Evaluation der Aufgabenträgerschaft nach dem SGB II in Baden ...

Internationales Institut für 

Staats- und Europawissenschaften 

International Institute for Comparative Government and European Policy 

Institut International d‘Institutions et de Politiques Européennes 

Evaluation der Aufgabenträgerschaft 

nach dem SGB II in Baden-Württemberg 

2005 –2008 

Abschlussbericht zur 

Untersuchung im Auftrag des Landkreistages 

Baden-Württemberg (31. 12. 2008) 

Professor Dr. Dr. h.c. Joachim Jens Hesse und Alexander Götz

Internationales Institut für Staats- und Europawissenschaften 

Anschrift 

Behrenstraße 34 

D-10117 Berlin 

Professor Dr. Dr. h.c. Joachim Jens Hesse und Alexander Götz 

Evaluation der Aufgabenträgerschaft 

nach dem SGB II in Baden-Württemberg 

2005-2008 

Abschlussbericht 

Untersuchung im Auftrag des Landkreistages BadenWürttemberg 

unter Mitarbeit von 

Ronald Rüdiger und Simon Schubert 

31. Dezember 2008 

Kommunikation 

Telefon +49 (0) 30.2061.399-0 

Telefax +49 (0) 30.2061.399-9 

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Evaluation der Aufgabenträgerschaft nach dem SGB II (2005-2008) 

II

Evaluation der Aufgabenträgerschaft nach dem SGB II 

Vorwort für den Abschlussbericht zur Evaluation der Aufgabenträgerschaft nach dem 

SGB II in Baden-Württemberg 2005-2008 

Der Landkreistag Baden-Württemberg hat Herrn Prof. Dr. Joachim Jens Hesse, Internationales Institut für Staatsund 

Europawissenschaften (ISE), Berlin, beauftragt, parallel zur bundesweiten Evaluation der Aufgabenträgerschaft 

nach dem SGB II für den Deutschen Landkreistag eine vertiefte Analyse der baden-württembergischen 

Gesichtpunkte und Besonderheiten zur Wirkung des SGB II in seinen drei möglichen Facetten (kommunale Trägerschaft, 

Arbeitsgemeinschaft und getrennte Aufgabenwahrnehmung) vorzulegen. Nach dem ersten Zwischen - 

bericht (Februar 2006) und zweiten Zwischenbericht (November 2006) liegt nunmehr der Abschlussbericht vor. 

Damit wird durch die Untersuchung von Professor Dr. Hesse der Politik die Chance eröffnet, mit der SGB II- 

Reform der Modernisierung des Sozialstaates einen entscheidenden Impuls für einen zukunftsgerichtete Struktur 

zu geben. 

Gerade vor dem Hintergrund des Urteils des Bundesverfassungsgerichts vom 20. Dezember 2007 ist deutlich 

geworden, dass die schon vor dem Urteil geführte Diskussion und Auseinandersetzung über die Aufgabenträgerschaft 

in diesem sozialpolitisch wichtigen Bereich dringend einer Lösung zugeführt werden muss. Dabei ist es 

falsch zu glauben, dass mit einer Grundgesetzänderung die umfassend im Urteil beschriebenen funktionalen 

Defizite ausgeräumt werden können. Vielmehr gilt es, die im vorliegenden Abschlussbericht eindrucksvoll aufgezeigte 

Richtung in die politische Entscheidung einzubringen. Die Modellkonkurrenz zwischen einer geöffneten 

Option und einem dezentral ausgerichteten Zusammenwirken von Agenturen und Kommunen bietet die Möglichkeit, 

positive Wettbewerbseffekte zwischen beiden Organisationsformen für die Fortentwicklung des SGB II zu 

erzielen. 

Professor Dr. Hesse zeigt den Weg auf, wie gerade der für Baden-Württemberg anteilig hohe Bestand an schwer 

Vermittelbaren (sog. „Baden-Württemberg-Paradoxon“) abgebaut werden kann: Nicht ein übergewichtiger Vermittlungsansatz 

ist dauerhaft die entscheidende Weichenstellung, sondern soziale Integration und Prävention sind 

die Schlüssel zum Erfolg. Deshalb mag es auch nicht verwundern, dass die baden-württembergischen Landkreise 

ihre ursprüngliche Skepsis gegenüber der Option aufgegeben haben – 56% der ARGE-Landkreise würden sich 

heute kurzfristig für die Option, also für die kommunale Aufgabenträgerschaft entscheiden, weitere 38% würden 

mittelfristig optieren. 

Die politischen Entscheidungsträger auf Landes- und Bundesebene sind aufgefordert, verantwortungsbewusst 

verlässliche Rahmenbedingungen unter Beachtung der vorliegenden Ergebnisse zu schaffen. Der Abschlussbericht 

von Professor Dr. Hesse stellt sich in einen gesamtstaatlichen Zusammenhang – zu Recht, denn die aufziehenden 

dunklen Wolken der Finanz- und Wirtschaftskrise werden ein funktionierendes System für die Menschen 

absolut notwendig machen. 

Mein Dank gilt zuerst Professor Dr. Hesse für die intensive und umfassende Betreuung dieser Untersuchung wie 

auch Herrn Alexander Götz und den weiteren beteiligten Mitarbeitern des ISE sowie allen beteiligten Landkreisen 

in Baden-Württemberg und den weiteren kommunalen Institutionen. 

Stuttgart, im Februar 2009 

Prof. Eberhard Trumpp 

Hauptgeschäftsführer 

des Landkreistags Baden-Württemberg 

5


Inhalt 

(I) Zusammenfassung der Untersuchungsergebnisse ...................................................................VII 

(II) Gesamteinschätzung der Situation in Baden-Württemberg .................................................. XIII 

(III) Einleitung .............................................................................................................................. XXI 

Teil A Ergebnisse der Evaluation der Aufgabenträgerschaft nach dem SGB II 

in Baden-Württemberg für die Jahre 2005-2008 ............................................................. A-1 

(1) Ansatz: Fragestellung und Methodik, Empirie und Untersuchungsablauf .................. A-3 

(2) Trägerentscheidung und Trägerverhältnis: Beurteilung angesichts der 

Ausgangslage und bisherigen Entwicklung in Baden-Württemberg............................ A-9 

(3) Handlungssituation vor Ort: Lokale Gestaltungsmöglichkeiten im Kontext 

einer traditionell steuerungstarken Kreisverwaltung.................................................. A-19 

(4) Organisation: Äußere Struktur und Rechtsform, Binnenorganisation und 

Abläufe ....................................................................................................................... A-25 

(5) Schnittstellen: Kooperationspotenziale und institutionelle Lösungen ...................... A-29 

(6) Personal und Ressourcen: Beschäftigte, Personalentwicklung, Budget- 

gestaltung und technische Voraussetzungen .............................................................. A-33 

(7) Klientel und Leistung: »Baden-Württemberg-Paradox« und kundengerechter 

Maßnahmeneinsatz ..................................................................................................... A-41 

(8) Flankierende Leistungen: Sozialintegrative Maßnahmen und soziale 

Daseinsvorsorge als Beitrag zur Stabilisierung und Integration schwer 

Vermittelbarer............................................................................................................. A-53 

(9) Steuerung und Aufsicht: Aufgaben- und Finanzverantwortung, 

örtliche und externe Steuerungsmöglichkeiten........................................................... A-57 

(10) Modellvergleich: Beurteilungskriterien, Situation der drei Trägermodelle, 

Performanz von ARGEn und Optionskommunen ...................................................... A-65 

(11) Schlussfolgerungen: Gesamtbilanz und Ausweis von Handlungsoptionen.............. A-75 

(12) Empfehlungen: Pragmatische Lösungen für ein wettbewerbsfähiges 

Leistungssystem ......................................................................................................... A-81 

Teil B Ergebnisse der flächendeckenden Erhebungen bei allen Landkreisen in 

Baden-Württemberg (2006-2008) ...................................................................................... B-1 

(1) Ansatz: Fragestellung und Methodik, Empirie und Untersuchungsablauf, 

Zusammenfassung der Untersuchungsergebnisse ........................................................ B-3 

Fragestellung: Modellvergleich und Auswirkungen auf die kommunale Selbstverwaltung 

(B-4) • Ansatz: Induktive Vorgehensweise und deskriptiver Einstieg, qualitative 

und quantitative Analysen (B-5) • Empirie: Fallstudien und flächendeckende 

Erhebungen (B-6) • Untersuchungsablauf: Arbeitsschritte und Empirie- 

III

IV 


Aufnahme in den Jahren 2005 bis 2008 (B-8) • Zusammenfassung: Gesammelte 

Untersuchungsergebnisse (B-8) 

(2) Trägerentscheidung und Trägerverhältnis: Beurteilung angesichts der 

Ausgangslage und bisherigen Entwicklung in Baden-Württemberg.......................... B-25 

Trägerentscheidung: Nach wie vor deutliche Mehrheit der Kreise für die Option 

(B-27) • Entscheidungsgründe: Veränderte Rationalität im Hinblick auf die finanziellen 

Risiken der Aufgabenwahrnehmung (B-27) • Situation in den AR- 

GEn: Wachsende Unsicherheit nach Karlsruhe trotz routinierter Zusammenarbeit 

(B-31) • Nach Karlsruhe: Uneinheitliches Agieren der BA und klare Präferenz 

der Kommunen für eine einheitliche Aufgabenwahrnehmung (B-33) • Zusammenfassung: 

Unzufriedenheit mit der Mischverwaltung und Plädoyer für eine operative 

Gesamtverantwortung eines Trägers (B-36) 

(3) Handlungssituation vor Ort: Lokale Gestaltungsmöglichkeiten im Kontext 

einer traditionell steuerungstarken Kreisverwaltung.................................................. B-39 

Gesamtsituation: Unterschiedliche Gestaltungsmöglichkeiten in Abhängigkeit von 

gesetzlichen Kompetenzen und der Trägerform (B-41) • Kreistage: Intensität 

und Schwerpunkte des Interesses der kommunalen Vertretungskörperschaften (B- 

43) • Gemeinden: Begleitung der Aufgabenwahrnehmung durch die kreisangehörigen 

Gemeinden (B-43) • Zusammenfassung: Erhöhte Handlungs- und Gestaltungsspielräume 

durch das SGB II (B-44) 

(4) Organisation: Äußere Struktur und Rechtsform, Binnenorganisation und 

Abläufe ....................................................................................................................... B-45 

Äußere Struktur: Rechtsform und organisatorische Anbindung (B-47) • Zuständigkeiten: 

Arbeitsteilung zwischen Grundsicherungsstellen, Trägern und Dritten 

(B-48) • Binnenorganisation: Organstruktur, vertikale und horizontale Differenzierung 

(B-59) • Mitarbeiterebene: Funktionale und inhaltliche Spezialisierung 

(B-60) • ARGEn: Stellung und Bedeutung von Trägerversammlung und 

Geschäftsführung (B-61) • Zusammenfassung: Signifikante Unterschiede in der 

Struktur und aufgabenbezogenen Aufstellung der Trägerorganisation (B-62) 

(5) Schnittstellen: Kooperationspotenziale und institutionelle Lösungen ...................... B-65 

Kooperationsbereiche: Vollzugsrelevante Schnittstellen und Aufgabenfelder der 

Zusammenarbeit (B-67) • Materielle Bedeutung: Konsequenzen für aktive und 

passive Hilfen nach dem SGB II (B-68) • Zufriedenheit: Bilanz der bisherigen 

Schnittstellenaktivitäten und Kooperationsroutinen (B-70) • Institutionelle Lösungen: 

Verfahren der Abstimmung und Zusammenarbeit (B-71) • Zusammenfassung: 

Vernetzung des SGB II als Funktionsvoraussetzung (B-73) 

(6) Personal und Ressourcen: Beschäftigte, Personalentwicklung, Budget- 

gestaltung und technische Voraussetzungen .............................................................. B-75 

Situation vor Ort: Personalwirtschaft und Arbeitspraxis der Grundsicherungsstellen 

(B-77) • Personalentwicklung: Stellenstruktur und beruflicher Hintergrund der 

Mitarbeiter (B-78) • Budget: Mittelausschöpfungen und Etatumschichtungen 

(B-80) • Software: Eingesetzte IT-Verfahren und Datenqualität (B-81) • 

Personalrisiken: Folgen eines Trägerformwechsels nach Karlsruhe (B-82) • 

Zusammenfassung: Personalentwicklung, Budgetgestaltung und Software-Einsatz 

(B-83) 

(7) Klientel und Leistung: »Baden-Württemberg-Paradox« und kundengerechter 

Maßnahmeneinsatz ..................................................................................................... B-85 

Kundenstruktur: Aktivierungsbedarf und Vermittlungsfähigkeit der erwerbsfähigen 

Hilfebedürftigen (B-87) • Strategien und Maßnahmen: Geschäftspolitische 

Ausrichtung, Zielgruppen und Instrumentenwahl (B-89) • Operative Betreu-


ung: Betreuungsschlüssel und Kundendifferenzierung (B-92) • Prävention: Ansatzpunkte 

für eine vorausschauende und stabilisierende Leistungspolitik 

(B-93) • Zusammenfassung: Klientelgerechte Ansätze und Instrumente (B-93) 

(8) Flankierende Leistungen: Sozialintegrative Maßnahmen und soziale 

Daseinsvorsorge als Beitrag zur Stabilisierung und Integration schwer 

Vermittelbarer............................................................................................................. B-95 

Versorgung und Auslastung: Inanspruchnahme und Ausbau der Kapazitäten nach 

§ 16a Nr. 2-4 SGB II (neu) in den Jahren 2005 bis 2007 (B-97) • Planung 

2008/2009: Auslastungsprognose und mögliche Aufstockungen (B-100) • Operative 

Einbindung: Instrumente und Verfahren einer verbundenen und abgestimmten 

Leistungserbringung (B-103) • Kinderbetreuung: Kapazitäten und Finanzierung 

(B-105) • Zusammenfassung: Sozialintegrative Leistungen als wesentlicher 

Beitrag zum Handlungserfolg des SGB II (B-107) 


örtliche und externe Steuerungsmöglichkeiten......................................................... B-109 

Bund und Länder: Handlungs- und Gestaltungsfähigkeit des Bundes, Rolle von 

und Verhältnis zu den Ländern (B-111) • Örtliche Spielräume: Entwicklung 

der örtlichen Selbststeuerung, Auswirkungen der BA-Hierarchie und kommunale 

Einflussmöglichkeiten (B-113) • Wirtschaftlichkeit: Verfahren, Kriterien und 

Performance der Wirtschaftlichkeitskontrolle (B-115) • Aufsichtsbezüge: Projektion 

der von der Trägerstruktur abhängigen Interaktions- und Aufsichtsbeziehungen 

(B-118) • Zusammenfassung: Bedrohte Dezentralität des Leistungssystems 

und Notwendigkeit eines vertikal vereinfachten Verwaltungsaufbaus (B-119) 

(10) Modellvergleich: Beurteilungskriterien, Situation der drei Trägermodelle, 

Performanz von ARGEn und Optionskommunen .................................................... B-121 

ARGE und Option: Stärken und Schwächen der Trägerformen im Vergleich 

(B-122) • Getrennter Vollzug: Situation bei separater Aufgabenwahrnehmung 

durch Kommunen und Agenturen (B-124) • Spezifika und Kapazitäten: Unterschiede 

und gesamthafte Einschätzung (B-125) • Kennzahlen: Erfolgsmessung 

und Nutzung geeigneter Kennzahlen (B-126) • Zusammenfassung: Abschließende 

Modellbewertung unter Berücksichtigung der erwartbaren Ergebnisse der 

§ 6c-Evaluation (B-126) 

(11) Schlussfolgerungen: Gesamtbilanz und Ausweis von Handlungsoptionen............ B-129 

Erfordernisse: Erfahrungen einer vierjährigen Praxis und Voraussetzungen eines 

erfolgreichen Vollzugs des SGB II (B-131) • Optionen: Systematisierung der 

für eine Reform der Trägerschaft des SGB II möglichen Varianten (B-131) • 

Trägerfrage: Einheitliche versus geteilte Trägerschaft (B-132) • Geteilte Trägerschaft: 

Verschiedene Aspekte einer auch künftigen Beteiligung von Bund und 

Kommunen (B-133) • Alternativen: Auftragsverwaltung und Lösungsansätze 

im Leistungsrecht (B-135) • Zusammenfassung: Votum der Kreise und Optionsstädte 

(B-137) 

(12) Empfehlungen: Pragmatische Lösungen für ein wettbewerbsfähiges 

Leistungssystem ....................................................................................................... B-139 

Zentrale Ergebnisse: Konsequenzen aus vier Jahren SGB II-Vollzug und dem Modellvergleich 

(B-140) • Kontext und Lösungsansätze: Schaffung verlässlicher 

Rahmenbedingungen, Entscheidung zwischen grundsätzlichen und pragmatischen 

Reformoptionen (B-141) • Steuerung und Statistik: Legitime Ansprüche des 

Bundes, Qualifizierung von Erfolgsmessung und Datenerhebungen (B-143) • 

Erweiterte Reformperspektive: Präventive und sozialintegrative Weiterentwicklung 

des SGB II, Einbindung in die gesamtstaatliche Reformagenda (B-144) 

V

VI 


Teil C Anlagen zum Untersuchungsbericht ................................................................................. C-1 

(1) Dokumentation: Untersuchungsberichte und Präsentationen zur Evaluation 

2005-2008..................................................................................................................... C-3 

(2) Verfassungsmäßigkeit der ARGEn: Stellungnahme im Rahmen der mündlichen 

Verhandlung vor dem Bundesverfassungsgericht am 24.05.2007 ............................... C-5 

(3) Fallstudien: Interviewleitfaden für die kontinuierliche Begleitung von zwölf 

Einrichtungen ............................................................................................................. C-21 

(4) Material: Verzeichnis ausgewählter Literatur und Dokumente ................................ C-25


(I) Zusammenfassung der bundesweiten Untersuchungs- 

ergebnisse 

(1) Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts und die Ergebnisse der 

§ 6c-Evaluation: einseitige Diskussion im Vorfeld der politischen 

Entscheidung 

Nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts zur Unzulässigkeit der Mischverwaltung 

in den ARGEn nach § 44b SGB II und dem Abschluss der Wirkungsforschung 

zu den Trägermodellen gemäß § 6c SGB II steht der Gesetzgeber vor einer 

Entscheidung zur Organisation der Grundsicherung für Arbeitsuchende. Dabei 

ist zu vermeiden, dass die Abwägung zwischen Vor- und Nachteilen alternativer 

Trägerformen erneut (wie schon 2004) durch spezifische Organisationsinteressen 

und parteipolitische Orientierungen überlagert wird, funktionsanalytische Erkenntnisse 

hingegen zurücktreten. Die Überlegung, mit den ARGEn eine in mehrfacher 

Hinsicht dysfunktionale Konstruktion nachträglich über eine Verfassungsänderung 

zu legitimieren, lässt jedoch genau das befürchten. Problematisch erscheint 

hieran vor allem die unterlassene Würdigung praxisrelevanter wissenschaftlicher 

Erkenntnisse dies- wie jenseits der offiziellen Wirkungsforschung. 

Dies gilt umso mehr, als die Bewertung der Evaluationsergebnisse von der Datenbasis 

und von politischen Kriterien abhängig bleibt. Deshalb ist vor voreiligen 

Schlüssen zu warnen, zumal eine erweiterte empirische Basis belegt, dass für einseitige 

Trägerentscheidungen weder sachliche Gründe noch eine funktionale 

oder rechtliche Veranlassung bestehen. Vielmehr bieten sich Lösungen an, die 

Bundes- wie kommunalen Interessen, vor allem aber den Ansprüchen der Hilfebedürftigen, 

gerecht werden. 

(2) Erfordernis einer erweiterten Perspektive – notwendiger Einbezug 

sozialpolitischer, funktionaler und staatspolitischer Kriterien 

Die aus der offiziellen (BMAS-)Evaluation abgeleitete These, in ARGEn würde 

besser in bedarfsdeckende Beschäftigung vermittelt und deshalb effizienter gearbeitet 

als in anderen Trägerformen, dürfte so nicht zu halten sein. Sie gründet mit 

einem einjährigen Zeitraum (2006/2007) auf einer entschieden zu schmalen und 

mit Unschärfen behafteten Datenbasis, die eine substantielle Betrachtung von 

Nachhaltigkeitseffekten ausschließt. Dies stellt nicht den statistischen Befund als 

solchen, aber seine Verallgemeinerungsfähigkeit in Frage. Zugleich werden jene 

Vorteile der Optionskommunen, die auch seitens der Wirkungsforschung im 

Auftrag des Bundes anerkannt werden, systematisch unterschätzt. Sie bestehen 

insbesondere in einer höheren Vermittlung in auch nicht vollständig bedarfsdeckende 

Beschäftigung sowie in einer besseren sozialen Stabilisierung der Hilfebe- 

VII

VIII 


dürftigen und ihres Umfelds. Hieran zeigt sich, dass die Bewertung des BMAS 

unverändert durch eine einseitige Vermittlungsorientierung geprägt ist, Beschäftigungsfähigkeit 

und erweiterte soziale Integration indes vernachlässigt werden. 

Dies erscheint nicht nur sozialpolitisch und volkswirtschaftlich fragwürdig, 

sondern geht auch an dem Bedarf einer zunehmend von schwerwiegenden Vermittlungshemmnissen 

betroffenen Klientel vorbei. Hinzukommt, dass die auf der Basis 

eng geführter Beurteilungsmaßstäbe hergeleiteten ARGE-Vorteile institutionelle 

Kontexte ausblenden. So sollte im Rahmen der Bundes-Evaluation erkennbar geworden 

sein, dass die Modellkonkurrenz zwischen ARGEn, Optionskommunen 

und getrennter Aufgabenwahrnehmung positive Wettbewerbseffekte in Form 

von Leistungsanreizen auslöste und schon allein deshalb einseitige Trägerentscheidungen 

nicht zu begründen sind. Die nachfolgend dargestellten Ergebnisse der 

SGB II-Evaluation des Internationalen Instituts für Staats- und Europawissenschaften 

(ISE) belegen für die Jahre 2005 bis 2008, dass mit Blick auf Klientel und Geschäftspolitik 

sowie Schnittstellen und soziale Integration Optionskommunen mit 

ihrer Problemnähe und hohen Flexibilität wesentliche Vorteile besitzen; sie eröffnen 

im Ergebnis die Chance zu einer sinnvollen Beantwortung der strittigen Trägerschaftsfrage. 

(3) Klientel und Geschäftspolitik – strukturelle Hilfebedürftigkeit als 

Argument für dezentrale Problemnähe 

Auf der Basis einer dreimaligen flächendeckenden Befragung aller Landkreise und 

Optionsstädte sowie vertiefender Fallstudien in zahlreichen Optionskommunen und 

ARGEn stellte das ISE seit 2005 einen besonders hohen Bestand an schwer 

Vermittelbaren fest. Dieser Anteil hat sich bis heute deutlich vergrößert. Eine 

nachhaltige Integration von Hilfebedürftigen ist deshalb mehr denn je von intensiver 

Förderung und zielgruppenorientierter Betreuung abhängig. Allenfalls in 

strukturschwachen Regionen kommt einer überregionalen Vermittlung noch eine 

nennenswerte Bedeutung zu. Hinzutreten verstärkte Bemühungen um präventive 

Ansätze zur Vermeidung künftiger und der Verfestigung bestehender Hilfebedürftigkeit. 

In allen benannten Kategorien (individuelle Förderung, Zielgruppenorientierung, 

Prävention) schneiden die Optionskommunen besser als die anderen 

Trägerformen ab. Ihnen kommen ihre Flexibilität und Unabhängigkeit von der 

zentralen Organisation der Bundesagentur zugute. Beides gestattet eine deutlich 

problem- und klientelnähere Gestaltung von Abläufen und Eingliederungsstrategien. 

Insofern erweist sich der lokale Bezug als entscheidender Vorteil, während 

bundesweite Vermittlungssysteme weniger bedeutend erscheinen.


(4) Schnittstellen und soziale Integration – erneuter Vorteil einer dezentralen 

Ausrichtung und Vollzugsverantwortung in den Optionskommunen 

Nach Einschätzung aller vom ISE befragten Praktiker ist der erfolgreiche Vollzug 

des SGB II auf die Vernetzung mit parallelen Leistungssystemen und anderen 

öffentlichen Aufgaben angewiesen. Dabei spielen kommunale Zuständigkeiten in 

den Bereichen Soziales, Jugend, Schule, Gesundheit und Wirtschaft eine herausgehobene 

Rolle. Hinzutritt die bedarfsgerechte Erbringung flankierender 

Leistungen (Sucht- und Schuldnerberatung, psychosoziale Betreuung). Aufgrund 

der ISE-Erhebungen und kontinuierlicher Anschauung vor Ort lässt sich dokumentieren, 

dass die Optionskommunen über eine deutlich problemnähere Sicht verfügen 

und stärker als andere Träger um eine operative Berücksichtigung von Schnittstellen 

und sozialintegrativen Leistungen bemüht sind. Dies erklärt sich vor allem 

aus dem generell höheren Stellenwert, den die zugelassenen Träger der sozialen 

Stabilisierung von erwerbslosen Hilfebedürftigen und ihren Bedarfsgemeinschaften 

beimessen. Zwar finden sich anerkennenswerte Routinen auch in den ARGEn, 

doch stehen dort entsprechenden Ansätzen nach wie vor die Beteiligung zweier 

Träger und deren unterschiedliche Verwaltungskulturen entgegen. Hinzutritt die 

bereits angesprochene Fixierung der BA-Systeme auf den bloß kurzfristigen 

Vermittlungserfolg. Zwar können die ARGEn eine bessere institutionelle Anbindung 

an sonstige Agenturleistungen geltend machen (insbesondere zum SGB III 

und SGB IX), doch bestehen in diesen Bereichen (mit Ausnahme vor allem des 

Arbeitgeberservice) entsprechende Kooperationen auch zwischen Optionskommunen 

und Agenturen; sie dokumentieren erneut eine hohe Kooperationsbereitschaft 

der zugelassenen Träger. 

(5) Trägerentscheidung und Handlungssituation – eindeutiges Votum für 

kommunale Verantwortung und lokale Spielräume 

Im Ergebnis schätzen die Optionskommunen wie das ISE deren operative Handlungs- 

und Gestaltungsmöglichkeiten deutlich positiver als die der anderen Träger 

ein. Hinzutreten die benannten Leistungsanreize aus der Modellkonkurrenz. 

Hiervon profitieren dem eigenen Vernehmen nach auch die ARGEn, sofern die 

beteiligten Kommunen mit Verweis auf eine mögliche eigene Trägerschaft dezentrale 

Spielräume erstreiten. Jene „Option der Option“ hängt selbstverständlich 

von der Glaubwürdigkeit des institutionellen Drohpotenzials ab. Dieses wirkte sich 

vor 2005 und zu Beginn des neuen Leistungssystems stärker als in den vergangenen 

zweieinhalb Jahren aus. Hier führten zuletzt Einflussnahmen des Bundes i. S. 

einer stärkeren Fach- und Regelsteuerung (Rahmenvereinbarung und sog. Rollenpapier 

als Beispiele) zu einer spürbaren Unzufriedenheit und Demotivierung der 

IX

X 


kommunalen Partner wie der operativ Verantwortlichen. Deshalb würde inzwischen 

eine Mehrheit der in ARGEn engagierten Landkreise bei einer erneuten 

Trägerentscheidung optieren. Ähnliches gilt für die Kommunen mit getrennter 

Aufgabenwahrnehmung. Interessant ist hierbei, dass der Vollzug eines Wechsels 

der Trägerform vor allem dann zeitnah in Erwägung gezogen würde, wenn dies nur 

befristet und (erneut) für eine begrenzte Zahl von Kommunen gelten sollte. Bei 

einer vollständigen, also dauerhaften und unkontingentierten Öffnung der Option 

hielten das deutlich weniger Kreise für unmittelbar erforderlich. Damit wird erkennbar, 

dass es den Betroffenen vor allem darum geht, mehr Spielräume für 

eine dezentrale Vollzugsgestaltung zu gewinnen; diese für den Integrationserfolg 

zentrale Handlungsbedingung ist in den ARGEn aufgrund ihrer bisherigen Konstruktion 

nicht in ausreichendem Maße gegeben. 

(6) Institutioneller Nachteil der ARGEn als systemischer Vorteil der 

Option – Möglichkeit eines produktiven Kompromisses 

Summiert man die Evaluationsergebnisse des ISE und bezieht dabei – soweit bekannt 

– die Erkenntnisse der Wirkungsforschung des Bundes mit ein, lässt sich 

feststellen, dass über alle örtlichen Einrichtungen hinweg und in jeder Trägerkategorie 

sich sowohl gute als auch weniger leistungsstarke Fälle finden. Der Erfolg 

hängt vor allem von der örtlichen Organisationsgestaltung und Vollzugspraxis 

ab. Hierfür wiederum bringen die Optionskommunen deutlich bessere Voraussetzungen 

mit. Strebt man darüber hinaus eine generelle Kennzeichnung der Trägermodelle 

an, so sind den ARGEn gewisse Stärken im Hinblick auf die stellenorientierte 

Vermittlung und die Vernetzung mit dem SGB III-Bereich zu attestieren. 

Demgegenüber verfügen die Optionskommunen aber über die benannten 

systemischen Organisationsvorteile und können klare Erfolge bei der sozialintegrativen 

Einbettung der Integrationstätigkeit unter Einschluss präventiver Ansätze 

nachweisen. Fälle mit getrennter Aufgabenwahrnehmung wiederum erlauben 

eine separate Optimierung des Vollzugs von kommunalen und Agenturaufgaben, 

leiden aber entscheidend unter Schnittstellen und einem fehlenden gesamthaften 

Integrationsansatz. Mit Blick auf die auch bei veränderter Arbeitsmarktlage 

schwierigen Klientelanforderungen führt dies letztlich zu einem Votum für die 

kommunale Trägerschaft, insbesondere dann, wenn man eine nachhaltige Integration 

und Stabilisierung von Hilfebedürftigen als wenigstens ebenso wichtig wie 

den bloßen Vermittlungserfolg einschätzt.


(7) Eine zukunftsfähige Kompromissvariante: Öffnung der Option und 

Fortschreibung des Modellwettbewerbs 

In der Konsequenz muss aber auch dieser Befund nicht notwendiger Weise zu einer 

flächendeckenden Zuständigkeit der Kommunen und (auf verfassungsgemäßem 

Wege) der Länder führen. Vielmehr belegt gerade das differenzierte Wahlverhalten 

der Kreise bei einer erneuten Optionsmöglichkeit, dass es vor allem um die dezentralen 

Entscheidungsspielräume und eine erweiterte Kooperationsfreiheit geht. 

Insofern erschiene es ausreichend, eine vollständige und dauerhafte Option zu 

gestatten und die ARGEn im SGB II nicht mehr als verbindliche Organisationsform 

auszuweisen. Damit würde eine ohnehin unter rechtssystematischen Gesichtspunkten 

wenig überzeugende Verfassungsänderung obsolet und ließe sich der 

im Ergebnis positive Modellwettbewerb fortschreiben. Legitime Berichts- und 

Prüfansprüche des Bundes wären wie heute über bestehende Kontrollverfahren 

abzusichern. Die inhaltliche Steuerung des SGB II und seiner aktiven Hilfen scheinen 

über das SGB II hinreichend gewährleistet, ließen sich aber – wenn auch in 

eng zu setzenden Grenzen – erforderlichenfalls über untergesetzliche jährliche 

Verordnungen für alle Träger präzisieren. Schließlich sollte erwogen werden, 

Softwarestandards sowie die Festlegung von Erfolgsindikatoren und Statistikpflichten 

stärker als bislang abzustimmen und die kommunalen Träger hieran angemessen 

zu beteiligen. 

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Evaluation der Aufgabenträgerschaft nach dem SGB II (2005-2008)


(II) Gesamteinschätzung der Situation in Baden-Württemberg 

(1) Trägerentscheidung und Trägerverhältnis – deutlich gestiegene Unzufriedenheit 

mit dem Organisationsmodell der ARGEn 

Verglichen mit dem Bundesdurchschnitt besteht die in den Vorjahren noch erkennbar 

positivere Einschätzung des Trägerverhältnisses in Baden-Württemberg heute 

nicht mehr. So kam es im Nachgang zum Urteil des Bundesverfassungsgerichts, 

das die Mischverwaltung verwarf, in den ARGEn zu wiederholten Irritationen, die 

die Optionsbereitschaft der betroffenen Kreise deutlich erhöht haben. Hierzu 

dürften neben institutionellen Problemen und einer Hierarchisierung von Bundeswie 

BA-Politiken zwei weitere Gesichtspunkte wesentlich beigetragen haben: So 

hat der Umstand eines anteilig höheren Besatzes an schwer Vermittelbaren (sog. 

„Baden-Württemberg-Paradoxon“ – vgl. dazu unter 6) den großen Bedarf an komplexen 

und längerfristig angelegten Eingliederungsleistungen besonders deutlich 

gemacht, wobei die Komponente der sozialen Stabilisierung untrennbar mit 

flankierenden und anderweitigen kommunalen Angeboten verbunden ist. Darüber 

hinaus ist die anfänglich als hinderlich angesehene Parallelität von Verwaltungsreform 

und SGB II-Einführung zum 1.1.2005 nicht mehr gegeben. Inzwischen 

haben die Kreise des Landes die neuen Aufgaben ganz überwiegend ohne 

größere Schwierigkeiten in ihre Organisation integriert und leiten hieraus keine 

Probleme mehr ab, die ihnen ein stärkeres Engagement in der Grundsicherung für 

Arbeitsuchende verwehren würden. Zuletzt erscheint es gerade im baden-württembergischen 

Kontext signifikant, dass man die finanzielle Dimension des SGB II 

heute anders interpretiert. Sah man 2005 und 2006 ein Risiko für die kommunalen 

Haushalte vor allem in der alleinigen Trägerschaft, schätzt man inzwischen die 

Budgetgefahren aufgrund zu geringer Einflussmöglichkeiten als sehr viel gravierender 

ein. In der Summe hat sich in Baden-Württemberg deshalb die Befürwortung 

der Option bzw. das Votum für einen möglichst dezentralen Vollzug von 

Hartz IV systematisch erhöht. 

(2) Handlungssituation vor Ort – systematische und zunehmende 

Beschränkung kommunaler Gestaltungsmöglichkeiten 

Ungeachtet der materiellen Erfolge der Grundsicherungsstellen im Vermittlungsund 

Integrationsbereich fällt die Bilanz des SGB II aus einer handlungs- und 

gestaltungsorientierten Perspektive kommunaler Selbstverwaltung weniger 

positiv aus. Dies gilt für Baden-Württemberg in verstärktem Maße, da hier eine 

institutionell wie kompetenziell steuerungsstarke Kreisstufe aufgrund der geringen 

XIII

XIV 


Zahl von Optionskommunen und mit Blick auf erkennbare Verwerfungen in AR- 

GEn und bei getrennter Aufgabenwahrnehmung in einem gewichtigen Politikfeld 

nur mehr über sehr beschränkte Gestaltungsmöglichkeiten verfügt. Dies dokumentieren 

u. a. die abnehmenden Handlungsspielräume in den Arbeitsgemeinschaften 

und die rückläufige Aufmerksamkeit, die dem neuen Leistungssystem von Seiten 

der Vertretungskörperschaften zuteil wird. Ähnliches gilt für Konstellationen 

mit getrennter Aufgabenwahrnehmung. Insofern gelangt der Gutachter zu dem 

Schluss, dass sich die kommunale Verantwortung für Langzeitarbeitslose in 

Baden-Württemberg durch die gegebenen Trägerstrukturen systematisch und 

zunehmend beschränkt findet, die Kreise mithin für einen zentralen Teil der örtlichen 

Sozialpolitik und dessen Klientel keine hinreichenden Gestaltungsmöglichkeiten 

mehr besitzen, obgleich dies ihrem meist umfassend geltend gemachten 

Ausgleichs- und Daseinsvorsorgeauftrag entspräche. Mit anderen Worten: Um den 

besonderen Erfordernissen der Hilfebedürftigen im Land gerecht zu werden und 

einen materiellen Handlungsbeitrag der kommunalen Seite zu erhalten, bieten die 

gegenwärtigen Trägermodelle jenseits der Option keine bzw. nur sehr eingeschränkte 

Ansatzpunkte. 

(3) Organisation – Präferenz für enge Anbindung der operativen 

Einrichtungen an die Kernverwaltungen 

Die organisatorischen Gegebenheiten in Baden-Württemberg unterscheiden sich 

nicht grundlegend von der Situation in anderen Bundesländern. Gewisse Besonderheiten 

bestehen als Ausdruck der spezifischen Tradition baden-württembergischer 

Kreisverwaltungen vor allem im Hinblick auf Steuerungsroutinen und deren institutionelle 

Umsetzung. So legt man erkennbar großen Wert auf eng geführte Organisationsstrukturen, 

die einer zu starken Verselbständigung des Leistungsbereichs 

vorbeugen sollen und der politisch-administrativen Leitung einen direkteren 

Zugriff gewähren. Zwar sucht man den kreisangehörigen Raum in verschiedenen 

Bereichen stärker als im Bundesdurchschnitt einzubinden, doch geht dies nicht 

soweit, dass vollständige Aufgabenbereiche (etwa die Leistungssachbearbeitung) 

delegiert würden. Stattdessen konzentriert man sich auf kommunikative Unterstützungsleistungen 

sowie die Beteiligung an örtlich angesiedelten Projekten und 

Maßnahmen. Auf der Mitarbeiterebene kam es indessen zu einer vollständigen 

Trennung aktiver und passiver Hilfen, wobei notwendige Bezüge über Teambildungen 

hergestellt und damit wichtige Voraussetzungen geschaffen wurden, um 

eine problembehaftete Klientel adäquat, mithin abgestimmt und längerfristig zielorientiert 

zu betreuen.


(4) Schnittstellen – verstärkte Kooperationsbezüge aufgrund klientelbedingter 

Vernetzungs- und Abstimmungsverfahren 

Wie in den Vorjahren feststellbar, engagieren sich die baden-württembergischen 

Grundsicherungsstellen und Aufgabenträger verstärkt in der Realisierung und 

kooperativen Ausgestaltung von Schnittstellen. Dies betrifft (der bundesweiten 

Situation entsprechend) häufiger und in größerer Breite kommunale Anknüpfungspunkte, 

was vor allem darauf zurückzuführen sein dürfte, dass sich hier mehr Synergien 

bei einer sozialintegrativen Betreuung schwer Vermittelbarer ergeben. Dies 

heißt allerdings nicht, dass man agenturseitige Schnittstellen weitgehend außer 

Acht ließe. Vielmehr folgt die dargestellte Prioritätensetzung dem Erfordernis, über 

verbindlichere und instrumentell differenziertere Handlungsansätze jenem 

Bedarf gerecht zu werden, der als „Baden-Württemberg-Paradoxon“ gekennzeichnet 

wird. Damit korrespondiert das Bestreben, die bereits bestehenden Bezüge zu 

intensivieren und zugehörige Verfahren verbindlicher auszugestalten, also von 

bloßen Rücksprachen im Einzelfall zu gemeinsamen Projekten und geregelten 

Routinen zu gelangen. Davon erkennbar ausgenommen bleiben indes (zumindest 

im Hinblick auf die kommunalen Bereiche) Konstellationen mit getrennter Aufgabenwahrnehmung. 

Hier sind sowohl eine geringere Schnittstellensensibilität als 

auch weniger effektive Verfahren feststellbar. Immerhin berichten die vor Ort befragten 

Einrichtungen, dass es in Einzelfällen nunmehr zu Gesprächen zwischen 

Kreisen und örtlichen Agenturen gekommen sei, um insbesondere angesichts des 

hohen Anteils schwer Vermittelbarer stärker als bislang zusammenzuarbeiten. Dies 

könnte dann auch eine Beauftragung von Kommunen durch die Jobcenter der BA 

umfassen, die auf eine intensivierte Betreuung von Personen mit multiplen Defiziten 

und großer Arbeitsmarktferne zielt. 

(5) Personal und Ressourcen – Negativeres Betriebsklima in den ARGEn, 

aber deutliche Rückführung des Anteils befristeter Stellen 

Auch der Personal- und Ressourceneinsatz der baden-württembergischen Aufgabenträger 

weist im Vergleich zur bundesweiten Situation keine grundsätzlichen 

Unterschiede und Probleme auf. Spezifika sind im Hinblick auf Qualifikationsbedarfe 

bei den eigenen Mitarbeitern anzusprechen (etwa im Fallmanagement- und 

Eingliederungsbereich), wobei hier nicht notwendiger Weise von einer generell 

schlechteren Arbeitssituation, sondern etwa auch von klientelbedingten Fokussierungen 

auszugehen ist. Negativer als in den Vorjahren kennzeichnen in diesem 

Kontext die Arbeitsgemeinschaften das entstandene Betriebsklima, unter Einschluss 

jener Hindernisse, die zuletzt die Herausbildung eines einheitlichen und 

handlungsorientierten Organisationsverständnisses erschwerten. Dies korrespon- 

XV

XVI 


diert mit Problemen im Verhältnis zwischen kommunalen Trägern einerseits und 

den Agenturen bzw. BA-Organen andererseits. Ungeachtet dessen gelang es AR- 

GEn wie Optionskommunen, den Anteil befristeter Stellen deutlicher als im 

Bundesdurchschnitt zurückzuführen und damit eine wesentliche Voraussetzung 

für dauerhaft funktionsfähige örtliche Einrichtungen zu schaffen. Die Mittelverwendung 

entsprach erneut den in anderen Regionen zu verzeichnenden Schwerpunkten, 

mit allerdings etwas höheren Umschichtungsvolumina auf Seiten der baden-württembergischen 

Optionskommunen, was u. a. deren Konzentration auf eine 

personalintensive Betreuung schwer Vermittelbarer geschuldet sein dürfte. Mehr 

als in den Vorjahren ziehen die Dysfunktionalitäten des in den ARGEn eingesetzten 

Leistungssystems A2LL Kritik auf sich und führten zuletzt zu dem verstärkten 

Wunsch, die betreffende Software durch andere dezentrale Lösungen ersetzen zu 

können. Schließlich gehen die baden-württembergischen Aufgabenträger davon 

aus, dass es im Fall einer veränderten Organisationsstruktur zu erheblichen 

Auseinandersetzungen kommen dürfte, die sich insbesondere dann für die kommunale 

Seite nachteilig auswirkten, wenn sich Bund und Länder auf eine getrennte 

Aufgabenwahrnehmung einigen sollten. In diesem Fall erwartet man, dass ein nur 

sehr geringer Teil der kommunal Beschäftigten zur Agentur wechseln würde und 

somit ein erheblicher Personalüberhang bei den Kreisen entstünde, für den derzeit 

kein hinreichender Bedarf besteht. 

(6) Klientel und Leistung – »Baden-Württemberg-Paradoxon« als besonderer 

Handlungsauftrag mit sozialintegrativer und präventiver Ausrichtung 

Insgesamt bleibt für die baden-württembergische Situation jenes Paradoxon kennzeichnend, 

dass der Gutachter bereits in seinen vorangegangenen Untersuchungen 

formulierte. Danach sind die Grundsicherungsstellen im Land gezwungen, eine 

sehr viel personalintensivere und individualisiertere Betreuung vorzusehen, als 

sie in anderen Regionen mit einer höheren Quote arbeitsmarktnäherer Kunden erforderlich 

ist. Dies mag sich als Konsequenz der gegenwärtigen Konjunkturlage in 

Teilen, sicher nicht aber dauerhaft und grundsätzlich verändern. Bemerkenswert ist 

dabei, dass die praktizierten Förderansätze mit einer einzelpersonenbezogenen 

und zielgruppendifferenzierten Vorgehensweise nach wie vor zu Integrationserfolgen 

führen, sofern ein entsprechender Stamm qualifizierter Mitarbeiter, aufsuchende 

Betreuung und längerfristige Planungs- und Eingliederungszeiträume vorgesehen 

werden. Hinzutreten präventive Konzepte zugunsten einer derzeit noch 

oder vorübergehend nicht dem Arbeitsmarkt zur Verfügung stehenden Klientel, die 

seitens der baden-württembergischen Träger häufiger zum Einsatz kommen. Zwar 

erweist es sich als misslich, dass entsprechende Bemühungen in der Steuerungslo-


gik des SGB II (und des Bundes) nicht ausreichend abgebildet werden, ggf. sogar 

auf rechtliche Bedenken stoßen (sofern die Begünstigten noch keine Ansprüche 

nach dem SGB II besitzen), doch sollte gerade hierin für das Land ein wesentlicher 

Ansatzpunkt bestehen, um neben der bloßen „Verwaltung“ dauerhaft Unvermittelbarer 

weiterhin gestaltend tätig sein zu können. An dieser Einschätzung dürften im 

Übrigen auch die zeitversetzt zu berücksichtigenden Auswirkungen der aktuellen 

Wirtschafts- und Finanzkrise nichts ändern. Die Grundsicherungsstellen im Land 

sollten hierauf gut vorbereitet sein, da sie bereits in den Vorjahren Angebote und 

Betreuungsformen entwickeln mussten, die auf den Erhalt und die Hebung der 

Beschäftigungsfähigkeit zielen. Dabei handelt es sich um Kompetenzen, die bei 

einer verminderten Aufnahmefähigkeit des Ersten Arbeitsmarktes unverändert 

wichtig sind. Hinzutreten Qualifizierungs- und öffentlich finanzierte Beschäftigungsangebote. 

Entgegen der früher prognostizierten Entwicklung, nach der gerade 

in Baden-Württemberg Letztere eine höhere Bedeutung für nicht integrationsfähige 

Personen erlangen müssten, sehen die örtlichen Einrichtungen darin nach wie vor 

nur eine von mehreren Handlungsperspektiven. Nichtsdestotrotz fordert man in 

Anbetracht der verschlechterten konjunkturellen Lage eine Flexibilisierung des 

Einsatzes von Arbeitsgelegenheiten, die nach Einschätzung der örtlichen Akteure 

vor allem Menschen mit multiplen Vermittlungshemmnissen, älteren Personen und 

Hilfebedürftigen mit psychischen Integrationsproblemen zugute kommen sollten. 

Insofern bleiben Baden-Württemberg und die Aktivitäten seiner Träger beispielhaft 

für eine Prognostizierung erwartbarer Entwicklungen im SGB II 

insgesamt, da sie früher als andere auf eine Intensivierung personengebundener 

Betreuungskonzepte setzen mussten und damit Gegebenheiten vorwegnahmen, die 

insbesondere dann überregionale Relevanz erlangen, wenn es jenseits der aktuellen 

Wirtschafts- und Finanzkrise zu einer weiterhin erfolgreichen Tätigkeit der Grundsicherungsstellen 

kommt. 

(7) Flankierende Leistungen – wie in den Vorjahren erhöhte Bedeutung, 

mit Defiziten am ehesten in Fällen getrennter Aufgabenwahrnehmung 

Sowohl die Ergebnisse der flächendeckenden Erhebungen als auch der vom Gutachter 

durchgeführten Fallstudien belegen, dass es in Baden-Württemberg einen 

besonderen klientelbedingten Bedarf an flankierenden Leistungen gibt. Dieser 

war den kommunalen Trägern in den vergangenen Jahren bewusst, weshalb sie 

bestrebt waren, der Nachfrage durch Aufstockungen und verbesserte Verfahren der 

Abstimmung und des gemeinsamen Vollzugs zu entsprechen. Insoweit stellt sich 

die Situation im Land grundsätzlich positiv dar. Zugleich kann im Hinblick auf 

XVII

XVIII 


laufende Entwicklungen davon ausgegangen werden, dass es mittelfristig auch im 

Bereich der Kinderbetreuung zu einer bedarfsgerechteren Ausstattung und 

Leistungserbringung kommt. Dies gilt umso mehr, als hier im Zuge aktueller Diskussionen 

und der Umsetzung konjunkturstützender Maßnahmen verstärkte Anstrengungen 

aller gebietskörperschaftlichen Ebenen erwartbar sind. Defizite im 

Gesamtbereich der flankierenden Maßnahmen bestehen zwar nach wie vor in 

Konstellationen bei getrennter Aufgabenwahrnehmung, doch sind auch hier 

entsprechende Bemühungen und instrumentelle Fortschritte zu verzeichnen, so 

dass für Baden-Württemberg davon ausgegangen werden kann, dass die Träger die 

Bedeutung dieser Leistungen erkannt haben und sie weiterhin i. S. ihrer Klientel zu 

optimieren suchen. 

(8) Steuerung und Aufsicht – Kritik an zunehmender Übersteuerung durch 

den Bund und Forderungen nach einer stärkeren Position des Landes 

Mit Blick auf die Steuerungspolitiken des SGB II in Baden-Württemberg kommen 

in Baden-Württemberg zum einen deutlich die besonderen Trägerstrukturen zum 

Ausdruck (zahlreiche Fälle mit getrennter Aufgabenwahrnehmung, wenige Optionskommunen), 

zum anderen ist hierin eine Entwicklung erkennbar, die mit den 

Eigenschaften einer traditionell steuerungsstarken Kreisverwaltung korrespondiert. 

Danach ist insbesondere in den ARGEn eine wachsende Unzufriedenheit mit einer 

nach eigener (örtlicher) Wahrnehmung hohen Reglementierung des Vollzugs 

durch die Bundesagentur zu verzeichnen. Gemeinsame wie getrennte Aufgabenwahrnehmung 

führen außerdem zu einer Einschränkung der kommunalen Handlungsmöglichkeiten, 

auch und gerade im eigenen Wirkungskreis nach dem SGB II 

(etwa im Hinblick auf die Höhe der Kosten der Unterkunft). Ausgesprochen positiv 

charakterisieren die kommunalen Träger demgegenüber ihr Verhältnis zum 

Land und zeigen sich inzwischen offener für eine Intensivierung von dessen 

Rolle im Rahmen des SGB II. Neben vermehrten Forderungen nach finanziellen 

Komplementärprogrammen im Beschäftigungs- und Kita-Bereich betrifft dies die 

Organisationsaufsicht, da man mit Blick auf die anstehende gesetzliche Neuordnung 

offenbar eine Absicherung der kommunalen Position für zwingend hält. Daraus 

folgt, dass aus Sicht der baden-württembergischen Kreise das SGB II auf eine 

stabile kommunale Beteiligung angewiesen ist, die wiederum mit den Grundsätzen 

dezentraler Eigenverantwortung als Wesensmerkmal der Selbstverwaltung vereinbar 

sein muss. In diesem Punkt stimmen bei allen organisationspolitischen Divergenzen 

die Vertreter von ARGE-, Options- und separat agierenden Kreisen überein. 

Der entscheidende Dissens liegt denn auch vor allem in der Einschätzung begründet, 

ob gewisse hierarchische Zwänge hinnehmbar sein sollten, um fachlichen


Einfluss geltend machen zu können (so etwa die Haltung von ARGE- und Optionskreisen), 

oder aber solche Konstruktionen generell zu vermeiden seien, um die 

Selbstverwaltung und zurechenbare Vollzugsverantwortungen zu gewährleisten (so 

die Haltung in Fällen mit getrennter Aufgabenwahrnehmung). Dementsprechend 

ist allen Kreisen Baden-Württembergs eine hohe Bereitschaft zu attestieren, an 

der Grundsicherung für Arbeitsuchende mitzuwirken. Strittig bleiben lediglich 

das Maß an institutionellem Pragmatismus und die Bewertung haushaltspolitischer 

Risiken, die im kommunalen Lager erkennbar auseinander gehen. Gerade aufgrund 

des fiskalisch wie staatspolitisch selbstbewussten Verständnisses von Selbstverwaltung, 

dürfte es dem SGB II gegenüber bei den Kreisen des Landes dauerhaft bei 

einer gewissen Zurückhaltung bleiben, es sei denn, der Gesetzgeber gelangte zu der 

Überzeugung, auch die Betreuung von Langzeitarbeitslosen über den regulären 

Weg einer Ausführung als Angelegenheiten der Länder zu delegieren und über die 

gegebenen Finanzausgleichsmechanismen abzusichern. Letzterem freilich steht das 

Land bislang skeptisch gegenüber, so dass diese Perspektive als derzeit am wenigsten 

realistisch gelten muss. 

(9) Modellvergleich – Ähnlicher Befund wie im Bundesdurchschnitt, jedoch 

mit prominenterer Rolle der getrennten Aufgabenwahrnehmung 

Für die Gegebenheiten in Baden-Württemberg kommt der Gutachter im Vergleich 

der Trägermodelle zu ähnlichen Ergebnissen wie im Bundesdurchschnitt (systemische 

Nachteile der ARGEn, gleichsam spiegelbildlich ausgeprägte Vorteile der 

Option sowie dauerhafte Schnittstellen- und Qualitätsprobleme der getrennten Aufgabenwahrnehmung). 

Dies gilt mit Blick auf die hohe Zahl von getrennt arbeitenden 

Trägern für den separaten Vollzug ohnehin. Die ARGEn weisen demgegenüber 

im hier betrachteten Bundesland eine fokussiertere Klientelansprache auf, 

die aber den allgemeinen Rahmenbedingungen, wie sie im „Baden-Württemberg- 

Paradoxon“ zusammengefasst wurden, geschuldet sind, nicht hingegen grundsätzlich 

anderen Struktur- und Funktionsvoraussetzungen. Ähnliches gilt für die 

Optionskommunen, die sich wie die zugelassenen Träger in anderen Ländern 

durch eine stärker sozialintegrative Ausrichtung auszeichnen und dies in ihrem 

Handlungskontext durch spezifische Probleme und Anforderungen der von ihnen 

betreuten Hilfebedürftigen begründen können. 

(10) Schlussfolgerungen und Handlungsoptionen – auch in Baden-Württemberg 

inzwischen eine klare Präferenz für die kommunale Zuständigkeit 

In Baden-Württemberg kommt es zu keiner von den anderen Flächenländern wesentlich 

abweichenden Beurteilung der für den Gesetzgeber bei der Neuordnung 

XIX

XX 


des SGB II verfügbaren Handlungsoptionen (Votum für eine einheitliche Trägerschaft, 

vorzugsweise in Länder- bzw. kommunaler Verantwortung, anderenfalls 

Fortschreibung alternativer Modelle und der geteilten Trägerschaft sowie Ausweitung 

der Option). Dies ließe den Ländervergleich in dieser Frage an sich bedeutungslos 

erscheinen, hätten die Kommunen hier nicht 2004 eine eher abwartende 

und i. T. abstinente Haltung dem SGB II gegenüber eingenommen. Der hohe Anteil 

an getrennter Aufgabenwahrnehmung und die zugleich geringe Optionsbereitschaft 

erklärte sich seinerzeit zwar auch aus den parallelen Belastungen durch die 

Verwaltungsreform zum 01.01.2005, folgte in erster Linie aber Zweifeln an dem 

verfassungsrechtlichen und finanziellen Status des neuen Leistungssystems. 

Während der eine Aspekt durch das Bundesverfassungsgericht bestätigt wurde, 

erwies sich der andere in dieser Form als nicht so schwer-gewichtig, dass sie die 

Präferenzen der kommunalen Träger weiterhin und dauerhaft hätte prägen können. 

Stattdessen wurde erkennbar, dass selbst die durchaus berechtigte Sorge um eine 

Bundesaufsicht und deren Ausgestaltung (auch gegenüber Optionskommunen) 

hinter die Probleme einer dauerhaften Einflusslosigkeit in der örtlichen Sozialund 

Arbeitsmarktpolitik sowie die Beschränkungen im eigenen Wirkungskreis 

nach dem SGB II zurücktritt. Mit anderen Worten: Auch die traditionell steuerungsstarken, 

auf klar definierte Zuständigkeiten und eigene Handlungspotenziale 

bedachten baden-württembergischen Kreise erachten inzwischen eine materielle 

Beteiligung am SGB II, möglichst sogar die vollständige Zuständigkeit des Landes 

und der Kommunen als notwendig, um eine transparente und dauerhaft 

funktionsfähige Aufgabenwahrnehmung zu gewährleisten. Dabei handelt es sich – 

wie die Ausführungen in diesem Bericht verdeutlicht haben sollten – nicht um eine 

Momentaufnahme, sondern um einen mehrjähren Trend, der eben nicht nur im 

bundesweiten Durchschnitt, sondern auch unter den besonderen Bedingungen 

Baden-Württembergs trägt und sich auf entsprechende Praxiserfahrungen stützt.


(III) Einleitung 

Das Vierte Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt und die Einführung 

des Zweiten Sozialgesetzbuchs (SGB II) markierten nicht nur eine tiefgreifende 

Veränderung des deutschen Sozialstaates, sondern beinhalteten auch eine für 

die Geschichte der Bundesrepublik durchaus beispiellose Verwaltungsreform. Mit 

der flächendeckenden Bildung von Aufgabenträgern 1 der Grundsicherung für Arbeitsuchende 

sahen sich der Bund, die ihm nachgeordnete Bundesagentur für Arbeit, 

in Teilen auch die Länder, vor allem aber die Kommunen vor tiefgreifende 

organisatorische Herausforderungen gestellt. Die Durchdringung der neuen Rechtsmaterie, 

die in ihrer gesetzlichen Ausgestaltung von Anfang an strittige und Ende 

2007 durch das Bundesverfassungsgericht verworfene Zusammenarbeit2 mit einer 

zentralen Bundeseinrichtung, die Einigung über örtliche Lösungen, der Aufbau 

arbeitsfähiger Kapazitäten sowie die Überführung von Anspruchsberechtigten und 

des dem zugrunde liegenden Datenbesatzes mussten in kürzester Zeit parallel vollzogen 

werden. Der aus Sicht der Leistungsempfänger weitgehend reibungslose 

Übergang in ein neues Hilfe- und Betreuungssystem zum 01.01.2005 ist insofern 

auch ein Ausweis der Reform- und Anpassungsfähigkeit der beteiligten Institutionen. 

Die hier vorgelegte gesonderte Betrachtung der Situation in Baden-Württemberg 

trägt den landesspezifischen Rahmenbedingungen Rechnung. Bedeutung erlangt 

hier vor allem der Vollzug der Anfang 2005 in Kraft getretenen Verwaltungsreform. 

Aufgrund der Parallelität von umfassender Dezentralisierung staatlicher Zuständigkeiten 

auf der einen und der Übernahme arbeitsmarktpolitischer Aufgaben 

im Kontext des SGB II auf der anderen Seite unterliegen die Gebietskörperschaften 

der Kreisstufe einer außergewöhnlichen Belastung (und Bewährungsprobe), die 

gerade im Fall der Optionskommunen besondere Aufmerksamkeit verdient. Da die 

örtliche Organisations- und Leistungsfähigkeit (mit-)entscheidend sein dürfte für 

den Erfolg der Arbeitsmarktreformen, zielt die Evaluation auf eine Einschätzung 

1 Gem. § 6 Abs. 1 SGB II sind die Bundesagentur für Arbeit sowie die Kreise und kreisfreien 

Städte Aufgabenträger der Grundsicherung für Arbeitsuchende. Im Fall der Bildung von ARGEn 

nach §44b wurden diese (ungeachtet des zwischenzeitlich zur Ihrer Verfassungswidrigkeit ergangenen 

Urteils) zunächst nur zur einheitlichen Aufgabenwahrnehmung errichtet, womit sie 

nicht den Charakter von Aufgabenträgern im juristischen Sinne erhielten. Aus semantischen 

Gründen sowie mit Blick auf die sich in der Realität dem Profil einer eigenständigen Behörde 

annähernden Situation der ARGEn spricht der Gutachter aber auch in ihrem Fall von Aufgabenträgern, 

womit gleichwohl nicht die gesetzlichen Vorgaben und damit verbundene Rechtsverhältnisse 

in Abrede gestellt oder etwaige Änderungen präjudiziert werden sollen. 

2 BVerfG, 2 BvR 2433/04 vom 20.12.2007; vgl. dazu auch die vom Gutachter im Rahmen der 

mündlichen Verhandlung auf der Basis dieser Evaluation vorgetragenen Einschätzungen: Hesse, 

J.J.: Aufgabenwahrnehmung in den ARGEn nach § 44b SGB II Umsetzung gesetzlicher Vorgaben. 

Entscheidungsstrukturen und mögliche Defizite. Mündliche Verhandlung zu den kommunalen 

Verfassungsbeschwerden 2 BvR 2433/04 und 2 BvR 2434/04, Bundesverfassungsgericht, 

Karlsruhe, 24.05.2007. 

SGB II als umfassendeSozialstaats- 

und Verwaltungsreform 

Gesonderte 

Betrachtung der 

baden-württembergischenGegebenheiten 

XXI

Institutionelle 

Rahmen- 

bedingungen und 

Auswirkungen 

XXII 


der gegebenen Kapazitäten. Angesichts fortschreitender Europäisierung und absehbarer 

Veränderungen im Zuge der Föderalismusreform erhofft sich der Gutachter 

zudem wesentliche Erkenntnisse für die unabweisbare Modernisierung der bundesstaatlichen 

Ordnung und die sich damit verbindende Stellung der kommunalen 

Gebietskörperschaften. 

Zugleicht verweist die organisationspolitische Dimension der Reform auf wesentliche 

Erfolgs- und Kontextbedingungen einer effektiven und effizienten Arbeitsmarktpolitik. 

Dies betrifft zunächst die administrativen Kapazitäten und Routinen 

vor Ort, die mindestens ebenso stark wie rechtlich begründete Instrumente und 

Anreizstrukturen die Wirkung des SGB II konditionieren dürften. So zeigen nicht 

zuletzt auch ausländische Erfahrungen, dass eine verbesserte Vermittlung und Integration 

von Langzeitarbeitslosen offenbar wesentlich vom personellen Einsatz 

und dem Maß an individueller Betreuung durch die zuständigen Einrichtungen 

abhängen. Damit verbindet sich keine pauschale Kritik an ggf. zu ausdifferenzierten 

und einem in der Vergangenheit häufig eher mechanischen Aktivierungsverständnis. 

Vielmehr sollte deutlich werden, dass allgemein zugängliche Dienstleistungen 

als Kernkompetenz der öffentlichen Hand personell untersetzt und kundenbezogen 

ausgerichtet werden müssen (um i. S. des SGB II zu wirken), hinter einer 

mittel- und langfristig erfolgreichen Umsetzung von Hartz IV also immer auch eine 

entsprechende Organisationsleistung der verantwortlichen Träger und Grundsicherungsstellen 

steht. Dies gilt erneut umso mehr für Baden-Württemberg, als hier 

während der Evaluation erkennbar wurde, dass eine ansonsten überdurchschnittlich 

gute Arbeitsmarktlage die operativen Anforderungen an die Grundsicherungsstellen 

vor allem deshalb erhöht, weil diese sich mit einem größeren Anteil schwer 

Vermittelbarer konfrontiert sehen, der ohne vorherige Betreuung und Aktivierung 

keine Beschäftigungschancen aufweist. 

Ferner ist zu berücksichtigen, dass die Umsetzung des SGB II nicht losgelöst von 

den gegebenen institutionellen Rahmenbedingungen zu sehen ist. Bedeutung erlangen 

hier vor allem inhaltliche und funktionale Wechselwirkungen zwischen den 

Aufgaben und den spezifischen Kompetenzen der beteiligten Einrichtungen. Dies 

betrifft deren besondere Eignung ebenso wie die gegebene Leistungsfähigkeit in 

anderen Zuständigkeitsbereichen. In Anbetracht einer zunehmenden Entgrenzung 

als Konsequenz aus „Globalisierung“ und „Europäisierung“ sowie der anhaltenden 

Krise der öffentlichen Haushalte verbinden sich mit der Zusammenlegung von 

Arbeitslosen- und Sozialhilfe deshalb nicht nur fachliche Chancen, sondern auch 

beträchtliche Belastungen, ggf. sogar Risiken. So sehen sich gerade die kommunalen 

Gebietskörperschaften einer erkennbar an Dynamik gewinnenden Diskussion 

von Funktional- und Strukturreformen auf Länderebene ausgesetzt, deren Folgen


sie ebenfalls zu bewältigen haben. 3 Erneut ist dabei zu betonen, dass sich im Fall 

Baden-Württembergs dies mit Herausforderungen verband, die die Kreise aufgrund 

eines in der Bundesrepublik beispiellosen Aufgabenübergangs im Zuge der benannten 

Verwaltungsreform zum 01.01.2005 zu bewältigen hatten. Dieser Umstand 

galt zunächst als wesentlicher Grund für die unerwartet große Zurückhaltung bei 

der Trägerformentscheidung, die letztlich nur zu fünf zugelassenen kommunalen 

Trägern im Land führte. Insofern ist im Zuge der landesspezifischen Betrachtungen 

darauf zu achten, ob sich Argumente gegen eine dezentrale Zuständigkeit für die 

Betreuung Langzeitarbeitsloser eher verfestigt haben oder aber andere Umstände 

die Einschätzungen der Betroffenen prägen. 

Aus den benannten Gründen beauftragte der Landkreistag Baden-Württemberg das 

Internationale Institut für Staats- und Europawissenschaften (ISE), ergänzend zur 

Evaluation der Grundsicherung für Arbeitsuchende gemäß §§ 6c und 55 

3 Vgl. hierzu unter den neueren Arbeiten des Gutachters: Hesse, J.J.: Regierungs- und Verwaltungsreform 

in Nordrhein-Westfalen, Düsseldorf/Berlin, 1999a; ders.: Regierungs- und Verwaltungsreform 

in Brandenburg, Potsdam/Berlin, 1999b; ders.: Regierungs- und Verwaltungsreform 

in Schleswig-Holstein, Kiel/Berlin, 2000a; ders.: Regierungs- und Verwaltungsreform in Mecklenburg-Vorpommern, 

Schwerin/Berlin, 2000b; ders.: Regierungs- und Verwaltungsreform in 

Rheinland-Pfalz, Mainz/Berlin, 2000c; ders.: Regierungs- und Verwaltungsreform in Sachsen- 

Anhalt, Magdeburg/Berlin, 2001; ders.: Regierungs- und Verwaltungsreform in Baden- 

Württemberg, Stuttgart/Berlin, 2002a; ders.: Regierungs- und Verwaltungsreform in Bayern, 

München/Berlin, 2002b; ders.: Staatsreform in Deutschland – das Beispiel Hessen, Wiesbaden/Berlin, 

2002c (aktualisierte Fassung der gemeinsam mit Th. Ellwein 1997 vorgestellten Untersuchung); 

ders.: Regierungs- und Verwaltungsreform in Nordrhein-Westfalen. Eine Zwischenbilanz 

und Bewertung von Regierungs- wie Oppositionsvorschlägen, Berlin 2003; ders.: 

Niedersachsen: Staatliche Repräsentanz in den Regionen. Funktion, Aufgaben und Organisation 

von »Regierungsbüros«. Gutachten im Auftrag des Gesprächskreises Weser-Ems, Berlin, 2004a; 

ders.: Überprüfung der kommunalen Verwaltungsstrukturen im Saarland, Berlin, 2004b; ders.: 

Förderung der interkommunalen Zusammenarbeit in Niedersachsen. Zwischenbericht, Berlin/Hannover, 

2005b; ders.: Reorganisation der Hauptstadtverwaltung, Funktional- und Verwaltungsstrukturreform 

in Berlin, Berlin, 2005c; ders.: Modelle der Stadt-Umland-Organisation in 

der Bundesrepublik Deutschland. Vergleichsanalyse und Schlussfolgerungen für den Raum 

Saarbrücken, Berlin, 2005d; ders.: Raumordnung und Landesentwicklung. Reformoptionen für 

ein tradiertes Politikfeld, Baden-Baden, 2006a; ders.: Aufgabenkritik, Funktional- und Strukturreform 

in den Flächenländern. Das Beispiel Saarland, Baden-Baden, 2007; ders.: Kreisgröße und 

kommunales Ehrenamt. Untersuchung im Auftrag des Innenministeriums Mecklenburg- 

Vorpommern, Berlin, 2008a; ders.: Verwaltung erfolgreich modernisieren. Das Beispiel einer 

Kreisgebietsreform, Baden-Baden, 2008b; Hesse, J.J./Götz, A.: Staatsreform in Deutschland – 

das Beispiel der Länder, in: ZSE 4/2003 (I), S. 579-612, und 1/2004 (II), S. 106-143; dies.: Systematische 

Aufgabenkritik in der nordrhein-westfälischen Landesverwaltung. Auswertung der 

Aufgabenerhebung und Ansatzpunkte für die Neuordnung der Kompetenz- und Organisationsstrukturen, 

Berlin, 2004; dies.: Struktur- und Kommunalisierungsbenchmark. Systematischer 

Ländervergleich zur Aufbauorganisation und staatlich-kommunalen Zuständigkeitsverteilung, 

Berlin, 2005; dies.: Kooperation statt Fusion? Interkommunale Zusammenarbeit in den Flächenländern, 

Baden-Baden, 2006; dies.: Für eine zukunfstfähige Arbeits- und Sozialverwaltung. Aufgabenträgerschaft 

nach dem SGB II („Hartz IV“), Baden-Baden, 2007; dies.: Gesetz zur Weiterentwicklung 

der Verwaltungsstrukturreform (VRWG) in Baden-Württemberg. Gutachterliche 

Stellungnahme, Berlin, 2008a; dies.: Finanzieller Ertrag einer Kreisgebietsreform. Methode und 

Beispiel der Berechnung von Fusionsrenditen, Baden-Baden, 2008b; dies.: Evaluation der Arbeit 

und Wirkungsweise der Niedersächsischen Regierungsvertretungen (2005-2008). Untersuchung 

im Auftrag des Niedersächsischen Ministeriums für Inneres, Sport und Integration, Berlin, 

2008c. 

Beauftragung 

durch den Landkreistag 

Baden- 

Württemberg 

XXIII

XXIV 

Gliederung des 

Endberichts 

Materieller Teil 


SGB II 4 , mit einer gesonderten Untersuchung zu den administrativen, organisatorischen 

und staats- wie kommunalpolitischen Auswirkungen der unterschiedlichen 

Trägermodelle, deren nun vorliegender Endbericht die Ergebnisse der Evaluation 

zusammenfasst. Sie deckt einen längeren Zeitraum ab und bezieht ihre Ergebnisse 

aus einer durchgehenden, insgesamt dreieinhalbjährigen Begleitung der Aufgabenwahrnehmung. 

Neben der Auswertung zahlreicher Fallstudien im Land bildet 

dabei die ungewöhnlich detaillierte und schrittweise ausdifferenzierte flächendeckende 

Befragung aller Landkreise und Optionsstädte, die das ISE im Rahmen der 

parallel vom Deutschen Landkreistag beauftragten Evaluation durchführte, einen 

wesentlichen Schwerpunkt und eine erweiterte Grundlage. Sie ermöglicht im Vergleich 

zu bundesweiten Ergebnissen die Identifikation baden-württembergischer 

Charakteristika. Dies erklärt den in Teil (B) dieser Untersuchung vorgelegten ungewöhnlich 

umfangreichen Datenbestand, der in bewährter Form die Situation des 

Leistungssystems dokumentieren und dem Auftraggeber zugleich als Basis für eine 

themenbezogene Auswahl einzelner Gesichtspunkte dienen soll. 

Der nachfolgende Bericht gliedert sich dementsprechend in drei Teile, wobei unter 

(A) die wichtigsten Ergebnisse zusammengefasst und unter (B) die benannten Datenanalysen 

vorgestellt werden. Es schließen sich in Teil (C) eine Übersicht der im 

Zuge der Evaluation erstellten Untersuchungsberichte (C 1), eine im Rahmen der 

mündlichen Verhandlung vor dem Bundesverfassungsgericht vorgelegte Stellungnahme 

des Gutachters (C 2), der für die parallelen Fallstudien eingesetzte Interviewleitfaden 

(C 3) sowie ein Verzeichnis ausgewählter Materialen und Literaturhinweise 

(C 4) an. 

Die beiden materiellen Teile des Untersuchungsberichts (Abschnitte A bzw. B) 

wurden identisch strukturiert, um eine Zuordnung der empirischen Erkenntnisse zu 

erleichtern. Hierbei geht der Gutachter jeweils in einem ersten Kapitel (A 2 bzw. B 

4 Im Auftrag des Bundes waren in den vergangenen Jahren diverse, vorwiegend arbeitsmarktpolitisch 

und -ökonomisch ausgerichtete Forschungseinrichtungen tätig; vgl. hierzu Kaltenborn, 

B./Knerr, P./Reissert, B.: Konzeption einer Evaluierung von Arbeitsgemeinschaften und Optionskommunen 

nach § 6c SGB II. Beiträge zur Wirtschaftsforschung und Politikberatung, Nr. 28, 

Berlin, 2005; IAW/ZEW: Evaluation der Experimentierklausel nach § 6c SGB II – Untersuchungsfeld 

1: Deskriptive Analyse und Matching. Abschlussbericht 2008, Tübingen/Mannheim, 

2008; ISR/IAJ/infas/Simma & Partner/WZB: Evaluation der Experimentierklausel nach § 6c SGB 

II – Untersuchungsfeld 2: Implementations- und Governanceanalyse. Abschlussbericht 2008, 

Frankfurt/Bonn/Berlin u. a., 2008; ZEW/IAQ/TNS Emnid: Evaluation der Experimentierklausel 

nach § 6c SGB II – Untersuchungsfeld 3: Wirkungs- und Effizienzanalyse. Abschlussbericht 

2008, Mannhein/Duisburg/Bielefeld, 2008; ifo/IAW: Evaluation der Experimentierklausel nach § 

6c SGB II – Untersuchungsfeld 4: Makroanalyse und regionale Vergleiche. Abschlussbericht 

2008, München/Tübingen, 2008; ISG: Evaluation der Experimentierklausel nach § 6c SGB II – 

Administrative Unterstützung und wissenschaftliche Beratung. Jahresbericht 2007, Köln, 2007; 

als zusammenfassender Bericht ferner: Bundesministerium für Arbeit und Soziales: Endbericht 

zur Evaluation der Experimentierklausel nach § 6c SGB II. Vergleichende Evaluation des arbeitsmarktpolitischen 

Erfolgs der Modelle der Aufgabenwahrnehmung „zugelassener kommunaler 

Träger“ und „Arbeitsgemeinschaft“, Berlin, 2009.


2) auf die Trägerentscheidung und das Trägerverhältnis als gleichsam zusammenfassende 

Indikatoren für die Funktionalität des neuen Leistungssystems ein – unter 

besonderer Berücksichtigung der Ausgangssituation und der bisherigen Entwicklung 

in Baden-Württemberg. Es folgen Betrachtungen zur Handlungssituation in 

Anbetracht in diesem Bundesland traditionell steuerungsstarken Kreisebene (A 3 

bzw. B 3), zur äußeren Struktur, zur Binnen- und Prozessorganisation (A 4 bzw. B 

4) sowie zu den Schnittstellen mit kommunalen und Agenturaufgaben (A 5 bzw. B 

5). Der Personal- und Ressourceneinsatz im Rahmen der Grundsicherung für Arbeitsuchende 

steht in den Kap. A 6 bzw. B 6 im Mittelpunkt, bevor sich die beiden 

folgenden Kapitel der Klientel- und Leistungsstruktur (A 7 bzw. B 7) sowie den 

sozialintegrativen Maßnahmen nach § 16a SGB II (neu – A 8 bzw. B 8) zuwenden 

– beides unter Beachtung der erwartungsgemäß besonderen Klientelanforderungen, 

die sich aus der guten Arbeitsmarktlage in Baden-Württemberg ergeben. Die aus 

Sicht der beteiligten Träger – Bund und Kommunen – wichtigen Gesichtspunkte 

der Aufsicht und Steuerungsfähigkeit schließen dann die empirische Bestandsaufnahme 

ab (A 9 bzw. B 9). Auf dieser Grundlage legt der Gutachter schließlich einen 

Modellvergleich im Rahmen des gesetzlich verfügten Systemwettbewerbs vor 

(A 10 bzw. B 10). Dessen Bilanzierung (bundesweit sowie erneut für Baden- 

Württemberg) und die Bewertung von künftigen Trägervarianten durch die befragten 

Kommunen (A 11 bzw. B 11) führen ihn zu einer Reihe von Empfehlungen, die 

pragmatische Lösungen für ein (weiterhin) konkurrenzfähiges und wettbewerbsbasiertes 

System vorsehen und ebenso Ausführungen zur baden-württembergischen 

Situation im Landesmaßstab enthalten (A 12 bzw. B 12). 

XXV

XXVI 



Teil A 

Ergebnisse der Evaluation der 

Aufgabenträgerschaft nach dem SGB II 

in Baden-Württemberg für die Jahre 2005-2008 

A-1

A-2 



(1) Ansatz: Fragestellung und Methodik, Empirie und 

Untersuchungsablauf 

Die Fragestellung der hiermit für die spezifische Situation in Baden-Württemberg 

vorgelegten Untersuchung zur Aufgabenträgerschaft nach dem SGB II richtet sich 

auf den organisatorischen und leistungsbezogenen Vergleich zwischen den seit 

2005 praktizierten Trägerformen (ARGE, Option und getrennte Aufgabenwahrnehmung). 

Dabei handelt es sich um eine über Fallstudien erstellte eigenständige 

Evaluation für dieses Bundesland, in Ergänzung jener breiteren Untersuchung, die 

der Gutachter im Auftrag des Deutschen Landkreistages bundesweit erstellte und 

deren Ergebnisse parallel vorgelegt werden. Die nun für beide Projekte vorliegenden 

Abschlussberichte weisen zur besseren Vergleichbarkeit identische Gliederungen 

auf, in einigen wenigen Teilen auch analoge Ausführungen, soweit diese die 

Gegebenheiten beider Grundgesamtheiten zutreffend charakterisieren. Zugleich 

wird jeweils kenntlich gemacht, wo Unterschiede zwischen den bundesweiten und 

den baden-württembergischen Gegebenheiten bestehen. Dies ermöglicht es, die 

Landesspezifika – etwa im Hinblick auf besondere Klientelbedarfe – einzuordnen 

und gegen allgemeine Trends abzugrenzen. 

Im Gegensatz zur offiziellen Wirkungsforschung nach § 6c SGB II geht es der 

Evaluation des ISE allem darum, die komparative Analyse um grundsätzliche Fragestellungen 

zu erweitern, die sich den aufgabenbezogenen, institutionellen und 

funktionalen Konsequenzen der Hartz IV-Reform zuwenden. Ziel ist eine umfassende 

Bestandsaufnahme der bereits heute erkennbaren und künftig möglichen 

Konsequenzen für die Stellung der Kreise im Staatsaufbau und für die Funktionsfähigkeit 

der kommunalen Selbstverwaltung insgesamt (auf der Kreisstufe und im 

kreisangehörigen Raum). Gefragt wird nach der Effektivität und Effizienz der Aufgabenwahrnehmung 

in ihrem jeweiligen Vollzugskontext. Dabei sind bei dieser 

Bilanzierung von Aufwand und Ertrag der Hartz-Reformen weiter gefasste verwaltungspolitische 

Fragen in Rechnung zu stellen. Eine bei isolierter Betrachtung 

wirkungsvolle Maßnahme oder organisatorische Lösung wird so nur dann als nachhaltig 

eingestuft, wenn sie sich in ihren institutionellen Gesamtzusammenhang 

einpasst und nicht zu anderweitigen Verwerfungen führt. Im Fall Baden-Württembergs 

tritt das Interesse an möglichen Wechselwirkungen mit der zur SGB II-Einführung 

zeitgleich vollzogenen (großen) Verwaltungsreform hinzu, die den Aufgabenbestand 

der Kreisstufe in beträchtlichem Umfang erweiterte. 

Neben der Betrachtung der Arbeitsweise der unterschiedlichen Trägermodelle i. e. 

S. (und ihrer organisatorischen Klassifizierung) sind daher weitere Variablen der 

politisch-administrativen Rahmenbedingungen einzubeziehen. Hierbei stehen nicht 

nur konkurrierende Interpretationen der Leistungsfähigkeit von Optionskommunen 

und ARGEn im Vordergrund, sondern auch praktische Empfehlungen zur Optimie- 

Auswirkungen 

auf die kommunale 

Selbstverwaltung 

Abhängigkeit der 

Aufgabenerledigung 

von den administrativen 

Kapazitäten – 

in Baden-Württemberg 

auch im Hinblick 

auf die Verwaltungsreform 

zum 

01.01.2005 

Einbezug weiterer 

Variablen 

A-3

Wirkungs- 

orientierte Analyse 

der organisatorischen 

und institutionellen 

Kontexte 

A-4 


rung der gewählten Arbeitsformen auf verwaltungswissenschaftlicher Grundlage. 

Darüber hinaus sind die angesprochenen Folgen für die Kapazitäten und das künftige 

Funktionsprofil der kommunalen Kreisstufe aufzuzeigen und erforderlichenfalls 

Vorschläge für eine sachgerechte Weiterentwicklung der finanziellen, institutionellen 

und regulativen Rahmenbedingungen der Aufgabenwahrnehmung nach 

dem SGB II zu formulieren. Dabei wird konsequent zwischen Empfehlungen unterschieden, 

die bundesweite Geltung besitzen, und solchen, die für die badenwürttembergische 

Situation i. e. S. bedeutsam sind. 

Die wirkungsorientierte Analyse der organisatorischen Lösungen und institutionellen 

Rahmenbedingungen der Aufgabenträgerschaft nach dem SGB II erfordert eine 

umfassende empirische Grundlage, die Aussagen zu effektivitäts- wie effizienzbezogenen 

Mechanismen zulässt. Erklärende Größen sind hierbei neben den gesetzlichen 

Vorgaben die Zahl der beteiligten Akteure und Einrichtungen, ihre formellen 

und informellen Beziehungen, die gegebenen Aufgaben und Zuständigkeiten, die 

daraus und aus ihrer Position im Staatsaufbau ableitbaren Interessen und Handlungsorientierungen 

sowie die innere Ausgestaltung der durchführenden Einrichtungen 

vor Ort. Sie werden auf erkennbare Unterschiede in der Arbeitsweise, Differenzen 

in der Leistungsfähigkeit und Konsequenzen für die Handlungsfähigkeit 

der kommunalen Gebietskörperschaften bezogen, um im Ergebnis zu institutionell 

wie funktional ausgerichteten Einschätzungen und Empfehlungen zu gelangen. 

Untersuchungsfeld 

BA8 (übergeordnet) 

Benachbarte 

Aufgabenträger9 Lokale BA6/7 

Aufsichtsbehörden 10 

Freie Träger 

Private 

Dienstleist. 

Landesbehörden 

Externe 

Dritte 11 

Versich.träger 

Wirtschaft/ 

Arbeitgebern 12 

Andere 

Aufgaben 3 

Kommunal- 

Politik 4 

Kommune 

Vollzugsorganisation 

(ARGE / Option) 

Aufbau 1 / Abläufe 2 

Leistungsberechtigte 

13 

Kreisang. 

Gemeind. 5 

Interessengruppen 

14 

(1) Rechtsform, Interne Aufbauorganisation 

und Organe 

(2) Interne Prozesse, Arbeitsabläufe 

und Effizienz (administrativ und 

leistungsbezogen) 

(3) Funktionale Bezüge zu anderen 

kommunalen Aufgaben 

(4) Verhältnis zu und Beteiligung der 

politischen Organe 

(5) Verhältnis zu und Position der 

kreisangehörigen Gemeinden 

(6) Verhältnis der ARGE zur BA (lokal 

und übergeordnet) 

(7) Verhältnis der Optionskommune 

zur BA (lokal und übergeordnet) 

(8) Interne Strukturen und 

Funktionsmuster der BA 

(9) Verhältnis zu und Kooperation mit 

benachbarten Aufgabenträgern 

(10) Verhältnis zu Aufsichtsbehörden 

der Länder und des Bundes 

(11) Verhältnis zu externen Dritten 

(freie Träger, Dienstleister, 

Landesbeh., Versicherungsträger) 

(12) Verhältnis zur Wirtschaft und 

zu Arbeitgebern 

(13) Verhältnis und Leistungsqualität 

gegenüber den Leistungsberechtigten 

(Effektivität) 

(14) Verhältnis zu sonstigen Interessengruppen 

und Akteuren


Die komplementären Untersuchungen im Auftrag des baden-württembergischen 

und des Deutschen Landkreistages waren zunächst auf die Jahre 2005 und 2006 

angelegt, wurden aber mit Blick auf aktuelle Ereignisse (u. a. aufgrund des vor dem 

Bundesverfassungsgericht anhängigen Beschwerdeverfahrens und die parallel laufende 

Evaluation nach § 6c SGB II) verlängert. Die im Rahmen der letzten vier 

Jahre veröffentlichten Untersuchungsberichte und Präsentationen finden sich im 

Anhang dokumentiert (C 1). 

Methodisch wählte der Gutachter einen induktiven und in seinen wesentlichen Untersuchungsteilen 

deskriptiven Ansatz. Dies entsprach dem Anliegen des Auftraggebers, 

nicht von vornherein mit fixierten Annahmen und Kriterien zu arbeiten, 

sondern zunächst funktionale wie materielle Aspekte der Aufgabenwahrnehmung 

im Prozess zu erfassen und wirkungsorientiert zu analysieren. Hierbei stützte sich 

das ISE auf qualitative wie quantitative Verfahren. Sie bezogen sich auf die Auswertung 

aller verfügbaren themenspezifischen Unterlagen und Dokumente sowie 

auf die mehrfache Durchführung von halbstandardisierten vor Ort-Interviews in 

acht baden-württembergischen Kommunen und Grundsicherungsstellen; partiell 

traten Gespräche in den örtlichen Agenturen für Arbeit hinzu. Die fakultativ vorgesehenen 

Datenabgleiche mit Erhebungen im Rahmen der regulären Arbeitsmarktstatistik 

mussten dagegen in den ersten Jahren der Beobachtung aufgrund vielfältiger 

Unschärfen und Unsicherheiten zurückgestellt werden. Auch erschien es zuletzt 

zweifelhaft, ob sich eine empirische Grundlage, der allenfalls konsolidierte Daten 

für ein Jahr zugrunde lagen, als ausreichend erweisen würde. 

Im Mittelpunkt der Evaluation standen deshalb bis auf Weiteres input-bezogene 

Analysen, soweit dies die eingesetzten Organisationsstrukturen, Verfahren und 

Ressourcen betraf. Hierfür konnten über die Fallstudien und parallele Landesauswertungen 

der bundesweit durchgeführten flächendeckenden Befragungen Erkenntnisse 

generiert werden, die sich (für Baden-Württemberg) in den in Teil (B) 

dieses Berichts dokumentierten Daten finden. Auf der Wirkungsseite und mit 

Blick auf jene Konsequenzen, die die kommunale Beteiligung für das neue Leistungssystem 

nach sich zog, musste der Gutachter aus den oben benannten Gründen 

auf Aggregatdaten und gelegentlich auch plausibilitätsgestützte Ableitungen zurückgreifen. 

Wie die bislang vorliegenden Ergebnisse der § 6c-Evaluation nahe 

legen, bestehen hier keine grundlegenden Unterschiede zu den Erkenntnissen anderer 

relevanter Forschungseinrichtungen. Wie allerdings im Verlauf und vor allem 

am Ende des Berichts deutlich werden wird, bestehen erhebliche Differenzen in der 

Interpretation der Vollzugspraxis und der Klientelschwerpunkte der Grundsicherung 

sowie mit Blick auf die daraus abzuleitenden Konsequenzen. 

Als empirische Basis griff der Gutachter zum einen die benannten Fallstudien zurück, 

zum anderen kam es zu einer dreimaligen flächendeckenden Befragung aller 

Verlängerung der 

Untersuchung bis 

Ende 2008 

Induktiver Ansatz 

Zunächst inputbezogene 

Analysen, 

darauf aufbauend 

plausibilitätsgestützteWirkungsaussagen 

A-5

Empirie: Acht 

Fallstudien und 

flächendeckende 

Befragungen 

Detaillierte 

Fallstudien als 

Basis für flächen- 

deckende 

Erhebungen 

A-6 

Gesamthafte 

Befragungen in 

drei Wellen 


Landkreise und Optionsstädte sowie der damit betroffenen operativen Einrichtungen 

(ohne die Jobcenter der Agenturen in Fällen mit getrennter Aufgabenwahrnehmung); 

sie wurden für die Situation in Baden-Württemberg noch einmal gesondert 

ausgewertet. 

Von zentraler Bedeutung für die fortlaufende Erfassung der organisatorischen und 

institutionellen Realität waren im Untersuchungsablauf zunächst die benannten 

Fallstudien (vgl. dazu das unten stehende Schaubild). Sie beinhalteten im Rahmen 

einer Totalerhebung alle fünf baden-württembergischen Optionskommunen, erhoben 

in ihrer Gesamtheit jedoch keinen Anspruch auf umfassende Repräsentativität, 

da als Kontrollfälle lediglich zwei ARGEn und eine Konstellation mit getrennter 

Aufgabenwahrnehmung hinzugezogen wurden. Diese Vorgehensweise erlaubte 

zwar keine direkte Vergleichbarkeit innerhalb der Gruppe, aber doch die Ableitung 

von Fragestellungen und Hypothesen auf der Basis der hierzu erstellten und im 

Evaluationsprozess fortgeschriebenen Fallstudien, die anhand der Ergebnisse aus 

den flächendeckenden Befragungen substantiiert wurden. 

Acht Fallstudien für die Untersuchung im Auftrag des baden-württembergischen 

Landkreistages 

Optionskommunen Arbeitsgemeinschaften Getrennter Vollzug 

– Landkreis Biberach 

(BC) 

– Bodenseekreis (FN) 

– Ortenaukreis (OG) 

– Landkreis Tuttlingen 

(TUT) 

– Landkreis Waldshut 

(WT) 

– Landkreis Schwäbisch 

Hall (SHA) 

– Landkreis Breisgau- 

Hochschwarzwald 

(FR) 

– Rhein-Neckar-Kreis 

(HD) 

Aufbauend auf den benannten Fallstudien (bundesweit kamen 12 weitere Kreise 

und Städte hinzu1 ) erfolgten jeweils im Frühsommer 2006, 2007 und 2008 (Welle 1 

bis 3) flächendeckende Befragungen aller Landkreise und Optionsstädte sowie 

darüber hinaus auch der örtlichen Grundsicherungsstellen. Hieraus ergab sich eine 

Grundgesamtheit von 330 Einheiten (323 Kreise, sechs Optionsstädte sowie Stadt 

und ARGE Ingolstadt). Die Befragungen erstreckten sich auf jeweils ca. drei 

1 Landkreise Bad Doberan (ARGE), Dithmarschen (ARGE), Gütersloh (ARGE), Leer (Option), 

Main-Kinzig (Option), Mayen-Koblenz (ARGE), Oberhavel (Option), Steinburg (Option), Vechta 

(ARGE), Tuttlingen (Option – Teilnahme in beiden Untersuchungen) sowie die Städte Ingolstadt 

(ARGE) und Erlangen (Option).


Monate: März bis Juni 2006 (Welle 1), April bis Juli 2007 (Welle 2) und April bis 

Juli 2008 (Welle 3); die dem zugrunde liegenden Fragebögen finden sich im Untersuchungsbericht 

der bundesweiten Evaluation für den DLT dokumentiert. Als 

Bezugszeitraum wurde, neben aktuellen Situationsbeschreibungen und Einschätzungen, 

das jeweilige Vorjahr gewählt (Welle 1: 2005; Welle 2: 2006; Welle 3: 2007). 

Rücklauf der drei flächendeckenden Befragungen aller Landkreise und Optionsstädte 

als Anteil an der Grundgesamtheit 

Insgesamt 

ARGE 

Option (zkT) 

Getrennte 

Aufgabenwahrn. 

Welle 1 

(März bis Juni 2006) 

71% 

(235 Fälle) 

66% 

(160 Fälle) 

88% 

(59 Fälle) 

84% 

(16 Fälle) 

Welle 2 

(April bis Juli 2007) 

82% 

(271 Fälle) 

78% 

(191 Fälle) 

94% 

(65 Fälle) 

79% 

(15 Fälle) 

Welle 3* 

(April bis Juli 2008) 

82% 

(271 Fälle) 

78% 

(191 Fälle) 

93% 

(64 Fälle) 

74% 

(14 Fälle) 

* Zwecks Vergleichbarkeit zur vorangegangenen Welle einheitliche Bezugnahme auf die Angaben der Bundesagentur 

für Arbeit zur geographischen Zuordnung der SGB II-Träger (Stand 19.06.2007). 

Der Rücklauf der Erhebungen lag mithin zwischen 71 und 82% (vgl. dazu das 

voranstehende Schaubild) und umfasste bis zu 271 Kommunen mit ihren operativen 

Einrichtungen. Die Beantwortung der versandten Fragebögen schloss in den allermeisten 

Fällen Vertreter der operativen Einheiten (ARGEn, besondere Einrichtungen 

und Sozialämter) ein. Lediglich in 29 bzw. 15% der antwortenden ARGE- 

Kreise wurden keine Mitarbeiter der gemeinsamen Einrichtungen unmittelbar beteiligt, 

doch versicherten auch in diesen Fällen die betreffenden Kommunen, dass 

eine entsprechende Abstimmung zuvor stattgefunden habe. 

In Baden-Württemberg betrug der Rücklauf unter den befragten Kreisen (und ihren 

Grundsicherungsstellen – ohne Agenturen bei getrennter Aufgabenwahrnehmung) 

im Jahr 2006 69% und stieg 2007 und 2008 auf jeweils 97% an, d. h. 34 der 35 

Landkreise beteiligten sich an der ISE-Erhebung. Beantwortet wurden die 

eingesetzten Fragebögen in allen Fällen von Geschäftsführern und/oder Amtsleitern. 

Die Evaluation begann mit einer umfassenden Bestandsaufnahme, erhob fortlaufend 

eigene empirische Grundlagen (über Fallstudien und flächendeckende Befra- 

Rücklauf und 

Beantwortung der 

Fragebögen 

Teilnahme und 

Antwortverhalten in 

Baden-Württemberg 

Untersuchungsablauf 

A-7

A-8 


gungen der Aufgabenträger), leitete daraus funktional ausgerichtete Analysekategorien 

ab und „erhärtete“ diese Erkenntnisse auf der Ergebnisseite durch quantitative 

Daten, die im Wesentlichen durch die eigenen Erhebungen gewonnen wurden. 

Die Abfolge der Untersuchungsschritte gestaltete sich wie folgt: 

• Bestandsaufnahme, Fall- und Indikatorenauswahl, Operationalisierung, 

Monitoring (01 bis 06/2005; danach fortlaufend im Hinblick auf methodische 

Erfordernisse und in Reaktion auf aktuelle Entwicklungen) 

Auswertung arbeitsmarkt- und sozialpolitischer Evaluationsbemühungen; Identifikation 

der relevanten Variablen und Operationalisierung geeigneter Indikatoren 

für die qualitativen und quantitativen Untersuchungsteile; Entwicklung 

von Hypothesen sowie eines Fragen- und Analyserasters für die Feldphasen I- 

IV (halbstandardisierte Intensivinterviews als Einzel- und Gruppengespräche) 

und die flächendeckenden Erhebungen (Wellen I-III; gleichfalls unter Einsatz 

halbstandardisierter Fragebögen); in Abstimmung mit dem Auftraggeber Auswahl 

der intensiver zu untersuchenden Optionskommunen, ARGEn und Fälle 

mit getrennter Aufgabenwahrnehmung); kontinuierliche Begleitung der jeweiligen 

politisch-administrativen, ökonomischen und sozialen Rahmenbedingungen; 

fortlaufende Anpassung des Interview- und Befragungsansatzes. 

• Intensivbefragung von fünf Optionskommunen, zwei ARGEn und einem 

Fall mit getrennter Aufgabenwahrnehmung 

(Feldphasen I-IV: 07-10/2005, 4-7/2006, 7-10/2007, 4-8/2008) 2 

Bereisung und viermalige Befragung der acht ausgewählten Aufgabenträger; 

Durchführung von strukturierten und halbstandardisierten Intensivinterviews 

mit der Verwaltungsspitze wie der operativen Ebene der Aufgabenträger. 

• Flächendeckende Befragung aller Landkreise 

(Wellen I-III: 3-6/2006, 4-7/2007, 4-7/2008) 

Vollständige Befragung aller Landkreise und kreisfreien Städte zu ihren je spezifischen 

Erfahrungen mit der Aufgaben- und Leistungsträgerschaft sowie zu 

den Konsequenzen für den eigenen und den übertragenen Wirkungskreis (insbesondere 

im Hinblick auf die effektive Wahrnehmung der kreislichen Ausgleichs- 

und Ergänzungsfunktion); hierzu Einsatz eines halbstandardisierten 

Fragebogens (wiederkehrende Fragenblöcke zur Generierung einer Zeitreihe, 

daneben aktuelle und erfahrungsbezogene Fragen im Zeitablauf). 

• Vier Berichte (12/2005, 12/2006, 12/2007, 01/2009) 

Zusammenfassung des bis zu dem jeweiligen Termin gegebenen Kenntnisstandes; 

Ausweis von ggf. darüber hinaus einzubeziehenden Untersuchungsgegenständen 

(unter Einschluss methodischer Weiterungen); zum Dezember 2007 

Vorlage eines gesamthaften Abschlussberichtes unter Einschluss der strukturierten 

Untersuchungsergebnisse und handlungsorientierter Empfehlungen. 

2 Die benannten Feldphasen waren zu Beginn in engeren Abständen vorgesehen, wurden aber in 

Absprache mit dem DLT und in Reaktion auf aktuelle Rahmenbedingungen zeitlich entzerrt. 

Außerdem kam es Ende 2008 noch einmal zu einer abschließenden Befragung einzelner Träger, 

um nicht zuletzt unter dem Eindruck der noch ausstehenden Einigung zwischen Bund und Ländern 

(zur künftigen Vollzugsorganisation) neuere Erkenntnisse einbeziehen zu können; in diesem 

Zusammenhang wurden mit den Grundsicherungsstellen auch Konsequenzen der sich seit Ende 

2008 absehbar verschlechternden Wirtschaftslage angesprochen.


(2) Trägerentscheidung und Trägerverhältnis: Beurteilung 

angesichts der Ausgangslage und bisherigen Entwicklung in 


Die Ausführungen zur Trägerentscheidung und zum Trägerverhältnis summieren 

die Erfahrungen der Kommunen und örtlichen Einrichtungen mit der Organisation 

der Aufgabenwahrnehmung nach dem SGB II in Baden-Württemberg (hier wie im 

Folgenden im jeweils direkten Vergleich zu den Erkenntnissen der bundesweiten 

Evaluation des ISE im Auftrage des Deutschen Landkreistages). Dabei bildet die 

Frage nach der hypothetischen Wiederholung der im Jahr 2004 getroffenen Modellwahl 

einen zentralen Indikator, mit dem sich die gegebene Vollzugssituation 

gesamthaft bewerten lässt (2.1). Dies schließt die jeweiligen Entscheidungsgründe 

vor vier Jahren und die Motivation für eine heute möglicherweise davon abweichende 

Präferenz ein (2.2). Insbesondere für die ARGEn und die darin engagierten 

Kreise sind zudem die Kooperationspraxis nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts 

zur Unzulässigkeit der Mischverwaltung (2.3) und die künftigen 

Optionen der Aufgabenwahrnehmung von Belang (2.4). Eine zusammenfassende 

Beschreibung der Situation in Baden-Württemberg beschließt das Kapitel (2.5). 

(2.1) Trägerentscheidung. Befragt danach, ob die Verantwortungs- und Entscheidungsträger 

in den Kreisen und Optionsstädten aufgrund ihrer vierjährigen 

Erfahrung erneut die gleiche oder aber eine abweichende Trägerformwahl 

treffen würden, bestätigt eine Mehrheit der Befragten ihre damalige 

Präferenz (Quelle: ISE-Erhebung 2008). Getragen wird dieses positive Votum 

auch in Baden-Württemberg durch die zugelassenen kommunalen Träger, 

die sich zu 100% mit dem Status quo zufrieden zeigen. Dies gilt auch für 

die im Land überdurchschnittlich hohe Zahl von Fällen mit getrennter Aufgabenwahrnehmung; 

hier geben immerhin 56% der betroffenen Kreise an, 

mit der getroffenen Wahl nach wie vor zufrieden zu sein. Demgegenüber geben 

in Baden-Württemberg wie im Bundesdurchschnitt 56% der ARGE- 

Kreise an, dass sie bei einer Wiederholung heute anders entscheiden würden – 

und zwar zu 100% zugunsten der Option. Bemerkenswert ist zudem, dass 

sich in Baden-Württemberg (deutlicher als in den Vorjahren) die Quote unzufriedener 

Kommunen in den vergangenen beiden Jahren erhöht hat, was im 

Übrigen sowohl für die ARGE-Kreise (2007: 50%; 2008: 56%; Quelle: ISE 

Erhebung 2007 und 2008) als auch für die Konstellationen mit getrenntem 

Vollzug gilt (2007: 33%; 2008: 44%; Quelle: ebd.). Im direkten Vergleich 

betrug die anhand dieser Frage gemessene Zustimmung zur gemeinsamen 

Aufgabenwahrnehmung bundesweit nur 38%, in Baden-Württemberg aber 

immerhin noch 45%; heute hat sich dieses Verhältnis mit 44% : 38% 

Summierung der 

Erfahrungen mit 

der Organisation 

des SGB II 

Auch in Baden- 

Württemberg 

zunehmende 

Ablehnung der 

ARGE und eines 

getrennten 

Vollzugs 

A-9

A-10 

Gründe für ein 

Festhalten an 

ARGEn und 

getrenntem 

Vollzug 

Offenbar deutlich 

veränderte Sichtweisen 

der badenwürttembergischen 

Kommunen 


umgekehrt, so dass mit Blick auf die Situation im Land von einem erkennbaren 

Stimmungswandel auszugehen ist, der im Übrigen auch eine wachsende 

Zahl von Kreisen mit getrenntem Vollzug erfasst zu haben scheint. 

Vergleicht man diese dominante Meinungslage mit den Einschätzungen, die 

jene Kreise äußern (Quelle: ISE-Fallstudien 2005-2008), die unverändert an 

ihrer Beteiligung in einer Arbeitsgemeinschaft festhalten, so fällt auf, dass 

Letztere in direkten Interviews sehr häufig auf eine von persönlichen Konstellationen 

geprägte positive Arbeitssituation verweisen. Hinzutritt das Eingeständnis, 

dass man als Kommune zu Beginn des neuen Leistungssystems 

nicht im Mindesten über jene Erfahrungen verfügen konnte, die in der Agentur 

gegeben waren und für die Integration und Vermittlung von Arbeitsuchenden 

erforderlich sind. Gleichwohl scheint es auch in Baden-Württemberg 

zumindest partiell zu einer Eintrübung des ansonsten bislang eher als 

produktiv gekennzeichneten Verhältnisses zu den lokalen und regionalen 

Organen der Bundesagentur gekommen zu sein. In direkten Gesprächen sieht 

wird hier vor allem auf das Urteil des Bundesverfassungsgerichts verwiesen. 

Der schließlich mit 57% nach wie vor hohe Anteil von Kreisen, die an einem 

bestehenden getrennten Vollzug festhalten (Quelle: ISE-Erhebung 2008), erklärt 

sich vor allem aus der Skepsis gegenüber der im Rahmen der geteilten 

Trägerschaft von Bund und Kommunen notwendigen Zusammenarbeit, die 

man aus rechtlichen, funktionalen und finanziellen Gründen auf ein Minimum 

beschränken will. Indes wurde auch hier in den vor Ort geführten Gesprächen 

deutlich, dass diese Haltung nicht mit einer grundsätzlichen Ablehnung 

einer aktiveren Rolle in der Arbeitsmarktpolitik gleichzusetzen ist. Dies 

verbindet sich mit Berichten der örtlichen Akteure über neuere und durchaus 

innovative Kooperationsprojekte, die letztlich erkennen lassen, dass die 

Agenturen nicht auf den besonderen integrationspolitischen Erfahrungshintergrund 

der Kommunen verzichten und sich diese umgekehrt nicht auf eine 

reine Zahlfunktion beschränken wollen. 

Für Baden-Württemberg führt dies insgesamt zu der Situation, dass die in 

den vergangenen Jahren durchaus konstruktive Haltung der Kreise zur Bundesagentur 

Risse bekommen hat. Obgleich viele Kreise in den ARGEn bzw. 

einer reformierten Form der gemeinsamen Aufgabenerledigung durchaus ein 

sinnvolles Organisationskonzept sehen, bezweifeln sie inzwischen mehrheitlich 

die praktische Funktionsfähigkeit angesichts einer für sie unkalkulierbaren 

Hierarchieabhängigkeit der Agenturen vor Ort. In Fällen mit getrennter 

Aufgabenwahrnehmung mag man sich dadurch in den ursprünglichen Annahmen 

über die Arbeitsgemeinschaften bestätigt sehen, doch zeigt hier der 

steigende Anteil der auch mit diesem Modell unzufriedenen Kommunen,


dass der Verzicht auf jegliche fachliche Einflussnahme nicht minder schwer 

wiegt. Die im Vergleich zum Bundesdurchschnitt höhere Quote von Kommunen, 

die bei einer vollständigen Öffnung der Option diesen Weg auch 

kurzfristig beschreiten würden (56% gegenüber 47% bundesweit), bestätigt 

insoweit die deutlich veränderte Sichtweise der baden-württembergischen 

Kommunen (Quelle: ISE-Erhebung 2008). 

(2.2) Entscheidungsgründe. Sucht man die Präferenzen der kommunalen Träger 

weiter zu differenzieren, empfehlen sich als Vergleichsmaßstab jene Gründe, 

die für die Organisationswahl im Jahr 2004 angegeben wurden (Quelle: ISE- 

Erhebung 2006). Für die Beteiligung an einer ARGE sprachen dabei (auch 

und vor allem in Baden-Württemberg) die Begrenzung finanzieller Risiken 

sowie rechtliche Unsicherheiten und der aus Sicht der betroffenen Kreise zu 

knapp bemessene Zeithorizont, um die Option umzusetzen. Demgegenüber 

verwiesen die Optionskommunen auf den Erhalt lokaler Leistungsstrukturen 

(Beschäftigungsgesellschaften und Kapazitäten aus der aktivierenden Sozialhilfe) 

sowie eine direkte Ressourcenverantwortung und fachliche Steuerung, 

während in Fällen mit getrennter Aufgabenwahrnehmung befürchtete finanzielle 

Risiken, die Vermeidung einer Bundesaufsicht und eine kritische Haltung 

der Kommunalpolitik das Votum prägten (Quelle: ebd.). Für die Situation 

in Baden-Württemberg kam vor allem nach Aussagen der vor Ort befragten 

Akteure die Belastung mit anderen Reformen (insbesondere der zum 

01.01.2005 in Baden-Württemberg in Kraft getretene Verwaltungsreform) 

hinzu (Quelle: ISE-Fallstudien 2005-2008). 

Argumente für ein heute davon abweichendes Votum sehen die badenwürttembergischen 

ARGE-Kreise vor allem in einer eigenständigen und ungeteilten 

Organisations-, Ressourcen- und Fachverantwortung (Quelle: ISE- 

Erhebung 2008). Ursächlich dafür sind nach Angaben der im Rahmen von 

Fallstudien interviewten Vertreter von Kommunen und Einrichtungen die 

negativen Erfahrungen aus der operativen Praxis. Ähnliches gilt für die Fälle 

mit getrenntem Vollzug, wobei hier das Problem fehlender Gestaltungsmöglichkeit 

umso schwerer wiegt, als sich die Rolle der Kommunen aufgrund der 

damit verbundenen Leistungsberechnung im Bereich der KdU auf eine bloße 

Zahlfunktion ohne effektive Steuerungsoptionen beschränkt. Wie bereits in 

den Vorjahren entspringt die Kritik am Status quo dabei nicht so sehr pauschalen 

Vorbehalten gegen die Organe der Bundesagentur für Arbeit. Die 

wesentlichen Problemursachen werden vielmehr in der bereits im SGB II 

festgelegten Teilung von Zuständigkeiten und Finanzverantwortung gesehen. 

Da aus Sicht der Kommunen der vom Gesetzgeber gewollte zusammenhän- 


Erfahrungen mit 

der Organisation 


Ursachen für 

ein inzwischen 

erkennbar ver- 

ändertes Votum 

A-11


Württemberg 

inzwischen mehr 

Mut zur Kommunalisierung 

A-12 

Verfassungs- 

gerichtsurteil 

trotz neuer 

Unsicherheit als 

klärende Zäsur 


gende Vollzug der Grundsicherung für Arbeitsuchende nicht ohne den Anschluss 

an örtliche Leistungen der sozialen Daseinsvorsorge (Jugend, Bildung, 

Gesundheit usw.) stattfinden kann, tendiert man derzeit mehrheitlich 

zu einer Übernahme der notwendigen Aufgaben in die kommunale Verantwortung. 

Hinzutritt das angesprochene Problem der verknüpften Berechnungsverfahren 

für einheitliche Anspruchsvoraussetzungen bei den passiven 

Leistungen. Dies erklärt schließlich auch eine grundlegende Veränderung 

des Meinungsbildes im Vergleich zur Situation 2004, als gerade die in Baden-Württemberg 

vermuteten finanziellen Risiken zu einer unerwartet hohen 

Ablehnung der Option führten. 

Heute sind es demgegenüber vor allem haushalterische Erwägungen, die die 

eigene (zugelassene) Trägerschaft deutlich attraktiver erscheinen lassen, um 

eine einheitliche Ressourcenbewirtschaftung und kommunale Ausgabenkontrolle 

zu gewährleisten (Quelle: ISE-Erhebungen 2007 und 2008). Insofern 

kam es im Zuge der Vollzugspraxis in den vergangenen Jahren zu einer Umkehrung 

der gegebenen Einschätzungen. Seitens der baden-württembergischen 

Kreise tritt eine im Bundesvergleich höhere Bewertung steuerungsbezogener 

und fachlicher Gesichtspunkte hinzu, was erneut verdeutlicht, dass 

man offenbar die anfängliche Skepsis gegenüber einer aktiveren Rolle im 

SGB II abgelegt hat und sich nunmehr aus den Erfahrungen der gemeinsamen 

und getrennten Aufgabenwahrnehmung heraus zu mehr (kommunaler) 

Eigenständigkeit veranlasst sieht. 

(2.3) Situation in den ARGEn. In den zurückliegenden Jahren war die Arbeitssituation 

in den ARGEn durch eine Reihe von operativen Problemen gekennzeichnet, 

die zum einen personal- und haushaltswirtschaftliche Schwierigkeiten 

(vgl. dazu unter 6), zum anderen organisatorische Schnittstellen und 

Steuerungskonflikte betrafen (vgl. dazu unter 5 und 9). Dies galt trotz der in 

den Vorjahren i. T. positiveren Einschätzungen auch für die Situation in Baden-Württemberg. 

Insofern bildete das Verfassungsgerichtsurteil zur Unzulässigkeit 

der Mischverwaltung eine klärende Zäsur, die einen mehrheitlich 

als unbefriedigend empfundenen Zustand auch juristisch als unsachgemäß 

kennzeichnete. Gleichwohl erwuchs hieraus eine erhöhte Unsicherheit, die 

sich nach Darstellung der vom Gutachter vor Ort befragten Akteure derzeit 

vor allem auf Seiten der Mitarbeiter negativ auswirkt (Quelle: ISE- 

Fallstudien). So berichten einige Einrichtungen von einer zunehmenden Tendenz 

vor allem bislang nur befristet Beschäftigter, sich auf andere Stellen zu 

bewerben. Zwar will eine Reihe von ARGEn und Optionskommunen die 

mehrheitlich für 2009 erhoffte gesetzliche Klarstellung nutzen, um die eigene 

Personalstruktur und -zusammensetzung zu überprüfen, doch sieht man sich


bis dahin vor nicht unerhebliche Risiken für die Gewährleistung geordneter 

Geschäftsabläufe gestellt. 

Ungeachtet dessen kam es nach Angaben aller in Baden-Württemberg befragten 

Kreise bislang zu keiner Einschränkung der gegebenen fachlichen 

Einwirkungsmöglichkeiten in den ARGEn und bestätigen zwei Drittel der 

Kommunen, dass es in den Trägerversammlungen und auf der operativen 

Ebene nach wie vor zu einer hinreichend ergebnisoffenen Diskussion fachlicher 

Standards und arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen komme (Quelle: 

ISE-Erhebung 2008). Erneut scheint es aber auch lokal wie regional unterschiedliche 

Verfahrensweisen seitens der Organe der Bundesagentur zu geben, 

da immerhin in 35% der ARGEn die kommunalen Vertreter eine deutlich 

abnehmende Bereitschaft der Agenturen wahrnahmen, sie an der Ausrichtung 

der Integrationspolitik zu beteiligen (Quelle: ebd.). Obgleich sich 

grundsätzliche Strukturmerkmale und Routinen der Zusammenarbeit wie 

auch ihre Defizite nach Angaben der im Land wie bundesweit befragten Akteure 

ähneln, bestätigt diese Differenz doch den bereits in den Vorjahren erkennbaren 

Befund, dass es zwischen den Agenturorganen und deren Entscheidungsträgern 

erhebliche Unterschiede hinsichtlich ihrer Kooperationsbereitschaft 

gibt. Offenbar ist nur ein Teil der Agentur- und der aus der BA 

stammenden ARGE-Geschäftsführungen dazu bereit, Handlungsspielräume 

auszuschöpfen oder im Zweifelsfall gegen tradierte und eingeübte Verfahrensweisen 

zu entscheiden, mithin ein hierarchisch geprägtes System von unten 

her zu flexibilisieren. Betrachtet man dies aus der Warte übergeordneter 

Instanzen, könnte dies die Annahme bestätigen, dass derzeit hinreichend viele 

Flexibilitäten bestehen, um vor Ort auf besondere Bedarfe und Kooperationserfordernisse 

einzugehen. Dem allerdings widersprechen die nach Angaben 

der lokalen Vertreter auch in Baden-Württemberg wenig kontinuierlichen 

Routinen in der Politik von BMAS und BA sowie die hohe Bedeutung 

persönlicher Konstellationen. Letztere bilden danach unverändert die zentrale 

Voraussetzung, um systemische Defizite zu überbrücken. Insofern verweisen 

die angesprochenen Unterschiede eher auf die Notwendigkeit, den örtlichen 

Organen mehr Gestaltungsspielräume in organisatorischen und fachlichen 

Fragen einzuräumen. Dies gilt umso mehr, als das institutionell und 

leistungsrechtlich erzwungene joint venture funktional von einer ausreichenden 

wechselseitigen Reagibilität und Responsivität abhängt und beide Eigenschaften 

gerade von den Agenturvertretern als integraler Bestandteil ihres 

Handlungsauftrags wahrgenommen werden müssten. 

Bei offenbar 

örtlich und 

personell bedingten 

Unterschieden 

bislang keine 

Einschränkung 

der Kooperationspraxis 

A-13

A-14 

Uneinheitliches 

Agieren der 

Agenturen 

Gefahr 

einer disparaten 

Situation aufgrund 

unterschiedlicher 

Rationalitäten und 

auslaufender 

ARGE-Verträge 


Hinsichtlich der nach dem BVerfG-Urteil notwendigen Neustrukturierung 

der dezentralen Vollzugsorganisation ist bis zum Frühsommer 2008 ebenfalls 

von einer sehr uneinheitlichen Vorgehensweise zu berichten. So gab es 

bundesweit in 59% der ARGE-Kreise und 17% der Fälle mit getrennter Aufgabenwahrnehmung 

Angebote der Agenturseite, über die Bildung dauerhafter 

Arrangements zu verhandeln, die sich zunächst an dem Modell des kooperativen 

Jobcenters orientieren sollten, wie sie der Bundearbeitsminister 

Ende 2007 unmittelbar nach dem BVerfG-Urteil vorstellte; in Baden- 

Württemberg wiederum lagen diese Quoten mit 35 und 11% noch einmal 

deutlich niedriger (Quelle: ISE-Erhebung 2008). Nicht zuletzt aufgrund der 

seitdem wiederholt veränderten Diskussionslage und der nach wie vor offenen 

Situation in der ASMK 1 reagierte man demgegenüber seitens der Kommunen 

sehr zurückhaltend: Nur 6% der ARGE-Kreise in Baden-Württemberg 

gaben an, bis zum Sommer 2008 konkrete Gespräche aufgenommen zu 

haben, während 40% (und 11% mit getrenntem Vollzug) dies erst für den 

Fall einer gesetzlichen Klärung planen und 41% (bzw. 67%) bis auf Weiteres 

ausschließen (Quelle: ebd.). 

Damit aber droht bei einer im Wahljahr möglichen Verzögerung gesetzlicher 

Entscheidungen eine disparate Situation, sofern sich lokale Agenturvertreter 

genötigt sehen, die Verhandlungsposition des Bundes vor Ort (ggf. auch im 

Vollzug) umzusetzen, während die kommunalen Vertreter je nach Präferenz 

auf eine eigene Trägerschaft oder aber die Fortsetzung (und Renovierung) 

der Arbeitsgemeinschaften hoffen. Als erschwerender Faktor tritt für Baden- 

Württemberg in gut jedem dritten Fall hinzu, dass die ARGE-Verträge 2009 

bzw. Anfang 2010 auslaufen (Quelle: ebd.), mithin eine Nichtverlängerung 

insbesondere die kommunale Seite in Bedrängnis bringt, da das in den gemeinsamen 

Einrichtungen tätige Personal zumeist deutlich zahlreicher ist, als 

es für eine getrennte Erledigung von KdU und einmaligen wie flankierenden 

Leistungen erforderlich wäre (vgl. dazu auch unter 6). Obgleich nicht davon 

auszugehen ist, dass Bund und BA diesen Umstand als Verhandlungsmacht 

einsetzen, dürfte dies doch den Fortgang der Gespräche und letztlich die Arbeitsfähigkeit 

der Organisation und der Beschäftigten im SGB II prägen. 

Umso mehr wäre es unabhängig von allen weiteren Überlegungen zur Neuordnung 

der Trägerstrukturen angezeigt, bis zum Zeitpunkt einer gesetzli- 

1 Eine weitere Unsicherheit erzeugte in diesem Zusammenhang zwischenzeitlich auch der bayerische 

Vorschlag einer operativen Trennung von aktiven (Kommunen) und passiven Leistungen 

(Agenturen); sie wird allerdings von der Mehrzahl der Kreise und Optionsstädte abgelehnt (vgl. 

dazu unter 10).


chen Regelung Interimslösungen für eine Fortführung bestehender ARGEn 

zu fixieren, die insbesondere eine mittelfristige Personalübernahme oder aber 

die Verstetigung von Abordnungen und Gestellungen vorsehen, sofern die 

kommunalen Beschäftigten (wie von den meisten Akteuren vor Ort angenommen) 

einen Wechsel zu einem anderen Dienstherren ausschließen. 

(2.5) Optionen nach Karlsruhe. Ungeachtet der kurzfristig erforderlichen Klärungen 

zur Überführung der bisherigen ARGEn stellt sich „nach Karlsruhe“ 

und der vom Verfassungsgericht formulierten Hinweise die Frage, wie das 

Kompetenz- und Organisationsgefüge des SGB II dauerhaft strukturiert werden 

soll. Für die übergroße Zahl der Kommunen und örtlichen Einrichtungen 

steht dabei in Baden-Württemberg und bundesweit außer Zweifel, dass Auftrag 

und Klientel der Grundsicherung für Arbeitsuchende auch künftig ein 

erhebliches Maß an Kooperation zwischen Bund sowie Städten und Kreisen 

notwendig machen (Quelle: ISE-Fallstudien und -Erhebung 2008). Insofern 

könnte die eingetretene Situation auf der Basis dieser Einschätzung dazu genutzt 

werden, alte Konflikte zu überbrücken und eine beiden Seiten gerecht 

werdende Organisation und Zusammenarbeit zu konstituieren, zumal Letztere 

auch von den zugelassenen Trägern als wünschenswert bezeichnet wird. 

Dies ist im Übrigen gerade für den baden-württembergischen Kontext von 

Bedeutung, da sich hier ausweislich der vorgetragenen Ergebnisse und örtlichen 

Einschätzungen das Verhältnis zwischen Kommunen und Agenturen im 

Vergleich zu den Vorjahren, wie aufgezeigt, verschlechtert zu haben scheint. 

Geht man von den bisherigen Modellen aus, kommen dafür grundsätzlich 

zwei Varianten in Betracht: Eine Öffnung der Option, um mehr Kommunen 

als bislang einen eigenverantwortlichen Vollzug zu ermöglichen und einen 

allseits als positiv betrachteten Modellwettbewerb zu erhalten, sowie alternativ 

(oder ergänzend) dazu eine Fortschreibung kooperativer Arbeitsformen, 

um einerseits die auch von den Kommunen geltend gemachten Schnittstellen 

zu nutzen und andererseits jenen Konstellationen zu entsprechen, in denen 

(etwa im Osten und in strukturschwachen Regionen) ein Anschluss an zentrale 

Integrationssysteme der Bundesagentur notwendiger erscheint. Nach 

diesen Optionen befragt, erklären 56% der baden-württembergischen ARGE- 

Kreise (47% bundesweit), dass sie bei einer vollständigen, also unbefristet 

und unkontingentiert möglichen Öffnung kurzfristig die eigene Trägerschaft 

wählen würden; weitere 38% (46% bundesweit) zögen das ggf. mittelfristig 

in Betracht (Quelle: ISE-Erhebung 2008). Erneut geht es den Kommunen im 

Land dabei vor allem um fachliche und organisatorische Steuerungsmöglich- 

Hohes Interesse 

an gemeinsamer 

Aufgabenwahrnehmung 

als 

Ansatzpunkt für 

eine konsensfähige 

Lösung nach 

Karlsruhe 

Zwei Varianten: 

Öffnung der Option 

und Fortschreibung 

kooperativer Strukturen 

A-15

Vollständige 

Öffnung der 

Option auch und 

gerade im badenwürttembergischen 

Kontext als sinnvolle 

Alternative 


Württemberg 

Skepsis gegenüber 

kooperativen 

Trägerformen 

Deutlich gewachsene 

Optionsbereitschaft 

A-16 


keiten, wohingegen die früher gerade in Baden-Württemberg wesentlich höher 

bewerteten fiskalischen Aspekte erkennbar in den Hintergrund getreten 

sind oder aber inzwischen eher für eine eigenständige Trägerschaft zu sprechen 

scheinen (Quelle: ebd.). 

Darüber hinaus ist bemerkenswert, dass die Quote wechselbereiter ARGE- 

Kreise auch in Baden-Württemberg ansteigt (auf 77%), sofern der Gesetzgeber 

dies erneut nur einer begrenzten Zahl von Kommunen in einem definierten 

Zeitraum gestatten sollte (Quelle: ISE-Erhebung 2008). Daraus folgt, 

dass es bei der weiteren Diskussion der Reformoptionen für die Trägerorganisation 

des SGB II nicht mehr notwendiger Weise um die einseitige Konfrontation 

zwischen Bundesverantwortung und dezentraler Kompetenz gehen 

muss, sondern eher um den Erhalt jener produktiven Effekte, die die bisherige 

Modellkonkurrenz erzeugte. Obgleich bislang von der Bundesseite eher 

ablehnend betrachtet, könnte sich deshalb die vollständige Öffnung der Option 

als sinnvolle Perspektive erweisen, da weniger Kreise als ggf. befürchtet 

die eigene Trägerschaft wählen würden. Zugleich gingen von der Möglichkeit 

des Wechsels Reformimpulse für die Bundesagentur aus, indem den örtlichen 

Organen im Vollzug und bei der Ausgestaltung kooperativer Strukturen 

ebenfalls mehr Freiheitsgrade eingeräumt werden müssten. 

Demgegenüber ist die Skepsis der Kreise und Optionsstädte wesentlich größer, 

stellt man sie vor die hypothetischen Alternativen einer ggf. auch verfassungsrechtlich 

abgesicherten Kooperation (bzw. ARGE) und der getrennten 

Aufgabenwahrnehmung. Zwar würden auch in Baden-Württemberg 62% die 

erste Variante vorziehen (vor allem im Interesse einer Leistungserbringung 

aus einer Hand und zwecks arbeitsmarktpolitischer Einflussnahmen), doch 

handelt es sich dabei vorwiegend um derzeit bereits an ARGEn beteiligte 

Kommunen (86%). Demgegenüber votieren die Optionskommunen zu 60% 

und die Kreise mit getrennter Aufgabenwahrnehmung zu 71% für die letztgenannte 

Trägerform (Quelle: ISE-Erhebung 2008). Im Vordergrund steht 

dabei auch hier die direkte Steuerung der eigenen Aufgaben. Das wiederum 

heißt, dass man durchaus die Notwendigkeit eines gemeinsamen oder zumindest 

abgestimmten Vollzugs sieht, hierfür aber gesetzlich verpflichtende und 

institutionell suboptimale Organisationslösungen ablehnt und stattdessen auf 

eine eher lose Zusammenarbeit setzt, selbst wenn diese keine operativen Einwirkungsmöglichkeiten 

beinhaltet. 

(2.5) Gesamteinschätzung für Baden-Württemberg. Die in den vorangegangenen 

Fallstudien und Erhebungen noch erkennbar positivere Einschätzung der 

ARGEn besteht in dieser Form auch in Baden-Württemberg nicht mehr. So


kam es offenbar gerade im Nachgang zum die Mischverwaltung verwerfenden 

Urteil des Bundesverfassungsgerichts vor Ort zu wiederholten Irritationen, 

die die Optionsbereitschaft deutlich erhöhten. Hierzu dürften allerdings 

neben den bereits beschriebenen Gründen zwei weitere Gesichtspunkte wesentlich 

beigetragen haben: So hat der Umstand eines anteilig höheren Besatzes 

an schwer Vermittelbaren (sog. „Baden-Württemberg-Paradoxon“ – 

vgl. dazu auch Kap. 7) den großen Bedarf an komplexen und langwierigeren 

Eingliederungsleistungen besonders deutlich gemacht, wobei die Komponente 

der sozialen Stabilisierung untrennbar mit flankierenden und anderweitigen 

kommunalen Angeboten verbunden ist. Darüber hinaus ist die anfänglich 

als hinderlich gesehene Parallelität von Verwaltungsreform und SGB II-Einführung 

zum 01.01.2005 nicht mehr gegeben. Denn inzwischen haben die 

baden-württembergischen Kreise die neuen Aufgaben ohne größere Probleme 

in ihre Organisation integriert; es finden sich mithin keine Hindernisse 

mehr, die einem stärkeren Engagement in der Grundsicherung für Arbeitsuchende 

entgegenstehen würden. Zuletzt erscheint es gerade im baden-württembergischen 

Kontext signifikant, dass man die finanzielle Dimension des 

SGB II inzwischen anders interpretiert. Sah man 2005 und 2006 ein Risiko 

für die kommunalen Budgets vor allem durch die alleinige Trägerschaft, bewertet 

man heute die haushalterischen Gefahren aufgrund zu geringer Einflussmöglichkeiten 

höher. In der Summe hat sich in Baden-Württemberg 

deshalb die Befürwortung der Option bzw. das Votum für einen möglichst 

dezentralen Vollzug von Hartz IV systematisch erhöht. 

A-17

A-18 



(3) Handlungssituation vor Ort: Lokale Gestaltungsmöglichkeiten 

im Kontext einer traditionell steuerungsstarken 

Kreisverwaltung 

Im Anschluss an die zusammenfassenden Betrachtungen zur Trägerentscheidung 

und zum Trägerverhältnis dokumentieren die Einschätzungen der zentralen Handlungsmöglichkeiten 

im Rahmen der Kommunalpolitik die örtlichen Handlungsspielräume 

beim materiellen Vollzug des SGB II. Im Fall Baden-Württembergs ist 

diese Frage vor allem von Belang, als gerade die kommunale Kreisstufe in ihrem 

Eigenbild wie mit Blick auf ihre institutionellen Grundlagen und die mit der Verwaltungsreform 

2005 hinzugewonnenen Kompetenzen als traditionell steuerungsstark 

gilt. Das Ausmaß der vor Ort gesehenen Handlungsmöglichkeiten lässt somit 

unmittelbare Rückschlüsse darauf zu, inwieweit die Grundsicherung für Arbeitsuchende 

in ihrer gegenwärtigen Form und Ausgestaltung als attraktives Aufgabenfeld 

erscheint, sich Städte und Kreise mithin dazu veranlasst sehen könnten, eine 

aktivere Rolle zu übernehmen. Wie die in Kap. (2) vorgetragenen Ergebnisse dokumentierten, 

scheint dies heute (gegenüber einer früher erkennbaren Zurückhaltung) 

durchaus der Fall zu sein, weshalb im nachstehenden Kontext auch zu erörtern 

ist, ob diese neue Bereitschaft ggf. vor allem als Folge organisatorischer und 

funktionaler Verwerfungen der gegebenen Trägerstrukturen zu interpretieren ist. 

Im Einzelnen geht es im Folgenden zunächst um eine gesamthafte Beschreibung 

jener Möglichkeiten, die in Abhängigkeit von gesetzlichen Kompetenzen und der 

Trägerform gegeben sind (3.1). Die Auswirkungen der Aufgabenwahrnehmung auf 

die Kreise und Optionsstädte richten sich auf einen weiteren Schwerpunkt der vorliegenden 

Untersuchung: die Konsequenzen für die kommunale Selbstverwaltung 

unter besonderer Berücksichtigung der kreislichen Daseinsvorsorge sowie der Ausgleichs- 

und Ergänzungsfunktion (3.2). Dies verbindet sich mit der Betrachtung der 

Intensität und der inhaltlichen Ausrichtung der Kommunalpolitik, sowohl auf der 

kreislichen als auch auf der gemeindlichen Ebene (3.3), bevor der Gutachter im 

Rahmen einer summarischen Einschätzung die eingangs formulierte Frage nach 

den besonderen Gegebenheiten in Baden-Württemberg zu beantworten sucht. 

(3.1) Gesamtsituation. Auch nach Aussagen der Vertreter von Kommunen und 

operativen Einrichtungen in Baden-Württemberg bestehen derzeit relevante 

Handlungsspielräume vor Ort am ehesten bei der dezentralen Organisation 

und der Gestaltung von Integrations- und Leistungsprozessen. Geringere 

Möglichkeiten sieht man bei strategischen Fragen der Arbeitsmarktpolitik 

und bei der Konstruktion von Instrumenten; hinzutreten ubiquitäre Probleme 

im Personalbereich, soweit dies Einstellungen und eine längerfristige Personalentwicklung 

betrifft (Quelle: ISE-Erhebung 2008). 

Besondere 

Bedeutung der 

Handlungsspiel- 

räume für eine 

traditionell 

steuerungsstarke 

Kreisverwaltung 


mit dem SGB II 

vor Ort gegebenen 

Gestaltungs- 

möglichkeiten 


Württemberg 

Spielräume 

vor allem im 

operativen und 

weniger im 

strategischen 

Bereich 

A-19

In Baden- 

Württemberg 

tendenziell höhere 

und zunehmende 

Unzufriedenheit 

der ARGEn 

Verselbständigung 

als Ausweg für 

ARGEn – bei 

erheblicher Skepsis 

der kommunalen 

Seite 

A-20 


Als spezifischer Befund für Baden-Württemberg sind in diesem Kontext zunächst 

die insgesamt im Bundesvergleich als geringer eingeschätzten Handlungsmöglichkeiten 

anzusprechen. Dies bezieht sich insbesondere auf materielle 

Verantwortungsbereiche (Zielgruppenauswahl, geschäftspolitische Ziele, 

Maßnahmeneinkauf usw.); hinzutritt die geringe Zufriedenheit mit dem 

örtlichen Controlling (Quelle: ISE-Erhebung 2008). Etwa positiver schätzen 

die Befragten ihre Spielräume bei technischen und organisatorischen Fragen 

ein (allgemeine Beschaffung und Sachmittelbewirtschaftung als Beispiele). 

Während im Modellvergleich die Optionskommunen von durchgehend als 

höher gekennzeichneten Gestaltungsmöglichkeiten profitieren, stützt sich 

dieses Votum im Wesentlichen auf eine unter den ARGE-Kreisen ausgeprägte 

Unzufriedenheit mit Blick auf die materiellen Handlungsbereiche. Zwar 

verweist man hier etwas häufiger als im Bundesdurchschnitt auf die Möglichkeit, 

das Verhältnis zu den Organen der Bundesagentur produktiv weiterzuentwickeln 

(24% gegenüber 11% bundesweit), doch kann dies nicht über 

gegebene Probleme hinwegtäuschen, die jenseits technischer Funktionen nahezu 

alle anderen Kompetenzfelder berühren (Quelle: ebd.). Zugleich haben 

sich entsprechende Einschätzungen in den vergangenen Jahren verstetigt und 

kam es in den Augen vieler baden-württembergischer Kreis-ARGEn zu einer 

erkennbaren Verschlechterung örtlicher Handlungsmöglichkeiten – so etwa 

bei der Zielgruppenauswahl, der Festlegung von geschäftspolitischen Zielen, 

der Ablauf- und Binnenorganisation oder der Personalwirtschaft (Quelle: 

ISE-Erhebungen 2006 bis 2008). 

Als Ausdruck der benannten Defizite kann in diesem Zusammenhang der 

steigende Wunsch nach organisatorischer Verselbständigung gesehen werden, 

wovon sich immerhin 73% der befragten ARGEn und Kreise verbesserte 

Handlungsspielräume vor Ort erwarten (Quelle: ebd.). Gleichwohl steht 

dem das ebenfalls baden-württemberg-spezifische Phänomen einer überdurchschnittlichen 

Skepsis gegenüber, die vor allem Optionskommunen und 

Kreise mit getrennter Aufgabenwahrnehmung den Varianten eines autonomeren 

Vollzugs entgegenbringen. Erklären lassen dürfte sich diese Haltung 

mit der erkennbar engeren organisatorischen Anbindung des SGB II an die 

Kernverwaltungen, die man seit Beginn des neuen Leistungssystems in Baden-Württemberg 

praktizierte und Traditionslinien einer landrätlich geprägten 

Verwaltung entspricht. Auch könnte man annehmen, dass eine hierüber 

mögliche Verzahnung bislang zu einer höheren kommunalpolitischen Aufmerksamkeit 

für die Grundsicherung beitrug, wenngleich zu konzedieren ist, 

dass sich auch dieser Befund im Zeitablauf als rückläufig darstellt (Quelle: 

ebd.).


(3.2) Kommunale Gestaltungsmöglichkeiten. Den primären Gesichtspunkt bei 

der Beurteilung der Zuständigkeitsverteilung nach dem SGB II bilden die inhaltlichen 

und funktionalen Kompetenzen der beteiligten Träger. Insofern 

dominieren hier fachliche Erwägungen. Hinzutreten müssen aus staatspolitischer 

Sicht jedoch auch die Auswirkungen auf die institutionellen Kapazitäten 

der gebietskörperschaftlichen Ebenen, da davon auszugehen ist, dass sich 

diese als Produkt ihrer Stellung, der finanziellen Möglichkeiten und der materiellen 

Aufgaben ergeben. Das ISE war deshalb von vornherein damit beauftragt, 

zusätzlich zur fachlichen Dimension die Konsequenzen für die 

kommunalen Gestaltungsmöglichkeiten im Allgemeinen und für die Daseinsvorsorge 

auf der Kreisstufe im Besonderen abzuschätzen – erneut unter Berücksichtigung 

der spezifischen Gegebenheiten in Baden-Württemberg. Seit 

Einführung der Grundsicherung für Arbeitsuchende ist hierbei ein gleichmäßiges 

Meinungsbild zu verzeichnen. Jeweils etwa ein Drittel der Befragten 

spricht von erhöhten, verminderten und letztlich unveränderten Handlungsmöglichkeiten 

der Städte und Gemeindeverbände (Quelle: ISE-Erhebungen 

2006-2008). Allerdings differieren diese Angaben wiederum erheblich nach 

der Trägerform. So sprechen ARGE-Kreise selten von erhöhten Potenzialen 

im Hinblick auf die kommunale Daseinsvorsorge, die sich mit der Beteiligung 

am Vollzug des SGB II verbinden. Noch negativer charakterisieren 

Kreise mit getrennter Aufgabenwahrnehmung die Situation (Quelle: ebd.). 

Im Hinblick auf die materiellen Gestaltungspotenziale der kommunalen 

Kreisstufe in Baden-Württemberg folgt daraus, dass diese derzeit hinter ihren 

Möglichkeiten zurückbleibt, wie sie in anderen Bereichen (etwa der allgemeinen 

und der Sonderordnungsverwaltung) gegeben sind. Dies ergibt sich 

zunächst aus der geringen Zahl an Optionskommunen und den im Vergleich 

überdurchschnittlich vielen Konstellationen mit getrennter Aufgabenwahrnehmung. 

Obwohl man bei Letzteren in einigen Fällen darum bemüht ist, 

jenseits obligatorischer Trägerzuständigkeiten weitere Felder der Zusammenarbeit 

zu erschließen, die sich insbesondere an Klienten mit multiplen 

Vermittlungshemmnissen richten, bleibt doch das Problem eines geteilten 

und aus kommunaler Sicht abhängigen Vollzugs bestehen (Quelle: ISE- 

Fallstudien 2006-2008). Hinzutritt die spezifische Situation in den ARGEn. 

Wie oben dargestellt, sind hier entgegen der in den Vorjahren durchaus positiv 

gekennzeichneten Routinen Verschlechterungen im Binnenverhältnis sowie 

mit Blick auf die Funktionalität der operativen Einrichtungen zu verzeichnen. 

Fehlende oder zunehmend eingeschränkte Handlungs- und Gestaltungsspielräume 

vor Ort führen dabei notwendiger Weise zu einer Limitie- 

Unterschiedliche 

Handlungspotenziale 

in ARGEn und 

Optionskommunen 


Württemberg 

strukturell unterausgeschöpfte 

Handlungs- und 

Gestaltungsmöglichkeiten 

der 

Kommunen 

A-21

Unverändert 

hohes Interesse 

der Kommunal- 

politik am Vollzug 


Vor allem in den 

baden-württem- 

bergischen ARGE- 

Kreisen rückläufiges 

Interesse der 

Kreistage 

A-22 


rung des kommunalen Einflusses. Dies mag erklären, warum die unter (1) 

dokumentierte Bereitschaft, nachholend zu optieren, erkennbar angestiegen 

ist. Sieht man von der Situation in den derzeit bestehenden zugelassenen 

Trägern ab, lässt sich die Situation in Baden-Württemberg daher so charakterisieren, 

dass das SGB II und die mit ihm verbundenen Handlungsansätze im 

Bereich der sozialen Daseinsvorsorge für die Kommunen aufgrund der gegebenen 

Zuständigkeiten und Organisationsregelungen nur sehr eingeschränkt 

nutzbar sind. Entwicklungen, die zu einem wesentlichen Teil aus 

den hierarchiegeprägten Routinen des Bundes und der Bundesagentur resultieren, 

führten dabei gerade in jüngster Zeit zu einem Verschleiß jener pragmatischen 

Haltungen, die in Baden-Württemberg zunächst für eine gemeinsame 

Aufgabenwahrnehmung gesprochen haben mögen. Deshalb erzeugen 

der gegenwärtige Zustand und die Unsicherheit über die künftige Arbeitssituation 

eine Diskrepanz zwischen der traditionell steuerungsstarken und seit 

2005 noch einmal kompetenziell erweiterten Kreisverwaltung auf der einen 

und dem SGB II als weitgehend fremdbestimmtem Kompetenzbereich auf 

der anderen Seite. 

(3.3) Interesse der Kommunalpolitik. Seit der Einführung des neuen Leistungssystems 

ist ein erweitertes themenspezifisches Interesse der kommunalen 

Vertretungskörperschaften zu verzeichnen, das in Optionsstädten und - 

kreisen besonders stark ausgeprägt ist und offenbar auch infolge des Karlsruher 

Urteils in Fällen getrennter Aufgabenwahrnehmung anstieg. Die oben 

dargestellten Unterscheide im kommunalen Einfluss korrespondieren dabei 

mit den gegebenen Interessenschwerpunkten, die sich seit 2005 ebenfalls 

kaum verändert haben. So stehen für die Vertretungskörperschaften die finanziellen 

Auswirkungen, der kreisliche bzw. städtische Einfluss sowie der 

sichere und sachgemäße Vollzug der Leistungen im Vordergrund (Quelle: 

ISE-Erhebungen 2006-2008). 

Für Baden-Württemberg galt dabei bislang, dass die Aufmerksamkeit seitens 

der Vertretungskörperschaften und kreisangehörigen Gemeinden deutlich 

höher ausfiel als in den anderen Bundesländern (Quelle: ISE-Erhebungen 

2006-2008). Vor Ort befragte Akteure verwiesen in diesem Zusammenhang 

stets auf intensive Beteiligungsroutinen und kommunikative wie informatorische 

Vorteile, die sich aus der üblicherweise engen Anbindung an die Kernverwaltungen 

ergeben hätten. Gleichwohl kam es hier in den Jahren 2007 

und 2008 zu einer deutlichen Veränderung, die auf eine abnehmende Aufmerksamkeit 

der Kreistage in ARGE-Konstellationen zurückzuführen ist. So 

geben statt 70% der betreffenden Gemeindeverbände heute nur noch 47% an,


dass ihre Vertretungskörperschaften die Aufgabenwahrnehmung nach dem 

SGB II intensiv begleiteten (Quelle: ebd.). Als Grund kann zunächst die in 

den vergangenen beiden Jahren positive Fallzahlen- und Ausgabenentwicklung 

herangezogen werden, die die Sorgen hinsichtlich der finanziellen Belastungen 

der Kreise reduzierte. Daneben verweisen örtliche Akteure auf eine 

gewisse Ermüdung aufgrund andauernder Auseinandersetzungen zwischen 

Agenturen und Kreisen sowie einer wachsenden Einmischung der BA 

in den operativen Vollzug. Kritisiert wird in diesem Zusammenhang die zunehmend 

eingeschränkte Möglichkeit, kommunale Positionen gleichberechtigt 

einzubringen und in der Geschäftspolitik der ARGEn zu verankern. Damit 

korrespondiert erneut die unter (2) dokumentierte Optionsbereitschaft, 

die aus fachlichen Erwägungen eine stärkere kommunale Verantwortung anstrebt, 

während finanzielle Risiken eine nachgeordnete oder aber gänzlich 

anders interpretierte Bedeutung besitzen. 1 

(3.4) Gesamteinschätzung für Baden-Württemberg. Ungeachtet der materiellen 

Erfolge der Grundsicherungsstellen im Vermittlungs- und Integrationsbereich 

fällt die Bilanz des SGB II aus kommunaler Perspektive weniger positiv 

aus. Dies gilt für Baden-Württemberg deshalb in verstärktem Maße, als hier 

eine institutionell wie kompetenziell besonders steuerungsstarke Kreisstufe 

aufgrund der geringen Zahl von Optionskommunen und mit Blick auf erkennbare 

Verwerfungen in ARGEn und bei getrennter Aufgabenwahrnehmung 

nur noch über sehr beschränkte Gestaltungsmöglichkeiten verfügt. 

Dies dokumentieren die offenbar deutlich abnehmenden Handlungsspielräume 

in den Arbeitsgemeinschaften wie die rückläufige Aufmerksamkeit, die 

dem neuen Leistungssystem von Seiten der Vertretungskörperschaften insgesamt 

zuteil wird. Insofern gelangt der Gutachter zu dem Schluss, dass sich 

die kommunale Verantwortung für Langzeitarbeitslose in Baden-Württemberg 

durch die gegebenen Trägerstrukturen systematisch beschränkt findet, 

die Kreise mithin für einen zentralen Teil der örtlichen Sozialpolitik und ihre 

Klientel keine hinreichenden Gestaltungsmöglichkeiten besitzen, obwohl 

dies ihrem umfassenden Ausgleichs- und Daseinsvorsorgeauftrag entspräche. 

1 Demgegenüber hat sich nichts an dem Befund geändert, dass die baden-württembergischen 

Gemeinden die Aufgabenwahrnehmung nach dem SGB II intensiver verfolgen als im Bundesdurchschnitt 

üblich. Wesentliche Beweggründe dieser erhöhten Aufmerksamkeit sind finanzielle 

Aspekte der Grundsicherung für Arbeitsuchende und die Befürchtung, eine unangemessene Belastung 

der Kreise könnte über die Umlagen auf die gemeindlichen Haushalte durchschlagen 

(Quelle: ISE-Erhebungen 2006-2008). 

Unterschiedliche 

Handlungspotenziale 

in ARGEn und 


A-23

A-24 



(4) Organisation: Äußere Struktur und Rechtsform, Binnenorganisation 

und Abläufe 

Der erste vorwiegend deskriptive Teil der vorliegenden Untersuchung umfasst die 

organisatorische Ausgestaltung der Aufgabenwahrnehmung durch die örtlichen 

Träger und Grundsicherungsstellen – bundesweit sowie vergleichend dazu in 

Baden-Württemberg. Die Ergebnisse bilden eine wesentliche Basis der in den beiden 

vorangegangenen Kapitel dargestellten Erfahrungen und (Selbst-)Einschätzungen 

der Aufgabenträger. Dabei geht es zunächst um die Darstellung der jeweils 

gewählten Rechtsform und der äußeren Struktur der operativen Einrichtungen 

(4.1). Es folgen zwei weitere Abschnitte zur Binnenorganisation (4.2) sowie zur 

Funktions- und Arbeitsteilung auf der Mitarbeiterebene (4.3), bevor der Gutachter 

die Gegebenheiten im Land zusammenfasst (4.4). 

(4.1) Rechtsformen und äußere Organisationsstrukturen. Mit Blick auf die organisatorische 

Ausgestaltung der Aufgabenträgerschaft bevorzugen auch in 

Baden-Württemberg die Optionskommunen und Kreise mit getrenntem Vollzug 

eine enge Anbindung an die kommunalen Kernverwaltungen. Teilverselbständigungen 

sind demgegenüber vor allem in den ARGEn der Regelfall, 

während eigene Rechtspersönlichkeiten (als Anstalten des öffentlichen 

Rechts oder Gesellschaften mit beschränkter Haftung) bereits bundesweit die 

Ausnahme bilden und in Baden-Württemberg gänzlich vermieden wurden 

(Quelle: ISE-Erhebungen 2008). Hierbei kam es in den vergangenen Jahren 

zu nur wenigen Änderungen. Zwar sehen vor allem die operativ Verantwortlichen 

in den ARGEn zunehmende Vorteile einer rechtlichen Verselbständigung, 

doch verbindet sich dieser Wunsch vor allem mit den derzeit schwierigen 

Personalverhältnissen und den Eingriffen der Bundesagentur, die zuletzt 

offenbar auch in Baden-Württemberg das Klima erheblich belasteten (vgl. 

dazu die Kap. 2 und 3). In eine generelle und vor allem von den kommunalen 

Trägern forcierte Strategie mündet dies allerdings nicht, ebenso wenig in eine 

über die vergangenen Jahre hinweg beobachtbare Organisationsentwicklung. 

Vielmehr verweist gerade das baden-württembergische Antwortverhalten 

darauf, dass man im Interesse einer hinreichenden Steuerung und Aufgabenverantwortung 

die operativen Einrichtungen nah an der Kernverwaltung 

halten will (Quelle: ISE-Erhebungen 2006 bis 2008). Dies entspricht erkennbar 

jenen administrativen und kommunalpolitischen Überzeugungen, die traditionell 

die Kreisverwaltung Baden-Württembergs prägen. Obgleich man 

sich 2004 und 2005 bei der Optionsentscheidung wie bei der Bildung von 

ARGEn stark zurückhielt, legt man bis heute doch sehr viel Wert auf ein 

möglichst unmittelbares Steuerungsverhältnis zwischen Kreisverwaltung und 

operativen Einrichtungen. 

Äußere und 

innere Organisation 

als erster 

deskriptiver Teil 

Überwiegend 

integrierte oder 

teilverselbständigteEinrichtungen 

– in Baden- 

Württemberg 

auch Ausdruck 

einer eigenen 

Steuerungsphilosophie 

A-25

Beteiligung 

kommunaler Einrichtungen 

sowie 

von Städten und 

Gemeinden 

Ansiedlung der 

Leitungen in den 

Haupt- bzw. 

Kernverwaltungen 

A-26 

Bildung und 

Zusammensetzung 

von 

Beiräten 

Binnen- 

organisation 


Auch die Beteiligung kommunaler Dienstleister (etwa in Form von Beschäftigungsgesellschaften 

oder Vermittlungseinrichtungen) findet sich in Baden- 

Württemberg anteilig häufiger in Optionskommunen, allerdings ist dieser 

Befund aufgrund der geringen Fallzahl zu relativieren. Auffälliger ist der im 

Vergleich zum Bundesdurchschnitt häufigere Einbezug solcher Einrichtungen 

durch Arbeitsgemeinschaften – wenngleich mit 13% weiterhin auf niedrigem 

Niveau (Quelle: ebd.). Die Beteiligung der kreisangehörigen Städte 

und Gemeinden am Vollzug des SGB II erstreckt sich auch in Baden- 

Württemberg vor allem auf informelle Verfahren und Teilschritte im 

Leistungsprozess; hinzutritt die kommunikative Unterstützung der Grundsicherungsträger 

im Rahmen der sozialintegrativen und vermittlungsbezogenen 

Arbeit (Quelle: ebd.). Erneut scheinen hier die Optionskommunen um eine 

intensivere Beteiligung bemüht, wenngleich in den Befragungsergebnissen 

und Gesprächen vor Ort erkennbar wurde, dass man hier (wie im Bundesdurchschnitt) 

eher dazu tendiert, die Kompetenzen nach dem SGB II zu 

bündeln und eine vertikale Differenzierung nicht voranzutreiben. Daraus 

folgt, dass es jenseits spezifischer Projekte und gezielter Unterstützungsmaßnahmen 

weiterhin kaum zu einer regulären Beteiligung in Form der Heranziehung 

für bestimmte Leistungsschritte kommen dürfte. 

(4.2) Binnenorganisation. Die Leitungs- und Organstruktur der operativen Einrichtungen 

entspricht den unter 4.1 dargestellten Gegebenheiten. In den baden-württembergischen 

ARGEn finden sich überall Geschäftführungen und 

Trägerversammlungen (häufiger sogar eine Besetzung der jeweiligen Leitungspositionen 

durch die Kommunen). In Konstellationen mit getrennter 

Aufgabenwahrnehmung werden die kommunalen Zuständigkeiten von den 

Sozialämtern gesteuert, bei Optionskommunen sind die Leitungen der besonderen 

Einrichtungen sämtlich in den Kernverwaltungen angesiedelt 

(Quelle: ISE-Erhebung 2008). Die Zusammensetzung der Geschäftsführungen 

in den ARGEn spiegelt demgegenüber die besonderen Erfordernisse einer 

gemeinsamen Trägerschaft wider, die in der Regel eine Beteiligung beider 

Seiten vorsieht (über Hauptgeschäftsführer und Stellvertreterpositionen). 

Beiräte zur inhaltlichen Begleitung der Aufgabenwahrnehmung nach dem 

SGB II haben unterdessen 67% der baden-württembergischen Träger eingerichtet 

(Quelle: ISE-Erhebung 2008). Dies gilt für 75% der Optionskommunen 

und 64% der ARGEn. Die Zusammensetzung wiederum ähnelt der bundesweiten 

Situation und wird durch Arbeitgeber- wie Arbeitnehmervertreter 

und Wohlfahrtsverbände dominiert (Quelle: ebd.). 

Um die Binnenorganisation der Grundsicherungsstellen vergleichbar zu machen 

und ggf. modellabhängige Trends zu dokumentieren, stellte der Gutach-


ter seit 2006 Fragen zur vertikalen und horizontalen Gliederung der örtlichen 

Einrichtungen. Dies betraf zunächst die Zahl der Hierarchieebenen, einschließlich 

der Geschäftsführungen unterhalb der Agentur- und kommunalen 

Hauptorgane. Danach kommen in Baden-Württemberg 29% der operativen 

Einheiten mit zwei und 53% mit drei Hierarchieebenen aus, während weitere 

18% vier oder mehr Stufen aufweisen (Quelle: ISE-Erhebung 2007 und 

2008). Auch unter Rückgriff auf die Informationen aus den Fallstudien sind 

hier bislang nur geringfügige Änderungen mit einem leichten Trend hin zu 

weiteren Ausdifferenzierungen erkennbar, die sich in horizontaler und funktionaler 

Perspektive jedoch wesentlich deutlicher darstellen (Quelle: ebd.). 

Unterschieden nach den Trägermodellen weisen die baden-württembergischen 

Optionskommunen eine geringere vertikale Gliederung auf; das unterscheidet 

sie nicht nur von den ARGEn im Land, sondern auch von den zugelassenen 

Trägern in anderen Ländern. Offenbar wirken sich hier erneut die 

enge Kreisanbindung, Steuerungsansprüche der Kernverwaltung und eine 

fokussierte Beteiligung kreisangehöriger Kommunen positiv aus. 

(4.3) Funktionsteilung auf der Mitarbeiterebene. Die Gestaltung der Funktionsprofile 

und Abläufe vor Ort weisen keine grundlegenden Unterschiede 

auf. So ist man in Baden-Württemberg inzwischen vollständig zu einer Trennung 

der personellen Zuständigkeiten für aktive und passive Hilfen übergegangen 

– dies gilt für ARGEn wie Optionskommunen. Indes sucht man dem 

Anspruch einer gesamtheitlichen Betreuung aus einer Hand u. a. dadurch gerecht 

zu werden, dass die Hilfebedürftigen bestimmten Mitarbeitern in Vermittlung, 

Fallmanagement und Leistungssachbearbeitung zugeordnet werden. 

Diese Teambildung wurde im Land bereits in den Vorjahren praktiziert 

und hat zuletzt vor allem in den ARGEn zugenommen. Ebenso wie in der gesonderten 

Betreuung von Personen mit schwerwiegenden Vermittlungshemmnissen 

drückt sich darin das Erfordernis aus, auf besondere Klientelbedürfnisse 

einzugehen, wie sie in Kap. (7) im Rahmen des sog. „Baden- 

Württemberg-Paradoxons“ detaillierter geschildert werden. 

Letztlich führt dies in der Zusammenschau personen- wie organisationsbezogener 

Gegebenheiten auch für Baden-Württemberg zu bestimmten Schwerpunkten 

und Entwicklungstrends, die sich u. a. dadurch auszeichnen, dass die 

formale Beteiligung kreisangehöriger Gemeinden eher stagniert und abnimmt 

bzw. allenfalls projektbezogen ausgeweitet wird. Die organisatorische 

Binnengliederung dagegen nimmt vor allem funktional und horizontal zu, 

wobei die baden-württembergischen Kreise nach wie vor darauf achten, einer 

zu großen Verselbständigung durch äußere und binnenorganisatorische 


Württemberg 

vollständige 

Trennung aktiver 

und passiver Hilfen 

Fazit: Steigende 

Ausdifferenzierung, 

jedoch in 


Begrenzung 

von Verselbständigungstendenzen 

A-27

Organstruktur 

und Kompetenz- 

verteilung in den 

ARGEn 

A-28 


Arrangements vorzubeugen. Ungeachtet dessen scheinen auch in diesem 

Bundesland Tendenzen einer inhaltlichen Ausdifferenzierung voranzuschreiten, 

die den besonderen Klientelbedarfen (vgl. dazu unter 7) zu entsprechen 

suchen und sie maßnahmenseitig über eine Zielgruppenspezialisierung absichern. 

(4.4) Gesamteinschätzung für Baden-Württemberg. Die organisatorischen Gegebenheiten 

in Baden-Württemberg unterscheiden sich nicht grundlegend 

von der Situation in anderen Bundesländern. Allerdings kommen in den Befragungsergebnissen 

der flächendeckenden Erhebung sowie im Rahmen der 

Fallstudien gewisse Besonderheiten zum Ausdruck, die sich mit den in den 

Kap. (2) und (3) benannten Spezifika der Kreisverwaltungen in diesem Bundesland 

verbinden. So legt man erkennbar Wert auf eng geführte Organisationsstrukturen, 

die einer zu starken Verselbständigung des Leistungsbereichs 

vorbeugen sollen und der politisch-administrativen Leitung einen direkteren 

Zugriff gewähren. Zwar sucht man den kreisangehörigen Raum in verschiedenen 

Bereichen stärker als im Bundesdurchschnitt einzubinden, doch geht 

dies nicht soweit, dass vollständige Aufgabenbereiche (etwa die Leistungssachbearbeitung) 

delegiert würden. Stattdessen konzentriert man sich auf 

kommunikative Unterstützungsleistungen sowie die Beteiligung an örtlich 

angesiedelten Projekten und Maßnahmen. Auf der Mitarbeiterebene kam es 

indessen zu einer vollständigen Trennung aktiver und passiver Hilfen, wobei 

notwendige Bezüge über Teambildungen hergestellt und damit wichtige 

Voraussetzungen geschaffen werden, um eine problembehaftete Klientel adäquat, 

mithin abgestimmt und längerfristig zielorientiert zu betreuen.


(5) Schnittstellen: Kooperationspotenziale und institutionelle 

Lösungen 

Mit der Betrachtung von Schnittstellen und Kooperationspotenzialen der Aufgabenträger 

in Baden-Württemberg wendet sich der Gutachter nun jenen Aspekten 

des SGB II-Vollzugs zu, die Verbindungen zu anderen Zuständigkeiten der Grundsicherungsträger 

(Bundesagentur und Kommunen) aufweisen. Dieser Aspekt betont 

die hohe Bedeutung, die eine vernetzte Leistungserbringung für eine Klientel mit 

multiplen Bedarfen und Vermittlungshemmnissen besitzt (vgl. dazu auch unter 7 

und 8). In einem ersten Abschnitt geht es dabei um die Bewertung der gegebenen 

Schnittstellen und die Frage, welche materiellen und funktionalen Erfordernisse in 

den jeweiligen Bereichen – unterschieden nach aktiven und passiven Hilfen – für 

eine Kooperation und Abstimmung bestehen (5.1). Es folgt eine Dokumentation 

der institutionellen Lösungen, die die Grundsicherungsstellen in der Zusammenarbeit 

mit den Kommunen und den Organen der Bundesagentur anwenden (5.2). Eine 

Gesamteinschätzung der baden-württembergischen Gegebenheiten beschließt auch 

dieses Kapitel (5.3). 

(5.1) Bedeutung von kommunalen und Agenturschnittstellen. In der grundsätzlichen 

Bewertung der Bedeutung von Schnittstellen zum kommunalen wie 

zum Agenturbereich unterscheiden sich die Einschätzungen der badenwürttembergischen 

Aufgabenträger nicht wesentlich vom Bundesdurchschnitt. 

Auch hier werden Berührungspunkte zu anderen Kreiskompetenzen 

häufiger genannt und stehen vor allem das SGB XII, Jugend- und Bildungsaufgaben 

sowie Ausländer- und Gesundheitsangelegenheiten im Vordergrund. 

Im Bereich der BA betrifft das die berufliche Rehabilitation, das SGB 

III sowie berufsvorbereitende Funktionen und Angebote (Quelle: ISE- 

Erhebung 2008). Hierin könnte zum Ausdruck kommen, dass man in Übereinstimmung 

mit verstärkt präventiven Handlungsansätzen (vgl. dazu unter 

7) junge Hilfebedürftige frühzeitig zu unterstützen und zu stabilisieren sucht, 

um so eine dauerhafte Abhängigkeit sowie den Aufbau und die Verfestigung 

von Vermittlungshemmnissen zu vermeiden. Blickt man in diesem Kontext 

auf Unterschiede zwischen den Trägermodellen, so wird erkennbar, dass 

Kreise mit getrennter Aufgabenwahrnehmung in Baden-Württemberg generell 

eine geringere Schnittstellen-Sensibilität aufweisen, was sicherlich nicht 

deren Trägerformentscheidung erklärt, aber Rückschlüsse auf die begrenzte 

Funktionalität dieser Organisationslösung zulässt, vor allem, wenn man – 

wie in Baden-Württemberg besonders relevant (vgl. dazu unter 7) – eine differenzierte, 

vernetzte und personalintensive Betreuung schwer Vermittelbarer 

realisieren muss. Demgegenüber widmen die Optionskommunen jedwe- 

Externe 

Anknüpfungs- 

punkte des 

SGB II-Vollzugs 

Priorität kommunalerSchnittstellen 

und in 


gestiegenes 

Gewicht von 

Bildung und 

Qualifikation 

A-29

Bedeutung von 

Schnittstellen für 

den Vollzug aktiver 

und passiver Hilfen 

Baden-württembergische 

Spezifika 

A-30 


den Kooperationspotenzialen deutlich höhere Aufmerksamkeit und scheint 

man sich auch in den baden-württembergischen ARGEn in stetig wachsendem 

Maße der Bedeutung entsprechender Routinen bewusst (Quelle: ebd.). 

Inhaltlich erweisen sich aus Sicht der baden-württembergischen Grundsicherungsstellen 

auf Seiten der Kommunen für den Bereich der aktiven Leistungen 

vor allem Jugend-, Schul- und Bildungsangebote sowie der SGB XII- 

Vollzug und Ausländerangelegenheiten als wichtig (Quelle: ISE-Erhebungen 

2006-2008). Vermindert hat sich danach die Bedeutung des Wirtschafts- und 

Wohngeldbereichs. Im Vergleich zu den bundesweiten Ergebnissen unterdurchschnittlich 

bewertet werden nach wie vor aufgrund ihres geringeren 

Stellenwertes in ARGEn und Fällen mit getrennter Aufgabenwahrnehmung 

der Gesundheitsbereich und die Wirtschaftsförderung. Zuständigkeiten und 

Angebote der Agentur erlangen im Fall der Berufsberatung und -orientierung, 

der beruflichen Rehabilitation (Reha), des SGB III-Vollzugs, der Ausbildungsstellenvermittlung, 

des Arbeitgeberservice sowie der Regionalen 

Einkaufszentren vermehrte Relevanz (Quelle: ebd.). Vergleicht man dies mit 

Anknüpfungspunkten im Bereich der Leistungssachbearbeitung (ALG II/- 

KdU), spielen dort auch in Baden-Württemberg (kommunalseitig) das SGB 

XII, Wohngeld und materielle Leistungen der Jugendhilfe sowie unter den 

Aufgaben der BA Aufstockungstatbestände gegenüber dem SGB III (ALG 

I), Reha-Fragen und Statistik-Pflichten eine größere Rolle. Trägerbezogene 

Relevanzunterschiede sind hieraus zwar nur begrenzt abzuleiten, doch wird 

erkennbar, dass die kommunalen Aufgaben in der Summe offenbar häufigere 

und vielfältigere Anknüpfungspunkte bieten und dies insbesondere für den 

Bereich der passiven Hilfen gilt. Blickt man vor diesem Hintergrund auf die 

Einschätzungen von ARGEn, Optionkommunen und Kreisen in getrennter 

Aufgabenwahrnehmung, werden Schwerpunkte der notwendigen und relevanten 

Kooperation zwischen den Trägern ähnlich beurteilt, aber unterschiedlich 

häufig benannt. Danach bewerten die zugelassenen Träger die 

kommunalen Schnittstellen höher und zwar für aktive wie passive Hilfen. 

Ähnlich verhalten sich die ARGEn gegenüber Agenturzuständigkeiten, wobei 

hier auch Optionskommunen wichtige Anknüpfungspunkte sehen, sofern 

etwa Beauftragungsverhältnisse oder notwendige Abstimmungsbedarfe bestehen 

(Berufsvorbereitung, Ausbildungsstellenvermittlung und Reha als 

Beispiele). 

Für die Einschätzungen der baden-württembergischen Aufgabenträger charakteristisch 

ist unterdessen, dass (wie bereits angeführt) den Kooperationspotenzialen 

in Fällen mit getrennter Aufgabenwahrnehmung insgesamt we


niger Aufmerksamkeit zukommt, was sich auch in entsprechend geringeren 

Aktivitäten widerspiegelt. Dem in Kap. (7) diskutierten „Baden-Württemberg-Paradoxon“ 

entsprechend investieren dagegen ARGEn und vor allem 

Optionskommunen verstärkt und in zunehmendem Maße in solche Bereiche, 

die mit präventiven Handlungsansätzen korrespondieren. Zu nennen sind 

insbesondere der Bildungs- und Qualifikationsbereich. Daneben sind für den 

Reha- und Gesundheitsbereich vermehrte Initiativen zu verzeichnen bzw. 

weiterhin erwartbar, was der Erwartung entspricht, dass die Grundsicherungsstellen 

in Baden-Württemberg mehr als in anderen Regionen ihr Augenmerk 

auf problembehaftete und schwer vermittelbare Personenkreise legen, 

um auch in ihrem Fall langfristig zu einer Stabilisierung und zu erhöhten 

Eingliederungsquoten zu gelangen. Demnach führt die spezifische Ausgangssituation 

in dem hier betrachteten Bundesland zu einer i. T. expansiven 

Geschäftspolitik, die den Kanon der Regelinstrumente und -aktivitäten ergänzt 

und zielgruppenspezifisch differenziert. 

(5.2) Ausgestaltung von Kooperationsbereichen und -verfahren. Die im vorangegangenen 

Abschnitt dokumentierte höhere Schnittstellen-Sensibilität 

der baden-württembergischen Aufgabenträger verbindet sich mit einer intensiveren 

und über die Jahre hinweg verstärkten Abstimmungs- und Kooperationsaktivität. 

Dies gilt insbesondere für Routinen, die eine größere Verbindlichkeit 

aufweisen und neben den ohnehin vermehrt engagierten Optionskommunen 

nun auch die ARGEn betreffen. Hinsichtlich der kreisseitigen 

Aufgaben lässt sich dies sehr gut an der Kooperation mit der Wirtschaftsförderung 

nachvollziehen. Zwar sprechen hier die vor Ort befragten Akteure 

nach wie vor von Schwierigkeiten, geeignete und vor allem dauerhafte Ansätze 

für eine stetige Zusammenarbeit zu entwickeln, doch kommt es inzwischen 

zu erweiterten Initiativen, die die Wirtschaft – vertreten durch Unternehmen, 

Kammern und Verbände – direkt ansprechen. Inzwischen engagieren 

sich diesbezüglich deutlich mehr baden-württembergische Grundsicherungsstellen 

und Kommunen als im Bundesdurchschnitt üblich. Hinsichtlich 

des Agenturbereichs betrifft dies vor allem die ARGEn, die sich erkennbar 

um verbindlichere gemeinsame Arbeitsformen bemühen. Zugelassene Träger 

zeigen hier ein zwar vermindertes Interesse, legen aber ebenfalls hohen Wert 

auf eine funktionierende Alltagsroutine, insbesondere in den als wesentlich 

eingeschätzten Handlungsfeldern der Berufsberatung und Berufsorientierung. 

Intensivere 

Schnittstellenaktivitäten 

in 


A-31


Württemberg 

insgesamt mehr, 

intensivere und 

verbindlichere 

Schnittstellen- 

aktivitäten 

A-32 


(5.3) Gesamteinschätzung für Baden-Württemberg. Wie bereits in den Vorjahren 

feststellbar, engagieren sich die baden-württembergischen Grundsicherungsstellen 

und Aufgabenträger verstärkt in der Realisierung und kooperativen 

Ausgestaltung von Schnittstellen. Dies betrifft, der bundesweiten Situation 

entsprechend, häufiger und in größerer Breite kommunale Anknüpfungspunkte, 

was vor allem darin seine Erklärung findet, dass sich hier zusätzliche 

Synergien bei einer sozialintegrativen Betreuung schwer Vermittelbarer 

ergeben. Dies heißt allerdings nicht, dass man agenturseitige Schnittstellen 

weitgehend außer Acht ließe. Vielmehr folgt die dargestellte Prioritätensetzung 

dem Erfordernis, über verbindlichere und instrumentell ausdifferenzierte 

Handlungsansätze jenem Bedarf gerecht zu werden, der in Kap. (7) 

mit dem sog. „Baden-Württemberg-Paradoxon“ gekennzeichnet wird. Damit 

korrespondiert das Bestreben, die bereits bestehenden Bezüge zu intensivieren 

und zugehörige Verfahren verbindlicher auszugestalten, also von bloßen 

Rücksprachen im Einzelfall zu gemeinsamen Projekten und geregelten Routinen 

zu gelangen. Davon erkennbar ausgenommen bleiben indes zumindest 

im Hinblick auf die kommunalen Bereiche Konstellationen mit getrennter 

Aufgabenwahrnehmung. Hier sind sowohl eine geringere Schnittstellensensibilität 

als auch weniger effektive Verfahren feststellbar. Immerhin berichten 

vor Ort befragte Einrichtungen, dass es in Einzelfällen nunmehr zu diesbezüglichen 

Gesprächen zwischen Kreisen und örtlichen Agenturen gekommen 

sei, um insbesondere angesichts des hohen Anteils schwer Vermittelbarer 

stärker als bislang zusammenzuarbeiten. Dies könnte dann auch eine Beauftragung 

von Kommunen durch die BA umfassen, die eine intensivierte 

Betreuung von Personen mit multiplen Defiziten und großer Arbeitsmarktferne 

regelt.


(6) Personal und Ressourcen: Beschäftigte, Personalentwicklung, 

Budgetgestaltung und technische 

Voraussetzungen 

Mit dem Personal- und Ressourceneinsatz wird neben dem organisatorischen und 

funktionalen der materielle Einsatz/Input des SGB II bilanziert. Dies betrifft mit 

den vor Ort beschäftigten Mitarbeitern die wesentliche Basis der Grundsicherung 

für Arbeitsuchende, die sich jenseits der Verteilung von Transfereinkommen im 

Bereich der aktiven Hilfen als lokal disponible Dienstleistung darstellt. Die Bedeutung 

dieses Faktors lässt sich im Rückgriff auf Kap. 3 und 4 vor allem dadurch belegen, 

dass wesentliche Freiheitsgrade im Vollzug auf der Ebene der binnenorganisatorischen 

Struktur- und Prozessgestaltung bestehen, was wiederum die Bedeutung 

der Personalauswahl, von Einsatzentscheidungen und der Mitarbeiterführung 

unterstreicht. Hinzutreten Budgetfragen, soweit diese im Hinblick auf Etatumschichtungen 

ebenfalls in die Kompetenz der örtlichen Einrichtungen fallen. 

Umgekehrt verdeutlichen Restriktionen und Probleme in den benannten Bereichen, 

wo die Aufgabenwahrnehmung nach dem SGB II operativen wie systemischen 

Hindernissen unterliegt. Im Einzelnen wendet sich der Gutachter im folgenden 

Kapitel zunächst der von den Grundsicherungsstellen und Kommunen erbetenen 

Bewertung der Personalsituation und Arbeitspraxis vor Ort zu (6.1). Es schließen 

sich eine Dokumentation der bisherigen (6.2) sowie der künftigen Personalentwicklung 

(6.3) an. Die Budgetgestaltung (6.4) und die Praktikabilität der eingesetzten 

Softwaresysteme (6.5) verweisen auf finanzielle und technische Rahmenbedingungen, 

bevor mit Blick auf die nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts notwendige 

Neuordnung der Trägerstruktur personalwirtschaftliche Auswirkungen 

einer Option und möglicherweise getrennten Aufgabenwahrnehmung dargestellt (6.6) 

und die Ergebnisse für Baden-Württemberg zusammengefasst werden (6.7). 

(6.1) Personalsituation und Arbeitspraxis vor Ort. Bundesweit sind die örtlichen 

Einrichtungen mit der Qualifikation der eingesetzten Mitarbeiter meist 

sehr zufrieden. Dies gilt auch für die operativen Funktionsbedingungen (Liegenschaften, 

Raumsituation und Sachmittelausstattung) und ein insgesamt 

positives Betriebsklima (Quelle: ISE-Erhebungen 2006 bis 2008). Hieran hat 

sich in den zurückliegenden Jahren ebenso wenig geändert wie an den zwischen 

den Trägermodellen erkennbaren Unterschieden und der durchgehend 

positiveren (Selbst-)Einschätzung der Optionskommunen. 

In Baden-Württemberg ergibt sich ein grundsätzlich ähnliches Bild, jedoch 

bestehen in Einzelfragen Unterschiede. So verweisen die örtlichen Grundsicherungsstellen 

immer noch auf einen Nachholbedarf bei der Qualifizierung 

des Fallmanagements, wenngleich die Zahl jener Einrichtungen erkennbar 

Wesentlicher 

Faktor im Rahmen 

der örtlichen 

Entscheidungs- 

kompetenzen 

Unabhängig von 

der Trägerform 

große Zufriedenheit 

mit dem 

Personal, jedoch 

schwierige operativeRahmenbedingungen 

in den 

ARGEn 

Spezifika in 


A-33

Situation bei getrennter 

Aufgaben- 

wahrnehmung 

Vor- und Nachteilskonstellationen 

in den badenwürttembergischen 

ARGEn 

Bewährte Routinen 

und Verbesserungsbedarf 

in 


A-34 


zugenommen hat (von 55 auf 65%), die von einer zufriedenstellenden Situation 

berichten (Quelle: ISE-Erhebungen 2007 und 2008); Ähnliches gilt für 

die Beurteilung des Knowhows im Bereich Stellenakquise und Arbeitgeberservice 

(Quelle: ebd.). Verantwortlich für diese zurückhaltenden Einschätzungen 

dürften, neben ortsspezifischen Defiziten, die in den Kap. (7) und (8) 

noch einmal detaillierter dargestellte Sensibilität der baden-württembergischen 

Aufgabenträger für den im Bundesvergleich überdurchschnittlich hohen 

Anteil schwer Vermittelbarer sein, der den Bedarf an qualifizierten Fallmanagementleistungen 

besonders deutlich macht. 

Sucht man die baden-württembergische Situation im Hinblick auf Unterschiede 

zwischen den Trägerformen zu charakterisieren, so ziehen Kreise mit 

getrennter Aufgabenwahrnehmung für ihre eigenen Gegebenheiten eine nahezu 

durchweg positive Bilanz. Dies erscheint grundsätzlich nicht in Frage 

zu stehen, doch ist hinzuzufügen, dass hier immer nur ein Ausschnitt des 

SGB II-Vollzugs betrachtet wird, während die Agenturen als Hauptverantwortliche 

für aktive Hilfen ausgeklammert bleiben. 

Demgegenüber ist den ARGEn ein durchaus selbstkritisches und somit ausgesprochen 

objektives Antwortverhalten zu attestieren, von dem sich der 

Gutachter auch in seinen Fallstudiengesprächen vor Ort überzeugen konnte. 

Danach ließen sich hier nennenswerte Fortschritte verwirklichen – etwa in 

der Qualifikation der Mitarbeiter in der Leistungssachbearbeitung und im 

Fallmanagement oder bei der Sachmittelausstattung und der Raumsituation 

(Quelle: ISE-Erhebungen 2007 und 2008). Gleichwohl verweist der deutliche 

Rückgang bei der positiven Beurteilung des Betriebsklimas und der Entwicklung 

eines einheitlichen Organisationsverständnisses (von überdurchschnittlichen 

88% im Jahr 2007 auf 71% in 2008) auf die bereits in den Kap. (2) 

und (3) angesprochenen Probleme, die im Verhältnis zwischen kommunalen 

Trägern und Agenturen entstanden sind; hinzutreten Defizite bei der Personaleinstellung 

und -entwicklung, der Beförderung und Besoldungsstruktur 

sowie der Software in der Leistungssachbearbeitung (A2LL – Quelle: ISE- 

Erhebungen 2007 und 2008). Alle diese Punkte werden von den örtlichen 

Akteuren zunehmend als systemische Probleme gekennzeichnet, die untrennbar 

mit der gemeinsamen Organisation und Aufgabenwahrnehmung verbunden 

sind. 

Vor diesem Hintergrund stellt sich die Situation der zugelassenen Träger als 

nach wie vor bewährt dar, doch zeigt auch hier das Antwortverhalten, dass 

die örtlichen Einrichtungen die „Mühen der Ebene“ erreicht haben, was nicht 

zuletzt auf die schwierigen Anforderungen zurückzuführen sein dürfte, die


eine Klientel mit überdurchschnittlich vielen und ausgeprägten Vermittlungshemmnissen 

stellt (erneut: sog. „Baden-Württemberg-Paradoxon“ – 

vgl. dazu Kap. 7). Insofern stößt man hier einmal mehr auf ein vergleichsweise 

selbstkritisches Bild der Gegebenheiten und der weiteren Entwicklungsbedarfe, 

die im Fall der zugelassenen Träger in Baden-Württemberg 

vor allem in der stetigen Personalqualifikation im Eingliederungs- und Fallmanagementbereich 

gesehen werden. Zugleich machen die Optionskommunen 

aber auch substantielle Fortschritte geltend, etwa bei der örtlichen Nutzbarkeit 

der IT-Systeme für Integration und aktive Hilfen, im Schnittstellenmanagement 

sowie beim vernetzten und zielorientierten Einsatz von Maßnahmen 

und Instrumenten (Quelle: ebd.). 

Befragt nach den Maßnahmen, die die örtlichen Geschäftsführungen und 

Amtsleitungen für besonders wichtig halten, um die Funktions- und Arbeitsfähigkeit 

ihrer Einrichtungen zu gewährleisten, betonen diese unabhängig 

von der Trägerform auch in Baden-Württemberg seit 2006 die herausgehobene 

Bedeutung der Qualifizierung ihrer Mitarbeiter, eine leistungsgerechte 

Personalentwicklung und die Herstellung eines positiven Betriebsklimas und 

gemeinsamen Organisationsverständnisses (Quelle: ISE-Erhebungen 2006- 

2008). 

(6.2) Personalsituation und bisherige Stellenentwicklung. Die Personalstrukturen 

von ARGEn und Optionskommunen weisen nach wie vor keine gravierenden 

Unterschiede auf; das gilt ebenso für den interregionalen Vergleich 

und damit auch für die Situation in Baden-Württemberg. Mit einem Verhältnis 

von durchschnittlich etwa 8:2 überwiegt ganz deutlich die Quote jener 

Mitarbeiter, die in Tätigkeitsbereichen mit direktem Kundenkontakt eingesetzt 

werden (Empfang und Eingangszonen, Vermittlung und Fallmanagement, 

Leistungssach- und Widerspruchsbearbeitung – Quelle: ISE-Erhebungen 

2006-2008). 

Nach Angaben der befragten Einrichtungen besitzt im Bundesdurchschnitt 

gut jeder vierte Mitarbeiter einen befristeten Vertrag, wobei eine für das Jahr 

2007 zunächst (laut ISE-Befragung) geplante leichte Reduktion offenbar 

nicht bzw. nur i. T. zustande kam (Quelle: ISE-Erhebungen 2006 bis 2008). 

Deutlich besser – auch und vor allem im Zeitverlauf – stellt sich hier nach 

Angaben der befragten Träger die Situation in Baden-Württemberg dar. Hier 

liegt die Befristungsquote bei nur noch 23% (nach 27 und 28% in den Vorjahren 

– Quelle: ebd.). Besonders stark vermindert hat sich der entsprechende 

Anteil in den Optionskommunen, so dass inzwischen davon ausgegangen 

Personalqualifizierung 

auch in Baden-Württemberg 

als Maßnahmen- 

schwerpunkt 

Personalverteilung 

in den örtlichen 

Grundsicherungsstellen 


Württemberg 

deutliche Rückführung 

der 

Befristungsquoten 

A-35

Notwendige 

Absicherung der 

Beschäftigten 

Qualifikation und 

beruflicher Hintergrund 

der Mitarbeiter 

A-36 


werden kann, dass signifikante Nachteile der baden-württembergischen Grundsicherungsstellen 

in diesem Bereich nicht mehr bestehen. 

Die beschriebene Entwicklung erscheint umso wichtiger, als spätestens mit 

dem Ende der Modellphase (2010) auch in Baden-Württemberg viele Befristungen 

enden, auf diesen Termin hin die Unsicherheit unter den Beschäftigten 

wächst und eine Personalabwanderung vor allem aus den Optionskommunen 

droht, was bei ihnen eine wesentlich höhere Zahl von Mitarbeitern 

betrifft. Eine gewisse Zurückhaltung setzte sich vor diesem Hintergrund 

wohl vor allem deshalb fort, weil man die im Anschluss an das BVerfG- 

Urteil notwendigen Organisationsentscheidungen abwarten will, bevor es zu 

einer veränderten Einstellungspolitik kommt. Außerdem sehen viele örtliche 

Einrichtungen (ARGEn wie Optionskommunen) in dem unverändert hohen 

Anteil befristeter Arbeitsverhältnisse die Chance, ihre Personalstruktur anzupassen, 

also bestimmte Mitarbeiter nicht dauerhaft zu halten und stattdessen 

neue hinzuzugewinnen. 

Hinsichtlich des beruflichen Hintergrunds der Mitarbeiter sind für Baden- 

Württemberg keine gravierenden Unterschiede zum Bundesvergleich festzustellen. 

So setzen in der Leistungssachbearbeitung sehr viele Grundsicherungsstellen 

Personal der kommunalen Träger ein; bevorzugte Verwendung 

finden außerdem Angehörige der Bundesagentur (vor allem in den ARGEn) 

sowie solche Personen, die vorher in anderen öffentlichen Verwaltungen tätig 

waren (Quelle: ISE-Erhebungen 2006 bis 2008). Daneben greifen insbesondere 

die Optionskommunen auf Berufseinsteiger zurück. Auch in der Bearbeitung 

von Widersprüchen ist vor allem kommunales und Agentur- 

Personal tätig, eher selten kommen hier Personen zum Einsatz, die vorher 

nicht in der öffentlichen Verwaltung tätig waren. Für die Aktivierung (einschließlich 

Stellenakquise und Arbeitgeberservice) sind erneut vor allem 

Mitarbeiter mit BA-Hintergrund sowie aus den kommunalen Sozialämtern 

und der Beschäftigungsförderung zuständig; auch finden sich in diesem Bereich 

deutlich häufiger Übernahmen von außerhalb der öffentlichen Verwaltung, 

wobei vor allem die Optionskommunen auf Personal aus der freien 

Wohlfahrtspflege und der Privatwirtschaft zurückgreifen (Quelle: ebd.). Baden-württembergische 

Besonderheiten bestehen demgegenüber vor allem in 

dem geringeren Einsatz von Beschäftigten, die aus anderen Bereichen der 

Kommunalverwaltungen stammen – dies könnte mit der zeitgleichen Beanspruchung 

der Kreise durch die Verwaltungsreform zum 01.01.2005 zusammenhängen. 

Auch korrespondiert das mit einem in ARGEn wie Optionskommunen 

höheren Anteil von Beschäftigten, die zuvor außerhalb der öffentlichen 

Administration gearbeitet haben. Signifikant ist zudem, dass die


zugelassenen Träger stärker und häufiger Agenturmitarbeiter angeworben 

und eingestellt haben, um ihre Aufgaben nach dem SGB II zu erfüllen (Quelle: 

ebd.). 

(6.3) Personalentwicklung und Stellenbewertung. Mit Blick auf das Personalvolumen 

planten die örtlichen Einrichtungen bundesweit im Berichtszeitraum 

eine Erhöhung des Personalbesatzes vor allem in der Eingliederung 

und Vermittlung sowie in der Leistungssachbearbeitung (Quelle: ISE- 

Erhebung 2008); hinzutraten die Widerspruchsbearbeitung und zentrale Aufgaben. 

Damit allerdings kam es (verglichen mit den Angaben in 2007) zu einer 

wohl vor allem mit Blick auf eine bessere Arbeitsmarktlage und bisherige 

Vermittlungserfolge erklärbare Reduktion des Personalaufwuchses (Quelle: 

ISE-Erhebungen 2007 und 2008). 

Für Baden-Württemberg ist demgegenüber aktuell, also in den Jahren 2008 

und 2009, von einem geringeren Stellenaufwuchs auszugehen. Nach den Angaben 

der örtlichen Einrichtungen kam und kommt es nahezu ebenso häufig 

zu Reduzierungen, mit denen man den zuletzt deutlich gesunkenen Fallzahlen 

entsprach. Sofern mehr Personal benötigt wird, betrifft das am ehesten 

die Bereiche der aktiven Hilfen, was sich auch an der Entwicklung der Stellenschlüssel 

für bestimmte Klientelgruppen ablesen lässt (vgl. dazu Kap. 7). 

Diese Dispositionsentscheidung dürfte im Übrigen erneut vor allem mit dem 

Bestreben der baden-württembergischen Aufgabenträger zusammenhängen, 

dem anteilig hohen Bestand an Personen mit multiplen Vermittlungshemmnissen 

mit einer intensiven Einzelbetreuung in längerfristigen Aktivierungsund 

Integrationszeiträumen zu begegnen (Quelle: ISE-Erhebung 2008). 

(6.4) Budgetgestaltung. Der Mitteleinsatz – insbesondere im Rahmen des Eingliederungstitels 

– hat sich nach anfänglichen Dispositions- und Einführungsproblemen 

erkennbar normalisiert. Dieser Befund gilt erneut auch für 

Baden-Württemberg und seine Grundsicherungsträger. So lag die Budgetausschöpfung 

im hier betrachteten Bundesland 2006 bei 83% in den ARGEn 

und 85% in den Optionskommunen; 2007 betrugen diese Quoten 89 bzw. 

83% (Quelle: ISE-Erhebungen 2007 und 2008). Hinsichtlich der Budgetverteilung 

zwischen Verwaltungs- und Eingliederungstitel fanden in den Vorjahren 

in der Mehrzahl der Fälle Verschiebungen statt, die wiederum vor allem 

den Verwaltungshaushalt verstärkten und damit einen erweiterten Personaleinsatz 

ermöglichten. Diese Entwicklung hielt bislang an und dürfte sich 

nach den Prognosen der örtlichen Einrichtungen in 2009 wiederholen, wobei 

nach 22% in 2008 immerhin 18% der baden-württembergischen Grundsicherungsstellen 

inzwischen auch eine umgekehrte Mittelverlagerung, also zu- 

Weiterhin 

Stellenaufwuchs – 

bei aktiven wie 

passiven Hilfen 


Württemberg 

insgesamt geringererStellenaufwuchs 

in den Jahren 

2008 und 2009 

Normalisierung des 

Mitteleinsatzes 

A-37

Eingesetzte Software-Systeme 

als wesentliche 

Handlungsvoraussetzung 

ARGEn: Unverändert 

starke Kritik an 

der Leistungssoftware 

A2LL und 

nachhaltiger 

Wunsch nach Systemwechsel 

A-38 


gunsten des Integrationsbudgets, für möglich halten oder fest planen, wobei 

dies nur die ARGEn, nicht jedoch die Optionskommunen betrifft. Letztere 

legen also offenbar nach wie vor besonderen Wert auf eine eigenständige 

und personalintensive Betreuung ihrer Klientel. Befragt nach den Gründen 

für die im Bundesdurchschnitt auffällig häufigere Umschichtung in das Integrationsbudget 

verwiesen die entsprechenden ARGEn demgegenüber auf 

die Auswirkungen der bundesweit geregelten Mittelverteilung und den Finanzbedarf 

für die Konzeption und Durchführung spezifischer Maßnahmen 

zugunsten schwer vermittelbarer Hilfebedürftiger (Quelle: ISE-Fallstudien). 

Blickt man auf die Höhe der in Baden-Württemberg getätigten Verlagerungen, 

so lag diese (gemessen am angegebenen Durchschnitt) in Optionskommunen 

regelmäßig etwas höher (2006: 18%, 2007: 19%, 2008: 20%, 2009: 

16%) als in den Arbeitsgemeinschaften (2006: 1%, 2007: 12%; 2008: 9%; 

2009: 10%); dies verweist erneut auf die besseren Betreuungsrelationen der 

zugelassenen Träger und ihren besonderen Fokus auf eine intensive und individualisierte 

Betreuung (Quelle: ebd.). 

(6.5) Software-Einsatz. Da der Vollzug von komplexen Leistungsberechnungen 

und Maßnahmen auf entsprechend funktionale EDV-Systeme angewiesen ist, 

kommt im Rahmen der Grundsicherung für Arbeitsuchende der Eignung und 

möglichen Probleme der eingesetzten Software hohe Bedeutung zu. Daneben 

muss im Interesse einer Gesamtsteuerung des SGB II sicher gestellt sein, 

dass die erforderlichen Daten objektiv und zeitnah zur Verfügung stehen. In 

beiderlei Hinsicht gab es in den zurückliegenden Jahren zum Teil schwerwiegende 

Defizite, die Optionskommunen und ARGEn in unterschiedlicher 

Weise betrafen. 

In den Arbeitsgemeinschaften richtet sich dabei bundesweit wie in Baden- 

Württemberg unverändert starke Kritik auf das Leistungssystem A2LL. Problematisch 

sind hier die Bescheidgestaltung, die operativen Arbeitsbedingungen, 

nach wie vor notwendige Umgehungslösungen, fehlende individuelle 

Flexibilität, die Systemparallelität (zur Vermittlungssoftware VerBIS) sowie 

die Instabilität im Regelbetrieb (Quelle: ISE-Erhebungen 2006 bis 2008). 

Trotz der anhaltenden Defizite und entsprechender Initiativen rechnet fast 

keine Einrichtung mehr mit einer zeitnahen Behebung der gegebenen Probleme. 

Hieraus erwächst inzwischen bei der Mehrzahl der ARGEn (2008: 

68%; 2007: 46%) der Wunsch, das System zu wechseln, sofern der Einsatz 

der erforderlichen Software freigestellt würde; in Baden-Württemberg tritt 

diese Tendenz aktuell mit 77% der Nennungen (2007: 42%) noch deutlicher


hervor. Demgegenüber zeigt sich die Mehrheit mit der Funktionalität des 

neuen Vermittlungssystems VerBIS zufrieden (Quelle: ebd.). 

Auch in Baden-Württemberg berichten mehrere der zugelassenen Träger für 

die Jahre 2005 und 2006 von anhaltenden Problemen bei der Datenübermittlung 

(Quelle: ISE-Erhebungen 2006 und 2007). Hier kam es unter Zugrundelegung 

der vor Ort erhobenen Fallzahlen meist zu Überschreitungen der von 

der Statistik der Bundesagentur angegebenen Werte, was vor allem die Zahl 

der Bedarfsgemeinschaften und der erwerbsfähigen Hilfebedürftigen betraf. 

Im Verlauf des Jahres 2007 verbesserten sich dann nach eigener Einschätzung 

die Erhebungs- und Übermittlungsroutinen von Kommunen und BA. 

Im Sommer 2008 gingen die zugelassenen Träger schließlich zu 100% davon 

aus, die benötigten Fallzahlen in korrekter Weise melden zu können. Dies 

gilt auch für die vor Ort benötigten Funktionalitäten (Quelle: ebd.). 

(6.6) Personalwirtschaftliche Auswirkungen einer künftig möglicherweise 

veränderten Trägerform. Mit Blick auf die weiteren politischen und gesetzgeberischen 

Entscheidungen im Nachgang zum BVerfG-Urteil stellt sich 

insbesondere die Frage, wie personalseitig der Übergang zu einer getrennten 

Aufgabenwahrnehmung zu gestalten wäre. Letzterem kämen alle jene Modelle 

gleich, in der zwar Abstimmungsroutinen, aber keine umfassenden gemeinsamen 

Einrichtungen mehr vorgesehen würden (Zentrum für Arbeit, 

kooperatives Jobcenter, gemeinsame Anlaufstellen usw.). Hinzuträte als weitere 

Möglichkeit die Option, sofern diese weiteren Kommunen gestattet würde. 

Von beiden Varianten wären wiederum jeweils vor allem die Arbeitsgemeinschaften 

und ihre Träger betroffen, die in solchen Fällen vor Personalauseinandersetzungen 

stünden. Nach den personalwirtschaftlichen Konsequenzen 

befragt, geben bundesweit 7% der ARGE-Kreise an, bei einer 

nachholenden Option das gesamte bisherige (ARGE-)Personal übernehmen 

zu wollen; in Baden-Württemberg äußert sich so keine der betroffenen 

Kommunen. Weitere 92% bejahen dies immerhin ihrem Bedarf entsprechend, 

für weitere 8% käme dies nur in Einzelfällen in Frage (Quelle: ISE- 

Erhebung 2008). 

Umgekehrt ergibt sich als Problem, dass eine Trägerveränderung nicht notwendiger 

Weise vom Personal nachvollzogen werden muss. Käme es etwa 

zu einer künftig getrennten Aufgabenwahrnehmung und hätten die Kommunen 

– wie diese größtenteils bestätigen – nicht für ihr gesamtes bislang in den 

ARGEn tätiges Personal hinreichende Verwendungsmöglichkeit, so würden 

sie aller Voraussicht nach einen erheblichen Überhang an Mitarbeitern zu 

verkraften haben. Denn lediglich ein Drittel der unbefristeten Kreisbediensteten 

in den Arbeitsgemeinschaften wäre nach Einschätzung der Kommunen 


Württemberg optimierte 

Software der 


Notwendige 

Personalauseinandersetzung 

im Fall 

einer veränderten 

Trägerform 

Erhebliche Risiken 

für die kommunale 

Seite im Fall einer 

künftig getrennten 


A-39

Insgesamt zufriedenstellendeArbeitssituation 

mit klimatischerVerschlechterung 

in den badenwürttembergischen 

ARGEn 

A-40 


bundesweit zu einem Wechsel zur BA bereit (Quelle: ebd.). Noch zurückhaltender 

äußeren sich diesbezüglich die baden-württembergischen Kreise. Nur 

46% des befristeten kommunalen Personals in ARGEn und 13% in Optionskommunen 

würde danach die Agentur als neuen Dienstherrn und Arbeitgeber 

akzeptieren; auf Seiten der unbefristeten Stellen tendieren die entsprechenden 

Quoten gegen Null. 

(6.7) Gesamteinschätzung für Baden-Württemberg. In der Zusammenschau der 

oben dokumentierten Ergebnisse lässt sich für den Personal- und Ressourceneinsatz 

der baden-württembergischen Aufgabenträger festhalten, dass im 

Vergleich zur bundesweiten Situation keine grundsätzlichen Unterschiede 

und Probleme bestehen. Spezifika sind demgegenüber im Hinblick auf Qualifikationsbedarfe 

anzusprechen, wobei hier nicht notwendiger Weise von einer 

generell schlechteren Arbeitssituation, sondern ebenso von klientelbedingten 

Fokussierungen auszugehen ist. Negativer als in den Vorjahren 

kennzeichnen in diesem Kontext die Arbeitsgemeinschaften das entstandene 

Betriebsklima, einschließlich jener Hindernisse, die die Herausbildung eines 

einheitlichen und handlungsnotwendigen Organisationsverständnisses einschränkten. 

Dies korrespondiert mit den bereits in den Kap. (2) und (3) benannten 

Problemen im Verhältnis zwischen kommunalen Trägern einerseits 

und den Agenturen bzw. BA-Organen andererseits. Ungeachtet dessen gelang 

es ARGEn wie Optionskommunen, den Anteil befristeter Stellen deutlicher 

als im Bundesdurchschnitt zurückzuführen und damit eine wesentliche Voraussetzung 

für dauerhaft funktionsfähige örtliche Einrichtungen zu schaffen. 

Die Mittelverwendung entsprach erneut den in anderen Regionen zu verzeichnenden 

Schwerpunkten, mit allerdings etwas höheren Umschichtungsvolumina 

auf Seiten der Optionskommunen, was u. a. deren Konzentration 

auf eine personalintensive Betreuung schwer Vermittelbarer geschuldet sein 

dürfte. Mehr als in den Vorjahren ziehen die Dysfunktionalitäten des in den 

ARGEn eingesetzten Leistungssystems A2LL Kritik auf sich und führten zuletzt 

zu dem verstärkten Wunsch, die betreffende Software durch andere dezentrale 

Lösungen ersetzen zu können. Schließlich gehen die badenwürttembergischen 

Aufgabenträger davon aus, dass es im Fall einer veränderten 

Organisationsstruktur zu erheblichen Auseinandersetzungen kommen 

dürfte, sie sich insbesondere dann für die kommunale Seite nachteilig auswirkten, 

wenn sich Bund und Länder auf eine getrennte Aufgabenwahrnehmung 

einigen sollten. In diesem Fall geht man davon aus, dass nur ein geringer 

Teil der kommunal Beschäftigten zur Agentur wechseln würde und somit 

ein Personalüberhang bei den Kreisen entstünde, für den derzeit kein hinreichender 

Bedarf bestünde.


(7) Klientel und Leistung: »Baden-Württemberg-Paradoxon« 

und kundengerechter Maßnahmeneinsatz 

Wie der Gutachter bereits in seinen vorangegangenen Untersuchungsberichten feststellte 

(vgl. dazu die Dokumentation im Anhang), erweisen sich gerade in Baden- 

Württemberg im Rahmen der Kundenbetreuung und des Maßnahmeneinsatzes 

nicht nur die direkte Vermittlung in den Ersten Arbeitsmarkt, sondern auch die 

(vorgelagerte) Hebung der Beschäftigungsfähigkeit und die soziale Stabilisierung 

der Hilfebedürftigen als wichtige Voraussetzungen für eine dauerhafte Eingliederung. 

Ursächlich dafür ist angesichts einer überdurchschnittlich guten Arbeitsmarktlage 

der erhöhte Anteil schwer Vermittelbarer (sog. „Baden-Württemberg- 

Paradoxon“), dessen funktionale Merkmale in einem ersten Abschnitt zum Aktivierungsbedarf 

und zur überregionalen Vermittelbarkeit der erwerbsfähigen Hilfebedürftigen 

betrachtet werden (7.1). In einem weiteren Schritt geht es um die dabei 

angewandten Integrationsstrategien und Maßnahmen (7.2), die für ausgewählte 

Zielgruppen – erneut unter besonderer Berücksichtigung der baden-württembergischen 

Gegebenheiten – weiter ausdifferenziert werden (7.3). Es folgen Betrachtungen 

zur konkreten Kundenbetreuung (7.4). Obgleich mit dem Gesetz zur Neuausrichtung 

der arbeitsmarktpolitischen Instrumente Letztere umfassend reformiert 

und dem Anspruch des Gesetzgebers nach auch vereinfacht wurden, soll dennoch 

in Kürze die bisherige Bedeutung sonstiger weiterer Leistungen nach § 16 Abs 2 

Satz 1 SGB II (alte Fassung) dargestellt werden, da diese Maßnahmen und ihre 

Nutzung einen Eindruck davon vermitteln, welche Bedeutung individuelle und vor 

Ort gestaltete Ansätze bei der Integration von Langzeitarbeitslosen haben (7.5). 

Umfang und Art präventiver Strategien, die nach der Definition des Gutachters 

solche Instrumente umfassen, die sich an eine Klientel wenden, die derzeit nicht 

dem Arbeitsmarkt zur Verfügung stehen muss und/oder noch keine Leistungsansprüche 

nach dem SGB II besitzt, verdeutlichen darüber hinaus, inwieweit der unmittelbare 

Vollzug konsolidiert werden konnte und welche Personenkreise indirekt 

bzw. mittelfristig von den aktiven Hilfen der Grundsicherung für Arbeitsuchende 

erfasst werden (7.6). Zu den bislang überwiegend retrospektiven Angaben der 

örtlichen Akteure treten Einschätzungen, mit welchen Auswirkungen vor Ort im 

Jahr 2008 aufgrund der Wirtschafts- und Finanzkrise gerechnet wird; die Basis 

dafür bilden aktuelle Befragungen im Rahmen der acht baden-württembergischen 

Fallstudien des ISE, die zum Jahreswechsel 2008/2009 noch einmal aktualisiert 

wurden (7.7). Eine zusammenfassende Kennzeichnung der baden-württembergischen 

Situation beschließt auch dieses Kapitel (7.8). 

(7.1) Aktivierungsbedarf und Vermittlungsfähigkeit. Um den Ressourcenbedarf 

und die erforderlichen Maßnahmenansätze im SGB II einschätzen zu 

können, bietet die Vermittlungsfähigkeit der im Bezug befindlichen Personen 

Klientel, 

Vermittlungsfähigkeit 

und 

soziale Stabilisierung 

als zentrale 

Aspekte – auch 

und gerade in 

Baden-Württem- 

berg 

A-41

Steigender 

Aktivierungs- 

bedarf aufgrund 

bisheriger Erfolge 

und einer guten 

Arbeitsmarktlage 

Zunahme 

problembehafteter 

Personenkreise als 

Erfolg und weiterer 

Handlungsauftrag 

In Baden-Württemberg 

bereits relativ 

früh verstärkte Aufmerksamkeit 

für 

schwer Vermittelbare 

A-42 


mit bzw. ohne vorherige Betreuung und aktivierende Maßnahmen einen wesentlichen 

Indikator. Hierbei ist als Ausfluss einer in den vergangenen Jahren 

durchaus erfolgreichen Integrationstätigkeit (und infolgedessen eines 

prozentualen Rückgangs arbeitsmarktnaher Kunden), aber auch aufgrund 

spezifischer Klientelmerkmale von einem steigenden Anteil jener Personen 

auszugehen, die sog. „multiple“ Vermittlungshemmnisse aufweisen, also 

sich durch persönliche Probleme und/oder einer erhebliche Arbeitsmarktferne 

auszeichnen. Wie bereits eingangs angesprochen, macht sich diese Konstellation 

in Baden-Württemberg stärker als in anderen Regionen bemerkbar, 

da hier qualifizierte Personen aufgrund der gegebenen Nachfrage bislang 

vergleichsweise zügig in Arbeit vermittelt werden konnten, weshalb im Bestand 

verbleibende Hilfebedürftige nahezu durchweg jene Defizite aufweisen, 

die ein intensiviertes Fallmanagement und flankierende Leistungen erforderlich 

machen. 

Im Fall der benannten Klientel geht es folglich zunächst darum, wieder eine 

eingeübte Tagesstruktur zu erarbeiten, die es ermöglicht, den Anforderungen 

täglicher Beschäftigung zu entsprechen. Nach Angaben der zwischen 

2006 und 2008 befragten Grundsicherungsstellen ist diese Quote bundesweit 

deutlich angestiegen. In Baden-Württemberg gaben zuletzt (2008) 52% der 

ARGEn und Kreise an, dass weniger als 10% der erwerbsfähigen Hilfebedürftigen 

ohne vorherige Aktivierungs- und Betreuungsleistungen direkt in 

den ersten Arbeitsmarkt vermittelt werden könnten (Quelle: ISE-Erhebungen 

2006 bis 2008). Lediglich ein Drittel der im Land befragten Einrichtungen 

geht davon aus, dass wenigstens noch für bis zu einem Viertel der Betroffenen 

eine zügige Integration auch ohne vorherige Betreuung möglich ist 

(Quelle: ebd.). 

Die paradoxe Situation, dass eine stärkere Nachfrage nach Arbeitskräften 

den individuelle Problembesatz im SGB II erhöht, sensibilisierte die Aufgabenträger 

in Baden-Württemberg bereits zu einem relativ frühen Zeitpunkt 

für sozialintegrative und präventive Handlungsansätze, die über eine längerfristige 

individuelle Betreuung und Stabilisierung in das soziale Umfeld der 

Betroffenen ausgreifen. Ungeachtet der Folgekosten, die anhaltende Bedürftigkeit 

und die „Vererbung“ von Biographien auslösen und deshalb einen erhöhten 

Aufwand rechtfertigen, erwiesen sich entsprechende Strategien für 

die baden-württembergischen Grundsicherungsstellen schon deshalb als 

notwendig, um weiterhin die erwarteten Integrationserfolge erzielen zu 

können. Nach Aussagen der örtlichen Akteure war es für sie dabei i. T. 

durchaus überraschend, dass auch sehr arbeitsmarktferne Personen nach wie 

vor Eingliederungschancen besitzen, wenn sie einer intensiven Betreuung


mit längeren individuellen Planungshorizonten unterliegen. Umso mehr sollte 

auch in Baden-Württemberg die aktuelle Finanz- und Wirtschaftskrise 

nicht dazu führen, entsprechende Handlungsansätze zugunsten einer rein 

stellenorientierten Vermittlung aufzugeben und damit ein Problem fortzuschreiben 

bzw. zu vergrößern, das letztlich das Fundament sozialstaatlicher 

Verwerfungen begründet („Prekariat“ als Stichwort). 

Einen zusätzlichen Indikator für die charakteristischen Merkmale und Bedarfe 

der SGB II-Klientel bietet die Frage nach der überregionalen Vermittlungsfähigkeit. 

Damit wird betrachtet, ob die betroffenen Personen eine derart 

hohe Mobilität besitzen, um auch in einem weiteren Umkreis eine Beschäftigung 

aufnehmen zu können oder letztlich solch schweren individuellen 

Beschränkungen unterliegen, dass sie ohnehin nur im näheren Umkreis 

einsetzbar sind. Zum anderen wird erkennbar, ob ein kommunaler Träger der 

überwiegenden Zahl von Hilfebedürftigen hinreichend effektive Angebote 

machen kann, da diese im eigenen Territorialbezug und näheren Kontext naturgemäß 

größer, qualitativ anspruchsvoller und vielfältiger sein dürften. 

Hiernach befragt, geben in Baden-Württemberg lediglich 39% der örtlichen 

Einrichtungen an (gegenüber 57% bundesweit), dass offene Stellen außerhalb 

der eigenen Gebietskörperschaft eine erhöhte Vermittlungsrelevanz besitzen; 

für Arbeitsangebote, die außerhalb einer Tagespendler-Distanz liegen, 

schließen sie dies sogar vollständig aus (Quelle: ISE-Erhebung 2008). 

Gerade aufgrund dieser charakteristischen Situation wurde in Baden-Württemberg 

wiederholt diskutiert, ob die im Bezug befindlichen Hilfebedürftigen 

im Rahmen des SGB II richtig angesiedelt sind oder eher in die Grundsicherung 

nach dem SGB XII überführt werden sollten. Käme es etwa zu einer 

Veränderung der Erwerbsfähigkeitsregelung nach § 8 Abs. 1, bestünde 

eine Alternative darin, weitere Fälle in das SGB XII zu transferieren und die 

Grundsicherung für Arbeitsuchende jenem Personenkreis vorzubehalten, der 

eine höhere Chance auf eine reguläre Beschäftigung hat. Für den Vollzug 

des SGB II ergäbe sich hierdurch möglicherweise der Vorteil, dass der Spagat 

zwischen Vermittlung und sozialer Integration eingeschränkt würde, 

mithin die Aufgabenwahrnehmung sich noch stärker an den Routinen des 

SGB III orientieren könnte. Einem entsprechenden Vorschlag stimmen indes 

auch in Baden-Württemberg 69% der Befragten nicht zu (Quelle: ISE- 

Erhebung 2008). Als Argument wurde dem Gutachter gegenüber auch in den 

vor Ort geführten Interviews geltend gemacht, dass der Bedarf an Betreuung 

und individueller Stabilisierung nicht so sehr, zumindest aber nicht allein 

von der in Stunden gemessenen Arbeitsfähigkeit abhänge, sondern für die 

Verminderte und 

nur im unmittelbaren 

Umfeld 

relevante 

Bedeutung 

überregionaler 

Vermittlung 


Württemberg 

Ablehnung einer 

veränderten 

Erwerbsfähigkeitsregelung 

A-43

Dominanz von 

Vermittlungs- 

und Förder- 

ansätzen 

A-44 


allermeisten im Bezug befindlichen Personen gegeben sei. So seien viele, die 

seit Jahren ohne Beschäftigung lebten, zwar theoretisch, also physisch und 

gesundheitlich, zu einer Tätigkeit von mehreren Stunden täglich in der Lage, 

verfügten aber meist nicht mehr über feste Tagesstrukturen, um die erforderliche 

Selbstdisziplin und -organisation aufzubringen. Diese Menschen wären 

ohne darauf gerichtete sozialintegrative Leistungen tatsächlich nicht vermittlungsfähig, 

könnten diesen Status allerdings bei einer entsprechenden Aktivierung 

durchaus wieder erlangen. Verlagerte man sie dagegen in das SGB 

XII, würde ihnen diese Chance genommen und produzierten sie für sich und 

ihr Umfeld mitunter erhebliche Folgekosten. Zugleich sähen sich viele 

Kommunen dazu veranlasst, auch für dieses Leistungssystem erneut Fallmanagement- 

und Vermittlungssysteme einzurichten, womit allerdings die mit 

dem SGB II überwunden geglaubte Ausdifferenzierung der Sozialsysteme 

reproduziert würde. Insofern teilt der Gutachter die diesbezügliche Skepsis 

vieler Städte, Kreise und Einrichtungen und empfiehlt, entsprechende Überlegungen 

zurückzustellen. Für die baden-württembergische Situation bemerkenswert 

ist im Übrigen, dass die Kreise mit getrennter Aufgabenwahrnehmung 

entsprechende Überlegungen zu 100% ablehnen, obgleich aus ihren 

Reihen hieraus diese Lösung des öfteren thematisiert wurde (Quelle: ISE- 

Erhebung 2008 und Fallstudien). 

(7.2) Geschäftspolitische Strategien und Maßnahmen. Betrachtet man die 

übergreifenden Handlungsansätze im bundesweiten Vergleich (Förder-, 

Vermittlungs-, Beschäftigungs- und Subventionsansatz – s. Schaubild) 1 , so 

besitzen der Förder- und der Vermittlungsansatz nach wie vor die höchste 

Relevanz, wobei Optionskommunen hier häufiger Schwerpunkte setzen, 

während ARGEn eher gemischte Strategien wählen (Quelle: ISE-Erhebung 

2006 bis 2008). Erkennbar ist auch, dass die indivduelle und personalintensive 

Betreuung als Tätigkeitsfokus kaum abgenommen hat, i. T. sogar 

verstärkt wurde und zugelassene Träger dem Föderansatz (gegenüber einer 

primär stellenorientierten Vermittlung) eine höhere Bedeutung zumessen, 

als das in den ARGEn der Fall ist (Quelle: ebd.). Ungeachtet dessen dokumentieren 

die Vertreter beider Modelle, dass dem Oberziel der Integration 

in den ersten Arbeitsmarkt mit 44% (ARGEn) bzw. 50% (Optionskommunen) 

nach wie vor die höchste Aufmerksamkeit gewidmet wird. Im Vergleich 

dazu ist die finanzierte Beschäftigung in Form öffentlicher oder 

subventionierter Stellen dem Vernehmen nach von geringerer Bedeutung, 

was allerdings insoweit zu relativieren ist, als etwa Zuschüsse und Arbeits- 

1 Vgl. hierzu Hesse, J.J./Götz, A., a.a.O., 2007, 78ff.


gelegenheiten mit Mehraufwandsentschädigung unverändert eine sehr 

wichtige Maßnahmenform bilden (s. u.), wie 82 bzw. 79% der Befragten 

bestätigen (Quelle: ebd.). 

Vier idealtypische arbeitsmarktpolitische Strategien 

Bewerberorientierung 

Stellenorientierung 

Personaleinsatz 

(Verwaltungsbudget) 

Förderansatz 

(intensive Betreuung durch eigene 

Mitarbeiter, Beseitigung von 

Vermittlungshemmnissen, 

Qualifizierung) 

Vermittlungsansatz 

(Konzentration auf Arbeitgeberbedarfe, 

operative Trennung zw. Betreuung 

und Vermittlung, verstärkte 

Kundenselektion) 

Ressourceneinsatz 

(Eingliederungsbudget) 

Beschäftigungsansatz 

(Einsatz von Arbeitsgelegenheiten, 

PSA sowie eigenen, tlw. sonderfinanzierten 

Beschäftigungsangeboten) 

Subventionsansatz 

(Nutzung von Lohnsubventionen wie 

Eingliederungs- und Einstellungszuschüssen 

– erhoffter „Klebeeffekt“) 

Für Baden-Württemberg wird im Vergleich wie im Zeitablauf die bereits 

angesprochene Sondersituation aufgrund einer allgemein besseren Arbeitsmarktlage 

deutlich. So geben hier ARGE- und Optionskreise mit 41 bzw. 

60% am häufigsten und öfter als im Bundesdurchschnitt an, bei ihrer 

Tätigkeit primär einen personal- und betreuungsintensiven Förderansatz 

zu verfolgen (Quelle: ISE-Erhebung 2008). Diese Ausrichtung hat sich 

außerdem erkennbar verstärkt, da sie in der vorjährigen Erhebung nur von 

24 bzw. 60% der Befragten benannt wurde, während mit 35 bzw. 60% dem 

stellenorientierten Vermittlungsansatz damals noch eine höhere Bedeutung 

zukam – heute liegen diese Quoten nur noch bei 29 und 40% (Quelle: ISE- 

Erhebungen 2007 und 2008). Ebenfalls zugenommen haben in ARGEn wie 

Optionskommunen mit 65 bzw. 40% (gegenüber 53 bzw. 20%) gemischte 

Strategien, die verschiedene Ansätze gleichermaßen bzw. in Ergänzung 

zueinander beschreiten (Quelle: ebd.). 

(7.3) Ziegruppenschwerpunkte und -ansprache. Die im Vergleich zum Bundesdurchschnitt 

dokumentierte Förderorientierung findet in Baden- 

Württemberg in einer erweiterten Zielgruppendifferenzierung ihre Fortsetzung. 

Danach treten zum bisherigen Fokus bei den unter 25- und über 55- 

Jährigen andere Klientelbezüge, die u. a. Personen mit Migrationshintergrund, 

Alleinerziehende, Frauen und sonstige Gruppen betreffen (Quelle: 

ISE-Erhebungen 2006-2008). Die erkennbare Zunahme entsprechender 

Orientierungen ist nach Angaben der im Rahmen von Fallstudien vor Ort 

befragten Akteure im Wesentlichen darauf zurückzuführen, dass nach den 


Württemberg 

höheres und zu- 

nehmendes Gewicht 

von Förderansätzen 

Verstärkte und 

über die letzten 

Jahre anwachsendeZielgruppendifferenzierung 

A-45

Klientelgerechter 

und differenzierter 

Maßnahmeneinsatz – 

unverändert vor 

allem in Options- 

kommunen 

Schrittweise 

verbesserter Personal- 

einsatz mit besseren 

Betreuungsrelationen 

in Optionskommunen 

A-46 


Integrationserfolgen der ersten Jahre derzeit eine personalintensive Betreuung 

einerseits (Förderansatz – s. o.) und eine Einstellung auf spezifische 

Klientelerfordernisse andererseits notwendig wird, um weiterhin nennenswerte 

Eingliederungsquoten zu erzielen. Dabei erweisen sich die Optionskommunen 

wie in den Vorjahren und im Bundesvergleich als jene Grundsicherungsstellen, 

die besonders häufig über eine spezifische Zielgruppenansprache 

ihre Tätigkeit individualisieren (Quelle: ebd.). 

Vergleichbar dem Maßnahmenportfolio, wie es der Gutachter für die bundesweite 

Situation ermittelte, bevorzugen die baden-württembergischen 

Träger bei der Betreuung von U25-Kunden betriebsnahe Trainings-, Ausbildungs- 

und Qualifizierungsmaßnahmen sowie Programme zur Erlangung 

von Schul-/Ausbildungsabschlüssen; außerdem kommt es in ihrem 

Fall zum gleichgewichtigen Einsatz von Arbeitsgelegenheiten und Lohnsubventionen. 

Die ARGEn greifen in diesem Zusammenhang erneut häufiger 

auf Standardinstrumente wie Trainingsmaßnahmen, Arbeitsgelegenheiten 

und Lohnsubventionen zurück, während Optionskommunen vor allem 

Ausbildungs- und Qualifizierungsmaßnahmen sowie Sonderprogramme 

nutzen (Quelle: ISE-Erhebungen 2006 bis 2008). Eine ähnliche Disposition 

lässt sich im Rahmen der Arbeit mit Alleinerziehenden und Frauen (hier 

jeweils mit einer stärkeren Akzentuierung zugunsten der Kinderbetreuung) 

sowie Migranten feststellen: zugelassene Träger operieren mit differenzierteren 

Ansätzen, ARGEn greifen häufiger auf routinehafte Maßnahmen zurück. 

Konvergente Strategien verfolgt man in beiden Trägerformen dagegen 

bei der Eingliederung der über 55-Jährigen, die man vor allem über 

Lohnsubventionen (an Arbeitgeber) und Arbeitsgelegenheiten zu integrieren 

sucht (Quelle: ebd.). 

(7.4) Kundenbetreuung. Der Personaleinsatz der Grundsicherungsstellen je Bedarfsgemeinschaft 

und Hilfebedürftigen orientiert sich an den Maßstäben, 

die bundesweit vorgegeben bzw. als Richtwerte formuliert wurden. Aufgrund 

der immer wieder streitbehafteten Berechnungsmodi wählte der Gutachter 

im Rahmen seiner Erhebungen den Ansatz, die örtlichen Einrichtungen 

nach den Betreuungsschlüsseln zu befragen, die sie nach eigener Berechnung 

realisieren. Dies ergab auch in Baden-Württemberg für die Jahre 

2005 bis 2008 im Mittel etwas höhere Relationen als die vom Gesetzgeber 

bzw. dem Bund angestrebten, allerdings entsprachen (und entsprechen) sie 

erkennbar jenen Prioritätensetzungen, die insbesondere zugunsten der unter 

25-jährigen Kunden angestrebt werden (Quelle: ISE-Erhebungen 2006 bis 

2008). Die baden-württembergischen Grundsicherungsstellen weisen hier


aufgrund des hohen Anteils von Konstellationen mit getrennter Aufgabenwahrnehmungen 

bei den passiven Leistungen kreisseitig eine deutlich 

schlechtere Relation und einen geringeren Personaleinsatz auf als im Bundesvergleich 

üblich, jedoch relativiert sich dieser Befund bei einer insolierten 

Betrachtung von ARGEn und Optionskommunen. Letztere praktizieren 

dabei einen nach eigenen Berechnungen einen Personaleinsatz, der deutlich 

über die Betreuungsrelationen in den ARGEn hinausgeht und auch die 

im bundesweiten Vergleich erkennbaren Ausstattungsvorsprünge übersteigt 

(Quelle: ISE-Erhebung 2008). 

Den in den vorangegangenen Abschnitten beschriebenen Klientel- und 

Betreuungserfordernissen werden die Grundsicherungsstellen auch in Baden-Württemberg 

dadurch gerecht, dass sie überwiegend eine Kundendifferenzierung 

nach Marktnähe und Beschäftigungsfähigkeit vornehmen 

(Quelle: ISE-Erhebungen 2008). Instrumentell dominiert das Betreuungsstufenkonzept 

der Bundesagentur. In den Optionskommunen greift man 

zwar, wie im Bundesdurchschnitt üblich, häufiger auf eigene Kategorien 

zurück, doch ist bemerkenswert, dass sich immerhin zwei zugelassene 

Träger im Land an der von der BA für SGB II und SGB III entwickelten 

Systematik orientieren. Dies dürfte ebenfalls darauf hindeuten, dass die 

baden-württembergischen Kommunen auf ARGE- wie Optionsseite ein 

eher pragmatisches Verhältnis zur Bundesagentur anstreben und auf einen 

wechselseitigen Kompetenztransfer Wert legen. 

(7.5) Flexibilität des Eingliederungsinstrumentariums und die Bedeutung 

sonstiger weiterer Leistungen. Beträchtlichen Auseinandersetzungen 

unterlag bereits im Vorfeld des Gesetzes zur Neuausrichtung arbeitsmarktpolitischer 

Instrumente die Auslegung der sonstigen weiteren Leistungen 

(SWL) nach § 16 Abs. 2 Satz 1 SGB II (alte Fassung). In ihnen sahen 

ARGEn wie Optionskommunen einen wichtigen Ansatz, um die geforderten 

individuellen Betreuungsleistungen passgenau auszugestalten und auf 

die örtlichen Bedarfe zu beziehen. Begründet wird dies mit der nach Meinung 

der Befragten zu geringen Flexibilität des sonstigen, gesetzlich geregelten 

Eingliederungsinstrumentariums. Folglich befürchteten zunächst 

fast alle Grundsicherungsstellen, dass es mit dem benannten Reformgesetz 

künftig nicht mehr möglich sein werde, die mit den sonstigen weiteren 

Leistungen abgedeckten Ansätze im Rahmen der Regelkonzepte zu substituieren 

(Quelle: ISE-Erhebung 2008). Allerdings rechnen die vom Gutachter 

zuletzt in Fallstudien interviewten Akteure damit, dass die Ende 2008 

vorgenommenen Änderungen, insbesondere die quotale Erhöhung der freien 

Kundendifferenzierung 

nach 

Marktnähe und 

Beschäftigungsfähikeit 

Hohe Bedeutung 

eines flexiblen 

Eingliederungs- 

instrumentariums 

A-47


Württemberg Kritik am 

SWL-Verzicht, jedoch 

keine substantielle 

Beeinträchtigungen des 

SGB II-Vollzugs 

Steigende Bedeutung 

von präventiven 

Ansätzen – in ARGEn 

und Optionskommunen 

A-48 


Förderung nach § 16f SGB II (neue Fassung) auf 10% des Integrationsbudgets, 

einen wesentlichen Teil des ansonsten verloren gegangenen 

Maßnahmenportfolios auffangen können. 2 Voraussetzung dafür ist freilich, 

dass BMAS und BA an die Anwendung nicht ähnlich restriktive 

Anforderungen knüpfen, wie in den Jahren 2007 und 2008 für den SWL- 

Bereich. Inhaltlich geht es dabei aus Sicht der Befragten, aber auch 

systematisch, weniger um Umgehungs- oder Aufstokkungstatbestände, die 

nach der Logik des SGB II nachvollziehbarer Weise ausgeschlossen 

werden müssen, als vielmehr um jene Maßnahmen, die sozial stabilisierenden 

wie präventiven Ansätzen dienen und damit ggf. die Grenzen zwischen 

kommunaler und bundesseitiger Zuständigkeit aufweichen, für die 

Hilfebedürftigen und deren Angehörige jedoch zentrale Bedeutung 

besitzen (Quelle: ISE-Fallstudien). 

In Baden-Württemberg traf die SWL-Problematik und die Reform der 

arbeitsmarktpolitischen Instrumente auf ein ähnliches Echo. Gleichwohl 

lässt sich ungeachtet der betreffenden Budgetanteile die Annahme nicht 

bestätigen, dass vom Regelinstrumentarium abweichende Maßnahmen hier 

aufgrund der spezifischen Klientelanforderungen (s. o.) eine überdurchschnittliche 

Bedeutung für die örtlichen Integrationsstrategien besessen 

hätten. Zwar kritisieren auch die baden-württembergischen Grundsicherungsstellen 

den Wegfall, doch gehen die meisten von ihnen davon aus, 

entsprechende Konzepte anderweitig ersetzen zu können. Hinzukommt, 

dass eine Reihe von Optionskommunen im Land bereits in den ersten 

Jahren des neuen Leistungssystems bestrebt war, auf die sonstigen weiteren 

Leistungen in möglichst geringem Umfang zurückzugreifen, da man 

diesbezüglich Konflikte mit der Bundesseite erwartete. Insofern ist die neue 

Gesetzeslage misslich, vor allem wenn der § 16f den oben angesprochenen 

Restriktionen unterworfen werden sollte, eine grundlegende Beeinträchtigung 

der Aufgabenwahrnehmung dürfte hieraus indes nicht resultieren. 

(7.6) Präventive Ansätze. Anders verhält es sich gerade in Baden-Württemberg 

mit präventiven Strategien, die auf Betreuungsleistungen und Angebote für 

solche Personenkreise zielen, die sich zwar im SGB II-Bezug befinden, jedoch 

dem Arbeitsmarkt noch bzw. vorübergehend nicht zur Verfügung 

stehen müssen. Hinzutreten Klientelgruppen, die derzeit keine Ansprüche 

geltend machen können, jedoch in absehbarer Zeit mit hoher Wahrschein- 

2 Hinzutreten Maßnahmen und Eingliederungsleistungen nach den §§ 45 und 46 SGB III. Inwieweit 

der § 16f SGB II vor diesel Hintergrund überhaupt zum Tragen kommt oder aber letztlich 

marginalisiert wird, hängt neben der Auslegung durch BMAS und BA vor allem von der strategischen 

Ausrichtung der Grundsicherungsstellen und zugelassenen kommunalen Träger ab.


lichkeit hilfebedürftig werden. Wie bereits in den Vorjahren engagieren 

sich die baden-württembergischen Aufgabenträger hier in besonderem und 

über die Jahre hinweg zunehmendem Maße. Dies gilt im Übrigen für AR- 

GEn wie Optionskommunen gleichermaßen (Quelle: ISE-Erhebungen 

2006-2008). Letztere geben inzwischen zu 100% an, dass sie entsprechende 

Konzepte verfolgen würden und verweisen dabei häufiger als die Arbeitsgemeinschaften 

auf Schwerpunktsetzungen zugunsten junger Menschen, 

die bei der Erlangung von Schulabschlüssen unterstützt werden. 

Generell gilt aber auch für Baden-Württemberg, dass man sich in erster Linie 

um Leistungsberechtigte nach dem SGB II kümmert, also eher selten 

expansiv auch außerhalb des Rechtskreises aktiv wird. 3 

(7.7) Auswirkungen der Finanz- und Wirtschaftskrise auf das SGB II. Im 

Zuge der abschließenden Fallstudiengespräche zum Jahreswechsel 2008/ 

2009 befragte der Gutachter auch die baden-württembergischen Kreise und 

Grundsicherungsstellen aus aktuellem Anlass zu den erwarteten Auswirkungen 

der prospektiven konjunkturellen Lage. Hierbei wurde zunächst 

erkennbar, dass die Mehrzahl der örtlichen Akteure noch unter dem Eindruck 

einer zuletzt erfreulichen Markt- und Integrationsentwicklung stehen 

und eine deutliche Verschlechterung der Lage nur in den wenigsten Fällen 

antizipieren. Hinzukommt in Baden-Württemberg, dass man hier seit geraumer 

Zeit verstärkt differenzierte Maßnahmenansätze praktiziert, um 

dem überdurchschnittlich hohen Anteil schwer Vermittelbarer eine geeignete 

Perspektive zu bieten. Grundsätzlich reagiert man deshalb zum gegenwärtigen 

Zeitpunkt noch nicht mit veränderten Konzepten, allerdings 

berichten einzelne Optionskommunen und ARGEn davon, dass in den 

kommenden Wochen und Monaten Planungen für ein ggf. deutlich verändertes 

Marktumfeld und eine verminderte Arbeitskräftenachfrage erstellt 

werden sollen. 

Wahrnehmbare Effekte im eigenen Leistungssystem prognostiziert man für 

die zweite Jahreshälfte und/oder Ende 2009. Gleichwohl berichten einige 

Einrichtungen insofern bereits heute von Auswirkungen, als die Aufnahmefähigkeit 

des Ersten Arbeitsmarktes zuletzt erkennbar nachgelassen 

habe – auch in Baden-Württemberg betrifft das vor allem die Vermittlung 

3 Berücksichtigt man in diesem Kontext die gleichzeitig bestehenden kommunalen Zuständigkeiten 

für die Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung (SGB XII), sollte eine entsprechende 

Arrondierung und Vervollständigung des Handlungsauftrags des SGB II im originären 

Interesse der Kreise und Städte selbst liegen. Sofern nämlich im Vorfeld und innerhalb des neuen 

Leistungssystems präventiv agiert werden kann und soll, begrenzt dies frühzeitig den Umfang 

jener Personenkreise, die langfristig und dauerhaft zu Leistungsbeziehern nach dem SGB XII 

werden. 

Zeitversetzte 

Konsequenzen 

für die Fallzahlen 

im SGB II 

Wahrnehmbare 

Effekte ab der 

zweiten Jahreshälfte 

2009 

A-49

Reaktion mit einer 

Doppelstrategie aus 

sozialintegrativen und 

qualifizierungs- bzw. 

beschäftigungsorientierten 

Ansätzen 

Baden-Württemberg- 

Paradoxon nach wie vor 

kennzeichnend – damit 

Vorwegnahme künftiger 

Entwicklungen 

A-50 


in die Zeitarbeit und in Helfertätigkeiten. Hinzutritt die Erwartung, dass 

hier zeitnah Mitarbeiter dieser Branchen und mit diesem Ausbildungsprofil 

ohne ausreichende ALG I-Ansprüche zügig in das SGB II zurückkehren. 

Auch bietet das SGB III bei einer anhaltenden Rezession keinen 

dauerhaften Schutzschirm und bestehen mit Auftockerregelungen ohnehin 

Verknüpfungen, die schneller als erwartet zu einer Beanspruchung der 

passiven und aktiven Grundsicherung führen können. 

Insofern stellt sich die Frage, wie die örtlichen Einrichtungen und Träger 

auf diese Situation reagieren und welche Konsequenzen dies für die 

bislang diskutierten Strategien und Maßnahmenentwicklungen im SGB II 

hat. Denn auch wenn die Fallzahlen im Verlauf von 2009 und vor allem in 

2010 wieder erkennbar ansteigen sollten, wird damit das Problem einer 

hohen Anzahl dauerhaft und strukturell arbeitsmarktferner Personenkreise 

nicht obsolet. Gleichzeitig ist darauf zu achten, das (erneute) Absinken 

weiterer Zielgruppen zu verhindern, also die Beschäftigungsfähigkeit 

neuer Kunden soweit als möglich zu erhalten. Nach eigenen Angaben wollen 

die dazu befragten Grundsicherungsstellen auch in Baden-Württemberg 

mit einer Doppelstrategie reagieren, die vermehrt sozialintegrative und 

präventive Ansätze fortführt, aber für zusätzliche Leistungsbezieher Qualifizierungsmaßnahmen 

sowie öffentliche und subventionierte Tätigkeiten 

anbietet. Gefordert wird auch in diesem Zusammenhang, die im SGB II 

nach wie vor gegebenen Handlungsspielräume personell und instrumentell 

zu erhalten sowie ggf. eine Flexibilisierung dahingehend vorzusehen, dass 

sich etwa Arbeitsgelegenheiten erweitern oder entfristen lassen und anspruchsvollere 

Beschäftigungsformen ebenfalls länger in öffentlicher Finanzierung 

befinden können. 

(7.8) Gesamteinschätzung für Baden-Württemberg. Insgesamt bleibt für die 

baden-württembergische Situation jenes Paradoxon kennzeichnend, dass 

der Gutachter bereits in seinen vorangegangenen Untersuchungen formulierte. 

Danach sind die Grundsicherungsstellen im Land gezwungen, eine 

sehr viel personalintensivere und individualisiertere Betreuung zu realisieren, 

als sie in anderen Regionen mit einer höheren Quote arbeitsmarktnäherer 

Kunden erforderlich ist. Dies mag sich als Konsequenz der gegenwärtigen 

Konjunkturlage teilweise, aber dauerhaft sicherlich nicht grundsätzlich 

ändern. Bemerkenswert ist dabei, dass die praktizierten Förderansätze 

mit einer einzelpersonenbezogenen und zielgruppendifferenzierten 

Vorgehensweise nach wie vor zu Integrationserfolgen führen, sofern ein 

entsprechender Stamm qualifizierter Mitarbeiter, aufsuchende Betreuung 

und längerfristige Planungs- und Eingliederungszeiträume vorgesehen wer-


den. Hinzutreten präventive Konzepte zugunsten einer derzeit noch oder 

vorübergehend nicht dem Arbeitsmarkt zur Verfügung stehenden Klientel, 

die seitens der baden-württembergischen Träger ebenfalls häufiger zum 

Einsatz kommen. Zwar erweist es sich hierbei als misslich, dass entsprechende 

Bemühungen in der Steuerungslogik des SGB II und des Bundes 

nicht ausreichend abgebildet werden, ggf. sogar auf rechtliche Bedenken 

stoßen könnten (sofern die Begünstigten noch keine Ansprüche nach dem 

SGB II besitzen), doch sollte hierin gerade in Baden-Württemberg ein wesentlicher 

Ansatzpunkt bestehen bleiben, um neben der bloßen „Verwaltung“ 

dauerhaft Unvermittelbarer weiterhin gestaltend tätig sein zu können. 

An dieser Einschätzung dürften im Übrigen auch die zeitversetzt zu 

berücksichtigenden Auswirkungen der aktuellen Wirtschafts- und Finanzkrise 

nichts ändern. Die Grundsicherungsstellen im Land sollten hierauf 

insofern gut vorbereitet sein, als sie bereits in den Vorjahren Angebote und 

Betreuungsformen entwickeln mussten, die auf den Erhalt und die Hebung 

der Beschäftigungsfähigkeit zielen. Hierbei handelt es sich um Kompetenzen, 

die bei einer verminderten Aufnahmefähigkeit des ersten Arbeitsmarktes 

unverändert wichtig sind. Hinzutreten Qualifizierungs- und öffentlich 

finanzierte Beschäftigungsangebote. Entgegen der früher prognostizierten 

Entwicklung müssten gerade in Baden-Württemberg Letztere eine 

höhere Bedeutung für nicht integrationsfähige Personen erlangen, sehen 

die örtlichen Einrichtungen darin nach wie vor nur eine von mehreren 

Handlungsmöglichkeiten. Nichtsdestotrotz fordert man in Anbetracht der 

verschlechterten konjunkturellen Lage eine Flexibilisierung des Einsatzes 

von Arbeitsgelegenheiten, die nach Einschätzung der örtlichen Akteure vor 

allem Menschen mit multiplen Vermittlungshemmnissen, älteren Personen 

und Hilfebedürftigen mit psychischen Integrationsproblemen zugute kommen 

sollten. Insofern bleiben Baden-Württemberg und die Aktivitäten seiner 

Träger beispielhaft für eine Prognostizierung künftiger Entwicklungen 

im SGB II, da sie früher als andere auf eine Intensivierung personengebundener 

Betreuungskonzepte setzen mussten und damit Gegebenheiten vorwegnahmen, 

die insbesondere dann überregionale Relevanz erlangen, 

wenn es jenseits der aktuellen Wirtschafts- und Finanzkrise zu einer weiterhin 

erfolgreichen Tätigkeit der Grundsicherungsstellen kommt. 

A-51

A-52 



(8) Flankierende Leistungen: Sozialintegrative Maßnahmen 

und soziale Daseinsvorsorge als Beitrag zur Stabilisierung 

und Integration schwer Vermittelbarer 

Die flankierenden Leistungen nach § 16a SGB II (neu) bilden einen wesentlichen 

Bestandteil der sozialintegrativen Dimension der Grundsicherung für Arbeitsuchende. 

Folgt man dabei der These vom „Baden-Württemberg-Paradoxon“ (vgl. 

dazu unter 7), gilt dies in besonderem Maße für die Situation im hier näher betrachteten 

Bundesland. Danach stehen Sucht- und Schuldnerberatung, psychosoziale 

und Kinderbetreuung für den Anspruch, Menschen mit multiplen Vermittlungshemmnissen 

nicht aufzugeben, sondern über eine intensive Begleitung in ihrem 

Umfeld zu stabilisieren. Neben den unter (5) betrachteten Schnittstellenaktivitäten 

bildet dieser Bereich somit einen weiteren Schwerpunkt der sozialintegrativen 

Dimension des SGB II. Der Gutachter hat hierzu in den vergangenen Jahren auch in 

Baden-Württemberg (vor Ort und im Rahmen seiner flächendeckenden Erhebungen) 

mehrfach abgefragt, wie sich der Versorgungsstand und ein möglicher Aufstockungsbedarf 

darstellte (8.1); dies gilt auch für die von den Kommunen für 2008 

und 2009 prognostizierte Entwicklung (8.2). Hinzutreten detailliertere Angaben zur 

operativen Einbindung der betreffenden Maßnahmen in die sonstige Kundenbetreuung 

durch Vermittler und Fallmanager (8.3), bevor gesondert auf den Bereich 

der Kinderbetreuung eingegangen wird (8.4). Eine gesamthafte Charakterisierung 

der Situation und Maßnahmenansätze in Baden-Württemberg fasst den Befund 

zusammen (8.5). 

(8.1) Versorgungsstand und Auslastung. Bundesweit berichten die örtlichen 

Einrichtungen und kommunalen Träger für die ersten vier Jahre des neuen 

Leistungssystems von überwiegend ausreichenden Kapazitäten bei Suchtberatung, 

psychosozialer Betreuung und Schuldnerberatung, mit einer 

leicht steigenden Tendenz in der Bedarfsabdeckung (Quelle: ISE-Erhebung 

2006 bis 2008). In allen Einzelleistungen bestehen keine gravierenden Unterschiede 

zwischen den Trägermodellen, mit (nach eigener Einschätzung) 

i. T. geringfügigen Ausstattungsvorsprüngen in den Optionskommunen. In 

diesem Zusammenhang ist der häufig positiven (Selbst-)Einschätzung der 

Kommunen mit getrennter Aufgabenwahrnehmung insofern mit einer gewissen 

Zurückhaltung zu begegnen, als hier regelmäßig von einer geringeren 

Abstimmungsintensität mit den örtlichen und im Leistungsprozess nach 

dem SGB II hauptverantwortlichen Agenturen für Arbeit auszugehen ist 

und letztere auch in geringerem Maße auf die entsprechenden Maßnahmen 

zurückgreifen (Quelle: ebd.). 

Stellt man dem die Situation in Baden-Württemberg gegenüber, so lässt 

sich für die ersten beiden Jahre des neuen Leistungssystems feststellen, 

16a-Leistungen 

als wesentlicher 

Bestandteil der 

sozialintegrativen 

Dimension des 

SGB II 

Bundesweit seit 

2005 insgesamt 

ausreichende 

Kapazitäten 

Höheres Problem- 

bewusstsein in 


A-53

Im Vergleich 

zum Bundestrend 

weiterhin größere 

Nachfrage 

A-54 


dass man hier insbesondere im Bereich der Schuldnerberatung die Kapazitätsausstattung 

als deutlich geringer einschätzte. Dabei waren es wie im 

Bundesdurchschnitt vor allem die Optionskommunen, die 2005 zu 50% 

und in 2006 noch zu 33% einen erhöhten Bedarf geltend machten (Quelle: 

ISE-Erhebungen 2006 und 2007). Seitens der ARGEn traf das auf immerhin 

44 bzw. 28% der befragten Einrichtungen zu, während die Kreise mit 

getrennter Aufgabenwahrnehmung von ausreichenden Angeboten ausgingen 

(Quelle: ebd.). Sowohl die Befragungen zur Inanspruchnahme der gegebenen 

Kapazitäten als auch die Erkenntnisse im Rahmen der vor Ort 

durchgeführten Fallstudien zeigten indes, dass gerade in Baden-Württemberg 

entsprechende Defizite, die insbesondere Options- und ARGE-Kreise 

artikulierten, mit einem speziellen Maßnahmenansatz korrespondierten, der 

sich auf einen bereits in den ersten Jahren des neuen Leistungssystems überdurchschnittlich 

hohen Klientelanteil schwer Vermittelbarer bezog. Eine 

seitdem stetig zunehmende Inanspruchnahme von Sucht- und Schuldnerberatung 

sowie psychosozialer Betreuung belegt deshalb, dass man diese 

Leistungen stärker als im Bundesvergleich feststellbar in die Betreuung 

Langzeitarbeitsloser zu integrieren suchte (Quelle: ISE-Erhebungen 2005 

bis 2006). Demgegenüber zeigt die auch in 2006 von rund der Hälfte der 

Kreise mit getrenntem Vollzug festgestellte Unterauslastung bei den flankierenden 

Maßnahmen, dass der Verzicht auf eine gemeinsame Aufgabenwahrnehmung 

sich offenbar besonders negativ für die spezifischen Bedarfe 

jener Personenkreise auswirkte, die sog. multiple Vermittlungshemmnisse 

aufweisen. 

(8.2) Situation und Planung für die Jahre 2008 und 2009. Für das zurückliegende 

und das neue Jahr wiederholt bzw. bestätigt sich in Baden-Württemberg 

der bereits oben vorgetragene Befund: Insgesamt verfügte man 

2008 über ausreichende und gegenüber den Vorjahren erheblich aufgestockte 

Kapazitäten (Quelle: ISE-Erhebung 2008). Nachholbedarf besteht 

offenbar nach wie vor in der besonders intensiv genutzten Schuldnerberatung, 

wobei nachfragebedingte Angebotsausweitungen in Optionskommunen 

wie ARGE-Kreisen erneut der Sensibilität für die besonderen Anforderungen 

einer schwer vermittelbaren Klientel geschuldet sein dürften, während 

das Antwortverhalten der Kommunen mit getrennter Aufgabenwahrnehmung 

auf unveränderte Abstimmungsprobleme bzw. eine mangelnde 

Inanspruchnahme durch die Agenturen schließen lässt (Quelle: ebd.). Ungeachtet 

dessen kann für Baden-Württemberg insgesamt eine offenbar höhere 

Aktivität im Bereich der flankierenden Leistungen festgestellt werden,


die neben der als vordringlich erachteten Schuldnerberatung auch die psychosoziale 

Betreuung betrifft, die bei entsprechender Ausgestaltung als 

erweitertes Fallmanagement-Instrument zur sozialen Stabilisierung der Betroffenen 

verstanden werden kann, mithin auch maßnahmenseitig auf die 

besonderen Bedarfe der Hilfebedürftigen bei einer ansonsten guten bzw. 

besseren Arbeitsmarktlage verweist. 

Mögliche Kritiken, die Städte und Kreise würden ihrer Verpflichtung zur 

auskömmlichen Bereitstellung von Kapazitäten nicht oder nur sehr selektiv 

nachkommen, lassen sich deshalb anhand der vom ISE für Baden-Württemberg 

erhobenen Empirie nicht bestätigen. Vielmehr erhärten die verfügbaren 

Daten die Vermutung, dass die Inanspruchnahme und Ausstattung 

von der vor Ort geltend gemachten Nachfrage abhängen, mithin die 

örtlichen Einrichtungen dazu aufgerufen sind, eine entsprechende Intensivierung 

sozialintegrativer Leistungen über die Einbindung in die Kundenbetreuung 

zu erwirken. Hierzu verwiesen die in den Fallstudien befragten 

Akteure häufig auch auf eine ihrer Erfahrung nach zu geringe Sensibilität 

der Agenturen für die Erfordernisse der flankierenden Maßnahmen. Dies 

ließe sich in den Vorjahren u. a. daran ablesen, dass es offenbar nur zu einer 

geringen Nutzung der präventiv wirksamen und unbeschränkt zugänglichen 

Leistungen durch ALG I-Empfänger kam (Quelle: ISE-Erhebungen 

2006 und 2007). Immerhin können die baden-württembergischen Aufgabenträger 

auch in diesem Bereich eine gewisse Vorreiterreiterrolle beanspruchen, 

da es hier zuletzt im Bundesvergleich zu einem deutlicheren Anstieg 

der Nutzung entsprechender Angebote kam (Quelle: ISE-Erhebung 2008). 

(8.3) Operative Einbindung. Mehr als in allen anderen Leistungsbereichen des 

SGB II kommt es bei der Erbringung sozialintegrativer Maßnahmen nach § 

16a Nr. 2-4 zu einer intensiven Beteiligung beauftragter Dritter (Quelle: 

ISE-Erhebungen 2006 bis 2008). Im Geschäftsprozess erfolgt deshalb 

meist eine Weiterleitung der Hilfebedürftigen durch die operativen Einrichtungen, 

wobei jedoch auch in Baden-Württemberg nur i. T. ein nachfolgender 

Informationsaustausch und eher selten eine aktive Einbindung in 

die übrige Hilfe- und Maßnahmenplanung stattfindet (Quelle: ebd.). Dieses 

Defizit fällt in den baden-württembergischen ARGEN und Optionskommunen 

geringer aus, da man hier nicht nur auf einen kommunikativen Austausch, 

sondern zunehmend auf eine gemeinsame Aufgabenerledigung 

Wert legt. Ungeachtet dessen besteht, unabhängig von der Trägerform, 

Verbesserungsbedarf vor allem in der Suchtberatung und in der psychosozialen 

Betreuung. Diesbezüglich haben sich die Träger im Land in den ver- 

Örtliche Nachfrage 

als notwendigeVoraussetzung 

Nachholbedarf 

bei der Abstimmung 

und Vernetzung 

auch in 


A-55

Derzeit und künftig 

verstärktes Engagement 

notwendig und 

erwartbar 

Klientelbedingte 

Vorreiterrolle der 

baden-württembergischen 

Aufgaben- 

träger 

A-56 


gangenen Jahren erkennbar darum bemüht, die operative Einbindung sozialintegrativer 

Leistungen zu verbessern. So kommt es inzwischen seltener 

zu Verfahren, die allein auf die Eigeninitiative der Betroffenen setzen, und 

haben offenbar auch Kreise und Agenturen mit getrennter Aufgabenwahrnehmung 

die entsprechenden Routinen zumindest i. T. verbessern können. 

(8.4) Bedarfsabdeckung und Finanzierung der Kinderbetreuung. Wie bereits 

im Bundesdurchschnitt erkennbar, berichten auch die baden-württembergischen 

Träger von grundsätzlich ausreichenden Kinderbetreuungskapazitäten 

(Quelle: ISE-Erhebungen 2006 bis 2008). Dennoch verweisen 

die vor Ort befragten Akteure regelmäßig auf das besonders häufige Vermittlungshemmnis, 

das aus fehlenden Tagesplätzen resultiert. Hierfür sprechen 

im Übrigen auch die im Zeitablauf eher intensivierten und vor allem 

in den Optionskommunen differenzierten Verfahren und Angebote. Ähnliches 

lässt sich im Bereich der Finanzierung und im Hinblick auf Ausbauplanungen 

feststellen. Danach ist in Baden-Württemberg seitens der kommunalen 

Träger weiterhin von verstärkten Aktivitäten auszugehen, die über 

einen Regelvollzug von SGB II und SGB VIII hinausgehen. Damit korrespondiert 

die im Verhältnis zum Land geltend gemachte Unterstützung 

beim Ausbau bzw. der Sicherstellung einer bedarfsgerechten Kinderbetreuung 

(vgl. dazu unter 9), von der flächendeckend bislang weder statistisch 

noch mit Blick auf die konkrete Situation vor Ort auszugehen ist. 

(8.5) Gesamteinschätzung für Baden-Württemberg. Sowohl die Ergebnisse 

der flächendeckenden Erhebungen als auch der vom Gutachter durchgeführten 

Fallstudien belegen, dass es in Baden-Württemberg einen besonderen 

klientelbedingten Bedarf an flankierenden Leistungen gibt. Dieser war 

den kommunalen Trägern in den vergangenen Jahren bewusst, weshalb sie 

bestrebt waren, ihm durch Aufstockungen und verbesserte Verfahren der 

Abstimmung und des gemeinsamen Vollzugs zu entsprechen. Insoweit stellt 

sich die Situation im Land grundsätzlich positiv dar. Zugleich kann im 

Hinblick auf laufende Entwicklungen davon ausgegangen werden, dass es 

mittelfristig auch im Bereich der Kinderbetreuung zu einer bedarfsgerechteren 

Ausstattung und Leistungserbringung kommt. Defizite im Gesamtbereich 

der flankierenden Maßnahmen bestehen zwar nach wie vor in Konstellationen 

mit getrennter Aufgabenwahrnehmung, doch sind hier ebenfalls 

entsprechende Bemühungen und instrumentelle Fortschritte zu verzeichnen, 

so dass für Baden-Württemberg davon ausgegangen werden kann, 

dass die Träger die Bedeutung dieser Leistungen erkannt haben und sie i. 

S. ihrer Klientel zu optimieren versuchen.



örtliche und externe Steuerungsmöglichkeiten 

Im vorliegenden Kapitel werden wesentliche Aspekte der Steuerung und Aufsicht 

im Rahmen des SGB II-Vollzugs betrachtet. Den Ausgangspunkt bildet zunächst 

eine Einschätzung der Handlungs- und Gestaltungsspielräume des Bundes (9.1) 

sowie des Verhältnisses zum Land Baden-Württemberg (9.2) – jeweils aus Sicht 

der örtlichen Einrichtungen und Kommunen. Hinzutreten in Ergänzung zu den 

bereits in Kap. (3) diskutierten Aspekten weitere Gesichtspunkte der dezentralen 

Steuerungsfähigkeit, die insbesondere örtliche Ermessensspielräume, Weisungsintensitäten 

seitens der Bundesagentur und Gestaltungspotenziale der Kommunen 

betreffen (9.3). Detaillierte Betrachtungen schließen sich zur Frage der Wirtschaftlichkeitskontrolle 

in den örtlichen Einrichtungen an (9.4), bevor eine Projektion 

unterschiedlicher Trägervarianten Aufschluss darüber gibt, in welchem Umfang 

bei einer Reform mit Transaktionskosten zu rechnen sein wird, die vor allem von 

der institutionellen Komplexität der Organisationsstrukturen abhängen (9.5). In 

einem letzten Abschnitt wird der dargestellte Befund noch einmal für die Situation 

in BadenWürttemberg zusammengefasst (9.6). 

(9.1) Handlungs- und Gestaltungsfähigkeit des Bundes. Auch in Baden-Württemberg 

gehen die örtlichen Einrichtungen und Kommunen davon aus, dass 

der Bund mit dem SGB II über gewichtige Handlungsmöglichkeiten verfügt, 

um sozialund strukturpolitische Zielsetzungen zu verfolgen (Quelle: ISE- 

Erhebung 2008). So besteht nach Einschätzung der Befragten gegenüber den 

vor Ort eigenverantwortlich handelnden Optionskommunen eine ausreichende 

Mittelkontrolle und wird die fachliche Gestaltungsfähigkeit des Bundes 

durch die zugelassenen Träger nicht in nennenswertem Umfang eingeschränkt 

(Quelle: ebd.). Darüber hinaus hat sich diese Einschätzung stabilisiert, 

wie an den Ergebnissen im Zeitverlauf zu erkennen ist (Quelle: ISE- 

Erhebung 2007 und 2008). Obgleich man diese Bewertungen als einseitig 

ansehen kann, da sie nicht die Einschätzung von Bundesorganen wiedergeben, 

erscheint es für das Trägerverhältnis dennoch aufschlussreich, wie der 

Partner oder Gegenüber gesehen wird. Danach spiegelt sich auch in dieser 

Frage ein offenbar gestiegenes Gewicht der Bundesseite wider, das ebenso 

bei anderen Themen zu Tage tritt. 

(9.2) Verhältnis zum Land. In Baden-Württemberg loben die kommunalen 

Träger die bisherige Rolle des Landes. Dies gilt sowohl für die Zurückhaltung 

im Rahmen der Organisationsaufsicht (positiv bewertet vor allem 

durch die ARGE-Kreise) als auch für die gewährte fachliche und politische 

Unterstützung (besonders wichtig für die Optionskommunen – Quelle: ISE- 

Zentrale und 

dezentrale 

Potenziale, 

Wirtschaftlichkeitskontrolle 

und Projektion 

des Aufsichts- 

gefüges 

Stabiles und offenbar 

in der Tendenz 

steigendes Gewicht 

des Bundes 

Lob für die 

bisherige Politik 

des Landes 

A-57

Inzwischen eine 

größere Offenheit bei 

Options- und ARGE- 

Kreisen für eine 

aktivere Rolle des 

Landes 

Neben der Organisationsaufsicht 

vor 

allem finanzielles 

Engagement gewünscht 

A-58 


Erhebung 2008). In den Fallstudien-Gesprächen vor Ort verwiesen die Akteure 

dazu erneut auf die als professionell gekennzeichnete Vorgehensweise 

des Sozialministeriums, dem es offenbar nach wie vor sehr gut gelingt, auf 

die spezifischen Interessen und Bedürfnisse der örtlichen Träger einzugehen. 

Regelmäßige Abstimmungsrunden eröffnen unabhängig von der Trägerform 

neue Formen der vertikalen Koordination, die für das Verhältnis 

zwischen Land und Kommunen auch in anderen Bereichen beispielgebend 

sein könnten. 

Bemerkenswert ist indes ein gewisser Stimmungswandel, der sich mit der 

künftigen Ausgestaltung der Landesrolle verbindet. So forderte bislang eine 

Mehrheit vor allem der ARGE-Kreise die strikte Beschränkung auf und 

im Rahmen der Organisationsaufsicht (2007: 74% - Quelle ISE-Erhebung 

2007). Inzwischen sank diese Quote auf 53%, während die Optionskommunen 

unverändert eine deutlich aktiviere Positionierung des Landes für 

gut hielten (Quelle: ISE-Erhebungen 2007 und 2008). Im Hintergrund steht 

sicherlich auch die Erkenntnis, dass im Zuge der Neuordnung des SGB II 

die kommunalen Gestaltungsmöglichkeiten entscheidend davon abhängen, 

ob und wie sie in den regulären Kategorien des Verwaltungsföderalismus 

durch eine entsprechende Rolle des Landes abgesichert werden. Dass dem 

wiederum die Kreise mit getrennter Aufgabenwahrnehmung heute sehr 

skeptisch gegenüberstehen, dürfte in erster Linie damit zu erklären sein, 

dass man hier grundsätzliche Zweifel an der Kommunalisierung der Langzeitarbeitslosigkeit 

hegt und den Gang in den separaten Vollzug vor allem 

deshalb anstrebte, um eine übergeordnete Aufsicht zu vermeiden – auch 

dies eine insoweit typisch baden-württembergische Haltung, als man es 

hier mit traditionell steuerungsstarken, selbstbewussten und entsprechend 

autonomiebedachten Kreisen zu tun hat, selbst wenn die Kreisspitze nach 

wie vor unter Mitwirkung des Landes besetzt wird. 

Auf einhellige Ablehnung stoßen dagegen in Baden-Württemberg jene Überlegungen, 

die auf eine Vereinheitlichung der Aufgabenwahrnehmung im 

Landesmaßstab mittels Fachaufsicht zielen (Quelle: ISE-Erhebungen 2007 

und 2008). Zwar präferiert man unverändert ein System, das dem Land die 

Organisationsaufsicht zuweist und fordert sogar i. T. deren Verstärkung (s. 

o.), will ihm allerdings keine oder nur sehr begrenzte inhaltliche Einflüsse 

gewähren. Einzig ein verstärktes Engagement bei komplementären Maßnahmenförderungen 

und vor allem bei der Finanzierung der in erhöhtem 

Maße vermittlungsrelevanten Kinderbetreuung wird von den örtlichen Ak-


teuren ausdrücklich gewünscht und in Baden-Württemberg auch zunehmend 

eingefordert (Quelle: ebd.). 

(9.3) Dezentrale Steuerungsmöglichkeiten. Im Rahmen der über vier Jahre hinweg 

geführten Interviews sowie als Ergebnis der dreimaligen flächendeckenden 

Erhebungen des ISE wurde erkennbar, dass insbesondere die örtlichen 

Akteure, also die Vertreter der Kommunen und operativen Einrichtungen, 

i. T. aber auch die der lokalen Agenturen, in der Anpassung auf die jeweiligen 

Klientelbedürfnisse eine, wenn nicht sogar die zentrale Integrationsleistung 

sehen. Dies verbindet sich mit intensiven Personaldienstleistungen 

(Leistungssachbearbeitung, Vermittlung und Fallmanagement) sowie einer 

möglichst individuellen Maßnahmenauswahl und -gestaltung. Hinzutritt 

ein zumeist und (mit zunehmenden Vermittlungserfolgen) je Hilfebedürftigem 

ansteigender Zeitaufwand, um Betroffene an den Ersten Arbeitsmarkt 

heranzuführen sowie schließlich auch in Beschäftigung zu vermitteln. Für 

Baden-Württemberg gelten diese Feststellungen noch einmal in besonderem 

Maße, da die benannten Klientelanforderungen – wie in Kap. (7) ausgeführt 

– hier noch einmal stärker ins Gewicht fallen. 

Solche scheinbar allgemeingültigen Aussagen zum SGB II werden allerdings 

im Vollzug vor allem dann nicht identisch interpretiert, wenn Bund 

und Kommunen zusammenwirken bzw. die volle Hierarchie der Bundesagentur 

beteiligt ist. So bestätigen in vor-Ort-Gesprächen auch ARGE- 

Geschäftsführer mit BA-Hintergrund, dass sich seit 2005 das Problem ergebe, 

dass man agenturseitig die Grundsicherung für Arbeitsuchende nach 

der Logik des SGB III und damit im Hinblick auf die Bedarfe und Fähigkeit 

arbeitsmarktnäherer Kunden zu gestalten versuche. Dies belegen nicht 

nur die diversen Ansätze, den Vollzug des SGB II zu durchformen und 

sehr detailliert zu programmieren, sondern auch die verpflichtende Anwendung 

von Maßnahmen, technischen Systemen und Kundenkategorien, 

die sämtlich dem Instrumentarium des ALG I entlehnt seien. Vielfach gefordert 

wird deshalb, SGB II und SGB III auch gesetzestechnisch zu entkoppeln, 

die vorgesehenen Integrationsmaßnahmen also abschließend im 

SGB II selbst auszuweisen und dort den besonderen Klientelbedürfnissen 

anzupassen (Quelle: ISE-Fallstudien). 

Will man diese Kritikpunkte anhand der flächendeckenden Erhebung nachzeichnen, 

so bietet sich hierfür u. a. die Frage nach dem Status und der 

Entwicklung des operativen SGB II-Vollzugs an. So geben seit mehreren 

Jahren etwa drei Viertel der Vertreter von Kreisen, Optionsstädten und örtlichen 

Einrichtungen an, dass sich der anfängliche und letztlich erfolgsent- 

Flexibilität und 

Dezentralität als 

Voraussetzungen 

eines erfolgreichen 

SGB II- 

Vollzugs 

Kritik an einer 

zunehmenden 

Reglementierung 

und SGB III- 

Logik der Bundesagentur 

Zunehmende 


einer flexiblen 

und erlassfreien 

Verwaltung 

durch Bund 

und BA 

A-59

Zunehmende 


einer erlassfreien 

Verwaltung durch 

Bund und BA 


Württemberg breite 

Anwendung verfügbarer 

Verfahren 

A-60 


scheidende Vorteil einer weitgehend erlassfreien Verwaltung zunehmend 

eingeschränkt findet (Quelle: ISE-Erhebungen 2006 bis 2008). In Baden- 

Württemberg hat sich diese Einschätzung gegenüber den Vorjahren verfestigt 

bzw. verstärkt, was erneut darauf hinweisen dürfte, dass das im Bundesvergleich 

zunächst positivere Arbeitsverhältnis zwischen Agenturen 

und kommunalen Trägern in den zurückliegenden beiden Jahren offenbar 

gelitten hat. Vor allem die ARGE-Kreise sprechen inzwischen zu über 

90% von einem immer weiter eingeschränkten Vollzug – 2007 betrug diese 

Quote in Baden-Württemberg nur 65% (Quelle: ebd.). 

Als wesentliche Gründe werden dafür Steuerungsansprüche des Bundes 

benannt, die dieser zunächst über diverse gesetzliche und verordnungstechnische 

Nachsteuerungen umzusetzen sucht. Hinzutritt das Regime der 

Bundesagentur, das gerade die ARGEn für die zunehmende Einengung des 

Vollzugs verantwortlich machen. Die Auswirkungen sich verfestigender 

Routinen vor Ort sowie kommunaler Steuerungsansprüche werden demgegenüber 

mit Blick auf die Identität der Befragten naturgemäß geringer eingeschätzt 

(Quelle: ISE-Erhebung 2008). Unterlegen lässt sich dieser Befund 

im Übrigen auch mit der Frage nach der Bedeutung fachlicher Hinweise 

der Bundesagentur im Rahmen des täglichen Vollzugs. Hierzu geben 

die baden-württembergischen ARGEn an, sie hielten diese entweder für 

feste Vorschriften mit Weisungscharakter (65%) oder immerhin für materielle 

Empfehlungen, die sie bei der Arbeit vorrangig berücksichtigen würden 

(53% – Quelle: ebd.). Das heißt, dass gerade im Vergleich zu den Einschätzungen 

in anderen Bundesländern die Arbeitsgemeinschaften hier 

stark im Regelsystem der BA verhaftet scheinen, mithin deshalb auch die 

Nachteile einer verstärkten (Über-)Steuerung in besonderem Maße wahrnehmen. 

Dementsprechend deutlich verweisen ARGEn wie im Übrigen 

auch die Kreise mit getrennter Aufgabenwahrnehmung in Baden- 

Württemberg auf die erheblichen Beschränkungen, denen sie nach eigener 

Wahrnehmung in ihrem originären Wirkungskreis unterliegen. Lediglich 

13% der ARGE-Kreise und 22% der Gemeindeverbände mit separater 

Aufgabenwahrnehmung geben an, dass sie in vollem Umfang die kommunalen 

Zuständigkeiten steuern können; knapp zwei Drittel bzw. 44% bejahen 

dies allenfalls eingeschränkt (Quelle: ISE-Erhebung 2008). 

(9.4) Wirtschaftlichkeitskontrolle. Da Bund und Kommunen erhebliche Ausgaben 

im SGB II tätigen, ist für beide Seiten die Ressourcenkontrolle von 

hoher Bedeutung. Hierbei wird erkennbar, dass sowohl kommunale als 

auch bundesweite Verfahren zur Anwendung kommen (Quelle: ISE-Erhe-


bungen 2006 bis 2008). Hohe, i. T. wachsende Bedeutung kommt dabei in 

Baden-Württemberg kommunalen Prüfroutinen und örtlichen Eigensystemen 

zu, wohingegen die Kontrollintensität seitens der Bundesagentur zumindest 

im Jahr 2007 rückläufig gewesen zu sein scheint. Differenziert 

man hier nach den Trägermodellen, so berichten sowohl ARGEn als auch 

Optionskommunen (wie im Übrigen die Kreise mit getrenntem Vollzug) 

von sehr umfassenden und mehrschichtigen Prüf- und Kontrollverfahren. 

Die zugelassenen Träger verweisen auf eine breitere Palette paralleler Systeme; 

außerdem lassen die Umfragewerte des ISE hier erneut auf eine 

leichte Zunahme der Intensität schließen (Quelle: ebd.). In Baden-Württemberg 

finden sich darüber hinaus häufigere kommunale Prüfungen und 

ein verstärktes örtliches Controlling (Quelle: ebd.). 

Hinsichtlich der angewandten Kriterien kommt es nach eigenen Angaben 

der befragten Einrichtungen zu einer umfassenden und äquivalenten Anwendung 

relevanter Rechtsvorschriften und Gesichtspunkte. Im Zeitverlauf 

ist dabei eine seit 2007 offenbar gestiegene Bedeutung der Vorgaben der 

Bundeshaushaltsordnung zu verzeichnen. Dass diese Quote in Baden- 

Württemberg zunächst geringer ausfällt, dürfte vor allem auf den hohen 

Anteil jener befragten Kreise zurückzuführen sein, die eine getrennte Aufgabenwahrnehmung 

gewählt haben. Erneut lassen die Antworten der Optionskommunen 

auf ein tendenziell breiteres set an Prüf- und Kontrollkriterien 

schließen; auch verweisen die zugelassenen Träger auf eine für sie gestiegene 

Bedeutung der BHO (Quelle: ebd.). In der Summe berichten in 

Baden-Württemberg etwa neun von zehn Grundsicherungsstellen und Kommunen 

von zufriedenstellenden Prüf- und Kontrollverfahren, die die notwendige 

Qualität und Exaktheit aufweisen (Quelle: ISE-Erhebung 2008). 

(9.5) Aufsichtsgefüge und Interaktionsbeziehungen. Für die Steuerungsfähigkeit 

der Träger im SGB II sind die geltenden Organisationsregelungen 

und die sich hieraus ergebenden Aufsichts- und Interaktionsbezüge wesentlich. 

Derzeit bestehen hier mehrfache Verbindungen, für die aus der Praxis 

der letzten vier Jahre, aber auch mit Blick auf die Erfahrungen aus anderen 

Bereichen von nicht unerheblichen Transaktionskosten ausgegangen werden 

muss. Als Beispiel aus dem Bereich der Grundsicherung sei hierfür die 

gerade in Baden-Württemberg häufige Konstellation der getrennten Aufgabenwahrnehmung 

angeführt, für die zwar zumindest formal und juristisch 

eine saubere Differenzierung von Fach- und Finanzverantwortung realisiert 

werden kann, die aber im Vollzug dennoch nicht ohne stetige und i. 

T. sehr aufwendige Abstimmungs- und Korrekturverfahren zwischen 

Insgesamt 

zufriedenstellende 

Prüf- 

und Kontrollprozesse 

Erhöhte 

Bedeutung der 

institutionellen 

Grundlagen für 

die nachfolgendenTransaktionskosten 

A-61

Projektion anhand 

von sechs Modellen 

A-62 


Agentur und Kommune auskommt, während jeder beteiligte Träger zusätzlich 

seine eigenen Hierarchien mitbringt bzw. parallel dazu „bedienen“ 

muss. Lässt man das zusätzliche Problem doppelter Verwaltungsstrukturen 

auch für die Erbringung von Querschnittsfunktionen außer Acht, kommt es 

bereits aufgrund der notwendigen Kontakte und wechselseitigen Informationsbedarfe 

zu einem Zeitaufwand, der deutlich über die materiellen Vollzugserfordernisse 

hinausgeht, wie sie im gleichen Bereich von einem einheitlichen 

Träger oder einer gemeinsamen Einrichtungen zu erbringen 

sind. Mit anderen Worten: Es spricht viel dafür, dass sich mit der Erhöhung 

der institutionellen Komplexität eines Trägermodells (gemessen an 

der Zahl der in ihm angelegten vertikalen wie horizontalen Interaktionsbeziehungen) 

die Transaktionskosten erhöhen, was letztlich auch Budgetrelevanz 

erlangt, wenngleich solche Positionen nicht eigens ausgewiesen werden, 

sondern versunkene Kosten darstellen. 

Als Entscheidungsgrundlage für die nach dem Karlsruher Urteil notwendige 

Reform der Trägerorganisation sollte deshalb auch eine vergleichende 

Projektion der künftigen Interaktionsstruktur dienen, wobei an dieser Stelle 

zunächst von einer Äquivalenz der erforderlichen Bezüge und dem Ziel 

ihrer Minimierung ausgegangen wird; die nachstehende Übersicht veranschaulicht 

dies für die gegenwärtig diskutierten Trägermodelle: 

Projektion unterschiedlicher Trägermodelle 1 

Summe 

(Aufsichts-/ 

Interaktionsbezüge) 

Bundesmodell 

BMAS 

BA 

RD (BA) 

AA (JobCent) 

3 

Ländermodell 

BMAS 

Länder 

Städte/Kreise 

Ggf. Gemeinden 

2 

(3 bei Beteiligung 

der Gemeinden) 

BA 

RD 

ARGE 

BMAS 

AA St./Lkr. 

ARGE 


Städte/Kreise 

1 Bundesmodell = Einheitliche Trägerschaft des SGB II und zusammenhängender Vollzug durch 

Bundesagentur; Ländermodell = Vollzug des SGB II über die Länder als eigene Angelegenheit 

(sowie in deren Auftrag durch die Kommunen); ARGE-Modell = Nach einer Verfassungsänderung 

und mit Aufsichtsbeteiligung der Länder – s. ASMK-Beschlüsse); Optionsmodell = Wie 

bisher als alternative und parallele Trägerform zur ARGE und getrennten Aufgabenwahrnehmung; 

Trennmodell = Getrennte Aufgabenwahrnehmung wie bisher; Bayerisches Auftragsmo- 

dell = Vollzug der aktiven Hilfen durch die BA und der passiven Hilfen durch die Kommunen 

(einschließlich des Leistungsanteil des Bundes auf dem Wege der Auftragsverwaltung), daneben 

Abstimmung im Rahmen gemeinsamer Anlaufstellen. 

7 


(8-9 bei Beteiligung 


Option 

BMAS 



2 



Getr. Aufg.w. 

BA 

RD 

BMAS 


AA St./Lkr. 


5 



Bay. Modell 

BA 

RD 

BMAS 

AA St./Lkr. 

Gem. Anlaufstelle 


7 



der Gemeinden)


Danach besitzen Modelle mit einer einheitlichen Trägerstruktur (also das 

Bundesmodell mit einer alleinigen BA-Zuständigkeit und das Ländermodell 

mit der Ausführung des SGB II als eigene Zuständigkeit) die grundsätzlich 

einfachsten Entscheidungssysteme und somit die sparsamsten Organisationsformen. 

Im Vorteil sind dabei tendenziell das Ländermodell und 

vor allem die Option, was aber im erstgenannten Fall voraussetzt, dass die 

Länder keine zusätzlichen und komplexen Aufsichtsgefüge errichten oder 

sich sogar einen eigenen Aufgabenanteil vorbehalten. Als problematisch 

erweisen sich indes jene Varianten, in denen Doppelstrukturen (ARGEn, 

separater Vollzug und bayerisches Auftragsmodell) durch die gleichermaßen 

am operativen Vollzug beteiligten Bundes- und kommunalen Organe 

entstehen. Im Einklang mit der Selbsteinschätzung der Kreise, die bislang 

eine getrennte Aufgabenwahrnehmung praktizieren, fällt die Transaktionskostenbilanz 

hier zwar etwas besser aus, wird aber letztlich durch einen 

Verzicht auf eigene Steuerungsmöglichkeiten erkauft. Im Ergebnis führt 

dies den Gutachter zu der Einschätzung, dass zumindest im Vollzug eine 

möglichst einheitliche und miteinander verbundene Organisationsstruktur 

gefunden werden sollte, die allerdings ohne sich überschneidende Aufsichtskompetenzen 

auskommt. Inwiefern dies auch nach den bisherigen 

ASMK-Beschlüssen möglich sein soll, muss dahingestellt bleiben. Zwar ist 

der Wunsch der Kommunen und Länder nachvollziehbar, verfassungsfeste 

Kooperationsformen mit eigenem Einrichtungscharakter organisationsrechtlich 

in die Länder einzubinden, doch führt dies ebenfalls zu einer Verkomplizierung 

der gegebenen Strukturen und letztlich zu einer Erhöhung 

von Transaktionskosten. Umgekehrt bestätigen diese Betrachtungen, dass 

es vorzugswürdig erscheint, bei einer politisch wahrscheinlichen Ablehnung 

einheitlicher Trägerschaften (Bund oder Länder bzw. Kommunen) 

zumindest operativ konzentrierte Zuständigkeiten zu gewährleisten, die – 

wie in diesem Bericht mehrfach gezeigt – am ehesten in den Optionskommunen 

hergestellt werden können. 

(9.6) Gesamteinschätzung für Baden-Württemberg. Zusammengefasst lässt 

sich für die Steuerungsbeziehungen in Baden-Württemberg festhalten, dass 

hierin zum einen sehr deutlich die besondere Trägerstruktur im Land zum 

Ausdruck kommt (viele Fälle mit getrennter Aufgabenwahrnehmung, weniger 

Optionskommunen) und zum anderen eine Entwicklung erkennbar 

ist, die mit den in Kap. (2) dargestellten Befunden korrespondiert. Danach 

ist insbesondere in den ARGEn eine wachsende Unzufriedenheit mit einer 

nach eigener (örtlicher) Wahrnehmung hohen Reglementierung des Voll- 

Modelle mit 

einheitlicher Trägerschaft 

und/oder 

operativer Gesamtverantwortung 

im Vorteil 

Wachsende 

Unzufriedenheit in 

den ARGEn und 

Perspektiven für das 

Gesamtsystem 

A-63

A-64 


zugs durch die Bundesagentur zu verzeichnen. Gemeinsame wie getrennte 

Aufgabenwahrnehmung führen außerdem (nahezu gleichermaßen) zu einer 

Einschränkung der kommunalen Handlungsmöglichkeiten, auch und gerade 

im eigenen Wirkungskreis. Ausgesprochen positiv charakterisieren die 

kommunalen Träger demgegenüber ihr Verhältnis zum Land und zeigen 

sich inzwischen offener für eine Intensivierung von dessen Rolle im Rahmen 

des SGB II. Neben vermehrten Forderungen nach finanziellen Komplementärprogrammen 

im Beschäftigungs- und Kita-Bereich betrifft dies 

ebenso die Organisationsaufsicht, da man mit Blick auf die anstehende gesetzliche 

Neuordnung offenbar eine Absicherung der kommunalen Position 

für zwingend hält. Daraus folgt, dass aus Sicht der baden-württembergischen 

Kreise das SGB II auf eine stabile kommunale Beteiligung angewiesen 

ist, die wiederum mit den Grundsätzen dezentraler Eigenverantwortung 

als Wesensmerkmal der Selbstverwaltung vereinbar sein muss. In diesem 

Punkt stimmen bei allen organisationspolitischen Divergenzen die Vertreter 

von ARGE-, Options- und separat agierenden Kreisen überein. Der entscheidende 

Dissens liegt hier denn auch vor allem in der Einschätzung, ob 

gewisse hierarchische Zwänge hinnehmbar sein sollten, um fachlichen Einfluss 

geltend machen zu können (so etwa die Haltung von ARGE- und Optionskreisen), 

oder aber solche Konstruktionen generell zu vermeiden seien, 

um die Selbstverwaltung und zurechenbare Vollzugsverantwortungen 

zu gewährleisten (so die Haltung in Fällen mit getrennter Aufgabenwahrnehmung). 

Dementsprechend ist allen Kreisen in Baden-Württemberg eine 

hohe Bereitschaft zu attestieren, an der Grundsicherung für Arbeitsuchende 

mitzuwirken. Strittig bleiben lediglich das Maß an institutionellem Pragmatismus 

und die Bewertung haushaltspolitischer Risiken, die im kommunalen 

Lager erkennbar auseinander gehen. Eine gerade unter den badenwürttembergischen 

Kreisen verbreitete Haltung, die i. S. der Selbstverwaltung 

als fiskalisch wie staatspolitisch selbstbewusst zu kennzeichnen ist, 

dürfte deshalb dauerhaft zu einer gewissen Zurückhaltung führen, was eine 

umfassende Beteiligung am SGB II betrifft, es sei denn, der Gesetzgeber 

gelangte zu der Überzeugung, auch die Betreuung von Langzeitarbeitslosen 

über den regulären Weg einer Ausführung als Angelegenheiten der 

Länder zu delegieren und über die gegebenen Finanzausgleichsmechanismen 

abzusichern. Letzterem freilich steht das Land eher skeptisch gegenüber, 

so dass diese Perspektive als derzeit am wenigsten realistisch gelten 

darf.


(10) Modellvergleich: Beurteilungskriterien, Situation der 

drei Trägermodelle, Performanz von ARGEn und 


Als Ausfluss der vorangestellten Einzelbetrachtungen kommt es im Folgenden zu 

einem zusammenfassenden Vergleich der Performanz der gegenwärtigen Trägermodelle. 

Als Ergebnis der vorliegenden Evaluation steht dabei unverändert die örtliche 

Handlungs- und Gestaltungsfähigkeit als zentraler Erfolgsfaktor im Mittelpunkt 

(10.1). Dies ist sowohl für Optionskommunen (10.2) als auch ARGEn (10.3) 

im Hinblick auf deren spezifische Stärken und Schwächen nachweisbar. Hinzutritt 

die gesonderte Situation getrennter Aufgabenwahrnehmung, der im Nachgang zum 

Urteil des Bundesverfassungsgerichts (zumindest zwischenzeitlich) erhöhte Aufmerksamkeit 

zukam (10.4). Die Bedeutung der angelegten Kriterien und deren 

politische Dimension (10.5) verweist auf die Notwendigkeit, Strategien und Methoden 

der Erfolgsmessung bei der Dokumentation des Modellvergleichs mitzudenken 

(10.6). Schließlich sucht der Gutachter in einer gesamthaften Bewertung die aus 

seiner Sicht wesentlichen Gesichtspunkte der zu bilanzierenden Systemkonkurrenz 

darzustellen und mögliche wie erwartbare Unterschiede zur offiziellen Evaluation 

des Bundes nach § 6c SGB II zu benennen – er weist dabei auf Besonderheiten hin, 

sofern diese abweichend vom bundesweiten Vergleich für die baden-württembergische 

Situation kennzeichnend sind (10.7). 

(10.1) Örtliche Handlungs- und Gestaltungsfähigkeit als Erfolgsfaktor. Wie 

die zu den Einzelthemen dargestellten Ergebnisse dokumentieren, erweist 

sich die lokale Flexibilität und Reaktionsfähigkeit als entscheidende Voraussetzung 

für einen effektiven Vollzug des SGB II. Dies folgt unmittelbar 

aus den Eigenschaften der zu betreuenden Klientel, für das eine allein auf 

den Ersten Arbeitsmarkt hin orientierte Vermittlungstätigkeit ausscheidet. 

Dabei sollten maßgeschneiderte und meist niederschwellige Beschäftigungsangebote 

in örtlichen und regionalen Kontexten gefunden werden, 

was sich mit erhöhten Anforderungen an eine sozialintegrative Flankierung 

und bildungsbezogene Absicherung der Hilfen verbindet. Beides führt 

vor allem im aktiven Bereich zu einer zunehmenden Spezialisierung und 

Individualisierung der gewährten Leistungen (hinzutritt die notwendige 

Verknüpfung mit übrigen kommunalen Aufgaben – etwa in der Jugendhilfe 

und im Bildungswesen) und erfordert einen qualifizierten Personaleinsatz, 

mit dem auf die gebotene Differenzierung angemessen reagiert bzw. 

diese umgesetzt werden kann. Das für Baden-Württemberg in diesem Bericht 

mehrfach angesprochene Paradoxon, das sich einer besonders guten 

Arbeitsmarktlage verdankt, verstärkt diese Anforderungen sowohl für 

ARGEn als auch für die Optionskommunen. 

Modellvergleich 

als Leistungsvergleich 

- anzulegende 

Kriterien 

Lokale Anpassung 

und Flexibilität 

im Interesse der 

problembehafteten 

SGB II-Klientel 

A-65

Option: Größere 

Reagibilität und 

Reaktionsfähigkeit 

gegenüber örtlichen 

und Klientelanforderungen 

ARGEn: 

Defizite als Folge 

der geteilten 

Trägerschaft und 

inkompatiblen 

Handlungsmuster 

A-66 


(10.2) Systematischer Gestaltungsvorteil der Optionskommunen. Wie im Rahmen 

des vorliegenden Berichts nachgewiesen, suchen alle Träger und örtlichen 

Einrichtungen diesen Rahmenbedingungen in der beschriebenen Weise 

zu entsprechen. Zugleich verdeutlichen die gegebenen und durchaus 

systematischen Unterschiede die nicht identischen Möglichkeiten, dies 

auch in vollem Umfang zu verwirklichen. Insofern erscheinen Organisation 

und Organisationshoheit als wesentliche Faktoren, um die Grundsicherung 

für Arbeitsuchende wirkungsvoll durchzuführen, wobei der dezentralen 

Reaktions- und Anpassungsfähigkeit eine erhöhte Bedeutung zukommt. 

Diese wiederum ist ausweislich der hier präsentierten Ergebnisse 

in Optionskommunen erkennbar höher ausgeprägt, was sich an der Ausgestaltung 

der Organisationsstrukturen und Abläufe, einer eigenständigen 

(und flexibleren) Personal- und Ressourcenbewirtschaftung, den Maßnahmenportfolios 

und zielgruppenbezogenen Instrumenten, der nach wie vor 

intensiveren Nutzung von Schnittstellen und Kooperationspotenzialen sowie 

dem ebenfalls stärkeren Einbezug von flankierenden und sozialintegrativen 

Leistungen nachvollziehen lässt. Für Baden-Württemberg bestätigt 

sich dies insbesondere durch einen differenzierteren Maßnahmen- und 

Zielgruppenansatz, intensive Schnittstellenaktivitäten und einen gleichfalls 

höheren Stellenwert der flankierenden Leistungen, obgleich in den benannten 

Bereichen häufig auch die ARGEn im Land stärker engagiert sind als 

im Bundesdurchschnitt üblich. Letzteres ist erneut vor allem damit erklärbar, 

dass auch sie sich einer besonders betreuungsbedürftigen Klientel gegenüber 

sehen. 

(10.3) Institutionell bedingte Nachteile der ARGEn. Demgegenüber verweisen 

die operativen Gegebenheiten in den ARGEn nicht auf eine grundsätzlich 

geringere Performanz, aber auf eine deutlich eingeschränkte Fähigkeit, individuelle 

Organisations- und Geschäftslösungen zu erarbeiten. Verantwortlich 

sind dafür zum einen die Einflussnahmen der Bundesagentur, die 

aus ihrer Trägerfunktion und den Verpflichtungen gegenüber dem Bund 

abgeleitet werden, zum anderen die Restriktionen, die sich aus der Kooperation 

zweier Träger ergeben. Ganz unmittelbar folgen hieraus häufig 

„Kompromiss“-Lösungen, die naturgemäß nicht allein den operativen Anforderungen 

genügen können, sondern auch die Möglichkeiten der beteiligten 

Träger berücksichtigen müssen (etwa im Hinblick auf die Personalwirtschaft). 

Ungeachtet etwaiger Konflikte zwischen Agenturen und Kreisen 

(bzw. Städten) führt dies zu einer eklatanten Benachteilung der ARGE- 

Geschäftsführungen und ihrer Verantwortung für das operative Geschäft


(gegenüber ihren Pendants in Optionskommunen). Am sichtbarsten wird 

dies anhand der beklagten (und in der lokalen Wahrnehmung auch dominanten) 

Software- und Personalentwicklungsprobleme; hinzutreten die bereits 

angesprochenen und nach Darstellung der örtlichen Akteure über die 

vergangenen vier Jahre erkennbar zunehmenden Einflussnahmen der Bundesagentur. 

Hieraus resultieren aufgrund von Schnittstellen, Steuerungskonflikten 

und Unterschieden in der Verwaltungskultur höhere „Abnutzungserscheinungen“ 

beim Leitungs- und operativen Personal der ARGEn, 

wobei Spannungen vor allem in solchen Einrichtungen evident sind, die 

von kommunalen Geschäftsführern geleitet werden. Als Konsequenz strebt 

die überwiegende und eine zudem wachsende Zahl der Beteiligten eine organisatorische 

oder sogar trägerbezogene Vereinheitlichung der Aufgabenverantwortung 

an. Seitens der ARGEn spiegelt sich dies in der Forderung 

nach einer rechtlichen Verselbständigung und eigenen Dienstherrenschaft 

(zwecks Einstellung eigenen Personals und der Gestaltung einer 

souveränen Personalpolitik) wider. Die an den ARGEn beteiligten Kommunen 

wiederum erkennen in zunehmendem Maße, dass nicht nur die Besetzung 

der operativ verantwortlichen Position des Geschäftsführers, sondern 

auch die Verbindung mit dem Vorsitz in der Trägerversammlung erforderlich 

ist, um eigene Interessen zu wahren und einen vernetzten Vollzug 

zu ermöglichen. Demgegenüber lehnt die große Mehrheit eine operative 

Trennung der Trägerkompetenzen ab, und zwar sowohl in einer grundsätzlichen, 

der separaten Aufgabenwahrnehmung nachempfundenen Form, 

als auch innerhalb der ARGEn, wie dies vom Bund wiederholt und mit 

dem sog. „Rollenpapier“ auch bereits vor der Karlsruher Entscheidung in 

die Diskussion gebracht wurde. Insofern richtet sich die kommunale Kritik 

nicht gegen einen einheitlichen und nur i. T. gegen einen gemeinsamen oder 

abgestimmten Vollzug, sondern vor allem gegen die derzeitige Ausgestaltung 

der Mischverwaltung und gegebenen Kompetenzverteilung. In 

Baden-Württemberg führten die benannten Defizite und Konflikte in den 

vergangenen beiden Jahren zu einer Verschlechterung der Betriebsklimas 

zwischen kommunalen Trägern und Agenturen. Dies ist umso bemerkenswerter, 

als sich zuvor ein überdurchschnittlich positives Verhältnis herausbildete. 

(10.4) Getrennte Aufgabenwahrnehmung als Ausweichlösung mit erheblichen 

Vollzugsrisiken. Gerade mit Blick auf den weithin als vordringlich betrachteten 

Funktionszusammenhang zwischen den im SGB II auf Bund und 

Kommunen aufgeteilten Zuständigkeiten erscheint die getrennte Aufgabenwahrnehmung 

allenfalls vordergründig als Alternative zu einer konflikthaf- 

Keine 

hinreichenden 

Gestaltungs- und 

Steuerungs- 

möglichkeiten – 

auch im eigenen 

Wirkungskreis 

A-67

Zusammenhang 

zwischen Vor- 

und Nachteils- 

konstellationen 

und den dabei 

angelegten 

Kriterien 

A-68 


ten ARGE-Bildung oder der als zu riskant eingeschätzten Optionsentscheidung. 

In nahezu allen vom ISE erhobenen Fragekomplexen, in die entsprechende 

Kommunen einbezogenen werden konnten, wurde 2007 und 

2008 eine im Vergleich zu ARGEn und Optionskommunen verminderte 

Abstimmungsintensität festgestellt (etwa bei Schnittstellen und flankierenden 

Leistungen). Damit aber finden sich zwei wesentliche Anforderungen 

an die Grundsicherung für Arbeitsuchende in Frage gestellt: die angestrebte 

Hilfegewährung aus einer Hand sowie die Vernetzung von nicht in gemeinsamer 

Verantwortung befindlichen Leistungen (insbesondere aus dem 

kommunalen Bereich). Lediglich die unmittelbaren Anknüpfungspunkte einer 

abgestimmten Berechnung und Auszahlung des Arbeitslosengeldes mit 

seinen bundesseitigen und kommunalen Bestandteilen konnten bislang vergleichsweise 

pragmatisch ausgestaltet werden. Dabei allerdings verbleiben 

den Kommunen im Regelfall nur der Nachvollzug und die Umsetzung der 

seitens der Agentur ermittelten Leistungsansprüche, da es anderenfalls zu 

einem widersprüchlichen Verwaltungshandeln der Träger käme. Eine darüber 

hinausgehende Kooperation, die organisatorische Verflechtungsprobleme 

der ARGEn (etwa im Personalbereich) vermeidet, jedoch wie in diesen 

oder den Optionskommunen zu einer ähnlichen Kompetenzbündelung 

gelangt, ließ sich nicht nachweisen. Diese Defizite werden auch nicht dadurch 

relativiert, dass nach Darstellung von BMAS und BA die Jobcenter 

bzw. Agenturen bei separatem Vollzug vergleichsweise gute Vermittlungszahlen 

aufweisen. Denn erneut ist diese Bewertung Ausdruck einer Zielfixierung 

ohne hinreichende Berücksichtigung der sozialintegrativen Dimension 

des SGB II. 

(10.5) Bedeutung und politische Dimension der Bewertungskriterien. Die einseitige 

Programmierung des SGB II erschwert grundsätzlich eine Messung 

der Leistungsfähigkeit, wobei die in hohem Maße kontextabhängige Vermittlung 

als eher zufälliges Kriterium erscheint, vergleicht man dies mit 

dem Anspruch, nicht nur die Arbeitslosenzahlen, sondern vor allem die gesamtgesellschaftlichen 

Lasten und Folgewirkungen der Langzeitarbeitslosigkeit 

zu senken. Die Entscheidung der Trägerfrage droht deshalb bei unveränderten 

Rahmenbedingungen erneut zu einem reinen Politikum zu 

werden, dessen Beantwortung sich nur sehr bedingt mit belastbaren Evaluationsergebnissen 

absichern lässt, wenn deren adäquate Interpretation eine 

normative bzw. ordnungspolitische Prioritätensetzung voraussetzt. Dabei 

geht es erneut vor allem um die Frage, ob mittels des SGB II zunächst und 

vor allem die Zahl der Erwerbslosen und Anspruchsberechtigen reduziert


werden soll (so die Schwerpunktsetzung bislang) oder ob zumindest zu 

gleichen Teilen die Ursachen, also die in der Klientel selbst angelegten 

Voraussetzungen dauerhafter Hilfebedürftigkeit und deren Ausmaß zu bekämpfen 

sind. Ersteres würde die bereits festgestellten Tendenzen einer 

zunehmenden Kundenselektion befördern (vgl. dazu unter 7) und dürfte 

sich mit Blick auf die gegebene BA-Anbindung eher zugunsten der ARGEn 

(insbesondere in strukturschwachen Regionen, großen Städten und den 

neuen Ländern) auswirken, sofern es den Optionskommunen (vor allem in 

Ländern mit besserer Arbeitsmarktlage und anteilig höherer Klientel mit 

verfestigten Vermittlungshemmnissen) nicht gelingt, durch ortsgebundene 

und maßgeschneiderte Angebote die ggf. besseren überregionalen Zugänge 

der ARGEn zu kompensieren. Umgekehrt müssten die Optionskommunen 

bei einer sozialintegrativ ausgerichteten Anpassung bzw. Konkretisierung 

des Handlungsauftrags nach dem SGB II sehr viel mehr als die ARGEn 

dazu in der Lage sein, die Eingliederung von Hilfebedürftigen und deren 

Angehörigen in mehreren Stufen und dabei sehr viel breiter anzulegen, 

selbst wenn dies weniger häufig zu einer kurzfristigen Vermittlung in eine 

bedarfsdeckende Beschäftigung auf dem Ersten Arbeitsmarkt führen würde. 

(10.6) Daten, Strategien und Methoden der Erfolgsmessung. Die Erhebung 

von Daten zur Sozioökonomie im Allgemeinen sowie zur Sozial- und Arbeitsmarktpolitik 

im Besonderen genießt einen hohen politischen Stellenwert. 

Deshalb spiegeln sich (jenseits konkreter Steuerungsbedarfe) in Auseinandersetzungen 

um Zahlen und Messkonzepte regelmäßig ordnungspolitische 

Orientierungen wider, was naturgemäß nicht den unmittelbaren Interessen 

operativer Einrichtungen entspricht. Insofern erweist es sich als 

außerordentlich schwierig, im Kontext des SGB II Prämissen für eine möglichst 

bedarfsorientierte und objektive Statistik zu formulieren, die dann 

wiederum die Basis für eine aussagefähige Erfolgsmessung bilden könnten. 

Dies gilt umso mehr, als der bisherige Verlauf des neuen Leistungssystems 

durch schwerwiegende Datenprobleme gekennzeichnet war. Ausgehend 

von dem Statistikskandal bei der Bundesanstalt für Arbeit, der den Auslöser 

der sog. „Hartz“-Reformen bildete, kam es im Zuge der Einführung des 

SGB II in 2005 und 2006 zu einem regelrechten Fallzahlenschock, der auf 

unterschätzte Problemlagen und Bedarfe, leistungsrechtlich bedingte Fehlanreize 

und eine problematische Wirtschaftslage zurückzuführen war. Hinzutraten 

operative Probleme beim Aufbau von Melde-, Statistik- und EDV- 

Systemen, die bis in das Jahr 2007 vor allem die Optionskommunen, mit 

Blick auf die Leistungssoftware A2LL aber ebenso die ARGEn betrafen. 

Politische 

Bedeutung und 

Überlagerung 

von Statistik- 

fragen im SGB II 

Einführung 

des SGB II durch 

Datenprobleme 

gekennzeichnet 

A-69

Unterschiede 

zwischen den 

Trägermodellen 

A-70 


Zugleich bestehen bis heute bei Kommunen und örtlichen Einrichtungen 

erhebliche Zweifel, ob nicht die verwandten Indikatoren und Kennzahlen 

einem zu schematischen Messkonzept folgen und damit letztlich an den Erfordernissen 

des Arbeitsmarktes vorbeigehen. Dies verband sich von Beginn 

an mit beträchtlichen Konflikten um problemadäquate Messgrößen 

wie Arbeitslosigkeit, Zahl der Arbeitsuchenden, Quantität der Bedarfsgemeinschaften 

und erwerbsfähigen Hilfebedürftigen. Im Ergebnis führte 

dies zu divergenten Mess- und Evaluationsstrategien der kommunalen und 

agenturseitigen Grundsicherungsträger, die erneut den Widerstreit zwischen 

primärer Vermittlungs- und erweiterter Integrationsorientierung dokumentieren. 

Im Rahmen seiner Fallstudien hat der Gutachter auch zu diesen Themenstellungen 

12 Grundsicherungsträger bundesweit und zudem die acht baden-württembergische 

Kreise und Einrichtungen in den vergangenen vier 

Jahren regelmäßig befragt. Dabei wurde erkennbar, dass es dem Gesetzesauftrag 

folgend in allen Fällen zu einer prioritären Erfassung und handlungsleitenden 

Bewertung von Integrationen in den Ersten Arbeitsmarkt 

kommt. Ein weiteres (gemeinsames) Interesse besteht in der Entwicklung 

der Höhe passiver Leistungen, was aus Sicht der Städte und Kreise insbesondere 

die Ausgaben für die Kosten der Unterkunft betrifft. Spezifische, 

aber nach wie vor modellunabhängige Prioritäten bestehen beim Nachvollzug 

geeigneter Indikatoren für die Erfassung von Erfolgen in der Arbeit 

mit schwer Vermittelbaren (etwa über die regelmäßige Beachtung der Senkung 

der Zahl von Arbeitslosen mit einem Bezug von länger als 24 Monaten). 

Hinzutreten diverse „händisch“ durchgeführte Analysen – etwa zur 

Rolle der jeweiligen Einrichtung im Integrationsprozess, also zur Frage, ob 

sich Erwerbslose vor allem durch Eigeninitiative oder durch wesentlichen 

Beitrag des Grundsicherungsträgers integrieren konnten. Ähnliches gilt für 

die Messung des spezifischen Maßnahmenerfolgs anhand von Fallauswertungen 

oder Abbrecherquoten. 

Unterschiede zwischen den Trägermodellen bestehen indes vor allem darin, 

dass die Optionskommunen intern wie auch gegenüber der Kommunalpolitik 

verstärkt übergreifende Quoten zur Entwicklung der Zahlen von 

Bedarfsgemeinschaften, erwerbsfähigen Hilfebedürftigen und Leistungsbeziehern 

nutzbar machen. Außerdem achten zugelassene Träger offenbar 

häufiger auf erfasste Fortschritte im Integrationsstatus, obgleich man auch 

hier Messprobleme konzediert und allenfalls von einer „endogenen“ Objektivität 

ohne weitergehende Vergleichbarkeit ausgehen kann, sofern etwa


die Kundenklassifikation nach Arbeitsmarktnähe unmittelbare Verteilfunktionen 

im internen Geschäftsgang erfüllt. Eine komparative und damit verallgemeinerungsfähige 

Bewertungsbasis steht hier auch für die Gruppe der 

Optionskommunen nicht zur Verfügung, zumal die einzelnen Einrichtungen 

sehr unterschiedlichen Systemen folgen (vgl. dazu auch unter 7). Zwar 

scheinen immer mehr ARGEn diesem Aspekt – nicht zuletzt im Gefolge 

der VerBis-Einführung – ebenfalls höhere Bedeutung beizumessen, doch 

werden die hierüber generierbaren Informationen derzeit nach Angaben der 

vor Ort befragten Akteure kaum genutzt. 

Demgegenüber greift man in den ARGEn häufiger auf die in den BA- 

Controlling- und Benchmarkberichten enthaltenen Größen zurück, obgleich 

vielerorts eine erhebliche Skepsis gegenüber der zugrunde liegenden 

Datenbasis besteht. Gleichwohl erweist sich die Orientierung an diesen Indikatoren 

meist als alternativlos, da seitens der Agentur entsprechende 

Größen im Zielvereinbarungsprozess und in den daran ansetzenden „Nachhalte“-Verfahren 

dezidiert abgefragt werden. Damit einher geht eine höhere 

Aufmerksamkeit für betriebswirtschaftliche Input-Faktoren, wie etwa die 

Verwaltungskosten je erwerbsfähigem Hilfebedürftigen. Hinzutreten prozessbezogene 

Teildaten, wie etwa Zeiträume zwischen Erstberatung und 

Abschluss einer Eingliederungsvereinbarung, u. ä. m. 

Auf einhellige Kritik stoßen dagegen die insgesamt noch nicht hinreichenden 

Aussagen zu einer belastbaren Verbleibstatistik, die neben den unmittelbaren 

Vermittlungserfolgen auch deren Nachhaltigkeit dokumentiert. 

Problematisiert werden zudem die seitens der BA verwandten Vergleichscluster, 

da man hierüber die notwendige Berücksichtigung institutioneller, 

sozialer wie ökonomischer Rahmenbedingungen und Unterschiede für 

nicht adäquat abgebildet hält. Freilich sind ähnliche Defizite auch für 

kommunale Eigenlösungen kennzeichnend, sofern etwa Vergleichsringe 

aufgrund fehlender Beteiligung und Vollständigkeit weder für die Betroffenen 

selbst noch für die politische Auseinandersetzung nutzbar sind. 

Im Ergebnis führt dies den Gutachter zu der Einschätzung, dass sich jenseits 

der pflichtigen Statistikmeldungen nach dem SGB II eine einheitliche 

Bewertungs- und Steuerungspraxis auf der Basis differenzierter Vollzugsund 

Erfolgsdaten noch nicht herausgebildet hat. Daraus wiederum folgt, 

dass die Bewertung dessen, was eine effektive Aufgabenwahrnehmung 

nach dem SGB II ausmacht, ebenfalls erheblich differiert. In der Mehrzahl 

konzentriert sich dieser Unterschied im Vergleich von ARGEn und Optionskommunen 

auf den Widerstreit zwischen sozialintegrativer und vermitt- 

Kritikpunkte 

Uneinheitliche 

Erfolgsbegriffe 

und Bewertungen 

A-71

A-72 

Kennzeichnung 

der drei Modelle 


lungsorientierter Ausrichtung, wobei die Arbeitsgemeinschaften die letztgenannte 

Perspektive vor allem aufgrund jener Ziel- und Controllingsysteme 

wählen, denen sie im Rahmen der Weisungen und Vorgaben der Bundesagentur 

und des BMAS unterliegen. Befragt nach den Erfordernissen 

einer umfeldorientierten und stabilisierenden präventiven Prioritätensetzung 

schätzen ihre Vertreter diese nicht grundsätzlich geringer ein, als das 

für Optionskommunen festzustellen ist (vgl. hierzu unter 7 – Quelle: ISE- 

Erhebungen 2006 bis 2008). Insofern sind es in ihrem Fall vor allem die institutionellen 

Rahmenbedingungen, konkret vor allem die SGB IIIzentrierte 

Steuerungs- und Handlungslogik der Bundesagentur, die ihre gegenwärtigen 

Vorgehensweisen prägen, während die Optionskommunen 

diesbezüglich bereits heute wesentlich stärker von ihren Freiheiten 

Gebrauch machen. 

(10.7.) Zusammenfassende Bewertung. Auf der Basis seiner vierjährigen Evaluation 

gelangt der Gutachter zu einer abschließenden Beurteilung der von 

ihm zu untersuchenden Trägermodelle, die im Folgenden erläutert wird. 

Dabei ist allerdings zu betonen, dass die dargestellten Ergebnisse einen direkten 

statistischen Zusammenhang mit den Resultaten und der Performanz 

der Grundsicherungsträger nicht enthalten und für diese Fragen deshalb 

auf qualitative, analytische und plausibilitätsgestützte Erwägungen 

zurückgegriffen werden muss. Hieraus wiederum ergibt sich freilich kein 

Nachteil gegenüber der § 6c-Evaluation im Auftrag des Bundes, die solche 

quantitativen Aussagen zu treffen sucht. Denn auch diese Untersuchung 

unterliegt den unterschiedlichen Kriterien und ordnungspolitischen Orientierungen 

(vgl. dazu 10.5 und 10.6). Vor allem aber muss die hierfür genutzte 

Datenbasis als außerordentlich schmal eingeschätzt werden. So waren 

sowohl in ARGEn als auch in Optionskommunen bis 2006/2007 unverändert 

Konsolidierungsprozesse zu verzeichnen und kann deshalb überhaupt 

erst für das Jahr 2007 von einer weithin routinisierten Aufgabenerledigung 

vor Ort ausgegangen werden. Gerade den zugelassenen kommunalen 

Trägern war diese Zeit einzuräumen, um ihnen den Aufbau jener Kapazitäten 

und Routinen zu ermöglichen (etwa im Bereich der Stellenvermittlung 

und des Arbeitgeberservice sowie bei Controlling- und Softwaresystemen), 

auf die man innerhalb der ARGEn durch die Beteiligung der Bundesagentur 

sofort zurückgreifen konnte. Folglich müsste man schon aus 

methodischen Gründen die Jahre 2007 und 2008 abwarten und in die Evaluation 

vollständig miteinbeziehen, um die benannten etwaigen Verzerrungen 

zu nivellieren. Vor diesem Hintergrund lassen sich nach den Erkennt-


nissen der ISE-Evaluation die drei Trägermodelle wie folgt kennzeichnen: 

− Die ARGEn weisen erhebliche Systemdefizite vor allem im organisatorischen 

(vgl. dazu 3, 4, 5) und personalwirtschaftlichen (vgl. dazu 6) 

Bereich auf, womit sie sich in einer zentralen Handlungsressource – 

der dezentralen Ausgestaltung von Integrations- und Betreuungsprozessen 

– deutlich eingeschränkt sehen. Dem stehen gewisse Stärken im 

Hinblick auf stellenorientierte Vermittlungsroutinen und die Vernetzung 

mit dem SGB III gegenüber. 

− Die Optionskommunen genießen – allerdings gleichsam diametral entgegen 

gesetzt – ähnliche organisatorische Vorteile aufgrund einer einheitlichen 

Personal- und Ressourcenbewirtschaftung sowie der erheblichen 

Freiheitsgrade bei der Konzipierung von Aufbau- und Ablaufstrukturen. 

Hinzutreten klare Erfolge bei der sozialintegrativen Einbettung 

der Integrationstätigkeit, was (weiterhin) zunehmend und stärker 

als bei anderen Trägermodellen präventive Ansätze einschließt. 

− Fälle mit getrennter Aufgabenwahrnehmung können zwar auf eine separate 

Optimierung der jeweiligen Verantwortlichkeiten verweisen, 

doch unterliegt der Vollzug von Agentur- und kommunalen Aufgaben 

ungelösten Schnittstellenproblemen, kommt es in der Regel zu einer 

schlechteren Einbindung flankierender Leistungen, bleiben die kommunalen 

Einwirkungsmöglichkeiten auf die Geschäftspolitik und damit 

auch die Steuerungspotenziale (etwa hinsichtlich der Kosten der Unterkunft) 

tatsächlich gering und findet die Formulierung eines gesamthaften 

Integrationsansatzes im Kontext arbeitsmarkt- wie sozialpolitischer 

Orientierungen nicht statt. 

Stellt man dem nun die mutmaßlichen bzw. absehbaren Ergebnisse der offiziellen 

§ 6c-Evaluation gegenüber, so dürfte sich daraus im Einzelnen 

kein grundsätzlicher Widerspruch zu den vorgetragenen Einschätzungen 

ergeben. Vielmehr wird erneut deutlich, dass die Bewertung des Modellwettbewerbs 

nahezu ausschließlich von den angelegten Maßstäben abhängig 

ist, vor allem, wenn man berücksichtigt, dass es selbst bei statistisch 

nachweisbaren Unterschieden immer noch eine relevante Zahl von goododer 

best practice-Fällen in jeder Vergleichsgruppe gibt. Erwartbar sind 

hierbei seitens der Bundes-Evaluation etwa die folgenden Aussagen: 

− In den ARGEn und in den Jobcentern bei getrennter Aufgabenwahrnehmung 

kommt es zu einer zielgemäßen Konzentration auf die stellenorientierte 

Vermittlung sowie in der Summe (monetär) zu besseren 

Ergebnissen bei der Absenkung der Hilfebedürftigkeit und damit auch 

im Hinblick auf die fiskalische Effizienz. 

− Die Optionskommunen setzen Schwerpunkte in der Bewerberorientierung 

(fördernder Ansatz) mit größeren Fortschritten bei der Hebung 

der Beschäftigungsfähigkeit und mehr Erfolg bei der Vermittlung in eine 

(auch) nicht bedarfsdeckende Beschäftigung. 

Berücksichtigt man die weiter oben angesprochene und vermutlich eher 

begrenzte Signifikanz der 6c-Ergebnisse sowie die Unterschiede bei der 

ARGEn: 

Systemische 

Defizite mit 

gewissen Stärken 

in der stellenorientierten 

Vermittlung 

Option: 

Organisatorische 

Vorteile und 

nachhaltigere 

Ansätze 

Getrennter 

Vollzug ohne 

gesamthafte 

Integrations- 

politik 

Keine wesentlichen 

oder unerwartetenUnterschiede 

zur 

§ 6c-Evaluation 

ARGEn: ErfolgreicheVermittlung 

und fiskalische 

Effizienz 

Option: Bewerber- 

und sozialintegrative 

Orientierung 

A-73

Erweiterte 

Kriterien für eine 

versachlichte 

Entscheidung 

A-74 

Fazit: 

Systemischer 

Vorteil der 

Option 

Für Baden- 

Württemberg 

keine abweichende 

Einschätzung 


Auswahl von Bewertungsmaßstäben, ist für die nach der Karlsruher 

Entscheidung notwendig gewordene Reform der Trägerstruktur eine 

parteipolitisch geprägte Entscheidung erneut nicht unwahrscheinlich. 

Umso mehr bedarf es neben den fachspezifischen auch weitergehender 

Gesichtspunkte, die ggf. dazu beitragen können, den anstehenden Prozess 

zu versachlichen und seine Ergebnisse auf eine breitere Grundlage zu 

stellen. Hierbei erscheint das BVerfG-Urteil insoweit als hilfreich, als es 

auf die Bedeutung staatsund verfassungspolitischer Erwägungen im 

Zusammenhang mit Themen der Föderalismusreform hingewiesen und 

somit wesentliche Anknüpfungspunkte benannt hat. Danach sollte es bei der 

Organisationsgestaltung des mit Abstand größten sozialen Leistungssystems 

des Landes darauf ankommen, 

− die Grundsätze des subsidiären Verwaltungsföderalismus einzuhalten, 

− koordinative und kooperative Verfahren bei gleichzeitig entflochtenen 

Kompetenzen zu stärken, 

− neue effizienz- wie effektivitätsfördernde Rahmenbedingungen und 

Anreizsstrukturen zu fördern (Stichwort Wettbewerbsföderalismus) 

sowie 

− Nachhaltigkeitsgesichtspunkte auch im institutionellen wie sozialpolitischen 

Bereich zu beachten. 

Als Fazit dieser Betrachtungen lässt sich festhalten, dass die Option und 

damit eine weitgehende kommunale Vollzugsverantwortung im Lichte der 

in diesem Bericht dokumentierten Evaluations-Ergebnisse und unter 

Berücksichtigung der vorgenannten Kriterien eine Trägerform mit deutlich 

systemischen Vorteilen darstellt und somit als Modell der ARGE und einer 

getrennten Aufgabenwahrnehmung dauerhaft überlegen sein sollte. 

Für die Gegebenheiten in Baden-Württemberg kommt der Gutachter im 

Vergleich der Trägermodelle zu keinen wesentlich anderen Ergebnissen. 

Dies gilt mit Blick auf die hohe Zahl von getrennt arbeitenden Trägern für 

den separaten Vollzug ohnehin. Die ARGEn weisen demgegenüber im hier 

betrachteten Bundesland eine fokussiertere Klientelansprache auf, die aber 

den allgemeinen Rahmenbedingungen, wie sie im sog. „Baden-Württemberg-Paradoxon“ 

zusammengefasst wurden, geschuldet, nicht jedoch 

auf grundsätzlich andere Struktur- und Funktionsvoraussetzungen zurückzuführen 

sind. Ähnliches gilt für die Optionskommunen, die sich wie die 

zugelassenen Träger in anderen Ländern durch eine stärker sozialintegrative 

Ausrichtung auszeichnen und dies in ihren Kontexten durch die spezifischen 

Probleme und Anforderungen der von ihnen betreuten Hilfebedürftigen 

begründen können.


(11) Schlussfolgerungen: Gesamtbilanz und Ausweis von 

Handlungsoptionen 

Die im Rahmen dieses Berichts dokumentierte Leistungsfähigkeit/Performance der 

Trägerstrukturen im SGB II führt in Verfolgung des Karlsruher Urteils zu einer 

Reihe von Handlungsoptionen, die die materiellen und funktionalen Erfordernisse 

des neuen Leistungssystems aufnehmen (11.1). Diese Gestaltungsvarianten suchen 

die institutionell möglichen und derzeit auch politisch diskutierten Lösungsansätze 

zu systematisieren (11.2), wobei im Folgenden die Grundfrage nach einer einheitlichen 

(11.3) oder (weiterhin) geteilten Trägerschaft des SGB II den Ausgangspunkt 

bildet (11.4). Dies schließt drei bislang eher hypothetische, jedoch in der gegenwärtigen 

Diskussion durchaus vertretene Szenarien ein, die sich mit einer Bundesauftragsverwaltung 

und/oder einem veränderten Leistungsrecht verbinden. Eine 

gesamthafte Dokumentation der kommunalen Präferenzen erfolgt am Ende des 

Kapitels (11.5) – einschließlich des Ausweises baden-württembergischer Spezifika, 

soweit diese in einem vom Bundesdurchschnitt abweichenden und gesondert zu 

erklärenden Votum der örtlichen Träger bestehen. 

(11.1) Materielle und funktionale Erfordernisse des SGB II. Eine zentrale 

gesetzliche Vorgabe der Grundsicherung für Arbeitsuchende besteht in der 

notwendiger Weise personengebundenen Betreuung und Aktivierung von 

Langzeitarbeitslosen, deren aktive und passive Leistungen aus einer Hand 

erbracht werden sollten. Auch wenn sich der dabei erforderliche sozialintegrative 

Ansatz des SGB II in dem Hinweis erschöpft, dass Maßnahmen 

zum Erhalt der Erwerbsfähigkeit bzw. zur Vermeidung von Hilfebedürftigkeit 

ergriffen werden sollen, erscheint von daher die individuelle und 

langfristige Betreuung in weiten Teilen problembehafteter Zielgruppen 

(Dauerarbeitslosigkeit verbunden mit multiplen Vermittlungs- und sozialstrukturellen 

Integrationshemmnissen) mindestens ebenso wichtig wie die 

Optimierung der reinen Vermittlungstätigkeit. Die Verbesserung der Beschäftigungsfähigkeit 

sowie die soziale Stabilisierung und Integration bilden 

somit zu Recht wesentliche Gesichtspunkte für die Beurteilung der Effektivität 

des neuen Leistungssystems. Hierbei wiederum kommt dem Einbezug 

unterschiedlichster flankierender Instrumente sowie dem Vollzug im 

Kontext und lokalen Netzwerk sozialer Daseinsvorsorge eine besondere 

Bedeutung zu. Die entsprechend personalintensiven Dienst- und Transferleistungen 

sind gerade unter erschwerten Klientelbedingungen von klaren 

Zielen und Aufträgen abhängig; sie erfordern zudem vor Ort störungsfreie 

Abläufe, klare und individuell gestaltbare Ziele sowie eine erhöhte Mitarbeitermotivation. 

Deshalb ist der Vollzug des SGB II weit mehr als viele 

Gestaltungs- 

varianten im 

Kontext der 

gesamtstaatlichen 

Reformagenda 

Einheitlicher 

Vollzug und 

funktions- 

adäquate 

Organisation als 

Erfolgsfaktoren 

A-75

Baden-Württem- 

berg als Brennglas 

künftiger Entwicklungen 

A-76 

Systematische 

Grundfragen 

und Optionen 


andere öffentliche Aufgaben von einer funktionsadäquaten Organisation 

auf der Basis zusammenhängender, möglichst einheitlicher Trägerzuständigkeiten 

abhängig. 

Für Baden-Württemberg ist in diesem Kontext zu unterstreichen, dass aufgrund 

besonderer Klienteleigenschaften, die sich dem hohen bzw. steigenden 

Anteil schwer Vermittelbarer verdanken, eine sozialintegrative Ausrichtung 

der Integrationsmaßnahmen bereits in den vergangenen Jahren 

als notwendig erkannt und praktiziert wurde. Neben geeigneten Eingliederungsinstrumenten 

spielt dabei eine personalintensive Betreuung eine zentrale 

Rolle, die sich wiederum mit entsprechenden Anforderungen an die 

Organisation, die Personalwirtschaft und -führung sowie die Qualifikation 

der Mitarbeiter verbindet. Insofern kann die baden-württembergische Situation 

trotz ihrer untypischen Arbeitsmarktgegebenheiten als „Brennglas“ 

jener Entwicklungen betrachtet werden, die sich ungeachtet konjunktureller 

Einflüsse und Sonderfaktoren in den kommenden Jahren generell einstellen 

werden und neben der bloßen Vermittlung ein Hauptfeld des SGB 

II-Vollzugs ausmachen dürften: Die längerfristige Stabilisierung, soziale 

Integration und präventive Vermeidung drohender wie dauerhafter Hilfebedürftigkeit. 

Da diesbezüglich mehrere Akteure (Kommunen, Wohlfahrtspflege, 

Agenturen, Sozialversicherungsträger usw.) zusammenwirken 

müssen, verlangt das ein hohes und weiter zu intensivierendes Maß an Kooperation 

zwischen den Trägern, verweist aber zugleich auf das Erfordernis 

einer Vermeidung unnötiger Schnittstellen, wo diese institutionell und 

organisationspolitisch nicht geboten sind. Anderenfalls drohen sich Transaktionskosten 

und Konflikte, wie sie heute in den ARGEn zu beobachten 

sind, zu verfestigen, was langfristig nicht nur zu einer Abnutzung und Demotivierung 

der örtlichen Akteure, sondern auch zu qualitativen Leistungseinbußen 

zulasten der Betroffenen führen könnte. 

(11.2) Optionen nach dem BVerfG-Urteil. Für die Weiterentwicklung des SGB 

II nach der Karlsruher Entscheidung gilt es einige grundlegende Fragen zu 

beantworten. Hierzu zählt zunächst die nach der Trägerschaft i. e. S., ob 

also die Grundsicherung für Arbeitsuchende weiterhin durch mehrere 

(Bund und Kommunen sowie indirekt die Länder) oder künftig nur noch 

durch einen Träger (Bund oder Kommunen bzw. Länder) wahrgenommen 

werden soll. Bei einer alleinigen Bundesträgerschaft bestünde ferner die 

(ergänzende) Möglichkeit des Aufgabenausgleichs zugunsten der Kommunen 

und Länder über eine Gewichtsverlagerung zwischen SGB II und SGB 

XII auf der Basis angepasster Erwerbsfähigkeitsregelungen. Komplexer


stellt sich demgegenüber die Situation bei einer geteilten Trägerschaft dar. 

Hier wäre zunächst zu klären, ob es nur noch ein Modell (etwa eine Kooperation 

zwischen Bund und Kommunen, der getrennte Vollzug oder die 

kommunale Durchführung) oder weiterhin verschiedene Varianten nebeneinander 

geben kann (Optionskommunen und ARGEn als Beispiel). Hinzutritt 

die Frage, wie eine Trägerform auszugestalten ist, in der Bund und 

Kommunen erneut kooperativ zusammenwirken sollen. Des Weiteren muss 

die Zukunft und der Umgang mit dem Optionsmodell geklärt werden, wofür 

letztlich drei Alternativen bestehen: die bloße Fortschreibung der bestehenden 

zugelassenen Träger, die zeitlich befristete und/oder zahlenmäßig 

beschränkte Öffnung oder aber die vollständige, also weder terminierte 

noch kontingentierte Ermöglichung kommunaler Verantwortungsübernahme. 

Schließlich kämen Zwischenvarianten in Betracht, wie etwa die operative 

Vereinheitlichung des Vollzugs über eine vollständige oder teilweise 

Auftragsverwaltung des Bundes; denkbar wäre ferner eine Entflechtung des 

Leistungsbereichs durch eine Abkoppelung der Wohn- und Unterkunftskosten 

im Rahmen einer eigenständigen vom ALG II unabhängigen Transferleistung. 

(11.3) Möglichkeit und Zuordnung einer einheitlichen Trägerschaft. Befragt 

nach der künftigen Kompetenzordnung im SGB II lehnen neun von zehn 

Kommunen bundesweit und knapp 80% der baden-württembergischen 

Kreise die bestehende geteilte Trägerschaft ab (Quelle: ISE-Erhebung 

2008). Unterschiede bestehen diesbezüglich nicht zwischen ARGEn und 

Optionskommunen, sondern vor allem im Hinblick auf Fälle mit getrennter 

Aufgabenwahrnehmung, seitens derer in Baden-Württemberg zu immerhin 

38% weiterhin für eine geteilte Zuständigkeit plädiert wird. Hierin spiegelt 

sich erneut eine in gewisser Weise abwehrende Haltung wider, die den 

kommunalen Anteil an der Betreuung Langzeitarbeitsloser grundsätzlich 

begrenzen und diese Aufgaben im Wesentlichen in den Händen des Bundes 

belassen will. Hinzutritt die Überzeugung, dass man den wünschenswerten 

Kompetenztransfer zwischen Bund und Kommunen auch auf dem 

Wege loser Kooperationsformen realisieren könne. Ungeachtet dessen plädieren 

86% der in Baden-Württemberg befragten Kommunen (bundesweit 

95%) für eine einheitliche Trägerschaft der Grundsicherung für Arbeitsuchende 

durch die Länder bzw. durch die Kommunen – darunter 88% der in 

ARGEn engagierten Kreise, alle fünf baden-württembergischen Optionskommunen 

sowie immerhin 71% der Fälle mit getrennter Aufgabenwahrnehmung 

(Quelle: ebd.). Sollte es im Gegensatz zu diesem Votum dennoch 

A-77

A-78 

Varianten 

bei geteilter 

Trägerschaft 

Absicherung der 

ARGE im GG bei 

einem Ausschluss 

der Option 


zu einer alleinigen Bundesträgerschaft kommen, plädieren die Befragten 

im Übrigen erneut für eine einheitliche Zuständigkeit – dann in der Verantwortung 

der Bundesagentur. So findet insbesondere der seitens einiger 

heute noch getrennt arbeitender Träger formulierte Vorschlag, die Erwerbsfähigkeitsregelung 

so zu verändern, dass das SGB XII aufwachse 

und damit eine Kompensation zugunsten der kommunalen Zuständigkeit 

herstelle, keine Mehrheit: Dies lehnen in Baden-Württemberg 94% der 

ARGE-Kreise, alle fünf Optionskommunen und auch zwei Drittel der 

Kreise mit getrennter Aufgabenwahrnehmung ab (Quelle: ebd.). 

(11.4) Ausgestaltung einer weiterhin geteilten Trägerschaft. Für dieses Szenario 

präferieren 85% der befragten Kommunen (81% der ARGE-Kreise, 

100% der Optionskommunen und 67% der Kreise mit getrennter Trägerschaft) 

das dauerhafte Nebeneinander unterschiedlicher Trägermodelle 

(Quelle: ISE-Erhebung 2008). In Baden-Württemberg betragen diese Quoten 

90 (Insgesamt) bzw. 94 (ARGEn), 100 (Optionskommunen) und 71% 

(getrennte Aufgabenwahrnehmung – Quelle: ebd.). Dies sollte nach Überzeugung 

der allermeisten Befragten die Option einschließen, wobei (wie 

im Bundesdurchschnitt) 87% der baden-württembergischen Kreise deren 

vollständige, also eine unbefristete, jederzeit mögliche und unkontingentierte 

Öffnung fordern (Quelle: ebd.). Für diejenigen Kommunen, die die 

eigene Vollzugsverantwortung nicht anstreben, spricht man sich unterdessen 

für eine (erneuerte) Kooperation mit der Bundesagentur aus, die auf 

verbindlichen Regelungen und Verfahren beruhen muss und möglichst die 

bestehenden Probleme im Personalbereich durch eine eigene Dienstherrenschaft 

überwinden soll. Dagegen hält man eine getrennte Aufgabenwahrnehmung 

mit freiwilligen Kooperationsvereinbarungen wie auch feste Koordinationsverfahren 

und Kooperationsangebote für nicht ausreichend, um 

beides – einen sachgemäßen und die kommunalen Interessen wahrenden 

Vollzug – sicherzustellen. Lediglich die Kreise, die bereits heute ihre Aufgaben 

nach dem SGB II separat vollziehen, plädieren für die Fortschreibung 

des Status quo – in Baden-Württemberg sogar zu 75% (Quelle: ebd.). 

Würde sich der Gesetzgeber hingegen bei geteilter Trägerschaft für ein 

einheitliches Trägermodell entscheiden, schlösse dies die optionale kommunale 

Trägerschaft aus. Erneut verbliebe dann nur die Möglichkeit eines 

getrennten Vollzugs mit mehr oder minder verbindlichen Koordinationsverfahren 

und Kooperationsangeboten seitens der BA im Bereich aktiver 

Hilfen - oder aber eine erneuerte ARGE bzw. obligatorische Zusammenar-


beit, was wiederum eine Verfassungsänderung erforderlich machen würde. 

In der Tendenz dürfte das letztgenannte Modell eine Mehrheit der Kommunen 

bevorzugen, da man aus der Praxis heraus die materiellen und funktionalen 

Erfordernisse einer einheitlichen Kundenbetreuung insgesamt höher 

bewertet (Quelle: ISE-Erhebung 2008). Interessant ist in diesem Zusammenhang 

die Einschätzung von Varianten, die bei geteilter Trägerschaft 

eine operative Zusammenführung der Vollzugskompetenzen über eine 

Bundesauftragsverwaltung vorsehen. Das ISE hat diese Alternative bereits 

zu einem sehr frühen Zeitpunkt als zwar nicht vorzugswürdige, aber 

in eine Erörterung einzubeziehende Lösung formuliert, sofern eine einheitliche 

Trägerschaft oder die Fortschreibung und Öffnung der Option nicht 

gelingen sollte. Unter entsprechenden Umständen fände ein solches Konzept 

auch bei immerhin 54% der in Baden-Württemberg befragten Kommunen 

Zustimmung, setzte allerdings voraus, dass der Bund seine gesamten 

Kompetenzen überträgt und nicht nur (wie zuletzt von der bayerischen 

Staatsregierung vorgeschlagen1 ) seine Zuständigkeiten im Bereich der passiven 

Hilfen verlagert (Quelle: ebd.). Auf eine erneut klare Ablehnung 

stößt hingegen die Abkoppelung der Wohn- und Unterkunftskosten vom 

ALG II, um auf diese Weise die Nachrangigkeit des kommunalen Anteils 

und die operativen Verbindungen zwischen beiden Transferleistungen zu 

beseitigen. 

(11.5) Zusammenfassendes Votum der Kommunen. Die Kreise und Optionsstädte 

halten auch in Baden-Württemberg eine grundlegende Organisationsreform 

des SGB II für erforderlich und votieren dabei für den Übergang 

zu einer einheitlichen Trägerschaft von Ländern bzw. Kommunen. Sollte es 

stattdessen bei geteilten Zuständigkeiten bleiben, plädieren sie für eine 

Fortsetzung des Systemwettbewerbs, was die Fortschreibung und vollständige 

Öffnung der Option sowie die Erneuerung einer kooperativen Organisationsform 

beinhaltet. Käme es entgegen dem kommunalen Votum zu einem 

(bei geteilter Trägerschaft) einheitlichen Organisationsmodell, würde 

man in der Tendenz eine verbundene Aufgabenwahrnehmung bevorzugen, 

die erforderlichenfalls über eine Verfassungsänderung zu ermöglichen wäre. 

Andere Lösungen werden skeptisch bis ablehnend betrachtet, so etwa 

die Überlegung, die Gewichte zwischen SGB II und SGB XII über eine 

veränderte Erwerbsfähigkeitsregelung zu verschieben, oder aber die Mög- 

1 Bayerisches Staatsministerium für Arbeit und Sozialordnung, Familie und Frauen: Neuorganisation 

des SGB II. Eckpunkte einer Kooperation von BA und Kommunen bei Übertragung der 

Geldleistungen auf die Kommunen (Stand: 05.12.2008), München, 2008. 

Plädoyer für 

eine grundlegende 

Reform der Trägerschaft 

unter 

Wahrung des 

kommunalen 

Anteils 

A-79

Einordnung der 

baden-württembergischen 

Voten 

A-80 


lichkeit, Schnittstellen mit einer Abkoppelung der KdU vom ALG II zu beseitigen. 

Dies gilt auch für eine Bundesauftragsverwaltung im Bereich der 

passiven Hilfen nach dem bayerischen Modell. Lediglich eine vollständige 

Beauftragung auch mit dem aktiven Leistungsanteil des Bundes (Vermittlung 

und Integration) fände bei einer Mehrheit der Kommunen die erforderliche 

Zustimmung. 

In Baden-Württemberg kommt zu keiner wesentlich anderen Beurteilung 

der verfügbaren Handlungsoptionen, was den Ländervergleich in dieser 

Frage bedeutungslos erscheinen ließe, hätten die Kommunen hier nicht 

2004 eine eher abwartende und i. T. abstinente Haltung dem SGB II gegenüber 

eingenommen. Der hohe Anteil an Konstellationen mit getrennter 

Aufgabenwahrnehmung und die zugleich geringe Optionsbereitschaft erklärte 

sich damals zwar auch aus den parallelen Belastungen durch die 

bereits mehrfach angesprochene zeitgleiche Verwaltungsreform zu Beginn 

des Jahres 2005, folgte in erster Linie aber Zweifeln an dem verfassungsrechtlichen 

und finanziellen Status des neuen Leistungssystems. Zumindest 

die erstbenannte Kritik wurde durch das Bundesverfassungsgericht bestätigt, 

Letztere erwies sich indes in dieser Form als nicht so schwergewichtig, 

dass sie die Präferenzen der kommunalen Träger hätte weiterhin prägen 

können. Stattdessen wurde erkennbar, dass selbst die durchaus berechtigte 

Sorge um eine Bundesaufsicht und deren Ausgestaltung (auch gegenüber 

Optionskommunen) hinter den Problemen einer dauerhaften Einflusslosigkeit 

in der örtlichen Sozial- und Arbeitsmarktpolitik sowie den Beschränkungen 

im eigenen Wirkungskreis nach dem SGB II zurücktritt. Mit anderen 

Worten: Auch die traditionell steuerungsstarken, auf klar definierte Zuständigkeiten 

und eigene Handlungspotenziale bedachten baden-württembergischen 

Kreise erachten inzwischen eine materielle Beteiligung am 

SGB II, möglichst sogar die vollständige Zuständigkeit des Landes und der 

Kommunen als notwendig, um eine transparente und dauerhaft funktionsfähige 

Aufgabenwahrnehmung zu gewährleisten. Dabei handelt es sich – 

wie die Ausführungen in diesem Bericht verdeutlicht haben sollten – nicht 

um eine Momentaufnahme, sondern um einen mehrjähren Trend, der eben 

nicht nur im bundesweiten Durchschnitt, sondern auch unter den besonderen 

baden-württembergischen Rahmenbedingungen trägt und sich auf 

entsprechende Praxiserfahrungen stützt.


(12) Empfehlungen: Pragmatische Lösungen für ein 

wettbewerbsfähiges Leistungssystem 1 

Die nachfolgenden institutionellen und leistungsbezogenen Empfehlungen beziehen 

die Ergebnisse der mehrjährigen ISE-Evaluation (12.1) für den Deutschen Landkreistag 

und den Landkreistag Baden-Württemberg sowie die aktuelle politische 

Auseinandersetzung mit ein. Dies führt den Gutachter zunächst zu der Anregung, 

dass für einen weiterhin erfolgreichen und wenn möglich künftig reibungslosen 

Vollzug des SGB II zügig verlässliche Rahmenbedingungen zu schaffen sind 

(12.2). Aus funktionalen und systematischen Erwägungen, aber auch mit Blick auf 

die unabweisbaren funktionalen wie materiellen Vorteile, wird dabei das Modell 

einer flächendeckenden kommunalen Zuständigkeit präferiert (12.3). Allerdings 

sprechen aktuelle politische Entscheidungsprobleme auf der Bundesebene und insbesondere 

die Schwierigkeit, eine verfassungsgemäße Lösung für eine Gesetzesausführung 

durch die Länder und die Kommunen finanziell abzusichern, für einen 

pragmatischeren Handlungsansatz, der zudem die Vorteile des bestehenden 

Systemwettbewerbs fortschreibt (12.4). Da dies eine Öffnung der Option sowie 

verstärkte dezentrale Gestaltungsspielräume für die ARGEn und örtlichen Agenturgeschäftsführungen 

einschließen sollte (12.5), sind Verfahren vorzusehen, die dem 

Bund eine hinreichende Mittelkontrolle und fachliche Rahmensteuerung für seinen 

Leistungsanteil gestatten (12.6). Zu den vorgenannten organisatorischen Veränderungen 

sollten leistungsrechtliche Anpassungen treten, die auch unter den Bedingungen 

einer verschlechterten Wirtschafts- und Arbeitsmarktlage den hohen Anteil 

von schwer Vermittelbaren berücksichtigen und deshalb präventive wie sozialintegrative 

Handlungsansätze stärken (12.7). Damit verbindet sich das Erfordernis, die 

bisherigen Controllingsysteme und Verfahren der Erfolgsmessung im SGB II 

weiter zu entwickeln, um neben der bloßen Vermittlung und Kosteneffizienz auch 

die Nachhaltigkeit der Maßnahmen und die unterhalb einer Beschäftigung auf dem 

Ersten Arbeitsmarkt erfolgenden Integrationsfortschritte adäquat abzubilden (12.8). 

Schließlich sollen aus aktuellem Anlass jene Einschätzungen und Handlungsoptionen 

angesprochen werden, die im Rahmen der Fallstudien von örtlichen Akteuren 

mit Blick auf die gegenwärtige Wirtschafts- und Finanzkrise geltend 

gemacht werden (12.9), bevor eine summarische Erörterung des Zusammenhangs 

1 Die Ausführungen in diesem Empfehlungsteil decken sich in weiten Teilen mit jenen Aussagen, 

die der Gutachter für den Endbericht der Evaluation im Auftrag des Deutschen Landkreistages 

formulierte. Dies erklärt sich mit der Konzentration auf die bundesweiten Handlungsmöglichkeiten, 

die auch für Baden-Württemberg Geltung beanspruchen. Auf darüber hinaus gehende Empfehlungen 

zur künftigen Aufgabenwahrnehmung in diesem Bundesland wurde deshalb hier verzichtet, 

zumal – wie in Kap. 11 verdeutlicht – charakteristische Schwerpunktsetzungen in Baden- 

Württemberg (insbesondere eine stärker sozialintegrative und präventive Ausrichtung des SGB 

II) künftig eher auf die bundesweite Situation zu beziehen sind, mithin eine allgemeine Entwicklung 

vorwegnehmen und sich in diesem Sinne in den Empfehlungen ohnehin berücksichtigt finden. 

Einbezug der 

ISE-Ergebnisse 

und der aktuellen 

politischen Rahmenbedingungen 

A-81

A-82 

Keine grund- 

sätzlichen und 

signifikanten 

Nachteile der 

Option 

Vorteile der ARGEn 

aus eher betriebs- 

wirtschaftlicher und 

der Option aus volkswirtschaftlicher 

Sicht 

Kein obligo der 

Optionskommunen – 

zumal bei Einbezug 

funktionaler und 

staatspolitischer 

Erwägungen 


zwischen SGB II und gesamtstaatlicher Modernisierungsagenda verdeutlicht, dass 

die verfassungsgemäße Ausgestaltung der Grundsicherung für Arbeitsuchende 

gleichsam das „Werkstück“ einer (fortgesetzten) Föderalismusreform (auch) in der 

kommenden Legislaturperiode, also ab Herbst 2009, bilden könnte. 

(12.1) Schlussfolgerungen der ISE-Evaluation zur Trägerfrage. Die im Rahmen 

des vorliegenden Untersuchungsberichts dokumentierten Ergebnisse 

der Evaluation der Aufgabenträgerschaft nach dem SGB II lassen keine 

grundsätzlichen und signifikanten Nachteilskonstellationen zulasten der 

Option erkennen. 

Dies gilt im Übrigen auch, wenn man die Kriterien der gesetzlichen § 6c- 

Evaluation zugrunde legt. Soweit deren Ergebnisse bislang kommuniziert 

wurden, deuten sie auf keine elementaren und durchgehenden Defizite einer 

bestimmten Trägerform hin. Vielmehr ergibt sich ein gewisser Vorteil 

der ARGEn vor allem deshalb, weil man die Integration in eine möglichst 

bedarfsdeckende Erwerbstätigkeit und die hierauf bezogene Effizienz des 

Ressourceneinsatzes als letztlich zentrale Indikatoren ansieht. Einschränkend 

ist aber zu diesem Befund anzumerken, dass seine Datengrundlage 

lediglich einen Jahreszeitraum (2006/2007) umfasst und sich zahlreiche 

Optionskommunen finden, die ähnlich effektiv oder sogar deutlich erfolgreicher 

als der Durchschnitt aller Grundsicherungsträger arbeiten, so dass 

ein systematisches Defizit nur schwer zu begründen ist. Hinzukommen die 

offenbar auch in der offiziellen Wirkungsforschung erkennbaren – und 

durch die ISE-Evaluation bestätigten – Vorsprünge der zugelassenen kommunalen 

Träger im Bereich sozialintegrativer und präventiver Handlungsansätze. 

Somit lässt sich die Differenz zwischen den gegebenen Trägerformen 

derzeit wohl am besten dadurch charakterisieren, dass die ARGEn 

aus einer eher betriebswirtschaftlichen Logik heraus Stärken aufweisen, 

die Optionsstädte und -kreise dagegen vor allem im Hinblick auf ein 

volkswirtschaftlich und sozialpolitisch nachhaltiges Vorgehen besser abschneiden. 

Eine Beurteilungsbasis für eine abschließende und dauerhafte 

Trägerentscheidung bietet dieses Ergebnis jedoch kaum und bleibt im Wesentlichen 

davon abhängig, welche Kriterien man bei der Bewertung der 

bisher erbrachten Leistungen der Grundsicherung anlegt. 

Umso mehr erscheint eine Diskussion irreführend, die bereits in einer wenig 

ausgewogenen und in Teilbereichen eingeschränkten Bilanz der zugelassenen 

Träger eine hinreichende Begründung zu erblicken glaubt, um die 

Option gänzlich abzulehnen. So existiert weder eine gesetzliche noch eine


empirische Basis, aus der sich ein solches obligo der Kreise und Städte 

herleiten ließe. Demgegenüber bestehen die vom ISE erkannten und von 

zahlreichen Beobachtern bestätigten systematischen Vorteile der kommunalen 

Trägerschaft und ein erhöhtes Gewicht funktionaler wie letztlich 

auch staatspolitischer Erwägungen. Dies berührt zunächst die durch das 

Verfassungsgericht festgestellte Unzulässigkeit der Mischverwaltung, wobei 

die Richter in ihrer Begründung erfreulicher Weise nicht nur normative, 

sondern auch institutionelle und funktionsorientierte Betrachtungen berücksichtigten. 

Hinzutreten die selbst vom Bund und seinen Evaluatoren 

anerkannten Vorteile einer Wettbewerbssituation zwischen ARGEn, Optionskommunen 

und Fällen mit getrennter Aufgabenwahrnehmung, die eine 

innovationsfördernde Anreizkonstellation für alle Grundsicherungsträger 

darstellt und entsprechende Dynamiken auslöste. Schließlich bieten im 

Kontext rechtlicher Vorgaben der bundesstaatlichen Ordnung die Besonderheiten 

des SGB II einen interessanten Ansatz, um an die Zielvorstellungen 

der Föderalismusreform II anzuknüpfen bzw. diese wiederzubeleben. 

Im Ergebnis spricht deshalb wenig für eine voreilige und einseitige Trägerentscheidung 

und viel für ein besonnenes Vorgehen, das systematische Aspekte 

des Trägervergleichs herausarbeitet, sorgfältig gewichtet und letztlich 

zu einem Beschluss des Gesetzgebers führt, der den Anforderungen 

von Klientel und Leistungssystem gerecht wird. Hierzu gilt es, den bestehenden 

föderalstaatlichen Rahmen zu nutzen, mithin darauf zu verzichten, 

ihn entgegen der Föderalismusreform I und dem bestehenden Verwaltungsgefüge 

eigens für das SGB II anzupassen. Dies muss (wie vom Gutachter 

bereits in seinen vorangegangenen Berichten angemahnt) immer 

auch eine verlässliche Perspektive für die örtlichen Einrichtungen einschließen, 

also bereits während der Entscheidungsphase Interims- und Übergangslösungen 

beinhalten, um eine kontinuierliche Arbeitsfähigkeit zu 

gewährleisten. 

(12.2) Verlässliche Rahmenbedingungen. Hier gilt unverändert, dass es für die 

weitere Entwicklung des 2005 eingeführten Leistungssystems im Interesse 

der Planbarkeit seitens der Träger und der Sicherheit ihrer Mitarbeiter notwendig 

ist, zu einem möglichst frühen Zeitpunkt abschließende Organisations- 

und Trägerentscheidungen zu treffen. Anderenfalls droht aufgrund 

von Stellenbefristungen und den damit verbundenen Unsicherheiten eine 

Verstetigung der unter (6) dargestellten Probleme. Dies spricht grundsätzlich 

für eine Festlegung möglichst vor 2010. Andererseits ist mit Blick auf 

die Bundestagswahl 2009 sowie im Interesse einer seriösen Bewertung der 

(bislang) vorliegenden Evaluationsergebnisse und der rechtlichen Implika- 

Plädoyer für 

besonnenes 

Vorgehen unter 

Berücksichtigung 

der Arbeitsfähigkeit 

der örtlichen 

Einrichtungen 

Grundsätzliches 

Erfordernis einer 

zügigen Klärung 

der künftigen 

Trägerform 

A-83

A-84 

Notwendige 

Interims- und 

Übergangs- 

regelungen 

Umsetzung als 

gemeinsame Vereinbarung 

von Bund 

und kommunalen 

Spitzenverbänden 


tionen des Karlsruher Urteils eine zügige Entscheidung ggf. nicht realistisch. 

In jedem Fall setzt sie auf allen Seiten die Bereitschaft voraus, an einer 

konstruktiven Lösung (so im Rahmen der in jedem Fall erforderlichen 

Personalüberführungen) mitzuwirken. Erneut würde das vor allem für die 

Vielzahl jener Beschäftigten einen Vorteil darstellen, deren Arbeitsverhältnis 

bislang auf das Ende der Experimentierphase befristet ist. Ihnen eine 

entsprechende Sicherheit zu bieten, würde verhindern, dass es in den kommenden 

Monaten zu einer verstärkten Abwanderung qualifizierten Personals 

kommt. 

In Abwägung einer fundierten Entscheidung einerseits und der zügigen 

Klarstellung der organisatorischen Rahmenbedingungen andererseits plädiert 

der Gutachter für ein zweigleisiges Vorgehen: Zunächst sollte vermieden 

werden, dass es auf der Grundlage einer äußerst schmalen Datenbasis, 

wie im Fall der § 6c-Evaluation, zu einer vorschnellen und/oder einseitigen 

Trägerentscheidung kommt. Dies gilt umso mehr, als sich bereits 

anhand der bis dato bekannt gewordenen Ergebnisse eine eindeutige Modellpräferenz 

kaum begründen lässt. Andererseits muss für die Optionskommunen 

und ARGEn sowie für die Jobcenter in Fällen mit getrennter 

Aufgabenwahrnehmung garantiert sein, dass vorhandenes Personal von 

den künftig zuständigen Einrichtungen zumindest ein Übernahmeangebot 

erhält, soweit es nicht ohnehin ein Rückkehrrecht zu ihrem Dienstherrn besitzt. 

Darüber hinaus bedarf es einer Regelung für die große Zahl befristeter 

Beschäftigungsverhältnisse. Hier verbieten arbeitsrechtliche Sachzwänge 

häufig eine Verlängerung der entsprechenden Verträge, weshalb das von 

verschiedenen Trägern bereits praktizierte Verfahren fortzusetzen wäre, 

immerhin einem Teil der betroffenen Personen dauerhafte Stellen anzubieten. 

Berücksichtigt man, dass in den kommenden beiden Jahren aufgrund 

der Wirtschafts- und Finanzkrise nicht mit weiter sinkenden, sondern mittelfristig 

deutlich ansteigenden Fallzahlen zu rechnen ist, sollte dies unter 

betriebs- wie personalwirtschaftlichen Gesichtspunkten vertretbar sein. 

Die damit angesprochene Interims- bzw. Übergangslösung wäre als gemeinsame 

Vereinbarung von Bund und kommunalen Spitzenverbänden vorstellbar. 

Sie sollte für eine abschließende Trägerentscheidung anschlussfähig 

sein bzw. in diese übergeleitet werden, sofern etwa einzelne Mitarbeiter 

den Dienstherrn (noch) nicht wechseln möchten und/oder die betreffenden 

Träger für sie keine unmittelbare Verwendung haben. In solchen Fällen 

wären die geltenden Abordnungs- und Gestellungsverfahren zu verlängern, 

bis sich die Situation über entsprechende Vereinbarungen zwischen Bund 

und Kommunen sowie mit den einzelnen Mitarbeitern konsolidiert hat.


Ähnliches gilt für die Vertragsdauer der ARGEn. Diesbezüglich sollte geregelt 

werden, dass Agenturen und beteiligte Städte wie Kreise bei einem 

Auslaufen ihrer Kooperationsverträge eine automatische Verlängerung zu 

unveränderten Konditionen praktizieren, bis aufgrund von Entscheidungen 

des Gesetzgebers klare Rahmenbedingungen geschaffen werden. 

(12.3) Grundsätzliches Plädoyer für eine einheitliche örtliche Trägerschaft. 

Die im Rahmen dieses Berichts dokumentierten Klientel- und funktionalen 

Leistungserfordernisse sprechen aus Sicht des ISE unverändert für eine zusammenhängende 

und deshalb auch möglichst einheitliche Trägerschaft 

unter Berücksichtigung der maßgeblichen leistungs- und integrationsspezifischen 

Schnittstellen zur sozialen Daseinsvorsorge (insbesondere in den 

Bereichen Jugend und Bildung). Dies führt trotz der unbestreitbaren Kompetenzen 

und Kapazitäten der Bundesagentur für Arbeit zu einem grundsätzlichen 

Votum für die flächendeckende Umsetzung der kommunalen 

Trägerschaft, da der Schwerpunkt der Betreuung von Langzeitarbeitslosen 

nicht allein in ihrer Vermittlung, sondern ebenso sehr in ihrer sozialen Stabilisierung 

zu sehen ist. Dies gilt umso mehr, als die Erfahrungen der zurückliegenden 

Jahre zeigen, dass es die Grundsicherungsträger auf absehbare 

Zeit (auch bei veränderter Wirtschaftslage) mit einem überproportional 

hohen Anteil schwer Vermittelbarer zu tun haben, deren Beschäftigungsfähigkeit 

von ihrer individuellen Stabilisierung und der ihres Umfeldes 

abhängt. Im Interesse einer nicht nur kurzfristigen Arbeitsmarktwirkung, 

sondern vor allem mit Blick auf gesamtgesellschaftliche Integrationseffekte 

und volkswirtschaftliche Kostenerwägungen steht daher die individuelle 

Betreuung und die Hebung der Arbeitsmarktnähe möglichst vieler 

Leistungsbezieher im Vordergrund. Genau diese strategische Ausrichtung 

aber ist auf den engen Schulterschluss mit anderen sozialen Dienstwie 

Transferleistungen angewiesen, die von den Kommunen verantwortet 

werden und für deren Vollzug sie die erforderliche Problem- und Klientelnähe 

mitbringen. 

Hinsichtlich der verfassungsrechtlichen Hürden einer Kompetenzzuweisung 

an die Kommunen durch den Bundesgesetzgeber müsste hierbei erforderlichenfalls 

der Weg einer Ausführung des SGB II als eigene Angelegenheit 

bzw. Auftragsverwaltung der Länder beschritten werden, was mit 

einer aufkommensbezogenen Anpassung der Finanzbeziehungen zwischen 

Bund und Ländern sowie Ländern und Kommunen zu verbinden wäre; insbesondere 

sollte sichergestellt werden, dass eine quotale Lösung Dynamisierungsprozesse 

vorsieht, die in kurzen Abständen wiederkehrende Verhandlungen 

über pauschale Ausgleichsbeträge weitgehend obsolet machen. 

Aus funktionalen 

und materiellen 

Erwägungen 

grundsätzliches 

Plädoyer für eine 

flächendeckende 

kommunale 

Zuständigkeit 

Verfassungs- 

gemäße Lösung 

über die Länder 

A-85

Aus politischen, aber 

auch funktionalen 

Gründen Übergang 

zu einem offenen 

System 

Vollständige 

Öffnung der Option 

als Kernstück 

A-86 


Schließlich wären die Länder anzuhalten, sich im Fall einer solcher Lösung 

nicht – wie heute die Bundesagentur – detailliert in den materiellen Vollzug 

einzuschalten, da ansonsten Vorteile, die eine eigenständige Aufgabenwahrnehmung 

vor Ort bieten, in einer den ARGEn vergleichbaren 

Form konterkariert würden. 

(12.4) Pragmatische Lösung über eine Öffnung der Option. Obgleich der Gutachter 

eine Konstruktion wie unter (12.3) dargestellt aus normativen wie 

systematischen Gründen für vorzugswürdig hält, sprechen doch staatspolitische, 

fiskalische wie funktionale Erwägungen doch für einen Mittelweg 

bzw. ein kompromissorientiertes Vorgehen. So ist zunächst auch als Ergebnis 

der hier vorgelegten Evaluation nicht zu bestreiten, dass zahlreiche 

ARGEn erfolgreich und professionell arbeiten, insbesondere dann, wenn 

ihnen die erforderlichen dezentralen Freiheiten gewährt werden und sich 

personelle Konstellationen herausgebildet haben, die institutionelle Hemmnisse 

überbrücken. Hinzutritt in strukturschwachen Regionen und Großstädten 

die zwar nicht zwangsläufige, aber doch nachvollziehbare Erwägung, 

nach der der Problemumfang bei zugleich schwierigen Arbeitsmarktbedingungen 

die Kommune überfordern könnte, wenn sich der Bund 

nicht mehr in einer aktiv gestaltenden Mitverantwortung sieht. Zudem erscheint 

es politisch außerordentlich zweifelhaft, dass die Länder ihre seit 

dem Karlsruher Urteil auf der A- wie B-Seite erkennbare Zurückhaltung 

gegenüber einer fiskalischen Umschichtung aufgeben und auch der Bund 

dem zu seinen Lasten zustimmt. Schließlich sind die positiven Effekte der 

Modellkonkurrenz zu beachten, die sich durch den Wettbewerb reiner 

Agentur-, kooperativer und allein kommunaler Lösungen ergeben haben. 

Sowohl auf Agentur- als auch auf Kreis- wie städtischer Seite führte der 

permanente Vergleich zu einer erhöhten Motivation und Innovationsdynamik, 

die im deutschen Kontext so am ehesten im kommunalen Bereich und 

i. T. zwischen den Ländern anzutreffen ist. Mit anderen Worten: Gerade 

die Experimentierphase mit unterschiedlichen Organisationsmodellen 

dürfte entscheidend zu der positiven Bilanz des neuen Leistungssystem beigetragen 

haben. Somit erscheint es auch aus funktionalen Gründen gerechtfertigt, 

die gegebenen Systemvorteile mit den unter (12.3) benannten 

Vorzügen einer dezentralen Zuständigkeit zu verbinden. 

Der Gutachter plädiert deshalb für ein Konzept, das möglicherweise ohne 

Verfassungsänderung auskommt, die örtlichen Trägerstrukturen absichert 

(bzw. funktional optimiert) und die angesprochenen Wettbewerbsvorteile 

gewährleistet. Die Basis hierfür bildet die vollständige Öffnung der Option, 

während die Bildung einer ARGE im SGB II für die kommunale Seite als


Kann-Regelung ausgestaltet wird. Dies hätte zur Folge, dass weitere 

Kommunen die zugelassene Trägerschaft wählen könnten. Um auch der 

weiterhin verpflichteten Agentur bzw. Bundesseite in dieser Konstellation 

hinreichende Planungssicherheit zu gewähren, sollte der Modellwechsel 

mit terminlichen und personalwirtschaftlichen Konditionen verbunden 

werden. So wäre die Option nach dem bislang geltenden Zulassungs- und 

Genehmigungsverfahren zu „ziehen“ und wenigstens für einen bestimmten 

Zeitraum von etwa vier bis fünf Jahren auszuüben. Ähnliches gälte für die 

Bildung einer ARGE (in Form einer abzuschließenden Vereinbarung) oder 

die getrennte Aufgabenwahrnehmung. Demnach stünden die Kommunen in 

der Pflicht, für eine definierte Konzessionsphase zu entscheiden, ob sie den 

Vollzug des SGB II in eigener Verantwortung übernehmen, gemeinsam mit 

der Agentur erledigen oder aber hiervon nur ihre gesetzlichen Trägerfunktionen 

erfüllen wollen. 2 Dabei gilt unverändert, dass Modellwechsel die bereits 

unter 12.2 angesprochenen Personalverpflichtungen nach sich ziehen 

müssten, also die übernehmenden Einrichtungen den bislang im Bereich 

Beschäftigten eine Tätigkeit anzubieten hätten und dies (fortgesetzte) Abordnungen 

oder Personalgestellungen einschließen könnte. 

Der angestrebte Wettbewerbseffekt, den ein solches System auslösen würde, 

sollte sich in dreifacher Hinsicht einstellen: Zunächst dürfte der permanente 

Vergleich zwischen den unterschiedlichen Modellen die geschilderten 

positiven Anreizwirkungen verstetigen, zudem fände sich die kommunale 

Stellung in den ARGEn oder in getrennten Konstellationen gestärkt, da 

zumindest perspektivisch die eigene Trägerschaft als Alternative zur Verfügung 

stünde, und käme es schließlich zu einem Dezentralisierungsschub 

innerhalb der Agenturen, da diese fortan nur dann adäquat auf ihre kommunalen 

Verhandlungspartner reagieren können, wenn sie über eigenverantwortlich 

wahrzunehmende Gestaltungsspielräume verfügen. 

Hinzutreten sollte im Interesse einer Stabilisierung der ARGEn die Möglichkeit 

einer eigenen Dienstherrenschaft der gemeinsamen Einrichtungen. 

Dies würde endlich jene Planungssicherheit und Entwicklungsfähigkeit 

2 Ergänzend wäre (gleichsam als Kompromisslinie) denkbar, die Zahl der Optionskommunen auf 

maximal (oder weniger als) die Hälfte der Städte und Kreise zu begrenzen, um einerseits den 

Charakter der Option als Ausnahmetatbestand aufrecht zu erhalten und andererseits dem Bund 

und der BA eine volumenmäßige Planungssicherheit für die im SGB II einzusetzenden Verwaltungs- 

und Personalmittel zu geben. Sollte dieses Kontingent erschöpft sein, wären neuerliche 

Optionen erst dann möglich, wenn bestehende zurückgegeben würden oder infolge von Gebietsreformen 

wegfielen. Wie ausgeführt, hält der Gutachter diese Lösung nur für eine second best- 

Variante, die aber der politischen Kompromissfindung dienen könnte, zumal die bereits weiter 

oben empfohlene Übergangs- bzw. Interimsvereinbarung dauerhaft vermeiden sollte, dass Trägerentscheidungen 

einseitige finanzielle Lasten beim Bund oder den Kommunen auslösen. 

Damit Erhalt 

eines dreifachen 

Wettbewerbs- 

vorteils 

Renovierung der 

ARGEn – eigene 

Dienstherrenschaft 

und ggf. 

separater SGB II- 

Strang in der BA 

A-87

Erhöhung der 

organisatorischen, 

leistungsrechtlichen 

und finanziellen 

Flexibilität 

Verlässliche Budgetzusagen 

und effektive 

Personalwirtschaft 

A-88 


ermöglichen, der die getrennten Personalkörper bislang entgegenstehen. 

Die zugrunde liegenden Vereinbarungen zur Gründung dieser neuen AR- 

GEn müssten Regelungen für den Fall beinhalten, dass die Einrichtungen 

(nach einem Modellwechsel) zu einem späteren Zeitpunkt nicht als kooperative 

Einheit fortgeführt werden sollen. Innerhalb der Bundesagentur wäre 

ferner zu erwägen, ob die Zuständigkeit für das SGB II als eigener 

durchgängiger Organisationsstrang zu etablieren wäre. Dies würde zumindest 

in Fällen mit ARGEn oder bei getrenntem Vollzug eigene örtliche 

SGB II-Geschäftsführer und auf regionaler Ebene entsprechende Direktionsvertreter 

erfordern. 

(12.5) Erhöhung der dezentralen Gestaltungsmöglichkeiten. Unabhängig von 

der Trägerfrage (vgl. dazu oben 12.2 bis 12.4) und einer inhaltlichen Erweiterung 

des SGB II (vgl. dazu unten 12.7) sollte es den örtlichen Einrichtungen 

in erheblichem Maße gestattet sein, eigene Eingliederungsinstrumente 

zu entwickeln und auf die jeweiligen Klientelbedürfnisse anzupassen. 

Bis zu der Festlegung restriktiverer Vorgaben für die sonstigen 

weiteren Leistungen in den Jahren 2007 und 2008 durch das BMAS und 

die BA bot hierfür vor allem der §16 Abs. 2 Satz 1 grundsätzlich ausreichende 

Möglichkeiten. Das Gesetz zur Neuausrichtung der arbeitsmarktpolitischen 

Instrumente könnte die entstandene Lücke schließen, sofern nicht 

der Vollzug erneut sehr engen Regeln unterworfen wird – was als Aufforderung 

an den Bund zu richten wäre. Darüber hinaus würde es sich in Ergänzung 

zu den §§ 16d (früher § 16 Abs. 3) und 16e (früher § 16a) anbieten, 

die Nutzung von Kapitalisierungsvarianten für passive Hilfen im Rahmen 

von öffentlicher Beschäftigung, Kombilohnsystemen und Subventionsformen 

zu ermöglichen und ggf. die Grenzen zwischen Eingliederungs-, 

Verwaltungs- und Leistungsbudgets generell zu lockern bzw. aufzuheben. 

Hinzutreten müssten schließlich längerfristig verlässliche Budgetzusagen 

des Bundes und die Übertragbarkeit der im abgelaufenen Jahr ungenutzten 

Mittel. Speziell für die Situation der ARGEn wäre zu empfehlen, den örtlichen 

Agenturgeschäftsführungen mehr operative Zuständigkeiten und 

Spielräume bei der Wahrnehmung der Trägerfunktion einzuräumen, da auf 

diese Weise Spannungen im Verhältnis zur Kommune abgebaut und die 

dezentrale Beweglichkeit im Vollzug erhöht werden könnten – dies korrespondiert 

mit der unter 12.4 beschriebenen Verstetigung des Systemwettbewerbs 

infolge einer Öffnung der Option. Darüber hinaus sollten Bundesagentur 

und Kommunen die schwierigen Personalkonstellationen in den 

ARGEn mittels einer angenäherten Besoldungs- und Tarifstruktur zu überwinden 

suchen. Dies gilt erneut auch für die bislang beschränkte Perso-


nalentwicklung und die infolgedessen reduzierte Attraktivität einer Arbeit 

in den Jobcentern. Insbesondere dann, wenn man sich im Zuge einer Reform 

der Trägerstrukturen nicht auf die oben vorgeschlagene Möglichkeit 

einer eigenen Dienstherrenfähigkeit der ARGEn einigen sollten, wäre es 

zumindest erforderlich, seitens der BA und der beteiligten Kommunen den 

Geschäftsführungen Personalentwicklungskontingente in Form von Hebungs- 

und Beförderungsmöglichkeiten einzuräumen. 

(12.6) Steuerungsinteressen des Bundes. Die vom ISE vorgetragenen Empfehlungen 

zielen auf eine Dezentralisierung und Flexibilisierung der Vollzugsverantwortung 

im SGB II. Insbesondere dann, wenn es nicht zu der 

systematisch vorzugswürdigen Lösung einer Verwaltung als Ländersache 

kommt (vgl. dazu 12.3), sondern der pragmatische Weg eines verstetigten 

Systemwettbewerbs beschritten wird (vgl. dazu 12.4), bliebe es jedoch dem 

Grunde nach bei der gegenwärtigen Aufgaben- und Finanzierungsträgerschaft. 

Das heißt, dass weiterhin der Bund für einen übergroßen Ausgabenanteil 

aufzukommen hat, der wiederum eine wesentliche Quote des gesamten 

Staatshaushaltes ausmacht. Es muss von daher als Selbstverständlichkeit 

gelten, dass hierüber eine angemessene Kontrolle auszuüben ist. 

Dies gebietet bereits das Haushaltsrecht und lässt sich auch verfassungssystematisch 

begründen. Hinzutreten politische Erfordernisse, da eine gebietskörperschaftliche 

Ebene und ihre Entscheider nicht darauf verzichten 

können, die mit entsprechenden Finanzmitteln verbundenen Einflusspotenziale 

zu nutzen, zumal sie (über weniger populäre Einnahme- und Verteilungsentscheidungen) 

die dafür notwendigen Ressourcen mobilisieren 

müssen. Insofern erweisen sich die vom Bund (und in seinem Namen vom 

BMAS und von der Bundesagentur für Arbeit) geltend gemachten Steuerungsansprüche 

nicht nur als nicht abwegig, sondern im Kern als berechtigt 

und kaum bestreitbar. 

Gleichwohl bestehen mit Blick auf die bisherige Verwaltungspraxis im 

neuen Leistungssystem offenbar sehr unterschiedliche Einschätzungen, 

welche Form und Intensität zentralstaatlicher Steuerung der Gesetzgeber 

für das SGB II vorsieht bzw. vorsehen sollte. Zwar ist die Differenzierung 

zwischen strategischer und operativer Verantwortung allenthalben anerkannt 

und fehlt sie in keiner Darstellung auch des Bundes, doch erscheinen 

seine Vorstellungen und die der kommunalen Partner zur operativen Umsetzung 

dieser Steuerungsphilosophie sehr uneinheitlich, in weiten Teilen 

sogar gegensätzlich. Auch stellt sich die Frage, inwieweit bestehende Routinen 

und Instrumente überhaupt dazu geeignet sind, strategische Steuerung 

und ein Mindestmaß an (bundes-)haushaltsrelevanter Kontrolle aus- 

Berechtige 

Ansprüche des 

Bundes aufgrund 

haushalterischer 

und politischer 

Erwägungen 

Unklares 

Verständnis 

von strategischer 

und operativer 

Steuerung 

A-89

Gesetzgebungs- 

kompetenz des 

Bundes als effektive 

Steuerungsressource 

A-90 

Problem 

differenzierter 

Vorgaben und 

Vollzugseingriffe 


zuüben, und ob hierzu neben den regulären Gesetzes-, Verordnungs- und 

Aufsichtsmitteln ausdifferenzierte Weisungssysteme und Prüfverfahren erforderlich 

und zulässig sind. Schließlich muss vor diesem Hintergrund befunden 

werden, welche Veränderungen notwendig sind, um die materiell 

gebotene Dezentralisierung (i. S. einer klientel- und problemnahen Stabilisierung 

bzw. Integration von Langzeitarbeitslosen) mit der notwendigen 

Rahmensteuerung und Ressourcenkontrolle (als Ausfluss der Gesetzgebungskompetenz 

und der Finanzierungspflicht des Bundes) funktionsfähig 

zu verbinden. 

Zunächst gilt für die Ausgestaltung einer zentralen Rahmen- und örtlichen 

Umsetzungsverantwortung, dass auf beiden Seiten nennenswerte Gestaltungsspielräume 

bestehen müssen. Hinzutritt – zumal in dem vom Gutachter 

empfohlenen System – die Berücksichtigung der besonderen Handlungsmuster 

der beteiligten Partner. Strategische Vorgaben sind demnach 

auf der Zielebene anzusiedeln, mit der Möglichkeit, sie regional wie lokal 

unterschiedlich zu erfüllen und in diesem Rahmen eigene Schwerpunkte zu 

setzen. Kommunaler Selbstverwaltung ist eine solche Vorgehensweise 

auch unter den Bedingungen des übertragenen Wirkungskreises inhärent, 

wobei die Einzelweisung seitens übergeordneter Instanzen den Einzelfall 

bilden soll. Entsprechende Zielsetzungen hat der Bund im SGB II klar formuliert. 

Mit dem vorliegenden Bericht wurde nicht zuletzt deshalb angeregt, 

diese Orientierung um eine verstärkte Rolle von sozialer Integration 

und Prävention zu ergänzen. Einer solchen Empfehlung zu entsprechen 

oder aber am bestehenden Vermittlungsprimat festzuhalten, wäre demnach 

ein Beispiel für die Ausübung der strategischen Steuerungskompetenz des 

Bundes. Sie schließt darüber hinaus aber auch die Prioritätensetzungen zugunsten 

bestimmter Zielgruppen ein (U25 und Ü55 als Beispiele), die wiederum 

über Mittelentscheidungen und das Instrumentendesign weiter konkretisiert 

werden. Insbesondere Letzteres stellt eine wesentliche, bereits 

heute sehr weit ausdifferenzierte Möglichkeit zur Ausrichtung der Grundsicherung 

im Bereich aktiver Hilfen dar, was mit dem Gesetz zur Reform arbeitsmarktpolitischer 

Instrumente bestätigt wurde. Insofern verfügt der 

Bund als Gesetzgeber bereits über entscheidende Stellschrauben, mit denen 

er das Leistungssystem steuern kann. 

Darüber hinaus beansprucht er allerdings gerade in den ARGEn weitergehende 

Weisungskompetenzen, die in seinem Auftrag die Bundesagentur exekutiert. 

Blickt man etwa auf die zuletzt veröffentlichten Vorgaben zu den 

Stellenschlüsseln, dürfen diese als außerordentlich weitgehend und in einem 

personalgebundenen Dienstleistungsbetrieb auch als essentiell für die


Ausgestaltung dezentraler Organisationsstrukturen und Abläufe bezeichnet 

werden. Hier von einer unverändert bestehenden Handlungsautonomie vor 

Ort zu sprechen, erscheint im Lichte solcher Direktiven wenig nachvollziehbar. 

Insofern ist damit beispielhaft ein Punkt benannt, an dem zentrale 

und dezentrale Verantwortungsbereiche kollidieren und in einem System 

dezentralen Wettbewerbs notwendige Grenzen überschritten werden. Binnenorganisation 

und Personaleinsatz sollten danach von Mindeststandards 

abgesehen (etwa als Korridore für die Betreuungsrelationen für bestimmte 

Zielgruppen und Grundparameter) in der alleinigen Verantwortung der örtlichen 

Einrichtungen liegen. Dies gilt – wie in 12.5 ausgeführt – auch für 

die Budgetgestaltung und den Instrumenteneinsatz. Gerade wenn der letztgenannte 

Bereich über differenzierte Vorgaben im Gesetz hinaus weiter 

reglementiert wird, stellt sich nicht nur die Frage, inwieweit die örtlichen 

Ermessensspielräume zunehmend einer fachrechtlichen Kombinatorik und 

Exegese weichen, sondern ob Systeme mit Zielvereinbarungen überhaupt 

noch geeignete Handlungsformen darstellen oder letztlich ein weisungsgebundenes 

Verhältnis lediglich überformen, ggf. sogar weiter verkomplizieren. 

3 Mit anderen Worten: Will man dezentrale Vollzugsautonomie im 

Rahmen strategischer Ziele erhalten, muss man sich seitens der zentralen 

Steuerungsinstanz zurücknehmen. Anderenfalls erscheint ein klar und vollständig 

hierarchisches Modell vernünftiger, da es den Schwankungen im 

Führungsstil und somit Unsicherheiten für den Vollzug vermeidet. Genau 

Letzteres ist vor allem in den ARGEn als verbreiteter Eindruck feststellbar 

(vgl. dazu auch unter 3 und 9). Den materiellen Erfordernissen des SGB II 

und auch den Aussagen der politisch Verantwortlichen entspricht dies 

nicht. 

Für das hier empfohlene System eines fortgesetzten Modellwettbewerbs erscheint 

es daher dringend erforderlich, die Steuerungsmittel des Bundes auf 

herkömmliche, vor allem klar interpretierbare und sinnvoll anwendbare 

Handlungsformen zu konzentrieren. Hierzu steht zunächst das seit seiner 

Einführung wiederholt angepasste SGB II selbst zur Verfügung. Wie auch 

im Rahmen der vorliegenden Evaluation nachvollziehbar ist, erwies sich 

das Sozialgesetzbuch II als durchaus steuerungsstark, kam es doch tatsächlich 

zu einer bevorzugten Betreuung von U25-Kunden, wurde flächendeckend 

ein Fallmanagement eingeführt und dem Primärziel einer Vermitt- 

3 Zu der häufig sehr ambivalenten Funktion und Wirkung von Zielvereinbarungen vgl. auch die 

Ausführungen bei Hesse, J.J./Götz, A.: Gesetz zur Weiterentwicklung der Verwaltungsstrukturreform 

(VRWG) in Baden-Württemberg. Gutachterliche Stellungnahme, Berlin, 2008. 

Konzentration 

der Rahmen- 

steuerung auf 

das SGB II und 

ggf. ergänzende 

VO-Ermächtigung 

A-91

Notwendige 

Prüf- und Kontroll- 

verfahren auch 

gegenüber den 


Mehr Investitionen in 

einen vorsorgenden 

Sozialstaat als wirksamste 

Strategie zur 

Vermeidung von 

Hilfebedürftigkeit 

A-92 


lung in den Ersten Arbeitsmarkt (bei aller Kritikwürdigkeit der einseitigen 

Fixierung auf dieses Ziel) erkennbar höchste Priorität eingeräumt (vgl. dazu 

auch unter 7). Umso mehr erscheint es gerade im Vergleich von ARGEn 

und Optionskommunen wenig überzeugend, wenn jenseits personeller Kapazitäten 

und routinebehafteter Strukturen die Übersteuerung durch die 

Bundesagentur als wesentlicher Beitrag zum Handlungserfolg gemeinsamer 

Einrichtungen angesehen wird. Stattdessen wäre es zu bevorzugen, die 

Anzahl an Vorgaben und Geschäftsanweisungen innerhalb der BA erkennbar 

zurückzuführen und an transparente wie strenge Kriterien zu binden. 

Zugleich sollten unbedingt notwendige Konkretisierungen des SGB II allgemeinverbindlich 

für alle Träger und Grundsicherungsstellen über eine 

jährliche Ausführungsverordnung des BMAS realisiert werden (erforderlichenfalls 

mit (Teil-)Zustimmungspflicht des Bundesrats). Zwar ist der 

diesbezügliche Handlungsbedarf grundsätzlich als begrenzt einzuschätzen, 

doch dürfte es sich bereits systematisch und funktional als Vorteil erweisen, 

wenn sich entsprechende Vorgaben formal und zeitlich in einem Regelungsinstrument 

zusammenfassen ließen. Im Übrigen könnte dies dann 

auch das Verhältnis zwischen BMAS und den (nach den Vorschlägen dieses 

Gutachters künftig zahlreicheren) Optionskommunen rationalisieren und 

Auseinandersetzungen über nachholende Vollzugs- und Finanzkontrollen 

vermindern, diese ggf. sogar im bisherigen Umfang überflüssig machen. 

Gleichwohl bildet der letztgenannte Aspekt der Mittel- und Verwendungskontrolle 

ein weiteres berechtigtes Bundesinteresse, das alle Beteiligten – 

auch die zugelassenen Träger – zu berücksichtigen haben. In diesem Kontext 

sind die heute seitens der Prüfgruppe des BMAS bestehenden Kompetenzen 

im Kern nicht zu beanstanden. Gelegentliche Friktionen und Konflikte 

dürften sich in den betreffenden Verfahren im Übrigen vor allem 

dann reduzieren lassen, wenn der Gesetzgeber eine klarstellende Entscheidung 

zur künftigen Trägerstruktur getroffen hat. Ungeachtet dessen bleibt 

es dabei, dass die gegebenen Berichts- und Prüfansprüche (und -pflichten) 

des Bundes legitim und notwendig sind. Dies gilt im Übrigen auch für gemeinsame 

Standards, Statistikpflichten und Controllingverfahren, worauf 

unter 12.8 noch einmal gesondert eingegangen wird. 

(12.7) Präventive und sozialintegrative Konkretisierung des SGB II. Unverändert 

erforderlich erscheint die leistungsseitige Absicherung der empfohlenen 

Reformen über die Einführung und vor allem Konkretisierung eines 

präventiven und sozialintegrativen Handlungsauftrages in das SGB II. 

Dies entspräche der inzwischen von allen großen Parteien geforderten Ad-


justierung des deutschen Sozialstaats, der künftig weniger nach- und in 

stärkerem Maße vorsorgend tätig werden sollte. Hierzu bedürfte es der 

Verpflichtung der örtlichen Träger, neben der Vermittlung und Herstellung 

der Beschäftigungsfähigkeit den Abbau individueller Hemmnisse und 

Problemlagen auch dann zu betreiben, wenn keine kurz- oder mittelfristigen 

Aussichten bestehen, die betreffenden Klienten in eine reguläre Beschäftigung 

auf dem Ersten Arbeitsmarkt zu vermitteln. Zugleich müssten 

im Rahmen der bestehenden (oder entsprechend erweiterten) Budgets die 

Voraussetzungen dafür geschaffen werden, um Mittel zugunsten solcher 

Personenkreise einzusetzen, die perspektivisch von Hilfebedürftigkeit betroffen 

sein können. Beides – die sozialintegrative Profilierung und auch 

präventive Ausrichtung des SGB II – dürfte sich mittel- und langfristig als 

wirksamere Strategie bei der Reduzierung von Leistungsempfängern und 

Erwerbslosen sowie der mit ihnen verbundenen Folgekosten erweisen als 

reine Vermittlungsansätze, selbst wenn hierfür zunächst höhere Transferausgaben 

und Eingliederungsmittel vorzusehen wären. Schließlich sind die 

Grundsicherungsträger aufgerufen, auch über die Grenzen von SGB III und 

SGB II hinweg stärker zusammenzuarbeiten. So könnten ARGEn wie 

Kommunen Betreuungskunden im ALG I-Bezug (ohne ergänzende Leistungsansprüche 

nach dem SGB II) bereits sehr viel früher übernehmen und 

damit von der Agentur beauftragt werden. Auf diese Weise würden eine 

höhere Kontinuität bei der Betreuung gewährleistet und Ruhephasen vermieden. 

(12.8) Statistik und Erfolgsmessung. Die angesprochene sozialintegrative und 

präventive Erweiterung der materiellen Zielsetzungen des SGB II muss 

sich in den Systemen zur Statistik und Erfolgsmessung wieder finden. Dabei 

sind – wie bereits unter 12.6 erläutert – ein gemeinsamer Rahmen und 

verbindliche Verfahren allein schon deshalb unverzichtbar, um die Fremdverwaltung 

von erheblichen Ressourcen durch die Kommunen im Fall der 

Option abzusichern. Im Übrigen sprechen dafür aber auch ordnungspolitische 

Gründe, da Informationen über den Stand der Aktivitäten der Grundsicherung 

wie insbesondere über deren Wirkung zentrale Grundlagen einer 

Rahmensteuerung durch den Bund und der wettbewerbsnotwendigen Vergleichsfähigkeit 

zwischen den örtlichen Einrichtungen darstellen. Umso 

wichtiger erscheint deshalb vor dem Hintergrund der geltend gemachten 

sozialpolitischen Ergänzungsbedarfe die Installation eines Systems, das 

verlässlich auch längerfristig Integrationsfortschritte unterhalb der Vermittlungsschwelle 

in den Ersten Arbeitsmarkt abbildet und die Beständigkeit 

einer Beschäftigungsaufnahme misst. 

Notwendigkeit 

einer differenziertenErfolgsmessung 

A-93

A-94 

Externe 

Unterstützung 

und erweitertes 

Inidkatorenset 

Unabhängigkeit 

von Statistik- und 

Monitoringsystemen 

Empfehlung: 

Gemeinsamer 

Norm- und Standard- 

ausschuss sowie 

dauerhafte externe 

Begleitung 

Mehr Qualifizierung 

und öffentliche 

Beschäftigung 


Berücksichtigt man die Schwierigkeiten, die sich hierbei mit Blick auf die 

Objektivität individueller Angaben auf Sachbearbeiter- wie Fallmanagement-Ebene 

ergeben, wird dies eine dauerhafte externe Unterstützung erforderlich 

machen, die neben statistischen Methoden ggf. auch qualitative 

Ansätze einbezieht. Hinzutritt das Erfordernis, die erweiterte Zielstellung 

des SGB II über ein gleichermaßen arrondiertes set an äquivalenten Kennzahlen 

und Indikatoren zu dokumentieren, also etwa neben Vermittlungen 

und Kosten pro Integration auch SGB II-Quoten, differenzierte kommunale 

Ausgabenanteile und ehB-Zahlen sowie Veränderungen bei der Summe der 

Leistungsempfänger aufzunehmen und diese mit handlungsleitenden Prioritäten 

zu versehen. 

Für die künftige Ausgestaltung im Rahmen eines dezentralisierten Vollzugs 

und verstetigten Modellwettbewerbs folgt daraus, dass Statistikpflichten 

gesetzlich fixiert bleiben müssen, während Identität und Auswahl von 

Indikatoren durch gemeinsame Gremien von Bund, Ländern und Kommunen 

verantwortet und weiterentwickelt werden sollten. Hinzuträte notwendiger 

Weise eine externe und – im Interesse wechselseitiger Akzeptanz – 

auch unabhängige Begleitung der statistischen und qualitativen Erfolgsmessung. 

Dies könnte die gesamte Arbeitslosenstatistik einbeziehen, zumal 

hier unverändert Vorbehalte erkennbar sind, auch wenn sich Skandale, wie 

vor dem Umbau der Bundesagentur, bislang nicht wiederholt haben – eine 

Option böte etwa die Ansiedlung beim Statistischen Bundesamt. Gleichwohl 

erscheint dieser umfassende und die Agentur in einem ihrer Kernbereiche 

berührende Schritt nicht so notwendig wie die zuvor benannte externe 

Erfolgsmessung im Kontext einer anspruchsvolleren Bewertung des 

SGB II-Vollzugs und seiner Auswirkungen. 

Deshalb empfiehlt der Gutachter zunächst die Bildung eines Gemeinsamen 

Norm- und Standardausschusses von Bund, Ländern und kommunalen 

Spitzenverbänden sowie die dauerhafte Beauftragung externer Sachverständiger, 

die auf der Basis von BA- und selbst erhobenen Daten sowie unter 

Nutzung von örtlichen Informationen der einzelnen Grundsicherungsstellen 

ein für das Controlling geeignetes Monitoring aufbauem, um Integrationserfolge 

i. w. S. und deren Ressourceneffizienz zu dokumentieren. 

Der damit verbundene Aufwand wäre zwar erheblich, doch ein vor dem 

Hintergrund der hohen politischen Bedeutung akzeptabler Preis, zumal auf 

diesem Wege bestehende Konflikte zu vermeiden wären und man zu einem 

letztlich objektiveren Verfahren gelangen könnte. 

(12.9) Reaktion auf die internationale Wirtschafts- und Finanzkrise. Wie die 

im Kapitel 7 dokumentierten Einschätzungen der vor Ort befragten Grund-


sicherungsträger ergaben, rechnen die handelnden Akteure vor Ort im 

kommenden Jahr noch nicht mit einem wesentlichen Anstieg der Fallzahlen. 

Gleichwohl wird es etwa in der Gruppe der Aufstocker und bei Personen 

mit kurzen ALG I-Bezugsrechten möglicherweise schneller als erwartet 

zu einer Zunahme kommen. Insofern muss sich auch der SGB II-Bereich 

auf entsprechende Probleme einstellen, zumal sich die Aufnahmefähigkeit 

des Ersten Arbeitsmarktes im Jahresverlauf 2009 und wohl ebenso 

in 2010 reduzieren dürfte. Reaktionsmöglichkeiten bestehen hier in der 

auch bereits von der BA formulierten Priorität, Qualifizierung und Weiterbildung 

voranzutreiben. Hinzutritt das Erfordernis, schwer Vermittelbare 

nicht „abzuhängen“, mithin an den auch in diesem Bericht formulierten 

Empfehlungen zu einer verstärkten sozialintegrativen Orientierung festzuhalten, 

da diese jene Umfeldstabilisierung ermöglichen, die mittel- und 

langfristig den Anteil problembehafteter Personen zu reduzieren hilft. Darüber 

hinaus gilt es, für neu oder erneut in das Hilfesystem gelangende 

Menschen ein Absinken der Arbeitsmarktnähe und der Beschäftigungsfähigkeit 

während des Leistungsbezugs zu vermeiden. Gerade aber wenn die 

Nachfrage nach dieser Klientel vorerst geringer ausfällt, dürfte es sich als 

unvermeidlich erweisen, ergänzend zu den benannten Qualifizierungsmaßnahmen 

öffentliche Beschäftigungsansätze zu verstärken. So könnte eine 

Möglichkeit darin bestehen, für einen zunächst begrenzten Zeitraum den 

Einsatz von Arbeitsgelegenheiten auf zwei Jahre zu verlängern. Freilich 

wäre hierbei seitens der Grundsicherungsträger darauf zu achten, dass sich 

die Tätigkeit als „Ein-Euro-Jobber“ mit einer intensiven Begleitung durch 

das Fallmanagement oder beauftragte Dritter verbindet. Inwieweit ferner 

ein dauerhaft zu installierender öffentlicher Beschäftigungssektor angezeigt 

ist, muss derzeit nach Einschätzung des Gutachters noch nicht entschieden 

werden, sofern man sich auf einen erweiterten, ggf. auch befristeten Einsatz 

der vorliegenden Instrumente verständigt; die Maßnahmen nach § 16e 

(früher § 16a) bieten zusätzliche Möglichkeiten. 

(12.10) Modernisierung des SGB II als Teil der gesamtstaatlichen Reformagenda. 

Eine nach den Grundsätzen der Prävention, sozialen Integration sowie 

Orts- und Problemnähe vorgenommene Weiterentwicklung des SGB II 

würde in mehrfacher Hinsicht zur gesamtstaatlichen Modernisierung beitragen, 

zumal nach der ersten Stufe der Föderalismusreform in einem 

zweiten oder auch weiteren Schritten verwaltungsorganisatorische und finanz(verfassungs)rechtliche 

Fragen der künftigen bundesstaatlichen Ord- 

SGB II als 

„Gelenk- und 

Werkstück“ im 

Kontext einer 

fortgesetzten 

Föderalismus- 

reform 

A-95

A-96 


nung erörtert werden müssen. 4 Materiell verbände sich dies zunächst mit 

einer größeren gesellschaftspolitischen Nachhaltigkeit, die aus einer verbesserten 

Familien- und Kinderförderung, der Aufhebung bzw. Verringerung 

herkunftsabhängiger Bildungs- und Berufschancen und der Vermeidung 

finanziell wie individuell problematischer Folgekosten durch vermehrte 

Investition in Lernfähigkeit und Qualifikation resultierte. Hinzuträte 

eine sozialpolitische Stabilisierung aufgrund der Umsteuerung des bislang 

primär passiven und nachsorgenden Hilfeansatzes hin zu einer vorsorgenden, 

Betroffene integrierenden und aktivierenden Leistungspolitik des Sozialstaates. 

Schließlich käme es im Gefolge der skizzierten Veränderungen 

zu einer staatspolitischen Modernisierung, da zumindest sektoral (also im 

Bereich der Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik) eine Entflechtung der gebietskörperschaftlichen 

Ebenen sowie eine fachspezifische Deregulierung 

und Entbürokratisierung der öffentlichen Aufgabenwahrnehmung erreicht 

würden. Dies mündete ein erwartbar positives Beispiel für innerföderalen 

wie intersektoralen Wettbewerb. Aufgrund der großen politischen und öffentlichen 

Wahrnehmung des SGB II, des erheblichen Finanzvolumens der 

damit verbundenen Leistungen sowie der Verknüpfung unterschiedlicher 

Reformthemen könnte die Modernisierung der Grundsicherung für Arbeitsuchende 

somit auch in dieser Hinsicht als „Gelenk- und Werkstück“ einer 

zeitgemäßen Weiterentwicklung sozialer Leistungssysteme und der bundesstaatlichen 

Ordnung dienen, zumal gerade letztere im Spannungsfeld zwischen 

zentral- und gliedstaatlichen Interessen einmal mehr zu scheitern 

oder doch nur kleinteilig auszufallen droht. 

4 Vgl. hierzu die Stellungnahme des Gutachters im Rahmen der 8. Sitzung der Kommission zur 

Modernisierung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen (Föderalismusreform II – Anhörung vom 

08. November 2007): Hesse, J.J.: Stellungnahme im Rahmen der Sachverständigen-Anhörung 

der Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der Bund-Länder- 

Finanzbeziehungen, Berlin, 2008


Teil B 

Ergebnisse der 

flächendeckenden Erhebungen 

bei allen Landkreisen in 

Baden-Württemberg (2006-2008) 

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Teil C 

Anlagen zum Untersuchungsbericht 

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(1) Dokumentation: Untersuchungsberichte und Präsentationen zur 

Evaluation 2005-2008 

• Evaluation der Aufgabenträgerschaft nach dem SGB II in Baden-Württemberg (2005–2008). Endbericht. 

Untersuchung im Auftrag des Landkreistages Baden-Württemberg, Berlin, 2008 (i. E.). 

• Evaluation der Aufgabenträgerschaft nach dem SGB II (2005–2008). Endbericht. Untersuchung 

im Auftrag des Deutschen Landkreistages, Berlin, 2008 (i. E.). 

• Evaluation der Aufgabenträgerschaft nach dem SGB II. Zusammenfassung der Untersuchungsergebnisse. 

Untersuchung im Auftrag des Deutschen Landkreistages, Berlin, 2008 (73 S.). 

• Evaluation der Aufgabenträgerschaft nach dem SGB II in Baden-Württemberg. Organisation, 

Ressourcen, Leistungen, Steuerung und Reformperspektiven nach Karlsruhe. Fachtagung ProArbeit 

2008. Workshop: Erfahrungen mit unterschiedlichen Trägerschaften im SGB II und Anforderungen 

an eine zukünftige Gestaltung, Stuttgart, 02.12.2008 (Präsentation). 


Ressourcen, Leistungen, Steuerung und Reformperspektiven. Jahresmitgliedersammlung des Paritätischen 

Wohlfahrtsverbandes Baden-Württemberg, Winterbach, 18.07.2008 (Vortrag und Präsentation). 


Ressourcen, Leistungen, Steuerung und Reformperspektiven. Hauptausschuss der LAG Öffentliche 

und Freie Wohlfahrtspflege in Baden-Württemberg, Stuttgart, 17.07.2008 (Vortrag und Präsentation). 

• Hartz IV als Chance. Frankfurter Allgemeine Zeitung, 03.06.2008 (Artikel). 

• Evaluation der Aufgabenträgerschaft nach dem SGB II. Gegenwärtiger Erkenntnisstand. DLT- 

Begleitgruppe zur Evaluation, Berlin, 23.04.2008 (Vortrag und Präsentation). 

• Evaluation der Aufgabenträgerschaft nach dem SGB II. Gegenwärtiger Erkenntnisstand. Tag der 

Optionskommunen, Berlin, 10.04.2008 (Vortrag und Präsentation). 

• Evaluation der Aufgabenträgerschaft nach dem SGB II in Baden-Württemberg. Auswirkungen des 

Bundesverfassungsgerichtsurteils vom 20.12.2007. Drittes Forum Geschäftsführer ARGEn, Gültstein, 

12.03.2008 (Vortrag und Präsentation). 

• Evaluation der Aufgabenträgerschaft nach dem SGB II in Baden-Württemberg. Auswirkungen des 

Bundesverfassungsgerichtsurteils vom 20.12.2007. Landkreistag Baden-Württemberg, Stuttgart, 


• Evaluation der Aufgabenträgerschaft nach dem SGB II in Baden-Württemberg. Landkreistag Baden-Württemberg, 

Böblingen, 08.02.2008 (Vortrag und Präsentation). 

• Evaluation der Aufgabenträgerschaft nach dem SGB II in Baden-Württemberg. Dritter Zwischenbericht. 

Untersuchung im Auftrag des Landkreistages Baden-Württemberg, Berlin, 2007 (117 S.).* 

• Evaluation der Aufgabenträgerschaft nach dem SGB II. Dritter Zwischenbericht. Untersuchung 

im Auftrag des Deutschen Landkreistages, Berlin, 2007 (316 S.). 

• Für eine zukunftsfähige Arbeits- und Sozialverwaltung. Aufgabenträgerschaft nach dem SGB II 

(„Hartz IV“) 2005-2007, Nomos: Baden-Baden, 2007 (297 S.). 

• Schnittstellen und Kooperationspotenziale im Rahmen der Aufgabenwahrnehmung nach dem SGB 

II. Vierte Tagung Netzwerk SGB II: Auf dem Weg zu einem inklusiven Arbeitsmarkt, Magdeburg, 

11./12.06.2007. 

• Aufgabenwahrnehmung in den ARGEn nach § 44b SGB II. Umsetzung gesetzlicher Vorgaben, 

Entscheidungsstrukturen und mögliche Defizite. Stellungnahme im Rahmen der Mündlichen Ver- 

C-3

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handlung zu den kommunalen Verfassungsbeschwerden 2 BvR 2433/04 und 2 BvR 2434/04, 

Bundesverfassungsgericht, Karlsruhe, 24.05.2007 (Vortrag und Präsentation – vgl. unter C 2) 

• Evaluation der Aufgabenträgerschaft nach dem SGB II. Untersuchungsstand und Ausgestaltung 

der zweiten flächendeckenden Erhebung. Begleitarbeitsgruppe Evaluation des Deutschen Landkreistages, 

DLT-Hauptgeschäftsstelle, Berlin, 17.04.2007 (Vortrag und Präsentation). 

• Evaluation der Aufgabenträgerschaft nach dem SGB II. Stand, Ergebnisse und aktuelle Fragestellungen. 

24. Landräte-Seminar des Niedersächsischen Landkreistages, Hannover, 06.02.2007 (Vortrag 

und Präsentation). 

• Evaluation der Aufgabenträgerschaft nach dem SGB II in Baden-Württemberg. Zweiter Zwischenbericht. 

Untersuchung im Auftrag des Landkreistages Baden-Württemberg, Berlin, 2006 (61 S.).* 

• Evaluation der Aufgabenträgerschaft nach dem SGB II. Jahresbericht 2006. Untersuchung im 

Auftrag des Deutschen Landkreistages, Berlin, 2007 (213 S.). 

• Evaluation der Aufgabenträgerschaft nach dem SGB II in Baden-Württemberg. Ministerium für 

Arbeit und Soziales Baden-Württemberg, Stuttgart, 06.11.2006 (Vortrag und Präsentation). 

• Stand der Aufgabenwahrnehmung nach dem SGB II. Erkenntnisse der Evaluation im Auftrag des 

Deutschen Landkreistages. Fachtagungen Netzwerk SGB II/Fachtagung II. Aktivierung und Nutzung 

lokaler Kompetenzen – Vernetzung und Kooperation vor Ort bei der Umsetzung des SGB II, 

IHK Offenbach am Main, 19.-20.10.2006 (Vortrag und Präsentation). 

• Sanierungsfall „Hartz IV“. Zehn Thesen zum Stand und zur Weiterentwicklung der Aufgabenwahrnehmung 

nach dem SGB II. Bundespressekonferenz, Berlin, 15.09.2006 (6 S.). 

• Evaluation der Aufgabenträgerschaft nach dem SGB II. Ergebnisse der zweiten Feldphase und der 

ersten flächendeckenden Erhebung. Untersuchung im Auftrag des Deutschen Landkreistages, Berlin, 

2006 (60 S.). 

• Evaluation der Aufgabenträgerschaft nach dem SGB II. Ergebnisse der zweiten Feldphase und 

der ersten flächendeckenden Erhebung. Begleitarbeitsgruppe Evaluation des Deutschen Landkreistages, 

DLT-Hauptgeschäftsstelle, Berlin 07.06.2006. 

• Evaluation der Aufgabenträgerschaft nach dem SGB II. Landräte-Seminar des Landkreistages 

Baden-Württemberg, 23./24.05.2006 in Öhningen/Landkreis Konstanz, Schloss Marbach (Vortrag 

und Präsentation). 

• Evaluation der Aufgabenträgerschaft nach dem SGB II. Erster Zwischenbericht zur Untersuchung 

im Auftrag des Landeskreistages Baden-Württemberg. Landkreistag Baden-Württemberg, Stuttgart, 


• Evaluation der Aufgabenträgerschaft nach dem SGB II in Baden-Württemberg – Erster Zwischenbericht. 

Untersuchung im Auftrag des Landkreistages Baden-Württemberg, Berlin, 2005 (143 S.). 

• Evaluation der Aufgabenträgerschaft nach dem SGB II – Erster Zwischenbericht. Untersuchung 

im Auftrag des Deutschen Landkreistages, Berlin, 2005 (123 S.).


(2) Verfassungsmäßigkeit der ARGEn: Stellungnahme im Rahmen der 

mündlichen Verhandlung vor dem Bundesverfassungsgericht am 

24.05.2007 

Circulus vitiosus: Die Mischverwaltung nach dem SGB II als organisations- und leistungspolitisches 

Dilemma 

Obwohl für eine Sozialreform von den Ausmaßen des SGB II durchaus ungewöhnlich, findet die Zusammenlegung 

von Arbeitslosen- und Sozialhilfe bis heute meist ungeteilte Zustimmung. Dies gilt 

auch für das Prinzip der Leistungserbringung aus einer Hand. Umso mehr mag Beobachter der organisationspolitische 

Streit um die Umsetzung von „Hartz IV“, also die Auseinandersetzung über die 

Trägerfrage verwundern, die aufgrund kommunaler Verfassungsbeschwerden auch das Bundesverfassungsgericht 

beschäftigt. 1 Angegriffen werden die nach Auffassung der beschwerdeführenden Landkreise 

unzulässige Aufgabenübertragung durch den Bund auf die Kommunen (§ 6 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 

SGB II), die in diesem Zusammenhang gegebene Mischverwaltung (§ 44b SGB II) sowie der fehlende 

Mehrbelastungsausgleich für die neue Zuständigkeit (§ 46 Abs. 1, 5-10 SGB II). 

Verständlich wird der angesprochene Konflikt dann, wenn man sich die institutionell wie materiell 

gegebene Bedeutung des Verfahrens vor Augen führt. So spricht es in seinen organisatorischen und 

finanziellen Fragestellungen Grundprinzipien der gewachsenen föderalstaatlichen Struktur an: die 

vertikale Gewaltenteilung, zwischen den Gebietskörperschaften aufgegliederte Zuständigkeiten sowie 

den subsidiären Vollzug. Daneben spiegelt der Streit einen leistungspolitischen Dissens, zumindest 

aber eine Unklarheit darüber wider, ob sich das SGB II in Aktivierung und Vermittlung erschöpfen 

sollte oder zugleich als sozialintegrative und präventive Aufgabenstellung im Kontext der örtlichen 

Gemeinschaft (und mit ihr des Sozialstaats) begriffen werden sollte. Diese Auseinandersetzung findet 

in der Kompetenzaufteilung zwischen den Leistungsträgern Bundesagentur für Arbeit und Kommunen 

ihren Ausdruck. Die benannten Verfassungsbeschwerden dokumentierten damit exemplarisch, wie 

Organisationsfragen, institutionelle Interessen und materieller Gehalt der Sozial- und Arbeitsmarktgesetzgebung 

miteinander verwoben sind. Aufgabenübertragung, Mischverwaltung und Mehrbelastungsausgleich 

stellen infolgedessen auch keine verwaltungspolitischen Nebenthemen dar, sondern 

sind von höchster sozialpolitischer Relevanz. 

Der in Kap. II abgedruckte Foliensatz konzentriert sich auf den Aspekt der verfassungsrechtlich und 

funktional problembehafteten Mischverwaltung nach § 44b SGB II, zu dem Hesse als Sachverständiger 

vor dem Bundesverfassungsgericht (im Rahmen der mündlichen Verhandlung am 24. Mai 2007) Stellung 

nahm. Seine Ausführungen basieren auf den Erkenntnissen der in diesem Band dokumentierten 

Evaluation der Aufgabenträgerschaft und -wahrnehmung nach dem SGB II, die das Internationale 

1 Verfassungsbeschwerde des Landkreises Bayreuth und fünf weiterer Kreise und Landkreise gegen § 6 Abs. 1 Nr. 2, § 

44b, § 46 Abs. 1 und Abs. 5 bis 10 SGB II, § 19a Abs. 2 SGB I – 2 BvR 2433/04 – sowie Verfassungsbeschwerde des 

Landkreises Annaberg und vier weiterer Kreise und Landkreise gegen § 6 Abs. 1 Nr. 2, § 46 Abs. 1 und Abs. 5 bis 10 

SGB II, § 19a Abs. 2 SGB I – 2 BvR 2434/04. 

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Institut für Staatswissenschaften und Staatspraxis (ISE), Berlin, im Auftrag des Deutschen Landkreistages 

durchführt (vgl. Teil A und B). Demnach stellt die angegriffene Regelung einen gesetzgeberischen 

und darin parteipolitisch motivierten Kompromiss dar, der die Antwort auf die oben formulierte 

Frage letztlich vertagte und sich stattdessen mit einem Kooperationsgebot behalf, das in Gestalt der 

Arbeitsgemeinschaften (ARGEn) fortlaufend zu organisations- wie leistungspolitisch unbefriedigenden 

Resultaten führt. 

Im Mittelpunkt steht dabei ein circulus vitiosus, wonach sich unter den gegebenen Umständen die 

Verfolgung des Gesetzeszwecks und eine Linderung institutioneller Probleme de facto ausschließen 

bzw. in ihren negativen Ausformungen wechselseitig verstärken. Zugleich bewirkt dieser Zusammenhang 

ein materielles Dilemma, da die gekennzeichnete Verbindung mit leistungspolitischen Fragen 

den Gesetzesvollzug auch inhaltlich beeinträchtigt. So setzt das SGB II auf eine einheitliche personengebundene 

Betreuung und Integration von Langzeitarbeitslosen, und zwar unter Einschluss aller 

seiner Leistungen und unabhängig von den Trägerzuständigkeiten. Im Vollzug kommt es deshalb zu 

einer gleichsam sachnotwendigen Kompetenzvermischung im Sinne einer verbundenen, weder organisatorisch 

noch materiell sinnvoll voneinander zu trennenden Aufgabenwahrnehmung; der Gesetzgeber 

gab dem die Form der Arbeitsgemeinschaft nach § 44b SGB II. So führt diese Konstruktion zwangsläufig 

zu einer Einschränkung der Trägersouveränität hinsichtlich der Bund und Kommunen zugeordneten 

Aufgaben. Die Konsequenzen betreffen die materielle, vollzugsbezogene und finanzielle 

Verantwortung beider Träger. Überwinden oder abmildern lassen sie sich einzig dadurch, dass zumindest 

im Vollzug und hinsichtlich der Weisungsstränge die Aufgabenwahrnehmung wieder stärker getrennt, 

also auch inhaltlich voneinander geschieden wird; das vom Bund Anfang 2007 vorgelegte sog. 

„Rollenpapier“ 2 weist in diese Richtung. Damit allerdings würden ein zentraler Gesetzeszweck und 

mit ihm die Interessen der Hilfebedürftigen, nämlich die leistungs- (aktive und passive Hilfen) wie 

trägerseitig (Bundesagentur und Kommunen) einheitliche Leistungserbringung, verletzt. 

Mit anderen Worten: Die Organisations- und Funktionsprobleme der ARGEn lassen sich im gegebenen 

kompetenzrechtlichen Rahmen nur zulasten von Vermittlung und Integration heilen. Eine Lösung 

muss nach Auffassung von Hesse daher vor allem in einer Vereinheitlichung der Trägerstruktur bestehen, 

zumal die bestehende Kompetenzteilung bereits aus dem gegebenen wie einem möglicherweise 

ergänzenden Gesetzesauftrag nicht begründbar ist. Die zweite, sich daran anschließende Frage zur 

materiellen, ggf. erweiterten Ausrichtung des SGB II verbindet sich gleichfalls mit der Identität des 

zuständigen Trägers (Bund oder Kommunen bzw. Länder). Aus der Geschichte der Hartz- 

Gesetzgebung erklärbar3 ist dabei die vom Bund favorisierte Vermittlungsorientierung in den Händen 

der Bundesagentur für Arbeit. Ihr steht der erweiterte sozialintegrative Anspruch entgegen, den die 

kommunale Seite auf der Basis ihrer übrigen Aufgaben im Bereich der sozialen Daseinsvorsorge im 

2 Bundesministerium für Arbeit und Soziales: Die Arbeitsgemeinschaften und ihre Träger im SGB II, Berlin, 2007; vgl. 

ferner den in seinem Schriftsatz vom 25.06.2006 ähnlich argumentierenden Prozessbevollmächtigten des Bundes im 

Rahmen des laufenden BVerfG-Verfahrens. 

3 Henneke, H.-G., a.a.O., 2004.


weiteren Sinne formuliert. Die Entscheidung zwischen diesen beiden Ansätzen, die die parallel laufenden 

Entflechtungsbemühungen in fast allen föderalstaatlichen Aufgabenfeldern berücksichtigen sollte, 

ist für den Umgang mit einer in wesentlichen Teilen strukturell verfestigten Langzeitarbeitslosigkeit 

von zentraler Bedeutung. 

Widerspruch zwischen Gesetzeszweck und kompetenzrechtlicher Ausgestaltung des SGB II 

• Einheitliche personengebundene Betreuung und Integration von Langzeitarbeitslosen als wesentliche 

Zielsetzung des SGB II (unter Einschluss aller gesetzlichen Leistungen) 

• Im Vollzug Vermischung von Trägerzuständigkeiten durch eine verbundene, weder organisatorisch 

noch materiell sinnvoll voneinander zu trennende Aufgabenwahrnehmung 

• Dadurch zwangsläufig Einschränkung der Trägersouveränität von Bund und Kommunen hinsichtlich 

der materiellen, vollzugsbezogenen und finanziellen Aufgabenverantwortung 

• Überwindung dieser staatspolitisch und staatsrechtlich problematischen Situation nur über eine 

Trennung von Weisungssträngen und des miteinander verbundenen Vollzugs 

• Heilung des organisatorischen und kompetenzrechtlichen Geburtsfehlers des SGB II folglich nur 

über eine Verletzung des Gesetzeszwecks (Verantwortungstrennung statt Leistungserbringung aus 

einer Hand) 

Im folgenden Abschnitt werden zunächst die politischen und rechtlichen Rahmenbedingungen geschildert 

und dargelegt, dass es sich bei den Zuständigkeiten nach dem SGB II um quantitativ, materiell, 

funktional und organisatorisch neue, weil zumindest modifizierte Aufgaben handelt. Der Beitrag 

wendet sich dann der Situation vor Ort zu und weist nach, dass eine sinnvolle Aufgabenwahrnehmung 

gegenwärtig nur durch Überbrückung der Kompetenzteilung zwischen Bund und Kommunen möglich 

ist, was in einen integrierten Vollzug und Organisationsverbund mündet. Mit Blick auf die Entscheidungsstrukturen 

wird das geschilderte Dilemma dokumentiert, wobei der Vergleich von spezifischen 

ARGE-Defiziten mit den Gegebenheiten in den Optionskommunen Erstere als Systemmängel erkennbar 

macht, die bei einer einheitlichen Trägerschaft zu vermeiden wären. Die Verfügbarkeit eben jener 

Alternativen führt zu der Einschätzung, dass der organisationspolitische „Gründungsfehler“ des SGB 

II behoben werden kann und sollte. Sofern in diesem Kontext Personalzuordnungen konsensual zu 

klären sind, erscheinen etwaige Umsetzungsprobleme kalkulierbar, zumal nach Ende der laufenden 

Modellphase einem Teil der örtlichen Einrichtungen (ARGEn, Optionskommunen und/oder Fälle getrennter 

Aufgabenwahrnehmung) ohnehin eine Reorganisation bevorstünde, wohingegen sich ein wesentlicher 

Vorteil einer vorgezogenen Entscheidung bereits dadurch ergäbe, dass deutlich früher eine 

Lösung für bislang befristetes Personal gefunden und eine einheitliche Personalentwicklung verwirklicht 

werden könnten. Eine entsprechende Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts würde mithin 

nicht „stören“, sondern dem derzeit erkennbaren Zeit-, Ressourcen- und Personalverschleiß entgegenwirken. 

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C-8 

Einleitung 

Professor Dr. Joachim Jens Hesse, 2007 


Aufgabenwahrnehmung in den ARGEn nach § 44b SGB II 

Aufgabenwahrnehmung in den ARGEn 

nach § 44b SGB II 


Inhalt 

Umsetzung Entscheidungen Defizite Perspektiven 

Umsetzung gesetzlicher Vorgaben, 

Entscheidungsstrukturen und mögliche Defizite 

Mündliche Verhandlung zu den kommunalen Verfassungsbeschwerden 

2 BvR 2433/04 und 2 BvR 2434/04, Bundesverfassungsgericht, 

Karlsruhe, 24.05.2007 

Professor Dr. Joachim Jens Hesse 

Internationales Institut für Staats- und Europawissenschaften (ISE), Berlin 



(1) Einleitung: Rahmenbedingungen, Gegenstand, empirischer Zugang 

(2) Organisation und Vollzug: das SGB II vor Ort 

Folie 1 


(3) Entscheidungsstrukturen: Wahrnehmung der Aufgaben-, Vollzugs- und 

Finanzierungsverantwortung 

(4) Defizite: Funktional und organisatorisch begründete Probleme in den 

ARGEn, Auswirkungen auf die Hilfebedürftigen 

(5) Alternativen: Erfordernisse und Formen einer effektiven 


Folie 2





Fragestellung: Praxis in den ARGEn 

• Gegenstand der Verfassungsbeschwerden: 

– Aufgabenübertragung als bundesgesetzlicher Durchgriff (§ 6 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 SGB II) 

– Mischverwaltung im Rahmen der ARGEn (§ 44b SGB II) 

– Fehlender Mehrbelastungsausgleich (§ 46 Abs. 1, 5-10 SGB II) 

• Schwerpunkte der funktionalen Betrachtung: 

– Praktische Umsetzung der gesetzlichen Vorgaben des SGB II (organisatorisch, 

funktional, materiell) 

– Darstellung der Entscheidungsstrukturen 

– Erkennbare Probleme in den ARGEn (organisationsbedingt, materielle Folgen) 

• Modellvergleich mit Blick auf Alternativen 





Folie 3 

Rahmenbedingungen der Aufgabenwahrnehmung 

Vor Einführung 

am 01.01.2005 


Schwierige Arbeitsmarktlage, begleitet durch eine intensive 

öffentliche Debatte in Vorausschau auf die folgende BT-Wahl 

Divergierende Annahmen zu 

Fallzahlen u. Leistungsumfang 

Koinzidenz v. Gemeindefinanz-, 

Steuer- und Sozialreform 

Im ersten Jahr der 


Primäre Ausrichtung der sozialstaatlichen Leistungen 

auf Nachsorge und das Ausreichen materieller Hilfen 

Politische Blockaden und 

administrative Verflechtung im Föderalstaat 

Stetig steigende Fallzahlen, 

v. a. aufgrund neuer Ansprüche 

Ungenügende Mittelausschöpfung, 

Streit über KdU-Beteiligung 

Ab 2006 

Unverändert starke Ausdifferenzierung der Sozialstaatsarchitektur 

mit einer Vielzahl daraus resultierender und somit institutionell begründeter Schnittstellen 

Forderung nach mehr 

Sozialintegration und Prävention 

Föderalismusreform 1. Stufe, 

Vorbereitung der 2. Stufe 

Verbessertes Umfeld durch 

konjunkturellen Aufschwung 

Konsolidierung, jedoch 

Stagnation bei Problemfällen 

KdU-Kompromiss, erste 

„Knappheiten“ im Vollzug 

Folie 4 

C-9

C-10 





Gegenstand der Aufgabenwahrnehmung 

• Materiell erweitertes, funktional konkretisiertes, quantitativ vergrößertes und 

organisatorisch neues Aufgabenfeld beider Träger 

Quantitativ 

Materiell 

Funktional 

Organisatorisch 


Zuständigkeit auch für bisherige AHi- 

Empfänger, neue Personenkreise 

Einbindung sozialintegrativer Leistungen 

in umfassenden Hilfeprozess 

Zuständigkeit auch für bisherige SozH- 

Empfänger, neue Personenkreise 

Ergänzung des Vermittlungsauftrags um 

personenbezogene Betreuung (FM) 

Konkretisierte gesetzliche Vorgaben für die personelle und verfahrensmäßige 

Ausgestaltung von Hilfeprozessen (aus einer Hand, Fallmanagement, PAP) 

Politisch gewollte, funktional wie materiell notwendige und 

kompetenzrechtlich beförderte/erzwungene Kooperation 

� De facto neue Zuständigkeit als Ersatz bzw. Modifikation der bisherigen 

Aufgabenwahrnehmung durch BA (AHi) und Kommunen (SozH) 


Empirischer Zugang 


Kommunen 

Bundesagentur 


Folie 5 


• Fragestellung des ISE: Organisatorische, leistungsbezogene sowie staatsund 

kommunalpolitische Auswirkungen der Trägermodelle (ARGE, Option, getrennte 

Aufgabenwahrnehmung) mit Blick auf die Handlungs- und Gestaltungsfähigkeit 

der kommunalen Gebietskörperschaften 

• Besondere Berücksichtigung von Schnittstellen, Kooperationspotenzialen, 

Verbindung zur sozialen Daseinsvorsorge (i. w. S.) sowie trägerformabhängiger 

Ausprägungen der Organisation und Geschäftspolitik 

• Empirische Basis: Intensivbefragungen bei 20 Trägern (11 Optionskommunen, 

acht ARGEn, ein Fall mit getrennter Aufgabenwahrnehmung), halbjährlich 

(gegenwärtig dritte Feldphase) 

• Jährliche Befragung aller Landkreise und Optionsstädte (gegenwärtig zweite 

Welle) 

Folie 6





Anforderungen des SGB II 

• Gesetzlicher Auftrag: 

– Förderung der Erwerbsfähigkeit 

– Vermittlungsorientierung 

– Intensive/individuelle Kundenbetreuung 

– Sozialintegrative Absicherung bzw. Flankierung 

– Leistungserbringung aus einer Hand (leistungs- und trägerbezogen) 

• Nachfolgende Handlungsansätze: 

– Organisatorische Ausgestaltung (Gewährleistung einer verbundenen/einheitlichen 

Aufgabenwahrnehmung) 

– Materieller Vollzug (Leistungsprozesse für passive und aktive Hilfen) 

– Technische Voraussetzungen (personell, ressourcenmäßig, technisch, infrastrukturell) 





Folie 7 


Organisatorische Ausgestaltung 

• Gesetzliches Gebot (§ 44b Abs. 3 SGB II), funktionale Erfordernis (einheitliche 

Leistung) und meist finanzielle Notwendigkeit (Personalverbleib) zur ARGE-Bildung 

• ARGEn vorwiegend als gemeinsame Einrichtungen auf der Basis öffentlichrechtlicher 

Vereinbarungen 

• Alternierende Organbesetzung (Geschäftsführg. � Vorsitz i. d. Trägerversammlung) 

• Kaum Bereitschaft zur kommunalen Mehrheits-Übernahme gem. Rahmenvereinbarung 

(ebenso keine Agentur-Mehrheit); Praxis von Konsensentscheidungen 

• Uneinheitliche Personalkörper und multiple Dienstherren (Kreis/Stadt, Agentur, 

kreisangehörige Kommunen, Dritte) 

• Einheitliche Binnenorganisation, meist getrennt nach passiven und aktiven Hilfen 

(Eingliederg./Fallmanagemt.), jedoch keine Trennung zw. Trägerzuständigkeiten 

� Bildung paritätisch geführter und leistungsseitig integrierter Einrichtungen 

Folie 8 

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Materieller Vollzug: Passive Hilfen 

• Trägerzuständigkeit: Lebensunterhalt (Bund); KdU, einmalige Leistungen (Kommune) 

• Wesentliche Leistungsschritte: Anspruchsprüfung, Leistungsberechnung, Bescheidung, 

Sanktionen, Widerspruchs-/Klageverfahren, Rückforderungen 

• Leistungsberechnung und Bescheidung für KdU und Lebensunterhalt auf der Basis 

einheitlicher Anspruchsvoraussetzungen und in wechselseitiger Abhängigkeit 

(Nach-/Vorrangigkeit, insbesondere bei ergänzenden Hilfen – „Aufstocker“) 

• Gegenüber Kunden ganzheitliche Rückforderung zu hoher Zuwendungen, jedoch 

keine Aufgliederung nach Trägerzuständigkeiten (nachfolgend manuelle Zuordnung) 

• Keine trägerspezifische Differenzierung von Sanktionen, jedoch notwendige 

Koppelung mit der Erbringung aktiver Hilfen (etwa bei verweigerter Eingliederungsvereinbarung) 

� Aufgrund gemeinsamer Bemessungsgrundlage und des Zusammenhangs mit 

aktiven Hilfen verbundener Vollzug erforderlich 




Materieller Vollzug: Aktive Hilfen 

Folie 9 


• Trägerzuständigkeit: Eingliederungsleistg. (Bund); Leistungen gem. § 16 II SGB II (Komm.) 

• Wesentliche Leistungsschritte: Profiling, Erstberatung/Sofortangebote, Eingliederungsvereinbarungen, 

Fallmanagement, Angebot v. Beschäftigung/Vermittlg. i. Arbeit, Sanktionen 

• Einvernehmlich abgestimmte Eingliederungsvereinbarung bei Langzeitarbeitslosen 

häufig nur unter Einbezug flankierender Leistungen Erfolg versprechend 

• Fallmanagement für Kunden mit multiplen Vermittlungshemmnissen v. d. Unterstützung 

durch sozialintegrative Maßnahmen abhängig (psychosoz. Betreuung als Bsp.) 

• Sanktionsbewehrung des gesamten, nicht nach Trägern differenzierten Hilfeprozesses 

(etwa bei Verweigerung einer Eingliederungsvereinbarung oder ihrer Inhalte/Maßnahmen) 

• Integrationsfördernde Gewährung höherer passiver Hilfen (etwa im Bereich Whg./KdU) 

� Zur einheitlichen und ganzheitlichen Betreuung sowie mit Blick auf individuelle 

Vermittlungshemmnisse integrierter Vollzug erforderlich 

Folie 10





Technische Voraussetzungen (Auswahl) 

• Aufgrund der Bildung gemeinsamer Einrichtungen: 

– Hohe Anforderungen an die Personalführung aufgrund unterschiedlicher Dienstherren und Kulturen 

– Komplizierte Einsatzmöglichkeiten aufgrund unterschiedlicher Besoldungs-/Tarifgefüge 

– Erhöhter Abstimmungsbedarf mit Blick auf Träger, Personalfragen und Ressourcenbedarf 

• Aufgrund des Erfordernisses verbundener Leistungsprozesse: 

– Nutzung einheitlicher Software-Systeme für aktive und passive Leistungen 

– Bezug gemeinsamer Liegenschaften 

– Notwendigkeit einheitlicher Fortbildung und Qualifizierung 

– Bedarf an harmonisierter und bedarfsgerechter Tarifierung und Neueinstellungen 

� Aufgrund zweier Träger erhöhter Koordinations- und Managementaufwand, 

aufgrund verbundener Leistungen gemeinsamer Ressourcen- u. Entwicklungsbedarf 





Folie 11 


Zwischenzusammenfassung 

• Bildung paritätisch geführter und leistungsseitig integrierter Einrichtungen als Folge 

gesetzlicher und organisatorischer, vor allem aber funktionaler Zwänge 

• Aufgrund gemeinsamer Bemessungsgrundlagen u. des Zusammenhangs mit aktiven Hilfen 

nur verbundener Vollzug von Leistungen zum Lebensunterhalt und KdU möglich 

• Aufgrund des Anspruchs einer einheitlichen und ganzheitlichen Betreuung sowie mit Blick 

auf individuelle Vermittlungshemmnisse integrierter Vollzug von Eingliederungsleistungen 

erforderlich 

• Aufgrund zweier Träger erhöhter Koordinations- und Managementaufwand, aufgrund 

verbundener Leistungen gemeinsamer Ressourcen- und Entwicklungsbedarf 

� Aufgabenwahrnehmung durch Überbrückung der Kompetenzteilung zwischen den 

Trägern – integrierter Vollzug und Organisationsverbund als Folge 

Folie 12 

C-13

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Entscheidungsverfahren in den ARGEn 

• Geschäftsführung (GF) und Trägerversammlung (TrV) als Entscheidungsorgane mit 

enumerativ geregelten Kompetenzen 

• GF-Verantwortung für den operativen Betrieb, jedoch ohne umfassende Personal- und 

Ressourcenverfügung (keine Dienstaufsicht und eigenständige Haushaltsverantwortung) 

• Bestimmung der Tagesordnung in der TrV durch die GF, in zentralen Fragen (Haushalt, 

arbeitsmarktpolitisches Programm usw.) meist Konsenserfordernis zw. den Trägern 

• Konditionierung der Entscheidungen durch externe Einflüsse, insbesondere seitens des 

Bundes bzw. der BA (Zielvereinbarungsprozess, Handlungs-/Geschäftsanweisungen, „Rollenpapier“); 

i. T. Rückzug der Kommunen auf MAE-Fragen und KdU-Richtlinien/-Nachweise 

� Keine unilaterale Durchsetzung eines Trägers; damit Kompetenzgewinn der GF 

und Verselbständigung der ARGEn; BA-Einwirkung über formale und informelle 

Weisungen 




• Geteilte Aufsicht zwischen Landes- und Bundesbehörden ohne wirkliche 

Kontrolle 

Folie 13 


Aufsicht und Steuerung 

• Fehlende aufsichtsrechtliche Rückbindung an demokratisch legitimierte 

Entscheidungen (kein Ausgleich durch direkt gewählte Körperschaften wie etwa in 

den Optionskommunen) 

• Einflussnahme des Bundes bzw. des BMAS vorwiegend über die BA und ihre 

dezentralen Organe; deutliche Zurückhaltung, i. T. sogar Passivität der Länder 

• Vielfältige Prüfungen durch BA, kommunale Prüfungsämter, Bundes- und 

Landrechnungshöfe, jedoch keine wirklichen Konsequenzen für den örtlichen 

Vollzug 

� Verselbständigungstendenzen aufgrund unklarer Aufsichts-, Kontrollund 

Steuerungsformen 

Folie 14





Folgen für die Aufgabenverantwortung 

Passive 

Leistungen 

Aktive 

Leistungen 


� Eingeschränkte Aufgabenverantwortung des Bundes, 

Beeinflussung der kommunalen Kompetenzen 



Bund 

Regelleistungen zum 

Lebensunterhalt: 

Gesetzlich geregelte 

Anspruchsvoraussetzungen 

Reguläre 

Eingliederungsleistungen: 

Gesetzlicher Katalog, Anwendung 

vom Träger-Konsens abhängig 

Kommunen 

KdU, einmalige Leistungen: 

Gesetzlich geregelte Anspruchsvoraussetzungen, 

Erlass 

kommunaler Richtlinien 

Flankierende Leistungen: 

Überführung bislang freiwilliger in 

de facto pflichtige Aufgaben; 

vollzugsabhängiges Aufkommen 


Folgen für die Vollzugsverantwortung 

Passive 

Leistungen 

Aktive 

Leistungen 

Folie 15 


Bund 

Regelleistungen zum 

Lebensunterhalt: 

Einschränkung durch normativ und 

funktional gebotenen einheitl. Vollzug 

Reguläre 

Eingliederungsleistungen: 

Konditionierung durch Zusammenhang 

mit passiven und sozialintegrativen 

Leistungen 

Kommunen 

KdU, einmalige Leistungen: 

Einschränkung durch normativ und 

funktional gebotenen einheitl. Vollzug, 

Anwendung von BA-Systemen (A2LL) 

Flankierende Leistungen: 

Meist separate Erbringung (keine 

Übertragung auf die ARGEn), jedoch 

notwendige Einbindung i. d. Hilfeprozess 

� Deutlich eingeschränkte Vollzugsgestaltung von Bund und Kommunen aufgrund 

wechselseitiger Abstimmung und verbundener Leistungserbringung 

Folie 16 

C-15

C-16 





Folgen für die Finanzierungsverantwortung 

Passive 

Leistungen 

Aktive 

Leistungen 


Regelleistungen zum Lebensunterhalt / KdU, einmalige Leistungen: 

Wechselseitige Beeinflussung durch die einheitliche Anspruchsprüfung, die angewandte 

Berechnungsmethode (horizontal/vertikal) und den Maßnahmeneinsatz 

(Anteil/Höhe von Lohnsubventionen und öffentlichen Beschäftigungsangeboten) 

Reguläre Eingliederungsleistungen / Flankierende Leistungen: 

Vorgaben aufgrund des Bundeshaushalts und der kommunalen Mittel für 

flankierende Leistungen; darin und in Abhängigkeit von möglichen 

(konsensbedürftigen) Budgetumschichtungen gemeinsame Maßnahmenplanung, 

jedoch keine souveräne Entscheidung üb. Leistungshöhe, -umfang u. -kapazitäten 

� Starke wechselseitige Beeinflussung der Finanzierungsverantwortung 

im Vollzug passiver und aktiver Leistungen 


Zusammenfassung 


Bund 

Kommunen 


Folie 17 


• Erkennbare Einschränkung der Souveränität beider Träger bei der Wahrnehmung 

ihrer inhaltlichen, organisatorischen u. finanziellen Aufgabenverantwortung 

• Materielle, funktionale und kompetenzrechtliche Notwendigkeit zum Zusammenwirken 

beider Träger als Problemursache 

• Stärkung der jeweiligen Aufgaben-, Vollzugs- und Finanzierungsverantwortung nur 

über eine Trennung in der Aufgabenwahrnehmung 

• Damit allerdings In-Frage-Stellung der gesetzlichen Ziele (Leistungen aus einer 

Hand), außerdem Erfordernis neuer Abstimmungsmechanismen 

� Dauerhafte Problemlösung nur über eine Weiterentwicklung der 

Trägerstruktur und -kompetenzen nach dem SGB II 

Folie 18






Defizite der ARGE (im Vergleich zur Option) 

- Mehrere Dienstherren, verwalt.kult. Unterschiede, 

divergentes Tarif-/Besold.gefüge 

- Keine strategische Personalentwicklung 

- Keine einheitliche Ressourcenverwaltung 

- Mögliche Schnittstellenprobleme bei der 

Nutzung sozialintegrativer Leistungen 

- Einseitige Weisungen und Einflussnahmen 

der BA (Handlungs-/Geschäftsanweisg.) 

- Zurückhaltung/Rückzug der Kommunen 

- Abhängigkeit v. BA-Dienstleistungen und 

-systemen (etwa A2LL) sowie ihrer Qualität 


(Forts.) 

Nachteile der ARGE 


Vorteile der Option 

- Einheitliche Ressourcen- und Personalverantwortung; 

Nutzung der kommunalen 

Infrastruktur (funktional und materiell) 

- Strategische Personalentwicklung im 

Kompetenzbereich eines Dienstherren 

- Vorteil einer integrierten Leistungserbring. 

unter Einschluss von JugH, Bildung usw. 

- Einheitliche Geschäftspolitik aufgrund 

gebündelter Aufgaben- und 

Vollzugsverantwortung eines Trägers 

- Möglichkeit zu eigenem Controlling 

- Nutzung komm. Einrichtg. u. Erfahrungen 


Folie 19 


Nachteile der ARGE 

- Schwerfälligkeit der Trägerversammlung 

- Schwache Position lokaler AA-GF ggü. 

kommunalen Hauptverwaltungsbeamten 

- Abhängigkeit vom persönlichen Verhältnis 

- Verflochtene und in der Praxis nur sehr 

eingeschränkt wirksame Aufsicht 

(Demokratiedefizit) 

- Tendenz zur Verselbständigung als 

Reaktion auf Abstimmungsbedarfe mit den 

Trägern und aufgrund fehlender 

Aufsichtsbezüge 

Vorteile der Option 

- Effektivitäts-/Effizienzkontrolle durch kommunale 

Organe, lokale Öffentlichkeit und 

Gemeinden 

- Einheitliche Ziele und Vorgaben 

- Kompensation von Aufsichtsdefiziten durch 

Rechenschaftspflicht ggü. der kommunalen 

Vertretungskörperschaft und ihrer Kontrolle 

- Einbindung der besonderen Einrichtungen 

in die übrige Verwaltungsorganisation der 

Kommune 

� Systemische ARGE-Defizite bei einheitlicher Trägerschaft vermeidbar 

Folie 20 

C-17

C-18 






Auswirkungen auf die Kundenbetreuung 

• Drohende Brüche in der Vermittlungs- und Eingliederungstätigkeit aufgrund 

wechselnden Personals (etwa bei Rückholung durch die entsendenden Träger) 

• Mängelbehaftete und intransparente Bescheide aufgrund der Systemmängel der 

Leistungssoftware A2LL 

• Zeitverluste aufgrund des Abstimmungsbedarfs mit und zwischen den Trägern zulasten der 

aktiven Geschäftspolitik, Maßnahmenplanung und Kundenbetreuung 

• Ggf. nicht ausreichende Einbindung der flankierenden Leistungen nach 

§ 16 II 2 Nr. 1-4 SGB II mit der Folge einer potenziell geringeren sozialintegrativen Ausrichtung 

• Geringere Nutzung von Kooperationspotenzialen mit anderen kommunalen Aufgaben der 

sozialen Daseinsvorsorge (Jugend, Schule, Bildung, Soziales) 

� Gefährdung der Kontinuität, Breite und Nachhaltigkeit in der Kundenbetreuung 

mit besonderen Nachteilen für Kunden mit multiplen Vermittlungshemmnissen 




Befund und Handlungsansätze 

Folie 21 


• Richtige materielle Zielstellung („Fördern und Fordern“) des SGB II in Anbetracht der hohen 

Anzahl von Langzeitarbeitslosen 

• Daraus abgeleiteter Anspruch einer organisatorisch und leistungsseitig einheitlichen 


• Aufteilung auf zwei Träger sachfremd und systemwidrig 

• ARGEn in dieser Konstellation eine Notlösung, zugleich eine Verstetigung der grundlegenden 

Systemdefizite geteilter Trägerschaften 

• Neudefinition des Trägerverhältnisses („Rollenpapier“) als zusätzliche Gefährdung des 

integrierten Vollzugs, ebenfalls im Gegensatz zu den materiellen Zielen des SGB II 

� Bei verfügbaren und machbaren Alternativen Überwindung der geteilten 

Trägerschaft als Voraussetzung für eine sachgerechte Umsetzung des SGB II 

Folie 22





Organisatorische Alternativen 

• Gebündelte Trägerschaft (möglichst optimiert durch eine einheitliche Zuständigkeit für 

passive Leistungen seitens des Bundes, vorbehaltlich eines finanziellen Interessenausgleichs 

zwischen den gebietskörperschaftlichen Ebenen); Einbindung flankierender kommunaler 

Leistungen auf freiwilliger Basis 

• Einheitliche Aufgabenwahrnehmung durch den Bund 

– im Rahmen der Bundesagentur (als eig. Abteilung, vergleichbar der Situation in getrennter Trägerschaft) 

– als neuer Verwaltungsstrang (parallel zur Bundesagentur) 

• Einheitliche Aufgabenwahrnehmung durch Kommunen (über die Länderverwaltungen) 

– Vollständige Übertragung als kommunale Selbstverwaltungsaufgaben 

– Übertragung als teilweise oder vollständig weisungsgebundene Aufgaben 

� Rechtlich und funktional gangbare Alternativen für die organisatorische Verortung 

der Aufgaben nach dem SGB II 





Folie 23 


Folgen eines Systemwechsels 

• Klärung der Folgen einer Umstellungsphase vor allem für das eingesetzte 

Personal 

• Örtliche Umsetzung von den Regelungen zur Personalübernahme abhängig 

• Ansonsten volle Funktionsfähigkeit der ARGEn und besonderen 

Einrichtungen (Optionskommunen) auch in anderer Trägerschaft 

• Nach Ende der laufenden Experimentierphase ohnehin erforderliche 

Reorganisation und veränderte Personalzuordnung 

• Durch eindeutige Trägerentscheidung Sicherheit für das Personal mit der Option zur 

Umwandlung von befristeten in reguläre Stellen (dadurch Erhalt erworbener 

Kompetenzen und Ermöglichung einer längerfristigen Personalentwicklung) 

� Kalkulierbare Herausforderungen eines möglichen Systemwechsels 

Folie 24 

C-19

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(3) Fallstudien: Interviewleitfaden für die kontinuierliche Begleitung von 

zwölf Einrichtungen 

Informationsbedarf für und Ablauf der Intensivinterviews in den vom DLT 

benannten Referenzkommunen („Feldphase“) 

(A) Terminierung / Dauer 

Das Internationale Institut für Staats- und Europawissenschaften (ISE) kontaktiert direkt die vom 

Deutschen Landkreistag (DLT) benannten Referenzkommunen (sechs Optionskommunen und sechs 

ARGEn) 1 zur Vereinbarung von Intensivinterviews im Rahmen der zweiten „Feldphase“. Parallel dazu 

nimmt das ISE zum gleichen Zeitpunkt Kontakt mit den lokalen und regionalen Einrichtungen der Arbeitsverwaltung 

auf. 

Das ISE besucht mit zwei Gutachtern, Herrn Professor Dr. Hesse und Herrn Götz, die Referenzkommunen. 

Bei den Intensivinterviews mit den Leitungen der zuständigen Einrichtungen geht es um eine 

Aktualisierung und Fortschreibung der Erkenntnisse aus der ersten Feldphase (Sommer 2005). Hierfür 

sind jeweils etwa drei Stunden vorgesehen. Parallel dazu läuft die erste flächendeckende Erhebung bei 

allen Landkreisen und den optierenden kreisfreien Städten (ergänzt um die kreisfreie Stadt Ingolstadt, 

die im Rahmen der Feldphasen besucht wird). In Abstimmung mit den betreffenden Kreisen bzw. 

Städten beinhaltet das auch Kurzbesuche bei den örtlichen Einrichtungen der Arbeitsverwaltung. 

(B) Interviewgestaltung und erbetene Gesprächspartner 

Die Befragungen werden in Form strukturierter persönlicher Intensivinterviews durchgeführt, die vom 

ISE in synoptischen Ergebnisdarstellungen zusammengefasst und einzeln wie fallübergreifend ausgewertet 

werden. Hierbei sind Gespräche mit den folgenden Funktionsträgern vorgesehen: 

• Operative Leitungsebene: Amtsleiter bzw. Geschäftsführer sowie 

Gruppen- und Bereichsleiter 2 Stunden 

• Arbeitsebene (bei Bedarf und nach zeitlicher Verfügbarkeit): 

Gruppenleiter und Sachbearbeiter, 1-2 Stunden 

• Gesondertes Gespräch mit der Leitung der lokalen Agentur für Arbeit 1-2 Stunden 

(C) Erkenntnisinteresse / Gesprächsgegenstand 

Im Rahmen der Interviews werden keine gesonderten Angaben zu Vermittlungsquoten und finanziellen 

Daten abgefragt. Stattdessen geht es um die Ermittlung und Systematisierung von Erfahrungen mit 

1 Optionskommunen: Landkreis Oberhavel, Landkreis Leer, Kreis Steinfurt, Main-Kinzig-Kreis, Landkreis Tuttlingen und 

kreisfreie Stadt Erlangen; ARGEn: Landkreis Bad Doberan, Landkreis Dithmarschen, Landkreis Vechta, Landkreis Gütersloh, 

Landkreis Mayen-Koblenz und kreisfreie Stadt Ingolstadt. 

C-21

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dem Arbeitsprozess im Hinblick auf die gewählte Organisationsform, die beteiligten Akteure und die 

materiellen Handlungspotenziale. Aufbauend auf den Erkenntnissen der ersten „Feldphase“, die im 

ersten Zwischenbericht zusammengefasst wurden, dient dies 

• einer Aktualisierung der Bestandsaufnahme, 

• der Auswertung des ersten Jahres der Aufgabenträgerschaft, 

• der Erläuterung der örtlichen arbeitsmarktpolitischen Ausrichtung für das Jahr 2006, 

• der Darstellung von Erfahrungen und Überlegungen zu kommunal- wie bundesseitigen Kontroll- 

und Steuerungsmechanismen, 

• der Dokumentation von Schnittstellen mit anderen kommunalen Aufgaben und deren Nutzung 

bzw. Umsetzung sowie 

• dem Ausweis von leistungsrechtlichen wie organisatorischen Reformerfordernissen (einschließlich 

einer möglichen Anpassung des Verhältnisses zwischen den Regelkreisen von SGB II, SGB III 

und SGB XII). 

Befragungsschwerpunkte sind demnach: 

• Bewertung der Option bzw. ARGE nach einem Jahr der Aufgabenträgerschaft 

• Schnittstellen, Abstimmungsbedarf und praktizierte Zusammenarbeit mit anderen Fachbereichen 

der kommunalen Verwaltung (Soziales/SGB XII, Jugend, Wirtschaft, Schule usw.) 

• Gestaltungspotenziale aus Sicht der administrativ-politischen Leitung (einschließlich der Perspektive 

der Vertretungskörperschaften) 

• Informationsbedarf und -verfügbarkeit aus Sicht der strategischen und operativen Steuerung sowie 

der Budgetkontrolle (einschließlich der Benennung geeigneter/genutzter Indikatoren für die Leistungsmessung 

und Zielerreichung im Bereich der materiellen wie integrativen Hilfen); daneben im 

Fall von ARGEn Erfahrungen mit dem 2006 eingeführten Kennzahlensystem 

• Darstellung und Beurteilung von gegebenen Budgetrestriktionen (insbesondere im Hinblick auf 

die zur Verfügung stehenden und benötigten Eingliederungs-/Verwaltungsmittel, deren Aufteilung 

sowie die Abrechnungspraxis von Verwaltungskostenanteilen) 

• Darstellung und Analyse der gegebenen Aufbau- und Ablauforganisation (Fortschreibung und 

Bewertung im Hinblick auf die Konsequenzen für die Leistungskapazitäten sowie die Effektivität 

und Effizienz der wahrzunehmenden Aufgaben) 

• Steuerungsfähigkeit und Flexibilität der gewählten Organisationsform sowie der gesetzlichen 

Vorgaben im Hinblick auf kommunalpolitische Interessen und Zielsetzungen 

• Darstellung von Schnittstellen und Abstimmungsbedarf mit den Organen der BA sowie zwischen 

den Regelkreisen von SGB II und SGB III (Übergang von SGB II zu SGB III hinsichtlich der gegebenen 

Zuständigkeiten – Eingliederungshilfe für Behinderte als Beispiel –, der möglichen Einrichtung 

gemeinsamer Anlaufstellen, der Abstimmung und des laufenden Informationsaustauschs,


einer etwaigen Weiterfinanzierung begonnener Leistungen, der Entwicklung gemeinsamer Konzepte 

sowie der gemeinsamen Nutzung von Einrichtungen und Leistungen) 

• Verfahren und Intensität der Beteiligung der politischen Ebene (Vertretungskörperschaften/Hauptverwaltungsbeamte) 

sowie Verhältnis zu den kreisangehörigen Kommunen und arbeitsmarktpolitischen 

Interessenträgern (Arbeitgeber, Arbeitnehmervertreter, Verbände) 

• Umgang und Erfahrung mit den Aufsichtsbehörden der Länder 

• Weitere Organisationsgestaltung und -planung, Erfahrungen (positiv/negativ), mögliche Reformbedarfe 

und -vorhaben; im Fall von ARGEn Realisierung und Stand der Umsetzung der Rahmenvereinbarung 

zur Dezentralisierung der ARGEn 

• Erfahrungen mit der Umsetzung der leistungsrechtlichen Reformen 2006 (insbesondere im Hinblick 

auf die Leistungsansprüche der U 25-Klientel) 

• In 2005 (primär) eingesetzte Instrumente und zielgruppenbezogene Erfahrungen; Planungen/Umsetzungsstand 

für 2006 sowie Definition von Vermittlungsmaßnahmen und Vermittlungserfolg 

(einschließlich eingesetzter und/oder noch zu entwickelnder Erfolgsindikatoren) 

• Beurteilung und mögliche Optimierungspotenziale spezifischer (SGB II und Fachrecht) und allgemeiner 

rechtlicher Rahmenbedingungen (Kommunal- und Landes- sowie öffentliches Organisations- 

und Haushaltsrecht) 

(D) Ergänzender Informationsbedarf 

Für die Vor- und Nachbereichtung der Intensivinterviews sowie im Interesse einer fortlaufenden Beobachtung 

und vergleichenden Analyse bittet das ISE um die Bereitstellung folgender Unterlagen: 

• Änderungen zu den vertraglichen Regelungen und Grundlagen der gewählten Organisationsform 

• (Neue) organisationsbezogene und inhaltliche Beschlüsse der Vertretungskörperschaften und ihrer 

Ausschüsse 

• Aktuelle Organisations- und Geschäftsverteilungspläne der ARGE bzw. besonderen Einrichtung; 

konzeptionelle Ausarbeitungen und Planungen zur Organisation und strategisch-inhaltlichen Ausrichtung 

der Aufgabenträgerschaft; sofern vorhanden, Darstellungen und Vorgaben zu Arbeits- 

und Geschäftsprozessen 

• Haushalts- bzw. Budgetplan der für die Durchführung des SGB II zuständigen Organisationseinheit 

für 2006 (danach fortlaufend für die Dauer der Evaluation); differenzierter Stellenplan 

der für die Durchführung des SGB II zuständigen Organisationseinheit (inkl. Angaben zu Besoldungsstufen/Eingruppierungen 

– Stellenkegel) 

• Haushalt der kommunalen Gebietskörperschaft für 2006; Organisations- und differenzierter Geschäftsverteilungsplan 

der Hauptverwaltung der kommunalen Gebietskörperschaft sowie der mit 

der Durchführung des SGB II befassten Organisationseinheit (sofern Änderung gegenüber 2005) 

• Aktuelle Fallzahlen und weitere vermittlungsbezogene Daten, soweit sie ohne zusätzlichen Aufwand 

verfügbar sind (und nach eigener Anschauung signifikant von der offiziellen BA-Statistik 

abweichen) 

C-23

Professor Dr. Joachim Jens Hesse 

(Projektleitung) 

Alexander Götz 

(Projektmitarbeiter) 

E-Mail: goetz@internationales-institut.de 

Tel.: 030-20 61 399-0 

Mobil: 0177-578 3336 

Berlin, den 18.03.2006 

C-24 



(4) Material: Verzeichnis ausgewählter Literatur und Dokumente 

Arbeitsgruppe Optionskommune beim LKT NRW: Vorschläge der 10 Optionskommunen Nordrhein-Westfalens 

zur Änderung des SGB II im Leistungsrecht aus Sicht der Verwaltungspraxis, in: Eildienst LKT NRW Nr. 

2/Februar 2006, 49-55 (2006a). 

— Vorschläge des AK Optionskommunen beim LKT NRW zur weiteren Novellierung des SGB II, in: Eildienst 

LKT NRW Nr. 10. Oktober 2006 (2006b). 

Bayerisches Staatsministerium für Arbeit und Sozialordnung, Familie und Frauen: Neuorganisation des SGB II. 

Eckpunkte einer Kooperation von BA und Kommunen bei Übertragung der Geldleistungen auf die Kommunen 

(Stand: 05.12.2008), München, 2008. 

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Blien, U./Kaufmann, K./Rüb, F./Werner, D./Wolf, K.: Regionale Typisierung im SGB II-Bereich (Fachliche Dokumentation), 

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— Der Arbeits- und Ausbildungsmarkt in Deutschland. November 2006, Nürnberg, 2006. 

— Interne Verwaltung der Bundesagentur für Arbeit wird optimiert, Presseinfo 077 vom 13.11.2006. 

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— SGB II-Planungsbrief 2007, Nürnberg, 2006. 

— Vorsitzende des Verwaltungsrates der Bundesagentur für Arbeit: Aussteuerungsbetrag muss verfassungsrechtlich 

überprüft werden, Presseinfo 084 vom 01.12.2006, Nürnberg, 2006. 

— Der Arbeits- und Ausbildungsmarkt in Deutschland. Dezember und Jahr 2006, Nürnberg, 2007a. 

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Träger – Eingliederungsbericht (Präsentation), Berlin, 2006b. 

— Erfahrungsaustausch des BMAS mit den zugelassenen kommunalen Trägern der Grundsicherung für Arbeitsuchende 

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— Über Hartz IV hinaus. Die kosmetischen Operationen des Fortentwicklungsgesetzes sind unzureichend, in: 

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IAW/ZEW: Evaluation der Experimentierklausel nach § 6c SGB II – Untersuchungsfeld 1: Deskriptive Analyse 

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ISG: Evaluation der Experimentierklausel nach § 6c SGB II – Administrative Unterstützung und wissenschaftliche 

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Schmachtenberg, R./Bundesministerium für Arbeit und Soziales: Steuerungsanspruch und Steuerungsrealität des 

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und Effizienzanalyse. Abschlussbericht 2008, Mannhein/Duisburg/Bielefeld, 2008.

Evaluation der Aufgabenträgerschaft nach dem SGB II in Baden ...

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