Direkte Demokratie und völkerrechtliche Verpflichtungen im Konflikt ...

Direkte Demokratie und völkerrechtliche Verpflichtungen im Konflikt 1013
pflichtet, ihren Standpunkt objektiv, sachlich und vollständig darzulegen. 113
Für
den Bundesrat ergibt sich diese Verpflichtung positivrechtlich aus Art. 10a Abs. 2
BPR, soweit die Abstimmungserläuterungen betroffen sind, die den Stimmunterlagen
beigelegt werden, aus Art. 11 Abs. 2 BPR. Das Gebot der sachlichen, objektiven
Information hat zur Folge, dass insbesondere der Bundesrat in seiner Kommunikation
gehalten ist, nachdrücklich auf Unvereinbarkeiten und Konflikte zwischen
zur Abstimmung vorgelegten Volksinitiativen und dem Völkerrecht und
sich daraus ergebenden Problemen hinzuweisen.
3. Verfassungsgeleitete Gesetzgebung durch die Bundesversammlung
Da Art. 5 Abs. 4 BV den Bund verpflichtet, “das Völkerrecht” zu “beachten”,
erwachsen aus der Annahme einer mit völkerrechtlichen Verpflichtungen der
Schweiz in Konflikt stehenden Volksinitiative H a n d l u n g s p f l i c h t e n für Bundesrat
und Bundesversammlung. Auf v ö l k e r r e c h t l i c h e r E b e n e sind je nach
Rechtslage die Kündigung oder die Revision einer staatsvertraglichen Verpflichtung
oder die Abgabe einer einseitigen Erklärung denkbar. Laut der in dieser Hinsicht
nach wie vor massgebenden “Rheinau-Praxis” stellt die Annahme einer völkerrechtswidrigen
Initiative einen Auftrag an den Bundesrat zur Kündigung oder –
soweit möglich – Neuaushandlung eines Staatsvertrags dar. Da an der Urne getroffene
Abstimmungsentscheide einer Begründung weder zugänglich noch fähig
sind, 114 vermag der vorgenannte Aspekt der “Rheinau-Praxis” allerdings höchstens
in jenen praktisch seltenen Fällen zu überzeugen, in welchen entweder sowohl die
Volksinitiative als auch der betreffende Staatsvertrag eine ganz eng begrenzte und
weitestgehend kongruente Regelungsmaterie aufweisen oder der Initiativtext die
Kündigung einer bestimmten staatsvertraglichen Verpflichtung explizit verlangt. 115
Die Neuaushandlung multinationaler Verträge menschenrechtlichen Inhalts dürfte
politisch meist aussichtslos sein. Die einseitige Kündigung solcher Abkommen
durch einen oder mehrere Staaten ist empirisch relativ selten. 116 Daher dürfte ein
solcher Schritt regelmässig mit einem erheblichen Verlust an aussenpolitischer Re-
113 BGE 1C_412/2007 E 5.1, 6.2; 130 I 290 E 5.3, 294 f. je m.w.H.; Michel B e s s o n , Behördliche
Information vor Volksabstimmungen, Diss., Bern 2003, 151 f., 154-170, 175-177, 180 f., 185-199;
T s c h a n n e n (Anm. 14), 102-105; d e r s . (Anm. 13), § 220, N 60 f.; zu Art. 10a Abs. 2 BPR vgl. “Curia
Vista” (Anm. 8, Nr. 04.463).
114
Vgl. – je zur Zulässigkeit von Urnenabstimmungen bei Einbürgerungsverfahren – BGE 129 I
217 E 3.6, 231; 129 I 232 E 3.4., 241, wonach “[e]ine Begründung (...) bei Volksabstimmungen, die an
der Urne in geheimer Abstimmung erfolgen, systembedingt nicht möglich” sei. – Das gleiche Problem
wurde im angelsächsischen Rechtskreis schon vor mehreren Jahrhunderten aufgrund der geheimen,
nicht begründungspflichtigen Entscheidungen von juries virulent; vgl. L o r d M a n s f i e l d , Vallejo v.
Wheeler, I Cowp. 143, 153, 98 Eng. Rep. 1012, 1017 (K.B. 1774): “[I]t is not easy, to collect with certainty
from a general verdict (...) what was the true ground of decision.”
115 Im Ergebnis ähnlich N o b s (Anm. 105), 363 f.; demgegenüber der Bundesrat (vorne in Anm.
80), sowie die daran anschliessende h.L.: H a n g a r t n e r / K l e y (Anm. 102), N 461; K a y s e r (Anm.
98), 183 f.
116
Laurence R. H e l f e r , Exiting Treaties, Virginia Law Review 91 (2005) 1579-1648, 1601-1607.
http://www.zaoerv.de/
© 2008, Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
ZaöRV 68 (2008)