Udlændinge - Social

sm.dk

Udlændinge - Social

Udlændinge- og integrationspolitikkeni Danmark ogudvalgte landeTænketanken om udfordringerfor integrationsindsatsen i DanmarkMINISTERIET FOR FLYGTNINGE, INDVANDRERE OG INTEGRATIONFEBRUAR 2004


Udlændinge- og integrationspolitikken i Danmark og udvalgte landeUdgiver: Tænketanken om udfordringer for integrationsindsatsen i DanmarkHolbergsgade 61057 København KTlf.: 33 92 33 80Fax: 33 11 12 39inm@inm.dkTryk: Nordsjællands Trykcenter ApSForsidefoto: Thomas TolstrupØvrige fotos: Claus Lunde, Jacob Ehrbahn, Yuri Cortez, Tine Harden, Morten Langkilde, KimAgersten (POLFOTO)ISBN: 87-91320-58-8Oplag: 1.500 stk.Publikationen er tilgængelig på Internet på www.inm.dkElektronisk ISBN: 87-91320-59-3Pris: 40,00 kr. inkl. momsPublikationen kan købes ved henvendelse til:danmark.dkNetboghandelHolsteinsgade 632100 København ØTlf.: 1881E-mail: sp@itst.dkWeb adr.: www.netboghandel.dkRedaktionen er afsluttet den 16. januar 2004


IndholdsfortegnelseForord ....................................................................................... 1Konklusioner................................................................................ 3Forskelle og ligheder i udlændingepolitikken .......................................... 4Forskelle og ligheder i integrationspolitikken .......................................... 8Landenes sociale ydelser ................................................................. 12Sammenligning af udlændinges integration............................................ 15Anbefalinger................................................................................ 16Kapitel 1: Baggrund og problemstilling ...............................................221.1 Rapportens problemstilling og struktur ............................................ 221.2 De udvalgte lande..................................................................... 231.3 Metodiske overvejelser............................................................... 241.4 Indvandringen af udlændinge og udlændinges befolkningsandel............... 27Appendiks: Definition af statistiske begreber ......................................... 34Kapitel 2: Sammenligning af udlændingepolitikken ................................372.1 Adgang for flygtninge................................................................. 372.2 Adgang for familiesammenførte .................................................... 402.3 Adgang for økonomiske indvandrere ............................................... 452.4 Permanent opholdstilladelse ........................................................ 482.5 Betingelser for statsborgerskab ..................................................... 502.6 Hjemsendelse.......................................................................... 542.7 Frivillig hjemrejse .................................................................... 56Kapitel 3: Sammenligning af integrationspolitikken ...............................603.1 Indsatsen over for asylansøgere..................................................... 603.2 Anerkendelse af udenlandske kvalifikationer ..................................... 623.3 Adgang til at arbejde................................................................. 643.4 Integrationstiltag på arbejdsmarkedet............................................. 653.5 Sprogundervisning..................................................................... 683.6 Undervisning i samfundsforståelse ................................................. 75II


3.7 Individuelle konsekvenser ved manglende deltagelse i integrationstiltag ....763.8 Geografisk fordeling ..................................................................793.9 Udlændinges politiske rettigheder..................................................793.10 Lovgivning og initiativer til fremme af etnisk ligestilling ......................803.11 Sociale ydelser mv...................................................................81Kapitel 4: Sammenligning af udlændinges integration ............................ 984.1 Udenlandske statsborgeres integration ............................................994.2 Indvandreres integration i de skandinaviske lande ............................. 1074.3 Udlændinges integration i Canada og Italien.................................... 107Appendiks: Uddannelse og bosætning ................................................ 110Kapitel 5: Anbefalinger ................................................................ 113II II INDHOLDSFORTEGNELSE


grundsrapportens kapitler om den danske udlændinge- og integrationspolitik ogom internationale bestemmelser er udarbejdet af Tænketanken.Hvor det er muligt, sammenligner nærværende rapport også, hvordan det er gåetmed udlændinges integration i landene. Som det fremgår af kapitel 4, er datagrundlagetskvalitet på mange punkter imidlertid så ringe, at der ikke kan dragessikre konklusioner.Forskelle og ligheder i udlændingepolitikkenSamlet set er der en meget stor fællesmængde mellem landenes udlændingepolitik.På flere områder er de grundlæggende principper næsten identiske, og påmange andre punkter er de variationer over nogenlunde samme tema.På de felter, hvor der er væsentlige forskelle mellem landene, fører Danmarkgenerelt en mere restriktiv politik end mange af de øvrige lande. Det gælderisær begrænsningerne i mulighederne for familiesammenføring, men også i nogengrad betingelserne for at opnå permanent opholdstilladelse og statsborgerskab.Når det gælder asylansøgeres adgang til at opnå asyl, er der meget beskedneforskelle mellem landenes politik. Landene har tilsluttet sig de samme internationalekonventioner, og det giver et relativt ens grundlag for at behandle ansøgningerneom asyl.Canada går dog et skridt videre end deres konventionsmæssige forpligtelser ogyder beskyttelse til andre nærmere definerede grupper af udlændinge. Alle landebortset fra Italien giver også opholdstilladelse til kvoteflygtninge, dvs. et fastsatantal flygtninge udvalgt i samarbejde med FN’s Flygtningehøjkommissariat,UNHCR.Ingen af landene har tilnærmelsesvis fri adgang for indvandring af arbejdskraft.Alle opstiller betingelser for denne såkaldte økonomiske indvandring. Men herdeler landene sig i to grupper: Canada, Storbritannien, Italien og Tyskland er påforskellig vis noget mere åbne end Danmark for indvandring af særligt efterspurgt4 KONKLUSIONER


arbejdskraft. I Holland, Sverige og Finland ligner vilkårene for denne type indvandringde danske.Reglerne for familiesammenføring er det punkt, hvor Danmark tydeligst skillersig ud fra de øvrige lande. Vi har på de fleste områder stærkere begrænsninger iretten til familiesammenføring, og det gælder især på følgende tre områder:• Personkredsen: Danmark giver kun tilladelse til familiesammenføring medægtefælle/samlever og mindreårige børn. I flere af de øvrige lande kan ogsåforældre, søskende m.fl. omfattes af reglerne.• Alderskravet for ægtefæller: Danmark har for at reducere omfanget af ufrivilligeægteskaber indført en aldersgrænse på 24 år for familiesammenføringmed ægtefæller. I de øvrige lande, der har en aldersgrænse, er den sat til16 eller 18 år.• Tilknytningskravet for ægtefæller: Danmark stiller ved sammenføring medægtefæller krav om, at parret har størst samlet tilknytning til Danmark. Finlander ene om at stille et tilsvarende krav.Bortset fra Sverige stiller alle lande derimod - i forskellig grad - forsørgelseskravved familiesammenføring med en ægtefælle.Udlændinge kan i alle lande blive familiesammenført med mindreårige børn. Detvil de fleste steder sige børn under 18 år. I Canada er grænsen dog 22 år, mensgrænsen i de fleste tilfælde i Tyskland er 16 år og foreslået sat ned til 12 år. IDanmark ønsker et flertal i Folketinget at sætte grænsen ned fra de nuværende18 år til 15 år.Danmark er det land, hvor udlændinge må vente længst på en permanent opholdstilladelse,nemlig normalt mindst syv år. Velintegrerede udlændinge hardog muligheden for at få gjort opholdstilladelsen permanent efter fem år, hvilketogså er tidsgrænsen for flere udlændingegrupper i Tyskland, Italien og Holland.De øvrige lande har fastsat kortere perioder.5 5


Et tilsvarende mønster ses omkring betingelserne for at opnå statsborgerskab.Her ligner Danmark også Tyskland og Italien – både i krav til opholdstiden i landetog i afvisningen af dobbelt statsborgerskab. På begge punkter har de øvrige femlande lempeligere regler.De undersøgte lande har generelt problemer med at få afviste asylansøgere ogøvrige udviste personer til at forlade landet. Danmark og flere andre lande forsøgermed økonomisk støtte at tilskynde udviste personer til at forlade landet frivilligt.Og flere lande sætter ligesom Danmark ind med sanktioner over for afvisteog udviste personer, der ikke samarbejder med myndighederne om dereshjemsendelse.Danmark yder ligesom Sverige, Finland, Tyskland og Holland en økonomisk støttetil udlændinge med opholdstilladelse, der frivilligt ønsker at vende hjem til dereshjemland eller tidligere opholdsland, såkaldt repatriering. Støtten omfatter somregel udgifter til såvel hjemrejsen som etablering i hjemlandet. I Tyskland omfatterrepatrieringsstøtten endvidere faglig træning af unge – enten i Tysklandeller i hjemlandet.Desuden giver Danmark, Italien, Storbritannien og Tyskland økonomisk hjælp tilvisse grupper af asylansøgere, der frivilligt vælger at rejse tilbage til deres hjemland,inden deres sag er behandlet færdig.Skema 1 nedenfor viser forskelle og ligheder mellem den danske udlændingepolitikog politikken i de øvrige lande. Alle punkter er grundigere omtalt i rapportenog i de landebeskrivelser i baggrundsrapporten, der ligger til grund for sammenligningen.6 KONKLUSIONER


Skema 1: Udlændingepolitikken i Danmark og de udvalgte landeFarvemarkeringen viser, om udlændingepolitikken i landet er: Strammere end i Danmark Nogenlunde som i Danmark Lempeligere end i DanmarkDanmark Sverige Holland Tyskland Italien Storbrit. Canada FinlandAdgang for flygtningeHar tilsluttet sig internationale konventioner Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja JaKriterier for beskyttelse til særlige grupper Humanitære hensyn/ganske særlige grundeModtager kvoteflygtninge Ja Ja Ja Ja, dog ikkei 2000-2002Muligheder for familiesammenføringPersonkreds, der kan opnå familiesammenføring Ægtefælle/samleverMindreårige børnSom DK Som DK Som DK Som DK Som DK Som DK +asyl til personerfra udvalgtelandeSom DK+ brederekreds i særligetilfældeSom DK+ forældre isærlige tilfældeSom DK Som DK+ forældre isærlige tilfældeNej Ja Ja JaSom DK+ brederekreds i særligetilfældeSom DK+ brederekreds i særligetilfældeSom DKSom DK+ brederekreds i særligetilfældeAlderskrav ved sammenføring af ægtefæller Begge parter 24 år Begge 18 år Begge 18 år Ingen krav Ingen krav 18 hhv. 16 år 18 hhv. 16 år Ingen kravTilknytningskrav ved familiesammenføring Ja Nej Nej Nej Nej Nej Nej JaAldersgrænser for børn ved familiesammenføring Under 18 år Under 18 år Under 18 år Under 16 år Under 18 år Under 18 år Under 22 år Under 18 årØkonomiske krav ved familiesammenføring Forsørgerevne i 7 årBankgarantiSelvforsørgelse i 1 årOpholdstid før permanent ophold til flygtninge 7 år, for velintegrerede5 årBetingelser for at opnå statsborgerskabVisse straks,andre 2 år3-5 år Visse straks,andre 5-8 årVisse straks,andre 5 årIngen krav ForsørgerevneForsørgerevneForsørgerevneForsørgerevnei 2 årVisse straks,andre 2-6 årForsørgerevneimindst 3 årStraks 2 årGenerel adgang til dobbelt statsborgerskab Nej Ja Ja Nej Nej Ja Ja JaGenerelt krav om opholdstidens længde 9 år 5 år 5 år 8 år 10 år 5 år 3 år 6 årKrav om sprog og samfundsforståelse Ja Nej Ja Ja Nej Ja Ja JaForsørgerevne7 7


Forskelle og ligheder i integrationspolitikkenNår det gælder indsatsen for at integrere udlændinge i samfundslivet og på arbejdsmarkedet,følger landene to forskellige politiske strategier, der blandt andetafspejler forskelle i deres tradition for indvandring og i indretningen af velfærdssystemerne.I Danmark, Sverige og Holland er der i lovgivningen fastlagt klare retningslinjerfor, hvilke rettigheder og pligter nyankomne udlændinge har i forbindelse medintegrationen. Til udlændinges rettigheder og pligter hører deltagelse i særligeintroduktionsprogrammer, der omfatter en beskæftigelsesrettet indsats samt undervisningi landets sprog og samfundsforhold.Også Canada, Storbritannien, Tyskland og Italien har en række integrationstilbudtil udlændinge. Her er indsatsen imidlertid mindre systematisk og i flere af landenei højere grad baseret på frivillighed – både for udbyderne og deltagerne.I Danmark og Holland omfatter introduktionsprogrammet både nyankomne flygtningeog familiesammenførte, mens det i Sverige primært omfatter flygtninge. Iforhold til det hollandske er de to nordiske introduktionsprogrammer mere arbejdsmarkedsrettedeog inkluderer blandt andet virksomhedspraktik.I Italien er de erhvervsrettede programmer mere spredte og baseret på frivillighed.Hverken Tyskland eller Storbritannien har specielle tilbud målrettet modnyankomne udlændinge. Canada har ikke egentlige erhvervsrettede programmer,men to ordninger med kontaktpersoner, der skal give en generel introduktion tildet canadiske samfund.At beherske det nye sprog er for de fleste udlændinge forudsætningen for en vellykketintegration på alle andre punkter. Derfor tilbyder alle lande nyankomneudlændinge sprogundervisning. I Storbritannien og Canada omfatter tilbudet omsprogundervisning kun udlændinge med permanent opholdstilladelse.I Danmark, Sverige og Holland er sprogundervisningen en integreret del af introduktionsprogrammetfor nyankomne udlændinge og dermed obligatorisk at delta-8 KONKLUSIONER


ge i. Der er knyttet økonomiske sanktioner til manglende deltagelse i sprogundervisningeneller andre dele af programmet.I Danmark og Holland indgår afsluttende prøver som en integreret del af sprogundervisningeni introduktionsprogrammerne. Og i alle lande, bortset fra Italienog Sverige, stilles der krav om sprogkundskaber og samfundsforståelse for at opnåstatsborgerskab.Som det eneste af landene har Holland et udvidet introduktionsprogram til imamerog andre, der i kraft af deres religiøse embede forventes at spille en nøglerollei integrationsprocessen. Det er obligatorisk for målgruppen at deltage i programmet.Bortset fra Italien tilbyder alle lande sprogstimulering til førskolebørn. Det er dogkun i Danmark, Sverige og Storbritannien, at det er obligatorisk for myndighederneat give tilbuddet. Danmark er det eneste af de undersøgte lande, hvor regeringenovervejer at gøre det obligatorisk for målgrupperne at deltage i sprogstimuleringen.For asylansøgere kan integrationsprocessen begynde, allerede mens deres sagbehandles. Der er ofte en ventetid, som det er en fordel at have udnyttet aktivt,uanset om sagen fører til asyl. Derfor er asylansøgere i flere af undersøgelsenslande pålagt aktiviteter og opgaver, som de skal udføre for at få udbetalt ydelsereller løn. Det drejer sig typisk om opgaver i forbindelse med den daglige drift afasylcentrene, og i både Danmark og Sverige er det desuden obligatorisk at deltagei bl.a. sprogundervisning.Derimod er der betydelig variation i asylansøgeres ret til at påtage sig et ordinærtarbejde. Her ligger Danmark, Italien og Storbritannien i den ene ende afskalaen med et forbud mod at tage arbejde. De øvrige lande giver i større ellermindre udstrækning asylansøgere ret til at søge arbejde. I Canada kan asylansøgerefå en midlertidig arbejdstilladelse, mens deres sag behandles. I Holland måasylansøgere gerne tage arbejde, men kun i op til 12 uger om året. I Sverige måde søge arbejde, hvis sagsbehandlingen forventes at tage mere end fire måneder.9 9


I alle lande bortset fra Tyskland har udlændinge fri adgang til at arbejde, nårførst de har fået opholdstilladelse. I Tyskland er grundprincippet, at borgere fralande uden for EU/EØS først kan få ubegrænset arbejdstilladelse, når de har opnåeten permanent opholdstilladelse.Skema 2 nedenfor viser forskellen på landenes integrationspolitik på en rækkeudvalgte områder.10 KONKLUSIONER


Skema 2: Integrationspolitikken i Danmark og de udvalgte landeMå asylansøgere arbejde? NejTilbud om beskæftigelsesrettetindsats til nyankomne?Tilbud om sprogundervisningtil udlændinge?Økonomiske sanktioner vedmanglende deltagelse i integrationstiltag?Tilbud om sprogstimuleringtil tosprogede børn i førskolealderen?Danmark Sverige Holland Tyskland Storbrit. Italien CanadaJa, til nyankomneflygtningeog familiesammenførtefra lande udenfor Norden ogEU/EØSJa, primært tilnyankomneflygtninge ogfamiliesammenførtefra landeuden for Nordenog EU/EØSJa, hvis sagsbehandlingenventes at varemere end 4månederJa, primærttil nyankomneflygtningeJa, primærttil nyankomneflygtningeog familiesammenførteJa, indtil 12ugers arbejdeårligtJa, til nyankomneflygtningeog familiesammenførteJa, primært tilnyankomneflygtninge ogfamiliesammenførteJa, men medbetydeligebegrænsningerNej NejJa, til flygtninge,økonomiskeindvandrereogderes familieNej NejJa, til udlændingemed permanentopholdstilladelseJa, men frivilligordning NejJa, til ikke-EU-borgeremed opholdstilladelseJa Ja Ja Nej Nej Nej NejJa, fra børneneer tre årJa, for børnfra fire-femårJa, fra børneneer to årJa, for børn ibørnehave,fra de er treårJa, fra børneneer treårNejJa, hvis deer henvist tilkontanthjælpJa, til udlændingemed permanentopholdstilladelseJa, aldersgruppevarierermellemprovinserne11 11


Landenes sociale ydelserDe sociale ydelser – forstået i bred forstand - er en vigtig dimension af landenessamlede udlændinge- og integrationspolitik. Der er især grund til at hæfte sigved to aspekter af de sociale ydelser.For det første den levestandard, ydelserne giver mulighed for i de enkelte lande.Den kan være afgørende for, hvilke økonomiske argumenter udlændinge har forat foretrække ét land frem for et andet.For det andet, hvor stor forskellen er i det enkelte land mellem de sociale ydelserog indtægten ved ordinær beskæftigelse. Dvs. i hvor høj grad det kan betalesig for ledige at søge arbejde.Den skandinaviske velfærdsmodels princip om alle borgeres lige adgang til de socialeydelser er svært at forene med meget åbne grænser. De skandinaviske landehar en høj mindsteløn og relativt høje sociale ydelser til alle, der ikke kan opnåbeskæftigelse til mindstelønnen. Det betyder, at det alt andet lige bliver mereøkonomisk attraktivt for flygtninge og indvandrere at søge mod sådanne lande.Øget indvandring af især kortuddannet arbejdskraft kan imidlertid være en betydeligsamfundsøkonomisk byrde.Danmark har derfor i løbet af de sidste 5-10 år forsøgt at finde en bedre balancemellem åbenheden og de sociale ydelsers niveau. Som beskrevet er der taget enrække udlændingepolitiske initiativer, hvis hensigt og effekt har været at reducereantallet af udlændinge, der kommer til Danmark. Hertil kommer indførelsenaf en starthjælp, der er væsentligt lavere end den ordinære kontanthjælp.Da arbejdsløshedsforsikring i modsætning til i Danmark er obligatorisk eller følgerautomatisk af beskæftigelse i de fleste af rapportens lande, gives kontanthjælpeni disse lande typisk til en mere afgrænset gruppe af personer end i Danmark.I Danmark får flertallet af ledige udlændinge kontanthjælp, starthjælp eller introduktionsydelse,der for udlændinge, som er kommet til kommunerne efter den1. juli 2002, er på niveau med starthjælpen.12 KONKLUSIONER


Tabel 1 viser de vigtigste sociale ydelsers købekraft i de undersøgte lande.Tabel 1: Ydelser efter skat korrigeret for købekraftLand Dagpenge om måneden Kontanthjælp om månedenCanada 997 euro 391 euroDanmark850 euroKontanthjælp: 816 euroStarthjælp: 558 euroHolland 1.150 euro 838 euroItalien 551 euro 315 euroStorbritannien 721 euro 721 euroSverige 818 euro 630 euroTyskland 807 euro 511 euroKilde: OECD og egne beregninger.Den danske dagpengeydelse efter skat svarer nogenlunde til det gennemsnitligedagpengeniveau i rapportens øvrige lande, når man tager højde for, hvor mangevarer og tjenesteydelser dagpengene giver mulighed for at købe. Holland har dethøjeste dagpengeniveau, Italien det laveste. Bemærk at ydelserne også omfatterboligstøtte.Den danske og den hollandske kontanthjælp efter skat giver mulighed for en højerelevestandard end kontanthjælpen i rapportens øvrige lande og tilmed ogsåfor dagpengeydelsen i næsten alle de andre lande. Derimod ligger den danskestarthjælp efter skat nogenlunde på et europæisk gennemsnit og på niveau medkontanthjælpen i Tyskland og Sverige. I Italien og Canada er kontanthjælpenmarkant lavere end i rapportens øvrige lande.Med indførelsen af starthjælpen skiller Danmark sig således samlet set ikke længeremarkant ud fra de øvrige lande, når det gælder de sociale ydelsers størrelsemålt i købekraft.Økonomiske incitamenter til at arbejde frem for at modtage overførselsindkomster en af de helt centrale forudsætninger for, at udlændinge kan blive integreretpå arbejdsmarkedet. Den såkaldte nettodækningsgrad måler, hvor stærke disseincitamenter er. Det sker ved at sammenholde indtjeningen hos en gennemsnits-13 13


lønmodtager med de sociale ydelser, vedkommende ville få som ledig. Det skalbemærkes, at alle beregninger i dette afsnit kun er foretaget for enlige personeruden børn. Ydelserne korrigeret for købekraft og nettodækningsgraderne kan væreanderledes for andre familietyper.OECD’s beregninger af dagpengenes nettodækningsgrader for en forsikret gennemsnitslønmodtagerviser, at de udvalgte lande ligger på tre forskellige niveauer:• I Italien og Storbritannien vil en ledig lønmodtager i gennemsnit modtageunder halvdelen (42 og 46 pct.) af den hidtidige indkomst.• I Danmark, Tyskland og Canada ligger dækningsgraden omkring 60 pct., ogydelserne bliver maksimalt udbetalt i henholdsvis fire år, knap tre år samt45 uger.• I Holland og Sverige er dækningsgraden henholdsvis 82 og 71 pct. Med maksimalanciennitet kan den hollandske ledige få dagpenge i op til fem år. ISverige er den øvre grænse for grundforsikrede 300 dage.Bemærk, at der er tale om dækningsgrader for en gennemsnitslønmodtager. I defleste af landene afhænger dagpengenes størrelse af den lediges tidligere lønindkomst.Her skiller Danmark sig ud ved på den ene side at have en høj maksimaldækningsgrad (på 90 pct.), men samtidig en lav maksimal dagpengesats (på 419euro (3.115 kr.) om ugen i 2003). Det betyder, at forsikrede lavtlønnede i Danmarkfår en meget høj kompensation, mens nettodækningsgraden falder betydeligti takt med stigende indtægter. I et system som det danske vil de gennemsnitligenettodækningsgrader således overdrive det økonomiske incitament til at arbejdefor grupper, hvis løn ligger under gennemsnittet - som det netop er tilfældetfor de udlændinge, der har relativt svage kvalifikationer.For kontanthjælpsmodtagere er den relative gennemsnitlige indtægtsforskelselvsagt større end for forsikrede ledige. Med en nettodækningsgrad på 60 pct.inkl. boligstøtte ligger Holland og Danmark højest blandt landene. Herefter følgerSverige, Storbritannien og Tyskland, der ligger lige over eller under 50 pct. I14 KONKLUSIONER


Canada og Italien er dækningen helt nede på 24 pct., og i Italien er kontanthjælpenvel at mærke kun indført som forsøgsordning.Den danske starthjælp og den lave introduktionsydelse giver en nettodækningsgradpå 41 pct. – altså nogenlunde på niveau med kontanthjælpens dækning iStorbritannien og Tyskland.Tabel 2 viser nettodækningsgraderne for dagpenge og kontanthjælp i de undersøgtelande.Tabel 2: Nettodækningsgrader for dagpenge og kontanthjælpLand Dagpenge KontanthjælpCanada 62 pct. 24 pct.Danmark63 pct.Kontanthjælp: 60 pct.Starthjælp: 41 pct.Holland 82 pct. 60 pct.Italien 42 pct. 24 pct.Storbritannien 46 pct. 46 pct.Sverige 71 pct. 54 pct.Tyskland 60 pct. 38 pct.Kilde: OECD og egne beregninger.Ud fra de nævnte beregninger kan det konkluderes, at incitamenterne til at arbejdegenerelt og gennemsnitligt er lidt mindre i Danmark, Sverige og Holland,fordi disse landes sociale ydelser giver en relativt større kompensation ved ledighed.Derfor er det næppe tilfældigt, at netop disse tre lande har valgt en megetaktiv integrationspolitik for at få udlændinge i arbejde.Sammenligning af udlændinges integrationAlle de undersøgte lande står som nævnt over for varianter af den samme udfordring:At få udlændinge bedre integreret på arbejdsmarkedet. Således er det iingen af de sammenlignede lande lykkedes udenlandske statsborgere at opnåsamme tilknytning til arbejdsmarkedet som resten af befolkningen.15 15


Canada er tættest på med en forskel i beskæftigelsesfrekvensen på 6 procentpointmellem udlændinge og nationale borgere. I alle rapportens europæiske landeer der en bredere kløft mellem gruppernes deltagelse på arbejdsmarkedet.Blandt rapportens europæiske lande er Tyskland tættest på målet om fuld integrationaf statsborgere fra ikke-vestlige lande. Men selv her ligger forskellen mellembeskæftigelsesfrekvenserne på 14,5 procentpoint. Ud fra denne målestokklarer Danmark sig dårligst blandt seks sammenlignede lande. Her er andelen afdanskere i beskæftigelse 34,3 procentpoint højere end andelen af udenlandskestatsborgere i job. Som tidligere nævnt er datagrundlagets kvalitet på mangepunkter imidlertid så ringe, at der ikke kan drages sikre konklusioner.Der findes desværre ingen systematiske målinger af, hvilken effekt udlændingeogintegrationspolitikken har haft i de enkelte lande. Desuden mangler der undersøgelseraf årsagerne til de betydelige forskelle mellem udlændinges succespå arbejdsmarkedet i landene. Sådanne undersøgelser vil bl.a. skulle tage højdefor forhold, som udlændinge- og integrationspolitikken slet ikke eller kun delvistkan påvirke. Det gælder bl.a. forskelle mellem landene i indvandrernes forudsætninger,i befolkningens holdning til indvandrere og deres efterkommere samt ilandenes samfundsstruktur.AnbefalingerGennemgangen af udlændinge- og integrationspolitikken i Danmark og de udvalgtelande viser - sammen med statistikkerne over udlændinges integration på landenesarbejdsmarkeder - at ingen af landene samlet set har givet et overbevisendesvar på, hvordan integrationsproblemerne løses.Blandt andet i lyset af vanskelighederne med at integrere udlændinge på detdanske arbejdsmarked, har Danmark valgt at føre en relativt restriktiv udlændingepolitik.På næsten alle punkter er den lige så stram eller strammere end i deøvrige lande. Det er en hovedlinje, som Tænketanken mener, bør opretholdes –ikke mindst af hensyn til mulighederne for at koncentrere indsatsen om at integrerede udlændinge, der allerede er her.16 KONKLUSIONER


Når det gælder integrationspolitikken, er Danmark allerede sammen med Sverigeog Holland de lande, der har den mest udbyggede og systematiske offentlige indsats.Dens resultater er det endnu for tidligt at vurdere, men dens nødvendigheder hævet over enhver tvivl. Et velfærdssamfund som det danske bliver - ikkemindst af økonomiske grunde - nødt til at gøre en meget aktiv indsats for at sikre,at så mange som muligt kan forsørge sig selv. Tænketanken har således i sinforrige rapport beregnet den årlige ”pris” for udlændinges svagere integration påarbejdsmarkedet til mellem 18 og 23 mia. kr. fra 2005. Så meget ville de offentligefinanser kunne styrkes, hvis udlændinges erhvervsdeltagelse kom væsentligttættere på eller blev identisk med danskernes.Ingen af de undersøgte lande har udviklet modeller eller gjort erfaringer, der giverDanmark anledning til at forlade det aktive hovedspor i integrationsindsatsen,som bl.a. integrationsloven er udtryk for. Mange af Tænketankens anbefalingeri denne rapport er da også inspireret af de lande, der grundlæggende følgerden samme integrationsstrategi som Danmark.Den strategi, der afviger mest radikalt fra den danske, findes i Canada. Her kombineresen relativt lempelig udlændingepolitik med meget lave kontanthjælpsydelser.Det er helt urealistisk at forene en sådan politik med den type velfærdsmodel,som der synes at være bred tilslutning til at bevare i Danmark.Derimod kan der være inspiration at hente i den canadiske tradition for et stærkerefrivilligt og folkeligt engagement i indsatsen for at integrere nyankomneflygtninge og familiesammenførte i samfundet. En større gensidig åbenhed forkontakt i hverdagen er formentlig en af de vigtige forudsætninger for at integrationenkan forbedres. En åbenhed og en kontakt, som det offentlige kan og børstimulere, men som grundlæggende handler om både danskeres og udlændingesvilje til at forstå og respektere hinanden.Selv om hovedlinjen i den danske integrationsindsats er rigtig, er der på mangeområder brug for at styrke indsatsen. Tænketanken har tidligere blandt andetpeget på behovet for systematisk at fremme en række grundprincipper i bestræbelsernepå at få flere udlændinge i arbejde:17 17


• at knytte integrationsindsatsen tættere til arbejdspladsen• at der skal være incitamenter til at arbejde• at kommunerne skal tilskyndes til en ekstra integrationsindsats• at alle arbejdsdygtige skal stå til rådighed for arbejdsmarkedet• at også de svageste udlændinge skal gøre en indsats for integrationen• at asylansøgere skal have lov til at arbejdeI sin gennemgang af de øvrige landes politik har Tænketanken derfor hæftet sigved en række forslag og ordninger, der ligger i forlængelse af disse principper.På den baggrund anbefaler Tænketanken, at man fastholder hovedsigtet med dendanske udlændingepolitik samt den aktive og systematiske integrationsindsats,men grundigt overvejer at justere politikkerne på nedenstående ti områder:Asylansøgeres ret til at arbejdeDanmark bør give asylansøgere adgang til at tage ordinært arbejde, hvis de harudsigt til at skulle vente mere end få måneder på afgørelsen i deres sag. Uansetasylsagens udfald vil alle parter have større udbytte af, at ventetiden om muligtbliver anvendt nyttigt på en arbejdsplads. Forslaget er især inspireret af Sverige.Sprogtest i dansk for tosprogede børn i skolealderenDanmark bør indføre prøver i dansk for tosprogede børn, fx efter 2. og 7. klasse.Prøverne skal skabe et bedre grundlag for at vurdere, om den enkelte elev skaltilbydes supplerende danskundervisning. Forslaget er delvist inspireret af Sverige,hvor der er sprogprøver for alle børn på 5. og 9. klassetrin.Sprogstimulering af tosprogede børn i førskolealderenDanmark bør så vidt muligt gøre det obligatorisk for tosprogede børn at deltage isprogstimulering, fra de fylder tre år. Ingen af rapportens lande har obligatoriskdeltagelse i sprogstimulering, men den danske regering og Socialdemokraternehar fremlagt forslag på området.18 KONKLUSIONER


Støtte til personlig kontakt til nyankomne flygtninge og indvandrereDanmark bør fremme det frivillige arbejde, der opbygger personlige kontaktermellem danskere og nyankomne flygtninge og indvandrere - fx ved at tildele demen frivillig personlig vært. Ordningen er inspireret af canadiske programmer.Udvidet introduktionsprogram for nyankomne præster og imamerDanmark skal tilbyde ekstra undervisning i dansk sprog og samfundsforståelse tilnyankomne udlændinge med et religiøst embede, da de ofte spiller en nøglerollesom formidlere af viden og normer til landsmænd og trosfæller. Det skal væreobligatorisk for målgruppen at deltage i det udvidede program. Forslaget er inspireretaf et sådant program i Holland.Mere solidarisk udvælgelse af kvoteflygtningeDanmark bør opfordre UNHCR til fremover at sikre en bedre international koordineringaf udvælgelsen af kvoteflygtninge. I dag har landene en forskellig vægtningaf flygtningenes evne til at klare sig i landet hhv. deres behov for beskyttelse.Fælles udvælgelseskriterier ville kunne give en mere ligelig fordeling af ressourcesvageog –stærke kvoteflygtninge. Hvis international koordinering ikke ermulig, foreslås det, at Danmark ved udvælgelsen af kvoteflygtninge lader bådeflygtningens muligheder for at klare sig i det danske samfund og flygtningens behovfor beskyttelse indgå i overvejelserne.Bedre mulighed for indvandring af højtkvalificeret arbejdskraftDanmark bør indføre et pointsystem, så højtkvalificerede udlændinge kan få opholdstilladelsetil i en periode at søge arbejde her i landet. I dag er adgangensom hovedregel begrænset til arbejdskraft, som det vurderes, at der er mangelpå. Desuden kan udlændinge ikke komme hertil for at arbejde, før de har fået etjob i Danmark. Forslaget er inspireret af det canadiske pointsystem, der regulererlandets økonomiske indvandring.Målrettet faglig træning til unge ved repatrieringDanmark bør tilbyde faglig træning til unge udlændinge, der ønsker at rejse tilbagetil hjemlandet. Et sådant tilbud findes i Tyskland.19 19


Hurtigere permanent opholdstilladelse for velintegreredeDanmark bør give velintegrerede udlændinge mulighed for at få permanent opholdstilladelsehurtigere end i dag, fx efter tre år, hvor introduktionsperioden erafsluttet. Det vil give dem et større incitament til gøre en aktiv indsats for at bliveintegreret i det danske samfund. Ud fra samme filosofi bør velintegrerede udlændingeogså have mulighed for at opnå dansk statsborgerskab tidligere end idag. Danmark er det af rapportens lande, hvor udlændinge som hovedregel måvente længst, inden de kan få en permanent opholdstilladelse.Eventuel accept af dobbelt statsborgerskabDanmark bør undersøge, hvorvidt det kan fremme integrationen at give udlændingemulighed for at opnå dansk statsborgerskab uden at give afkald på deresoprindelige statsborgerskab. Dobbelt statsborgerskab accepteres i fem af desammenlignede lande.20 KONKLUSIONER


1. Baggrund og problemstilling1.1 Rapportens problemstilling og strukturDenne rapport har til formål dels at beskrive og sammenligne udlændinge- og integrationspolitikkeni Danmark og udvalgte vestlige lande – Sverige, Tyskland,Holland, Italien, Storbritannien og Canada – dels at se på, i hvilket omfang og påhvilke områder Danmark kan lære af disse lande.Rapportens kapitel 2 indeholder en sammenligning af, hvordan udlændingepolitikkener udformet i Danmark og de udvalgte lande 1 , hvorefter kapitel 3 sammenlignerintegrationspolitikken i landene. Sammenligningen bygger på gældendelovgivning og øvrige regler om bl.a. udlændinges adgang til landene og landenesindsats for at integrere udlændinge på arbejdsmarkedet. Det er således ikke landenespraksis eller erfaringer på udlændinge- og integrationsområdet, der sammenlignes.Landenes praksis kan afvige markant fra lovgivningen og de øvrigeregler på udlændinge- og integrationsområdet, hvilket bl.a. er tilfældet i Italien,som påpeget af den danske ambassade i Italien. Sammenligningen vil fokusere påde lande, der inden for de enkelte aspekter af udlændinge- og integrationspolitikkenadskiller sig væsentligt fra Danmark.Kapitel 4 indeholder en sammenligning af, hvordan det går med udlændinges integrationi Danmark og de udvalgte lande 2 . Sammenligningen bygger på statistikom udlændinges beskæftigelse, der efter Tænketankens vurdering er det vigtigstemål for en vellykket integration. Socialforskningsinstituttet har indhentet statistikken,primært fra EUROSTAT’s Labour Force Survey og fra de nationale statistiskemyndigheder. Der er imidlertid usikkerhed knyttet til statistikken, somderfor må fortolkes med stor varsomhed.1 Finland indgår endvidere i sammenligningen af udlændingepolitikken. Det skyldes, at Finland har relativtfå udlændinge sammenlignet med Danmark og Sverige. Finlands udlændingepolitik kunne være enmedvirkende årsag hertil.2 Norge er dog medtaget i sammenligningen af udlændinges integration i stedet for Finland, således atsammenligningen omfatter alle de skandinaviske lande.2222 KAPITEL 1. BAGGRUND OG PROBLEMSTILLING


I kapitel 5 vurderer Tænketanken med udgangspunkt i kapitel 2-3, i hvilket omfangog på hvilke områder Danmark kan lære af udlændinge- og integrationspolitikkeni de udvalgte lande.Tænketanken udgiver ligeledes den baggrundsrapport, som nærværende rapportbygger på. Baggrundsrapporten beskriver, hvordan udlændinge- og integrationspolitikkener udformet i Danmark og hvert enkelt af de udvalgte lande. Desudenbeskrives de internationale bestemmelser, der regulerer udlændinge- og integrationspolitikkeni alle landene. Socialforskningsinstituttet har udarbejdet baggrundsrapportenskapitler om udlændinge- og integrationspolitikken i hvert enkeltaf de udvalgte lande på baggrund af materiale indsamlet i løbet af 1. halvdelaf 2003. Tænketanken har bedt de danske ambassader i de udvalgte lande afgivebemærkninger til disse kapitler. Socialforskningsinstituttet har fået ambassadernesbemærkninger stillet til rådighed og har tilrettet kapitlernes beskrivelse afgældende lovgivning og øvrige regler i lyset heraf. Baggrundsrapportens kapitlerom den danske udlændinge- og integrationspolitik og om de internationale bestemmelserer udarbejdet af Tænketanken.Det statistiske materiale, Socialforskningsinstituttet har indhentet til brug forkapitel 4 i nærværende rapport, kan findes på http://www.inm.dk under Tænketanken.Redaktionen af nærværende rapport og baggrundsrapporten er afsluttet den 16.januar 2004.1.2 De udvalgte landeRapporten beskriver og sammenligner som ovenfor nævnt udlændinge- og integrationspolitikkeni Danmark og følgende udvalgte lande: Sverige, Holland, Tyskland,Italien, Storbritannien og Canada.Disse seks lande er for det første udvalgt, fordi de grundlæggende har det sammesamfundssystem som Danmark, dvs. en åben markedsøkonomi og et demokratiskpolitisk system med respekt for menneskerettighederne. Der er således ikke23 23


grundlæggende forskelle mellem Danmark og disse lande, som gør det umuligt atoverføre landenes politik til Danmark.Landene er for det andet udvalgt, fordi de har en forskellig indvandringshistorie.Det sikrer en vis variation i landenes udlændinge- og integrationspolitik. Canadahar en lang tradition for indvandring af arbejdskraft, der udvælges efter den enkeltesforudsætninger for at blive integreret. Italien har ligeledes en betydeligindvandring af arbejdskraft. I modsætning hertil har Storbritannien, Tyskland,Holland og Sverige - ligesom Danmark - i de seneste 30 år begrænset indvandringenaf arbejdskraft fra lande uden for EU/EØS 3 og har dermed primært modtagetflygtninge og familiesammenførte udlændinge. Samtidig har Storbritannien ogHolland – modsat de øvrige lande - været betydelige kolonimagter og har relativtmange indvandrere fra deres tidligere kolonier.Landene er for det tredje udvalgt, fordi der er forskel på, hvordan deres velfærdssystemer indrettet. Det sikrer igen en vis variation i landenes udlændingeogintegrationspolitik. Sverige og Holland er - ligesom Danmark - kendetegnet vedrelativt høje sociale udgifter i forhold til rapportens øvrige lande. Desuden harDanmark og Sverige i højere grad end de øvrige lande statslige velfærdsordninger,som alle borgere har lige adgang til.1.3 Metodiske overvejelserDenne rapports kapitel 4 indeholder som ovenfor nævnt en sammenligning af,hvordan det går med udlændinges integration i Danmark og de udvalgte lande.Desuden sammenligner afsnit 1.4 nedenfor indvandringen af udlændinge og udlændingesandel af befolkningen i landene.Det er meget vanskeligt at foretage disse statistiske sammenligninger. Det skyldes,at der ikke findes én statistisk definition af udlændinge, som anvendes i allelandene. Desuden skyldes det, at landene ikke har de samme typer af data omudlændinge og resten af befolkningen. Nogle lande - bl.a. de skandinaviske lande- har befolkningsregistre med en række data om hele befolkningen. Andre lande3 EØS (Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde) omfatter EU-landene samt Norge, Island ogLiechtenstein.2424 KAPITEL 1. BAGGRUND OG PROBLEMSTILLING


har ikke disse befolkningsregistre, men anvender bl.a. administrative udlændingeregistreeller spørgeskemaundersøgelser blandt hele befolkningen.Der findes flere internationale organisationer, som på trods af disse vanskelighederhar søgt at foretage statistiske sammenligninger af indvandringens omfangsamt udlændinges befolkningsandel og integration. Det gælder bl.a. OECD, derhvert år udgiver rapporten ”Trends in International Migration”. Det gælder endvidereEUROSTAT, der er en del af Europa Kommissionen. I nærværende rapportanvendes OECD’s sammenligninger i kapitel 1, mens EUROSTAT’s sammenligningeranvendes i kapitel 4, der belyser udlændinges integration. Det skyldes, atOECD ikke har foretaget egne sammenligninger af udlændinges integration, menligeledes anvender EUROSTAT’s data. Desuden anvendes sammenligninger, somSocialforskningsinstituttet har udarbejdet på grundlag af befolkningsregistrene ide skandinaviske lande og Holland. Herudover indgår der i rapporten særskilt statistikom Italien og Canada, da der på flere områder ikke foreligger sammenligneligedata for disse to lande.I rapporten anvendes følgende statistiske definitioner af udlændinge, hvor det ermuligt på grundlag af de eksisterende data:• Indvandrere og efterkommere, der defineres nedenfor.• Personer der har fået opholdstilladelse, dvs. personer, der er indvandretfra udlandet, og som har fået opholdstilladelse i det enkelte land.• Udenlandske statsborgere, dvs. personer, der bor i det enkelte land, menhar statsborgerskab i et andet land.Tænketanken har i sine tre første rapporter defineret udlændinge som indvandrereog efterkommere. Denne definition af udlændinge, der er udarbejdet afDanmarks Statistik, fremgår af faktaboks 1.1 nedenfor.25 25


Faktaboks 1.1: Definition af indvandrer, efterkommer og danskerEn person er dansker, hvis mindst én af personens forældre både er dansk statsborgerog født i Danmark 4 . Det har således ikke betydning, om personen selv erdansk statsborger eller født i Danmark.Hvis personen ikke er dansker, er den pågældende:- Indvandrer, hvis personen er født i udlandet.- Efterkommer, hvis personen er født i Danmark.Denne definition af udlændinge omfatter i højere grad personer med udenlandskbaggrund end de to øvrige definitioner (dvs. udenlandske statsborgere og personerder har fået opholdstilladelse) 5 . Definitionen muliggør ligeledes en sondringmellem indvandrere (dvs. personer født i udlandet) og efterkommere (dvs. personerfødt i det pågældende land).Definitionen af udlændinge som indvandrere og efterkommere kan imidlertid kunanvendes for Danmark, Sverige, Norge og Holland. Indvandrere og efterkommeredefineres endvidere ikke på helt samme måde i disse fire lande. I appendikset tildette kapitel findes en nærmere definition af indvandrere og efterkommere ilandene.Tænketanken anvender derfor definitionen personer der har fået opholdstilladelsei rapporten til at sammenligne indvandringen af udlændinge mellem landene,4 Hvis der ikke findes oplysninger om forældrene, er personen dansker, hvis den pågældende er danskstatsborger og født i Danmark. Personen er indvandrer, hvis den pågældende er født i udlandet, og personener efterkommer, hvis den pågældende er udenlandsk statsborger født i Danmark.5 Definitionen af udlændinge på grundlag af statsborgerskab medregner ikke personer med udenlandskbaggrund, der er statsborgere i det pågældende land. Definitionen af udlændinge på grundlag af opholdstilladelsemedregner ikke personer med udenlandsk baggrund, der ikke har fået opholdstilladelse idet pågældende land, fx fordi de er født i landet eller er indvandret fra et land, hvorfra der er fri indrejse,eksempelvis fra et nordisk land til Danmark.2626 KAPITEL 1. BAGGRUND OG PROBLEMSTILLING


da der – gennem OECD’s sammenligninger – foreligger data for alle rapportenslande.Definitionen udenlandske statsborgere anvendes i rapporten til at sammenligneudlændinges befolkningsandel og integration mellem landene, da der - gennemOECD’s og EUROSTAT’s sammenligninger - foreligger data for de fleste af rapportenslande. Ulempen ved denne definition af udlændinge er som ovenfor beskrevet,at definitionen kun omfatter en del af de personer, der har udenlandsk baggrundi hvert enkelt land. Eksempelvis vil definitionen ikke omfatte flygtningeeller familiesammenførte udlændinge, der har fået statsborgerskab i det enkelteland. Samtidig har landene forskellige regler for, hvornår en person kan blivestatsborger i det pågældende land. Udenlandske statsborgere vil således omfatteet forskelligt udsnit af personerne med udenlandsk baggrund i landene.En alternativ definition af udlændinge er personer født i udlandet, dvs. personer,der bor i det enkelte land, men er født uden for landet. Denne definitionanvendes dog ikke i rapporten til at belyse udlændinges befolkningsandel og integration,da der foreligger sammenlignelige data for færre lande, end ved brugaf definitionen af udlændinge som udenlandske statsborgere.1.4 Indvandringen af udlændinge og udlændinges befolkningsandelDe følgende afsnit sammenligner indvandringen af udlændinge og udlændingesbefolkningsandel i Danmark og de udvalgte lande.Indvandringen af udlændingeFigur 1.1 viser bruttoindvandringen af udlændinge som andel af befolkningen iDanmark og de udvalgte lande. Bruttoindvandringen angiver den samlede indvandringaf udlændinge til landene, dvs. uden at udvandringen er fratrukket. Bruttoindvandringener opgjort som et årligt gennemsnit for perioden 1998-2000 6 . Figurenbygger på OECD’s rapport ”Trends in International Migration” fra 2003. Statistikkenmå fortolkes med det forbehold, at udlændinge defineres på forskellig vis6 Perioden 1998-2000 er valgt, da de nyeste offentliggjorte data er fra 2000, og da der ikke foreliggerdata for Italien fra før 1998. Befolkningstallet i landene er opgjort i 2000.27 27


i landene. Udlændinge er dog som udgangspunkt defineret som personer, der harfået opholdstilladelse 7 .Figur 1.1: Bruttoindvandringen af udlændinge som andel af befolkningen(i promille) i Danmark og de udvalgte lande, årligtgennemsnit i 1998-2000TysklandNorgeCanadaHollandStorbritannienDanmarkSverigeItalien0 1 2 3 4 5 6 7 8 9Befolkningsandel i promilleKilde: OECD, "Trends in International Migration", 2003.Note: Landenes befolkningstal er opgjort i 2000.7 Opholdstilladelsen skal i alle lande (med undtagelse af Italien) have en vis varighed. Opholdstilladelsensvarighed varierer fra 3 måneder i Tyskland til permanent opholdstilladelse i Canada. I Holland,Norge og Tyskland omfatter udlændinge dog også et betydeligt antal asylansøgere. I Storbritannien omfatterudlændinge indrejste fra lande uden for EU/EØS med undtagelse af bl.a. besøgende og studerende.For Danmark, Tyskland, Holland, Norge og Sverige er der anvendt registerdata, mens der for deøvrige lande er anvendt andre datakilder.2828 KAPITEL 1. BAGGRUND OG PROBLEMSTILLING


Figuren viser, at Tyskland i 1998-2000 havde den højeste bruttoindvandring somandel af befolkningen. I denne periode udgjorde den årlige indvandring i gennemsnit7,7 promille af befolkningen, svarende til omkring 650.000 indvandrere.Omvendt var bruttoindvandringen lavest i Italien, hvor den årlige indvandring isamme periode i gennemsnit udgjorde 3,8 promille af befolkningen. Den tilsvarendeandel for Danmark var 4,0 promille af befolkningen, svarende til omkring20.000 indvandrere. Tallene tager ikke højde for den illegale indvandring, derformentlig er særligt stor i Italien 8 .Udlændinges befolkningsandel i syv landeI figur 1.2 vises udlændinges befolkningsandel i Danmark og de udvalgte lande(med undtagelse af Canada). Denne figur bygger ligeledes på OECD’s rapport”Trends in International Migration” fra 2003. Statistikken må også i dette tilfældefortolkes med det forbehold, at udlændinge defineres på forskellig vis i landene.Udlændinge er dog som udgangspunkt defineret som udenlandskestatsborgere 9 .8 I 2001 blev det skønnet, at antallet af illegale indvandrere udgjorde 25-33 pct. af antallet af legaleindvandrere i Italien.9 I Holland, Norge og Tyskland omfatter udlændinge dog også et betydeligt antal asylansøgere. I Italienomfatter udlændinge personer, der har fået opholdstilladelse i dette land, mens udlændinge i Storbritannienomfatter ’foreign residents’, der ikke nærmere defineres i OECD’s rapport. For Danmark, Tyskland,Holland, Norge og Sverige er der anvendt registerdata, mens der for de øvrige lande er anvendtandre datakilder.29 29


Figur 1.2: Udlændinges befolkningsandel (i procent) i Danmarkog de udvalgte lande, 2000TysklandSverigeDanmarkHollandNorgeStorbritannienItalien0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10Befolkningsandel i procentKilde: OECD: "Trends in International Migration", 2003.Det fremgår af figuren, at Tyskland havde den højeste befolkningsandel af udlændingei 2000. I Tyskland var 8,9 pct. af befolkningen således udlændinge. Detsvarer til mere end 7 mio. udlændinge. Omvendt var befolkningsandelen lavest iItalien, hvor udlændinge udgjorde 2,4 pct. af befolkningen. Det tilsvarende talfor Danmark var 4,8 pct. Tallene tager ikke højde for antallet af illegale indvandrere,der formentlig er særligt stort i Italien.3030 KAPITEL 1. BAGGRUND OG PROBLEMSTILLING


Udlændinges befolkningsandel er steget med omkring 50 pct. i Italien og Danmarkfra 1991 til 2000. Storbritannien, Tyskland og Norge har ligeledes opleveten vækst i udlændinges befolkningsandel, mens der i Holland og Sverige har væretet mindre fald.I Canada udgjorde udlændinge 18,4 pct. af befolkningen i 2001 10 . Dette tal kandog ikke direkte sammenlignes med tallene for ovennævnte europæiske lande,da udlændinge i Canada er defineret som personer med permanent opholdstilladelse,mens udlændinge i de fleste af de europæiske lande som udgangspunkt erdefineret som udenlandske statsborgere 11 .Udlændinges befolkningsandel i de skandinaviske lande og HollandI de skandinaviske lande og Holland er det som tidligere nævnt muligt at afgrænseudlændinge som indvandrere og efterkommere. Indvandrere og efterkommerekan yderligere opdeles efter, om den pågældende har oprindelse i et vestligt ellerikke-vestligt land. I appendikset til dette kapitel defineres indvandrere og efterkommeresamt vestlige og ikke-vestlige lande. Som det fremgår af appendikset,defineres indvandrere og efterkommere samt vestlige og ikke-vestlige landeikke på helt samme måde i de fire lande.Figur 1.3 viser ikke-vestlige og vestlige indvandreres og efterkommeres befolkningsandeli de fire lande. Figuren bygger på registerdata, der er indhentet frade statistiske myndigheder i hvert af landene. Data er opgjort ultimo 2001 forSverige og i 2002 for Danmark, Holland og Norge.10 Oplysningerne om udlændinges befolkningsandel i Canada er indhentet af Socialforskningsinstituttetfra Canadas Nationale Statistiske Bureau.11 En forklaring på forskellen mellem landene kan være, at de europæiske lande i højere grad end Canadahar givet udlændinge statsborgerskab i det pågældende land.31 31


Figur 1.3: Ikke-vestlige og vestlige indvandreres og efterkommeresbefolkningsandel (i procent) i Danmark og de udvalgtelande, 200225%20%15%10%5%0%Danmark Holland Norge SverigeIkke-vestlige indvandrereVestlige indvandrereIkke-vestlige efterkommereVestlige efterkommereKilde: www.statistikbanken.dk, www.cbs.nl, www.ssb.no, www.scb.seNote: Data er opgjort ultimo 2001 for Sverige og i 2002 for Danmark, Holland og Norge.Der er mindre variationer i afgrænsningen af vestlige og ikke-vestlige lande mellem Danmark, Holland,Sverige og Norge.Figuren viser, at Sverige og Holland har den højeste befolkningsandel afindvandrere og efterkommere. Indvandrere og efterkommere udgjorde således20,9 pct. af befolkningen i Sverige ultimo 2001 og 18,4 pct. af befolkningen iHolland i 2002. Til sammenligning udgjorde indvandrere og efterkommere i 20027,7 pct. af befolkningen i Danmark og 6,8 pct. af befolkningen i Norge. Det ersærligt efterkommere fra vestlige lande, der er overrepræsenterede i Sverige ogHolland i forhold til Danmark og Norge.En sammenligning mellem figur 1.2 og 1.3 viser, at udlændinge udgør en størreandel af befolkningen, når udlændinge defineres som indvandrere og efterkommere,end når udlændinge defineres som udenlandske statsborgere. Det gælder3232 KAPITEL 1. BAGGRUND OG PROBLEMSTILLING


specielt for Holland og Sverige. Det skyldes først og fremmest, at indvandrere ogefterkommere - som nævnt i afsnit 1.3 - også omfatter personer med udenlandskbaggrund, der er statsborgere i det pågældende land. Dette har særligt betydningfor lande som Holland, der har haft indvandring i en lang periode.33 33


Appendiks: Definition af statistiske begreberIndvandrere og efterkommereTænketanken har i sine tre første rapporter anvendt den gængse statistiske definitionaf udlændinge, der er udarbejdet af Danmarks Statistik. Efter denne definitionafgrænses udlændinge som indvandrere og efterkommere. Definitionen afindvandrere og efterkommere fremgår af faktaboks 1.1 i selve kapitel 1.I Holland, Norge og Sverige anvendes en definition af indvandrere og efterkommere,der i høj grad ligner den danske 12 .I Holland defineres en person således som hollænder, hvis begge personens forældreer født i Holland. I Norge defineres en person som nordmand, hvis mindsten af personens forældre er født i Norge. Forældrenes statsborgerskab indgår såledesikke i disse to landes definition. I Sverige defineres en person som svensker,hvis personen selv er født i Sverige, og hvis mindst én af personens forældreer født i Sverige. Forældrenes statsborgerskab indgår således heller ikke i definitioneni Sverige.Hvis personen ikke er hhv. hollænder, nordmand eller svensker, er den pågældende:- Indvandrer, hvis personen ikke er født i det pågældende land 13 .- Efterkommer, hvis personen er født i det pågældende land.Vestlige og ikke-vestlige landeUdlændinges oprindelse er i denne rapport opdelt i to landegrupper:• Vestlige lande, der omfatter følgende lande: EU-landene, Norge, Island,Liechtenstein, Schweiz, Canada, USA, Japan, Israel, Australien og NewZealand.12 I Holland, Norge og Sverige anvendes dog en anden terminologi end den danske.13 Hvis moderen har svensk folkeregisteradresse, regnes personen altid som født i Sverige.3434 KAPITEL 1. BAGGRUND OG PROBLEMSTILLING


• Ikke-vestlige lande, der omfatter følgende lande: Landene i Afrika samtde lande i Europa, Asien, Amerika og Oceanien, der ikke er defineret somvestlige lande.Det bemærkes, at der er mindre variationer mellem landene, når det gælder afgrænsningenaf vestlige og ikke-vestlige lande.35 35


2. Sammenligning af udlændingepolitikkenI dette kapitel sammenlignes udlændingepolitikken i Danmark og rapportens udvalgtelande. I kapitlet ses nærmere på de regler, der regulerer både flygtninges,familiesammenførtes og økonomiske indvandreres adgang til og ophold i landene.Endvidere indeholder kapitlet en sammenligning af betingelserne for, at udlændingekan få permanent opholdstilladelse og statsborgerskab i de enkelte lande.Sidst i kapitlet berøres de gældende regler for hjemsendelse af asylansøgere ogandre udlændinge, der har pligt til at forlade landet, samt reglerne for udlændinge,der frivilligt ønsker at rejse tilbage til deres hjemland.2.1 Adgang for flygtningeAlle rapportens lande har i vidt omfang de samme adgangsbetingelser for flygtninge,idet alle lande har tilsluttet sig internationale konventioner, der forpligterdem til at give beskyttelse til bestemte persongrupper.Danmark og alle de udvalgte lande har tilsluttet sig FN’s flygtningekonvention fra1951 samt 1967-protokollen. Dermed har landene forpligtet sig til at give beskyttelsetil personer, der nærer en velbegrundet frygt for at blive forfulgt på grundaf deres race, religion, nationalitet, tilhørsforhold til en særlig social gruppe ellerpolitiske anskuelser, og som befinder sig uden for sit hjemland eller tidligereopholdsland. Beskyttelsen består i et forbud mod at udvise eller afvise en persontil et område, hvor personens liv eller frihed er truet af de ovennævnte grunde.Beskyttelsen gælder dog ikke for personer, der har begået krigsforbrydelser elleralvorlige, ikke-politiske forbrydelser eller for flygtninge, der må anses for en farefor opholdslandets sikkerhed.Alle rapportens lande på nær Canada har endvidere tilsluttet sig Den EuropæiskeMenneskerettighedskonvention fra 1950 samt 6. tillægsprotokol fra 1983, hvorafdet følger, at ingen må underkastes dødsstraf, tortur eller anden umenneskeligeller nedværdigende behandling eller straf. Det er i praksis slået fast, at denne37 37


eskyttelse også betyder, at der ikke må ske udsendelse af en person til et land,hvor den pågældende risikerer at blive udsat for ovennævnte forhold.Derudover har alle undersøgelsens lande tilsluttet sig FN’s såkaldte torturkonventionfra 1984, hvoraf det følger (af artikel 3), at ingen deltagende stat må udvise,tilbagelevere eller udlevere en person til en anden stat, hvor der er væsentligegrunde til at antage, at han/hun vil være i fare for at blive underkastet tortur.Det har ikke været muligt at opnå international enighed om at nedfælde rettentil asyl - i betydning af en formaliseret opholdstilladelse - i en konvention elleranden international retsakt. De internationale konventioner indeholder såledesikke en forpligtelse for landene til at give asyl. En tilkendelse af opholdstilladelseafgøres derfor i de enkelte landes nationale lovgivninger. I praksis giver alle rapportenslande opholdstilladelse til de personer, der falder ind under FN’s flygtningekonventionog til personer, der risikerer dødsstraf, tortur mv 1 .I alle rapportens lande bortset fra Italien gives der desuden opholdstilladelse tilkvoteflygtninge, dvs. flygtninge, der er udvalgt på baggrund af en henvendelsefra FN’s Flygtningehøjkommissariat, UNHCR, og som er omfattet af FN’s flygtningekonvention.Tyskland har dog ikke modtaget kvoteflygtninge i perioden 2000-2002.I Danmark udvælger Udlændingestyrelsen kvoteflygtningene i samarbejde medDansk Flygtningehjælp, Udenrigsministeriet og UNHCR. Når flygtningene udvælges,lægger Udlændingestyrelsen afgørende vægt på behovet for beskyttelse.I alle de udvalgte lande, der giver opholdstilladelse til kvoteflygtninge, udvælgeskvoteflygtninge også i samarbejde mellem nationale myndigheder og UNHCR.Derimod er der forskel i udvælgelseskriterierne mellem Danmark og visse af deudvalgte lande, herunder Canada og Storbritannien. Blandt udvælgelseskriteriernei Canada indgår evnen til at klare sig selv, men ‘beskyttelsesmotivet’ har fåetstørre vægt gennem ny lovgivning. I Storbritannien sker udvælgelsen efter fami-1 Om Italien giver opholdstilladelse til den sidstnævnte gruppe, fremgår dog ikke af Tænketankens oplysninger.3838 KAPITEL 2. SAMMENLIGNING AF UDLÆNDINGEPOLITIKKEN


liebånd eller medicinske kriterier. Familiebåndene er de samme, som gælder vedfamiliesammenføring til Storbritannien.Herudover kan der i alle undersøgelsens lande gives opholdstilladelse til udlændinge,hvis udlændingen befinder sig i en situation, hvor væsentlige humanitærehensyn eller andre særlige grunde taler for at imødekomme en ansøgning. Andresærlige grunde kan fx være, at det ikke er muligt at udsende udlændingen.Flere af rapportens lande giver desuden opholdstilladelse til udlændinge, derkommer fra krigs- eller borgerkrigshærgede områder. Det gælder eksempelvis iFinland, hvor udvalgte grupper af udlændinge kan bevilges midlertidig beskyttelsefor maksimalt tre år. Det finske statsråd definerer, hvilke grupper der kan bevilgesmidlertidig beskyttelse. Ordningen benyttes ofte i tilfælde af masseflugt,som det var tilfældet under borgerkrigen i det tidligere Jugoslavien.Også Sverige, Tyskland og Canada giver opholdstilladelse til personer, der erramt af krig eller borgerkrig, og i Danmark har man givet opholdstilladelse tilkrigs- og borgerkrigsramte personer gennem særlig lovgivning, bl.a. til personerfra Kosovo.Som noget særligt for Canada skal de udlændinge og deres familier, der har fåetopholdstilladelse på grund af krig eller borgerkrig, understøttes økonomisk afborgere eller organisationer i Canada gennem såkaldte sponsoraftaler, som forpligterde pågældende til at hjælpe disse udlændinge og deres familie med husly,beklædning og mad i 12 måneder, der i visse tilfælde kan forlænges til 24måneder.I modsætning til Danmark giver Canada endvidere opholdstilladelse til udlændingefra bestemte lande (i 2000: Kroatien, Bosnien-Hercegovina, Sudan, El Salvador,Guatemala, Colombia og Congo), selv om de stadig befinder sig i dereshjemland, hvis de opfylder de øvrige kriterier i FN’s flygtningekonvention, ellerhvis de er frataget fundamentale menneskerettigheder, fx ytringsfrihed. Dennegruppe støttes økonomisk af den canadiske stat i op til et år.39 39


Tyskland giver som det eneste af rapportens lande asyl efter en bestemmelse iden nationale grundlov, nærmere bestemt efter den tyske grundlovs § 16a. § 16aflygtningeer rettighedsmæssigt langt bedre stillede end konventionsflygtninge,og har på en lang række områder de samme rettigheder som tyske statsborgere.Adgangen til asyl i henhold til § 16a er noget mere restriktiv end adgangen til asylefter FN’s flygtningekonvention. Således kan udlændinge, der har fået adgang tilTyskland via et sikkert tredjeland, og udlændinge, hvis risiko for forfølgelse eropstået, efter den pågældende har forladt sit hjemland, ikke opnå asyl efter §16a, men kan derimod opnå status som konventionsflygtninge.2.2 Adgang for familiesammenførtePersonkreds der kan opnå familiesammenføringI Danmark kan der, når visse betingelser er opfyldt, gives tilladelse til familiesammenføringmed ægtefælle, registreret partner, fast samlever og mindreårigebørn. Familiesammenføring med forældre blev afskaffet i 2002. I Tyskland givesligeledes tilladelse til familiesammenføring med ægtefælle og mindreårige børn.I Italien, Holland, Finland, Canada, Storbritannien og Sverige adskiller udlændingepolitikkensig fra den danske og tyske udlændingepolitik, idet kredsen af familiemedlemmer,der kan familiesammenføres, er bredere end i Danmark og Tyskland.I Italien og Holland kan personer i visse tilfælde blive familiesammenførtmed deres forældre, og i Canada er kredsen endnu bredere, idet både søskende,nevøer, niecer og børnebørn kan familiesammenføres, hvis de er forældreløsebørn. Forældre og bedsteforældre kan også blive familiesammenført med deresbørn og børnebørn, der er bosiddende i Canada. I Storbritannien kan forældre ogbedsteforældre, hvor mindst en af disse er over 64 år, blive familiesammenførtmed børn og/eller børnebørn bosat i Storbritannien. I særlige tilfælde kan ogsåsøskende, børn, onkler og tanter, der er over 18 år, blive familiesammenført medderes slægtninge i Storbritannien. I Sverige kan der også i særlige tilfælde givestilladelse til familiesammenføring med andre personer end børn og ægtefælle/samlever.Dette kan ske, hvis den person, der kommer til Sverige, tidligere harboet sammen med slægtningen i Sverige og samtidig er økonomisk, socialt og følelsesmæssigtafhængig af slægtningen i Sverige. Tilsvarende familiesammenføringsreglerfor øvrige familiemedlemmer gælder i Finland.4040 KAPITEL 2. SAMMENLIGNING AF UDLÆNDINGEPOLITIKKEN


I rapportens lande er der ikke kun forskel på kredsen af familiemedlemmer, derkan familiesammenføres, men der er også forskel på, hvilke grupper af udlændingei rapportens lande der kan få et familiemedlem til landet, og hvornår detkan ske. I Danmark kan der ske sammenføring med ægtefælle/samlever, hvis denperson, der bor i Danmark, er dansk eller nordisk statsborger, har opholdstilladelsesom flygtning eller har haft permanent opholdstilladelse i mere end de sidstetre år. Dvs. at flygtninge, hvis visse betingelser er opfyldt, kan opnå familiesammenføringmed en ægtefælle/samlever, så snart de får opholdstilladelse iDanmark.I en række af de øvrige lande kan alle flygtninge ligesom i Danmark opnå familiesammenføringmed en ægtefælle, så snart de får opholdstilladelse, hvis visse betingelserer opfyldt. Dette gælder både i Italien, Finland, Sverige og Canada. ITyskland og Storbritannien har forskellige flygtningegrupper imidlertid forskelligmulighed for at opnå familiesammenføring. I Storbritannien kan flygtninge, derer omfattet af FN’s flygtningekonvention, opnå familiesammenføring umiddelbartefter deres ankomst til Storbritannien, idet disse flygtninge fra starten får permanentopholdstilladelse. Derimod skal øvrige flygtninge have opholdt sig i landeti tre til seks år (alt afhængig af, hvilken flygtningestatus de har), før de kanopnå familiesammenføring. I Tyskland har flygtninge, der tildeles asyl i henholdtil den tyske grundlov (§ 16a-flygtninge) umiddelbart krav på familiesammenføring,mens konventionsflygtninge ikke har krav på familiesammenføring, da dekun har en midlertidig opholdstilladelse. De kan dog opnå familiesammenføringefter en diskretionær beslutning 2 .Hvad angår udlændinge, der ikke er flygtninge, skal denne gruppe udlændinge iDanmark, som ovenfor nævnt, have haft permanent opholdstilladelse i mere endde sidste tre år for at opnå familiesammenføring med en ægtefælle/samlever. Iflere af rapportens lande skal udlændinge, der ikke er flygtninge, have permanentopholdstilladelse for at kunne opnå familiesammenføring med en ægtefælle.Dette gælder både i Sverige, Storbritannien, Canada og Finland. Da reglerne2 Tænketanken har i denne rapport valgt ikke at behandle spørgsmålet om retskrav på familiesammenføring,da det er vanskeligt at vurdere og kortfattet beskrive den reelle betydning af et retskrav/ikkeretskrav i de enkelte lande.41 41


for opnåelse af permanent opholdstilladelse generelt er lempeligere i rapportensøvrige lande end i Danmark, er det derfor lettere for denne gruppe af udlændingeat opnå familiesammenføring i de øvrige lande end i Danmark. Afsnit 2.4 indeholderen beskrivelse af reglerne om permanent opholdstilladelse.TilknytningskravVed familiesammenføring med ægtefælle/samlever er Danmark og Finland deeneste lande, der stiller en form for tilknytningskrav. Ved tildeling af tilladelsetil familiesammenføring i Finland skal det overvejes, hvorvidt den i Finland bosiddendeperson har mulighed for at vende tilbage til sit hjemland eller et tredjeland, hvis det skønnes, at ægteparret samlet har størst familiemæssig tilknytningtil det land.I Danmark skal parrets samlede tilknytning til Danmark være større end tilknytningentil et andet land. Der stilles dog ikke noget tilknytningskrav i de tilfælde,hvor den person, der ønsker at få en udenlandsk ægtefælle til Danmark, har haftdansk indfødsret i 28 år. Det samme gælder for udlændinge, der fra barnsben harboet uafbrudt i Danmark i mindst 28 år.AlderskravFor at opnå familiesammenføring i Danmark stilles en række krav til den herboendesalder og den familiesammenførtes alder. Ved sammenføring med ægtefælle/samleverskal begge parter være fyldt 24 år.Alle rapportens øvrige lande stiller ved familiesammenføring med en ægtefælle/samlevermindre strenge alderskrav end Danmark. I Sverige og Holland skalbegge parter ved familiesammenføring være over 18 år, mens betingelserne forat blive sammenført med sin ægtefælle/samlever er endnu mere lempelige i Canada,Storbritannien og Finland. For at opnå sammenføring med ægtefælle/samleveri Canada skal personen, der bor i Canada, være 18 år, mens ægtefællen,der hentes til landet, minimum skal være fyldt 16 år. De samme alderskravgælder i Storbritannien, mens der i Finland slet ikke stilles alderskrav, hverkenfor den i Finland bosiddende partner eller for den familiesammenførte. I4242 KAPITEL 2. SAMMENLIGNING AF UDLÆNDINGEPOLITIKKEN


Tyskland og Italien stilles der heller ikke specifikke alderskrav ved familiesammenføringmed ægtefælle/samlever.Hvad angår familiesammenføring med børn, stiller langt de fleste af rapportensudvalgte lande samme alderskrav som Danmark. I Danmark stilles der krav om, atbarnet er under 18 år ved familiesammenføring, og i både Sverige, Storbritannien,Holland, Italien og Finland er alderskravet det samme som i Danmark. Detskal dog nævnes, at der i Danmark er indgået aftale blandt et flertal i Folketingetom at fremsætte forslag til ændring af denne regel for familiesammenføringmed børn, således at aldersgrænsen nedsættes fra 18 til 15 år.I Tyskland er betingelserne for at blive familiesammenført med børn strammereend de nuværende danske regler, idet barnet skal være under 16 år for at blivefamiliesammenført med en person i Tyskland. Hvis personen, der bor i Tyskland,har flygtningestatus i henhold til den tyske grundlov (§ 16a-flygtninge) eller ertysk statsborger, er aldersgrænsen dog 18 år. Endvidere er der i Tyskland fremsatlovforslag om, at aldersgrænsen for familiesammenførte børn skal sænkes til 12år.Canada stiller mindre strenge alderskrav ved familiesammenføring end Danmarkog rapportens øvrige udvalgte lande. For at opnå sammenføring med sit barn iCanada, skal barnet som udgangspunkt være under 22 år.ForsørgelseskravUd over tilknytningskrav og alderskrav stiller Danmark bl.a. krav om bevis for forsørgelsesevneved familiesammenføring. I forbindelse med ægtefællesammenføringstiller Danmark krav om, at den herboende person skal kunne forsørge denfamiliesammenførte ægtefælle/samlever, så længe denne har midlertidig opholdstilladelse,dvs. som udgangspunkt i en syvårs periode, hvis den første ansøgningom opholdstilladelse er indgivet efter den 28. februar 2002. Såfremt denherboende person ikke kan forsørge ægtefællen i de syv år, vil ægtefællens opholdstilladelsesom udgangspunkt blive inddraget, eller ægtefællen vil få afslagpå en ansøgning om forlængelse af sin opholdstilladelse. Endvidere er ægtefællesammenføringbetinget af, at den herboende person stiller en bankgaranti på,43 43


hvad der svarer til 6.936 euro (51.600 kr. i 2003) til dækning af eventuelle fremtidigeudgifter til offentlig hjælp til ægtefællen. Endelig må personen, der bor iDanmark, ikke have modtaget hjælp efter lov om aktiv socialpolitik eller integrationsloveni en periode på et år, inden ansøgning om familiesammenføring indgives.Bortset fra Sverige stiller alle rapportens udvalgte lande ligesom Danmark kravom forsørgelse ved familiesammenføring med ægtefælle/samlever. I Canada ogStorbritannien stilles dog mindre strenge forsørgelseskrav end i Danmark. I Danmarkskal den herboende person som nævnt som udgangspunkt kunne forsørge sinægtefælle i syv år, mens kravet om forsørgelse i Storbritannien er to år og i Canadamindst tre år. Hvis den familiesammenførte i Canada i den treårige forsørgelsesperiodemodtager canadisk kontanthjælp, er sponsoren i princippet forpligtigettil at tilbagebetale denne hjælp. I Tyskland stilles der som udgangspunktikke krav til forsørgelsesperiodens længde, men såfremt muligheden for forsørgelsebortfalder, er det ikke muligt for personen, der er kommet til landet, at fåpermanent opholdstilladelse.Som nævnt ovenfor stiller langt de fleste af rapportens lande krav til alder ogforsørgelse i forbindelse med familiesammenføring. I Danmark er kravene desamme for danske og udenlandske statsborgere. Det betyder, at også herboendedanske statsborgere ved familiesammenføring skal opfylde alderskrav og krav omforsørgelse. I Canada, Storbritannien og Sverige stilles der ligeledes de sammekrav til forskellige persongrupper i landet.I Tyskland stilles der i modsætning til Danmark, Storbritannien, Canada og Sverigeforskellige forsørgelseskrav til tyske statsborgere og til forskellige udlændingegrupper.Som tidligere nævnt i afsnit 2.1 om adgang for flygtninge har Tysklanden særlig kategori af flygtninge, der tildeles asyl i henhold til den tyskegrundlovs § 16a. Disse § 16a-flygtninge er rettighedsmæssigt langt bedre stilledeend konventionsflygtninge, og de har på en lang række områder de samme rettighedersom tyske statsborgere. Således ses der for tyske statsborgere samt §16a-flygtninge bort fra forsørgelseskrav ved familiesammenføring, mens dissekrav gælder for andre udlændinge.4444 KAPITEL 2. SAMMENLIGNING AF UDLÆNDINGEPOLITIKKEN


I Italien ses visse paralleller til forholdene i Tyskland, idet Italien også har fritagetvisse udlændingegrupper fra forsørgelseskrav ved familiesammenføring. Såledeser italienske statsborgere og konventionsflygtninge fritaget fra dette krav. IFinland er forsørgelseskravet også kun gældende for visse persongrupper. Såledeser det kun personer, der ikke er finske statsborgere, statsborgere i andre nordiskelande, flygtninge eller tilbagevendte personer fra lande med finsk mindretal,der skal garantere forsørgelse for dem, de ønsker familiesammenføring med.I Holland stilles der også forskellige forsørgelseskrav til forskellige persongrupper,idet det rådighedsbeløb, som den i Holland bosiddende person skal råde overfor at kunne få et familiemedlem til Holland, afhænger af dennes tilknytning tilHolland. Forsørgelseskravet varierer alt efter, om ansøgeren er 1) indehaver afen midlertidig opholdstilladelse, 2) statsborger eller indehaver af en permanentopholdstilladelse eller 3) EU/EØS-borger. Personer med midlertidig opholdstilladelseskal have en nettoindkomst på et beløb, der mindst svarer til det eksistensminimumfor par, som er fastsat ifølge den almene bistandslov. Derimodskal personer med hollandsk statsborgerskab eller med permanent opholdstilladelseblot have en nettoindkomst på mindst 70 pct. af det eksistensminimum forpar, som er fastsat ifølge den almene bistandslov. Betingelserne for at opnå familiesammenføringfor personer, som kommer fra EU/EØS-lande, er mindrestramme end for de øvrige persongrupper, idet der ikke stilles forsørgelseskrav tildenne persongruppe.2.3 Adgang for økonomiske indvandrereEU/EØS-landene og de nordiske lande har indgået gensidige aftaler om adgangsbetingelserog opholdstilladelser for deres statsborgere. Nordiske statsborgerekan i kraft af aftaler fra 1950’erne frit tage ophold og arbejde i et andet nordiskland. Statsborgere fra medlemsstater af EU og EØS kan frit indrejse, opholde sigog arbejde i et andet medlemsland i op til tre måneder, når de er i besiddelse afet gyldigt pas. Hvis de er arbejdssøgende, har de dog ret til at opholde sig i landeti op til seks måneder.EU/EØS-statsborgere kan få ret til længerevarende ophold og få udstedt et særligtEU/EØS-opholdsbevis, hvis de fx har lønnet beskæftigelse, eller hvis de driver45 45


selvstændig erhvervsvirksomhed. EU/EØS-borgere har ret til at tage deres familiemed, når de efter disse regler tager ophold i et andet medlemsland.Ud over EU/EØS-borgere, der arbejder i Danmark, modtager Danmark kun relativtfå økonomiske indvandrere, som kommer til Danmark med henblik på at arbejde.Således blev kun omkring hver ottende opholdstilladelse i 2002 givet med henblikpå arbejde. Udlændinge fra lande uden for EU/EØS-landene kan som hovedregelkun komme til Danmark for at arbejde eller slå sig ned som selvstændige erhvervsdrivende,hvis væsentlige beskæftigelsesmæssige eller erhvervsmæssigehensyn taler for det. Det betyder, at der skal være mangel på den type af arbejdskrafteller den bestemte type af virksomheder, der ønsker at slå sig ned iDanmark. Desuden er det et krav, at der er indgået en ansættelseskontrakt mellemudlændingen og arbejdsgiveren. Den såkaldte jobkort-ordning indebærer, atudlændinge umiddelbart kan få opholds- og arbejdstilladelse, når de har et konkretjobtilbud inden for udvalgte beskæftigelsesområder, hvor der er mangel påsærlig kvalificeret arbejdskraft.Canada har i modsætning til Danmark mange økonomiske indvandrere. Såledesblev omkring 60 pct. af alle opholdstilladelser i 2001 givet til økonomiske indvandrere.I Canada kan man få adgang som uddannet arbejdskraft ved at ’bestå’ i etpointsystem, hvor der bliver givet point efter alder, uddannelse, sprogfærdigheder,erhvervserfaring mv. Det giver også point at have en forud aftalt arbejdsaftalei Canada. For at ’bestå’ som uddannet arbejdskraft, skal man i 2003 havemindst 75 ud af 100 mulige point. Denne ’beståelsesgrænse’ bliver justeret fratid til anden alt efter, hvor mange indvandrere Canada ønsker. Siden 1976 harCanada fastsat årlige mål for antallet af indvandrere, og hvordan disse skal værefordelt mellem flygtninge, familiesammenførte og økonomiske indvandrere. Pålang sigt er det Canadas målsætning, at øge bruttoindvandringen, så den svarertil én pct. af befolkningens størrelse pr. år.Man kan også indvandre til Canada som selvstændig erhvervsdrivende, investoreller igangsætter. Dette forudsætter, at man opfylder bestemte krav til egenkapitalog erhvervserfaring, og at man er med til at skabe nye arbejdspladser. Eksempelviser én af betingelserne for at indvandre som investor, at personen inve-4646 KAPITEL 2. SAMMENLIGNING AF UDLÆNDINGEPOLITIKKEN


sterer, hvad der svarer til mindst 270.000 euro i Canada. Pengene forvaltes af encanadisk fond, og investoren har således ingen indflydelse på, hvordan pengeneinvesteres. Investoren får investeringen (uden renter) igen fem år efter, at dennehar fået permanent opholdstilladelse.Italien har ligesom Canada mange økonomiske indvandrere. I 2001 havde næsten60 pct. af de legale udlændinge fra lande uden for EU en opholdstilladelse medsigte på arbejde enten som selvstændig eller som arbejdstager. Hvert år fastlæggerden italienske regering, hvor mange ikke-EU-borgere, der skal have mulighedfor at komme til Italien og arbejde, og dette antal vedtages på baggrund af envurdering af arbejdsmarkedsforholdene i landet.Ved udvælgelsen af økonomiske indvandrere lægger Italien vægt på, om ansøgerener i slægt med italienske statsborgere. Desuden får borgere fra lande udenfor EU, der i hjemlandet deltager i italienskkurser støttet af de italienske myndigheder,højere prioritet ved udvælgelsen af økonomiske indvandrere.Inden for den kvote af arbejdstilladelser, der bliver fastlagt hvert år, er der afsatkvoter til økonomiske indvandrere fra lande, som Italien har særlige aftaler med.Det drejer sig bl.a. om Albanien, Tunesien, Marokko, Rumænien og Somalia. Dissespecielle reserverede kvoter til personer fra udvalgte lande benyttes politisktil at påvirke landene bl.a. til at samarbejde om hjemsendelsesaftaler for illegaleindvandrere.Sverige, Holland, Finland, Storbritannien og Tyskland har som Danmark begrænsetøkonomisk indvandring. I Storbritannien og Tyskland gælder dog mere lempeligeadgangsbetingelser end i Danmark for udlændinge med særlige kvalifikationer.I Storbritannien har udlændinge med særlige kundskaber og færdigheder efterdet såkaldte ’Highly Skilled Migrant Programme’ adgang til at tage til landet ogsøge arbejde i op til et år. Storbritannien har også, ligesom Canada, en ordningmed særligt lempelige adgangsbetingelser for investorer og selvstændige erhvervsdrivende.Desuden har Storbritannien indført kvoter for midlertidige sæ-47 47


sonarbejdere og for lavt uddannede indvandrere, der kan arbejde inden for fødevareindustrien,hotel- eller cateringbranchen. Hvert af disse tre erhverv har fåeten årlig kvote på 10.000 personer, mens kvoten for sæsonarbejdere er på 25.000personer om året.Personer, der får arbejdstilladelse i Storbritannien efter ’Highly Skilled MigrantProgramme’, som investor eller selvstændig erhvervsdrivende, kan opnå permanentopholdstilladelse efter en årrække, når bestemte krav til bl.a. selvforsørgelseer opfyldt. Arbejdstilladelser som sæsonarbejdere eller til de tre ovennævnteserviceerhverv kan derimod ikke føre til permanent opholdstilladelse.I Tyskland har udlændinge fri adgang til beskæftigelse som videnskabelige medarbejderepå universiteter, forskningsinstitutioner og virksomheder, hvis det blivervurderet at være i offentlighedens interesse. I Tyskland er der via den såkaldteGreen Card-ordning også særlige lempelige adgangsbetingelser for ITmedarbejdere.Desuden er der fremsat lovforslag om at indføre et pointsystemsom det canadiske for at åbne op for flere økonomiske indvandrere.2.4 Permanent opholdstilladelseI Danmark får flygtninge og indvandrere først en midlertidig opholdstilladelse. Dekan efterfølgende få en permanent opholdstilladelse, når de bl.a. har opholdt siglovligt i Danmark i mindst syv år, ikke har begået alvorlig kriminalitet, har gennemførtet introduktionsprogram, hvis de har fået det tilbudt, og bestået endanskprøve samt ikke har forfalden gæld til det offentlige på mere end 7.783 euro(57.907 kr. i 2003). Velintegrerede udlændinge kan dog få permanent opholdstilladelseefter fem år i stedet for de sædvanlige syv år.I Finland gives den første opholdstilladelse, ligesom i Danmark, altid som en midlertidigopholdstilladelse, og der gælder som udgangspunkt også de samme reglerfor alle udlændingegrupper. Når en udlænding har boet i Finland uafbrudt i to årkan vedkommende få en permanent opholdstilladelse, hvis den første opholdstilladelseblev givet med henblik på permanent opholdstilladelse. Eksempelvis aupairs og studerende får ikke nogen opholdstilladelse med henblik på permanentophold.4848 KAPITEL 2. SAMMENLIGNING AF UDLÆNDINGEPOLITIKKEN


I modsætning til Danmark og Finland får flygtninge og indvandrere i Canada frastarten en permanent opholdstilladelse. For at få permanent opholdstilladelseskal flygtninge og indvandrere opfylde krav om godt helbred og lav kriminalitet,og desuden må personen ikke udgøre en sikkerhedsrisiko for Canada. En midlertidigopholdstilladelse er i Canada kun til kortvarige arbejdsophold eller studieopholdog kan sædvanligvis ikke føre til permanent opholdstilladelse.I Storbritannien, Tyskland, Italien, Sverige og Holland gælder der forskellige reglerfor forskellige persongrupper i relation til permanent opholdstilladelse.I Storbritannien, Tyskland, Italien og Sverige får nogle udlændinge fra starten enpermanent opholdstilladelse. I Storbritannien er det tilfældet for flygtninge, derer omfattet af FN’s flygtningekonvention, og for børn, hvis begge forældre (ellerden, der har forældremyndigheden) har permanent opholdstilladelse. Ægtefællesammenførtekan i helt særlige tilfælde også få permanent opholdstilladelse meddet samme. Dog går der typisk to år, før ægtefællesammenførte kan få permanentopholdstilladelse. Øvrige flygtninge og indvandrere skal have opholdt sig ilandet i mellem to og seks år, inden de kan opnå permanent opholdstilladelse.I Tyskland får flygtninge, der har fået asyl efter grundlovens § 16a, permanentopholdstilladelse fra starten. De øvrige flygtninge og indvandrere får som regelførst en midlertidig opholdstilladelse og kan derefter få en permanent opholdstilladelse,når de bl.a. har opholdt sig i landet i mellem fem og otte år og er i beskæftigelseeller kan klare sig af egne midler. I den tyske regerings forslag til nyimmigrationslov vil manglende deltagelse i integrationsprogrammet (sprogkurser)blive taget i betragtning ved ansøgning om en forlængelse af den midlertidigeopholdstilladelse. Desuden vil opnåelsen af permanent opholdstilladelse krævegode sprogkundskaber. Se endvidere afsnit 3.7 i kapitel 3 om konsekvenser vedmanglende deltagelse i integrationstiltag.I Italien får konventionsflygtninge permanent opholdstilladelse fra starten, mensfamiliesammenførte personer som udgangspunkt får en opholdstilladelse af sammevarighed, som den person, de familiesammenføres med, har. Økonomiske49 49


indvandrere får først en midlertidig opholdstilladelse og kan efter fem års opholdog arbejde i Italien få permanent opholdstilladelse.Sverige giver normalt permanent opholdstilladelse fra starten til alle typer afflygtninge undtagen de, der specifikt har fået en midlertidig opholdstilladelse(personer fra det tidligere Jugoslavien). Familiesammenførte skal derimod gennemgåen prøveperiode på to år, inden de kan få permanent opholdstilladelse.Økonomiske indvandrere får kun en permanent opholdstilladelse, hvis det job, debestrider, ikke kan varetages af nogen person med permanent opholdstilladelse iSverige.I Holland kan flygtninge blive tilkendt permanent opholdstilladelse efter tre år.Derimod kan familiesammenførte først opnå permanent opholdstilladelse, hvis dehar været i Holland på en midlertidig opholdstilladelse i minimum fem år, og hvisdet tillige skønnes, at de er tilstrækkeligt økonomisk bemidlede til at kunne forsørgesig selv.I alle landene er en permanent opholdstilladelse et sikrere opholdsgrundlag enden midlertidig opholdstilladelse. Desuden giver en permanent opholdstilladelseandre fordele, idet en permanent opholdstilladelse som hovedregel er en betingelsefor at få ret til familiesammenføring. Samtidig er en permanent opholdstilladelsei de fleste lande en betingelse for, at flygtninge og indvandrere kan opnåstatsborgerskab i landene.2.5 Betingelser for statsborgerskabI Danmark og alle de udvalgte lande er der en række fordele forbundet med atopnå statsborgerskab. I alle undersøgelsens lande giver statsborgerskab fuld adgangtil at deltage i det politiske liv gennem valgbarhed og stemmeret. Herudovergiver statsborgerskab bl.a. adgang til pas, folkeretlig beskyttelse samt adgangtil at beklæde embeder, som er forbeholdt landets statsborgere. Dette drejersig eksempelvis om stillinger inden for politiet i Danmark, Sverige og Finland.Det grundlæggende princip i Danmark er, at dansk statsborgerskab tildeles efterafstamning, dvs. efter blodets bånd. Et barn får således som hovedregel dansk5050 KAPITEL 2. SAMMENLIGNING AF UDLÆNDINGEPOLITIKKEN


statsborgerskab, hvis en af forældrene er dansk statsborger. I alle rapportens EUlandetildeles statsborgerskab ligeledes som hovedregel efter blodets bånd, mensCanada i modsætning til landene i EU tildeler statsborgerskab efter jordens bånd.Dvs. at personer født i Canada bliver canadiske statsborgere ved fødslen. Hvis enperson fødes uden for Canada, og en af forældrene er canadisk statsborger påfødselstidspunktet, tildeles den nyfødte også canadisk statsborgerskab.I alle rapportens lande kan udenlandske statsborgere endvidere opnå statsborgerskabi det pågældende land, hvis de opfylder en række betingelser. I Danmark erdet en forudsætning for, at voksne udlændinge kan opnå dansk statsborgerskab,at de er indforstået med at give afkald på deres hidtidige statsborgerskab. Detbetyder, at det som hovedregel ikke er muligt for voksne udlændinge at havedobbelt statsborgerskab. Dette krav stilles dog ikke over for personer med flygtningestatusi Danmark eller over for personer fra lande, hvor det erfaringsmæssigter umuligt eller forbundet med overordentlig store vanskeligheder at bliveløst fra deres hidtidige statsborgerskab. I Italien og Tyskland gælder som udgangspunktsamme regler som i Danmark, idet udlændinge skal give afkald på dereshidtidige statsborgerskab for at blive italienske eller tyske statsborgere. Derimoder det i Canada, Storbritannien, Holland, Sverige og Finland muligt forvoksne udlændinge at beholde deres oprindelige statsborgerskab, selv om de opnårstatsborgerskab i deres nye opholdsland.I Danmark skal voksne udlændinge som udgangspunkt have permanent opholdstilladelseog bopæl i Danmark, hvis de skal opnå dansk statsborgerskab. Udlændingeskal som hovedregel have mindst ni års uafbrudt ophold i Danmark. For nordiskestatsborgere er kravet dog kun to år. For flygtninge og statsløse udlændingeer kravet otte år. For ægtefæller til danske statsborgere er kravet mellem seksog otte år, alt efter hvor længe ægteskabet har varet.I Italien og Tyskland afviger kravene til opholdstidens længde i forbindelse medansøgning om statsborgerskab ikke meget fra kravene i Danmark. I Tyskland krævessom udgangspunkt retmæssigt ophold i Tyskland i otte år og besiddelse afpermanent opholdstilladelse for at opnå tysk statsborgerskab. I Italien stilles dersom udgangspunkt krav om ti års legalt ophold i Italien for at opnå italiensk51 51


statsborgerskab. Kravet til opholdstiden er dog mindre for visse persongrupper.Eksempelvis kan EU-borgere opnå statsborgerskab efter fire års ophold, og forflygtninge og statsløse over 18 år er kravet fem års ophold. Udlændinge, der hararbejdet for den italienske stat i fem år enten i udlandet eller i Italien, er sletikke underlagt krav om opholdstid.I rapportens øvrige udvalgte lande stilles der som udgangspunkt mindre strengekrav til opholdstidens længde end i Danmark, Italien og Tyskland. I Storbritannienkan personer, der har boet i landet i fem år (eller har været ansat direkte underden britiske stat i udlandet), opnå britisk statsborgerskab. I de fem år må personenikke have været væk fra Storbritannien i mere end 450 dage og i det sidsteår ikke mere end 90 dage. Endvidere stilles der krav om, at personen i det sidsteaf de fem år inden ansøgningstidspunktet har haft permanent opholdstilladelse.Udlændinge, der er gift med britiske statsborgere, har lempeligere betingelser,idet de blot skal have opholdt sig i Storbritannien i tre år, og i den periode ikkemå have været væk fra Storbritannien i mere end 270 dage. Personer, der er giftmed britiske statsborgere, er fritaget fra kravet om permanent opholdstilladelsei det sidste år før ansøgningstidspunktet, men skal have permanent opholdstilladelse,når de ansøger om statsborgerskab.I Sverige skal voksne udlændinge have permanent opholdstilladelse og have boeti Sverige i fem år i træk for at opnå svensk statsborgerskab. Over for statsløse ogflygtninge stilles der krav om fire års ophold i Sverige for at opnå svensk statsborgerskab,mens nordiske statsborgere blot skal have opholdt sig i Sverige i to årfor at blive svenske statsborgere. Personer, der er gift med en svensk statsborger,behøver tre års ophold i Sverige for at få svensk statsborgerskab. Ægtefællenskal i så fald have været svensk statsborger i mindst to år.I Finland skal udlændinge have permanent opholdstilladelse og have boet uafbrudti Finland i mindst seks år for at opnå finsk statsborgerskab. Desuden kanpersoner opnå finsk statsborgerskab, hvis de har boet i Finland i mindst otte årefter at være fyldt 15 år, heraf de sidste to år uden afbrud.5252 KAPITEL 2. SAMMENLIGNING AF UDLÆNDINGEPOLITIKKEN


Det generelle krav i forbindelse med tildeling af statsborgerskab i Canada er, atansøgeren minimum er 18 år og har permanent opholdstilladelse. Endvidere stillesder krav om, at udlændinge i tre ud af de sidste fire år før ansøgningstidspunktetskal have boet i Canada.I Holland skal man for at opnå hollandsk statsborgerskab enten have boet i Holland,de Hollandske Antiller eller Aruba i fem år, have boet i Holland i mindst treår med den samme hollandske partner eller være gift eller have registreret partnerskabi mindst tre år med den samme hollænder og dele bolig med denne.For at opnå dansk statsborgerskab stiller Danmark ikke alene krav om permanentopholdstilladelse og bopæl i Danmark. Udlændinge skal endvidere kunne dokumenteredanskkundskaber og kendskab til danske samfundsforhold, dansk kulturog historie ved en prøve, og udlændinge skal aflægge et løfte om troskab og loyalitetmod Danmark og dansk lovgivning. I Finland, Storbritannien, Canada, Hollandog Tyskland stilles der ligeledes krav om kendskab til det pågældende lands sprogog kendskab til landets samfundsforhold for at opnå statsborgerskab. I modsætninghertil stilles der ingen krav til samfundsforståelse og sprogkundskaber for atopnå henholdsvis italiensk og svensk statsborgerskab.I Danmark kan udlændinge, der er idømt udvisning for bestandig eller idømt ubetingetfrihedsstraf i to år eller derover, ikke få dansk statsborgerskab. Andre udlændinge,der har været straffet, kan som hovedregel ikke opnå dansk statsborgerskabfør udløbet af en vis periode (karenstid). Karenstidens længde afhængeraf straffens strenghed.Alle undersøgelsens lande ser ligesom Danmark nærmere på straffeattesten vedbehandling af en ansøgning om statsborgerskab. Således kan personer, der harbegået alvorlige kriminelle handlinger, enten helt udelukkes fra muligheden forat opnå statsborgerskab, eller de skal gennemgå en karenstid for at kunne opnåstatsborgerskab. Canada udelukker ligesom Danmark personer, der har fået straffor alvorligere forbrydelser, fra at opnå statsborgerskab. I Sverige har strafbarehandlinger mindre strenge konsekvenser end i Canada og Danmark, idet en fæng-53 53


selsdom på eksempelvis seks år i Sverige udløser en karenstid på ti år og ikke somi Danmark og Canada helt udelukker den dømte fra at opnå statsborgerskab.I Danmark kan et opnået statsborgerskab inddrages igen, hvis personen har opnåetstatsborgerskabet ved svig, herunder ved forsætligt at afgive urigtige ellervildledende oplysninger eller fortie relevante oplysninger. Det er ellers ikke muligtat fratage en person sit danske statsborgerskab.I alle de udvalgte lande kan statsborgerskab ligeledes inddrages, hvis indehaverenaf statsborgerskabet har givet falske eller vildledende oplysninger for at opnåstatsborgerskabet. I en række af de udvalgte lande kan statsborgerskab dog ogsåinddrages af andre årsager. I Holland kan en person miste sit statsborgerskab,hvis personen indgår i krigstjeneste hos en stat, som er i krig med Holland, ellerhvis personen i mere end ti år har opholdt sig uden for Holland. I Finland kan personermed dobbelt statsborgerskab miste det finske statsborgerskab ved 22 årsalderen, hvis personen inden da ikke har haft tilstrækkelig tilknytning til Finland.I Storbritannien er det muligt at fratage en person sit britiske statsborgerskab,hvis vedkommende har begået en alvorlig forbrydelse eller vurderes som farlig forden britiske nation. Muligheden for at fratage et statsborgerskab i forbindelsemed alvorlig kriminalitet eksisterer ligeledes i Canada.2.6 HjemsendelseNår en asylansøger får afslag på asyl, har asylansøgeren i alle rapportens landepligt til at forlade landet igen. Endvidere har følgende personer pligt til at rejseud af landet igen: Personer der opholder sig illegalt i landet, personer som harbrudt betingelserne for opholdstilladelsen, og personer som er blevet i landetlængere, end deres opholdstilladelse berettiger til. I Italien kan udlændinge ogsåudsendes, hvis de udgør en trussel mod den offentlige orden.Generelt har rapportens lande dog problemer med at få afviste asylansøgere ogøvrige udviste personer til at forlade landet. Visse udviste personer forsøger atforhale hjemsendelsen ved ikke at give relevante/korrekte oplysninger, og i vissetilfælde viser den udvistes hjemland manglende vilje til at levere det nødvendigemateriale i hjemsendelsessager - eksempelvis et nyt pas som erstatning for et5454 KAPITEL 2. SAMMENLIGNING AF UDLÆNDINGEPOLITIKKEN


ortkommet pas. Endvidere modsætter nogle lande sig helt at tilbagetage egnestatsborgere.Danmark samt en række af rapportens udvalgte lande prøver i første omgang attilskynde udviste personer til frivilligt at forlade landet. I Danmark ydes økonomiskhjælp til afviste asylansøgeres tilbagevenden til hjemlandet eller det tidligereoprindelsesland, hvis asylansøgeren medvirker til at udrejse uden ugrundetophold. Hjælpen udgør godt 400 euro (3.000 kr.) pr. voksen og godt 200 euro(1.500 kr.) pr. barn i 2003. Herudover kan der ydes hjælp til rejseudgifter.Der ydes ligeledes økonomisk bistand til udviste personer i Holland, idet udvistepersoner kan få rejsen tilbage til oprindelseslandet betalt samt få udbetalt pengetil at klare sig for i den første tid i landet. For illegale indvandrere og afvisteasylansøgere kan der udbetales følgende beløb (maksimalbeløb): 225 euro for enligeog 320 euro for familier med op til to børn (45 euro for hvert efterfølgendebarn). I Sverige tilknyttes den udviste til en personlig sagsbehandler, som skalplanlægge udrejsen i samarbejde med den udviste, rådgive om hjemrejsen ogmotivere den udviste til at rejse. I Toronto, Canada, har der siden 2000 eksisteretet pilotprojekt, hvor udviste personer hurtigt er blevet kontaktet af de canadiskemyndigheder og er blevet gjort opmærksomme på, at de kan få dækket udgifternetil hjemrejsebilletten, såfremt de frivilligt forlader landet.Danmark samt en række af de udvalgte lande tilskynder ikke alene de udvistepersoner til at rejse hjem, men gør også brug af sanktioner over for de udvistefor at få dem til at forlade landet hurtigst muligt.I Danmark kan afviste asylansøgere, der nægter at udrejse, ikke få dækket deresudgifter til underhold bortset fra kost, logi og sundhedsmæssige ydelser (madkasseordningen).Endvidere kan afviste asylansøgere, der nægter at udrejse, overflyttestil en særlig indkvarteringsenhed ved Center Sandholm. Disse asylansøgerepålægges løbende at møde hos politiet i Center Sandholm. Afviste asylansøgere,der nægter at udrejse, kan frihedsberøves, hvis ovennævnte udsendelsesfremmendeforanstaltninger ikke virker.55 55


I Sverige kan den dagsydelse, som udviste personer modtager, blive reduceret,hvis den udviste ikke samarbejder med sin personlige sagsbehandler omkring udrejsen,fx ved at udeblive fra møder eller ved at undlade at skaffe de nødvendigeidentitets- og rejsedokumenter. I sidste ende kan dagsydelsen helt fjernes underforudsætning af, at den udviste har mulighed for at bo på et asylcenter med fuldkost.For at fremme hjemsendelsen af udviste personer anvender Italien ikke alenesanktioner over for de udviste personer men også over for de lande, der ikke udviservilje til at tilbagetage egne statsborgere. Således gør Italien i visse tilfældebrug af muligheden for at fjerne/reducere udviklingsbistanden til de lande, somikke samarbejder med Italien om at tage udviste borgere tilbage.Såfremt udviste personer udviser manglende vilje til selv at forlade landet, gørDanmark samt alle rapportens udvalgte lande brug af tvang over for de udvistefor at sikre, at de forlader landet. Således bliver udviste personer eskorteret udaf landet af politi eller andre myndigheder, hvis de modsætter sig hjemrejse.2.7 Frivillig hjemrejseHvert år er der udlændinge i Danmark, der vælger at vende tilbage til dereshjemland eller tidligere opholdsland (repatriering). Flygtninge og familiesammenførtefra lande uden for Norden og EU/EØS med opholdstilladelse i Danmark,der ønsker at vende tilbage til deres hjemland, kan modtage økonomisk støttefra den danske stat til repatrieringen.Kommunerne skal efter repatrieringsloven udbetale hjælp til repatriering, hvisudlændingen ønsker at vende tilbage til hjemlandet eller det tidligere opholdslandmed henblik på at tage varig bopæl, men ikke har midler hertil. Hjælp tilrepatriering omfatter udgifter til hjemrejse. Desuden omfatter hjælp til repatrieringbl.a. hjælp til etablering i hjemlandet eller det tidligere oprindelsesland påindtil 3.360 euro (25.000 kr.) pr. voksen og 1.075 euro (8.000 kr.) pr. barn i 2004.En del af beløbet udbetales ved tilbagevenden til hjemlandet, mens den resterendedel af beløbet udbetales, når udlændinges frist for at fortryde repatrierin-5656 KAPITEL 2. SAMMENLIGNING AF UDLÆNDINGEPOLITIKKEN


gen er udløbet. Endvidere kan udlændinge, der vælger at repatriere, få støtte tilindkøb af erhvervsudstyr på indtil 1.517 euro (11.288 kr.) i 2004.Kommunerne kan efter ansøgning udbetale en løbende, månedlig reintegrationsbistandtil ældre udlændinge, der vender tilbage til deres hjemland eller tidligereopholdsland. Udlændinge, der er berettiget til reintegrationsbistand, har mulighedfor at vælge at modtage en femårig reintegrationsbistand, der varierermellem 94 euro (700 kr.) og 363 euro (2.700 kr.) i 2004, alt efter udlændingenshjemland eller tidligere oprindelsesland, eller at modtage en månedlig livslangreintegrationsbistand, der udgør 80 pct. af de nævnte beløb.Når det gælder repatriering, adskiller Canada sig fra Danmark, idet der i Canadaslet ikke eksisterer ordninger, der støtter udlændinges frivillige tilbagevenden tilderes hjemland. Derimod findes der i Holland, Tyskland, Finland og Sverige repatrieringsordninger,der på mange områder minder om den danske ordning.I Finland gives støtte til hjemrejse og til etablering i hjemlandet til personer medpermanent opholdstilladelse og personer med midlertidig beskyttelse, som ønskerat vende hjem. Ydelsen til en person, som vender alene tilbage til sit hjemland,udgør i alt 740 euro. I Holland ydes ligeledes økonomisk hjælp til personer, somønsker at repatriere. Hjælpen til repatriering gives enten som en basisydelse ellersom en udvidet repatrieringsydelse. Basisydelsen omfatter støtte til rejsen tilhjemlandet og til transport af bagage samt støtte til etablering i hjemlandet.Den udvidede repatrieringsydelse giver den repatrierede en fortløbende månedligydelse (+45 ydelsen) og sygeforsikring, men dækker ikke etablering i hjemlandet.Den hollandske regering har dog fremsat lovforslag om at afskaffe repatrieringmed finansiel støtte.I Sverige gives ligeledes støtte til repatriering, idet der udbetales et kontant engangsbeløbog gives tilskud til hjemrejsen. Støtten gives til alle grupper af flygtninge,som har permanent opholdstilladelse, samt til familiesammenførte tilflygtninge, der ikke selv kan finansiere rejsen.57 57


I Tyskland gives der ud over repatrieringsstøtte også faglig træning af unge medhenblik på deres tilbagevenden til deres hjemland. Denne træning kan finde stedbåde i Tyskland og i udlandet.I Danmark gives der endvidere støtte til visse asylansøgere, hvis asylsag er underbehandling, og som vælger at rejse hjem inden afgørelsen på deres asylsag. Dereksisterer en særlig ordning for afghanske statsborgere, der ikke er omfattet afrepatrieringsloven, og som vil udrejse til Afghanistan. Efter denne ordning kandisse afghanske statsborgere få dækket udgifter til hjemrejse samt modtage etbeløb til etablering i hjemlandet. Desuden er der etableret en tilsvarende særligordning for irakiske statsborgere uden opholdstilladelse her i landet, der er indrejstog har indgivet en asylansøgning i Danmark inden den 1. april 2003, og somenten har fået afslag på asyl eller ikke har fået afgjort deres asylsag.Italien, Storbritannien og Tyskland yder i lighed med Danmark hjælp til asylansøgere,der frivilligt vælger at rejse tilbage til deres hjemland, inden deres asylsager færdigbehandlet. I Italien, Storbritannien og Tyskland er støtten dog ikke forbeholdtstatsborgere fra udvalgte lande. I Italien ydes der støtte til hjemtransportentil asylansøgere, som endnu ikke har opnået flygtningestatus, eller somalligevel ikke ønsker at søge herom. I Storbritannien kan asylansøgere, hvis asylsager under behandling, få arrangeret og betalt hjemrejsen, og de har endvideremulighed for at få rådgivning og erhvervsrettede kurser både før afrejse og efterankomsten til hjemlandet. I Tyskland ydes der økonomisk støtte til asylansøgere,som oplagt ikke har mulighed for at blive godkendt som flygtninge i det tyskeasylsystem, og som kun har få økonomiske midler. Støtten består af gratis transportsamt et mindre kontanttilskud (100 euro pr. voksen og 50 euro pr. barn).5858 KAPITEL 2. SAMMENLIGNING AF UDLÆNDINGEPOLITIKKEN


3. Sammenligning af integrationspolitikkenDette kapitel sammenligner integrationspolitikken i Danmark og de udvalgte lande.Kapitlet sætter særligt fokus på de elementer i landenes integrationsindsats,der handler om at fremme udlændinges integration på arbejdsmarkedet. Det omfatterbåde landenes beskæftigelsesindsats over for nyankomne udlændinge og ensammenligning af områder, der indirekte har betydning for indvandreres beskæftigelsessituation– fx sprogundervisning og sociale ydelser.Først sammenligner kapitlet vilkårene for asylansøgere, mens deres sag bliver behandlet- bl.a. asylansøgeres mulighed for at arbejde - hvorefter kapitlet sammenlignerreglerne for godkendelse af udenlandske uddannelser og retten til atarbejde for udlændinge, der har fået opholdstilladelse. Derefter sætter kapitletfokus på Danmarks og de udvalgte landes integrationsindsats over for udlændingei forhold til arbejdsmarkedet, sprogundervisning og samfundsforståelse. Herefterberører kapitlet kort den geografiske fordeling af udlændinge, udlændinges politiskerettigheder og etnisk ligestilling. Til slut sammenlignes de sociale ydelser,som udlændinge i Danmark og de udvalgte lande har adgang til.3.1 Indsatsen over for asylansøgereDer er forskelle på de muligheder og vilkår, som asylansøgere har i Danmark ogde udvalgte lande, mens deres ansøgning behandles. Det er bl.a. asylansøgeresmulighed for at tage beskæftigelse, der varierer mellem de forskellige lande,hvilket fremgår af tabel 3.1.6060 KAPITEL 3. SAMMENLIGNING AF INTEGRATIONSPOLITIKKEN


Tabel 3.1: Asylansøgeres mulighed for at arbejde legaltLand Er arbejde tilladt? BemærkningerCanada Ja Asylansøgere, der er henvist til kontanthjælp,kan få en midlertidig arbejdstilladelse.DanmarkNejHolland Ja, men begrænset Asylansøgere kan få arbejdstilladelse til12 ugers ordinært, lønnet arbejde omåret.Italien Nej Alt tyder dog på omfattende illegaltarbejde blandt asylansøgere i Italien.Storbritannien Nej Før juli 2002 måtte asylansøgere arbejdeefter 6 måneders ventetid. I dag må deikke.SverigeTysklandJa, med mindre begrænsningerJa, men med betydeligebegrænsningerAsylansøgere har ret til at tage ordinærbeskæftigelse, hvis behandlingen af deresansøgning forventes at tage mere end 4måneder.Asylansøgere kan søge om arbejdstilladelseefter et år. Arbejdstilladelser udstedeskun til asylansøgere, hvis ikke tyskestatsborgere eller retligt ligestillede borgere(fx EU-borgere) kan bestride jobbet.Som det fremgår af tabellen, har Danmark, Storbritannien og Italien de mest begrænsedemuligheder for at asylansøgere kan arbejde, mens retten til at tage ordinærtarbejde er videst i Canada og Sverige.Mens mulighederne for at tage ordinær beskæftigelse varierer mellem landene,er asylansøgere i de fleste af undersøgelsens lande pålagt aktiviteter og opgaver,der skal udføres som forudsætning for at få udbetalt ydelser eller løn.I Danmark indgås der fra sommeren 2003, som noget nyt, en skriftlig kontraktmellem asylcentret og asylansøgeren, der beskriver, hvilke opgaver i forbindelsemed den daglige drift af asylcentrene asylansøgeren er forpligtet til at udføre, oghvilken aktivering og undervisning asylansøgeren skal deltage i. Som regel indeholderkontrakten krav om deltagelse i undervisning i dansk og i danske samfundsforhold.Asylansøgeren får reduceret sin ydelse, hvis han eller hun ikke opfyldersin kontrakt.61 61


Lignende regler gælder i Sverige, hvor asylansøgere skal tage imod tilbud omsvenskundervisning og andre aktiviteter, herunder praktik på arbejdspladser, forikke at få skåret i deres dagsydelse.I Tyskland er asylansøgere forpligtet til at hjælpe til i de fællesboliger, som deflytter til efter de første tre måneder. Medvirken i disse praktiske gøremål belønnesmed en symbolsk løn, mens manglende medvirken kan sanktioneres med mistedeydelser, enten kontante ydelser eller naturalier.I Holland, Italien og Storbritannien er deltagelse i aktiviteter frivillig. De hollandskeasylcentre tilbyder bl.a. undervisning i hollandsk og samfundsfag. I Italien kanasylansøgere hjælpe til med driften af modtagecentret i stedet for at betale forat bo der. Italien har desuden i samarbejde med UNHCR udarbejdet et nationaltprogram for asyl, hvor asylansøgere frivilligt kan deltage i sprogkurser og fagligekurser. I Storbritannien arrangeres aktiviteterne af frivillige organisationer, menmed offentlig støtte. Da de britiske asylcentre er under opbygning, er det ikkealle asylansøgere, der modtager tilbud om at deltage i aktiviteter. Asylansøgere,der ikke selv råder over økonomiske midler og derfor modtager offentlige ydelser,kan gratis studere på college i op til 15 timer om ugen.I Canada har man ikke asylcentre på samme måde som i de øvrige udvalgte lande.Asylansøgere sørger selv, med mindre de er kriminelle eller mistænkte for kriminalitet,for bolig, ofte med hjælp fra særlige organisationer. Derfor er der ikkepå samme måde organiseret aktiviteter for asylansøgere i Canada.3.2 Anerkendelse af udenlandske kvalifikationerVurdering af medbragte, dvs. udenlandske, kvalifikationer i form af uddannelseeller erhvervserfaring, har betydning for udlændinge, når de søger arbejde, søgerind på en uddannelse, eller når de vil færdiggøre en allerede påbegyndt uddannelsefra oprindelseslandet.Måden, medbragte kvalifikationer vurderes på, varierer mellem de forskellige undersøgelseslande.I Danmark sker vurderingen i et centralt, offentligt vurderingscenter(CVUU), når det drejer sig om vurdering af en udenlandsk uddannelse for6262 KAPITEL 3. SAMMENLIGNING AF INTEGRATIONSPOLITIKKEN


at søge arbejde eller for at blive optaget på en uddannelse. Vurdering af udenlandskeuddannelser med henblik på at kunne fortsætte sit uddannelsesforløb iDanmark foregår decentralt på uddannelsesinstitutionerne. Der kan dog klagesover uddannelsesinstitutionernes vurdering til at centralt nævn, Kvalifikationsnævnet.Endelig kan udlændinge få afprøvet deres konkrete erhvervskompetencerpå fx AMU-centre, erhvervsskoler eller på virksomheder, hvis de ikke har eksamenspapirereller har opnået deres kvalifikationer på anden måde end ved formeluddannelse.Det samme princip gør sig gældende i Holland, hvor udenlandske uddannelservurderes af centrale instanser, hvis de skal bruges i forhold til arbejdsmarkedeteller til at blive optaget på en uddannelse, mens det er de enkelte uddannelsesinstitutioner,der vurderer udlændinges kvalifikationer, hvis det drejer sig om atfortsætte et uddannelsesforløb i Holland. De centrale vurderingsinstanser adskillersig dog fra det danske system ved, at det hollandske vurderingscenter har toforskellige vurderingsinstanser for hhv. erhvervsfaglige uddannelser og for akademiskeuddannelser. I Storbritannien foretages vurderingen af udlændinges kvalifikationerogså centralt, hvor der som i Holland er to forskellige instanser tilvurdering af hhv. akademiske uddannelser og erhvervsuddannelser/erhvervserfaring.Også i Sverige bliver udenlandske uddannelser vurderet og sammenlignet medsvenske uddannelser af en central instans, Högskoleverket, der er offentlig.I Italien er der mange jobfunktioner, herunder arbejde som selvstændig erhvervsdrivende,som man kun har ret til at bestride, hvis man er optaget på særlige officiellelister. Optagelse på disse lister sker efter godkendelse af en kommission,der består af repræsentanter fra en række ministerier. Godkendelsen sker påbaggrund af udlændinges eksamenspapirer. Ud over kommissionens godkendelse,skal udlændinge demonstrere tilstrækkeligt kendskab til italiensk og til de etiskeog særlige forhold, der gælder inden for den profession, den pågældende ønskerat udøve, førend de kan optages på listen. Udenlandske akademiske uddannelservurderes dog decentralt af de enkelte universiteter. Da universiteterne har auto-63 63


nomi til selv at vurdere uddannelserne, kan den samme uddannelse godt blivevurderet forskelligt fra universitet til universitet.I Canada er det de regionale myndigheder, der foretager vurderingen af udlændingeskvalifikationer. Udlændinges kvalifikationer vurderes på nogle arbejdsområderud fra eksamenspapirer, på andre arbejdsområder gennem prøver, fx ved atarbejde under opsyn i en periode. Vurderingen foregår også decentralt i Tyskland.Kun formelle kvalifikationer, dvs. eksamenspapirer, vurderes. Vurderingsresultatetafgives i form af en erklæring. Udlændinge kan få ændret erklæringen ved atklage gennem retssystemet.Alle rapportens lande har desuden en række lovregulerede erhverv, der kræversærlige autorisationer, førend man kan udøve dem. Disse autorisationer gives afandre myndigheder (typisk ministerier) end de instanser, der vurderer udlændingeskvalifikationer.3.3 Adgang til at arbejdeI de fleste af undersøgelsens lande er der kun få begrænsninger i retten til at arbejdefor udlændinge med opholdstilladelse. I Danmark følger retten til at arbejdesåledes med opholdstilladelsen, både for flygtninge og familiesammenførte.Det samme gælder i Sverige, Holland, Canada og Italien.I Storbritannien har udlændinge med opholdstilladelse også fri adgang til at arbejdemed den undtagelse, at de personer, der bliver familiesammenført til deresforlovede, ikke har ret til at arbejde, førend de er blevet gift (hvilket dog skalske senest et halvt år efter indrejse).Anderledes forholder det sig i Tyskland, hvor det overordnede princip er et forbudmod at arbejde for borgere fra lande uden for EU/EØS. Der er dog en langrække undtagelser fra dette princip. Fx kan udlændinge med permanent opholdstilladelse,herunder § 16a-flygtninge, og udlændinge, der er retligt ligestilledemed EU/EØS-borgere (fx amerikanske statsborgere), arbejde uden en arbejdstilladelse.Andre udlændinge kan få en midlertidig arbejdstilladelse, der kan værebegrænset både i forhold til beskæftigelsens tid og indhold. En af forudsætnin-6464 KAPITEL 3. SAMMENLIGNING AF INTEGRATIONSPOLITIKKEN


gerne er, at jobbet ikke kan bestrides af en tysk statsborger. Udlændinge, der hararbejdet og betalt sociale bidrag i Tyskland i fem år eller har boet uafbrudt iTyskland i seks år, kan få en ubegrænset arbejdstilladelse.3.4 Integrationstiltag på arbejdsmarkedetBeskæftigelsesindsatsen for nyankomne udlændingeDer er stor forskel på, hvilke arbejdsmarkedsrettede tilbud undersøgelsens landegiver til nyankomne udlændinge, herunder hvordan tilbudene er skruet sammen iforhold til indhold og varighed. Det varierer også mellem landene, om der er økonomiskesanktioner ved manglende deltagelse i tilbudene, således at tilbuddenekan anses for at være obligatoriske. Sanktioner ved manglende deltagelse i tilbudbeskrives nærmere i afsnit 3.7.I Danmark tilbydes nyankomne flygtninge og familiesammenførte fra lande udenfor Norden og EU/EØS som hovedregel et treårigt introduktionsprogram, hvor detfulde program består af danskuddannelse med samfundsforståelse og aktive tilbud.De aktive tilbud kan enten bestå af vejledning og opkvalificering, virksomhedspraktikeller beskæftigelse med løntilskud.Hidtil har det kun været udlændinge, der modtog introduktionsydelse, dvs. primærtflygtninge og familiesammenførte til flygtninge, der deltog i de aktive tilbud.Men som noget nyt kan nu også de udlændinge, der er selvforsørgende ellerbliver forsørget af andre (primært familiesammenførte til andre end flygtninge),få aktive tilbud i form af virksomhedspraktik eller beskæftigelse med løntilskud iop til ni måneder med tilskud fra staten.Introduktionsprogrammets indhold fastlægges i en skriftlig kontrakt, der indgåsmellem kommunen og udlændingen, og som tager udgangspunkt i den enkelte udlændingsfærdigheder og behov. Det fulde introduktionsprogram er på 37 timerom ugen inklusiv forberedelsestid.I Sverige og Holland har man lignende introduktionsprogrammer for nyankomneudlændinge, hvor udlændinge modtager en kombination af sprogundervisning,undervisning i samfundsforståelse og arbejdsmarkedsrettede tilbud. I såvel Dan-65 65


mark som i Sverige og Holland er det obligatorisk for kommunerne at give nyankomneudlændinge sådanne introduktionsprogrammer.I Holland omfatter introduktionsprogrammet ligesom i Danmark både nyankomneflygtninge og familiesammenførte. I Sverige er det primært nyankomne flygtninge,der får beskæftigelsesrettede tilbud, mens nyankomne familiesammenførtesom hovedregel kun får tilbudt sprogundervisning med samfundsforståelse.En afgørende forskel mellem de tre landes introduktionsprogrammer er, at denarbejdsmarkedsrettede del af introduktionsprogrammet i Holland blot består af50 timers afklaringssamtaler og undervisning i arbejdsmarkedets indretning, mensden i Danmark og Sverige også består af virksomhedspraktik og lignende integrationstiltagpå arbejdspladser. I Holland kommer nogle nyankomne udlændingedog igennem det såkaldte sideløbende integrationsprogram, hvor sprogundervisningkombineres med virksomhedsarbejde.I forhold til Danmark har kommunerne i Sverige et større råderum for, hvordan devil tilrettelægge introduktionsprogrammet. Eksempelvis er det ikke alle kommuneri Sverige, der nedfælder en handlingsplan som en skriftlig kontrakt. Noglekommuner kombinerer svenskundervisning med praktik eller andre arbejdsmarkedsrettedetilbud, mens andre kommuner først starter den arbejdsmarkedsrettedeindsats, når udlændingen har lært svensk.I Italien er der et program for nyankomne udlændinge, som bliver fastlagt fortreårige perioder. I 2001-2003 indeholdt dette program erhvervsrettede uddannelsesforløb.Deltagelse i dette program er frivillig. Det meste af integrationsindsatsen- også den del af indsatsen, der retter sig mod integration på arbejdsmarkedet– er decentralt styret af regionale myndigheder og frivillige organisationer,der kan få økonomisk støtte fra centrale fonde. Det skal bemærkes, at de flesteudlændinge i Italien arbejder, ofte illegalt, eftersom de sociale ydelser er sparsommeog svære at få.I Canada er der ikke samme type af introduktionsprogrammer med en beskæftigelsesrettetindsats. I stedet eksisterer der to typer af programmer (Host- og6666 KAPITEL 3. SAMMENLIGNING AF INTEGRATIONSPOLITIKKEN


ISAP-programmerne), hvor nyankomne udlændinge kan få tilknyttet en slags personligvejleder, som bl.a. hjælper med at formidle kontakt til arbejdsmarkedet.Denne kontaktperson kan enten være en almindelig canadier, der har meldt sigsom personlig vært for en udlænding, eller en professionel integrationsmedarbejder.Det er frivilligt for udlændinge at deltage i et af programmerne.I Tyskland og Storbritannien modtager nyankomne udlændinge ikke specielle arbejdsmarkedsrettedetilbud. I Tyskland giver staten dog rådgivning til nyankomnemed henblik på integration på arbejdsmarkedet. I både Tyskland og Storbritanniener der planer om at indføre introduktionsprogrammer, men som forslagene serud i dag, kommer de fortrinsvis til at bestå af undervisning i sprog og samfundsforståelse.Organisatorisk forankring af beskæftigelsesindsatsen for nyankomne udlændingeI Danmark, Sverige og Holland er det først og fremmest kommunerne, der står forindsatsen med at integrere nyankomne udlændinge på arbejdsmarkedet. I Sverigeog Danmark samarbejder kommunerne med arbejdsformidlingerne, og i nogle tilfældesamarbejder kommunerne også med private aktører ved den konkrete opgaveløsning.I Holland gennemføres introduktionsprogrammerne konkret på særlige,regionale uddannelsesinstitutioner, som kommunen har kontrakt med. Statenfinansierer kommunernes integrationsindsats i alle tre lande. Tilskuddet fra statenafhænger i Danmark og Holland delvist af kommunernes integrationsresultater.I Italien bliver integrationsopgaven både løst af regionale myndigheder og frivilligeorganisationer. I Canada er programmerne forankret hos private organisationer,der indgår kontrakt med de centrale immigrationsmyndigheder. En del af integrationsopgavenløses af frivillige.Holland er det eneste land, hvor private virksomheder indtil udgangen af 2003direkte har fået pålagt opgaver i forbindelse med integration af udlændinge.Virksomheder med mere end 35 ansatte har således været forpligtet til at indsendeen årlig rapport til staten, der redegør for andelen af etniske minoriteterblandt virksomhedens ansatte og fremlægger en plan for, hvordan der kan opnås67 67


en mere ligelig fordeling af arbejdsopgaver mellem etniske minoriteter og andre ivirksomheden. Denne ordning har dog vist sig at være problematisk, da mangevirksomheder ikke har indrapporteret. Ordningen er fra 1. januar 2004 blevet frivilligfor virksomhederne.Tyskland og Storbritannien har som nævnt ikke egentlige introduktionsprogrammer,der er forankret hos bestemte myndigheder eller institutioner.Beskæftigelsesindsatsen for andre udlændingeLedige flygtninge og indvandrere, der har opholdt sig længere tid i et af rapportenslande, modtager som hovedregel samme tilbud og har de samme forpligtelsersom øvrige arbejdsløse i forhold til at stå til rådighed for arbejdsmarkedet ogtage imod aktiverings- og jobtilbud.Ved siden af det ordinære arbejdsløshedssystem har flere af undersøgelsens landedog specielle beskæftigelsesprogrammer for flygtninge, indvandrere og deresefterkommere. I Tyskland er der eksempelvis etableret erhvervsfaglige undervisningsprogrammerfor udlændinge mellem 25 og 45 år, og unge udlændinge får efteret generelt forberedelsesprogram tildelt en arbejdstilladelse til en læreplads.I den forbindelse kan disse unge fortsat modtage særlig sprogundervisning. Somet andet eksempel kan det nævnes, at der i Sverige og i Storbritannien er særligebeskæftigelsesprogrammer for bestemte geografiske områder med høj koncentrationaf udlændinge, hvor arbejdsløsheden er høj.3.5 SprogundervisningSprogundervisning for voksne udlændingeAlle rapportens lande tilbyder en eller anden form for sprogundervisning til voksneudlændinge, men undervisningen er ikke målrettet mod de samme grupper afudlændinge i landene, og omfanget af undervisningen varierer også mellem deforskellige lande. Dette fremgår af tabel 3.2.6868 KAPITEL 3. SAMMENLIGNING AF INTEGRATIONSPOLITIKKEN


Tabel 3.2: Sprogundervisning for voksne udlændingeLandCanadaDanmark 1HollandItalienPrimær målgruppeUdlændinge medpermanent opholdstilladelseNyankomneflygtninge ogfamiliesammenførtefra landeuden for Nordenog EU/EØSNyankomneflygtninge ogfamiliesammenførteBorgere fra landeuden for EUStorbritannien Udlændinge medpermanent opholdstilladelseSverigeTysklandNyankomneflygtninge ogfamiliesammenførteFlygtninge, økonomiskeindvandrereog deresfamilieOmfangI gennemsnit800 timer pr.elevSeks modulersvarende til ialt 2.042 timerVarierendeVarierende.Fastlæggesaf regionalecentreMellem 4 og15 timer omugenI gennemsnit525 timer,men variererefter behov240, 320 eller640 timerafhængigt afbehov, i vissetilfælde ilængere tidFrivillighed og betalingDeltagelse er frivillig og gratis.Deltagelse er led i introduktionsprogrammetog dermed obligatoriskDeltagelse gratis 2 .Deltagelse er led i introduktionsprogrammetog dermed obligatorisk.Deltagelse gratis.Deltagelse er frivillig og gratis,bortset fra et mindre deltagergebyr.Deltagelse er frivillig, dog kanarbejdsløse blive pålagt sprogundervisning.Der er problemermed lang ventetid. Deltagelseer gratis eller koster et mindredeltagergebyr.Deltagelse er gratis og obligatoriskfor at modtage socialeydelser.Deltagelse er pt. frivillig, mender foreligger regeringsforslagom at gøre sprogundervisningenobligatorisk for alle nyankomneudlændinge med sprogvanskeligheder.Som det fremgår af tabellen, er sprogundervisningen i Danmark relativt omfattendei forhold til undervisningen i de øvrige lande. De 2.042 timer svarer til 1,21 Det er de nye regler, der gælder fra 1. januar 2004, som beskrives.2 Fra 1. januar 2004 kan udbyderne dog opkræve deltagerbetaling fra de selvforsørgende deltagere, derikke er under integrationsloven.69 69


årsværk med 37 timers undervisning inklusiv forberedelsestid (med et arbejdsårpå 46 uger).Som det også fremgår af tabellen, er de persongrupper, der er omfattet af tilbuddeneom sprogundervisning, forskellige i undersøgelsens lande. I Storbritannienog Canada tilbydes de gratis sprogkurser kun til udlændinge med permanentopholdstilladelse. I Storbritannien betyder det, at en stor gruppe af nyankomneudlændinge bliver udelukket, blandt andet de familiesammenførte, der i førsteomgang kun får midlertidig opholdstilladelse. I Canada er dette ikke det sammeproblem, da alle indvandrere og flygtninge som udgangspunkt opnår permanentopholdstilladelse med det samme.I de lande, der har introduktionsprogrammer for nyankomne udlændinge - Danmark,Holland og Sverige – er sprogundervisningen en del af dette forløb. Derforer sprogundervisningen primært indrettet til nyankomne udlændinge, men i alletre lande har udlændinge, der har opholdt sig længere tid i landet, også mulighedfor at deltage. I Holland gælder det dog kun for de udlændinge, der er arbejdsløseeller er forældre, og i Danmark er der en tidsbegrænsning, der betyder, atflygtninge og indvandrere som hovedregel ikke kan få finansieret danskuddannelseaf staten i mere end tre år.I Tyskland har regeringen fremsat lovforslag om at udvide målgruppen, så alle nyankomneudlændinge med sprogvanskeligheder, der har udsigt til varigt ophold iTyskland, skal deltage i sprogundervisning.Som noget ganske særligt i Holland kommer nyankomne udlændinge med religiøseembeder på et udvidet introduktionsprogram med udbygget sprogundervisning.Programmet fokuserer særligt på imamer. Formålet er, at disse personer skal opnået højt sprogniveau og opnå særlig stor viden om det hollandske samfund, fordide forventes at spille en nøglerolle i integrationsprocessen for mange udlændinge.Programmet er obligatorisk for alle nyankomne udlændinge med religiøstembede.7070 KAPITEL 3. SAMMENLIGNING AF INTEGRATIONSPOLITIKKEN


Prøver i sprogundervisning af voksne udlændingeI de fleste af rapportens lande afsluttes sprogundervisningen med en prøve, og iDanmark, Sverige og Holland indgår prøver som en integreret del af sprogundervisningeni introduktionsprogrammerne. I Danmark er denne prøve kun obligatoriskat aflægge, hvis det fremgår af den individuelle kontrakt, som nyankomneflygtninge og indvandrere indgår med kommunen. I Sverige er aflæggelse af prøverikke direkte obligatorisk, men arbejdsformidlingen kan bede ledige udlændingeom dokumentation for svenskkundskaber til brug for jobsøgning. I Holland indgårsprogprøver som et fast element i introduktionsprogrammet.I Canada er aflæggelse af prøver på lige fod med deltagelse i undervisningen frivillig.Den internationalt anerkendte prøve, TOEFL (Test of English as a ForeignLanguage) er udbredt anvendt i forbindelse med engelskundervisningen.I Italien afsluttes de basale sprogkurser, som udlændinge får tilbudt, ikke med enprøve, men udlændinge kan uafhængigt af undervisningen aflægge centralt stilledeprøver mod betaling.I Storbritannien afsluttes sprogundervisningen med prøver, som landet pt. arbejderpå at standardisere. I Tyskland afsluttes tyskkurserne ikke med en prøve, menregeringen har fremsat lovforslag om at indføre obligatoriske prøver.Organisatorisk forankring af sprogundervisningen for voksne udlændingeNår det gælder udbydere af sprogundervisning, kan sprogundervisningen i mereeller mindre grad være åben for konkurrence mellem flere udbydere. I Danmarkhar sprogundervisningen hidtil ikke været åben for konkurrence, idet kommunernehar indgået faste driftsaftaler med en enkelt institution, enten et kommunalteller et privat sprogcenter, fx en aftenskole. Lovændringer har dog gjort det muligtfor kommunerne at indgå aftaler med flere udbydere af danskuddannelse. Detgælder bl.a. andre uddannelsesinstitutioner end sprogcentrene samt andre privateudbydere, fx arbejdspladser, der kan lade sprogundervisningen indgå som endel af virksomhedspraktik eller i forbindelse med almindelig eller støttet beskæftigelse.Dele af disse lovændringer trådte i kraft 1. januar 2003, andre 1. januar2004.71 71


I Sverige er der kommunale forskelle på, hvilke institutioner der udbyder sprogundervisningtil udlændinge: I to ud af tre kommuner er det institutioner, dersvarer til de danske VUC, der står for undervisningen, mens nogle kommuner harudliciteret opgaven til private undervisningsinstitutioner.I Canada bliver sprogundervisning udbudt af flere typer af institutioner, der indgårkontrakt med de centrale integrationsmyndigheder i landet. I Storbritannienforegår sprogundervisningen også både på offentlige og private institutioner. Dentyske sprogundervisning bliver modsat kun udbudt af en bestemt organisation,som er finansieret af staten. I Holland foregår undervisningen på bestemte regionaleuddannelsesinstitutioner. I Italien er der også kun én udbyder, idet al sprogundervisningfinder sted på bestemte regionale centre for voksenundervisning. Iudlandet tilbyder italienske kulturinstitutter sprogkurser til personer, der ønskerat indvandre til Italien.I forhold til tilrettelæggelse af undervisningen, er det i Danmark og Sverige kommunernesansvar at sikre, at udlændinge kan modtage sprogundervisning på tidspunkter,der ikke hindrer beskæftigelse eller deltagelse i arbejdsmarkedsrettedetilbud. I Sverige skal kommunerne sikre dette i samarbejde med arbejdsformidlingerne.I Canada er sprogundervisningen tilrettelagt fleksibelt og kan både være tilrettelagtsom fuldtids- eller deltidsstudie, bestå af selvstudier eller fjernundervisning.Der er mulighed for undervisning om aftenen eller i weekenden. Der tilbydesendda transport og undertiden børnepasning i forbindelse med undervisningen.Sprogstimulering af børn i førskolealderenAlle rapportens lande på nær Italien tilbyder sprogstimulering til børn, før destarter i skolen. I nogle af landene er det imidlertid ikke obligatorisk for de lokaleeller regionale myndigheder at tilbyde dette, og derfor er der ikke ensartede tilbudover alt i landet. Det varierer også mellem landene, hvilke børn der får tilbudom sprogstimulering, som det fremgår af tabel 3.3.7272 KAPITEL 3. SAMMENLIGNING AF INTEGRATIONSPOLITIKKEN


Tabel 3.3: Sprogstimulering til børn i førskolealderenLand Målgruppe Obligatorisk eller frivilligt atudbydeCanadaDanmarkHollandItalienTosprogede børn, aldersgruppevarierer mellem provinserneTosprogede børn fra de er treårAlle børn med behov forsprogstimulering fra de er toår.Ingen sprogstimulerende tilbudfør skolealderenFrivilligt at udbydeObligatorisk at udbydeFrivilligt at udbyde-StorbritannienSverigeTysklandAlle børn med behov forsprogstimulering fra de er treårAlle børn, der ikke går i almindeligbørnehave, modtagertilbud om at gå på ’sprogførskoler’fra de er fire-femår, nogle af disse skoler tilbydersprogstimulering heltfra barnets fødselAlle børn med behov forsprogstimulering, der går ibørnehave, fra de er tre årObligatorisk at udbydeObligatorisk at udbydeFrivilligt, og indsatsen for sprogstimuleringfor børn i førskolealderenbefinder sig på planlægningsstadietI alle rapportens lande er det frivilligt for forældre at lade deres børn deltage ide sprogstimulerende tilbud. I Danmark har regeringen og Socialdemokraternedog tilkendegivet, at de ønsker at gøre sprogstimulering af tosprogede småbørnobligatorisk, og regeringen vil undersøge muligheden herfor.Sprogundervisning til børn i skolealderenRapportens lande har i vidt omfang de samme regler om undervisning i det pågældendelands sprog som andetsprog i skolen.I Danmark skal børn i skolealderen deltage i undervisning i dansk som andetsprog,hvis de ved skolestart af skolelederen, evt. med inddragelse af sagkyndige, vurderesat have behov for det. Undervisningen tilrettelægges efter den enkeltes73 73


ehov og kan både supplere eller helt erstatte deltagelsen i den almindelige klasseundervisning.I Sverige bliver det også vurderet af skolelederen, om skolebørn skal deltage iundervisning i svensk som andetsprog. Som i Danmark kan denne undervisning bådefungere som et supplement eller helt erstatte den almindelige svenskundervisning.Alle børn i Sverige kommer både i 5. og 9. klasse op i en national test isvensk eller svensk som andetsprog. I Canada skal børn i skolealderen også deltagei undervisning i engelsk eller fransk som andetsprog, hvis de vurderes at havebehov for det. Også i Storbritannien er det obligatorisk for elever i grundskolen atdeltage i undervisning i engelsk som andetsprog, hvis de vurderes at have behovfor det.I Tyskland er der forberedelsesklasser for børn i skolealderen med behov for ekstratyskundervisning. I Holland kan elever frivilligt deltage i undervisning i hollandsksom andetsprog i skolen. Ofte bliver undervisningen i hollandsk integreret ide andre fag. Skolerne kan til vejledende brug teste elevernes sprogfærdighedervia multiple-choice test. I Italien er det også frivilligt, om udenlandske elever viltage imod tilbud om undervisning i Italiensk som andetsprog. Der er store variationeri sprogundervisningens omfang og varighed fra skole til skole. Skolerne selvskal finde midler til at tilbyde undervisningen på skolens budget.Modersmålsundervisning til børn i skolealderenI Danmark er det op til kommunerne at bestemme, om børn i skolealderen skalhave tilbudt modersmålsundervisning, når det drejer sig om børn fra tredjelande(børn fra EU/EØS-lande samt Grønland og Færøerne skal dog tilbydes modersmålsundervisning).Kommunerne skal selv finansiere modersmålsundervisningen afbørn fra tredjelande.I Holland har man af flere omgange kørt forsøg med obligatorisk udbud af modersmålsundervisning,men fra 1. august 2004 falder statens tilskud til kommunernetil modersmålsundervisning væk.7474 KAPITEL 3. SAMMENLIGNING AF INTEGRATIONSPOLITIKKEN


I Tyskland og Sverige er modersmålsundervisning derimod en ret for elever i skolealderen.I Sverige ligger ansvaret for at tilbyde modersmålsundervisning hoskommunerne. Retten til modersmålsundervisning gælder for alle børn, der harmindst én forælder med at andet modersmål, der bruger sproget dagligt og foradoptivbørn, også selvom ’modersmålet’ ikke tales i hjemmet. I både Tyskland ogSverige kan eleverne vælge at tage en prøve i deres modersmål ved afslutningenaf grundskolen.Også i Storbritannien har børn ret til at modtage undervisning i deres modersmål.I modsætning til Tyskland, bliver undervisningen imidlertid varetaget af frivilligeforeninger (indvandrerorganisationer), der tilbyder gratis undervisning. Sådan erdet også i Canada, hvor skolerne kun sjældent tilbyder modersmålsundervisning,mens indvandrerorganisationerne i vidt omfang arrangerer modersmålsundervisning,der ofte finder sted på skolerne.I alle rapportens lande er deltagelse i modersmålsundervisning frivillig.3.6 Undervisning i samfundsforståelseI Danmark, Holland og Sverige er der som nævnt generelle introduktionsprogrammertil nyankomne udlændinge, der indeholder undervisning i samfundsforståelse.I Sverige er undervisning i samfundsforståelse en integreret del af sprogundervisningen,hvilket det også har været i Danmark siden 1. januar 2004. I alletre lande er undervisningen gratis og en obligatorisk del af introduktionsprogrammet.I Danmark kan der fra 1. januar 2004 afkræves et gebyr for selvforsørgendeudlændinge, der ikke er omfattet af integrationsloven.I Italien tilbydes der kurser i introduktion til samfundet og italiensk kultur sammenmed sprogkurser, men som nævnt er deltagelsen i disse sprogkurser frivillig.Undervisningen er gratis, bortset fra et mindre tilmeldingsgebyr.I Canada er der ikke decideret undervisning i samfundsforståelse, men denne opgavebliver delvist varetaget gennem Host- og ISAP-programmerne, som indeholderrådgivning i bl.a. adgang til sociale ydelser. Desuden får alle udleveret en bogom canadiske samfundsforhold, når de indvandrer til landet. For flygtninge, der75 75


får asyl, inden de ankommer til Canada, finder orienteringen om canadiske forholdsted inden afrejsen.Undervisning i samfundsforståelse gives ikke som et systematisk tilbud til udlændingei hverken Tyskland eller Storbritannien, men i begge lande arbejdes der dogpå at indføre sådan undervisning.Hvad angår udbydere af undervisning i samfundsforståelse, har man i Danmark,som nævnt i afsnit 3.5, ændret reglerne, således at der er åbnet for konkurrencemellem flere aktører, der har mulighed for at tilbyde danskuddannelse til udlændinge,hvori undervisning i samfundsforståelse indgår. I Sverige har private aktørerogså mulighed for at varetage undervisningen, idet kommunerne kan udlicitereopgaven, mens undervisningen i Holland og Italien varetages af bestemte, regionaleundervisningscentre.3.7 Individuelle konsekvenser ved manglende deltagelse i integrationstiltagI det følgende beskrives de sanktioner og belønninger, rapportens lande anvenderi forhold til deltagelse i integrationstiltag.Økonomiske sanktionerI Danmark, Holland og Sverige kan der gøres brug af økonomiske sanktioner overfor udlændinge, der ikke deltager i introduktionsprogrammerne. Det betyder, atmanglende deltagelse i sprogundervisning, undervisning i samfundsforståelse elleri de arbejdsmarkedsrettede tilbud kan medføre reduktioner i overførselsindkomsten.I Danmark reduceres eller bortfalder introduktionsydelsen, hvis personen selv ellerægtefællen uden rimelig grund udebliver fra eller afviser at deltage i undervisningeni sprog og samfundsforhold eller de arbejdsmarkedsrettede tilbud. Dennesanktion rammer naturligvis kun personer, der modtager introduktionsydelseunder integrationsloven.I Sverige kan kommunerne vælge at give en introduktionsydelse i stedet for almindeligkontanthjælp til personer, der er på introduktionsprogram. Ligesom i7676 KAPITEL 3. SAMMENLIGNING AF INTEGRATIONSPOLITIKKEN


Danmark kan kommunen skære i introduktionsydelsen til personer, der ikke deltageri introduktionsprogrammets enkelte dele. I modsætning til i Danmark erden svenske introduktionsydelse højere end den almindelige kontanthjælp, og iSverige må introduktionsydelsen aldrig skæres ned under niveauet for kontanthjælpen,der betragtes som et eksistensminimum. Introduktionsydelsen skal såledesopfattes som en aflønning for en indsats i introduktionsprogrammet.I Holland kan der udstedes bøder til nyankomne udlændinge, der ikke melder sigtil en afklarende undersøgelse af deres integrationsmuligheder (en undersøgelse,der ligger forud for introduktionsprogrammet). Der kan også udstedes bøder tiludlændinge, der ikke deltager i introduktionsprogrammets enkelte dele. Bødensstørrelse afgøres ved en individuel vurdering, men kan maksimalt udgøre 20 pct.af den gældende bistandsnorm - uafhængigt af, om personen faktisk modtagerbistandshjælp.I rapportens øvrige lande er deltagelse i integrationstilbud frivillig, og manglendedeltagelse bliver derfor ikke økonomisk sanktioneret. I Storbritannien kan arbejdsløse,der modtager understøttelse, dog blive pålagt at deltage i sprogundervisning.Sanktioner og belønninger i forhold til permanent opholdstilladelse og statsborgerskabSom beskrevet i kapitel 2, stiller flere af rapportens lande krav til sprogkundskaberog samfundskendskab, førend det er muligt at få statsborgerskab. Dermedfungerer det i flere af landene som en sanktion over for udlændinge, der ikke hardeltaget i sprogundervisning eller undervisning i samfundsforståelse, at det blivervanskeligt eller umuligt for dem at få statsborgerskab i det land, de er indvandrettil.Danmark, Canada, Storbritannien, Tyskland og Holland stiller således krav tilsprogkundskaber og samfundsforståelse i forbindelse med statsborgerskab. I Danmarkskal alle udlændinge, undtagen nordiske statsborgere, have bestået endanskprøve (fx den afsluttende prøve taget i forbindelse med danskundervisningaf udlændinge) for at kunne opnå dansk statsborgerskab. I Canada og Storbritan-77 77


nien skal sprogkundskaber også dokumenteres ved at bestå en prøve, mens man iTyskland blot skal underskrive en erklæring, der evt. kan følges op af en samtale.I Holland bliver kundskaberne dokumenteret ved at have deltaget i et introduktionsprogrameller ved at have fuldført en uddannelse i Holland på mindst grundskoleniveau.Alternativt kan kendskab til sprog og samfundsforhold dokumenteresved en samtale med kommunen.I Sverige og Italien stilles der ingen krav om sprogkundskaber eller deltagelse iintroduktionstilbud ved tildeling af statsborgerskab.Mens flere af undersøgelsens lande således stiller krav til sprogkundskaber mv.for at kunne opnå statsborgerskab, er Danmark og Tyskland de eneste af undersøgelsenslande, der stiller krav til sprogkundskaber mv. for at kunne få permanentopholdstilladelse. I Tyskland skal man som regel kunne dokumentere basale tyskkundskaber,før man kan opnå permanent opholdstilladelse, og i Danmark stillesder, ligesom ved opnåelse af dansk statsborgerskab, krav om bestået danskprøve.Man skal som nævnt i kapitel 2 også have gennemført et introduktionsprogram,hvis man har fået det tilbudt, for at få permanent opholdstilladelse i Danmark.Ved at være velintegreret i det danske samfund kan man i Danmark opnå permanentopholdstilladelse hurtigere end ellers. Udlændinge, der de seneste tre år harhaft fast arbejde og ikke har modtaget hjælp efter integrationsloven eller efterlov om aktiv socialpolitik, og som i øvrigt har opnået en væsentlig tilknytning tildet danske samfund, kan således som belønning få permanent opholdstilladelseefter fem år, hvor kravet ellers er, at man skal have boet i Danmark i syv år.I Tyskland har regeringen stillet forslag om på lignende vis at indføre en belønningtil de, der har gennemført et sprogkursus. Forslaget går på, at disse personerkan opnå tysk statsborgerskab efter syv år mod ellers otte år. Det er også foreslået,at sprogfærdigheder skal indgå i afgørelsen om, hvorvidt udlændinge kan fåpermanent opholdstilladelse.7878 KAPITEL 3. SAMMENLIGNING AF INTEGRATIONSPOLITIKKEN


3.8 Geografisk fordelingDet bliver her beskrevet, om rapportens lande har en politik for geografisk fordelingaf flygtninge og indvandrere, fordi en sådan indsats kan være med til atdæmme op for, at flygtninge og indvandrere bor koncentreret i bestemte egne aflandet. Koncentreret bosætning kan modvirke integrationen af udlændinge.I forhold til asylansøgere sker der i de fleste af rapportens lande en centralt styretgeografisk spredning i kraft af, at asylansøgere bliver bosat på centre ellerandre former for boliger, der er spredt ud i landenes forskellige egne. I Canada,hvor der ikke findes asylcentre, skal asylansøgerne dog selv finde et sted at bosættesig.Danmark er det eneste af rapportens lande, der foretager en systematisk geografiskspredning af flygtninge. I Danmark bliver flygtninge således boligplaceret i enkommune af Udlændingestyrelsen. Flygtninge får tilbudt introduktionsprogram ogudbetalt introduktionsydelse i den kommune, som de er blevet boligplaceret i.Flygtninge, der flytter, kan kun deltage i introduktionsprogrammet og dermed fåudbetalt introduktionsydelse, hvis tilflytningskommunen vil overtage ansvaret forprogrammet. Tilflytningskommunen skal dog overtage ansvaret, hvis flytningen eraf væsentlig betydning for udlændingens integrationsforløb, eller hvis særligepersonlige forhold taler for det. Tilsvarende regler gælder for familiesammenførtepå introduktionsprogram, hvis de flytter til en ny kommune.I Canada bliver mindre byer og provinser promoveret over for udlændinge, ognogle grupper af flygtninge bliver ved ankomsten til landet placeret i bestemteprovinser, hvor de kan blive hjulpet og behandlet.3.9 Udlændinges politiske rettighederI nedenstående tabel fremgår det, hvilke krav rapportens lande stiller til statsborgerskabog opholdstilladelse, for at personer over valgretsalderen har ret til atstemme til valg.79 79


Tabel 3.4: Kriterier for stemmeretLandCanadaDanmarkHollandItalienStorbritannienSverigeTysklandHvem kan stemmeKun canadiske statsborgere har stemmeret.Udenlandske statsborgere, der har boet mindst tre år i Danmark,samt EU-borgere og nordiske statsborgere har stemmeret tilkommunalvalg.Til andre valg og folkeafstemninger har kun danske statsborgerestemmeret.Udenlandske statsborgere, der har boet mindst fem år i Hollandhar stemmeret til kommunalvalg.Til andre valg og folkeafstemninger har kun hollandske statsborgerestemmeret.EU-borgere kan stemme til lokalvalg.Stemmeret til andre valg og folkeafstemninger kræver italienskstatsborgerskab.EU-borgere kan stemme til lokalvalg.Til andre valg og folkeafstemninger har kun britiske statsborgereog Commonwealth-borgere med opholdstilladelse stemmeret.Udenlandske statsborgere, der har boet mindst tre år i Sverige,samt EU-borgere og nordiske statsborgere har stemmeret tilkommunalvalg.Kun svenske statsborgere har stemmeret til Riksdagsvalg.EU-borgere kan stemme til lokalvalg.Ellers har kun tyske statsborgere stemmeret.I Canada er det således kun canadiske statsborgere, der har stemmeret, mensrapportens øvrige lande giver stemmeret til lokale eller regionale valg til visseudenlandske statsborgere. I Danmark, Holland og Sverige gælder dette både forEU-borgere (og nordiske borgere i de to nordiske lande) og for andre udenlandskestatsborgere, der har haft bopæl i landet i tre eller fem år. I Italien, Storbritannienog Tyskland gælder stemmeretten til lokalvalg kun for EU-borgere. Ud overinformationerne i skemaet gælder det generelt, at EU-borgere kan stemme tilvalg til Europa-Parlamentet, også når de opholder sig i et andet EU-land.3.10 Lovgivning og initiativer til fremme af etnisk ligestillingDe nationale lovgivninger i de udvalgte lande beskytter i vidt omfang modforskelsbehandling.8080 KAPITEL 3. SAMMENLIGNING AF INTEGRATIONSPOLITIKKEN


Alle EU’s medlemslande, og dermed alle rapportens lande på nær Canada, er ifærd med at indføre to EU-direktiver om forbud mod forskelsbehandling i den nationalelovgivning. Direktivet om etnisk ligebehandling medfører forbud mod direkteog indirekte forskelsbehandling på grund af race eller etnisk oprindelse påarbejdsmarkedet, i uddannelsessystemet og en række andre områder. Direktivetmedfører også, at der bliver indført delt bevisbyrde i sager om diskrimination, ogat der skal oprettes nationale instanser, der skal fremme etnisk ligebehandling.Beskæftigelsesdirektivet medfører et forbud mod forskelsbehandling på arbejdsmarkedetpå grund af religion eller tro, handicap, alder eller seksuel orientering(direktivernes indhold er yderligere beskrevet i baggrundsrapportens kapitel ominternational regulering af udlændinge- og integrationspolitikken).Ud over de forpligtelser til at håndhæve ligebehandling, som nu er sikret med disseto EU-direktiver (og hvoraf nogle af forpligtelserne eksisterede i flere af EUlandenei forvejen), har Storbritannien en lov, der forpligter virksomheder til atgennemføre anti-racistiske tiltag, herunder pligt til at overvåge den etniske sammensætningaf arbejdsstyrken. Ligeledes har man i Sverige en lov, der pålæggerarbejdsgivere og fagforeninger at udfærdige handlingsplaner og igangsætte initiativertil at modvirke etnisk forskelsbehandling. I både Storbritannien og i Sverigehar man en ombudsmand for etnisk diskrimination.I Danmark bygger det derimod på frivillighed, om arbejdsmarkedets parter vil tageinitiativer til at fremme etnisk ligestilling.I Canada indeholder forfatningen et charter, der formelt ligestiller indvandreremed permanent opholdstilladelse med canadiske statsborgere på alle områder,bl.a. når det gælder retten til at bo og arbejde, hvor man vil. Man kan klage overdiskrimination til særlige ombudsmænd, til menneskerettighedskommissioner påstatsligt og regionalt niveau og gennem domstolene.3.11 Sociale ydelser mv.Resten af kapitel 3 redegør for de væsentligste sociale ydelser mv., som indvandrereog flygtninge har adgang til i rapportens lande. Disse ydelser er beskrevet,fordi de er en vigtig dimension i landenes samlede udlændinge- og integrationspo-81 81


litik. Dels fordi den levestandard, som de sociale ydelser giver mulighed for i deenkelte lande, påvirker de økonomiske incitamenter, udlændinge har til at foretrækkeat indvandre til et land frem for et andet. Dels fordi de enkelte landesforskel mellem sociale ydelser og indtægten ved ordinær beskæftigelse er afgørendefor, i hvor høj grad det kan betale sig at arbejde, hvilket har betydning forintegrationen på arbejdsmarkedet.For at give et billede af størrelsen på landenes sociale ydelser i forhold til lønnen,sammenlignes de såkaldte nettodækningsgrader, der viser niveauet for deindkomsterstattende ydelser - dagpenge, kontanthjælp og alderspension – i forholdtil lønnen for en gennemsnitslønmodtager. Faktaboks 3.1 beskriver, hvordannettodækningsgrader beregnes.8282 KAPITEL 3. SAMMENLIGNING AF INTEGRATIONSPOLITIKKEN


Faktaboks 3.1: Beregning af nettodækningsgraderNettodækningsgrader er en metode til at sammenligne størrelsen af socialeydelser i forhold til lønnen i forskellige lande. Sammenligningsmetoden er udvikletaf og anvendes hyppigt af den internationale organisation OECD.Nettodækningsgraderne er udregnet for en såkaldt ’Average Production Worker’(APW) i det pågældende land. En APW er fuldtidsansat i fremstillingsindustrienog tjener en gennemsnitsløn, hvor kønsforskelle er udlignet. En APW er 40 årgammel og medlem af en arbejdsløshedsforsikring.Nettodækningsgraden er en beregning af, hvor stort et beløb en APW har til sindisposition i tilfælde af arbejdsløshed i forhold til det disponible beløb vedfuldtidsbeskæftigelse. Nettodækningsgraden fås ved at dividere det disponiblebeløb ved arbejdsløshed med det disponible beløb ved fuldtidsbeskæftigelse.En nettodækningsgrad på eksempelvis 20 pct. betyder, at en APW i løbet af etår som arbejdsløs har et disponibelt beløb på en femtedel af, hvad han ellerhun tjente i løbet af et år i arbejde. Ved beregning af ydelsernes niveau er evt.kønsforskelle udlignet.I dette kapitel anvendes både nettodækningsgrader beregnet af SFI og af OECD.Alle beregninger gengivet i kapitlet er for 1999 3 .OECD’s nettodækningsgraderOECD tager i deres beregninger højde for, om personen i det pågældende landmodtager boligstøtte og forskellige typer af børnetilskud (fx børnefamilieydelsei Danmark). OECD’s beregninger af en APW’s disponible beløb ser derfor såledesud:Indtægter (løn eller indkomsterstattende ydelse) + boligstøtte + børnetilskud- indkomstskatter og sociale bidragSFI’s nettodækningsgraderSFI har foretaget beregninger af nettodækningsgrader for hhv. dagpenge, kontanthjælpog alderspension. SFI’s beregningsmetode er mere enkel end OECD’s,idet der ikke tages højde for boligstøtte og børnetilskud. SFI’s beregninger afdet disponible beløb ser derfor således ud:Indtægter (løn eller indkomsterstattende ydelse) – indkomstskatter og socialebidragSFI’s beregningsmetode er kendetegnet ved, at den er enkel og giver et billedeaf ydelsesniveauet for hhv. dagpenge, kontanthjælp og alderspension isoleretset, altså uden inddragelse af boligstøtte og børnetilskud. Et andet kendetegnved SFI’s beregninger er, at de i modsætning til OECD’s også omfatter nettodækningsgraderfor alderspension.OECD’s beregningsmetode er kendetegnet ved, at den ved at inkludere boligstøtteog familiestøtte forsøger at give et mere dækkende billede af den samledeøkonomiske situation, arbejdsløse befinder sig i. OECD’s beregningsmetodeer dog diskutabel, idet den medregner boligstøtte, men ikke udgifter til bolig.Det skal bemærkes, at nettodækningsgraderne til en vis grad overvurderer ud-3 Kilder: OECD: ”Benefits and Wages. OECD indicators”, 2002, baggrundsoplysninger hertil samt SFI’slanderapporter udarbejdet for Tænketanken optrykt i baggrundsrapporten til nærværende rapport.83 83


lændinges økonomiske incitamenter til at arbejde, eftersom de er beregnet påbaggrund af en gennemsnitsløn, som udlændinge ofte ikke vil have tilstrækkeligekvalifikationer til at kunne opnå. Der foreligger ikke nettodækningsgraderberegnet særligt for flygtninge og indvandrere.Det skal også bemærkes, at denne rapport kun gengiver nettodækningsgradernefor enlige uden børn. Derfor spiller børnetilskud, der ellers indgår i OECD’s beregninger,ingen rolle. Forholdet mellem sociale ydelser og løn kan være anderledesfor personer, der er gift og/eller har børn.For at give et billede af den levestandard, sociale ydelser giver mulighed for athave i rapportens lande, indeholder afsnittet desuden en sammenligning af dagpengenesog kontanthjælpens størrelse, når der er taget højde for prisforskellepå varer og tjenesteydelser i de forskellige lande. Faktaboks 3.2 beskriver, hvordanydelserne er korrigeret for købekraft.Faktaboks 3.2: Beregning af købekraftskorrigerede ydelserDagpenge og kontanthjælp er korrigeret for prisforskelle ved at dividere ydelsernemed de såkaldte købekraftspariteter (KKP). OECD definerer KKP som envalutakursomregning, der fjerner forskelle i prisniveauer for varer og tjenesteydelsermellem landene.Oplysninger om dagpenge og kontanthjælp i rapportens lande stammer fraOECD, mens oplysninger om den danske starthjælp stammer fra Integrationsministeriet.Alle tal er fra 1999. De købekraftskorrigerede ydelser, hvori boligstøttemedregnes, er både beregnet før og efter betaling af indkomstskat og socialebidrag. Ydelserne efter skat er beregnet for at give et billede af det disponiblebeløb hos ydelsesmodtagerne. Ydelserne før skat er også beregnet, da ydelsernefør skat i et vist omfang tager hensyn til, at man i nogle lande får en række offentligeserviceydelser for sin skat, fx sygehusvæsen og uddannelse, som man iandre lande skal finansiere af sin disponible ydelse.OECD’s oplysninger om dagpenge og kontanthjælp er opgjort i de gamle, nationalevalutaer for Italien, Tyskland og Holland, mens KKP for disse lande er opgjortpå grundlag af euroen. Derfor har Tænketanken omregnet disse tre landesydelser til euro efter fastlagte valutakurser pr. 31. december 1998.Herefter er ydelserne justeret for købekraft ved at dividere med KKP, der herer opgjort i euro. Den danske KKP er eksempelvis på 9,4, hvilket betyder, atman i Danmark skal bruge 9,4 kr. for at købe den samme mængde af varer ogtjenesteydelser, som man kan få for 1 euro i ”Euro-området”, dvs. et gennemsnitfor de 12 lande, der har indført euro som valuta.Det skal bemærkes, at denne rapport kun gengiver de købekraftskorrigeredeydelser for en APW, der er enlig uden børn. Derfor spiller børnetilskud, der ellersindgår i OECD’s oplysninger om dagpenge og kontanthjælp, ingen rolle.Som det fremgår af de to faktabokse, er boligstøtte inkluderet i OECD’s beregningeraf nettodækningsgrader og i sammenligningen af ydelser korrigeret for købe-8484 KAPITEL 3. SAMMENLIGNING AF INTEGRATIONSPOLITIKKEN


kraft. Fælles for rapportens lande er, at der udbetales boligstøtte til personermed begrænset indtægt eller formue (i Canada dog kun i forbindelse med kontanthjælp).Arbejdsløshedsunderstøttelse til forsikrede ledigeSom hovedregel er opholdstid eller statsborgerskab ikke afgørende for at kunne fåydelser gennem en arbejdsløshedsforsikring 4 . Men jo skrappere krav, der stilles tiltidligere beskæftigelse for at have ret til dagpenge, jo flere udlændinge vil væreudelukket fra at kunne modtage dagpenge. Det gælder udlændinge, der er relativtnyankomne og udlændinge med svag arbejdsmarkedstilknytning.I nedenstående tabel fremgår de krav, der bliver stillet i rapportens lande for athave ret til dagpenge.4 Her anvendes den danske betegnelse ’dagpenge’ for arbejdsløshedsunderstøttelse.85 85


Tabel 3.5: Optjeningskrav for dagpengeLand Optjeningskrav BemærkningerCanadaDanmarkHolland420 – 910 timers arbejde i løbetaf det seneste år.Beskæftigelse svarende tilfuldtidsarbejde i mindst ét udaf seneste tre år (fuldtidsforsikret).26 ugers arbejde inden for deseneste 39 uger.Kravet varierer mellem provinserog er størst i provinser medlav ledighed. Arbejdsløshedsforsikringer obligatorisk.Et års medlemskab af a-kasseer også påkrævet. Arbejdsløshedsforsikringer frivillig.Arbejdsløshedsforsikring er obligatorisk.ItalienSverigeTysklandFor at få indkomstbestemtydelse kræves mindst 52 dagesarbejde om året i mindstfire ud af seneste fem år.Mindst 52 ugers bidrag indenfor seneste to år eller mindst78 dages bidrag inden for senesteår.Som hovedregel 70 timers arbejdeom måneden i løbet afdet seneste år for at få grundforsikring.Indkomstrelateret forsikringkræver herudover et års medlemskabaf a-kasse. Medlemskabforudsætter 17 timersarbejde om ugen og arbejde imindst fire ud af seneste femuger.Indbetaling af sociale bidragmindst ét år i løbet af de senestetre år.Alle med arbejde er automatiskomfattet af en grundforsikring,uden de skal betale bidrag.Arbejdsløshedsforsikring er obligatorisk.Tabellen viser, at Danmark er det eneste land, hvor indbetaling til en arbejdsløshedsforsikringer fuldstændig op til den enkelte lønmodtager (oplysninger om Italienforeligger dog ikke). Tabellen viser i øvrigt, at optjeningskravene varierer fra420 timers arbejde i nogle af Canadas provinser til et års indbetalinger eller beskæftigelsei Danmark, Tyskland og Italien.8686 KAPITEL 3. SAMMENLIGNING AF INTEGRATIONSPOLITIKKEN


Ud over at optjeningskravene er forskellige mellem rapportens lande, er der ogsåstore forskelle på ydelsens størrelse i forhold til løn. Dagpengene er i alle rapportenslande på nær Storbritannien bestemt efter lønniveauet, før den forsikredeblev ledig. I Danmark er kompensationen på 90 pct. af tidligere indkomst, hvilketer højere end i nogen af rapportens øvrige lande. Til gengæld betyder det absolutteloft for, hvor meget man kan få udbetalt i dagpenge, at personer, der tjenerover ca. 14.000 kr. om måneden (før skat) får dækket en mindre andel aflønnen end 90 pct., og at dagpengeniveauet i Danmark i mindre grad end eksempelvisi Holland og Tyskland varierer mellem lavtlønnede og højtlønnede.Forskellen mellem løn og dagpenge fremgår af nedenstående tabel 3.6., der ogsåviser forskellene på, i hvor lang tid man har ret til at modtage dagpenge i rapportenslande.Tabel 3.6: Nettodækningsgrader 5 og varighed for dagpengeLandNettodækningsgraderuden boligstøtte(SFI’s beregning)Nettodækningsgradermed boligstøtte(OECD’s beregning)Maksimal dagpengeperiodeCanada 56 pct. 62 pct. 45 uger 6Danmark 61 pct. 63 pct. 4 årHolland 72 pct. 82 pct. Mellem ½ og 5 år 7Italien 28 pct. 8 42 pct. ½ år 9Storbritannien 20 pct. 46 pct. 26 ugerSverige 70 pct. 71 pct. 300 dageTyskland 58 pct. 60 pct. Mellem ½ og 2,7år 10Tabellen viser, at de hollandske og svenske dagpenge i forhold til løn ligger relativthøjt, mens Danmark ligger placeret i midten sammen med Tyskland og Cana-5 Alle nettodækningsgrader er beregnet for 1999.6 Nogle af pengene kan kræves tilbagebetalt, hvis personen senere får en vis indtægt.7 Varigheden afhænger af, hvor længe personen har arbejdet før.8 Udregnet for dagpenge i seks måneder og kontanthjælp i seks måneder.9 Lidt længere for personer over 50 år og mellem 18 og 27 måneder for personer inden for landbrug ogbyggeindustri.10 Varigheden afhænger af personens alder og længden af tidligere arbejde.87 87


da. Perioden, man har mulighed for at modtage dagpenge i Danmark, er lang iforhold til rapportens øvrige lande. Italien og Storbritannien har et lavt ydelsesniveaui forhold til de øvrige lande, og disse lande giver kun mulighed for at modtagedagpenge i relativt kort tid.Som supplerende oplysning til oplysningerne i tabel 3.6 om de maksimale dagpengeperioder,skal det tilføjes, at Tyskland har en særlig arbejdsløshedsunderstøttelse,som forsikrede ledige kan modtage, når retten til at modtage dagpenge udløber.Denne ydelse er lavere end dagpenge, men højere end kontanthjælp, ogforsikrede ledige har ret til denne ydelse på ubestemt tid. Også i Storbritanniener det muligt at få udbetalt en særlig arbejdsløshedsunderstøttelse, når de 26ugers dagpengeperiode er udløbet. I Storbritannien er ydelsesniveauet imidlertiddet samme, hvad enten der er tale om denne særlige arbejdsløshedsunderstøttelse,dagpenge eller kontanthjælp. Derfor er nettodækningsgraderne for hhv. dagpengeog kontanthjælp de samme i Storbritannien, som det vil fremgå af næsteafsnit om sociale ydelser til ikke-forsikrede ledige.Mens nettodækningsgraderne viser, hvorledes de økonomiske incitamenter til atarbejde i forhold til at få arbejdsløshedsunderstøttelse varierer mellem landene,giver en købekraftskorrigeret sammenligning af dagpengeydelserne et billede af,hvilken levestandard dagpenge i rapportens lande giver mulighed for. En sammenligningaf dagpenge korrigeret for prisforskelle fremgår af tabel 3.7 nedenfor.8888 KAPITEL 3. SAMMENLIGNING AF INTEGRATIONSPOLITIKKEN


Tabel 3.7: Dagpenge korrigeret for købekraftLandDagpenge om måneden førskatDagpenge om måneden efterskatCanada 1.195 euro 997 euroDanmark 1.285 euro 850 euroHolland 1.587 euro 1.150 euroItalien 585 euro 551 euroStorbritannien 721 euro 721 euroSverige 1.203 euro 818 euroTyskland 801 euro 807 euroSom det fremgår af tabellen, ligger den danske dagpengeydelse efter skat ca. påniveau med det gennemsnitlige dagpengeniveau i rapportens øvrige lande, nårman tager højde for, hvor mange varer og tjenesteydelser dagpengene giver mulighedfor at købe. Det hollandske dagpengeniveau ligger højest, mens det italienskeligger lavest. Derimod ligger Danmark over gennemsnittet, når det gælderdagpenge før skat korrigeret for købekraft.Sociale ydelser til ikke-forsikrede ledigeI alle rapportens lande kan man modtage kontanthjælp 11 , hvis man ikke har andremuligheder for at forsørge sig selv og evt. sin familie. I de lande, hvor arbejdsløshedsforsikringer obligatorisk eller følger automatisk af beskæftigelse, gives kontanthjælptypisk til en mere afgrænset gruppe af personer end i Danmark.Ud over at alle lande stiller krav om, at der skal være et behov, stiller rapportenslande forskellige krav til opholdstid, type af opholdstilladelse eller statsborgerskabfor, at personen er berettiget til kontanthjælp. Disse regler, der er skitsereti tabel 3.8, er afgørende for, hvilke udlændinge der har ret til hvilke kontanthjælpslignendeydelser.11 Her anvendes den danske betegnelse ’kontanthjælp’.89 89


Tabel 3.8: Adgang til kontanthjælp eller lignende ydelserLandCanadaDanmarkItalienHollandStorbritannienSverigeTysklandHvem kan få kontanthjælp, hvis de har behovAlle med permanent opholdstilladelse, på nær konventionsflygtninge,der er føderalt sponsoreret. Indvandrere ogflygtninge, der er sponsoreret af borgere eller organisationer,har ret til kontanthjælp, hvis denne sponsoraftale brydes.Sponsoren skal i så fald i princippet tilbagebetale beløbettil provinsen.Alle med opholdstilladelse har ret til kontanthjælp undtagenpersoner, der ikke opfylder kravet om, at man skal have opholdtsig i landet i mindst syv ud af de seneste otte år.Disse personer kan få starthjælp, der er en lavere ydelseend kontanthjælp.Nyankomne indvandrere og flygtninge under integrationsloven,der ikke er selvforsørgende eller forsørges af ægtefælle,får introduktionsydelse, der for personer ankommet tilDanmark før den 1/7 2002 er på niveau med kontanthjælp,og for personer ankommet efter denne dato er på niveaumed starthjælp.EU-borgere, der har boet i Italien i mindst et år, og ikke-EUborgere,der har boet i Italien i mindst tre år.Alle med permanent opholdstilladelse.Kun personer med permanent opholdstilladelse.Personer, der ikke har boet i landet de seneste to år, kankun få kontanthjælp, hvis de består en test, der vurdererpersonens tilknytning til Storbritannien.Tilknytningskravet gælder både udenlandske og britiskestatsborgere, men ikke flygtninge.Alle med opholdstilladelse eller bopæl i landet i mindst etår.Kommunerne kan vælge at give flygtninge og familiesammenførtetil flygtninge på introduktionsprogram en erstattendeintroduktionsydelse, der er lidt højere end kontanthjælp.Alle med opholdstilladelse undtagen de facto flygtninge ogflygtninge fra krig og borgerkrigshærgede områder, der kunhar midlertidig opholdstilladelse.Disse har adgang til en særlig ydelse, der er lavere end kontanthjælp.Begrænsningen i adgang til kontanthjælp gælderdog i højst tre år.De personer, der ikke opfylder betingelserne i ovenstående tabel, modtager somudgangspunkt ikke nogen social ydelse fra det offentlige. Det vil bl.a. sige, at ik-9090 KAPITEL 3. SAMMENLIGNING AF INTEGRATIONSPOLITIKKEN


ke-EU-borgere, der har boet mindre end tre år i Italien, og personer med midlertidigopholdstilladelse i Storbritannien, normalt ikke har adgang til kontanthjælpslignendeydelser. Det er værd at bemærke, at Italien ikke har tradition forat give kontanthjælp, og at ydelsen kun udbetales på forsøgsbasis i et begrænsetantal kommuner.Nettodækningsgraderne for kontanthjælpen varierer mellem undersøgelsens lande,hvilket fremgår af tabel 3.9.Tabel 3.9: Nettodækningsgrader for kontanthjælp 12LandNettodækningsgraderuden bolig- og familiestøtte(SFI’s beregning)Nettodækningsgradermed bolig- og familiestøtte(OECD’s beregning)Canada 9 pct. 24 pct.Danmark, kontanthjælp 41 pct. 60 pct.Danmark, starthjælp 30 pct. 41 pct. 13Holland 47 pct. 60 pct.Italien 22 pct. 24 pct.Storbritannien 20 pct. 46 pct.Sverige 14 25 pct. 54 pct.Tyskland 19 pct. 38 pct.Tallene i ovenstående tabel viser, at der er store forskelle på ydelsens niveau iforhold til løn alt efter, om boligstøtte er regnet med eller ej. Ser man på SFI’sberegninger, der ikke medregner boligstøtte, ligger det danske kontanthjælpsniveaurelativt højt, og kun den hollandske kontanthjælp ligger højere. EfterOECD’s beregninger, der tager boligstøtte med, er den danske kontanthjælp12 Alle nettodækningsgrader er beregnet for 1999.13 Tænketankens egen beregning foretaget på baggrund af tal fra OECD og Integrationsministeriet.Starthjælpen er omregnet til 1999-prisniveau og sammenlignet med en APW’s løn i 1999. Beregningenaf starthjælpens dækningsgrad bygger på antagelser om boligudgifter, der er lidt lavere end OECD’santagelser om boligudgifter, og starthjælpens nettodækningsgrad ville være en anelse højere, hvis beregningernebyggede på præcis de samme antagelser som OECD’s.14 Da niveauet for introduktionsydelsen i Sverige svinger meget fra kommune til kommune, er det ikkemuligt at beregne nettodækningsgraden for denne ydelse.91 91


sammen med den hollandske stadig højest, men er dog ikke lige så markant overnettodækningsgraderne i rapportens øvrige lande.Den danske starthjælp ligger ifølge SFI’s beregninger også på et højere niveau iforhold til løn end kontanthjælpen i rapportens andre lande, på nær Holland. Nårman medregner boligstøtte, som OECD gør, er starthjælpens dækningsgrad i forholdtil løn lavere end i Holland og Sverige. Starthjælpen ligger ca. på niveaumed den britiske og den tyske kontanthjælp og er højere end kontanthjælpen iCanada og Italien.I tabel 3.10 sammenlignes kontanthjælpen i rapportens lande, når der tages højdefor købekraft.Tabel 3.10: Kontanthjælp korrigeret for købekraftLandKontanthjælp om månedenfør skatKontanthjælp om månedenefter skatCanada 391 euro 391 euroDanmark, kontanthjælp 1.001 euro 816 euroDanmark, starthjælp 642 euro 558 euroHolland 838 euro 838 euroItalien 315 euro 315 euroStorbritannien 721 euro 721 euroSverige 630 euro 630 euroTyskland 511 euro 511 euroSammenligningen viser, at kontanthjælpen før skat er højest i Danmark. Når skater trukket fra, ligger kontanthjælpen i Danmark og Holland på samme niveau oggiver mulighed for de højeste levestandarder, efterfulgt af den britiske kontanthjælp.Den danske starthjælp ligger ca. på niveau med kontanthjælpen i Tysklandog Sverige, mens Italien og Canada ligger på det laveste niveau blandt rapportenslande.En sammenligning af niveauerne for henholdsvis kontanthjælp og dagpenge (bådei forhold til løn og i forhold til købekraft) viser, at de fleste af rapportens øvrigelande har en væsentligt større forskel mellem dagpenge og kontanthjælp end9292 KAPITEL 3. SAMMENLIGNING AF INTEGRATIONSPOLITIKKEN


Danmark. Dette skyldes dels, at den danske kontanthjælp er relativt høj, dels atloftet for dagpenge ligger relativt lavt.Beregningerne af nettodækningsgrader for dagpenge og kontanthjælp viser samletset, at nettodækningsgraderne er højest i Holland, Sverige og Danmark, derdermed har de generelt mindste økonomiske incitamenter til at arbejde. I Danmarker dette billede dog ændret for de udlændinge, der modtager introduktionsydelsepå starthjælpsniveau, og som ud fra beregningerne af nettodækningsgradersnarere har økonomiske incitamenter, der ligger på niveau med incitamenterneblandt ledige i Storbritannien og Tyskland.AlderspensionI alle undersøgelsens lande eksisterer der pensioner som led i en forsikringsordning,mens det kun er nogle af rapportens lande, der udbetaler pensioner som engenerel velfærdsydelse til ældre. Forudsætningerne for at få alderspension fremgåraf nedenstående tabel 3.11 sammen med nettodækningsgraderne for alderspension15 . Private pensionsopsparinger er ikke beskrevet.Tabel 3.11 Nettodækningsgrader og modtagere af alderspensionLandNettodækningsgrader16Hvem kan få pensionCanada55 pct.Personer over 65 år bosat i Canada med canadisk statsborgerskabeller permanent opholdstilladelse, som haropholdt sig i Canada i mindst 10 år efter det fyldte 18. år,kan få grundpension uanset indkomst og formue. Sammepersongruppe kan få pensionen udbetalt i udlandet, hvisde har boet mindst 20 år i Canada efter det fyldte 18.år.Et pensionstillæg (GIS) aftrappes ved indkomst og kansom regel kun fås af personer bosat i Canada.Ved siden af er der en offentlig, bidragsbaseret pensionsordning,hvor man kan få den fulde ydelse, hvis man harværet på det canadiske arbejdsmarked i ca. 40 år.15 Kun SFI har foretaget beregninger af nettodækningsgrader for alderspension.16 Nettodækningsgraderne omfatter både ’grundpensionerne’ (fx den danske folkepension) og de indkomst-eller bidragsafhængige, offentlige pensioner (fx den danske ATP). Beregnet for 1999.93 93


LandNettodækningsgrader17Hvem kan få pensionHolland49 pct.Pension til personer over 65. Ydelsens størrelse afhængeraf det antal år, man har boet i Holland. Fuld pension kræver50 års bopæl i Holland mellem det 15. og det 65. år.Italien 18StorbritannienSverige 19Tyskland88 pct.51 pct.62 pct.74 pct.Mænd over 65 år og kvinder over 60 år, der har indbetaltsociale bidrag i mindst 20 år, normalt maksimalt 40 år.Mænd over 65 år og kvinder over 60 år, der har indbetaltbidrag til den obligatoriske basale statspension. Ydelsensstørrelse afhænger af det antal år, man har været på arbejdsmarkedet.Kvinder kan få den fulde pension efter 39års arbejde, mænd efter 44 års arbejde.Denne basale statspension suppleres med en statslig pensionbaseret på tidligere indtjening.Dog er der også en pension for personer over 80 år, somman kan få uden at have indbetalt bidrag, hvis man harboet i landet mindst 10 år, siden man fyldte 60 år.Personer over 65 år kan få den fulde ydelse af den såkaldtegarantipension, hvis de har boet i Sverige i 40 år fradet fyldte 25 år. Personer, der ikke opfylder dette bopælskrav,har adgang til alternativ ydelse.Alle, der har arbejdet i Sverige, har desuden ret til enindkomstafhængig pension.Alle over 65 år, der har indbetalt til offentlig pensionsordningi mindst fem år. Pensionens størrelse afhænger afantal år på arbejdsmarkedet og af tidligere indtægt. Herer udregnet dækningsgrad for en person, der har indbetalttil pensionsordning i 45 år.Nettodækningsgraderne i ovenstående tabel er for alle lande udregnet for personer,der har arbejdet det antal år, der er påkrævet for at få fuld pension. De indkomst-og bidragsbaserede pensionsordninger er desuden regnet med. Tallene itabellen viser, at Italien, Tyskland og Sverige har en relativt høj dækningsgrad,mens resten af rapportens lande har en dækningsgrad omkring de 50 pct.17 Nettodækningsgraderne omfatter både ’grundpensionerne’ (fx den danske folkepension) og de indkomst-eller bidragsafhængige, offentlige pensioner (fx den danske ATP). Beregnet for 1999.18 Det italienske pensionssystem er under reformering. Her beskrives de regler, der gælder for personer,der gik på pension i starten af 2003.9494 KAPITEL 3. SAMMENLIGNING AF INTEGRATIONSPOLITIKKEN


Ydelser til børnefamilierI alle rapportens lande modtager børnefamilier økonomisk støtte af staten, entensom et direkte kontantbidrag eller i form af skattefradrag. I Danmark modtagerforældre børnestøtte, indtil barnet er fyldt 18 år, og ydelsen falder, jo ældrebarnet bliver. I Canada, Tyskland, Italien og Holland slutter udbetalingen af børnestøtteogså ved barnets 18. år. I Tyskland gives der dog skattefradrag til børnefamilier,helt op til barnet er 27 år, hvis barnet er under uddannelse. I Hollandstiger ydelsen i modsætning til i Danmark, jo ældre barnet bliver. I Storbritannienog Sverige får forældre børnestøtte, indtil barnet er 16 år, men hvis barnet erunder uddannelse, gives der børnestøtte indtil barnets 19. år i Storbritannien.I Danmark får man det samme pengebeløb for hvert barn, uanset hvor mangebørn man har. I Tyskland og Sverige får forældre større børnestøtte til børn, derfølger efter det første fødte. I Storbritannien, Canada og Italien modtager forældreomvendt det største tilskud til det første fødte barn, mens bidraget aftrappesfor efterfølgende børn. Sådan har børnestøtten også været indrettet i Holland,men for børn født efter 1995 er satsen den samme pr. barn, uanset hvor stor familiener.I tabel 3.12 fremgår det, hvilke lande der stiller krav til opholdstilladelse mv., forat familier er berettiget til at modtage børnestøtte.19 Det svenske pensionssystem er siden 1998 blevet reformeret, og her beskrives de regler, der gælderfor personer født efter 1938, dvs. personer, der endnu ikke er pensioneret.95 95


Tabel 3.12: Kriterier for at udlændinge kan få børnestøtteLandCanadaDanmarkHollandItalienHvem kan få børnetilskudAlle forældre med permanent opholdstilladelse, forældre medflygtningestatus eller forældre med midlertidig opholdstilladelse,der har boet i landet i mere end 1½ år.Den almindelig børnefamilieydelse (’børnechecken’) kan fås afalle børnefamilier, der bor og opholder sig lovligt i Danmark.Børnetilskud, der gives til enlige forsørgere og forældre på folke-eller førtidspension, udbetales kun til danske statsborgereeller forældre, der har boet fast i Danmark det seneste år. Manskal endvidere have fast bopæl i Danmark. Dette krav gælderdog bl.a. ikke for flygtninge.Alle forældre med permanent opholdstilladelseAlle forældre bosat i Italien, forudsat børnene også bor i Italien.Storbritannien Alle forældre med permanent opholdstilladelse eller forældremed midlertidig opholdstilladelse som flygtninge, der har opholdtsig lovligt i landet i mindst 26 uger inden for de seneste52 uger.SverigeTysklandAlle forældre bosat i Sverige eller udsendt for den svenske stateller for en svensk bistandsorganisation.Da bidraget til børnefamilier sker i form at skattefradrag, kankun fuldt skattepligtige familier i Tyskland få glæde af støtten.Blandt skattepligtige kan flg. få fradraget:- Tyske statsborgere, også selv om de bor i udlandet- Udlændinge bosat i Tyskland. Udlændinge fra lande uden forEU/EØS skal have permanent opholdstilladelse.Tabellen viser, at opholdstilladelse eller bopæl i landet er de eneste krav, derstilles for at kunne få børnestøtte i Danmark, Holland, Italien og Sverige. Danmarkstiller dog krav til statsborgerskab eller opholdstid for at være berettiget tildet særlige børnestøtte. Canada og Storbritannien stiller derimod krav til permanentopholdstilladelse og opholdstid for at være berettiget til det almindeligebørnestøtte.9696 KAPITEL 3. SAMMENLIGNING AF INTEGRATIONSPOLITIKKEN


4. Sammenligning af udlændingesintegrationDette kapitel indeholder en sammenligning af, hvordan det går med udlændingesintegration i rapportens lande 1 . Sammenligningen bygger på statistik om udlændingesbeskæftigelse, der efter Tænketankens vurdering er det vigtigste mål forvellykket integration.Som beskrevet i kapitel 1 er det meget vanskeligt at foretage statistiske sammenligningermellem landene. Det skyldes, at der ikke findes én statistisk definitionaf udlændinge, som anvendes i alle landene. Desuden har landene ikke de sammetyper af data om udlændinge og resten af befolkningen.Med henblik på at foretage den bedst mulige sammenligning anvendes der i dettekapitel forskellige definitioner af udlændinge og forskellige datakilder. I kapitletsførste afsnit defineres udlændinge som udenlandske statsborgere fra ikkevestligelande 2 . Der anvendes data fra EUROSTAT’s Labour Force Survey, som erbaseret på stikprøveundersøgelser i EU-landene og dermed kun omfatter en delaf befolkningen i landene. I kapitlets andet afsnit afgrænses udlændinge som indvandrerefra ikke-vestlige lande, og der anvendes registerdata fra Danmark,Norge og Sverige 3 . Disse registerdata omfatter alle borgere i de enkelte befolkningsgrupperi de tre lande. Kapitlets tredje afsnit indeholder særskilt statistikfor Canada og Italien, da der ikke foreligger data for disse to lande, som direktekan sammenlignes med data for rapportens øvrige lande. Socialforskningsinstitut-1 Afrunding kan medføre, at tallene i tabellerne ikke summer til totalen.2 Udenlandske statsborgere og ikke-vestlige lande er defineret i hhv. kapitel 1 og appendikset til kapitel1. Definitionen af udlændinge på grundlag af statsborgerskab medregner ikke personer med udenlandskbaggrund, der er statsborgere i det pågældende land.3 Indvandrere og ikke-vestlige lande er defineret i hhv. kapitel 1 og appendikset til kapitel 1. Det er kunmuligt at sammenligne beskæftigelsen blandt indvandrere fra ikke-vestlige lande i Danmark, Norge ogSverige. Der ses alene på indvandrere, da der ikke foreligger sammenlignelige data for efterkommere iSverige.9898 KAPITEL 4. SAMMENLIGNING AF UDLÆNDINGES INTEGRATION


tet har indhentet de data, der anvendes i dette kapitel, fra EUROSTAT og fra denationale myndigheder.I appendikset til dette kapitel sammenlignes udlændinges integration i rapportenslande på grundlag af statistik om udlændinges uddannelse og bosætning. Udlændingesuddannelse og bosætning behandles i et appendiks, bl.a. fordi der ersærlig stor usikkerhed knyttet til statistikken om udlændinges uddannelse.Sammenligningerne af udlændinges integration i rapportens lande kan desværreikke besvare spørgsmålet, om den førte udlændinge- og integrationspolitik harværet mere effektiv til at få udlændinge i arbejde eller uddannelse i nogle landeend i andre. Det vil kræve langt mere avancerede analyser, hvor der tages højdefor forhold, som udlændinge- og integrationspolitikken slet ikke - eller kun delvist- kan påvirke. Det gælder bl.a. forskelle mellem landene i indvandrernesforudsætninger, i befolkningens holdning til indvandrere og deres efterkommeresamt i landenes samfundsstruktur. Sådanne analyser findes desværre ikke i dag.Samtidig foreligger der stort set ikke egentlige effektmålinger i rapportens lande,der kan belyse, hvor effektiv de konkrete politiske initiativer i de pågældendelande har været til at få udlændinge i arbejde eller uddannelse.Det er således ikke muligt præcist at fastslå, hvilke initiativer der gavner integrationeni de andre lande, og hvilke udenlandske initiativer der vil kunne gavneintegrationen i Danmark.4.1 Udenlandske statsborgeres integrationI dette afsnit belyses integrationen på arbejdsmarkedet blandt udenlandskestatsborgere. Afsnittet bygger på data fra EUROSTAT’s Labour Force Survey, somikke omfatter Canada og Italien. Data er indhentet fra EUROSTAT af Socialforskningsinstituttet.EUROSTAT’s Labour Force Survey er den bedste datakilde, når det drejer sig omat sammenligne udlændinges integration i rapportens lande, idet OECD ikke harforetaget egne sammenligninger af udlændinges integration. Der er imidlertid99 99


problemer ved at anvende data fra EUROSTAT’s Labour Force Survey. Det skyldesbl.a., at disse data er baseret på stikprøveundersøgelser i EU-landene og såledeskun omfatter en del af befolkningen i landene. Desuden er der en relativt lavsvarprocent for flere af landene.Tabel 4.1 viser den samlede stikprøverate (dvs. stikprøvens andel af befolkningen),stikprøvestørrelsen og svarprocenten i Labour Force Survey for de enkeltelande.Tabel 4.1: EUROSTAT’s Labour Force Survey, 2002Samlet stikprøverateStikprøvestørrelse SvarprocentDanmark 0,42 % 16.665 70 %Holland 1,00 % 50.000 1 58 %Norge 0,70 % 24.000 90 %Storbritannien 0,40 % 69.600 1 77 %Sverige 1,00 % 65.929 85 %Tyskland 0,45 % 150.000 1 98 %Kilde: EUROSTAT, Labour Force Survey.Note: ”Samlet stikprøverate” betyder stikprøvens andel af befolkningen.For Tyskland er tallene fra 2001.1 Husholdninger.Det fremgår bl.a. af tabellen, at svarprocenten i Labour Force Survey er 70 pct.for Danmark. I Holland er svarprocenten kun 58 pct., mens den for Tyskland er 98pct.Konsekvensen af, at Labour Force Survey er baseret på stikprøveundersøgelser,og at der er en lav svarprocent for nogle lande, kan være, at data ikke er repræsentative.De følgende tabeller og figurer må derfor fortolkes med stor varsomhed.Det er formentlig især udlændinge med dårlige sprogkundskaber og dermeden relativt svag integration på arbejdsmarkedet, der ikke deltager i undersøgelsen.Labour Force Survey kan derfor give et for positivt indtryk af udlændingesintegration.100 KAPITEL 4. SAMMENLIGNING AF UDLÆNDINGES INTEGRATION


Tænketanken har på denne baggrund valgt i bemærkningerne til hver enkelt tabelog figur at angive arbejdsmarkedstilknytningen for udenlandske statsborgerefra ikke-vestlige lande, der er bosat i Danmark, baseret på registerdata fra DanmarksStatistik. Disse registerdata omfatter alle udenlandske statsborgere fra ikke-vestligelande, som bor i Danmark.Den generelle beskæftigelsessituationTabel 4.2 viser arbejdsmarkedstilknytningen i 2002 blandt udenlandske statsborgerefra ikke-vestlige lande og nationale statsborgere i den erhvervsaktive alder,dvs. alderen 15-64 år.Tabel 4.2: Arbejdsmarkedstilknytning for udenlandske statsborgerefra ikke-vestlige lande og nationale statsborgere (15-64 år) i Danmark og de udvalgte lande, 2002 (procent)Udenlandske statsborgere fraikke-vestlige landeBeskæftigetArbejdsløsNationale statsborgereUden forarbejdsstyrkenBeskæftigetArbejdsløsUden forarbejdsstyrkenDanmark 42,9 8,1 49,0 77,2 3,3 19,5Holland 46,7 3,0 50,2 75,3 1,9 22,8Norge 54,8 9,6 35,6 77,6 3,2 19,2Storbritannien 52,6 7,3 40,1 72,1 3,7 24,2Sverige 44,9 10,3 44,8 75,0 3,7 21,3Tyskland 52,1 9,5 38,4 66,6 5,3 28,1Kilde: EUROSTAT, Labour Force Survey.Note: For Tyskland er tallene fra 2001.Det fremgår af tabellen, at Danmark er det af rapportens lande, der har den lavestebeskæftigelsesfrekvens blandt udenlandske statsborgere fra ikke-vestligelande. Kun 42,9 procent af disse udenlandske statsborgere er i beskæftigelse iDanmark. Derimod har Norge den højeste beskæftigelsesfrekvens på 54,8 pct.Uanset den statistiske usikkerhed kan det endvidere på baggrund af tabellen konkluderes,at beskæftigelsesfrekvensen er lavere for udenlandske statsborgere fraikke-vestlige lande end for nationale statsborgere i alle rapportens lande. For-101


skellen i beskæftigelsesfrekvensen er højest i Danmark, hvor den udgør 34,3 procentpoint.Tyskland har den mindste forskel på 14,5 procentpoint.Disse resultater kan være udtryk for, at udlændinge- og integrationspolitikken iDanmark har været mindst effektiv til at få udlændinge i arbejde. Men resultatetkan som før nævnt også skyldes en række andre forhold, fx at der er forskellemellem landene i indvandrernes forudsætninger (bl.a. alder, opholdstid samt uddannelseog erhvervserfaring fra oprindelseslandet), befolkningens holdning tiludlændinge samt landenes samfundsstruktur. Desuden må resultaterne fortolkesmed forbehold for den usikkerhed, der er knyttet til data fra EUROSTAT’s LabourForce Survey. En sammenligning mellem data fra EUROSTAT’s Labour Force Surveyog registerdata fra Danmarks Statistik vedrørende beskæftigelsen i Danmarkviser dog kun mindre forskelle 4 .Beskæftigelsessituationen opdelt på køn, alder og opholdstidI tabel 4.3 ses beskæftigelsesfrekvensen i 2002 for udenlandske statsborgere fraikke-vestlige lande og nationale statsborgere opdelt efter køn.Tabel 4.3: Beskæftigelsesfrekvens for udenlandske statsborgerefra ikke-vestlige lande og nationale statsborgere (15-64 år)opdelt på køn i Danmark og de udvalgte lande, 2002 (procent)Udenlandske statsborgere fraikke-vestlige landeNationale statsborgereMænd Kvinder Mænd KvinderDanmark 51,9 35,2 80,8 73,5Holland 55,9 38,3 83,7 66,7Norge 62,5 48,7 80,5 74,7Storbritannien 62,5 42,6 78,0 66,0Sverige 51,3 39,1 76,3 73,7Tyskland 63,2 40,3 73,2 60,1Kilde: EUROSTAT, Labour Force Survey.Note: For Tyskland er tallene fra 2001.4 Ifølge Danmarks Statistiks registerdata var 39,3 pct. af de udenlandske statsborgere fra ikke-vestligelande (i alderen 16-64 år), der var bosat i Danmark, beskæftigede, mens 5,6 pct. var arbejdsløse, og55,1 pct. var uden for arbejdsstyrken i 2002.102 KAPITEL 4. SAMMENLIGNING AF UDLÆNDINGES INTEGRATION


Den højeste beskæftigelsesfrekvens blandt mandlige statsborgere fra ikkevestligelande findes i Tyskland (63,2 pct.), mens Sverige og Danmark har den lavestebeskæftigelsesfrekvens (hhv. 51,3 pct. og 51,9 pct.). Blandt kvindeligestatsborgere fra ikke-vestlige lande er beskæftigelsesfrekvensen højest i Norge(48,7 pct.) og lavest i Danmark (35,2 pct.) 5 .For både mænd og kvinder i rapportens lande er beskæftigelsesfrekvensen laverefor udenlandske statsborgere fra ikke-vestlige lande end for nationale statsborgere.For mænd er denne forskel størst i Danmark, hvor den udgør 28,9 procentpoint,og lavest i Tyskland, hvor den udgør 10,0 procentpoint. For kvinder er forskellenligeledes størst i Danmark med 38,3 procentpoint og lavest i Tysklandmed 19,8 procentpoint.Tabel 4.4 viser beskæftigelsesfrekvensen i 2002 for udenlandske statsborgere fraikke-vestlige lande og nationale statsborgere opdelt på aldersgrupper.5 Der er en mindre forskel mellem data fra EUROSTAT’s Labour Force Survey og registerdata fra DanmarksStatistik. Ifølge Danmarks Statistiks registerdata var beskæftigelsesfrekvensen blandt udenlandskestatsborgere fra ikke-vestlige lande (i alderen 16-64 år), der var bosat i Danmark, 46,5 pct. formænd og 33,2 pct. for kvinder i 2002.103


Tabel 4.4: Beskæftigelsesfrekvens for udenlandske statsborgerefra ikke-vestlige lande og nationale statsborgere (15-64 år)opdelt på alder i Danmark og de udvalgte lande, 2002 (procent)Udenlandske statsborgere fraikke-vestlige lande15-24år25-39år40-54år55-64år15-24årNationale statsborgere25-39år40-54år55-64årDanmark 51,7 48,0 31,4 17,9 64,3 86,1 85,6 57,6Holland 40,2 53,8 39,9 32,4 71,9 86,9 81,1 42,0Norge 43,8 58,3 59,2 52,2 57,2 85,5 85,8 67,1Storbritannien 38,4 57,0 59,3 36,8 56,2 81,6 81,2 53,6Sverige 24,6 51,5 52,9 24,1 44,6 84,7 86,8 69,0Tyskland 41,0 59,3 59,1 29,7 46,9 81,5 80,6 37,8Kilde: EUROSTAT, Labour Force Survey.Note: For Tyskland er tallene fra 2001.Tabellen viser, at for alle aldersgrupper i rapportens lande er beskæftigelsesfrekvensenlavere for udenlandske statsborgere fra ikke-vestlige lande end for nationalestatsborgere. Det fremgår endvidere af tabellen, at de 15-24-årige udenlandskestatsborgere fra ikke-vestlige lande har en højere beskæftigelsesfrekvensi Danmark end i de øvrige lande. Derimod er beskæftigelsesfrekvensen for alleandre aldersgrupper lavere i Danmark end i de øvrige lande.Der er dog som nævnt usikkerhed knyttet til tallene. En sammenligning mellemdata fra EUROSTAT’s Labour Force Survey og registerdata fra Danmarks Statistikviser således en betydelig forskel mellem de to datasæt. Ifølge Danmarks Statistiksregisterdata var beskæftigelsesfrekvensen i 2002 for udenlandske statsborgerefra ikke-vestlige lande, der var bosat i Danmark, 39,2 pct. for aldersgruppen16-24 år og 42,5 pct. for aldersgruppen 25-39 år, dvs. betydeligt lavere end beskæftigelsesfrekvensenfor disse aldersgrupper ifølge EUROSTAT’s Labour ForceSurvey.Figur 4.1 viser, hvordan beskæftigelsesfrekvensen i 2002 for udenlandske statsborgerefra ikke-vestlige lande varierer efter, hvor længe personen har opholdtsig i landet.104 KAPITEL 4. SAMMENLIGNING AF UDLÆNDINGES INTEGRATION


Figur 4.1: Beskæftigelsesfrekvens for udenlandske statsborgerefra ikke-vestlige lande (15-64 år) opdelt på opholdstid iDanmark og de udvalgte lande, 2002100%75%50%25%0%DanmarkHollandNorgeStorbritannienSverigeTyskland0-2 år 3-5 år 6-9 år Mindst 10 årKilde: EUROSTAT, Labour Force Survey.Note: For Tyskland er tallene fra 2001.Det fremgår af figuren, at for de fleste af rapportens lande stiger beskæftigelsesfrekvensen,jo længere tid udenlandske statsborgere fra ikke-vestlige lande harboet i landet. Dette gælder dog bl.a. ikke for Danmark.Registerdata fra Danmarks Statistik viser imidlertid et andet resultat, nemlig atbeskæftigelsesfrekvensen også i Danmark stiger for udenlandske statsborgere fraikke-vestlige lande, jo længere tid de har boet her 6 . Dette understreger som tidligerenævnt, at der er usikkerhed knyttet til data fra EUROSTAT’s Labour ForceSurvey.6 Ifølge Danmarks Statistiks registerdata var beskæftigelsesfrekvensen blandt udenlandske statsborgerefra ikke-vestlige lande (i alderen 16-64 år), der var bosat i Danmark, 25,5 pct. (ved en opholdstid på 0-2år), 37,2 pct. (ved en opholdstid på 3-5 år), 46,5 pct. (ved en opholdstid på 6-9 år) og 46,5 pct. (ved enopholdstid på mindst 10 år) i 2002.105


I tabel 4.5 vises beskæftigelsesfrekvensen i 2002 for udenlandske statsborgere fraTyrkiet, Bosnien-Herzegovina, Polen, Irak og Marokko. Data i denne tabel er forbundetmed meget betydelig usikkerhed. Det skyldes, at data vedrører små befolkningsgrupper.For små befolkningsgrupper kan der være særligt store problemermed repræsentativiteten, når data – som i EUROSTAT’s Labour Force Survey- er baseret på stikprøveundersøgelser, hvor der i nogle lande er en lav svarprocent.Tabel 4.5: Beskæftigelsesfrekvens for udenlandske statsborgere(15-64 år) fra Tyrkiet, Bosnien-Herzegovina, Polen, Irak ogMarokko i Danmark og de udvalgte lande, 2002 (procent)TyrkietBosnien-HerzegovinaPolen Irak MarokkoDanmark (31,4)* (47,5)* (52,1)* (46,3)* (7,4)*Holland 50,6 61,0 64,2 30,7 46,0Norge 83,9 - 72,7 51,5 100,0Storbritannien 40,9 61,6 59,4 - 49,8Sverige 35,4 43,1 69,9 28,4 54,1Tyskland 49,4 58,3 55,2 - 51,3Kilde: EUROSTAT, Labour Force Survey.Note: For Tyskland er tallene fra 2001.* Ifølge Danmarks Statistiks registerdata var beskæftigelsesfrekvensen for 16-64-årige udenlandskestatsborgere fra Tyrkiet 48,1 pct., fra Bosnien-Herzegovina 46,4 pct., fra Polen 55,3 pct., fra Irak 12,7pct. og fra Marokko 38,2 pct. i 2002.Af tabellen fremgår det bl.a., at beskæftigelsesfrekvensen blandt statsborgerefra Tyrkiet er lavest i Danmark og højest i Norge. Der er imidlertid stor forskelmellem data fra EUROSTAT’s Labour Force Survey og registerdata fra DanmarksStatistik. Ifølge Danmarks Statistiks registerdata var beskæftigelsesfrekvensen for16-64-årige tyrkiske statsborgere 48,1 pct. i 2002.106 KAPITEL 4. SAMMENLIGNING AF UDLÆNDINGES INTEGRATION


4.2 Indvandreres integration i de skandinaviske landeI dette afsnit belyses integrationen på arbejdsmarkedet blandt indvandrere fraikke-vestlige lande 7 . Afsnittet bygger på registerdata, som er indhentet fra destatistiske myndigheder i hvert land. Der foreligger kun data for Danmark, Norgeog Sverige. Der ses alene på indvandrere, da der ikke foreligger data for efterkommerei Sverige.I tabel 4.6 ses beskæftigelsesfrekvensen for indvandrere fra ikke-vestlige landeog nationale borgere i hhv. Danmark, Norge og Sverige i 2001.Tabel 4.6: Beskæftigelsesfrekvens for indvandrere fra ikkevestligelande (16-66 år) i Danmark, Norge og Sverige, 2002(procent)Danmark 45,5Norge 51,8Sverige 28,7Kilde: www.statistiskbanken.dk ; www.ssb.no; www.scb.seNote: Data er opgjort ultimo 2001 for Sverige og i 2002 for Danmark og Norge. For Danmark er aldersgruppen16-66 år, for Norge 16-74 år og for Sverige 16-64 år.Som det fremgår af tabellen, har Norge den højeste beskæftigelsesfrekvensblandt indvandrere fra ikke-vestlige lande, mens Sverige har den laveste. I de trelande er beskæftigelsesfrekvensen på 70-75 pct. for befolkningen som helhed.Det er derfor ligeledes Norge, der har den mindste forskel i beskæftigelsesfrekvensenmellem indvandrere fra ikke-vestlige lande og hele befolkningen, mensforskellen er størst i Sverige.4.3 Udlændinges integration i Canada og ItalienDette afsnit indeholder særskilt statistik for Canada og Italien om udlændingesbeskæftigelse, da der ikke foreligger data, som direkte kan sammenlignes meddata for rapportens øvrige lande.7 Indvandrere og ikke-vestlige lande er defineret i hhv. kapitel 1 og appendikset til kapitel 1. Det bemærkes,at indvandrere og ikke-vestlige lande ikke defineres på helt samme måde i de tre lande.107


Tabel 4.7 illustrerer arbejdsmarkedstilknytningen for udlændinge og nationaleborgere i Canada i 2001.Tabel 4.7: Arbejdsmarkedstilknytning for udlændinge og nationaleborgere i Canada, 2001 (procent)UdlændingeNationale borgereBeskæftigelsesfrekvens 56,9 62,9Arbejdsløshedsfrekvens 4,5 5,0Uden for arbejdsstyrken 38,6 32,0Kilde: www.statcan.ca (Canadas Nationale Statistiske Bureau).Note: Udlændinge defineres som immigranter, hvilket refererer til personer, som af Canadas immigrationsmyndighederhar opnået permanent opholdstilladelse i Canada. De fleste af disse immigranter erfødt i udlandet, men en lille del af immigranterne er født i Canada.Det fremgår af tabellen, at udlændinge i Canada har en lidt svagere tilknytningtil arbejdsmarkedet end nationale borgere. Beskæftigelsesfrekvensen for udlændingeer på 56,9 pct., mens den for nationale borgere er på 62,9 pct. Disse taltyder på, at Canada er det af rapportens lande, hvor udlændinge er bedst integreretpå arbejdsmarkedet. Som ovenfor nævnt kan beskæftigelsesfrekvensen forudlændinge i Canada dog ikke direkte sammenlignes med beskæftigelsestallenefor udlændinge i de seks europæiske lande, der indgår i tabel 4.2. Det skyldes, atudlændinge i Canada defineres som personer med permanent opholdstilladelse,mens udlændinge i de seks europæiske lande defineres som udenlandske statsborgerefra ikke-vestlige lande.Tabel 4.8 viser arbejdsmarkedstilknytningen for udenlandske og italienske statsborgerei Italien i 2001. Tabellen skal fortolkes med varsomhed, da der er storusikkerhed forbundet med data.Tabel 4.8: Arbejdsmarkedstilknytning for udenlandske og italienskestatsborgere i Italien, 2001Udenlandske statsborgere Italienske statsborgereArbejdsstyrken 800.680 22.980.320Beskæftigede i pct. afarbejdsstyrken92,6 % 90,4 %Kilde: Caritas/Immigration Statistical Dossier with data from Ministry of Interior.108 KAPITEL 4. SAMMENLIGNING AF UDLÆNDINGES INTEGRATION


Tabellen viser, at udenlandske statsborgere har en lidt bedre tilknytning til arbejdsmarkedetend italienske statsborgere (målt som andelen af beskæftigede iarbejdsstyrken). Dette kan dog bl.a. skyldes forskelle i aldersfordelingen mellemudenlandske og italienske statsborgere.Der foreligger desværre ikke statistik, som viser, hvor stor en del af hhv. deudenlandske og italienske statsborgere der ikke indgår i arbejdsstyrken.109


Appendiks: Uddannelse og bosætningI dette appendiks sammenlignes udlændinges integration i rapportens lande pågrundlag af statistik om uddannelse og bosætning. Udlændinge defineres somudenlandske statsborgere fra ikke-vestlige lande, og der anvendes data fraEUROSTAT’s Labour Force Survey.Udenlandske statsborgeres uddannelseTabel 1 viser den højeste fuldførte uddannelse for hhv. udenlandske statsborgerefra ikke-vestlige lande og nationale statsborgere i alderen 15 og 64 år. Uddannelsener gennemført i det land, hvor personen nu er bosat. Der er særlig stor usikkerhedknyttet til statistikken om udenlandske statsborgeres uddannelse.Tabel 1: Udenlandske statsborgere fra ikke-vestlige lande ognationale statsborgere (15-64 år) opdelt på højeste fuldførteuddannelse i Danmark og de udvalgte lande, 2002 (procent)Udenlandske statsborgere fraikke vestlige landeLav uddannelseMiddel og højuddannelseNationale statsborgereLav uddannelseMiddel og højuddannelseDanmark 47,1 52,9 27,5 72,5Holland 62,1 37,9 35,4 64,6Norge 31,5 68,5 17,4 82,6Storbritannien 39,2 60,8 17,1 82,9Sverige 29,6 70,5 22,3 77,8Tyskland 55,9 44,1 21,8 78,2Kilde: EUROSTAT, Labour Force Survey.Note: Uddannelserne er opdelt i kategorierne lav, middel og høj i overensstemmelse med EUROSTAT’sklassifikation (ISCED 1997). Lav svarer til ISCED 0-2 (til og med folkeskolen). Middel svarer til ISCED 3og 4 (gymnasiale uddannelser og post gymnasiale, men ikke videregående uddannelser). Høj svarer tilISCED 5 og 6 (videregående uddannelser). Af hensyn til overskueligheden er kategorierne høj og middellagt sammen. For Tyskland er tallene fra 2001. Uoplyst indgår ikke i beregningen. Der gøres opmærksompå, at uoplyst udgør 41,8 pct. blandt statsborgere fra ikke-vestlige lande i Storbritannien.Tabellen viser for alle landene, at udenlandske statsborgere fra ikke-vestlige landehar et lavere uddannelsesniveau end nationale statsborgere. Forskellen erstørst i Tyskland (34,1 procentpoint) og mindst i Sverige (7,3 procentpoint).110 KAPITEL 4. SAMMENLIGNING AF UDLÆNDINGES INTEGRATION


Det fremgår endvidere af tabellen, at Sverige har den højeste andel (70,4 pct.)af udenlandske statsborgere fra ikke-vestlige lande med et middel og højt uddannelsesniveau,mens Holland omvendt har den laveste andel (37,9 pct.).Udenlandske statsborgeres bosætningTabel 2 viser, hvor stor en del af de udenlandske statsborgere fra ikke-vestligelande og nationale statsborgere, der bor i tæt befolkede områder, dvs. områder,der bl.a. har 500 beboere pr. km 2 . Formålet med figuren er at belyse, om udenlandskestatsborgere i højere grad end den nationale befolkning er koncentreret ide tæt befolkede områder, hvilket kan hæmme integrationen.Tabel 2: Andelen af udenlandske statsborgere fra ikke-vestligelande og nationale statsborgere (15-64 år) i tæt befolkede områderi Danmark og de udvalgte lande, 2002 (procent)Udenlandske statsborgerefra ikke vestlige landeNationale statsborgereDanmark 50,9 32,8Holland 73,6 71,5Storbritannien 78,5 71,8Sverige 34,2 30,6Tyskland 65,1 49,0Kilde: EUROSTAT, Labour Force Survey.Note: Tæt befolkede områder er områder med mere end 500 beboere pr. km 2 og minimum 50.000 beboere.For Tyskland er tallene fra 2001. Norge er ikke med, da der ikke foreligger data.Af tabellen ses det, at Sverige har den laveste andel af statsborgere fra ikkevestligelande, der bor i tæt befolkede områder (34,2 pct.) blandt rapportenslande, mens Storbritannien har den højeste andel (78,5 pct.). For alle rapportenslande gælder det, at udenlandske statsborgere fra ikke-vestlige lande i højeregrad bor i tæt befolkede områder end de nationale statsborgere. I Holland er forskellenmindst (2,1 procentpoint), mens Danmark har den største forskel (18,1procentpoint).111


5. AnbefalingerI rapportens kapitel 2 og 3 har Tænketanken beskrevet og sammenlignet henholdsvisudlændinge- og integrationspolitikken i Danmark, Sverige, Tyskland, Holland,Italien, Storbritannien og Canada. I kapitel 4 har Tænketanken sammenlignet,hvordan det går med udlændinges integration i Danmark og de udvalgte lande.Formålet med sammenligningen har bl.a. været at se på, i hvilket omfang og påhvilke områder Danmark kan hente inspiration til at forbedre integrationen. Idette kapitel giver Tænketanken derfor sine bud på, hvad vi kan lære af de andrelande.Rapportens kapitel 2 viser, at Danmark på udlændingeområdet generelt fører enmere restriktiv politik end mange af de udvalgte lande. Det gælder især begrænsningeri mulighederne for familiesammenføring, men også i nogen grad betingelsernefor at opnå permanent opholdstilladelse og statsborgerskab.Når det gælder integrationspolitikken, som er beskrevet i kapitel 3, har Danmarki lighed med Sverige og Holland i lovgivningen fastlagt klare retningslinjer for,hvilke rettigheder og pligter nyankomne udlændinge har i forbindelse med integrationen.I de øvrige udvalgte lande er integrationsindsatsen derimod mindresystematisk og i flere af landene i højere grad baseret på en frivillig indsats.De statistiske sammenligninger i rapportens kapitel 4 viser, at ingen af rapportenslande har fundet den ”rigtige” løsning på, hvordan udlændinge bedst muligtintegreres i samfundet, herunder ikke mindst på arbejdsmarkedet. Udlændinge ialle rapportens lande har således en ringere tilknytning til arbejdsmarkedet endresten af befolkningen. Det betyder, at der ikke er noget land, der kan fremståsom førende eksempel for de øvrige lande, og Danmark må derfor lade sig inspirereaf delelementer fra forskellige landes politik.113


Sammenligningerne tyder dog på, at Canada klarer sig bedre end de øvrige lande.I Canada er forskellen i beskæftigelsesfrekvensen mellem udlændinge og nationaleborgere på 6 procentpoint. I alle øvrige lande er der et større spring mellemgruppernes deltagelse på arbejdsmarkedet. Forskellen er størst i Danmark ogSverige og noget mindre i lande som Tyskland og Storbritannien.Selv om statistikken indikerer, at integrationen er mere vellykket i nogle landeend i andre, er det desværre ikke muligt at identificere, hvilke politiske initiativerder har betydning for disse relativt succesfulde resultater. Det skyldes, somnævnt i kapitel 4, at der sjældent findes effektmålinger af udlændinge- og integrationspolitikkeni de enkelte lande. Samtidig har landene forskellige forudsætningerfor at integrere udlændinge, som slet ikke eller kun delvist er bestemt afudlændinge- og integrationspolitikken. Der er bl.a. forskelle mellem landene, nårdet gælder deres samfundsstruktur, befolkningens holdning til udlændinge ogindvandrernes alder, opholdstid samt medbragte uddannelse og erhvervserfaring.Det er således ikke muligt præcist at fastslå, hvad det er, der gavner integrationeni de andre lande, og hvilke udenlandske initiativer der vil kunne gavne integrationeni Danmark.I sin gennemgang af de øvrige landes politik har Tænketanken derfor hæftet sigved forslag og ordninger, som Tænketanken mener, at Danmark med fordel kanlade sig inspirere af, og som vil fastholde hovedsigtet med den nuværende danskepolitik på området.På udlændingeområdet fører Danmark som nævnt en relativt restriktiv udlændingepolitik.På næsten alle punkter er den lige så stram eller strammere end i deandre lande. Det er en hovedlinje, som efter Tænketankens opfattelse bør opretholdes- dels for at koncentrere indsatsen om integrationen af de udlændinge,der allerede befinder sig i landet, dels fordi det på mange måder er svært atforene meget åbne grænser med den danske velfærdsstats princip om, at alleborgere har ret til sociale ydelser og offentlig service.Når det gælder integrationspolitikken, er Danmark som nævnt sammen med Sverigeog Holland de lande, der har den mest systematiske, offentligt styrede ind-114 KAPITEL 5. ANBEFALINGER


sats. Dette hovedspor i integrationsindsatsen bør Danmark fortsat følge. Et velfærdssamfundsom det danske bliver - ikke mindst af økonomiske grunde - nødttil at gøre en meget aktiv indsats for at sikre, at så mange som muligt kan forsørgesig selv. Udlændinges ret til at modtage sociale ydelser bør således fortsat følgesaf en pligt til at deltage i integrationstiltag.På mange områder er der dog brug for at styrke den nuværende danske integrationsindsats.Tænketanken har bl.a. i sin rapport ”Indvandring, integration ogsamfundsøkonomi” peget på behovet for systematisk at fremme en række grundprincipperi bestræbelserne på at få flere udlændinge i arbejde. Det drejer sig fxom:• at knytte integrationsindsatsen tættere til arbejdspladsen• at der skal være incitamenter til at arbejde• at kommunerne skal tilskyndes til en ekstra integrationsindsats• at alle arbejdsdygtige skal stå til rådighed for arbejdsmarkedet• at også de svageste udlændinge skal gøre en indsats for integrationen• at asylansøgere skal have lov til at arbejdeI sin gennemgang af de øvrige landes politik har Tænketanken hæftet sig ved forslagog ordninger, der ligger i forlængelse af disse principper. Tænketanken kananbefale, at man på baggrund af initiativerne i de andre lande grundigt overvejerat justere politikken i Danmark på følgende områder:Asylansøgeres ret til at arbejdeAf rapportens kapitel 3 fremgår det, at der er forskelle på de muligheder og vilkår,som asylansøgere har i de udvalgte lande, mens deres ansøgning behandles.Det drejer sig bl.a. om asylansøgeres mulighed for at tage beskæftigelse.I Danmark har asylansøgere bl.a. pligt til at hjælpe til med den daglige drift afde asylcentre, hvor de er indkvarterede, men asylansøgere har som hovedregelikke adgang til at tage ordinært arbejde. I Sverige har asylansøgere derimod rettil at tage ordinær beskæftigelse, hvis behandlingen af deres ansøgning forventesat tage mere end fire måneder. For at fremskynde integrationen i Danmark me-115


ner Tænketanken, at Danmark ligesom Sverige bør give asylansøgere adgang tilat tage ordinært arbejde, hvis de ikke kan forventes at modtage en afgørelse påderes asylsag inden for få måneder. Samtidig bør målet naturligvis være, at udlændingemyndighedernehurtigst muligt træffer afgørelse i asylsagerne.Ved at komme i beskæftigelse allerede i asylfasen vil asylansøgere hurtigere læreat begå sig på det danske arbejdsmarked, og de vil hurtigere lære dansk. For deasylansøgere, der får opholdstilladelse i Danmark, vil dette fremme den videreintegrationsproces. For de asylansøgere, der får afslag på deres ansøgning omasyl, vil beskæftigelse under deres asylsagsbehandling være bedre end passiv forsørgelse– både for den enkelte asylansøger, for den danske samfundsøkonomi ogfor det samfund, de vender hjem til.Sprogtest i dansk for tosprogede børn i skolealderenI Sverige skal alle børn på femte og niende klassetrin aflægge en national sprogtest.Tænketanken foreslår, at der indføres sprogtest i dansk, som tosprogede børnskal aflægge, fx på andet og syvende klassetrin. Det vil skabe et bedre grundlagfor beslutningen om, hvorvidt der skal sættes ind med ekstra danskundervisningover for den enkelte elev tidligt i skoleforløbet, og hvorvidt der skal gøres enekstra indsats i overbygningen for de elever, hvis sproglige udvikling ikke er tilfredsstillendei forhold til en eventuel ungdomsuddannelse.Sprogstimulering af tosprogede børn i førskolealderenI Danmark har kommunerne pligt til at tilbyde sprogstimulerende tilbud til tosprogedebørn i førskolealderen, der vurderes at have behov for det. Den 1. januar2003 blev aldersgrænsen for, hvornår kommunerne skal tilbyde sprogstimuleringaf tosprogede børn, nedsat fra fire til tre år. Det er ikke obligatorisk for detosprogede småbørn at deltage i sprogstimuleringen, da undervisningspligten iDanmark først indtræder den 1. august i det kalenderår, hvor barnet fylder syvår.116 KAPITEL 5. ANBEFALINGER


I Storbritannien og Sverige har myndighederne ligeledes pligt til at give børn iførskolealderen sprogstimulerende tilbud, hvis der er behov for det. I Storbritannienskal børn tilbydes sprogstimulering, fra de er tre år. I Sverige er der ikke enfast aldersgrænse.I Danmark og alle de udvalgte lande er det frivilligt for forældre at lade deresbørn deltage i sprogstimulerende tilbud. Den danske regering og Socialdemokraternehar dog fremlagt forslag om, at sprogstimuleringen af tosprogede småbørnskal være obligatorisk. Regeringen undersøger nu mulighederne for at gennemføreforslaget. Tænketanken kan fuldt ud tilslutte sig dette forslag, da det ikke børvære muligt for forældre at forhindre deres børn i at lære dansk, inden de begynderi skolen.Støtte til personlig kontakt til nyankomne flygtninge og indvandrereCanada har to typer af integrationsprogrammer: Host-programmet og ISAPprogrammet.Begge programmer indebærer, at nyankomne udlændinge får tilknytteten kontaktperson, der hjælper indvandreren med at finde bolig og etablerekontakt til de canadiske myndigheder, til arbejdsmarkedet, til lokalsamfundetetc. I Host-programmet er kontaktpersonerne almindelige borgere, derhar meldt sig frivilligt som personlig vært, mens ISAP-programmet anvender professionellemedarbejdere. Disse kontaktpersoner er typisk ansat i organisationer,der har indgået kontrakt med de statslige myndigheder.Tænketanken foreslår, at Danmark styrker det frivillige arbejde med henblik påat opbygge personlige kontakter mellem nyankomne udlændinge og resten af befolkningen.Det kan ske ved, at kommunerne tilknytter en frivillig personlig værttil hver enkelt nyankommen udlænding, der er omfattet af integrationsloven.Kommunerne kan eventuelt få et særskilt statsligt tilskud til at løse denne opgavepå samme måde, som der fremover gives et statsligt tilskud til frikøb af mentoreri virksomheder og på uddannelsesinstitutioner. Kommunerne kan samarbejdemed organisationer såsom Dansk Flygtningehjælp, der allerede har erfaringermed frivilligt arbejde på området.117


Udvidet introduktionsprogram for nyankomne præster og imamerI Holland skal alle nyankomne udlændinge med et religiøst embede følge et udvidetintegrationsprogram, da de forventes at spille en nøglerolle i integrationsprocessen.Programmet er obligatorisk, uanset om den pågældende kun skal værei landet i en kortere periode. Programmet fokuserer særligt på imamer. Programmetafhænger af imamens medbragte færdigheder og af, hvilke funktionerdenne skal udføre i Holland. Det forventes, at imamen gennem det udvidede introduktionsprogramopnår et højt sprogniveau og særlig stor viden om det hollandskesamfund.Udlændinge med et religiøst embede spiller en vigtig rolle i integrationsprocessen,da der inden for mange religioner er tradition for, at de ikke alene er religiøsevejledere, men også påvirker de generelle værdier og normer i deres menighed.Desuden repræsenterer præster og imamer ofte menigheden over for myndighederog andre religiøse samfund. Præster og imamer bør derfor også i Danmarkhave særligt gode sprogkundskaber og en stor viden om samfundsforhold,herunder om grundlæggende værdier og normer.Det foreslås på denne baggrund, at nyankomne udlændinge med et religiøst embedei Danmark skal følge et introduktionsprogram, der omfatter flere timerdanskundervisning og samfundsforståelse end det almindelige introduktionsprogramfor nyankomne udlændinge.Mere solidarisk udvælgelse af kvoteflygtningeSom det fremgår af rapportens kapitel 2, gives der i de fleste af de undersøgtelande opholdstilladelse til kvoteflygtninge, dvs. flygtninge, der er udvalgt påbaggrund af en henvendelse fra FN’s Flygtningehøjkommissariat, UNHCR, og somer omfattet af FN’s flygtningekonvention.Landene anvender for øjeblikket forskellige kriterier ved udvælgelsen af kvoteflygtninge.I Danmark lægger Udlændingestyrelsen afgørende vægt på behovetfor beskyttelse. I Canada indgår flygtningens evne til at klare sig selv i udvælgelsen,men behovet for beskyttelse har dog fået større vægt i den nye lovgivning. I118 KAPITEL 5. ANBEFALINGER


Storbritannien sker udvælgelsen bl.a. efter familiebånd eller medicinske kriterier.Disse forskellige udvælgelseskriterier kan føre til en skævvridning, hvor noglelande modtager de mere ressourcestærke kvoteflygtninge, mens andre lande -bl.a. Danmark - modtager de mindre ressourcestærke flygtninge, der har ringeforudsætninger for at blive velintegrerede, ikke mindst på arbejdsmarkedet.Tænketanken foreslår derfor, at Danmark opfordrer UNHCR til fremover at sikreen bedre international koordinering af udvælgelsen af kvoteflygtninge, evt. iform af fælles udvælgelseskriterier. Hvis international koordinering ikke er mulig,foreslås det, at Danmark ved udvælgelsen af kvoteflygtninge lader bådeflygtningens muligheder for at klare sig i det danske samfund og flygtningens behovfor beskyttelse indgå i overvejelserne.Bedre mulighed for indvandring af højtkvalificeret arbejdskraftCanada styrer bl.a. den økonomiske indvandring gennem et særligt pointsystem,hvor der bliver givet point efter alder, uddannelse, sprogfærdigheder, erhvervserfaringmv. Det giver også point at have en forud aftalt arbejdsaftale i Canada.En økonomisk indvandrer skal i 2003 have mindst 75 ud af 100 mulige point for atfå adgang til landet. Denne ’beståelsesgrænse’ bliver justeret fra tid til andenalt efter, hvor mange indvandrere Canada ønsker. Man kan også indvandre til Canadasom selvstændig erhvervsdrivende, investor eller igangsætter. Dette forudsætter,at man opfylder bestemte krav til egenkapital og erhvervserfaring, og atman er med til at skabe nye arbejdspladser.Udlændinge, der ikke kommer fra Norden eller EU/EØS-landene, kan - som hovedregel- kun komme til Danmark for at arbejde eller etablere sig som selvstændigeerhvervsdrivende, hvis væsentlige beskæftigelsesmæssige eller erhvervsmæssigehensyn taler for det. I Danmark styres den økonomiske indvandringsåledes af, om det vurderes, at der er mangel på den type af arbejdskrafteller den type af selvstændige erhvervsdrivende, som ønsker at slå sig ned iDanmark. Desuden kan udlændinge ikke komme hertil for at arbejde, før de harfået et job i Danmark.119


Tænketanken foreslår, at højtkvalificerede økonomiske indvandrere, der har opnåetet vist antal point i et pointsystem som det canadiske, kan få opholdstilladelsei en periode for at søge arbejde i Danmark.Målrettet faglig træning til unge ved repatrieringDanmark samt flere af de udvalgte lande giver økonomisk støtte til udlændinge,der har fået opholdstilladelse i de pågældende lande, men frivilligt vælger atrejse tilbage til hjemlandet.I Tyskland får unge udlændinge desuden tilbudt faglig træning ved frivillig hjemrejse.Den faglige træning kan finde sted både i Tyskland og i udlandet.Det foreslås, at Danmark tilbyder faglig træning – målrettet mod beskæftigelse –til udlændinge, der ønsker at rejse tilbage til hjemlandet. Denne faglige træningvil medvirke til, at udlændinge, som vælger at rejse tilbage til hjemlandet, hurtigerekommer i arbejde i det pågældende land. Faglig træning kan dermed motivereflere udlændinge til at begynde et aktivt liv i hjemlandet.Hurtigere permanent opholdstilladelse for velintegreredeDanmark er det af rapportens lande, hvor udlændinge må vente længst, inden dekan få permanent opholdstilladelse. I Danmark kan flygtninge og indvandrereførst få permanent opholdstilladelse, når de bl.a. har opholdt sig lovligt i Danmarki mindst syv år.Velintegrerede udlændinge kan dog få permanent opholdstilladelse i Danmarkefter fem år i stedet for de sædvanlige syv år. Det er en betingelse for at fåpermanent opholdstilladelse efter fem år, at udlændingen har haft fast arbejde ide seneste tre år, at udlændingen ikke har modtaget hjælp efter integrationsloveneller lov om aktiv socialpolitik i de sidste tre år, og at udlændingen har opnåeten væsentlig tilknytning til det danske samfund.Velintegrerede udlændinge bør imidlertid kunne få permanent opholdstilladelsehurtigere end i dag - fx efter tre år, hvor introduktionsperioden er afsluttet - såudlændinge har et større incitament til gøre en aktiv indsats for at blive integre-120 KAPITEL 5. ANBEFALINGER


et i det danske samfund. Endvidere bør disse velintegrerede udlændinge ogsåhave mulighed for tidligere at kunne få dansk statsborgerskab.Eventuel accept af dobbelt statsborgerskabI Danmark er det en forudsætning for, at voksne udlændinge kan opnå danskstatsborgerskab, at de er indforstået med at give afkald på deres hidtidige statsborgerskab.Det betyder, at det som hovedregel ikke er muligt for voksne udlændingeat have dobbelt statsborgerskab. Dette krav stilles dog ikke over for personermed flygtningestatus i Danmark eller over for personer fra lande, hvor det erumuligt eller overordentligt vanskeligt at blive løst fra deres hidtidige statsborgerskab.I en række af rapportens udvalgte lande er det i modsætning til Danmark muligtfor voksne udlændinge at beholde deres oprindelige statsborgerskab, selv om deopnår statsborgerskab i deres nye opholdsland. Dette gælder i Canada, Storbritannien,Holland og Finland. Desuden har Sverige i 2001 - med virkning fra 1. juli2002 - accepteret dobbelt statsborgerskab. Begrundelsen var, at dobbelt statsborgerskabkan gøre det nemmere for nogle udlændinge at blive integreret i Sverige,da de kan beholde deres gamle identitet, samtidig med at de tilegner sig enny.Danmark bør se nærmere på, hvilke fordele og ulemper der er ved dobbelt statsborgerskabog på baggrund heraf overveje, om Danmark skal acceptere dobbeltstatsborgerskab i lighed med mange af rapportens udvalgte lande.Afsluttende bemærkningerOvenfor har Tænketanken opstillet sine anbefalinger til, hvad vi kan lære af deandre lande. Disse anbefalinger tager stort set alle udgangspunkt i, hvordan udlændinge-og integrationspolitikken kan ændres. Det er dog Tænketankens klareopfattelse, at en succesfuld integrationsproces ikke alene afhænger af den førteoffentlige politik på området. Det er eksempelvis meget afgørende for integrationen,at offentlige og private arbejdsgivere er indstillede på at ansætte udlændinge,ligesom det er afgørende for integrationen, hvor åbne resten af befolkningener for kontakt med udlændinge i hverdagen. Indretningen af samfundets vel-121


færdssystem og arbejdsmarkedsstrukturer er også afgørende for integrationen afudlændinge. Udlændinge- og integrationspolitikken er således langt fra den enestemåde, hvorpå der kan skabes ændrede vilkår for integration.Erfaringer fra nogle af rapportens lande – ikke mindst Canada – viser at integrationsindsatsenkan løftes og varetages uden om det offentlige. Til trods for at vi iDanmark ikke kan eller ikke ønsker at overføre hele den canadiske integrationsmodeltil den danske velfærdsstat, så kan Danmark lære af Canada. Danmark kanbl.a. hente inspiration i den canadiske tradition for et stærkt frivilligt og folkeligtengagement i indsatsen for at integrere nyankomne udlændinge. En størregensidig åbenhed for kontakt i hverdagen er en vigtig forudsætning for, at integrationenkan forbedres. En sådan åbenhed og kontakt kan og bør stimuleres afdet offentlige, men kræver grundlæggende, at både danskere og udlændinge harvilje til at forstå og respektere hinanden.122 KAPITEL 5. ANBEFALINGER

More magazines by this user
Similar magazines