Trennung von Infrastruktur und Betrieb - Bundesverband Öffentliche ...

Beiträge zur öffentlichen Wirtschaft 28
Trennung von Infrastruktur und Betrieb –
Königsweg öffentlicher Aufgabenerledigung?
Referate eines Symposiums der Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft,
des Bundesverbandes Öffentliche Dienstleistungen –
Deutsche Sektion des CEEP, des Verbandes kommunaler Unter-
nehmen, des Verbandes Deutscher Verkehrsunternehmen und
des Deutschen Städtetages
mit Beiträgen von
Gerd Aberle / Frieder Haak / Justus Haucap / Robert Holländer
Reinhold Hüls / Christian Jänig / Hubert Jung / Holger Krawinkel
Rainer Plaßmann / Raimund Stüer / Bernard Thiry
Joachim Wieland
Herausgegeben von der
Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft
Berlin 2008

Herausgeber:
Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft
Trennung von Infrastruktur und Betrieb –
Königsweg öffentlicher Aufgabenerledigung?
Referate eines Symposiums der Gesellschaft für öffentliche Wirt-
schaft, des Bundesverbandes Öffentliche Dienstleistungen – Deutsche
Sektion des CEEP, des Verbandes kommunaler Unternehmen, des
Verbandes Deutscher Verkehrsunternehmen und des Deutschen Städtetages
am 6./7. Dezember 2007 in Berlin
Beiträge zur öffentlichen Wirtschaft
Heft 28

ISBN 3-928615-23-8
Die „Beiträge zur öffentlichen Wirtschaft“ wurden bisher herausgegeben von der Gesellschaft
für öffentliche Wirtschaft e.V. (jetzt i.L.), Sponholzstraße 11, D-12159 Berlin, Telefon (030)
852 10 45, Telefax (030) 852 51 11, E-Mail info@bvoed.de, Internet www.bvoed.de
Sie werden künftig herausgegeben vom Bundesverband Öffentliche Dienstleistungen –
Deutsche Sektion des CEEP e.V. (Anschrift, Telefon, Fax, E-Mail wie oben).
Alle Rechte, auch die des Nachdrucks von Auszügen, der photomechanischen Wiedergabe
und der Übersetzung, vorbehalten.
Printed in Germany.
Gesamtherstellung: Druckerei H. Schlesener KG, Berlin
Berlin 2008

Trennung von Infrastruktur und Betrieb –
Königsweg öffentlicher Aufgabenerledigung?
Referate eines Symposiums der Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft,
des Bundesverbandes Öffentliche Dienstleistungen – Deutsche Sektion
des CEEP, des Verbandes kommunaler Unternehmen, des Verbandes
Deutscher Verkehrsunternehmen und des Deutschen Städtetages am
6./7. Dezember 2007 in Berlin
Inhalt Seite
Referate im Plenum des Symposiums
Trennung von Netz und Betrieb bei kommunalen Versorgungsunternehmen?
Justus Haucap 5
Die Trennung von Infrastruktur und Betrieb als Problem der
Eigentumsgarantie
Joachim Wieland 42
Trennung von Infrastruktur und Betrieb unter dem Aspekt
Regulierung/Kontrolle der Infrastruktur
Bernard Thiry 53
Die Entflechtungspolitik der Europäischen Kommission
und deren mögliche Folgen
Rainer Plaßmann 58
Referate in den Workshops des Symposiums
Workshop 1: Verkehrssektor
Systemeinheit Straßen- und Stadtbahn: Soll man trennen,
was technisch zusammengehört?
Hubert Jung 75
Integriertes Eisenbahnunternehmen oder Netzausgliederung?
Das Spannungsverhältnis zwischen innovativer Effizienz und
Wettbewerbssicherung
Gerd Aberle 81
3

Workshop 2: Energiesektor
Stadtwerke als „kommunaler Infrastrukturleister“
Christian Jänig 91
Workshop 3: Wassersektor
Vergabe der Technischen Betriebsführung für die
Wasserversorgung?
Frieder Haakh 105
Trennung von Infrastruktur und Betrieb im Bereich Wasserver-
und Abwasserentsorgung – Entscheidungsrelevante Aspekte
aus wissenschaftlicher Sicht
Robert Holländer 112
Anhang
Anforderungen an die Infrastruktur aus Sicht des privaten
Eisenbahnverkehrsunternehmens
Raimund Stüer 138
Investitionen – Ein Königsweg zum Wettbewerb!
Gerhard König 146
Geschäftsmodell „Integriertes Unternehmen“ vor dem Aus?
Holger Krawinkel 147
Trennung von Eigentum und Betrieb in der Deutschen
Wasserwirtschaft - im Interesse von Kommunen und
privaten Betreibern
Reinhold Hüls 152
Die Teilnehmer des Symposiums 162
4

Justus Haucap */
Vertikale Entflechtung netzgebundener Industrien als Königsweg zu
mehr Wettbewerb in der Versorgungswirtschaft? **
I. Einleitung
Die mögliche eigentumsrechtliche vertikale Trennung von Netzeigentum
einerseits und Diensteanbietern (welche diese Netze nutzen) andererseits
wird momentan kontrovers in zahlreichen Netzindustrien diskutiert,
sowohl auf politischer Ebene als auch in akademischen Zirkeln. Für die
leitungsgebundene Energiewirtschaft hat die EU-Kommission im September
2007 die strikte eigentumsrechtliche Trennung von Stromtransportnetzen
und im Gastransport von den anderen Stufen der Wertschöpfungskette
vorgeschlagen. Im Bahnsektor wurde im Zuge der Teilprivatisierung
der Deutschen Bahn AG, bis zu dem mittlerweile nach
zähem Ringen gefundenen Kompromiss, darüber gestritten, ob die
Deutsche Bahn AG als integrierter Konzern teilprivatisiert werden sollte
oder aber das Schienennetz und andere Infrastruktureinrichtungen (wie
Bahnhöfe) nicht besser vom Rest des Konzerns getrennt werden sollten.
Diese Diskussion wird sicherlich in der Zukunft bei weiteren Privatisierungsschritten
wieder aufleben. Selbst im mittlerweile seit über
10 Jahren liberalisierten Telekommunikationsmarkt hat die EU-Kommission
Vorschläge für eine strikte funktionelle Abtrennung und Herauslösung
des Ortsnetzes aus den vertikal integrierten ehemaligen Monopolunternehmen
unterbreitet. Und auch in der Wasserversorgung und
Abwasserentsorgung zeichnet sich eine ähnliche Diskussion ab.
Diese Diskussion um die vertikale Entflechtung netzgebundener Industrien
ist oftmals ideologisch aufgeladen. Die Analysen sind zumeist interessengeleitet
und wenig systematisch. Auch die von der EU-Kommission
selbst beauftragten Studien von London Economics 1 erwecken nicht den
Eindruck einer ergebnisoffenen Analyse. Dies ist zwar aus politökonomischer
Sicht interessant, aus wirtschaftspolitischer Perspektive jedoch
bedauerlich.
*
Prof. Dr. Justus Haucap ist Inhaber des Lehrstuhls für Wirtschaftspolitik an der Universität Erlangen-Nürnberg.
/
Unter Mitwirkung von Ulrich Heimeshoff (Universität Erlangen-Nürnberg) und Andre Uhde (Ruhr-
Universität Bochum).
**
Dank gilt den Teilnehmern des Symposiums „Trennung von Infrastruktur und Betrieb: Königsweg
öffentlicher Aufgabenerledigung?“ in Berlin für wertvolle Kommentare und Diskussionen.
1
London Economics/PricewaterhouseCoopers (2006); London Economics (2007).
5

Es ist daher sinnvoll, ein ökonomisches Prüfschema zu entwickeln, anhand
dessen die Vor- und Nachteile einer vertikalen Entflechtung systematisch
beurteilt werden können. Genau dies leistet der vorliegende
Beitrag.
Zu diesem Zweck werden im folgenden Abschnitt zunächst die theoretischen
Grundlagen der Liberalisierung netzbasierter Industrien erörtert,
bevor im dritten Abschnitt dann die Vor- und Nachteile einer vertikalen
Entflechtung der natürlichen Monopolbereiche aus ökonomischer Perspektive
analysiert werden. Darauf aufbauend wird in Abschnitt 4 das angesprochene
ökonomische Prüfschema entwickelt. In Abschnitt 5 wird
dieses dann auf die Bereiche Eisenbahn, Elektrizität und Wasser exemplarisch
angewendet, bevor in Abschnitt 6 die Ergebnisse noch einmal
zusammengefasst werden.
II. Theoretische Grundlagen der Liberalisierung netzbasierter
Industrien
1. Einführende Aspekte
Die Reformen netzgebundener Industrien sind regelmäßig durch drei zusammenhängende
und wiederkehrend auftretende Aspekte: 2 , 3
1. Privatisierung ehemals staatlicher Monopolunternehmen in differierenden
Umfängen 4
2. Liberalisierung des Marktzutritts und
3. Deregulierung.
In diesem Kontext spielt die Unterscheidung von Liberalisierung und Deregulierung
eine bedeutende Rolle. Liberalisierung steht für die Öffnung
des Marktes für neue Anbieter und somit den Abbau von Markteintrittsbarrieren.
Demgegenüber impliziert Deregulierung den Abbau staatlicher
Vorschriften bezüglich des Verhaltens der Marktteilnehmer. 5
Die Reform netzbasierter Industrien weist gegenüber herkömmlichen
Branchen den entscheidenden Unterschied auf, dass Liberalisierung
2
Für einen allgemeinen Überblick zum Thema Erfolge ökonomischer Liberalisierung vgl. Winston
(1993); Newbery (2000) sowie Geradin (2006). Eine Zusammenfassung der Reformen des Telekommunikationssektors
in Deutschland findet sich in Vogelsang (2003). Dewenter/Haucap (2004a)
u. (2004b) bewerten Erfolge und Verbesserungspotenziale der Telekommunikationsliberalisierung
in Deutschland.
3
Vgl. Haucap/Heimeshoff (2005); Haucap u.a. (2006).
4
Martin u.a. (2005); Brunekreeft/Knieps (2003).
5
Vogelsang (2003).
6

nicht mit Deregulierung gleichgesetzt werden kann. Stattdessen kann in
netzbasierten Industrien treffender von einer Re-Regulierung gesprochen
werden. Liberalisierung umfasst zwar auch hier Deregulierung im
Sinne der Privatisierung des ehemaligen staatlichen Monopolisten. Dem
privatisierten Unternehmen wird folglich weitestgehende Handlungsfreiheit
im Rahmen seiner Unternehmenspolitik gewährt und dementsprechend
erfolgt eine Entlassung aus der Regulierung durch öffentliches
Eigentum. 6 Diese deregulierenden Maßnahmen sind allerdings keineswegs
ausreichend um Wettbewerb in netzbasierten Industrien zu stimulieren,
da das ehemalige Staatsunternehmen nach wie vor über ein
Monopol bzw. zumindest beträchtliche Marktmacht verfügt und die Kontrolle
über die wesentlichen Einrichtungen der jeweiligen Branche besitzt.
Genau diese monopolistischen Engpassbereiche, wie z.B. die Stromnetze
im Bereich der leitungsgebundenen Energie, bedürfen einer völligen
Neuregulierung. Ohne diese Neuregulierung bzw. Re-Regulierung
wird die Liberalisierung von Netzindustrien allein nicht zum Erfolg führen.
Ein wesentliches Merkmal netzbasierter Industrien ist die vertikale Integration
der ehemaligen Staatsmonopolisten. Beispielsweise erzeugen
die großen Energieversorgungsunternehmen nicht nur Elektrizität, sondern
transportieren diese auch über ihr Netz und veräußern sie entweder
selbst direkt oder indirekt über Tochtergesellschaften an Endkunden.
Somit üben die ehemaligen Monopolisten als vertikal integrierte Eigentümer
der monopolistischen Engpassbereiche mehr oder minder starken
Einfluss auf ihre Nutzung aus. Beispiele für solche wesentlichen Einrichtungen
sind die Teilnehmeranschlussleitung im Telekommunikationsbereich,
die Leitungsnetze im Stromsektor, die Schieneninfrastruktur
im Bahnbereich sowie Transport- und Verteilungseinrichtungen in der
Trinkwasserversorgung. Damit Wettbewerb in netzbasierten Industrien
überhaupt entstehen kann, benötigen die neuen Wettbewerber Zugang
zu den wesentlichen Einrichtungen des Ex-Monopolisten. Nur so können
sie Leistungen an Endkunden auf dem nachgelagerten Markt anbieten.
Wie bereits zuvor angesprochen, sind die ehemaligen Staatsmonopolisten
i.d.R. vertikal integrierte Unternehmen, die somit auch auf der nachgelagerten
Ebene tätig sind. Für solche Unternehmen können starke Anreize
bestehen, den Konkurrenten auf dem nachgelagerten Markt den
Zugang zu den Bottlenecks zu verwehren und ihre Marktmacht im Netzbereich
auf den nachgelagerten Markt zu übertragen. 7 (Diese vertikale
Marktmachtübertragung kann zu einer vollständigen Marktabschottung
6 Unter Unternehmenspolitik wird hier das gesamte Spektrum unternehmerischer Entscheidungen
wie beispielsweise Preissetzung, Produktpolitik, Investitionsentscheidungen, Personalpolitik und
weiteren Aspekten verstanden.
7 Vgl. auch Haucap/Heimeshoff (2005).
7

(Foreclosure) führen. 8 Um eine solche Marktabschottung effektiv zu verhindern
bzw. die vertikale Marktmachtübertragung einzudämmen, wird in
Wissenschaft und Praxis im Zuge der Liberalisierung netzgebundener
Industrien gleichermaßen intensiv über eine vertikale Entflechtung netzgebundener
Industrien diskutiert. Dem Vorschlag zur Entflechtung wird
dann regelmäßig das Argument umfassender Effizienzverluste in vertikal
entflochtenen Industrien entgegengehalten. Darüber hinaus könnten reduzierte
Investitionsanreize Folge vertikaler Entflechtung sein.
Die klassische ökonomische Begründung zur Regulierung von Versorgungsunternehmen
wird aus der Theorie natürlicher Monopole abgeleitet.
9 In der ökonomischen Theorie spricht man von natürlichen Monopolen,
wenn die Kostenfunktion im relevanten Bereich subadditiv ist. Der
Spezialfall strikter Subadditivität liegt vor, wenn ein Unternehmen eine
Leistung in bestimmtem Umfang günstiger bereitstellen kann als zwei
oder mehr Unternehmen. 10 Als Ursachen subadditiver Kosten kommen
unter anderem folgende Aspekte in Betracht:
1. Sinkende Durchschnittskosten aufgrund steigender Skalenerträge,
wobei dies eine hinreichende aber nicht notwendigerweise notwendige
Bedingung für ein natürliches Monopol ist,
2. Verbund- oder Dichtevorteile.
Verbund- oder Dichtevorteile im lokalen Bereich sind i.d.R. die Ursache
für natürliche Monopole in Netzindustrien. 11 Aus der Subadditivität der
Kostenfunktion resultiert die Folge, dass die Leistungserstellung durch
mehrere Unternehmen als volkswirtschaftliche Ressourcenverschwendung
interpretiert werden muss. 12
Um diese Ressourcenverschwendung zu vermeiden und die Leistungsbereitstellung
durch einen einzigen Anbieter zu gewährleisten, wurden
Anbietern in Netzindustrien lange Zeit Monopolrechte eingeräumt. Ein
zweiter Grund für die Einräumung von Monopolrechten bestand in der
politisch gewünschten flächendeckenden Versorgung, die ohne Eingriffe
aufgrund regional differierender Kosten nicht zu Einheitspreisen gewährleistet
ist. Zwar konnten dadurch Skalenerträge zur Erlangung produktiver
Effizienz erreicht werden, konträr dazu entstanden aber neue
Ineffizienzen. Gemäß der ökonomischen Standardtheorie verknappt ein
8
Rey/Tirole, (2007).
9
Joskow/Rose (1989); Train (1991).
10
Panzar (1989).
11
Kruse (2001a) u. (2001b).
12
Diese Interpretation setzt voraus, dass andere Kosteneinflussgrößen nicht systematisch durch die
Monopolstellung beeinflusst werden.
8

gewinnorientiertes Monopolunternehmen sein Angebot künstlich, um dadurch
einen gewinnmaximalen Preis erzielen zu können. Daraus entstehen
jedoch allokative Ineffizienzen bzw. anders ausgedrückt wird zu
wenig produziert und konsumiert. Durch diese Form der Regulierung
entstehen aber nicht nur Ineffizienzen, sondern politökonomisch betrachtet
auch unerwünschte Verteilungswirkungen, da im Vergleich zur
Wettbewerbsituation eine Teil der Konsumentenrente zu Produzentenrente
wird, was auch als Transfer von den Verbrauchern zum Monopolisten
interpretiert werden kann. Prinzipiell sind solche Verteilungseffekte
irrelevant für die Beurteilung der ökonomischen Effizienz, im Zeitablauf
können daraus aber weitere Ineffizienzen durch Rent-seeking und
andere unproduktive Tätigkeiten entstehen. 13 Des Weiteren sollte die
Wirkung solcher Verteilungseffekte in Bezug auf die Durchsetzung und
Akzeptanz von Reformen nicht unterschätzt werden. Zur Vermeidung
allokativer Ineffizienzen sowie unerwünschter Verteilungseffekte wurden
in den meisten Staaten die Endverbraucherpreise in Versorgungsbereichen
staatlich kontrolliert (wie z.B. die Strompreise für Privatkunden in
Deutschland) oder Leistungen direkt staatlich erbracht, wie z.B. im
Bahnbereich oder in der Wasserwirtschaft. In diesem Kontext ist zu
konstatieren, dass das Angebot und die Preise überwiegend politisch
determiniert wurden.
Die in den letzten Jahren zu beobachtende Liberalisierung netzbasierter
Industrien in Europa ist vor allem mit den folgenden zwei Erkenntnissen
zu erklären:
1. Zum einen führt ein Monopol nicht nur zu allokativer Ineffizienz, sondern
darüber hinaus zu ineffizienter Produktionsweise. Es kommt infolgedessen
zu X-Ineffizienzen bzw. produktiver Ineffizienz. 14 Anders
ausgedrückt produziert das Monopolunternehmen in einem solchen
Fall zu ineffizient hohen Kosten, wodurch auch Innovationsanreize
negativ beeinflusst werden können. 15
2. Zum anderen betrachtet man inzwischen nicht mehr die gesamte Versorgungsbranche
monolithisch als natürliches Monopol, sondern ersetzt
diese traditionelle Betrachtungsweise durch einen disaggregierten
Ansatz. Dabei wird die Wertschöpfungskette in ihren einzelnen
Stufen betrachtet, um die Stufen zu identifizieren, die als natürliches
Monopol angesehen werden müssen. 16 Im Gegensatz zum
13 Tullock (1967).
14 Leibenstein (1966).
15 Martimort/Verdier (2004).
16 Knieps (1999) u. (2002).
9

10
traditionellen Ansatz werden die übrigen Stufen der Wertschöpfungskette
als kompetitive Bereiche angesehen.
Diese beiden Aspekte sollen in den folgenden Abschnitten näher betrachtet
werden.
2. Effizienzprobleme
Im Falle staatlicher Monopole ist insbesondere das Problem produktiver
Ineffizienzen als besonders ausgeprägt anzusehen. Private Monopole
arbeiten i.d.R. gewinnorientiert und haben infolgedessen ein Interesse
daran, Verschwendung zu vermeiden und effizient zu produzieren. Darüber
hinaus unterliegen sie zusätzlich der Kontrolle und daraus folgend
der Disziplinierung der Kapitalmärkte. Demgegenüber verfolgen staatliche
Monopole kein klares Gewinnmaximierungsmotiv, sondern stattdessen
häufig mehrere, in Konflikt zueinander stehende, Ziele. Außerdem
unterliegen sie nicht der Kontrolle sowie der disziplinierenden Wirkung
von Kapitalmärkten. Verbunden mit weichen Budgetrestriktionen, laden
diese Aspekte gerade zu ineffizienter Produktion ein. 17 Daraus wird deutlich,
dass das Problem der produktiven Ineffizienz im Falle staatlicher
Monopole besonders ausgeprägt ist. Dies wird auch nicht dadurch aufgehoben,
dass die allokative Verzerrung im Vergleich zu privaten Monopolen
aufgrund der fehlenden Gewinnorientierung geringer sein kann. 18
Wie Erfahrungen größtenteils zeigen, überwiegen die produktiven und
dynamischen Ineffizienzen staatlicher Monopole ihre möglichen allokativen
Effizienzvorteile gegenüber gewinnorientierten privaten Anbietern
bei weitem.
Als Fazit bleibt, dass staatliche Monopole insgesamt weniger effizient als
private Monopole sind. Aus dieser Beobachtung zu schließen, dass ein
bloße Privatisierung des staatlichen Unternehmens bereits zu einer
Lösung aller Effizienzprobleme führen würde, wäre hingegen zu kurz gegriffen.
19 Wird ein staatliches Monopolunternehmen in Privateigentum
überführt, verändert dies die Anreizstruktur des Unternehmens grundlegend.
Von einer Vielzahl unter Umständen konfligierender Ziele findet
ein Paradigmenwechsel hin zu einer verstärkten Gewinnorientierung
17
Stiglitz (1994).
18
Statt der Gewinnmaximierung kann z.B. von einer Umsatz- oder Budgetmaximierung ausgegangen
werden, die zu einer Ausdehnung der angebotenen Menge führt und somit konträr zu der im privaten
Monopol zu beobachtenden Verknappung der angebotenen Menge steht.
19
Dies gilt sowohl für eine Überführung in eine private Organisationsform als auch für die tatsächliche
materielle Privatisierung.

statt. Die Durchsetzung derartiger Privatisierungsvorhaben setzt aber
regelmäßig eine wirksame Regulierung des ehemaligen Monopolunternehmens
zum Schutz der Konsumenten vor Ausbeutung voraus.
Des Weiteren spielen trotz des Paradigmenwechsels, den es bei der
Regulierung vieler netzbasierter Industrien mittlerweile gegeben hat,
verteilungspolitische Ziele nach wie vor eine erhebliche Rolle. So hat die
Bundesnetzagentur in dem 2006 vorgelegten Bericht zur Anreizregulierung
der Elektrizitätsnetze sehr deutlich gleich auf der ersten Seite in
Textziffer (3) auf diese Verteilungsaspekte hingewiesen. Dort heißt es:
„Eine Effizienzsteigerung kann dabei nicht ausschließlicher Zweck der
Anreizregulierung sein. Ziel des staatlichen Eingriffs muss es auch sein,
Gewinne aus natürlichen Monopolen zu begrenzen“. 20 Und in Textziffer
(166) heißt es etwas ausführlicher: „Eine Effizienzsteigerung und die
damit verbundene Möglichkeit für die Unternehmen, die erzielten Gewinne
einzubehalten, kann dabei nicht ausschließlicher Zweck der Anreizregulierung
sein. Ziel des staatlichen Eingriffs muss es auch sein,
Gewinne aus natürlichen Monopolen zu begrenzen und Effizienzgewinne
an die Kunden weiterzugeben. Neben ökonomischen Aspekten spielen
auch Fragen der öffentlichen und politischen Akzeptanz eine Rolle. Wird
ein Regulierungsregime von der Öffentlichkeit abgelehnt oder produziert
es unerwünschte Ergebnisse, kann es dauerhaft nicht bestehen“. 21 In der
Tat hat die empirische Arbeit von Henisz, Holburn und Zelner 22 jüngst
gezeigt, dass fehlende politische Akzeptanz zu instabilen Rahmenbedingungen
führt. Dies wiederum wirkt sich gerade in netzgebundenen Industrien,
welche sich durch ein hohes Maß an spezifischen Investitionen
und damit verbunden irreversiblen Kosten auszeichnen, äußerst negativ
auf die Investitionsanreize aus. Somit ist die politische Akzeptanz, welche
durch eine faire Verteilung der Effizienzgewinne erreicht wird, nicht
zwangsläufig als außerökonomisches Ziel anzusehen. Vielmehr wird
durch eine faire Verteilung der Effizienzgewinne das Regulierungssystem
stabilisiert und durch die dadurch abgesicherten Investitionsanreize
auch die langfristige Effizienz des Marktes unterstützt. Verteilungs- und
Effizienzziele müssen sich somit nicht widersprechen, legt man einen
institutionenökonomischen Effizienzbegriff à la Williamson 23 und Dixit 24
zugrunde.
20
Bundesnetzagentur (2006), S. 13.
21
Ebenda, S. 46.
22
Henisz u.a. (2006).
23
Williamson (1996).
24
Dixit (1996).
11

3. Die disaggregierte Betrachtung
Neben dem Effizienzproblem ist die disaggregierte Betrachtung der
Wertschöpfungskette der zweite wichtige Aspekt bei der Liberalisierung
netzbasierter Industrien. Netzindustrien wie die Telekommunikationsbranche
wurden lange Zeit als eine Einheit betrachtet. Eine disaggregierte
Betrachtung zeigt aber, dass nicht alle Stufen der Wertschöpfungskette
als natürliche Monopole zu charakterisieren sind. 25 Stattdessen
wird diese Eigenschaft inzwischen nur noch den sog. Bottlenecks
zugebilligt.
Die theoretische Grundlage des disaggregierten Ansatzes stellt das von
Baumol, Panzar und Willig 26 entwickelte Modell der bestreitbaren Märkte
dar. Im Rahmen ihres Konzepts stellen sie fest, dass ein Monopol aus
ordnungspolitischer Sicht unproblematisch ist, wenn das Monopol entweder
temporärer Natur oder angreifbar ist. In diesem Fall würde es sich
um einen bestreitbaren Markt (contestable market) handeln. Die Bestreitbarkeit
eines Marktes ist dann gegeben, wenn keine Markteintrittsbarrieren
existieren, die neuen Anbietern den Markteintritt erschweren
bzw. ihn ausschließen und infolgedessen Ineffizienzen aufrechterhalten
werden können. 27 Ist Bestreitbarkeit gegeben, können auch Monopole
effizient sein und somit wäre in diesem Fall jegliche Regulierung überflüssig.
Effizienz würde aufgrund des potenziellen Konkurrenzdrucks
gesichert. Sind Monopole hingegen nicht temporärer Natur und auch
nicht angreifbar, spricht man von resistenten natürlichen Monopolen. Bei
resistenten natürlichen Monopolen sind regulatorische Eingriffe regelmäßig
sinnvoll, weil der potenzielle Konkurrenzdruck fehlt. Die wesentliche
Markteintrittsbarriere in Netzindustrien stellt der Aufbau von Netzinfrastrukturen
dar, der erhebliche spezifische Investitionen bedingt.
Diese spezifischen Investitionen verursachen versunkene Kosten, die
sich auch bei einem möglichen Marktaustritt nicht vermeiden lassen.
Im Rahmen des disaggregierten Ansatzes wird untersucht, welche Stufen
der Wertschöpfungskette kompetitiv ausgestaltet werden können und
welche resistente natürliche Monopole darstellen. Dazu werden die jeweiligen
Wertschöpfungsketten vertikal aufgegliedert. Im Anschluss kann
dann grob zwischen der Infrastruktur und den mit Hilfe dieser Infrastruktur
erbrachten Diensten unterschieden werden. Etwas detaillierter kann
25 Knieps (1997) u. (1999).
26 Baumol (1982).
27 Vgl. auch von Weizsäcker (1980) u. (2005); McAfee u.a. (2004).
12

Tabelle 1: Subadditivität, Irreversibilität und Monopolresistenz in
ausgewählten Bereichen
Branche Produktionsstufe, TeilSub-additiMarkt-IrreverMonopolbereichvität*sibilität Resistenz
1 2 3 4 5
Telekommunikation Teilnehmeranschlussleitung ja** hoch
noch
(Festnetz)
Verbindungsnetz
nein gering
nein
Endgeräte
nein gering
nein
Strom Erzeugung
nein gering
nein
Transport und Verteilung ja
hoch
ja***
Vertrieb
nein gering
nein
Gas Produktion/Import
nein gering
nein
Transport und Verteilung ja
hoch
ja
Trinkwasser Gewinnung
evtl. evtl.
evtl.
Aufbereitung
nein nein
nein
Transport und Verteilung ja
hoch
ja
Abwasser Kanalisation
ja
hoch
ja
Aufbereitung
nein gering
nein
Briefe, Pakete Annahme, Transport nein gering
Nein
Zustellung
evtl. gering
nein
Kabelfernsehen Programm
nein gering
nein
Distribution
ja
hoch
ja
Schienenverkehr Schienennetz
ja
hoch
Ja
(Eisenbahn) Personenverkehr bei:
- geringer Verkehrsdichte ja
gering
nein
- hoher Verkehrsdichte nein gering
nein
Güterverkehr
nein gering
nein
U-/Straßen-Bahn Wege und Betrieb ja hoch Ja
Busverkehr bei geringer Verkehrsdichte ja
gering
nein
bei hoher Verkehrsdichte nein gering
nein
Flugverkehr Flughäfen
evtl. hoch
evtl.
gesamtes Liniennetz nein gering
nein
einzelne Relationen ja
gering
nein
Schifffahrt Häfen
evtl. hoch
evtl.
Verkehr
nein gering
nein
Quelle: Die Übersicht stellt eine anhand eigener Recherchen überarbeitete Version von Kruse
(1985), S. 66 dar.
* Natürlich besteht in fast jedem Industriezweig für einen bestimmten Bereich sehr geringer Nachfragemengen
eine Subadditivität der Kostenfunktion (nämlich bis die mindestoptimale Betriebsgröße
erreicht ist). Von daher beziehen sich die Angaben auf typische Nachfragegrößen außerhalb
von dünn besiedelten ländlichen Bereichen in Deutschland. Auf einer kleinen entlegenen Südseeinsel
ist fast jegliche Produktion ein natürliches Monopol.
** Über die Subadditivität der Kostenfunktion im TK-Ortsnetz gibt es allerdings unterschiedliche Auffassungen
(vgl. Correa (2003), Shin/Ying (1992).
*** Die Monopolresistenz im Bereich des Stromtransports und der Stromverteilung kann sich jedoch
auflösen, wenn die Kosten für sog. Mikro-Power-Anlagen weiter sinken, welche Transport und
Verteilung weitgehend überflüssig machen.
zwischen Netzleistungen (Erstellung, Betrieb, Instandhaltung der Netzinfrastruktur),
Steuerungsleistungen (z.B. Trassenallokation, Fahrplanmanagement),
vorgelagerten Leistungen (z.B. Energieerzeugung, Trinkwasseraufbereitung,
Posteinsammeln) und nachgelagerten Leistungen
13

(z.B. Vertrieb, Verteilung, Entsorgung) differenziert werden. Dabei stellen
Netz- und Steuerungsleistungen oftmals resistente natürliche Monopolbereiche
dar, zu denen Wettbewerber auf vor- oder nachgelagerten
Märkten Zugang benötigen. Ohne Zugriff auf die entsprechenden
wesentlichen Einrichtungen wie z.B. die Stromnetze im Elektrizitätsbereich
oder dem Schienennetz der Bahn zu bekommen können potenzielle
Wettbewerber nicht auf den jeweiligen vor- oder nachgelagerten
Märkten ihre Dienste anbieten. In Anlehnung an Kruse 28 lässt sich eine
disaggregierten Betrachtung netzbasierter Industrien, wie in vorangehender
Tabelle 1, dargestellt vornehmen.
4. Vertikale Marktabschottung
Wird der Zugang zu wesentlichen Einrichtungen nicht durch eine Regulierungsbehörde
durch adäquate Maßnahmen sichergestellt, besteht für
den etablierten Anbieter die Möglichkeit und darüber hinaus der Anreiz,
Wettbewerber durch überhöhte Netzzugangsentgelte vom nachgelagerten
Markt fernzuhalten. 29 Um eine solche vertikale Marktabschottung auf
nachgelagerten Dienstemärkten zu vermeiden, enthält der regulatorische
Rahmen vieler netzbasierter Industrien Vorschriften, die den Zugang zu
wesentlichen Einrichtungen ermöglichen sollen. 30
Die Diskussion der spezifischen Charakteristika netzgebundener Industrien
zeigt, dass im Hinblick auf Diskriminierungspotenziale die vertikale
Industriestruktur ein wesentlicher Einflussfaktor ist. Bei der Analyse der
Vor- und Nachteile vertikaler Entflechtung in Netzindustrien, sollten
neben der Betrachtung von Diskriminierungspotenzialen vor allem aber
auch Anreize für eine effiziente Investitionstätigkeit des Infrastrukturanbieters
im Mittelpunkt der Analyse stehen. Im folgenden Kapitel werden
zunächst theoretische Erwägungsgründe für oder gegen die vertikale
Entflechtung netzgebundener Industrien diskutiert.
28 Kruse (1985).
29 Die Theorie der Inputpreisdiskriminierung und vertikalen Marktabschottung soll hier nicht im Detail
dargestellt werden. Stattdessen sei auf Haucap/Heimeshoff (2005) sowie Rey/Tirole (2007) und die
dort zitierte Literatur verwiesen.
30 Für weitere Details siehe Haucap/Heimeshoff (2005).
14

III. Vertikale Integration und Entflechtung netzgebundener Industrien
aus ökonomischer Perspektive
Wie die vorangegangenen Ausführungen gezeigt haben, ist ein diskriminierungsfreier
Netzzugang elementar für einen Wettbewerb auf den vor-
und nachgelagerten Märkten von Netzindustrien. Gleichsam werden die
Missbrauchspotenziale aus einer zusätzlich vertikalen Marktabschottung
des Netzbetreibers als beträchtlich und wettbewerbspolitisch nur schwer
lösbar angesehen. Die vertikale Disintegration oder auch vertikale Entflechtung
(vertical unbundling) stellt eine Marktstrukturregulierung dar,
die sich gegen diese in Netzindustrien oftmals historisch gewachsene
vertikale Konzentration auf zwei oder mehreren verbundenen Märkten
richtet. Im Sinne des disaggregierten Ansatzes 31 ist es das Ziel dieser
wettbewerbspolitischen Maßnahme, die wettbewerbsfähigen von den
monopolistischen Bereichen einer netzgebundenen Industrie zu trennen.
In diesem Zuge gilt es, die industrielle Wertschöpfungskette funktional in
die Bereiche der Netzinfrastruktur (Transport, Verteilung), der vorgelagerten
Produktionsstufen (Upstream-Aktivitäten, Erzeugung) und der
nachgelagerten Produktionsstufen (Downstream-Aktivitäten, Versorgung,
Dienstleistungen) aufzugliedern. Im Hinblick auf den Intensitätsgrad der
Entflechtung sowie ihre wettbewerbsökonomische Wirkung lassen sich
die folgenden vier Desintegrationsansätze differenzieren 32 .
Unbundling of Accounts. Die buchhalterische Aufspaltung des zu regulierenden
Unternehmens in die idealtypischen Einzelkonten der Erzeugung,
des Netzbetriebs und der Versorgung beschreibt die schwächste der
möglichen Desintegrationsmaßnahmen, da lediglich eine nach zuvor definierten
Funktionsbereichen des Unternehmens getrennte Rechnungslegung
vorgeschrieben wird ohne tiefer in die Unternehmensorganisation
und -aktivitäten einzugreifen. Das wesentliche Ziel einer solchen bilanziellen
Entflechtung ist es, die Kosten für den Netzbetrieb von den Kosten
für Erzeugung und Versorgung zu trennen und auf diese Weise für
ein höheres Maß an Transparenz für die Berechnung des Netzzugangsentgelts
zu sorgen. Obwohl die Bilanzierung der zukünftigen Unternehmensaktivitäten
in der Art und Weise zu erfolgen hat, als ob es sich bei
den bilanziell getrennten Funktionsbereichen um selbstständig wirtschaftende
Segmente des Unternehmens handelt, bleiben die internen
Organisationsabläufe, die rechtlichen Beziehungen nach innen und
außen sowie die Eigentumsverhältnisse de facto von der Entflechtung
unberührt. Zudem kann eine Trennung der Rechnungslegung nur dann
31 Vgl. Knieps (1999).
32 Vgl. zu den weiteren Ausführungen auch Monopolkommission (2003), Tz. 811.
15

eine erhöhte Transparenz der Kostenstruktur sowie die Offenlegung
wettbewerbsverzerrender Quersubventionen (interne Verrechnungspreise)
zwischen den Funktionsbereichen bewirken, wenn einem solchen
Verfahren ein übermäßiger Grad an bilanziellen Ansatz- und Bewertungswahlrechten
nicht entgegensteht. Aus wettbewerbsökonomischer
Sicht darf die buchhalterische Trennung demzufolge als eine notwendige,
jedoch keinesfalls als eine hinreichende Bedingung für die Sicherstellung
eines diskriminierungsfreien Netzzugangs beschrieben werden.
Management Unbundling. Eine im Vergleich zum Unbundling of
Accounts weitergehende Entflechtungsmaßnahme stellt die zusätzliche
Verpflichtung des betroffenen Unternehmens zur eigenständigen Organisation
der Netzinfrastruktur als eine separate Unternehmenssparte dar.
Aus wettbewerbsökonomischer Perspektive besteht das Ziel dieser
Maßnahme darin, die Unabhängigkeit der Netzinfrastruktur von den anderen
Unternehmenssegmenten (Erzeugung und Versorgung) noch
weiter zu erhöhen und mithin das Diskriminierungspotenzial gegenüber
Newcomern bei der Überlassung des Netzzugangs zu verringern. Dieses
Potenzial lässt sich durch eine organisatorische Abspaltung der Netzinfrastruktur
jedoch nicht vollständig einschränken, da die einzelnen
separierten Sparten noch immer dem Weisungsrecht der hierarchisch
übergeordneten Unternehmensführung unterworfen sind.
Legal Unbundling. Im Zuge der (gesellschafts-) rechtlichen Entflechtung
sind die verschiedenen Bereiche des zu regulierenden Unternehmens zu
separieren, wobei nun jedoch die Organisation der Segmente in eigenständige
Rechtsformen erfolgt, deren Aktien (Stimmrechte) von einer
Holding vorgehalten werden, die typischerweise durch die Muttergesellschaft
verkörpert wird. Die Unabhängigkeit des auf diese Weise neu
geschaffenen Netzbetreiberunternehmens soll dadurch sicher gestellt
werden, dass eine gemeinsame Führung mit anderen Unternehmenssegmenten
(Erzeugung, Versorgung) durch Personalunion ausgeschlossen
und der Informationsaustausch zwischen diesen Bereichen mit Hilfe
von so genannten Chinese Walls erschwert wird. Eine vollkommene
Unabhängigkeit lässt sich jedoch auch durch eine rechtliche Entflechtung
nicht erreichen, da die Netzinfrastrukturgesellschaft noch immer der uneingeschränkten
Entscheidungsgewalt des hierarchisch übergeordneten
Vorstands der Holding unterliegt.
Ownership Unbundling. Den tiefsten wirtschaftspolitischen Eingriff verkörpert
die eigentumsrechtliche Entflechtung des betroffenen Unternehmens.
Wie im Zuge des Legal Unbundling wird die Netzinfrastruktur
institutionell separiert, wobei sie jedoch zusätzlich aus dem bisherigen
16

Unternehmensverbund ausgegliedert wird und das Eigentum anschließend
in die Hände außenstehender Dritter als neue Anteilseigner übergeht.
Unter Vernachlässigung allgemeiner Effizienzüberlegungen ist
diese Art von Entflechtung aus einer rein wettbewerbsorientiertenSicht
grundsätzlich zu begrüßen, da die Anreize der Netzbetreiber, potenzielle
Wettbewerber zu diskriminieren, aufgrund der nun geschaffenen vollständigen
Unabhängigkeit der Netzinfrastruktur entfallen.
Es ist also festzuhalten, dass eine vertikale Entflechtung am besten
geeignet ist, das Diskriminierungspotenzial zu bändigen und eine vertikale
Marktabschottung zu verhindern. Was also spricht dann gegen eine
solche Entflechtung? Neben juristischen Argumenten gibt es auch eine
Reihe von ökonomischen Aspekten, welche gegen eine vertikale Entflechtung
netzgebundener Industrien sprechen können: 33
a) Zunächst gilt es zu betonen, dass die vertikale Entflechtung zwar das
Problem der vertikalen Marktabschottung zu lösen vermag, doch
unabhängig davon dürfte das Problem monopolistischer Netzzugangsentgelte
auch im Falle nicht integrierter Monopolanbieter bestehen
bleiben. Dies liegt daran, dass sich ein gewinnmaximierendes
Unternehmen selbst bei einer verpflichtenden Offenlegung von Informationen
aus der internen und externen Rechungslegung im Zuge
des Management oder Legal Unbundling weiterhin opportunistisch
verhalten wird und bewusst Informationen verzerrt. 34 Begünstigt durch
eine asymmetrische Informationsverteilung zwischen Regulierungsbehörden
und betroffenen Unternehmen bleibt die Preisdiskriminierung
des Netzbetreibers aus Sicht der Behörde somit weiterhin intransparent.
Zwar kann die Behörde nun die Festsetzung der Netzzugangsentgelte
beobachten, ob diese die tatsächliche Kostenstruktur
des Unternehmens widerspiegeln und ob ggf. Rabatte an integrierte
Diensteanbieter vergeben werden, ist für sie jedoch weiterhin nur sehr
schwer zu erkennen. 35
b) Ein zweites Argument gegen eine vertikale Entflechtung des integrierten
Betreibers einer wesentlichen Einrichtung ist der etwaige Verlust
von Verbundvorteilen (economies of scope). Solche Verbundvorteile
lassen sich in vertikalen Netzindustrien oftmals dadurch erzielen, dass
vor- und nachgelagerte Stufen der Erzeugung und Versorgung, zwischen
denen sonst Marktbeziehungen bestehen würden, in einer
Wertschöpfungskette stehen und somit eine gemeinsame Produktion
33 Vgl. z.B. Bühler (2004) u. (2005).
34 Vgl. Phlips (1983).
35 Vgl. auch Haucap/Heimeshoff (2005), S. 8.
17

18
von Netzinfrastruktur und netzgebundenen Dienstleistungen erfolgt. 36
Zudem lassen sich je nach Grad der Unsicherheit, Häufigkeit und
Faktorspezifität von Transaktionen zwischen den Wertschöpfungsstufen
die hierdurch entstehenden Transaktionskosten durch eine
vertikale Integration reduzieren. 37 Im Sinne eines efficiency tradeoff
38 s sind demzufolge die allokativ-statischen Effizienzverluste aus
verlorenen Verbundvorteilen und Transaktionskostenersparnissen
gegenüber den möglichen dynamischen Effizienzgewinnen aus einem
potenziellen Wettbewerb bei vertikaler Entflechtung abzuwägen.
c) Ein drittes Argument gegen die vertikale Entflechtung ergibt sich aus
der Möglichkeit steigender Preise infolge des Problems der doppelten
Marginalisierung, wobei das Ausmaß der Preissteigerung von der
Regulierung der Netzzugangsentgelte, von der jeweiligen Ausgestaltung
der Verträge zwischen Netzbetreibern und Diensteanbietern und
vom Grad der Imperfektion des Wettbewerbs im Endkundenmarkt abhängt.
So könnte der Netzbetreiber nach erfolgter Entflechtung und je
nach Ausgestaltung der Netzzugangsregulierung einen über den
Grenzkosten liegenden Preis (mark-up pricing) für sein Produkt, also
den Zugang zu seiner Netzinfrastruktur und deren Nutzung, von den
Diensteanbietern verlangen. Das wird typischerweise auch der Fall
sein, da ein Grenzkostenpreis in einer so fixkostenintensiven Bereich
wie der Netzinfrastruktur nicht kostendeckend im Regelfall ist. Daher
beinhalten die typischen auf Kostenbasis regulierten Zugangspreise
wie z.B. die Kosten der effizienten Leistungserstellung (KEL) nach
dem Telekommunikationsgesetz (TKG) Gemeinkostenzuschläge auf
die langfristigen Zusatzkosten. De facto dürften die Zugangspreise
aufgrund der bekannten Fix- und Gemeinkostenproblematik fast
immer über den Grenz- oder Inkrementalkosten liegen. Je nach Ausmaß
des Wettbewerbs im Endkundenmarkt werden die Diensteanbieter
dann wieder einen über Grenzkosten liegenden Preisaufschlag
kalkulieren, der den Endverbraucherpreis sukzessive erhöht. Insgesamt
wird somit ein zweistufiger Preisaufschlag realisiert werden, der
im Fall vertikaler Integration nur einstufig erfolgen würde.
d) Ein letztes, jedoch innerhalb der ökonomischen Fachliteratur zentrales
Argument gegen die vertikale Entflechtung, wird in einem aus der
Separation resultierenden Unterinvestitionsrisiko gesehen. 39 Der mög-
36
Vgl. Knieps (2001), S. 25; Rottenbiller (2002), S. 52.
37
Ebenso werden die aus einer vertikalen Entflechtung resultierenden Reorganisationskosten für das
betreffende Unternehmens vermieden.
38
Vgl. Brunekreeft/Keller (2001), S. 8.
39
Vgl. bspw. Bühler u.a. (2004), S. 253 ff.

liche Rückgang von Investitionen sowohl auf Seiten des Netzinfrastrukturbetreibers
als auch in vor- und nachgelagerten Märkten lässt
sich auf folgende drei theoretische Ursachen zurückführen:
1. Investitionen des Netzbetreibers in die Netzinfrastruktur sind als
spezifische Investitionen zu kennzeichnen, die sich dadurch auszeichnen,
dass sie zu einem großen Teil marktirreversibel, also
sunk costs, sind. Im Zuge einer vertikalen Entflechtung besteht nun
die Gefahr, dass sich der investierende Netzbetreiber zukünftig nur
noch einen Teil seiner Investitionsrente aneignen kann. Antizipieren
rationale Investoren dieses Risiko, werden sie in der Folge zu
wenig oder überhaupt nicht in den Aufbau oder Ausbau bzw. die
Erhaltung der Netzinfrastruktur investieren.
2. Der Betreiber einer wesentlichen Einrichtung verfügt im Anschluss
an eine vertikale Entflechtung nur mehr über einen begrenzten
Einfluss auf die Gestaltung der Endkundenpreise, wobei die Nutzung
seiner Infrastrukturleistungen und somit typischerweise seine
Erlöse jedoch von der Gestaltung der Endkundenpreise und der
Dienstevermarktung im Endkundenmarkt abhängen. Unter diesen
Umständen dürfte die Investitionsbereitschaft ebenfalls sinken.
3. Eine vertikale Separation der Netzinfrastruktur erhöht sukzessive
die Koordinations- und Verhandlungskosten zwischen dem Netzbetreiber
und den Diensteanbietern auf der nachgelagerten Stufe.
Diese Transaktionskosten können ebenso die Investitionsanreize
des Netzbetreibers schmälern.
Bei einer regulatorischen oder wirtschaftspolitischen Entscheidung für
oder gegen eine vertikale Entflechtung kommt es also darauf an zu prüfen,
inwiefern die oben angeführten Vor- und Nachteile einer vertikalen
Entflechtung im Einzelfall tragen. Es muss betont werden, dass die einzelnen
Argumente für und gegen eine vertikale Entflechtung nicht für alle
netzgebundenen Industrien gleichermaßen gelten. Pauschale Urteile für
oder gegen eine vertikale Entflechtung sind somit in jedem Fall fehl am
Platz.
Zu prüfen ist vielmehr, inwiefern (a) überhaupt ein dauerhaft resistentes,
natürliches Monopol vorliegt, (b) Wettbewerb auf vor- und nachgelagerten
Märkten überhaupt möglich ist, (c) welches Diskriminierungspotenzial
die Betreiber wesentlicher Einrichtungen haben und wie einfach oder
schwierig dieses durch Regulierungsbehörden kontrolliert werden kann,
(d) welche Verbundvorteile bei einer Entflechtung verloren gehen, (e) wie
19

die Investitionsanreize beeinflusst werden, (f) welche einmaligen Trennungskosten
entstehen und (g) welche anderen Faktoren (z.B. juristischer
oder politischer Natur) es zu bedenken gilt.
IV. Ein Prüfschema für die Entflechtung netzgebundener Industrien
Die Kernfrage in der Debatte eines Pro oder Contra vertikaler Entflechtung
muss aus ökonomischer Sicht also zunächst lauten, welches
Potenzial für einen Wettbewerb auf dem einem vor- oder nachgelagerten
Markt in welcher netzgebundenen Industrie zu erwarten ist. Ist das
Potenzial für Wettbewerb auf vor- und nachgelagerten Märkten gering,
gibt es aus rein ökonomischer Sicht weitaus weniger Gründe für eine
vertikale Entflechtung.
Selbst wenn Wettbewerb auf einem Markt sich nicht realisieren lässt,
kann jedoch Wettbewerb um einen Markt in Form einer Ausschreibung
sinnvoll sein, 40 d.h. wird das Potenzial für Wettbewerb auf einem vor-
oder nachgelagerten Markt als eher gering eingeschätzt, kann ein Wettbewerb
um einen Markt über Ausschreibungen Effizienzpotenziale
heben. Hier ließen sich ggf. auch Teilleistungen ausschreiben, z.B. um
den Wettbewerb um einzelne Dienste in einer Ausschreibung zu intensivieren.
So könnte der Netzbetrieb als Leistung A unabhängig von der
Erbringung eines Dienstes B über dieses Netz ausgeschrieben werden.
Das Problem ist jedoch, dass so ggf. Verbundvorteile nicht realisiert
werden.
Besteht Unsicherheit bzgl. des Ausmaßes möglicher Verbundvorteile
zwischen A und B, so könnte die Ausschreibung den Netzbetrieb und die
Dienste zusammen (A undB) oder jeweils separat als Leistung A und
Leistung B umfassen. Liegen signifikante Verbundvorteile vor, so werden
Teilnehmer einer Ausschreibung bessere Gebote für einen gemeinsamen
Betrieb von Netzen und Diensten abgeben. Sind die Verbundvorteile
hingegen nicht signifikant, werden diejenigen die besten Gebote
abgeben, die z.B. aufgrund von Spezialisierungsvorteilen am kostengünstigsten
operieren können. Der wesentliche Vorteil eines solchen
Ausschreibungsverfahrens liegt dann in der Tatsache, dass etwaige
Verbundvorteile durch den Bieterwettbewerb, also quasi experimentell,
ermittelt werden können.
40 Vgl. schon Demsetz (1968).
20

Eine differenzierte Analyse ist auch im Hinblick auf das Diskriminierungspotenzial
von Nöten. Die Frage ist hier, wie einfach oder schwierig
es für Regulierungsbehörden aufgrund von Informationsasymmetrien ist,
eine faktische Diskriminierung zu erkennen und effektiv zu unterbinden.
Auch was die mögliche Veränderung möglicher Investitionsanreize angeht,
gilt es von Fall zu Fall zu prüfen, wie diese durch eine Entflechtung
tangiert werden. So spielt bspw. das Unterinvestitionsproblem im Bahnbereich
eine nur untergeordnete Rolle, da Investitionen in die Netzinfrastruktur
zu einem überwiegenden Teil durch die öffentliche Hand
subventioniert werden. 41 Zudem lässt sich die Reduktion der Investitionsanreize
bei vertikaler Entflechtung durch eine adäquat ausgestaltete
Regulierung mildern oder sogar beseitigen. So können z.B. Rate-of-
Return- oder Return-on-Ouput-Regulierungen das Unterinvestitionsproblem
reduzieren, da diese Art der Netzzugangsregulierung die Investitionsanreize
des Netzbetreibers tendenziell erhöht. Die Ausgestaltung
der Entgeltregulierung ist somit nicht unabhängig von der Frage, ob eine
vertikale Entflechtung stattfindet order nicht.
Des Weiteren sollte bedacht werden, dass nach einer vertikalen Entflechtung
typischerweise eine wesentlich weniger eingriffstiefe Regulierung
notwendig wird, da das besonders schwierig zu beherrschende
Diskriminierungsproblem stark gemildert wird. Daher müssen reduzierte
Regulierungskosten ebenfalls in eine Wohlfahrtsberechnung einfließen.
Auf der anderen Seite sind jedoch auch politische Transaktionskosten zu
beachten, welche durch eine Entflechtung möglicherweise entstehen
können. Wie Williamson 42 und Dixit 43 verdeutlicht haben, sollte ein
institutionenökonomischer Effizienzbegriff auch politische Transaktionskosten
berücksichtigen und politisch umsetzbare Lösungen miteinander
vergleichen, nicht jedoch idealtypische Lehrbuchlösungen, welche ggf.
nicht realisiert werden können. Dies impliziert z.B. auch, dass bestehende
grundgesetzliche Bestimmungen (wie der Schutz des Privateigentums)
zu beachten sind bzw. die Transaktionskosten zu bedenken
sind, welche sich durch eine Änderung oder gar Missachtung solcher
politisch determinierter Nebenbedingungen ergeben.
Somit schlagen wir für die Beurteilung der vertikalen Entflechtung ein
mehrstufiges Bewertungsschema vor, das auf den folgenden sieben
Fragen aufbaut:
41
Vgl. Monopolkommission (2006), Tz. 17.
42
Williamson (1996).
43
Dixit (1996).
21

(1) Liegt in der betrachteten Industrie dauerhaft ein resistentes natürliches
Monopol (z.B. im Netzbereich) vor? Wenn nicht, sollte keine
Entflechtung erfolgen.
(2) Ist Wettbewerb auf vor oder nachgelagerten Märkten wahrscheinlich?
Falls nicht, sollte eine zwangsweise vertikale Entflechtung nicht
erfolgen.
(3) Sind die Diskriminierungsmöglichkeiten vertikal integrierter Anbieter
für Regulierungsbehörden relativ leicht zu kontrollieren (z.B. bei reiner
Preisdiskriminierung) oder eher schwierig zu begrenzen (z.B. bei
vielfältigen Möglichkeiten nicht-preislicher Diskriminierung)? Bei
einer relativ einfachen Kontrolle durch Regulierungsbehörden, sollte
eine vertikale Entflechtung nur erfolgen, wenn damit keine anderen
Effizienzverluste verbunden sind.
(4) Welche Verbundvorteile gehen verloren und sind dies auch
volkswirtschaftliche Effizienzverluste (im Gegensatz zu rein
betriebswirtschaftlichen Kosten)? Sind diese Verluste signifikant,
müssen auch die zu erwartenden Effizienzgewinne aus dem
zunehmenden Wettbewerb signifikant sein, um eine Entflechtung zu
rechtfertigen.
(5) Werden Anreize zu effizientem Investitions- und Innovationsverhalten
durch eine vertikale Entflechtung negativ verändert? Wenn ja, ist
zu weiter fragen, ob dies durch eine geeignete daran anschließende
Regulierung kompensiert werden kann (z.B. relativ großzügige
Netznutzungsentgelte oder Regulierungsferien). Wenn dies nicht
möglich sein sollte, müssen wie schon bei (3) die zu erwartenden
Effizienzgewinne aus dem zunehmenden Wettbewerb signifikant
sein, um eine Entflechtung zu rechtfertigen.
(6) Welche einmaligen Trennungskosten entstehen volkswirtschaftlich?
(7) Gibt es andere Argumente außerökonomischer Natur, welche Transaktionskosten
bei einer Entflechtung verursachen würden?
Zusammenfassend sei noch mal betont: Eine pauschale Aussage für
oder gegen die Entflechtung vertikal integrierter Netzindustrien lässt sich
ökonomisch nicht herleiten. Wie so oft, kommt es auf die genauen Umstände
an, welche es zu würdigen gilt. Genau dies wollen wir im Folgenden
anhand dreier Beispiele tun. Wie wir sehen werden, ergibt eine zusammenfassende
Würdigung der Umstände anhand der eben genannten
Kriterien, dass eine Trennung von Netz und Betrieb im Schienenverkehr
in Deutschland sinnvoll erscheint, während im Bereich der Wasserwirtschaft
eine forcierte Trennung heute wenig effizient sein dürfte. Im
Gegenteil wäre ggf. sogar eine weitere Integration zwischen den Berei-
22

chen Trinkwasserversorgung und Abwasserentsorgung denkbar. Viel
weniger klar ist hingegen der Fall der Elektrizitätswirtschaft, für den ja die
EU-Kommission gerade die vertikale Entflechtung als eine Reformoption
propagiert.
V. Bewertung vertikaler Entflechtung in ausgewählten
Netzindustrien
1. Vertikale Entflechtung im Bahnbereich in Deutschland
Um die Vor- und Nachteile einer möglichen Entflechtung im Bahnsektor
besser beurteilen zu können, wird an dieser Stelle zunächst die Struktur
bzw. die Wertschöpfungskette eines typischen Eisenbahnsektors betrachtet.
Der Bahnsektor teilt sich vertikal in die folgenden drei Stufen
ein:
1. Netzdienstleistungen
2. Verkehrsdienstleistungen
3. Steuerungsleistungen
Unter den Bereich der Netzdienstleistungen fasst man die Erstellung, die
Instandhaltung und den Betrieb der Bahninfrastruktur. Im Bereich des
Netzes liegt der monopolistische Engpassbereich im Bahnsektor, der
potenziellen Konkurrenten auf dem nachgelagerten Markt zugänglich
gemacht werden muss. Verkehrsdienstleistungen beinhalten den Transport
von Personen und Gütern auf der vorhandenen Netzinfrastruktur.
Dieser Bereich ist in jedem Fall kompetitiv bzw. soll durch eine adäquate
Netzzugangsregulierung von Seiten der Bundesnetzagentur (BNetzA) zu
einem wettbewerblichen Markt transformiert werden. Der Bereich der
Steuerung umfasst vor allem die Trassenallokation. Von Seiten des Infrastrukturbetreibers
muss ein reibungsloser Ablauf des Schienenverkehrs
sichergestellt werden. Dies geschieht zum einen durch die Zuteilung
bestimmter Trassen und zum anderen durch Aufstellung geeigneter
Fahrpläne sowie entsprechender Maßnahmen zu deren Einhaltung.
Festzuhalten bliebt somit, dass das Schienennetz ein resistentes natürliches
Monopol ist. Wettbewerb im Bereich der Verkehrsdienstleistungen
ist undenkbar ohne eine wirksame Netzzugangsregulierung für das
Streckennetz. Mit einem wirksamen Zugang zu den wesentlichen Infrastrukturanlagen
der Deutschen Bahn AG (vor allem Trassen und Stationen)
ist jedoch in vielen Bereichen Wettbewerb auf den Schienenverkehrsmärkten
prinzipiell möglich.
23

Der wesentliche wettbewerbsökonomische Vorteil einer vertikalen Trennung
liegt somit darin begründet, dass ein integrierter Netzbetreiber
wesentliche Diskriminierungspotenziale und -an-reize besitzt. Diese
Diskriminierungspotenziale sind im Bahnbereich insbesondere nichtpreislicher
Natur, wie z.B. Fahrplankonzeptionen, die sich ausschließlich
an den Wünschen der dominierenden nationalen Bahngesellschaften
orientieren. Auch das Einrichten von Langsamfahrtsellen, die verzögerte
Vergabe oder gar Verweigerung von Trassen und auch strategische
Investitionen (z.B. das selektive Ausbessern von selbst stark befahrenen
Trassen) sind mögliche Formen der Diskriminierung. Diese nicht-preislichen
Diskriminierungsformen effektiv zu unterbinden, ist für eine Regulierungsbehörde
aufgrund der gravierenden Informationsasymmetrien
kaum möglich. Hingegen wird eine funktionsfähige Zugangsregulierung
durch eine vertikale Trennung des Netzes stark vereinfacht, da die Anreize
zur nicht-preislichen Diskriminierung erheblich sinken. Dies bestätigen
unter anderem positive Erfahrungen aus Schweden und Großbritannien.
44
Wie sieht es im Bahnbereich mit den theoretischen Argumenten gegen
eine vertikale Entflechtung wie dem Verlust von Verbundvorteilen aus?
Hier ist anzumerken, dass dieser Verlust im Bahnbereich zwar vorhanden
ist, aber nicht in dem Ausmaß wie z.B. vom sog. Primon-Bericht
unterstellt. 45 Zum einen müssen bestimmte Koordinationsaufgaben, wie
z.B. die Trassenallokation oder die Fahrplanabstimmung auch in einem
integrierten Konzern zwischen den verschiedenen Konzernunternehmen
der DB AG geleistet werden. Dabei ist nicht ersichtlich, warum diese
Aufgaben nicht auch zwischen der DB AG und einem unabhängigen
Netzbetreiber bzw. anderen Wettbewerbern relativ effizient durchgeführt
werden können, wenn auch geringfügig höhere Transaktionskosten
durch vertikale Entflechtung entstehen könnten. Zum anderen werden im
Primon-Bericht für einen 4-Jahreszeitraum betriebswirtschaftliche Trennungskosten
und Synergieverluste in Höhe von gut 2,5 Mrd. Euro ermittelt.
Ein Großteil dieser Kosten stellt aber keine volkswirtschaftlichen
Kosten dar, da es sich lediglich um Transfers handelt. So werden z.B. im
Falle der Trennung zusätzliche Personalkosten in Höhe von kumuliert
915 Mio. Euro errechnet. Dies sind jedoch größtenteils keine volkswirtschaftlichen
Kosten, sondern Transfers! Auch Erlösrückgänge in Höhe
von 298 Mio. Euro durch die Einstellung bestimmter Güterverkehre durch
die DB AG werden in die Kosten miteinbezogen. Auch hier handelt es
sich größtenteils nicht um volkswirtschaftliche Kosten, da diese Verkehre
44 Monopolkommission (2006) u. (2007a).
45 Vgl. Booz u.a. (2006).
24

lediglich umgelenkt werden. Insgesamt dürften die volkswirtschaftlichen
Kosten, welche aufgrund des Verlusts an Verbundvorteilen entstehen,
wesentlich geringer sein als im Primon-Bericht vermutet.
Das Hauptargument gegen die vertikale Entflechtung von Netzindustrien
im Allgemeinen ist jedoch nicht der Verlust von Verbundvorteilen, sondern
die aus einer Separierung resultierende Reduktion der Investitionsanreize.
46 Dafür werden i.d.R. drei Gründe angeführt:
1. Existenz spezifischer Investitionen von Netzbetreibern und Transportunternehmen
(irreversible Kosten).
2. Begrenzter Einfluss des Netzbetreibers auf die Preisgestaltung und
Vermarktung von Bahnfahrten.
3. Investitionen erfordern Abstimmung zwischen Netzbetreibern und
Transportunternehmen.
Daraus resultierend besteht, ceteris paribus, ein Unterinvestitionsproblem
bei vertikaler Trennung. Spezifische Investitionen von Netzbetreibern
und Transportunternehmen sind dadurch gekennzeichnet, dass
irreversible Kosten entstehen. Anders ausgedrückt können Investitionen,
wenn sie erst einmal getätigt sind, nur mit unter Umständen erheblichen
Verlusten anderen als der ursprünglich geplanten Verwendung zugeführt
werden. Man geht davon aus, dass neue Züge und insbesondere die
Schienennetzinfrastruktur einen hohen Grad an Spezifität aufweisen und
sich investierende Unternehmen bei vertikaler Entflechtung nur einen
Teil der durch die Investition entstehenden Rente aneignen können. Somit
würde tendenziell zu wenig investiert. 47
Darüber hinaus nimmt bei vertikaler Trennung der Einfluss des Infrastrukturbetreibers
auf die Gestaltung der Endkundenpreise stark ab. Es
ist aber offensichtlich, dass die Nutzung seiner Infrastruktur und somit
auch seine Erlöse insbesondere von den Endkundenpreisen und der korrespondierenden
Vermarktung abhängen. Infolgedessen nimmt die Investitionsneigung
aufgrund der mangelnden Einflussmöglichkeiten auf
die Endkundenpreisgestaltung weiter ab. Eine weitere Folge vertikaler
Separation ist die erschwerte Abstimmung zwischen Netzbetreibern und
Transportunternehmen. Beispielsweise bedingt die Verwendung bestimmter
Zugarten möglicherweise eine Aufrüstung des Schienennetzes.
Ebenso gibt es Koordinationsbedarf bei der Einführung neuer Signaltechniken,
für die typischerweise sowohl das rollende Material als auch
46 Vgl. auch Monopolkommission (2006).
47 Ebenda.
25

die Netzinfrastruktur umgerüstet werden muss. Daraus entstehen Koordinations-
und Verhandlungskosten, die ebenfalls zu einer Reduktion der
Investitionsanreize beitragen könnten.
Die Unterinvestitionsproblematik im Bereich der DB AG wird allerdings
durch staatliche Subventionen stark eingeschränkt. Im Verlauf der Jahre
1994 bis 2003 sind 38 Mrd. Euro Investitionsmittel des Bundes an die DB
AG geflossen, wogegen lediglich 11 Mrd. an Eigenmitteln der DB AG für
Investitionen verwendet wurden. Tabelle 2 gibt einen Überblick bezüglich
der Hauptfinanzierungsquellen der Bahninfrastruktur in Deutschland.
Hierbei wird deutlich, dass der Bund insbesondere im Bereich der Neu-
und Ausbauinvestitionen sowie der Bestandsnetzinvestitionen Finanzierungsverantwortung
trägt. 48 Somit kann gerade im deutschen Bahnsektor
die durch eine vertikale Entflechtung hypothetisch induzierte Reduktion
der Investitionsanreize aufgrund der massiven staatliche Subventionierung
nur sehr begrenzt als Problem angeführt werden. 49
Tabelle 2: Finanzierungsquellen der Bahninfrastruktur
Finanzierungsverantwortung für Finanzmittelquellen Finanzierungsart
Bund � Neu- und Ausbauinvestitio- � Finanzmittel des � Baukostenzuschüsse
�
nen
Bestandsnetzinvestitionen
Bundes
� Zinslose Darlehen
DB Netz
AG
26
� Neu-/Ausbauinvestitionen
� Bestandsnetzinvestitionen
� Instandhaltung
� Betriebsführung
Quelle: BOOZ/ALLEN/HAMILTON (2006), S 137.
� Erlöse aus Trassenentgelten
� Eigenmittel
� Cashflow
� Fremdkapital
Schließlich würde eine vertikale Trennung auch die Gewährleistungspflicht
des Bundes nach Artikel 87e Grundgesetz nicht antasten, d.h. der
Bund würde auch bei einer Entflechtung an den Investitionen in Netzinfrastruktur
beteiligt sein. Daneben könnte die Bundesnetzagentur durch
eine angemessene Ausgestaltung der Regulierung, beispielsweise in
Form einer Return-on-Output-Regulierung, für ausreichende Investitionsanreize
sorgen.
Betrachtet man die im Falle der Deutschen Bahn AG durch Subventionen
abgemilderte Unterinvestitionsproblematik sowie die erheblichen
Vorteile in Bezug auf die einfachere Verhinderung insbesondere nicht-
48 Vgl. dazu auch Hellwig (2006).
49 Vgl. auch Monopolkommission (2006).

preislicher Diskriminierung, so wird deutlich, dass im vorliegenden Fall
die Vorteile einer vertikalen Trennung des Netzes klar überwiegen. Darüber
hinaus würde eine Privatisierung des integrierten Konzerns den
Verlust diverser wettbewerbspolitischer Optionen für künftige Politikgestaltung
bedeuten. Sollte zu einem späteren Zeitpunkt eine horizontale
Entflechtung gewünscht werden oder eine Ausschreibung gemeinsamer
Aufträge für Transportleistungen und Netzbetrieb im Regionalverkehr
sinnvoll erscheinen, wäre dies im Falle der vorherigen Privatisierung des
integrierten Konzerns wohl kaum möglich. Eine solche Ausschreibung,
die vorrangig im Bereich des Regionalverkehrs sinnvoll erscheint, könnte
sogar quasi-experimentell Verbundvorteile ermitteln, indem zwei Alternativen
ausgeschrieben werden:
1. Gemeinsames Angebot von Netz und Verkehrsdienstleistung.
2. Getrennte Ausschreibung beider Bereiche.
Anhand der jeweiligen Gebote kann eingeschätzt werden, ob die Bieter
signifikante Verbundvorteile sehen. Wenn dies der Fall ist, werden sie für
die integrierte Ausschreibung höhere Gebote als für den separierten Fall
abgeben. Somit könnte eine vertikal integrierte Vergabe im Regionalbereich
vorgenommen werden, d.h. in den Gebieten, in denen nicht mit
Wettbewerb auf der Schiene zu rechnen ist.
Folglich würde die (Teil-)Privatisierung der DB AG als vertikal integriertes
Unternehmen inklusive des Schienenetzes einen nur schwer korrigierbaren
wettbewerbspolitischen Fehler darstellen. Auch durch massive
Regulierung könnten die insbesondere nicht preislichen Diskriminierungspotenziale
kaum unter Kontrolle gebracht werden. Daher sollt eine
neutrale, vertikal separierte Gesellschaft mit der Vergabe der Trassen
beauftragt werden. Mit dieser regulatorischen Strategie wären die nicht
zu negierenden Diskriminierungsanreize eines vertikal integrierten
Bahnunternehmens wesentlich besser einzudämmen als durch vertikale
Integration und dadurch erforderte schärfere Regulierung. Bei einer vertikalen
Entflechtung von Netz und Schienenverkehr könnte im Rahmen
einer relativ leichthändigen Regulierung die Trassenentgelte überprüft
werden, wobei durch eine großzügige Entgeltregulierung auch Investitionsanreize
gestärkt werden können.
27

Hinzu kommen weitere Aspekte, welche für eine vertikale Trennung
sprechen: Wenn der Bund Mehrheitsaktionär eines vertikal integrierten
Unternehmens bleiben würde, bestünde zusätzlich das massive Problem,
dass die Steuerzahler die Geschäftsrisiken eines globalen Logistikkonzerns
und seiner internationalen Expansion tragen würden. Eine
Vollprivatisierung ist jedoch aufgrund von grundgesetzlichen Bestimmungen
nicht möglich.
2. Vertikale Entflechtung in der Strombranche
Nicht ganz so einfach ist die Analyse für den Elektrizitätsbereich: Für
eine Beurteilung der vertikalen Entflechtung im Energiesektor, wie sie die
EU-Wettbewerbskommissarin Neelie Kroes in jüngerer Zeit wiederholt
gefordert hat, empfiehlt es sich, die deutsche Elektrizitätswirtschaft zunächst
vertikal disaggregiert zu betrachten. Vereinfacht lassen sich die
vorgelagerte Produktion (Stromerzeugung), die Netzinfrastruktur (Übertragung)
sowie die Dienstleistungen aus dem Netz (Verteilung und Versorgung)
differenzieren. Diese Wertschöpfungsstufen stellt Abbildung 1
schematisch dar. Während sich die Bereiche der Stromerzeugung und -
versorgung grundsätzlich als wettbewerbsfähige Bereiche charakterisieren
lassen, sind die Bereiche der Übertragung sowie Verteilung über das
Netz als monopolistische Bottlenecks des Marktes zu identifizieren,
deren Zugang die Zahlung eines Netznutzungsentgelts an die Eigentümer
dieser wesentlichen Einrichtungen erforderlich macht 50 , sowie aus
neuerer Zeit. 51
Der Markt für Stromerzeugung ist aufgrund von technologischen Fortschritten
hinsichtlich der Leistungsfähigkeit von Turbinen, welche es ermöglichen,
dass nun auch kleinere Kraftwerke rentabel auf dem Markt
agieren können, grundsätzlich als ein konkurrenzfähiger Teilsektor anzusehen.
Zudem ist durch die Etablierung der Strombörse die Handelbarkeit
von Strom weiter erhöht worden, sodass auch hier ein zusätzlicher
Wettbewerbsdruck entsteht. Schließlich ließe sich die Wettbewerbsintensität
auf dem Markt für Stromerzeugung weiter durch eine konsequente,
wettbewerbsfreundliche Regulierung der grenzüberschreitenden
Durchleitung mittels transeuropäischer Verbundnetze erhöhen. Die geplante
Netzanschlussverordnung erleichtert zudem den Marktzutritt für
neue Kraftwerke erheblich.
50 Vgl. bereits Joskow/Schmalensee (1983).
51 Bier (2002); Brunekreeft (2003); Bundesnetzagentur (2006).
28

Abbildung 1: Disaggregation der Elektrizitätswirtschaft
Quelle: Brunekreeft/ Keller (2000).
Sowohl das Übertragungs- als auch das Verteilnetz sind aus einer
industrieökonomischen Perspektive hingegen als resistente Monopole zu
beschreiben. Neben der Subadditivität der Kosten, welche sich aus den
Verbund- und Dichtevorteilen gerade im regionalen Bereich erklären lassen,
existiert zudem ein erhebliches Maß an versunkenen Kosten im
Zuge der Errichtung solcher Netze. 52 Auch wenn in Deutschland gleich
vier Verbundunternehmen (VU) 53 als Netzbetreiber auf dem Markt agieren,
handelt es sich dennoch um resistente Monopolbereiche. Denn aufgrund
einer geografisch eindeutigen Abgrenzung, stellt jedes Teilnetz für
sich ein regionales Monopol dar.
Während die Netzbetreiber auf der Ebene der Stromversorgung für den
physikalischen Anschluss des Verteilnetzes an die Endkunden zuständig
sind, besteht zwischen den Versorgungsunternehmen und den Endkunden
nahezu eine rein wirtschaftliche Beziehung. Indem die Versorger im
Rahmen von Lieferungsverträgen zunächst Strom ein- und anschließend
an die Endkunden weiterverkaufen, nehmen sie eine klassische Intermediationsposition
ein. Aufgrund der Tatsache, dass im Rahmen dieser
Funktion kaum versunkene Kosten auftreten und auch Skaleneffekte
vernachlässigbar gering sind, gilt der Bereich der Stromversorgung in
einem sehr starken Maße als wettbewerbsfähig 54 .
Die soeben skizzierte disaggregierte Betrachtung des deutschen Elektrizitätsmarktes
führt zu der Schlussfolgerung, dass ein funktionsfähiger
Wettbewerb auf der Erzeugungs- und Versorgungsstufe den Zugang
potenzieller Wettbewerber zu den Übertragungs- und Verteilnetzen
52
Vgl. Kumkar (2000); Brunekreeft (2003); Bundesnetzagentur (2006).
53
Nach horizontalen Zusammenschlüssen auf der Verbundebene sind dies RWE, E.ON, EnBW,
Vattenfall.
54
Vgl. auch Brunekreeft/Keller (2003).
29

erfordert. Die Besonderheit des deutschen Elektrizitätsmarktes liegt nun
darin, dass der deutsche Markt durch ein nicht unerhebliches Maß an
vertikaler Integration zwischen den wettbewerbsfähigen und monopolistischen
Bereichen gekennzeichnet ist. So sind die VU zunächst sowohl
in den Bereichen der Erzeugung als auch der Übertragung integriert.
Zudem entfällt die Dienstleistung aus dem Netz (Verteilung und Versorgung)
auf rund 930 regionale und kommunale Versorgungsunternehmen,
an denen die VU allerdings nahezu flächendeckend ebenfalls vertikale
Haupt- und Minderheitsbeteiligungen auf der regionalen Ebene halten,
sodass nur wenige Versorger als tatsächlich unabhängig bezeichnet
werden können. 55
Aus einer rein wettbewerbsorientierten Perspektive sind solche vertikalen
Verflechtung des deutschen Elektrizitätsmarktes zunächst einmal als
negativ zu beurteilen, denn eine erfolgreiche Regulierung setzt – wie gezeigt
wurde – eine eindeutig abgegrenzte Disaggregation der netzgebundenen
Industrie in wettbewerbsfähige und monopolistische Bereiche
voraus. Aus einer an gesamtwirtschaftlicher Effizienz orientierten
Sicht ist die Beurteilung der vertikalen Verflechtung hingegen ungleich
schwieriger. Die möglichen Verbundvorteile und auch die potenziellen
Effizienzgewinne aus einer vertikalen Integration verschiedener Wertschöpfungsstufen
wurden bereits oben ausführlich erläutert, sodass eine
strikte vertikale Entflechtung aus ökonomischer Sicht nicht zwangsläufig
geboten ist. Allerdings gilt es zu beachten, dass potenziellen Wettbewerbern
auch bei einer fortbestehenden vertikalen Integration der Zugang
zum Übertragungs- und Verteilnetz als einer wesentlichen Einrichtung
unbedingt ermöglicht wird.
Das aus der Zweiten Neuregelung des Energiewirtschaftsrechts im Juli
2005 hervorgegangene neue EnWG 56 fokussiert neben einem
verbesserten Zugang zu den Übertragungs- und Verteilnetzen sowie
günstigeren Netzzugangsentgelten für die Nutzung dieser Infrastrukturen
durch potenzielle Wettbewerber vor allem auf eine striktere Trennung
dieser monopolistischen Bereiche von den wettbewerbsfähigen Bereichen
bislang vertikal integrierter VU. So verpflichtet § 7 EnWG die vertikal
integrierten VU im Sinne eines Legal Unbundling, den Netzbetrieb
hinsichtlich seiner Rechtsform von den übrigen Tätigkeitsbereichen der
Erzeugung und Versorgung zu trennen. 57 Die in § 8 EnWG festgelegte
operative Entflechtung schreibt zudem eine Separierung des Leitungs-
55
Für weitere Details siehe Monopolkommission (2007b).
56
EnWG (2005).
57
Hinsichtlich der Verteilernetze wurde den deutschen VU eine Übergangsfrist bis Juli 2007 zugestanden.
30

personals des Netzbetriebs von den übrigen Wertschöpfungsstufen vor
(Management Unbundling). §§ 9 und 10 EnWG legen zusätzlich eine informatorische
und bilanzielle Entflechtung des Netzbetriebs fest.
Der deutsche Gesetzgeber (und mithin die EU) reagierte damit auf den
geringen Grad funktionsfähiger Wettbewerbsprozesse auf der nachgelagerten
Vertriebs- oder Versorgungsebene sowie auf die Steigerung der
Netzzugangsentgelte seit der Liberalisierung der deutschen Energiewirtschaft
im Jahre 1998. Die vollständige Öffnung des deutschen Elektrizitätsmarktes
im April 1998 und die Umsetzung des verhandelten Netzzugangs
führten zunächst zwar zu einem unmittelbaren und intensiven
Wettbewerb auf der Vertriebs- oder Versorgungsebene insbesondere für
Industriekunden, während der Wettbewerb durch unabhängige Erzeuger
auf der vorgelagerten Ebene bis heute nicht hinreichend ausgeprägt ist
und allenfalls im Bereich regenerierbarer Energien zu beobachten ist. 58
Auf der Vertriebs- oder Versorgungsebene etablierte sich somit eine
gewisse Konkurrenz vor allem um industrielle Großkunden. Etwas verzögert
begann dann auch der Wettbewerb um Haushaltskunden, welcher
durch eine große Zahl von neu auf den Markt getretenen, unabhängigen
Versorgungsunternehmen sowie durch nachhaltig angelegte Marketinginitiativen
der etablierten Verbundunternehmen forciert wurde. 59 Diese
anfängliche Wettbewerbsdynamik ist jedoch nach 2000 relativ schnell
wieder zum Erliegen gekommen, sodass heute nicht von funktionsfähigem
Wettbewerb im Elektrizitätsmarkt gesprochen werden kann, wie
auch die Monopolkommission 60 in ihrem diesbezüglichen Sondergutachten
klar festgestellt hat.
Die bisherige Wettbewerbsentwicklung auf dem deutschen Elektrizitätsmarkt
muss daher sowohl aus wettbewerbsökonomischer als auch aus
effizienzorientierter Sicht als unbefriedigend bezeichnet werden. 61
Ein wesentlicher Grund für den fehlenden Wettbewerb war sicherlich zunächst
die bis zur EnWG-Novelle 2005 unzureichende Kontrolle der
Netznutzungsentgelte. Durch überhöhte Netznutzungsentgelte können
integrierte Versorgungsunternehmen potenzielle Konkurrenten sowohl
auf der Erzeugerstufe als auch im vertrieb effektiv vom Markt fernhalten,
es kommt zur vertikalen Marktabschottung. Schon seit 2006 findet daher
eine verschärfte Preiskontrolle auf Kostenbasis durch die Bundesnetzagentur
statt. Nach der Verordnung über die Anreizregulierung soll ab
58
Vgl. BMWA (2003); Monopolkommission (2007b).
59
Vgl. Brunekreeft/Keller (2003).
60
Monopolkommission (2007b).
61
Vgl. Ebenda.
31

dem 1. Januar 2009 eine Festlegung von Erlösobergrenzen (Revenue
Cap) in Form einer Anreizregulierung Anwendung finden, sodass dann
eine schärfere Aufsicht über die Netznutzungsentgelte greift. Die BNetzA
hat sich in ihrem Bericht zur Anreizregulierung für eine Regulierung der
Erlösobergrenzen ausgesprochen, 62 da die Vorgabe einer Erlösobergrenze
weniger tiefe Einblicke in die Preisstruktur eines Unternehmens
verlangt als ein System, das auf Preisobergrenzen beruht. So wird nach
Ansicht der BNetzA die größtmögliche unternehmerische Freiheit zugelassen.
63 Diese Auffassung der BNetzA basiert auf dem Befund, dass ein
Marktauschluss vor allem durch einen Preishöhenmissbrauch gegenüber
potenziellen Wettbewerbern erfolgt und weniger durch Preisdiskriminierung.
Nicht-preisliche Diskriminierung spielt im Vergleich zur Höhe der Netznutzungsentgelte
eine untergeordnete Rolle in der Elektrizitätswirtschaft.
Hierin liegt ein signifikanter Unterschied zum Bahnbereich. Diskriminierung
und Marktabschottungsversuche sind für die Regulierungsbehörden
im Elektrizitätsbereich daher wesentlich einfacher festzustellen und zu
unterbinden als bei der Bahn. Anders ausgedrückt, kann beim Strom
keine diskriminierende Trassenvergabe erfolgen oder strategisch eine
Langsamfahrstelle eingerichtet werden. Durch die 2007 verabschiedete
Kraftwerksnetzanschlussverordnung ist zudem nun geregelt, dass neue
Kraftwerke prioritär an ein Netz anzuschließen sind – damit sind die
Diskriminierungsmöglichkeiten gegenüber neuen Anbietern im Erzeugungsmarkt
weiter eingeschränkt.
Ein weiterer Unterschied zum Bahnbereich liegt darin, dass im Energiebereich
Investitionen nicht oder kaum staatlich subventioniert werden.
Die Auswirkungen einer Entflechtung auf das Investitionsverhalten sind
daher im Energie bereich besonders zu berücksichtigen, gerade auch,
weil die Versorgungssicherheit und -qualität den Nachfragern von Strom
besonders wichtig zu sein scheint (d.h. plastisch ausgedrückt möglichst
geringe Schwankungen bei der Netzspannung und möglichst seltene
und nicht längere Stromausfälle). 64 Sollten niedrigere Preise mit zunehmenden
Stromausfällen oder Schwankungen bei der Energieversorgung
verbunden sein, ist nicht klar, dass hierdurch die Konsumentenwohlfahrt
gesteigert wird.
Wie eine eigentumsrechtliche Entflechtung die Investitionsanreize beeinflusst,
ist nicht einfach zu beantworten. Zum einen dürften die Investi-
62
Vgl. Bundesnetzagentur (2006), S. 61.
63
Ebenda, S. 61 f.
64
Vgl. zu den daraus resultierenden Regulierungsproblemen auch Haucap/Rötzel (2007).
32

tionsanreize in die Qualität des Netzes, also die Verlässlichkeit bzw.
Versorgungssicherheit, abnehmen. Dies hat mehrere Gründe: 65 Erstens
steigt der Koordinationsaufwand und zweitens ist für einen reinen Netzbetreiber
ein temporärer Netzausfall weniger tragisch, da er – im Gegensatz
zu einem integrierten Betreiber – in einem solchen Fall nicht auch
noch die Erlöse aus der Stromerzeugung verliert. Zum anderen steigen
für einen reinen Netzbetreiber jedoch die Anreize, Investitionen in den
länderübergreifenden Netzausbau vorzunehmen, da er sich – im Gegensatz
zu einem integrierten Netzbetreiber – nicht gegen die ausländische
Konkurrenz auf der Erzeugerebene abschotte muss oder will. 66 Der Ausbau
der Grenzkuppelstellen würde also durch unabhängige Netzbetreiber
vermutlich forciert werden. Diese Argumentation gilt jedoch wohl
gemerkt nur für die Übertragungsnetzbetreiber, nicht für die Verteilnetze.
Insgesamt betrachtet sind die Effekte einer eigentumsrechtlichen Entflechtung
somit unklar: Während die Anreize zum Netzausbau an den
Marktgrenzen (Grenzkuppelstellen) zunehmen, sinken die Anreize in die
Netzqualität bzw. Versorgungssicherheit zu investieren.
Anzumerken ist in diesem Kontext auch, dass zumindest für Deutschland
die Vorteile einer zwangsweisen eigentumsrechtlichen Entflechtung
dramatisch dadurch gesunken sind, dass E.ON sein Übertragungsnetz
mehr oder minder freiwillig verkaufen wird. Durch den Verkauf des E.ON-
Netzes an einen unabhängigen Netzbetreiber sinken nämlich auch die
Diskriminierungsmöglichkeiten für die anderen drei Übertragungsnetzbetreiber.
Warum? Sollte sich einer der drei vertikal integrierten Unternehmen
weigern, ein neues Kraftwerk anzuschließen bzw. dieses diskriminieren,
so können nichtsdestotrotz Kraftwerke im E.ON-Netzgebiet
angeschlossen werden. Da das Übertragungsnetz insgesamt wie eine
Kupferplatte funktioniert und Deutschland als ein Marktgebiet an der
EEX behandelt wird, bedeutet dies, dass der Strom alternativer Kraftwerksbetreiber
nicht aus dem EnBW-, RWE- oder Vattenfall-Versorgungsgebiet
ferngehalten werden kann, selbst wenn er nicht dort originär
eingespeist wird. Somit macht auch für diese drei Anbieter eine Diskriminierung
alternativer Anbieter relativ wenig Sinn, wenn diese dann alternativ
und problemlos in das E.ON-Netz und damit auch in das deutsche
Gesamtnetz einspeisen können. Dies gilt zwar zunächst nur für den zukünftigen
Kraftwerksbau innerhalb Deutschlands und nicht für den Ausbau
der Grenzkuppelstellen, nichtsdestotrotz reduziert sich jedoch so die
Diskriminierungs-Problematik, welche durch die Kraftwerksnetzanschlussverordnung
sowie die Anreizregulierungsverordnung ohnehin
schon gemildert ist, noch weiter.
65 Vgl. Haucap (2007).
66 Vgl. Ebenda.
33

Für den Strombereich ist daher insgesamt festzuhalten, dass die Vor-
und Nachteile einer vertikalen Entflechtung viel schwieriger zu beurteilen
sind als z.B. im Bahnbereich. Wie auch im Bahnbereich haben vertikal
integrierte Anbieter Anreize und Möglichkeiten, potenziellen Wettbewerbern
auf vor- und nachgelagerten Märkten den Zugang zur wesentlichen
Netzinfrastruktur zu erschweren und so die Märkte effektiv zu verschließen.
Im Energiebereich findet diese vertikale Marktabschottung jedoch
primär durch die Gestaltung der Netznutzungsentgelte, d.h. durch preisliche
Maßnahmen, statt, welche von der Bundesnetzagentur im Zuge der
Entgeltregulierung wesentlich einfacher kontrolliert werden können als
die nicht-preislichen Diskriminierungsmöglichkeiten, welcher der Bahn
offen stehen. Des Weiteren sind auch die Auswirkungen auf die Investitionsanreize
im Energiebereich genauer zu betrachten, da Investitionen in
Netze und Kraftwerke hier, anders als im Bahnbereich, nicht in nennenswertem
Umfang staatlich subventioniert werden. Und schließlich ist
zu bedenken, dass sinkende Preise politisch nicht gewollt zu sein scheinen,
wenn dies eine Zunahme des Stromverbrauchs induziert (was typischerweise
bei einer fallenden Nachfragefunktion zumindest mittelfristig
der Fall wäre).
Kritisch zu beurteilen ist gleichwohl die momentan zu beobachtende zunehmende
Vorwärtsintegration der vier großen Verbundnetzbetreiber auf
der Stadtwerksebene. Aufgrund des trägen Wechselverhaltens vieler
Nachfrager könnte hier eine Marktabschottung auf der Erzeugungsseite
(durch den Verschluss der Absatzwege) erreicht werden. 67 Eine vertikale
Entflechtung bestehender Unternehmen sollte allerdings aufgrund der
Schärfe des Eingriffs, wenn überhaupt, nur als allerletztes Mittel gewählt
werden.
3. Vertikale Entflechtung in der Wasserwirtschaft
Einfacher liegt der Fall wiederum in der Wasserwirtschaft: Grundsätzlich
werden der Wasserwirtschaft vier Aufgaben zugeordnet, die gleichzeitig
die verschiedenen Stufen der Wertschöpfungskette darstellen (OELMANN,
2005). Diese sind:
1. Wassergewinnung
2. Wasseraufbereitung
3. Wassertransport
4. Wasserverteilung.
67 Vgl. Monopolkommission, 2007b.
34

Die Wassergewinnung erfolgt regelmäßig durch Förderung von Grund-
und Quellwasser, welches im Jahre 2001 75% der Wasserversorgung in
Deutschland ausmachte. Grund- und Quellwasser wird vor allem wegen
der verhältnismäßig geringen Verschmutzung bevorzugt, weil es nur in
geringem Maße oder teilweise gar nicht vor der Weiterleitung an die
Verbraucher gereinigt werden muss (OELMANN, 2005). In Abhängigkeit
der Qualität des gewonnenen Wassers wird in der Produktionsstufe der
Wasseraufbereitung die Reinigung des Wassers vorgenommen. An dieser
Stelle sei darauf verwiesen, dass die zur Aufbereitung des Frischwassers
verwendeten Verfahren in sehr ähnlicher Form auch in der Aufbereitung
von Abwasser Verwendung finden. Im Rahmen des Wassertransports
wird Frischwasser von den Produzenten zu den jeweiligen
Versorgungsgebieten transportiert. Innerhalb dieser Gebiete erfolgt die
eigentliche Wasserverteilung. Hier handelt es sich im Gegensatz zu den
Transportleitungen um regional begrenzte Leitungen, die dem Transport
über kurze Strecken dienen und bei denen mit Hilfe zusätzlicher Pumpen,
der in den Haushalten benötigte Wasserdruck aufgebaut wird. Führt
man für diese Wertschöpfungskette eine disaggregierte Analyse zur
Identifizierung potenzieller resistenter natürlicher Monopole durch,
gelangt man zu dem Ergebnis, dass zumindest im Bereich des Wassertransports
sowie der Wasserverteilung resistente natürliche Monopole
vorliegen.
Mögliche Entflechtungspotenziale scheinen im Bereich der Wasserversorgung
kaum gegeben zu sein, da Wettbewerb auf den vor- und nachgelagerten
Ebenen in den allermeisten Bereichen keine Rolle spielen
dürfte. Darüber hinaus dürften bei integriertem Angebot aller Wertschöpfungsstufen
in einem Unternehmen beträchtliche Verbundvorteile
anfallen. Man kann sicherlich davon ausgehen, dass aufgrund bestehender
Hygienevorschriften die integrierte Erbringung von Wassergewinnung,
Wasseraufbereitung und Wassertransport bzw. –verteilung
wesentliche Effizienzvorteile bieten wird. Damit Wasser wirklich in der
notwendigen Qualität zum Endverbraucher geliefert werden kann, sind
erhebliche Koordinationsprozesse zwischen den unterschiedlichen Wertschöpfungsstufen
notwendig, die im Rahmen einer vertikalen Separierung
kaum effizient erbracht werden können. Aus diesen Überlegungen
kann darüber hinaus geschlossen werden, dass eine vertikale Separierung
die erforderlichen Investitionsanreize in erheblichem Maße einschränken
würde. Aufgrund des kaum möglichen Wettbewerbs auf den
vor- und nachgelagerten Märkten erübrigt sich eine Analyse potenzieller
Diskriminierungsanreize.
35

Innovative dezentrale Wassergewinnungsformen, wie z.B. die Gewinnung
und Aufbereitung von Frischwasser durch das Sammeln von
Regenwasser, dürfte eher in gering besiedelten Gebieten eine Rolle
spielen und wird in Deutschland schon aufgrund der existierenden
gesetzlichen Hygienestandards kaum auf breiter Front anwendbar sein. 68
Wasser, welches auf diese Art gewonnen wird ist i.d.R. nicht als Trinkwasser,
sondern nur für Bereiche mit geringeren Anforderungen verwendbar.
Zusammengefasst erscheint eine vertikale Separierung des Transport-
bzw. Verteilungsnetzes in der Wasserwirtschaft nicht sinnvoll, da der
immense Verlust von Verbundvorteilen sowie der korrespondierenden
Investitionsanreize gegen eine solche Vorgehensweise sprechen. Anders
ausgedrückt, erscheint Wettbewerb auf den vor- und nachgelagerten
Märkten der Wasserwirtschaft kaum möglich, so dass derartige Entflechtungsüberlegungen
sich erübrigen. Mangels vorhandener Potenziale
für Wettbewerb auf dem Markt wäre zumindest Wettbewerb um den
Markt in der Wasserwirtschaft eine unter Umständen viel versprechende
Alternative. Wie bereits in den vorangegangenen Abschnitten diskutiert,
wäre dadurch eine experimentelle Ermittlung potenzieller Verbundvorteile
möglich, die in eine effizientere Struktur der Wasserindustrie führt.
Einschränkend sollte aber eingeräumt werden, dass aufgrund der existierenden
Bedingungen auch in Bezug auf den Wettbewerb um den
Markt keine überzogenen Erwartungen aufgebaut werden sollten.
An dieser Stelle sei noch kurz auf die Problematik der Abwasserentsorgung
eingegangen, die in Deutschland vielfach separat von der Frischwasserversorgung
betrieben wird. 69 Hier könnten unter Umständen Verbundvorteile
mit der Wasserversorgung gegeben sein, da in Bezug auf
die Aufbereitung von Frisch- und Abwasser wesentliche technische
Parallelen bestehen, die Effizienzgewinne für ein vertikal integriertes
Unternehmen verursachen könnten. Hier wäre eine Ermittlung potenzieller
Verbundvorteile unter Zuhilfenahme der Ausschreibung unterschiedlicher
Angebotspakete durchaus sinnvoll und viel versprechend.
VI. Fazit
Eine aus ökonomischer Sicht adäquate vertikale Struktur von Netzindustrien
hängt, wie die Betrachtung der Sektoren Bahn, Strom und Wasser
68
Vgl. dazu auch OECD (2006).
69
Das Beispiel Großbritannien zeigt, dass auch ein integriertes Angebot von Frischwasserversorgung
und Abwasserversorgung möglich ist.
36

gezeigt hat, in erheblichem Maße davon ab, in welcher Höhe mögliche
Effizienzgewinne aus der vertikalen Entflechtung monopolistischer Engpassbereiche
potenziellen Effizienzverlusten aus gesunkenen Investitionsanreizen
und einem Verlust an Verbundvorteilen gegenüberstehen.
Die bisherigen Ausführungen haben verdeutlicht, dass es aus theoretischer
Sicht gute Gründe für und gegen eine vertikale Entflechtung gibt.
Pauschale Urteile bezüglich einer angemessenen Vorgehensweise sind
hier strikt abzulehnen, da in jedem Einzelfall oder jeder Netzindustrie
eine sorgfältige Einzelfallprüfung notwendig ist.
Die Kernfrage einer solchen Analyse muss zunächst sein: (1) Liegt in der
betrachteten Branche dauerhaft ein resistentes natürliches Monopol in
einem Teilbereich (z.B. im Netz) vor? Anschließend (2) ist zu fragen, wie
viel Wettbewerb auf einem vor- oder nachgelagerten Markt möglich ist.
Sind hier hohe Wettbewerbspotenziale ersichtlich, bedarf es einer eingehenden
detaillierten Betrachtung möglicher Effizienzgewinne (z.B. aus
der Eindämmung von Diskriminierungspotenzialen) und Effizienzverlusten
(aus der Senkung von Investitionsanreizen). Ist Wettbewerb auf vor-
oder nachgelagerten Märkten möglich, so stellt sich als nächstes die
Frage (3) nach dem Diskriminierungspotenzial, welches die Betreiber
wesentlicher Einrichtungen haben und wie einfach oder schwierig dieses
durch Regulierungsbehörden kontrolliert werden kann. Letzteres wiederum
hängt stark davon ab, ob eine vertikale Marktabschottung eher aufgrund
von preislichen Maßnahmen (prohibitiven Netznutzungsentgelten)
wie im Energiebereich oder aufgrund nicht-preislicher Diskriminierung
(wie im Fall der Bahn) entsteht. Dabei ist nicht-preisliche Diskriminierung
typischerweise viel schwieriger für Regulierungsbehörden zu kontrollieren.
Weiter ist zu fragen (4), welche Verbundvorteile bei einer Entflechtung
verloren gehen, (5) wie die Investitionsanreize beeinflusst werden,
(6) welche einmaligen Trennungskosten entstehen und (7) welche anderen
Faktoren (z.B. juristischer oder politischer Natur) es zu bedenken gilt.
Die Analyse verschiedener Netzindustrien wird in diesem Kontext zu
differierenden Ergebnissen führen. Während im Bereich der Bahn eine
vertikale Separierung des Schienennetzes sehr deutlich als vorteilhaft zu
identifizieren ist, erscheinen die Vorteile einer vertikalen Trennung im
Energiebereich nicht so klar. Eine vertikale Separierung des Wassertransport-
und Wasserverteilungsnetzes in der Wasserwirtschaft erscheint
aus ökonomischer Sicht in absehbarer Zeit fast gar nicht vertretbar
zu sein. Diese stark unterschiedlichen Ergebnisse verdeutlichen die
Notwendigkeit einer sorgfältigen Einzelfallanalyse.
37

Gelangt man zu dem Ergebnis, dass in einer bestimmten Netzindustrie
kein Wettbewerb auf einem Markt möglich ist, so könnte dennoch Wettbewerb
um einen Markt sinnvoll sein. Ein wesentlicher Vorteil eines
Wettbewerbs um den Markt ist die unter Umständen mögliche Ermittlung
von Verbundvorteilen durch adäquate Ausschreibungsverfahren. Wird
sowohl eine Ausschreibung für ein integriertes Angebot (z.B. gleichzeitiger
Betrieb des Schienennetzes sowie Angebot der Verkehrsdienstleistung
im Regionalverkehr) als auch eine separate Ausschreibungen beider
Wertschöpfungsstufen vorgenommen, können anhand der eingegangenen
Gebote vorhandene Verbundvorteile abgeschätzt und durch
die Vergabe berücksichtigt werden.
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41

Prof. Dr. Joachim Wieland *
Die Trennung von Infrastruktur und Betrieb als Problem der
Eigentumsgarantie
I. Problemaufriss
Die Trennung von Infrastruktur und Betrieb in der Netzwirtschaft ist bislang
vor allem aus wirtschaftspolitischer und wirtschaftswissenschaftlicher
Sicht erörtert worden. Sie wirft aber auch grundrechtsdogmatische
Fragen auf, die ihren Ort vor allem in der Eigentumsgarantie des Grundgesetzes
haben. Mit diesen Fragen werde ich mich im Folgenden
beschäftigen. Dabei werde ich in fünf Schritten vorgehen. Ich stelle die
Eigentumsgarantie des Grundgesetzes in den Mittelpunkt meiner Überlegungen
und konzentriere mich auf die eigentumsrechtliche Entflechtung,
also auf einen Spezialfall der Entflechtung. In einem ersten Schritt
analysiere ich die in Rechtsprechung und Literatur bislang entwickelten
Lösungsansätze. Dann untersuche ich in grundrechtsdogmatischer Sicht
den Schutzbereich der Eigentumsgarantie. Was schützt Eigentum im
verfassungsrechtlichen Sinne? Liegt drittens bei einer eigentumsrechtlichen
Entflechtung ein Eingriff in die Eigentumsgarantie vor? In meinem
vierten Schritt gehe ich der Frage nach, ob ein solcher Eingriff zu rechtfertigen
wäre. Ich schließe mit einer kurzen Zusammenfassung meiner
Ergebnisse.
Beginnen wir mit der Klärung des Begriffs der eigentumsrechtlichen Entflechtung.
Eigentumsrechtliche Entflechtung ist ganz offensichtlich eine
Übersetzung des englischen Fachausdrucks ownership unbundling.
Gemeint ist die vertikale Separierung von (Versorgungs-)Unternehmen
durch eine vollständige Herauslösung des Netzbetriebs aus der Wertschöpfungskette
eines zuvor vertikal integrierten Unternehmens. Begriffs
prägend ist also die vertikale Separierung eines bis dahin vertikal integrierten
Unternehmens. Der neue Netzbetreiber wird Eigentümer der
Netzinfrastruktur. Der Bezug zur Eigentumsgarantie ergibt sich aus dem
Übergang von Eigentum. Der neue Netzbetreiber ist nach dem Eigentumserwerb
allein verantwortlich für die Infrastruktur inklusive der Wartung
des Netzes und der Vornahme der notwendigen Investitionen. Der
Betrieb, genauer der Netzbetrieb – also etwa die Erzeugung, der Import
*
Prof. Dr. Joachim Wieland LL.M., ist Lehrstuhlinhaber an der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften
Speyer.
42

und der Vertrieb von Energie oder Wasser – verbleiben beim Ursprungsunternehmen.
Nach der Separierung oder eigentumsrechtlichen Entflechtung
sind folglich zwei Unternehmen in die Wertschöpfungskette
eingeschaltet. Die vorliegenden Modelle gehen insoweit davon aus, dass
beide Unternehmen sich nicht auf der jeweils anderen Wirtschaftsstufe
betätigen. Deshalb ist von Trennung und Entflechtung die Rede. Dazu
gehört auch, dass es keine relevante Kapitalbeteiligung gibt, dass nicht
etwa beide Unternehmen wechselseitig am Kapital des jeweils anderen
Unternehmens beteiligt sind, sondern dass die beiden Unternehmen
auch gesellschaftsrechtlich zwei völlig getrennte Akteure sind. Erörtert
werden die Modelle der eigentumsrechtlichen Entflechtung für die Bereiche
Verkehr, Energie und Wasser.
Den folgenden Überlegungen liegt ganz wesentlich das Konzept der
Kommission der Europäischen Union zur Trennung von Infrastruktur und
Betrieb zu Grunde, so wie es in der Mitteilung vom 10. Januar 2007 niedergelegt
worden ist. Nach Auffassung der Kommission ist die eigentumsrechtliche
Entflechtung der Energieversorgungsunternehmen von
ihren Netzen gegenüber dem Modell des unabhängigen Netzbetreibers
vorzugswürdig. Das Alternativmodell des unabhängigen Netzbetreibers
hält die EU-Kommission aus einer Begründung heraus für nachrangig,
die später auch für die verfassungsrechtlichen Überlegungen bei der
Suche nach einer Rechtfertigung für den in der Entflechtung liegenden
Eingriff in die Eigentumsgarantie von Bedeutung sein werden. Nach
Auffassung der Kommission ist eine eigentumsrechtliche Entflechtung
das wirksamste Mittel zur Gewährleistung von Wahlfreiheit für den Energieverbraucher.
Die Kommission richtet also ihren Blickpunkt nicht auf
die Unternehmen, sondern auf die Verbraucher und damit nicht auf den
Wettbewerb zwischen den Unternehmen, sondern auf den Nutzen für
den Verbraucher. Die Gründe für diese Fokussierung sind politisch
nachvollziehbar. Man kann in der Öffentlichkeit mehr Akzeptanz für
eigene Vorschläge erwarten, wenn man Projekte für den Verbraucherschutz
präsentiert, als wenn man Probleme einzelner Wirtschaftszweige
zu lösen sucht. Ein wesentlicher weiterer Vorteil des Modells der eigentumsrechtlichen
Entflechtung liegt nach Auffassung der Kommission
darin, dass ein fairer Netzzugang ohne Diskriminierung ermöglicht wird.
Dagegen kann eine Diskriminierung bei einer Verflechtung tatsächlich
nicht ausgeschlossen werden, zumal es gewisse wirtschaftliche Anreize
dafür gibt.
Die Investitionsentscheidungen in das Netz erfolgen nach einer eigentumsrechtlichen
Entflechtung getrennt von den Erzeugerinteressen. Zwei
Unternehmen betätigen sich wirtschaftlich, und beide treffen ihre Ge-
43

schäftsentscheidungen getrennt und unabhängig von einander. Welche
Entscheidungen sie tatsächlich treffen würden und insbesondere, ob der
Netzbetreiber ausreichende ökonomische Anreize hätte, in sein Netz zu
investieren, bleibt abzuwarten. Denkbar ist immerhin auch, dass er
versuchen würde, seine Kosten so niedrig wie möglich zu halten, um
seine Erträge zu optimieren. Der Niedergang des britischen Eisenbahnnetzes
nach dessen Privatisierung bietet ein wenig ermutigendes Beispiel
für die Folgen einer Trennung von Netz und Betrieb im Rahmen
einer Privatisierung.
Die Europäische Kommission sieht einen ganz wesentlichen Vorteil einer
eigentumsrechtlichen Entflechtung in der von ihr erwarteten Möglichkeit,
die Intensität der Regulierung zu verringern, also zu deregulieren. Der
Verwaltungsaufwand würde sinken, weil eine Struktur geschaffen würde,
die aus sich heraus Vorteile für den Wettbewerb mit sich brächte, während
bei einer Integration von Energieerzeugung und Netzbetrieb in
einem Unternehmen eine Regulierungsbehörde von außen die Rahmenbedingungen
für einen funktionierenden Wettbewerb durchsetzen
müsste.
Weiterhin erhofft sich die Kommission von einer eigentumsrechtlichen
Entflechtung eine stärkere Nutzung des Netzes, die wiederum Investitionen
in die Netzinfrastruktur fördern soll. Grenzüberschreitende Netzverbindungen
und damit die Bildung internationaler Netze würden nach
Meinung der Kommission erleichtert. Es leuchtet jedenfalls ein, dass
gegenwärtig der Anreiz für integrierte Unternehmen, durch grenzüberschreitende
Netze für mehr Wettbewerb zu sorgen, begrenzt ist. Jedes
integrierte Unternehmen hat ein natürliches Eigeninteresse, sich seinen
abgegrenzten Markt möglichst ohne das Hinzutreten von Wettbewerbern
zu erhalten.
Schließlich hält die Europäische Kommission als Folge einer eigentumsrechtlichen
Entflechtung auch Effektivitätssteigerungen im Netzbetrieb
für möglich, weil nach einer Entflechtung der Informationsaustausch einfacher
werde. Damit sind die wesentlichen Punkte der Position geschildert,
welche die Europäische Kommission zu Beginn des Jahres
2007 vertreten hat. Dieses Modell werde ich im Folgenden unter verfassungsrechtlichen
Gesichtspunkten näher untersuchen.
Rechtliche Regelungen über eine eigentumsrechtliche Entflechtung sind
nicht völlig neu. § 7 Abs. 1 einer Verordnung der Europäischen Union im
Wettbewerbsrecht kann als Vorbild für die jetzt geplante Normierung
dienen. Bei einem Verstoß gegen Art. 81, 82 EG – das sind die Wett-
44

ewerbsvorschriften des EG-Vertrages – darf die Kommission danach
„alle erforderlichen Abhilfemaßnahmen verhaltensorientierter oder struktureller
Art vorschreiben, die gegenüber der festgestellten Zuwiderhandlung
verhältnismäßig und für eine wirksame Abstellung der Zuwiderhandlung
erforderlich sind“. Aus juristischer Sicht fällt bei der Analyse
dieser europarechtlichen Norm auf, dass als Reaktion auf Wettbewerbsverstöße
– also auf ein Fehlverhalten – als Sanktion strukturelle – nicht
nur verhaltensorientierte – Abhilfemaßnahmen getroffen werden dürfen,
sofern sie verhältnismäßig sind. § 7 der Verordnung enthält damit eine
Regelung auf gemeinschaftsrechtlicher Ebene, die eine eigentumsrechtliche
Entflechtung erlauben würde.
Das deutsche Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen ist insoweit
deutlich vorsichtiger: Die Kartellbehörde kann Unternehmen alle Maßnahmen
aufgeben, die für ein wirksames Abstellen einer Zuwiderhandlung
gegen das Wettbewerbsrecht erforderlich und in Bezug zu dem
festgestellten Verstoß verhältnismäßig sind. Wenn man die europäische
und die deutsche Rechtsnorm vergleicht, fällt sofort der wesentlich konkretere
Wortlaut der europarechtlichen Verordnung auf: Während im
Gemeinschaftsrecht zu allen erforderlichen Abhilfemaßnahmen verhaltensorientierter
oder struktureller Art ermächtigt wird, spricht das deutsche
Recht nur von allen Maßnahmen. Von strukturellen Maßnahmen ist
dagegen nicht die Rede. Die Frage drängt sich auf, was das Schweigen
des deutschen Gesetzes bedeutet. Jedenfalls wollte der Gesetzgeber
eine Ermächtigung zu strukturellen Maßnahmen nicht ausdrücklich in
das Gesetz schreiben. In der Gesetzesbegründung heißt es dementsprechend,
§ 32 treffe keine ausdrückliche Regelung über strukturelle
Maßnahmen, schließe Eingriffe in die Unternehmenssubstanz aber nicht
grundsätzlich aus – wer Juristen kennt, weiß was diese Formulierung
bedeutet. Juristen sagen immer dann, grundsätzlich sei etwas möglich
oder nicht ausgeschlossen, wenn sie sich (noch) nicht festlegen wollen,
sondern sich die weitere Argumentation vorbehalten. In der Gesetzesbegründung
folgt der Satz, es seien Befugnisse erfasst, die bei Missbrauch
einer marktbeherrschenden Stellung strukturelle Elemente einschlössen.
Damit wird die Aussage schon eindeutiger. Man sieht, wie
sich der Gesetzgeber vorsichtig dem Problem struktureller Eingriffe
angenähert hat. Er hat es im Gesetzestext nicht angesprochen, sondern
ganz allgemein nur zu allen Maßnahmen ermächtigt. Die Gesetzesbegründung
ist dann schon ein wenig mutiger, ohne sich völlig eindeutig
festzulegen.
Den nächsten Schritt auf dem Weg zur Regelung einer eigentumsrechtlichen
Entflechtung bildet der hessische Entwurf eines Gesetzes zur
45

Verbesserung der Marktstruktur bei Wettbewerbsversagen vom Herbst
2007. In diesem Entwurf sieht der hessische Wirtschaftsminister eine
Entflechtung auf einem Markt mit gesamtwirtschaftlicher Bedeutung vor,
wenn die Aufgreifschwellen der Funktionskontrolle erfasst sind, wenn
also der Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung bekämpft werden
soll. Die Entflechtung stellt eine Reaktion auf den Missbrauch wirtschaftlicher
Macht mit Sanktionscharakter dar. Wer seine wirtschaftliche
Machtstellung missbraucht, muss eine strukturelle Entflechtung hinnehmen,
wenn sonst wettbewerbliche Strukturen nicht erreicht werden können.
Das Bundeskartellamt hat in seinem letzten Jahresbericht betont, keine
Möglichkeit zur Stärkung des Wettbewerbs dürfe von vornherein ausgeschlossen
werden. Ob das bedeutet, dass eine eigentumsrechtliche Entflechtung
nach Auffassung des Bundeskartellamts zu den Instrumenten
gehört, die Teil des Wettbewerbsrechts sein sollen, ist damit nicht
gesagt. Auch die Bundesregierung hält sich alle Optionen offen. Sie will
die eigentumsrechtliche Entflechtung gründlich prüfen. Über das Ergebnis
der Prüfung kann dementsprechend noch nichts gesagt werden.
Jedenfalls wird die Bundesregierung eine eigentumsrechtliche Entflechtung
zunächst einmal nicht umzusetzen versuchen.
II. Schutzbereich der Eigentumsgarantie
Nach dieser Bestandsaufnahme der tatsächlichen Gegebenheiten, Pläne
und Absichten ebenso wie der bereits vorhandenen Regelungen folgt im
zweiten Schritt eine Analyse der verfassungsrechtlichen Dogmatik. Sie
beginnt traditionell mit der Frage, ob eine eigentumsrechtliche Entflechtung
überhaupt in den Schutzbereich der Eigentumsgarantie fällt. Was
den persönlichen Schutzbereich angeht, muss geklärt werden, ob sich
die von einer eigentumsrechtlichen Entflechtung betroffenen Unternehmen
überhaupt auf die Eigentumsgarantie berufen können, auch
wenn sie dem Staat, Kommunen oder der öffentlichen Hand im weitesten
Sinne gehören. Eigengesellschaften von Kommunen und gemischtwirtschaftliche
Unternehmen wie Stadtwerke waren bis vor kurzem nach der
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und der ihr folgenden
herrschenden Meinung in der Literatur nicht grundrechtsfähig, weil sie
als Teil der grundrechtsverpflichteten öffentlichen Verwaltung angesehen
wurden. Folgte man dieser Auffassung, konnten sie sich auf die Eigentumsgarantie
nicht berufen. Der Staat sollte nicht die Möglichkeit erhalten,
sich durch die Wahl einer privatrechtlichen Gesellschaftsform
und/oder das Zusammenwirken mit privaten Unternehmen vom Grundrechtsadressaten
zum Grundrechtsträger zu wandeln.
46

Diese Rechtsprechung hat das Bundesverfassungsgericht 2006 wesentlich
modifiziert. In einem Beschluss des Ersten Senats zum grundrechtlichen
Schutz von Geschäftsgeheimnissen der Deutschen Telekom AG
musste entschieden werden, ob sich die Deutsche Telekom auf Grundrechte
berufen und Verfassungsbeschwerde erheben kann, obwohl der
Staat an der Deutschen Telekom AG noch zu etwa einem Drittel beteiligt
war. Das Bundesverfassungsgericht hat 2006 entschieden, dass auch
die Deutsche Telekom AG in den persönlichen Schutzbereich der Grundrechte
fällt, weil der Staat keinen beherrschenden Einfluss auf die Führung
des Unternehmens ausübe. Nur wenn der Staat das Unternehmen
direkt selber steuere, die Führung des Unternehmens also nicht dessen
Vorstand überlasse, sei es kein Grundrechtsträger, sondern falle in die
Sphäre des grundrechtsverpflichteten Staates.
Diese Voraussetzung erfüllen die von einer eigentumsrechtlichen Verflechtung
betroffenen Unternehmen regelmäßig nicht. Sie werden nicht
hoheitlich gelenkt, sondern nach privatwirtschaftlichen Maximen im täglichen
Geschäft unabhängig von der Willensbildung der öffentlichen Verwaltung
geführt. Auch gemischtwirtschaftliche Unternehmen oder Eigengesellschaften,
deren Träger allein die öffentliche Hand ist, können sich
also jetzt auf die Eigentumsgarantie berufen, solange der grundrechtsverpflichtete
Staat oder die grundrechtsverpflichteten Kommunen sie
nicht ausnahmsweise unmittelbar steuern. Sie fallen also in den persönlichen
Schutzbereich der Eigentumsgarantie.
Auch der sachliche Schutzbereich der Eigentumsgarantie ist berührt.
Das Anteilseigentum an integrierten Unternehmen und das Eigentum
dieser Unternehmen an den einzelnen Netzbestandteilen gehört sachlich
zu dem, was die Verfassung als Eigentum schützt. Prägend für Eigentum
im verfassungsrechtlichen Sinne sind Privatnützigkeit und Verfügungsbefugnis.
Anteilseigentum dient ebenso wie Netzeigentum dem privaten
Nutzen, der Rechtsinhaber kann über sie verfügen, in dem er sie etwa
veräußert. Anteilseigentum und Netzeigentum gehören also zum Eigentum
im verfassungsrechtlichen Sinne. Als Unternehmenseigentum haben
sie einen sozialen Bezug und eine soziale Funktion. Das hat das Bundesverfassungsgericht
1979 in der Mitbestimmungsentscheidung zu
Recht herausgearbeitet.
III. Eigentumseingriff
Nicht weniger spannend als die Reichweite des Schutzbereichs der verfassungsrechtlichen
Eigentumsgarantie ist aus verfassungsrechtlicher
47

Sicht die Frage, wie eine eigentumsrechtliche Entflechtung in das Eigentum
im verfassungsrechtlichen Sinne eingreifen würde. Unter einem Eingriff
in ein Grundrecht versteht man jedes staatliche Handeln, das dem
Einzelnen ein Verhalten ganz oder teilweise unmöglich macht, das in
den Schutzbereich des Grundrechts fällt. Da eine eigentumsrechtliche
Entflechtung für das betroffene Unternehmen die Beibehaltung der
grundrechtlichen geschützten Stellung als Unternehmensträger unmöglich
macht, beschränkt sie dessen Verfügungsbefugnis und greift damit
in das verfassungsrechtlich geschützte Eigentum ein.
Nicht so eindeutig ist die Antwort auf die Frage, wie der Eingriff rechtlich
zu qualifizieren ist. Die Grundrechtsdogmatik kennt zwei Eingriffe in das
Eigentum: zum einen die Bestimmung von Inhalt und Schranken des
Eigentums und zum anderen die Enteignung. Unter einer Inhaltsbestimmung
versteht man eine in die Zukunft gerichtete generelle und abstrakte
Festlegung von Rechten und Pflichten hinsichtlich der Rechtsgüter,
die der Eigentumsgarantie unterfallen. Ein Beispiel für eine
Inhalts- und Schrankenbestimmung findet sich etwa in den Landesbauordnungen,
die regeln, wie ein Grundstück bebaut werden darf, wie nah
an der Grundstücksgrenze ein Bauwerk errichtet werden darf und welche
Sicherheitsvorkehrungen eingehalten werden müssen.
Eine Enteignung setzt demgegenüber den vollständigen oder teilweisen
Entzug von Eigentum voraus. Bei der Enteignung wird dem Eigentümer
im Interesse der Allgemeinheit etwas weggenommen, und zwar regelmäßig
zur Güterbeschaffung. Das Tatbestandsmerkmal der Güterbeschaffung
geht auf die Ursprünge der Eigentumsdogmatik in der ersten
Hälfte des 19. Jahrhunderts zurück, die in der Landbeschaffung für
den Eisenbahnbau liegen. Seit dieser Zeit wird unter einer Enteignung
ein Entzug von vermögenswerten Rechten zur Beschaffung von Gütern
im Interesse der Allgemeinheit verstanden.
Wie ist nun die eigentumsrechtliche Entflechtung in die eigentumsrechtliche
Eingriffsdogmatik einzuordnen? Handelt es sich um eine Inhaltsbestimmung
oder um eine Enteignung? Für die Annahme einer Inhaltsbestimmung
spricht, dass eine Pflicht zum Verkauf für die Zukunft generell
und abstrakt festgelegt wird. Es wird normiert, unter welchen Voraussetzungen
die Netze verkauft werden müssen. Gegen eine Inhaltsbestimmung
spricht aber, dass das Verhalten, das vorgeschrieben wird,
gerade dazu führt, dass der Netzeigentümer in Zukunft nicht mehr über
ein Netz verfügt. Das könnte darauf hindeuten, dass eine Enteignung
vorliegt. Aber es ist auch keine klassische Enteignung, weil der Staat
dem Eigentümer das Netz nicht wegnimmt. Er verpflichtet ihn nur dazu,
48

es zu veräußern. Außerdem findet keine hoheitliche Güterbeschaffung
statt, jedenfalls werden keine Güter für den Staat beschafft.
In der verfassungsrechtlichen Eigentumsdogmatik ist eine vergleichbare
Konstellation in der sogenannten Boxberg-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts
erörtert worden. Das Unternehmen Daimler-Benz
wollte eine Teststrecke am Boxberg errichten, war aber wegen des
Widerstands einiger Grundeigentümer nicht in der Lage, alle benötigten
Grundstücke zu kaufen. Damit stellte sich die Frage, ob der Staat die
privaten Grundeigentümer zugunsten eines privaten Dritten enteignen
durfte, damit dieser auf den enteigneten Grundstücken seine Teststrecke
bauen konnte. Das Bundesverfassungsgericht hat eine Enteignung
zugunsten eines privaten Dritten grundsätzlich für zulässig erklärt und
sich in diesem Zusammenhang erneut auf die Ursprünge der Eigentumsdogmatik
im 19. Jahrhundert berufen. Seinerzeit wurden die Eisenbahnen
häufig von Privaten gebaut, weil der Staat nicht über das notwendige
Kapital verfügte. Eisenbahnrechtliche Enteignungen erfolgten
dementsprechend häufig zugunsten eines privaten Dritten.
Unter Geltung des Grundgesetzes wirft eine Enteignung zu Gunsten
eines privaten Unternehmens die Frage auf, ob sie im Interesse der Allgemeinheit
erfolgt. Sie begünstigt schließlich ein privatwirtschaftliches
Unternehmen, nicht den Staat als Agenten der Allgemeinheit. Und wie
kann gegebenenfalls die Verfolgung von Interessen der Allgemeinheit
dauerhaft gesichert werden? Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts
ist insoweit nicht eindeutig. Im Boxbergurteil wird darauf
abgehoben, dass die Eigentumsgarantie des Art. 14 GG den konkreten
Bestand in der Hand des Eigentümers schütze. Danach wäre eine
eigentumsrechtliche Entflechtung wohl als Enteignung zu qualifizieren. In
einer neueren Entscheidung zur Baulandumlegung hat das Bundesverfassungsgericht
aber entschieden, dass nicht jeder Entzug von
Eigentum eine Enteignung darstelle. Erforderlich sei vielmehr eine
hoheitliche Güterbeschaffung. Bei der Baulandumlegung geht es aber
nicht um eine hoheitliche Güterbeschaffung, sondern um den Ausgleich
privater Interessen.
Die eigentumsrechtliche Entflechtung ist strukturell einer privatnützigen
Enteignung vergleichbar wie sie Gegenstand der Boxberg-Entscheidung
des Bundesverfassungsgerichts war. Der Staat würde den Netzeigentümer
verpflichten, sein Netz an einen privaten Dritten zu veräußern.
Diese strukturelle Vergleichbarkeit deutet auf eine Enteignung hin. Aber
es handelt sich nicht um eine unmittelbare Güterbeschaffung, wie sie in
der neueren Entscheidung als Merkmal der Enteignung betont wurde.
49

Das Netz soll an private Dritte übergehen. Anders als bei der Baulandentscheidung
steht aber bei der eigentumsrechtlichen Entflechtung nicht
der Ausgleich privater Interessen in Rede. Von einer Baulandumlegung
haben alle Beteiligten einen Vorteil, weil sie in den Genuss eines bebaubaren
Grundstücks kommen. Demgegenüber ist der Vorteil einer eigentumsrechtlichen
Entflechtung für das zu entflechtende Unternehmen
nicht ersichtlich. Wenn man eine Pflicht zur Veräußerung eines durch die
Eigentumsgarantie geschützten Gegenstands nicht als Enteignung qualifiziert,
droht zudem die Gefahr der Umgehung des verfassungsrechtlichen
Schutzes vor Enteignung. Denn bei der eigentumsrechtlichen Entflechtung
entzieht der Staat zwar selbst kein Eigentum, zwingt aber das
betroffene Unternehmen bzw. seinen Träger zur Veräußerung und führt
auf diesem Wege den Zustand herbei, der sich auch als Ergebnis einer
Enteignung ergeben würde. Wirtschaftlich kann der innerhalb der vorgegebenen
Entflechtungsfrist erzielbare Veräußerungserlös im Übrigen
durchaus hinter der Höhe einer Enteignungsentschädigung zurückbleiben
IV. Eingriffsrechtfertigung
Letztlich kann die Frage, ob in einer eigentumsrechtlichen Entflechtung
eine Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums oder eine
Enteignung zu sehen ist, aber offen bleiben. Jedenfalls liegt die Schwere
des Eingriffs, der mit einer eigentumsrechtlichen Entflechtung verbunden
ist, in der Nähe derjenigen einer Enteignung. Die Veräußerungspflicht ist
in ihrer Wirkung dem hoheitlichen Entzug von Eigentum durchaus vergleichbar.
Deshalb gibt es einen erheblichen Rechtfertigungsbedarf für
eine eigentumsrechtliche Entflechtung. Denn die Enteignung selbst ist
als der härteste Eingriff in das Eigentum nur als ultima ratio zulässig. Die
Rechtfertigung des in einer eigentumsrechtlichen Entflechtung liegenden
Grundrechtseingriffs setzt zunächst ein Parlamentsgesetz voraus. In der
Staatspraxis dürfte dieses Erfordernis keine hohe Hürde bieten. Weiter
ist ein legitimes Regelungsziel erforderlich. Das wird im Grundgesetz
näher qualifiziert. Eine Inhalts- und Schrankenbestimmung muss der
Vorgabe genügen, dass Eigentum verpflichtet. Sein Gebrauch soll
zugleich dem Wohle der Allgemeinheit dienen. Insoweit stellt sich die
Frage, ob ein Zwangsverkauf eigentlich als Gebrauch des Eigentums
anzusehen ist. Es wäre jedenfalls der letzte Gebrauch, den der Betroffene
von seinem Eigentum machen kann, weil es nach dem Verkauf
nicht mehr sein Eigentum ist.
50

Die Enteignung ist nur zum Wohle der Allgemeinheit zulässig. Darunter
könnten die Stärkung des Wettbewerbs, ein diskriminierungsfreier Netzzugang,
Investitionsanreize sowie die Verhütung des Missbrauchs einer
wirtschaftlichen Machtstellung fallen. Damit dürften hinreichende Gründe
des Wohls der Allgemeinheit genannt sein.
Ist aber eine eigentumsrechtliche Entflechtung geeignet, um dieses
Gemeinwohl zu verwirklichen? Dazu muss die eigentumsrechtliche Entflechtung
als Mittel die genannten Zwecke fördern. Nach der Verfassungsrechtsprechung
verfügt der Gesetzgeber insoweit über einen
Prognosespielraum, dessen Grenzen vorliegend wohl nicht überschritten
wären. Dafür spricht insbesondere, dass der Netzzugang wahrscheinlich
tendenziell einfacher wird. Ob eine eigentumsrechtliche Entflechtung
einen Investitionsanreiz bietet, dürfte umstritten sein.
Verhältnismäßigkeit setzt aber weiter voraus, dass der Eingriff auch
erforderlich ist. Das heißt, es darf kein gleich wirksames, aber für den
Eigentümer weniger belastendes Mittel geben. Insoweit stellt sich die
Frage, ob nicht die Regulierung der Netzwirtschaft weniger belastend
wäre. Die Kosten der Regulierung, die sich aus dem notwendigen Verwaltungsaufwand
ergeben, spielen für die Antwort auf die Frage nach
der Erforderlichkeit des Eigentumseingriffs keine Rolle. Es handelt sich
um Kosten des Rechtsstaates, die der Staat tragen muss, um den von
der Verfassung gebotenen Grundrechtsschutz zu gewährleisten.
Schließlich ist die Zumutbarkeit einer eigentumsrechtlichen Entflechtung
zu prüfen. Jeder Eigentumseingriff muss proportional zum verfolgten
Zweck sein. Es handelt sich bei der eigentumsrechtlichen Entflechtung
um einen einschneidenden Eingriff in das Eigentum. Dessen Nutzen ist
nicht unumstritten. Insoweit besteht Klärungsbedarf. Möglicherweise ist
eine eigentumsrechtliche Entflechtung dem betroffenen Unternehmen
nur bei nachgewiesenem Missbrauch seiner wirtschaftlichen Machtstellung
zumutbar. Solange kein Missbrauch nachweisbar wäre, käme dann
eine eigentumsrechtliche Entflechtung nicht in Betracht.
V. Ergebnis
Zusammenfassend lässt sich aus verfassungsrechtlicher Sicht feststellen,
dass die eigentumsrechtliche Entflechtung in die Eigentumsgewährleistung
eingriffe. Ob es sich um eine Bestimmung von Inhalt und
Schranken des Eigentums oder um eine Enteignung handelt, ist nicht
leicht zu entscheiden. Jedenfalls wiegt der in einer eigentumsrechtlichen
51

Entflechtung liegende Eingriff in die Eigentumsgarantie so schwer, dass
er nur mit gewichtigen Argumenten gerechtfertigt werden kann. Ob der
Eingriff den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsprinzips genügen
würde, ist fraglich. Möglicherweise wäre eine eigentumsrechtliche Entflechtung
für das betroffene Unternehmen nur zumutbar, wenn ihm ein
Missbrauch seiner wirtschaftlichen Machtstellung nachgewiesen werden
könnte.
52

Bernard Thiry *
Trennung von Infrastruktur und Betrieb unter dem Aspekt
Regulierung/Kontrolle der Infrastruktur
Abstrakt:
Bernard Thiry kommentiert aus dem Blickwinkel seiner Erfahrung als
Vorstandsmitglied der belgischen Regulierungsbehörde die Regulierung
von Energienetzen. Die belgische Regierung gründete für die Energienetze
ein neues privates Unternehmen, ELIA. Nicht nur das System an
sich war ein Kulturschock. Auch die Herausforderungen eines neuen regulatorischen
Rahmens sind immer noch immens.
Thiry nennt einige Gründe hierfür. Seiner Meinung nach muss die Legitimität
der Regulierungsbehörden durch die Regulatoren selbst aufgebaut
werden. Der Artikel nennt Kontrollschwierigkeiten, mahnt zu Transparenz,
und zur Aufrechterhaltung der Infrastruktur allgemeinen Interesses.
Er schließt mit einem Ausblick auf die nahe Zukunft, in der ein europäisches
Regulatorensystem aufgrund des Drucks der großen Player
entstehen könnte.
SPEACH:
First of all I want to thank you for your invitation. I want also to apologize
for not being able to speak German. I will speak in English – more exactly
in “Globish” with a strong French-speaking accent.
I was asked to give you some personal comments on the regulation of a
network industry taking advantage of my short experience of member of
the board of the Belgian Commission of Regulation for Electricity and
Gas (CREG).
Before doing so I want to tell you how happy I am to be here with you.
* Professor Bernard Thiry ist Generaldirektor des Internationalen Forschungs- und Informationszentrums
für öffentliche Wirtschaft, Sozialwirtschaft und Genossenschaftswesen – IFIG –
(frz. CIRIEC) und Professor an der Universität Lüttich, Belgien. Er war Gründungsmitglied und im
Vorstand der belgischen Regulierungsbehörde für Elektrizität und Gas (CREG).
53

The GÖW (Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft), as German Section of
CIRIEC, is since about 50 years a basic component of CIRIEC. When I
arrived as director of CIRIEC in 1990, Theo Thiemeyer was President of
the Scientific Commission of CIRIEC. He was a very good president of
this scientific body. I may also mention Helmut Cox who was President of
the Scientific Commission on Public Enterprises. Now Frank Schulz-
Nieswandt with other German members of the scientific network of CI-
RIEC and also the many German members of the international Board of
CIRIEC are strongly involved in CIRIEC activities. I would also wish to
address a special thank to your very efficient and very friendly General
Secretary Wolf Leetz.
CIRIEC was chaired some years ago by a chief executive of a large
German municipal enterprise and CIRIEC held its 22nd International
Congress in Köln – 10 years ago. It may happen that in a near future CI-
RIEC will be chaired again by a member of the German Section and that
an international congress could take place in another German city. I feel
very happy with these prospects. I am sure that you will maintain your
important involvement in CIRIEC. Thanks in advance.
You asked me to give some comments on the regulation of a network
industry. I will base my speech on several articles I have written on this
topic, on the content of my lectures on the economics of the regulation at
the University of Paris-Nanterre and on my short experience as a founding
member of the Belgian CREG.
The Belgian CREG was set up in December 1999. I was appointed by
the Belgian Government as one of the six founding members of the
board and I was in charge of the finance, of the study department and of
the overall administrative tasks.
I resigned after 2 years for personal reasons. I did not find this job very
exciting.
Being a regulator is a very nice job but also a real challenge. The main
point I want to develop this afternoon is that regulating a network industry
is a difficult task – a kind of ART. The difficulties are of course greater
when there is a shift in the way the industry is regulated and organized.
This was the case in Belgium at that time.
� Electrabel (for electricity) and Distrigaz (for gas) were two completely
integrated private companies. These companies managed the electricity
and gas sectors together with numerous municipal distribution
54

companies (mostly in partnership with Electrabel). Most of the operational
tasks were de facto taken in charge by the private companies.
� In the electricity sector, the Belgian Government set up a new private
enterprise, ELIA, in charge of the network. ELIA is a mixed enterprise
with as shareholders: Electrabel (30%), municipalities (30%) and
stock exchange (40%).
� Since Electrabel held capital shares in Elia, a very strong separation
was installed between the ownership and the management, the latter
remaining largely out of control of the Board composed half of people
linked to shareholders and half of directors independent from the
shareholders.
This organization looks a little like the banking sector where the operational
responsibilities rest on the executive board of management
and not on the board of directors.
� Before 2000, a so-called Control Committee, the CCGE, composed
mainly of delegates from the public authorities, from trade unions and
from customers, was in charge of price fixing and investment programming.
The new system put in place was a cultural shock.
A new mode of regulation had to be implemented and accepted. But implementing
this new regulatory framework appears to be quite difficult for
several reasons:
1. A regulator is suffering from a very strong asymmetry of information.
To a very large extent, the regulated enterprise knows the situation
much better than the regulator and it tends to give only the elements
of information it wants or it is forced to give.
To be in a better position, the regulator may use several
means/instruments:
� benchmarking studies, which can however be quite expensive;
� build up an internal (costly) expertise with a team of lawyers, technical
experts and economists; hiring this expertise is quite easy
especially if you can offer an attractive wage and employee benefit
package but keeping the people after a few years of experience is
much harder because they may receive very attractive job propositions
from the regulated industry to cope with the regulator;
� count on external expertise: this is of course feasible, but not a
real solution since it is often more expensive; the consultancy
company often uses information and results from expertise already
55

56
provided in other countries; the know-how does not belong to the
regulator.
2. Regulators must be independent from the regulated enterprises:
“Easy to say, not so easy to be”.
You must talk: you must meet people, ask for advice, realize impact
assessments. All the people in charge of the regulated industries are
not “thieves”. Some of them have a very strong sense of the general
interest. You are always in close connection with the regulated
people. Of course you cannot accept any gift but the risk of capture of
the regulator by the regulated industry is a real danger. It is thus not
wise to keep the same people in charge of the regulatory body for a
very long time.
3. Regulators must also be very cautious in terms of relations with the
ministers, ministries, political parties etc.
I think that the legitimacy of the regulation is in the hands of the public
authorities but the regulators must be free to act as they want in the
framework defined by the public authorities without receiving any order
from them or without being in a very weak position in relation with
the public authorities. They will be in a weak position for example if
their budget is annually approved by the public authorities. It might
thus be wise to have clear financing framework securing a pluriannual
structural budget.
Further, it is important to pay attention to what the former regulators
are allowed to do when they are not member of the regulatory body
anymore. And I want to stress again the fact that the public authorities
must have and keep the responsibility to determine the objectives of
the regulator.
4. Other difficulties
In Belgium the Commission of Regulation for Electricity and Gas
(CREG) is composed of two bodies:
� the Board
� and a general council composed of people representing the trade
unions, the consumers’ lobbying organizations, the industrial customers
as well as the enterprises that are active in the regulated
industry sectors.
This general council is only a “consultative” committee but the relations
between the board and the general council are not easy.
Before enacting a rule it is important to discuss with people, to do
a kind of assessment.

5. Finally, I think that to a large extent the legitimacy of the regulatory
body is something that must be built by the regulators themselves.
This implies several elements for the regulators:
� they must dialogue with the regulated;
� they must pay attention to the transparency of the rules (with respect
to the European market), to the stability of these rules, the
rules must be easily understandable;
� they must see to achieve a good balance between the different objectives
that the regulation may pursue (general interest versus
competition);
� they must pay attention to the overall costs of the regulation including:
� studies, benchmarking, internal and external expertise
� personnel costs
� direct costs of compliance since all enterprises are obliged to
apply strict rules that very often vary from one country to the
other
� overall efficiency cost of the implementation of the rules.
In a very near future, my opinion is that the big European players will exert
pressure and force the harmonization of the regulatory systems in Europe.
National regulators will then be part of a European Regulation System,
like the European Central Bank.
However, exerting the necessary control of the edicted rules – especially
the non-discrimination and the access to the network – will remain particularly
difficult. The networks are becoming more and more integrated
and activities outside the energy sector are stepping into the networks
(telecommunications, data transfer). From a technical point of view, the
regulation of the network management and access will be more complex.
For the regulator, having only one network to control per country might
be easier, but seen from the point of view of transparency and for the
sake of the general interest, this might not necessarily be the good solution.
Investing in the networks will always remain an obligation to secure the
long term developments and prevent shortage risks.
57

Rainer Plassmann *
Die Entflechtungspolitik der Europäischen Kommission
und deren mögliche Folgen
Kurze Einführung
In den meisten Sektoren der Wirtschaft setzen sich die Produkte, Erzeugnisse
oder Dienstleistungen aus mehreren von einander getrennten
wirtschaftlichen Aktivitäten zusammen, die ihrerseits „Zwischen-Erzeugnisse”
oder „Zwischen-Dienstleistungen” produzieren. Sind diese Zwischen-Erzeugnisse
oder -Dienstleistungen komplementär zur Herstellung
des Endproduktes, spricht man von einer vertikalen Beziehung. Im
Bereich der Netzwirtschaften finden sich darüber hinaus üblicherweise
Elemente oder Komponenten zur Herstellung des Endprodukts, die nicht
unter herkömmlichen Wettbewerbsbedingungen erbracht werden
können. In diesen Wirtschaftsbereichen, die sowohl wettbewerbliche wie
nicht-wettbewerbliche Elemente enthalten und die komplementär sind,
können dann Probleme entstehen, wenn der Eigentümer der nicht-wettbewerblichen
Aktivitäten zur gleichen Zeit in Wettbewerbsmärkten aktiv
ist. Eine solche Bündelung von wettbewerblichen und nicht-wettbewerblichen
Komponenten findet sich z.B. in den Sektoren Eisenbahn, Elektrizität,
Gas, Wasser, Abwasser, Postdienstleistungen, Telekommunikationsdienstleistungen,
Flughäfen und Seehäfen. Für all diese Sektoren
gilt, dass über eine Entbündelung der nicht-wettbewerblichen von den
möglicherweise wettbewerblichen Aktivitäten der Wettbewerb in letzteren
gefördert werden kann. Da alle genannten Sektoren spezifische Besonderheiten
aufweisen, welche jeweils unterschiedliche Entbündelungsma�nahmen
erfordern würde, konzentrieren sich die folgenden Ausführungen
auf den Sektor der Elektrizität, an dem exemplarisch die Entflechtungspolitik
der Europäischen Kommission und deren möglichen
Folgen dargestellt werden sollen.
I. Warum entflechten?
In der Wertschöpfungskette des Elektrizitätsmarktes, die sich aus den
Komponenten Erzeugung, Handel, Übertragung, Verteilung und Vertrieb
*
Rainer Plaßmann ist Generalsekretär des Europäischen Zentralverbandes der öffentlichen Wirtschaft
(CEEP), Brüssel.
58

zusammensetzt, können die Erzeugung, der Handel und der Vertrieb im
Wettbewerb erbracht werden, während die Übertragung und Verteilung
von Elektrizität so genannte natürliche Monopole darstellen.
Die idealtheoretische Vorstellung der Europäischen Kommission ist wie
folgt: Die elektrische Energie wird über europaweit durchlässige und zugängliche
Netze zum Verbraucher transportiert, die Netze werden reguliert
und in allen Wettbewerbsbereichen herrscht höchste Transparenz.
Dieses Modell setzt eine Entflechtung voraus. Die Europäische Kommission
hat seit ihrer Mitteilung “Aussichten für den Erdgas- und den Elektrizitätsbinnenmarkt”
1 eine sehr konsistente Begründung zur Entflechtungsproblematik
entwickelt, die schlie�lich in einen Vorschlag für eine Richtlinie
“zur Änderung der Richtlinie 2003/54 EG über gemeinsame Vorschriften
für den Elektrizitätsbinnenmarkt” 2 führte. Die dort verwandten
Argumente lassen sich in drei Kategorien gliedern. In solche, die die Vorteilhaftigkeit
der Entflechtung hervorheben (I.1.), in solche, die die Wettbewerbshemmnisse
durch unzureichende Entflechtung in den Vordergrund
stellen (I.2.), und in solche, die die Unvollkommenheit der bestehenden
Entflechtungsregelungen betonen (I.3.).
1. Vorteile der Entflechtung
Die Europäische Kommission führt folgende Vorteile der Entflechtung an:
� Durch Wettbewerb in den Wertschöpfungsbereichen Erzeugung,
Handel und Vertrieb entsteht mehr Effizienz im Energiemarkt und die
Allokation wird verbessert.
� Die Netzbetreiber können sich auf ihr Kerngeschäft konzentrieren,
was die Qualität der Netzdienstleistungen erhöht.
� Die Versorgungssicherheit steigt durch das Setzen richtiger Investitionssignale.
� Die Entflechtung ist eine Bedingung für die Schaffung eines funktionierenden
Emissionshandels.
� Entflechtung schafft erst einen fairen Netzzugang für alle potentiellen
Investoren.
� Liberalisierte Märkte mit entflochtenen vertikal integrierten Unternehmen
begünstigen die Diversifizierung, was das flexible Reagieren
auf Marktbedingungen befördert.
1 KOM (2006) 841 endgültig vom 10.01.2007.
2 KOM (2007) 528 endgültig vom 19.09.2007.
59

� Entflochtene Energiemärkte, in denen Wettbewerb herrscht, sorgen
für grö�tmögliche Effizienz bei der Energieversorgung und unterbinden
Monopolgewinne.
2. Wettbewerbshemmnisse
In ihrem Abschlussbericht über die „Untersuchung der Europäischen
Gas- und Elektrizitätssektoren gemä� Artikel 17 der Verordnung (EG)
1/2003“ 3 kommt die Europäische Kommission u.a. zu folgenden Schlussfolgerungen:
� Es besteht eine Marktaufteilung entlang nationaler Grenzen.
� Die Europäische Kommission will Marktaufteilungsabsprachen zwischen
den etablierten Marktteilnehmern festgestellt haben.
� Es besteht eine zu hohe Marktkonzentration.
Aus diesen Feststellungen folgert die Europäische Kommission 4 :
� Übertragungsnetzbetreiber behandeln verbundene Unternehmen
besser als die Wettbewerber.
� Unterschiedlich starke Entflechtung in verschiedenen Mitgliedstaaten
führt zu Asymmetrien, die auf Unionsebene den Wettbewerb
zwischen Marktakteuren verzerren und mit dem gemeinschaftsrechtlichen
Grundsatz des freien Kapitalverkehrs kaum zu vereinbaren
sind. Die Mitgliedstaaten, in denen die Entflechtung weiter
vorangetrieben wurde, werden dadurch benachteiligt.
� Nicht alle Marktteilnehmer haben einen gleichen Zugang zu Marktinformationen,
die den etablierten Unternehmen vorliegen, weshalb
diese sich strategisch verhalten können, was wiederum den Wettbewerb
verzerrt.
� Bei vertikaler Integration besteht die Gefahr, dass die Netze als
strategische Güter betrachtet werden, die den wirtschaftlichen
Interessen des integrierten Unternehmens dienen, nicht dem allgemeinen
Interesse der Netzkunden.
� Neue Marktteilnehmer müssen in neue Stromerzeugungskapazitäten
investieren können, sonst könnten etablierte Unternehmen vor einer
künstlichen Knappheit profitieren.
3 KOM (2006) 851 endgültig vom 10.01.2007.
4 In KOM (2006) 841 endgültig und in KOM (2007) 528 endgültig.
60

3. Unvollkommenheit der bestehenden Entflechtungsregelungen 5
In kritischer Auseinandersetzung mit der bisher verfolgten Entflechtungspolitik
stellt die Europäische Kommission fest:
� Die rechtliche und funktionale Entflechtung löst nicht den fundamentalen
Konflikt in integrierten Unternehmen, innerhalb derer Vertrieb
und Erzeugung ihre Umsätze oder Marktanteile steigern wollen und
der Netzbetreiber diskriminierungsfreien Zugang für alle Wettbewerber
garantieren soll.
� Unter Geltung der gegenwärtigen Entflechtungsregelungen ist ein
diskriminierungsfreier Umgang mit Informationen nicht gewährleistet.
Es gibt kein wirksames Mittel, um zu verhindern, dass Übertragungsnetzbetreiber
sensible Marktinformationen an die für Erzeugung oder
Versorgung zuständigen Bereiche des integrierten Unternehmens
weitergeben
� Vertikal integrierte Netzbetreiber haben keinen Anreiz, neuen Marktteilnehmern
Zugang für Vertrieb oder Erzeugung zu verschaffen.
� Der Übertragungsnetzbetreiber kann seine verbundenen Unternehmen
gegenüber Dritten, die als Mitbewerber auftreten, begünstigen.
� Integrierte Unternehmen können die Netzvermögenswerte nutzen, um
Wettbewerbern den Markteinstieg zu erschweren
� Die unzureichende Entflechtung von Übertragungs- und Verteilernetzbetreibern
gewährleistet nicht deren Unabhängigkeit.
� Beim Netzzugang für Dritte ist diskriminierendes Verhalten zu beobachten;
namentlich erhalten etablierte Betreiber mit bestehenden
langfristigen Verträgen Vorzugsbedingungen beim Netzzugang.
� Die Befugnisse der Regulierungsbehörden sind unzureichend.
� Vertikal integrierte Unternehmen haben weniger von ihren Einnahmen
aus grenzüberschreitenden Engpasserlösen in neue Verbindungsleitungen
reinvestiert als vollständig entflochtene.
� Effektive Entflechtung beseitigt diese gestörten Investitionsanreize,
die typisch für vertikal integrierte Unternehmen sind und fördert dadurch
die Versorgungssicherheit.
� In den letzten 10 Jahren haben vertikal integrierte Unternehmen ihre
Preise mehr als entflochtene erhöht.
5 KOM (2006) 841 endgültig und in KOM (2007) 528 endgültig.
61

� Für vertikal integrierte Netzbetreiber besteht kein Anreiz, im allgemeinen
Marktinteresse das Netz auszubauen und auf diese Weise
anderen einen Markteinsteig in die Bereiche Erzeugung oder
Versorgung zu erleichtern.
� Die Kommission hat beobachtet, dass sich eine wirksame Entflechtung
der Übertragungsnetzbetreiber förderlich auf deren Investitionstätigkeit
ausgewirkt hat. Betreffende Mitgliedstaaten haben in der
Folge neue Infrastrukturinvestoren angezogen.
Die sektorspezifischen Untersuchungen und Länderüberprüfungen, die
die Europäische Kommission im Jahre 2006 durchgeführt hat 6 , haben
nach Auffassung der Europäischen Kommission konkrete Beispiele für
folgende Mängel des derzeitigen Regulierungsrahmens zu Tage gefördert:
� Gro�e und/oder vertikal integrierte Unternehmen sind hinsichtlich der
Informationen für ihre Handelsstrategie deutlich im Vorteil (z.B. mit
ihren Informationen über Erzeugungsausfälle).
� In einigen Fällen herrscht innerhalb vertikal integrierter Gruppen Unklarheit
über die Zuständigkeit für grundlegende Aufgaben des Übertragungsnetzbetreibers,
z.B. was Dispatching- und Ausgleichsdienste
angeht.
� Die Übertragungsnetzbetreiber, vor allem vertikal integrierte, haben
es versäumt, Bedingungen zu schaffen, die zu liquiden Wettbewerbsmärkten
führen, z.B. dadurch, dass sie örtlich begrenzte, getrennte
Ausgleichszonen beibehalten haben, anstatt deren Integration auf
nationaler und grenzüberschreitender Ebene zu erleichtern. Dies
kann auf mangelndes Vertrauen zwischen den vollständig entflochtenen
und den nicht vollständig entflochtenen Übertragungsnetzbetreibern
zurückzuführen sein.
� Die Übertragungsnetzbetreiber scheinen den Ausbau der grenzüberschreitenden
Kapazitäten, sei es durch Investitionen oder durch
andere Mittel, recht langsam betrieben zu haben. In vielen Fällen ist
dies die Folge des Umstandes, dass der Regulierungsrahmen keinen
ausreichenden Anreiz erbietet.
� Es gibt Anzeichen dafür, dass sowohl die Übertragungsnetzbetreiber
als auch die Regulierungsbehörden zu sehr an kurzfristigen nationalen
Anliegen orientiert sind, statt pro-aktiv zu versuchen, zu integrierten
Märkten zu gelangen.
6 Siehe KOM (2006) 851 endgültig und SEC (2006) 1724.
62

Die bestehenden Entflechtungsregeln schaffen also nach Meinung der
Europäischen Kommission Anreize zur Diskriminierung des Netzzugangs
Dritter, sie erschweren den Markteintritt von Wettbewerbern wie auch
den Anschluss neuer Kraftwerke Dritter, sie perpetuieren einen ungleichen
Zugang zu Netzkapazitäten und sie beseitigen nicht Probleme
der künstlich klein gehaltenen Ausgleichszonen und das Vorenthalten
ungenutzter Kapazitäten.
4. Exkurs: Entflechtung in den Niederlanden
Seit März 2004 findet in den Niederlanden eine intensive Diskussion um
das Entbündeln von Verteilerunternehmen statt. Einer der Hauptgründe
für diese Debatte liegt im Interesse einiger Kommunen begründet, ihre
Anteile an Verteilerunternehmen zu verkaufen. Sie erwarten kurzfristige
Cash-flows durch diese Verkäufe. In dieser Debatte spielen u.a. die
folgenden Argumente eine Rolle. 7
� Die öffentliche Hand soll sich nicht in Sektoren engagieren, die von
Privatunternehmen bedient werden können.
� Unternehmen in öffentlicher Hand sollen keine gro�en wirtschaftlichen
Risiken eingehen, die durch die Deregulierung des Energiesektors
gestiegen sind.
� Diskriminierungen beim Netzzugang auf Verteilernetzebene sollen
beseitigt werden.
� Reine Verteilernetzgesellschaften arbeiten unabhängiger und konzentrierter
auf das Kerngeschäft.
� Die niederländischen Verteilergesellschaften sind zu klein zum Überleben
– dennoch sollen die Netze in öffentlicher Hand bleiben.
� Verteilernetze dürfen nur an solche Unternehmen verkauft werden,
die bereits Eigentümer von Energie-Netzwerken in den Niederlanden
sind.
� Die Subventionierung wirtschaftlicher Unternehmenseinheiten aus
den Netzen soll verhindert werden.
Die Diskussion in den Niederlanden zeigt daher deutlich, dass die Debatte
um das Unbundling nicht nur von sektorspezifischen Überlegungen
7 Ownership unbundling of energy distribution companies in The Netherlands, Chistoph Tönjes,
August 2005, Clingendael international energy programme.
63

estimmt ist, sondern dass auch wirtschaftsideologische und finanzielle
Erwägungen eine gro�e Rolle spielen. 8
II. Wie entflechten?
Teil des dritten Legislativpakets zu den europäischen Elektrizitäts- und
Gasmärkten der Europäischen Kommission vom 19.09.2007 ist ein
Vorschlag für eine Richtlinie „zur Änderung der Richtlinie 2003/54/EG
über gemeinsame Vorschriften für den Elektrizitätsbinnenmarkt“ deren
Artikel 8 ff. eine Trennung der Erzeugung und Versorgung von den
Übertragungsnetzen vorsehen. Die Europäische Kommission favorisiert
dabei die Option der eigentumsrechtlichen Entflechtung, bei der ein und
dasselbe Unternehmen nicht mehr gleichzeitig sowohl Eigentümer der
Übertragungsnetze als auch Energieerzeuger oder Energieversorger
sein darf. Darüber hinaus schlägt die Europäische Kommission als
zweite Möglichkeit die Option des unabhängigen Netzbetreibers vor, bei
der bestehende vertikal integrierte Unternehmen Eigentümer ihrer Netze
bleiben können, sofern sie den tatsächlichen Betrieb anderen
Unternehmen oder Stellen anvertrauen, die von ihnen völlig unabhängig
sind.
Diese Optionen lesen sich im Kommissionsvorschlag wie folgt:
1. Option „ eigentumsrechtliche Entflechtung“
� Es darf nicht dieselbe Person direkt oder indirekt (auch nicht durch
Sperrminoritäten) eine Kontrolle über ein Erzeugungs- oder Versorgungsunternehmen
ausüben und gleichzeitig eine Beteiligung an
einem Übertragungsnetz halten oder dort Rechte haben.
� Umgekehrt sollte die Kontrolle über einen Übertragungsnetzbetreiber
die Möglichkeit ausschlie�en, eine Beteiligung an einem Versorgungsnetzbetreiber
zu halten oder dort Rechte auszuüben. Diese
Rechte schlie�en ein:
� das Halten von Kapital,
� die Befugnis zur Ausübung von Stimmrechten,
� die Befugnis, Leitungs- oder Aufsichtsorgane zu bestellen,
� den Anspruch auf Auszahlung von Dividenden/Gewinnen.
8 Weitere Informationen zur Situation des Elektrizitätssektors in den Niederlanden in« An ex-ante
welfare analysis of the unbundling of the distribution and supply companies in the Dutch electricity
sector. », Michiel de Nooij and Barbara Baarsma, Amsterdam, April 2007.
64

� Die Personengleichheit in Vorständen, Aufsichtsräten etc. von Erzeugungs-
und/oder Versorgungsunternehmen einerseits und
Übertragungsnetzunternehmen andererseits ist ausgeschlossen.
� Es darf keine Weitergabe sensibler Informationen aus Übertragungsnetzbereichen
an Unternehmen mit den Funktionen Erzeugung
oder Versorgung geben.
Zusammengefasst: Die Betreiber von Übertragungsnetzen dürfen nicht
mehr zu Konzernen gehören, die auch in der Energieversorgung oder
-erzeugung tätig sind.
2. Alternativvorschlag „unabhängiger Netzbetreiber“ 9 :
� Auf Vorschlag des Netz-Eigentümers kann der Mitgliedstaat einen unabhängigen
Netzbetreiber benennen, den die Kommission genehmigen
muss.
� Das Versorgungsunternehmen kann auf diese Weise Eigentümer
bleiben, muss aber den technischen und kommerziellen Betrieb
einem eigenständigen Unternehmen übertragen.
� Der unabhängige Netzbetreiber muss dieselben Entflechtungsvorgaben
einhalten wie bei der eigentumsrechtlichen Entflechtung.
� Der Netzeigentümer muss den Teil seines Unternehmens, dem das
Netz gehört, rechtlich und funktional abtrennen.
� Der Netzeigentümer muss die vom unabhängigen Netzbetreiber beschlossenen
Investitionen finanzieren.
� Der unabhängige Netzbetreiber muss einen von der Regulierungsbehörde
vorgegebenen 10-jährigen Investitionsplan erfüllen.
3. „Dritte Option“
� Einige Mitgliedstaaten, u.a. Deutschland und Frankreich haben von
der in der zweiten Hälfte des Jahres 2007 verantwortlichen portugiesischen
Ratspräsidentschaft verlangt, eine dritte Option hinsichtlich
der Entflechtung vorzuschlagen. Diesbezüglich nennt der Vorbereitungstext
der Portugiesischen Präsidentschaft vom 16.11.07 als
Bedingungen für eine dritte Option 10 :
9 Artikel 10 im Vorschlag für eine Richtlinie zur Änderung der Richtlinie 2003/54/EG über gemeinsame
Vorschriften für den Elektrizitätsbinnenmarkt.
10 ENER277
65

66
� Der Grundsatz der Nicht-Diskriminierung zwischen den Entflechtungsalternativen
muss eingehalten werden;
� Die in Bezug auf Übertragung und Investitionen auferlegten Verpflichtungen
müssen bei den Entflechtungsalternativen ähnlich
sein;
� Jede Entflechtung muss auf Grundlage unabhängig organisierter
und angemessen regulierter Strukturen für den Netzbetrieb erfolgen;
� Die Unabhängigkeit von Entscheidungen über Infrastrukturinvestitionen
muss gewährleistet sein.
Am 28. Februar 2008 wird der Energieministerrat die weiteren Entscheidungen
vorbereiten, bevor der Rat auf dem Frühjahrsgipfel 2008
letztendlich entscheiden wird.
III. Mögliche Auswirkungen der Entflechtung
Die erwarteten positiven Auswirkungen der Entflechtung aus Sicht der
Europäischen Kommission wurden bereits oben unter Abschnitt I.
geschildert. Die Entflechtungspolitik der Kommission könnte aber auch
einige kritisch zu bewertende Folgen haben, von denen einige im
Folgenden etwas näher beleuchtet werden sollen.
1. Entflechtung und Klimapolitik
Der Europäische Rat hat in seiner Tagung am 8. und 9. März 2007 einen
umfassenden energiepolitischen Aktionsplan für die Jahre 2007-2009 11
angenommen, der sich auf die Mitteilung der Kommission „Eine Energiepolitik
für Europa“ 12 gründet und mit dem sehr ehrgeizige Ziele für die
Energieeffizienz, die erneuerbaren Energien und die Verwendung von
Biokraftstoffen festgelegt wurden. Die Europäische Kommission erklärt in
ihrer zitierten Mitteilung, das strategische energiepolitische Ziel zu realisieren
bedeute, „Europa in eine in hohem Ma�e energieeffiziente und
CO2-arme Energiewirtschaft umzuwandeln, eine neue industrielle Revolution
in Gang zu setzen, den Wandel hin zu einem kohlenstoffarmen
Wachstum beschleunigt voranzutreiben und über mehrere Jahre hinweg
den Anteil der von uns erzeugten und verwendeten heimischen, emis-
11 Siehe die Schlussfolgerungen des Vorsitzes vom 2. Mai 2007 (7224/1/07 REW 1).
12 KOM (2007) 1 endgültig vom 10.01.2007.

sionsarmen Energie drastisch zu erhöhen“. Die Herausforderung bestehe
darin, dieses auf eine Weise zu bewerkstelligen, die das Potential
für eine Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit Europas maximiere und
die Kosten begrenze.
Die Europäische Kommission hält das Bestehen eines echtes Energiebinnenmarktes
für eine wesentliche Voraussetzung für die Bewältigung
der drei energiepolitischen Herausforderungen, vor denen Europa stehe,
nämlich durch verstärkte Wettbewerbsfähigkeit die Kosten für die Bürger
und Unternehmen zu senken und gleichzeitig die Energieeffizienz und
Investitionstätigkeit zu steigern, nachhaltig zu wirtschaften und höchste
Versorgungssicherheit zu garantieren. Die Europäische Kommission ist
der Meinung, dass vertikal integrierte Unternehmen diesen Herausforderungen
nicht gewachsen sind, weshalb sie die Entflechtung der
Unternehmen, bevorzugt über eine eigentumsrechtliche Entflechtung,
auch für die Verwirklichung der Klimaziele für unabdingbar hält.
Die von der Europäischen Kommission betriebene Koppelung von Ma�nahmen
zur Schaffung eines Energiebinnenmarkts einerseits und der
Verwirklichung von ehrgeizigen Klimazielen andererseits wird eine immer
stärkere nationale und auch europäische Regulierung erfordern, um die
politischen Ziele z.B. über Investitionsanreize im Markt umzusetzen.
Erzeugungs- oder Vertriebsunternehmen sind zunächst einmal daran
interessiert, ihre Umsätze zu steigern. Marktanreize, die dieses „natürliche
Verhalten“ der Erzeugungs- und Vertriebsunternehmen ändern und
diese zu veranlassen suchen, die Erzeugung und den Verkauf von
Elektrizität zurückzufahren, somit auch Umsatzrückgänge in Kauf zu
nehmen, müssen schon überzeugend und stark sein.
Die Koppelung von Klima- und Wettbewerbszielen im Energiebereich
schafft darüber hinaus auch Probleme insofern, als die durch die Europäische
Binnenmarktpolitik erforderlich gewordene Markt- und Unternehmensreorganisation
von den umweltpolitischen Zielen überlagert
wird. Dies erschwert es den Leitungsorganen der Energieunternehmen,
sich voll auf eine optimale organisatorische Ausrichtung ihrer Unternehmen,
die einerseits den gesetzlichen Vorgaben entspricht, andererseits
die Position der Unternehmen im Wettbewerb erhöht, zu konzentrieren.
67

2. Entflechtung und De-Minimis
In der bereits zitierten Mitteilung der Europäischen Kommission „Eine
Energiepolitik für Europa“ 13 erklärt die Kommission, dass die Vorschriften
zur Entflechtung der Verteilungstätigkeiten einer Überprüfung bedürfe,
denn derzeit seien Verteilernetzbetreiber mit weniger als 100.000
Kunden von den meisten Entflechtungsanforderungen ausgenommen.
Es würde der unter Abschnitt I. dargestellten Marktlogik entsprechen,
dass sich zumindest grö�ere Verteilerunternehmen organisatorisch
ebenso aufstellen wie ihre grö�eren Wettbewerber. Insbesondere ist das
von der Europäischen Kommission angestrebte durchgehende Europäische
Netz auch aus Sicht einiger Mitgliedstaaten (z.B. der Niederlande
oder Großbritanniens) nur herstellbar, wenn Verteilerunternehmen
keine Inseln im ansonsten diskriminierungsfrei und transparent betriebenen
Energienetz bilden. Auch die oben unter I.4. dargestellte
Diskussion in den Niederlanden zur Entflechtung der Verteilernetze weist
in diese Richtung. Es spricht daher viel dafür, dass der derzeitige
Schwellenwert reduziert werden könnte und die De-minimis-Regeln
somit allenfalls für kleinere Verteilerunternehmen gelten würden.
Unabhängig davon, welche Form der Entflechtung für die Übertragungs-
oder auch die Verteilerebene zugelassen werden, wird man davon ausgehen
müssen, dass sich europaweit agierende Netzgesellschaften oder
Netzbetreiber-Gesellschaften herausbilden werden, die den Eigentümern
der Netze entweder deren Verkauf oder aber zumindest deren
„operating“ anbieten werden.
3. Entflechtung und Selektion des Betreibers
Für die Variante des unabhängigen Netzbetreibers ergibt sich in diesem
Zusammenhang die Frage nach der Selektion dieses Netzbetreibers.
Nahezu alle Verteilerunternehmen in Europa befinden sich in öffentlicher
Hand. Für diese gelten aber grundsätzlich die Binnenmarktregeln, insbesondere
die Regeln zum öffentlichen Auftragswesen und wohl auch
eventuelle künftige Rechtsvorschriften zur Vergabe von Dienstleistungskonzessionen.
In ihrer Mitteilung „Zu öffentlich-privaten Partnerschaften
und den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften für das öffentliche Beschaffungswesen
und Konzessionen“ 14 hat die Europäische Kommission
dargelegt, dass letztere den Grundsätzen der Artikel 43 und 49 des EG-
13 KOM (2007) 1 vom 10.01.2007.
14 KOM (2005) 569 endgültig vom 15.11.2005.
68

Vertrages unterliegen, vornehmlich den Grundsätzen der Transparenz,
der Gleichbehandlung, der Verhältnismä�igkeit und der gegenseitigen
Anerkennung. Künftige Regeln könnten eine angemessene Bekanntmachung
der Absicht der Konzessionserteilung vorschreiben und Vorschriften
für die Auswahl der Konzessionäre auf Grundlage objektiver,
nicht-diskriminierender Kriterien festlegen. Ganz allgemein ist in diesen
Regeln auf die Anwendung des Grundsatzes der gleichen Behandlung
aller Teilnehmer am Konzessionsvergabeverfahren abgezielt. Das würde
bedeuten, dass die Eigentümer der Netze bei der Selektion des Netzbetreibers
nicht frei wären, sondern ein ausschreibungsähnliches Verfahren
anzuwenden hätten. Wenn die Überlagerung des sektoralen
Energierechts durch horizontales Binnenmarktrecht nicht erwünscht sein
sollte, müsste dies im Rahmen der weiteren legislativen Behandlung des
Entflechtungsthemas klargestellt werden.
Eine Frage, die sich im Zusammenhang mit möglichen Ausschreibungsverpflichtungen
stellt, ist die nach Abwehrmöglichkeiten gegen unerwünschte
Investoren oder Betreiber. Internationale Abkommen wie z.B.
das General Agreement on Trade in Services (GATS) und das immer zu
beachtende Prinzip der Nicht-Diskriminierung würden es öffentlichen
Stellen erheblich erschweren, Bewerber um den Netzbetrieb etwa wegen
einer wettbewerbsschädlichen Politik des Staates, in dem der Bewerber
ansässig ist, zurückzuweisen.
4. Entflechtung und Synergien
Die Entflechtungsvorgaben werden es Unternehmen mit mehreren Netzsparten
nicht einfacher machen, Synergien aus dem Betrieb dieser
verschiedenen Netze zu heben.
Auch das in den integrierten Unternehmen selbstverständliche Zusammenspiel
der verschiedenen Stufen der Wertschöpfungskette unter
einheitlicher Leitung muss nun unter wesentlich komplizierteren Bedingungen
bewältigt werden. So ist es z.B. schwierig für die Netzbetreiber,
ihre Rolle mit den anderen Akteuren (Erzeugung, Handel, Vertrieb)
in einem Marktsystem zu finden, in dem man kaum auf die Preise,
die Dienstleistungsbreite oder die Dienstleistungsqualitäten Einfluss und
zudem noch politisch motivierte und regulierte Zielvorgaben zu beachten
hat. Hinzu kommt die Unklarheit, welche Glieder der Wertschöpfungskette
die politischen Zielvorgaben, wie z.B. den Klimaschutz, umzusetzen
haben.
69

5. Entflechtung und Kapitalmarkt
Viele integrierte Versorgungsunternehmen befürchten schlechtere
Kreditbedingungen für die jeweiligen entflochtenen Unternehmensteile
bei der Kapitalbeschaffung nach einer eigentumsrechtlichen Entflechtung.
Auch hier ist Handlungsbedarf für die europäischen und nationalen
Gesetzgeber.
Ein anderes Problem mit dem Kapitalmarkt könnte dadurch entstehen,
dass regional oder lokal gebundene öffentliche Verteilernetzgesellschaften
nicht wachsen können. Diese fehlende unternehmerische
Perspektive könnte Kapitalgeber weniger aufgeschlossen sein lassen.
Ein in der öffentlichen Diskussion wenig beachtetes Thema sind die von
zahlreichen Kommunen abgeschlossenen cross-border-leasing-Verträge
über öffentliche Infrastrukturen (z.B. auch über Stromnetze) mit amerikanischen
Investoren. Hier könnten im Falle einer eigentumsrechtlichen
Entflechtung Schadenersatzforderungen drohen.
6. Entflechtung und Kunden / Kosten
Die Schaffung eines Energiebinnenmarktes wird nicht nur mehr Wahlmöglichkeiten
für die Verbraucher, Privatpersonen und Unternehmen
kreieren, sie wird auch zu zunehmender Verwirrung insbesondere bei
privaten Verbrauchern oder kleineren Unternehmen führen. Es ist z.B.
für viele, besonders ältere Verbraucher nur schwer einsichtig und überschaubar,
warum Ihnen plötzlich verschiedene Anbieter für Netzdienstleistungen
und Verkauf von Elektrizität entgegentreten, während dies
bisher ein einziges Unternehmen mit einem Ansprechpartner war. Hinzu
kommt, dass die unterschiedlich ausgestalteten Angebote an die Verbraucher
eine vergleichende Kalkulation erschweren. Besonders bei Umzügen
oder grö�eren Bauma�nahmen dürfte dies für Komplikationen
sorgen, zumal die Abstimmung zwischen den Vertriebs- und den Infrastrukturgesellschaften
nicht immer optimal gestaltet sein dürfte.
Nicht unterschätzt werden sollten die Kosten der Entflechtung, die z.B.
durch neue IT-Systeme oder erforderlich werdende Personalma�nahmen
auftreten werden.
70

IV. Fazit
Die Entflechtungspolitik im Elektrizitätsmarkt wird voranschreiten und
könnte auch zumindest grö�ere Verteilerunternehmen – und nicht nur,
wie derzeit vorgesehen, nur die Übertragungsnetzbetreiber – erfassen.
Aus den oben unter III. dargestellten Gründen will die übergroße Mehrzahl
der deutschen Kommunen und ihrer kommunalen Energieversorgungsunternehmen
an vertikal integrierten Unternehmen auf der Verteilerstufe
festhalten. Dieser Wunsch sollte auch im Interesse eines
funktionierenden Marktes bei der künftigen Energiepolitik der Europäischen
Union berücksichtigt werden.
Die Entflechtung wird auch in anderen Industrien, die wettbewerbliche
und nicht-wettbewerbliche Komponenten aufweisen, weiterhin eine
Option sein. So hat z.B. kürzlich die Europäische Kommission ein verstärktes
funktionales Unbundling für den Telekom-Markt vorgeschlagen,
das sich an dem Beispiel Gro�britanniens ausrichtet, wo sich die British
Telecom in BT und Open Reach aufgeteilt 15 hat.
Es wird ein Mehr an Marktkonzentration und Regulierung geben.
Die zum Teil politisch motivierten Aufgabenbestimmungen für Netzbetreiber
(s. Abschnitt III.1. Entflechtung und Klimapolitik) und andere Marktakteure
müssen mit Marktbedingungen kompatibel gemacht werden.
Investitionsanreize für die Netzinfrastrukturen müssen erheblich verbessert
werden, um einen hohen Qualitätsstandard zu halten und Innovation
anzuregen.
15 KOM (2007) 697 endg.
71

Workshop 1: Verkehrssektor
Referenten:
Hubert Jung
Systemeinheit Straßen- und Stadtbahn: Soll man
trennen, was technisch zusammengehört?
Professor Dr. Gerd Aberle
Integriertes Eisenbahnunternehmen oder Netzaus-
gliederung? Das Spannungsverhältnis zwischen
innovativer Effizienz und Wettbewerbssicherung
Raimund Stüer *
Anforderungen an die Infrastruktur aus Sicht des
privaten Eisenbahnverkehrsunternehmens
* Siehe Anhang.

Hubert Jung *
Systemeinheit Straßen- und Stadtbahn: Soll man trennen,
was technisch zusammengehört?
Die Veranstaltung heute steht unter der Frage, ob die Trennung von
Netz und Betrieb einen Königsweg darstellt. Aus der Sicht des Betriebsführers
eines lokalen Stadtbahn- und Straßenbahnbetriebs lautet vor
dem Hintergrund der deutschen Rechtsordnung meine Antwort schlicht:
Nein. Nicht die Trennung von Infrastruktur und Betrieb, sondern deren
Systemeinheit sieht für den Straßen- und Stadtbahnbetrieb in Deutschland
§ 9 des Personenbeförderungsgesetzes und daran anknüpfend die
Betriebsordnung für Straßenbahnen, genannt BOStrab, vor. Die Trennung
hätte somit revolutionären, nicht royalen Charakter.
Nun wissen wir, Rechtsvorschriften, auch Betriebsordnungen, kann man
ändern. Eine Rechtsordnung ist gerade in Brüssel geändert worden. Das
Europäische Parlament hat im Konzert mit dem Ministerrat und der
Kommission für den Personennahverkehr die VO Nr. 1370/2007 1 erlassen,
die in zwei Jahren in Kraft treten wird. Im Zuge der Diskussion um
diese Verordnung wurde natürlich auch erörtert, ob auch bei den lokalen
Schienennahverkehrsnetzen Infrastruktur und Betrieb zukünftig getrennt
werden sollten.
Die Befürworter einer solchen Trennung verweisen auf die Trennung von
Infrastruktur und Betrieb bei den europäischen Schienennetzen. Hier
kann der Nachfrager nach Verkehrsleistungen den Anbieter wählen, der
seine Waren beispielsweise von Dortmund nach Berlin transportieren
soll. Die Befürworter einer Trennung wollen, dass das Netz diskriminierungsfrei
konkurrierenden Anbietern geöffnet wird. Jeder Nutzer soll
wissen können, welche Kosten mit der Nutzung des Netzes verbunden
sind. Natürlich bauen alle darauf, dass diese Transparenz zum sparsamen
Umgang mit den Ressourcen zwingt und die Benutzung des
Netzes billiger wird. Jeder weiß, zahlreiche Mitarbeiter des öffentlichen
Nahverkehrs haben zu lange die Vokabel "Wettbewerbsfähigkeit" nicht
mit dem eigenen Betrieb in Verbindung gebracht. Seit Anfang der 1990er
Jahre hat sich der Wind gedreht. Viele meinen, das Lüftchen sei noch zu
* Hubert Jung ist Mitglied des Vorstandes der Dortmunder Stadtwerke AG.
1 Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2007 über öffentliche
Personenverkehrsdienste auf Schiene und Straße und zur Aufhebung der Verordnungen (EWG)
Nr. 1191/69 und (EWG) Nr. 1107/70 des Rates.
75

lau, und sagen, eine Trennung von Netz und Betrieb wäre ein gutes
Mittel, alle Bereiche der Verkehrsbetriebe zur Wettbewerbsfähigkeit zu
zwingen.
Wir wissen, gerade die Infrastruktur für den Nahverkehr auf Schienen ist
teuer und funktioniert in der Regel nicht ohne öffentliche Zuschüsse.
Warum soll es Schienenverkehrswegen anders gehen als Straßen, die
ebenfalls durch Abnutzung reparaturbedürftig werden und auf Kosten
des Staates repariert werden? Und wenn man weiß, dass öffentliche
Zuschüsse fließen müssen, soll dies allen Anbietern von Zugleistungen
in gleicher Weise zu Gute kommen. Derjenige, der die Infrastruktur zu
unterhalten hat, soll beim Fahren auf den Schienen im Vergleich zu
anderen Anbietern keinen Vorteil haben.
Verkehrsunternehmen sind chronisch klamm. Ein Kostendeckungsgrad
aus Fahrgeldeinnahmen von 65 – 75 % lädt nicht zu großen Sprüngen
ein. Hinzu kommt, auch die Eigentümer der Verkehrsbetriebe sind in der
Regel nicht auf Rosen gebettet. Da will man natürlich keinen Euro zu viel
aus Steuermitteln zahlen. Man schaut auch über den Tellerrand und
sucht nach Unternehmen, die über flüssige Mittel verfügen und an die
Zukunft der Verkehrsbranche glauben.
So ist die Welt heute. Wenn es anders wäre, hätten wir in unserem
Hause in den letzten Jahren keine Ergebniscenterrechnung eingeführt,
kein Benchmarking mit anderen Unternehmen betrieben und sicher auch
auf einen US-Lease für Fahrzeuge und Anlagen großzügig verzichtet.
Wir taten dies, um unsere Wettbewerbsfähigkeit herzustellen im Interesse
unserer Fahrgäste, im Interesse unseres Eigentümers und aus der
blanken Not heraus, dass man die Mark und jetzt den Euro nur einmal
ausgeben kann. Wir taten dies innerhalb unserer deutschen Rechtsordnung,
die in der BOStrab ganz eindeutig das Leitbild einer Systemeinheit
von Infrastruktur und Betrieb bei Straßenbahnen, Stadtbahnen und U-
Bahnen verfolgt. Dieses Leitbild muss auch nicht abgeändert werden,
wenn demnächst die neue EU-Verordnung zum ÖPNV in Kraft tritt. 2 Für
die Durchführung wettbewerblicher Verfahren, wie sie diese EU-Verordnung
vorsieht, ist eine Trennung von Infrastruktur und Betrieb ebenso
wenig erforderlich wie bei einer Direktvergabe an einen internen Betreiber,
die der lokale Aufgabenträger alternativ verfügen kann.
2 Siehe Fußnote 1.
76

Sicher ist richtig: Wenn die Rechtsordnung uns nicht zur Trennung
zwingt, können doch ökonomische Gründe dafür streiten.
Aber wenn wir dieser Frage nachgehen, müssen wir uns erst ein wenig
damit befassen, wie die Realität heute vor Ort aussieht. Im nationalen
Eisenbahnnetz gibt es eine von Reichsbahn und Bundesbahn entwickelte
strikte Normierung zur Beschaffenheit der Schienenstrecken, der
Signaltechnik, der Lokomotiven und der übrigen Fahrzeuge. Nach diesen
Vorschriften kann jeder potenzielle Nutzer des Schienennetzes seine
Fahrzeuge für das nationale Netz ausstatten. Unterschiedliche Vorgaben
einzelner Länder, etwa zur richtigen Bahnsteighöhe, führen allerdings
dazu, dass Nahverkehrsfahrzeuge oft nicht länderübergreifend eingesetzt
werden können.
Diese einheitliche Vorschriftenwelt des nationalen Eisenbahnwesens gibt
es im Straßen- und Stadtbahnverkehr nicht. Zumeist ist es schon nicht
möglich, auf Schienen von außen mit einem Fahrzeug in ein lokales
Schienennetz zu fahren. Anders als in der Mitte des letzten Jahrhunderts
sind heute die Straßenbahnnetze meist nur noch in den Innenstädten
und auf den großen Magistralen von den Vororten in die Innenstädte zu
finden. Städteübergreifende Gleisnetze gibt es in Deutschland heute
noch im Rhein-Neckar-Raum, zwischen Düsseldorf, Duisburg, Essen
und Bochum, im Bereich Köln/Bonn. In den Räumen Karlsruhe und
Kassel fahren Stadtbahnen auch in das Eisenbahnnetz des Umlands ein.
Nur dort ist es möglich, mit dem gleichen Fahrzeug ohne Umbauten von
einer Stadt in eine andere zu kommen. Nur in diesen wenigen Bereichen
wäre es theoretisch denkbar, dass der Kunde Fahrgast nicht nur beim
Kauf von Brötchen und Zeitungen, sondern auch bei seiner Straßenbahnfahrt
zwischen konkurrierenden Anbietern wählen kann. In den
übrigen Fällen kann der Kunde nur zwischen dem lokalen Straßenbahnunternehmen
und den Möglichkeiten des motorisierten Individualverkehrs
wählen. Denkbar ist in diesen Fällen allein ein Wettbewerbsverfahren,
bei dem die Behörde aussucht, wer zukünftig als Monopolist auf
Zeit seine Leistung auf der Schiene zur Verfügung stellen darf. Ob der
Kunde Fahrgast davon einen Vorteil hat, ist umstritten. Eine Wahlmöglichkeit
zwischen vergleichbaren Nahverkehrsleistungen auf der Schiene
hat er jedenfalls nicht.
Die vielen kleinen lokalen Netzinseln sind in den letzten 50 Jahren natürlich
technisch aufgerüstet worden. Jeder Schienenverkehrsbetreiber hat
nach bestem Wissen und Gewissen seine Anlagen optimiert und dabei in
der Regel ohne Änderung der Spurbreite, die er vor vielen Jahrzehnten
festgesetzt hatte, sein Gleisnetz und seine Fahrzeuge aufeinander ab-
77

gestimmt. Das führte dazu, dass wir heute nicht nur bei den Gleisnetzen
von alters her unterschiedliche Spurweiten haben. Weitere Unterschiede
gibt es bei der maximalen Wagenbreite, bei den möglichen Wagenlängen
und etwa bei den Hüllkurven der Fahrzeuge. Während in der
einen Stadt bereits mit 2,65 m breiten Straßenbahnen überall gefahren
werden kann, geht es andernorts etwas enger zu. Dies hat zur Folge,
dass Sie nur 2,3 oder 2,4 m breite Wagen einsetzen können. Und
während man beispielsweise in Dresden nur Ein-Richtungs-Fahrzeuge
mit einer Fahrerkabine und Türen nur auf der rechten Wagenseite
braucht, weil an jeder Linienendhaltestelle eine Schleife das Wenden
ermöglicht, braucht man etwa in Dortmund stets an beiden Fahrzeugenden
einen Fahrerarbeitsplatz. Hier gibt es seit langem nur noch im
Ausnahmefall Wendeschleifen und der Einstieg in das Fahrzeug findet
mal links am Mittelbahnsteig und mal an den Türen in Fahrtrichtung
rechts statt. Es wird Sie bei dieser Ausgangslage auch nicht überraschen,
wenn die Beschaffenheit der Räder, insbesondere die Form der
Spurkränze in Abhängigkeit zur ortsüblichen Schiene, von Ort zu Ort
unterschiedlich ist.
Nicht anders sieht es indes bei der Zugsicherung aus. Hier hat jeder Betrieb
seine eigene Philosophie und damit verbunden seine eigene Ausrüstung.
Wir verwenden bei unseren Stadtbahnen und Straßenbahnen
das punktförmige Sicherungssystem „ZUB100“. Dabei kommt der Name
nicht daher, dass die Zugsicherungseinrichtung am Fahrzeug selbst
jeweils etwa 100.000 € kostet. Das ist noch verhältnismäßig preisgünstig
im Vergleich zu anderen Systemen, in denen die Zugsicherung mit
Linienleitern bewerkstelligt wird.
Dass Bahnsteige unterschiedlich hoch sind, ist nichts Neues. Von der
höchsten Höhe des jeweils auf einer Linie befindlichen Bahnsteigs hängt
aber ab, wie hoch mindestens die Einstiegshöhe an der Fahrzeugtür der
Straßenbahn sein muss. Nach der BOStrab ist – aus guten Gründen –
ein Einstieg von einem Bahnsteig in einen tiefer liegenden Fahrzeuginnenraum
nicht zulässig. Das heißt, der Bahnsteig mit der höchsten
Oberkante über der Schiene gibt das Mindestmaß für die Höhe des
Innenraums eines Fahrzeugs vor. Wir hätten gerne beispielsweise bei
der Beschaffung der neuen Wagen für unsere Ost-West-Strecke das in
Frankfurt eingesetzte Fahrzeug bestellt. Da wir jedoch an einem Turmbahnhof,
der bereits vor mehr als einem Jahrzehnt gebaut und für
andere Linien in Betrieb genommen wurde, bei der Bahnsteighöhe ein
Maß von 38 cm nicht mehr unterschreiten konnten, mussten wir bei der
Ausschreibung der Fahrzeuge eine Fußbodenhöhe im Wagen vorgeben,
die 5 cm über dem Frankfurter Maß lag. Allein dieser Umstand führte
78

dazu, dass die Konstruktion mit großem Aufwand überarbeitet werden
musste. Wir hätten gerne dem Hersteller und uns diesen Aufwand erspart.
Sie sehen hieran, anders als im Verkehr auf dem DB-Netz müssen
Sie die Fahrzeuge detailliert auf die örtlichen Bedingungen ausrichten.
Dies führt dazu, dass ein Wechsel zwischen den Netzen nicht möglich
ist. Im Wettbewerbsfall müsste also ein Anbieter Fahrzeuge aus einem
Fahrzeugpool mieten können oder Gelegenheit haben, mit genügendem
Vorlauf neue Fahrzeuge zu kaufen und sie dann über den gesamten
Zeitraum der Abschreibung zu nutzen.
Noch weniger ist eine Trennung bei fahrerlosen U-Bahnstrecken möglich.
Hier ist jeweils ein umfassendes technisches Gesamtsystem in
Benutzung, das zwingend aus einer Hand zu bewirtschaften ist.
Wir wollen die Verkehrsunternehmen zu effizientem Handeln zwingen.
Das Geld liegt für uns nicht auf der Straße. Dazu braucht man jedoch
keine gesellschaftsrechtliche Trennung von Netz und Betrieb. Nach
unseren Erfahrungen reicht es aus, eine konsequente Trennungsrechnung
durchzuführen und für die operativ zu erbringenden Leistungen
Kostenvergleiche mit anderen Verkehrsunternehmen anzustellen. Wir
haben dies etwa für eine Reihe von Leistungen im Gleisbau in den vergangenen
Jahren gemacht. Dabei haben wir im Vergleich mit anderen
Verkehrsunternehmen aber auch sorgsam darauf geachtet, dass nicht
Äpfel mit Birnen und Kirschen mit Pflaumen, sondern nur definierte
Leistungen miteinander verglichen wurden. Erst in den letzten Tagen
haben wir im Kreis der stadtbahnbetreibenden Städte Nordrhein-Westfalens
einen Vergleich über die Energiekosten je Zugkilometer durchgeführt.
Die Erkenntnisse über den Energieverbrauch und über die
Kosten für die bezogene Kilowattstunde waren sehr aussagekräftig. Sie
zeigten uns auf, wo wir mit unserem Unternehmen stehen. Es ist dann
keine Kunst, realistische Handlungsziele zu formulieren und durchzusetzen.
Diese Ziele müssen Sie auch verfolgen, weil Sie sonst bei einer
Abrechnung etwa für die Leistungen zur Unterhaltung der Trasse nicht
überzeugend belegen könnten, dass Sie nur den Aufwand eines gut
geführten, durchschnittlichen Verkehrsunternehmens haben.
Wenn Sie in den einzelnen Leistungsbereichen eine konsequente Trennungsrechnung
durchführen, können Sie auch durch das Hereinnehmen
von Partnern etwa in Werkstätten oder in eine Fahrergesellschaft das
Know-how oder die Kapitalkraft Dritter fruchtbar machen. Eines darf
dabei aber nicht in Frage stehen: Die Leitung eines Betriebes auf einem
Netz kann – anders als im Eisenbahnverkehr – nicht aufgeteilt werden.
Der Betriebsführer ist allein für die Funktionsfähigkeit des Betriebes und
79

des Netzes umfassend verantwortlich. Er ist der Chef, der bei Schadensfällen
auch den Kopf alleine hinhalten muss. Als Chef im Ring ist er
gleichzeitig dafür verantwortlich, dass die eigenständig agierenden Bereiche
sich nicht gegenseitig in ihrem Bestreben, den eigenen Sektor zu
optimieren, das Leben schwer machen. Er trägt die Verantwortung zum
Beispiel dafür, dass Reparaturarbeiten am Gleis so vorgenommen
werden, dass der Betrieb nicht über Gebühr zum Erliegen kommt. Natürlich
wäre es billig für den Gleisbauer, die Reparaturarbeiten tagsüber
durchzuführen. Dann ist die Sicht besser. Dann sind die Personalaufwendungen
niedriger als bei einem Einsatz in der Nacht zu Nachttarifen.
Und dem Gleisbauer, der nur auf sein Ergebnis schaut, ist es herzlich
egal, ob der Fahrbetrieb einen teuren Schienenersatzverkehr durchführen
muss, der so unattraktiv ist, dass die Fahrgäste flüchten. Ökonomischer
ist es dagegen, in diesen Fällen weitestgehend die Betriebsruhezeiten
zu nutzen und zügiges Handeln einzufordern. Entscheidend
ist die Gesamtsicht über alle beteiligten Bereiche für die Beurteilung,
welches Vorgehen am ökonomisch sinnvollsten ist. Ein Königsweg ist es
in diesem Zusammenhang gerade nicht, zwischen Netz und Betrieb
Brandwände zu errichten.
Und dies gilt unabhängig davon, ob wir je zu vertretbarem Aufwand die
technischen Rahmendaten für den Straßenbahn-, Stadtbahn- und U-
Bahnbetrieb in Deutschland so vereinheitlichen könnten, dass Fahrzeuge
aus Frankfurt auch in Dortmund und umgekehrt eingesetzt werden
könnten. Denn dieses Maß an technischer Einheitlichkeit ist notwendig,
um mehr als einmal innerhalb von 15 Jahren Wettbewerb um ein
befristetes Monopol über Fahrbetrieb und Netz zu veranstalten.
Wer ökonomisch über eine Wettbewerbsordnung für Netz und Betrieb im
Straßenbahn-, Stadtbahn- und U-Bahnbereich nachdenkt, kommt an den
technischen Unterschieden zwischen den örtlichen Betriebssystemen
nicht vorbei. Stadtbahnbetrieb funktioniert erheblich anders als der Betrieb
mit Eisenbahnen, weshalb die guten Argumente, die dort für eine
Trennung, auch für eine gesellschaftsrechtliche Trennung zwischen
Infrastruktur und Betrieb sprechen, hier in dem von mir vertretenen
Branchensektor ins Leere gehen. Auch wenn sich die Erde beim Stadtbahnbetrieb
in die gleiche Richtung dreht wie beim Eisenbahnbetrieb,
und auch wenn Stadtbahnen genauso wie Eisenbahnen auf Schienen
fahren, können die gravierenden Unterschiede zwischen den lokalen
Netzen nicht mal eben so beseitigt werden. Diese Unterschiede führen
aber dazu, dass bei dem Betrieb von Straßen-, Stadt- und U-Bahnen der
Weg, Netz und Betrieb zu trennen, kein Königsweg, sondern ein Irrweg
ist.
80

Gerd Aberle *
Integriertes Eisenbahnunternehmen oder Netzausgliederung?
Das Spannungsverhältnis zwischen
innovativer Effizienz und Wettbewerbssicherung **
Das Thema, das ich hier gewählt habe, verdeutlicht bereits das Grundproblem,
mit dem ich mich auseinandersetzen möchte. Eisenbahnen als
innovative Unternehmen, die unter Effizienzüberlegungen zu führen sind
und gleichzeitig aber eine Wettbewerbsproblematik, die in erheblichem
Umfang existiert.
Zunächst einmal natürlich Eisenbahnnetze – und ich spreche nicht über
Strecken, über einzelne Strecken. Ich denke hier an Netze und vor allen
Dingen an sehr komplexe Netzstrukturen, wie wir sie hier beispielsweise
in Deutschland in einem ganz besonderen Maße haben – nicht vergleichbar
mit skandinavischen Netzen, die ein völlig anderes Bild abgeben.
Zunächst einmal die Kostenstrukturen. Sie sind natürlich ein ganz
wesentlicher Punkt für die Gesamtbetrachtung. Wir haben einen extrem
hohen Fixkostenanteil, der liegt zwischen 60 und 70 % bei den Netzen.
Die Grenzkosten der Benutzung des Netzes sind extrem niedrig. Da
kann man, je nachdem, welchen Grenzkostenbegriff man zugrunde legt,
auf Werte kommen – ich will jetzt nicht in das Detail hineingehen –
zwischen 2 und maximal 8 %. Das sind die Grenzkosten der Benutzung
des Netzes. Welche Kosten spielen hier eine besondere Rolle? Das sind
eben die Kapitalkosten. Die Kapitalintensität von Netzen ist überragend
wie bei den meisten Infrastruktureinrichtungen und das heißt natürlich
auch, dass hier die Frage der Auslastung eine ganz entscheidende Rolle
spielt, um eine ökonomische Tragfähigkeit überhaupt irgendwann einmal
realisieren zu können.
Wir haben es weiterhin zu tun mit einer sehr hohen Spezifität, das heißt
alternative Verwendung- und Nutzungsmöglichkeiten eines Netzes bestehen
nicht. Das heißt, wenn man zu der Entscheidung kommen muss,
dass eine Netzinvestition möglicherweise ein ökonomischer Fehlschlag
ist, dann kann man mit dem Netz im Grunde nichts mehr anfangen,
*
Prof. Dr. Dr. h.c. Gerd Aberle ist Professor für Wettbewerbstheorie, Wettbewerbspolitik und Transportwirtschaft
an der Universität Gießen.
**
Vortragsmitschrift.
81

sondern das sind dann die berühmten „sunk costs“. Die gehen natürlich
in die Überlegungen eines jeden Investors ein – das ist natürlich auch
ein wichtiger Punkt.
Nun, wenn wir uns dann, daraus abgeleitet, die Finanzierungserfordernisse
vorstellen, dann bedeutet es natürlich, Netze haben ganz unterschiedliche
Auslastungssituationen. Das bedeutet aber auch, dass eine
Finanzierung durch die Nutzer des Netzes bei solchen komplexen Netzstrukturen
mit sehr unterschiedlichen Auslastungsgraden regelmäßig
nicht möglich ist. Bei einzelnen Strecken natürlich. Jeder kann Strecken
definieren, die aufgrund einer sehr hohen Auslastung und sehr hoher
Nutzervorteile einen wesentlich höheren Kostendeckungsgrad, vielleicht
eben eine Gesamtkostendeckung einschließlich eines Gewinnzuschlags
noch ermöglichen würden. Das geht aber nicht, wenn man komplexe
Netze betrachtet. Daraus folgt auch, dass die Finanzierung über den
Nutzer nicht voll möglich ist, was natürlich immer die Hauptaufgabe ist.
Das bitte ich niemals aus den Augen zu verlieren.
Wir in Deutschland haben auch eine gewisse Mentalität zu sagen, dass
muss die öffentliche Hand eben finanzieren. Das ist immer nur eine
subsidiäre, ergänzende Finanzierung, aber keinesfalls etwas, was man
nach vorne rücken sollte. Auch wenn das bei uns manchmal, gerade
auch im öffentlichen Verkehrsbereich sehr stark durchschlägt, dass man
sagt, das muss dann die Allgemeinheit finanzieren. Das geht nur unter
sehr strengen Überlegungen. Und solche strengen Überlegungen finden
hier auch beim Netz der Eisenbahn Einzug.
Natürlich, und da ist das Zentralproblem, wenn man ein integriertes
Unternehmen hat, ein Eisenbahnunternehmen, was sowohl die Infrastruktur
besitzt wie auch den Transport durchführt: das Problem der
Monopolmacht in einem Hause, das Netz als unabdingbarer Produktionsfaktor,
als „monopolistic bottleneck“, zur Erstellung der Eisenbahnverkehrsleistungen.
Das bedeutet natürlich auch, dass hier bestimmte
ergänzende Regelungen dargestellt werden müssen. Das heißt, es
besteht ein natürliches Monopol, was bedeutet, dass es ineffizient ist,
hier eine Duplizierung des Angebotes bei solchen Netzleistungen vorzunehmen.
Insofern ist ein natürliches Monopol unter bestimmten Bedingungen,
auf die ich jetzt hier nicht weiter eingehen möchte, auch
immer ein sogenanntes Effizienzmonopol, weil eine Parallelinvestition,
also eine Duplizierung ökonomisch zu ineffizienten Ergebnissen führt.
Das bedeutet natürlich auch, dass, wenn eine solche Netzintegration
vorliegt, eine sehr umfängliche, ja sehr komplexe Regulierungsaufgabe
besteht, um die nicht wegzudiskutierenden Diskriminierungspotenziale
82

auf ein Minimum zu reduzieren. Ich werde darauf dann noch im Einzelnen
eingehen.
Wenn wir uns heute Eisenbahnsysteme anschauen, und zwar moderne
Eisenbahnsysteme, die sehr komplex strukturiert sind, dann kann man
einfach nicht die Augen davor verschließen, dass es einen sehr engen
produktionstechnischen, einen sehr engen steuerungstechnischen Zusammenhang
gibt. Nämlich einen Systemverbund von Schienenweg,
von Fahrzeugkonfigurationen und der Fahrzeugsteuerung.
Es wird häufig der Vergleich mit dem Luftverkehr gezogen, und gesagt,
im Luftverkehr geht die vollständige Separierung auch. Dies ist aber hier
absolut nicht zutreffend. Im Luftverkehr können Sie heutzutage, wenn
Sie mit der Flugsicherung in irgendeiner Weise kommunizieren können –
das geht sehr weit, das geht vom Sprechfunk bis hin zu sehr komplexen
anderen Systemen – können Sie heute mit jeder Maschine, weltweit, auf
jedem Flughafen landen. Das ist überhaupt kein Problem. Bei der Bahn
sieht das aber wesentlich anders aus. Es besteht eine außerordentlich
wachsende Komplexität bei den Steuerungs- und Sicherungssystemen.
Man kann einfache Beispiele bilden, die natürlich aus besonders
komplexen Situationen heraus gewählt werden, die aber durchaus
eindeutig sind. Man könnte fragen, warum konnte der ICE nicht in Frankreich
fahren? Die Schienenbreite ist gleich. Damit ist aber auch fast alles
an Kompatibilität zu Ende. Die Umrüstung des ICEs kostete 7 Mio. pro
Einheit, 7 Mio. €, um sie so von den Zugsicherungs- und Steuerungssystemen
kompatibel zu gestalten, dass sie auf dem französischen Netz
fahren kann; auch die französischen TGV-Züge mussten dementsprechend
umgebaut werden. Die Umbauzeit hat zwei Jahre gedauert.
Jetzt neuerdings, ab 9. Dezember 2007, das ist ab Sonntag, fahren ICE
nach Dänemark. Die Umrüstung pro Einheit von ICE, das ist ICE-T, ist
mit 1 Mio. € pro Zugeinheit veranschlagt, da die Sicherungssysteme und
Steuerungssysteme umgebaut werden müssen.
Wenn man nach Minden ins Innovationszentrum der DB AG fährt, um
sich dort einmal über die Technik und den Systemverbund zu informieren,
was an produktionstechnischen, steuerungstechnischen Systemen
dort so eng zusammenhängt zwischen der Konfiguration einer
Strecke und der Konfiguration der Fahrzeuge, die auf dieser Strecke
fahren, dann sieht man, dass das sehr eng ist. Vor allen Dingen, und das
ist, glaube ich, ein ganz wichtiger Punkt, den ich nicht hinten anstellen
möchte, dass nämlich Innovationen und darüber sprechen wir natürlich
im Verkehrsbereich und im Eisenbahnbereich ganz besonders, dass
83

Innovationen sehr stark diesen Systemsystemverbund zum Inhalt haben.
Das heißt, man kann nicht einfach nur ein neues Fahrzeug konfigurieren
und sagen, dann setze ich dieses auf und lasse es fahren, sondern man
muss dieses eben parallel gestalten, sowohl von der Seite der Infrastruktur,
wie auch von der Seite der Fahrzeuge.
Innovationen kommen zustande durch eine parallele Entwicklung, durch
eine wechselseitige Beziehung zwischen dem, was im Netz etwa mit den
Sicherungssystemen und mit den Steuerungssystemen passiert, und
dem was jetzt an Fahrzeugen konfiguriert wird. Dann muss natürlich
auch gefragt werden: Wer soll das den eigentlich machen? Da kann man
durchaus die Auffassung vertreten – und dieser Auffassung hänge ich
an – dass man sagt, dass derjenige, der als „main user“, und den wird es
immer auf Netzen geben, aktiv ist, natürlich ein besonders starker Innovationstreiber
in einem solchen Systemverbund ist. Ich kann es mir nicht
vorstellen, dass andere, die nur kleine Streckenteile bedienen, das heißt
mit sehr kleinen Marktanteilen, dass die als besondere Innovationstreiber
des Systemverbundes auftreten. Was nicht heißt, dass sie nicht exzellente
Fahrzeuge einsetzen, aber in der Entwicklung, braucht man einen
Akteur, der ein gemeinsames Interesse an der Entwicklung von Fahrzeugen
und an der Entwicklung der Infrastruktur hat, um diese Fahrzeuge
entsprechend zu nutzen.
Das ist meines Erachtens eine wichtige Größe im Hinblick auf die
Weiterentwicklung des Systems Schienenverkehr. Es geht hier um das
System Schienenverkehr und nicht um den einzelnen Betreiber, der am
Markt als Infrastrukturbetreiber und als Eisenbahnverkehrsunternehmen
auftritt.
Ich hatte es vorhin schon angesprochen: Es gibt da ganz erhebliche
Konfliktpotenziale. Das ist nicht wegzudiskutieren. Das ist bei jedem
natürlichen Monopol gegeben. Es stellt sich die Frage, wie werden die
intramodalen Wettbewerber behandelt? Werden sie möglicherweise
diskriminiert? Ich hatte vorhin schon gesagt, es gibt eine ganze Reihe
von Diskriminierungsmöglichkeiten. Ich habe in einer Anhörung des Verkehrsausschusses
des Deutschen Bundestages gesagt, die Kreativität
der Entwicklung von Diskriminierung ist unbegrenzt, genau wie die
Unternehmenskreativität. Also benötigt man ein Regulierungssystem.
Wir haben in Deutschland eine immer noch laufende – und auf Parteitagen
auch besonders gepflegte – Diskussion einer Netzausgliederung
an den Staat. Meine Herren, der Staat als Netzbetreiber? Das ist wirklich
die Katastrophe per Excellence. Dann sind wir nämlich genau dort, wo
84

wir vor der Bahnreform 1994 waren. Warum wurde die Bahnreform
gemacht? Ich war in der Regierungskommission Bahn. Wir haben gesagt,
die Bahn muss weit weg vom Staat. Das Eisenbahnsystem muss
innovativ werden, es muss unter Wettbewerbsgesichtspunkten arbeiten.
Wir brauchen eine Marktöffnung. Das alles ist auch durchgesetzt
worden. Aber: möglichst weit weg vom Staat. Deswegen haben wir eine
Aktiengesellschaft vorgeschlagen. Jetzt gibt es einige Interessierte, die
versuchen, das wieder zurückzudrehen. Sie möchten am liebsten das
Grundgesetz wieder ändern. Die Bahn, die Deutsche Bahn hat keine Gemeinwohlverpflichtung
mehr, die liegt beim Staat. Das ist ganz eindeutig
in § 87 e geregelt und auch im Regionalisierungsgesetz verankert usw.
Das ist alles an sich ganz gut gelaufen. Aber es gefällt einigen heutzutage
nicht. Staatsgläubigen. Wie soll der Staat das Netz managen? Das
frage ich mich ganz konkret. Das ist ein Widerspruch zu dem Grundgedanken
der Bahnreform von 1994. Der Staat kann ein Netz nur verwalten.
Er darf gar nicht handeln. Eine Netzverwaltung hatte die Bundesrepublik
bis 1994 mit allen Negativfolgen.
Eine weitere größere Gefahr besteht darin, dass dann alle Fehler wieder
auftauchen, die vor der Bahnreform existierten. Ich habe damals den
Satz geprägt – bezogen auf die Deutsche Bundesbahn –, die Bundesbahn
ist ein Selbstbedienungsladen ohne Kasse. Diese Aussage ist viel
kolportiert worden. Das würde beim Netz genau so wieder kommen, weil
jeder dann politischen Zugriff auf eine staatliche Netzverwaltung hat. Das
fängt an bei den Ländern. Das geht hinunter bis auf die kommunale
Ebene. Wie wollen Sie dann noch eine innovative Netzpolitik betreiben,
die insgesamt die Leistungsfähigkeit des Systems Schienenverkehr
steigern muss? Dann haben Sie auch die Abhängigkeit in der Finanzierung
in einer Verwaltungsorganisation gibt es natürlich viel größere
Chancen, die Finanzierung des Netzes auch wieder zurückzufahren.
Finanzielle Knappheiten des Staates wird es in absehbarer Zeit wieder in
erheblichem Umfang geben. Insofern erscheint mir die Aussage, das
Netz muss an den Staat gehen, entweder von einer Sozialromantik
verklärt, oder es entbehrt jeder fachlichen Kenntnis.
Wenn man also die Hypothese vertritt – und darüber kann man streiten –,
dass ein innovatives Schienenverkehrssystem aufgrund dieses doch erheblichen,
und zwar wachsenden produktionstechnischen Systemverbundes
zwischen dem Netz und den Fahrzeugen – und damit auch
dem Einsatzbetrieb der Fahrzeugen – besteht, dann müssen das natürliche
Monopol Schienennetz und darüber hinaus auch Stationen usw.
reguliert werden. Das ist ganz eindeutig. Es muss vieles reguliert werden:
Trassenpreise, Netzzugang, Netzinvestitions- und Desinvestitionsmaß-
85

nahmen, Netzzustand, Anreize zur Kostensenkung und Instrumente, die
Effizienzsteigerungen bei der Erstellung der Netzleistungen beinhalten.
Diese Regulierungserfordernisse bestehen immer. Das hat nichts zu tun
mit der entsprechenden Eingliederung oder Ausgliederung des Netzes.
Im Prinzip muss jedes natürliche Monopol entsprechend reguliert
werden, auch wenn es beim Staat liegt.
Es gibt eine durch Vergangenheitserfahrungen an sich sehr gut abgestützte
Erkenntnis, dass die Regulierung von staatlichen Institutionen
wesentlicher komplexer ist als von Institutionen, die etwas vom Staat abgerückt
sind. Ich glaube, da brauchen wir auch nicht lange darüber zu
diskutieren. Aber wichtig bleibt, die Regulierungserfordernisse sind aufgrund
des Aspektes des natürlichen Monopols gegeben.
Wenn man sich hier noch einmal die Situation in Deutschland anschaut:
Wir haben damals in der Regierungskommission Bahn die Frage nicht
abschließend beantwortet, wo das Netz bleibt. Da ist wörtlich im Bericht
der Regierungskommission Bahn zu finden, die ja die Grundlage für die
Bahnreform 1994 darstellte. Also für die fundamentale Bahnreform: Es
seien die Erfahrungen abzuwarten, die dann sich ergeben, wenn die
organisatorische und rechnerische Trennung, also die Marktöffnung realisiert
ist. Die Regierungskommission Bahn hat sich nicht definitiv für eine
Netzausgliederung ausgesprochen, sondern hat dieses Problem zunächst
noch mal offen gelassen, um die Erfahrungen abzuwarten.
Ich selbst habe zunächst sehr stark dafür plädiert, auch eine institutionelle
Trennung vorzunehmen. Das war in der Phase, als der empirische
Befund noch ein anderer war. Die Marktöffnung hatte zunächst – und
das ist in der Retrospektive auch nicht weiter verwunderlich – noch nicht
die Erfolge, die man vielleicht relativ kurzfristig erwartet hatte. Aber wir
haben seit dem Jahre 2000 eine andere Situation, was die Marktentwicklungen
des intramodalen Wettbewerbs angeht. Wir haben mittlerweile
auch ein Regulierungssystem, was sehr umfänglich ist. Wir praktizieren
in Deutschland eine Netzöffnung, die sicherlich beispielhaft ist für
die meisten Länder Europas. Wenn man den empirischen Befund berücksichtigt,
etwa im Schienenpersonennahverkehr wie auch im Güterverkehr
– den Personenfernverkehr lasse ich aus - kann man relativ
schnell ökonomisch darlegen, warum er nicht relevant ist für dritte Wettbewerber
– aufgrund natürlicher Marktzugangsbeschränkungen, die
nicht irgendwie gewillkürt, jedoch sehr hoch sind.
86

Die Marktöffnungen im Schienengüterverkehr wurden forciert durch
Druck von Brüssel. Diesen Druck möchte ich ausdrücklich positiv unterstreichen.
Ohne den Druck von Brüssel wäre vieles nicht gelaufen. Man
kann viel über Brüssel schimpfen – auch mit gutem Recht – aber im Verkehrsbereich
haben die Weichenstellungen erst so stattgefunden, nachdem
von der EU der Druck kam. In Deutschland waren wir weiter. Die
Bahnreform ist nicht gemacht worden, weil die RL 440/91 1 kam, sondern
völlig unabhängig von der 440/91. Wir sind vorausgeeilt. Europa ist viel
langsamer vorgegangen. Aber insgesamt haben später die entsprechenden
Richtlinien 2001/12 bis 14 und folgende einen ordentlichen Schub
gegeben.
Der deutsche Regulierungsrahmen ist sehr stark ausdifferenziert. Es gibt
die Bundesnetzagentur, die sich noch immer im Aufbau befindet, die
aber erhebliche Regulierungsaktivitäten entfaltet – was man nicht
unterschätzen sollte – die auch dabei ist, eine Anreizregulierung einzuführen,
die möglicherweise sehr komplex ist, aber auch neue Anreize für
innovative Lösungen schaffen und Kostenminimierung sichern soll. Es
gibt das Eisenbahnbundesamt, die Monopolkommission, die sehr aktiv
beteiligt ist an diesen Prozessen und mittlerweile zwei Gutachten vorgelegt
hat. Es ist das Bundeskartellamt, was ex post im Diskriminierungsbereich
gewisse Dinge zu korrigieren versucht. Es gibt den Nutzerbeirat
bei der Netz AG. Er kann verschiedene Dinge in der Öffentlichkeit
transparent machen und damit auch gewissen Druck beim Netz ausüben.
Es gibt weiterhin einen Infrastrukturbeirat, in dem die Länder vertreten
sind. Es gibt die Aktivitäten der EU-Kommission von zwei Generaldirektionen,
sowohl von Verkehr wie auch von Wettbewerb.
Wenn man dieses Regulierungsbündel zusammenfasst, kann man schon
von komplexer Regulierungsbürokratie sprechen. Es gibt mittlerweile
auch noch eine europäische Rail Agency, über deren Bedeutung ich mir
nicht im Klaren bin.
Ich will damit auch abschließen. Es gibt eine Vielzahl von Regulierungsaktivitäten
hier in Deutschland, und ich glaube, dass man die negativen
Möglichkeiten eines natürlichen Monopols im Rahmen einer integrierten
Eisenbahn, die der „main user“ besitzt, durch eine entsprechende Regulierung
und Aufrechterhaltung des offenen Netzzuganges durchaus beherrschen
kann. Insofern muss die Frage, ist die Wettbewerbsproblematik
so dominierend, dass man eine Netzausgliederung durchführen
muss, wesentlich differenzierter behandelt werden.
1 Richtlinie des Rates zur Entwicklung der Eisenbahnunternehmen der Gemeinschaft.
87

Der Forderung einer institutionellen Netzabtrennung kann ich also nicht
entsprechen. Ich glaube, dass man unter Innovationsgesichtspunkten
und mit einer straffen Regulierung das erreichen kann, was wir vorfinden:
Nämlich einen enorm aktiven Wettbewerb auf dem Netz sowohl
im Schienenpersonennahverkehr wie auch beim Güterverkehr. Die
große Bahn verliert einen Großteil – über 50 % - der Ausschreibungen.
Man kann es auch umgekehrt formulieren: nur über 40 % gewinnen sie.
Das ist ein Ergebnis, was starken Druck ausübt. Wir haben große mittelstarke
Player sowohl im Schienenpersonennahverkehr wie auch im
Güterverkehr. Man sollte nicht übersehen, dass da auch ganz große
dritte Player als Ableger von Staatsbahnen aktiv sind, die mit großen
Ressourcen in den Markt hineingehen. Ich erinnere nur an die SBB, die
eine starke Marktposition hat, allerdings mit ökonomisch schlechten Ergebnissen,
an die FS und die SNCF mit Tochterunternehmen. Aber das
ist eben der intramodale Wettbewerb. Er läuft bei uns in einer hohen
Intensität. Wir können uns nicht beklagen. Regulierung muss sein, auch
wenn sie die deutsche große Bahn häufig stark einengt.
88

Workshop 2: Energiesektor
Referenten:
Dr. Gerhard König *
Investitionen – Ein Königsweg zum Wettbewerb!
Professor Dr. Christian Jänig
Stadtwerke als „kommunaler Infrastrukturleister“
Dr. Holger Krawinkel *
Geschäftsmodell „Integriertes Unternehmen“
vor dem Aus?
* Siehe Anhang.

Prof. Dr. Christian Jänig *
Stadtwerke als „kommunaler Infrastruktudienstleister“
I. Ausgangssituation
Die Globalisierung wird primär sowohl durch grundsätzlich neue, teilweise
diametral gegenüber den bisherigen Bedingungen wirkende wirtschaftspolitische
Ordnungsrahmen als auch durch eine (r)evolutionäre
Veränderung von Informations- und Kommunikationsstrukturen charakterisiert.
1 So haben die globalen Bestrebungen einer marktdogmatischen
Liberalisierung und nationale bzw. transnationale Re-Regulierungsmaßnahmen
2 die ordnungs- und wettbewerbsrechtlichen Rahmenbedingungen
wesentlich verändert und nationale Veränderungsprozesse in bisher
nicht gekanntem Umfang initiiert. Wettbewerb in Form des marktdogmatischen
Liberalismus bzw. Kapitalismus einerseits und Gemeinwohl
andererseits sind jedoch dichotome Elemente. 3 Beispielhaft hierfür seien
einige Konsequenzen dieser Dichotomie angeführt:
� Überwälzung der sozialen Folgen der Globalisierung auf die nationalstaatliche
Sozialpolitik bei gleichzeitigem Rückgang der Einnahmen
aus Unternehmenssteuern und somit Reduzierung der finanziellen
Ressourcen für diese Sozialpolitik,
� Reduzierung der unternehmensbezogenen Beiträge zur Finanzierung
der Infrastrukturleistungen durch eine global optimierte (Aus-)Nutzung
der Steuersysteme bei gleichzeitiger Forderung nach nationalstaatlichen
Anstrengungen zur Verbesserung dieser Infrastruktur als
Standortkriterium,
� Marginalisierung der traditionellen Rolle des Staates als Sicherheitsgarant
von der Ausbildung über die Berufstätigkeit bis zur Altersvorsorge,
weil die gesellschaftspolitischen Sozialsysteme „individualisiert“
bzw. „atomisiert“ werden,
� Transnationale Unternehmen als Resultante des marktdogmatischen
Liberalismus üben indirekt eine politische Macht durch ihr wirtschaft-
*
Prof. Dr. Christian Jänig ist Geschäftsführer der Stadtwerke Unna GmbH.
1
Vgl. Jänig (2004), S. 23 ff.
2
So ist z. B. die sog. „Weltformel“, d. h. die Aggregation der Einstein’schen Relativitätstheorie sowie
der Heisenberg’schen Unschärferelation kürzer als die mathematische Formel zur Anreizregulierung.
3
Vgl. Stiglitz (2002).
91

92
liches (Droh-)Potenzial aus und zwingen sowohl den Nationalstaat als
auch Regionen zu einem Standort- und Steuerwettbewerb. 4
Diese skizzierten Auswirkungen der Globalisierung bleiben jedoch nicht
nur auf den Nationalstaat begrenzt, sondern wirken sich zwangsläufig
auch auf die sozialen, ökologischen, kulturellen etc. Strukturen der
Kommunen aus: Die Überwindung der Raum-Zeit-Grenzen implizieren
eine Wettbewerbssituation zwischen Kommunen bzw. Regionen um
Investoren und Kapitalgeber, Bevölkerungspotenziale, Dienstleistungsangebote,
Infrastrukturen usw. Dieses auch als „Glokalisierung“
bezeichnete Phänomen 5 intendiert sowohl den Wettbewerb als auch ein
Benchmarking zwischen Kommunen und Regionen um (richtig) qualifizierte
Arbeitskräfte, (Aus-)Bildung und Kultur, effiziente Infrastrukturen,
kommunale Wirtschaftsförderung, flexible und leistungsfähige Verwaltungsorganisationen
etc. – es impliziert letztendlich auch ein ganzheitliches
„Marketing“ des „Konzerns Stadt“.
Der marktdogmatische Liberalismus als Phänotyp der Globalisierung in
Verbindung mit der (teilweise desolaten) Finanzsituation führen somit zu
einer radikalen Veränderung der tradierten kommunalen Geschäftsgrundlagen.
Verschärft wird dies noch sowohl durch die Aushöhlung des
Subsidiaritätsbegriffes als auch durch die Debatte über das zulässige
bzw. notwendige Aufgabenspektrum kommunaler Wirtschaftstätigkeit in
Abgrenzung zur privaten Leistungserbringung. Überpointiert sollen jene
Leistungsbereiche „privatisiert“ werden, die Gewinn bzw. Deckungsbeiträge
generieren; „sozialisiert“ bzw. kommunalisiert bleiben dagegen
jene Aufgabenbereiche, die keine Renditen erbringen und daher aus der
(verständlichen) Perspektive privater Investoren uninteressant sind –
dies verschärft zwangsläufig noch zusätzlich die finanzielle Situation der
kommunalen Haushalte.
Andererseits sind aus moralisch-ethischen Gründen heraus an und für
sich weitere Haushaltsdefizite als Konsequenz tradierter Handlungs- und
Aufgabenfelder sowie einer gedanken-, ideen- und ziellosen Verschuldungspolitik
den derzeitigen Bürgerinnen und Bürgern als auch zukünftigen
Generationen nicht mehr verantwort- noch zumutbar. Zwingend
erforderlich ist es demnach, „klassische“ Vorstellungen, Aufgabenstellungen
und Denkweisen sowie Mentalitäten im Hinblick auf den Begriff
„Daseinsvorsorge“ über Bord zu werfen. Dies impliziert auch den Paradigmenwechsel
von der hoheitlichen Vollzugsverwaltung zur proaktiven,
unternehmerisch denkenden und handelnden Verwaltung, die in der
4 Vgl. Beck (1998), S. 24 ff.
5 Vgl. Hennig (2003).

Lage ist, (fast) alles Bisherige prinzipiell in Frage zu stellen. Hierzu gehört
auch, dass das derzeitige System von Subventionen, Beihilfen und
Zuwendungen sowohl unter marktwirtschaftlichen als auch Globalisierungsgründen
nicht mehr zeitgemäß ist.
Der mittlerweile inhaltlich ausgehöhlte Begriff der „Daseinsvorsorge“ bedarf
daher einer neuen Definition bzw. Präzisierung resp. Konkretisierung
unter den Rahmenbedingungen der Liberalisierung – Daseinsvorsorge
wandelt sich zur Infrastrukturverantwortung und zur Gewährleistungsverantwortung
anstelle der Erfüllungsverantwortung. Dies erfordert
notwendigerweise neue Konzeptionen und Strukturen kommunaler Infrastrukturdienstleistungen
mit dem Fokus auf eine nachhaltige Entwicklung
in Verbindung mit der Erreichung gemeinwirtschaftlicher Ziele in einem
sozialen, kulturellen und gesellschaftspolitischen Kontext. Verbunden
damit sind qualitativ höherwertige Anforderungen an die kommunale
Leistungserbringung, an Organisation und Controlling im Sinne einer
nachhaltigen und effizienten Steuerung. Gleichzeitig ergeben sich hierdurch
jedoch auch neue Gestaltungsoptionen, Handlungsmöglichkeiten
und -spielräume, um den Einfluss von Kommunalpolitik und -verwaltung
auch weiterhin mindestens zu gewährleisten, wenn nicht gar zu vergrößern.
Zum einen ist der unter marktwirtschaftlichen Bedingungen notwendige
Wettbewerb kein Selbstzweck bzw. eine „ideologische Waffe“: Zielsetzung
darf grundsätzlich nur die Verbesserung der Qualität der kommunalen
Infrastruktur sein. Zum anderen steht im Fokus der Bürgerinnen
und Bürger sicher nicht die Erhöhung von Vielfalt, Komplexität und Undurchsichtigkeit
der Produkte und Dienstleistungen durch eine Erhöhung
der Anbieterwahl: Entscheidend sind vielmehr deren Zuverlässigkeit,
Sicherheit, Qualität und Preiswürdigkeit sowie kommunalpolitische Beeinflussbarkeit.
Kommunal beherrschte Stadtwerke bieten sich zwangsläufig zur Übernahme
bzw. Wahrnehmung dieser Infrastruktur- und Gewährleistungsverantwortung
an. Zum einen haben sie sich auf den liberalisierten
Energiemärkten durch die Übernahme neuer Geschäftsfelder, Aufgaben
etc. wirtschaftlich erfolgreich durchgesetzt. Zum anderen sind sie es auf
Grund der Dynamik ihres Umfeldes gewohnt, (fast permanent) neue
Strukturen, Prozesse zu generieren und effizient einzusetzen. Schließlich
verfügen sie auch über die erforderlichen Managementinstrumentarien
und -strukturen, um Planungs-, Controlling- und Steuerungsprozesse
sowie das notwendige Risikomanagement handhaben zu können.
Auf Grund der Urteile des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) zur
93

Altmark-Trans GmbH sowie zur Stadt Halle 6 muss allerdings der Begriff
„kommunal beherrscht“ sehr eng bzw. eindeutig ausgelegt werden: Die
Kommune muss die einzige Gesellschafterin sein. Gesellschaftsanteile
dürfen nicht von Dritten, unabhängig von ihrer Höhe, gehalten werden.
II. Die Konzeption einer Kommunalen Infrastrukturgesellschaft
(KIG)
Nachfolgend soll daher der Versuch unternommen werden, das Modell
bzw. die Konzeption einer „Kommunalen Infrastrukturgesellschaft“ zu
skizzieren. Im Fokus der Überlegungen steht hierbei, die kommunale
Daseinsvorsorge als Infrastruktur- und Gewährleistungsverantwortung
anstelle der „hoheitlichen“ Erfüllungsverantwortung zu definieren. Auf
Grund des „Modellcharakters“ im Verständnis einer abstrahierten, vereinfachenden
Darstellung eines komplexen Systems sind die nachfolgenden
Ausführungen teilweise plakativ, „holzschnittartig“ und zwangsläufig
unvollständig. Sie repräsentieren keine „Blaupause“, sondern Denkanstösse,
die situativ und lokal auf Grund der jeweiligen Gegebenheiten
angepasst werden müssen. Zielsetzung ist auf jeden Fall der Paradigmenwechsel
vom Shareholder-Value-Ansatz zum Citizen-Value-Denken.
1. Die Zielsetzungen der KIG
Aus den bisherigen Ausführungen lassen sich die wesentlichen Zielsetzungen
„holzschnittartig“ ableiten:
� Verbesserung der kommunalen Position im interkommunalen Wettbewerb,
� Strategisch nachhaltige Ausrichtung des „Konzerns Stadt“, um die
Kommune im Bestand zu schützen und ihre Funktions- und Aufgabenbereiche
zu gewährleisten,
� Bereitstellung spezifischer Güter und (Infrastruktur-)Dienstleistungen,
auf die jeder Bürger angewiesen ist (Grundversorgung bzw. Dienstleistungen
im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse),
� Sicherstellung der kommunalen Infrastruktur- und Gewährleistungsverantwortung,
6
Urteil v. 24.07.2003 (Altmark-Trans GmbH – Rs. C-280/00); Urteil v. 11.01.2005 (Stadt Halle – Rs.
C-26/03).
94

� Generierung von Effizienz- und Synergiepotenzialen (auch durch die
Sicherstellung eines chancenreichen Wettbewerbes für Leistungen,
die am Markt vergeben werden können),
� Optimierung von Investitions- und Instandhaltungsstrategien unter
Berücksichtigung eines definierten Anlagenzustandes, der Ver- und
Entsorgungssicherheit sowie die Reduzierung der Transaktionskosten
im Rahmen einer grundsätzlichen Kosteneffizienz und -effektivität
gewährleistet,
� Etablierung und Institutionalisierung „moderner“ Management-, Controlling-
und Risikomanagementsysteme.
2. Das Geschäftsmodell der KIG
Im Fokus steht hierbei die Überlegung resp. Überzeugung, dass die
„Straße“ als dreidimensionaler Raum das wichtigste Anlagevermögen
einer Kommune repräsentiert. Dieser wesentliche kommunale (Anlage-)
Vermögenswert muss daher mindestens erhalten, wenn nicht gar gesteigert
werden, um – analog zum privatwirtschaftlichen Bereich – eine
Kommune nicht zum Insolvenzfall werden zu lassen 7 : Unterlassene Instandhaltung
kann den Vermögenswert gegen Null tendieren lassen, so
dass die Kommune unter Berücksichtigung der „Basel II-Kriterien“ kreditunwürdig
werden kann.
Diese grundsätzlichen Festlegungen als auch die o. a. Zielsetzungen
bzw. -vorgaben definieren zwangsläufig das Geschäftsmodell: Die KIG
erbringt als Dienstleister alle (kommunalen) Infrastrukturdienstleistungen,
in dem sie prozessorientiert die zugrunde liegenden Infrastrukturen
(Straßen-, Leitungs- und Verkehrsinfrastruktur) mit ausgewiesener und
ausgestalteter Kompetenz managt. Grundsätzlich können sämtliche
„Netz-Dienstleistungen“ (Energie, Wasser, Telekommunikation/Informations-
resp. Datenverarbeitung, ÖPNV, Verkehrswege und deren Infrastruktur
(z. B. auch Haltestellen etc.), Abwasser/Entwässerung, Entsorgung,
Gleis- und Hafenanlagen, Straßenbeleuchtung etc.) in die KIG
integriert werden. Da alle Ver- und Entsorgungsnetze etc. grundsätzlich
im Kontext mit dem jeweiligen Straßen- und Wegebau/-unterhaltung
stehen, erscheint es als sinnvoll, den „klassischen“ Tiefbauamtsbereich
ebenfalls einzubeziehen.
7 Eine Kommune kann auf Grund ihres öffentlich-rechtlichen Status nicht insolvent werden – sie kann
jedoch den interkommunalen Wettbewerb verlieren und dadurch „notleidend“ werden.
95

Situativ und einzelfallbezogen können dann weitere „periphere“ Leistungssegmente
in der KIG aggregiert werden - Parkhäuser, Bäder und
Sportstätten, Grünflächen, Stadtmöblierung, Immobilienmanagement etc.
Hierbei wäre es auch vorstellbar, unterhalb der KIG einen „Infrastruktur-
Eigenbetrieb“ zu initiieren und zu institutionalisieren. Zu dessen Aufgabenbereich
gehörten dann all jene Dienstleistungen, die originär keine
Netz-Dienstleistung, jedoch Dienstleistungen im allgemeinen Interesse
sind. Das gesamte integrierte Management sollte für sämtliche Infrastrukturdienstleistungen
in der KIG angesiedelt sein, um Effizienz- und
Synergiepotenziale zu erschließen - ihre diesbezüglichen (Management-)
Leistungen muss die KIG dann zu Marktpreisen bzw. auf Grundlage der
Verordnung Pr. 30/53 8 mit Anlage LsP gegenüber der Kommune abrechnen,
so dass die Kostenvorteile direkt der Stadt und somit indirekt den
Bürgerinnen und Bürgern zu Gute kommen würden (vgl. zur organisations-rechtlichen
Struktur Abbildung 1).
Abbildung 1: Kommunale Infrastrukturgesellschaft
96
Asset
Owner
Geschäftsführung
Asset
Manager
Asset
Service
-technische
Planung
Kommune
Kommunale Infrastrukturgesellschaft
Prozesssteuerung
Unternehmensplanung
Controlling
Asset
Service
-technischer
Service
Shared
Service
Eigengesellschaften
Infrastruktur-
Eigenbetrieb
Die KIG als wirtschaftlich tätiger Akteur der Kommune wird somit von
letzterer mit der Wahrnehmung der Infrastruktur- und Gewährleistungsverantwortung
„betraut“. 9 Dies erfordert, dass Kommunalpolitik und Verwaltung
qualitative und quantifizierte Leistungs- und Gegenleistungskriterien
definieren und vorgeben. Diese sind quasi die wirtschaftlichen
Zielvereinbarungen bzw. -vorgaben. Da Ver- und Entsorgungsleitungen
8
Verordnung über die Preise bei öffentlichen Aufträgen v. 21.11.1953, http://www.bmwi.de/BMWi/
Navigation/Service/gesetze,did=191388.html (02.09.2008).
9
Dieser Begriff ist zugegebenermaßen derzeit noch semantisch unscharf und bedarf der Präzisierung.

häufig (nicht mehr) im Eigentum der Kommune sind, sondern Dritten
gehören, muss die KIG mit diesen Eigentümern anstelle der „klassischen
Konzessionsverträge“ (Energie, Wasser, Verkehr) Infrastruktur-Leistungsverträge
mit exakt definierten Leistungskriterien abschließen, die
eine „Überkompensation“ im Rahmen des Altmark Trans-Urteils ausschließen
und somit den beihilferechtlichen Kompensationsmaßstäben
gerecht werden. Analog zu diesen Beispielen können auch für die anderen
Infrastrukturbereiche Leistungen definiert und quantifiziert werden.
Im Entscheidungsbereich des Auftraggebers liegt es dann, ob spezifische
Leistungskriterien trotz ihrer objektiven Unwirtschaftlichkeit dennoch
vereinbart und dementsprechend als „Gegenleistung“ auch bezuschusst
werden.
Grundsätzlich unterliegt die KIG bei der Vergabe von Subaufträgen dem
öffentlichen Vergaberecht. Da gemäß Abbildung 1 alle „Untergruppierungen“
ebenfalls zu 100 Prozent dem „Konzern Stadt“ angehören, können
mit diesen (Teil-)Einheiten auf der Basis „marktorientierter Dienstleistungen“
Aufträge kontrahiert werden. Um dem Anspruch der „Marktnähe“
gerecht zu werden, muss auf der Basis von Kennzahlen bzw.
einem Benchmarking der gemäß des Altmark Trans-Urteils geforderte
Nachweis einer „durchschnittlich guten Wirtschafts- bzw. Geschäftsführung“
erbracht werden, so dass auch eine Ausschreibung keine anderen
„marktorientierten Preise“ erbringen würden (sog. „marktorientierte
Direktvergabe“).
Durch diese „holzschnittartige“ Konzeption sollen neben der wirtschaftlichen
Effizienz und Effektivität der Infrastruktur(-dienstleistungen) sowie
der Gewährleistungserfüllung auch Qualität und Effizienz sowie Nachhaltigkeit
der kommunal(-politischen) Planungsprozesse verbessert werden,
um
� die strategische und operative Planung ganzheitlich zu integrieren,
� die strategischen Planungsprozesse im Sinne der „Balanced Scorecard“
zu personalisieren und ständig einem Monitoring zu unterwerfen,
um Umfeldveränderungen proaktiv in Strategieanpassungen einfließen
lassen zu können 10 ,
� die Planungsprozesse zu flexibilisieren und zu dynamisieren, um der
Dynamik des liberalisierten (Markt-)Umfeldes gerecht werden zu können,
10 Vgl. Jänig, a.a.O., S. 298 ff.
97

� die starre Budgetierung durch eine leistungsbezogene, proaktive
Planung zu ersetzen, um die im Wettbewerb auftretenden Schwankungen
zeitnah erfassen und steuern zu können,
� die Planungs- und Zielvereinbarungsprozesse eng miteinander zu
verzahnen,
� die (fast) ausschließlich an der Finanzplanung orientierten Prozesse
um nicht-finanzielle Rahmenbedingungen und Steuerungsgrößen zu
erweitern.
Die KIG muss demnach die von der Kommune beauftragten Infrastrukturdienstleistungen
erwerbswirtschaftlich und marktkonform erbringen.
Dies impliziert zwangsläufig „neue“ Managementmodelle und -strukturen
unter Einbeziehung von Informations- und Wissensmanagement, um im
Rahmen einer „selbstlernenden Organisation“ 11
� budgetunabhängige, auf Zielvereinbarungen beruhende Steuerungsprozesse
zu generieren,
� ein prozessorientiertes „Performance Measurement“ zu realisieren,
� zeitgemäße Managementmethoden (Balanced Scorecard, Risikomanagement,
Customer Relationship Management etc.) zu institutionalisieren,
� das Leistungsspektrum einem ständigen Benchmarking zu unterwerfen,
� statische Planungsprozesse durch eine proaktive, dynamische Und
tschüß rollierende Planung zu ersetzten, um die vorhandenen
Ressourcen (Finanzmittel, Personal, Anlagegüter etc.) optimal zu
nutzen.
Hierdurch sollen die nachfolgend plakativ angeführten Zielvorgaben der
Kommune erfüllt werden:
� Sicherstellung des politischen Einflusses auf die Leistungserstellung,
� Positionierung der Kommune im interkommunalen Wettbewerb als
effiziente und kostengünstige Leistungserbringerin für Bürgerinnen
und Bürger sowie Unternehmen,
� Identität des kommunalen Infrastruktur- und Dienstleistungsportfolios
(als „Produktportfolio“ der Kommune) mit den Lebenszyklen der
Kommune als Ganzem, als auch den jeweiligen Bürgerlebenszyklen
(60-jährige haben zwangsläufig andere Vorstellungen über kommunale
Infrastrukturdienstleistungen als 20-jährige usw.),
� Realisierung langfristiger Haushaltsentlastungspotenziale,
11 Vgl. ebenda, S. 477 ff.
98

� Sicherung von Beschäftigung und Wertschöpfung in der Kommune,
� Planungs- und Preissicherheit sowie Kostentransparenz,
� Optimierung der Verwaltungsprozesse durch den Einsatz konsistenter,
einheitlicher IT-Systeme.
3. Die Organisationsstruktur der KIG
Grundsätzlich sind verschiedene gesellschaftsrechtliche Strukturen in
Abhängigkeit von den lokalen Gegebenheiten und Möglichkeiten denkbar.
Vor dem Hintergrund der in Abbbildung dargestellten, beispielhaften
Struktur soll die KIG im Sinne des „Konzerns Stadt“ die kommunalen
Eigengesellschaften sowie den kommunalen „Infrastruktur-Eigenbetrieb“
einer einheitlichen Planung und Steuerung unterwerfen, um Unternehmensplanung
und Prozesssteuerung ganzheitlich und nachhaltig zu
integrieren. Des Weiteren übt der „Asset Owner“ die Eigentümerfunktion
über die Infrastrukturen aus, um – auch vor dem Hintergrund des wettbewerbsrechtlichen
Unbundlings – eine adäquate Kapitalverzinsung des
Anlagevermögens zu erreichen. Der sog. „Asset Manager“ übernimmt
dann die Planung und Steuerung aller kommunalen Infrastrukturdienstleistungen.
Hierzu bedient er sich des „Asset Service“, der auf der Basis
einer Auftraggeber-Auftragnehmer-Beziehung für den kostengünstigen
und effizienten Bau und Betrieb der Infrastrukturen zuständig ist. Die als
„Shared Service“ bezeichnete Organisationseinheit erbringt alle kaufmännischen
Querschnittsfunktionen für die anderen Organisationseinheiten,
Eigengesellschaften und Eigenbetriebe, um den Kriterien der
„Economies of Scale“ gerecht werden zu können. Grundlage für alle
Auftraggeber-Auftragnehmer-Beziehungen sind Zielvorgaben bzw. Zielvereinbarungen.
Dieses informations- und wissensbasierte „Process
Chain Management“ auf der Grundlage hierarchisch vermaschter Regelkreissysteme
soll die eindeutige und einheitliche Strategie- und Zielausrichtung
im Rahmen dieser komplexen Struktur gewährleisten. 12 Sowohl
durch diese einheitliche Strategie- und Zielausrichtung als auch durch
die koordinierte, abgestimmte Leistungserbringung im Sinne eines
„Collaborative Business“ auf der Grundlage des sog. „Enterprise
Resource Managements“ 13 über alle „Infrastrukturgrenzen“ hinweg wird
die Generierung der notwendigen Synergie- und Effizienzpotenziale
ermöglicht.
12 Vgl. ebenda, S. 58 ff.
13 Vgl. ebenda, S. 276 ff.
99

4. Die ordnungsrechtlichen Rahmenbedingungen für die KIG
Die KIG erfasst die Gesamtheit der materiellen, institutionellen und personellen
Einrichtungen, die ihr in Folge öffentlicher Aktivität zur Verfügung
stehen müssen. 14
Die Möglichkeit einer allgemeinen Definition besteht kaum. Wegen der
Dynamik des Infrastrukturbegriffs ist vielmehr eine Aufzählung von Einrichtungen,
die zur Infrastruktur zu zählen sind, zu bevorzugen. 15
Auch das Bundesverfassungsgericht verwendet zur Bestimmung des
Infrastrukturbegriffs eine weite und nicht abschließende Aufzählung von
Einrichtungen, wie etwa Energie- und Wasserversorgung, Nahverkehr,
Abfallentsorgung sowie Krankenhäuser, Altersheime und Kindergärten. 16
Ähnlich weit „definiert“ das Europäische Parlament den Begriff der Infrastruktur
17 : Die Ausstattung mit materiellen Gütern, die nicht unmittelbar
im Produktionsprozess verwendet werden, wobei diese Ausstattung
einer Vielzahl von Benutzern zur Verfügung steht und normaler Weise
vom Staat selbst oder eigens dafür vorgesehenen halbstaatlichen Stellen
oder auch privaten Körperschaften errichtet und finanziert wird. 18
Bei der KIG wird ein extensives Verständnis des Infrastrukturbegriffes
zugrunde gelegt.
Inhouse-Geschäfte eröffnen die Möglichkeit einer vergaberechtsfreien
Erteilung von Infrastrukturaufgaben. Die Einrichtung der KIG hat dabei
die Vorgaben des EuGH zum Inhouse-Geschäft 19 zu beachten. Allerdings
verhindert jede private Drittbeteiligung das Vorliegen eines Inhouse-Geschäfts,
da die Vergabe eines öffentlichen Auftrags an ein gemischtwirtschaftliches
Unternehmen ohne Ausschreibung das Ziel eines
freien und unverfälschten Wettbewerbs beeinträchtigt, da ein solches
Verfahren einem am Kapital dieses Unternehmens beteiligten privaten
Unternehmen einen Vorteil gegenüber seinem Konkurrenten verschaffen
würde.
14 Hünnekens (1994), S. 16.
15 Koenig/Kühling (2001), S. 821 f.
16 BVerfGE 38, 258, S. 270 f.; das BVerfG hat den Begriff der Infrastruktur in Anführungszeichen ge-
setzt.
17 Europäisches Parlament, Entschließung v. 17.03.1989, ABl. EG 1989, C 96/243 (244).
18 Vgl. auch Koenig u.a. (2004), S. VIII.
19 Urteil v. 11.01.2005 (Stadt Halle – Rs. C-26/03 – VergabeR 2005, 44); Urteil v. 13.01.2005 (Königreich
Spanien – Rs. C-84/03 – VergabeR 2005, 176).
100

Die KIG muss daher so strukturiert sein, dass auch die Kriterien des
EuGH (Altmark Trans) 20 zur Vermeidung von unzulässigen Beihilfen erfüllt
werden. Dies bedingt u. a.:
� Die tatsächliche Betrauung der KIG mit der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher
Verpflichtungen, die klar zu definieren sind (vgl. beispielhaft
Abbildung 2).
� Die Parameter, anhand deren ein Ausgleich berechnet wird, werden
zuvor objektiv und transparent aufgestellt (vgl. beispielhaft Abbildung
3).
Abbildung 2: Vertragsstruktur
Vertragsstruktur
Stadt mit umfassender Aufgaben- bzw. Gewährleistungsverantwortung
Öffentliche Betrauung, Konzessionsverträge,
Gewährleistungsdurchführung
KIG (gewinnerzielendes IS-Unternehmen)
(Sicherstellung Querverbund)
Abbildung 3: Finanzierungsströme
Finanzierungsströme
Konzessionsabgaben
Stadt Unna
KIG
Beherrschungs-/
Ergebnisabführungsverträge
Zuwendungen
Beihilfen
Entgelte für sonstige
Dienstleistungen
Entgelt für IS-
Dienstleistungen
Beh./EAV
(IS) Nutzungsentgelte
Netznutzungsentgelte von Dritten
20 Urteil v. 24.07.2003 (Altmark-Trans GmbH – Rs. C 280/00).
IS-DLV
Stadtwerk
Entgelt
Konzessionsverträge, Nutzungsverträge, Pachtverträge,
Beherrschungsverträge, Ergebnisabführungsverträge
Land NRW
Körperschaften
Bund
EU
Stadtwerk
101

� Der Ausgleich darf nicht über das hinausgehen, was erforderlich ist,
um die Kosten der Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen
unter Berücksichtigung der dabei erzielten Einnahmen und eines
angemessenen Gewinnes aus der Erfüllung dieser Verpflichtungen
ganz oder teilweise zu decken.
� Die Höhe des erforderlichen Ausgleichs erfolgt auf der Grundlage
einer Analyse der Kosten, die ein durchschnittlich gut geführtes
Unternehmen hat, um die gemeinwirtschaftlichen Anforderungen erfüllen
zu können, wobei ein angemessener Gewinn aus der Erfüllung
der Verpflichtungen zu berücksichtigen ist.
Literaturverzeichnis
Beck (1998): Ulrich Beck, Was ist Globalisierung?, 4. Aufl., Frankfurt a.M. 1998, S. 24 ff.
Hennig (2003): Eike Hennig (Hrsg.), Glokalisierung, Frankfurt a.M. 2003.
Hünnekens (1995): Georg Hünnekens, Rechtsfragen der wirtschaftlichen Infrastruktur, In:
Rolf Stoiber (Hrsg.), Studien zum öffentlichen Wirtschaftsrecht, Köln et al. 1995, S. 16.
Jänig (2004): Christian Jänig, Wissensmanagement: Die Antwort auf die Herausforderung
der Globalisierung, Berlin et al. 2004.
Koenig/Kühling (2001): Christian Koenig u. Jürgen Kühling, EG-beihilfenrechtliche Beurteilung
mitgliedstaatlicher Infrastrukturförderung im Zeichen zunehmender Privatisierung, in:
Die Öffentliche Verwaltung, H. 21, Stuttgart 2001, S. 821 f.
Koenig u.a. (2004): Christian Koenig, Jürgen Kühling u. Christian Theobald (Hrsg)., Recht
der Infrastrukturförderung. Ein Leitfaden für die Praxis, 2004, S. VIII.
Stiglitz (2002): Joseph E. Stiglitz, Die Schatten der Globalisierung, Berlin 2002.
102

Workshop 3: Wassersektor
Referenten:
Reinhold Hüls *
Trennung von Eigentum und Betrieb in der Deutschen
Wasserwirtschaft – im Interesse von Kommunen und
privaten Betreibern
Dr. Frieder Haakh
Vergabe der Technischen Betriebsführung für die
Wasserversorgung?
Professor Dr. Robert Holländer
Trennung von Infrastruktur und Betrieb im Bereich
Wasserver- und Abwasserentsorgung – Entscheidungs-
relevante Aspekte aus wissenschaftlicher Sicht
* Siehe Anhang.

Frieder Haakh *
Vergabe der Technischen Betriebsführung für die
Wasserversorgung?
Ich danke zunächst, dass ich Ihnen heute dieses Referat zum Thema
„Vergabe der Technischen Betriebsführung für die Wasserversorgung?“
halten darf. Um es gleich vorweg zu nehmen, Sie werden von mir als
einem Vertreter eines großen kommunalen Wasserversorgungszweckverbandes
mit annähernd 100 Millionen Kubikmetern Jahreswasserabgabe
und über 100 Verbandsmitgliedern nicht hören, dass eine
Vergabe der Technischen Betriebsführung für kommunale Wasserversorgungsunternehmen
nicht in Frage kommen darf. Die Situation stellt
sich hier vielschichtig dar, und ich möchte versuchen, Ihnen die Zusammenhänge
darzulegen und eine aus unserer Sicht, aus kommunaler
Sicht, differenzierte Antwort zu geben.
Hier ist es zunächst wichtig, sich die Ziele der kommunalen Wasserversorgung
vor Augen zu führen. Diese sind, bis auf den ersten und
letzten Punkt, weitgehend identisch mit den Zielen einer ambitionierten
privaten Wasserversorgung. Wir wollen Trinkwasser zu günstigen
Preisen, wir wollen Trinkwasser bester Qualität, wir wollen eine sichere
und nachhaltige Versorgung und einen guten Service im Dienstleistungsbereich.
Die kommunal getragene Wasserversorgung legt besonderen
Wert auf die direkte demokratische Kontrolle durch den Gemeinderat,
durch die Verbandsversammlung, durch Aufsichtsgremien,
die unter direkter Kontrolle der Bürgerinnen und Bürger stehen und auf
günstige Preise.
Neben diesen Zielen müssen selbstverständlich auch operative Aspekte
bei der Organisation der Wasserversorgung beachtet werden. Diese sind
zum einen die Frage nach einer gerichtsfesten Organisation der Wasserversorgung
– Stichwort DVGW-Arbeitsblatt W 1000 – und dem Regelwerk
überhaupt, auch vor der Frage eines möglichen Organisationsverschuldens,
wenn beispielsweise Qualitätsziele nicht erreicht wurden
und Verstöße gegen die Trinkwasserverordnung festgestellt werden
müssen. In den vergangenen Jahren hat auch die Frage nach der Personalqualifikation
zunehmend an Bedeutung gewonnen, wiederum im
*
Dr.-Ing. Frieder Haakh ist technischer Geschäftsführer des Zweckverbandes Landeswasserversorgung
Baden-Württemberg.
105

Zusammenhang mit dem DVGW-Arbeitsblatt W 1000. Sehr viele kommunale
Wasserversorgungsunternehmen stellen sich auch die Frage
hinsichtlich der wirtschaftlichen Größe der Betriebseinheit und ob diese
ausreicht, um hier eigene Kernkompetenzen auch effizient vorhalten zu
können. Das Ganze ist auch verquickt mit der Frage nach der Personalpolitik
innerhalb der Kommune.
Genügt es, die Wasserversorgung noch im eigenen Bauhof zu betreiben,
oder sind hier andere Wege zu beschreiten?
Insbesondere die Frage der Effizienz und der günstigen Preise hat in
den vergangenen sieben/acht Jahren an Bedeutung gewonnen. Von der
Politik wurde mehr Wettbewerb in der Wasserwirtschaft gefordert mit
dem Ziel, effizientere Strukturen und damit auch günstigere Preise für
den Trinkwasserkunden zu erlangen. Die überaus strittige Frage war
allerdings, wie dieser Weg zu beschreiten ist. Es wurde hier zunächst
vorgeschlagen, durch eine Liberalisierung des Marktes – in Unkenntnis
der spezifischen Zusammenhänge des Lebensmittels Trinkwasser –
mehr Wettbewerb, sei es auch durch staatliche Vorgaben und ein
Unbundling und Regulierung analog zu anderen netzgebundenen Infrastrukturdienstleistungen,
herbeizuführen. Dem wurde die Modernisierungsstrategie
entgegengestellt mit dem Benchmarking als Wettbewerbssurrogat,
getragen durch zahlreiche Verbände der Wasserwirtschaft.
Aber unten steht das gleiche Ziel, nämlich effizientere Strukturen
und günstigere Preise.
Deswegen darf die Frage der Vergabe der Technischen Betriebsführung
nicht losgelöst von der Zielvorstellung der Erwartungshaltung der Politik
gesehen werden, und diese ist ganz klar. Die Politik wird eines Tages
fragen, wie viele Unternehmen beteiligen sich am Benchmarking?
Welche Effizienzsteigerungen ließen sich damit erzielen, und in welchem
Maße haben sich dadurch die Trinkwasserpreise verbessert?
Diese Erwartungshaltung wird von den Bundsländern z. T. sehr konkret
in entsprechenden Schriften erkennbar. Dies gesellt sich also zu den
Fragen nach Organisationsverschulden, nach Trinkwasserqualität und
Nachhaltigkeit als Triebfeder, die für eine Vergabe der Technischen Betriebsführung
sprechen können, aber nicht sprechen müssen.
Um Klarheit zu schaffen, sollten auch die Begriffe „Technische Betriebsführung“
bzw. „Betriebsleitung“ differenziert werden.
Die Technische Betriebsführung bedeutet die verantwortliche Wahrnehmung
aller technischen Aufgaben im operativen Bereich der Wasser-
106

versorgung durch qualifiziertes Personal, einschließlich der technisch
verantwortlichen Leitung, des Bereitschaftsdienstes und der Qualitätsüberwachung
entsprechend dem Technischen Regelwerk durch eigenes
Personal des Betriebsführers. Die Betriebsleitung bezieht sich nur auf
die technisch verantwortliche Leitung für das operative technische Geschäft
in der Wasserversorgung mit Weisungsbefugnis gegenüber
fremdem Personal.
Die Frage nach dem „Warum Technische Betriebsführungen?“ bzw.
deren Vergabe aus kommunaler Sicht lässt sich als Zwischenfazit relativ
einfach beantworten. Es gibt gestiegene gesetzliche Anforderungen
durch die neue Trinkwasserverordnung. Demnach ist das Technische
Regelwerk einzuhalten. Aber auch im Hinblick auf Nachfolgeregelungen
für Wassermeister, die die Altersgrenze erreichen, muss jetzt Personal
mit höheren Qualifikationen eingestellt werden. Die erwähnte Frage nach
dem Organisationsverschulden, insbesondere bei unklar geregelten Zuständigkeiten
für Bereitschaftsdienst, Urlaubs- und Krankheitsvertretung,
der erwähnte Kostendruck. Aber eine weitere Frage ist auch: Ist es nicht
eine Überlebensstrategie der kommunalen Wasserversorgung vor dem
Hintergrund der Liberalisierungs- und Privatisierungsdiskussion? Ich
stelle hier die These in den Raum: Nur effiziente Strukturen sind dauerhaft
stabil.
Dies kann an der Frage der Personalqualifikation verdeutlicht werden.
Angenommen, Sie haben eine Wasserversorgung mit eigener Wassergewinnung
und einfacher Aufbereitung bei einer Jahreswasserabgabe
von 800.000 m³ – das ist die Kommune mit 13.000–14.000 Einwohnern –
dann benötigen Sie hierfür nach dem Technischen Regelwerk bereits
einen Ingenieur. Ich wage die Behauptung, dass nicht alle Kommunen in
der Lage sind, diesen Ingenieur für die Wasserversorgung wirtschaftlich
vorzuhalten, sodass sich allein schon daraus die Notwendigkeit einer
Betriebsführung oder einer Unterstützung für die kommunale Wasserversorgung
ergibt.
Das Thema „Organisationsverschulden“ kann manchem Bürgermeister
den Angstschweiß auf die Stirn treiben, und entsprechende Urteile im
Bereich der Wasserversorgung wegen der Abgabe verunreinigten Trinkwassers
zeigen, dass beim Trinkwasser als unserem wichtigsten (Über)-
Lebensmittel eine gerichtsfeste Organisation und eine einwandfreie Qualitätssicherung
Grundvoraussetzung sind und dass mit diesem Thema
auch nicht zu spaßen ist.
107

Analysieren wir jetzt die Möglichkeiten:
Ein Wasserversorgungsunternehmen ist zunächst ein Wassergewinnungsbetrieb
und dann Netzbetreiberbetrieb, wobei insbesondere der
Netzbereich in der Wasserversorgung zumeist dominiert, sodass auch
hier die Möglichkeiten und Handlungsalternativen, die generell für Netzbetreiber
gelten, herangezogen werden können. Für das Netz und auch
die Erzeugung ergeben sich als wesentliche Handlungsalternativen
einmal Effizienzsteigerungen und Kooperationen, um günstige Preise
auch in Zukunft zu gewährleisten. In einem ersten Schritt sollten wir
daher die Möglichkeiten für Effizienzsteigerungen näher betrachten.
Jeder kennt es. Effizienzsteigerungen können unterschieden werden in
kurzfristige und langfristige Effizienzsteigerungen. Kurzfristige sind beispielsweise
die Kostensenkung durch Insourcing, Aufgabenreduzierung
und Arbeitsverdichtung oder auch durch Erlössteigerungen. Langfristige
Effizienzsteigerungen erzielen Sie beispielsweise durch Steuerungsmodelle
hinsichtlich Rentabilität, Produktivität und Auslastung. Ich
möchte aber auf [den unteren Ast hinaus], nämlich auf das Asset-
Management, und dort sind wir bei der Instandhaltungsstrategie, der
Investitionsstrategie und der Risikostrategie. Genau in diesem Segment
ist die Technische Betriebsführung festzumachen.
Damit ist die Technische Betriebsführung ein Instrument des Asset-
Managements, und hier muss man sich auch von kommunaler Seite sehr
genau darüber klar werden, was eine Vergabe der Technischen Betriebsführung
bedeutet. Dazu ist es notwendig, dass man sich mit den
Stellhebeln des Asset-Managements auseinandersetzt.
Zunächst einmal ist festzustellen, dass der Aufwand, den Sie für die
Wasserversorgung betreiben, steigt, ja sogar überproportional steigt mit
der Verfügbarkeit, die Sie an die Komponente stellen wollen. Wenn Sie
100 %ige Sicherheit haben wollen, können Sie dies nicht bezahlen.
Wenn Sie sagen, ich riskiere z.B. 10 oder 15 Rohrbrüche in der Kommune
mit den besagten 13.000 Einwohnern – das ist ein landläufiger
Durchschnittswert – dann steht dem ein bestimmter Aufwand gegenüber.
Das heißt, zunächst muss der Asset-Owner, d.h. die Kommune, das
Anspruchsniveau definieren hinsichtlich Versorgungsqualität und Verfügbarkeit.
Es genügt nicht zu sagen, wir vergeben die Technische Betriebsführung,
ohne sich über diese wesentlichen Gesichtspunkte klare
Gedanken gemacht und auch quantifizierbare Vorstellungen erarbeitet
zu haben. Das haben die Engländer bei Thames Water nicht beachtet
und dürfen jetzt im Sommer den Englischen Rasen nicht mehr sprengen,
weil 30 % Netzverluste die Wasserknappheit bescheren.
108

Wenn Sie jetzt zu einer Effizienzsteigerung kommen wollen, dann ist der
nächste Stellhebel beim Asset-Manager. Das kann die Kommune oder
es kann auch bereits der Dienstleister sein. Wir müssen dort Spezifikationen
definieren. Welche Arten von Rohrleitungen verlegen wir?
Nehmen wir PE- oder duktilen Guss? Welche Schiebertypen nehmen
wir? Bleiben wir beim württembergischen Schachtsystem oder nicht? Wir
müssen über Komponenten und Standards des Betriebs diskutieren und
auch die Instandhaltungsstrategien definieren. Fahren wir eine vorbeugende
Instandhaltung für alle Anlagenteile, oder können wir bestimmte
Anlagenteile auf Verschleiß fahren? Diese Frage muss vom
Asset-Manager kommen. Auch hier sind Effizienzsteigerungen möglich.
In der letzten Stufe sind wir beim Asset-Service. Das betrifft dann den
Betriebsführer, den Dienstleister. Er muss anhand der oben genannten
Vorgaben die Ausführungsprozesse definieren und den Betriebsmitteleinsatz.
Er muss sagen, wie viele Mitarbeiter er beispielsweise im Bereitschaftsdienst
vorhält, wie viele Fahrzeuge, welche Werkzeuge. Er
legt die spezifische Produktivität der Betriebsorganisation fest. Beispielsweise:
Wo muss der Bereitschaftsdienst sitzen, damit eine Störung
innerhalb von 30 Minuten dann auch beseitigt werden kann? Wenn diese
Fragen bei der Vergabe einer Technischen Betriebsführung nicht geklärt
sind, dann wird die Technische Betriebsführung ein „Blindflug“, und der
Konflikt ist bereits vorprogrammiert.
Halten wir also fest: Vor einer Vergabe einer Technischen Betriebsführung
müssen die Kriterien des Asset-Managements exakt abgearbeitet
werden.
Der zweite Aspekt steckt im Thema „Kooperation“. Dort bin ich auch bei
einem ureigenen kommunalen Thema: „Effizienzsteigerung durch Kooperation“
oder vielleicht sogar „Asset-Management in Kooperation“. Die
Wasserversorgung in Deutschland ist sehr klein strukturiert. Wir haben
über 6.000 Wasserversorgungsunternehmen, und auf dem flachen Land
wurschtelt jeder vor sich hin.
Ich wage diese Aussage. Wir haben viele „Insellösungen“, jeder ist mit
seinen Problemen allein und wir finden keine Synergien.
Jede Gemeinde für sich schlägt sich herum mit der Frage nach dem
Wassermeister und dem Betriebspersonal, dem Fuhrpark, dem Lager,
dem geeigneten Tiefbauunternehmer, dem Wasserzählereinkauf, der
Planung, dem Labor, den Kontakten zu Behörden usw.
109

Wenn wir uns die operativen Prozesse ansehen und anhand der
Kriterien Koordinationsaufwand, wirtschaftliche oder unwirtschaftliche
Größe, notwendige Auftraggeberkompetenz, Qualifikation und Verfügbarkeit
abprüfen, dann ist festzustellen, dass in allen den genannten
operativen Prozessen durch Kooperation ein Effizienzsteigerungspotenzial
zu heben ist.
Darüber hinaus lehrt uns das Benchmarking, dass größere Strukturen in
der Regel effizienter werden. Aber die Wasserversorgung wird nicht nur
kostengünstiger, sie wird auch sicherer, weil mit zunehmender Größe die
Anzahl der beanstandeten Proben in Prozent pro Jahr nach unten abnimmt.
Für die kommunale Wasserversorgung kann die Kopplung von Effizienzsteigerungen
im Asset-Management durch Kooperation, das Bündeln
von Kräften auf kommunaler Ebene auch bedeuten, dass Kompetenzen
gebündelt werden können durch das Labor, durch die gemeinsame
Wasserzählerprüfstelle, durch eine gemeinsame Planungsabteilung.
Das Kosten sparen kommt dadurch von allein, weil dadurch effizientere
Strukturen geschaffen werden können, beispielsweise durch gemeinsame
Ingenieurbereitschaft, Elektrikerbereitschaft und Bereitschaftsdienstgruppen.
Dies steigert auch die Versorgungssicherheit, weil dann
beispielsweise eine Zentralwarte mit einer Fernüberwachung finanzierbar
wird, weil sich qualifiziertes Personal in größeren Einheiten rechnet,
weil auch entsprechende Kompetenz in „shared-services“ vorgehalten
werden können. Ein ganz wichtiger Punkt: Die Einflussmöglichkeit in
dieser Paarung „Asset-Management in kommunaler Hand“ bleibt erhalten,
weil in so einer Kooperation zum Beispiel – und dann bin ich bei
einem Zweckverband – die öffentliche Kontrolle nach wie vor gegeben
ist.
Das Modell, das dem zugrunde liegt: Wir haben hier beispielsweise vier
Gemeinden, die zusammenarbeiten und in einem gemeinsamen Betriebsführer
die operativen Abläufe bündeln und dadurch wesentlich an
Schlagkraft gewinnen. Es kommt noch ein weiterer wichtiger Aspekt
hinzu, der gerade bei kleineren Kommunen deutlich zu spüren ist.
Wasserversorgung ist eben keine X-beliebige Handelsware, und deswegen
wird auf die Eigenständigkeit, die Selbständigkeit der Wasserversorgung
hoher Wert gelegt.
Die Vergabe einer Technischen Betriebsführung und die Wahrung der
Selbständigkeit schließen sich nicht aus, weil in dieser Konstruktion das
110

Eigentum bei der Gemeinde verbleibt und der Betriebsführer entsprechend
dem Asset-Management die operativen Dinge ausführt.
Gerade dieser Gesichtspunkt wird bei Technischen Betriebsführungen,
die wir wahrnehmen, in aller Regel in einer Präambel zum Betriebsführungsvertrag
festgelegt. Die Bausteine, die sich dann in einer Technischen
Betriebsführung wiederfinden, sind die Dinge des Asset-Managements.
Es geht um den ordnungsgemäßen Versorgungsbetrieb, um
die Wartung der Anlagen, die Überwachung der Anlagen, um den Bereitschaftsdienst,
die Überwachung der Trinkwassergüte, ergänzende
Dienstleistungen und die Beratung der Gemeinden, insbesondere was
die Wirtschaftsplanerstellung anbelangt.
Wird die Technische Betriebsführung kommunal organisiert, so lassen
sich die Vorteile, [die hier gelistet sind], ohne Wenn und Aber realisieren.
Nämlich eine sichere und nachhaltige Trinkwasserversorgung, alles aus
einer Hand in schlagkräftigen Einheiten, das Schöpfen von Synergien
auf kommunaler Ebene, kein Ausverkauf der kommunalen Wasserversorgung,
Kompetenz, Zuverlässigkeit und Erfahrung in kommunaler
Hand, und die Wasserversorgung bleibt eine kommunale Aufgabe mit
direkter demokratischer Kontrolle auf Ebene der Kommunen.
Bei dieser Form der kommunalen Zusammenarbeit finden sich Partner
mit gleicher Philosophie. Es entsteht eine „Win-win-Situation“, die bürgernah
aufgestellt ist. Die kommunale Mitbestimmung bleibt gewahrt – bei
hoher Qualität, Nachhaltigkeit und Wirtschaftlichkeit der erbrachten
Dienstleistungen.
Damit möchte ich auch die Frage aus der Überschrift meines Referates
„Vergabe der Technischen Betriebsführung in der Wasserversorgung?“
beantworten. Ja, die Technische Betriebsführung in der Wasserversorgung
kann delegiert werden – auch zum Vorteil der Kommune –
aber nur, wenn der kommunale, bürgernahe Einfluss unter demokratischer
Kontrolle gewährleistet ist, die Zuständigkeiten des Asset-Managements
klar geregelt sind, Versorgungssicherheit, hohe Trinkwasserqualität
und Nachhaltigkeit als quantifizierte Ziele des Asset-Services
definiert sind, eine Reversibilität, d.h. Rückabwicklung, im Vertrag klar
geregelt ist und die wirtschaftlichen Vorteile für die Kommunen auch
langfristig gegeben und die Risiken gleichmäßig verteilt sind. Ich habe
auch bewusst „delegiert“ gesagt. Denn wenn dies beispielsweise an
einen kommunalen Zweckverband geht, dann hat sich das Vergaberecht
nicht darum zu kümmern. Hier sind wir im Bereich der Organisationsfreiheit
und -hoheit der Kommunen.
111

Robert Holländer *
Trennung von Infrastruktur und Betrieb – Königsweg für
die öffentliche Aufgabenerledigung im Bereich Wasserver-
und Abwasserentsorgung ?
I. Einführung
Die Frage, ob Infrastruktureigentum und Betrieb einer Einrichtung oder
einer Anlage zu trennen sei, löst erst einmal Erstaunen aus. Ist nicht
jede betriebliche Organisation in höchstem Maße abhängig von den
materiellen Voraussetzungen, also der Infrastruktur? Wird nicht jeder
Verantwortliche für eine komplexe Aufgabe sich die Infrastruktur
schaffen müssen, mit der er die Aufgabe am besten bewältigen kann?
Und sind es nicht vor allem die lokalen Gegebenheiten, die die infrastrukturelle
Aufgabe und damit die notwendige materielle Ausstattung
und die betrieblichen Erfordernisse definieren?
Andererseits gibt es Beispiele, in denen es sich bewährt hat, zwischen
Eigentum und/oder Beschaffenheit einer Einrichtung einerseits und
ihrem Betrieb andererseits zu unterscheiden, um beide Bereiche jeweils
eigenen technischen Regelungen oder wirtschaftlichen Optimierungsstrategien
zu unterwerfen. Genannt seien hier die Pacht landwirtschaftlicher
Flächen, das Mieten von Immobilien oder das Leasen von
Anlagen. Genannt sei in diesem Zusammenhang ferner der weite
Bereich der Verwendung von Standardprodukten wie Kraftfahrzeugen,
Maschinen oder Anlagen zur Erbringung von Dienstleistungen verschiedenster
Art. Schließlich ist auch zu nennen der sog. „Neue Ansatz“
(new approach) der EU, der Anforderungen an den Betrieb von Anlagen,
Bauten und Bauteilen nationalen, lokalen oder betrieblichen Regelungen
überlässt 1 , während Anforderungen an die Beschaffenheit der dazu
genutzten Bauteile und Geräte sich im Wesentlichen an gemeinschaftsweit
festgelegten Anforderungen und Klassen orientieren müssen. Gemein
ist allen diesen Beispielen die konzeptionelle Trennung zwischen
„hardware“ und „software“. Die materielle Basis für eine Leistung, die
„hardware“ also, mag zwar auf die spezifischen Anforderungen ausge-
* Prof. Dr. Robert Holländer ist Professor an der Universität Leipzig, Wirtschaftswissenschaftliche
Fakultät, Umwelttechnik in der Wasserwirtschaft / Umweltmanagement in kleinen und mittleren
Unternehmen.
1 EU (1985).
112

ichtet sein, setzt sich im Wesentlichen aber aus standardisierten
Elementen zusammen, während mit der „software“, der Betriebsweise,
letztlich die Optimierung der Leistung im Hinblick auf die Anforderungen
erbracht wird.
Bei der kommunalen Wasserver- und Abwasserentsorgung liegt eine
Reihe besonderer Bedingungen vor. Zum einen wird die technische
Wasser- und Abwasserinfrastruktur bestimmt durch Geologie, Hydrologie
und den Einfluss der Topographie, zum anderen durch die besonderen
Leistungsanforderungen, die sich aus der Nutzerstruktur ergeben. Damit
ist einerseits eine hohe Spezifität gegeben, andererseits ist die Infrastruktur
selbst aber durch die Verwendung vieler technischer Standardprodukte
gekennzeichnet. Es stellt sich die Frage, ob sich in einer
solchen Konstellation durch die Trennung von Infrastruktur und Betrieb
Vorteile erzielen lassen, etwa hinsichtlich der Qualität, der betrieblichen
Effizienz oder aus einer volkswirtschaftlichen Gesamtsicht.
Der vorliegende Diskussionsbeitrag will Aspekte beleuchten, die für die
Frage, ob die Trennung von Infrastruktur und Betrieb bei der öffentlichen
Aufgabenerledigung im Bereich Wasserver- und Abwasserentsorgung zu
Vorteilen führt oder nicht, wichtig sind. Dabei bedarf es erst einmal der
Klarstellung der Ziele dieser Aufgabenerledigung und dann möglicher
Beurteilungskriterien. Die Ziele werden im zweiten und mögliche Kriterien
im dritten Abschnitt erörtert. Der vierte Abschnitt widmet sich den
unterschiedlichen Fallkonstellationen und diskutiert diese mithilfe der
vorher abgeleiteten Kriterien und institutioneller Betrachtungen. Abschließend
wird ein Fazit gezogen.
II. Kennzeichen der kommunalen Wasserwirtschaft
Für die Erörterung von Kriterien ist es nützlich, sich den Charakter und
die Ziele der öffentlichen Aufgabe in der kommunalen Wasserwirtschaft
zu vergegenwärtigen. Im Falle der Wasserversorgung sind es die
Lebensmittel- und Siedlungshygiene, die den Charakter der öffentlichen
Aufgabe begründen. Im Falle der Abwasserentsorgung treten zur
Siedlungshygiene der Umweltschutz und die Stadtentwässerung als
öffentliche Güter 2 hinzu. Zur Wasserversorgung gehört die Förderung
und Aufbereitung von Trinkwasser sowie dessen Verteilung. Zur Abwasserentsorgung
gehört die Sammlung des kommunalen Abwassers,
die Reinigung des Abwassers, die Entsorgung der dabei anfallenden
2 Geyler/Holländer (2005).
113

Rückstände und die Ableitung des gereinigten Abwassers in ein Gewässer.
Weiterhin gehört dazu die Ableitung von Niederschlagswasser
und damit der Schutz von Bauwerken und Grundstücken vor Überflutung
nach Regenfällen. Falls erforderlich, ist auch das gefasste Niederschlagswasser
vor der Ableitung zu reinigen.
Die Wasser- und Abwasserdienstleistungen mit zentraler Ver- und Entsorgung
verfügen als zentrales Charakeristikum über ein Netz. Das
Trinkwassernetz zur Wasserverteilung und das Abwassernetz zur Abwassersammlung
besitzen signifikante Größenvorteile (economies of
scale), Dichteffekte (economies of density) und weisen teilweise auch
Verbundeffekte (economies of scope) auf. Wirtschaftlich bedeutsam sind
die hohen Erstellungskosten und die langen Nutzungsdauern der Netze.
Auch in diesem Bereich wird deshalb von einem Generationenvertrag
gesprochen. Die Subadditivität dieser Erstellungskosten zusammen mit
den hohen irreversiblen Kosten für Netze und Behandlungsanlagen, die
sowohl den Markteintritt als auch den Marktaustritt erschweren, begründen
die Eigenschaft des natürlichen Monopols 3 . Aus der Bereitstellung
der öffentlichen Güter und dem natürlichen Monopol leitet sich
die Anschlusspflicht ab, aus der sich unter anderem eine sichere
Kundenbasis für die Versorgungsdienstleistung ergibt.
Einerseits ist die bei diesen Dienstleistungen zu erreichende Qualität
EU-weit stark reguliert. So ist die Beschaffenheit des Trinkwassers als
Lebensmittel mit Mindestanforderungen geregelt, die die Qualität des
Wassers bis zur Zapfstelle jedes Verbrauchers beschreiben. Seit einigen
Jahren sind vom Wasserversorger auch klare Regelungen zu Qualitätskontrolle
und Qualitätssicherung zu beachten. 4 Den umfangreichen
Regelungen zur Beschaffenheit des Trinkwassers stehen jedoch keine
entsprechend detaillierten Regeln zur Konstanz der Dienstleistung
gegenüber, mit denen beispielsweise maximale Unterbrechungs- oder
Ausfallzeiten pro Jahr festgelegt würden, Verlustraten oder eine maximale
Schwankungsbreite des Betriebsdrucks. Solche Parameter, die unmittelbare
Auswirkungen auf vorzuhaltende Reservekapazitäten, auf die
Pflege des Netzes, auf notwendige Instandhaltungsaufwendungen und
3
Größenvorteile und Verbundeffekte führen zu subadditiven Kostenfunktionen, d.h. die
Durchschnittskosten sinken bei Erweiterung der Produktionsmenge bzw. bei der parallelen
Produktion von mehreren Gütern. Wenn gleichzeitig die Kostenstruktur einen hohen Anteil an
irreversiblen Kosten an den Gesamtkosten aufweist, ist es volkswirtschaftlich günstiger, wenn der
Markt nur durch einen Anbieter versorgt wird.
4
The Drinking Water Directive (DWD), Council Directive 98/83/EC, Official Journal L 330, 05/12/1998
P. 0032 – 0054.
114

Erneuerungsinvestitionen hätten, sind eher Gegenstand nationaler technischer
Regeln 5 sowie Ziel internationaler Normungsinitiativen. 6
Die Qualität des einzuleitenden Abwassers ist ebenfalls strikten allgemeinen
Regelungen unterworfen 7 , die sich auf EU-Richtlinien zurückführen
lassen. Qualität und Menge sind darüber hinaus mit Abgaben
belegt. 8 Auch im Bereich des Abwassers gibt es aber qualitätsrelevante
Größen, die nicht allgemein rechtlich geregelt sind. Dies betrifft insbesondere
die Ableitung des Niederschlagswassers. So ist die maximale
Überflutungshäufigkeit von Grundstücken oder Bauwerken nach Niederschlägen
nicht allgemein geregelt und auch nicht die maximale Anzahl
des Anspringens so genannter Entlastungsbauwerke, aus denen nach
Starkregenereignissen zur Entlastung der Mischwasserkanalisation ungeklärtes
Abwasser in die Gewässer abgeleitet wird. Damit unterliegt die
Dimensionierung der Straßen- und Grundstücksentwässerung keiner
präzisen rechtlichen Vorgabe. Ferner gibt es wie in der Wasserversorgung
keine wirksamen allgemeinen Vorschriften, die direkt oder indirekt
den Zustand des Abwassernetzes eingrenzen würden. Zwar ist die
direkte und indirekte Ableitung von Schadstoffen in das Grundwasser
auch über das Versickern aus defekten Abwasserkanalisationen nicht
erlaubt 9 , aber es fehlt an Überwachungs- und Kontrollverpflichtungen. 10
Entsprechendes gilt grundsätzlich für das Dränen von Grundwasser
durch undichte Abwasserkanäle, eigentlich ein wasserrechtlicher Genehmigungstatbestand,
der überdies zur Verdünnung des Abwassers
beiträgt. Jedoch wird ein gewisser Umfang so genannten Fremdwassers,
nämlich das Wasser, das mit dem durch Gebrauch veränderten Wasser
bei Trockenwetter mit abfließt 11 , durch den Gesetzgeber ebenfalls als
Teil des Schmutzwassers definiert. Durch Abwasseranlagenbetreiber
wird dieser Anteil vielfach nicht nur in Kauf genommen, sondern bei geringem
Umfang sogar als vorteilhaft angesehen, da durch das Grundwasser
in der Kanalisation der Abfluss des Abwassers dort auch in
5 Vgl. Regelwerke und Merkblätter der Deutschen Vereinigung des Gas und Wasserfachs e.V.
(DVGW) und der Deutsche Vereinigung für Wasserwirtschaft, Abwasser und Abfall e.V. (DWA).
6 ISO 24510-24512.
7 Für Direkteinleiter: Abwasserverordnung - Verordnung über Anforderungen an das Einleiten von
Abwasser in Gewässer vom 17. Juni 2004, BGBl. I Nr. 28 vom 22.6.2004 S. 1108; ber. 2004
S. 2625, für Indirekteinleiter z.B. in Hessen: Verordnung über das Einleiten oder Einbringen von
Abwasser mit gefährlichen Stoffen in öffentliche Abwasseranlagen (Indirekteinleiterverordnung –
VGS) Vom 13. Dezember 2006 GVBl. I S. 684. Verkündet am 21. Dezember 2006.
8 Gesetz über Abgaben für das Einleiten von Abwasser in Gewässer (Abwasserabgabengesetz-
AbwAG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 18. Januar 2005 (BGBl. I S. 114).
9 EU-Grundwasserrichtlinie zum Schutz des Grundwassers vor Verschmutzung und Verschlechterung
Richtlinie 2006/118/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember
2006.
10 Die Eigenkontrollverordnungen der Länder lassen einen relativ weiten Spielraum.
11 Schmutzwasserdefinition lt. Abwasserabgabengesetz § 2.
115

Trockenwetterperioden gewährleistet wird. Hohe Fremdwasseranteile 12
verursachen auch beim Abwasseranlagenbetreiber Zusatzkosten, jedoch
wären die Sanierungskosten zur vollständigen Abdichtung des Abwassernetzes
für die Begrenzung des Fremdwasserzutritts ganz erheblich.
Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass für Trinkwasser wie
für Abwasser die zu erreichenden Qualitäten stark reguliert sind und
damit auch der für die Aufbereitung zu treibende Aufwand. Weder für
Trinkwasser noch für Abwasser sind jedoch Umfang, technische
Qualität, Instandhaltungs- und Erneuerungsaufwand der Netze reguliert.
Diese Größen sind ebenfalls wichtige Qualitätsparameter. Sie haben
erheblichen Einfluss auf die Zuverlässigkeit der Dienstleistung und auf
die Leistungsfähigkeit der Netze in Bezug auf seltene Extrembeanspruchungen
(Extremverbrauch, Extremniederschläge). Sie haben darüber
hinaus erheblichen Einfluss auf die Höhe der Unterhaltungs- und
Investitionskosten sowie auf die Länge der Reinvestitionszyklen. Die
nachfolgenden Ausführungen beziehen sich vor dem Hintergrund dieses
Qualitätsbegriffes vor allem auf die Netze.
III. Kriterien
Die voran gegangene Aufzählung der Charakteristika kommunaler
Wasserwirtschaft lässt eine Vielzahl möglicher Einflussgrößen erkennen.
In dieser Stelle sollen nun wesentliche Kriterien aufgegriffen werden, die
für die Erörterung der Fallkonstellationen im darauf folgenden Abschnitt
die Grundlage bilden. Die Diskussion der Kriterien wird beschränkt auf
die Wirtschaftlichkeit der Aufgabenerledigung sowie auf eine Zusammenfassung
weiterer Ziele in der kommunalpolitische, wirtschaftspolitische
und ordnungspolitische Aspekte angesprochen werden.
1. Wirtschaftlichkeit der Aufgabenerledigung
Zuverlässigkeit und Leistungsfähigkeit sind Qualitätsparameter, an deren
Erfüllung die Nutzer in Deutschland in einem sehr weitgehenden Maß
gewöhnt sind. Beide Größen sind auch wichtige Randbedingungen für
die betriebliche Wirtschaftlichkeit. Unterhaltungs- und Investitionskosten
sowie die Länge der Reinvestitionszyklen stehen miteinander in einem
engen Zusammenhang. Mit einem verminderten Unterhaltungsaufwand
12 Fremdwasseranteile von 100% werden in Deutschland vielfach als Stand der Technik angesehen.
116

und der Verwendung weniger dauerhafter Materialien lassen sich in der
Gegenwart Einsparungen erzielen, die zu einem höheren und/oder
häufigeren Reinvestitionserfordernis in der Zukunft führen können. Auf
der anderen Seite belastet ein überdimensionierter Ausbau durch die
kalkulatorischen Abschreibungen und Zinsen die Kostenstruktur des
Dienstleisters bzw. die Entgelte für die Nutzer über Jahrzehnte. Ein
wesentlicher Aspekt der wirtschaftlichen Aufgabenerledigung ist deshalb
der Generationenvertrag beim Betrieb und dem Erhalt der Netze, d.h. die
wirtschaftliche Nachhaltigkeit. Wirtschaftlicher Strukturwandel, demografischer
Wandel und veränderte Verbrauchsgewohnheiten haben gezeigt,
dass einfache Extrapolationen derzeitiger Bedarfe für die Zukunft fehlerbehaftet
und die zukünftig erforderlichen Kapazitäten nur begrenzt abschätzbar
sind. Grundsätzlich sollten Unterhaltungsaufwendungen auf
den Werterhalt der Infrastruktur ausgerichtet sein, dabei ist die plausibelste
Bezugsgröße der Substanzwert und nicht Buchwert oder Ertragswert.
Jedoch lassen die Anpassungserfordernisse an absehbare
Nutzungsänderungen sowie die Erfüllung umweltrelevanter, baulicher
oder hydraulischer Ziele auch dabei verschiedene Optionen zu. Ist der
Finanzrahmen vorgegeben, gilt es, mit begrenzten Mitteln die bestmögliche
Wirkung zu erzielen. Dafür haben Fachverbände verschiedene
Strategien formuliert: Bei der so genannten Mehrspartenstrategie werden
Arbeiten am Netz bevorzugt dann ausgeführt, wenn auch aus Gründen
des Straßenbaus oder wegen anderer Versorgungsnetze Baustellen
einzurichten sind. Mit der gebietsbezogenen Strategie wird bei Unterhaltungsmaßnahmen
gebietsweise vorgegangen, bei der Zustandsstrategie
wird dagegen angestrebt, einen definierten Erhaltungs- und Zuverlässigkeitsstandard
im Gesamtnetz aufrecht zu erhalten, und mit der so
genannten Feuerwehrstrategie werden Maßnahmen nur im Schadensfall
durchgeführt. 13 Alle diese Strategievarianten haben die optimale Aufgabenerledigung
bei begrenztem Budget zum Ziel, können aber gegeneinander
deutlich unterschiedliche Kostenverläufe zur Folge haben. Vergleichende
Aussagen zur betrieblichen Kosteneffizienz sind nur dann
sinnvoll, wenn über Anforderungen zur Zuverlässigkeit und zur Leistungsfähigkeit
der Dienstleistung Transparenz hergestellt ist und vergleichbare
Plangrößen für die Entwicklung des Netzes zugrunde liegen.
2. Weitere Ziele
Neben der Wirtschaftlichkeit und dem damit eng verbundenen Qualitätsbegriff
werden in der öffentlichen Diskussion über die Trennung von
13 DWA-M 143 -14 ggf. DIN EN 752 (-5); für den Trinkwasserbereich Arbeitsblatt DVGW W 401.
117

Eigentum und Betrieb kommunaler Wasserinfrastruktur weitere Argumente
gebraucht. Diese im Folgenden genannten Ziele sind mit dem Ziel
der wirtschaftlichen Aufgabenerledigung nicht gleich gerichtet und befrachten
die eigentliche Dienstleistung – gute und günstige Versorgung –
für den Bürger potentiell mit weiteren Kosten.
2.1. Kommunalpolitische Argumente
Eine Gruppe von Argumenten ist kommunalpolitischer Natur. Die finanzielle
Lage vieler Kommunen kann einen Anreiz bieten, von den kommunalen
Wasserdienstleistungen Beiträge zur Verbesserung der Haushaltslage
zu erwarten. Eine Möglichkeit besteht darin, den Betrieb der Infrastruktur
einem privaten Betreiber zu übertragen und gleichzeitig einen
Teil der Infrastruktur an dieses Unternehmen zu veräußern. Damit wird
eine einmalige Einnahme erzielt, die zum Abbau von Investitionsrückständen
in der Wasser- und Abwasserinfrastruktur, zum kommunalen
Schuldenabbau und für überfällige anderweitige kommunale Ausgaben
verwendet wird. Da das erwerbende Unternehmen den Kaufpreis
refinanzieren muss, handelt es sich bei dieser Form der Haushaltsentlastung
letztlich um ein Darlehen, das von den Wassernutzern im
Laufe der Zeit zurück zu zahlen ist. Sofern das neue Unternehmen
deutlich effizienter wirtschaftet als die Kommune vorher, muss es durch
die Veräußerung nicht zu höheren Preisen für die Wasser- und Abwasserdienstleistungen
kommen. Der erhebliche Wert der Ver- oder
Entsorgungsinfrastruktur geht dann allerdings nur noch teilweise auf der
Habenseite in die kommunale Bilanz ein.
Ein weiterer Anreiz könnte darin bestehen, aus den Wasser- und Abwasserdienstleistungen
laufende Beiträge zum kommunalen Haushalt zu
erwirtschaften, jedoch widerspricht das Verfolgen eines erwerbswirtschaftlichen
Einnahmeziels dem Prinzip der kommunalen Dienstleistung
in der Daseinsvorsorge.
Gelegentlich werden auch arbeitsmarktpolitische Ziele in die Diskussion
eingebracht. Dabei geht es weniger um die Effizienz der kommunalen
Wasser- und Abwasserdienstleistungen als um den Erhalt und die
Schaffung zusätzlicher Arbeitsplätze. Mit dem Erhalt von Arbeitsplätzen
wird beispielsweise die Übernahme zusätzlicher Aufgaben (in-sourcing)
begründet.
Dem Grunde nach sind weder die Verbesserung der kommunalen Haushaltssituation
noch die Schaffung kommunaler Arbeitsplätze gleichge-
118

ichtet mit dem Ziel, den Bürger kostengünstig und zukunftssicher mit
kommunalen Wasser- und Abwasserdienstleistungen zu versorgen.
2.2. Wirtschaftspolitische Argumente
Auch wirtschaftspolitische Erwägungen beeinflussen die Diskussion um
die Trennung von Infrastruktur und Betrieb bei Einrichtungen der kommunalen
Wasserwirtschaft. Seit Mitte der neunziger Jahre des letzten
Jahrhunderts wurde ausgehend von einer neu formulierten Wasserstrategie
der Weltbank 14 in der internationalen Entwicklungshilfe versucht,
zum Abbau der bestehenden Defizite in der Wasserversorgung
und Abwasserentsorgung in Entwicklungsländern auch privates Kapital
und Know-How von privaten Unternehmen zu interessieren und einzubinden.
In der Erkenntnis, dass die deutschen kommunal organisierten
Wasserdienstleister dafür zu klein, nicht kapitalkräftig genug und von
ihrem Geschäftsziel her auch nicht legitimiert waren, begann eine
politische Diskussion, in der sich die Bundesministerien für Bildung und
Forschung, für Wirtschaft und weitere Akteure zuerst für einen Konzentrations-
und dann für einen Modernisierungsprozess in der deutschen
kommunalen Wasserwirtschaft aussprachen mit dem Ziel, die Exportfähigkeit
des deutschen Wassersektors und seine Weltmarkposition zu
stärken. Ministerien des Bundes und der Länder fördern seither Exportinitiativen
der deutschen Wasserwirtschaft. 15 Dies umfasst nicht nur
Forschung und Technologie, sondern ausdrücklich auch Betreiberkompetenz.
So wünschenswert aus gesamtstaatlicher Sicht die Herausbildung eines
oder mehrerer starker Unternehmen („nationaler Champions“) zur
Stärkung der deutschen Weltmarktposition im Wassersektor auch sein
mag, in Bezug auf die Erledigung kommunaler Aufgaben in Deutschland
ist dieses Bestreben ohne Belang.
2.3. Ordnungspolitische Argumente
Der zum Abbau eines Investitionsrückstandes oder sogar zur (Teil-)Sanierung
von Kommunalfinanzen vorgenommene Teilverkauf der kommunalen
Wasser- und Abwasserinfrastruktur begegnet ordnungspolitisch
Bedenken, sofern die Kommune sowohl am Eigentum der Infrastruktur
als auch am Betrieb beteiligt bleibt. Dies ist dann der Fall, wenn das
14
Vgl. Weltbank (1993), (2003) u. (2004).
15
BMBF (2000).
119

kommunale Eigentum auf eine neue Gesellschaft übertragen wird, die
auch den Betrieb übernimmt und deren Anteile gemeinsam von einem
privatwirtschaftlichen Unternehmen und von der Kommune gehalten
werden. Kritisch zu sehen ist hier die Doppelrolle der Kommune einerseits
als Eigentümer und andererseits als Beaufsichtigender, einerseits
als Erbringer und andererseits als Empfänger der Dienstleistung.
Gelegentlich wird im ordnungspolitischen Zusammenhang auch ein
Qualitätsargument angeführt, nach dem staatliche Infrastrukturdienstleister
zusätzliche Aufgaben zur Verbesserung oder dem Erhalt der
Umweltqualität übernehmen würden, private dagegen nicht. Dem ist entgegenzuhalten,
dass auch privaten Anlagenbetreibern Maßnahmen zur
Selbstüberwachung und zum Monitoring aufgegeben werden können.
Wo solche Fälle hingegen lediglich auf mangelnder Transparenz von
Definition, Zuweisung oder Finanzierung staatlicher Aufgaben beruhen,
ist ein bestehendes Transparenzdefizit sicher kein Argument gegen eine
veränderte Aufgabenwahrnehmung.
Pauschalisierend werden auch für die Frage einer Trennung von Infrastruktur
und Betrieb generelle Argumente angeführt, die auf politischen
Grundüberzeugungen beruhen und sich in Slogans wie „Wasser ist kein
Wirtschaftsgut“ artikulieren oder in dem Grundsatz, dass die Marktwirtschaft
der Gemeinwirtschaft grundsätzlich überlegen sei. Diese Verkürzungen
werden der Problematik in der Regel nicht gerecht, einerseits
wegen der oben beschriebenen starken Regulierung von Wasser als
Lebensmittel, andererseits wegen des engen Zusammenhangs der
Wasserinfrastruktur mit der Kommunalentwicklung, der in den bereits
genannten strategischen Entscheidungsproblemen bei der Unterhaltung
und dem weiteren Ausbau der Netze deutlich wird. Die Diskussion zu
den Gegensatzpaaren Gemeinwirtschaft versus Privatwirtschaft, Planwirtschaft
versus Marktwirtschaft hat Grundsatzcharakter und wird in der
Regel unabhängig vom tangiblen Nutzen geführt, der sich für die betroffenen
Bürger eher über Qualität und Kosten der Dienstleistung
ausdrückt.
3. Zwischenfazit
Das Wirtschaftlichkeitskriterium ist nicht leicht zu präzisieren, da es von
der Definition einer Qualität abhängt. Es kommt daher auf das Verhalten
der Kommune an 16 , ob und wie sie die gewünschten Dienstleistungen in
16 Hug (2006).
120

ihrer eigenen Planung für die Zukunft projektiert oder in einer Ausschreibung
präzisiert. Unterbleibt dies, wird die zu vergleichende Leistung in
weiten Teilen unbestimmt sein. Die Fähigkeit und/oder die Bereitschaft
der Kommune, die Qualität der gewünschten Leistung näher zu bestimmen,
schafft die Voraussetzung für einen rationalen Vergleich der
Vor- und Nachteile einer vom Eigentum der Infrastruktur getrennten oder
eben nicht getrennten Aufgabenwahrnehmung. Als wichtigstes Kriterium
ist dann die Wirtschaftlichkeit zu nennen. Alle anderen Kriterien sind für
Einzelentscheidungen schwer zu operationalisieren und führen im
Zweifel zu höheren Kosten und einer schlechteren Qualität der Dienstleistung.
Auf dieser Grundlage werden nachfolgend die institutionellen
Konstellationen diskutiert, inwieweit sich Indizien für die Vorteilhaftigkeit
der Trennung von Infrastruktur und Betrieb oder der nicht getrennten
Aufgabenerledigung betrachtet ableiten lassen.
IV. Bewertung
1. Fallbeispiele für unterschiedliche Infrastruktur- und Betriebskonstellationen
Beispiele für getrennte und nicht getrennte Aufgabenwahrnehmung
finden sich sowohl im Bereich öffentlicher als auch im Bereich privater
Institutionen. In beiden Fällen sind auch Mischformen zu berücksichtigen
(vgl. nachfolgende Tabelle).
Als privat soll hier ein Unternehmen bezeichnet werden, das eine Gewinnerzielungsabsicht
im Markt verfolgt und sich nicht im Eigentum
öffentlich-rechtlicher Einrichtungen befindet. Als öffentlich soll demgegenüber
eine Kommune gelten, ein Unternehmen oder eine sonstige
Institution, die sich vollständig im Besitz von Kommunen oder anderen
öffentlich-rechtlichen Einrichtungen befindet. Institutionen, die nicht unter
diese Definitionen fallen, werden als Mischformen bezeichnet.
In der Betrachtung der Fallkonstellationen im Hinblick auf ihre institutionellen
Implikationen wird für den Fall der nicht getrennten Aufgabenwahrnehmung
durch private Unternehmen das Beispiel England und
Wales zugrunde gelegt, während Deutschland mit seiner vielfältigen Ver-
und Entsorgungsstruktur für die Aufgabenwahrnehmung durch öffentlichrechtliche
Institutionen und durch gemischt öffentlich-rechtlich-private
Institutionen herangezogen wird. Danach erfolgt eine Gegenüberstellung
für nicht getrennte und getrennte Aufgabenwahrnehmung. Auf einen
weitergehenden Vergleich der Wasser- oder Abwasserqualität im enge-
121

en Sinn wird verzichtet, weil hier EU-weit enge vergleichbare Vorgaben
bestehen.
Tabelle: Übersicht über die grundlegenden Fallkonstellationen von getrenntem
und integriertem Infrastrukturbesitz und Infrastrukturbetrieb
Infrastruktur
Besitz und
Betrieb
122
Fall
Status Beispiele
Nicht getrennt 1 Privat Wassergesellschaften in England und Wales
(Water only Companies, Water and Waster
Water Service Providers), Beispiele auch in
2 Öffentlich
anderen Ländern;
für Deutschland sind hier Regiebetriebe,
Eigenbetriebe und Eigengesellschaften zu
nennen, das Modell ist auch vorherrschend in
den Niederlanden und den Vereinigten Staaten;
3 Mischform für Deutschland sind die sog.
Kooperationsmodelle zu nennen, d.h. die
Eigentümergesellschaft betreibt und befindet sich
im gemischt-privat-öffentlichem Besitz 17 ;
Getrennt 4 Privat Industrielle Dienstleistungen 18
5 Öffentlich Kooperationen zwischen Kommunen und
anderen öffentlicher Einrichtungen
(Zweckverbänden, Eigen-gesellschaften und
/oder Gemeinschaftsunternehmen), Zunahme bei
6 Mischform
weiterem Unbundling zu erwarten;
Referenzfall für die Trennung von Infrastruktur
und Betrieb ist das Betreibermodell mit
Infrastruktur im öffentlichen Besitz und privater
Betreibergesellschaft, die einen zeitlich
befristeten Vertrag erfüllt; vor allem in
Frankreich häufig, aber auch in Deutschland 19
und vielen weiteren Ländern;
2. Wirtschaftlichkeit und Qualität bei Beispielen nicht getrennter
Aufgabenwahrnehmung
In England und Wales werden Wasser- und Abwasserdienstleistungen
durch private Unternehmen erbracht, in deren Besitz sich die Infrastruktur
befindet, sodass im Sinne dieses Beitrags von nicht getrennter
Aufgabenwahrnehmung gesprochen werden kann. Ausgangspunkt der
17
ATT et al. (2008), In der Wasserversorgung inzwischen 25 % in der Abwasserbeseitigung ca. 4 %.
18
Ebenda.
19
Ebenda, Der Anteil der privatrechtlichen Unternehmensformen bei der Abwasserableitung beträgt
10 %, bei der Abwasserbehandlung 12 % jeweils bezogen auf die erfassten Einwohner.

Privatisierung war der schlechte Zustand und die drohende weitere
Erosion der Infrastruktur unter kommunaler Verantwortung. Dies führte
zu Beginn der 70er Jahre zu einer Reorganisation in regionale Betriebe
und Ende der 80er Jahre zur Privatisierung dieser regionalen Strukturen.
Die vollständige Privatisierung erforderte eine umfassende Regulierung.
Im Hinblick auf die Wirtschaftlichkeit unterliegen die Unternehmen heute
einer zentralen Regulierung durch die Water Services Regulation
Authority (OFWAT). Die OFWAT stützt ihre Auflagen einerseits auf sehr
weitgehende Informationsanforderungen aus den Unternehmen, die
sowohl den zurückliegenden Zeitraum als auch die Investitionsplanungen
betreffen. Damit findet sowohl eine ex-post als auch eine exante
Bewertung statt. Zum anderen hat die OFWAT als zentrale
Regulierungsbehörde eine Übersicht über alle Wasserver- und Abwasserentsorgungsdienstleister
des Regulierungsbereiches. Damit verfügt
die OFWAT über ein Benchmark-System, das es auch erlaubt,
Größeneffekte (economies of scale) und Verbundvorteile (economies of
scope) in die Bewertung einzubeziehen. Indem die OFWAT nicht nur die
Preisgestaltung reguliert, sondern auch Investitionserfordernisse, nimmt
sie sowohl Einfluss auf die Wirtschaftlichkeit als auch auf die Entwicklung
der Dienstleistungsqualität, die entscheidend von aktuellen
Unterhaltungsmaßnahmen und getätigten Investitionen abhängt.
Dieser Informationspool ist die wichtigste Grundlage der Regulierungsmaßnahmen
und sicher als ein Vorteil des Systems zu werten. Nachteilig
ist aber nicht nur der aufwendige Apparat. Es besteht auch die Gefahr
standardisierte Maßnahmen und einer unzureichenden Berücksichtigung
lokaler Besonderheiten und lokaler Kenntnisse. Auch bleibt abzuwarten,
ob es dem straffen Regulierungsregime gelingt, das Interesse privater
Kapitalgeber zu erhalten. 20 Im Hinblick auf den Erfolg dieses Modells ist
schließlich darauf hinzuweisen, dass die Qualität der Wasserversorgung
gemessen an den Verlustraten, Rohrbrüchen oder Abweichungen von
der erwünschten Wasserqualität immer noch niedriger ist als im deutschen
Mittel, und dass trotz dieser Tatsachen auch die Investitionen
niedriger als in Deutschland sind. 21
Öffentlich-rechtliche Wasserver- und Abwasserentsorger in Deutschland
unterliegen im Hinblick auf die Wirtschaftlichkeit allgemeinen gesetzlichen
Regelungen und einer im Wesentlichen dezentralen Kontrolle.
Gesetzlich geregelt sind Grundsätze und Prinzipien in den Kommunalabgabengesetzen
(KAG) der Länder. Trotz aller Unterschiede im Detail
20 Es hat in England in jüngerer Zeit Versuche der Rekommunalisierung gegeben: vgl.
http://archive.corporatewatch.org/magazine/issue12/cw12w2.html
21 Metropolitain Consulting Group (2006).
123

egeln sie das Prinzip der Kostendeckung, Grundsätze zum Substanzerhalt
in unterschiedlicher Konkretisierung, zur Verzinsung des Eigenkapitals
und Refinanzierung der Anlagen sowie zur Kalkulation der Entgelte.
Die Festlegung der Entgelthöhe erordert Beschlüsse des Stadt-
oder Gemeinderats bzw. der Verbandsgremien und unterliegt der Kommunalaufsicht
sowie der Aufsicht durch die Kartellämter. Darüber hinaus
steht den Kunden, betroffenen Bürgern also, der Rechtsweg zur Überprüfung
der Höhe der von ihnen geforderten Entgelte offen. Damit ist
eine mehrfache Kontrolle gegeben.
Gegenüber dem englischen Modell einer zentralen Preisregulierungsbehörde
handelt es sich dennoch um eine deutlich schwächere Form der
Regulierung. Der Stadt- oder Gemeinderat ist ein Gremium, das dem örtlichen
Versorger lokalpolitisch näher steht als eine zentrale Behörde.
Auch dürfte dort weniger Sachverstand hinsichtlich der Interpretation der
Bilanzen und der Bewertung der betriebswirtschaftlichen Planungen vorliegen
als in einer speziellen Fachbehörde. Schließlich aber fehlen den
überprüfenden Institutionen Vergleichsdaten. Dies ist ganz wesentlich
und unter zwei Aspekten nachteilig. Zum einen verfügen die Institutionen
über keinen Vergleich hinsichtlich der betriebswirtschaftlichen Kosteneffizienz
der Leistungserbringung. Dies ist nachteilig, weil der öffentlichrechtliche
Versorger keinem direkten Wettbewerbsdruck unterliegt. Ein
Druck, der bestehen könnte, ist kein wirtschaftlicher, sondern eher ein
politischer. Er kann sich aufbauen durch direkten Vergleich der Entgelthöhen
in Nachbargemeinden oder durch Medienberichte über stark
unterschiedliche Preise für Versorgungsdienstleistungen. 22 Zum anderen
verfügen die überprüfenden Institutionen in der Regel nicht über den
technischen Vergleich hinsichtlich Unterhaltungsaufwendungen und
Investitionen. Dies ist nachteilig, weil Zustand und Entwicklung der technische
Infrastruktur wesentlich für die künftige Qualität der Leistung und
für die künftigen Kosten sind. Im ungünstigsten Fall könnte also ein
öffentlich-rechtlicher Versorger, der ineffizient wirtschaftet und wegen
des lokal- oder regionalpolitischen Drucks sein Entgelt nicht erhöhen
kann – oder sogar zu einer Ermäßigung gezwungen ist –, statt mit einer
Erhöhung seiner Kosteneffizienz mit einer Reduzierung seiner Unterhaltungsaufwendungen
und Investitionen reagieren. Damit wäre zwar
dem lokal- oder regionalpolitischem Druck nachgegeben, aber es wären
Qualitätseinbußen vorprogrammiert, und es würden höhere Kosten für
das Netz in die Zukunft verschoben, weil eigentlich notwendige Ausgaben
unterblieben. Möglicherweise sind es in manchen Fällen sogar die
lokalpolitischen Gremien selbst, die bewusst andere Prioritäten hinsicht-
22 Dieser Druck kann sich aufbauen unter Außerachtlassung aller unterschiedlichen Voraussetzungen
in Hydrologie, Topographie und weiterer lokaler Bedingungen, vgl. Holländer et al. (2008).
124

lich der Vordringlichkeit und Notwendigkeit von Unterhaltungsaufwendungen
und Netzinvestitionen setzen als es die betrieblich Verantwortlichen
beim Versorger tun würden. Allerdings ist aber auf der anderen
Seite auch nicht auszuschließen, dass von den technisch Verantwortlichen
eine Versorgungsqualität angestrebt wird, die das benötigte
Maß deutlich übersteigt.
Vor diesem Hintergrund ist die Nähe zur und die Abhängigkeit von der
Lokalpolitik ambivalent. Einerseits ermöglicht sie eine enge Abstimmung
mit der lokalen Entwicklungsplanung und das flexible Eingehen auf
aktuelle Entwicklungen. Unter der Voraussetzung eines ausgewogenen
Verhältnisses zwischen technisch Verantwortlichen und politischen Entscheidungsträgern
kann dies zu einer kostengünstige Versorgung von
hoher Qualität führen. Andrerseits besteht die Gefahr, dass entweder
aufgrund technischen Perfektionsstrebens bei garantierter Kostendeckung
ein sinnvoller technischer Standard überschritten oder aufgrund
kurzfristiger lokalpolitischer anderer Zielsetzungen der Netzerhalt vernachlässigt
wird. Letzteres war der Grund für die englischen Reformen.
Auch wenn in Deutschland nach den verfügbaren Vergleichsparametern
über den Zustand der Versorgungsnetze und den Grad der Abwasserreinigung
eine höhere Versorgungsqualität erreicht wird als in den europäischen
Nachbarstaaten England und Frankreich, ist doch festzustellen,
dass Investitionen zurückgehen und der Substanzverzehr zunimmt. 23
Wünschenswert wäre eine allgemeine Informationsbasis, die unter Berücksichtigung
des heterogenen und föderalen Charakters der deutschen
kommunalen Wasserwirtschaft Vergleichsdaten bereitstellt. Eine größere
Zahl Wasserver- und Abwasserentsorger in Deutschland haben sich
deshalb zu Benchmarking-Initiativen zusammengefunden. Diese Aktivität
wird teilweise von Verbänden koordiniert und von Landesregierungen
gefördert. 24 Wesentliche Charakteristika dieser Initiativen sind Anonymität,
Freiwilligkeit und Vertraulichkeit für die Unternehmen, sodass
Rückschlüsse für das teilnehmende Unternehmen selbst möglich sind,
ohne dass dessen Leistungskennzahlen direkt öffentlich werden. Anonymität
und Vertraulichkeit sind sehr förderlich für ehrliche und ungeschönte
Auskünfte schränken jedoch die Vergleichbarkeit im Hinblick auf
Größeneffekte, Verbundvorteile und unterschiedliche regionale Voraussetzungen
ein. 25
23
Haakh u.a. (2008).
24
Eine aktuelle Übersicht bietet das Branchenbild der deutschen Wasserwirtschaft, ATT et al (2008).
25
Vgl. auch Haakh et al. A.a.O., S. 491.
125

Als Fazit bleibt festzuhalten, dass bei öffentlich-rechtlichen Versorgern
zwar die Entgelte einer politischen Kontrolle durch die zuständigen lokalen
oder Verbandsgremien und darüber hinaus durch eine weitere, administrative
Instanz (Kommunalaufsicht, Kartellbehörden) unterliegen, dass
daraus aber nur begrenzt ein Anreiz für kosteneffiziente Aufgabenwahrnehmung
erwächst. Einerseits besteht wegen fehlender technischer
Kompetenz in den Kontrollinstitutionen die Möglichkeit einer übertriebenen
technischen Perfektionierung bei der Versorgung, andererseits besteht
jedoch die Gefahr einer Unterfinanzierung bei zukunftsrelevanten
Investitionen, die durch die enge lokalpolitische Anbindung nicht vermindert
wird.
Als eine Alternative gilt das Privat-Öffentliche Kooperationsmodell, bei
dem kommunale Einrichtungen und private Unternehmen gemeinsam
Besitzer und Betreiber der Wasserver- und /oder der Abwasserentsorgungsanlagen
sind. Gegenüber der Aufgabenwahrnehmung durch
öffentlich-rechtliche Einrichtungen lassen sich einige Gemeinsamkeiten
und einige Unterschiede erkennen. Unverändert ist die gegenüber den
englischen Verhältnissen schwache Form der Regulierung auf Grundlage
der schwachen Informationsposition der zuständigen Regulierungsinstitutionen.
Unverändert ist ebenfalls der mangelnde Wettbewerbsdruck,
an dessen Stelle sich aber wie oben ausgeführt politischer Druck
durch reine Entgeltvergleiche aufbauen kann. Deutlich verändert zeigt
sich jedoch ein höherer Kostendruck, da der private Partner im gemeinsamen
Unternehmen gezwungen ist, eine Rendite auf das eingesetzte
Kapital zu erwirtschaften. Verändern kann sich ebenfalls der Technologie-
und Informationszugang, sofern der private Partner ein größeres
Unternehmen ist und diesen Informationsfluss aus anderen Unternehmensteilen
aktiv betreibt. Gelegentlich werden auch Größenvorteile
angeführt, die der private Partner im Interesse des gemeinsamen Unternehmens
zu realisieren in der Lage sei. Das Einlösen eines solchen Anspruchs
erscheint nur begrenzt wahrscheinlich, solange es sich bei der
privaten Unternehmensmutter und dem lokalen Unternehmen um rechtlich
unabhängige Einheiten handelt und zwischen ihnen nicht zusätzliche
Dienstleistungsverflechtungen (etwa für Einkauf, Abrechnung o.ä.) eingegangen
worden sind.
Im Grundsatz besteht bei dieser Konstellation für keinen der beiden
Partner ein wirtschaftlicher Anreiz, auf die Realisierung heutiger Unternehmensgewinne
zu verzichten und stattdessen Unterhaltungsaufwendungen
und Investitionen zu erhöhen, um spätere Kostensteigerungen
zu begrenzen. Jedoch können bei Gründung des gemischt-privatöffentlichen
Unternehmens zwischen Kommune und dem Unternehmen
126

Quoten für Erneuerungsaufwendungen, bestimmte Netzzustände oder
Erhaltungsstrategien vertraglich vereinbart werden. Die bereits erwähnte
vertragsrechtliche und vor allem wirtschaftliche Zwitterposition der Kommune,
als Leistungserbringer einerseits und Leistungsempfänger andererseits,
lassen vermuten, dass der Schwerpunkt für die Kommunen bei
der Verhandlung eher auf der Erzielung eines hohen Erlöses, auf laufenden
Einnahmen und in der Begrenzung von kurzfristigen Entgeltsteigerungen
für die Bürger liegen wird.
Die Kooperationslösung ist in der Regel nicht auf einen begrenzten Zeitraum,
sondern unbefristet angelegt. Dass die Renditeerwartungen sich
im Laufe der Zeit vermindern, steht nicht zu erwarten. Nicht auszuschließen
ist aber, dass der anfängliche Druck zur Kosteneffizienz mit der Zeit
erodiert. Die Zwitterposition der Kommune wirkt auch dabei nachhaltig
als institutioneller Nachteil.
3. Vergleich von Fällen getrennter und nicht getrennter
Aufgabenwahrnehmung
Der Grundtyp der getrennten Aufgabenwahrnehmung sind Betreibermodelle.
Die Betriebsführung kann durch ein privates Unternehmen oder
durch ein Unternehmen, das sich im Besitz einer oder mehrerer öffentlich-rechtlicher
Institutionen befindet, erfolgen. Betreibermodelle gelten
neben den Kooperationsmodellen als weitere Alternative und möglicherweise
– der Titel dieser Veranstaltung weist es aus – als Königsweg
zwischen der rein privaten und der ausschließlich öffentlich-rechtlichen
Aufgabenwahrnehmung.
Im Folgenden werden nur die für den kommunalen Bereich wesentlichen
Fälle betrachtet, in denen sich die Infrastruktur im öffentlich-rechtlichen
Besitz befindet. Nicht betrachtet werden Fälle, in denen sich die Infrastruktur
im Besitz eines privaten Unternehmens, etwa eines Industriebetriebs,
befindet und die Dienstleistung durch ein öffentliches oder
privates Unternehmen erbracht wird. Verzichtet wird ferner auf die Betrachtung
des Falles einer gemischt öffentlich-rechtlich-privaten Eigentümergesellschaft,
die den Betrieb einer privaten Betreibergesellschaft
überträgt.
Der Betrieb der Infrastruktur durch eine private Betreibergesellschaft im
Rahmen eines zeitlich befristeten Vertrages bietet sowohl gegenüber
dem Fall der vollständig öffentlich-rechtlichen Aufgabenwahrnehmung
als auch gegenüber dem Fall der gemischt öffentlich-rechtlich-privaten
127

Aufgabenwahrnehmung einige wesentliche Veränderungen. Unverändert
bleibt die eher schwache wirtschaftliche Regulierung. Der Druck zur Verbesserung
der betrieblichen Kosteneffizienz ist zweifellos größer als
beim rein öffentlich-rechtlichen Betrieb. Längerfristig bestehen auch
größere Anreize zur Steigerung der betrieblichen Kosteneffizienz als
beim Kooperationsmodell, denn es tritt ein Wettbewerbsdruck durch die
periodische Neuausschreibung 26 der Betriebsführung hinzu. Dabei
handelt es sich um einen Wettbewerb „um den Markt“. 27 Diese
Ausschreibung hat neben dem preislichen auch einen qualitativen
Aspekt und bietet einen Anreiz, vertragliche Detaillierungen hinsichtlich
der Qualität sowie der Unterhaltungs- und Investitionsaufwendungen zu
treffen. Dieser Qualitätsanreiz ist ebenfalls größer als beim Kooperationsmodell,
da die verhandelnde Kommune sich nicht zusätzlich in einer
Verkäufer- und Betreiberrolle sieht, die neben einem hohen Kaufpreis
laufende Einnahmen erlösen will. Überdies lassen sich die Qualitätsanforderungen
nicht nur durch periodisch zu erfüllende Größen angeben,
sondern können auch auf einen festen Zeitpunkt bezogen werden, z.B.
auf das Vertragsende. Der Abschluss solcher vertraglichen Detaillierungen
erfordert allerdings auf Seiten der ausschreibenden Kommune
nicht nur den Willen zu einer längerfristigen inhaltlichen – d.h. auch
planerischen – Festlegung, sondern eine spezifische fachliche Kompetenz
und einen besonderen fachlichen Aufwand. Kleinere Kommunen
mögen es im Einzelfall vorziehen, auf diese Transaktionskosten zu
verzichten und dafür eine geringere Transparenz in Kauf nehmen.
Als spezialisierter Dienstleister hat der professionelle Betreiber auch bei
detaillierter Festlegung von in die Zukunft weisenden Qualitätsparametern
wie z.B. der Reinvestitionsleistung oder des Netzzustandes bei
Vertragsende gute Möglichkeiten, eine höhere betriebliche Kosteneffizienz
zu erreichen. Zum einen verfügt er aus anderen Aufträgen über
interne Vergleichszahlen, gleichsam ein internes Benchmarking. Zum
anderen sind durch Bündelung von Aufgaben Effizienzvorteile zu erzielen.
Damit stellt sich die Vergabe des Betriebs im Rahmen eines
Betreibermodells als sinnvolle Möglichkeit dar, die Nachteile eines rein
öffentlich-rechtlichen Betriebes zu vermeiden, die in mangelnder betrieblicher
Effizienz und der fehlende Unabhängigkeit von lokalpolitischen
Tagesentscheidungen bestehen könnte. Ebenso können die Nachteile
eines gemischt öffentlich-rechtlich-privaten Unternehmens vermieden
26 Je nach Vertragszeitdauer wird das Betreibermodell weiter differenziert. Bei sehr kurzen Verträgen
hat der Betreiber angesichts der langen technischen Nutzungsdauern sehr wenig Ansatzpunkte zur
Verbesserung der Wirtschaftlichkeit, bei sehr langen Vertragsdauern leidet der Wettbewerbsgedanke.
Eine große Zahl von Verträgen weist Laufzeiten zwischen 15-30 Jahren auf.
27 Im Gegensatz zur „Ausschreibung im Markt” bezeichnet die Ausschreibung „um den Markt“ die
Ausschreibung eines befristeten Vertrags mit einer Monopolsituation.
128

werden, mit den Interessenkonflikten auf Seiten der Kommune. Gegenüber
einer rein privaten Aufgabenerledigung englischer Prägung kann
dagegen stärker auf lokale Belange eingegangen werden.
Andererseits ist auch diese Konstruktion nicht in allen Aspekten vorteilhaft.
Da die ausschreibende Kommune nicht über ein umfassendes
unternehmensinternes Benchmarking verfügt, steht zu vermuten, dass
sie sich grundsätzlich gegenüber dem anbietenden Betreiberunternehmen
in einer schwächeren Informationsposition befindet. Vermutlich
wird sogar einer Gründe für die Kommune den Betrieb der Infrastruktur
auszuschreiben darin liegen, Einsparungen bei den Kosten für das
Vorhalten von Fachkompetenz bzw. bei den notwendigen Informations-
und Planungskosten zu erzielen. Dennoch ist die Kommune bei der Ausschreibung,
der Vergabe und der Kontrolle während der Vertragslaufzeit
auf zuverlässige Beratung angewiesen, was in der Gesamtbilanz des
Vorhabens Berücksichtigung finden muss. Dann steht zu fragen, ob die
kontinuierlich zu erzielenden Effizienzvorteile die Renditeerwartung des
Betreiberunternehmens auf Dauer überkompensieren können, sodass
die Gesamtbilanz auch für die ausschreibende Kommune positiv bleibt.
Der Betrieb der Infrastruktur durch einen Verband oder Betreibergesellschaft
mit öffentlich-rechtlichen Eigentümern ist eine Lösung, die
gegenüber der privaten Betreibergesellschaft weniger stark durch
Renditeerwartungen geprägt ist. Gleichzeitig werden aber Vorteile
realisiert, die für die Verbesserung der Effizienz wichtig sind. So kann
von einer breiteren Informationsbasis ausgegangen werden, als sie eine
einzelne Kommune als Eigentümer aufweisen würde, und es gibt wie bei
einem privaten Betreiberunternehmen die Möglichkeit, Effizienzsteigerungen
bei einer Reihe von Aufgaben durch Zusammenführung zu
erzielen wie z.B. bei Abrechungen, Wartungen, Einkauf bis hin zum
Vorhalten spezifischer Fachkompetenz.
Als Vorteil dieser Konstruktion mag schließlich auch gelten, dass die
starke Kopplung an örtliche Politikentscheidungen gemildert wird,
während gleichzeitig aber lokale Gremien nicht gänzlich ohne Einfluss
bleiben.
Auf der anderen Seite besteht allerdings ein weniger starker Druck zur
Verbesserung der betrieblichen Kosteneffizienz. Insbesondere Verbandslösungen,
die durch unbefristete Aufgabenübertragung gekennzeichnet
sind, stellen hier keine längerfristig wirksamen Anreize bereit.
Auch bei der vom Infrastrukturbesitz getrennten Aufgabenwahrnehmung
durch öffentlich-rechtliche Institutionen sind deshalb befristete Verträge
129

vorzuziehen. Die Teilnahme an Benchmark-Initiativen kann einen Informationsausgleich
im Hinblick auf mögliche Effizienzpotentiale schaffen,
wird jedoch ein weniger wirksamer Anreiz sein, als der regelmäßige
Wettbewerb um den Markt. Auch hier besteht schließlich für die einzelne
Kommune im Laufe der Zeit die Gefahr der Informationserosion und die
Notwendigkeit, sich eigene oder beratende Fachkompetenz für die Vergabe
und die Vertragskontrolle zu sichern.
V. Fazit
Die Grundfrage dieses Beitrags, ob die Trennung von Infrastruktur und
Betrieb der Königsweg für die öffentliche Aufgabenerledigung in der
Wasserver- und Abwasserentsorgung sei, ist nicht mit einem Wort zu
beantworten. Als wichtigstes Kriterium wurde die Wirtschaftlichkeit der
Aufgabenerledigung hervorgehoben. Jedoch ist die Wirtschaftlichkeit in
Bezug setzen zu einer definierten Qualität. Da Wasser- und
Abwasserqualität rechtlich geregelt und vorgegeben sind, bleiben als
wesentliche weitere kostenwirksame Qualitätsvariablen die
Aufwendungen für Netzunterhalt und –investitionen. Die Eigentums- und
Betriebsstrukturen sind deshalb im Hinblick auf die Anreize zu
diskutieren, die mit ihnen in Bezug auf das Investitionsverhalten und das
Anstreben einer betrieblichen Kosteneffizienz verbunden sind.
Der Vergleich der deutschen Situation mit der privaten
Aufgabenerledigung englischer Prägung weist auf deutliche Vorteile
einer umfassenden zentralen Informationsbasis für eine wirtschaftliche
Aufgabenerledigung hin. Es ist zu wünschen, dass die in Deutschland
vorhandenen Benchmark-Initiativen hinsichtlich der Informationsbreite
und –dichte ausgeweitet werden. Derzeit haben ortsübergreifend tätige
Dienstleister deutliche Vorteile gegenüber der rein kommunalen
Aufgabenwahrnehmung insbesondere aus der erweiterten
Vergleichsmöglichkeit ihrer eigenen größeren Informationsbasis.
Aufgrund ihrer Größe und ihrer Tätigkeit an verschiedenen Kommunen
haben Betreiberinstitutionen weitere Vorteile in der erweiterten
Möglichkeit, Aufgaben und Beschaffungsnachfrage zu bündeln. Diese
Vorteile fallen umso mehr ins Gewicht, je kleiner der kommunale
Aufgabenträger ist. Die Renditeerwartungen und die periodische
Ausschreibung im Wettbewerb um den Markt lassen schließlich bei der
Betriebsführung durch private Betreiberunternehmen einen höheren
Anreiz zur Realisierung von Effizienzpotentialen vermuten als bei
Betreiberinstitutionen im öffentlich-rechtlichen Eigentum. Öffentlichrechtliche
Betreiberinstitutionen, die mit privaten Betreiberunternehmen
130

im Wettbewerb stehen, können ebenfalls mit Größenvorteilen operieren
und sollten bei geringeren Renditeerwartungen zu vergleichbaren Kosten
für den Bürger führen.
Der Effizienzanreiz aus dem privaten Betreibermodell wird sich für die
Kommune vor allem dann vorteilhaft auswirken, wenn es ihr gelingt,
ausreichend klar ihre Zielvorstellungen in Bezug auf Netzunterhalt und
Investitionsaufwendungen zu formulieren und den periodischen
Ausschreibungen zugrunde zu legen. Dies kann für Kommunen
durchaus aufwändig sein.
Auch die nicht getrennte Aufgabenwahrnehmung durch kommunale
Aufgabenträger kann deshalb eine sehr günstige Option darstellen, mit
der Transaktionskosten eingespart und auf lokale Siedlungs- und
Wirtschaftsentwicklungen vergleichsweise einfach reagiert werden kann.
Die lokale Flexibilität kann vorteilhaft sein, aber auch zum Nachteil
ausschlagen. Vorteilhaft ist sie, wenn Effizienzpotentiale konsequent
genutzt werden, die Zusammenarbeit zwischen den lokalpolitischen
Entscheidungsgremien und den für die technische Dienstleistung
Verantwortlichen durch Verantwortungsbereitschaft auch für die
zukünftige Aufgabenerledigung geprägt ist und
Investitionsentscheidungen mit einer gewissen Unabhängigkeit von
lokalpolitischen Tagesentscheidungen getroffen werden können.
Nachteilig ist sie, wenn die fehlende Unabhängigkeit von den
lokalpolitischen Entscheidungsgremien die wirtschaftliche Nachhaltigkeit
beeinträchtigt. Nachteilig ist sie aber auch, wenn technisches
Perfektionsstreben und das Kostendeckungsprinzip zu übertrieben
hohen Standards führen. Modelle, die einen begrenzten, sehr moderaten
Einfluss kommunaler Gremien gewährleisten, scheinen hier Vorteile zu
bieten.
Zu den vorstehenden Überlegungen passen statistische Daten zur
Entwicklung der Betriebsformen in der deutschen Wasser- und
Abwasserwirtschaft in den vergangenen Jahren. Danach hat in der
Wasserversorgung eine Zunahme sowohl des prozentualen Anteils der
Verbände als auch der privatrechtlichen Organisationsformen im
öffentlich-rechtlichen Bereich stattgefunden. Auch in der
Abwasserentsorgung hat in den letzten Jahren die Zahl der
Zweckverbände erheblich zugenommen und sich die Zahl der
Regiebetriebe deutlich reduziert 28 . Damit scheinen die Initiativen zur
Qualifizierung und Modernisierung der deutschen Wasserwirtschaft zum
28 BGW - ATV-DVWK (2004), DWA/BGW(2006).
131

einen die Lockerung der früher engen Anbindung an die lokalpolitischen
Entscheidungsgremien zugunsten von Organisationsformen mit mehr
Eigenständigkeit zu befördern. Zum anderen scheint sich auch ein Trend
zur Betriebsführung in größeren überörtlichen Einheiten auszubilden, die
Größenvorteile realisieren können. Beides würde den hier abgeleiteten
Argumenten entsprechen.
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kommunaler Versorgungsunternehmen als Management-Instrument, in: GWF
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Hessische Landesregierung (2006): Verordnung über das Einleiten oder Einbringen
von Abwasser mit gefährlichen Stoffen in öffentliche Abwasseranlagen
(Indirekteinleiterverordnung – VGS) vom 13. Dezember 2006 GVBl. I S. 684,
verkündet am 21. Dezember 2006.
Holländer u.a. (2008): R. Holländer, C. Zenker, B. Ammermüller, S. Geyler und
S. Lautenschläger, Kernaussagen des Gutachtens Trinkwasserpreise in Deutschland
– Welche Faktoren begründen regionale Unterschiede?, Hrsg. Verband
kommunaler Unternehmen e.V.
Hug (2006): Christophe Hug, Eine ordentliche Ausschreibung – ein echtes
benchmarking mit zuverlässigen, planbaren Effekten, in: Gesellschaft für öffentliche
Wirtschaft (Hrsg.), Beiträge zur öffentlichen Wirtschaft, Heft 23, Öffentliche
Dienstleistungen für die Bürger. Wege zu Effizienz, Qualität und günstigen
Preisen, Berlin 2006.
ISO: International Standard Organisation, ISO 24510-24512
Metropolitan Consulting Group (2006): VEWA – Vergleich Europäischer Wasser-
und Abwasserpreise, Berlin.
Rat der Europäischen Union (1998): Trinkwasserrichtlinie (DWD), Richtlinie des
Rates 98/83/EG, Official Journal L 330 , 05/12/1998 P. 0032 - 0054
Weltbank (1993): Water Resources Management; Weltbank (2003), Water Resources
Sector Strategy; sowie Weltbank (2004), The World Bank Group’s Program
for Water Supply and Sanitation, jeweils abrufbar über
http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/EXTWAT/0,,menuPK:460
2384~pagePK:149018~piPK:149093~theSitePK:4602123,00.html
133

Anhang

Anhang
Dieser Band der „Beiträge zur öffentlichen Wirtschaft“ hat ausnahmsweise
einen Anhang mit Powerpoint-Präsentationen.
Aufgrund technischer Probleme können nicht alle Beiträge in bewährter
Form veröffentlicht werden. Die Präsentationen der Herren Stüer,
Dr. Krawinkel und Hüls finden Sie nachstehend.
Der Vortrag von Herrn Dr. König kann leider nicht wiedergegeben
werden. Wir bitten dies zu entschuldigen.
Die Herausgeber
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Raimund Stüer *
Anforderungen an die Infrastruktur aus der Sicht
des privaten Eisenbahnverkehrsunternehmens
* Raimund Stüer ist Vorstand der TXLogistik AG, Bad Honnef.
138

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Gerhard König *
Investitionen – Ein Königsweg zum Wettbewerb!
Aus technischen Gründen kann der Vortrag leider nicht wiedergegeben
werden. Wir bitten dies zu entschuldigen. *
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* Dr. Herbert König ist Geschäftsführer und Leiter des Geschäftsbereichs Erdgasvertrieb Deutsch-
land der WINGAS GmbH, Kassel.
* Siehe S. 137.
146

Holger Krawinkel *
Geschäftsmodell „Integrierte Unternehmen“ vor dem Aus?
*
Dr. Holger Krawinkel ist Leiter des Fachbereichs Bauen, Energie, Umwelt beim Verbraucherzentrale
Bundesverband in Berlin.
147

148

149

150

151

Reinhold Hüls *
Trennung von Eigentum und Betrieb in der Deutschen Wasserwirtschaft
– im Interesse von Kommunen und privaten Betreibern
* Reinhold Hüls ist Geschäftsführer der Veolia Wasser GmbH.
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161

Die Teilnehmer des Symposiums
Prof. Dr. Dr. h.c. Gerd Aberle, Universität Gießen
Frederik Aldag, DB Stadtverkehr GmbH, Frankfurt a.M.
Prof. Dr. Gerold Ambrosius, Universität Siegen
Dr. Thorsten Beckers, Technische Universität Berlin
Dr. Achim-Rüdiger Börner, Kanzlei Börner, Köln
Dr. Petra Brangsch, Kommunalpolitisches Forum, Berlin
Prof. Dr. Helmut Brede, Universität Göttingen
Dr. Peter Breitenstein, GESA GmbH, Bonn
Dr. Andreas Brenck, IGES Institut GmbH, Berlin
Horst Brum, Horst Brum Unternehmensberatung, Berlin
Jörg Bünning, Deloitte Consulting GmbH, Berlin
Prof. Dr. Helmut Cox, Universität Duisburg
Prof. Dr. Dr. h.c. mult. Peter Eichhorn, Universität Mannheim
Dr. Mark Eppe, Städtische Werke AG, Kassel
Patricia Erb-Korn, Karlsruher Versorgungs-, Verkehrs- und Hafen GmbH, Karlsruhe
Alexander Fischer, Berliner Verkehrsbetriebe, AöR
Dr. Claucio Franzius, Freie Universität Berlin
Prof. Dr. Rainer Freise, Deutsche Bahn AG, Frankfurt a.M.
Bernd Fuchs, Münchner Stadtentwässerung, München
Dr. Gerd Gebhardt, Ministerium für Infrastruktur und Raumordnung des Landes Brandenburg,
Potsdam
Prof. Dr. Wolf Gottschalk, Verband kommunaler Unternehmen, Köln
Prof. Dr. Giuseppe Grossi, Universität Siena
Uwe Grote, SWITCH Transit Consult GmbH, Stuttgart
Dr. Frieder Haakh, Zweckverband Landeswasserversorgung Baden-Württemberg, Stuttgart
Andreas Habicht, Kommunale Wasserwerke Leipzig GmbH
Wilhelm Georg Hanss, Leipziger Verkehrsbetriebe (LVB) GmbH
Prof. Dr. Jens Harms, Rechnungshof von Berlin
Prof. Dr. Justus Haucap, Universität Nürnberg-Erlangen, Mitglied der Monopolkommission,
Nürnberg
Dr. Martin Henke, Verband Deutscher Verkehrsunternehmen, Köln
Prof. Dr. Roland Holländer, Universität Leipzig
Reinhold Hüls, Veolia Wasser GmbH, Leipzig
Otto Huter, Deutscher Städtetag, Berlin
Prof. Dr. Christian Jänig, Stadtwerke Unna GmbH
Prof. Dr. Dres. h.c. Helmut W. Jenkis, Universität Dortmund
Hubert Jung, Dortmunder Stadtwerke AG
Peter Kalusche, Thüringer Rechnungshof, Rudolstadt
Prof. Dr. Alfred Katz, Schneider, Geiwitz & Partner, Neu-Ulm
Eric Keil, Bundesverband der Energie- und Wasserwirtschaft, Berlin
Folkert Kiepe, Deutscher Städtetag, Köln
Gabriele C. Klug, Transparency International, Wesel
Dr. Gerhard König, WINGAS GmbH, Kassel
Dr. Holger Krawinkel, Verbraucherzentrale Bundesverband, Berlin
Dr. Stephan Krieger, Bundesverband der Energie- und Wasserwirtschaft, Berlin
162

Dr. Markus Kroll, Deutsche Bahn AG, Berlin
Wolf-Ingo Kunze, Bundesverband der Energie- und Wasserwirtschaft, Berlin
Rikta Lahiri, Berlin
Pranab C. Lahiri, INDIA PRESS, Berlin
Wolf Leetz, Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft; Bundesverband Öffentliche Dienstleistungen
- Deutsche Sektion des CEEP, Berlin
Dr. Otmar Lell, Verbraucherzentrale Bundesverband, Berlin
Prof. Dr. Thomas Lenk, Universität Leipzig
Jens Libbe, Deutsches Institut für Urbanistik, Berlin
Dr. Christian Lieberknecht, GdW Bundesverband deutscher Wohnungs- und Immobilienunternehmen,
Berlin
Andreas Lüdtke, Rostocker Straßenbahn AG
Eckard Mahlert, Hallesche Verkehrs-AG, Halle (Saale)
Dr. Wolf-Rüdiger Meier, Dresdner Verkehrsbetriebe AG
Reiner Metz, Verband Deutscher Verkehrsunternehmen, Köln
Prof. Dr. Holger Mühlenkamp, Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer
Herr Müller, Stadtwerke Köln GmbH, Köln
Dr. Hans-Georg Napp, Hessische Landesbank, Frankfurt a.M.
Prof. Dr. Werner Noll, Universität Würzburg
Dr. Christian Ochsenbauer, Deutsche Gesellschaft für das Badewesen, Essen
Ulf Papenfuß, Hamburg
Prof. Dr. Johann Christian Pielow, Ruhr Universität Bochum
Rainer Plaßmann, Europäischer Zentralverband der öffentlichen Wirtschaft, Brüssel
Joachim Podworny, E.ON Kernkraft KBR, Eddelak
Prof. Dr. Dr. h.c. Günter Püttner, Universität Tübingen
Prof. Dr. Christoph Reichard, Universität Potsdam
Inge Reichert, Europäischer Zentralverband der öffentlichen Wirtschaft, Brüssel
Dr. Ralf Resch, Berliner Verkehrsbetriebe, AöR
Oliver Rottmann, Universität Leipzig
Dr. Stefan Ryll, Freie Universität Berlin
Barbara Sak, Internationales Forschungs- und Informationszentrum für öffentliche Wirtschaft
und Gemeinwirtschaft - IFIG/CIRIEC, Liège
Prof. Dr. Christina Schaefer, Fachhochschule für Technik und Wirtschaft Berlin
Bernd Schenke, Berlin
Guido Schneeloch, Kölner Verkehrs-Betriebe AG
Michael Schöneich, Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft; Bundesverband Öffentliche
Dienstleistungen – Deutsche Sektion des CEEP; Verband kommunaler Unternehmen,
Berlin/Köln
Sebastian Schülke, Osthannoversche Eisenbahnen AG, Celle
Prof. Dr. Frank Schulz-Nieswandt, Universität Köln
Joachim Schwerd, Stadtwerke Mainz AG
Mathias Siegert, Stadtwerke Nordhausen - Infrastruktur- und Verkehrsgesellschaft mbH
Thomas Singer, Mittelrheinische Treuhand GmbH / Wikom, Koblenz
Raimund Stüer, TX-Logistik AG, Bad Honnef
André Tegtmeier, Beratungsgesellschaft für Beteiligungsverwaltung Leipzig mbH
Prof. Dr. Bernard Thiry, Internationales Forschungs- und Informationszentrum für öffentliche
Wirtschaft und Gemeinwirtschaft - IFIG/CIRIEC, Liège
Steffen Tippach, Leipziger Verkehrsbetriebe (LVB) GmbH
163

Rolf Valussi, Stadt Frankfurt / traffiq, Frankfurt a.M.
Birk Völker, Veolia Verkehr GmbH, Leipzig
Prof. Dr. Ludwig von Auer, Universität Trier
Dr. Nicole Weiß, Verband kommunaler Unternehmen, Berlin
Peter Welling, thp treuhandpartner GmbH, Krefeld
Olaf Wendler, Berliner Stadtreinigungsbetriebe AöR
Prof. Dr. Joachim Wieland, Universität Frankfurt a.M.
164

Beiträge zur öffentlichen Wirtschaft
Bisher sind erschienen:
Heft 28 Trennung von Infrastruktur und Betrieb – Königsweg öffentlicher Aufgabenerledigung?
Referate eines Symposiums der Gesellschaft für öffentliche
Wirtschaft, des Bundesverbandes Öffentliche Dienstleistungen – Deutsche
Sektion des CEEP, des Verbandes kommunaler Unternehmen, des Verbandes
Deutscher Verkehrsunternehmen und des Deutschen Städtetages (2008)
Heft 27 Corporate Governance in der öffentlichen Wirtschaft. Referate eines Symposiums
der Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft, des Europäischen Zentralverbandes
der öffentlichen Wirtschaft (CEEP), des Verbandes kommunaler
Unternehmen, des Verbandes Deutscher Verkehrsunternehmen, des Deutschen
Städtetages und der Gesellschaft für Sozialen Fortschritt (2008)
Heft 26 Auswirkungen der Globalisierung auf die öffentlichen Banken – Trennung
von Infrastruktur und Betrieb. Referate einer vom Wissenschaftlichen Beirat
der Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft veranstalteten Tagung (2008)
Heft 25 Ausschreibung oder Direktvergabe öffentlicher Dienstleistungen – Plädoyer
für ein Wahlrecht der Gebietskörperschaften. Stellungnahme des Wissenschaftlichen
Beirats der Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft (2007)
Heft 24 Die Zukunft der öffentlichen Dienstleistungen. Referate einer vom Wissenschaftlichen
Beirat der Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft veranstalteten
Tagung (2007)
Heft 23 Öffentliche Dienstleistungen für die Bürger. Wege zu Effizienz, Qualität und
günstigen Preisen. Referate eines Symposiums der Gesellschaft für öffentliche
Wirtschaft, der Deutschen Sektion des Europäischen Zentralverbandes der
öffentlichen Wirtschaft (CEEP), des Verbandes kommunaler Unternehmen, des
Verbandes Deutscher Verkehrsunternehmen und des Deutschen Städtetages
(2006)
Heft 22 Öffentliche Dienstleistungen zwischen Eigenerstellung und Wettbewerb.
Referate eines Symposiums der Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft, der Deutschen
Sektion des Europäischen Zentralverbandes der öffentlichen Wirtschaft
(CEEP), des Verbandes kommunaler Unternehmen, des Verbandes Deutscher
Verkehrsunternehmen und der Gesellschaft für Sozialen Fortschritt (2005)
Heft 21 Public Private Partnership: Formen – Risiken – Chancen. Referate eines
Symposiums der Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft, der Deutschen Sektion
des Europäischen Zentralverbandes der öffentlichen Wirtschaft (CEEP), des
Verbandes kommunaler Unternehmen und des Deutschen Städtetages (2004)
Heft 20 Ausschreibungswettbewerb – obligatorisch für alle öffentlichen
Dienstleistungen? Referate eines Symposiums der Gesellschaft für öffentliche
Wirtschaft, des Verbandes kommunaler Unternehmen und des Deutschen
Städtetages (2003)
Heft 19 Rollenwechsel kommunaler Unternehmen. Referate eines Symposiums der
Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft. (2002)
Heft 18 Die öffentliche Wirtschaft in Deutschland – Bestandsaufnahme zu Beginn
des 21. Jahrhunderts. Dokumentation der Deutschen Sektion des Europäischen
Zentralverbandes der öffentlichen Wirtschaft (CEEP) (2001)
Heft 17 Sparkassen und Landesbanken in der Wettbewerbs- und Privatisierungsdiskussion.
Stellungnahme des Wissenschaftlichen Beirats der Gesellschaft für
öffentliche Wirtschaft (1998)
Heft 16 Öffentliche Unternehmen – eine Alternative zur Privatisierung. Referate
eines Symposiums der Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft und des Kommunalen
Arbeitgeberverbandes Sachsen (1996)
165

Heft 15 Europa, Wettbewerb und öffentliche Dienstleistungen. Bericht des CEEP und
Vorschläge zur Änderung des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft
sowie für eine Europäische Charta der Dienstleistungen von allgemeinem
wirtschaftlichem Interesse (1996)
Heft 14 Kommunale Wirtschaft zwischen Wettbewerb und Gemeindewirtschaftsrecht.
Referate eines Symposiums der Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft
(1995)
Heft 13 Privatisierungsdogma widerspricht Sozialer Marktwirtschaft. Stellungnahme
des Wissenschaftlichen Beirats der Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft (1994)
Heft 12 Eigenbetrieb, Kapitalgesellschaft, Anstalt des öffentlichen Rechts – Rechtsformänderung
bei den Berliner Eigenbetrieben? Referate eines Workshops
der Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft und des Senators für Verkehr und
Betriebe von Berlin (1993)
Heft 11 Die Zukunft der öffentlichen Wirtschaft in der Europäischen Gemeinschaft.
Referate einer Vortragsveranstaltung der Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft
(1992)
Heft 10 Die Auswirkungen der EG-Richtlinien zum öffentlichen Auftragswesen auf
die öffentlichen Unternehmen – Bestandsaufnahme und Verbesserungsvorschläge.
Stellungnahme des Wissenschaftlichen Beirats der Gesellschaft für
öffentliche Wirtschaft, Federführung: Rudolf Eiermann (1992)
Heft 9 Die Unternehmen der Deutschen Bundespost als juristische Personen des
öffentlichen Rechts – Alternativ-Vorschläge zur Postreform II. Stellungnahme
des Wissenschaftlichen Beirats der Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft,
Federführung: Helmut Cox (1992)
Heft 8 Die Unternehmen der öffentlichen Energieversorgung der Bundesrepublik
Deutschland im europäischen Binnenmarkt. Stellungnahme des Wissenschaftlichen
Beirats der Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft, Federführung:
Paul Münch (1991)
Heft 7 Die öffentlichen Eisenbahnen in der Bundesrepublik Deutschland angesichts
der Vollendung des EG-Binnenmarktes. Stellungnahme des Wissenschaftlichen
Beirats der Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft, Federführung:
Achim von Loesch (1991)
Heft 6 Öffentliche Kreditinstitute in der Bundesrepublik Deutschland und EG-
Binnenmarkt. Stellungnahme des Wissenschaftlichen Beirats der Gesellschaft
für öffentliche Wirtschaft, Federführung: Peter Eichhorn (1990)
Heft 5 Öffentliche Unternehmen und soziale Marktwirtschaft – Aktueller Handlungsbedarf
im Umstrukturierungsprozeß der DDR. Gutachten des Wissenschaftlichen
Beirats der Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft, Federführung:
Dietrich Budäus (1990)
Heft 4 Abfallentsorgung und ihre Finanzierung als Aufgaben öffentlicher Unternehmen.
Referate und Diskussionsbericht einer Vortrags- und Diskussionsveranstaltung
der Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft (1989)
Heft 3 Gemischtwirtschaftlichkeit und öffentliche Aufgabe. Referate und Diskussionsbeiträge
einer Vortrags- und Diskussionsveranstaltung der Gesellschaft für
öffentliche Wirtschaft und Gemeinwirtschaft (1988)
Heft 2 Thesen zur künftigen Struktur der Deutschen Bundespost. Stellungnahme
des Wissenschaftlichen Beirats der Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft und
Gemeinwirtschaft zur Neuordnung der Deutschen Bundespost, Federführung:
Helmut Cox (1988)
Heft 1 Peter Eichhorn: Forschung und Entwicklung und öffentliche Unternehmen
(1986)
166