Jahresgutachten 1983/84 - Sachverständigenrat zur Begutachtung ...

Drucksache 10/669 Deutscher Bundestag - 10. Wahlperiode
nen Anreiz, Nutzungsrechte zu handeln; für diese
bildet sich ein Preis. Expandierende Unternehmen
und Unternehmen, deren Luftreinhaltekosten den
Marktpreis übersteigen, fragen Nutzungsrechte
nach. Anbieter sind nicht nur schrumpfende oder
ausscheidende Unternehmen, sondern auch solche,
denen es bei dem Preis, den sie für das Nutzungsrecht
erzielen können, rentabler erscheint, ihre Anlagen
zu verbessern und die Luft weniger zu ver~
schmutzen und das Recht auf Verschmutzung zu
verkaufen. Die Ausrichtung der Entscheidungen am
Marktpreis führt dazu, daß die Schadstoffverringerung
auf die Anlagen mit den niedrigsten Luftreinhaltekosten
konzentriert wird. Weil Vmweltnutzung
einen Preis hat, lohnt es sich ferner, Anstrengungen
zu unternehmen, die Vermeidungskosten durch
technische Neuerungen zu senken. Der Anreiz, die
Technologie der Schadstoffvermeidung zu verbessern,
kann noch dadurch gesteigert werden, daß die
insgesamt genehmigten Emissionsmengen für die
Glocke nach einem mehrjährigen Plan verringert
werden.
510. Das Glockenkonzept ist in vielen Varianten
denkbar. Bisher scheint es jedoch nur für einzelne,
genau definierte Schadstoffe angewandt werden zu
können, nicht für eine Vielzahl von heterogenen
Schadstoffen. Das Hauptproblem der Glockenpolitik
ist in der räumlichen Abgrenzung zu sehen. Je
weiter der Raum für eine Glocke abgegrenzt wird,
um so größer sind die wirtschaftlichen Vorteile. Allerdings
muß vermieden werden, daß die regionale
Verlagerung von Schadstoffquellen innerhalb der
abgegrenzten Umweltregion zu einer Konzentration
der Immissionswerte führt.
Die amerikanischen Erfahrungen mit austauschbaren
Nutzungsrechten reichen bis in das Jahr 1976
zurück. Die älteste Variante ist der "Offset'l- oder
Kompensationsansatz; er wurde eingeführt, um die
wachstumshemmenden Wirkungen der bis dahin
gültigen emissionsbegrenzenden Einzelvorschriften
zu mildern. Der Kompensationsansatz erlaubt es,
Neuanlagen auch in hochbelasteten Gebieten zu errichten,
wenn die Emissionen aus anderen bestehenden
Anlagen so stark reduziert werden, daß insgesamt
eine Verbesserung der Umwelt eintritt. So
konnte eine Barriere des regionalen Wachstums beseitigt
und zugleich die Luftqualität verbessert werden.
Die Glockenpolitik wurde im Jahre 1979 formell
eingeführt, praktiziert wurde sie jedoch schon
früher. Mit dem Emission Trading Policy Statement
im Jahre 1982 wurden sogenannte Emissionsguthaben-Banken
zugelassen. Diese "Banken u
dienen als
Clearingstelle für anerkannte Emissionsverringerungen
von einzelnen Verursachern.
511. Die Grundidee, Umweltschutz marktkonform
zu betreiben, ist auch in Deutschland nicht neu. Die
Wassergenossenschaften an der Ruhr haben schon
vor vielen Jahren institutionelle Regelungen gefunden,
die Nachteile einer Einzelmengenregulierung
vermeiden. Bei diesen Wassergenossenschaften ist
es nicht die Transferierbarkeit von Emissionsrechten
oder Emissionsguthaben, die eine kostengünstige
Entsorgung ermöglicht, sondern eine geeig-
nete Aufschlüsselung der Beseitigungskosten zwischen
den Mitgliedern, also eine Spielart der Preisvariante
der Marktlösung.
512. Eine marktkonforme Preislösung für den Umweltschutz
ist die Abgabe je Mengeneinheit des
Schadstoffes oder des Schadstoffträgers. Diese Abgabe
für Umweltnutzung wird die Verursacher veranlassen,
Anpassungsmaßnahmen vorzunehmen.
Sie werden alle rentabel erscheinenden Möglichkeiten
nutzen, die Abgabenlast zu vermeiden, ihre Investitionspläne
ändern, Verfahrenswechsel vornehmen,
die Produktion drosseln, notfalls auch den Betrieb
dorthin verlagern, wo keine oder nur eine geringe
Abgabe erhoben wird. Der Anpassungszwang
der Unternehmen kann auch gering ausfallen,
wenn es ihnen weitgehend gelingt, die Kosten der
Abgabe im Preis auf ihre Abnehmer zu überwälzen.
Doch wäre dies nur Ausdruck dafür, daß den Gütern,
die sie produzieren, ein sehr hoher Wert beigemessen
wird, ein höherer als einer weiteren Verbesserung
der Umweltqualität.
In der Bundesrepublik ist mit der Abwasserabgabe
ein Schritt auf eine allgemeine marktkonforme Regelung
der Abwassereinleitung hin getan worden.
Die Abwasserabgabe ist freilich nur eine Ergänzung
zu den im Wasserhaushaltsgesetz festgelegten
Mindestanforderungen. Werden von einem Einleiter
die Anforderungen der Einleitungsgenehmigung
erfüllt, so wird der Abgabensatz auf die Restverschmutzung
zur Hälfte reduziert. Man könnte
daran denken, die Anforderungen nach dem Wasserhaushaltsgesetz
zu lockern, dafür aber die Abgabensätze
zu erhöhen; so ließe sich dieselbe Entlastung
des Wasserhaushaltes mit niedrigeren Gesamtkosten
erzielen. Keinesfalls aber sollte dem
entgegengerichteten Vorschlag gefolgt werden, der
die völlige Abgabefreiheit für den Fall vorsieht, daß
ein Einleiter die gesetzlich fixierten Mindestnormen
einhält. Der Anreiz, mehr zugunsten des Umweltschutzes
zu tun, wäre dann aufgehoben.
Das gravierendste Problem bei der Einführung einer
Abgabe ist das des Vertrauensschutzes. Die
Rentabilität der früher getätigten Investitionen
wird durch die Abgabe gemindert. Manche Investitionen
hätte man, wenn bekannt gewesen wäre, daß
später eine Umweltschutzabgabe erhoben wird,
möglicherweise unterlassen; andere wären in veränderter
Form durchgeführt worden. Deshalb sollte
die Einführung einer Abgabe frühzeitig bekanntgegeben
werden.
513. Das Hauptproblem der Abgabelösung ist die
Fixierung des Abgabesatzes. Es kommt nicht darauf
an, mit der Abgabe dem Staat Mittel zu verschaffen,
sondern ein marktwirtschaftliches Steuerungsinstrument
einzusetzen, das zu einem wirtschaftlichen
Umgang mit dem knappen Gut Umwelt
anhält. Im Idealfall ist die Abgabe gerade so hoch,
daß alle Verursacher so viele Maßnahmen zur Verbesserung
der Umwelt ergreifen, daß der gewünschte
Entlastungseffekt erreicht wird. Das was
die Verursacher dann an Abgaben zu zahlen haben,
könnte im Vergleich zu einer Lösung mit niedrige-
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