pe analiza cheltuielilor istorice
(cheltuieli din anii bugetari precedenți) ale funcțiilor sau instituțiilor educaționale specifice.
Pentru evaluarea costurilor educaționale în conformitate cu metodologia empirică se urmăresc de
obicei pașii descriși mai jos:
1. Identificarea categoriilor bugetare importante care vor fi incluse în procesul de estimare a
costurilor;
2. Identificarea unei unități principale de analiză (școală, municipalitate);
3. Colectarea datelor bugetare și a datelor despre clasă, elevi și profesori;
4. Calcularea costurilor empirice pentru fiecare elev și fiecare clasă.
Metodologia normativă de estimare a costurilor urmărește să evalueze costurile educaționale
unitare analizând intrările individuale necesare procesului educațional, cum ar fi activitatea
pofesorului, clădirile, materiale didactice, cheltuieli cu utilitățile și altele asemenea. Costul fiecărei
intrări este apoi evaluat în funcție de normele aplicabile (cum ar fi curriculum, salariile normate
ale profesorilor) și prețurile reale (ale combustibilului, electricității, etc.).
Pașii ce trebuie urmați pentru evaluarea costurilor educaționale în conformitate cu metodologia
normativă sunt:
1. Identificarea zonelor care generează costuri importante în procesul de estimare a costurilor.
Acestea includ: costurile didactice, costurile administrative, costul altui personal (profesional,
tehnic), întreținerea clădirilor (încălzire, electricitate, apă, mici reparații) și alimentația elevilor;
2. Identificarea costurilor didactice ca element principal al oricărei școli;
3. Identificarea costurilor nedidactice;
4. Estimarea costurilor cheltuielilor de întreținere;
5. Transformarea costurilor didactice, costurilor de întreținere și a altor costuri în costuri pe
fiecare elev.
Punctele tari și punctele slabe ale celor două abordări
Ambele metodologii au avantaje și dezavantaje. Abordarea empirică este valoroasă pentru că
este solid fundamentată pe date bugetare și statistice, având așadar putere reală de
argumentare. În același timp, abordarea empirică va bloca inevitabil analiza în realitățile curente
ale finanțării educației, cum ar fi inegalitățile istorice moștenite, costurile diferențiale și
constrângerile fiscale actuale. Mediile obținute sunt astfel un compromis între deciziile anterioare
de alocare și condițiile actuale și pot fi mult diferite față de alocările raționale sau prioritățile
declarate ale politicii publice. De asemenea, abordarea empirică va folosi în mod normal date
fără o explicație serioasă a motivelor pentru care arată astfel. Ca urmare, această metodologie
poate avea rezultate înșelătoare atunci când este aplicată pentru mai multe municipalități.
Abordarea normativă este potrivită pentru evaluarea costurilor unitare de educație pentru că ia
explicit în considerare orice modificări ale reglementărilor naționale ale procesului educațional.
Totuși, această abordare prezintă riscul creării unui număr mare de costuri unitare diferite din
cauza unui număr mare de presupuneri. În același timp, o metodologie normativă care poate fi
exploatată nu trebuie să utilizeze mai mult de un număr de factori și de elemente de cost, astfel
încât să reprezinte întotdeauna o simplificare în comparație cu bugetul unei școli. Prin urmare,
poate da rezultate înșelătoare atunci când este explicată unor instituții sau administrații publice
locale.
13

14
ESTIMAREA COSTURILOR SERVICIILOR MUNICIPALE ÎN SUD-ESTUL EUROPEI NALAS
Utilizarea paralelă a celor două clasificări
Elementul cheie al metodologiei propuse pentru estimarea costurilor serviciilor municipale se
referă la utilizarea unei clasificări funcționale în plus și mai presus de clasificarea economică.
Clasificarea economică este definită de Ministerul de Finanțe al fiecărei țări. Această clasificare
folosește un sistem specific de coduri numerice pentru veniturile și cheltuielile tuturor entităților
publice (pentru scopul nostru sunt relevante numai codurile de cheltuieli). Clasificarea economică
include întotdeauna și o distincție între cheltuielile recurente și cele de capital (sau investiție) (ca
principiu, metodologiile de estimare a costurilor se referă doar la cheltuielile recurente). În timp ce
codurile specifice sunt diferite de la țară la țară, categoriile principale de clasificare economică
sunt uniforme și includ:
Cheltuielile salariale, inclusiv salariile plătite personalului, contribuțiile sociale (la fondul de
pensii, sănătate și asigurări sociale) și impozitele pe salarii (impozitul pe venitul personal
plătit de angajator în numele angajaților).
Cheltuielile materiale, inclusiv energia (încălzire, electricitate, gaz), materiale și consumabile,
cât și reparații minore.
Serviciile de utilitate, cum ar fi alimentarea cu apă.
Cheltuielile cu serviciile contractate, cum ar fi transportul elevilor (dacă este realizat de
companii contractate), cu formarea personalului didactic (dacă administrația publică locală
sau școala trebuie să plătească pentru aceasta), cu telecomnicațiile (telefon, accesul la
internet) și altele.
Valoarea clasificării economice a metodologiilor de estimare a costurilor constă în oferirea datelor
pentru calcularea atât a cheltuielilor totale pe elev sau pe clasă, cât și a indicatorilor de cost
specifici. Putem menționa următoarele trei exemple de indicatori adiționali:
Cota-parte din bugetele școlilor dedicată salariilor și cheltuielilor materiale;
Costurile salariale și costurile materiale pentru fiecare elev și fiecare clasă;
Costul încălzirii pe metru pătrat pentru clădirea școlii.
Primul exemplu reflectă presiunea financiară specifică fiecărui sistem școlar. În mod normal, pe
timpul unei crize financiare și în țările sărace, cota-parte a salariilor se ridică la 90% sau mai mult,
ceea ce arată aprovizionarea insuficientă cu manuale, materiale didactice și alte materiale. Costul
salarial și nesalarial pe elev și pe clasă sunt importante pentru analiza comparativă între bugetele
diferitelor școli. Costul încălzirii pe metru pătrat depinde parțial de sistemul tehnic utilizat
(încălzire centralizată, pe cărbuni sau pe lemne etc.) și parțial de caracteristicile climatice (de
exemplu durata perioadei de încălzire).
Anumiți indicatori de cost foarte importanți nu pot fi obținuți doar cu ajutorul clasificării economice.
În acest sens, principalul exemplu îl reprezintă salariile profesorilor pe elev și pe clasă. Costurile
salariale pentru profesori pe elev sunt îndeosebi influențate de dimensiunea clasei. Totuși, orice
diferență importantă în cheltuiala cu salariile profesorilor pe clasă trebuie analizată, putându-se
datora unor factori diferiți, precum:
Calificări diferite ale profesorilor (în cazul în care acestea afectează în mod semnificativ
nivelurile salariale);
Număr diferit de ore pe săptămână pentru fiecare clasă (chiar dacă normele curriculare sunt
respectate cu strictețe, unele materii pot fi predate unor clase despărțite în două sau trei
grupe, în timp ce altele se pot organiza în comun cu alte clase);
Alte activități profesorale (ore suplimentare, activități de după-amiază pentru anumiți elevi,
cum ar fi activități sportive sau artistice, etc.)

Fiecare dintre factorii enumerați aici are un impact direct asupra calității educației oferite în școli,
astfel că o bună monitorizare a procesului educațional trebuie să includă cheltuielile cu profesorii
pe clasă.
Salariile profesorilor pe elev și pe clasă nu sunt singurii indicatori de cost care prezintă interes
pentru administratorii de școală. Pentru a oferi o abordare sistematică a acestor probleme este
necesar să se utilizeze, în afară de clasificarea economică, și o clasificare funcțională, adică o
împărțire a bugetelor școlilor în funcție de activitățile specifice. Cea mai simplă clasificare de
acest gen s-ar referi la două categorii funcționale: cheltuielile cu educația (procesul didactic) și de
asistență (mediul educațional 2 ). Separat, se pot considera, de asemenea, costurile
administrative, întreținerea clădirii și altele. Nu există o clasificare funcțională universală pentru
școli, astfel că metodologia trebuie să facă o anume selecție. Mai mult, pentru grădinițe și școli
primare trebuie utilizate clasificări funcționale diferite.
Folosirea unei clasificări funcționale permite calcularea unui număr de indicatori de cost foarte
interesanți și utili, inclusiv următorii:
Ponderea educației și a altor activități identificate în bugetul școlii (defalcarea bugetului școlii
în funcție de clasificarea funcțională).
Costurile didactice, de administrare și alte costuri pe elev și pe clasă.
Spre deosebire de clasificarea economică (care trebuie folosită de toate instituțiile publice din
oricare țară), clasificarea funcțională nu se bazează pe documentele financiare oficiale ale
școlilor, iar evaluarea sa necesită o analiză atentă. Într-adevăr, împărțirea funcțională a
personalului și salariilor din școli creează anumite probleme. O astfel de problemă apare odată cu
alocarea salariilor pe diferite categorii funcționale. Este probabil ca bibliotecarii să fie raportați ca
făcând parte din învățământ, indiferent de cât predau de fapt într-o oră pe care o țin. În plus, tot
mai multe școli oferă servicii profesionale, care țin de predare, cum ar fi asistență pedagogică,
terapia discursului (servicii de foniatrie), asistență psihologică sau consiliere în carieră. Singura
categorie a clasificării funcționale care poate fi folosită pentru acestea este educația. Aceasta
poate complica efortul peagogic real al școlii, nemaivorbind de faptul că astfel de cheltuieli pot fi
mult mai mari decât cele de securitate. Personalul tehnic al școlii va trebui să fie împărțit în
întreținerea clădirii (oameni de serviciu, grădinari, fochiști), transport (șoferi, întreținerea
mașinilor), serviciul alimentar (bucătari, serviciul de cantină). Totuși, această împărțire poate fi
dificilă, în special pentru școlile mai mici, în care mulți trebuie să îndeplinească diferite sarcini în
funcție de necesitate. Probleme similare apar și în ceea ce privește grădinițele.
În ciuda acestor dificultăți, o astfel de clasificare oferă un număr important de indicatori de cost.
Cele două clasificări trebuie folosite simultan. Adică fiecare cheltuială ar trebui evaluată atât din
prisma clasificării economice (este salariu, încălzire, consumabil etc.) cât și din perspectiva
clasificării funcționale (este educație, administrație, întreținerea clădirii etc.). Cu alte cuvinte,
utilizarea comună a celor două clasificări ar trebui să conducă la un buget al școlii cu o
reprezentare ca în tabelul următor:
2 Această terminologie este preluată din sistemul lituanian de finanțare a învățământului.
15

16
ESTIMAREA COSTURILOR SERVICIILOR MUNICIPALE ÎN SUD-ESTUL EUROPEI NALAS
Categoriile
clasificării
funcționale
Proces didactic
Administrație
Întreținerea clădirii
Altele...
Categoriile clasificării economice
Salarii Încălzire Consumabile Altele...
Utilizarea tuturor categoriile economice ar conduce la un număr excesiv de date specifice, ceea
ce ar fi atât foarte dificil de obținut cât și puțin folositor analizei. De aceea, firesc ar fi să se
folosească o anume formă sau o agregare a clasificării economice. Următorul capitol descrie
unele dificultăți ale utilizării acestor categorii în mod asociat.
3. APLICAREA METODOLOGIEI PENTRU ESTIMAREA
COSTURILOR SERVICIILOR
Dacă ne orientăm în funcție de specificitatea serviciilor considerate, ar fi potrivit ca pentru
estimarea costurilor serviciilor „școli” și „grădinițe” să se folosească abordarea procesuală a
costurilor și metoda contabilității costurilor totale (CCT), în cadrul căreia un serviciu este
considerat ca fiind totalul activităților individuale.
Abordarea ABC a fost adoptată pentru autorizațiile de construire– a fost folosită în unele orașe
din Germania începând cu anii `90.
Elaborarea metodologiei a început ambițios. Au fost propuse metode contabile pentru costurile
totale ale serviciilor analizate. De-a lungul discuțiilor asupra metodologiei pentru școli și grădinițe
cu partenerii de la asociațiile NALAS s-a decis simplificarea considerabilă a acesteia.
Un aspect comun celor trei servicii este acela că toate sunt descompuse în activități separate ale
căror costuri cumulate redau costurile totale ale serviciului.
3.1. Școlile și grădinițele
Versiunea finală a metodologiei pentru școli și grădinițe este prezentată detaliat în Anexa 1 –
pentru școli și în Anexa 2 – pentru grădinițe. Ținând cont de asemănarea serviciilor, vom
prezenta în paralel metodologia.
Prima etapă în estimarea costurilor implică identificarea activităților ale căror costuri compun
costurile pentru întregul serviciu. În acest sens, am elaborat un profil al serviciului prin descrierea
activităților individuale. De exemplu, școlile sunt prezentate ca fiind totalitatea următoarelor
activități: educație, întreținerea clădirilor, administrația și serviciile de asistență – securitate,
transport, serviciul alimentar, servicii medicale. Ele apar pe prima coloană din Anexele 1 și 2. Nu
există distincții între țări în ceea ce privește activitățile de bază. Specificitățile sunt evidențiate mai

ales în cadrul activităților de asistență, care fie sunt adesea furnizate de municipalitate sub forma
activităților de administrare generală și sunt de obicei trecute cu vederea în procesul de estimare
a costurilor serviciului, fie sunt furnizate de alte instituții publice. Activitățile sunt definite ca fiind
de bază din perspectiva utilizatorilor serviciului respectiv – în acest caz, elevii. În cazul de față,
activitatea de bază este educația, iar cele secundare sunt încălzirea, iluminatul, serviciile sanitare
(înregistrate într-o formă agregată drept „întreținerea clădirii”).
Tabelul 1 prezintă un rezumat al activităților individuale și tipurile de costuri care le corespund.
Tabelul 1
Funcția Numărul de
elemente
Elementele clasificării ecnomice
1. Educația 6 1.Manuale, 2.Consumabile și materiale, 3. Servicii
externe, 4. Costuri de asigurare, 5. Costuri pentru
îmbunătățirea calificărilor profesorilor, 6. Altele.
2. Întreținerea clădirii 5 1.Reparații curente, 2. Consumabile și materiale, 3.
Apă și electricitate, 4. Încălzire, 5. Costuri ale
serviciilor externe și de asigurare, 6. Altele.
3. Administrația 4 1. Consumabile și materiale, 2. Servicii externe
(telefonie și poștă), 3. Costuri ale călătoriilor în
interes de serviciu, 4. Altele.
4. Securitatea 4 1.Îmbrăcăminte specială, 2. Servicii externe, 3.
Costuri de asigurare, 4. Altele (de exemplu, atunci
când securitatea este acoperită de o companie
externă).
5. Transportul 2 1.Combustibil și produse petroliere, 2. Altele (cum ar
fi piese de schimb, taxe de drum, asigurări).
6. Serviciul alimentar 3 1.Produse alimentare, electricitate, apă și
consumabile (pregătirea mâncării și curățenia), 2.
Serviciile externe (oricând mâncarea este furnizată
de o companie externă), 3. Altele.
7. Serviciile medicale 2 1.Medicamente, pansamente și alte materiale și
consumabile, 2. Altele.
Această clasificare a activităților și costurilor aferente, depind de specificul fiecărei țări și sunt
solicitate în funcție de logistica serviciului respectiv, modul de finanțare a costurilor și clasificarea
bugetară adoptată pentru costurile respective.
Spre deosebire de școli, activitatea de bază din grădinițe, din punctul de vedere al utilizatorului
principal al întregului serviciu – copiii, poate fi calificată drept „creșterea fizică a copiilor”. Această
activitate include: alimentația, somnul și odihna de după-amiază, serviciile medicale și educația și
divertismentul. Compararea activităților de bază identificate în școli și în grădinițe dezvăluie faptul
că serviciile medicale din grădinițe aparțin grupului activităților de bază. Motivul este acela că, în
conformitate cu standardele, copiii de vârstă preșcolară au nevoie de mai multă îngrijire
medicală, din cauza vârstei, decât elevii. O dovadă în acest sens constă, de asemenea, în
17

18
ESTIMAREA COSTURILOR SERVICIILOR MUNICIPALE ÎN SUD-ESTUL EUROPEI NALAS
numărul mare al personalului medical din grădinițe față de cel din școli. Tabelul 2 prezintă
activitățile și costurile aferente în cazul serviciului „grădinițe”.
Tabelul 2
Funcția Numărul de
elemente
Elementele clasificării ecnomice
1. Alimentația 4 1.Produse alimentare, 2. Electricitate, apă și
consumabile, 3. Servicii externe (când mâncarea
este furnizată de o companie externă), 4. Altele.
2. Somnul și odihna de
după-amiază
4 1.Costul lenjeriei de pat, 2. Costul menținerii igienei
(salubritate), 3. Servicii externe (spălat, călcat), 4.
Echipament de dormitor (paturi, saltele, etc.) și
reparații curente.
3. Servicii medicale 2 2.Medicamente, pansamente și alte materiale și
consumabile, 2. Altele.
4. Educație și
divertisment
2 1.Materiale eduaționale și consumabile (care susțin
procesul educațional), 2. Altele.
5. Întreținerea clădirii 5 1.Reparații curente, 2. Materiale și consumabile, 3.
Apă și electricitate, 4. Încălzire, 4. Costul serviciilor
externe și de asigurare, 5. Altele.
6. Administrația 4 1.Consumabile și materiale, 2. Servicii externe
(telefonie și poștă), 3. Costuri cu deplasările în
interes de serviciu, 4. Altele.
Activitățile identificate nu sunt universal valabile. Ele trebuie adaptate fiecărei țări în funcție de
specificul și legislația în domeniul școlilor și grădinițelor.
A doua etapă este de a stabili costurile fiecărei activități. Costurile sunt, de obicei, împărțite în
două categorii: costurile muncii (salarii, contribuțiile la asigurările sociale și de sănătate pentru
personalul angajat în activitatea respectivă) și costuri operaționale (alimente, electricitate, apă,
încălzire, materiale, călătorii în interes de serviciu, reparații curente, etc.). Trebuie precizat că
acele costuri care oferă asistență, costurile de tabel, sunt numai un reper, adică ele pot fi
adaptate fiecărui stat în funcție de specificul local. Echipa de lucru a făcut un efort pentru a oferi
un punct de referință astfel încât să prevină trecerea cu vederea a anumitor tipuri de costuri
clasificate greșit în cadrul unei activități pentru care nu sunt utilizate. În acest fel s-ar denatura
rezultatele obținute la nivel de „activitate”. Tipurile de costuri pe activitate sunt prezentate în a
doua coloană din tabel.
În acest moment este important de subliniat că separarea costurilor operaționale pe activitățile
„educație” și „administrație” trebuie să fie făcută cu mare atenție. Adesea, când se fac plăți pentru
a acoperi costurile consumabilelor și materialelor (de cele mai multe ori pentru cosumabile pentru
calculator și hârtie pentru imprimantă), acestea sunt agregate pentru întreaga școală, iar
separarea pe cele două activități se face în funcție de informațiile de pe bonurile de comandă sau
chitanțele de la depozite (în funcție de metoda contabilă adoptată). Același lucru este valabil și
pentru costurile muncii pe cele două activități, când o parte a personalului administrativ este, de
asemenea, implicată în procesul de predare. De obicei, directorul școlii este implict în procesul de
predare. În acest caz, recomandarea noastră este de a atribui costurile sale de muncă pe
activitatea în care este cel mai implicat – este nevoie de o analiză atentă a timpului alocat predării
și activității de administrare a școlii.

Cheltuielile de capital au fost excluse din calcul deoarece ele ar crea diferențe cumulate majore
pe fiecare an. Se va aprecia, în funcție de scopul în care se va utiliza estimarea costurilor, dacă
acestea vor fi incluse în tabel sau, în locul lor, se vor coonsidera cheltuielile cu amortizarea în
conformitate cu modelul descris mai sus.
Următoarele coloane ale Anexelor 1 și 2 se referă la nivelul costurilor pentru școlile sau
grădinițele municipale. Ultima coloană prezintă costurile totale ale municipalității. Dacă anumite
școli sau grădinițe nu au un buget propriu, atunci toate costurile implicate se vor contabiliza în
formă agregată de către municipalitate. Această coloană conține, de asemenea, costurile
cumulate agregate plătite de municipalitate pe fiecare sector – cum ar fi încălzirea. Toate
costurile sunt adunate pe fiecare activitate în parte, iar ultimul rând indică suma totală a costurilor
pentru toate activitățile.
Un număr minim de indicatori nefinanciari sunt considerați pentru calcularea indicatorilor analitici
și de evaluare:
Numărul elevilor/ numărul copiilor
Suprafața utilă a clădirii
A treia etapă – evaluarea performanțelor. Evaluarea performanțelor serviciilor de „școli
municipale” și „grădinițe” se face în funcție de indicatori de eficacitate și eficiență, care iau forma
raporturilor costurilor intrărilor, costurilor ieșirilor și costurilor finale (rezultate). În special,
eficacitatea reprezintă raportul dintre ieșiri și intrări, iar eficiența raportul dintre rezultate și ieșiri.
Datele prezentate pot fi folosite pentru calcularea următorilor indicatori de eficacitate:
Costurile pe elev/copil – sunt obținute prin împărțirea sumei totale a costurilor la numărul
elevilor/copiilor;
Suprafața util pe elev/copil;
Costurile pe metru pătrat, inclusiv costurile cu întreținerea, încălzirea, etc.
Din păcate, această metodologie nu poate fi folosită pentru a calcula indicatori de eficiență.
Înainte de a analiza datele, acestea ar trebui comparate în funcție de mărime și structură. În cazul
în care sunt sesizate diferențe și abateri majore pentru anumiți furnizori, atunci trebuie verificată
încă o dată exactitatea datelor. Același lucru este valabil și pentru datele asupra municipalităților
când se urmărește o analiză comparativă între municipalități.
Astfel prezentate, aceste date pot fi utilizate în analize comparative ale costurilor serviciului pe
mai multe direcții:
Pe activitate în cadrul unei școli/grădinițe sau pentru compararea costurilor activităților
individuale între școli/grădinițe;
Pe școli/grădinițe în cadrul unei municipalități;
Între municipalități, folosind valorile medii ale indicatorilor pentru toate școlile/grădinițele;
În cazul justificării schemelor de alocare a fondurilor (la nivel național sau municipal) pentru
școli/grădinițe;
În cazul comparațiilor internațioanle ale costurilor serviciilor.
Informațiile astfel obținute ca urmare a unei metodologii uniforme pot fi utilizate de către:
Directori pentru a îmbunătăți planificarea și managementul financiar;
19

20
ESTIMAREA COSTURILOR SERVICIILOR MUNICIPALE ÎN SUD-ESTUL EUROPEI NALAS
Administrațiile publice locale pentru exercitarea controlului, optimizarea rețelei și justificarea
schemelor de alocare;
Administrațiile publice locale și centrale în procesul de negociere pentru planificarea relațiilor
financiare;
NALAS pentru schimbul de experiență și asistență tehnică.
Ghid metodologic pentru calcularea datelor referitoare la școli și grădinițe
Grupul de Lucru NALAS pentru Descentralizare Fiscală a dezvoltat un instrument pentru a oferi
municipalităților psibilitatea de a colecta, analiza și compara datele instituțiilor de învățământ,
precum grădinițele, școlile primare și secundare. Scopul acestui instrument este de a asista
municipalitățile în îndeplinirea responsabilităților legale în sectorul educațional. Deoarece
responsabilitățile administrațiilor publice locale în acest sector diferă în funcție de țara membră
NALAS, variind de la proprietate deplină la puteri decizionale relativ autonome în Macedonia,
până la anumite restricții în Bulgaria și Kosovo și excluderea complată a municipalităților din
managementul educațional în Muntenegru, instrumentul poate necesita o anumită adaptare în
funcție de nevoile municipalităților.
Instrumentul pregătit pentru municipalități este un simplu tabel Excel în care trebuie trecute datele
colectate și câțiva indicatori de bază, care sunt calculați în mod automat. Pentru a asigura
ușurința utilizării, instrumentul implică destul de puține elemente. Acest ghid este creat pentru a
ajuta municipalitățile în a utiliza acest instrument. Ghidul descrie datele necesare și indică sursele
potențiale ale datelor respective.
Instrumentul descris în acest ghid este relativ simplu și concentrat, dat fiind faptul că a fost creat
pentru a fi utilizat în mai multe țări membre NALAS. Atunci când instrumentul este adaptat
nevoilor speciale ale unei țări, acesta va putea fi extins și personalizat în funcție de cadrul legal al
acelei țări. De exemplu, un set de instrumente similare, mai detaliat și mai amplu, a fost creat de
municipalitățile macedonene în 2007 în cadrul proiectului Managementul Municipal al Școlilor
Macedonene (MMSM). Instrumentele MMSM includ instrumente de bază Excel separate pentru o
bază de date municipală a școlilor, necesară în procesul bugetar, evaluarea facilităților și
prioritizarea nevoilor investiționale. Totuși, dezvoltarea unor instrumente mai cuprinzătoare pentru
toate țările membre NALAS nu este posibilă deocamdată.
Informații generale
Principalul scop al instrumentului este de a facilita managementul municipal al grădinițelor și
școlilor (primare, secundare, vocaționale sau speciale, în funcție de nevoi).
Metodologia ia în considerare toate costurile serviciului respectiv, finanțate din bugetul municipal,
indiferent de sursa de finanțare: „resurse proprii” sau „transferuri de la stat”.
Toate datele ar trebuie colectate și analizate separat de fiecare instituție de învățământ. Dacă
anumite date nu sunt disponibile pentru fiecare instituție, spre exemplu dacă facturile pentru
încălzire sau transportul elevilor sunt predate municipalităților pentru toate școlile laolaltă,
acestea ar trebuie trecute în utlima coloană, care prezintă costurile pentru toate instituțiile de
învățământ ale municipalității. În acest caz, suma și structura costurilor pentru fiecare instituție
vor fi diferite față de cele ale municipalității ca întreg. Diferența se va vedea în cheltuielile în
numerar care nu pot fi separate din motive contabile.
Cheltuielile altor instituții asupra cărora municipalitatea nu are niciun fel de control managerial
(administrația publică centrală, donatorii, părinții) trebuie excluse din această analiză.

Doar datele oficiale dovedite prin documentele municipalității trebuie utilizate. Acestea includ
documentele bugetare ale municipalității (planul de buget, rapoartele bugetare, etc.), datele
statistice raportate de către școli sau de către municipalitate și altele asemenea. Evaluări ale
experților și estimări bazate pe experiență trebuie excluse din această analiză. Dacă datele
oficiale nu sunt disponibile pentru unele elemente, atunci acestea nu trebuie să facă parte din
analiză.
Dacă o școală deține un număr de școli satelit, însă bugetul este realizat la nivelul întregii
instituții, atunci școlile satelit se vor raporta împreună cu școlile centrale. Singura situație în care
școlile satelit trebuie raportate separat este atunci când bugetele lor sunt realizate separat.
Datele bugetare trebuie raportate pentru întregul an fiscal (bugetele executate). Datele bugetare
trebuie raportate la prețurile curente (și nu ajustate în funcție de inflație).
Elementele de cost pentru activitățile și serviciile individuale pot fi grupate în două categorii:
costuri de muncă și costuri operaționale. Paragrafele bugetare individuale care reflectă costurile
din aceste categorii trebuie să corespundă clasificării bugetare unificate adoptată în țara
respectivă. Textul care urmează reprezintă un ghid al costurilor specifice incluse în activitățile
care formează profilul serviciilor „școală” și „grădiniță”.
Activitatea cheie în școli este educația elevilor. Cheltuielile brute, inclusiv cheltuielile pentru plata
de bază a întregului personal didactic, tot felul de alocații suplimentare, cât și plățile pentru
asigurările sociale și de sănătate, trebuie atribuie costurile cu forța de muncă. Plățile
suplimentare sunt stabilite de documente de reglementare la nivel național, sectorial și de școală.
Acestea pot depinde de durata serviciului și experiența profesională, plata concediilor anuale,
gradul înalt de calificare vocațională sau de faptul că o persoană predă o materie într-o limbă
străină (exceptând cazul în care materia este chiar limba străină), orele suplimentare (ore care
depășesc standardul didactic minim stabilit), bonusuri sau prime acordate profesorilor ca
stimulente de performanță, plăți legate de zilele de sărbători naționale sau profesionale,
stimulente financiare suplimentare la sfârșit de an pentru salariu și economii de costuri
operaționale, etc. Plățile pentru asigurările sociale și de sănătate ale personalului didactic sunt
stabilite printr-un cadru de reglementare la nivelul fiecărei țări. De aceea, spre exemplu,
anagajații profesorilor din Bulgaria trebuie să plătească contribuții suplimentare la asigurările
sociale pentru Fondul de Pensii al Profesorilor (FPP). În afară de costurile de muncă pentru
personalul didactic, costurile educaționale includ și cheltuielile cu psihologii, bibliotecarii și alte
categorii care iau parte la procesul educațional.
Costurile operaționale pentru educație includ cheltuielile cu manuale, materiale și consumabile
necesare pentru implementarea curriculei, cum ar fi cele pentru pregătirea testelor,
chestionarelor, studiilor de caz, hărților sau a altor materiale didactice. Costurile operaționale
includ, de asemenea, cheltuieli pentru echipamentul profesional necesar personalului didactic;
pentru pregătirea sa; pentru servicii externe legate de activitățile extracurriculare; pentru
întreținerea calculatoarelor și a echipamentului de copiere, etc.
Specificitatea unei grădinițe constă în costurile cu alimentele, somnul și odihna de după-amiază,
serviciile medicale și educația și divertismentul copiilor, acestea făcând parte din activitățile de
bază ale grădinițelor. În această privință, costurile activităților de bază trebuie să includă costurile
de muncă, care apar odată cu personalul care se ocupă de alimentația copiilor, cei din serviciile
medicale, dar și costurile operaționale asociate acestor activități.
Costurile de întreținere a clădirii includ costurile cu forța de muncă pentru îngrijitori,
personalul de serviciu, muncitorii care se ocupă de sistemul de încălzire și de clădire (tâmplari,
electricieni, instalatori, grădinari). Costurile operaționale legate de întreținerea clădirii includ
cheltuielile pentru încălzire, iluminat, salubritate, reparații curente, asigurare. Costurile de
încălzire trebuie incluse indiferent de tipul sistemului de încălzire sau de timpul de distribuire a
21

22
ESTIMAREA COSTURILOR SERVICIILOR MUNICIPALE ÎN SUD-ESTUL EUROPEI NALAS
căldurii. Astfel, spre exemplu, în cazul combustibilului (fie el pentru încălzire sau pentru mașini)
care a fost disponibil și livrat la sfârșitul anului anterior, acesta trebuie luat în calcul pentru
perioada în care a fost utilizat. Cheltuielile pentru electricitate, apă, materiale și consumabile
trebuie să fie conforme cu sumele și cantitățile facturate. Aceeași abordare este folosită pentru a
contabiliza costurile reparațiilor curente (înlocuirea geamurilor, zugrăvirea, înlocuirea becurilor,
reparații de urgență ale sistemului de încălzire, electric sau de canalizare și apă curentă).
Costurile serviciilor externe pentru întreținerea clădirii și pentru asigurare reflectă contractele
încheiate și facturile aferente.
Administrația – include costurile cu forța de muncă pentru director, directorul adjunct, contabil.
Dacă directorul și/sau directorul adjunct predau elevilor, parte din costurile muncii lor,
corespunzătoare acestei activități trebuie atribuită activității de bază „educația”. Costurile
curente pentru administrație sunt legate de managementul resurselor materiale, financiare și
umane în instituțiile de învățământ (cheltuieli pentru telefonie, călătorii în interes de serviciu,
cheltuieli poștale, cheltuieli pentru imobile, consumabile, echipament de lucru și pentru pregătirea
personalului de conducere).
Categoria activităților de asistență include toate cheltuielile pentru securitate, transport,
alimentație și servicii medicale pentru elevi.
Securitatea. Costurile acestei activități sunt contabilizate în funcție de organizație. Atunci
când serviciile de securitate sunt realizate de personalul angajat, activitatea include costuri
cu forța de muncă pentru paznici și costuri operaționale (echipament special, materiale,
echipament tehnic, etc.). Când serviciile sunt externalizate unei companii de securitate,
cheltuielile cu plățile efectuate sunt raportate drept costuri de servicii externe.
Transportul. Ca și în cazul securității, tipurile de costuri depind de logistică. Costurile cu
forța de muncă sunt incluse atunci când activitatea este organizată de școală și implică
propriul personal. Costurile curente sunt în special atribuite combustibilului și produselor
petroliere, pieselor de schimb, asigurării și reparațiilor curente pentru mașini, cât și
echipamentul de lucru pentru personal. Dacă activitatea este externalizată (atribuită unui
furnizor extern), atunci natura costurilor va fi de serviciu extern. Când transportul este
asigurat de părinți, atunci costurile nu se contabilizează.
Alimentația. Activitatea ce implică asigurarea alimentației elevilor/copiilor include toate
costurile pentru produsele alimentare. Atunci când o parte din acestea provin din donații, ele
nu vor fi reflectate în costuri. Dacă donația a fost evaluată și înregistrată ca venit la bugetul
municipalității (școală, grădiniță), atunci ea va trebui calculată. Când această activitate este
organizată în regim propriu, iar personalul (bucătarii) este numit în acest scop, costurile cu
forța de muncă pentru acel personal trebuie raportate în cadrul acestei activități. Următoarele
elemente trebuie atribuite costurilor operaționale pentru activitatea respectivă: cheltuielile
pentru detergenți și dezinfectanți, pentru echipament necesar personalului, etc. Atunci când
acest serviciu este asigurat de un furnizor extern, acesta va fi raportat ca atare.
Servicii medicale. Această activitate include costurile cu forța de muncă pentru personalul
medical, costurile curente pentru materialele medicale, îmbrăcăminte și altele, consumabile
necesare asigurării serviciilor medicale pentru elevi/copii.
Sursa datelor pentru indicatorii nefinanciari este fie municipalitatea, fie școala, în funcție de felul
în care este stocată informația. De aceea, spre exemplu, toate datele despre clădire: suprafața în
metri pătrați, structura, valoare, etc., poate fi obținută de la Balanța Mijloacelor Fixe, care este
întocmită și ținută de municipalitate. Sursele de date pentru numărul personalului, numărul de
clase/grupe și elevi/copii sunt reprezentate de municipalități și de școli/grădinițe. Informațiile se
trimit Ministerului Educației și, prin rapoartele asupra bugetelor municipale și, de asemenea,
Ministerului de Finanțe. Astfel, aceste două instituții centrale pot fi și ele surse de date pentru
toate municipalitățile și școlile/grădinițele.

Informații mai detaliate despre volumul de muncă al personalului, despre tipul de încălzire, cât și
despre separarea costurilor pe activități pot fi găsite în școli/grădinițe sau în municipalități.
În procesul de colectare a datelor trebuie reținute următoarele aspecte particulare:
Datele despre clădire trebuie să conțină suprafața totală a clădirii folosite de școală, atât cea
încălzită, cât și cea neîncălzită. Dacă există părți ale clădirii care să fie închiriate sau neutilizate
(în care elevii nu au acces) atunci suprafața acestora nu trebuie luată în calcul. Dacă școala are
mai multe sedii, suprafața acestora trebuie însumată.
În ceea ce privește datele despre personal:
a. Numărul de profesori trebuie înregistrat ca număr al persoanelor angajate și al celor cu
normă întreagă (FTE – full time equivalents). De exemplu, dacă timpul didactic statutar
săptămânal într-o țară este de 20, iar profesorul ține 26 de lecții pe săptămână, el/ea trebuie
înregistrat cu 130% din profesorul cu normă întreagă.
b. Personalul administrativ include directorii, directorii adjuncți, contabilii și alții asemenea.
c. Personalul administrativ include psihologi, pedagogi, bibliotecari etc. Trebuie făcută aceeași
distincție între persoane și cei cu normă întreagă, la fel ca în cazul profesorilor.
d. Personalul tehnic include personalul de serviciu, personalul care se ocupă de încălzire,
șoferii, grădinarii, bucătarii, paznicii. Aceeași distincție trebuie făcută între persoane și cei cu
normă întreagă.
Când se colectează datele despre transportul elevilor trebuie luați în considerare doar cei pentru
al căror transport plătește școala sau municipalitatea. Nu trebuie incluși aici elevii de al căror
transport se ocupă părinții.
3.2. Autorizațiile de construire
Metodologia de estimare a costurilor autorizațiilor de construire 3 este prezentată în Anexa 4. Ea
este bazată pe analiza costurilor în funcție de activități (Activity-Based Costing ABC) 4 .
ABC este un model de estimare a costurilor bazat pe identificarea diferitelor activități în cadrul
unei organizații. Costul resurselor fiecărei activități este atribuit diferitelor servicii și produse.
Companiile folosesc această metodă de contabilitate a costurilor pentru a elimina produsele
neprofitabile sau pentru a reduce prețurile unor produse și a crește prețurile produselor mai
complexe.
ABC a apărut ca reacție la creșterea cheltuielilor de regie ale companiilor. Intenția a fost de a
înțelege mai bine relația dintre cauză și efect astfel încât costurile să fie atribuie produselor întrun
mod mai adecvat.
Oricare tip de autorizație (de construire) poate fi considerat , de asemenea, un produs. În mod
normal, un funcționar dintr-un anume departament va aloca mai mult timp unor astfel de produse
decât altora.
3 Din cauza diversității mari a autorizațiilor de construire și în conformitate cu scopul acestui proiect s-a hotărât ca
serviciul considerat să fie cel de „eliberare al autorizațiilor de construire pentru clădirile rezidențiale unifamiliale”.
4 Ghidul metodologic pentru estimarea costurilor serviciului de „autorizații de construire” este furnizat de profesorul
german Dieter Falk.
23

24
ESTIMAREA COSTURILOR SERVICIILOR MUNICIPALE ÎN SUD-ESTUL EUROPEI NALAS
În acest sens, vom considera o municipalitate care are un birou pe probleme în construcții cu 6
departamente (unități). Biroul are costuri totale de 62 255 euro pe an (aceste cifre sunt doar
exemple oferite pentru o mai bună înțelegere a acestei metodologii). Doar unitățile 1-4 eliberează
autorizații de construire. Astfel, unitățile 5 și 6 nu vor face parte deloc din calculul nostru.
Salarii directe
ale personalului
Cost
birou
Cost
Unit.1
Cost
Unit.2
Cost
Unit.3
Cost
Unit.4
Cost
Unit.5
Cost
Unit.6
EUR EUR EUR EUR EUR EUR EUR EUR
6504 127 1980 2195 933 550 660
Salarii indirecte 19513 380 5940 6548 2980 1650 1980
Experți externi 3125 3125
Costul chiriei
camerei
Întreținerea
clădirii
12417 242 3780 4190 1896 1050 1260
4730 92 1440 1596 722 400 480
Încălzire 6504 127 1980 2195 993 550 660
Electricitate 2365 46 720 798 361 200 240
Apă/apă
menajeră
Amortizarea
echipamentului*
1183 23 360 399 181 100 120
2365 46 720 798 361 200 240
Birotică 2365 46 720 798 361 200 240
Altele 1183 23 360 399 181 100 120
Total 62255 1150 18000 19950 9030 5000 6000 3125
Total pentru
autorizații de
construcție
*inclusiv a software-ului
51255 1150 18000 19950 9030 3125
Consultant
extern
În realitate, stabilirea costurilor totale ale diferitelor unități se poate dovedi dificilă. Totuși, unele
cifre pot fi ușor de găsit în bugetele biroului. Chiar și când este utilizat spațiul deținut de
administrația publică centrală sau locală, se poate găsi o valoare comparată – în funcție de
suprafață (în metri pătrați) și calitatea totală a spațiului biroului – pe piața imobiliară. Date despre
salariile directe trebuie să fie cunoscute de șeful departamentului de resurse umane.
Salariile indirecte urmează să fie debitate fiecărei unități în funcție de estimările șefilor de
departament.
După cum am remarcat pe parcursul analizei, colectarea datelor relevante este mereu un proces
dificil și de durată. În sectorul privat, multe companii au organizat departamente de control.
Controlorii analizează și furnizează datele necessare pentru măsurile de reducere a costurilor. În
administrația publică, acești controlori angajați cu normă întreagă rămân o excepție.
Credem cu tărie că reducerea costurilor care poate fi realizată prin activitatea acestor controlori
depășește în mod clar salariul acestora.

Pentru a calcula costul total al unei singure unități este nevoie de împărțirea costului biroului în
funcție de – spre exemplu – metri pătrați, numărul de angajați sau alți indicatori de cost ai unității.
În exemplul nostru, municipalitatea furnizează patru tipuri de „produse” (în cazul de față,
autorizații).
Autorizația A este necesar pentru o casă unifamilială sau pentru două familii, autorizația B pentru
blocurile de apartamente, autorizația C pentru clădirile comerciale (cu o suprafață de până la
2000 de metri pătrați) și C-plus pentru clădirile comerciale de peste 2000 de metri pătrați.
Fiecare autorizație este eliberată de altă unitate. Mai mult, diferitele unități eliberează un anumit
număr de autorizații. Obiectivul nostru a fost de a estima costul acestor activități (ratele de
activitate). Ratele de activitate sunt determinate prin împărțirea costului total bugetat al activității
la baza de activitate totală estimată.
Următorul tabel indică detaliile pentru autorizația A (pentru o familie sau două), B (blocuri de
apartamente), C (clădiri comerciale) și C-plus (clădiri comerciale mari) și unitățile 1-4 (patru
grupuri în cadrul biroului) pe o perioadă de un an.
Autorizația
A
Autorizația
B
Autorizația
C
Autorizația
C-plus
Baza de
activitate
totală
estimată
Autori
zații
Nr. de
autori
zații
Unitatea 1 Unitatea 1 Unitatea 1 Unitatea 1
Timp pe
autorizați
e
Timp
ul
total
Timp pe
autorizați
e
Timp
ul
total
Timp pe
autorizați
e
Timp
ul
total
Timp pe
autorizați
e
Timp
ul
total
Ore Ore Ore Ore Ore Ore Ore Ore
350 0,5 17,5 2,0 700 0,5 175
200 1,0 200 1,5 300 0,6 120
75 2,0 150 3,0 225 2,5 187,5 3,5 262,5
25 2,0 50 3,0 75 2,5 62,5 3,5 87,5
575 600 950 645
Presupunem apoi că pentru cele 25 de aplicații pentru autorizațiile C-plus apelăm la consultanți
externi pentru sprijin decizional. Consultanții costă 125 euro pe autorizația C-plus.
În urma aplicării ABC, costul total al activității unității poartă denumirea de „centru de cost”.
Aceste centre de cost (unitatea 1: 1150 euro, unitatea 2: 18000 euro, unitatea 3: 19950 euro și
unitatea 4: 9030 euro) sunt legate de o anume activitate, cum ar fi verificarea documentelor
necesare sau verificarea corectitudinii calculului statistic.
Pentru a determina rata de activitate, municipalitatea împarte centrul de cost al activității (costul
total al unității) la baza de activitate totală estimată.
25

26
ESTIMAREA COSTURILOR SERVICIILOR MUNICIPALE ÎN SUD-ESTUL EUROPEI NALAS
Autorizații Unitatea 1 Unitatea 1 Unitatea 1 Unitatea 1
Nr. de
autorizații
Timp
pe
autor
izație
Timpul
total
Timp
pe
autoriz
ație
Timpul
total
Timp
pe
autor
izație
Timpul
total
Timp
pe
autori
zație
Timp
ul
total
Ore Ore Ore Ore Ore Ore Ore Ore
Autorizația A 350 0,5 175,0 2,0 700,0 0,5 175,0
Autorizația B 200 1,0 200,0 1,5 300,0 0,6 120,0
Autorizația C 75 2,0 150,0 3,0 225,0 2,5 187,5 3,5 262,5
Autorizația Cplus
Baza de
activitate totală
estimată
Centrul de
cost al
activității
(costul total al
unității) în euro
Rata de
activitate în
euro
25 2,0 50,0 3,0 75,0 2,5 62,5 3,5 87,5
575,0 600,0 950,0 645,0
1150,00 18000,00 19950,00 9030,00
2,00 30,00 21,00 14,00
În funcție de rata de activitate se poate determina cu ușurință costul celor patru activități
(autorizația A, autorizația B, autorizația C și autorizația C-plus). Următoarele tabele prezintă
costul de activitate pentru diferitele autorizații.
Autorizația A Timp pe autorizație Costul de activitate;
costul pe oră
Costul de activitate
ora EUR/oră EUR
Unitatea 1 0,5 2,00 1,00
Unitatea 3 2,0 21,00 42,00
Unitatea 4 0,5 14,00 7,00
Suma 50,00
Autorizația B Timp pe autorizație Costul de activitate;
costul pe oră
Costul de activitate
ora EUR/oră EUR
Unitatea 1 1,0 2,00 2,00
Unitatea 2 1,5 30,00 45,00
Unitatea 4 0,6 14,00 8,40
Suma 55,40
Autorizația C Timp pe autorizație Costul de activitate;
costul pe oră
Costul de activitate
ora EUR/oră EUR
Unitatea 1 2,0 2,00 4,00
Unitatea 2 3,0 30,00 90,00
Unitatea 3 2,5 21,00 52,00
Unitatea 4 3,5 14,00 49,00

Suma 195,50
Autorizația C-plus Timp pe autorizație Costul de activitate;
costul pe oră
Costul de activitate
ora EUR/oră EUR
Unitatea 1 2,0 2,00 4,00
Unitatea 2 3,0 30,00 90,00
Unitatea 3 2,5 21,00 52,50
Unitatea 4 3,5 14,00 49,00
Expert 125,00
Suma 320,50
Pentru a demonstra consecvența calcului nostru vom adăuga următorul tabel care arată faptul că
am contabilizat costul total al autorizațiilor de construire (vezi paragraful 13).
Autorizații Timp pe autorizație Costul pe autorizații Costul total pentru
autorizațiile de
construire
Nr. de autorizații EUR EUR
A 350 50,00 17500,00
B 200 55,40 11080,00
C 75 195,50 14662,50
C-plus 25 350,50 8012,50
Suma 51255,00
Trebuie subliniat faptul că ABC este o metodă care alocă regia (costurile de regie) fiecărui
produs. Reducerea numărului de autorizații emise nu reduce neapărat costurile totale ale unei
unități sau ale biroului. De exemplu, reducerea autorizațiilor nu modifică numărul funcționarilor
publici angajați, astfel că salariile personalului rămân probabil la același nivel pe termen scurt.
Totuși, funcționarii publici care petrec mai puțin timp pentru emiterea autorizațiilor pot prelua alte
sarcini, astfel că biroul câștigă în ceea ce privește eficiența totală.
Este important de înțeles faptul că determinarea costului de activitate al unui anumit produs
(autorizație) nu implică o taxă corespunzătoare care să fie sau ar trebui să fie egală ca sumă.
Taxa care se cere în final solicitantului depinde așadar de deciziile politice luate de către
municipalitate. Statutul general al veniturilor solicitanților, nevoia de a trage companii noi și de a
crea locuri de muncă în regiune sau chiar și rațiuni de mediu pot determina scăderea sau mărirea
taxelor, sau chiar o eliminare totală a acestora.
Cu toate acestea, în urma determinării costului fiecărei autorizații, ABC poate ajuta
municipalitățile să aibă o imagine mai clară asupra tipurilor de autorizații care implică niște costuri
mai ridicate. De asemenea, ea ajută la analiza volumului de muncă din cadrul unui birou cu
scopul de a reduce complexitatea inutilă.
4. REZULTATELE TESTĂRII METODOLOGIEI ÎN
MUNICIPALITĂȚILE DIN SUD-ESTUL EUROPEI
4.1. Cadrul legal şi practicile organizării şi distribuției serviciilor
municipale în municipalitățile pilot
27

28
ESTIMAREA COSTURILOR SERVICIILOR MUNICIPALE ÎN SUD-ESTUL EUROPEI NALAS
Mediul legislativ și practicile de organizare și furnizare a serviciilor municipale au fost analizate în
cadrul proiectului în funcție de răspunsurile la Chestionarul aplicat pe țările pilot, cu excepția
României și Moldovei. Rezumatul rezultatelor pe servicii sunt prezentate mai jos.
4.1.1. Școli
1. Suma totală a fondurilor pentru acest serviciu la nivel național este determinat de:
- Stat în conformitate cu standardele naționale (Bulgaria și Slovenia);
- Direct de către stat (Muntenegru, Kosovo și Slovenia – pentru statul de salarii);
- Stat conform cadrului legal și regulilor (Albania și Macedonia);
- Municipalitatea pentru costurile operaționale (Slovenia).
2. Costurile serviciului sunt finanțate din:
- Bugetul municipal (Bulgaria, Albania, Kosovo și Macedonia);
- Bugetul de stat (Muntenegru);
- Bugetele de stat și municipal (Slovenia).
3. Școlile au bugete proprii în Bulgaria, Macedonia, Slovenia și Kosovo.
4. Municipalitățile din Slovenia au puteri depline de alocare a transferurilor generale pentru
servicii între școli. În alte țări, fondurile sunt redistribuite fie în mod direct de către stat
conform anumitor reguli (Muntenegru și Albania), fie de către municipalități în conformitate cu
anumite formule și criterii (Bulgaria, Macedonia și Kosovo).
5. În general, deciziile de deschidere/închidere a școlilor primare sunt luate, în toate țările, de
către Ministerul Educației în coordonare cu municipalitățile.
6. Clădirile școlilor sunt în proprietatea municipalității (Bulgaria, Macedonia, Slovenia, Kosovo și
Albania – în proces de transferare). În Muntenegru acestea sunt deținute de către stat.
7. În general, organismele regionale ale administrațiilor publice centrale nu au nicio putere în a
aloca transferurile de stat între municipalități și furnizorii serviciilor (cu excepția Albaniei
pentru statul de salarii).
8. Se obișnuiește ca statul să furnizeze fonduri suplimentare pentru programele alocate școlilor:
de exemplu în Bulgaria – acoperirea întregii game de parametri ai serviciului, iar în Albania,
Slovenia și Macedonia – pentru cofinanțarea investițiilor.
4.1.2. Grădinițe
1. În țările analizate numărul total al fondurilor pentru asistența grădinițelor este stabilit de stat și
de către municipalitate, pentru o parte a cheltuielilor: de exemplu, în Bulgaria și Slovenia – în
conformitate cu standardele naționale și în alte țări – în conformitate cu regulile stabilite.
2. Serviciul este finanțat de la bugetul de stat și/sau mnicipal – de cele mai multe ori pentru
costurile operaționale.
3. Părinților din toate țările li se percep taxe de utilizare, care acoperă diferite procente din
costuri.
4. Grădinițele din Slovenia, Bulgaria și Kosovo au bugete proprii.
5. Clădirile instituțiilor pentru îngrijirea copiilor sunt în proprietatea municipalității în Bulgaria,
Macedonia, Kosovo și Slovenia și în cea a statului în Muntenegru și Albania.
6. Alocarea transferurilor de la bugetul de stat între grădinițe este în totalitate de competența
municipalității în Slovenia, în timp ce în alte țări se desfășoară în conformitate cu standarde,
reguli și formule.
7. În general, consiliile municipale decid asupra deschiderii/închiderii grădinițelor, cu excepția
Muntenegrului.
4.1.3. Autorizații de construire
Analiza se bazează pe răspunsurile din chestionarele care au fost distribuite înainte de 10
noiembrie 2008. Au fost evaluate documente din Albania, Bulgaria, Kosovo, Macedonia,
Muntenegru și Slovenia.

Neavând posibilitatea de a examina rezultatele într-o manieră mai amănunțită, concluziile care
urmează au fost trase doar pe baza chestionarelor.
S-a constatat că autorizațiile de construire sunt de obicei emise la nivel municipal, cu excepția
Bulgariei, unde unitățile guvernului sunt responsabile de emiterea lor.
Doar Kosovo și Muntenegru întreprind evaluări ale costurilor autorizațiilor de construire. Poate fi
de folos în analiza mai detaliată a acestor evaluări ale costurilor pentru studiile viitoare. În Kosovo
și Macedonia, rezultatele sunt folosite pentru acoperirea cheltuielilor administrative, ceea ce ar
putea însemna că taxele sunt stabilite în funcție de evaluările costurilor. Ca urmare, se poate
afirma că ambele țări analizează costurile implicate în emiterea autorizațiilor de construire.
Coroborând răspunsurile la întrebările 60 și 64, se poate observa că taxele pentru autorizațiile de
construire depind în mare de diferite legi și statute. Este nevoie de studii mai aprofundate pentru
a analiza posibile căi de reducere a complexității în vederea eliminării costurilor administrative.
Mai mult, se poate observa că în Bulgaria, Kosovo, Macedonia, Muntenegru și Slovenia
municipalitățile sunt responsabile de colectarea taxelor pentru autorizațiile de construire, în timp
ce în Albania responsabilitatea este atât a guvernului, cât și a autorităților municipale.
Taxele/prețurile pentru autorizațiile de construire sunt stabilite de către consiliile municipale în
Albania, Bulgaria, Kosovo și Muntenegru. Interesant este faptul că în Macedonia – în timp ce
municipalitatea este responsabilă de colectarea taxelor – statul însuși este cel care decide
asupra valorii taxei. În sfârșit, în Slovenia taxele/prețurile sunt stabilite atât de stat, cât și de
municipalități.
În Albania, Macedonia și Slovenia taxele pentru autorizațiile de construire acoperă 100% din
costurile furnizării serviciului (eliberarea autorizațiilor de construire). În Muntenegru, rata de
acoperire este de doar 50% din costuri, iar în Macedonia procentajul de acoperire este stavilit de
către consiliul municipal.
În sfârșit, s-a observat că utilizarea parțială a taxelor pentru infrastructură rămâne o excepție. Au
fost recepționate răspunsuri pozitive doar din partea Sloveniei și Muntenegrului. Această situație
poate indica faptul că taxele sunt stabilite mai degrabă în funcție de deciziile politice, decât în
scopul de a spori veniturile pentru cheltuielile de capital.
Răspunsurile la chestionare arată că utilizarea metodelor de contabilitate a costurilor rămâne o
excepție. Așadar, acest studiu poate fi considerat un prim pas către o analiză mai detaliată în
zona NALAS. Mai mult, contabilitatea costurilor se poate dovedi un ajutor pentru municipalități
și/sau administrațiile publice centrale, fiind un instrument important pentru stabilirea
prețurilor/taxelor care poate lua în considerare atât rațiunile politice cât și pe cele economice.
4.2. Rezultatele testării metodologiei în anumite țări
Metodologia elaborată a fost testată în toate țările pilot. Au existat câteva diferențe în testare în
sensul numărului de municipalități implicate și a serviciilor testate. Metodologia cel mai des
testată a fost cea pentru școli și grădinițe. Impresia generală este că experții asociațiilor
municipalităților și ofițerii financiari ai municipalităților analizate au făcut față acestei sarcini.
Metodologia poate fi calificată ca fiind funcțională și generând rezultate utile care pot fi folosite în
practică pentru îmbunătățirea managementului financiar al municipalităților.
Rezultatele importante pentru fiecare țară sunt:
Bulgaria
29

30
ESTIMAREA COSTURILOR SERVICIILOR MUNICIPALE ÎN SUD-ESTUL EUROPEI NALAS
Structura costurilor atrase de școli nu permite extragerea informațiilor directe pe fiecare activitate
la nivel municipal sau național. Informații analitice similare sunt disponibile, însă doar la nivelul
fiecărei școli în parte. Din acest motiv, informațiile despre testare au fost colectate direct de la
școli.
În cazul grădinițelor, eliberarea datelor este într-un fel mai complicată. O parte din municipalități
au conferit grădinițelor dreptul de a avea propriul buget (Kyustendil). Totuși, majoritatea
grădinițelor nu au bugete delegate, ceea ce înseamnă că informațiile despre acestea pot fi găsite
numai în cadrul municipalității, iar în unele cazuri o parte din costurile tuturor grădinițelor este
plătită în mod agregat de către municipalitate (de exemplu, electricitatea, apa, combustibilul),
adică acestea nu pot fi separate pe grădinițe. În astfel de cazuri, metodologia poate fi folosită
pentru a estima costurile medii ale grădinițelor la nivel municipal. O analiza mai amănunțită
necesită mai mult timp pentru a separa elementele de cost pe fiecare grădiniță și pe fiecare
activitate. Este nevoie de o estimare corectă a eficienței unei astfel de acțiuni.
Cele mai mari dificultăți sunt întâmpinate în colectarea datelor despre autorizațiile de construire,
din cauza modului în care este organizată această activitate. Fiecare membru al personalului
este implicat și în furnizarea altor servicii. Din acest motiv, costurile directe care pot fi „atașate”
acestui serviciu sunt mai degrabă o excepție. O posibilă metodă de separare a costurilor indirecte
este cea expert. Standardizarea muncii este destul de costisitoare și nu merită.
Macedonia
A fost testată metodologia mai complexă, oferită inițial. Există anumite diferențe în clasificarea
costurilor și în logistică, însă sistemul contabil permite extragerea tuturor datelor de intrare
necesare metodologiei. Problemele sesizate sunt reprezentate de accesul dificil la date și de
informațiile relativ dezordonate, care creează anumite dificultăți în colectarea lor. În sens practic,
datele despre costurile directe sau indirecte sunt prezentate ca neavând dificultăți de calcul.
Experții financiari ai municipalităților au optat, ca metodă de separare a costurilor partajate,
pentru ponderea persoanelor angajate în activitatea respectivă în totalul persoanelor angajate.
Sunt prezentați indicatorii nefinanciari. Aceștia permit o analiză a eficienței educației. Un exemplu
de astfel de date este numărul total de elevi de vârstă corespunzătoare care să frecventeze
instituțiile respective, care, atunci când este comparat cu numărul real al elevilor, poate oferi
informații despre câți dintre aceștia nu frecventează școlile municipalității, iar apoi se poate face o
analiză suplimentară a motivelor acestei situații – indivizii care nu frecventeză școala, indivizi
care frecventează școli în municipalități vecine, etc. Alți indicatori care să ofere informații despre
calitatea educației sunt reprezentați de numărul abandonurilor școlare regulate și numărul celor
care se retrag.
Și pentru grădinițe sunt prevăzuți indicatori similari. Un indicator specific acestui tip de instituție
este numărul copiilor care absentează din motive medicale.
România
Există date disponibile pentru toate serviciile. Secțiunea despre școli folosește date pentru fiecare
dintre acestea. În unele municipalități (cum ar fi Zalău) o parte din grădinițe nu au personalitate
juridică și sunt finanțate prin intermediul altor grădinițe.
Versiunea scurtă a metodologiei depuse calculează doar costurile directe.
Dificultățile țin de stuctura datelor și de relațiile financiare dintre administrațiile publice centrale și
locale și școli.

În primul rând, nu există date disponibile pentru costurile cu forța de muncă pe fiecare activitate.
Acest fapt intră în contradicție cu aplicarea metodei ABC în forma ei pură și indică faptul că
abordarea costurilor în funcție de procese este cea mai potrivită.
În al doilea rând, excluderea datelor indirecte din metodologie face imposibilă estimarea costurilor
care prezintă importanță pentru servicii. Astfel, spre exemplu, costurile de încălzire sunt raportate
drept costuri de electricitate și sunt plătite de stat în proporție de 50%. Alimentele (gustările)
oferite în școli sunt gratuite. Centrele medicale oferă servicii tuturor școlilor dintr-o anume
municipalitate, în timp ce costurile sunt suportate de Ministerul Sănătății. Fiecare grădiniță are un
cabinet medical, dar bugetul său include doar costuri operaționale. Salariile personalului medical
sunt plătite de Ministerul Sănătății și nu fac parte din bugetul grădiniței.
Costurile autorizațiilor de construire sunt adăugate la fața locului, de către departamentele
municipalităților. Calculele, în special pentru municipiul Zalău, sunt extrem de exacte și, față de
toate celelalte – mai complete. Se poate face chiar o comparație între costul autorizațiilor de
construire – aproximativ 78 euro și taxa care este percepută – aproximativ 1300 euro (1% din
costurile clădirii).
Moldova
Cu toate că echipa din Moldova s-a alăturat proiectului mai târziu, aceasta a testat metodologia în
trei municipalități de diferite dimensiuni, cu diferite capacități și practici, în special în ceea ce
privește eliberarea autorizațiilor de construire.
Datele despre școli și grădinițe sunt obținute de la departamentele de contabilitate ale
municipalităților respective. O parte dintre date au fost verificate suplimentar cu ajutorul
administratorilor școlilor și grădinițelor, existând suspiciuni cu privire la acuratețea lor. (orașul
Orhei). Municipiul Lipcani, de mici dimensiuni, a avut o problemă legată de raportarea și plata
agregată a costurilor pentru apă și electricitate. Acest fapt a împiedicat alocarea acestora pe
activități, ceea ce a impus apelarea la părerea specialiștilor.
O altă problemă a fost, de asemenea, ridicată de faptul că, în Moldova, clasificarea bugetară nu
corespunde pe deplin elementelor de cost folosite în metodologia supusă testării. Probabil că
aceasta ar fi prima sarcină a asociației municipalităților – de a o ajusta specificului condițiilor
locale, utilizând punctele de cost adoptate la nivel național.
În toate cele trei municipalități, costurile sunt prezentate ca fiiind indirecte, deoarece școlile nu
sunt autonome din punct de vedere financiar și toate deciziile lor trebuie să fie luate în
coordonare cu municipalitatea.
Diferențele observate în cazul autorizațiilor de construire constau în rezultatele diferitelor forme
de organizare a activității. În municipalitatea mare a orașului Orhei, această activitate este
realizată de către o companie municipală, în timp ce în celelalte două – de către specialiști care
lucrează în alte instituții. Cererile sunt primite de către municipalități, însă acestea nu se ocupă
decât de procesarea documentelor. Taxele sunt plătite către bugetul municipal. În mod evident,
acestea nu sunt egale cu costurile de funizare a serviciului, deoarece doar 30% din veniturile
provenite din aceste taxe sunt suficiente pentru a finanța activitatea companiei municipale din
municipalitatea mare.
Muntenegru
Serviciile „școli” și „grădinițe” se află în responsabilitatea statului și sunt finanțate de la bugetul de
stat. Acest fapt a împiedicat colectarea informațiilor financiare despre acest serviciu. A fost
aplicată metodologia complexă, ceea ce a relevat faptul că aproape toate costurile grădinițelor
sunt indirecte și s-a concluzionat că acestea nu au un buget propriu. În paralel, costurile directe
31

32
ESTIMAREA COSTURILOR SERVICIILOR MUNICIPALE ÎN SUD-ESTUL EUROPEI NALAS
pentru salarii și costurile directe operaționale sunt menționate pentru școli sub activitatea
„educație”, ceea ce ar însemna că școala ar trebui să le poată pune la dispoziție.
Datele despre indicatorii nefinanciari au fost, de asemenea, prezentate. Acestea includ numărul
de copii pe categorii de vârstă, numărul abandonurilor școlare și a retragerilor, numărul de
angajați, inclusiv profesorii. Acestea sunt date de nivel național și, în situația în care acestea pot fi
și disponibile, se poate afirma că variantele pentru analize expert ale serviciilor furnizate sunt
extrem de limitate.
Dieter Falk și profesorul Peter Haller, experți GTZ, au analizat și estimat costul serviciului
„autorizație de construire”, folosind ca exemplu municipalitatea Niksic. Aceasta reprezintă o
strălucită cercetare, pe care o prezentăm separat drept un bun exemplu.
Albania
O parte din costurile școlii sunt finanțate de către instituțiile centrale și, din acest motiv, sunt
prezentate date disponibile în bugetele municipale. Lipsa informațiilor asupra costurilor
importante transformă estimarea costurilor în una incompletă și reduce potențialul său analitic și
cognitiv. Faptul că doar costurile directe au fost completate indică existența anumitor probleme în
colectarea și calcularea costurilor indirecte. Este posibil ca școlile din Albania să nu suporte
costuri pentru anumite activități, sau cel puțin acestea nu au fost relevate. Acestea sunt costurile
pentru toate activitățile suplimentare enunțate în metodologie – securitate, transport, mâncare,
servicii medicale.
Tabelul pentru grădinițe este mai complet. Sursele datelor sunt bugetele municipale.
Kosovo
Versiunea simplificată a metodologiei a fost testată în Kosovo. Au fost completate datele pentru
școli. În mod surprinzător, nu există activități precum securitate, transport, asigurarea
alimentației sau servicii medicale. Adoptarea ideii de a raporta doar costurile directe nu oferă
indicii cu privire la includerea acestor activități în serviciul „școală”, respectiv a costurilor acestora.
Nu există date care să indice unde trebuie căutată cauza.
În acest caz, ca și în cel al României, este evident că nu este nevoie de a include două coloane
pentru o școală, dat fiind faptul că este raportat un singur tip de costuri.
Nu au fost trimise date despre serviciul de eliberare a autorizațiilor de construire.
Slovenia
Echipa din Slovenia a completat date exemplificative pentru grădinițe și școli în două
municipalități. Este dificil de estimat cum este evaluată relevanța metodologiei în condițiile din
această țară. Raportul trimis este mai degrabă de informații generale decât de natură analitică,
astfel că nu indică vreo problemă.
Unul din serviciile supuse testării – autorizațiile de construire, este furnizat de către autoritățile
centrale (aceeași situație există doar în Albania), iar asociația municipalităților nu are acces la
date despre condițiile și costurile furnizării. Toate costurile pentru școli și grădinițe sunt acoperite
de municipalitate și nu pot fi alocate furnizorilor individuali ai serviciului.
Această prezentare pe țări poate reprezenta fundamentul concluziilor asupra aplicării
metodologiei de estimare a costurilor serviciilor „școli”, „grădinițe” și „autorizații de
construire”.

1. Majoritatea țărilor au capacitatea de a utiliza metodologii mai complexe, mai cuprinzătoare și
mai exacte pentru estimarea costurilor serviciilor. Acest fapt a fost dovedit de selectarea
metodologiilor propuse mai complexe în scopul testării și de adăugarea indicatorilor
nefinanciari suplimentari;
2. Există diferențe în clasificarea costurilor folosită în diferitele țări. Acest fapt implică nevoia
ajustării de către specialiști în cadrul asociațiilor naționale ale municipalităților în conformitate
cu modul în care este organizată informația.
3. Datele disponibile în unele state nu permit estimarea costurilor pe activități. Apare astfel
nevoia de a ajusta activitățile propuse sau de a adopa o altă structură a profilului serviciului
care ar fi mai potrivită specificului național;
4. Accesul dificil la date. O cauză majoră a acestei situații este finanțarea directă a activităților
de către autoritățile centrale. Mai mult, există probleme cu structurarea datelor, formatul lor
neglijent, etc.
5. Dificultățile întâmpinate în majoritatea țărilor în ceea ce privește separarea costurilor directe
de cele indirecte justifică modificările propuse pentru versiunea finală a metodologiei.
Coloana dedicată instituțiilor are menirea de a înregistra doar acele costuri care pot fi alocate
fiecăreia în parte. Ultima coloană (totalul pentru municipalitate) trebuie să reprezinte toate
costurile, inclusiv pe cele care sunt plătite și raportate în formă agregată pentru toate
instituțiile.
Concluzia generală care reiese în urma testării este că metodologia poate fi destul de ușor
aplicată în țări, ținând cont de faptul că sunt excluse costurile indirecte și specificul națioanl este
considerat în avans. Pe scurt: metodologia funcționează. Ar fi o idee bună ca asociațiile să
opereze anumite schimbări care ar reflecta anumite particularități națioanle.
4.3. Bune practici
4.3.1. Grădinițe, municipalitatea Kyustendil, Bulgaria
La nivelul municipiului Kyustendil funcționează 9 grădinițe cu program prelungit și toate au între 1
și 3 filiale. Numărul total al copiilor care au frecventat gradinițele în 2008 a fost de 1730, inclusiv
cei 693 din filiale. Un număr de 317 angajați au grijă de copii, iar numărul educatorilor este de
152.
Datorită faptului că metodologia pentru grădinițe a fost elaborată în baza experienței Bulgariei în
identificarea activităților cheie ale furnizării serviciului, testarea s-a dovedit a fi relativ ușoară.
Municipalitatea Kyustendil este una din puținele comunități din Bulgaria în care a fost plicat un
sistem pilot de bugete delegate în școlile municipale începând cu 1997. Din 2008 toate
grădinițele au aplicat de asemenea sistemul bugetelor delegate, administrându-și finanțele pe
cont propriu și având sisteme contabile și de raportare bine structurate. Acest fapt a facilitat
testarea rapidă și naturală a metodologiei de către contabilii grădinițelor. Toate datele despre
costurile directe au fost preluate din registrele contabile ale respectivelor grădinițe. Informațiile
despre costurile indirecte pentru activități: serviciile medicale, educația, divertismentul și
administrația au fost obținute din documentele contabile ale administrației municipale, deoarece
acestea au fost de fapt generate de grădinițe, însă au fost plătite de către municipalitate. Din
păcate, în 2008, costurile forței de muncă pentru personalul medical care furnizează servicii
copiilor au fost contabilizate într-o formă agregată de către biroul contabil al administrației
municipale, astfel că nu există nicio informație despre alocarea lor pe grădinițe. De la începutul
anului fiscal 2009, acest element de cost a făcut parte și din bugetele grădinițelor. Spre deosebire
de acestea, costurile pentru profesorii cu jumătate de normă, care nu sunt înscriși pe statul de
plată al grădinițelor (cum ar fi profesorii de muzică, limbă străină, arte frumoase, coregrafie și
altele) au fost contabilizate de către biroul contabil al administrației municipale, însă sunt alocate
33

34
ESTIMAREA COSTURILOR SERVICIILOR MUNICIPALE ÎN SUD-ESTUL EUROPEI NALAS
pe grădinițe în funcție de tipul de ore predate. Serviciile contabile necesare grădinițelor sunt
realizate de cinci contabili care se ocupă de relațiile de muncă. Trei dintre aceștia se ocupă de
câte două grădinițe fiecare, iar salariile lor sunt contabilizate separat de fiecare grădiniță.
Datele rezultate de testare relevă faptul că un cost mediu pe copil într-o grădiniță reprezintă
pentru municipalitate 1067,93 euro, iar costurile indirecte sunt doar 50,57 euro (mai puțin de 5%).
Diferențele dintre grădinițe în ceea ce privește costurile totale pe fiecare copil sunt relativ mici
(sub 10%), ceea ce arată că ofițerii financiari au găsit metodologia ușor de aplicat și, în același
timp, au furnizat informații exacte.
Analiza costurilor arată că 77% din costurile totale au fost acumulate de activitățile de asigurare a
alimentației, somnul și odihna de după-amiază, serviciile medicale, educația și divertismentul.
Costurile pe copil sunt cele mai ridicate pentru activitatea de educație și divertisment: 411,47
euro, în timp ce costurile indirecte reprezintă doar 4% din acestea. Atunci când costurile pe copil
pentru această activitate sunt comparate între grădinițe, se observă cele mai mari diferențe dintre
acestea. Ca întreg, costurile forței de muncă reprezintă cea mai mare parte a costurilor pentru
această activitate. Cele mai ridicate costuri pentru această activitate – 506,20 euro pe copil au
fost înregistrate de grădinița „1 Iunie” deoarece un profesor a redat celui mai mic grup de copii.
La grădinița cu program prelungit „Mechta”, s-a înregistrat 1 profesor la aproximativ 15 copii, iar
costurile de educație și diverstisment au fost cele mai scăzute – 343,17 euro pe copil.
Educație și
divertisment
Costurile cu
forța de
muncă
Costurile
operaționale
Inclusiv Total pentru
Materiale și Altele activitate
consumabile
pentru
educație și
divertisment
€ € € € €
Mechta 318,16 25,01 8,12 16,89 343,17
Slaveyche 309,83 41,47 3,78 37,69 351,30
Slantze 373,57 4,11 4,79 9,32 387,68
Mir 357,85 45,06 5,87 39,20 401,91
Zornitza 386,85 17,14 5,62 11,52 403,68
Edelvais 419,83 11,94 3,15 8,79 431,77
May 423,35 22,21 6,26 15,95 445,56
Zdravetz 439,77 40,60 29,80 10,80 480,37
1 Iunie 492,94 14,25 5,00 9,26 506,20
Costurile
medii pentru
municipalitate
387,18 24,30 7,77 16,53 411,47
A doua mare categorie de cost este „asigurarea alimentației”: valoarea medie pe copil pentru
municipalitate este 217,56 euro. Diferențele în cadrul acestei activități nu sunt foarte mari – nu
mai mult de 72,3 euro. Motivul este că majoritatea produselor alimentare sunt furnizate
grădinițelor la aceleași prețuri. O comandă agregată – pentru instituțiile de îngrijire a copiilor
(grădinițe și creșe) și instituțiile sociale – pentru aprovizionarea cu produse alimentare este făcută
la începutul fiecărui an. S-a dovedit că cea mai mică grădiniță – „Mir” a avut cele mai mari costuri
cu alimentația – 250,89 euro. Motivul acestei situații este plata primelor de pensionare către
personalul din bucătărie de-a lungul anului.

Asigurarea
produselor
alimentare
Costurile
cu forța
de muncă
Costurile
operațion
ale
Inclusiv Total
Produse
alimentare
Electricitate,
apă și
consumabile
Servicii
externe
Altele
€ € € € € € €
pentru
activitate
Zdravetz 30,06 148,53 122,32 17,85 0,00 8,36 178,59
Slaveyche 56,64 140,76 119,35 17,42 0,00 3,99 197,40
Slantze 47,22 151,46 114,59 12,65 0,00 24,23 198,69
1 Iunie 60,81 148,23 118,07 20,45 0,00 9,71 209,04
Mechta 61,90 155,22 130,49 16,37 0,00 8,37 217,12
Edelvais 50,43 178,24 150,33 17,39 0,00 10,52 228,66
May 39,10 204,13 129,31 65,74 0,00 9,08 243,23
Zornitza 55,02 189,72 136,29 38,08 0,00 15,35 244,74
Mir 70,97 179,92 141,77 29,84 0,00 8,31 250,89
Costurile
medii pentru
municipalitate
52,59 164,97 128,96 25,09 0,00 10,91 217,56
Costurile pentru activitatea „somnul și odihna de după-amiază” ocupă locul trei ca importanță –
162,74 euro. Cel mai scăzut cost este înregistrat de grădinița cu program prelungit „Mir”: 117, 38
euro, în timp ce costul pentru grădinița cu program prelungit „Slaveyche” este aproape dublu:
238,08 euro. Analiza costurilor pe fiecare tip a relevat un nivel excesiv de ridicat al costurilor cu
forța de muncă pentru grădinița cu program prelungit „Slaveyche”. S-a dovedit că și în acest caz
au fost plătite prime de pensionare de către grădinița respectivă.
Somnul și
odihna de
după-amiază
Costuri
le cu
forța
de
muncă
Costurile
operațional
e
Inclusiv Total
Lenjerie
de pat
Salubri
tate
Servicii
externe
(spălat,
călcat)
Echipament
de dormitor
(paturi,
saltele etc.)
și reparații
curente
€ € € € € € €
pentru
activitate
Mir 93,26 24,12 15,06 2,05 0,00 7,01 117,38
Edelvais 121,45 4,26 2,46 1,80 0,00 0,00 125,70
1 Iunie 126,46 0,96 0,00 0,00 0,96 0,00 127,42
Zornitza 128,06 1,28 0,00 1,28 0,00 0,00 129,34
May 138,16 7,59 3,71 3,88 0,00 0,00 145,75
Mechta 157,81 0,65 0,00 0,65 0,00 0,00 158,47
Zdravetz 169,37 18,01 7,59 0,00 3,99 6,42 187,38
Slantze 145,84 77,77 13,91 2,23 3,97 57,66 223,61
Slaveyche 237,62 0,46 0,00 0,46 0,00 0,00 238,08
Costurile
medii pentru
municipalitate
149,22 13,51 3,84 1,30 0,93 7,45 162,74
35

36
ESTIMAREA COSTURILOR SERVICIILOR MUNICIPALE ÎN SUD-ESTUL EUROPEI NALAS
Costurile pentru activitatea „întreținerea clădirii” sunt considerate pe metru pătrat din suprafața
utilă. Valoarea medie pentru municipalitate a fost 14,5 euro și doar trei grădinițe au depășit-o.
Variațiile în cadrul acestei activități au fost determinate în special de tipul sistemului de încălzire
și de starea clădirii și a echipamentului. Cel mai ridicat cost pe metru pătrat – 20,00 euro este
atribuit grădiniței cu program prelungit „Mechta” care are o filială în oraș și o clădire centrală.
Motivele acestui cost s-au dovedit a fi starea precară a clădirii centrale și tipul combustibilului
pentru încălzire utilizat în filială. Din păcate, nici clădirea centrală, nici filiala nu au fost pe deplin
reabilitate. Clădirea centrală folosește gaz natural pentru încălzire, iar filiala – păcură, care este
foarte costisitoare în comparație cu alte tipuri de combustibil. Astfel se ajunge la un nivel foarte
ridicat al costurilor de încălzire – 13,3 euro pe metru pătrat. La celălalt capăt, cel mai mic cost pe
metru pătrat este cel al grădiniței cu program prelungit „1 Iunie”. Și această grădiniță are o filială
și, în ciuda dimensiunii mari a suprafeței utile pe copil (15,6 metri pătrați), costurile sale sunt cele
mai scăzute, însă clădirile sunt complet renovate și reabilitate, sistemele de alimentare cu apă și
de canalizare, instalațiile electrice și de încălzire sunt înlocuite cu unele noi și au fost instalate uși
și ferestre din PVC. Toate aceste reparații au determinat o reducere majoră a costurilor de
întreținere ale clădirii.
Întreținere
a clădirii
Cos
turi
cu
forț
a
de
mu
ncă
Costuri
operați
onale
Inclusiv Total
Rep
arații
cure
nte
Materi
ale și
consu
mabile
Apă și
electri
citate
Încăl
zire
Servi
cii
exter
ne și
asigu
rare
Alt
ele
pe
metr
u
pătra
t de
supr
afață
utilă
Num
ăr de
copii
Supra
fața
clădiri
i în
metri
pătraț
i
Metri
pătraț
i de
supra
față
utilă
pe
copil
€ € € € € € €
1 Iunie 2 8,5 1,8 0,3 1,2 4,7 0,3 0,1 10,8 191 2980 15,6
Slantze 3 8,0 1,0 1,4 3,5 1,9 0,1 0,1 11,4 193 1768 9,2
May 2 10,2 0,0 1,2 2,8 4,5 1,7 0,0 12,3 179 1746 9,8
Zdravetz 2 10,7 0,0 2,4 6,6 1,5 0,1 0,1 13,0 163 1251 7,7
Edelvais 2 10,8 0,0 3,8 2,0 5,0 0,3 0,5 13,0 210 2967 14,1
Zornitza 4 9,0 1,1 4,0 1,5 1,6 0,5 0,2 13,1 312 3675 11,8
Slaveyc
he
12 7,1 0,0 0,4 2,1 3,4 0,4 0,8 18,9 188 1429 7,6
Mir 8 10,6 0,1 0,8 6,10 1,2 0,3 2,2 19,0 102 852 8,4
Mechta 1 18,7 1,2 1,0 2,0 13,3 0,6 0,5 20,0 192 2412 12,6
Costurile
medii
pentru
municipal
itate
3 11,1 0,8 1,7 2,5 5,3 0,5 0,4 14,5 173
0
1908
0
Valoarea medie a costurilor administrative pe copil pentru fiecare municipalitate este 81,85 euro,
iar costurile indirecte sunt doar 4,3%. Această activitate prezintă cele mai pronunțate diferențe
între grădinițe (în ciuda proporției scăzute). Costurile grădiniței cu cel mai ridicat nivel al costului
sunt mai mult decât duble față de cele ale grădiniței cu cel mai scăzut nivel al costurilor. Costurile
forței de muncă reprezintă 79% din toate costurile pentru această activitate. Salariile și alte plăți
către director, contabil și casier, cât și contribuțiile la asigurările sociale și de sănătate de către
angajator sunt, de asemenea, incluse aici. Diferențele între grădinițe sunt, de cele mai multe ori,
cauzate de posibilitatea personalului grădiniței de a decide asupra remunerației (respectiv prime
și alte sporuri financiare suplimentare) ce pot fi plătite de-a lungul anului. Această posibilitate este
descrisă în Regulile Salariale Interne, care sunt aprobate de adunarea generală a personalului și
de către directorul grădiniței respective.
11,0

Administrație Costurile Costurile Inclusiv Total
cu forța
de
muncă
operaționale Consumabile
și materiale
de birou
Servicii
externe
(telefon,
Călătorii
în
interes
Altele pentru
activitate
poștă) de
serviciu
€ € € € € € €
Edelvais 54,34 9,41 2,09 1,80 0,50 5,01 63,75
Mechta 44,04 20,39 3,55 1,64 5,24 9,97 64,43
Slantze 56,91 18,16 2,70 2,94 0,55 11,96 75,07
1 Iunie 66,87 9,19 2,12 2,98 0,55 3,52 76,05
Zdravetz 66,96 12,85 1,55 1,46 0,65 9,18 79,81
May 71,38 15,64 2,28 4,59 0,59 8,17 87,02
Zornitza 76,53 15,80 4,87 3,17 0,55 7,22 92,33
Slaveyche 78,27 23,91 1,65 2,19 0,66 19,40 102,17
Mir 98,08 34,94 2,83 2,40 1,03 28,67 133,02
Costurile
medii pentru
municipalitate
64,75 17,10 2,70 2,52 1,44 10,44 81,85
Un nivel deosebit de scăzut (față de celelalte activități) este redat de costurile pentru serviciile
medicale – 33,68 euro, costurile directe fiind 2,22 euro. Acest nivel scăzut este condiționat de
faptul că serviciile medicale din grădinițe constau în întreținerea și administrarea unui anumit
număr și a unei cantități de medicamente și echipament medical în cadrul „cabinetului de
urgențe”, menit să ofere îngrijire primară în regim de urgență și tratamentul leziunilor minore. O
altă explicație a nivelului scăzut poate fi nevoia diferită de la grădiniță la grădiniță pentru
medicamente, echipament și alte material.
Grădinițele sunt finanțate din trei surse bugetare municipale: o subvenție de la bugetul de stat,
taxe plătite de părinți și o subvenție de la bugetul municipal. În 2008, subvenția de la bugetul de
stat a fost de 60% din fondurile necesare pentru furnizarea acestui serviciu, sau 644,54 euro.
Această subvenție acoperă cea mai mare parte a costurilor cu forța de muncă ale persoanelor
angajate în grădinițe, fondurile de transport ale profesorilor și un nivel minim al fondurilor pentru
pregătirea personalului.
Toate celelalte costuri sunt acoperite din taxele plătite de părinții copiilor – 8% și de o subvenție
de la bugetul municipal – 32%. Consiliul Municipal a stabilit nivelul taxei pentru grădinițe pe anul
2008 la 16,85 euro pe lună pe copil, dar fiind conștienți de rolul social al grădinițelor, consilierii
municipali au stabilit și un număr mare de scutiri pentru părinții copiilor înscriși la grădiniță.
Acesta este motivul pentru care suma anuală a taxelor colectate pentru 2008 este 89,63 euro.
37

38
ESTIMAREA COSTURILOR SERVICIILOR MUNICIPALE ÎN SUD-ESTUL EUROPEI NALAS
4.3.2. Concluziile studiului de caz asupra autorizațiilor de construire din municipalitatea
Niksic, Muntenegru
În prezent, Niksic este un oraș industrial, al doilea ca mărime din Muntenegru, care a fost
descoperit în secolul al IV-lea. Populația orașului Niksic este de aproximativ 85000 de locuitori –
incluzând și comunele învecinate care aparțin municipalității. Cu o suprafață totală de 2065 de
kilometri pătrați, Niksic este cel mai mare municipiu din Muntenegru.
Conform interviurilor realizate cu experții municipalității, am calculat costul unei singure autorizații
de construire 5 . Deoarcece nu au putut fi obținute informațiile necesare foarte amănunțite pentru
abordarea ABC, s-a aplicat un model simplu de estimare a costurilor. Au fost folosite diverse
simplificări și estimări pentru a se obține costul autorizației.
Este important de semnalat faptul că nu se face diferențierea între costurile fixe și cele variabile.
Toate calculele noastre sunt bazate pe costurile totale. Orice modificări ale numărului
autorizațiilor eliberate de la un an la altul ar conduce către alte rezultate, deoarece proporția fixă
a costurilor ar fi alocată unui număr diferit de autorizații. Totuși, cifrele nu s-ar modifica radical.
Trebuie, de asemenea, subliniat că: stabilirea taxei pentru o autorizație este o decizie politică și
nu una pur economică. Taxele pot diferi semnificativ față de costul calculat din diferite motive
sociale, economice și de mediu.
A. Costul Resurselor Umane
Ca bază de calcul, am folosit cheltuielile reale pe 2007 pentru resurse umane care au fost
înscrise în bugetul Niksic pe 2008. În funcție de acea cifră, am calculat costul unui singur minut
dedicat de un funcționar public mediu din orașul Niksic chestiunilor legate de autorizația de
construire.
Costul resurselor umane 3 076 667,39
Numărul funcționarilor publici 620
Costul anual mediu pentru un funcționar public (inclusiv toate
costurile sociale/costurile indirecte ale municipalității)
EUR
4 962,37
Costul lunar mediu pentru un funcționar public (12 luni) 413,53
Ore pe lună (21 de zile lucrătoare pe lună) 168
Costul orar mediu pe minut pentru un funcționar public (8 ore
pe zi)
Costul mediu pe minut pentru un funcționar public (60 de
minute pe oră)
2,46
0,041
În cadrul interviului cu partenerii din Niksic, am dezbătut în detaliu procesul de eliberare a
autorizațiilor de construire. Am obținut estimări aproximative despre cât timp a fost dedicat în
diferitele unități pentru procesarea autorizațiilor. Apoi, am analizat procesarea autorizațiilor de
construire, normale și complexe, pentru clădiri cu o suprafață mai mică de 1000 metri pătrați
(această cifră a fost modificată la 3000 m 2 în 2009). În tabelele de mai jos sunt prezentate
rezultatele.
5 Dacă nu se menționează altceva, toate cifrele sunt valabile pentru anul fiscal 2007.

Biroul administrativ pentru planificare urbană inclusiv
biroul pentru cetățeni
biroul pentru cetățeni
Inginerul de la biroul administrativ pentru planificare
urbană
aspecte juridice
dactilogrfie
arhive
Biroul Imobiliar
Înregistrarea cererilor
Calcularea taxelor
Redactarea contractelor pentru taxele care trebuie
plătite pentru autorizațiile de construcție
Autorizație normală Autorizație
complexă
Minute Minute
10
180
60
15
5
15
270
90
23
8
270 405
60
90
125 188
Biroul administrativ pentru economie și finanțe
Confirmarea corectitudinii procesului
15
23
15 23
Agenția pentru planificare
Validarea compatibilității planiicării urbane cu
proiectul
45
68
45 68
Suma 455 683
În funcție de aceste cifre am calculat costul pentru resursele umane pe care îl presupune o
singură autorizație de construire.
5
60
8
90
Autorizație normală Autorizație completă
Minute Minute
Suma 455 683
Salariul mediu pe minut pentru
un funcționar public (EUR)
Costul personalului pentru o
singură autorizație de
construcție (EUR)
0,041 0,041
18,67 28,00
În următorul tabel calculăm numărul zilelor lucrătoare care au fost alocate eliberării autorizațiilor
de construie. Calculele se bazează pe ipoteza că 200 de autorizații au fost eliberate în 2007. Mai
mult, am presupus că municipalitatea a eliberat 100 de permise normale și 100 complexe.
Autorizație normală Autorizație completă
Minute Minute
Suma 455 683
Autorizații 100 100
Minute necesare procesării 45 500 68 250
39

40
ESTIMAREA COSTURILOR SERVICIILOR MUNICIPALE ÎN SUD-ESTUL EUROPEI NALAS
celor 200 de autorizații
Ore necesare procesării celor
200 de autorizații
758 1 138
Ore pe zi 8 8
Zile lucrătoare necesare 95 142
procesării
autorizații
celor 200 de
Suma zilelor lucrătoare pentru
237
autorizațiile
complexe
normale și
Zile lucrătoare împărțile la 9
(oamenii implicați în eliberarea
autorizațiilor de construcție)
16
În urma interviurilor am concluzionat că nouă funcționari publici au lucrat la autorizațiile de
construire. În primul rând, am calculat numărul zilelor lucrătoare ale acestor nouă funcționari
publici pe an.
Numărul oamenilor care lucrează la autorizațiile de construire 9
Zilele lucrătoare pe an 220
Zilele lucrătoare ale celor nouă funcționari publici pe an 1 980
Apoi am împărțit numărul de zile lucrătoare de care a fost nevoie pentru emiterea autorizațiilor la
numărul total de zile lucrătoare ale celor nouă funcționari publici pe an.
Zilele lucrătoare ale celor nouă funcționari publici pe an 1 980
Suma zilelor lucrătoare pentru autorizațiile normale și complexe 237
Procentul de zile lucrătoare necesare emiterii autorizațiilor de construcție 11,96970
Bineînțeles, aceasta este o simplificare deoarece unii din cei nouă ar putea lucra aproape tot
timpul la autorizațiile de construire, în timp ce alții ar aloca doar o mică parte din timpul de lucru
pentru aceste sarcini.
Vom folosi procentajul calculat mai sus mai târziu în acest text pentru a calcula suma costurilor
administrative care trebuie să fie alocate unei singure autorizații de construire.
B. Costurile Administrative
În tabelul de mai jos estimăm chiria (teoretică și noțional) pentru spațiul de birouri care se
utilizează pentru cei nouă funcționari publici. După cum se întâmplă adesea, spațiul de birouri din
Niksic se află în proprietatea municipalității.
Deoarece nu am reușit stabilirea costurilor detaliate pentru clădire (amortizare, întreținere, etc.),
am decis să folosim chiria estimată pentru spațiile moderne de birouri, comparabile, din centru,
ca bază de calcul. Cu 10 euro pe metru pătrat rămânem în mod precaut în partea superioară.
Numărul funcționarilor publici care lucrează în clădirea municipalității 410
Metri pătrați 3 500
Metri pătrați pe persoane 8,5
Chiria noțională pe metru pătrat în euro/lună 10

Chiria noțională pe metru pătrat în euro/an 1 020
Funcționarii publici care lucrează la emiterea autorizațiilor de construire 9
Chiria noțională pentru nouă funcționari publici în euro/an 9 180
Următorul tabel prezintă celelalte costuri administrative. Fiind informați că 620 de funcționari
publici lucrau pentru municipalitate în 2007, am împărțit costurile administrative ale întregului
birou la 620 și am înmulțit rezultatul obținut cu nouă:
Cost pe birou (620
funcționari publici)
1 funcționar public 9 funcționari publici
EUR EUR EUR
Material de birou 76600,0 125,5 1111,9
Costuri de călătorie 56900,0 91,8 826,0
Cost
reprezentare
pentru 60000,0 96,8 871,0
electricitate 126000,0 203,2 1829,0
telecomunicații 81500,0 131,5 1183,1
poștă 2700,0 4,4 39,2
Taxe bancare inclusiv
dobânda restantă
59200,0 95,5 859,4
Întreținerea
echipamentului
8200,0 13,2 119,0
Servicii contractate 62243,0 100,4 903,5
Suma 533343 860 7 742
Am adăugat costul chiriei și alte costuri administrative și am înmulțit suma cu procentul folosit
pentru eliberarea autorizațiilor de construire.
EUR
Chiria pentru nouă funcționari publici 9180
Alte costuri administrative pentru nouă funcționari
publici
7742
Suma 16922
Procentul timpului de lucru al celor nouă funcționari
Funcționarii folosiți la eliberarea autorizațiilor de
construcție
11,97
Suma costurilor administrative 2 026
Am alocat suma costurilor administrative pentru autorizațiile normale și mai complexe (+50% din
timp) în funcție de zilele de lucru dedicate fiecărei autorizații:
Numărul de zile de lucru dedicate eliberării autorizațiilor de
cosntrucție
Procentul de zile de lucru totale pentru eliberarea autorizațiilor de
construcție
95 142 237
40,00 60,00
Suma costurilor administrative în EUR 2
026,00
Costurile administrative pentru autorizații în EUR 810,40 1215,60
41

42
ESTIMAREA COSTURILOR SERVICIILOR MUNICIPALE ÎN SUD-ESTUL EUROPEI NALAS
Numărul de autorizații 100 100
Costurile administrative pentru o singură autorizație în EUR
(costurile administrative împărțite la numărul de autorizații)
C. Rezultatul
8,10 12,16
Următorul tabel descrie costurile pentru o autorizație normală și una complexă pe care trebuie să
le plătească municipalitatea:
Costurile de personal alocate unei singure autorizații de
construire
Autorizația
normală
EUR EUR
Autorizația
complexă
18,67 28,00
Costurile administrative 8,10 12,16
Costul unei autorizații de construcție 26,77 40,16
Este important de observat că, în cadrul acestui calcul simplu, nu am făcut diferența între
costurile fixe și variabile. Așadar, reducerea numărului de autorizații nu reduce neapărat costurile
municipalității. Ca urmare, calcularea costurilor pentru un alt an ar putea conduce la concluzii nu
foarte diferite.
D. Compararea Costului cu Venitul din Taxe al Municipalității
Am comparat costul calculat pentru autorizații cu venitul pe care municipalitatea Niksic l-a
acumulat din taxele directe (2007 și 2008; aceste cifre nu includ venitul din taxele pentru
autorizații pentru clădiri foarte mari - >1000 m 2 la acea vreme – care trebuie plătite direct către
guvern și sunt distribuite mai apoi municipalității) și am constatat următoarele fapte
surprinzătoare:
Venitul din taxe pentru autorizații de la cetățeni 1 690, 000
Numărul de autorizații de construire eliberate în anul 2007 244
Venitul mediu din taxe de la cetățeni 6 926
Venitul din taxe pentru autorizații de la cetățeni 1 177,000
Numărul de autorizații de construire eliberate în anul 2008 176
Venitul mediu din taxe de la cetățeni 6 688
Venitul din taxe pentru autorizații este evident mai mare decât costurile suportate de
municipalitate. Suntem nesiguri dacă venitul mediu din taxe al municipalității, așa cum este el
reflectat în cifrele bugetului, a fost unul exact. În opinia noastră, taxa pentru autorizația de
construire nu a acoperit alte aspecte (de exemplu, taxa de tranzacție sau costurile de dezvoltare).
O analiză viitoare trebuie să acopere acest aspect mai detaliat.
După vizita noastră la Niksic am fost informați că cetățenii trebuie să plătească o taxă
administrativă de 540 euro și, de asemenea, o sumă pentru documentarea proiectului care
trebuia să fie pregătit de către profesioniști autorizați (ingineri, arhitecți și alții). Pentru o casă
normală de 200 m 2 , acest proiect ar costa 2 000 €. O altă sumă de 150 € a trebuit să fie plătită
pentru contractul de apă și canalizare și 280 € pentru electricitate către institușia de utilitate

publică. Totuși, toate aceste costuri pot fi reflectate în taxa medie de mai sus care trebuie plătită,
din moment ce taxa de bază într-o zonă suburbană pentru o casă de 200 m 2 este de 15 EUR m 2
sau de 3 000 EUR în total.
Cu toate acestea, trebuie subliniat încă o dată următoare afirmație: Stabilirea unei taxe
reprezintă o decizie politică care poate, însă nu trebuie să fie conectată la costul real al
serviciului.
E. Concluzii
Ce concluzii și recomandări pot fi exprimate din constatările noastre din Niksic, februarie 2009
și și activități anterioare, în special discuții care au avut loc la Sofia în noiembrie 2008?
Cifrele calculelor noastre nu au fost disponibile cu ușurință. A fost nevoie de runde lungi de
discuții, multe întrebări,, utilizarea documentelor bugetare diferite, nu întotdeauna consecvente și
dificil de înțeles, a contactelor personale și a „intuiției” experților pentru a ajunge la un rezultat util.
Sprijinul din partea partenerilor noștri de dialog a fost esențial pentru realizarea acestui raport și
dorim pe această cale să exprimăm mulțumirile noastre sincere, în special doamnei Andijana
(Ana) Jevtovic din Niksic. O acțiune bazată pe un chestionar – sau o „metodologie” – ca aceasta
poate fi prea abstractă și dificilă pentru municipalitățile participante cărora le lisește înșelegerea
anumitor expresii economice.
Anchete asistate mai îndeaproape pot conduce la rezultate mai bune.
Contabilitatea costurilor va sprijini municipalitățile în dezvoltarea unei înțelegeri mai bune și mai
profunde a deciziilor politice implicate, în găsirea unor modalități de a îmbunătăți serviciile pentru
cetățeni și de a reduce costurile. De exemplu, doar din dezbaterile asupra cifrelor publice ale
bugetului am aflat că municipalitatea din Niksic a trebuit să plătească mai mult de 30 000 EUR
către bănci drept dobândă restantă deoarece au achitat târziu facturile.
Micșorarea taxei pentru autorizațiile de construire în țările cu costuri ridicate ca Muntenegru poate
fi o strategie de succes. Mai mulți cetățeni își vor putea permite să plătească taxa pentru
autorizații în loc să o boicoteze (Niksic a raportat în jur de 3000 de clădiri ilegale, dependințe,
renovări etc. fără autorizație). Ca urmare, ar putea chiar aduce un venit total din taxe mai mare
pentru municipalitate. Totuși, nici măcar o reducere de 50% nu a dat rezultate prea bune în 2007.
Instrumentele utilizate în prezent implică cel mult o reducere de 20% dacă plata este făcută într-o
singură rată sau în rate pe o perioadă de 3 ani.
Creșterea capacității de impunere a reglementărilor este o altă concluzie care poate fi trasă.
Costul implicat de angajarea unor funcționari publici ar putea fi cu ușurință compensat prin
creșterea venitului din taxe. Spre exemplu, Niksic nu a avut NICIUN inspector de buget.
În opinia noastră, angajarea unui număr mai mare de controlori ar ajuta, de asemenea,
municipalitățile și pe conducătorii acestora în a înțelege și a modela mai bine structurile costurilor
și veniturilor. Conform analizei noastre asupra chestionarului și comparând cu practica din
Muntenegru și Germania, sugerăm utilizarea ABC pentru analizarea corectă și amănunțită a
costurilor autorizațiilor de construire sau a altui serviciu public.
Recomandăm o contabilitate a costurilor pentru autorizațiile de construire care să fie aplicată mai
întâi în trei municipalități, în mod progresiv, dintr-o țară sau, mai bine, din mai multe țări. Cu
ajutorul acestor cazuri pilot trebuie dezvoltată o abordare de tipul bunelor practici, care ulterior să
fie introdusă în alte țări NALAS. Din moment ce costurile pentru aplicarea ABC în cadrul unor
municipalități mai mici pot fi destul de ridicate, acestea pot folosi cifrele stabilite de birourile din
orașele mai mari pe post de ghid.
43

44
ESTIMAREA COSTURILOR SERVICIILOR MUNICIPALE ÎN SUD-ESTUL EUROPEI NALAS
5. CONCLUZII ȘI RECOMANDĂRI
5.1. Identificarea problemelor în urma aplicării metodologiei
În mare, problemele pot fi clasificate în două categorii: probleme ce izvoresc din mediul extern în
care administrațiile publice locale își desfășoară activitatea și probleme legate de capacitatea
proprie a administrațiilor publice locale.
Chestiunile, care rezultă din mediul existent în țările din Sud-Estul Europei sunt o consecință a
relațiilor centralizate moștenite și insuficient ajustate. Dependența financiară puternică a
municipalităților față de administrațiile publice centrale se manifestă în ceea ce privește
acoperirea deficitelor și dimensionarea surplusurilor de la bugetele municipale. Acest fapt nu
reușește să creeze stimulente pentru administrațiile publice locale în sensul creșterii veniturilor
proprii și a reducerii costurilor pentru producerea serviciilor, din cauza faptului că veniturile din
posibilele economii sunt centralizate. Modificările serioase în această privință sunt în continuare
insuficiente pentru a schimba atitudinea municipalităților față de resursele publice locale. Astfel,
de exemplu, bugetele municipale sunt tot centrate pe costuri. Acestea planifică și țin cont de
costuri. Sunt în continuare destul de puțini indicatori care să măsoare câte servicii vor fi furnizate,
cât costă un serviciu, etc.
O caracteristică importantă a mediului este și lipsa unor organisme civile solide și eficiente. Din
cauza dependenței insuficiente a acestora față de populație, administrațiile publice locale nu sunt
motivate în a raporta activitățile, a permite controlul cetățenilor asupra operațiunilor, a implica
comunitatea locală în procesul decizional.
Procesul de descentralizare din ultimii ani a consolidat semnificativ puterile administrațiilor
publice locale și le-a sporit resursele. În același timp, este dificil pentru administrația publică
centrală să renunțe la puterile pe care le deținea. Se poate vedea că în unele state o parte din
serviciile considerate sunt în continuare furnizate de instituții centrale. În alte țări, serviciile sunt
furnizate de municipalități, însă statul finanțează direct o parte a costurilor pentru școli și
grădinițe. În afara faptului că este o chestiune de justiție, modul de stabilire a volumului acestor
resurse și alocarea acestora între municipalități creează, de asemenea, probleme legate de
colectarea informațiilor pentru municipalități. Nu se poate crea o metodologie pentru estimarea
costurilor serviciilor dacă nu există nicio informație pentru părțile esențiale ale costurilor.
Rezumând toate aceste tipuri de probleme, se poate spune că metodologia pentru estimarea
costurilor serviciilor este un instrument a cărui aplicare poate avea și are sens într-un mediu
descentralizat, în care administrațiile publice locale au puteri decizionale proprii și resurse pentru
a le fundamenta. În acest mediu, economiile de fonduri sunt un factor important pentru sporirea
eficacității și eficienței performanțelor și pentru implicarea cetățenilor în mod real în procesul de
luare a deciziilor. Orice modificare în acest sens va conduce la creșterea nevoii de a utiliza
această metodologie.
Al doilea grup de probleme este asociat capacității administrațiilor publice locale de a realiza
estimarea costurilor serviciilor. Metodologia dezvoltată presupune disponibilitatea unor
profesioniști competenți, capabili să o aplice și, mai presus de toate, să analizeze și să evalueze
rezultatele obținute. În încercarea de a ajuta la dezvoltarea unei astfel de capacități, un modul de
pregătire a fost creat în cadrul proiectului, care poate fi folosit de fiecare asociație, asistată de
formatori din municipalitățile pilot.
Descentralizarea constituie o problemă nu numai în relațiile dintre administrațiile publice centrale
și locale, dar și în cadrul unei municipalități – în acest caz, între administrațiile publice locale și
școlile și grădinițele. Lipsa autonomiei relative a celor din urmă subminează eforturile
personalului de a estima costurile cu scopul de a determina o utilizare mai cumpătată a

fondurilor. Administrațile publice locale și-ar putea, de asemenea, intensifica eforturile de a
stimula eficacitatea funcțională a școlilor și grădinițelor. Un exemplu în acest sens este
măsurarea și contabilitatea separată a costurilor furnizorilor individuali de servicii. Acesta fapt va
facilita analizarea și evaluarea comparativă a eficacității funcționale a școlilor sau grădinițelor,
ceea ce va da posibilitatea unui proces decizional adecvat.
În acest caz, metodologia deschide perspective și sugerează schimbări în relațiile dintre o
municipalitate și școlile și grădinițele sale, cât și în cadrul organizației care furnizează suport
informațional tehnic municipalității.
Această metodologie este relativ simplă și, în acest sens, poate fi percepută ca un prim pas în
analizarea și evaluarea costurilor serviciilor municipale. Ea este concepută pentru a fi utilizată în
municipalități sau, în cel mai bun caz, pentru comparații între municipalități. Totuși, nevoile
practice vor duce la dezvoltarea acesteia prin includerea costurilor directe și ascunse ale
serviciului furnizat. Aceast fapt va permite utilizarea rezultatelor în procesul negocierii bugetare
dintre administrațiile publice centrale și locale, cât și pentru comparații internaționale.
5.2. Măsuri ulterioare aplicării metodologiei
Orice activități ulterioare sunt asociate cu rolul instituțiilor implicate în procesul de creare,
diseminare și aplicare a metodologiei. Acestea sunt trei: NALAS, asociațiile naționale ale
administrațiilor publice locale și administrațiile publice locale însele.
NALAS are, de asemenea, un rol important de jucat în schimbarea mediului în care operează
administrațiile publice locale din regiune. Plaja majoră de posibile schimbări este reprezentată de
implementarea reformelor care vizează descentralizarea. Orice acțiuni, în sensul sprijnirii țărilor în
atingerea acestui țel, ar avea un rezultat pozitiv. Pot fi recomandate următoarele acțiuni:
dezvoltarea și diseminarea rapoartelor de politici publice, organizarea de dezbateri, seminarii de
pregătire,, schimburi de experiență, etc., conforme cu potențialul și obiectivele NALAS ca alianță
a asociațiilor administrațiilor publice locale din regiune.
În termeni concreți, NALAS trebuie să continue eforturile de a disemina metodologia și de a
încuraja partenerii locali să o utilizeze. În acest sens, NALAS poate recruta experți internaționali,
cu scopul de a oferi asistență tehnică organismelor publice, dar și de a strânge fonduri de la
organizații donatoare.
Evident, un rol important al NALAS constă în furnizarea și încurajarea aprofundării cercetării
asupra constatărilor relevate prin utilizarea metodologiei ECM. Capacitatea de a merge dincolo
de costurile unitare totale ale educației, adică costurile complete pe elev sau pe clasă, și de a
analiza separat costul didactic unitar, costurile unitare de administrare, costurile unitare pentru
întreținerea clădirii și altele, este o realizare importantă a ECM.
Într-adevăr, datele preliminare colectate din țările pilot arată diferențe semnificative în structura
costurilor unitare (procentul costurilor didactice, costurile administrative și altele din costurile
școlare totale) atât între țări cât și în cadrul țărilor. Unele dintre aceste diferențe se pot datora
unei anumite aplicări sistematice greșite a metodologiei (prin atribuirea incorectă a cheltuielilor
specifice diferitelor categorii funcționale), astfel că, în urma unei cercetări adecvate și a unor
recomandări, acestea vor fi îndepărtate din cadrul datelor. O astfel de cercetare ar putea aduce și
îmbunătățiri metodologiei și schimbări în clasificarea funcțională utilizată. Totuși, unele diferențe
pot reflecta priorirăți educaționale diferite, constrângeri financiare diferite cărora școala li se
supune, sau tradiții instituționale și organizaționale moștenite de la sistemele anterioare.
Toate aceste chestiuni trebuie analizate atent, astfel încât asociațiile membre NALAS,
municipalitățile țărilor din sud-estul Europei și școlile din regiune să aibă date comparative utile,
45

46
ESTIMAREA COSTURILOR SERVICIILOR MUNICIPALE ÎN SUD-ESTUL EUROPEI NALAS
care pot fi apoi folosite pentru evaluarea performanțelor și problemelor din propriile sisteme
școlare. Este evident că astfel de cercetări trebuie inițiate și sprijinite la nivel regional, așa încât
rolul viitor al NALAS este suficient de important.
În sfârșit, NALAS trebuie să își folosească experiența câștigată odată cu aplicarea mai
sistematică a ECM pentru a îmbunătăți instrumentul tehnic al metodologiei (foaia de calcul
Excel). Un pas în acest sens poate fi de a calcula în mod automat costurile unitare în funcție de
clasificarea funcțională (costurile educaționale pe elev etc.) și defalcarea bugetelor școlilor pe
categorii funcțioanle. Este, de asemenea, posibilă calcularea automată a valorilor maxime și
minime ale acestor indicatori, sau deviația lor standard, folositoare îndeosebi atunci când numărul
de școli analizate este foarte mare (poate exista interesul de a compara deviațiile standard ale
diferitelor costuri pe elev).
Astfel, s-ar putea furniza informații suplimentare, mai sistematice și poate mai utile petru cei care
aplică metodologia (și poate un nou instrument de analiză a posibilelor erori de date). Un alt pas
ar fi de a extinde metodologia prin adăugarea unor elemente noi de date nefinanciare (vezi
secțiunea 5.3. de mai jos) și calcularea de noi indicatori care va deveni astfel posibilă. O altă
abordare posibilă este de a discuta cu asociațiile naționale noile elemente de date pe care le-au
introdus pentru propriile scopuri în metodologia ECM și de a le include în noua versiune a ECM
pentru toate asociațiile membre. Totuși, orice evoluție de acest fel trebuie planificată cu atenție,
ca răspuns la nevoile specifice și experiențele asociațiilor membre NALAS.
Asociațiile naționale ale administrațiilor publice locale, cel puțin în faza inițială, reprezintă un
motor pentru diseminarea metodologiei. În acest scop, pot fi recomandate următoarele activități:
Traducerea metodologiei în limba locală și adaptarea ei la condițiile locale: practicile
legislative și de management. Acestea includ examinarea sistemului de finanțare a serviciilor,
a sistemului contabil, a cerințelor naționale pentru clasificarea costurilor instituțiilor publice, a
organizării informației la nivel național și local. Este la fel de necesar să se investigheze
organizarea furnizării serviciilor specifice. Toate acestea trebuie să se reflecte atât în
derularea etapelor estimării costurilor serviciilor, cât și în conținutul obiectului estimării
costurilor și în setul de indicatori de analiză și evaluare.
Utilizarea modului de pregătire pentru organizarea formării reprezentanților municipalităților
partenere. Materialele modulului de pregătire, prezentate în Anexa 4, pot fi folosite în acest
sens.
Stabilirea unei rețele de experți care să ofere consiliere și să asiste municipalitățile în
procesul de aplicare a metodologiei. Reprezentanții comisiilor financiare ale asociațiilor pot fi
folosiți în acest scop;
Elaborarea materialelor consultative pentru analizarea și evaluarea rezultatelor aplicării
metodologiei. În multe țări, un set suplimentar de instrumente va facilita în mod semnificativ
procesul general de estimare a costurilor serviciilor. În particular, în paralel cu cercetarea la
nivelul NALAS, recomandată mai sus, există nevoia de a înțelege și descrie variațiile de la
nivel regional și educațional (grădinițe, școli primare, secundare) ale costurilor unitare și ale
structurii cheltuielilor de educație (conform clasificării funcționale).
Domeniul de aplicare al asociațiilor naționale ale administrațiilor publice locale include și activități
de promovare și creare a capacității locale, de realizare a bazelor de date pentru municipalități și
de organizare și coordonare a eforturilor locale pentru continuarea și adâncirea reformei de
descentralizare.
După cum am arătat mai sus, mediul descentralizat de funcționare a municipalităților va crea
condițiile și nevoia de a aplica astfel de tehnici analitice precum metodologia estimării costurilor
serviciilor municipale.

Administrațiile publice locale pot utiliza metodologia ca prim pas în analizarea și evaluarea
costurilor furnizorilor serviciilor similare. Apoi, acestea trebuie să investigheze motivele
diferențelor dintre costurile fiecărei școli, grădinițe și altor furnizori de servicii. Metodologia poate
deveni un instrument în mâinile organismelor de control și audit ale municipalităților.
Rezultatele aplicării metodologiei trebuie folosite nu numai de către ramura executivă locală:
primarul și administrația, dar și de consilierii municipali. Aceste rezultate pot deveni fundamentul
unei politici municipale. De exemplu, estimarea costurilor diferitelor școli dintr-o anumită
municipalitate poate fi folosită ca premisă pentru optimizarea rețelei instituțiilor de învățământ.
Estimările făcute de metodologie pot fi folosite pentru a justifica taxele serviciului când se pune în
discuție calitatea și posibila cantitate a serviciilor furnizate.
5.3. Dezvoltarea suplimentară şi îmbunătățirea metodologiei
În funcție de nevoile și pregătirea lor, diferitele țări ar putea lua măsuri în vederea aplicării unei
metodologii mai complete precum aceea, așa cum a fost prezentată la început, în curs de
revizuire a diferitelor metode și abordări ale estimării costurilor. În acest caz, este bine să se
înceapă prin contabilizarea costurilor indirecte odată cu utilizarea metodelor diverse de separare
a acestora între furnizorii de servicii.
Există un câmp larg de îmbunătățire a indicatorilor nefinanciari. De exemplu, pot fi folosiți
următorii indicatori:
Numărul de clase. Poate ajuta la calculul indicatorilor numărului mediu de elevi dintr-o clasă
și costurile medii pe clasă;
Numărul personalului – didactic și nedidactic. În ceea ce privește personalul didactic, atât
numărul fizic cât și echivalenții cu normă întreagă pot fi prezentați. Aceste date pot fi uitlizate
pentru a prezenta rata numărului de elevi pe un profesor și salariul mediu pe o persoană
angajată.
Numărul mediu de ore pe săptămână. Oferă informații despre felul și gradul de exploatare a
profesorilor;
Date despre clădirile și echipamentul disponibil: existența unei biblioteci, săli de sport,
laboratoare, cabinete specializate, etc.
Utilizarea acestor date sau altor date nefinanciare va permite experților, fără putință de tăgadă,
să analizeze noi indicatori educaționali. Mulți dintre aceștia pot fi, bineînțeles, calculați automat în
foaia de calcul Excel. Totuși, este important ca întotdeauna să se analizeze și să se ofere
asistență pentru utilizarea noilor indicatori, pentru a evita o posibilă confuzie și interpretare
eronată. Aceasta înseamnă că orice îmbunătățiri aduse metodologiei ECM trebuie implementate
odată cu cercetarea regională (așa cum s-a discutat în secțiunea 5.2).
Investițiile au, de asemenea, un impact asupra nivelului costurilor serviciilor. Problema pe care o
ridică constă în modalitatea de contabilizarea a acestora. Utilizarea metodei contabilității de casă
denaturează informațiile anuale. Motivul este că, atunci când se analizează tendințele costurilor
serviciilor, ar trebui utilizată amortizarea activelor imobilizate și nu cea a cheltuielilor de capital.
Metodologia estimării costurilor autorizațiilor de construire trebuie, de asemenea, dezvoltată mai
mult, în special în ceea ce privește creșterea obiectivității măsurării timpului dedicat furnizării
serviciului, iar în ceea ce privește planificarea și premisele spațiale pentru furnizarea serviciilor de
calitate populației.
Ghidul promovează dezvoltarea și intensificarea autononomiei locale în regiune, deoarece
o administrație publică puternică este construită pe încrederea și interesul cetățenilor de a
47

48
ESTIMAREA COSTURILOR SERVICIILOR MUNICIPALE ÎN SUD-ESTUL EUROPEI NALAS
participa la luarea deciziilor locale și la executarea lor. Setul de instrumente oferit exinde
capacitatea municipalităților și a asociațiilor lor de a evalua și analiza eficacitatea
costurilor publice suportate, de a le conecta în mod direct cu responsabilitatea lor de a
furniza serviciile publice importante.

ANEXE
49

50
ESTIMAREA COSTURILOR SERVICIILOR MUNICIPALE ÎN SUD-ESTUL EUROPEI NALAS
Anexa 1
Estimarea costurilor serviciului furnizat de o școală primară în municipalitate ......................
Activități Tipuri de cost Școala
1
Școala
2
Școala
...
Cheltuieli
centralizate
de la
bugetul
municipal*
Moneda locală
Anul ..............
Costurile
totale
1 2 3 4 5 6 7
Educația Costuri cu forța de muncă
(inclusiv salariile de personal,
beneficiile sociale și alte
beneficii suplimentare pentru
membrii personalului implicat
în furnizarea serviciului)
Întreținerea curentă
- Manuale
- Consumabile și materiale
- Servicii externe
- Costul asigurării
- Costurile pentru
pregătirea continuă a
profesorilor
- Altele
Total pentru activitate
Întreținerea
clădirii
Total pentru activitate
Costul muncii (inclusiv
salariile de personal,
beneficiile sociale și alte
beneficii suplimentare
pentru membrii
personalului implicat în
furnizarea serviciului)
Întreținerea curentă
- Reparații curente
- Consumabile și materiale
- Apă și electricitate
- Încălzire
- Costurile serviciilor
externe și ale asigurării
- Altele
Activități Tipuri de cost Școala
1
Școala
2
Școala
...
Cheltuieli
centralizate
de la
bugetul
municipal*
Costurile
totale
1 2 3 4 5 6 7
Managementul Costuri cu forța de muncă

administrativ (inclusiv salariile de
personal, beneficiile
sociale și alte beneficii
suplimentare pentru
membrii personalului
implicat în furnizarea
serviciului)
Întreținerea curentă
- Consumabile și
materiale
- Servicii externe
(costurile de telefon,
poștă)
- Costul călătoriilor în
interes de serviciu
- Altele
Total pentru activitate
Alte activități suport
Securitate Costul muncii (inclusiv
salariile de personal,
beneficiile sociale și alte
beneficii suplimentare
pentru membrii
personalului implicat în
furnizarea serviciului)
Întreținerea curentă
- Echipament special
- Servicii externe
- Costul asigurării
- Altele (de exemplu,
securitatea furnizată
de o companie
externă)
Total pentru activitate
Transport Costul muncii (inclusiv
salariile de personal,
beneficiile sociale și alte
beneficii suplimentare
pentru membrii
personalului implicat în
furnizarea serviciului)
Întreținerea curentă
- Combustibil și
produse petroliere
- Altele (de exemplu,
piese de schimb, taxe
de drum, asigurare)
Total pentru activitate
51

52
ESTIMAREA COSTURILOR SERVICIILOR MUNICIPALE ÎN SUD-ESTUL EUROPEI NALAS
Activități Tipuri de cost Școala
1
Școala
2
Școala
...
Cheltuieli
centralizate
de la
bugetul
municipal*
Costurile
totale
1 2 3 4 5 6 7
Asigurarea
alimentației
Total pentru activitate
Servicii
medicale
Costuri cu forța de muncă
(inclusiv salariile de personal,
beneficiile sociale și alte
beneficii suplimentare pentru
membrii personalului implicat
în furnizarea serviciului)
Întreținerea curentă
- Produse alimentare
- Electricitate, apă și
consumabile (prepararea
mâncării și curățenia)
- Servicii externe (oricând
mâncarea este asigurată
de o companie externă)
- Altele
Costul muncii (inclusiv
salariile de personal,
beneficiile sociale și alte
beneficii suplimentare
pentru membrii
personalului implicat în
furnizarea serviciului)
Întreținerea curentă
- Medicamente,
pansamente și alte
materiale și consumabile
- Altele
Total pentru activitate
COST TOTAL:
TOTAL ELEVI:
SUPRAFAȚA CLĂDIRII (m 2 ):
COST TOTAL PE STUDENT:
COST TOTAL PE suprafața în m 2 :
*A se completa oricând costul nu este contabilizat de școală, dar este plătit în totalitate de
municipalitate

Estimarea costurilor serviciului furnizat de o școală primară în municipalitatea .................
Activități Tipuri de cost Grădinița
1
Grădinița
2
Grădinița
...
Anexa 2
Moneda locală
Anul ..............
Cheltuieli
centralizate
de la
bugetul
municipal*
Costurile
totale
1 2 3 4 5 6 7
Îngrijirea copiilor
Asigurarea Costuri cu forța de
alimentației muncă (inclusiv salariile
de personal, beneficiile
sociale și alte beneficii
suplimentare pentru
membrii personalului
implicat în furnizarea
serviciului)
Întreținerea curentă
- Produse alimentare
- Electricitate, apă și
consumabile
- Servicii externe
-
(oricând mâncarea
este furnizată de o
companie externă)
Altele
Total pentru activitate
Somnul și Costul muncii (inclusiv
odihna de salariile de personal,
după- beneficiile sociale și alte
amiază beneficii suplimentare
pentru membrii
personalului implicat în
furnizarea serviciului)
Întreținerea curentă
- Costul lenjeriei de
pat
- Costul pentru
păstrarea igienei
- Servicii externe
-
(spălat, călcat)
Echipament de
dormitor (paturi,
saltele, etc.) și
reparații curente
Total pentru activitate
Activități Tipuri de cost Grădinița
1
Grădinița
2
Grădinița... Cheltuieli
centralizate
Costur
ile
53

54
ESTIMAREA COSTURILOR SERVICIILOR MUNICIPALE ÎN SUD-ESTUL EUROPEI NALAS
de la
bugetul
municipal*
totale
1 2 3 4 5 6 7
Servicii
medicale
Total pentru activitate
Educație și
divertisment
Total pentru activitate
Costul muncii (inclusiv
salariile de personal,
beneficiile sociale și alte
beneficii suplimentare
pentru membrii
personalului implicat în
furnizarea serviciului)
Întreținerea curentă
- Medicamente,
pansamente și alte
materiale și
consumabile
- Altele
Costul muncii (inclusiv
salariile de personal,
beneficiile sociale și alte
beneficii suplimentare
pentru membrii
personalului implicat în
furnizarea serviciului)
Întreținerea curentă
- Materiale
educaționale și
consumabile (pentru
asistarea procesului
educațional)
- Altele
Activități Tipuri de cost Grădinița
1
Grădinița
2
Grădinița... Cheltuieli
centralizate
de la
bugetul
municipal*
Costur
ile
totale
1 2 3 4 5 6 7
Întreținerea
clădirii
Costul muncii
(inclusiv salariile de
personal, beneficiile
sociale și alte
beneficii
suplimentare pentru
membrii personalului
implicat în furnizarea
serviciului)
Întreținerea curentă
- Reparații curente
- Materiale și
consumabile

Total pentru activitate
Managementul
administrativ
- Apă și
electricitate
- Încălzire
- Costul serviciilor
externe și
asigurărilor
- Altele
Costul muncii
(inclusiv salariile de
personal, beneficiile
sociale și alte
beneficii
suplimentare pentru
membrii personalului
implicat în furnizarea
serviciului)
Întreținerea curentă
- Materiale și
consumabile
- Servicii externe
(telefon, poștă)
- Costul călătoriilor
în interes de
serviciu
- Altele
Total pentru activitate
COST TOTAL:
TOTAL COPII:
SUPRAFAȚA CLĂDIRII (m 2 ):
COST TOTAL PE COPIL:
COST TOTAL PE suprafața în m 2 :
*A se completa oricând costul nu este contabilizat de grădiniță, dar este plătit în totalitate de
municipalitate
55

56
ESTIMAREA COSTURILOR SERVICIILOR MUNICIPALE ÎN SUD-ESTUL EUROPEI NALAS
Anexa 3
Estimarea costurilor unei autorizații de construire
Etapele metodologice pentru o versiune simplificată a costurilor totale
Cazul municipalității:
În această estimare se iau în calcul doar permisul de construcție standard pentru o casă familială
normală de până la 200 metri pătrați (m 2 ) într-o suburbie normală, nu în centrul orașului. La
parter poate fi un spațiu comercial.
Utilizatorii trebuie să considere versiunea finală a costurilor bugetare reale pentru un anume an;
pentru exemplul de față, se va folosi 2008 dacă este posibil.
Toate cifrele în moneda locală trebuie transformate în euro conform ratei de schimb oficiale a țării
respective (conform Ministerului de Finanțe, Biroului de stat sau Băncii centrale).
În afară de buget, trebuie să se estimeze și alte valori:
Numărul total al personalului municipalității
Numărul total al personalului care lucrează doar în clădirea principală sau sediu central (SC)
Totalul metrilor pătrați (m 2 ) ai clădirii principale/SC, inclusiv toate coridoarele, sălile de conferințe,
toaletele etc.
Dacă municipalitatea plătește chirie pentru SC, folosiți această valoare. Dacă nu, trebuie să
estimați un preț lunar pentru chirie pe m 2 pentru o clădire de birouri nouă în aceeași locație
Aflați în urma interviurilor cu administrația numărul toatl al personalului implicat în eliberarea
autorizațiilor de construire
Aflați numărul de autorizații de construire emise în ultimii 3 ani
Pentru a afla numărul total al personalului municipalității implicat în eliberarea autorizațiilor de
construire, trebuie să intervievați unitățile administrative relevante.
Este posibil ca niciuna dintre aceste persoane să nu își dedice tot timpul eliberării de autorizații
de construire. Prin interviuri, trebuie să estimați câte minute sunt dedicate unei autorizații normale
pentru fiecare etapă.

Valorile costurile de bază pentru
personal
Bugetul total pentru personal inclusiv
beneficiile pentru întreaga municipalitate
Numărul total de personal al
municipalității
Costul mediu de personal pe persoană pe
an
Costul mediu de personal pe persoană pe
lună (11)
Costul mediu de personal pe persoană pe
zi (20)
Costul mediu de personal pe persoană pe
ora (8)
Costul mediu de personal pe persoană pe
minut (60)
Calculul chiriei pentru SC (fictivă sau
noțională)
Personalul care lucrează în SC al
municipalității
Total metri pătrați ai clădirii municipale
principale/SC
Metri pătrați/persoană în SC
Chiria calculatorie (noțională) pe m 2 pe lună
Chiria calculatorie pe personal pe an
Numărul personalului implicat în emiterea
autorizațiilor de construire
Chiria calculatorie pentru personalul implicat în
emiterea autorizațiilor de construire pe an
Costul operațional
pentru întreaga
municipalitate
Rechizite de birou
Cost de călătorie
Cost de reprezentare
Electricitate (doar clădiri)
EUR 2008
Moneda
locală
Remarci
Rata de schimb pentru EUR:
Toți de la primar până la îngrijitori la
sfârșitul lui 2008
Ajustat pentru o lună de concediu
anual
Ajustat pentru sfârșit de săptămână
și sărbători
Utilizați 4 cifre
Folosiți valori aproximative
Folosiți doar două zecimale
Estimarea agentului imobiliar pentru centrul
orașului
Numărul de personal din SC x m 2 /persoană X
chiria fictivă x 12
Aceasta este valoarea „X”; descoperită în urma
interviurilor din administrație
Cifrele în EUR trebuie schimbate conform ratei de schimb
EUR 2008 1 membru al Pentru x
personalului membri
personalului
ai
implicați
emiterea
autorizațiilor
în
Fără iluminatul
străzilor etc.
57

58
ESTIMAREA COSTURILOR SERVICIILOR MUNICIPALE ÎN SUD-ESTUL EUROPEI NALAS
Telefon
Poștă
Taxe bancare
Utilități publice (de
exemplu, contracte de
servicii încheiate)
Întreținerea echipamentului
Alte elemente de cost?
Costul total de funcțioanre
pentru personal pe an
BGN
Adăugați după
caz mai multe
elemente și
rânduri
Nr. autorizațiilor de construire emise 2006 2007 2008
Nr. mediu
Nr. autorizațiilor de construire emise
Costurile total non-muncă inclusiv
chiria
Costul total de funcțioanre pentru x
personal pe an
Chiria calculată pe an pentru X
personal
Costul total non-muncă inclusiv
chiria
Costul non-muncă exact pe
autorizație
Costul non-muncă exact pe
autorizație, ajustat în funcție de
timpul personalului
Timpul calculat pentru emiterea unei
autorizații
Următoarele birouri / funcții sunt doar
indicative; trebuie introduse toate
birourile relevane implicate din
cadrul municipalității
Secretariatul pentru planificare
urbană
Inginer sau arhitect de la Secretariat
Biroul juridic
EUR 2008
BGN
BGN
BGN
Remarci
Neajustată încă în funcție de timp
În funcție de nr mediu de permise p.a.
Costul non-muncă al autorizației *(min.
p.autorizație*nr mediu de autorizații) /
(nr personal implicat*11 luni*20 zile*8
ore*60 minute)
Minute Va fi estimat de departamentele
respective

Dactilografie
Arhive
Direcția imobiliară
Registratură
Calculcarea taxelor
Redactarea contractelor pentru taxa
autorizației de construire
Secretariatul pentru economie și
finanțe/confirmarea corectitudinii
procesului
Agenția de planificare / verificare a
conformității planificării urbane cu
proiectul
Altele
Minute necesare eliberării unei
autorizații de construire
Variația: timp în minute plus 50%
(marjă de siguranță)
Suma
Multiplicator 1,50
Calcularea costului exact al personalului pentru o autorizație de construire
Minute Minute
+50%
Minute necesare emiterii unei autorizații de construire
Costul mediu de personal pe persoană pe minut
Costul exact al timpului pentru personal pentru o autorizație
de construire
BGN BGN
Calcularea costului total exact pentru o autorizație de construire
Costul non-muncă exact pe autorizație de construcție € €
Costul exact al timpului pentru personal pentru o autorizație de
construcție
BGN BGN
Costul total exact al unei autorizații de construcție BGN BGN
Venitul din taxe de la cetățeni pentru autorizații în 2008
EUR 2008 Remarci
Nr de autorizații eliberate în 2008
Venitul total din taxe de la cetățeni pentru case normale în 2008 Aflat din
bugete sau
interviuri
Venitul mediu din taxe pentru o autorizație de construire
59

60
ESTIMAREA COSTURILOR SERVICIILOR MUNICIPALE ÎN SUD-ESTUL EUROPEI NALAS
Anexa 4
Metodologii de estimare a costurilor pentru responsabilități educaționale
Jan Herczyński
Cuprins:
Introducere
Metodologia empirică de estimare a costurilor
Metodologia normativă de estimare a costurilor
Puncte tari și puncte slabe ale celor două abordări
Utilizarea metodologiilor de estimare a costurilor
Referințe
Introducere
Documentul de față prezintă metodologii utilizate pentru estimarea costurilor serviciilor
educaționale 6 . Estimarea costurilor presupune anumite calcule pentru a evalua costurilor unitare
(costurile pe elev) induse de furnizarea educației în funcție de anumite ipoteze generale și luând
în considerare unele condiții specifice. Ipotezele generale pot conține regulile care stabilesc
remunerația profesorilor și corectarea lor de la an la an (cu rata inflației, spre exemplu). Condițiile
specifice se pot referi la posibilitatea concentrării analizei pe școli din mediul urban sau rural și
includerea sau excluderea nivelului educațional specific (cum ar fi primar, secundar, vocațional)
sau a tipurilor specifice de cheltuieli (precum asigurarea alimentației elevilor sau investițiile).
Este foarte importat de observat, de la bun început, că nu există nicio metodologie care să
evalueze în mod corespunzător și obiectiv nivelul necesar sau cerut al cheltuielilor educaționale.
Pe de o parte, toate școlile vor găsi întotdeauna cu ușurință cum să utilizeze anumite fonduri
suplimentare pe care le-ar putea primi și multe chiar caută în mod proactiv astfel de finanțări
suplimentare. Pe de altă parte, nivelul real al cheltuielilor educaționale este, în fiecare țară,
rezultatul unui proces politic de negociere și planificare bugetară, iar prioritățile și nevoile relative
ale tuturor sectoarelor influențează procentul pe care îl primește educația din fondurile publice.
Așadar, în particular, adoptarea oricărei metodologii de estimare a costurilor funcțiilor
educaționale depinde de obiectivele pe care se presupune că trebuie să le atingă și de efectele
pe care ar trebui să le producă. După cum se va vedea mai departe, există diferite metodologii
care pot fi foarte bune pentru a atinge anumite obiective și , în același timp, nu oferă rezultate
pentru obiective diferite. Această concluzie poate fi reformulată și în felul următor: estimarea
costurilor funcțiilor educaționale nu este un exercițiu științific care să respecte reguli stabilite și
proceduri de verificare, ci este un instrument de politică care vine în sprijinul intervențiilor și
acțiunilor specifice. Dacă este abordată în afara acestor funcții, o metodologie a costurilor poate
fi interesantă, însă nu ar fi utilă. Lăsând deoparte scopul propus, se poate dovedi a fi chiar
contraproductivă.
6 Documentul a fost elaborate pentru Rețeaua Asociațiilor Autorităților Locale din Sud-Estul Europei RAALSEE,
Biroul din Skopje, în martie 2009.

Următorul exemplu poate ajuta la clarificarea acestei afirmații. Dacă o asociație a administrațiilor
publice locale dorește să adopte o metodologie a costurilor din educație, aceasta poate fi utilizată
fie ca instrument de revizuire comparativă a finanțării educației în diferite municipalități, menit să
asiste administrațiile publice locale mai puțin puternice în realizarea eficientă și responsabilă a
acestei funcții. Sau, poate fi concepută pentru a oferi un argument în discuțiile cu administrația
publică centrală cu privire la alocarea totală a fondurilor pentru transferurile educaționale, pentru
a cere mai multe fonduri pentru școlile lor. Ambele obiective de politică publică sunt direcții
legitime de acțiune, însă necesită metodologii ale costurilor relativ diferite.
Considerate la valoarea lor nominală, aceste argumente formulate mai sus implică o multitudine
de metodologii complexe, diferite care răspund unei varietăți de potențiale obiective de politică
publică. Totuși, din fericire, atât varietatea obiectivelor politicii publice pe care o asociație
națională a administrațiilor publice locale le-ar putea stabili, cât și varietatea tehnicilor reale
pentru estimarea costurilor funcțiilor educaționale sunt limitate. Cele două metodologii de bază
pentru calcularea costurilor unitare ale furnizării serviciilor educațioanle, prezentate pe scurt în
acest document, sunt metodologia empirică și metodologia normativă 7 . În următoarele două
secțiuni, vom discuta etapele presupuse de procesul de estimare a costurilor fiecăreia în parte și,
de asemenea, diferitele tipuri de date necesare celor două. Vom descrie apoi punctele tari și
punctele slabe ale metodologiilor diferite de estimare a costurilor și, la final, utilizarea lor
potențială.
Răspunzând unui obiectiv general al politicii, adică acela de a facilita asociațiilor naționale ale
autorităților locale o mai bună analiză a problemelor de administrare a costurilor și finanțelor,
dcocumentul de față încearcă să fie practic și ușor de utilizat. În analiza abordărilor metodologice
includem niște detalii tehnice necesare punerii lor în practică, încercând în același timp să
avertizăm asupra potențialelor probleme de utilizare. Trebuie precizat, de asemenea, că acest
document poate fi aplicat atât pentru ecuația preșcolară, primară, secundar și vocațională.
De asemenea, trebuie precizate și limitările existente, datorate concentrării acestei metodologii
doar pe evaluarea costurilor unitare ale furnizării serviciului educațional. Economiștii studiază
funcțiile costurilor educaționale care încearcă să evalueze „nivelul minim al cheltuielilor necesare
atingerii unui anumit nivel de performanță al elevilor” 8 . Cu alte cuvinte, funcțiile costurilor
educaționale reprezintă modele econometrice care evaluează costul rezultatelor educațional
especifice, măsurat spre exemplu cu ajutorul testelor standardizate. Totuși, măsurarea
rezultatelor educaționale în țările în tranziție se află în faze incipiente. În SUA, multe state au
recurs la calcularea costurilor educației. Aceasta stabilește „suma de bani necesară pentru a
pune la dispoziția tuturor serviciile educaționale care să ofere fiecărui copil oportunitatea atingerii
standardelor educaționale aplicabile statului” 9 . Astfel, calculul costurilor începe cu obligațiile
legale referitoare la calitatea educației impuse sistemului școlar și evaluează ce cheltuieli sunt
necesare pentru a răspunde acestor obligații. Calcularea costurilor se apropie de ceea ce mai jos
denumim abordarea normativă, însă include un număr de standarde educaționale care nu sunt
impuse în mod legal în țările în tranziție (măsuri ce privesc prezența la ore sau abandonul,
perfomanța elevilor).
7 Clasificarea și terminologia folosită în acest document sunt propuse de autor și pot fi diferite față de metodologia
utilizată de alți specialiști. Ea se bazează pe studii anterioare asupra alocării fondurilor pentru educație în țările în
tranziție, vezi de exemplu Jan Herczyński Gata de decolare? Probleme actuale ale descentralizării educației în
România, București (2004). Îndeosebi, abordarea de jos în sus descrisă în acel raport este foarte asemănătoare
metodologiei normative descrise aici.
8 Vezi J. Golebiewski, Literatura în domeniul Funcțiilor Costurilor Educaționale: o prezentare generală (2007),
disponibil la: http://www.cpr.maxwell.syr.edu/efap/Costing_Out/C_out.htm. Vezi de asemenea analiza critică Costrell,
Hanoushek, Loeb, Ce ne spun funcțiile de cost despre costul unei educații corespunzătoare? Peabody Journal of
Education 83, 198:223, 2007, disponibil la http://showmeinstitute.org/publication/id.146/pub_detail.asp
9 Vezi Rețeaua Națională de Acces, Asigurarea oportunității unei educații corespunzătare pentru toți copiii:abecedarul
de calcul al costurilor (2005), disponibil la http://www.schoolfunding.info/resource_center/policybriefs.php3.
61

62
ESTIMAREA COSTURILOR SERVICIILOR MUNICIPALE ÎN SUD-ESTUL EUROPEI NALAS
Metodologia empirică de estimare a costurilor
Abordarea empirică se bazează pe analiza cheltuielile istorice (cheltuielile din anii bugetari
precedenți) ale funcțiilor sau instituțiilor educaționale specifice. De obicei, calcularea valorilor
medii se face pentru câteva dintre următoarele elemnte, în funcție de datele disponibile:
Pentru întregul sistem educațional,
Pentru școlile dintr-o municipalitate dată sau dintr-un grup de municipalități,
Pentru unele tipuri de școli, de exemplu primare sau secundare, sau pentru grădinițe,
Pentru școli împărțite în funcție de limba de predare,
Pentru locații specifice ale școlilor, de exemplu școli urbane și rurale.
Pentru evaluarea costurilor educaționale conform metodologiei empirice se urmăresc pașii de mai
jos 10 :
1. Identificarea categoriilor bugetare majore care vor fi incluse în procesul de estimare a
costurilor. Acestea pot fi bugetele totale ale școlilor, salariile, cheltuielile de întreținere. Deoarece
sursa principală de date pentru abordarea empirică sunt planurile de buget ale școlilor și
rapoartele bugetare pentru bugetele executate (colectate de Ministerul de Finanțe), selectarea
categoriilor majore este condiționată de clasificarea bugetară folosită. De exemplu, clasificarea
bugetară distinge, de obicei, între salariile plătite și contribuțiile de sănătate și sociale referitoare
la salarii, însă nu distinge între salariile cadrelor didactice și cele ale personalului nedidactic.
Pentru a realiza estimarea empirică a costurilor salariilor profesorilor trebuie colectate date
speciale, ceea ce nu este numai costisitor, dar poate și conduce la anumite erori sistematice în
datele obținute.
2. Identificarea unității principale de analiză. În mod normal, unitatea este școala ca utilizator al
bugetului. Cu toate acestea, în multe cazuri, școala nu este utilizatorul bugetului, iar singurele
date bugetare disponibile sunt datele municipale. Obținerea datelor interne cum ar fi planurile
financiare ale școlilor, care nu sunt incluse în rapoartele bugetare, poate crea probleme. Mai
mult, estimarea costurilor la nivel municipal nu este doar mai ușoară, dar poate permite uneori și
o analiză mai completă. De exemplu, estimarea costurilor de transport ale elevilor la nivelul școlii
nu are prea mare semnificație, însă prezintă o importanță foarte mare la nivelul unei autorități
locale.
O problemă contrară apare atunci când estimarea costurilor are loc la nivelul unor unități mai mici
decât o școală ca unitate bugetară. Un astfel de exemplu este cel al estimării costurilor școlilor
satelit 11 , care nu au planuri financiare separate. Estimarea costurilor școlilor satelit prezintă o
provocare interesantă și importantă 12 . Un alt exemplu important îl reprezintă separarea costurilor
preșcolare și școlare în instituțiile de învățământ care oferă ambele tipuri de educație. Evaluarea
separată a costurilor grădinițelor și școlilor primare necesită o anume diviziune sistematică a
planului financiar al unei singure instituții, ceea ce reprezintă un proces dificil.
3. Colectarea datelor bugetare. Această activitate necesită acces la rapoarte bugetare recente
din țară, cât și înțelegerea clasificării bugetare, ceea ce era de obicei destul de dificil. În ultimii
ani, Ministerele de Finanțe din regiune au oferit tot mai mult astfel de date la nivel municipal.
Totuși, accesul la datele bugetare de la nivelul școlii, în special la bugete detaliate și complete
este, în continuare, o problemă.
10 Prezentarea de față a metodologiei evită multe detalii tehnice. Pentru chestiuni tehnice în context internațional, vezi
notele tehnice ale OCDE, Education at a Glance 2008, Paris (2008)
11 Școlile satelit sunt instituții de învățământ afiliate, fără personalitate juridică separată, care împart un buget comun
și un director comun cu școala centrală de care aparțin.
12 Vezi J. Herczunski, Policy Paper for ZELS: Treatment of Satellite Schools, Skopje 2007.

Este foarte important să se asigure tratarea separată a cheltuielilor recurente și de capital.
Cheltuielile investiționale pe elev reprezintă o categorie analitică relevantă doar pentru date foarte
agregate, cum ar fi pentru nivelurile educaționale (preșcolar, primar, secundar).
Datele colectate trebuie înscrise în format electronic și supuse unei analize comune. Este mai
ușor de afirmat, decât de realizat și va necesita adesea o analiză aprofundată a datelor specifice.
Una din piedicile acestei etape este lipsa de consecvență a identificatorilor școlari. În mod ideal,
școlile trebuie să aibă numere unice, dar adesea acestea sunt înscrise cu numele și locația
(numele comunei sau al orașului). Erorile inevitabile în înregistrarea datelor înseamnă că
identificarea școlilor în două fișiere de date (de exemplu, în datele bugetare pentru anii
consecutivi) nu este ușoară.
4. Pe lângă datele bugetare, pentru aceleași instituții, trebuie colectate datele despre studenți,
clase și profesori. Sursa acestor date este reprezentată, de obicei, de formularele statistice ale
școlii, care au fost returnate biroului statistic (sau Ministerului Educației) la o anumită dată în
septembrie sau de două ori pe an. Identificarea aceleași școli în statisticile școlare și în
rapoartele bugetare nu este întotdeauna o sarcină ușoară (câteodată nici nu este posibilă).
Cifrele studenților sunt date pentru anul școlar, care începe în septembrie și se termină în iunie.
Datele bugetare sunt oferite pentru anul fiscal, care începe în ianuarie și se termină în decembrie.
Suprapunerea incompletă a acestor doi ani creează probleme pentru estimarea costurilor.
Diferențele în loturile succesive de studenți datorate proceselor demografice indică faptul că
numărul de școli, clase și profesori se modifică de la un an școlar la altul. Astfel, este nevoie de o
procedură pentru a îmbina cei doi ani în scopul analizei. Ignorarea asimetriei și folosirea datelor
bugetare ale unui an și datele studenților ale unui alt an se întâmplă destul de des, însă creează
erori sistematice 13 . În mod normal, se decide folosirea anului fiscal ca unitate de analiză , fiind
luate cheltuielile reale ale acelui an fiscal și apoi calculat numărul efectiv al elevilor în anul fiscal
drept 60% din studenții care au fost prezenți din ianuarie până în iunie plus 40% din studenții care
au fost prezenți din septembrie până în decembrie.
De asemenea același calcul al numărului efectiv al claselor și profesorilor trebuie să fie făcut,.
Această analiză trebuie realizată pentru fiecare școală implicată în procesul de estimare a
costurilor 14 .
O altă chestiune importantă este alegera numărului elevilor. Dacă datele statistice ale școlilor
sunt colectate o dată pe an în septembrie, atunci se vor folosi aceste date. Dacă se realizează un
al doilea recensământ al elevilor la sfârșitul anului școlar, în mai sau în iunie, vor trebui făcute
anumite modificări pentru datele din septembrie.
Și, în sfârșit, o problemă tehnică cheie se referă la semnificația numărului profesorilor. În mod
normal, rapoartele statistice ale școlii oferă numărul fizic al profesorilor, uneori divizat în cei cu
normă întreagă și cei angajați parțial. De obicei, nu sunt disponibile date despre numărul
profesorilor care lucrează peste norma săptămânală obligatorie. Este nevoie aici, totuși, de
numărul de echivalenți cu normă întreagă (FTE). Acesta este numărul de ore didactice
săptămânale împărțit la norma săptămânală obligatorie a profesorului. Deoarece această normă
didactică este câteodată diferită pentru profesorii de grade inițiale (gradele de la 1 la 4) și pentru
cei de grade mai înalte, calcularea FTE trebuie făcută cu atenție. De aceea, în scopul estimării
costurilor trebuie colectate datele ce privesc orele didactice saptămânale pentru toate școlile
13 Principala eroare sistematică care poate fi întâmpinată este subestimarea ușoară a costurilor pe student, din
moment ce numărul studenților în septembrie este de obicei mai mic decât cel din iunie, din cauza mutărilor
demografice curente în majoritatea, însă nu în toate, țările în tranziție.
14 Alternativ, se poate alege anul școlar ca unitate de analiză, considerându-se numărul real al elevilor din acel an și
evaluându-se în mod analog bugetele efective. Nu am văzut însă nicun studiu care să aibă această abordare.
63

64
ESTIMAREA COSTURILOR SERVICIILOR MUNICIPALE ÎN SUD-ESTUL EUROPEI NALAS
considerate. Numărul profesorilor ca persoane fizice nu oferă o măsurare corespunzătoare a
efortului didactic al școlii 15 .
5. Odată colectate datele bugetare, ale studenților și ale profesorilor, conectate prin
identificatorul unic comun al școlii, calcularea costurilor empirice poate fi realizată. Costurile pe
student și pe clasă sunt obținute prin împărțirea bugetelor complete sau a elementelor de buget
selectate la numărul (efectiv) al studenților sau al claselor. Costurile lecțiilor predate sunt obținute
prin împărțirea bugetelor la numărul efectiv al profesorilor FTE și apoi la norma didactică
saptămânală. Costul complet al unui profesor FTE din sistemul școlar sau în subsistem se obține
prin împărțirea bugetului la numărul efectiv al profesorilor FTE.
Valoarea și încrederea în rezultatele procesului empiric de estimare a costurilor depinde de
calitatea și caracterul complet al datelor folosite. În timp ce datele bugetare de la Ministerul de
Finanțe este de obicei conform cu standardele de bază impuse de cerințele de raportare
bugetară, datele școlii necesită de obicei o revizuire precedentă și o curățare. Este valabil în mod
special pentru niște date specifice, cum ar fi nevoile speciale ale elevilor și transportul la școală al
elevilor. Potrivirea datelor provenite din diferite surse este adesea o problemă majoră.
Cheltuielile cu încălzirea, apa și altele pot fi evaluate, însă nu pot fi cu adevărat înțelese sau
comparate între școli și grupuri de școli fără o cunoaștere serioasă a informațiilor cum ar fi
suprafața utilă a școlilor și tipul și starea sistemului de încălzire.
Schimbările de la an la an ale costurilor pe clasă și pe student sunt rezultatul unor factori
complexi: modificări ale salariilor profesorilor, inflația prețurilor combustibilului, scăderea
numărului de elevi, schimbări ale numărului mediu de elevi într-o clasă și altele.
În sfârșit, este nevoie de a aborda importanța cheltuielilor pe clasă și a cheltuielilor pe elev.
Însemnătatea și variația acestor două variabile sunt foarte diferite. Cheltuielile pe clasă exprimă
efortul didactic al școlii în conformitate cu normele curriculare și salariile profesorilor. Se poate
presupune că cheltuielile pe clasă, sau cel puțin cheltuielile cu salariile profesorilor pe clasă,
trebuie să fie destul de uniforme pentru școli de același tip și destul de independente față de
dimensiunea școlii și mărimea clasei. Diferențele extreme între școlile similare în ceea ce privește
costurile pe clasă sunt întotdeauna un motiv de suspiciune, fie că datele sunt eronate, fie că
identificarea sau procesarea lor a fost incorectă, fie există inechități reale între școli.
În schimb, cheltuielile pe student reflectă în mare dimensiunea clasei. Astfel, școlile de același tip
și cu dimensiuni medii ale claselor similare ar trebuie să aibă cheltuieli pe student destul de
asemănătoare. Totuși, școlile de același tip dar cu trăsături instituționale foarte diferite, ca de
exemplu o școală primară foarte mare din mediul urban și o școală primară mică din mediul rural,
vor avea costuri pe student foarte diferite, chiar dacă costurile pe clasă ale acestora sunt aproape
aceleași.
Această observație are consecințe importante pentru procesul de estimare a costurilor. Estimarea
costurilor funcțiilor educaționale poate fi realizată atât pe clasă cât și pe student, în funcție de
scopul analizei. Care dintre acestea este mai adecvată depinde de obiectivele de politică publică
pentru care se derulează procesul.
Metodologia normativă de estimare a costurilor
Abordarea normativă urmărește să evalueze costurile unitare ale educației analizând intrările
individuale necesare procesului educațional, cum ar fi munca profesorilor, clădirile, materialele
didactice, cheltuielile comune și altele. Costul fiecărei intrări este mai apoi evaluat în funcție de
normele aplicabile (cum ar fi curriculumul, salariile normate ale profesorilor) și de prețurile reale
15 În practică, multe calcule folosesc numărul fizic al profesorilor, deoarece datele FTE nu sunt
disponibile. Este important însă de reținut că, din cauza faptului că numărul de profesori poate fi diferit de
cel al FTE cu până la 10%, aceeași marjă de eroare poate apărea pentru anumite rezultate calculate.

(pentru combustibil, electricitate, etc.). Pentru a face calculele, este nevoie de un număr de
ipoteze, în special cu privire la dimensiunea școlii (numărul de clase și elevi din școală) și
dimensiunea clasei (numărul de studenți din clasă). Deoarece dimensiunea clasei și a școlii
diferă de la școală la școală, calculele sunt în mod normal făcute pentru tipuri diferite de școli.
Într-adevăr, simpla distincție între școlile rurale și urbane nu este suficientă, deoarece și școlile
rurale variază, astfel că este nevoie adesea de un număr foate mare de cazuri (vezi pasul 5 de
mai jos).
Pentru evaluarea costurilor educaționale conform metodologiei normative trebuie, în general,
urmăriți pașii de mai jos:
1. Identificarea domeniilor majore de cost relevante în procesul de estimare a costurilor. De
obicei, acestea includ: costurile didactice, costurile administrative, costul altui personal
(profesional, tehnic), întreținerea clădirilor (încălzire, electricitate, apă, reparații minore),
asigurarea alimentației elevilor. Domeniile suplimentare pot fi: pregătirea pe parcurs a
profesorilor, stipendiile elevilor, activitățile extracurriculare precum evenimentele sportive sau
artistice și altele.
Observăm că metodologia de estimare a costurilor poate omite în mod intenționat unele din
domeniile enumerate. De exemplu, sistemul lituanian al așa-numitul coș școlar, unul dintre
puținele exemple în care chiar sunt folosite costurile normative în alocarea fondurilor
educaționale, exclude costurile de întreținere (încălzire, electricitate, personal tehnic),
deoarece se concentreză pe procesul pedagogic, finanțat de la bugetul de stat (în timp ce
întreținerea este finanțată de la bugetele locale). Acest exemplu arată că identificarea
domeniilor majore ale costurilor nu este un pas evident, însă trebuie luat în considerare
pentru scopul final al procesului de estimare a costurilor.
2. Costurile didactice sunt principalul element de cost al oricărei școli. Acestea sunt evaluate pe
clasă pentru fiecare an de studiu. Numărul săptămânal de ore este luat din curriculumul
național (împreună cu eventuale componente locale ale curriculumului). Considerând
numărul normat de ore pe care un profesor trebuie să le țină, putem obține numărul
echivalenților cu normă întreagă (FTE) necesari pentru a ține o oră. La fel ca curriculumul,
volumul de muncă al profesorilor poate depinde de anul de studiu. Salariul normativ al
profesorilor (sau salariul minim normat), care este de obicei stabilit de ordonanțe naționale,
este folosit apoi pentru calcularea costurilor didactice ale unei singure ore, pentru fiecare an
de studiu.
Deoarece normele curriculare variază pentru diferite tipuri de școli, calculele trebuie făcute
diferențiat pentru fiecare în parte. De exemplu, o versiune a calculelor în România oferă o
diferențiere pe 13 tipuri de școli, în funcție de normele programatice diferite 16 .
Adesea, salariile normale ale profesorilor depind de mai mulți factori,, în special de nivelul de
pregătire a profesorilor și de timpul pe care l-au petrecut în sistemul școlar și câteodată și de
grila națională de avansare. Pentru a calcula costul normativ al procesului didactic, trebuie
făcute câteva presupuneri referitoare la structura corpului profesoral (vârstă și aptitudini).
Aceasta este o ipoteză foarte importantă, mai ales când diferențele dintre salariile
reglementate sunt foarte mari 17 . Mai mult, concentrarea profesorilor mai experimentați și mai
bine pregătiți, deci mai scumpi, nu este de obicei uniformă. De aceea, este recomandat să se
16 Vezi I. Dogaru, Costuri Standard, Formula și Indicatorii de Alocare a Fondurilor pentru Finanțarea
Unităților de Învățământ Preuniversitar, București (2005). Sunt 3 tipuri de instituții preșcolare (normale,
cu program prelungit și cu program săptâmânal), școli primare, gimnaziu, 6 tipuri de licee (teoretice,
tehnologice și vocaționale împărțite mai apoi în teologice, sportive, pedagogice și artistice), școli
vocaționale și școli artistice.
17 De exemplu, în Polonia așa-numitul cadru didactic licențiat are un salariu reglementat cu 225% mai
mare decât al unui cadru didactic începător.
65

66
ESTIMAREA COSTURILOR SERVICIILOR MUNICIPALE ÎN SUD-ESTUL EUROPEI NALAS
facă câteodată prezumții separate cu privire la salariul mediu pentru școlile urbane și rurale,
sau pentru școlile din provincie și cele din capitală.
3. Costurile nedidactice sunt în mod normal cel de-al doilea sau al treilea element de cost în
bugetele școlilor. Estimarea costurilor administrației se realizează folosing una din cele două
metode. Câteodată se presupune pur și simplu că aceste costuri ale personalului
administrativ și tehnic reprezintă un procent fix din salariile profesorilor 18 . Alegerea
procentului este o ipoteză strategică importantă. Altfel, structura administrației școlii se
presupune a fi, spre exemplu, compusă dintr-un director al școlii, un contabil și un director
adjunct la fiecare 10 clase (de obicei, se face în funcție de normele de angajare pentru
personalul școlii). A doua abordare necesită bineînțeles un calcul suplimentar al salariului
mediu de administrator (care poate presupune mai multe ipoteze cu privire la calificările și
experiența directorilor).
În același fel, costul personalului profesionist (psihologi, bibliotecari, etc.) și tehnic (îngrijitori,
fochiști, grădinari, etc.) poate fi estimat în funcție de un presuspus procent al altor costuri,
sau în funcție de niște norme de angajare pentru acest tip de salariați (la fel ca numărul de
îngrijitori care depinde de suprafața utilă a școlii).
4. Costul cheltuielilor de întreținere ridică probleme majore. Prima întrebare privește
dimensiunea reală a clădirii școlii. Se pot folosi norme pentru spațiul școlii, dimensiunea
cerută a sălilor de curs și a laboratoarelor de specialitate. În acest caz, procesul de estimare
a costurilor poate fi realizat separat pentru un număr de diferite dimensiuni presupuse ale
școlilor (număr de elevi într-o clasă), sau pentru orașe urbane și rurale. În România, costul
standard presupune că o școală poate avea 50, 100, 200 sau mai mult de 500 de elevi.
Dimensiunea clădirii școlii este mai poi evaluată în funcție de normele de mărime a sălilor de
curs. O a doua presupunere privește sistemul de încălzire (pe lemne, cărbuni, gaz, încălzire
centrală). În acest caz, pot fi folosite niște norme de consum de combustibil pe student sau
pe metru pătrat.
Este de notat că presupunerea dimensiunilor diferite ale școlilor necesită calcularea separată
a unui număr de standarde financiare, ceea ce complică procesul.
5. Pașii anteriori presupun evaluarea costurilor didactice pe clasă și a costurilor de întreținere
pe școală (modul de estimare a costurilor personalului nedidactic depinde bineîneles de
modalitatea de calcul, vezi pasul 3 de mai sus). Pasul cheie este de a transpune acum
costurile în costuri pe elev. Este nevoie de două presupuneri cruciale ce privesc dimensiunea
școlii și dimensiunea medie a clasei din cadrul școlii.
O modalitate de abordare este de a presupune că există grupuri diferite de școli și de a
evalua separat costurile fiecăreia (o astfel de alternativă a fost deja prezentată la pasul 4
pentru costurile de întreținere). De exemplu, metoda lituaniană a coșului școlar presupune că
există 4 grupuri de școli, cu dimensiuni normative de 10, 15, 20 și 25 de elevi 19 . Calculele din
România folosesc și locația urbană și rurală a școlilor (în plus față de cele 13 tipuri de școli
menționate la pasul 1).
Odată stabilite dimensiunea școlii și a clasei normative, costurile didactice totale (costurile
didactice pe clasă înmulțite cu numărul de clase), costurile personalului nedidactic pe școală
18 Metodologia lituaniană a coșului școlar presupune că aceste costuri ale personalului adminnistrativ
reprezintă 11% din salariile profesorilor. Vezi J. Herczynski, Regional Review of Per Student Financing in
Education: Case Study Lithuania (2007).
19 Dimensiunile asociate ale școlilor depind de tipul școlii. De exemplu, celui de-al doilea grup de școli, cu
o dimensiune normativă a clasei de 15, îi aparțin școlile primare (de la clasa 1 la a 4a) cu un număr de
elevi între 51 și 80, cele cu clase de la 1 la a 8a, între 131 și 300 de eleviși cele cu clase de la 1 la a 12a
cu cel mult 400 de elevi

și costurile de întreținere ale școlii pot fi adăugate și împărțite la numărul de elevi ai școlii.
Costul normativ pe student este rezultat al acestor calcule.
După cum arată descrierea de mai sus, se conturează multe variante posibile ale metodologiei
normative de estimare a costurilor, însă fiecare se bazează pe o serie de ipoteze cheie.
Principalele ipoteze, care sunt și cele mai sensibile, privest dimensiunea clasei normative.
Selectarea grupurilor de școli în funcție de dimensiune pentru procesul de estimare a costurilor
poate fi privită ca arbitrară. De asemenea, tratarea separată a școlilor urbane și rurale și folosirea
separată a procedurii de estimare a costurilor, deși este justificată în medie, poate și discutabilă
în anumite cazuri, atunci când școlile rurale au, din punct de vedere administrativ, aceleași
caracterisitici cu școlile urbane. Estimarea costurilor de încălzire implică un număr de ipoteze
tehnice care nu sunt ușor de fundamentat.
Astfel, se creează un anumit dezechilibru: diferențe subtile ale standardelor programatice sunt
utilizate cu o deosebită precizie pentru a evalua diferențe destul de mici ale efortului didactic, în
timp ce ipoteze fundamentate în mare și incorect în ceea ce privește dimensiunea clasei creează
deviații ale costurilor unitare între tipurile de școli.
O limitare a abordării normative se referă la incapacitatea sa de a evalua costurile de transport.
Aceste costuri depind de distanțele drumurilor realizate, densitatea populației, caracterul locațiilor
însă pot fi evaluate empiric dacă se reușește colectarea unor date suficiente. Totuși, nu există o
bază normativă pentru acestea. Cu alte cuvinte, dacă se includ în analiză costurile de transport al
elevilor, așa cum de altfel ar trebui, din moment ce orice pași în direcția optimizării rețelei de școli
duce la o nevoie sporită de transport al elevilor, atunci măcar această parte a calcului va avea
caracter empiric.
Menționăm, de asemenea, că anumite analize empirice pot fi introduse în calculele descrise mai
sus. Acestea sunt salariile medii ale profesorilor (față de salariile normative, care sunt stabilite de
reglementări dar care nu pot fi aplicate pe cont propriu în calcule), costurile combustibilului și
caracterisiticile tehnice ale sistemelor de încălzire. Experiența empirică se include în calcule tot
într-o formă mai potrivită, de exemplu atunci când se presupune că 11% din salariile profesorilor
reprezintă costuri de administrare. Diferențele în procedurile de estimare a costurilor dintre școlile
rurale și urbane se bazează de obicei pe anumite revizuiri empirice (dimensiunea clasei etc.).
Astfel, distincția dintre metodologia empirică și cea normativă, deși evidentă din definițiile lor
generale, devine într-un fel neclară în detaliile de calcul.
Mai mult, argumentul secțiunii anterioare referitor la diferențele dintre costurile pe elev și pe clasă
se aplică în mod egal metodologiei nromative. Poate chiar mai mult deoarece, așa cum s-a
afirmat și mai sus, trecerea de la costurile pe clasă la costurile pe elev este unul dintre cei mai
dificili pași ai metodologiei normative. Altfel spus, rezultatele obținute înainte de a face acest pas,
adică către costurile normative pe clasă, prezintă mai multă încredere.
În orice caz, întreținerea unui astfel de sistem de costuri unitare normative diferite este o sarcină
dificilă, realizată de obicei de instituții specializate ale statului, cum ar fi CNFIPS din România sau
un grup permanent de lucru din Lituania. Nu cunosc niciun exemplu de astfel de calcule
complexe care să fi fost realizat de o administrație publică locală sau de către vreo asociație de-a
acesteia din țările în tranziție.
Punctele tari și punctele slabe ale celor două abordări
Ambele metodologii au și avantaje și dezavantaje. Le vom prezenta în această parte a lucrării,
punând accentul mai mult accent pe punctele slabe și pe limitări, deoarece o înțelegere clară a
acestora este necesară în încercarea de a utiliza rezultatele analizei de estimare a costurilor
pentru politici publice.
67

68
ESTIMAREA COSTURILOR SERVICIILOR MUNICIPALE ÎN SUD-ESTUL EUROPEI NALAS
Abordarea empirică este valoroasă pentru că este puternic fundamentată pe date bugetare și
statistice, având astfel o putere reală de argumentare. Dacă, de exemplu, chetuielile școlare
reale ale diferitelor tipuri de școli se dovedesc a fi în mod consecvent foarte diferite, devine
necesar să se pretindă administrațiilor publice locale să trateze aceste tipuri de școli într-o
manieră diferită (de exemplu, în ceea ce privește procedurile sale de alocare).
Totuși, menționăm că abordarea empirică va ține captivă analiza, în mod inevitabil, în realitățile
actuale ale finanțării educației. Aceste realități includ inechitățile istorice moștenite și diferențele
de cost (de exemplu, regionale sau etnice, costuri unitare diferie din diferite profile sau școli
vocaționale, sau finanțarea relativ excesivă a grădinițelor). Le putem numi priorități moștenite,
spre deosebire de prioritățile actuale ale managerilor din educaței. Este importat de observat
faptul că prioritățile moștenite, exprimate prin tipare ale cheltuielilor educațioanale, sunt destul de
dific de schimbat, deoarece ceea ce se finanțează în realitate în educație sunt instituțiile, care au
stabilitate proprie și continuitate. Însă realitățile includ, de asemenea, constrângerile fiscale
actuale și nevoia de a ajusta nivelurile de cheltuieli la mijloacele bugetare reduse. Mediile
obținute sunt așadar un compromis între deciziile anterioare de alocare și limitările actuale și pot
fi departe de a reprezenta alocări raționale sau priorități stabilite de politici publice. În timp ce
costurile medii reflectă realitatea bugetară, realitatea este de fapt cea care în multe cazuri are
nevoie de schimbare.
Metdologia empirică de necesitate folosește date bugetare raportate, ceea ce înseamnă că
analiza este realizată pentru anul fiscal care tocmai s-a încheiat. Este destul de dificil să se
prevadă costurile obținute în timpul anului fiscal în curs. Motivul este că modificările prețurilor
intrărilor, cum ar fi salariile profesorilor sau prețurile combustibilului, introduc cheltuielile reale ale
școlilor într-o manieră destul de complexă. Rezultatele procesului empiric de estimare a costurilor
nu pot fi așadar utilizate cu încredere în discuțiile cu Ministerul Educației cu privire la nevoile
actuale ale școlilor sau alocările pentru educație pe anul următor.
Abordarea empirică va folosi în mod normal date fără o explicație solidă a motivelor pentru care
acestea sunt astfel structurate. De exemplu, cheltuielile mărite ale școlilor pot reflecta fie un grad
de ineficiență sau o politică locală conștientă menită să îmbunătățească calitatea educației. Este
foarte dificil de clarificat procesul bugetar și de a face o evaluare acolo unde este cazul decât
printr-o analiză laborioasă pentru fiecare caz în parte. Comparația diferitelor niveluri de cheltuieli
pentru administrații publice locale care sunt similare din alte puncte de vedere nu este posibilă
fără o înțelegere în profunzime a factorilor specific de cost ai fiecăreia. Aceasta înseamnă că
metodologia empirică de stabilire a costurilor poate conduce la rezultate înșelătoare atunci când
este aplicată unui număr de municipalități.
În ceea ce privește metodologia normativă, trebuie observat că aceasta este foarte potrivită
pentru evaluarea costurilor unitare ale educației, deoarece ia îndeosebi în considerare orice
modificări ale reglementărilor naționale ale procesului educațional. Adică oricând se modifică
salariile profesorilor, sau când se actualizează curriculumul școlar, este ușor de refăcut același
calcul pentru a evalua impactul costurilor unitare pe care le presuspune educația.
În același timp, totuși, abordarea normativă prezintă riscul de a produce un număr foarte mare de
costuri unitare diferite în funcție de un număr foarte mare de ipoteze, principalul factor care
determină costurile educaționale pe elev fiind dimensiunea clasei (sau a grupelor în cazul
grădinițelor). Cu toate acestea, normele legale pentru dimensiunile claselor sunt întotdeauna
foarte flexibile, permițând adesea alcătuirea claselor cu un număr de la 3 la 30 de elevi. Devine
astfel o problemă trecerea de la costul didactic evaluat pentru o clasă la cel pe elev, deoarece
este nevoie de împărțirea la dimensiunea clasei. Astfel, calculele normative normale fac anumite
presupuneri legate de dimensiunea școlii și a clasei, de obicei în funcție de diferite condiții
(comună mică, comună mare, oraș mic etc.). Pentru fiecare dintre aceste situații, se aplică
dimensiuni diferite ale claselor și se obțin costuri unitare diferite. Multitudinea de costuri rezultate

nu este ușor de utilizat de-a lungul timpului (atunci când costurile intrărilor precum salariile
profesorilor se modifică) și nu este ușor de considerat în cazul politicilor publice.
Mai mult, compararea costurilor normative cu bugetele și cheltuielile autorităților publice locale
sau ale școlilor este o sarcină dificilă deoarece se poate întâmpla ca anumiți factori speciali de
cost, neglijabili în majoritatea școlilor, să devină importanți în anumite cazuri. Se poate întâmpla
în cazul altitudinii sau distanței locației municipalității, sau al unui sistem de încălzire învechit al
unei școli, sau al nevoii de personal școlar suplimentar din motive locale (elevi care aparțin unei
minorități, elevi care provin din familii destrămate din cauza emigrării, nevoia de a avea grijă de
elevi care fac naveta dintr-o altă comună, un cor școlar renumit pe plan local sau o echipă de
sport etc.). O metodologie normativă utilă nu poate utiliza mai mult decât necesarul de factori sau
elemente de cost, astfel că aceasta va fi mereu o simplificare în raport cu bugetul unei școli reale.
Adică, metodologia normativă de estimare a costurilor poate da rezultate înșelătoare atunci când
este aplicată instituțiilor specifice sau administrațiilor publice specifice.
Utilizarea metodologiilor de estimare a costurilor
În această parte prezentăm posibile utilizări ale celor două abordări. Abordăm mai întâi scopul
diagnostic și dialog de politică publică la care poate contribui analiza de estimare a costurilor, iar
apoi rezumăm într-un tabel simplu propunerea pentru câteva scopuri posibile în sectorul
educațional.
O utilizare a metodologiei de estimare a costurilor este în scop diagnostic, altfel spus pentru
scopul analizei chestiunilor critice ale sistemului educațional. Sunt evidente aici punctele tari ale
abordării empirice. Rezultatele procesului empiric de estimare a costurilor are o valoare
incontestabilă a afirmațiilor factuale în ceea ce privește utilizarea fondurilor publice pentru
educație. Acestea sunt indispensabile și, de asemenea, de neînlocuit pentru revizuire și analiză.
Totuși, se ridică următoarea problemă: ce este diagnosticat și în ce scop? O chestiune
importantă este cea a echității finanțării educației 20 . De obicei, se analizează două aspecte ale
echității 21 . Echitatea orizontală se referă la tratarea similară a școlilor de același tip localizate pe
teritoriul țării („tratament egal pentru egali”). Pentru analiza echității orizontale, costurile pe clasă
și pe elev trebuie revizuite separat. De exemplu, ne așteptăm ca aceste costuri pe clasă pentru
școlile primare rurale și urbane sunt mai mult sau mai puțin similare, în timp ce costurile pe elev
vor fi cu siguranță foarte diferite. Echitatea orizontală poate fi revizuită la scară națională, de
exemplu în ceea ce privește diferențele dintre regiunile țării sau dintre capitală și restul țării, sau
la nivel local, în ceea ce privește tratamentul diferit al școlilor unei autorități locale.
Echitatea verticală se referă la finanțarea relativă a diferitelor niveluri educaționale, cum ar fi cel
primar și cel secundar, sau al diferitelor tipuri de educație, cum ar fi cel general, vocațional și
special („tratamentul inegal al inegalilor”). În acest caz, abordarea empirică nu este suficientă,
deoarece nivelurile de finanțare necesară pot fi stabilite doar prin analiză normativă. Pentru
analiza verticală, se compară de obicei și rezultatele revizuirii empirice cu standarde
internaționale, cum ar di cheltuielile pe elev ale diferitelor subsectoare educaționale oferite de
OCDE 22 .
Înrudită cu echitatea este și problema compatibilității. Prin compatibilitate se înțelege de obicei
asigurarea educației așteptate și a unui nivel calitativ rezonabil pentru toți elevii. Calitatea este
bineînțeles foarte dificil de măsurat, astfel că în discuții practice se încearcă a se evalua dacă
cantitatea de fonduri utilizate pentru diferitele instituții de învățământ este sau nu suficientă.
Metodologia normativă de estimare a costurilor poate stabili în acest caz niște standarde, care
20 Vezi D. Monk, Education Finance: An Economic Approach, New York (1990);
21 See A. Swanson, R. King, School Finance, Its Economics and Politics, Longman NY 1991.
22 Vezi OCDE, Education at a Glance 2008: OECD Indicators, Paris (2008).
69

70
ESTIMAREA COSTURILOR SERVICIILOR MUNICIPALE ÎN SUD-ESTUL EUROPEI NALAS
pot folosi drept termen de comparație pentru cheltuielile reale. Totuși, procesul normativ de
estimare a costurilor dă naștere la o multitudine de costuri standard diferite, ceea ce este, după
cum am văzut, inevitabil în majoritatea cazurilor, valoarea lor ca standarde este foarte redusă. O
altă problemă repetată a metodologiei normative este că estimările costurilor pe care le generază
sunt mult mai mari decât fondurile alocate acestui sector. Bineînțeles că se pot lua rezultatele
acestor calcule pentru a fi prezentate Ministerului de Finanțe și, în funcție de acestea, se poate
cere mărirea finanțării educației cu 70% (de exemplu), însă este puțin probabil ca aceste calcule
să fie suficient de convingătoare. Într-adevăr, am văzut că ele depind de obicei de un număr de
ipoteze oarecum arbitrare. Încă o dată, argumentul compatibilității la scară națională este mai util
apelând la comparații internaționale ale OCDE, în ceea ce privește de exemplu procentul
educației (sau al subsectoarele specifice educației) în PIB-ul țării sau salariile medii ale
profesorilor exprimate ca procent din PIB pe cap de locuitor.
A doua utilizare importantă a procesului de estimare a costurilor este pentru dialogul de politică.
Prin dialog de politică înțelegem a purta discuții publice pe tema priorităților de politică publică și
nevoile pentru acțiuni viitoare. Două domenii de astfel de dialoguri sunt cele mai importante
pentru asociațiile naționale ale autorităților locale. Una este externă, adică în principal discuții cu
Ministerele Educației și cu Ministerele de Finanțe. În acest caz, rezultatele analizei de estimare a
costurilor vor fi folosite pentru a cere alocări mai mari pentru funcții educaționale specifice. De
exemplu, se poate cere finanțare suplimentară pentru transportul elevilor dacă se arată că
economiile făcute prin optimizarea rețelei (conform actualului sistem de finanțare al țării) nu sunt
suficiente pentru a acoperi costurile sporite ale transportului de elevi către școlile consolidate.
Alternativ, rezultatele procesului de estimare a costurilor pot constitui baza de contestare a
procedurilor actuale de alocare, dacă se demonstrează că aceste proceduri nu iau destul în
considerare diferențele stabilite de oferta diversă a tipurilor de educație (cum ar fi diferențele în
costurile unitare ale grădinițelor și ale școlilor secundare).
Există, de asemenea, și dialogul intern de politică, prin care asociația națională încearcă să
promoveze exemple de bune practici și să își sprijine membrii în a realiza un management
educațional mai eficient și mai eficace. Identificarea școlilor ineficiente nu este probabil atât de
dificilă, însă realizarea unei rețele mai eficiente și a unui proces bugetar mai eficace necesită mai
mult efort. În particular, pentru evaluarea eficienței relative a diferitelor alternative, a putea fi
foarte folositor să existe anumite standarde financiare, sub forma costurilor pe clasă și pe elev,
calculate pe un eșantion național de școli. Atât pentru dialogul intern, cât și pentru cel extern,
metodologiile empirice de estimare a costurilor pot aduce cele mai convingătoare argumente.
Există un al treilea domeniu relevant de dialog, numit strategic, care se preocupă nu atât de
obținerea modificărilor imediate pentru alocările existente, cât de obiectivul general al sistemului
de educație. Se pune întrebarea referitoare la obiectivele pe termen lung ale sistemului național
de educație și sistemul de finanțare care ar trebui să sprijine aceste obiective. De exemplu, dacă
printre obiectivele pe termen lung se regăsește extinderea educației terțiare, atunci se va dori
reformarea sistemului de finanțare al educației care premiază cu alocații mari pentru elevi profile
restrânse ale educației vocaționale. În țările în tranziție, se observă o divergență dramatică a
obiectivelor stabilite pentru educația națională (exprimate în mod normal în strategiile naționale
de educație sau alte documente generale similare) sau a sistemelor moștenite de finanțare a
educației. Un dialog de succes într-o astfel de situație poate fi un proces normativ de estimare a
costurilor, bazat pe obiectivele naționale stabilite, în contrast cu procesul empiric de estimare a
costurilor, care documentează politicile deja implementate. Totuși, după orice standarde o astfel
de analiză trebuie catalogată drept una foarte ambițioasă.
O sarcină mai modestă și poate la fel de importantă este de a analiza finanțarea furnizării
educației pentru anumite grupuri vulnerabile. De exemplu, analiza normativă a costurile cerute
pentru furnizarea educației pentru elevii cu nevoi speciale sau pentru cei care aparțin grupurilor
minoritare și compararea acestora cu cheltuielile empirice cu același grup de elevi, poate

dezvălui dacă sistemul educațional răspunde adecvat și, în același timp, dacă se ridică la
standardele pe care singur le stabilește în documentele programatice normative.
Următorul tabel prezintă în mod selectiv posibile obiective de politică ale asociațiilor naționale ale
administrațiilor publice locale. Pentru fiecare dintre acestea se evaluează dacă se aplică
metodologia normativă sau empirică de estimare a costurilor.
Obiectivele politicii publice Normativă Empirică
Negocierea cu Ministerul de Finanțe pentru o creștere a alocării
generale pentru educație
Aplicabilă Nu
Negocierea cu Ministerul Educației pentru un instrument (o
formulă) diferit de alocare a transferurilor educaționale dintre
administrațiile publice locale
Aplicabilă Aplicabilă
Sprijinirea administrațiilor publice locale membre pentru
raționalizarea rețelei școlare
Nu Aplicabilă
Sprijinirea administrațiilor publice locale membre pentru
creșterea eficienței școlare
Nu Aplicabilă
Sprijinirea administrațiilor publice locale membre pentru
prioritizarea investițiilor în școli
Nu Nu
Promovarea cooperării în managementul educaționaal dintre
administrațiile publice locale vecine
Nu Nu
Referințe
R. Costrell, E. Hanoushek, S. Loeb, What Do Cost Functions Tell Us About the Cost of an
Adequate Education? Peabody Journal of Education 83, 198:223, 2007, available from
http://showmeinstitute.org/publication/id.146/pub_detail.asp
I. Dogaru, Costuri Standard, Formula si Indicatori de Alocarea Fondurilor pentru Finantarea
Unitatilor de Invatamant Preuniversitar, Bucuresti 2005
J. Golebiewski, The Literature on Education Cost Functions: An Overview, 2007, available from:
http://www-cpr.maxwell.syr.edu/efap/Costing_Out/C_out.htm .
J. Herczynski Getting Ready for Take Off? Current Issues of Education Decentralization in
Romania, Bucharest, 2004
J. Herczynski, Policy Paper for ZELS: Treatment of Satellite Schools, Skopje 2007.
J. Herczynski, Regional Review of Per Student Financing in Education: Case Study Lithuania,
World Bank 2007
D. Monk, Education Finance: An Economic Approach, New York 1990
National Access Network, Ensuring All Children the Opportunity for an Adequate Education:
Costing Out Primer (2005), available from:
http://www.schoolfunding.info/resource_center/policybriefs.php3.
OECD, Education at a Glance 2008: OECD Indicators, Paris 2008, available from:
http://www.oecd.org/document/9/0,3343,en_2649_39263238_41266761_1_1_1_1,00.html
A. Swanson, R. King, School Finance, Its Economics and Politics, Longman NY 1991
71

72
ESTIMAREA COSTURILOR SERVICIILOR MUNICIPALE ÎN SUD-ESTUL EUROPEI NALAS
Anexa 5
Cuprins:
PROGRAM DE PREGĂTIRE
pentru utilizarea Metodologiei Costurilor Educaționale (MCE)
Introducere
1. Prezentarea generală a metodologiilor de cost
2. MEC și utilizările acesteia
3. Sesiuni de practică
4. Utilizare strategică a metodologiilor de cost
Evaluarea pregătirii
Introducere
Acest document descrie un program de pregătire de o zi pentru viitorii utilizatori ai metodologiei
costurilor pentru serviciile educaționale, denumită Metodologia Costurilor Educaționale (MCE),
elaborată de experții NALAS. Programul de pregătire de o zi prezentat aici este rezultat al
proiectului finanțat GTZ. Pregătirea constă în trei sesiuni de prezentări și două sesiuni de exerciții
de grup. Pentru sesiunile de prezentări, prezentările PowerPoint sunt oferite pe diapozitive cu o
relatare sau comentarii pentru instructor. Pentru sesiunile cu exerciții, obiectivele exercițiilor și
întrările și ieșirile așteptate ale acestora sunt discutate în detaliu.
Pregătirea este gândită pentru următorul public:
Oficial din educație ai administrațiilor publice locale ale țărilor în tranziție;
Asociațiile naționale ale administrațiilor publice locale și comisiile de educație ale acestora;
Experți ai Ministerelor de Educație.
Pregătirea se compune din trei module (prezentări) și două sesiuni practice (exerciții în echipă):
Prezentare generală a metodologiilor costurilor: tipuri ale metodologiilor costurilor, cum sunt
utilizate, care sunt avantajele și dezavantajele lor. Sursa principală: Anexa 4.
Metodologia Costurilor Educaționale (MCE) și utilizările acesteia: forma specifică și datele
colectate cu ajutorul MCE. Sursa principală: secțiunea 2.3 și 3.1.
Sesiunea practică 1: completarea datelor în tabelele Excel. Sursa principală: date colectate de
la un număr de școli din municipalitatea cursantului.
Sesiunea practică 2: analizarea datelor colectate de la școlile din municipalitate. Sursa
principală: un set de date colectate din municipalitate.
Utilizarea strategică a metodologiilor costurilor: cum se pregătește analiza strategică și
utilizarea datelor colectate. Sursa principală: Anexa 4.
Agenda instruirii:
Timp Titlul sesiunii Caracterul sesiunii
1 9.00 – 10.00 Prezentare generală a metodologiilor
costurilor
2
Prezentare, discuție
10.10 – 11.10 MCE și utilizările acesteia Prezentare, discuție
11.10 – 11.40 Pauză de cafea Cafea, discuții
3 11.40 – 13.00 Sesiunea practică 1: introducerea Muncă în echipe, discuții

datelor
4 13.10 – 14.30 Sesiunea practică 2: analizarea datelor Muncă în echipe, discuții
5 14.40 – 15.00 Utilizarea strategică a metodologiilor
de estimare a costurilor
Prezentare, discuție
Primele două sesiuni de prezentare vor dura 60 de minute fiecare, sesiunile practice vor dura o
oră și 20 de minute, iar prezentarea concluziilor 20 de minute. Programul permite un număr de
pauze scurte de fumat și o pauză mai lungă de cafea. Bineînțeles, programul de mai sus poate fi
adaptat și ajustat nevoilor speciale ale echipei.
De asemenea, este important de observat că fiecare instructor are nevoile și interesele sale
personale și trebuie să se simtă confortabil cu pregătirea pe care o conduce. Adică, fiecare
instructor are libertatea de a amenda, extinde și scurta prezentarea atașată, menținând informația
de bază oferită de programul de pregătire și asigurându-se că participanții învață care este
semnificația și cum se utilizează MCE. În special pentru cea de-a doua sesiune abordăm de mai
multe ori felul în care materialul furnizat mai jos în PowerPoint poate fi dezvoltat de instructor.
Prezentările pentru prima și cea de-a doua sesiune sunt descrise în secțiunile 1 și 2 de mai jos.
Cele două sesiuni practice sunt discutate în secțiunea 3. Prezentarea finală se regăsește în
secțiunea 4.
1. Prezentare generală a metodologiilor costurilor
Primul modul (sesiune de prezentare) al pregătirii oferă o discuție de bază asupra metodologiilor
costurilor. Se regăsește predominant în secțiunea 2 a Ghidului și în Anexa 4. Instructorul trebuie
să utilizeze ca sursă principală a textului și ilustrațiilor pentru diapozitivele prezentării PowerPoint
de mai jos. De asemenea, întregul document trebuie distribuit participanților (tradus în limba în
care are loc sesiunea de pregătire).
Evaluarea
Costurilor Educaționale
Sesiunea 1:
Metodologiile costurilor
Loc și timp
TBD Instructor TBD
Ce este o metodologie a costurilor?
O metodologie a costurilor este o
procedură sistematică de evaluare a
costurilor pe elev și pe clasă ale furnizării
educației
Poate include toate costurile sau o parte a
costurilor (salarii, costuri didactice etc.)
Poate fi aplicată unei singure școli ca
unitate bugetară, unei municipalități sau
unui grup de municipalități
Structura prezentării
De ce o metodologie a costurilor
Tipuri de metodologii ale costurilor
educaționale: normative și empirice
Punctele tari ale metodologiilor
Punctele slabe ale metodologiilor
Utilizări ale metodologiilor
Costurile unitare în educație
Costurile pe elev sunt principalul indicator
financiar al furnizării educației către elevi
o Acestea sunt deosebit de sensibile la
dimensiunea clasei
Costurile pe clasă sunt indicatorul financiar
principal al procesului didactic
o Dacă diferă pentru școli similare atunci
inechitatea poate fi suspendată
Este foarte important să se explice faptul că atât costurile pe elev cât și pe clasă trebuie evaluate.
Costurile pe clasă reflectă costurile efortului pedagogic mai bine decât costurile pe elev,
73

74
ESTIMAREA COSTURILOR SERVICIILOR MUNICIPALE ÎN SUD-ESTUL EUROPEI NALAS
deoarece pentru un elev nu contează câți alți elevi sunt într-o clasă. Diferențe importante în
costurile pe clasă trebuie întotdeauna analizate și revizuite. Acestea se pot datora numărului
diferit de ore pe săptămână pe clasă sau numărului foarte diferit de profesori pe clasă și, în
oricare dintre aceste cazuri, arată o lipsă de echitate.
Alte costuri unitare în educație
Se pot evalua și alte costuri unitare:
Costul mediu al lecțiilor săptămânale
(presupunând că există un plan didactic
săptămânal al școlilor)
Costul mediu al unei lecții (estimat pentru
toate lecțiile desfășurate timp de un an)
Costul mediu al unui profesor echivalent cu
normă întreagă
Instructorul trebuie să explice că există mulți indicatori financiari diferiți în afară de costurile pe
elev. De exemplu, costul unitar al lecțiilor (fie săptămânal fie pe întregul an școlar) sunt
importante deoarece lecțiile predate reprezintă efortul pedagogic al școlii.
De ce metodologii ale costurilor
Multe motive pentru care este nevoie de costurile
unitare:
Pentru negocierea unor alocații mai mari
pentru educație de la administrația publică
centrală
Pentru evaluarea bugetelor diferitelor școli
Pentru a evalua eficiența sistemului local de
educație
Pentru a analiza pretențiile bugetare ale
școlilor pentru următorul an financiar
Instructorul trebuie să explice faptul că obiectivele diferite ale politicilor publice vor necesita
metodologii diferite de estimare a costurilor.
Tipuri de metodologii ale costurilor
Două tipuri de bază ale metodologiilor
costurilor în educație:
Metodologia normativă, bazată pe
norme legale și prețuri de intrare
Metodologia empirică, bazată pe
cheltuieli istorice ale școlilor
Metodologia normativă
Metodologia normativă utilizează
norme curriculare, norme ale
dimensiunii clasei, norma de lucru
profesorilor și salariile reglementate
ale profesorilor pentru a estima
costurile unitare ale educației
Necesită revizuirea completă a
legislației pe educație.
Necesită în mod normal multe ipoteze
diferite cu privire la dimensiunea școlii
și a clasei

Metodologia empirică
Metodologia empirică utilizează
cheltuieli istorice ale școlilor
Necesită colectarea datelor bugetare
pentru anii anteriori și date pentru
studenți, clase și profesori
Se aplică doar școlilor care sunt
utilizatori de buget
Punctele tari ale metodologiilor
Metodologia empirică:
Se bazează pe date reale, reprezintă
un efort real al țării și municipalității
Poate fi folosită la identificarea școlilor
și sistemelor școlare ineficiente
Nu necesită ipoteze (precumm
dimensiunea clasei)
Revizuirea punctelor tari și a celor slabe ale metodologiilor costurilor trebuie să clarifice pentru
participanții la pregătire că nu există o singură abordare științifică care să fie și cea mai bună
pentru estimarea costurilor unitare. Metodologia costurilor trebuie mereu văzută ca un instrument
de politică publică care trebuie să fie ales în conformitate cu obiectivele politicii publice.
2. MCE și utilizările acesteia
Punctele slabe ale metodologiilor
Metodologia empirică:
Reflectă trecutul, nu întotdeauna decizii
raționale de alocare („priorități moștenite”)
Se bazează pe costuri vechi ale intrările, care
de multe ori nu mai sunt valabile (salariile
profesorilor, prețul combustibilului)
Nu corespunde condițiilor viitoare ale furnizării
educației
Punctele tari ale metodologiilor
Metodologia normativă:
Ia în considerare explicit schimbările
reglementărilor naționale (curriculum, grila
de salarizare)
Reprezintă costurile estimate ale
obligațiilor legale ale școlilor
Este independentă de practicile
manageriale și financiare anterioare din
educație
Punctele slabe ale metodologiilor
Metodologia normativă:
Conduce întotdeauna la multe standarde
de cost diferite conform diferitelor ipoteze
Ignoră surse specifice ale costurilor
ridicate pentru anumite școli (excludere
socială, învățământ la distanță)
Costurile unitare adesea mult mai ridicate
decât alocarea reală pentru educație
Al doilea modul (sesiune cu prezentare) al pregătirii se concentrează pe chestiuni specifice care
privesc MCE și se bazează pe secțiunea 3 a Ghidului. Mai jos sunt diapozitivele PowerPoint
însoțite de un scurt text pentru instructor.
75

76
ESTIMAREA COSTURILOR SERVICIILOR MUNICIPALE ÎN SUD-ESTUL EUROPEI NALAS
Estimarea
Costurilor Educaționale
Sesiunea 2:
Metodologia Costurilor
Educaționale
Loc și timp TBD
Instructor TBD
Diapozitivele prezentării atașate trebuie prezentate împreună cu părțile selectate ale tabelelor
Excel ale MCE. Altfel spus, instructorul trebuie să aibă deschisă, în afara de prezentarea de față,
o foaie de calcul cu niște date școlare și neșcolare deja introduse.
MCE este empirică în sensul terminologiei introduse în sesiunea 1. Instructorul trebuie să discute
principalele surse de date care trebuie utilizate în tabelele Excel (în funcție de țară), cum ar fi
bugetele școlare sau planurile financiare (acolo unde pot fi obținute) și rapoarte statistice ale
școlii (numele acestor rapoarte, acolo unde sunt diponibile).
Metodologia MCE
Metodologia MCE este o abordare
sistematică asistată de calculator
pentru estimarea costurilor serviciilor
educaționale
Utilizează un tabel simplu Excel
pentru introducerea datelor și pentru
administrarea lor
Este o metodologie empirică, care se
potrivește bine revizuirilor comparative
ale școlilor și ale sistemelor școlare
municipale
Structura prezentării
Ce este Metodologia Costurilor
Educaționale (MCE)?
Clasificarea bugetară
Clasificarea funcțională
Costurile specifice școlii și costurile
neșcolare
Datele nefinanciare
Cum se folosește MCE
Metodologia MCE 2
Principala noutate a metodologiei
MCE este utilizarea clasificării
funcțioanle în plus față de cea
bugetară
Utilizarea ambelor clasificări creează
niște probleme de introducere a
datelor însă oferă o valoare
suplimentară administrațiilor publice
locale
Poate fi folosită pentru grădinițe și
școli
Utilizarea simultană a celor două clasificări este principala caracteristică distinctivă a MCE (vezi
secțiunea 2.3) și trebuie evidențiată și explicată atent de instructor. Acesta este obiectivul
următoarelor diapozitive.
Clasificarea bugetară este definită de Ministerul de Finanțe în fiecare țară, iar instructorul trebuie
să o explice folosind chiar clasificarea țării participanților. Este nevoie să se ofere o privire de
ansambu a codurilor bugetare (numere ale liniilor speciale de buget, inclusiv câte cifre au aceste
coduri și care este semnificația acestora) și îndeosebi codurile pentru cheltuielile recurente și de
capital. Revizuirea codurilor veniturilor bugetare poate fi de folos participanților însă nu este
necesară.
Clasificarea bugetară
Clasificarea bugetară se bazează
pe clasificarea standard oficială
utilizată în țara în care se aplică
MCE
Cheltuielile sunt împărțite în
recurente și de capital (investiții)
Doar cheltuielile recurente trebuie
folosite în MCE
Clasificarea bugetară 2
Cheltuielile recurente sunt împărțite în linii
bugetare specifice pentru fiecare țară
Se împart în:
- Salarii și cheltuieli asociate (asigurare
socială, impozite plătite de angajator
etc.)
- Cheltuieli materiale (energie, materiale
și consumabile, servicii)
Nu se folosește amortizarea pentru
costurile educaționale

Codurile bugetare respective ale principalelor linii de buget din clasificarea MCE (salarii,,
încălzire, etc.) trebuie revizuite, astfel încât participanții să se familiarizeze cu acestea. Poate fi o
idee bună să se arate participanților o mostră de buget școlar (sau plan financiar), preluat dintr-o
instituție de învățământ.
Clasificarea funcțională este principala idee nouă pe care trebuie să o rețină participanții.
Instructorul trebuie să explice semnificația unei activități și felul în care pot fi definite activitățile.
Este important de precizat că pot fi diferite opțiuni de activități (sunt diferite, de exemplu, pentru
grădinițe și școli).
Clasificarea funcțională
Clasificarea funcțională reprezintă
împărțirea cheltuielilor specifice în
activități, conform semnificației lor
instituționale
Clasificarea funcțională selectează
activități specifice cum ar fi activitatea
didactică sau întreținerea clădirii
Se folosesc clasificări funcționale
diferite pentru grădinițe și pentru școli
Ultimul punct este și cel mai important: scopul utilizării clasificării funcționale este de a analiza
bugetele școlilor pentru diferite activități. Acest fapt este contrar analizei tipice a bugetelor
școlilor, care se bazează pe procentul diferitelor categorii (economice) bugetare, cum ar fi salarii
sau cheltuieli cu energia, în totalul bugetului școlii. Tot în contrast cu analiza tipică, MCE permite,
de exemplu, estimarea costului didactic pe elev și pe clasă.
Clasificarea
bugetară
Salarii
Încălzire
Electricitate
Altele
Utilizarea celor două clasificări
Clasificarea funcțională
Educație Administrație Altele
Clasificarea funcțională 2
Clasificarea funcțională se aplică
împreună cu, dar independent de
clasificarea bugetară
Fiecare cheltuială trebuie să aparțină
unei categorii a clasificării funcționale
și unei categorii a clasificării bugetare
Se permite astfel estimarea exactă a
costurilor fiecărei activități
Aceste două diapozitive explică un punct crucial al MCE. Participanții trebuie să înțeleagă că
utilizarea acestei clasificări funcționale impune împărțirea suplimentară a datelor cheltuielilor
pentru fiecare linie de buget. Se creează astfel un număr potențial enorm de date, însă se și
oferă o modalitate utilă de înțelegere a bugetelor.
Fiecare categorie a clasificării funcționale pentru școli trebuie explicată împreună cu punctele
dificile (cum se înregistrează salariile directorilor de școală, cum se face distincția între
materialele pentru întreținerea clădirii și cele pentru procesele educaționale, etc.). una din
utilizările acestei abordări este de a oferi defalcarea bugetului școlii în funcție de clasificarea
funcțională. Adică, calcularea ce procent al bugetului școlii este cheltuit pentru procesul
educațional (cea mai importantă funcție a școlii), cât pentru administrație, întreținerea clădirii și
altele. Instructorul, în funcție de datele disponibile, poate discuta defalcarea tipică sau medie
pentru țara participanților și poate explica care sunt trăsăturile sale specifice în comparație cu alte
țări.
77

78
ESTIMAREA COSTURILOR SERVICIILOR MUNICIPALE ÎN SUD-ESTUL EUROPEI NALAS
Clasificarea funcțională 3
Categoriile clasificării funcționale, școli:
Proces educațional
Întreținerea clădirii
Administrație
Securitate
Transportul studenților la școală
Asigurarea alimentației
Servicii medicale
Fiecare categorie a clasificării funcționale pentru grădinițe trebuie explicată împreună cu punctele
dificile (cum de împart salariile profesorilor între educație și îngrijirea de după-amiază etc.). Mai
departe, instructorul trebuie să clarifice faptul că o clasificare funcțională asemănătoare poate fi
necesară pentru școlile secundare, școlile vocaționale și altele. În timp ce acestea nu sunt
acoperite de MCE în prezent, nu există nimic care să restricționeze în principiu o astfel de
extindere a abordării.
Clasificarea funcțională 5
Pentru a simplifica munca, categoriile
clasificărilor bugetare sunt agregate în tabele
Excel
Pentru fiecare categorie funcțională, prima
categorie bugetară este cea a salariilor și
contribuțiile din fondul de salarii
Există, de asemenea, de la 2 la 6 alte
categorii bugetare în funcție de categoria
funcțională
Clasificarea funcțională 4
Clasificarea funcțională pentru grădinițe:
Asigurarea alimentației
Somnul și odihna de după-amiază
Educație și diverstisment
Întreținerea clădirii
Administrație
Servicii medicale
Un instructor trebuie să explice că fără această agregare ar fi pur și simplu prea multe elemente
specifice, iar munca analitică de a împărți toate cheltuielile în funcție de clasificarea funcțională ar
fi copleșitoare. Chiar și agregate, numărul elementelor rămâne destul de mare. Pentru școli,
există 7 elemente salariale și 28 elemente non-salariale în metodologia combinată. Pentru
grădinițe, sunt 6 elemente salariale și 22 de elemente non-salariale. Bineînțeles, se dovedește de
obicei că unele elemente sunt goale (nu au cheltuieli asociate).
Înregistrarea costurilor școlii pentru fiecare școală este o altă parte crucială a MCE. Această
abordare perminte administrațiilor publice locale să realizeze analize comparative ale școlilor,
cum ar fi să compare costurile unitare ale diferitelor școli și să defalcheze bugetele școlilor
conform clasificării funcționale. În același timp, oferă asociației naționale a administrațiilor publice
locale un instrument de comparare a practicilor bugetare ale diferitelor administrații publice locale
(și grupurilor acestora). Totuși, există un preț care trebuie plătit: este necesar să se obțină
planurile financiare ale tuturor instituțiilor de învățământ care aparțin de o anumită administrație
locală.

Costurile școlare specifice
Costurile metodologie MCE sunt
înregistrate separat pentru fiecare
școală
Rândurile diferite corespund
clasificărilor diferite bugetare și
funcționale
Această abordare necesită un efort
important de obținere a datelor însă
permite analizarea fiecărui buget
școlar
Nu toate costurile pot fi atribuite fiecărei școli. Câteodată, electricitatea se plătește pentru toate
școlile în baza unei singuri facturi. În acel caz, nu va fi posibil ca aceste costuri de electricitate să
fie atribuie fiecărei școli fără a citi fiecare contor în parte. Câteodată, municipalitatea
achiziționează combustibil pentru încălzire sau alte consumabile pentru toate școlile. De
asemenea, poate exista doar o companie de transport al elevilor către mai multe școli. Împărțirea
bugetelor școlilor care pot fi atribuite fiecărei școli depinde de țară și uneori și de administrația
locală în cauză. Pentru datele privind cheltuielile care nu pot fi atribuite fiecărei școli MCE
prevede o coloană separată. Cheltuielile înregistrate în această coloană trebuie și ele împărțite
pe categorii funcționale sau bugetare, așa cum sunt cheltuielile fiecărei școli. Instructorul trebuie
să explice foarte clar că această coloană NU se folosește pentru însumarea cheltuielilor diferitelor
școli.
A se observa că în anumite țări unele costuri școlare sunt acoperite direct de către Ministerul
Educației. În acest caz, dacă municipalitatea cunoaște care sunt aceste costuri, le poate
introduce într-o nouă coloană, adăugată special în acest sens.
Date nefinanciare
Sunt colectate trei elemente de date nefinanciare:
Numărul de elevi
Suprafața clădirii școlii (metri pătrați)
Numărul de profesori
Acestea sunt folosite pentru calcularea unor
indicatori, cum ar fi costurile pe elev și costul pe
metru pătrat
Costurile non-școlare specifice
Unele cheltuieli sunt plătite de
municipalitate și nu pot fi atribuite
fiecărei școli
Exemple: achiziționarea la comun a
combustibilului pentru încălzire,
transportul elevilor, activități sportive
pentru elevi din școli diferite
MCE oferă o coloană separată pentru
astfel de cheltuieli
Trebuie subliniat faptul că sunt colectate doar date nefinanciare de bază. Instructorul poate da
exemplul echipei de experți din Macedonia care a extins în mod semnificativ gama de informații
nefinanciare colectate. Principalele date nefinanciare care lipsesc se referă la numărul de clase,
care ar permite municipalității să calculeze cheltuielile pe clasă.
Este foarte important de semnalat că dacă clasificarea MCE se folosește în mod curent, atunci
trebuie avută grijă la menținerea datelor istorice (date din anii bugetari anteriori). Datele pe câțiva
ani pot oferi municipalității o perspectivă foarte interesantă asupra schimbărilor finanțării școlilor,
cum ar fi prin revizuirea modificării defalcării bugetelor școlilor conform clasificării funcționale.
79

80
ESTIMAREA COSTURILOR SERVICIILOR MUNICIPALE ÎN SUD-ESTUL EUROPEI NALAS
Cum se folosește metodologia?
Datele trebuie colectate în mod
regulat, cel puțin o dată pe an
Fișierele de date trebuie notate în
funcție de an
De obicei, cheltuielile pot fi defalcate
conform clasificării funcționale doar cu
date detaliate de la nivelul școlii
Exemplul de dezvoltare proprie al MCE introdus de echipa de experți din Macedonia poate fi
prezentat ca exemplu. Instructorul trebuie să explice diferența dintre costul total mediu pe elev și
costul mediu al procesului didactic pe eleve și de ce nu este suficientă doar compararea costului
total mediu pe elev între școli. În mod similar, compararea costului mediu pe clasă al procesului
didactic din diferite școli are o importanță practică și strategică deosebită.
3.Sesiuni practice
Cum se folosește metodologia 2
Fiecare țară sau municipalitate poate
dezvolta tabelul Excel (MCE)
Posibile direcții de dezvoltare:
- O clasificare bugetară mai detaliată
pentru unele categorii funcționale,
- Date nefinanciare suplimentare
(numărul de clase, de elevi
transportați, etc.)
- Indicatori automați suplimentari
(costurile didactice și administartive pe
elev)
Prima sesiune practică va fi dedicată introducerii efective a datelor în tabelele Excel MCE.
Principalul obiectiv al sesiunii este de a-i instrui pe participanți cum să potrivească clasificarea
funcțională cu clasificarea bugetară și cum să introducă datele în Excel. Datele aduse de la școli
vor fi în mod normal date bugetare, care vor trebui defalcate și prezentate într-o formă diferită.
Echipele vor trebui să discute cum să abordeze bugetele școlilor și să ia niște decizii înainte de a
începe introducerea datelor. Prezentarea rezultatelor muncii în echipă celorlalte echipe va oferi
ocazia participanților de a discuta cum au fost abordate anumite probleme și va da posibilitatea
instructorului să explice și să sugereze abordări mai sistematice.
Se așteaptă ca toți participanții să vină la acest program cu un set de date din școlile selectate
din municipalitatea lor: date bugetare, planurile didactice săptămânale, lista personalului școlii și
responsabilitățile acestora, informații despre facilitățile școlilor. Sesiunea se va desfășura în
echipe, care vor trebuie stabilite rapid și care vor oferi datele ce trebuie introduse de către echipă.
Unele echipe pot discuta problema grădinițelor și altele pe cea a școlilor primare.
După aproximativ 40 de minute de muncă în echipă, munca trebuie încheiată și fiecare echipă
trebuie să aibă timp să prezinte celorlalte echipe propria abordare. Costurile pe elev și structura
bugetară (procentul alocat diferitelor categorii funcționale) ale școlilor selectate vor fi prezentate
de către fiecare echipă și comparate. Se pot naște discuții serioase și neînțelegeri între
participanți în legătură cu înțelesul specific al categoriilor funcționale. Rolul instructorului este de
a facilita discuția și de a oferi comentarii și explicații.

Primul exercițiu pentru echipe:
Intrări Bugetele școlilor, informații despre școli (numărul elevilor și al profesorilor, date
despre facilități, etc.). Datele sunt oferite de către participanți. Este nevoie de datele
pentru 2 sau 3 școli.
Sarcina Introduceți datele în tabelele Excel (MCE) conform clasificării funcționale și
economice. Comparați costurile pe elev și defalcarea bugetului (procentul alocat
diferitelor categorii funcționale) școlilor selectate.
Ieșiri 1.datele introduse.
2.costurile pe elev calcultate și comparate.
3.defalcarea bugetului calculat și comparat conform clasificării funcționale.
A doua sesiune practică va fi dedicată analizei datelor colectate de la o anumită municipalitate.
Scopul principal al sesiunii este de a încuraja participanții să trateze datele ca fundament al
procesului decizional strategic al municipalității. Pentru a realiza acest obiectiv, echipele vor
trebuie să realizeze niște sarcini analitice și strategice specifice, în numele departamentului de
educație al municipalității. Sarcinile posibile sunt următoarele:
La mijlocul anului financiar, municipalitatea trebuie să amendeze bugetul propriu, inclusiv
partea dedicată educației din buget, din cauza crizei. Departamentului de educație i se cere să
propună reducerile necesare.
În septembrie, municipalitatea trebuie să pregătească bugetul propriu pentru următorul an
financiar. Departamentul pentru educație trebuie să propună noi alocări de fonduri pentru școli
(pentru a simplifica sarcina, se presupune că numărul de studenți rămâne neschimbat).
În martie, se discută de către consiliul municipal execuția bugetară a anului trecut.
Departametului pentru educație i se cere să ofere o scurtă evaluare a cheltuielilor din sectorul
educațional, evidențiind elementele pozitive și negative.
Instructorul trebuie să selecteze sarcina (scenariul sesiunii). Pentru sarcina selectată, echipele
vor trebui să analizeze bugetele diferitelor școli și să sugereze un răspuns adecvat, bazat pe
probe al departamentului pentru educație. Echipelor li se vor da datele unor municipalități reale
sau virtuale în format electronic sau pe hârtie.
La fel ca în prima sesiune practică, după 40 de minute echipele vor trebui să prezinte rezultatele
obținute (recomandările departamentului pentru educație) pentru discuția generală. Încă o dată,
se pot isca discuții și păreri diferite. Rolul instructorului va fi de a modera discuția, evita
confruntările și de a ajuta participanții să utilizeze diferitele elemente ale datelor pentru politicile
publice.
Al doilea exercițiu pentru echipe:
Intrări Datele introduse în MCE (tabele Excel) de la o municipalitate reală sau virtuală. Datele
trebuie să conțină cel puțin 5 școli de diferite dimensiuni și bugete. Datele pot fi
furnizate electronic sau tipărit.
Sarcina Analizați datele și pregătiți recomandările departamentului pentru educație al
municipalității conform scenariului selectat de instructor (vezi mai sus cele trei scenarii
posibile).
Ieșiri 1.Trei concluzii cheie în urma analizării datelor (câte o propoziție fiecare).
2.Trei recomandări cheie (conform scenariului selectat în cadrul sesiunii, două
propoziții fiecare).
81

82
ESTIMAREA COSTURILOR SERVICIILOR MUNICIPALE ÎN SUD-ESTUL EUROPEI NALAS
4.Utilizarea strategică a metodologiilor costurilor
Sesiunea finală are rolul unei concluzii scurte a programului de pregătire și folosește discuțiile
celor două sesiuni de exerciții în echipă pentru a trage concluziile pregătirii și a evidenția
alternativele utilizării strategice ale metodologiei costurilor. La fel ca prima sesiunea, și aceasta
se bazează pe Anexa 4.
Pentru câteva dintre diapozitivele următoarei prezentări PowerPoint oferim comentarii și sugestii
pentru instructor.
Estimarea Costurilor
Educaționale
Sesiunea 5:
Utilizarea strategică a metodologiilor
costurilor
Loc și timp TBD
Instructor TBD
Revizuirea utilizărilor strategice a rezultatelor metodologiilor costurilor trebuie să se axeze pe
discuțiile din sesiunea a patra (exercițiul în echipă de utilizare a datelor). Dacă au existat păreri
contradictorii importante sau astfel de abordări, acestea trebuie reamintite prin prisma unor
chestiuni mai fundamentate și pe termen lung și transpuse în contextul adecvat. De asemenea,
este necesar de amintit că această sesiune de pregătire trebuie să reflecte reglementările legale
și financiare specifice ale managementului școlar din țara de proveniență a participanților.
Diapozitivele sunt generale și pot avea nevoie de modificări pentru nevoile speciale ale țărilor.
Diagnosticarea finanțelor școlii
Datele colectate pot fi folosite pentru a
diagnostica finanțele școlilor din
municipalitate sau între municipalități
Două aspecte principale ale
diagnosticului:
- Echitatea: sunt toți elevii tratați în mod
corect și egal
- Compatibilitatea: sunt resursele
furnizate suficiente pentru nevoile
școlilor
Structura prezentării
Diagnosticarea finanțelor sistemului
local de educație
Dialogul de politică publică la nivel
local și central
Echitatea finanțării școlilor
Costurile pe elev și pe clasă trebuie
calculate și făcute publice
Diferențele costurilor unitare trebuie
analizate
- Dacă diferențele costurilor unitare se
datorează diferențelor obiective de
nevoi, trebuie justificate și păstrate
- Dacă nu există justificare pentru
diferențele costurilor unitare, acestea
trebuie aduse la același nivel în timp
Instructorul trebuie să definească în mod clar diferențele echității orizontale și echității verticale și
trebuie să le ilustreze cu anumite exemple din afara țării participanților. Există niște aspecte cheie
ale echității: finanțarea relativă a școlilor rurale versul urbane, finanțarea relativă a grădinițelor,
școlilor primare, școlilor secundare, școlilor vocaționale (corespunzător țărilor și participanților la
programul de pregătire), finanțarea relativă a școlilor generale, a școlilor pentru elevi cu nevoi
speciale, a școlilor pentru elevi talentați (școli sportive sau artistice), finanțarea relativă a școlilor
cu pregătire în limbi străine. O sursă posibilă de date comparative poate fi raportul OCDE
Education at a Glance. Instructorul trebuie să pregătească și să distribuie astfel de date
comparative pentru participanți.

Compatibilitatea finanțării școlilor
Suficiența cheltuielilor generale pentru educație
în țara respectivă:
- Cheltuielile totale ca procent din PIB
- Cheltuielile pentru subsectoarele educaționale ca
procent din PIB
- Cheltuielile pe elev ca procent din PIB pe cap de
locuitor
Suficiența cheltuielilor din municipalitate
Compatibilitatea finanțării școlilor trebuie analizată întotdeauna în contextul bunăstării statului
(PIB pe cap de locuitor). Pot fi analizate două aspecte ale compatibilității: cheltuiește țara
suficiente fonduri pe educație (pentru întreaga educație și subsectoarele sale, exprimate ca
procent din PIB) și cheltuiește țara suficient pentru fiecare elev (exprimat ca procent din PIB pe
cap de locuitor). Instructorul trebuie să pregătească datele adecvate pentru țara de proveniență a
participanților și trebuie să le compare cu statisticile internaționale (OCDE Education at a
Glance).
Instructorul trebuie să folosească aceste cunoștințe asupra condițiilor și procedurilor dialogului de
politică publică în țara participanților și să ofere exemple adecvate.
Dialogul de politică publică
Discuția partenerilor pe educație cu
privire la chestiunile practice de
finanțare și management trebuie purtate
în perspectiva obiectivelor strategice
- Discuțiile interne (din cadrul
municipalităților sau asociațiilor
naționale ale municipalităților)
- Discuții externe cu Ministerul
Educației, sindicatele profesorilor etc.
Când se discută utilizarea datelor solide din cadrul municipalităților și din cadrul asociației
naționale a municipalităților unei țări din care provin participanții, instructorul trebuie să
folosească exemplele de la a treia sesiune de pregătire (introducerea datelor) și a patra sesiune
(analiza datelor).
Discuțiile cu Guvernul
Sunt fondurile totale furnizate suficiente
pentru educație? Sunt alocate în mod
corect către municipalități?
Care sectoare ale educației au nevoie de
fonduri suplimentare mai urgent: școlile
primare sau grădinițele? Rurale sau
urbane?
Care grupuri de municipalități sunt relativ
subfinanțate?
Dialogul intern
Cum se evaluează eficiența școlilor?
Ce standarde trebuie flosite pentru
estimarea costurilor unitare ale
diferitelor școli?
Cum se compară costurile unitare ale
diferitelor municipalități?
Care sunt alternativele de
îmbunătățire a eficienței și echității
finanțării școlilor la nivel local?
83

84
ESTIMAREA COSTURILOR SERVICIILOR MUNICIPALE ÎN SUD-ESTUL EUROPEI NALAS
Instructorul trebuie să își folosească experiența și exemple de practici reale în dicuțiile cu
administrațiile publice centrale în general și cu Ministerul de Finanțe sau Ministerul Educației în
particular. Este deosebit de important de subliniat slăbiciunea administrațiilor publice locale și ale
asociațiilor și felul în care utilizarea datelor de încredere le poate întări poziția ca parteneri serioși
de negociere.
Evaluarea programului de pregătire
Programul de pregătire va avea succes dacă participanții rețin următoarele:
Ce reprezintă estimarea costurilor serviciilor educaționale, care sunt principalele abordări și
metodologii și de ce trebuie aplicate?
Cum se utilizeaza MCE pentru introducerea datelor și pentru discuțiile de politică publică.
Pregătirea trebuie încheiată cu o formă simplă de evaluare. Printre întrebările care trebuie puse
se înscriu:
Sunt următoarele concepte clare pentru participanți: metodologia costurilor educaționale,
normativă și empirică, clasificarea funcțională și bugetară, costurile unitare în educație?
Ce a fost cel mai util pentru participanți? Ce a fost cel mai puțin util? De ce?
Ce a fost cel mai interesant pentru participanți? Ce a fost cel mai puțin interesant? De ce?
Pot participanții să utilizeze MCE fără sprijin suplimentar? Care elemente ale metodologiei
sunt clare și ușor de utilizat? Care sunt dificile și incerte?

ORGANIZAȚII II PARTENERE
Organizațiile și instituțiile iile care ofer oferă un suport semnificativ NALAS-ului și i asociațiilor asociaț membre
NALAS sunt recunoscute drept parteneri NALAS. Sus Susținerea lor poate include, fă ără a se limita
numai la asta, acțiuni iuni de lobby pentru NALAS și membrii săi, expertiză și i suport. NALAS s-a s
dovedit a fi o resursă valoroasă pentru acești parteneri, prin oferirea experienței ței regionale sau
prin coordonarea activităților ilor ce au fost implementate în țările membre.
Deutsche Gesellschaft fur Techniche Zusammenarbeit
(GTZ) GmbH
Internet: www.gtz.de
Bundesministerium fur wirtschaftliche Zusammenarbeit
und Entwicklung (BMZ)
Internet: www.bmz.de
Swiss Agency for Development and Cooperation
Internet: www.sdc.admin.ch
Council of Europe
Congress of Local and Regional Authorities of the
Council of Europe, Strasbourg
Internet: www.coe.int/congress
Open Society Institute
Internet: www.osi.hu
85