Teil 1 - Smart Region

Band 62 – September 2005
DRV
Schriften
HERAUSGEGEBEN VOM VERBAND DEUTSCHER RENTENVERSICHERUNGSTRÄGER
Smart Region
Eine innovative Maßnahme zur
Bewältigung des demografischen
Wandels
in europäischen Regionen
September 2005
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Grußworte Seite I bis Seite XX
Teil I Seite 5 bis Seite 98

Europas Belegschaften altern – ein Veränderungsprozess, der Unternehmen, den Arbeitsmarkt und
die Politik vor neue Herausforderungen stellt. Im Projekt Smart Region werden innovative Maßnahmen
zum erfolgreichen Umgang mit den künftigen Anforderungen entwickelt.
Smart Region ist ein Projekt im Rahmen des Europäischen Sozialfonds ESF (Art. 6, Innovative
Maßnahmen). Unter dem Titel „Innovative Ansätze zur Bewältigung des Wandels“ beschäftigen sich
dabei europaweit eine Reihe von Projekten mit Fragen des demografischen Wandels und des
Management of Change. Koordiniert vom Verband Deutscher Rentenversicherungsträger arbeiten im
Projekt Smart Region ForscherInnen der Institute INIFES (Augsburg), SÖSTRA (Berlin), der ÖSB
Consulting GmbH (Wien) und des CEDEP der Autonomen Universität Lissabon (UAL) zusammen.
Verantwortlich für diese Ausgabe:
Redaktionsteam:
Dr. Christina Stecker (030) 865 89536 Dr. Christina Stecker (VDR)
Birgit Steppich (030) 865 89545 Dr. Monika Putzing (SÖSTRA)
Petra Hinz (030) 865 89548 Birgit Kriener (ÖSB)
Dr. Andreas Huber (INIFES)
Aktuelle Informationen zum Projekt Smart Region im Internet:
www.smartregion.net
Bibliografische Information der Deutschen Bibliothek:
Die Deutsche Bibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie;
detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.ddb.de abrufbar.
Smart Region – Eine innovative Maßnahme zur Bewältigung des demografischen Wandels in
europäischen Regionen
Hrsg.: Verband Deutscher Rentenversicherungsträger.
(DRV-Schriften; Bd. 62, Sonderausgabe der DRV)
ISBN 3-926181-98-2
Herausgegeben vom Verband Deutscher Rentenversicherungsträger.
Verantwortlich für den Gesamtinhalt: Hauptschriftleiter Prof. Dr. Franz Ruland, Stellvertreter Dr. Axel
Reimann, Schriftleiter Dr. Dirk von der Heide, Verband Deutscher Rentenversicherungsträger,
Hallesche Str. 1, 10963 Berlin, Zentrale: Fernruf (030) 865 – 1, Telefax (030) 865 894 00,
Pressestelle: Fernruf (030) 865 – 891 74, Telefax: (030) 865 – 894 25.
Verlag und Anzeigenverwaltung: wdv Gesellschaft für Medien & Kommunikation mbH & Co.OHG,
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Gesamtherstellung: Central-Druck Trost GmbH & Co. KG, Industriestraße 2, 63131 Heusenstamm,
Fernruf (06104) 606-0.
Verantwortlich für den Anzeigenteil: Walter Piezonka, für Marketing und Vertrieb: Bernd Kremer.
Die Zeitschrift DEUTSCHE RENTENVERSICHERUNG mit den Fachmitteilungen der Deutschen
Rentenversicherung erscheint 12mal jährlich. Preis der Einzelfolge 8,20 Euro incl. MwSt. Bestellungen
nehmen entgegen: der Verlag und der Buchhandel. Abbestellungen nur mit halbjähriger Frist zum
30.06. und 31.12. jedes Jahres. Zahlung jeweils jährlich im Voraus an: wdv, Postbank Frankfurt am
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Die mit Namen gekennzeichneten Beiträge geben die Auffassung der Verfasser, aber nicht des
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Verlag: wdv Gesellschaft für Medien und Kommunikation mbH & Co. OHG, Siemensstraße 6, 61352
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VVGVerlags- und Verwaltungs-Gesellschaft mbH & Co. KG, HRA 3096, Bad Homburg v.d.H. sowie
VVG Gesellschaft zur Verlagsbeteiligung und Verwaltung mbH, HRB 5544, vertreten durch die
Geschäftsführer Adolf Hilger, Thomas Kuhn, Rolf M. Laufer, Klaus Tonello, jeweils Siemensstraße 6,
61352 Bad Homburg v.d.H.
2

Inhaltsverzeichnis
Grußwort des Verbandes Deutscher Rentenversicherungsträger
Grußwort der Europäischen Kommission
Grußwort des BMWA Österreich
Grußwort des Ressorts für Wirtschaft und Europa des Landes Steiermark
Grußwort der Hans-Böckler-Stiftung
Grußwort der Universität Lissabon (UAL) Portugal
Grußwort der Staatskanzlei Brandenburg
Geleitworte des BMWA Deutschland
I
III
V
VII
IX
XI
XIII
XV
TEIL I
Demografischer Wandel, Arbeitsmarkt und die Chancen für ältere
Erwerbstätige in Europa
1. Christina Stecker, Jürgen Faik
Zum transnationalen EU-Projekt Smart Region im Kontext europäischer
Strukturförderung 7
2. Ralph Conrads, Andreas Huber
Wandlungsphänomene in Europa, regionale Arbeitsmarktpolitik und
Management am Arbeitsmarkt 17
3. Jürgen Faik, Susanne Heidel, Christina Stecker
Demografischer Wandel, Erwerbstätigkeit Älterer und
Frühverrentung in Europa 41
4. Monika Putzing, Jürgen Wahse
Betriebliche Sicht- und Verhaltensweisen gegenüber Älteren
– Eine Bestandsaufnahme für Ostdeutschland – 73
TEIL II
Die beteiligten Smart Region-Staaten
5. Ernst Kistler, Andreas Ebert
Demografischer Wandel und Arbeitsmarkt – Deutschland 101
6. Birgit Kriener, Miša Strobl, Friederike Weber
Österreich: Höchste Zeit für präventive Maßnahmen zur Bewältigung 125
des demografischen Wandels
3

7. Custódio Cónim
Portugal und seine Regionen – Eine demografische Betrachtung 141
TEIL III
Länderbezogene Regionalanalysen
8. Andreas Huber, Thomas Staudinger, Ralph Conrads
Die demografische Situation in Bayern (Deutschland) 159
9. Alexander Kühl, Monika Putzing
Land Brandenburg – Aktuelle Situation und Trends der demografischen
Entwicklung (Deutschland) 181
10. Alexander Kühl
Wirkungen der Bevölkerungsentwicklung Thüringens auf den
regionalen Arbeitsmarkt (Deutschland) 207
11. Birgit Kriener, Miša Strobl, Friederike Weber
Das österreichische Bundesland Steiermark als Ausgangspunkt innovativer
regionaler Modelle für alternsgerechtes Arbeiten 229
12. Eduardo de Sousa Ferreira, Rita Ana Domingos
Setúbal – eine krisenempfindliche Halbinsel in Portugal 245
13. Fernando Ribeiro Mendes
Die Wirtschaft der ausgewählten Regionen in Portugal 253
TEIL IV
Smart Region im Kontext der europäischen Beschäftigungspolitik:
Resümee und Ausblick
14. Birgit Steppich, Volker Schmitt
Das Projekt Smart Region vor dem Hintergrund der beschäftigungspolitischen
Leitlinien und des neuen Lissabon-Prozesses 265
15. Christina Stecker, Birgit Steppich, Monika Putzing
Erste Erkenntnisse und perspektivischer Ausblick über die nächsten
Projektschritte von Smart Region 283
Verzeichnis der Autorinnen und Autoren
XXI
4

VDRv
Grußwort des Verbandes Deutscher Rentenversicherungsträger
Der Arbeitsmarkt hat für die Rentenversicherung eine außerordentlich hohe
Bedeutung, denn die Beschäftigten finanzieren über ihre Beiträge den größten Anteil
des Rentenvolumens. Die gegenwärtig schwache Konjunktur wirkt in vielfältiger
Weise auf verschiedene Bereiche von Wirtschaft und Gesellschaft. Auch die
Rentenversicherung bleibt davon nicht verschont. Zu den aktuellen Problemen
kommen die zukünftigen Herausforderungen des demografischen Wandels.
Insbesondere der Alterungsprozess der Erwerbsbevölkerung stellt die sozialen
Sicherungssysteme in Deutschland – wie auch in den anderen EU-Mitgliedstaaten –
vor historisch einmalige Herausforderungen. Die Anpassung und Fortentwicklung der
gesetzlichen Rentenversicherung an die sich ändernden Verhältnisse ist für den VDR
eine zentrale Aufgabe. Die Beteiligung des Spitzenverbandes der gesetzlichen
Rentenversicherung an dem EU-Projekt Smart Region überrascht daher nur auf den
ersten Blick. Denn das Forschungsprojekt behandelt einen für die Rentenversicherung
aktuellen und sehr bedeutsamen Themenkomplex: die Alterung der
Erwerbspersonen und die Verlängerung der Lebensarbeitszeit.
Das Thema Altern ist bisher auf nationaler und europäischer Ebene vielfältig, aber
vorrangig deskriptiv behandelt worden. Die Projektidee von Smart Region folgt der
EU-Strategie, dass nationale Beschäftigungs- und Arbeitsmarktpolitik in der Praxis
auch regional umgesetzt werden muss. Das wichtigste Ziel des durch den
Europäischen Sozialfonds geförderten Projektes ist, zu einer Umkehr der Frühverrentungspraxis
beizutragen und zu einer Erhöhung der Beschäftigungsquoten
Älterer zu gelangen. Dabei geht es darum, praktische „smarte“ Handlungsstrategien
in ausgewählten kleineren Regionen und bei Betrieben zu entwickeln und zu
erproben, wobei „smart“ als innovativ, zukunftsweisend und nachhaltig verstanden
wird.
I

Dass die EU-Kommission dem VDR und seinen Projektpartnern den Zuschlag für
dieses Projekt erteilt hat, bedeutet uns Anerkennung und Ansporn. Seit jeher ist die
Kooperation sowohl mit den Ministerien und den sonstigen Verwaltungen als auch
mit der Wissenschaft und der Praxis ein besonderes Anliegen des Verbandes. Hierzu
hat der VDR das Forschungsnetzwerk Alterssicherung (FNA) eingerichtet, in dessen
Rahmen das Projekt Smart Region eingebunden ist.
Die Rentenversicherung setzt große Hoffnungen auf verwertbare Projektergebnisse,
die auch für die Praxis bei der Beratung der Versicherten und im Rahmen der
Rehabilitation von anwendungsbezogener Relevanz sein werden.
Mit den auf die regionale Ebene fokussierten und durch die Projektpartner in
ausgewählten Betrieben geplanten Vorhaben befinden wir uns auf einem innovativen
Weg, den anstehenden Herausforderungen der demografischen Entwicklung durch
„Best Practice“-Beispiele zu begegnen. Die konkreten Maßnahmen werden einen
Beitrag leisten, die Beschäftigten und die Unternehmen für den vielschichtigen
Themenkomplex „alternde Belegschaften“, zu dem auch das Rentenzugangsalter
zählt, zu sensibilisieren.
Berlin, im Juli 2005
Prof. Dr. Franz Ruland
II

EUROPÄISCHE UNION
Europäischer Sozialfonds
Innovative Maßnahmen nach Artikel 6
Grußwort der Europäischen Kommission
Der demografische Wandel birgt nicht nur eine neue Herausforderung für die Politik.
Vielmehr wird die Alterung europäischer Belegschaften in absehbarer Zeit den
Arbeitsmarkt in allen Mitgliedsstaaten vor tief greifende Veränderungsprozesse
stellen, deren Auswirkungen in den einzelnen Unternehmen für den einzelnen Arbeitnehmer
direkt wahrnehmbar sein werden.
Um einen erfolgreichen Umgang mit diesen zukünftigen Anforderungen sicherstellen
zu können, fördert die Europäische Kommission innerhalb des Artikel 6 Programms
des Europäischen Sozialfonds (ESF) im Förderzeittraum 2004-2006 „Innovative
Ansätze zur Bewältigung des Wandels“, welche sich in zwei spezifischere Unterthemen
gliedern:
1. Die Bewältigung des demografischen Wandels mit dem Ziel, innovative Initiativen
zur Förderung des aktiven Alterns und zur Steigerung der Beschäftigungsquote
älterer Arbeitnehmer zu unterstützen sowie
2. das Management der Umstrukturierung mit dem Ziel, innovative Lösungen bei der
Umstrukturierung durch Verbesserung der Anpassungs- und Antizipationsfähigkeit
von Arbeitnehmern, Unternehmen und Behörden zu fördern.
Die im Programmplanungszeitraum 2000-2006 geförderten Projekte sollen die
allgemeinen ESF-Interventionen unterstützen, neue Ansätze fördern und Beispiele
vorbildlicher Praktiken aufzeigen, die in die allgemeinen ESF-Aktivitäten übertragen
werden können.
III

Das Projekt Smart Region wurde als eines von 33 geförderten Europäischen
Projekten zur Thematik „Innovative Ansätze zur Bewältigung des Wandels“ im
Dezember 2004 mit einer Laufzeit von 24 Monaten gestartet. Das Kernanliegen des
Projektes Smart Region ist dabei nicht nur die Untersuchung der Auswirkungen der
demografischen Entwicklungen auf regionale Arbeitsmärkte bzw. der Rolle der
Frühverrentung und letztlich damit die Förderung der Arbeitsfähigkeit für ältere
Beschäftigtengruppen. Ziel ist vielmehr die Ermöglichung alternsgerechten Arbeitens
für alle Beschäftigten und Altersgruppen – nicht zuletzt für die Babyboomer der
starken Geburtsjahrgänge der sechziger Jahre, die in den nächsten Jahren der
Gruppe der älteren ArbeitnehmerInnen angehören werden und dann möglichst lange
im Arbeitsprozess integriert werden sollen, um schließlich gesund in den Ruhestand
überzutreten.
Wie die vorliegende Publikation zeigt, befindet sich das Projekt nach den ersten
sechs Monaten auf einem guten Weg. Es wurden die ersten konkreten Arbeiten,
sowie die Durchführung der ersten Maßnahmen auf Basis der bereits gewonnenen
wissenschaftlichen Befunde in den Regionen begonnen. Besonders hervorzuheben
ist die positive Resonanz der Akteure in den Regionen. Dies unterstreicht einmal
mehr die Notwendigkeit innovativer Ansätze, wie sie das Artikel-6-Programm fördert.
Brüssel, im Juli 2005
Brendan Sinnott
Referatsleiter
Europäische Kommission
GD Beschäftigung, Soziale Angelegenheiten und Chancengleichheit
Weitere Informationen zur Artikel-6-Förderung im Programmplanungszeitraum 2000-2006:
http://europa.eu.int/comm/employment_social/esf2000/article_6-de.htm
IV

Grußwort des Bundesministeriums für Wirtschaft und Arbeit –
Österreich
Österreich steht unverändert zur gemeinschaftlichen Verpflichtung der EU, die Beschäftigungsquote
älterer Arbeitnehmer zu erhöhen und damit das europäische Wirtschafts-
und Sozialmodell weiter zu entwickeln. Dazu wurden gezielte Maß-nahmen
in Angriff genommen: Pensionsreform, selektive Lohnnebenkostensenkung, Forcierung
der aktiven Arbeitsmarktpolitik für diese Zielgruppe und dergleichen. Als österreichischer
Wirtschafts- und Arbeitsminister finde ich mich in voller Übereinstimmung
mit verschiedenen Experten, der OECD und der Europäischen Kommission, dass
ältere Arbeitnehmer vor dem Hintergrund der demografischen Entwicklung ein unverzichtbares
Potenzial an Humanressourcen darstellen, das substanziell zu
Wirtschaftswachstum und Produktivitätsentwicklung beiträgt.
Damit ist die österreichische Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik auf dem
richtigen Weg. Schon jetzt werden die Maßnahmen Österreichs, Anreize für bessere
Beschäftigungsmöglichkeiten für ältere Menschen zu schaffen und den Arbeitsmarkt
zu flexibilisieren, auf europäischer und internationaler Ebene anerkannt.
Um diesen Weg weiter zu beschreiten, werden im Projekt „Smart Region“ neue
Lösungsansätze für die Auswirkungen der demografischen Entwicklung erforscht,
innovative Formen der Beschäftigungsverlängerung für ältere Arbeitnehmer entwickelt
und insgesamt ein Beitrag zur Sensibilisierung im Bereich alters- und
alternsgerechten Arbeitens geleistet.
Aus diesen Gründen unterstützt mein Ressort dieses zukunftsweisende internationale
Projekt in Erwartung der weiter führenden Anstöße.
Wien, im Juli 2005
Dr. Martin Bartenstein
V

Grußwort des Ressorts für Wirtschaft und Europa des Landes
Steiermark
Eine große Herausforderung der kommenden Jahre ist die Veränderung der Altersstruktur
der Erwerbstätigen aufgrund der demografischen Entwicklung. Dies erfordert
unterschiedlichste Aktivitäten seitens der Unternehmen, der ArbeitnehmerInnen, aber
natürlich auch der Politik. Um dieser Herausforderung zu begegnen, sind – möglichst
präventive – Strategien und Maßnahmen zu entwickeln und umzusetzen, die von der
Qualifizierung über die innerbetriebliche Arbeitsgestaltung, die bessere Nutzung und
Weiterentwicklung des intergenerativen Wissenstransfers zwischen jungen und
älteren Arbeitskräften bis zum Thema der betrieblichen Gesundheitsvorsorge
reichen. Das Wirtschaftsressort des Landes Steiermark fördert daher bereits seit
einigen Jahren Maßnahmen, die das Thema „Ältere“ zum Inhalt haben. Weiters
wurde eine Koordinationsstelle „Altersgerechte Arbeitswelt Steiermark“ mit dem
Auftrag eingerichtet, im Dialog mit Expertinnen und Experten die einzelnen Initiativen
in diesem Bereich – wie das Projekt „Smart Region“ – abzustimmen, damit die
unterschiedlichen Aktivitäten effizient und den Zusammenhang beachtend zur
Lösung dieser vielschichtigen Gesamtproblematik beitragen.
Graz, im Juli 2005
Landesrat Univ.Prof. DDr. Gerald Schöpfer
VII

VIII

Grußwort der Hans-Böckler-Stiftung
„Alternsgerechtes Arbeiten in innovativen Regionen“ – mit diesem Projektthema und
den geplanten Analyse- und beispielhaften Umsetzungsarbeiten trifft das Projekt
Smart Region inhaltlich sogar mehrere Forschungs- und Förderungslinien in der
Hans-Böckler-Stiftung. Die Stiftung unterstützt daher das gesamte Vorhaben und
spezifisch das Teilprojekt von INIFES und verbindet diese Förderung mit großen
Erwartungen an die Ergebnisse und deren praktische Relevanz.
Dass die regionalen Spezifika der demografischen Veränderungen und der weiteren
Rahmenbedingungen für ein alternsgerechtes Arbeiten sehr stark ausgeprägt sind,
das beweisen bereits die ersten Ergebnisse des Vorhabens in diesem Band. Bisher
wurde in einschlägigen Arbeiten der regionale Aspekt leider weitgehend ausgeklammert,
was die Übertragbarkeit mancher Befunde erheblich einschränkt. Mit Smart
Region wird die Suche nach angepassten und integrierten Maßnahmen alternsgerechten
Arbeitens daher ein Stück weit vorangebracht werden. Aus Sicht der Stiftung
kommt dabei – neben dem spannenden internationalen Vergleich – der regionalen
Komparatistik und der Aufbereitung der regionalisierten Daten ein besonderer
Stellenwert zu. Die bisherigen vielfältigen Sensibilisierungs- und Transferaktivitäten
des Projektes und die darauf fußende große Nachfrage nach Zwischenergebnissen
zeigt ja auch, dass die „hautnahen“ Regionalinformationen ein guter Weg sind, die
eher abstrakten demografischen Fakten zu vermitteln und für das Thema „Alternsgerechtes
Arbeiten“ zu sensibilisieren.
IX

Dazu trägt auch bei, dass das Projekt nicht nur auf einen wissenschaftlichen
Erkenntnisgewinn orientiert ist, sondern sehr praxisverbunden die Gestaltungsaufgaben
betont. Die dabei praktizierte Verbindung von betrieblicher und außerbetrieblicher
Dimension gewinnt durch eine innovative Idee des Vorhabens eine besondere
Attraktivität:
Da sich der VDR dankenswerterweise als Koordinator und als Projektpartner in das
Vorhaben einbringt, wird es erstmals gelingen, demografische und arbeitsmarktbezogene
Informationen gleichzeitig mit Rentenversicherungsdaten mit in den Blick
zu nehmen. Genau an diesem Punkt haben die isolierten Sichtweisen in bisherigen
Debatten (auch in vielen Berichten von Kommissionen etc.) oft zu kurz gegriffen.
Düsseldorf, im Juli 2005
Dr. Gudrun Linne
X

Grußwort der Universidade Autónoma de Lisboa (UAL)
Ebenso wie im restlichen Europa, findet auch in Portugal eine starke Überalterung der
Bevölkerung statt, deren Konsequenzen sich sowohl im sozialen Gefüge der Gesellschaft,
wie auch im System des Sozialschutzes selbst widerspiegeln.
Um diesem Phänomen begegnen zu können, ist es dringend erforderlich, sozialpolitische
Maßnahmen zu enwickeln, welche die älteren Arbeitnehmer dazu anregen, in ihren Arbeitsverhältnissen
zu verbleiben. Damit diese Politik der Anreize jedoch positive Resultate
zeitigen kann, ist es von grundlegender Wichtigkeit, die Fort- und Weiterbildung des einzelnen
Beschäftigten im Laufe seines Lebens, ebenso wie seine mögliche Umschulung auf
neue Aufgaben und neue Tätigkeiten in Betracht zu ziehen, was, in Verbindung mit seiner
Erfahrung, eine produktive berufliche Leistung bis in ein sehr viel höheres Alter gestattet.
Solche Veränderungen im gesellschaftlichen Gefüge können nur anhand eingehender Untersuchungen
der gegenwärtigen Realität durchgeführt werden, auf deren Grundlage ein klares,
kohärentes und wirksames Handeln in der Zukunft aufbauen kann.
Aufgrund dieser Überlegung hat die Universidade Autónoma de Lisboa die Herausforderung
des Projektes „Smart Region“ angenommen, sich an dessen Finanzierung beteiligt und
leistet damit einen Beitrag zur langfristigen Fortentwicklung des Sozialschutzes.
Lissabon, im Juli 2005
Reginaldo Rodrigues de Almeida
Secretário-Geral
XI

XII

Staatskanzlei
Grußwort der Staatskanzlei Brandenburg
Der demografische Wandel hat eine Vielzahl von Facetten. Die in Ostdeutschland
bereits seit Mitte der 1980er Jahre rückläufige und nach 1990 drastisch gesunkene
Geburtenrate führt dazu, dass heute und in Zukunft deutlich weniger junge Menschen
erwerbstätig werden. Im Rahmen des Transformationsprozesses wurden
durch die Frühverrentungspraxis in den 1990er Jahren über die bestehenden gesetzlichen
Instrumente massiv ältere Arbeitnehmer aus der Erwerbstätigkeit ausgegliedert.
Dies führt zu einem drastischen altersstrukturellen Wandel in den Unternehmen
– die Belegschaften altern kollektiv. In Brandenburg werden die Folgen dieses Prozesses
bereits heute deutlich: Während 1998 nur 46% aller Beschäftigten älter als 40
Jahre waren, stieg dieser Anteil bis 2004 bereits auf 56% an!
Vor diesem Hintergrund wird deutlich, dass die ständige Weiterqualifizierung der
Belegschaften, eine neue Kultur der Nutzung von Erfahrungen und eine aktive Teilhabe
der Älteren am Arbeitsleben wichtige Grundlagen für die Innovationsfähigkeit
und die langfristige Sicherung unserer wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit sind.
Gleichzeitig sind diese Maßnahmen zwingend notwendige Bedingungen, um die Erwerbsquote
älterer Menschen zu steigern, die Lebensarbeitszeit zu verlängern und
so das tatsächliche an das gesetzliche Renteneintrittsalter heranzuführen.
Der bei Smart Region verfolgte Ansatz, nicht nur theoretische Lösungen zu beschreiben,
sondern in den beteiligten Regionen konkrete betriebliche Handlungsstrategien
zu entwickeln und zu erproben, wird ausdrücklich begrüßt. Brandenburg ist gespannt
auf die praktischen Ergebnisse des Projekts und die internationalen „Best Practice“-
Beispiele als Antworten auf die Herausforderungen des demografischen Wandels
und wird den Projektverlauf weiter aktiv begleiten.
Potsdam, im Juli 2005
Dr. Hans-Ulrich Oel
Referat 12: Demografischer Wandel
Staatskanzlei Brandenburg
XIII

XIV

Geleitworte des BMWA Deutschland
Die Auswirkungen demografischer Entwicklungen auf die Arbeitsmärkte sind zentral
für die gesellschafts- und sozialpolitische Entwicklung der nächsten Jahrzehnte. Dies
gilt sowohl für die Europäische Union insgesamt als auch für die Bundesrepublik
Deutschland.
So lag beispielsweise in Deutschland im Jahr 2000 der Anteil der 50- bis 65Jährigen
an der erwerbsfähigen Bevölkerung bei rund 30%. Nach nationalen Schätzungen
wird der Anteil dieser Altersgruppe im Jahr 2020 rund 39% betragen. Allein schon
dieser Vergleich zeigt die Herausforderung und Dynamik, vor der wir alle stehen.
Europäische Beschäftigungsstrategie
Die europäische und die deutsche Beschäftigungspolitik sind sich dieser Herausforderung
bewusst. So wird in den Beschäftigungspolitischen Leitlinien der Europäischen
Union u.a. die Notwendigkeit der Förderung des aktiven Alterns hervorgehoben.
Dies schließt entsprechende Arbeitsbedingungen, einen besseren Gesundheitsschutz
am Arbeitsplatz ebenso ein wie geeignete Arbeitsanreize und die Beseitigung
von Einflussgrößen, die Frühverrentung fördern.
Aus gutem Grund zielt die Strategie der Europäischen Beschäftigungspolitik auf eine
Erhöhung der Beschäftigungsquoten in der Europäischen Union, verbunden mit einer
Verbesserung der Arbeitsplatzqualität. Die Deutschen Beschäftigungspolitischen
Aktionspläne der letzten Jahre zeigen auf, welche Maßnahmen Bund, Länder,
Sozialpartner und Bundesagentur für Arbeit ergreifen, um die
Beschäftigungspolitischen Leitlinien bzw. die dahinter stehenden strategischen
Zielsetzungen in Deutschland umzusetzen.
Besonderes Augenmerk gilt hierbei der Gruppe der 55- bis 64Jährigen, denn die
Beschäftigungsquote dieser Gruppe ist in Deutschland, ebenso wie in der EU insge-
XV

samt, zu gering. Daher hat sich Deutschland – im Rahmen der Europäischen
Beschäftigungsstrategie – das Ziel gesetzt, die Beschäftigungsquote älterer Arbeitnehmer
(Altersgruppe 55-64 Jahre) bis zum Jahr 2010 auf 50% zu steigern. Vor dem
Hintergrund der derzeitigen wirtschaftlichen Situation in Deutschland ist dies ein sehr
ehrgeiziges Ziel, dessen Umsetzung der breiten Unterstützung der gesamten Gesellschaft
bedarf.
Auch wenn Deutschland gegenwärtig noch deutlich unter dem 50%-Ziel liegt, so
kann man doch positive Entwicklungen hin zu steigenden Erwerbstätigenquoten der
55- bis 64Jährigen beobachten. Von 1994 bis 2004 stieg sie von 36,4% auf 41,2%, in
der Altersgruppe der 55- bis 60Jährigen sogar von 50,6 auf 61,1% und in der Altersgruppe
der 60- bis 65Jährigen von 17,6 auf 25,1% (bei Frauen dieser Altersgruppe
von 9,4 auf 17,6%). Die besondere Herausforderung liegt also bei der Erhöhung der
Erwerbstätigenquoten der 60- bis 65Jährigen.
Beschäftigungspolitische Gesamtstrategie und Aktionsfelder
Um angemessen auf die demografischen Herausforderungen reagieren zu können,
ist ein vielfältiger Ansatz erforderlich. Erst durch die kumulativen Wirkungen von
Maßnahmen- und Initiativen in verschiedenen Handlungsfeldern wird es möglich
sein, die Auswirkungen der demografischen Entwicklung sozial- und
gesellschaftspolitisch aufzufangen.
Aus Sicht der Bundesebene sind insbesondere die Förderung und der Erhalt der Beschäftigungs-
und Anpassungsfähigkeit von zentraler Bedeutung für die Ausschöpfung
des gesamten Arbeitskräfteangebots, insbesondere mit Blick auf das
Wirtschaftswachstum und die Finanzierung der Systeme der sozialen Sicherung.
Besondere Bedeutung kommen hierbei präventiven Ansätzen zu. Nur beispielhaft zu
nennen ist eine aktive Arbeitsmarktpolitik, die darauf zielt, Langzeitarbeitslosigkeit
möglichst zu vermeiden. Etliche der von der Bundesregierung in den letzten Jahren
umgesetzten arbeitsmarktpolitischen Reformen tragen diesem Ansatz Rechnung.
Genereller Ausgangspunkt ist eine zielgerichtete Beschäftigungspolitik, die
quantitativ und qualitativ Breitenwirkung erzielt und hierbei zugleich bestimmten
Zielgruppen, wie insbesondere der Gruppe der Älteren, besondere Aufmerksamkeit
widmet.
XVI

Beschäftigung und Re-Integration Älterer in den Arbeitsmarkt
Um die Beschäftigung und Re-Integration Älterer in den Arbeitsmarkt weiter zu
verstärken, hat Deutschland eine breite Palette von Maßnahmen eingeleitet. Die
Deutschen Beschäftigungspolitischen Aktionspläne 2003 und 2004 gehen hierauf
ausführlich ein und zeigen die diesbezüglichen strategischen Ansätze auf.
Hervorheben möchte ich drei Aktionsfelder:
1. Beschäftigungsstabilisierung durch Abbau von Fehlanreizen,
2. Verbesserung der Eingliederungschancen durch Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik,
3. Initiativen zur Förderung eines Bewusstseinswandels im Hinblick auf ältere
Menschen in Gesellschaft und Betrieb.
Erhöhung des tatsächlichen Rentenzugangsalters
Ein wichtiger Ansatz betrifft zunächst die Verhinderung von Frühverrentungen bzw.
die Verlängerung der Lebensarbeitszeit. Hierzu wurden in den vergangenen Jahren
die Ausnahmen für den vorzeitigen Bezug der Altersrente Schritt für Schritt
eingeschränkt. Der schrittweise Anhebungsprozess wird sich zunehmend auf dem
Arbeitsmarkt bemerkbar machen. Zugleich sollen durch eine Verkürzung bei der
Bezugsdauer von Arbeitslosengeld für ältere Arbeitslose auf zukünftig maximal 18
Monate Anreize gesetzt werden, länger im Arbeitsmarkt zu verbleiben. Über die
Verlängerung der Übergangsfrist, die Anfang 2006 enden sollte, wird zurzeit politisch
gerungen.
Förderung der Beschäftigungsfähigkeit durch Arbeitsmarktpolitik
Im Gesamtkontext ist nicht nur das Fordern wichtig, sondern auch das Fördern; d.h.
Unterstützung bei der Eingliederung in den Arbeitsmarkt. Hier gilt es, Qualifizierungsmaßnahmen
für Arbeitslose und Beschäftigte anzubieten und Unternehmen und Betriebe
zu veranlassen, ältere Menschen im Arbeitsleben zu halten und ihnen eine
Chance bei der Besetzung freier Stellen zu geben.
Zur Förderung der Beschäftigungsfähigkeit gibt es eine Reihe von Fördermöglichkeiten
im Arbeitsförderungsrecht, wie z.B. die Förderung der beruflichen Weiterbildung,
aber auch spezifische Fördermöglichkeiten, die unmittelbar auf Qualifizierung und
Re-Integration älterer Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen zielen.
XVII

In kleinen und mittleren Unternehmen (bis zu 100 Beschäftigte) wird die Qualifizierung
älterer Arbeitnehmer durch Übernahme der Weiterbildungskosten von der Bundesagentur
für Arbeit gefördert. Dadurch soll die nach wie vor sehr geringe Beteiligung
älterer Arbeitnehmer an der betrieblichen Weiterbildung gesteigert werden.
In dieselbe Richtung, wenn auch nicht altersspezifisch, zielt die Förderung der beruflichen
Weiterbildung durch Vertretung („Job-Rotation“). Danach erhalten Arbeitgeber,
die einem Arbeitnehmer die Teilnahme an einer beruflichen Weiterbildung ermöglichen
und dafür einen Arbeitslosen einstellen, einen Zuschuss zum Arbeitsentgelt des
Vertreters. Hierdurch soll die Bereitschaft von Arbeitgebern erhöht werden, Arbeitnehmer
für die berufliche Weiterbildung von der Beschäftigung im Betrieb freizustellen.
Zudem werden gleichzeitig zusätzliche Beschäftigungsmöglichkeiten für Arbeitslose
geschaffen.
Bereits seit einigen Jahren können Arbeitgeber, die Arbeitnehmer ab dem 50. Lebensjahr
einstellen, einen Zuschuss zu den Lohnkosten in Höhe von bis zu 50% des
Arbeitsentgeltes erhalten. Die Befristung von Arbeitsverhältnissen für Arbeitnehmer
ab Vollendung des 52. Lebensjahres ist ohne Einschränkung möglich.
Zudem brauchen Arbeitgeber, die arbeitslose Arbeitnehmer einstellen, die das 55.
Lebensjahr vollendet haben, ihren Arbeitgeberanteil zur Arbeitslosenversicherung
nicht mehr zu zahlen. Außerdem wurde eine Entgeltsicherung für ältere arbeitslose
Arbeitnehmer eingeführt, die das 50. Lebensjahr vollendet haben. Sie erhalten die
Differenz zwischen neuem und altem Lohn zu 50% ausgeglichen, wenn sie eine
gegenüber ihrer früheren Beschäftigung niedriger entlohnte Tätigkeit aufnehmen.
Initiative Neue Qualität der Arbeit
Mit Blick auf die Förderung eines Bewusstseinswandels möchte ich hier kurz die
Initiative Neue Qualität der Arbeit (kurz INQA genannt) hervorheben, die u.a. zum
Ziel hat, Gesellschaft, Wirtschaft und Unternehmen für den demografischen Wandel
zu sensibilisieren. Diese Initiative ist ein Zusammenschluss von Wirtschaft,
Gewerkschaften, Sozialversicherungsträgern, Stiftungen sowie Bund und Länder, die
sich alle auf ein gemeinsames Agieren zur Gestaltung einer zukunftsfähigen Arbeitswelt
verständigt haben.
Die Bandbreite der INQA-Aktivitäten reicht heute von Lösungsvorschlägen zur innovativen
Arbeitsgestaltung über Konzepte und Maßnahmen zur Stärkung des lebens-
XVIII

langen Lernens, über Maßnahmen einer nachhaltigen betrieblichen Gesundheitspolitik
bis hin zu ganzheitlichen branchen-spezifischen Angeboten zur Verbesserung
der Arbeitsplatzqualität und der Betriebskultur.
Mittlerweile unterstützt INQA über 40 Projekte im gesamten Bundesgebiet und bietet
mit einer Datenbank voller guter Beispiele aus der Praxis und einer Informations- und
Beratungshotline umfassende Hilfen für Betriebe an. Unterstützt wird INQA von einer
Vielzahl von Unternehmen, Verbänden und anderen Einrichtungen und Instituten.
Mit Blick auf den demografischen Wandel ist die Verbesserung der Beschäftigungsfähigkeit
von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern ein Schwerpunkt von INQA.
Deshalb hat INQA im Herbst 2004 gemeinsam mit den Sozialpartnern und Unternehmen
die Kampagne „30, 40, 50 plus – gesund arbeiten bis ins Alter“ gestartet. Denn
wenn die Potenziale Älterer im Berufsleben genutzt werden sollen, dann muss die
Gestaltung der Arbeitsbedingungen, die Förderung ihrer Gesundheit und ihre lebenslange
Qualifizierung frühzeitig beginnen. Deshalb setzt diese Initiative auch bereits
bei den 30Jährigen an und nicht erst bei der 50Jährigen.
Mittlerweile haben sich im Rahmen von INQA auch Initiativkreise und Netzwerke zum
Thema „Demografischer Wandel“ gebildet, denen eine Vielzahl von Akteuren aus
Wirtschaft, Wissenschaft, von Verbänden und Institutionen angehören. So z.B. der
Autohersteller BMW, das Chemieunternehmen BASF, die Freie Universität Berlin,
einzelne Krankenkassen, der Deutsche Gewerkschaftsbund, Handwerkskammern,
Landes- und Bundesbehörden und viele andere mehr.
Ideenwettbewerb „Beschäftigungspakte in den Regionen“
Nicht unerwähnt bleiben kann in einer Publikation, die sich regionalen Projekten verpflichtet
fühlt, der am 15. Juni 2005 von der Bundesregierung gestartete Ideenwettbewerb
„Beschäftigungspakte in den Regionen". Ziel des Ideenwettbewerbs ist,
die regional vorhandenen Kompetenzen, Ideen und Strukturen für die Bekämpfung
der Arbeitslosigkeit bei regelmäßig nur erschwert vermittelbaren älteren Langzeitarbeitslosen
zu mobilisieren und zu bündeln. Für die Umsetzung der 50 besten regionalen
Konzepte zur (Wieder-) Eingliederung älterer Langzeitarbeitsloser in den allgemeinen
Arbeitsmarkt stellt die Bundesregierung den Trägern der Grundsicherung
nach dem SGB II in der ausgewählten Region (Arbeitsgemeinschaf ten, zugelassene
XIX

kommunale Träger und allein verantwortliche Agenturen für Arbeit) Mittel bis zu einer
Höhe von 5 Mio. Euro zur Verfügung.
Zielgruppe des Ideenwettbewerbs sind arbeitslos gemeldete Bezieher von Arbeitslosengeld
II ab Vollendung des 50. Lebensjahrs sowie Personen, die ohne eine Förderung
voraussichtlich in absehbarer Zeit ebenfalls zu dieser Personengruppe gehören
werden. Antragsberechtigt sind die Geschäftsführer der Arbeitsgemeinschaften, des
zugelassenen kommunalen Trägers oder der Agentur für Arbeit, die in der jeweiligen
Region Aufgaben der Grundsicherung nach dem SGB II wahrnimmt. Die lokalen und
regionalen Wirtschaftsverbände und Gewerkschaften sowie alle anderen maßgeblichen
regionalen Akteure sollen eng einbezogen werden. Die Ideen sollen bis Mitte
Juli eingereicht und die Prämierung am 1. September 2005 erfolgen.
Fazit
Zieht man ein kurzes Fazit, so ist festzustellen, dass die beschäftigungspolitischen
Leitlinien auch mit Blick auf die demografischen Herausforderungen die richtigen
Politikfelder benennen. Was wir aber noch gesellschaftlich benötigen, ist ein grundlegender
Bewusstseinswandel, damit in der Gesellschaft Alter nicht länger mit
„Defiziten“ assoziiert wird. Um diesen Bewusstseinswandel zu befördern, gibt es
vielfältige Initiativen und Maßnahmen unter Einbindung und Mitwirkung der Sozialpartner,
wie auch in den Deutschen Beschäftigungspolitischen Aktionsplänen
dargelegt.
Darüber hinausgehend benötigen wir in der Gesellschaft einen präventiveren Ansatz
im Sinne eines altersgerechten Arbeitens, nicht zuletzt auch für die Gruppe, die in
den nächsten Jahren ältere Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer werden. Diesem
wichtigen Bereich, der die Initiative INQA auch Rechnung trägt, müssen wir uns in
Zukunft gesamtgesellschaftlich noch intensiver zuwenden.
Vor diesem Hintergrund wünsche ich Ihnen bzw. den Projektträgern des EU-Projektes
„Smart Region – Alternsgerechtes Arbeiten in innovativen Regionen“ im Namen
des Bundesministeriums für Wirtschaft und Arbeit einen erfolgreichen Verlauf des
Projektes.
Berlin, im Juli 2005
Christiane Voß-Gundlach
XX

TEIL I
Demografischer Wandel,
Arbeitsmarkt
und die Chancen für
ältere Erwerbstätige in Europa

1. Zum transnationalen EU-Projekt Smart Region im Kontext
europäischer Strukturförderung
Christina Stecker, Jürgen Faik, VDR
1. Europäische Strukturförderung und innovative Maßnahmen
nach Artikel 6 des europäischen Sozialfonds
Die Europäische Union (EU) hat sich die Förderung der regionalen Angleichung des
Lebensstandards und des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts in ihrem
Gemeinschaftsgebiet zur Aufgabe gemacht. Das wichtigste Finanzierungsinstrument
der EU bilden dabei die Strukturfonds, die sich in einen Sozialfonds (ESF), einen
europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE), ein Finanzinstrument zur
Förderung der Fischerei (FIAF) und einen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die
Landwirtschaft (EAGFL) aufgliedern. In der Regel sind die einzelnen Strukturfonds
auf eines oder mehrere spezifische Ziele konzentriert. Es bestehen jedoch auch eine
Reihe gemeinsamer Ziele, wie etwa „Nachhaltige Entwicklung“, „Entwicklung von Beschäftigung
und Humanressourcen“, „Umweltschutz“ oder „Förderung der Chancengleichheit
von Männern und Frauen“. 1
1999 wurden die Strukturfonds durch Vereinfachung und Reduktion der Ziele auf
zwei gebietsabhängige und ein thematisches Ziel reformiert. Die herausragende
Bedeutung dieser drei Ziele zeigt sich am Anteil von knapp 94% der Fördermittel der
Strukturfonds. 2 Insgesamt stehen den Strukturfonds Mittel in Höhe von rund 195
Milliarden Euro im Siebenjahreszeitraum 2000 bis 2006 für Projekte zur Verfügung. 3
Mit Ziel 1, das von allen vier Fonds gefördert wird, wird der Anschluss von Regionen
mit Entwicklungsrückstand an den EU-Durchschnitt angestrebt. Darunter fallen
Regionen, deren Pro-Kopf-Anteil am Bruttoinlandsprodukt (BIP) unter 75% des EU-
Durchschnitts liegt, abgelegene Gebiete und Regionen mit geringer Bevölkerungsdichte.
Auf die rund 50 Ziel-1-Regionen mit einem EU-Bevölkerungsanteil von 22%
(bzw. 83 Millionen Menschen) entfallen 69,7% der Gesamtausgaben der Strukturfonds.
Dies entspricht im Programmplanungszeitraum 2000 bis 2006 135,9 Milliarden
Euro. Im Rahmen der Ziel-2-Förderung soll in Gebieten mit Strukturproblemen der
wirtschaftliche und soziale Wandel im Industrie- und Dienstleistungssektor unterstützt
1
2
3
Vgl. Europäische Kommission 2004: 7.
Vgl. http://europa.eu.int/comm/regional_policy/intro/regions5_de.htm (12.03.05).
Vgl. http://europa.eu.int/comm/employment_social/esf2000/faqs-de.htm (12.03.05).
7

werden. Auf das zweite Ziel, das hauptsächlich über Mittel des Sozialfonds (ESF)
und des Regionalfonds (EFRE) finanziert wird, werden zwischen 2000 und 2006 22,5
Milliarden Euro oder 11,5% der Gesamtausgaben der Strukturfonds entfallen. In den
betroffenen Gebieten leben rund 18% der EU-Bevölkerung bzw. 68 Millionen EU-
Bürger.
Im ausschließlich über den Sozialfonds (ESF) finanzierten thematischen Ziel 3
stehen die Modernisierung der allgemeinen und beruflichen Bildungs- und Ausbildungssysteme
sowie die Anpassung der politischen Konzepte für Bildung und Beschäftigung
im Mittelpunkt. Das dritte Ziel umfasst die gesamte EU-Bevölkerung,
sofern diese nicht bereits unter Ziel 1 gefasst ist, und entspricht einem Anteil von
12,3% bzw. 24,1 Milliarden Euro der Gesamtausgaben der Strukturfonds im Programmplanungszeitraum
2000-2006. 4
Wie an Hand der drei Ziele deutlich wird, bildet der ESF das wichtigste Instrument
der Europäischen Union für die Entwicklung der Humanressourcen und die Verbesserung
der Funktion des Arbeitsmarktes, worunter auch Maßnahmen zur Vermeidung
und Bekämpfung von Arbeitslosigkeit und sozialer Ausgrenzung gefasst
werden. Als ältester der vier Strukturfonds der Europäischen Union wurde der Europäische
Sozialfonds (European Social Fund, ESF) bereits 1957 gegründet. Er stützt
sich auf Artikel 123 der Römischen Verträge, der die Verbesserung der Arbeitsmöglichkeiten
in der EU über die Förderung der Beschäftigung sowie der geografischen
und qualitativen Mobilität der Arbeitnehmer vorsieht. 5 Im Rahmen der europäischen
Beschäftigungsstrategien und Leitlinien unterstützt der ESF die von jedem
Mitgliedstaat im jährlichen Nationalen Aktionsplan für Beschäftigung (NAP) dargelegten
Aktionen und Umsetzungsstrategien. Mit Mitteln des ESF werden über konkrete
Aktionen hinaus jedoch auch innovative Maßnahmen gefördert, die der Erforschung
von neuen inhaltlichen oder organisatorischen Ansätzen im Beschäftigungsbereich
dienen und Vorschläge für mögliche künftige Politiken und Programme beinhalten.
Mittels dieser so genannten Artikel-6-Maßnahmen und -Zuschüsse werden
besonders Pilotprojekte und Studien sowie der Erfahrungs- und Informationsaus-
4
5
Vgl. Europäische Kommission, Der ESF 2000 bis 2006 in Deutschland, http://europa.eu.int/esf
(12.03.2005).
Vgl. http://europa.eu.int/comm/employment_social/esf2000/glossary-de.htm (12.03.05). Weitere
ausführliche Informationen (teilweise in englischer Sprache) zur Entstehung und zu Reformen des
ESF sowie zu den einzelnen Programmphasen und Inhalten – auf die sich auch die folgenden
Ausführungen stützen – finden sich auf der Homepage der Europäischen Kommission; siehe
http://europa.eu.int/comm/employment_social/esf.
8

tausch gefördert. Der ESF kann maximal 0,4% seiner jährlichen Mittelausstattung für
die Förderung innovativer Maßnahmen bereitstellen. 6 Insgesamt stehen dem ESF
damit für den siebenjährigen Programmplanungszeitraum 2000 bis 2006 rund 63
Milliarden Euro zur Verfügung. 7
Warum diese zusätzlichen Artikel-6-Maßnahmen lanciert werden, erklärt sich aus
dem möglichen Nutzen dieser innovativen Ansätze: Die EU erhofft sich positive
Erfahrungen mit der Erprobung neuer Konzepte, die argumentative Stützung neuer
Hypothesen wie auch bewährter Verfahren und damit letztlich einen Wissens- und
Erfahrungsaustausch, der eine Nutzung dieser Ergebnisse auch in allen anderen
Förderbereichen des Europäischen Sozialfonds erlaubt. Als direkte Schnittstelle
zwischen Politik und Praxis sollen die innovativen Maßnahmen nach Artikel 6 daher
nicht nur politische Inhalte an Vertreter der Praxis vermitteln, sondern gleichzeitig die
Praktiker an der Politikgestaltung auf europäischer Ebene beteiligen. Dadurch erhofft
man sich ein Klima, in dem neue politische Initiativen und Anregungen operativ
umgesetzt und berücksichtigt werden können.
Allerdings sind innovative Maßnahmen, die gemäß Artikel 6 ESF als förderwürdig
anerkannt werden, stets an einen thematisch von der Europäischen Kommission abgesteckten
Rahmen, an so genannte Programmplanungszeiträume, gebunden. In
den drei möglichen Antragsrunden im Programmplanungszeitraum 2000 bis 2006
werden jeweils maximal 40 Millionen Euro zur Verfügung gestellt, wobei sich der
Kofinanzierungsbeitrag der Europäischen Kommission für ein Projekt auf mindestens
300.000 Euro, aber höchstens 3 Millionen Euro im Zweijahreszeitraum beläuft. Da
die Maßnahmen durch den ESF nicht hundertprozentig gefördert werden, kommen
weitere öffentliche und private Finanzquellen in den Mitgliedstaaten hinzu. Für die
Verbreitung und Übertragung von Innovationen aus den Projekten nach Artikel 6 auf
die allgemeinen ESF-Aktivitäten werden etwa 5% der in 2005 und 2006
bereitgestellten Haushaltsmittel eingesetzt.
Die im Zweijahresrhythmus festgelegten primären Themenbereiche bezogen sich
beispielsweise in 2001 und 2002 auf die „Anpassung an die neue Wirtschaft im
Rahmen des sozialen Dialogs“. Aktuell stehen umfassende Strategien zur Verlängerung
des Erwerbslebens im Zentrum der Europäischen Beschäftigungsstrategie (EBS)
6
7
Zu den rechtlichen Rahmenbestimmungen und Empfehlungen für die Durchführung nach Artikel 6
vgl. Europäische Kommission 2001, hier S. 11.
Vgl. http://europa.eu.int/comm/employment_social/esf2000/glossary-de.htm (12.03.05).
9

und der beschäftigungspolitischen Leitlinien wie auch im Mittelpunkt der Offenen Methode
der Koordinierung (OMK), hier insbesondere auf dem Feld der Rentenpolitik
(siehe dazu auch den Beitrag von Steppich/Schmitt in diesem Band). Auch im Programmplanungszeitraum
2000-2006 trägt nach der Verordnung des ESF daher besonders
der Sozialfonds zur Verwirklichung der Europäischen Beschäftigungsstrategie
und Durchführung der jährlich festgelegten beschäftigungspolitischen Leitlinien
bei.
Vor diesem Hintergrund erfährt neuerdings der Zusammenhang zwischen Beschäftigung
und Bevölkerungsalterung eine wachsende Aufmerksamkeit seitens der Europäischen
Union, so dass vermehrt Maßnahmen zur Förderung des „aktiven Alterns“
ergriffen werden sollen. 8 Für die Jahre 2004 bis 2006 wurde daher von der Kommission
das Thema „Innovative Ansätze zur Bewältigung des Wandels“ zur ESF-Artikel-
6-Förderung aufgelegt, 9 wobei sich die förderfähigen innovativen Maßnahmen in
zwei spezifische Unterthemen aufgliedern:
1. Die Bewältigung des demografischen Wandels mit dem Ziel, innovative Initiativen
zur Förderung des aktiven Alterns und zur Steigerung der Beschäftigungsquote
älterer Arbeitnehmer zu unterstützen sowie
2. das Management der Umstrukturierung mit dem Ziel, innovative Lösungen bei
der Umstrukturierung durch Verbesserung der Anpassungs- und Antizipationsfähigkeit
von Arbeitnehmern, Unternehmen und Behörden zu fördern.
Antragsberechtigt im Sinne des ESF sind auf europäischer, nationaler, regionaler
oder lokaler Ebene tätige Organisationen der Sozialpartner, öffentliche und private
Unternehmen, Organisationen ohne Erwerbszweck, Einrichtungen für die allgemeine
und berufliche Bildung sowie Behörden und Verwaltungen, die auf der regionalen
NUTS-3-Ebene 10 tätig und in einem EU-15-Mitgliedsland ansässig sind. Als förder-
8
9
10
Vgl. zur empirischen Lage der europäischen Mitgliedstaaten und den beschäftigungspolitischen
Strategien der EU Stecker 2004a.
Vgl. Europäische Kommission 2001 zur Durchführung von innovativen Maßnahmen nach Artikel 6
der ESF-Verordnung.
Zur Vereinheitlichung und kohärenten Untergliederung des Gemeinschaftsgebietes für statistische
Zwecke entwickelte Eurostat bereits vor mehr als 25 Jahren gemeinsam mit Dienststellen der
Europäischen Kommission eine Systematik der regionalen Gebietseinheiten, die so genannte
Nomenclature of territorial units for statistics (NUTS). Die Klassifizierung von regionalen Verwaltungseinheiten
erfolgt hierarchisch auf drei Ebenen anhand von festgelegten Bevölkerungsgrenzen:
Ebene 1 (NUTS 1) fasst Regionen mit einer Bevölkerung zwischen 3 und 7 Millionen Personen zusammen,
Ebene 2 (NUTS 2) Regionen mit 800.000 bis zu 3 Millionen Personen, und Ebene 3
(NUTS 3) schließlich Regionen mit 150.000 bis 800.000 Personen; vgl. Amtsblatt der
Europäischen Union vom 26. Mai 2003. Auf der Ebene von NUTS 1 gliedert sich das Gemeinschaftsgebiet
der EU-25 in der Fassung von 2003 in 89, auf der Ebene NUTS 2 in 254 und auf der
Ebene NUTS 3 in 1.214 Regionen; siehe für Regionaltabellen und weitere Erläuterungen Eurostat,
http://europa.eu.int/comm/eurostat/ramon/nuts/home_regions_de.html.
10

fähige Anträge gelten nur Maßnahmen mit transnationalem Charakter bzw. die Teilnahme
von Organisationen aus mindestens zwei Mitgliedstaaten der ursprünglichen
EU-15-Mitgliedsländer, wobei entsprechende Organisationen aus den neuen Beitrittsländern
(EU-25) an Seminaren, Konferenzen und Austauschmaßnahmen teilnehmen
sollen.
2. Hintergründe, Ziele und Prioritäten des ESF-Projektes Smart Region
Am 31. Oktober 2003 forderte die Europäische Kommission in ihrem Amtsblatt
C262/22 zur Einreichung von Vorschlägen zum Thema „Innovative Ansätze zur
Bewältigung des Wandels“ (VP/2003/021) auf. Der Verband Deutscher Rentenversicherungsträger
(VDR) reichte gemeinsam mit seinen Projektpartnern das in der hier
vorliegenden DRV-Schrift vorgestellte Projekt Smart Region zur ersten Antragsfrist
am 18. Februar 2004 in Brüssel ein. Aus insgesamt 219 Vorschlägen, darunter
lediglich 100 als förderfähig anerkannten, wurde Smart Region von Mitarbeitern des
federführenden Referats EMPL/C/4 sowie einem mit 13 externen Experten eingesetzten
Bewertungsausschuss zur Förderung ausgewählt. Die Prüfung der Anträge
erfolgte nach den Kriterien Förderfähigkeit des Antragstellers und des Antrags, Beurteilung
der Qualität des Antrags und Fähigkeit des Antragstellers, die vorgeschlagenen
Maßnahmen durchzuführen. Insgesamt werden europaweit neben Smart Region
zum Unterschwerpunkt „Bewältigung des demografischen Wandels“ weitere 13
Projekte im Planungszeitraum 2004 bis 2006 gefördert.
Mit dem ESF-Projekt Smart Region (VP/2004/0331) sollen die Gründe für die
gängige Frühverrentungspraxis systematisch benannt und in der Folge innovative
Gestaltungselemente für eine Verlängerung der Beschäftigung von heute 35–
45Jährigen untersucht werden. Die wissenschaftliche Analyse konzentriert sich dabei
auf vier Ebenen: 1. Nationale Rahmenbedingungen, 2. regionale Besonderheiten
sowie 3. und 4. die jeweilige betriebliche und individuelle Realität. Für den Schwerpunkt
„Regionale Besonderheiten“ wurden acht Pilotregionen ausgewählt, darunter
zwei in Österreich, vier in Deutschland und zwei in Portugal, wobei entsprechend der
Antragsvorgaben zwei Beitrittsländer der EU – Slowenien und Polen – im Projekt mit
Beobachterstatus beteiligt sind. Insgesamt hat das Projekt Smart Region zum Ziel,
auf den genannten vier Ebenen ansetzende integrierte Maßnahmebündel zu identifizieren
und einem transnationalen Vergleich zu unterziehen. Die Ergebnisse werden
evaluiert und auf breiter regionaler und nationaler Ebene diskutiert und veröffentlicht.
11

Die nachfolgende Übersicht 1 fasst die wichtigsten Eckdaten zu Smart Region noch
einmal im Überblick zusammen:
Übersicht 1: Projektziele, innovativer Forschungsansatz und Projektlaufzeit
Ziel des
Projektes
Innovativer
Forschungsansatz
Systematische Analyse der Ursachen für Frühverrentung bzw. niedrige Beschäftigungsquoten
Älterer; Definition, Erprobung, Evaluation und Standardisierung
innovativer Gestaltungselemente für eine Verlängerung der Beschäftigung von 35–
45Jährigen und Älteren zur Flankierung des demografischen Wandels (anwendungsorientiertes
Projekt, „Good-Practice“-Beispiele)
Wissenschaftliche Analyse auf vier Ebenen: Nationale Rahmenbedingungen, regionale
Besonderheiten, betriebliche und individuelle Ebene (integrierter Ansatz)
Transnationaler Vergleich von integrierten Maßnahmenbündeln in 8 Pilotregionen (2
in Österreich, 4 in Deutschland, 2 in Portugal; mit Beobachterstatus: Slowenien und
Polen)
Sensibilisierung und Aktivierung regionaler Akteure, Verbreitung und Mainstreaming
der Projektergebnisse durch Netzwerkgründung (Datenbank, Newsletter, Publikationen)
und zwei internationale Konferenzen mit Beteiligung von Ministerien, regionalen
Arbeitsämtern und osteuropäischen Ländern
Projektlaufzeit 24 Monate (01.12.2004 bis 30.11.2006)
Quelle: Eigene Darstellung
Vor diesem Hintergrund liegen die Prioritäten von Smart Region zusammengefasst in
- der wissenschaftlichen Analyse von Frühverrentungsursachen, Beschäftigungsbedingungen
und -problemen im regionalen und internationalen Vergleich,
- der Auswahl bzw. Entwicklung von Maßnahmen auf betrieblicher und überbetrieblicher
Ebene und der Umsetzung entsprechender Maßnahmen in den
Projektregionen,
- der Sensibilisierung von Akteuren und der Öffentlichkeit zum Thema Altern und
Arbeitsmarkt sowie
- der umfassenden begleitenden Evaluierung.
Das Kernanliegen des Projektes ist dabei nicht nur die Untersuchung der Auswirkungen
der demografischen Entwicklungen auf regionale Arbeitsmärkte bzw. der Rolle
der Frühverrentung und letztlich damit die Förderung der Arbeitsfähigkeit für ältere
Beschäftigtengruppen. Denn unter präventiven Gesichtspunkten kann es nicht alleine
um altersgerechtes Arbeiten für heute bereits Ältere gehen. Ziel ist vielmehr die Ermöglichung
alternsgerechten Arbeitens für alle Beschäftigten und Altersgruppen –
nicht zuletzt für die Babyboomer (d.h. die starken Geburtsjahrgänge der 1960er
Jahre), die in den nächsten Jahren ältere ArbeitnehmerInnen sein werden und dann
gesund in den Ruhestand übertreten sollen.
12

3. Smart Region: Zuschussgeber, Verbund- und Kooperationspartner
Als Antragsteller und finanzverantwortlicher Koordinator des zweijährigen Projektes
Smart Region übernimmt der Verband Deutscher Rentenversicherungsträger die
Projektleitung wie auch teilweise Aufgaben der begleitenden wissenschaftlichen
Forschung und Datenaufbereitung. Die im Vorfeld der Antragstellung geknüpften
internationalen Kontakte betrafen sowohl potenzielle Projektpartner und
Drittmittelgeber wie auch Kooperationspartner aus den alten und neuen EU-Mitgliedstaaten.
Als Partner im Projekt Smart Region arbeiten auf inhaltlicher Ebene die
folgenden Organisationen intensiv mit:
1. Neben dem VDR,
2. die ÖSB Consulting GmbH (Österreich),
3. das Forschungszentrum für internationale Wirtschaftsfragen CEDEP, angesiedelt
an der Universidade Autónoma de Lisboa (Portugal),
4. das Internationale Institut für Empirische Sozialökonomie gGmbH INIFES
(Deutschland) und
5. das Institut für Sozialökonomische Strukturanalysen SÖSTRA GmbH
(Deutschland).
Im Rahmen der Förderung seitens des Europäischen Sozialfonds sind nicht unerhebliche
Finanzierungsbeiträge zu leisten. Neben dem VDR und den Partnerorganisationen
konnten als weitere Zuschussgeber für Geldmittel gewonnen werden:
1. Das Österreichische Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit (Österreich),
2. das Wirtschaftsressort des Landes Steiermark (Österreich) sowie
3. die Hans-Böckler-Stiftung (Deutschland).
Schließlich bestanden zum Zeitpunkt der Antragsgenehmigung für die geforderte Beteiligung
der neuen EU-Beitrittsländer mit Beobachterstatus sowie das Mainstreaming
des Projektes und der Projektergebnisse neben den Zuschussgebern zunächst
Kooperationsvereinbarungen mit
1. dem Ministry of Labour, Family and Social Affairs Slovenia (Slowenien),
2. der Sachsen Consult Poznan GmbH (Polen),
3. dem Regionalmanagement Graz & Graz-Umgebung (Österreich),
4. dem Österreichischen Gewerkschaftsbund, Landesorganisation Steiermark
(Österreich),
5. der Kammer für Arbeiter und Angestellte für die Steiermark (Österreich),
13

6. der Landesgeschäftsstelle des Arbeitsmarktservice (AMS) Steiermark
(Österreich),
7. der Grazer Woche (Österreich),
8. der IHK Projektgesellschaft Frankfurt/Oder (Deutschland) und
9. der Regionaldirektion Bayern der Bundesagentur für Arbeit (Deutschland).
Die Zahl der Kooperationspartner hat sich mittlerweile in allen Projektregionen um
weitere Akteure und Institutionen erweitert.
4. Zum Inhalt des Buches
Die vorliegende Publikation stellt die Ergebnisse der ersten Internationalen
Arbeitstagung und Workshop „Smart Region – Ein Blick auf Forschungsansätze und
regionale Arbeitsmärkte“ vor, die am 20. und 21. Juni 2005 in Berlin stattfand.
Insofern dient der hier vorliegende Tagungsband neben der Darstellung des
Projektes selbst der Präsentation erster Projektergebnisse. Nach dem hier gegebenen
Überblick über die Inhalte, Ziele und Partner des transnationalen EU-Projektes
Smart Region im Kontext der europäischen Strukturförderung stellen Ralph Conrads
und Andreas Huber (beide INIFES) im ersten Buchteil die Thematik Wandlungsphänomene
und Management am Arbeitsmarkt in europäischer und regionaler
Sichtweise vor. Dies ist für die Analyse der wirtschaftlichen und gesellschaftlichen
Veränderungsprozesse ebenso von Bedeutung wie der in allen europäischen
Ländern zu beobachtende demografische Wandel, der sowohl im Kontext der
Erwerbstätigkeit der Älteren wie auch der Frühverrentung zu sehen ist (Beitrag von
Jürgen Faik, Susanne Heidel, Christina Stecker; VDR). Die Bedingungen, unter
denen eine Steigerung der Erwerbsquoten von Älteren und eine Umkehr der
Frühverrentungspraxis erfolgen kann, sind dabei in hohem Maße von betrieblichen
Sicht- und Verhaltensweisen gegenüber älteren Beschäftigten abhängig, wie die
Ergebnisse der empirischen Untersuchung in den einzelnen deutschen Bundesländern
von Monika Putzing und Jürgen Wahse (beide SÖSTRA) verdeutlichen.
Im zweiten Teil des vorliegenden Bandes werden die nationalen Rahmenbedingungen
der beteiligten „Smart Region-Länder“
- Deutschland (Ernst Kistler und Andreas Ebert, beide INIFES),
- Österreich (Birgit Kriener, Miša Strobl, beide ÖSB, und Friederike Weber,
prospect) und
14

- Portugal (Custódio Cónim, CEDEP)
skizziert. Entsprechend dem Forschungsdesign des Projektes folgen die zugehörigen
Regionalanalysen, die damit die Grundlage für einen transnationalen Vergleich und
„Good-Practice“-Modelle bieten sollen. Die regionenspezifischen Bedingungen
werden daher im dritten Teil anhand der „Smart Regions“
- Bayern (Andreas Huber, Thomas Staudinger und Ralph Conrads; INIFES),
- Brandenburg (Alexander Kühl und Monika Putzing; SÖSTRA),
- Thüringen (Alexander Kühl, SÖSTRA),
- Steiermark (Birgit Kriener, Miša Strobl, beide ÖSB, und Friederike Weber,
prospect) sowie
- in den zwei portugiesischen Regionen der Peninsula von Setúbal (Eduardo de
Sousa Ferreira und Rita Ana Domingos; CEDEP) und Alto Alentejo (Fernando
Ribeiro Mendes; CEDEP)
vorgestellt.
Im vierten Teil analysieren Birgit Steppich und Volker Schmitt (beide VDR) die Bedeutung
des Projektes vor dem Hintergrund der europäischen beschäftigungspolitischen
Leitlinien und der Offenen Methode der Koordinierung in den Sozialsystemen
im Zuge des neuen Lissabon-Prozesses. Abgerundet wird der Band von Christina
Stecker, Birgit Steppich (beide VDR) und Monika Putzing (SÖSTRA) mit einer
Zusammenfassung der ersten Erkenntnisse und einem perspektivischen Ausblick
über die weiteren Projektschritte von Smart Region.
15

Literaturverzeichnis
Amtsblatt der Europäischen Union: Verordnung (EG) Nr. 1059/2003 des Europäischen
Parlamentes und des Rates vom 26. Mai 2003, Luxemburg 2003.
Europäische Kommission: Mitteilung der Kommission über die Durchführung von
innovativen Maßnahmen nach Artikel 6 der Verordnung des Europäischen
Sozialfonds im Programmplanungszeitraum 2000-2006, KOM (2000) 894 endg.
(12.01.2001), Brüssel 2001.
Europäische Kommission, Generaldirektion Beschäftigung und Soziales, Referat C4:
Innovation durch den Europäischen Sozialfonds, Luxemburg 2004.
Stecker, Christina: Die neue deutsche Aktivierungspolitik im europäischen Ländervergleich
und Maßnahmen zur Verlängerung der Lebensarbeitszeit. In: Deutsche
Rentenversicherung, Heft 3/2004a, S. 164-184.
Stecker, Christina: Förderung des „aktiven Alterns“ in Europa – Empirische Bestandsaufnahme
und beschäftigungspolitische Strategien in der Europäischen
Union. In: Deutsche Rentenversicherung, Heft 11-12/2004b, S. 750-777.
16

2. Wandlungsphänomene in Europa, regionale
Arbeitsmarktpolitik und Management am Arbeitsmarkt
Andreas Huber, Ralph Conrads, INIFES
1. Wirkungen des Wandels auf den Arbeitsmarkt in Europa
Die Europäische Union steht am Anbeginn einer Periode, die weitreichende Veränderungen
für Europa und seine Bürger nach sich ziehen. In Zeiten vermehrter Globalisierung,
Dezentralisierung und Deregulierung sowie fortschreitendem technischen
und demografischen Wandel, veränderten Arbeits(markt)bedingungen und neuen
Anforderungen für das Zusammenspiel von Familie, Arbeit und Bildung sucht die EU
nach wirtschaftlichen und sozialen Modernisierungsstrategien und nimmt sich mit
wachsender Intensität dem Thema „Bewältigung des Wandels“ an (Europäische
Kommission 2004: 3). Um im Rahmen der Lissabonner Strategie für Wachstum und
Beschäftigung und der Europäischen Beschäftigungsstrategie (EBS) den Herausforderungen
gewachsen zu sein, werden „Innovative Ansätze zur Bewältigung des
Wandels“ 1 gefördert, damit Strukturschwächen auf den europäischen Arbeitsmärkten
abgebaut werden. Im Rahmen der Programmumsetzung setzt die Europäische Kommission
in ihrem Verständnis des Wandels auf zwei Schwerpunktthemen für Forschungs-
und Umsetzungsansätze: Demografischer Wandel und Umstrukturierung.
Die heutige Zeit ist vor allem davon geprägt, dass die Intensität und die Geschwindigkeit,
mit der sich der Wandel vollzieht, besonders auffällig sind (Huber 2004, Deuringer
2000). Bei gleichzeitiger Verknappung der Ressourcen Zeit und Geld ist eine zunehmende
Komplexität und Dynamik von Wirkungsmechanismen zu erkennen
(Doppler/Lauterberg 2000). Während sich gesamtwirtschaftliche Rahmenbedingungen
und politische Systeme drastisch ändern (Ende des „Kalten Krieges“, Zusammenbruch
der „Aktienmarktblase“, EU-Erweiterung und Vertrauenskrise durch zunehmenden
weltweiten Terrorismus), steht die EU in einer veränderten Welt vor der
Aufgabe, Reformen im zunehmend komplexen System von Arbeitsmarkt und Wirtschaft
zu lancieren (Hochrangige Sachverständigengruppe 2004: 11). Eine konstruktive
und explizite Auseinandersetzung mit Wandlungsphänomenen und die Bereitschaft
zu Veränderungen werden unabdingbar. Personen, Regionen oder Organisationen,
die nicht imstande oder nicht bereit dazu sind, drohen ins soziale oder wirt-
1
Zur Historie der EBS und der (neuen) Lissabon-Strategie siehe auch den Artikel von Steppich/-
Schmitt sowie zum Hintergrund von Smart Region im Rahmen des Förderprogramms Stecker/Faik
in diesem Band.
17

schaftliche Abseits zu geraten. Denn das ehrgeizige Ziel der Lissabon-Strategie von
2000 als „Instrument des Wandels“, Europa zum „wettbewerbsfähigsten und dynamischsten
wissensbasierten Wirtschaftsraum der Welt zu machen“ (Hochrangige
Sachverständigengruppe 2004: 9), gerät im Angesicht der Intensität der Wandlungsprozesse
ins Straucheln: Die Zunahme der Beschäftigungsquote auf über 70% ist
nicht so stark wie gewünscht (von 62,5% auf 64,3% zwischen 1999 und 2003), und
es handelt sich dabei zudem um viele Teilzeit- bzw. geringfügige Arbeitsverhältnisse
(Hochrangige Sachverständigengruppe 2004: 12), was dem Ziel von „mehr und besseren
Arbeitsplätzen zum Teil widerspricht. Darüber hinaus gelang es nicht, die Beschäftigungsquote
von älteren Arbeitskräften auf über 50% anzuheben und die öffentlichen
bzw. wirtschaftlichen Ausgaben für Forschung und Entwicklung (FuE) auf
über 3 bzw. 2% des Bruttoinlandsproduktes (BIP) zu steigern – dies, um nur einige
der Indikatoren zu nennen.
Erschwert wird der erhoffte erfolgreiche Wandel zu einer europäischen Wissens- und
Dienstleistungsgesellschaft noch von zwei anderen bedeutenden Entwicklungen:
Drastische Veränderungen in der demografischen Struktur Europas und die Verschärfung
der Ungleichheiten in der EU durch die Erweiterung zwingen zu politischen
Reformen in den Sicherungs- und Finanzsystemen. „Increased life expectancy and
reduced fertility rates in Europe create a tension between social welfare systems and
labour market. According to the Commission’s Employment Observatory (spring
2003), the 16-29 years age group will decline by 13 million people between 1995 und
2015 […]. At the same time, the number of 50-64 year olds will in-crease by 16 million”
(European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions
2004: 2).
Des Weiteren ist über die in diesem Band ausführlich besprochenen demografischen
Aspekte hinaus für den erfolgreichen Wandel in eine Wissensgesellschaft für Europa
von Bedeutung, inwiefern seine Bevölkerung die nötigen Voraussetzungen mit sich
bringt und unter dementsprechenden Umständen arbeiten und leben kann, um die
Herausforderung des Wandels annehmen zu können. Die Arbeitsfähigkeit von Arbeitnehmerinnen
und Arbeitnehmern wird im Wesentlichen durch ihre Kenntnisse und
Fähigkeiten bestimmt. Qualifikation wird für den Einzelnen zunehmend zu der zentralen
Voraussetzung, um am Arbeitsmarkt teilhaben zu können. Die Wahrscheinlichkeit,
arbeitslos zu werden ist für gering Qualifizierte in Europa bedeutend höher als
für hoch Qualifizierte. Für die EU sind qualifizierte ArbeitnehmerInnen ein wichtiges,
18

wenn nicht das zentrale Potenzial, um im Wettbewerb mit den USA und Asien konkurrenzfähig
zu sein. Die Sachverständigengruppe unter dem Vorsitz von Wim Kok
geht davon aus, dass zukünftig in der EU 30% der Arbeitskräfte unmittelbar bei der
Erzeugung und Verbreitung von Wissen in verschiedenen Wirtschaftszweigen tätig
sein müssen (Hochrangige Sachverständigengruppe 2004: 22). Die Bevölkerung im
erwerbsfähigen Alter in der EU-15 setzte sich im Jahr 2003 aus etwa 37% Niedrigqualifizierten,
43% mit mittlerer Qualifikation sowie 20% mit höherer Qualifikation zusammen.
Den höchsten Anteil an niedrigqualifizierten Erwerbspersonen weisen vor
allem die südeuropäischen Länder Portugal, Spanien, Italien und Griechenland auf.
Der höchste Anteil an Hochqualifizierten findet sich dagegen in Finnland, Dänemark
und Großbritannien (jeweils 27%). In Österreich und Deutschland liegen die Anteile
der niedrigqualifizierten Erwerbspersonen bei 26 bzw. 23% und damit unter dem EU-
Schnitt. Bei hochqualifizierten Personen liegt der Anteil in Österreich mit 14% jedoch
deutlich unter dem europäischen Durchschnitt, während er in Deutschland fast 21%
aufweist (Europäische Kommission 2004). Auffällig ist dabei, dass die geschlechtsspezifischen
Unterschiede in Deutschland im europäischen Vergleich am größten
sind. Während von den Männern 24,3% eine hohe Qualifikation aufweisen, sind dies
bei den Frauen nur 16,8%. Diese landes- bzw. geschlechtsspezifischen Unterschiede
haben jedoch deutliche Konsequenzen für den Arbeitsmarkt: „In 2003, the average
employment rate in the EU25 for the high-skilled was 82,5% […]. […] the average
employment rate for the low-skilled being 46,6%“ (European Commission 2004: 32).
Im Umkehrschluss ist die Wahrscheinlichkeit, arbeitslos zu werden für niedrigqualifizierte
Personen im erwerbsfähigen Alter mit 11,2% deutlich höher als für hochqualifizierte
Personen (4,9%). Während in Österreich die Gefahr der Arbeitslosigkeit für
niedrigqualifizierte Erwerbspersonen deutlich unter dem EU-Durchschnitt liegt
(8,8%), zeigt sich die Gefahr der Arbeitslosigkeit in Deutschland durch ein zu geringes
Qualifikationsprofil mit 15,7% sehr deutlich. Ursachen für die deutlichen Unterschiede
innerhalb der EU im Qualifikationsprofil liegen zum einen in den Beschäftigungs-
und Bildungssystemen, der Ausrichtung der Innovations- und Technologiepolitik,
dem Fortschreiten des Strukturwandels in eine Wissens- und Dienstleistungsgesellschaft
und dem Erfolg der Bewältigungsstrategien zur Begleitung dieses
Strukturwandels. Ein Indiz für das Auftreten von Problemen im Strukturwandel ist das
verstärkte Auftreten von Arbeitsmarktungleichgewichten (mismatches), die von einer
Suche nach Arbeitskräften mit bestimmten Anforderungsprofilen geprägt ist, während
19

gleichzeitig viele Personen in derselben Branche, Region, Land etc. eine Stelle suchen.
Oft ist die Ursache hierfür ein „qualifikatorisches Mismatch“, das besonders
Personen mit niedrigem Qualifikationsniveau in Regionen mit ausgeprägter Technologie-
und Innovationspolitik betrifft (Conrads et al. 2004). Dies ist dann auch meist
der Engpass, an dem die Steigerung der Innovationsfähigkeit der Wirtschaft ins
Stocken gerät bzw. eine große Gruppe der Beschäftigten an positiven Entwicklungen
in High-Tech-Regionen nicht beteiligt wird (Conrads/Huber 2000).
Diese kurzen empirischen Exkurse in die zwei Hauptfacetten des Wandels, wie sie
im Rahmen der ESF-Artikel 6-Programmumsetzung gesehen werden, sollen die
Herausforderungen aufzeigen, denen sich die gestaltenden wie die betroffenen
Akteure am Arbeitsmarkt bei einem „Management of Change“ zu stellen haben, um
den Anforderungen durch die beschriebenen Umbrüche gewachsen zu sein. Im Folgenden
soll es nun vor allem darum gehen, wie sich die Wandlungsphänomene für
die Arbeitsmarktgestaltung auswirken und welche Anforderungen für einen erfolgreichen
Verlauf zu erfüllen sind.
2. Arbeitsmarktpolitik im Wandel: Reformen und die Renaissance der
Region in der Arbeitsmarktpolitik
Vor allem in den Sozial- und Wirtschaftswissenschaften besteht ein Missverhältnis
zwischen Theorie und Praxis, zwischen empfundenem Änderungsbedarf in der Politik
und den zu realisierenden Reformen. Diese offensichtliche Diskrepanz ist auch in der
Arbeitsmarktforschung festzustellen. Auf dem Feld der Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik
werden daher die Rufe nach einem „Management of Change“ lauter.
Das „Management of Change“ ist ein aus der Betriebswirtschaft entliehener Be-griff
und findet momentan seine praktische Anwendung vor allem in großen Unternehmen.
Ein solches „Management of Change“ hat die politischen Entscheidungsprozesse
und die Wirkungszusammenhänge bei politischen Umsetzungsvorhaben
optimal zu koordinieren. Eine besondere Rolle spielt dabei die wissenschaftliche Beratung
und Begleitung in diesem Umfeld (Ramge/Schmid 2003). Besonders bedenklich
für die Arbeitsmarktforschung ist der mangelnde Erfolg bestehender Arbeitsmarkt-
und Beschäftigungspolitik in Deutschland. Seit dem Ende der Kohl-Ära
herrscht in Deutschland eine hohe Erwartungshaltung, den Reformstau vor allem am
Arbeitsmarkt aufzulösen und den Eindruck eines Stillstandes in Deutschland zu
beenden. Obwohl die Schwachstellen in Deutschland seit Jahren bekannt sind,
20

gelingt es kaum, die von vielen Seiten als notwendig eingeschätzte Veränderung tatsächlich
in die Realität umzusetzen. Färber (2003) geht in Bezug auf die Umsetzung
von Reformvorhaben am Arbeitsmarkt davon aus, dass relativ geringe Diskrepanzen
in vielen Feldern der Beschäftigungsforschung darin bestehen, was gemacht werden
müsste. Daher stellt sich die einfache Frage, warum sich diese Umsetzungslücke,
durch die Politik nicht schließen lässt (Färber 2003). In der Analyse politikwissenschaftlicher
Befunde zum „Management of Change“ ist festzustellen, dass beispielsweise
der Entscheidungsprozess bei Arbeitsmarktreformen in der Bundesrepublik
Deutschland durch eine international vergleichsweise beträchtliche Zahl von „Vetospielern“
einen extrem hohen Konsensbedarf voraussetzt (Schmidt 2000).
Politische Entscheidungsprozesse sind vielfältiger und daher meist auch komplizierter
als Entscheidungsverfahren in Unternehmen und Betrieben. Die Beziehung
zwischen Entscheidungsfindung und Ergebnis bleibt in der Politik meist diffus und undurchschaubar
(Pierson 2000). Gerade politische Systeme, die auf konsensdemokratische
Elemente aufbauen und somit einem gewissen Verhandlungszwang unterliegen,
durchlaufen intransparente Entscheidungsprozesse und sind für den Wähler
schwer zu erkennen und zu verstehen. Um so mehr ist die Politik darauf angewiesen,
bei Kompromissen Abstriche vom Idealkonzept zu machen, Zugeständnisse an
Interessengruppen einzugehen, einleuchtende, klare Ergebnisse zu präsentieren und
komplexe Zusammenhänge polarisierend und vereinfachend darzustellen: „Die Logik
des politischen Prozesses bringt die Politik dazu, Komplexität zu reduzieren, einzelne
Elemente aus kohärenten Maßnahmenbündeln herauszulösen, Interdependenzen zu
vernachlässigen, Vorschläge umzuformen und zu verwässern oder gar sachlich
falsch aufzunehmen“ (Rabe 2003: 114).
Dies trifft in jedem Fall auch auf die Beziehungen im Feld der Arbeitsmarktpolitik zu,
denn hier ist die Zahl der „Vetospieler“ immens hoch, man bedenke die langen Verhandlungen
zur Umsetzung der „Hartz“-Reformen“, die zahlreichen Auseinandersetzungen
der Regierung mit verschiedenen Interessengruppen, mit der Opposition
und natürlich vor allem mit den davon Betroffenen, mit den Arbeitslosen. Hierin ist
auch eine Ursache zu sehen, warum Beschäftigungspolitik in den letzten Jahren
dahin tendiert, sich dezentraler zu organisieren, d.h. warum die Richtung auf eine
stärker lokale und regionale Arbeitsmarktpolitik hinweist.
21

Laut Breunig (2003) entstanden erste Ansätze einer kommunal organisierten Arbeitsvermittlung
durch regionale Zünfte im Mittelalter. Mit der Entstehung der Bundesanstalt
für Arbeit 1969 durch das Arbeitsförderungsgesetz (AFG) wurde ein lokaler territorialer
Gestaltungsspielraum zur Förderung beruflicher Bildung realisiert. Doch erst
mit dem Sozialgesetzbuch III von 1998 wurden die Aufgaben der deutschen Bundesanstalt
für Arbeit derart neu geordnet, dass der Einsatz der arbeitsmarktpolitischen
Instrumente stark dezentralisiert wurde. Damit erlangen die Arbeitsämter die Kompetenz,
in relativer eigener Zuständigkeit über Umfang und Instrumenten-Einsatz in der
Beschäftigungspolitik zu entscheiden. Dies steht im Einklang mit den Forschungen
des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung der Bundesagentur für Arbeit
(IAB), das seit Jahren an Evaluations- und Arbeitsmarktindikatoren arbeitet, die
regionale Arbeitsmarktbedingungen und deren Entwicklungspotenziale berücksichtigen
(Monitoring und Projektionen). Darüber hinaus fordert Breunig (2003) die bestmögliche
Kenntnis folgender Teilbereiche:
1. Aktuelle Wirtschaftsstruktur und ihre Entwicklungspotenziale.
2. Quantitative und qualitative Dimension des Arbeitskräfteangebots.
3. Pendler- und Wanderungsverflechtung.
In der in den letzten Jahren zunehmenden Fokussierung auf die Region als Handlungsfeld
der Beschäftigungspolitik wird eine Gegenbewegung zur Globalisierung gesehen
(Hilpert/Kistler 2003: 56). Dieser Fokus-Wechsel hat verschiedene Ursachen.
Insbesondere der starke Bedeutungsverlust des Nationalstaates durch weltweite
Handelsbeziehungen und das Entstehen internationaler Konzerne sowie die Flexibilisierung
der Produktion, die je nach Ausrichtung, Lage und Verflechtungsgrad spezifische
Rahmenbedingungen benötigt, führt sowohl zu einer Internationalisierung der
Wirtschaftspolitik als auch zu einer Verschiebung politischer Zuständigkeiten nach
unten: zu einer „Regionalisierung der Regionalpolitik“ (Huebner 1996). Demgemäß
richtet sich heute die Perspektive von Beschäftigungspolitik nicht auf lediglich exogen
bestimmte wirtschaftliche Aktivitäten, sondern genauso auf die innere Struktur einer
Region. „Wie sich eine Region entwickelt, hängt demnach sowohl von exogenen als
auch von endogenen Faktoren ab. Weltmarkt und nationale (konjunkturelle und
strukturelle) Entwicklung geben zwar den Rahmen für eine regionale Wirtschaft ab,
aber wie diese auf die exogenen Bedingungen reagiert, wird sehr stark von ihrer inneren
Struktur und ihren sozialen und kulturellen Qualitäten bestimmt“ (Häußermann/Siebel
1995: 218).
22

Ein Hemmnis in der fehlenden Ausrichtung auf eine regionale Arbeitsmarktpolitik wird
vor allem darin gesehen, dass sich zu zahlreichen Forschungsfeldern ein völlig heterogener
bzw. disperser Forschungsstand zeigt. Zudem gelingt es Ansätzen lokaler
Ökonomie nicht, die in sie gesetzten Hoffnungen zu erfüllen. Doch ein wesentlicher
Nutzen gerade in der Betrachtung der widersprüchlichen empirischen Erkenntnisse
liegt in der lokalen oder regionalen Dimension. Die Komplexität moderner Arbeitsmarktphänomene
erfordert einen Gestaltungsprozess auch auf räumlich überschaubarer
Ebene (Hild 1997: 13). Durch die Problemnähe einer lokalen oder regionalen
Beschäftigungspolitik, lassen sich Konzeptumsetzungen durch ein Maß an Betroffenheit
und Problemnähe leichter gestalten. „Regionale Selbstorganisation – etwa im
Bereich von regionalen Bündnissen für Arbeit oder der Arbeitslosenhilfe – erfordert
bei den Betroffenen immer ein gewisses Eigeninteresse und einen erkennbaren Nutzen.
Wird aber dieser von den Betroffenen erkannt, folgen häufig entsprechende
Reaktionen. Diesen basisgesteuerten (bottom-up) Impulsen und lokalen Steuerungsmöglichkeiten
wird eine größere Dauerhaftigkeit (Nachhaltigkeit) als hoheitlichen
Formen (top-down) der Steuerung zugesprochen […]“ (Hilpert/Kistler 2003: 59).
Lokale und regionale Beschäftigungsstrategien verfolgen vielfältige Zielsetzungen,
wie unter anderem die Motivation und Integration bislang benachteiligter Gruppen auf
dem Arbeitsmarkt, den Abbau der Langzeitarbeitslosigkeit, die stärkere Berufseingliederung
von Frauen oder die Förderung von lebenslangem Lernen und permanente
Kompetenzentwicklung. Für die Organisation moderner, den zukünftigen Aufgaben
angepasster Arbeitsmarktkulturen ist vor allem die regionale Ebene geeignet, da sie
die komplexen Sachzusammenhänge überschaubarer werden lässt. Die räumliche
Nähe der Akteure und Institutionen ermöglicht umfassende Lernprozesse, bereichsund
trägerübergreifende Maßnahmen, die Steuerung von Arbeitsmarktprozessen
sowie den schnellen und effektiven Austausch zwischen den Akteuren. In der Konsequenz
richtet sich auch die Europäische Beschäftigungsstrategie zunehmend auf die
regionale Ebene aus. 2
Die erstrebte Umsetzung von Zielsetzungen in der Lösung der Arbeitsmarktprobleme
führte in den letzten Jahren zu einer wahren Flut von arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen,
die auf die regionale und lokale Ebene zugeschnitten sind. Dies steht ferner
2
1997 wurde in Luxemburg im Rahmen der Einführung der Europäischen Beschäftigungsstrategie
die beschäftigungspolitische Leitlinie zur Erstellung lokaler Aktionspläne von der EU eingeführt.
Seitdem erfährt die lokale und regionale Dimension eine kontinuierliche Verstärkung in der
Europäischen Beschäftigungspolitik.
23

im Einklang mit einer Dezentralisierung von Arbeitsverwaltungsaufgaben nach dem
neuen Sozialgesetzbuch (SGB III) (Hilpert/Huber 2001: 252 f.), dem „Job-AQTIV“-
Gesetz und der Stärkung der Arbeitsverwaltung vor Ort durch die „Hartz“-Gesetze
(Job-Center/PersonalServiceAgenturen etc.). Insbesondere mit dem 2002
vorgelegten Reformkonzept „Moderne Dienstleistung am Arbeitsmarkt“ („Hartz“-
Kommission) wurde der Bundesagentur ein neues Leitbild - die Berücksichtigung von
Angebot und Nachfrage am Arbeitsmarkt - gegeben. Um die Steuerung der so
gestiegenen Aufgabenstellung der Bundesagentur für Arbeit zu ermöglichen, ist eine
stärkere Berücksichtigung regionaler Gesichtspunkte von Nöten.
Die wesentlichen Vorteile der regionalen Dimension für die Beschäftigungspolitik
lassen sich wie folgt zusammenfassen:
1. Nähe zum Arbeitsmarktgeschehen: Entgegen aller mit Globalisierung und Mobilitätssteigerung
verbundenen neoklassischen Hoffnungen auf eine Konvergenz regionaler
Arbeitsmarktperformanzen ist eine zunehmende Heterogenisierung lokaler Arbeitsmärkte
zu beobachten. Unterschiedliche lokale Problemlagen werden zum einen
durch traditionelle wirtschaftsräumliche Strukturen begründet, zum anderen durch
unterschiedliche Betroffenheit durch neue Phänomene (Grenzöffnung, Marktentwicklung
etc.). Arbeitsplätze und Beschäftigung werden hauptsächlich von Unternehmen
geschaffen. Aus diesem Grunde ist die Unterstützung der unternehmerischen
Aktivität und der Entwicklung von Unternehmen eine zentrale Funktion erfolgreicher
Beschäftigungspolitik. Die Kommunen sind bedeutende und direkte Ansprechpartner
für Unternehmen, da sie durch eine aktive, abgestimmte Wirtschaftsförderung
sehr wichtige Impulse für die wirtschaftliche Entwicklung geben können.
Dies ermöglicht auch eine effektivere Nutzung vorhandener Potenziale. Nicht nur im
neuen SGB III wird deshalb eine verstärkte Regionalisierung der Arbeitsmarktpolitik
gefordert. Auch in den Regionen selbst, wo der Problemdruck am spürbarsten wirkt,
wird immer mehr eine regional gezielte, ja gar eine endogen generierte
Arbeitsmarktpolitik, verbunden mit zielgenauem Mitteleinsatz etc., gefordert. Die
Praxis zeigt, dass auf der Ebene von Arbeitsamtsbezirken die hierzu notwendigen
Konsensleistungen, die Mobilisierung der relevanten Akteure oder die Umsetzungsvoraussetzungen
wesentlich leichter herzustellen sind als auf Landes- oder gar
Bundesebene. Die bislang vorstelligen Projekte gehen aber über den Status singulärer
lokaler Beschäftigungsinitiativen nur selten hinaus.
24

2. Höhere Anpassungsfähigkeit an regionale Problemvielfalt gewährleistet regional
„sensible“ Beschäftigungspolitik. So wird beispielsweise ein komplexer und flexibler
Instrumenteneinsatz im Sinne einer hochwertigen Dienstleistungsorientierung auf der
lokalen Ebene erleichtert. Auf allen Maßstabsebenen kann immer weniger von einem
Arbeitsmarkt gesprochen werden. Abhängig von der Qualifikation der Erwerbspersonen,
den Pendlerverflechtungen, der lokalen Nachfrage o.ä. gestalten sich Arbeitsmärkte
als geschichtete Kontinuen. Instrumente auf nationalstaatlicher oder Landesebene
verlieren angesichts der Diversifizierung disparitärer Beschäftigungsprobleme
bis zu ihrer lokalen Zielebene vielfach an Wirkung. Eine effektive Arbeitsmarktpolitik
muss zudem über die klassischen Instrumente hinaus weitere Bezugspunkte, wie etwa
Nachfrage- und Angebotsentwicklung, Weiterbildungsinstrumente, Bedarfsanalysen,
Qualifikationsprognosen etc. umfassen. Die Vielzahl der relevanten Aufgaben
kann von den amtlichen Institutionen heute kaum (noch) bewerkstelligt werden. Die
zunehmende Komplexität der Beschäftigungsstruktur und –defizite erfordern zum einen
eine exaktere Zielansprache, was nur in einem detaillierteren Maßstab (auf lokaler
und regionaler Ebene) möglich ist. Zum anderen ist neben der konzeptionellen Arbeit
und angesichts der freien Fördermittel, wie sie auch das neue Sozialgesetzbuch
(SGB III) vorsieht, ein gesteigertes Maß an Umsetzungsarbeit nötig. Derartige Projekte
sind bislang rudimentär. Beispielsweise in der Beratung wird ein besonderer
Schwerpunkt künftig wohl im Wesentlichen bei der an modernen Dienstleistungsansprüchen
ausgerichteten Unterstützung von kleinen und mittleren Unternehmen liegen.
3. Beseitigung von Diskriminierungen am Arbeitsmarkt ist auf der lokalen Ebene
besonders wirksam (vgl. Gemeinschaftsinitiative EQUAL in: Bundesministerium für
Arbeit und Sozialordnung 2001: 235 ff.). Lokale Beschäftigungsinitiativen spielen
hierbei eine große Rolle zur Stabilisierung und zur Neuschaffung von Beschäftigung,
insbesondere aber bei der Hilfe für benachteiligte Personengruppen und andere
Zielgruppen der Arbeitsmarktpolitik. Benachteiligte Jugendliche, Frauen, Migranten,
Langzeitarbeitslose und andere Gruppen brauchen Brücken in Beruf und Arbeit, die
am besten von auf ihre konkreten Bedürfnisse abgestimmten lokalen Angeboten -
lokalen „Übergangsarbeitsmärkten“ - geschaffen werden können.
25

4. Initiierung regionaler Lernprozesse: Das „lebenslange Lernen“ kann und soll von
Städten und Regionen wirksam gefördert werden. 3 Wirkliche Verhaltensänderungen
werden nicht durch einen höheren Problemdruck, sondern in erster Linie durch einen
höheren Identifikationsgrad der betroffenen Akteure mit den entwickelten Konzepten
hergestellt. Erst durch die Ausschöpfung der regionalen Eigenkräfte, die vielfach ihrer
eigenen lokalen Logik folgen und nur unter Kenntnis der regionalen Lebenswelten
(Mentalitäten, Vorerfahrungen, Akteurskonstellationen etc.) verständlich sind, können
nachhaltige Stabilisierungseffekte im Sinne einer „Lernenden Region“ erzielt werden.
Durch die Unterstützung von Weiterbildung in Betrieben, durch die Schaffung von betriebs-
und wohnortnahen Weiterbildungsangeboten und durch die Sensibilisierung
und Mobilisierung von Arbeitnehmern und Betrieben für Weiterbildung und Qualifizierung,
kann die traditionelle Wirtschaftsförderung wirksam und nachhaltig ergänzt
werden.
5. „Social mobilization“ und lokal organisiertes Sozialkapital: Kommunen können in
besonderer Weise Partnerschaften und Kooperationsnetzwerke zwischen Unternehmen,
Staat, gesellschaftlichen Gruppen und zwischen verschiedenen öffentlichen
Einrichtungen/Institutionen herstellen. Durch breite Bündnisse kann das „soziale Kapital“
in der Region erhalten und vergrößert werden, was Grundlage auch für eine
wirtschaftliche Entwicklung ist, an der alle Gruppen der Gesellschaft teilhaben können
und das die Spaltung in „Gewinner“ und „Verlierer“ des ökonomischen Fortschritts
überwindet. Beispiele: Das Bund-Länder-Programm „Soziale Stadt“ in
Deutschland und das Programm URBAN auf europäischer Ebene zeigen, wie durch
die interdisziplinäre Verknüpfung von Handlungsfeldern der Stadtentwicklung, auch
der Beschäftigungspolitik, im Quartier und auf lokaler Ebene neue Impulse verliehen
werden können.
6. Kontrolle und Evaluierung sowie „therapeutische Steuerung“ sind besser durchführbar:
Aufgrund der bestehenden methodischen Unsicherheiten auf der übergeordneten
Ebene (Makroebene) wird für eine verstärkte Betrachtung der regionalen
Ebene unter besonderer Bezugnahme auf die bisher oftmals vernachlässigten
Implementationsbedingungen von Instrumenten der aktiven Arbeitsmarktpolitik plädiert.
Gegenwärtig gewinnt die Evaluierung von arbeitsmarkt- wie regionalpolitischen
Maßnahmen immer stärker an Bedeutung. Speziell von Seiten der EU wird die Wei-
3
Vgl. Modellprojekte wie ADAPT oder das BMBF-Förderprogramm „Lernende Region – Förderung
von Netzwerken“.
26

terentwicklung der Evaluationsmethoden im Hinblick auf die Steuerung der
Strukturfonds und des ESF gefordert. In der wissenschaftlichen Debatte existiert
zurzeit eine Vielzahl von Methoden, die zur Evaluation arbeitsmarkt- wie
regionalpolitischer Maßnahmen eingesetzt wird, deren jeweilige Unzulänglichkeit
aber nicht ausreichend diskutiert wird. Zurzeit werden auch Forschungsvorhaben
durchgeführt, die die bestehenden Methoden kritisch überprüfen sollen und die
Weiterentwicklung ausgewählter Methoden beschreiben.
3. Stärkung der lokalen und regionalen Ebene durch die Europäische
Beschäftigungspolitik
Die Beschäftigungspolitik in Europa ist nach dem Grundsatz einer Mehrebenendialektik
aufgebaut (Roth/Schmid 2002). Sie ist im Vergleich zu nationalstaatlichen Beschäftigungspolitiken
noch ein relativ junges Politikfeld und weist eine erhebliche
„Binnenkomplexität“ und „Entgrenzung“ (Loslösung der Politik von territorialer Übereinstimmung)
auf, die bereits die Aufgabe einer Politikformulierung (gemäß Policy-
Ansatz) sowie die entsprechende Implementation durch Steuerungsprobleme
ungemein erschweren (siehe Abbildung 1).
Abbildung 1: Das Steuerungsmodell in der Arbeitsmarkt- und
Beschäftigungspolitik – Die EU als „kooperativer“ Staat
Lokale Ebene (Steuerungsfähigkeit: abnehmend)
Moderierender Staat
Steuerungsstaat
Interventionsstaat
Staat
Steuerungsintensität: hoch
Kooperativer
Staat
Steuerungsfähigkeit:
integrativ
Min. Staat/ Marktsteuerung
Markt
Steuerungsintensität: gering
Europäische Union
Supranationale Steuerung
Intergouvernementalismus
Supranationale Ebene (Steuerungsfähigkeit: abnehmend)
Quelle: Roth/Schmid 2002: 15
27

„Entgrenzung geht mit der Verringerung politischer Steuerungsfähigkeit des Staates
einher, weil die Reichweite seines Handelns territorial begrenzt, die Adressaten
seiner Politik aber transnational beweglich oder gar exterritorial verankert sind. Die
gemeinsame Ausübung von Souveränität in der EU erweitert den Handlungsrahmen,
bindet die Mitgliedstaaten der EU jedoch in komplexe Entscheidungsprozesse ein,
die mit den Problemen der horizontalen Koordination in Verhandlungssystemen
belastet sind“ (Jachtenfuch/Kohler-Koch 1996: 22).
Die Europäische Union wird hierbei aus politikwissenschaftlicher Sicht als politisches
System angesehen, das sich bislang herkömmlichen Klassifikationen entzieht und
sich durch das „dynamische Mehrebenensystem“ mit Einzigartigkeit und Komplexität
und entgegen vieler landläufiger Vorurteile gemäß vergleichender Systemforschung
mit einer zunehmenden Systemqualität auszeichnet (Roth/Schmid 2002).
Mit dem „Amsterdamer Vertrag“ (1997) erhielt das Thema Beschäftigung erstmals
seinen festen Platz auf der politischen Agenda der Union. Die Verbindlichkeit, die
Beschäftigungspolitik untereinander anzugleichen und die Schaffung von mehr und
besseren Arbeitsplätzen zu begünstigen, wurde auf dem Luxemburger „Beschäftigungsgipfel“
(1997) mit der Formulierung einer Europäischen Beschäftigungsstrategie
konkret umgesetzt. Seitdem fördert die Europäische Beschäftigungsstrategie
auch die Entwicklung einer territorialen Dimension der Beschäftigungspolitik – eine
Entwicklung, die in den letzten Jahren durch die Ausarbeitung regionaler und lokaler
Aktionspläne in ganz Europa untermauert wurde. Die Unterstützung der lokalen Beschäftigungsentwicklung
in der Europäischen Beschäftigtenstrategie (EBS) dient im
Wesentlichen der Implementierung der Ziele des Europäischen Rates von Lissabon
Anfang 2000 und der Agenda 2000 (z.B. Vollbeschäftigung, Erhöhung der Beschäftigungsquote
etc.). Die Zielsysteme sind als Aufgabe für Gebietskörperschaften durch
lokale Aktivitäten mit Leben zu füllen. Wichtige Arbeitsgebiete liegen hierbei in der
Dezentralisierung der Verwaltung, der Stärkung des Freiwilligensektors und der Verwaltung
des Sozialkapitals. „Die lokale und regionale Dimension ist in mehrerer Hinsicht
bedeutend für die Europäische Beschäftigungsstrategie: Zum einen gilt es,
lebenslanges Lernen mit der Hinwirkung auf Lerneffekte vor Ort zu etablieren. […]
Zum anderen werden Arbeitsplätze im Endeffekt lokal geschaffen. Daher sind lokale
Aktionspläne für Beschäftigung zu schaffen.“ 4
4 Auszug der transkriptierten Rede von Frau Diamantopolou (EU-Kommissarin für Beschäftigung
28

Lokale und regionale Beschäftigungspolitik kann die übergeordneten Strategien in
vielerlei Hinsicht vervollständigen und durch ihren Anteil essentiell zum Fortschritt
nationaler und europäischer Beschäftigungspolitik beitragen (Schulze-Böing 2000).
Bei der Bekämpfung von Arbeitslosigkeit und Verarmung kommt es
ausschlaggebend auf die Mobilisierung der lokalen Kollektive an. Daher werden
lokale und regionale Verwaltungen, Gebietskörperschaften und andere lokale
Akteure zu bedeutenden Partnern in der Förderung der wirtschaftlichen und sozialen
Entwicklung in ganz Europa. In der Dezentralisierung wird ein möglicher Weg
gesehen, um die Qualität des Dienstleistungsangebots zu verbessern und adäquat
auf die Nachfrageseite anzupassen. Ebenso ist den Bedürfnissen und Möglichkeiten
der örtlichen Wirtschaft auf diese Weise leichter Rechnung zu tragen. Die sich aus
der Europäischen Beschäftigungsstrategie ergebenden Aufgaben lassen sich in vier
„Säulen“ zusammenfassen:
1. Verbesserung der Beschäftigungsfähigkeit
2. Entwicklung des Unternehmergeistes
3. Förderung der Anpassungsfähigkeit der Unternehmen und ihrer
Beschäftigten
4. Förderung der Chancengleichheit.
Die sich daraus ableitenden und für die Entwicklung der so genannten Nationalen
Aktionspläne (NAPs) maßgeblichen „Beschäftigungspolitischen Leitlinien“ beschreiben
konkrete Handlungsschwerpunkte. Diese nationalen Pläne sollen nach dem
Willen der Union durch „Lokale Aktionspläne“ (LAPs) und „Territoriale Beschäftigungspakte“
ergänzt werden. Diese bilden den Rahmen für die Implementation der
europäischen Förderinstrumente, insbesondere des Europäischen Sozialfonds
(ESF). Ziel ist es, die Arbeitsmarkteffekte der strukturpolitischen Interventionen zu
forcieren. Die Erstellung von LAPs ist eine große Herausforderung und erst ganz
wenige Kommunen in Europa, etwa die Stadt Malmö in Schweden, haben sich dieser
Aufgabe auf der Basis eines breiten politischen Konsenses gestellt. „All actors at the
regional and local levels, including the social partners, must be mobilised to implement
the European Employment Strategy by identifying the potential of job creation
at local level and strengthening partnerships to this end” (Ecotec Consulting 2003: 3).
Territoriale Beschäftigungspakte sind Allianzen auf regionaler beziehungsweise loka-
und Soziales) beim „European Forum on local development and employment“ am 16. Mai 2003 in
Rhodos.
29

ler Ebene, um in der jeweiligen Region Beschäftigung zu schaffen und zu sichern.
Die Pakte basieren auf breiten Partnerschaften mit Vor-Ort-Akteuren der Privatwirtschaft,
Sozialpartnern, Bürgerinitiativen, Handels- und Handwerkskammern, Bildungsträgern,
Forschungsinstituten, Universitäten/Fachhochschulen, Vereinen,
Technologiezentren sowie mit Vertretern von Gebietskörperschaften. Überregionale
Partner eines „Territorialen Beschäftigungspaktes“ können Politiker und Vertreter von
Landesregierungen, Begleitausschüsse für Strukturfondsinterventionen der EU und
regionale Entwicklungsgesellschaften sein. Regionsspezifisch werden die Zuschnitte
der Partnerschaften unterschiedlich gestaltet (Besse/Guth 2000: 53 ff.). Die ersten
Bewertungsergebnisse zur Arbeit der Pakte sind so ermutigend, dass der Ansatz der
Beschäftigungsförderung auf lokaler Ebene durch die Bildung von Bündnissen in die
Strukturfondsverordnungen 2000–2006 aufgenommen wurde (Europäische Kommission
1999).
Ebenso bedeutende Steuerungsmöglichkeiten für die regionale Ebene im Rahmen
der EBS fallen in den Bereich der Strukturfonds (z.B. Europäischer Sozialfonds).
Insbesondere die Gemeinschaftsinitiativen EQUAL (beispielsweise durch den Zwang
zur Selbstorganisation in lokalen/regionalen Entwicklungspartnerschaften), Urban
und Leader und die innovativen Maßnahmen (Artikel 6) im Rahmen des Europäischen
Sozialfonds und des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, bieten ein
hohes Umsetzungspotenzial für die Steuerung lokaler und regionaler Beschäftigungspolitik,
das es auszuschöpfen gilt.
4. Deutsche Erfahrungen bei der Realisierung kooperativ ausgerichteter
Beschäftigungspolitik
Allein der Ansatz, Instrumente wie die „Territorialen Beschäftigungspakte“ bei der
Umsetzung der lokalen Dimension der Europäischen Beschäftigtenstrategie,
„Entwicklungspartnerschaften“ zur Realisierung der Gemeinschaftsinitiative EQUAL
oder der „Lernenden Regionen“ (BMBF) zur Verwirklichung des Prinzips des lebenslangen
Lernens einzusetzen, zeigt die Problematik, Konzepte und Strategien europäischer
und nationaler Beschäftigungspolitik in die Realität umzusetzen. „Nach
mehr als 50 Europaveranstaltungen haben wir zwar viele Menschen erreicht, aber
zum Engagement hat das nur sehr selten geführt“ (Flore 2003: 1).
30

Auch Hilpert und Huber (2002) erkennen zahlreiche Schnittstellenprobleme in der
Verwirklichung von beschäftigungspolitischen Prinzipien und schließen: „Gefordert ist
additiv eine regionale Arbeitsmarktpolitik, die sich in erster Linie durch ihre dezentrale
Steuerbarkeit, durch ihr breiteres Arbeitsmarktverständnis und durch ihre Umsetzungsorientierung
auszeichnet. Von den bestehenden lokalen Institutionen werden
diese Anforderungen bislang nur ungenügend erfüllt“ (Hilpert/Huber 2001: 39).
Um den beschriebenen Durchführungsproblemen am Arbeitsmarkt zu begegnen,
kommt es immer wieder zu „symbiotischen“, dreiseitigen Kooperationsbündnissen
zwischen Staat, Arbeitgeberverbänden und Gewerkschaften. Bereits 1967 wurde mit
der „Konzertierten Aktion“ versucht, in der Dreiersymbiose einen bestehenden Durchführungs-
bzw. Reformstau in der Arbeitsmarktpolitik aufzubrechen. Das 1996 von
Bundeskanzler Kohl gestartete und von Schröder weitergeführte „Bündnis für Arbeit“
führt diesen Ansatz fort. 5
4.1 Die Konzertierte Aktion
Die Idee der „Konzertierten Aktion“ liegt in der Einbindung der Verbände in die Wirtschaftspolitik.
Das lang gehegte Vorhaben konnte mit dem Eintritt der SPD in die
große Koalition in Angriff genommen werden. 1966 konnte mit der Ausarbeitung und
der Ausgestaltung der „Konzertierten Aktion“ gestartet werden. Kernidee der „Konzertierten
Aktion“ war der Versuch, durch einen permanenten Informationsfluss wirtschaftliche
Prozesse abzustimmen. Infolgedessen sollte ein rationales und gezielteres
Verhalten erreicht werden. Das Resultat des Vorhabens war dann aber eher ein
regelmäßiges Zusammentreffen der Akteure als ein tatsächlich ausdrücklich abgestimmtes
Verhalten. Dies lag auch daran, dass das Gremium im Laufe der Zeit ständig
anwuchs. 1977 umfasste das Gremium über 100 Personen; in diesem Jahr fand
die „Konzertierte Aktion“ dann auch ihr Ende. Der Hauptnutzen der „Konzertierten
Aktion“ wird weniger in ihren abgestimmten Tariflohnentwicklungen gesehen, die mit
dem Ausbruch einer Streikwelle im Sommer 1969 als Fehlschlag endeten (Deutsches
Industrie-Institut 1970), sondern vielmehr darin, einen Beitrag dazu geleistet
5
Es sei an dieser Stelle nochmals deutlich darauf hingewiesen, dass es hier nun nicht um eine
politische oder wissenschaftlich-sachliche Einordnung und Bewertung der Kooperationsbündnisse
geht, sondern darum, zu überlegen, inwiefern es den Kooperationsbündnissen gelang, Ideen und
Beschlüsse zu „implementieren“, sprich in Gesetzesvorhaben und tatsächlich durchgeführte
Maßnahmenbündel umzumünzen. Wenn also hierbei von „Erfolgen“ gesprochen wird, geht es im
Sinne der Implementationsforschung darum, inwiefern es das jeweilige „Management of Change“
leisten konnte, Grundsätze, Visionen etc. in die Realität umzusetzen.
31

zu haben, dass die Gewerkschaften in die soziale Marktwirtschaft erfolgreich integriert
werden konnten (Ramge 2003). Daher sind der „Konzertierten Aktion“ eher
nicht beabsichtigte Effekte zuzuschreiben, und sie ist nicht als ein erfolgreiches,
kontrolliertes, zielgerichtetes „Management of Change“ anzusehen.
4.2 Bündnis für Arbeit
Das „Bündnis für Arbeit und Standortsicherung“ war nach dem Scheitern der Kohl-
Regierung von Gerhard Schröder nach seinem Wahlsieg wieder belebt worden. Es
hieß „Bündnis für Arbeit, Ausbildung und Wettbewerbsfähigkeit“. Im Bündnis waren
im Gegensatz zur „Konzertierten Aktion“ nur die vier Spitzenverbände der Wirtschaft
und der Deutsche Gewerkschaftsbund mit den drei größten Einzelgewerkschaften
vertreten. Die begrenzte Teilnehmerzahl war ein großer Vorteil gegenüber der
„Konzertierten Aktion“. Kritisiert wird am „Bündnis für Arbeit“, dass ihm ein adäquater
theoretischer Überbau fehlte. Nur auf die positiven Erfahrungen europäischer
Nachbarländer zu verweisen und den Bedarf eines konsensualen Ansatzes zu
artikulieren, um der wachsenden Komplexität in den Wirtschafts-, Sozial- und Finanzsystemen
gerecht zu werden (Schröder 1999: 49 ff.), ermöglicht kein angemessenes
zielgerichtetes Handeln. Bis auf die „Thesen zur Aktivierung der Arbeitsmarktpolitik“,
die stark in das „Job-AQTIV-Gesetz“ einflossen (Fels 2001), gelang es der wissenschaftlichen
Beratung kaum, ihre Positionen im „Bündnis“ gegen den Widerstand mal
der Gewerkschaften (Niedriglohnsektor) oder mal der Arbeitgeber (Chancengleichheit
der Geschlechter) zu realisieren (Schmid 2003, Pfarr/Vogelheim 2002).
4.3 „Hartz“-Kommission
Die rot-grüne Bundesregierung hat im Frühjahr 2002 eine Kommission unter Leitung
des VW-Vorstandsmitglieds Dr. Peter Hartz eingesetzt, um Lösungsvorschläge für
die Verringerung der Arbeitslosigkeit zu erarbeiten. Die gesetzliche Regelung der
Vorschläge der „Hartz“-Kommission ist z.T. bereits realisiert oder steckt noch im Gesetzgebungsverfahren.
Die mit diesen Gesetzesänderungen angestrebte strategische
Neuausrichtung wirkt sich insbesondere in folgenden Bereichen aus:
• einer effektiveren Vermittlung und einem frühzeitigeren Beginn der Vermittlungsbemühungen,
• einer neuen Balance zwischen betrieblicher Flexibilität und Arbeitnehmerrechten
– wie der Gleichbehandlung von Leiharbeitskräften,
32

• neuen Brücken zwischen unterschiedlichen Erwerbsphasen wie zwischen abhängiger
und selbstständiger Beschäftigung oder
• des Übergangs in den Ruhestand, einer besseren Zusammenarbeit und Vernetzung
unterschiedlicher Institutionen – wie zwischen Arbeits- und Sozialamt.
Ein besonders bedeutender Vorschlag sieht vor, PersonalServiceAgenturen (PSA) zu
errichten, in die Arbeitslose vermittelt und Unternehmen und Betrieben vorübergehend
überlassen werden. In der verleihfreien Zeit soll ihnen Qualifizierung und Fortbildung
angeboten werden. Die Einrichtung von Job-Centern durch die Arbeitsagenturen,
die arbeitslose Personen „aus einer Hand” in ihren vielfältigen Fragen
beraten, sie vermitteln und ggf. zur Qualifizierung veranlassen, sollen ganzheitlich
bedarfsorientierte und verbindliche Integrationsangebote entwickeln.
Aus Sicht der wissenschaftlichen Beratung, die sowohl beim „Bündnis für Arbeit“ als
auch bei der „Hartz“-Kommission beteiligt war, werden bereits jetzt die noch nicht abgeschlossenen
Umsetzungen der Beschlüsse der „Hartz“-Kommission als erfolgreichstes
der vorgestellten Kooperationsinstrumente angesehen (Schmid 2003 sowie
Eichhorst/Hassel 2002). Die Gründe sind nachfolgend kurz zusammengefasst:
• Beteiligung von kooperationswilligen Persönlichkeiten und Vermeidung einer
„Patt-Situation“ von Interessengruppen,
• im Gegensatz zum „Bündnis für Arbeit“ lag der „Hartz“-Kommission eine Vision
zugrunde – nämlich der Versuch einer Implementation des VW-Modells in die
nationale Beschäftigungspolitik,
• strategisches Vorgehen im Entscheidungsprozess: Beziehen von klaren Positionen
und Akzeptanz von möglichen Belastungen bestimmter Klientels, Ausübung
von Druck auf Interessengruppen durch den Zwang zu einer einvernehmlichen
Lösung,
• Ideenreichtum und Steuerungsvermögen durch die Person Peter Hartz,
• hohe Glaubwürdigkeit von Reformvorschlägen durch den Beweis ihrer Anwendbarkeit.
5. „Management of Change“ am Arbeitsmarkt und Umsetzungskonsequenzen
für Smart Region
Betrachtet man gerade Gestaltungsprojekte wie Smart Region, die in komplexen
Systemen wie dem Arbeitsmarkt agieren, so bedarf es einer strategischen Vorbereitung
mit Analyse, Folgenabschätzung, Zielentwicklung und Umsetzungskonzept.
Dem trägt auch der Projektaufbau von Smart Region Rechnung. Fern- und Nebenwirkungen
sind am Arbeitsmarkt schwer prognostizierbar oder kontrollierbar und kön-
33

nen zu Fehlentwicklungen führen. In der Folge können ursprünglich intendierte Wirkungen
gemindert werden oder sich sogar ins Gegenteil verkehren. Beispiele für
solche Irrtümer oder Fehlleistungen lassen sich immer wieder finden und sind neben
Nachlässigkeiten auch oft Logikfehlern zuzuschreiben. Eine weitere Fehlerquelle sind
ungenügende Informationen. Dies zeigen Ergebnisse der wirtschaftspsychologischen
Implementationsforschung oder „Change Management“-Programme (Gattermeyer/Al-
Ani 2001). Insbesondere die Vielzahl und Komplexität der denkbaren relevanten
Einflussgrößen für die Gestaltungsziele von Smart Region erfordern ein dementsprechendes
Problemverständnis. In Abbildung 2 sind einige dieser Einflussfaktoren
(ohne Anspruch auf Vollständigkeit und Angabe einer Priorität) aufgelistet. Dabei ist
zu beachten, dass die Zuordnung zu den einzelnen Ursachen/Einflusskategorien
nicht durchgehend trennscharf möglich ist bzw. das Zusammenwirken der multifaktorellen
Ursachenbündel (gerade für bestimmte Gruppen von Personen, Branchen,
Regionen etc.) entscheidend ist. Denn das beste Systemverständnis in Smart Region
kann nicht weiterhelfen, wenn nicht ausreichend Erkenntnisse vorhanden sind, die
Situation richtig zu beurteilen. In der Konsequenz kommt man zu der ernüchternden
wie simplen Erkenntnis, dass ein wesentlicher Erfolgsfaktor für die Durchführung von
Veränderungsprozessen die Beseitigung der beschriebenen oder anderer
Fehlerarten ist. Durchführungsprobleme zeigen dabei immer wieder, welch hohen
Stellenwert die Art der Entscheidungsfindung für den späteren Erfolg hat.
34

Abbildung 2:
Multifaktorelle Einflussbündel auf die Entscheidung über die
Beschäftigung älterer ArbeitnehmerInnen
Individuum
- Alter, Geschlecht, Migrationshintergrund
- Qualifikation, Lernfähigkeit
- Beruf, Tätigkeit
- Beschäftigungsfähigkeit
- Gesundheitszustand (objektiv/subjektiv),
- Erwerbsbiografie (Erwerbsstatus,
Belastungserfahrungen, etc.)
- Ehrenamtliches Engagement
- Behinderung/Erwerbsminderungen
- Räumliche/ Soziale Mobilitätsbereitschaft
- Einkommen (individuell, HH-Einkommen, Art)
- Haushaltszusammensetzung (Kinder, Partner etc)
- Lebensplanung (auch von anderen HH-
Mitgliedern)
- Finanzielle Verpflichtungen
- Betreuungsaufgaben für andere Personen
- Rentenvoraussetzungen
- Erwartete/erworbene Rentenansprüche
- Ansprüche auf andere Alterseinkünfte
- Arbeitsorientierung (Motivation, Zufriedenheit)
- Abfindungen/Erwartungen)
- Unsicherheiten (bspw. über Alterseinkünfte)
- Gesellschaftliche Einflüsse:
o Gesellschaftliche Akzeptanz von
Frühverrentung bzw. Alterserwerbstätigkeit
o (schichtspezifische?) Bewertung der
Lebensstile und Lebenslagen durch Familie,
Freunde, Kollegen etc.
Betrieb
- Branche
- Arbeitsbelastung, -beeinträchtigung,
Arbeitsbedingungen
- Altersstruktur
- FuE-Intensität
- Wettbewerbsfähigkeit
- Beschäftigungsentwicklung (generell,
abteilungsbezogen)
- Arbeitsorganisation
- Wissensmanagement, betriebliche
Qualifizierungspraxis
- Angebot alternsgerechter Arbeitsplätze/ Altersteilzeit
- altersgemischte Teams
- Akzeptanz bei Kollegen/Vorgesetzten
- Verdienstentwicklung
- Geschäftsentwicklung
- Kern-/Randbelegschaften, Einbindung in
Betriebsablauf
- Nachfolgerregelungen
- Exportquote
- Hierarchien
- Regelung bei Teilzeit-Erwerbsminderung
Beschäftigung bzw.
Nichterwerbstätigkeit
Rechtlicher Rahmen
- Rentenregelungen (gegenwärtig,
programmiert)
- Abschlagsregelungen
- Zugangsmöglichkeiten (Frühinvalidität)
- Tarifverträge zur ATZ
- Entwicklungen in der Pflegeversicherung
- Regelungen über weitere
Alterseinkommensquellen
(Betriebsrenten, Lebensversicherungen
etc.)
- Kündigungsschutz
- Steuerrecht
Regionaler Arbeitsmarkt
- regionale Wirtschaftsstruktur
- Cluster-Effekte
- Branchenspezifische Konjunkturverläufe
- Beschäftigten- und Arbeitslosenentwicklung
- Altersstruktur der Beschäftigten und Arbeitslosen
- Regionale, branchen-, geschlechts-, lohn-,
qualifikations- und altersspezifische (Un-)
Ausgewogenheit von Angebot und Nachfrage
(mismatch)
- Zugang zu (Verkehrs-)Infrastruktur
- Kommunikationswege, Datenlage und Transparenz
- Angebot an /Praxis bei zweitem Arbeitsmarkt, (Weiter)
Bildungsangebot, Umschulung, Mobilitätsförderung
- Praxis bei Teil-Erwerbsminderungen
- (Regionale) Entwicklung der Frühverrentung
- relative altersspezifische Lohnkurven
- Verbleibquoten
Quelle: Eigene Darstellung INIFES: 2005
Aus diesen Überlegungen ergeben sich Kriterien für Smart Region, anhand derer die
Herausforderung durch den Wandel bewältigt werden soll:
Reflexion: In Smart Region werden Maßnahmen mit zahlreichen Reflexionsschritten
ständig präzise und langfristig vorbereitet. Regelmäßige und intensive Beratungen
mit den Partnern werden durchgeführt. Frühzeitige Pilotmaßnahmen sollten daher
35

immer in Bereichen stattfinden, in welchen geringe Unsicherheitsfaktoren zu verzeichnen
sind.
Analyse: Im Umgang mit Informationen ist eine möglichst hohe Transparenz der
Smart Regions zu erzielen, Fern- und Nebenwirkungen von möglichen Maßnahmen
sind zu bedenken. Die Bewertung und Reflexion der Daten wird fachkundig, im
Bedarfsfall von externen Experten, vollzogen und wird im längerfristigen Verlauf von
Smart Region wiederholt.
Konkretes Zielsystem: Bei der Formulierung des Zielsystems wird eine möglichst genaue
Konkretisierung stattfinden, um eine genaue Zielansprache zu ermöglichen. Inhaltlich
erzielen die Partner einen breiten Konsens einer strategischen Vision für alle
Smart Regions: Die Situation von älteren und alternden Personen am Arbeitsmarkt
ist heute aber vor allem auch für zukünftige Entwicklungen nachhaltig zu verbessern.
Dosierung: Die Umsetzung der Ziele sollte durch verschiedene fein dosierte
Maßnahmen erfolgen und nicht durch eine isolierte aber starke Maßnahme. In
Regionalkonferenzen bestimmen die Smart Region-Akteure Handlungsbedarf, Arbeitsprogramm
und Maßnahmenabstimmung.
Schwerpunkt: Eine thematische Schwerpunktbildung je nach regionalem Handlungsdruck
ist für eine Umsetzung immer wichtig. Erfolgreiche Projekte zeichnen sich
durch eine angemessene Prioritätensetzung aus, ohne sich allzu sehr in Nebenschauplätze
zu verwickeln. In den Smart Regions werden die Maßnahmen dem Projektverlauf
angepasst, denn Schwerpunktverlagerungen sind für einen erfolgreichen
Projektabschluss fast immer notwendig.
Anpassungen: Steuernde Eingriffe werden behutsam und mit nicht allzu hoher
Häufigkeit erfolgen. Systembedingte zeitliche Verzögerungen sind durch Kontinuität
und Stabilität geduldig abzuwarten. Daher wird durch eine möglichst frühzeitige –
aber nicht überstürzte – Umsetzung den innovativen Maßnahmen genügend
zeitlicher Rahmen gegeben, um zu wirken.
Selbstverständlich stellt sich nun die Frage nach weiteren relevanten Kriterien für den
Erfolg von Smart Region sowie deren Verallgemeinerbarkeit. Wie kann man Fehlentwicklungen
in Zukunft besser einschränken? Dies kann ein regionales Arbeitsmarktmanagement
durch die Schaffung einer professionellen Kooperationskultur
erreichen, einschließlich die gezielte Nutzung und Implementation von Erfahrungen
aus erfolgreichen Beispielen (Mainstreaming).
36

Literaturverzeichnis
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39

3. Demografischer Wandel, Erwerbstätigkeit Älterer und
Frühverrentung in Europa
Jürgen Faik, Susanne Heidel, Christina Stecker, VDR
1. Vorbemerkung
Seit den späten 1960er Jahren – in denen man für das Phänomen starker Geburtsjahrgänge
in dieser Dekade den Begriff „Babyboom“ fand – sinkt in Europa die Nachkommenschaft
der Elterngenerationen auf nicht bestandserhaltendes Niveau ab. Mit
anderen Worten: Die Bevölkerung schrumpft. Zugleich wurden die Menschen, nicht
zuletzt dank des medizinischen Fortschritts, europaweit immer älter. Die mit einer
schrumpfenden und älter werdenden Bevölkerung einhergehenden wirtschaftlichen
und sozialstaatlichen Probleme treffen die Staaten der Europäischen Union etwa in
gleichem Ausmaß. Bei genauerer Betrachtung ist jedoch die länderspezifische Performance
gemäß ausgewählter Kriterien – etwa hinsichtlich der Beschäftigungsquoten
der 55- bis 64Jährigen, der geschlechtsspezifischen Differenz in der Erwerbstätigkeit
Älterer oder des Verhältnisses von Beschäftigungsquoten Jüngerer zu
denen Älterer – im europäischen Vergleich recht unterschiedlich. Nicht in allen
Mitgliedstaaten findet sich eine geringe Erwerbsbeteiligung 55- bis 64jähriger
Arbeitnehmer oder eine niedrige Erwerbsbeteiligung von Frauen. Nicht zuletzt aus
diesem Grund sind transnationale Vergleiche – wie sie etwa das Projekt Smart
Region verfolgt – für die Identifikation von Maßnahmebündeln und Innovationen
unabdingbar. Neben Maßnahmen zur Steigerung der Erwerbsquote – vor allem der
Frauen und der älteren Beschäftigten – erfährt insbesondere die Umkehr der
Frühverrentungspraxis große Aufmerksamkeit seitens der Europäischen Union. So
wird im Bericht der Taskforce Beschäftigung „eine radikale Änderung der politischen
Maßnahmen, weg von einer Kultur des Vorruhestands hin zu umfassenden
Strategien für aktives Altern” 1 betont. Die Erhöhung der Beschäftigungsfähigkeit der
derzeit 35-50Jährigen gilt in diesem Zusammenhang als wichtigste Herausforderung.
Der nachfolgende Beitrag setzt sich entsprechend vor dem Hintergrund des europaweit
zu beobachtenden Alterungsprozesses, auf den in Kapitel 2 eingegangen wird,
mit den Themen Erwerbstätigkeit Älterer (Kapitel 3) und Frühverrentung in Europa
1
Taskforce Beschäftigung 2003: 9.
41

(Kapitel 4) auseinander. Auf diese Weise werden Hintergrundinformationen für die
Regionalbetrachtungen in den weiteren Buchbeiträgen gegeben.
Konkret wird im Teil Erwerbstätigkeit Älterer neben einer kurzen Erörterung der
Arbeitslosigkeit Älterer auf die Beschäftigungsquoten Älterer Bezug genommen.
Hierbei erfolgt auch eine Kontrastierung der empirischen Quoten mit den politischen
Zielvorgaben. In struktureller Perspektive wird zwischen geschlechter-, kohorten- und
qualifikationsbezogenen Beschäftigungsquoten differenziert.
Der Frühverrentungsthematik wird durch Bezugnahme auf ausgewählte wichtige
Einflussfaktoren der Frühverrentung nachgegangen. Im Einzelnen handelt es sich
um die Faktoren Altersgrenzen, Rentenformel, Arbeitslosen- und Invaliditätsversicherung.
Eine Schlussbetrachtung (Kapitel 5) rundet den Beitrag ab. Sie gibt einen summarischen
Überblick über die hier relevante Fragestellung, betont aber auch – über die
hier vorgestellten Ergebnisse hinaus – die Notwendigkeit der Ausdehnung der Zielgruppe
auf die derzeit jüngeren Kohorten (ab 35 Jahren).
2. Demografischer Wandel in Europa
2.1 Bisherige demografische Entwicklung
Die demografische Entwicklung ist zu einem der beherrschenden Themen vieler
wirtschaftlicher und gesellschaftlicher Prozesse in Deutschland und Europa
geworden, weil eine älter werdende Bevölkerung vielfältige Konsequenzen für die
verschiedensten Lebensbereiche hat. Dabei ist das Thema nicht neu bzw. sind die
heute zu beob-achtenden und in der Zukunft zu erwartenden Tendenzen bereits seit
langem vom Grundsatz her bekannt.
Die Alterung der Bevölkerung hat im Wesentlichen zwei Ursachen: Einen Anstieg der
Lebenserwartung und einen Rückgang der Geburtenraten. Wie die nachfolgende
Abbildung 1 zeigt, ist die Lebenserwartung der Männer und der Frauen in der bisherigen
EU zwischen 1960 und 2002 um mehr als acht Jahre angestiegen. Gleichzeitig
nahm die Anzahl der Kinder pro Frau ab (siehe Abbildung 2). Sie sank von etwa 2,6
Kinder pro Frau in 1960 auf etwa 1,5 Kinder pro Frau im Jahr 2002. Damit wird die
Geburtenrate, die zur Erhaltung der Bevölkerungszahl notwendig wäre (2,1 Kinder
pro Frau), unterschritten. Interessant ist die Tatsache, dass die Geburtenraten in den
42

neuen EU-Mitgliedstaaten heute im Durchschnitt niedriger sind als in den bisherigen,
obwohl sie z.B. in den 1980er Jahren noch darüber lagen.
Diese Trends führen sowohl in den alten als auch in den neuen Mitgliedstaaten der
EU dazu, dass der Anteil der älteren Menschen an der Bevölkerung zunimmt (siehe
Abbildung 3). Kamen im Jahr 1960 in den bisherigen Mitgliedstaaten noch etwa 29
ältere Menschen (über 60Jährige) auf 100 Menschen im Erwerbsalter (das hier von
20 bis unter 60 Jahren festgelegt ist), so ist deren Zahl bis zum Jahre 2002 auf knapp
40 Personen angestiegen. Das Verhältnis der Anzahl der Personen im Erwerbsalter
zur Anzahl der Personen im Rentenalter verschob sich in diesem Zeitraum
entsprechend von 3,4:1 zu 2,5:1. Auch in den neuen Mitgliedstaaten der EU ist
dieser Trend festzustellen.
Abbildung 1:
85
80
75
Lebenserwartung bei Geburt 1960-2002
in Jahren
75,8
74,8
72,9
72,6
81,6
81,1
70
65
67,4
67,1
60
1960 1970 1980 1990 2000 2002 1960 1970 1980 1990 2000 2002
Männer
EU-15
EU-25
Frauen
Quelle: Eigene Darstellung nach Europäische Kommission: Bevölkerungsstatistik, 2004, Tab.
E-4, E-5
43

Abbildung 2:
Totale Fertilitätsrate 1960 - 2002
Kinder pro Frau
3
2,5
2,6
2,6
2,4
2,3
2
1,5
1,8
1,9
1,6
1,6
1,5 1,5 1,5 1,5
1
0,5
0
1960 1970 1980 1990 2000 2002
EU-15
EU-25
Quelle: Eigene Darstellung nach Europäische Kommission: Bevölkerungsstatistik, 2004, Tab.
D-4
Abbildung 3:
Altenquotient 1960 - 2000
- Anzahl der 60Jährigen und Älteren in % der Personen von 20 bis unter 60 Jahren -
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
39,2
37,9
36,2
34,8 33,8 34,1
35,2
32,9
29,3 28,2
1960 1970 1980 1990 2000
EU-15
EU-25
Quelle: Eigene Darstellung nach Europäische Kommission, Bevölkerungsstatistik, 2004, Tab.
C-8
44

2.2 Erwartete demografische Entwicklung
Schätzungen sowohl auf nationaler deutscher Ebene (z.B. 10. koordinierte
Bevölkerungsvorausberechnung des Statistischen Bundesamtes) als auch auf
internationaler Basis gehen davon aus, dass die Alterung der Bevölkerung auch in
Zukunft voranschreiten wird. So prognostizieren die Vereinten Nationen, dass die
mittlere fernere Lebenserwartung der Männer bei Geburt in den bisherigen
Mitgliedstaaten bis zum Jahr 2050 um etwa 5 Jahre ansteigen wird, die der Frauen
um etwa 4,6 Jahre. 2 In den neuen Mitgliedstaaten liegt die Lebenserwartung im
Moment im Durchschnitt etwas niedriger; die Schätzungen gehen jedoch davon aus,
dass die Steigerungen in Zukunft stärker sein werden. So wird für die Männer in der
gesamten EU-25 bis zum Jahr 2050 eine Zunahme der Lebenserwartung bei Geburt
um 5,4 Jahre, bei den Frauen um 4,8 Jahre vermutet (vgl. Abbildung 4).
Entgegen dem bisherigen Trend zu einer Abnahme der Geburtenraten unterstellen
diese Schätzungen für die Zukunft einen Anstieg der Geburtenraten (siehe
Abbildung 5). Trotzdem ändert dies nichts daran, dass das Verhältnis von älteren zu
jüngeren Menschen in Zukunft voraussichtlich weiter ansteigen wird (siehe
Abbildung 6). Der Altersquotient wird in einigen Ländern – den Schätzungen der
Vereinten Nationen zufolge – auf über 60% ansteigen. Das heißt, auf 100 Menschen
im Erwerbsalter werden dann mehr als 60 Menschen im Rentenalter kommen, wobei
das Erwerbsalter hier mit 15 Jahren beginnt und das Rentenalter bei 65 Jahren liegt.
Wie Abbildung 6 zeigt 3 , sind alle Länder in der EU von dieser Entwicklung betroffen,
jedoch in unterschiedlichem Ausmaß. Von den bisherigen Mitgliedstaaten werden
voraussichtlich Spanien, Griechenland und Italien die stärkste Alterung erleben,
während bei den neuen Mitgliedstaaten vermutlich Slowenien die stärkste
demografische Veränderung bewältigen muss.
2
3
Projektionen von Eurostat oder der OECD weichen von den hier dargestellten Schätzungen der
UN zwar ab, prognostizieren aber einen gleichen Trend. Nach Berechnungen von Eurostat lauten
die prognostizierten Vergleichszahlen zu Abbildung 4 für die EU-15-Länder: Steigerung der
Lebenserwartung der Männer von 2000/2005 bis 2045/2050 von 75,0 auf 80,0 Jahre und der
Frauen von 81,3 auf 85,5 Jahre. Entsprechend lauten die Vergleichszahlen von Eurostat in
Abbildung 5 für 2000/2005 1,5 Kinder pro Frau (UN: 1,48) und für 2045/2050 1,7 Kinder pro Frau
(UN: 1,85).
Die in Abbildung 6 ebenso wie in den weiteren Abbildungen genutzten Abkürzungen bedeuten:
EU-25 = Aggregat der EU-25, EU-15 = Aggregat der EU-15, B = Belgien, CZ = Tschechische
Republik, DK = Dänemark, D = Deutschland, EE = Estland, EL = Griechenland, E = Spanien, F =
Frankreich, IRL = Irland, I = Italien, CY = Zypern, LV = Lettland, LT = Litauen, L = Luxemburg, HU
= Ungarn, MT = Malta, NL = Niederlande, A = Österreich, PL = Polen, PT = Portugal, SI =
Slowenien, SK = Slowakische Republik, FIN = Finnland, S = Schweden, UK = Vereinigtes
Königreich; vgl. VDR 2004: 6.
45

Abbildung 4:
Lebenserwartung bei Geburt 2000 - 2050
in Jahren, prospektive Schätzungen der UN
88
84
80
76
75,4
74,5
80,4
79,9
81,6
81,0
86,2
85,8
72
68
2000-
2005
2005-
2010
2015-
2020
2025-
2030
2035-
2040
2045-
2050
2000-
2005
2005-
2010
2015-
2020
2025-
2030
2035-
2040
2045-
2050
Männer
Frauen
EU-15
EU-25
Quelle: Eigene Darstellung nach Verband Deutscher Rentenversicherungsträger (VDR):
Europa in Zeitreihen 2004, Frankfurt am Main 2004: 107f.; Datenbasis: United
Nations Population Division 2003: World Population Prospects: The 2002 Revision,
Population Database
Abbildung 5:
Totale Fertilitätsrate 2000 - 2050
Kinder pro Frau, prospektive Schätzungen der UN
2
1,6
1,2
0,8
0,4
0
2000-2005 2005-2010 2015-2020 2025-2030 2035-2040 2045-2050
EU-15
EU-25
Quelle: Eigene Darstellung nach Verband Deutscher Rentenversicherungsträger (VDR):
Europa in Zeitreihen 2004, Frankfurt am Main 2004: 101; Datenbasis: United Nations
Population Division 2003: World Population Prospects: The 2002 Revision,
Population Database
46

Abbildung 6:
Altersquotient 2010 - 2050
Anzahl der 65Jährigen und Älteren in % der Personen von 15 bis unter 65 Jahren, prospektive Schätzungen der UN
80
70
60
50
40
30
20
10
0
EU-
25
EU-
15
B CZ DK D EE EL E F IRL I CY LV LT L HU MT NL A PL PT SI SK FIN S UK
2010 2030 2050
Quelle: Eigene Darstellung nach Verband Deutscher Rentenversicherungsträger (VDR):
Europa in Zeitreihen 2004, Frankfurt am Main 2004: 109; Datenbasis: United Nations
Population Division 2003: World Population Prospects: The 2002 Revision,
Population Database
3. Zur Erwerbstätigkeit Älterer in Europa
3.1 Beschäftigungspolitische EU-Leitlinien (“Active Ageing“)
Die Finanzierung sozialer Sicherung und das Arbeitsmarktgeschehen sind
grundsätzlich stark miteinander korreliert. Dies gilt sowohl für beitrags- als auch für
steuerfinanzierte Sicherungssysteme. Eine hohe Beschäftigung sichert
Verteilungsspielräume im Bereich der sozialen Sicherung et vice versa.
Problematisch sind in diesem Kontext nicht zuletzt die dauerhaft hohen
Arbeitslosenzahlen. Die Arbeitslosenquote Älterer (55-64 Jahre) liegt EU-15-weit bei
gut 6% (siehe Abbildung 7). Nur Deutschland (11,3%), Finnland (7,3%) und Spanien
(7,1%) haben eine höhere Arbeitslosenquote im Vergleich zu diesem
Durchschnittswert. Am niedrigsten sind die Arbeitslosenquoten Älterer in Irland
(2,4%) und in Luxemburg (1,6%).
47

Abbildung 7:
Arbeitslosenquoten Älterer (55-64 Jahre) in der EU-15 2004
12
11
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0
EU-15 B DK D EL E F IRL I L NL A P FIN S UK
Arbeitslosenquote (in %)
Land
Quelle: OECD 2005: 241-243
Auch die geringen Beschäftigungsquoten älterer Erwerbspersonen sind – gerade vor
dem Hintergrund des in Kapitel 2 skizzierten Alterungsprozesses – sehr
problematisch. Dies ergibt sich u.a. dadurch, dass die mit den geringen
Beschäftigungsquoten einhergehenden Frühverrentungen Humankapitalverluste und
Minderungen des Wachstumspotenzials mit sich bringen, die bei Besserung der
wirtschaftlichen Lage nur schwer bzw. gar nicht mehr umkehrbar sind. Nebenbei
bemerkt, gibt es keine signifikanten Belege für die Behauptung, dass ältere
Arbeitskräfte in unzureichendem Maße zu einem Beschäftigungswachstum in den
Boom-Branchen einer Volkswirtschaft beitragen würden. 4 Definiert sind die hier
verwendeten Beschäftigungsquoten im Übrigen überwiegend als Verhältnis der
Erwerbstätigen im Alter von 55-64 Jahren zur Gesamtpopulation der 55-64Jährigen. 5
Die Relevanz der doch recht niedrigen Beschäftigungsquoten der älteren Bevölkerung
in der EU dokumentiert sich auch in den verschiedenen beschäftigungspolitischen
Leitlinien der EU (Lissabon 2000, Stockholm 2001, Barcelona 2002). Auf den
Europa-Gipfeln von Lissabon und Stockholm wurde die Steigerung der durchschnitt-
4
5
Vgl. Strategiepapier der EU-Kommission zum „aktiven Altern“ vom 03.03.2004.
Allgemein wird die Beschäftigungsquote definiert als Verhältnis der Erwerbstätigen einer
bestimmten sozioökonomischen Gruppe zur Gesamtpopulation dieser Gruppe; vgl. VDR 2004:
119.
48

lichen EU-Beschäftigungsquote von 63 auf 67% bis 2005 sowie auf 70% bis zum
Jahre 2010 als Ziel ausgegeben. Des Weiteren wurde speziell für die Gruppe der 55-
64Jährigen ein Zielwert von 50% für die Beschäftigungsquote bis zum Jahr 2010 genannt
(siehe dazu unten, Abbildung 16). 6 Seit Stockholm und Barcelona sind zudem
die Bevölkerungsalterung und die langfristige Tragfähigkeit der Altersversorgung
einschließlich der Sicherung angemessener und nachhaltiger Renten als zukünftige
Herausforderungen anerkannt. Um diese Zielvorgaben zu erreichen, bedarf es aus
Sicht der Europäischen Kommission einer Vielzahl von Maßnahmen im Rahmen der
Wirtschaftspolitik und der europäischen Beschäftigungsstrategie „Making work pay“
(„Arbeit lohnend machen“). 7 Diese Strategie umfasst auch die Förderung des „aktiven
Alterns“. 8
3.2 EU-Beschäftigungsquoten Älterer
3.2.1 EU-Beschäftigungsquoten Älterer allgemein
Die Problematik geringer Beschäftigungsquoten Älterer zeigt sich auf Basis von Abbildung
8 darin, dass sich die EU-durchschnittliche Beschäftigungsquote älterer
Arbeitskräfte (55-64 Jahre) sowohl in den EU-25- als auch in den EU-15-Ländern nur
leicht oberhalb der 40-Prozent-Grenze bewegt (40,2% bzw. 41,7%). Oberhalb der
50-Prozent-Grenze befinden sich aktuell lediglich Schweden, Dänemark,
Großbritannien, Portugal, Estland, Irland und Zypern. Deutschland, Tschechien,
Finnland, Litauen, Spanien, die Niederlande, Griechenland, Frankreich, Luxemburg
und Lettland sind nahe dem EU-Durchschnitt angesiedelt. Einen Anteil von weniger
als 35% weisen die neuen Beitrittsländer Slowakei, Slowenien, Polen und Ungarn
ebenso wie die alten EU-Länder Belgien, Italien und Österreich auf. 9
6
7
8
9
Vgl. hierzu die Ausführungen in Stecker 2004b: 761 und 771-774.
Zur Europäischen Beschäftigungsstrategie und Maßnahmen zur Verlängerung der Lebensarbeitszeit
siehe Stecker 2004a.
Vgl. Kommission der Europäischen Gemeinschaften 2002: 3, sowie die Kommissionsmitteilung
KOM 2004 146 endg.
Siehe ausführlich Kommission der Europäischen Gemeinschaften, Arbeitsdokument der Kommissionsdienststellen
2003, und ebenfalls KOM 2004: 146 endg.
49

Abbildung 8:
Beschäftigungsquoten Älterer (55-64 Jahre) in der EU 2003
70
60
50
Beschäftigungsquote (in %)
40
30
20
10
0
EU-25 EU-15 B CZ DK D EE EL E F IRL I CY LV LT L HU MT NL A PL PT SI SK FIN S UK
Land
Quelle: Eigene Berechnungen nach Verband Deutscher Rentenversicherungsträger (VDR):
Europa in Zeitreihen 2004, Frankfurt am Main 2004: 52-53, Datenbasis: Eurostat,
Datenbank New Cronos 2004
Betrachtet man die Veränderungsraten der Beschäftigungsquoten älterer Arbeitskräfte
(55-64 Jahre) in Abbildung 9, so fällt für den Zeitraum 1994-2003 auf, dass in
Deutschland, Italien und Portugal die Quoten für die älteren Männer rückläufig
waren. In den drei genannten Ländern wurde diese Entwicklung jedoch durch
Zugewinne in der Beschäftigung älterer Frauen überkompensiert, so dass sich per
Saldo dort – wie auch bei allen anderen EU-15-Staaten – positive Wachstumsraten
für die Beschäftigungsquoten Älterer ergaben. Spitzenreiter bei den Beschäftigungszuwächsen
älterer Arbeitnehmer ist Luxemburg mit einem Zuwachs in der gesamten
Beschäftigungsquote von 5,6%, gefolgt von den Niederlanden (4,9%) und Finnland
(4,6%). Über dem EU-15-Durchschnittswachstum bezüglich der Beschäftigungsquoten
Älterer in Höhe von +1,7% liegen zudem Irland, Spanien, Belgien, Dänemark
und – ganz schwach – Großbritannien; alle anderen Länder haben unterdurchschnittliche
Veränderungsraten. Der für den Beobachtungszeitraum in allen EU-15-Ländern
festzustellende (leichte) Anstieg der Beschäftigungsquoten älterer Arbeitskräfte kam
vornehmlich durch die Ausweitung der Beschäftigung älterer Frauen zustande. Die
Beschäftigungszuwächse bei den älteren Frauen waren in allen EU-15-Staaten (mit
gewisser Ausnahme Schwedens) markant höher als diejenigen der älteren Männer.
50

Abbildung 9:
Veränderung der Beschäftigungsquoten älterer Arbeitskräfte (55-64 Jahre) in der EU-15 1994-2003
9
8
7
6
Veränderung (in %)
5
4
3
2
1
0
-1
EU-15 B DK D EL E F IRL I L NL A PT FIN S UK
Land
Insgesamt Männer Frauen
Quelle: Eigene Berechnungen nach Verband Deutscher Rentenversicherungsträger (VDR):
Europa in Zeitreihen 2004, Frankfurt am Main 2004: 52-57, Datenbasis: Eurostat,
Datenbank New Cronos 2004
3.2.2 EU-Beschäftigungsquoten Älterer nach Geschlecht
Geschlechterdifferenziert ergibt sich EU-durchschnittlich ein aktueller Unterschied
von fast 20 Prozentpunkten zwischen der Beschäftigungsquote älterer Männer und
der älterer Frauen sowohl für die alte EU-15 (51,6% versus 32,2%) als auch für die
neue EU-25 (50,3% versus 30,8%). 10 In sämtlichen EU-Mitgliedstaaten sind – wie
Abbildung 10 ausweist – die Quoten der Männer überwiegend deutlich höher als die
der Frauen. Lediglich in den nordischen Ländern Finnland und Schweden sind die
Differenzen recht gering.
Von den alten EU-Ländern sind die geschlechterbezogenen Differenzen in
Griechenland, Spanien und Irland besonders markant und betragen dort mehr als 30
Prozentpunkte. Von den neuen EU-Ländern sind die entsprechenden Differenzen in
Tschechien, Zypern, Malta und der Slowakei 30 Prozentpunkte oder größer. Dies
scheint die Orientierung an klassischen Erwerbsmustern in diesen Ländern widerzu-
10
Vgl. dazu auch Stecker 2004b: 762, 764: Übersicht 6, mit Zahlenangaben auch zu Norwegen und
den Beitrittskandidaten Bulgarien, Rumänien, Türkei.
51

spiegeln. Unterhalb der Fünf-Prozentpunkte-Marke bewegen sich die Differenzen
lediglich in Finnland und Schweden. Auch Frankreich hat eine vergleichsweise geringe
Differenz von weniger als zehn Prozentpunkten.
Abbildung 10:
Beschäftigungsquoten älterer Frauen und älterer Männer (jeweils 55-64 Jahre) in der EU 2003
80
70
60
Beschäftigungsquote (in %)
50
40
30
20
10
0
EU-
25
EU-
15
B CZ DK D EE EL E F IRL I CY LV LT L HU MT NL A PL PT SI SK FIN S UK
Land
Frauen
Männer
Quelle: Eigene Berechnungen nach Verband Deutscher Rentenversicherungsträger (VDR):
Europa in Zeitreihen 2004, Frankfurt am Main 2004: 54-57, Datenbasis: Eurostat,
Datenbank New Cronos 2004
Über die Zeit hinweg zeigen sich die nachfolgend in Abbildung 11 dargelegten
geschlechterbezogenen Veränderungen in den Beschäftigungsquoten (in der EU-15
von 1994 bis 2003). Hinsichtlich der Differenz in den Beschäftigungsquoten älterer
Männer versus älterer Frauen zeigt sich eine abnehmende Wachstumsrate im EU-
15-Maßstab; d.h. dass sich die Beschäftigungsquoten der älteren Frauen zwar langsam,
aber stetig denen der älteren Männer annähern. Ausnahmen stellen in diesem
Zusammenhang allerdings Spanien, die Niederlande und Großbritannien dar: Dort
hat sich seit 1994 ein durchschnittlicher Anstieg der betreffenden Differenz ergeben.
52

Abbildung 11:
Veränderung der Beschäftigungsquoten-Differenzen älterer Männer versus älterer Frauen
in der EU-15 1994-2003
2
1
0
EU-15 B DK D EL E F IRL I L NL A PT FIN S UK
Veränderung (in Prozent)
-1
-2
-3
-4
-5
-6
Land
Quelle: Eigene Berechnungen nach Verband Deutscher Rentenversicherungsträger (VDR):
Europa in Zeitreihen 2004, Frankfurt am Main 2004: 54-57, Datenbasis: Eurostat,
Datenbank New Cronos 2004
3.2.3 EU-Beschäftigungsquoten Älterer im Vergleich mit 15-64Jährigen
Vergleicht man die Beschäftigungsquote Älterer (55-64 Jahre) mit der allgemeinen
Beschäftigungsquote (15-64 Jahre), so ergibt sich in Abbildung 12 EU-weit eine Differenz
von 23 Prozentpunkten (EU-25) bzw. 22 Prozentpunkten (EU-15). In Belgien,
Österreich, Slowenien und der Slowakei ist die Beschäftigungsquote Älterer gar um
mehr als 30 Prozentpunkte geringer als die allgemeine Beschäftigungsquote. Auch in
Deutschland ist die entsprechende Differenz in Höhe von 26 Prozentpunkten
markant, in Portugal – mit etwas mehr als 15 Prozentpunkten – hingegen EUunterdurchschnittlich.
Lediglich in Schweden ist die korrespondierende Differenz geringer
als 5 Prozentpunkte, was auch ein Beleg für eine recht homogene Beschäftigungsstruktur
in Schweden (zumindest nach den Kriterien Alter und Geschlecht) ist.
In sämtlichen anderen EU-Mitgliedstaaten beträgt diese Differenz mehr als zehn
Prozentpunkte, wobei Griechenland noch am nächsten an der Zehn-Prozentpunkte-
Grenze liegt.
53

Abbildung 12:
Differenz zwischen der allgemeinen Beschäftigungsquote (15-64 Jahre) und der
Beschäftigungsquote Älterer (55-64 Jahre) in der EU 2003
40
35
30
Differenz (in Prozentpunkten)
25
20
15
10
5
0
EU-
25
EU-
15
B CZ DK D EE EL E F IRL I CY LV LT L HU MT NL A PL PT SI SK FIN S UK
Land
Quelle: Eigene Berechnungen nach Verband Deutscher Rentenversicherungsträger (VDR):
Europa in Zeitreihen 2004, Frankfurt am Main 2004: 46-47 und 52-53, Datenbasis:
Eurostat, Datenbank New Cronos 2004
Abbildung 13 zeigt, dass sich die Differenz zwischen der allgemeinen
Beschäftigungsquote (15-64 Jahre) und der Beschäftigungsquote Älterer (55-64
Jahre) von 1994-2003 EU-15-weit nicht wesentlich verändert hat. Demgegenüber hat
sie sich im ohnehin schon „egalitären“ Schweden nochmals um über sechs
Prozentpunkte verringert.
54

Abbildung 13:
Veränderung der Differenz zwischen der allgemeinen Beschäftigungsquote (15-64 Jahre) und der
Beschäftigungsquote Älterer (55-64 Jahre) in der EU-15 1994-2003
6
4
2
Veränderung (in Prozent)
0
-2
-4
EU-15 B DK D EL E F IRL I L NL A PT FIN S UK
-6
-8
Land
Quelle: Eigene Berechnungen nach Verband Deutscher Rentenversicherungsträger (VDR):
Europa in Zeitreihen 2004, Frankfurt am Main 2004. 46-47 und 52-53, Datenbasis:
Eurostat, Datenbank NewCronos 2004
3.2.4 EU-Beschäftigungsquoten Älterer nach Qualifikationsniveau
Differenziert man die Beschäftigungsquoten Älterer (55-59 Jahre bzw. 60-64 Jahre)
nach Qualifikationsstufen (Hohe Qualifikation versus Geringe Qualifikation), so bestätigt
sich der allgemein bekannte Befund (vgl. u.a. Reinberg/Hummel 2005) durchgängig,
dass die Beschäftigungsquoten der gering Qualifizierten (zum Teil markant) unterhalb
den Beschäftigungsquoten hoch Qualifizierter liegen. In Griechenland, Irland,
Italien, Luxemburg, Polen und Großbritannien führt dies dazu, dass dort die gering
qualifizierten „jüngeren Alten“ (55-59 Jahre) niedrigere Beschäftigungsquoten als die
hoch qualifizierten „älteren Alten“ (60-64 Jahre) aufweisen – also den Alterstrend in
der Beschäftigung 11 überlagern (siehe Abbildung 14).
11
Hiermit ist gemeint, dass mit zunehmendem Alter die Beschäftigungsquoten zurückgehen.
55

Abbildung 14:
Beschäftigungsquoten nach Qualifikation und Altersgruppen (55-64 Jahre)
in der EU-15 2001
100
90
80
Beschäftigungsquote (in %)
70
60
50
40
30
20
10
0
EU-15 B DK D EL E F IRL I L NL A PT FIN S UK
Land
55-59 Jahre, hohe Qualifikation 55-59 Jahre, geringe Qualifikation 60-64 Jahre, hohe Qualifikation 60-64 Jahre, geringe Qualifikation
Quelle: Eigene Darstellung nach EU-Kommission 2003b: 15
In den Altersklassen ab 40 Jahren liegen die EU-15-Durchschnitte für die Beschäftigungsquoten-Differenzen
von hoch und gering qualifizierten Arbeitskräften bei 23,5
Prozentpunkten (40-44 Jahre), 25,3 Prozentpunkten (45-49 Jahre), 28,6 Prozentpunkten
(50-54 Jahre), 32,9 Prozentpunkten (55-59 Jahre) und 22,6 Prozentpunkten
(60-64 Jahre), wie aus Abbildung 15 ersichtlich ist.
56

Abbildung 15:
Beschäftigungsquoten-Differenzen zwischen hoch und gering qualifizierten Arbeitskräften nach
Altersklassen in der EU-15 2001
60
50
Differenz (in Prozentpunkten)
40
30
20
10
0
EU-15 B DK D EL E F IRL I L NL A P FIN S UK
Land
40-44 Jahre 45-49 Jahre 50-54 Jahre 55-59 Jahre 60-64 Jahre
Quelle: Eigene Berechnungen nach EU-Kommission 2003b: 15
3.2.6 Korrelation zwischen Erwerbsaustrittsalter und Beschäftigungsquote
Älterer
Erwartungsgemäß korreliert die Beschäftigungsquote älterer Arbeitnehmer mit dem
Erwerbsaustrittsalter stark positiv. Dementsprechend weisen Mitgliedstaaten mit den
niedrigsten (höchsten) Beschäftigungsquoten auch meist ein niedrigeres (höheres)
durchschnittliches Erwerbsaustrittsalter auf. 12 Die Korrelation zwischen Erwerbsaustrittsalter
und Beschäftigungsquote der 55-64Jährigen für das Jahr 2002 ist in Abbildung
16 ausgewiesen, wobei der zugehörige Korrelationskoeffizient +0,8502
beträgt. 13
12
13
Siehe zur Methodik zur Bestimmung des Strukturindikators „Durchschnittliches Erwerbsaustrittsalter“
das Arbeitsdokument der EU-Kommission 2003b: Anhang 2: 19. Allerdings sind den verschiedenen
Berechnungsmethoden enge methodische Grenzen gesetzt; vgl. kritisch Behrendt 2003.
Eigene Berechnung an Hand der Abbildung 16 zugrunde liegenden Daten; vgl. in diesem Kontext
VDR 2004: 53, 64.
57

Abbildung 16:
65
Die Zielvorgaben von Barcelona und Stockholm im Jahr 2002
64
Durchschnittliches
Erwerbsaustrittsalter
63
62
61
60
59
SI
I
L
HU
A
F
EU25
D
LV
NL
E
EU15
CZ
EL
LT
FIN
IRL
CY
P
EE
UK
DK
S
58
B
57
SK
PL
Zielvorgabe Stockholm 50%
56
20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70
Beschäftigungsquote älterer Arbeitskräfte (% der 55-64-Jährigen)
Quelle: Kommission der Europäischen Gemeinschaften 2004: 8, Datenbasis: Eurostat, Arbeitskräfteerhebung,
Jahresmittelwerte
Am linken Rand von Abbildung 16 liegen Polen und die Slowakei: Dort geht ein niedriges
Erwerbsaustrittsalter (56,9 Jahre bzw. 57,5 Jahre) mit geringen Beschäftigungsquoten
Älterer (26,1% bzw. 22,8%) einher. Demgegenüber befindet sich Schweden
am äußersten rechten Rand: Hier ist ein hohes Erwerbsaustrittsalter (63,2 Jahre) mit
einer hohen Beschäftigungsquote Älterer (68,0%) gekoppelt.
Betrachtet man das Erwerbsaustrittsalter differenziert nach dem durchschnittlichen
Austrittsalter von Männern und Frauen, so zeigt sich ein doch recht überraschendes
Bild (Abbildung 17): Das Erwerbsaustrittsalter unterscheidet sich zwischen Männern
und Frauen lediglich um 0,5 Jahre im Durchschnitt der EU-15-Mitgliedstaaten im Jahr
2002. Größere Abweichungen zwischen den Geschlechtern ergeben sich in der EU-
15 nur in Dänemark und den Niederlanden. Mit Ausnahme von Irland und Spanien
liegt in der EU-15 das durchschnittliche Erwerbsaustrittsalter der Männer über demjenigen
der Frauen.
58

Abbildung 17:
Durchschnittliches Erwerbsaustrittsalter nach Geschlecht, 2002
64
63
62
61
Alter (in Jahren)
60
59
58
57
56
55
EU-15 B DK D E F IRL I NL A PT FIN S UK
Land
Männer
Frauen
Quelle: Eigene Darstellung nach Verband Deutscher Rentenversicherungsträger (VDR):
Europa in Zeitreihen 2004, Frankfurt am Main 2004: 64ff., Datenbasis: Eurostat,
Datenbank New-Cronos 2004
Das tatsächliche Austrittsalter liegt in allen Ländern (weit) unterhalb der gesetzlich
vorgesehen Altersgrenzen für den Renteneintritt. Aus diesem Grund wurde auf dem
Gipfel von Barcelona (2002) die Erhöhung des tatsächlichen (effektiven) Erwerbsaustrittsalters
um etwa fünf Jahre bis 2010 anvisiert. 14 Insofern ergänzt sich die Zielvorgabe
von Stockholm mit der Zielvorgabe von Barcelona: In beiden Fällen ist eine
stärkere Arbeitsmarktbeteiligung älterer Arbeitskräfte die Voraussetzung zur Zielerreichung.
Die Ziele sind weitgehend komplementär: Während im Stockholm-Ziel die Erhöhung
des Beschäftigungsniveaus der 55- bis 64Jährigen im Zentrum steht, betont
das Barcelona-Ziel die Erhöhung des Erwerbsaustrittsalters.
14
Vgl. Arbeitsdokument der EU-Kommission 2003b: 2.
59

Nach den in Abbildung 17 dargelegten Daten zeigt sich, dass erwerbstätige ältere
Männer und erwerbstätige ältere Frauen zu einem nahezu gleichen, von Land zu
Land allerdings unterschiedlichen, Erwerbsaustrittsalter tendieren. Diese Feststellung
– ein relativ ähnliches Erwerbsverhalten von Männern und Frauen – könnte
hinsichtlich der allgemeinen wie auch der geschlechtsspezifischen Beschäftigungsquote
Älterer zu einem wichtigen Ansatzpunkt für zukünftige Maßnahmen werden.
Das durchschnittliche Erwerbsaustrittsalter ist in der hier verwendeten Operationalisierung
die auf Personen derselben Alterskohorte bezogene Wahrscheinlichkeit der
Fortsetzung der Erwerbstätigkeit im Jahr t (Änderungen der Erwerbstätigkeit gegenüber
dem vorhergehenden Jahr t-1). Die Wahrscheinlichkeitsverteilung erfasst die
Altersgruppe der 50- bis 70Jährigen und Älteren, wobei die Wahrscheinlichkeit der
Fortsetzung der Erwerbstätigkeit von 100% bis auf 0% stetig abnimmt. 15
Zu beachten an dieser Berechnungsweise ist unter anderem, dass nicht der Beginn
des Rentenbezugs, sondern das Alter des Ausscheidens aus dem Arbeitsmarkt
erfasst wird. Gerade dieser Zusammenhang ist für das Projekt Smart Region – bzw.
für alle über Artikel-6-ESF geförderten Projekte im Programmplanungszeitraum
2004-2006 – die wichtigere Dimension, um Ansatzpunkte für ein Umsteuern des
frühen Ausstiegs aus dem Erwerbsleben zu finden. Bis zum tatsächlichen
Rentenbeginn können unter Umständen noch Zeiten von Arbeitslosigkeit, Krankheit
oder Invalidität liegen bzw. können andere Sozialleistungen anstelle der Rente
bezogen werden. Methodisch bedenklich ist ferner der Vergleich der
Erwerbsbeteiligung pro Alterskohorte bzw. die Schätzung der Erwerbsbeteiligung
einer Kohorte anhand der Vorgängerkohorten. Systematisch überschätzt
(unterschätzt) wird dann beispielsweise das Ausmaß des Erwerbsaustritts einer
Kohorte in einem bestimmten Lebensalter, wenn die allgemeine Erwerbsneigung
zunimmt (sinkt). 16
4. Frühverrentung in Europa – die institutionellen Regelungen
Die den Abbildungen 16 und 17 zugrunde liegenden Daten deuten an, dass in allen
Ländern der Austritt aus dem Erwerbsleben im Durchschnitt vor Erreichen des gesetzlichen
Rentenalters erfolgt. Untersuchungen auf der Ebene der EU haben ergeben,
dass fast 57% der Personen zwischen 55 und 64 Jahren in den bisherigen Mit-
15
16
Vgl. zur Methodik Kommission der Europäischen Gemeinschaften 2003a.
Vgl. Behrendt 2003: 56ff.
60

gliedstaaten „inaktiv“, das heißt weder erwerbstätig noch arbeitslos, sind. 17 In den
1970er Jahren sank die Erwerbsquote der Männer, insbesondere bei geringer Qualifikation
und manueller Tätigkeit, erst ab einem Alter von über 60 Jahren. Inzwischen
beginnt die Erwerbsquote bereits ab einem Alter von 50 Jahren rapide zu sinken.
Demgegenüber liegt die Erwerbsquote der Frauen im Alter von 50 bis 60 Jahren heute
über dem Wert von 1970 und geht langsamer zurück. Allerdings beginnen die Erwerbsquoten
der Frauen bereits ab einem Alter von 45 Jahren zu sinken. 18
Die Entscheidung zum Ausstieg aus dem Erwerbsleben wird hierbei von vielen
verschiedenen Faktoren beeinflusst. Diese liegen nicht nur im Rentensystem selbst,
sondern auch in anderen Systemen der sozialen Sicherung, wie z.B. der Arbeitslosenversicherung.
Auch das Steuersystem, tarifrechtliche Regelungen, betriebliche
Gegebenheiten und die persönliche Situation jedes Einzelnen spielen eine Rolle. Die
folgende Übersicht 1 gibt eine Zusammenstellung möglicher entscheidungsrelevanter
Gründe.
Übersicht 1: Mögliche Gründe für den Erwerbsaustritt (Auswahl)
Rentenversicherung
Tarifliche Regelungen
Andere Bereiche der
Sozialversicherung
Persönliche Situation
Gesetzliches Rentenalter
Sonderregelungen für vorgezogenen Rentenbeginn
Rentenformel
Fixierung von Altersgrenzen
Senioritätsregelungen beim Lohn
Vorruhestandsregelungen
Arbeitslosenversicherung
Regelungen bei Krankheit und Invalidität
Krankheit, Behinderungen
Familiäre Aufgaben (Betreuung, Pflege Angehöriger)
Persönliche Erfahrungen (z.B. Unzufriedenheit am Arbeitsplatz,
Haltung gegenüber älteren Arbeitnehmern, Altersdiskriminierung)
Arbeitsmarktlage National und regional unterschiedliche Bedingungen
Quelle: Eigene Darstellung
Insgesamt wurden in den vergangenen Jahrzehnten verschiedene ökonomische Anreize
zum frühzeitigen Austritt aus dem Erwerbsleben gesetzt. Sowohl auf Betriebsebene
als auch flankiert durch die sozialen Sicherungssysteme führten Vorruhestandsregelungen
und Frühverrentungen zu einem niedrigen Beschäftigungsstand
17
18
Vgl. Social Protection Committee 2004: 4.
Vgl. Kommission der Europäischen Gemeinschaften 2002: 6.
61

älterer Arbeitnehmer. Die Europäische Kommission regte daher im Rahmen der
Strategie „Arbeit lohnend machen“ eine Wirkungsanalyse von Lohnniveau,
Mindestlöhnen, Sozialleistungen (Arbeitslosengeld und andere Transferleistungen,
Erwerbsminderungsrenten, reguläre Renten) und der Besteuerung der Beschäftigten
an, um die (Wechsel-)Wirkungen auf die Arbeitsangebotsentscheidung zu eruieren. 19
Neben dem Abbau finanzieller Anreize zum frühzeitigen Ausstieg aus dem
Erwerbsleben sind gleichzeitig Maßnahmen zur Erhaltung der Beschäftigungsfähigkeit
älterer Arbeitnehmer notwendig. Zu Maßnahmen zur Verlängerung
der Lebensarbeitszeit gehören etwa alters- und alternsgerechte Arbeitsbedingungen,
wie Maßnahmen der Arbeitsgestaltung und Personalentwicklung oder neue Produktions-
und Organisationsmethoden, aber auch Maßnahmen im Zuge des
„lebenslangen Lernens“.
Ziel der nachfolgenden Abschnitte ist es herauszuarbeiten, welche institutionellen
Gegebenheiten in den Ländern der EU bestehen, die einen Austritt aus dem
Erwerbsleben vor Erreichen des gesetzlichen Rentenalters ermöglichen. Dabei
werden die Rentenversicherung und die anderen Zweige der Sozialversicherung im
Mittelpunkt stehen. Andere entscheidungswirksame Tatbestände – gerade auch auf
der betrieblichen Ebene vor Ort – werden hier vorerst nicht betrachtet. In späteren
Publikationen im Rahmen des Projektes Smart Region werden aber genau diese
konkreten Bedingungen genauer analysiert und dokumentiert.
4.1 Altersgrenzen
Ein wichtiger Bestimmungsfaktor für den Ausstieg aus dem Erwerbsleben ist das
gesetzliche Rentenalter. Dieses liegt, wie bereits aus den Abbildungen 16 und 17
ersichtlich, in allen Ländern der EU in der Regel über dem tatsächlichen Erwerbsaustrittsalter.
Im Zuge der Reformen der Rentensysteme sind auf nationaler Ebene die
gesetzlichen Altersgrenzen in vielen Ländern angehoben worden. Von diesem
Prozess sind bisher meist die Frauen betroffen gewesen, weil die Regelaltersgrenze
für Frauen in zahlreichen Ländern bislang unter der der Männer lag. Die Reformen
führten in der Regel dazu, dass die Altersgrenze der Frauen auf die der Männer
angehoben wurde. Das gesetzliche Rentenalter beträgt danach in den meisten
Ländern der EU 65 Jahre (vgl. Tabelle 1). Dieser Prozess ist jedoch sehr unterschiedlich
weit fortgeschritten. So wurde in Portugal die Altersgrenze der Frauen auf
19
Vgl. Kommission der Europäischen Gemeinschaften 2002: 12.
62

die der Männer bereits zwischen 1994 und 2000 angehoben, in Belgien läuft die
Anhebung derzeit bis zum Jahr 2009, während sie im Vereinigten Königreich erst
zwischen 2010 und 2020 und in Österreich gar erst zwischen 2024 und 2033
erfolgen wird. Die betreffenden Reformen sind also mit zum Teil sehr langen Übergangsfristen
verbunden. 20
Darüber hinaus lassen neuere Rentenreformen einen weiteren Trend erkennen: Die
Flexibilisierung des gesetzlichen Rentenalters. So wurde bei Rentenreformen in
Schweden 21 , Finnland und Italien eine Spanne eingeführt, innerhalb derer der
Renteneintritt erfolgen kann. Der Zeitraum reicht dabei von 57–65 Jahren in Italien
über 61–67 Jahre in Schweden bis hin zu 62–68 Jahren in Finnland im privaten
Sektor. 22 Bei diesen Modellen variiert die Rentenhöhe automatisch mit dem
gewählten Zeitpunkt des Renteneintritts und im Falle von Italien und Schweden
zusätzlich mit der zukünftigen Lebenserwartung der Kohorte. Insofern verbinden
diese Rentensysteme einen doppelten Anreiz zum längeren Verbleib im Erwerbsleben,
weil nicht nur jedes Jahr des früheren Renteneintritts zu Abschlägen führt,
sondern die steigende Lebenserwartung automatisch (negativ) in der Rentenhöhe
berücksichtigt wird.
20
21
22
Vgl. Europäische Kommission: MISSOC, verschiedene Ausgaben.
Länder, die ihre Alterssicherung nach dem schwedischen Vorbild des Notional Defined Contribution
Systems (NDC) reformieren, sind im Übrigen neben Italien auch Lettland und Polen.
Vgl. Internationale Vereinigung für soziale Sicherheit: Datenbanken, 2004.
63

Tabelle 1: Altersgrenzen im europäischen Vergleich
lAND
NEUE GESETZLICHE
BISHERIGE GESETZLICHE
ALTERSGRENZE
ALTERSGRENZE (IN JAHREN)
(IN JAHREN)
Frauen Männer Frauen Männer
B 63 65 65 -
CZ 55-59 61 63 63
DK 67 67 65 65
D 65 65 - -
EE 59 63 63 -
EL 60 65 65 -
E 65 65 - -
F 60 60 - -
IRL 65 / 66 65 / 66 - -
I 60 65 57-65 57-65
CY 65 65 - -
LV 60 62 62 -
LT 59 62,5 60 -
L 65 65 - -
HU 62 62 - -
MT 60 61 - -
NL 65 65 - -
A 60 65 65 -
PL 60 65 - -
PT 65 65 - -
SI 56-63 58-65 - -
SK 62 62 - -
FIN 65 65 62-68 62-68
S 65 65 61-67 61-67
UK 60 65 65 -
Quelle:Eigene Darstellung nach Europäische Kommission: MISSOC 2004, S. 175 ff., 457 ff.,
739 ff.
Neben den gesetzlichen Regelaltersgrenzen gibt es in vielen Rentensystemen in den
Ländern der EU Möglichkeiten eines vorzeitigen Renteneintritts (vgl. Abbildung 18).
Entsprechende Renten werden beispielsweise gewährt für Beschäftigte in schweren
und gesundheitsschädlichen Berufen (z.B. Spanien, Griechenland, Portugal), bei Arbeitslosigkeit
(z.B. Finnland, Österreich, Portugal), bei langer Versicherungsdauer
(z.B. Belgien, Griechenland, Frankreich, Italien) oder für Mütter minderjähriger oder
behinderter Kinder (z.B. Griechenland).
64

Abbildung 18:
Altersgrenzen für vorgezogene Altersrenten
A
I
Auslaufen der vorgez. Rente bei langer Versicherungsdauer
Abschaffung der vorgez. Rente bei Arbeitslosigkeit
55 56 1 / 2 Frauen
bei Arbeitslosigkeit und langer Versicherungsdauer
60 61 1 / 2 Männer
55 57 Dienstaltersrente
EL
E
60
55 60
Altersrente bei schweren und ungesunden Berufen
61 vorgezogener Ruhestand
FIN
60
60
60
62
62
Altersrente
indiv. vorgezogene Rente
62 Rente bei Arbeitslosigkeit
D
60 65
60 63
63 65
Langj. Versicherte
für Schwerbehinderte
bei Arbeitslosigkeit
1995
1997
1999
2001
2003
2005
2007
2009
2011
2013
2015
2017
2019
2021
2023
2025
2027
2029
2031
2033
2035
Quelle: Eigene Darstellung nach Europäische Kommission: MISSOC, verschiedene
Ausgaben ab 2001
Im Bereich der vorzeitigen Altersrenten haben sich in den vergangenen Jahren die
meisten Reformen vollzogen: Es ist ein allgemeiner Trend zur Einschränkung dieser
vorzeitigen Renteneintrittsmöglichkeiten festzustellen. So wurden beispielsweise mit
der Rentenreform in Österreich im Jahre 2003 die vorzeitige Alterspension bei Arbeitslosigkeit
und die vorzeitige Alterspension bei langer Versicherungsdauer abgeschafft.
In der Rentenreform 2003 in Frankreich wurde die Mindestversicherungsdauer
für den Rentenzugang mit 60 Jahren im öffentlichen Dienst von 37,5 Jahren
auf 40 Jahre ausgedehnt; für alle Versicherten in der Privatwirtschaft und im öffentlichen
Dienst wird die Versicherungsdauer ab 2012 von 40 auf 41 Jahre angehoben.
Auch in Finnland wurden in vergangenen Reformen die Voraussetzungen für den
Bezug der Rente bei Arbeitslosigkeit und der individuell vorgezogenen Rente (eingeschränkte
Erwerbsfähigkeit) verschärft; beide sind seit 2005 im privaten Sektor abgeschafft.
Eine Verschärfung der Voraussetzungen findet auch in Belgien statt. Die
Mindestversicherungsdauer für den vorzeitigen Bezug der Altersrente mit 60 Jahren
wird von 28 auf 35 Jahre angehoben. Dieser Prozess ist bereits im Gange und wird
2005 abgeschlossen sein. Insgesamt ist also eine Verringerung der Möglichkeiten,
65

vorzeitig in den Ruhestand zu treten, erfolgt: Spezielle Altersrenten wurden
abgeschafft, und Anspruchsvoraussetzungen für einen vorzeitigen Renteneintritt
wurden verschärft. 23
Diesen „Negativanreizen“ zur Vermeidung eines vorzeitigen Austritts aus dem Erwerbsleben
stehen aber auch „Positivanreize“ zum längeren Verbleib im Erwerbsleben
gegenüber. Im Rentensystem ist dabei speziell die Möglichkeit einer Teilrente zu
nennen. Diese Möglichkeit einer Kombination von reduzierter Erwerbstätigkeit und
dem Bezug einer Teilrente ist im deutschen Rentensystem schon länger bekannt.
Obgleich Schweden über die höchste Erwerbsquote der älteren Arbeitnehmer innerhalb
der Europäischen Union verfügt, wurde auch hier mit der jüngsten Rentenreform
die Kombination von Erwerbseinkommen mit einer 25-, 50- und 75-prozentigen Teilrente
oder einer Vollrente ermöglicht. In Österreich gab es bis Ende des Jahres 2003
die Möglichkeit, eine vorzeitige Alterspension neben einer eingeschränkten unselbstständigen
Erwerbstätigkeit zu beziehen. In der Mehrzahl der Länder der EU besteht
diese Möglichkeit heute allerdings nicht.
4.2 Rentenformel
Ein weiterer Anreiz für den Rentenzugang ist in der Rentenformel zu sehen. Dabei
gibt es in den Ländern der EU verschiedene Einflussfaktoren auf die Höhe der
späteren Rente. Zu nennen sind in diesem Kontext z.B. das Erwerbseinkommen und
die Versicherungsdauer. Bislang bestanden in einigen Ländern Systeme, in denen
das Einkommen der besten fünf oder zehn Jahre maßgeblich für die Höhe der Rente
war. Darüber hinaus existieren Systeme, in denen die Rente nach Erreichen einer
bestimmten maximalen Versicherungsdauer nicht mehr steigt. Von beiden
Gestaltungsprinzipien gehen negative Anreize für eine Fortsetzung der
Erwerbstätigkeit nach Erreichen der jeweiligen Voraussetzungen aus.
In den vergangenen Jahren fanden hier Reformen statt, die den der Rentenberechnung
zugrunde liegenden Einkommenszeitraum ausdehnten. Dieser wurde in
Österreich mit der Reform 2003 von den besten 15 auf die besten 40 Jahre 24 , in
Frankreich von den besten 10 auf die besten 25 Jahre 25 , in Finnland von den letzten
23
24
25
Vgl. Europäische Kommission: MISSOC, verschiedene Ausgaben; Internationale Vereinigung für
soziale Sicherheit: Datenbanken, verschiedene Jahrgänge.
Zur Rentenreform in Österreich 2003 vgl. www.sozialversicherung.at.
Eine Übersicht über Rentenreformen in Frankreich findet sich z.B. bei Kaufmann 2002.
66

10 Jahren auf das durchschnittliche Lebenseinkommen 26 und in Portugal von den
besten 10 Jahren auf das durchschnittliche Lebenseinkommen 27 erhöht. Auch die
neuen Rentensysteme in Schweden und Italien unterstreichen diesen Trend mit der
Einbeziehung des gesamten Erwerbslebens in die Berechnung der Rente. 28
Anstelle der früheren steuerfinanzierten, preisindexierten garantierten Grundrente für
alle Wohnbürger wurde etwa in Schweden eine beitragsfinanzierte, lohnindexierte,
einkommensproportionale Alterssicherung für Erwerbstätige eingeführt, der nunmehr
ein (durchgängiges) Einkommen über 40 Erwerbsjahre zugrunde liegen soll. 29 Die
neue flexible Rentenberechnung erfordert jedoch eine Verlängerung der Lebensarbeitszeit,
um das gleiche Rentenniveau zu erreichen wie noch die Vorgängerkohorten.
Dies ist also ebenfalls eine Entwicklung, die die Bestrebungen zur Verlängerung
des Erwerbslebens unterstützt, weil sich so eine längere Erwerbstätigkeit
auch in einer höheren Rente niederschlägt.
4.3 Arbeitslosenversicherung
Anreizwirksame Regelungen im Hinblick auf die Erwerbstätigkeit Älterer bzw. auf das
Ausscheiden Älterer aus dem Erwerbsleben ergeben sich aber nicht nur aus dem
Rentensystem. In der Arbeitslosenversicherung setzen z.B. großzügigere Regelungen
für ältere Arbeitslose Anreize zum Ausscheiden aus dem Erwerbsleben. In den
meisten Mitgliedstaaten der EU gibt es für ältere Arbeitslose höhere Leistungen, oder
sie können die Leistungen über einen längeren Zeitraum beziehen. In manchen
Ländern erhalten sie spezielle Leistungen, wenn der Anspruch auf Arbeitslosengeld
erloschen ist. Schließlich sind die Anforderungen an die Verfügbarkeit der Älteren für
den Arbeitsmarkt mitunter weniger streng als bei jüngeren Arbeitslosen. 30
Auch hier ist aber bereits ein Trend zur Verschärfung der Anspruchsvoraussetzungen
und gleichzeitigen „Aktivierung“ der älteren Arbeitnehmer durch Unterstützung bei
der Suche nach Beschäftigung zu beobachten. 31 So soll in Deutschland die maximale
Bezugsdauer von Arbeitslosengeld für ältere Arbeitslose von 32 auf 18 Monate
gekürzt werden. In Belgien wurde das Alter, ab dem ältere Arbeitslose dem Arbeits-
26
27
28
29
30
31
Vgl. Internationale Vereinigung für soziale Sicherheit: Datenbanken, 2004.
Vgl. Internationale Vereinigung für soziale Sicherheit: Datenbanken, 2004.
Vgl. Europäische Kommission: MISSOC, verschiedene Jahrgänge; Internationale Vereinigung für
soziale Sicherheit: Datenbanken, verschiedene Jahrgänge.
Information zur schwedischen Rentenreform finden sich z.B. unter www.fk.se.
Vgl. Social Protection Committee 2004.
Vgl. Stecker 2004b: 768.
67

markt nicht mehr zur Verfügung stehen müssen, von 50 auf 58 Jahre angehoben.
Auch in den Niederlanden wurden die Anforderungen an ältere Arbeitslose verschärft:
Brauchten sie bislang ab einem Alter von 57 ½ Jahren dem Arbeitsmarkt nur
noch passiv zur Verfügung zu stehen, müssen sie sich in Zukunft aktiv um eine neue
Arbeit bemühen, wobei prinzipiell der Bezug der Arbeitslosenunterstützung für ältere
Arbeitslose bis zum 65. Lebensjahr möglich ist.
In den Niederlanden wird dem Problem der ausgedehnten Frühverrentungspolitik
nicht zuletzt mit dem Abbau steuerlicher Vergünstigungen für den Vorruhestand
begegnet. Ähnlich wie in Deutschland werden finanzielle Anreize für Arbeitgeber
über steuerliche Einstellungsanreize und Subventionen gesetzt. Diese umfassen
direkte Zuschüsse und niedrigere Sozialbeiträge, beispielsweise in den Niederlanden
über eine rückläufige Altersentlohnung und in Deutschland über die Befreiung von
der Arbeitslosenversicherung bei Einstellung älterer Arbeitnehmer. Dem Ziel der
Bekämpfung des „Scheinruhestands“ dient auch die Kostenbeteiligung der
niederländischen Arbeitgeber an der Arbeitslosigkeit älterer Arbeitnehmer über 57 ½
Jahren. 32 In Finnland und Österreich laufen Renten, die wegen Arbeitslosigkeit
bezogen werden konnten, aus. Im Vereinigten Königreich und in Dänemark ist eine
intensivere Unterstützung der älteren Arbeitslosen für eine Rückkehr in den
Arbeitsmarkt vorgesehen. 33
4.4 Invaliditätsversicherung
In vielen Fällen sind auch Krankheit bzw. Invalidität der Grund für ein vorzeitiges
Ausscheiden aus dem Erwerbsleben. Laut Erhebungen der Europäischen
Kommission beziehen mehr als ein Fünftel der 60-64jährigen Männer in Irland,
Luxemburg, den Niederlanden, Finnland und Schweden Leistungen der Invaliditätsversicherung.
34 In diesem Zusammenhang spielen die Bedingungen am Arbeitsplatz
selbst eine große Rolle. Häufig sind gesundheitliche Probleme älterer Arbeitnehmer
(aber nicht nur dieser) auf schlechte Arbeitsbedingungen zurückzuführen, weshalb
eine ihren Bedürfnissen entsprechende Arbeitsgestaltung bzw. Rehabilitation nötig
ist. 35
32
33
34
35
Vgl. Kommission der Europäischen Gemeinschaften 2003c: 19.
Vgl. Social Protection Committee 2004: 16 f.
Vgl. Social Protection Committee 2004: 18.
Vgl. Behrendt 2003: 63.
68

Ohne Frage ist in diesem Zusammenhang aber auch die Ausgestaltung der Systeme
für Leistungen bei Krankheit und Invalidität von Bedeutung für den Ausstieg aus dem
Erwerbsleben. Hier unterscheiden sich die Systeme in den einzelnen Ländern sehr
stark hinsichtlich der Zugangsvoraussetzungen. So wird in den Niederlanden bereits
ab einer 15%igen Erwerbsminderung eine geringe Invaliditätsrente gewährt, während
in Großbritannien und Irland beispielsweise eine 100%ige Erwerbsminderung
vorausgesetzt wird. Darüber hinaus berücksichtigen verschiedene Länder, wie z.B.
Belgien, Dänemark, Deutschland, Luxemburg und Portugal neben den medizinischen
Faktoren auch Arbeitsmarktgesichtspunkte. 36 Auf beiden Wegen kann eine
Frühverrentung älterer Arbeitnehmer erreicht werden.
Auch hier zeigt sich aber eine Tendenz zur Verschärfung der Voraussetzungen für
den Bezug von Leistungen und eine Verstärkung der Bemühungen zur
(Re-)Integration Älterer in den Arbeitsmarkt. 37 So soll es in den Niederlanden künftig
einen Zugang zu staatlichen Erwerbsminderungsrenten nur noch für vollständig Erwerbsgeminderte
geben. 38 In Österreich wurden die vorzeitigen Alterspensionen
wegen geminderter Arbeitsfähigkeit abgeschafft, und in Deutschland wurde die
Altersgrenze für Erwerbsminderungsrenten heraufgesetzt.
5. Schlussbemerkungen
Europas Gesellschaften altern. Dies ist zum einen auf einen Anstieg der Lebenserwartung
und zum anderen auf einen Rückgang der Geburtenraten zurückzuführen.
Vor diesem Hintergrund stellen sich die relativ hohen Arbeitslosenquoten und die
relativ niedrigen Beschäftigungsquoten Älterer (im Verhältnis zu Arbeitslosen- und
Beschäftigungsquoten der unter 55Jährigen) als großes Problem dar. In Bezug auf
die Beschäftigungsquoten zeigen sich überdies in der Regel in der EU große Differenzen
zwischen den Geschlechtern, zwischen den Alterskohorten und zwischen den
Qualifikationsstufen. Immerhin ergibt sich über die Zeit hinweg ein Trend zur Erhöhung
der Beschäftigungsquoten Älterer, insbesondere älterer Frauen. Innerhalb der
EU sind die dargelegten sozioökonomischen Differenzen – im Übrigen auf einem
hohen Beschäftigungsquoten-Niveau – in Schweden am wenigsten ausgeprägt, das
insofern als „Best-Practice-Beispiel“ dienen kann.
36
37
38
Vgl. Fenge/Gebauer/Holzner et. al. 2003: 67 ff.
Vgl. Stecker 2004b: 769.
Vgl. Sociaal Economische Raad: Advisory Report on the Cabinets disability Insurance Policy,
2004/02 E.
69

Mit diesen Befunden steht die Frühverrentungsthematik im engen kausalen Zusammenhang.
In der Vergangenheit wurde die Frühverrentung mitunter als Weg zur Lösung
der Arbeitsmarktprobleme Älterer gesehen. Die hiermit verbundenen Probleme
haben erst teilweise zu einer Umkehr in der Frühverrentungspolitik geführt. So zeigen
sich zwar realiter Reformbestrebungen in Richtung längerer Lebensarbeitszeiten, die
allerdings durch die nach wie vor gängige Praxis des Vorruhestands – hier häufig
über die Sozialsysteme (Arbeitslosigkeit vor Rentenbezug, Inanspruchnahme der
vollen oder teilweisen Erwerbsminderungsrenten u.a.) – zumindest teilweise konterkariert
werden. Um jedoch auch in Zukunft die Beschäftigungsfähigkeit vor dem Hintergrund
der Bevölkerungsalterung und längeren Lebenserwartung zu fördern und
möglichst lange zu erhalten, ist die Ausdehnung der Zielgruppe auf die derzeit jüngeren
Geburtskohorten bereits ab 35/40 Jahren notwendig. Dabei kann es nicht nur
einseitig um Maßnahmen zur Rehabilitation älterer Arbeitnehmer gehen, sondern
entsprechende Maßnahmen müssen gleichzeitig zur Prävention und beruflichen
Qualifikation und Weiterbildung („Lebenslanges Lernen“) bereits bei jüngeren Arbeitnehmern
ab 35 Jahren ansetzen, damit ein möglichst langes und gesundes Berufsleben
möglich wird.
Die Betriebe sind auf ihre in den nächsten Jahrzehnten kollektiv alternden Belegschaften
nur unzureichend vorbereitet, wenn sie sich überhaupt der damit verbundenen
Problematik schon bewusst sind (vgl. dazu den Beitrag von Putzing/Wahse in
diesem Band). Doch auch die Politikverantwortlichen, die Sozialpartner und die einzelnen
Arbeitnehmer müssen umdenken, besonders wenn die demografischen und
arbeitsmarktpolitischen Bedingungen auf der Bundes-, Länder- und Gemeindeebene
sehr unterschiedlich sind (vgl. insbesondere die Regionalanalysen in Teil III dieses
Bandes). Die lokalen Akteure sind im Zweifelsfall besser informiert darüber, was in
ihren Landkreisen und Gemeinden funktioniert, notwendig und auch umsetzbar ist.
Pauschallösungen und Ansätze auf nationalstaatlicher Ebene erscheinen also nicht
hilfreich bzw. nur wenig geeignet, den Herausforderungen einer alternden Bevölkerung
und der derzeitigen Beschäftigungsproblematik zu begegnen (vgl. Kistler/Ebert
in diesem Band). Hier ist ein Ansatzpunkt des Projektes Smart Region die Sensibilisierung
der politischen, betrieblichen und sozialpartnerschaftlichen Akteure für das
Thema Alters- und alternsgerechtes Arbeiten in den Unternehmen wie auch in der
Öffentlichkeit (Mainstreaming). Darüber hinaus werden regional nachhaltige und
70

innovative Konzepte erprobt, die wiederum unter Berücksichtigung der gesammelten
Erfahrungen und regionalen Besonderheiten EU-weit übertragbar sein könnten
(siehe zu den nächsten Schritten im Projekt Smart Region den Beitrag von
Stecker/Steppich/Putzing in diesem Band).
Literaturverzeichnis
Behrendt, Christina: Internationale Erfahrungen bezüglich des Renteneintritts.
Jahrestagung 2002 des Forschungsnetzwerkes Alterssicherung (FNA) am 5. und
6. Dezember 2002 in Dresden. DRV-Schriften Band 42. Bad Homburg 2003: S.
55-64.
Fenge, Robert; Gebauer, Andrea; Holzner, Christian et.al.: Alterssicherungssysteme
im internationalen Vergleich: Finanzierung, Leistungen, Besteuerung, München
2003.
Kaufmann, Otto: Die Reform der Alterssicherung in Frankreich: eine unendlichen
Geschichte. In: Die Angestelltenversicherung 9/2002.
Kommission der Europäischen Gemeinschaften: Vom Europäischen Rat in
Stockholm angeforderter Bericht: 'Erhöhung der Erwerbsbeteiligung und
Förderung des aktiven Alterns'. KOM 2002 9 endg., Brüssel 2002 (24.01.2002).
Kommission der Europäischen Gemeinschaften: Beschäftigung in Europa 2003.
Jüngste Tendenzen und Ausblick in die Zukunft (Juli 2003). Luxemburg 2003a.
Kommission der Europäischen Gemeinschaften: Arbeitsdokument der Kommissionsdienststellen:
Die Zielvorgaben von Stockholm und Barcelona: Die Beschäftigungsquote
der älteren Arbeitskräfte und das Erwerbsaustrittsalter anheben,
Brüssel 2003b, (02.04.2003).
Kommission der Europäischen Gemeinschaften: Modernising Social Protection for
more and better Jobs - a comprehensive approach contributing to making work
pay. Com 2003 842 Final, Brüssel 2003c (30.12.2003).
Kommission der Europäischen Gemeinschaften: Anhebung der Beschäftigungsquote
älterer Arbeitskräfte und des Erwerbsaustrittsalters. KOM 2004 146 endg.,
Brüssel 2004 (03.03.2004).
Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD): Employment
Outlook, Paris 2005.
Reinberg, Alexander/Hummel, Markus: Höhere Bildung schützt auch in der Krise vor
Arbeitslosigkeit. In: IAB-Kurzbericht. Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung
der Bundesagentur für Arbeit. Nürnberg 2005.
Sociaal Economische Raad: Advisory Report on the Cabinets Disability Insurance
Policy, 2004/02 E.
Social Protection Committee: Promoting Longer Working Lives Through Better Social
Protection Systems, Brüssel 2004.
Stecker, Christina: „Die neue deutsche Aktivierungspolitik im europäischen
Ländervergleich und Maßnahmen zur Verlängerung der Lebensarbeitszeit“. In:
Deutsche Rentenversicherung, Heft 3/2004a: S. 164-184.
71

Stecker, Christina: Förderung des „aktiven Alterns“ in Europa – Empirische
Bestandsaufnahme und beschäftigungspolitische Strategien in der Europäischen
Union. In: Deutsche Rentenversicherung, Heft 11-12/2004b: S. 750-777.
Taskforce Beschäftigung: Jobs, Jobs, Jobs. In Europa mehr Beschäftigung schaffen.
Bericht der Taskforce Beschäftigung unter dem Vorsitz von Wim Kok, Brüssel
2003.
Verband Deutscher Rentenversicherungsträger (VDR): Europa in Zeitreihen 2004,
Frankfurt am Main 2004.
72

4. Betriebliche Sicht- und Verhaltensweisen gegenüber Älteren
- Eine Bestandsaufnahme für Ostdeutschland -
Monika Putzing, Jürgen Wahse, SÖSTRA
Alle Prognosen zur demografischen Entwicklung lassen in den nächsten 50 Jahren
auch für Deutschland einen spürbaren demografischen Wandel erwarten. Wesentliche
Konsequenz dieser Prozesse wird die Zunahme des Durchschnittsalters der
Bevölkerung sowie des Erwerbspersonenpotenzials sein. Die deutsche Bevölkerung
wird bis zum Jahr 2050 um ca. sieben Jahre altern. 1 Allerdings wird diese Entwicklung
nicht voll auf die Alterung der Betriebsbelegschaften durchschlagen, dennoch
altern auch diese – und zwar um etwa zwei Jahre. Angesichts der bereits zu Beginn
der 1990er Jahre eingeleiteten Veränderungen zur Regelung des Renteneintrittsalters
– dabei wird von einem Paradigmenwechsel, dem Übergang von der Früh- zur
Spätverrentung gesprochen 2 – werden dem Arbeitsmarkt künftig nicht nur mehr
ältere Personen zur Verfügung stehen, sie werden zudem auch länger als bisher im
Erwerbsleben verbleiben.
Mit der politischen Neujustierung der Rentenregelung ist auch eine stärkere Hinwendung
der sozialwissenschaftlichen Forschung zur Thematik „Ältere im Erwerbsleben“
in Deutschland festzustellen. Die größte Herausforderung, die von dieser gegenwärtig
zu bewältigen ist, dürfte wohl darin bestehen, Strategien und methodische
Vorgehensweisen zu entwickeln, damit dieses Thema in seiner Bedeutung erkannt
und in der Folge in konkretes praktisches Handeln umgesetzt wird.
Die Bedingungen dafür gestalten sich in Deutschland derzeit noch immer nicht sehr
günstig. Die jahrzehntelange Frühverrentungspraxis, die unter anderem in der nach
wie vor sehr geringen Erwerbsquote 3 dieser Personengruppe ihren Niederschlag fin-
1
2
3
Das Durchschnittsalter der Bevölkerung in Deutschland wird 2050 voraussichtlich 48 Jahre betragen,
gegenwärtig liegt es bei 41 Jahren. In Ostdeutschland altert die Bevölkerung ebenfalls um
sieben Jahre, allerdings vollzieht sich der Alterungsprozess ausgehend von einem deutlich höheren
Durchschnittsalter. Dieses liegt derzeit bei 43 Jahren, im Jahr 2050 voraussichtlich bei fast 50
Jahren. Eigene Berechnungen auf Grundlage: Statistisches Bundesamt (Hrsg.): Bevölkerung
Deutschlands von 2002 bis 2050. 10. koordinierte Bevölkerungsvorausberechnung, Wiesbaden:
Juni 2003.
Der Terminus Frühverrentung meint den Austritt älterer Erwerbspersonen aus dem Arbeitsleben
deutlich vor Erreichen des gesetzlich festgelegten Renteneintrittsalters. Spätverrentung bedeutet
vor diesem Hintergrund den Renteneintritt zum Zeitpunkt des gesetzlich fixierten Alters.
Erwerbsquote = Anteil der Erwerbspersonen an der Bevölkerung in der jeweiligen Altersgruppe
73

det 4 , hat unter anderem dazu geführt, dass derzeit nur in rund 60% der deutschen
Firmen Ältere beschäftigt sind. Zusätzlich erschwert wird die Sensibilisierung der
Unternehmen für diese Thematik durch das hohe Niveau der Arbeitslosigkeit. Die
zum Jahresbeginn 2005 erstmals überschrittene Fünf-Millionen-Grenze der Zahl der
amtlich registrierten Arbeitslosen 5 lässt im Denken vieler Betriebe keinerlei Mangel
an Arbeits- sowie Fachkräften erwarten. Schließlich gibt es in der Gesellschaft, insbesondere
in der Wirtschaft, Unklarheiten und Vorurteile über das Leistungsvermögen
und die Leistungsbereitschaft Älterer. Die Kategorie Alter ist meist negativ
belegt und wird vielfach mit geringer Leistungskraft gleichgesetzt. In Anbetracht des
demografischen Wandels ist es erforderlich, die Potenziale der älteren Erwerbspersonen
unvoreingenommen einzuschätzen, ihre tatsächlichen Vorzüge wie auch
deren Schwächen und Defizite zu bestimmen und zu bewerten. Dies zu klären, ist
eine Voraussetzung dafür, zu wissen, wie deren Leistungsfähigkeit bis zum
Ausscheiden aus dem Erwerbsleben auf dem erforderlichen hohen Niveau erhalten
bzw. den veränderten Anforderungen entsprechend weiterentwickelt werden kann.
Zugleich ließe sich damit eine Antwort darauf finden, ob die Bewältigung des
wirtschaftsstrukturellen Wandels und insbesondere innovativer Entwicklungen mit
älter werdenden Belegschaften möglich ist und wie diese gegebenenfalls darauf
vorzubereiten sind.
Einen empirisch verlässlichen und repräsentativen Einblick in die betrieblichen Sichtund
Verhaltensweisen gegenüber Älteren gestattet in der Bundesrepublik gegenwärtig
das IAB-Betriebspanel. Diese im Auftrage des Instituts für Arbeitsmarkt- und
Berufsforschung (IAB) der Bundesagentur für Arbeit durchgeführte Arbeitgeberbefragung
wird für Westdeutschland seit 1993 und für Ostdeutschland seit 1996 jährlich
erhoben. Ziel der Untersuchung ist es, aktuelle repräsentative Daten über die Be-
4
5
Untersuchungen des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung der Bundesagentur für Arbeit,
die auf der Basis der OECD-Statistiken zur Erwerbsbeteiligung im Altersbereich von 55 bis 64 Jahren
durchgeführt wurden, belegen die geringe Erwerbsbeteiligung dieser Altersgruppe in Deutschland.
Dort kommt man zu folgendem Ergebnis: „Deutschland hat im Vergleich der Industrieländer
einen schlechten Mittelfeldplatz in der Erwerbsbeteiligung Älterer.“ Im Rahmen der analysierten 18
Länder liegt Deutschland an 11. Stelle. Vgl.: Koller, B.; Bach, H.-U.; Brix, U.: Ältere ab 55 Jahren –
Erwerbstätigkeit, Arbeitslosigkeit und Leistungen der Bundesanstalt für Arbeit. In: IAB Werkstattbericht,
Ausgabe Nr. 5/16.4.2003: S. 7
Durch Inkrafttreten der neuen Arbeitsmarktregelungen zum 01.01.2005 – die Einführung des sogenannten
Arbeitslosengeldes II (ALG II) hat sich die Grundlage zur Erfassung der Anzahl der
Arbeitslosen verändert. Ein Teil der vormaligen SozialhilfeempfängerInnen, die nun das ALG II
erhalten, bislang aber nicht zu den Arbeitslosen gezählt wurden, findet nun Eingang in die Arbeitslosenstatistik.
Daher hat sich die amtlich ausgewiesene Zahl der als arbeitslos gemeldeten Personen
mit Übergang zum Jahr 2005 spürbar erhöht (Dezember 2004: 4,46 Mio. Arbeitslose/Arbeitslosenquote:
10,8%; Januar 2005: 5,04 Mio. Arbeitslose/Arbeitslosenquote: 12,1%).
74

schäftigungsentwicklung und deren Bestimmungsgrößen zu ermitteln. In die Erhebung
sind insgesamt fast 16.000 Betriebe einbezogen (Ostdeutschland: rund 6.000
Betriebe; Westdeutschland: 10.000 Betriebe).
Mit der Befragungswelle aus dem Jahre 1997 fand die Altersproblematik erstmalig
Berücksichtigung. 2002 wurde dieser thematische Schwerpunkt so ausgebaut, dass
für die Bundesrepublik erstmals eine umfangreiche und empirisch abgesicherte,
repräsentative Einschätzung der Beschäftigungssituation älterer ArbeitnehmerInnen
im Betrieb vorgenommen werden konnte. Die besondere Bedeutung dieser
Erhebungswelle verbindet sich mit der damit vorliegenden Leistungseinschätzung für
ältere Erwerbstätige durch die Betriebe selbst. Erstmals liegen damit belastbare
Ergebnisse über die unterschiedliche Ausprägung einzelner Leistungsparameter bei
jüngeren und älteren ArbeitnehmerInnen vor. 2002 wurde hinterfragt, wie die Unternehmen
mit „ihren“ beschäftigten Älteren umgehen und wie sie sich gegenüber
älteren Arbeit-suchenden verhalten. Daran ansetzend wurden mit dem IAB-Betriebspanel
2004 die konkreten Gründe für das Einstellungsverhalten der Unternehmen
gegenüber Älteren, insbesondere die Motive der Nicht-Einstellung erfasst.
Neben einer bundesweit einheitlichen Erhebung bietet das IAB-Betriebspanel
zugleich den Vorteil, die Daten jeweils nach Regionen, Berufen, Branchen, Betriebsgrößenklassen
usw. differenziert betrachten und bewerten zu können. Das kommt
dem Erfordernis entgegen, das Alterungsproblem der Betriebe nicht als ein pauschaliertes
anzusehen, sondern die sehr unterschiedlichen Befindlichkeiten und Planungshorizonte,
aber auch die individuellen Bedürfnisse der Unternehmen in Rechnung
zu stellen.
Nachfolgend werden vorrangig Daten aus den Panelerhebungen für Ostdeutschland
– das betrifft die Bundesländer Mecklenburg-Vorpommern, Brandenburg, Sachsen-
Anhalt, Sachsen, Thüringen und Berlin (Ost) – genutzt. 6
1. Betriebliche Wahrnehmung der Alterung von Betriebsbelegschaften
Erstmalig im Jahre 1997 und dann wiederholt in den Jahren 2000 und 2004 konnte
mit dem IAB-Betriebspanel untersucht werden, ob und wie die Unternehmen die Alterungsproblematik
reflektieren. Eingebettet in eine Frage zu Personalproblemen war
6
SÖSTRA wertet das IAB-Betriebspanel seit 1996 sowohl für Ostdeutschland insgesamt als auch
für die einzelnen neuen Bundesländer sowie Berlin-Ost aus.
75

es den Befragten möglich, neben einem zu hohen Personalbestand, dem Nachwuchs-,
Personal- und Fachkräftemangel, einer hohen Lohnkostenbelastung sowie
dem Weiterbildungs- und Qualifizierungsbedarf auch die Überalterung als ein Problem
der aktuellen Personalentwicklung anzugeben. Einzuräumen ist hier, dass der
Begriff der Überalterung negativ belegt und auch unsinnig ist. Wertfrei sollte besser
von Alterung gesprochen werden. Zielstellung der im Panel angesprochenen Überalterungsproblematik
war es, Hinweise darauf zu erhalten, wie die Betriebe in Bezug
auf die Alterung der Betriebsbelegschaft derzeit sensibilisiert sind. Das lässt Rückschlüsse
darauf zu, wie die Unternehmen mit der Problematik umgehen.
Im Kontext personalpolitischer Probleme wird der Überalterung der Betriebsbelegschaft
seit Beginn der Erhebung im Jahr 1997 nur geringe Bedeutung beigemessen.
In Ostdeutschland wurde diese im Durchschnitt nur von höchstens 4% der Unternehmen
als ein personalpolitisches Problem thematisiert (vgl. Abbildung 1). Den
gleichen geringen Stellenwert nahm sie auch nach Einschätzung der westdeutschen
Unternehmen ein. Das spricht dafür, dass die Betriebe derzeit in Bezug auf die Überalterungsproblematik
keinen nennenswerten Handlungsbedarf sehen.
Abbildung 1: Personalprobleme der Betriebe Ostdeutschlands in den Jahren
1997, 2000 und 2004 (Anteil der befragten Betriebe in %)
60
50
40
Prozent
30
20
10
0
zu hoher
Personalbestand
Personalmangel
Nachwuchsmangel
Schwierigkeit
bei Fachkräftebeschaffung
Überalterung
Weiterbildungsund
Qualifizierungsbedarf
hohe
Lohnkostenbelastung
keine Personalprobleme
1997 9 2 2 11 4 5 41 45
2000 6 3 4 13 3 4 28 56
2004 6 2 4 8 4 4 28 59
Quelle: SÖSTRA-Grafik, IAB-Betriebspanel 2004
76

Anderen Problemen der personalpolitischen Entwicklung wurde ein wesentlich höherer
Stellenwert beigemessen. An vorderster Stelle wurden die hohen Lohnkosten als
Problem benannt. Zugleich machten die Unternehmen auf Schwierigkeiten aufmerksam,
Fachkräfte zu rekrutieren, wobei die westdeutschen Betriebe diese allerdings
kritischer als die ostdeutschen sahen. Folgende Ergebnisse sollten hinterfragt
werden:
Erstens ergibt sich die Frage, was sich hinter der Bewertung „Überalterung“ verbirgt.
Da es dafür keine klar definierte Vorgabe für die Betriebe gegeben hat, ist davon
auszugehen, dass sich damit ein sehr individuelles Verständnis verbindet. Zum
Spektrum möglicher Interpretationsansätze können Aspekte gehören, die unmittelbar
mit Leistungs- und Weiterbildungsdefiziten älterer Belegschaftsmitglieder korrelieren.
Daher können sich hinter „Überalterung“ tatsächliche Flexibilitäts- und Leistungsprobleme
verbergen, aber auch eine unzureichende Weiterbildungsbereitschaft.
Ebenfalls könnte das Antwortverhalten mit solch oft geäußerten Kritikpunkten wie
einem veralteten theoretischen Wissen der Älteren im Zusammenhang stehen.
Mit dem Antwortverhalten können aber auch über das eigentliche Leistungsproblem
hinausgehende Fragen angesprochen sein – wie zum Beispiel folgende:
- Es kann Indiz für eine Veränderung der Arbeitsplatzanforderungen in Richtung auf
jüngere Arbeitskräfte sein. Gerade innovative Branchen wie Informatik, Werbung
oder Telekommunikation arbeiten in der Regel mit sehr jungen MitarbeiterInnen,
sodass in deren Reflexion schon ein Durchschnittsalter von 35 Jahren als hoch
gelten kann.
- Ein Problem in Bezug auf die Überalterung kann auch mit steigenden Lohnkosten
im Alter auftreten. Das bedeutet, nicht eine mit dem Alter verbundene Leistungsminderung,
sondern die höhere Lohnkostenbelastung ist die eigentliche Ursache.
- Hinter der Antwort der Unternehmen kann aber auch „lediglich“ die gegenwärtig
ungelöste Frage der Nachfolge in der Geschäftsführung stehen.
Zweitens ist es von Interesse zu hinterfragen, welche Betriebe es vorrangig sind, die
die Überalterung der Belegschaft als personalpolitisches Problem wahrnehmen. Hier
ist davon auszugehen, dass sich hinter dem Durchschnittswert zum Teil stark abweichende
Einzelwerte in den verschiedenen Wirtschaftszweigen aber auch bei den Betriebsgrößenklassen
verbergen können.
Eine Auswertung des IAB-Betriebspanels nach der Betriebsgröße ergab zwei interessante
Sachverhalte: Die Betrachtung in Abhängigkeit von der Anzahl der Mitarbeiter-
Innen zeigt zunächst mit steigenden Belegschaftsmitgliedern eine zunehmende
77

Wahrnehmung der Überalterung. Lediglich 2% der Betriebe mit bis zu 4 Beschäftigten
sehen dieses. In der Betriebsgrößenklasse 5 bis 19 Beschäftigte beläuft sich
dieser Anteil auf 4%. Der Anteil steigert sich erst merklich in den größeren Betrieben
(20 bis 99 MitarbeiterInnen: 16%; 100 bis 499 MitarbeiterInnen: 22%, ab 500 Beschäftigte:
27%). Dies dürfte ein Indiz für das bei größeren Unternehmen deutlich
stärkere Gewicht personalpolitischer Strategien sein und ordnet sich in den Trend
ein: Je größer der Betrieb ist, desto häufiger werden Personalprobleme und damit
auch die Überalterung als ein solches genannt.
Ein anderer Blickwinkel auf das Überalterungsproblem ergibt sich, wenn die Unternehmen
differenziert nach ihrem Anteil der Älteren an den Beschäftigten insgesamt
untersucht werden. Zu den Firmen, in denen das Überalterungsproblem konzentriert
angesprochen worden ist, gehörten jene, die einen Anteil der Älteren an den
Beschäftigten bis zu 20% sowie zwischen 20 und 40% angaben. Hierbei handelte es
sich mit 47,4% vorrangig um Klein- und Kleinstbetriebe. 16,4% der Firmen mit bis zu
4 Beschäftigten sowie 31,1% der Betriebe mit bis zu 19 MitarbeiterInnen identifizierten
für sich ein Überalterungsproblem. Mit der Zunahme der Beschäftigtengröße der
Unternehmen verliert dieses jedoch an Bedeutung. Dies spricht dafür, dass es bei
einer geringen Personaldecke offenbar wesentlich komplizierter ist, eine Alterung der
Belegschaft zu kompensieren. Gerade in kleineren Betrieben besteht mit dem Ausscheiden
Älterer die Gefahr des Verlustes an LeistungsträgerInnen und damit an
Know-how, wenn dies durch die Verbleibenden nicht ersetzt werden kann. Das dürfte
ebenfalls vor allem Folge der hier oft fehlenden gezielten, auf die Zukunft orientierenden
Personalpolitik sein.
Die meisten Betriebe, die 2004 auf Probleme einer Überalterung hingewiesen haben,
gehören zur Öffentlichen Verwaltung (15%), zur Branche Bergbau/Energie/Wasser
(11%) sowie zum Verarbeitenden Gewerbe (7%). Daraus lässt sich schlussfolgern:
Das Problem der Überalterung zeigt sich gegenwärtig nicht flächendeckend, sondern
eher individuell. Beträchtliche Unterschiede bestehen auch innerhalb der Branchen:
Verwiesen beispielsweise lediglich 4% der im Dienstleistungsbereich tätigen Betriebe
auf eine Überalterung, so waren es im Bereich Erziehung und Unterricht hingegen
13%.
Drittens bleibt abzuklären, inwieweit das Antwortverhalten dafür spricht, ob es ein
Überalterungsproblem gar nicht gibt oder dass es „nur“ nicht wahrgenommen wird.
78

Eine eindeutige Antwort auf diese Frage ist mithilfe des Panels schwierig, aber das
Antwortverhalten sollte zumindest als Indiz gewertet werden, dass die übergroße
Mehrheit der Unternehmen Fragen der Altersstruktur ihrer Belegschaft derzeit nicht
im Blick hat. Damit lässt sich schlussfolgern: Erst recht sind die Betriebe nicht für die
bevorstehende Alterung ihrer MitarbeiterInnen sensibilisiert. Folglich ist in Bezug auf
die zu erwartende Alterung der Betriebsbelegschaften eine verstärkte Sensibilisierungsarbeit
gegenüber den Personalverantwortlichen zu leisten.
Wie ist dieses „Nichtsehen“ des Alterungsprozesses des Erwerbspersonenpotenzials
zu erklären? Das dürfte im Wesentlichen mit der geringen Präsenz Älterer im Wirtschaftsleben
zusammenhängen. Jene Betriebe, die Ältere beschäftigen, repräsentieren
gegenwärtig nur eine Teilgröße des bundesdeutschen Unternehmensbestandes
(ca. 60%), wobei sich die Situation in Abhängigkeit von der Branche, der Betriebsgröße,
der Berufsgruppe sowie dem regionalen Umfeld sehr differenziert gestaltet.
Außerdem dürfte diese Einschätzung auch im Kontext der nach wie vor weit
verbreiteten Frühverrentungsmentalität zu betrachten sein. „Unerwünschte“ Ältere
waren für die Unternehmen bisher insofern kein Problem, da sie sich ihrer bei Bedarf
relativ unproblematisch, oft sogar bei weitgehender Übereinstimmung der
Interessenlage von ArbeitgeberInnen und ArbeitnehmerInnen entledigen konnten.
Schließlich darf die Arbeitsmarktlage nicht außer Acht gelassen werden. Das anhaltend
hohe Niveau der Arbeitslosigkeit und die Betroffenheit aller Altersgruppen von
Erwerbslosigkeit erlaubt eine nahezu unbegrenzte Rückgriffsmöglichkeit der Unternehmen
auf Arbeitskräfte im Allgemeinen und auf Jüngere im Besonderen. Vor dem
Hintergrund des massenhaften Angebotes an (jüngeren) Erwerbspersonen einerseits
und den bestehenden Vorbehalten und Vorurteilen gegenüber Älteren andererseits
konzentrieren sich die Betriebe gegenwärtig auf die Einstellung jüngerer Altersgruppen.
Von Ausnahmen abgesehen – etwa wo es um die Absicherung des Bedarfes an
Fachkräften geht – besteht für die deutschen Betriebe im Allgemeinen derzeit keine
Notwendigkeit, verstärkt auf ältere Erwerbspersonen zurückzugreifen. Auch von
daher stellen die Alterung der Belegschaften und die sich daraus ergebenden Anforderungen
an eine langfristige strategische Personalplanung zurzeit in vielen Unternehmen
kein relevantes Thema dar.
Die Ambivalenz der Alterungsproblematik ergibt sich mit besonderer Schärfe für Ostdeutschland.
Neben der im Vergleich zum früheren Bundesgebiet hier deutlich kom-
79

plizierteren Lage auf dem Arbeitsmarkt ist dabei die ökonomische Situation der
Unternehmen von Bedeutung. Die erforderliche Zukunftsorientierung wird von tagesaktuellen
betriebswirtschaftlichen Überlegungen deutlich überlagert. Bei den von den
ostdeutschen Betrieben angesprochenen Hauptproblemfeldern (hohe Lohnkosten-
Belastungen, Schwierigkeiten bei der Fachkräfte-Rekrutierung, zu hoher Personalbestand)
handelt es sich um Faktoren, die ganz unmittelbar und vor allem kurzfristig auf
die betrieblichen Handlungsspielräume und –resultate Einfluss haben. In manchen
Unternehmen dürften diese Personalprobleme so gravierend sein, dass selbst vorhandene
und auch erkannte Alterungsprozesse der Belegschaft nur sehr begrenzt
wahrgenommen oder sogar verdrängt werden.
2. Betriebliche Einschätzungen zur Leistungs- und Weiterbildungsbereitschaft
älterer ArbeitnehmerInnen
Eine Behauptung, die sich hartnäckig hält, wenn es um die Beschäftigung sowie um
die Externalisierung Älterer geht, ist deren geringere Leistungsfähigkeit. Wenngleich
in den letzten Jahren auch durch die gerontologische Forschung zahlreiche gegenteilige
Befunde erbracht werden konnten, so mangelte es bislang an einer fundierten
und empirisch abgesicherten Einschätzung, insbesondere aus betrieblicher Sicht. Mit
der Befragung im Rahmen des IAB-Betriebspanels im Jahre 2002 konnten einige
dieser Lücken durch die Bereitstellung einer empirisch abgesicherten Datenbasis für
Deutschland geschlossen werden. Zur Bilanzierung des Leistungspotenzials der
Belegschaft und damit sowohl der jüngeren als auch der älteren MitarbeiterInnen
wurden in die Erhebung des IAB-Betriebspanels aus dem Jahre 2002 folgende 12
Eigenschaften bzw. Leistungsparameter von ArbeitnehmerInnen einbezogen: Erfahrungswissen,
körperliche Belastbarkeit, psychische Belastbarkeit, Kreativität, Arbeitsmoral/Arbeitsdisziplin,
Flexibilität, Lernfähigkeit, Qualitätsbewusstsein, theoretisches
Wissen, Teamfähigkeit, Loyalität und Lernbereitschaft.
2.1 Zur Wertschätzung einzelner Leistungsparameter durch die Betriebe
Einen Überblick darüber, welchen Stellenwert die Unternehmen den erfragten 12
Parametern beimessen, vermittelt Abbildung 2. Hierzu hatten die Befragten die
Möglichkeit einer Gewichtung: Eine Eigenschaft konnte entweder als sehr wichtig,
wichtig oder als weniger wichtig bewertet werden.
80

Abbildung 2: Durchschnittswert* der einzelnen Eigenschaften/Leistungsparameter
nach ihrer Bedeutung für die Arbeitsplätze im Betrieb,
Ostdeutschland 2002
Arbeitsmoral, Arbeitsdisziplin
Qualitätsbewusstsein
138
143
Flexibilität
Erfahrungswissen
126
130
Lernbereitschaft
Lernfähigkeit
Loyalität
Teamfähigkeit
121
121
120
118
theoretisches Wissen
Kreativität
psychische Belastbarkeit
körperliche Belastbarkeit
110
108
108
108
0 20 40 60 80 100 120 140 160
* Je höher der Durchschnittswert, desto wichtiger die Eigenschaft.
Hell dargestellt sind in der Grafik jene Eigenschaften, die im gängigen Verständnis
sowohl als Vorzug der Älteren (Erfahrungswissen) als auch als Kritikpunkt an ihnen
(Lernbereitschaft und –fähigkeit, Theoriewissen) betrachtet werden.
Quelle: SÖSTRA-Grafik, IAB-Betriebspanel 2002
Nach Selbsteinschätzung der Unternehmen werden Arbeitsmoral und Arbeitsdisziplin,
Qualitätsbewusstsein sowie Flexibilität und Erfahrungswissen als jene
Leistungskriterien hervorgehoben, denen für die betriebliche Arbeit mit Abstand die
höchste Bedeutung beigemessen wird. Im Vergleich dazu haben jene Kriterien, die
immer wieder als Argumente für ein frühzeitiges Ausscheiden Älterer aus dem
Erwerbsleben sprechen bzw. die als Hemmnis für eine Wiedereinstellung älterer
Personen gelten (Lernbereitschaft/Lernfähigkeit, Theoriewissen), eine deutlich
geringere Bedeutung für die betrieblichen Abläufe. Auch viele andere
Externalisierungsargumente gegenüber Älteren können infrage gestellt werden,
wenn beispielsweise Kreativität oder die körperliche bzw. psychische Belastbarkeit
nach Einschätzung der Betriebe in der Leistungsskala nur eine relativ geringe Rolle
spielen. Diese an Älteren häufig kritisierten Leistungsparameter sind also aus
betrieblicher Sicht eher von nachgeordneter Bedeutung (vgl. Abbildung 3).
81

Abbildung 3: Beurteilung der einzelnen Eigenschaften/Leistungsparameter
nach ihrer Bedeutung für die Arbeitsplätze im Betrieb,
Ostdeutschland 2002 (in %)
Arbeitsmoral, -disziplin
Qualitätsbewusstsein
Flexibilität
Erfahrungswissen
Lernfähigkeit
Teamfähigkeit
Loyalität
Lernbereitschaft
Körperliche Belastbarkeit
Kreativität
Theoretisches Wissen
Psychische Belastbarkeit
85 15 0
76 23 1
62 37 2
55 42 3
45 52 3
44 47 9
44 52 4
44 54 2
34 48 18
32 51 17
31 59 10
30 56 14
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
sehr wichtig wichtig weniger wichtig
Quelle: SÖSTRA-Grafik, IAB-Betriebspanel 2002
2.2 Differenzierte Bewertung älterer und jüngerer Beschäftigter bei
einzelnen Eigenschaften
Ein weiteres Ergebnis des IAB-Betriebspanels aus dem Jahre 2002 besagt, dass die
Leistungsfähigkeit jüngerer und älterer Erwerbstätiger durch die Betriebe unterschiedlich
eingeschätzt wird. Jüngere wie Ältere weisen also jeweils ein spezifisches
Leistungsportefeuille auf. Mit diesem jeweils spezifischen Leistungs- und Kompetenzprofil
bringen beide Personengruppen besondere Potenziale aber auch Defizite in
den Betrieb ein; sie tragen jeweils in sehr individueller Weise zum Erfolg unternehmerischen
Handelns bei. Das spricht letztlich dafür, dass eine Leistungsoptimierung
der Belegschaft nur durch eine gute Synthese zwischen Jüngeren und Älteren zu erreichen
ist. Eine ausgeglichene Altersstruktur in den Arbeits-Teams verhindert einerseits
das „Abreißen“ des Wissenstransfers und den Verlust von Erfahrungen gegenüber
den jeweils nachrückenden ArbeitnehmerInnengenerationen andererseits.
In Bezug auf die Bedeutung älterer Belegschaftsmitglieder widerspiegelt das Antwortverhalten
der befragten Unternehmen folgende interessante Sachverhalte:
82

Erstens ist auffällig, dass für die einzelnen Leistungsparameter überwiegend keine
Unterschiede in der Leistungsfähigkeit von Jüngeren und Älteren ausgewiesen
werden. Die Kategorie „kein Unterschied“ unterstellt dabei eine bei Jüngeren und
Älteren gleichermaßen ausgeprägte Leistungsfähigkeit. Der mittlere Balken in
Abbildung 4, der diese „Gleichwertigkeit“ beider Personengruppen verdeutlicht,
weist darauf hin, dass - lediglich mit einer Ausnahme - Jüngere und Ältere
überwiegend als gleichermaßen leistungsfähig betrachtet werden. Die geringste
einheitliche Leistungsbewertung beider Personengruppen wird, wie zu erwarten war,
bei der körperlichen Belastbarkeit gesehen: Aber letztlich meinten auch hier
immerhin noch zwei Drittel der Befragten, diesbezüglich keine Leistungsunterschiede
erkennen zu können.
Abbildung 4: Vergleich der Eigenschaften/Leistungsparameter von jüngeren
und älteren Beschäftigten, Ostdeutschland 2002 (Angaben in %)
Teamfähigkeit
Loyalität
Lernbereitschaft
Kreativität
Psychische Belastbarkeit
Flexibilität
Theoretisches Wissen
Qualitätsbewusstsein
Lernfähigkeit
Arbeitsmoral, -disziplin
Körperliche Belastbarkeit
Erfahrungswissen
7 86 8
5 83 12
17 78 4
17 76 7
14 75 11
16 74 9
16 73 11
4 72 24
28 69 3
4 68 28
28 66 6
4 43 55
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
eher bei Jüngeren kein Unterschied eher bei Älteren
Quelle: SÖSTRA-Grafik, IAB-Betriebspanel 2002
Die größte Übereinstimmung zwischen Jung und Alt wurde bei der Teamfähigkeit
erreicht. Hier gaben 86% der Firmen an, keine Unterschiede festzustellen.
Überraschend sind auch die Ergebnisse zum Theoriewissen sowie zur
Lernbereitschaft und Lernfähigkeit: Hier sehen rund drei Viertel der Unternehmen
keinen Unterschied zwischen Alt und Jung. Die Lernbereitschaft wird sogar von 78%
aller Betriebe als gleich groß eingeschätzt.
83

Zweitens: Die bereits angedeutete Ausnahme betrifft das Erfahrungswissen.
Lediglich 43% der Befragten gaben hier eine Übereinstimmung zwischen Jung und
Alt an. Keinem anderen Parameter wurde eine derart geringe Gleichwertigkeit für die
beiden Personengruppen beigemessen. Dem steht gegenüber, dass 53% der
Betriebe das Erfahrungswissen eher unter der älteren Mitarbeiterschaft als
ausgeprägt betrachteten. Dieser Leistungsparameter wird insofern als der
entscheidende Vorzug der Älteren gesehen.
Drittens: Die nach Dafürhalten der Unternehmen wichtigsten Erfordernisse der
Arbeitsplätze sind – soweit Unterschiede wahrgenommen werden – vorrangig bei
Älteren ausgeprägt. Besonders deutlich ergibt sich das für die Eigenschaften
Arbeitsmoral/Arbeitsdisziplin (28% eher bei Älteren) sowie beim Qualitätsbewusstsein
(24% eher bei Älteren). In Ergänzung zum Erfahrungswissen verfügen damit
vorrangig die älteren Belegschaftsmitglieder über Eigenschaften, die von den
Betrieben als besonders wichtig eingestuft worden sind. Damit zeichnet sich für die
älteren Beschäftigten ein Leistungs- und Kompetenzprofil ab, das sie als eine
besonders wertvolle Humankapitalressource charakterisiert.
2.3 Gleiches Leistungsvermögen Älterer und Jüngerer in der Gesamtbilanz
Die Aussage, wonach Jüngere und Ältere ein differenziertes Leistungs- und Kompetenzprofil
aufweisen, beantwortet allerdings noch nicht die Frage, ob bzw. in welchem
Maße eine dieser Personengruppen in der Summe betrachtet über ein Potenzial
verfügt, das den Betrieben einen höheren Nutzen erbringt. Hierzu führt die Untersuchung
aus dem Jahre 2002 zu folgender Erkenntnis: Ältere Erwerbstätige bleiben
in der quantitativen Bilanz aller 12 Leistungsparameter und gewichtet über den
eingeschätzten Stellenwert der verschiedenen Leistungsparameter aus Sicht der Unternehmen
nicht hinter den Jüngeren zurück. Die Befragungsergebnisse stützen von
daher die Aussage, wonach Ältere insgesamt ebenso leistungsfähig sind wie Jüngere.
So weist Abbildung 5 für Ostdeutschland einen errechneten durchschnittlichen
Leistungsindex für die Älteren in Höhe von 105% und für Westdeutschland in Höhe
von 107% aus – ein Ergebnis, das auf ein Leistungspotenzial hindeutet, das sogar
noch leicht über dem der Jüngeren liegt. Neben dem bereits skizzierten Stärken-
Schwächen-Profil ist es insbesondere auch diese Gesamtbewertung der Älteren, die
dafür spricht, dass die Leistungsfähigkeit sowie die Produktivität vordergründig nicht
vom Lebensalter abhängen, sondern vom Umgang mit den Beschäftigten, ihrem effi-
84

zienten Einsatz, den Arbeitsbedingungen, der Art der Tätigkeit, der Lernbereitschaft
und Lernfähigkeit.
Abbildung 5: Bewertung aller Leistungsparameter für ältere Beschäftigte
(Leistungsfähigkeit Jüngerer = 100), Ostdeutschland 2002
Erfahrungswissen
288
Arbeitsmoral, -disziplin
162
Qualitätsbewusstsein
151
Loyalität
116
Teamfähigkeit
102
Theoretisches Wissen
Psychische Belastbarkeit
Flexibilität
Kreativität
Lernbereitschaft
Körperliche Belastbarkeit
Lernfähigkeit
61
59
93
92
88
82
77
Ostdeutschland
Westdeutschland
105
107
0 50 100 150 200 250 300
Quelle: SÖSTRA-Grafik, IAB-Betriebspanel 2002
2.4 Fazit
Die mithilfe des IAB-Betriebspanels 2002 vorgenommene erste systematische Erhebung
zur Erfassung und Bewertung der Leistungspotenziale Älterer in Deutschland
ermöglicht es, die Kategorie „Alter“, die bislang per se mit einer geringeren Leistungsfähigkeit
gleichgesetzt wurde und damit zugleich als Argument zur Externalisierung
benutzt wurde, zu objektivieren. Es ist daher gelungen, ein wesentlich realistischeres
Bild für diese Personengruppe zu zeichnen. Ältere Beschäftigte sind insgesamt
ebenso leistungsfähig wie Jüngere, wobei beide Personengruppen durchaus
ein abweichendes Stärke-Schwächen-Profil erkennen lassen. Ältere können daher
als LeistungsträgerInnen und damit als eine wichtige Ressource für die Unternehmen
definiert werden. Diese nunmehr empirisch abgesicherte Erkenntnis hilft, viele der
bislang weit verbreiteten pauschalen Wertungen und Vorurteile gegenüber dieser
Personengruppe zu widerlegen.
85

Die vorliegenden Befunde verweisen damit zugleich einerseits auf gute
Voraussetzungen für die Gestaltung des demografischen Wandels unter besonderer
Berücksichtigung der Alterung des Erwerbspersonenpotenzials. Sie sprechen dafür,
dass auch eine älter werdende Belegschaft in der Lage sein wird, den Anforderungen
von Innovation und Wettbewerb stand zu halten. Andererseits sollte diese Erkenntnis
aber nicht dazu verleiten, die betrieblichen Alterungsprozesse dem Selbstlauf zu
überlassen. Es wird Aufgabe von Politik und Wirtschaft wie auch von Individuen und
Weiterbildnern sein, diesen Prozess gezielt zu steuern und aktiv zu gestalten.
Allerdings werfen die Erkenntnisse auch weitere Fragestellungen auf:
- Es ist davon auszugehen, dass das IAB-Betriebspanel den in den Betrieben
mittels der bisherigen Frühverrentungspraxis vollzogenen Prozess der
„Bestenauslese“ unter der Beschäftigtengruppe der Älteren reflektiert.
Untersuchungen haben erkennen lassen, dass diese Personengruppe im
Vergleich zu den jüngeren Altersjahrgängen durchschnittlich eine höhere
Qualifikation aufweist. 7 Wenn mit der allmählichen Durchsetzung des
Paradigmenwechsels wieder eine durchmischtere Älterengruppe in den Betrieben
präsent sein wird, dann können sich derartige Ergebnisse zum
Leistungsvermögen der Älteren durchaus auch ändern, evtl. weniger positiv,
insgesamt aber wesentlich differenzierter ausfallen.
- Die Panelerhebung abstrahiert bei den betrachteten Älteren davon, dass es sich
hierbei um eine heterogene Gruppe handelt. Es wird eine Personengruppe
betrachtet, die 15 Jahre Altersdifferenz umfasst. Zweifellos bestehen damit
Differenzierungen – beispielsweise zwischen den rentenfernen und den
rentennahen Personen. Künftige Untersuchungen sollten diesem Umstand stärker
Rechnung tragen. Bei einem differenzierteren methodischen Herangehen kann es
dann auch durchaus möglich sein, dass die Gruppe der Älteren in Bezug auf ihre
Leistungspotenziale in sich unterschiedlich bewertet wird. Einige der gängigen
Vorbehalte können dann möglicherweise auf die eine oder andere Gruppe
durchaus zutreffen.
Mit dem künftig größeren Gewicht, das die älteren Jahrgänge im Erwerbsleben und
damit im betrieblichen Arbeitsprozess erlangen werden, sind vielfältige wissenschaftliche
Untersuchungen vorzunehmen, die die nach wie vor bestehenden Wissenslücken
immer weiter schließen. Die Klärung heute noch vieler offener Fragen wird
darüber entscheiden, dass alle Akteure besser als bisher für die spezifischen Potenziale
Älterer sensibilisiert werden und deren Bereitschaft zur Weiterbeschäftigung
bzw. Neueinstellung Älterer den künftigen Erfordernissen gerecht wird.
7
Diese Befunde ergeben sich in Auswertung des Mikrozensus, einer einprozentigen Stichprobe
aller deutschen Haushalte.
86

3. Widersprüchliches Verhalten der Unternehmen im Umgang mit „ihren“
älteren MitarbeiterInnen
Wurde bisher der Frage nachgegangen, wie die Unternehmen die Leistungen ihrer
älteren Beschäftigten bewerten, soll nun diskutiert werden, wie mit dieser Personengruppe
in der betrieblichen Praxis umgegangen wird. Wie engagieren sich die Firmen
für den Erhalt und die Förderung der Leistungspotenziale „ihrer“ Älteren? Anhaltspunkte
für den Umgang mit den in den Betrieben beschäftigten, also den „eigenen“
Älteren bietet ebenfalls das im Jahre 2002 erhobene IAB-Betriebspanel. Der Fokus
wurde dabei auf personalpolitische Maßnahmen gegenüber diesen Belegschaftsmitgliedern
gerichtet. Damit kann Antwort darauf gegeben werden, ob Ältere heute eine
Zielgruppe betrieblicher Personalpolitik sind. Das Antwortverhalten erweist sich als
ein Gradmesser dafür, inwieweit die Unternehmen gegenwärtig für das Erfordernis
sensibilisiert sind, auch die Leistungspotenziale dieser Beschäftigtengruppe zu
fördern. Es gibt letztlich Auskunft über den bestehenden betrieblichen Handlungsbedarf
vor dem Hintergrund der künftigen Alterung des Erwerbspersonenpotenzials.
In Ostdeutschland führten 2002 lediglich 18% der befragten Firmen Maßnahmen für
ihre älteren ArbeitnehmerInnen durch (Westdeutschland: 20% - vgl. Abbildung 6). In
der Bilanz zeigt sich damit ein eher verhaltenes Engagement der Betriebe gegenüber
ihren älteren Beschäftigten.
Die Erklärungsansätze für solch eine Zurückhaltung der Unternehmen dürften vielfältig
sein. Da die Älteren in ihrer Leistungsbereitschaft und –fähigkeit den Jüngeren in
der Gesamtbilanz nicht nachstehen, wird offenbar kein gesonderter Handlungsbedarf
gesehen. Damit könnte sich beispielsweise erklären, dass lediglich 2% der Betriebe
in Ostdeutschland und 3% in Westdeutschland die Leistungsanforderungen der
Arbeitsplätze für Ältere herabsetzen. Auch das Erfahrungswissen der Älteren könnte
eine Rolle spielen. Sicherlich setzen die Firmen außerdem auf die Eigeninitiative der
Älteren. Viele werden so argumentieren: Die Erfahrungen der Älteren einerseits und
das Bemühen, den eigenen Arbeitsplatz so lange wie möglich behalten zu wollen
andererseits, kombiniert mit der ausgeprägten Arbeitsmoral und Arbeitsdisziplin,
bringen bei den älteren Beschäftigten ein hohes Maß an Eigeninitiative hervor.
Schließlich ist dieses Verhalten der Betriebe einmal mehr im Kontext der bisherigen
Frühverrentungspraxis zu betrachten. Da es bisher gängig war, viele Arbeitskräfte
vorfristig in den Ruhestand zu verabschieden, wird sich auch ein betriebliches Den-
87

ken ausgeprägt haben, das Investitionen in eine Personengruppe, die das
Unternehmen ohnehin bald verlassen wird, als unnötig erachtet.
Abbildung 6: Maßnahmen der Betriebe in Ost- und Westdeutschland in Bezug
auf die Beschäftigung älterer ArbeitnehmerInnen 2002
(alle Betriebe mit Älteren, Angaben in %)
Ostdeutschland
Westdeutschland
100%
100%
90%
90%
80%
80%
70%
60%
82
70%
60%
80
50%
50%
40%
40%
30%
30%
20%
10%
18
20%
10%
20
0%
0%
mit Maßnahmen ohne Maßnahmen
mit Maßnahmen ohne Maßnahmen
Betriebliche Maßnahmen
Altersteilzeit
8
12
Altersgemischte
Arbeitsgruppen
6
7
Einbeziehung in
Weiterbildung
6
7
Herabsetzung der
Leistungsanforderungen
2
3
Besondere Ausstattung
der Arbeitsplätze
Altersgerechte
Weiterbildungsangebote
Andere Maßnahmen für
Ältere
1
1 1 2
1
1
Ostdeutschland
Westdeutschland
0 2 4 6 8 10 12 14
Prozent
Quelle: SÖSTRA-Grafik, IAB-Betriebspanel 2002
Priorität bei den Maßnahmen der Betriebe in Ost- und Westdeutschland in Bezug auf
die Beschäftigung älterer ArbeitnehmerInnen hatte im Jahre 2002 das Instrument der
Altersteilzeit. 8 8% der ostdeutschen und 12% der westdeutschen Betriebe nutzten
8
Mit dem Gesetz zur Förderung eines gleitenden Übergangs in den Ruhestand (auch Altersteilzeitgesetz
genannt) wurden mit Wirkung zum 01.08.1996 für ArbeitgeberInnen und ArbeitnehmerInnen
Rahmenbedingungen für Vereinbarungen über Altersteilzeitarbeit geschaffen. Altersteilzeit als
ein Arbeitsmarktinstrument ermöglicht älteren Beschäftigten einen „gleitenden“ Ausstieg aus dem
Erwerbsleben, denn das Altersteilzeitgesetz bietet ihnen die Möglichkeit, ihre Arbeitszeit lange vor
Erreichung des gesetzlichen Renteneintrittsalters zu verringern und dabei auch vorfristig aus dem
88

diese arbeitsrechtlichen Maßnahmen (vgl. vorstehende Abbildung). Das belegt nicht
nur, dass für die Unternehmen in Deutschland die Externalisierung der älteren
Belegschaftsmitglieder nach wie vor auf der Tagesordnung steht. Die Daten zeugen
zugleich vom hohen Stellenwert dieses Instrumentariums, wenn es um die
„Entwicklung“ der Ressourcen der älteren Mitarbeiterschaft geht – Externalisierungsinstrumente
haben vor allen anderen personalpolitischen Strategien Vorrang. Die für
Westdeutschland zu verzeichnende Abweichung resultiert nicht nur aus der höheren
Anzahl vorhandener Großbetriebe, sondern auch aus der Tatsache, dass die
überwiegende Anzahl der Betriebe in Ostdeutschland in der heutigen Form erst seit
1990 besteht.
Zugleich legen die Betriebe auf die altersgemischte Zusammensetzung der Arbeitsgruppen
bzw. auf die Einbeziehung Älterer in betriebliche Weiterbildungsmaßnahmen
Wert. Diese Initiativen werden jeweils von 7% der ostdeutschen und 6%
der westdeutschen Betriebe durchgeführt. Bei Qualifizierungen präferiert 1% der
Unternehmen spezielle Weiterbildungsangebote für Ältere.
Bilanzierend lässt sich in Bezug auf das heutige Engagement der Unternehmen zur
Förderung ihrer älteren Belegschaftsmitglieder festhalten: Personalpolitische Maßnahmen
für Ältere werden lediglich durch einen kleinen Teil der Betriebe angeboten.
Die geringe quantitative Nutzung der Instrumente ist zudem an die Inanspruchnahme
eines nur eingeschränkten Spektrums gekoppelt. Es dominiert die Altersteilzeit, die
vor allem der Externalisierung dient. Vor diesem Hintergrund sind die Aussagen zur
Förderung älterer Erwerbstätiger weiter zu relativieren: Von einer gezielten
Entwicklung der Kompetenzen und Potenziale Älterer seitens der ArbeitgeberInnen
kann heute keine Rede sein. Erst recht sind kaum innovative Ansätze erkennbar.
Vor allem mit Blick auf den erwarteten zunehmenden Anteil Älterer im betrieblichen
Alltag ist diese geringe Aufmerksamkeit gegenüber Älteren problematisch. Diese
Aussage erhärtet sich vor allem angesichts fehlender Angebote einer altersgerechten
Qualifizierung. Insgesamt sprechen die Erhebungsergebnisse dafür, dass den Betrieben
noch nicht ausreichend bewusst ist, dass die hohe Leistungsfähigkeit der Äl-
Erwerbsleben auszuscheiden. Die Modifizierung dieses spezifischen Frühverrentungsmodells zum
01.07.2004 hat z.B. durch Heraufsetzung der Alters für die Inanspruchnahme der Altersteilzeit die
Bedingungen für den vorzeitigen Eintritt Älterer in den Ruhestand verschlechtert, dennoch wird
damit die Externalisierung dieser Personengruppe fortgesetzt. Dies zeugt davon, dass ungeachtet
der politischen Forderung, Ältere schon heute möglichst lange im Erwerbsleben zu halten, im
Rahmen des Paradigmenwechsels im Sinne der Rechtssicherheit längerfristige Übergangsregelungen
Anwendung finden.
89

teren nicht per se vorhanden ist und auch nicht zum Nulltarif zu haben ist, sondern
dass personalpolitisch auch etwas dafür getan werden muss, damit die durch die
Betriebe dokumentierte hohe Leistungsfähigkeit Älterer erhalten bleibt bzw. richtig
genutzt wird. Damit ist erheblicher betrieblicher Handlungsbedarf definiert.
4. Einstellungsverhalten der Unternehmen gegenüber Älteren
Eine weitere Fragestellung, die mithilfe des IAB-Betriebspanels erhellt werden kann,
bezieht sich auf den Umgang der Unternehmen mit „fremden“ Älteren. Wenn den
„eigenen“ Älteren auf der einen Seite große Wertschätzung hinsichtlich ihrer
Leistungsparameter zuteil wird, wie verhalten sich die Unternehmen gegenüber jenen
älteren Erwerbspersonen, die auf der Suche nach einem neuen Arbeitsplatz sind?
Antworten darauf ermöglichen die Paneluntersuchungen sowohl aus dem Jahre 2002
als auch aus der jüngsten Erhebungswelle des Jahres 2004. 2002 wurde der Frage
nachgegangen, inwieweit die Betriebe die Einstellung Älterer überhaupt in Erwägung
ziehen und unter welchen Bedingungen dies erfolgt. 2004 wurden erstmals Gründe
für das zu beobachtende Einstellungsverhalten gegenüber Älteren hinterfragt.
4.1 Betriebliches Einstellungsverhalten gegenüber älteren BewerberInnen
In Bezug auf das Einstellungsverhalten lassen sich drei Typen von Unternehmen
identifizieren. Erstens gibt es Firmen, die grundsätzlich keine Älteren einstellen. In
Ostdeutschland betrifft das 16% und in Westdeutschland 15% der Betriebe. Eine
zweite Gruppe von Firmen ist bereit, Ältere ohne jegliche Vorbedingungen als MitarbeiterInnen
zu gewinnen. Im Jahre 2002 war mit 45% der befragten ostdeutschen
Betriebe knapp weniger als die Hälfte dazu bereit. Die Bereitschaft, Ältere ohne
bestimmte Voraussetzungen einzustellen, ist mit 57% in Westdeutschland deutlich
höher, was einerseits auf die dort bessere Arbeitsmarktsituation hinweisen,
andererseits auch Ausdruck eine stärker auf größere Betriebseinheiten
ausgerichteten Unternehmensstruktur sein dürfte. Drittens schließlich wollen 39% der
ostdeutschen bzw. 28% der westdeutschen Firmen Ältere nur dann einstellen, wenn
damit bestimmte Voraussetzungen erfüllt werden.
Diese Daten machen die bestehenden Vorbehalte der Unternehmen gegenüber
„externen“ älteren Erwerbspersonen deutlich. Sie verweisen vor dem Hintergrund der
zu erwartenden demografischen Entwicklung zugleich auf das Ausmaß der erforder-
90

lichen Sensibilisierung und der zu erbringenden Anstrengungen, um die Betriebe
zum Umdenken zu bewegen. Bemerkenswert am Antwortverhalten der Betriebe ist,
dass die positive Leistungsbewertung der bereits beschäftigten Älteren keine
Entsprechung findet, wenn es um die Einstellung „fremder“ Älterer, speziell älterer
Arbeitsloser geht. Der Umgang mit den eigenen, noch im betrieblichen
Arbeitsprozess verbliebenen älteren ArbeitnehmerInnen und das
Einstellungsverhalten gegenüber betriebsfremden Älteren sind von daher zwei
unterschiedliche Probleme, hinter denen sich völlig verschiedenartige
Verhaltensmuster verbergen. Damit spielt die geringere Nachfrage nach Älteren eine
eigenständige Rolle, wenn es um die Beurteilung der Arbeitsmarktrisiken,
insbesondere die Wiedereinstellungschancen älterer Arbeitsuchender geht. 9
Dass es offensichtlich Vorbehalte gegenüber Älteren gibt, verdeutlichen die von den
Betrieben genannten Bedingungen, unter denen sie ältere BewerberInnen überhaupt
einstellen würden. Jede fünfte ostdeutsche Firma gab an, einen Älteren einzustellen,
wenn dafür eine Einstellungsbeihilfe (Lohnkostenzuschuss) durch die Arbeitsverwaltung
gewährt wird (Westdeutschland: 6%). Dieses Antwortverhalten reflektiert
zwei interessante Sachverhalte. Zum einen kommt darin eine gewisse Fördermentalität
zum Ausdruck. Die seit rund einer Dekade in Ostdeutschland installierten
vielfältigen Förderangebote haben teilweise auch unter den ArbeitgeberInnen zu
einer Auffassung geführt, bei der Einstellung von Beschäftigten auf Förderangebote
zurückzugreifen (vgl. Abbildung 7). Der Rückgriff auf derartige Arbeitsmarktinstrumente
ist generell zu beobachten, und er ist nicht auf eine bestimmte Altersgruppe
beschränkt. Allerdings wurden für Personen ab dem 55. Lebensjahr zusätzliche Instrumente
geschaffen, die diese für die Betriebe besonders interessant machen sollten.
Zum anderen widerspiegelt sich darin der bestehende Kostendruck oder zumindest
die darum geführte Diskussion. Ältere ArbeitnehmerInnen sind für einige Betriebe
auf Grund des „Senioritätsprinzips“ oft teurer, weil in einigen Branchen wie dem
öffentlichen Dienst Angestellte unter anderem in Abhängigkeit vom Alter entlohnt
werden. Diese Praxis wird in der öffentlichen Diskussion oft pauschaliert, und es wird
davon ausgegangen, dass auch neu eingestellte Ältere prinzipiell teurer seien als
9
Die geringe Nachfrage nach älteren BewerberInnen ist auch einem Struktureffekt geschuldet,
nämlich dem Rückgang der Branchen mit höheren Beschäftigtenanteilen Älterer. Vgl.: Bernhard
Boockmann, Thomas Zwick: Betriebliche Determinanten der Beschäftigung älterer Arbeitnehmer,
in: Zeitschrift für Arbeitsmarktforschung, IAB der Bundesagentur für Arbeit, 37. Jahrgang 2004:
Heft 1, S. 53
91

Jüngere. Dem Rechnung tragend, sollen verschiedene arbeitsmarktpolitische
Instrumente wie beispielsweise befristete Zuschüsse zu den Lohnkosten helfen, die
Kosten zumindest zeitweilig zu verringern.
Abbildung 7: Einstellungsbereitschaft der Betriebe gegenüber älteren BewerberInnen
2002 (Mehrfachnennungen möglich, Angaben in %)
Ostdeutschland
Westdeutschland
Einstellungsbereitschaft
mit
Bedingungen
39%
keine
Einstellungsbereitschaft
16%
Einstellungsbereitschaft
ohne
Bedingungen
45%
Einstellungsbereitschaft
mit
Bedingungen
28%
keine
Einstellungsbereitschaft
15%
Einstellungsbereitschaft
ohne
Bedingungen
57%
Art der Einstellungsbedingungen
nur mit LKZ
nur wenn es keine
jüngeren Bewerber gibt
6
9
8
20
vorzugsweise als
Teilzeitkräfte
nur mit befristetem
Vertrag
6
7
8
8
Ostdeutschland
W estdeutschland
andere Voraussetzungen
8
8
0 5 10 15 20 25
Prozent
Quelle: SÖSTRA-Grafik, IAB-Betriebspanel 2002
Im Vergleich zu diesem Arbeitsmarktinstrument werden alle anderen Einstellungsbedingungen
aus Sicht der ost- wie auch der westdeutschen Unternehmen nahezu
gleichwertig gehandhabt. 9 bzw. 8% der Unternehmen würden nur dann auf ältere
ArbeitnehmerInnen zurückgreifen, wenn keine jüngeren verfügbar wären. Teilzeitarbeit
wäre für jeweils 8% der Firmen eine gangbare Variante und 7 bzw. 6% würden
nur einen befristeten Vertrag abschließen. Diese Vorstellungen zeigen, dass es vielfältige
Überlegungen seitens der Unternehmen gibt, wenn es um die Einstellung Älterer
geht. Einerseits zeigt sich dabei die „Notnagelvariante“: Besser ein älterer als gar
kein Beschäftigter. Andererseits verweist die Orientierung auf eine Teilzeit- und auf
eine befristete Beschäftigung von Älteren auf die „Hintertür-Praktik“ – ein Verfahren,
92

das garantiert, sich der Älteren bei Bedarf schnell und unkompliziert wieder
entledigen zu können. Es ist von den Unternehmen also ein vielgliedriger
Selektionsmechanismus entwickelt worden, der sicherstellt, dass nur so viele Ältere
wie dringend benötigt Zugang finden.
4.2 Gründe für die Nichteinstellung Älterer
Auf den ersten Blick deuten diese Ergebnisse auf diskriminierende Praktiken
gegenüber älteren Arbeitsuchenden hin. In Auswertung des IAB-Betriebspanels 2004
ist es nun erstmals möglich, vorläufige Antworten zu geben, welche Motivation bei
den Betrieben eine Rolle spielt, wenn sie ältere BewerberInnen nicht oder nur zu
bestimmten Konditionen einstellen und worin die wichtigsten Gründe dafür liegen.
Das maßgebliche Kriterium für die Beurteilung des Einstellungsverhaltens der Firmen
war die zuletzt besetzte Stelle. 14% aller im ersten Halbjahr 2004 zuletzt besetzten
Stellen fielen zu Gunsten älterer BewerberInnen aus, dementsprechend 86% auf
jüngere. Gemessen am Anteil der über 50Jährigen an den Beschäftigten in
Ostdeutschland von 24% (2004) wurden damit in den ostdeutschen Betrieben
unterdurchschnittlich viele Ältere eingestellt. In Westdeutschland wurden sogar nur
11% aller Stellen durch Ältere besetzt (bei einem Beschäftigtenanteil von 21% im
Jahre 2004).
Die Gründe für diese Situation sind vielfältig und relativieren bisherige Vorstellungen
und Wertungen zum Einstellungsverhalten der Firmen. Eine erste zentrale Erkenntnis
besteht interessanterweise darin, dass die Nichteinstellung keineswegs
ausschließlich auf eine eventuelle restriktive Einstellungspraxis der Unternehmen
zurückzuführen ist, sondern in nicht geringem Maße auch dem Verhalten der
BewerberInnen selbst geschuldet ist. Denn für etwa drei Viertel (74%) aller im ersten
Halbjahr 2004 zuletzt besetzten Plätze gab es von vornherein keine Bewerbungen
seitens Älterer. Diese Größenordnung resultiert überwiegend aus dem individuellen
Verhalten bei Bewerbungen (71%) und zum geringen Teil aus restriktiven
Ausschreibungspraktiken der Unternehmen. Altersbegrenzte, das heißt ältere
BewerberInnen von vornherein ausgrenzende Ausschreibungen, gab es nur in 3%
der Betriebe. Zum anderen entschieden sich weitere 12% der Unternehmen infolge
betriebsinterner Gründe gegen eine Einstellung Älterer (vgl. Abbildung 8).
93

Abbildung 8:
Einstellungsverhalten der Betriebe gegenüber Älteren in Ostdeutschland
(Anteil an den im ersten Halbjahr 2004 zuletzt
besetzten Stellen in %)
Stelle explizit für Jüngere
ausgeschrieben
3% Ältere Bewerber
eingestellt
14%
Keine Älteren eingestellt
12%
Es gab keine
Bewerbungen Älterer
71%
Quelle: SÖSTRA-Grafik, IAB-Betriebspanel 2004
Vieles spricht dafür, dass das mit dem Panel 2004 empirisch nachgewiesene
BewerberInnenverhalten Ausdruck eines in der Öffentlichkeit weit verbreiteten Bildes
ist, nach dem Ältere in einem modernen Betrieb nur wenig bis keine Chancen hätten.
So dominiert verstärkt seit den 1990er Jahren der „Jugendwahn“ die Diskussion bei
der Zusammensetzung von Betriebsbelegschaften. Gegenwärtig tritt diese einseitige
Betrachtungsweise zwar schrittweise in den Hintergrund, dennoch müssen im
BewerberInnenverhalten offensichtlich vorhandene Hemmschwellen überwunden
werden - etwa dergestalt: „Ich habe in meinem Alter von vornherein keine Chance.“
Wenn es gelingen soll, die Anzahl Älterer an den Neueinstellungen zu erhöhen, dann
setzt das ein aktiveres und engagierteres Bewerbungsverhalten bei den
Stellensuchenden selbst voraus. Dieser Personenkreis ist von daher als eine
eigenständige Zielgruppe der Sensibilisierungs- und Motivierungsarbeit seitens
Wissenschaft, Politik und Gesellschaft zu betrachten.
Ein zweites Ergebnis besteht darin, dass es neben „prinzipiellen“ Vorbehalten gegenüber
Älteren seitens der Betriebe durchaus auch eine Reihe realer, plausibler Hemmnisse
bei deren Neueinstellung gibt. Es liegen also durchaus auch objektive und so-
94

mit berechtigte Gründe vor, wenn die Entscheidung zu Ungunsten Älterer ausfällt. Mit
dem Panel 2004 liegen Informationen vor, mit denen hinterfragt wird, warum Betriebe
bei der letzten Stellenbesetzung den/die ältere(n) Bewerber/-in ablehnten und sich
für eine(n) Jüngere(n) entschieden haben. „Nachvollziehbar“ ist, dass bestimmte
Arbeiten körperlich und psychisch nur von jüngeren Arbeitskräften auszuführen sind,
dass die Tätigkeit älterer Arbeitskräfte die vorhandene Altersstruktur der Firma
sprengen würde, dass bestimmte Qualifikationsprofile bei älteren ArbeitnehmerInnen
nicht vorhanden waren. Diese Gründe für die Ablehnung Älterer basieren also auf
Defiziten bei der Qualifikation, bei der sozialen Kompetenz, bei der Altersstruktur, im
Tätigkeitsprofil usw. Für ca. 83% der Unternehmen, die sich bei der konkreten
Einstellung gegen den/die ältere(n) Bewerber/-in entschieden, waren die genannten
Beweggründe entscheidend (vgl. Abbildung 9).
Abbildung 9: Gründe für die Nichteinstellung Älterer im ersten Halbjahr 2004
in Ostdeutschland (in %)
Defizit bei Qualifikationsprofil
/
sozialer
Kompetenz
69%
keine Älteren
eingestellt
12%
Ältere passen
nicht zur
Altersstruktur im
Betrieb
14%
schlechte
Erfahrungen
8%
prinzipielle
Vorbehalte
9%
Quelle: SÖSTRA-Grafik, IAB-Betriebspanel 2004
Gleichzeitig haben 17% aller Betriebe, die Ältere ablehnten, ihre Stellen mit Jüngeren
besetzt, nicht weil es objektive, „nachvollziehbare“ Gründe dafür gab, sondern weil
die Betriebe mit der Einstellung Älterer gravierende Probleme verbinden. Diese bestehen
zum einen in eigenen schlechten Erfahrungen mit der Arbeit Älterer und zum
anderen in befürchteten Schwierigkeiten, ohne dass dafür auf eigene Erfahrungen
zurückgegriffen werden kann. Diese betriebliche Denk- und Handlungsweise kann
bereits in die Nähe von Altersdiskriminierung gerückt werden (vgl. Abbildung 9).
95

Auf der Grundlage der aktuellen empirischen Befunde bleibt festzustellen, dass
altersdiskriminierende Einstellungspraktiken in deutschen Unternehmen ganz offenbar
nicht der Hauptgrund für eine Ablehnung Älterer sind. Diese sind zwar
vorhanden, aber nur in einer Minderheit der Betriebe. Ein alleiniges Ansetzen an der
Diskriminierungsproblematik und damit die weitgehende Reduzierung des Einstellungsverhaltens
der Betriebe auf ein moralisch-ethisches Problem würden daher
kaum zu einer stärkeren Berücksichtigung älterer BewerberInnen führen. Demgegenüber
scheint das betriebliche Hauptproblem bei der Einstellung Älterer im nicht passfähigen
Qualifikationsprofil und in einer unzureichenden sozialen Kompetenz der
BewerberInnen zu liegen. Defizite in diesem Bereich sah immerhin die deutliche
Mehrheit der Unternehmen, die vor allem aus diesem Grund den/die ältere(n) Bewerber/-in
ablehnten. Künftig zu entwickelnde Handlungsstrategien sollten diesen Sachverhalt
unbedingt berücksichtigen.
Sicherlich besteht hier auch weiterer Forschungsbedarf. So sind insbesondere unter
dem Aspekt der Nicht-Passfähigkeit von angebotener und nachgefragter Qualifikation
Unterschiede zwischen Jüngeren und Älteren zu identifizieren. Eventuelle Besonderheiten
seitens Älterer sind herauszuarbeiten und auf ihre Ursachen zu hinterfragen.
Ebenso sind wirksame Gegenstrategien zu entwickeln, wie es gelingen kann,
Angebot und Nachfrage besser in Übereinstimmung zu bringen. Adressaten dürften
sowohl die Unternehmen als auch die Erwerbspersonen selbst sein.
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