2008_Bürgerbeteiligung_BRD

Literaturbericht im Bereich Innenpolitik
Hauptseminar: Politische Beteiligung und Bürgerengagement
Fakultät:
Helmut-Schmidt-Universität
Universität der Bundeswehr Hamburg
Fakultät für Wirtschafts- und Sozialwissenschaften
Holstenhofweg 85
22043 Hamburg
Plebiszitäre Elemente in der repräsentativen Demokratie
Direkte Beteiligung von Bürgerinnen und Bürgern
Verfasser:
Ferid Giebler
Stoltenstraße 13
22119 Hamburg

1. Einleitung
Für eine stabile und gut funktionierende Demokratie ist die Beteiligung von Bürgerinnen
und Bürgern eine Grundvoraussetzung. Die Art und Weise, wie sich diese
Beteiligung gestaltet, variiert zwischen den politischen Systemen der westlichen
Demokratien. In der Bundesrepublik Deutschland dominiert die politische Organisationsform
der repräsentativen Demokratie, die eine direkte Beteiligung des eigentlichen
Souveräns, namentlich das Volk, stark einschränkt. Diese Arbeit soll aufzeigen,
was dies für die politische Praxis bedeutet, welche zentralen Unterschiede zwischen
direkter und repräsentativer Demokratie bestehen und welche dieser Beteiligungsformen
im deutschen System zu finden sind, ob und wie sie angewendet werden.
Außerdem soll kurz auf die fundamentalen Vor- und Nachteile einer direkten Volksbeteiligung
am politischen Willens- und Entscheidungsbildungsprozess hingewiesen
werden. Vor dem Hintergrund der vielen Herausforderungen, welche die Modernisierung
für die westlichen Demokratien bereit hält, ist diese Fragestellung aktueller
denn je und wissenschaftlich äußerst relevant. Angesichts der großen Bandbreite
neuer gesellschaftlicher Probleme, wie z.B. organisierte Kriminalität, Dauerarbeitslosigkeit
oder Umweltverschmutzung, kristallisiert sich häufig ein Gestaltungsmangel
auf makropolitischer Ebene heraus, der in der Überforderung des politischen Systems
münden könnte. Auf einer derart pessimistischen Zukunftsprognose stützend, werden
in letzter Zeit hinsichtlich des fortschreitenden Wertewandels (vom Materialismus
zum Postmaterialismus), des zunehmenden politischen Selbstbewusstseins der Bürgerinnen
und Bürger, der gestiegenen Komplexität gesellschaftlicher Probleme und
insbesondere der allgemeinen Unzufriedenheit mit den Leistungen und Ergebnissen
des politischen Systems, in erster Instanz Politiker, Parteien und Parlament, Forderungen
nach neuen Verfahren zur Lösung dieser politischen Probleme laut. Eine Reaktion
auf diese Unzufriedenheit könnte die Gewährung direkter Teilhaberechte an
grundsätzlichen politischen Entscheidungen sein.
2. Die repräsentative Demokratie in der Bundesrepublik Deutschland
Kerngedanke der repräsentativen Demokratie ist die Delegation politischer Verantwortung.
In einem System verregelter Institutionen wählt das Volk, als politische
Gemeinschaft und letztinstanzlicher Souverän, verantwortliche repräsentative Akteure
(Parlamentarier) und beauftragt diese mit der Ausübung der politischen Herrschaft.
Im Namen des Volkes treffen diese Repräsentanten für alle Bürgerinnen und Bürger
1

allgemein verbindliche und gesamtgesellschaftliche Entscheidungen, die im politischen
Willens- und Entscheidungsbildungsprozess durch maßgebliche Beteiligung
von Regierung, Parteien, Interessengruppen, dem Parlament und einzelnen Politikern
(z.B. die Bundeskanzlerin mit ihrer Richtlinienkompetenz) zu Stande kommen. Im
Gegensatz zum Repräsentationsprinzip steht im Modell der direkten Demokratie das
Ziel der unmittelbaren und größtmöglichen Partizipation des einzelnen Bürgers im
Mittelpunkt, und zwar in allen politischen Fragen. Funktionell kann Demokratie als
ein „Kommunikationsprozess unter politischem Entscheidungszwang beschrieben
werden“ 1 , wobei die gleichwertige Beteiligung eines jeden einzelnen Bürgers der
Gesellschaft als Partizipation an diesem Kommunikationsprozess zu verstehen ist.
Weil die effektive Ausweitung direkter Partizipation auf das gesamte Volk, in Form
einer nach Rousseu`schen Verständnis heutzutage nahezu undurchführbaren Versammlungsdemokratie,
vor allem in großen heterogenen Gesellschaften äußerst mühsam
erscheint, ist aus dieser Notsituation das Prinzip der Repräsentation entsprungen.
Die Verfassungsväter der Bundesrepublik entschieden sich kategorisch für das demokratisch-repräsentative
System, was gemeinhin als plebiszitäre Quarantäne betitelt
wird. In diesem Zusammenhang spielten Sorgen vor einer Volksgesetzgebung
eine Rolle, da extreme Parteien, die diese Rechte instrumentalisieren, das Volk verhetzen,
zumindest auf ihre extremen Ansichten aufmerksam machen können. Aus
Zeiten der Weimarer Republik war dies noch in wacher Erinnerung. Damals führten
plebiszitäre Elemente zum Bedeutungsgewinn dieser extremen Parteien, weil durch
geschickte Manipulation der Bevölkerung Masseneintritte in die extremistischen
Parteien erreicht wurden. Obwohl keines der drei Volksbegehren erfolgreich war,
hatten sie dem politischen System der Republik erheblichen Schaden zugefügt.
Das Prinzip der Repräsentation wurde zu Frühzeiten der Bundesrepublik Deutschland
gesamtgesellschaftlich getragen. Neue Kritik kam erst mit den Bürgerinitiativbewegungen
der 70er Jahre auf, die wachsenden Unmut gegen die „abgehobene
Struktur“ des vorherrschend repräsentativen politischen Systems äußerten und mittels
Initiativen der Selbsthilfe und Selbstbeteiligung danach suchten, starre Strukturen
und „altes Denken“ zu entkrampfen. Dementsprechend traten neue alternative
Kräfte auf die politische Bühne, deren Ideen der 68er sich in Form einer Partei (die
1 Hager, Lutz 2005: Wie demokratisch ist direkte Demokratie?, 39
2

„Grünen“) manifestierten 2 . Durch den Einzug dieser neuen und jungen Partei in den
Bundestag (1983) wurde jedoch jegliches revolutionäre Gedankengut vom politischen
System einverleibt und ausbalanciert. In Hinblick auf die Wiederwählbarkeit
passte sich die Partei, die sich von dieser Bezeichnung anfangs weit distanzierte,
mehr und mehr dem politischen System an. In diesem Sinne kam es erst nach Zerfall
des Ost-West-Konfliktes und der damit möglich gewordenen Wiedervereinigung im
Jahre 1990 zu einer stärkeren Hinterfragung der politischen Strukturen, denn infolge
der neuen aufzunehmenden Bundesländer wurden neue, dem Grundgesetz konforme,
Landesverfassungen notwendig 3 . Mit dieser Entwicklung konnten zunächst in allen
ostdeutschen Ländern und bis heute in allen deutschen Landesverfassungen direktdemokratische
Elemente aufgenommen werden, die bereits rege genutzt werden 4 .
3. Plebiszitäre Elemente in der repräsentativen Demokratie Deutschlands
Begrifflich umfassen plebiszitäre Elemente alle Arten von Volksbeteiligungsrechten.
Dabei sind unter unmittelbaren Beteiligungsrechten nur solche zu verstehen, die vom
Volk selbst angestoßen werden. Nach weiter Auslegung des Begriffes Plebiszit umfasst
er nach partizipatorischen Demokratieverständnis alle verfassten und nichtverfassten
Beteiligungs- und Entscheidungsmöglichkeiten der Bürgerinnen und Bürger.
Bürgergutachten und Planungszellen sind Beispiele für nicht-verfasste Arten, an
dieser Stelle sollen jedoch lediglich die verfassten Rechte – Volksbegehren und
Volksentscheid bzw. Bürgerbegehren und Bürgerentscheid sowie Volksinitiative und
Bürgerantrag – betrachtet werden 5 . Grundlegend kann diesbezüglich zwischen dezisiven
und konsultativen Plebisziten unterschieden werden. Hierbei zielen dezisive
Elemente auf verbindliche Beschlüsse der Politik. Das können einesteils Personalplebiszite
(z.B. Wahl des Bürgermeisters) und anderseits Sachplebiszite (z.B. Plebiszit
über Bauhöchstgrenzen in Städten) sein. Elemente, die einen konsultativen Charakter
haben, dienen in erster Linie dem Abrufen des Stimmungsbildes der Wähler.
Derartige Gesetzesinitiativen aus dem Volk bedürfen der Bestätigung durch das Parlament,
um Gesetzeskraft zu entfalten.
2 Vgl. Everding, Dagmar; Kruse, Michael; Kugel, Harald (Hrsg.) 1999: Demokratie in Deutschland -
Bewährungsprobe Globalisierung, S. 13
3 Vgl. Ebd., S. 14
4 Vgl. Weixner, Bärbel Martina 2006: Direkte Demokratie in den Bundesländern, in: Aus Politik und
Zeitgeschichte, 10/2006, S. 18
5 Vgl. Weixner, Bärbel Martina 2006: Direktdemokratische Beteiligung in Ländern und Kommungen,
in: Hoecker, Beate (Hrsg.): Politische Partizipation zwischen Konvention und Protest – Eine studienorientierte
Einführung, S. 101
3

3.1 Bundesebene
Auf Bundesebene sind lediglich drei direkte Partizipationsmöglichkeiten nach dem
Grundgesetz möglich. Dies betrifft die Neugliederung des Bundesgebietes nach Art.
29 GG, die Neugliederung des Landes Baden-Württemberg nach Art. 118 GG und
die Entscheidung über eine neue Verfassung durch Volksabstimmung nach Art. 146
GG 6 . Andere Anwendungsformen sind auf makropolitsicher Ebene ausgeschlossen.
Letztmalig angewendet wurde der Artikel 29 GG im Rahmen der Verfassungsreform
von 1994. Damals sollten die Länder Brandenburg und Berlin durch eine vertragliche
Vereinbarung, unter Beteiligung der Wahlberechtigten, zusammengelegt werden.
3.2 Landes- und Kommunalebene
Anders gestaltet es sich inzwischen auf Ebene der Länder und Kommunen. In allen
Bundesländern und auf kommunaler Ebene sind mittlerweile direktdemokratische
Einflusschancen verankert. Allerdings zeigt sich die präzise Ausgestaltung nach
Form und Verfahren in den unterschiedlichen Landesverfassungen äußerst vielfältig.
Die jeweiligen Regelungen werden durch Ausführungsgesetze und -verordnungen
ergänzt. Überdies normieren die Landesverfassungen Ausschlüsse bestimmter Themen
und Bereiche, ausnahmslos unzulässig sind Plebiszite, die haushalts- und finanzrelevante
Fragen berühren. Ferner werden die Ministerpräsidenten der Länder,
Regierende und die Ersten Bürgermeister der drei Stadtstaaten nicht direkt vom Volk
gewählt. Ein Großteil der von Volkes Hand beabsichtigten Gesetzesinitiativen berühren
jedoch die Finanzen der Länder und sind somit unzulässig. Über die Zulässigkeit
entscheidet das jeweilige Landesverfassungsgericht. Die Länder unterscheiden
grundsätzlich zwischen zweistufiger (Volksbegehren und Volksentscheid) und dreistufiger
Volksgesetzgebung (Volksbegehren, Volksentscheid, einleitend Volksinitiative).
Das zweistufige Gesetzgebungsmodell herrscht nur in Baden-Württemberg,
Bayern, Hessen und im Saarland vor, in den restlichen das dreistufige.
Im Folgenden werden die wichtigsten Arten der direkten Beteiligung auf Landesund
Kommunalebene verdeutlicht. Im dreistufigen Modell beginnt die Beteiligung
durch die nicht-verfasste Volksinitiative (Bürgerantrag auf Kommunalebene), deren
Verfahren die plebiszitäre Willensbildung einleitet. Einer solchen Volksinitiative
6 Vgl. Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, in: Kirchhof, Paul; Kreuter-Kirchhof, Charlotte
2007: Staats- und Verwaltungsrecht Bundesrepublik Deutschland, 43. Auflage, S. 1 - 69
4

kann ein Gesetzesentwurf zu Grunde liegen, muss aber nicht, was die Antragsstellung
erleichtert. Somit ist sie der erste Schritt zur Einführung, Aufhebung oder Änderung
eines Gesetzes und dient dem Einbringen politischer Sachverhalte in Landesparlamenten
und Gemeinden, die von Bürgerinnen und Bürgern als wichtig erachtet
werden. Diesbezüglich müssen, je nach Bundesland verschieden, gewisse Quoren
erreicht werden, d.h. eine gewisse Anzahl an Unterschriften von wahlberechtigten
Unterstützern, die dazu führen, dass der Landtag das jeweilige Anliegen auf die Tagesordnung
setzen muss und darüber zu debattieren hat. Sofern eine Volksinitiative
durch das Parlament abgewiesen wird, können die Initiatoren den nächsten Schritt in
der Einleitungsphase beschreiten (Einleitungsphase: Volksinitiative + Volksbegehren)
und ein Volksbegehren erwirken.
Auch ein Volksbegehren (Bürgerbegehren auf Kommunalebene) ist ein Sachplebiszit,
aber verfasst und formal anspruchsvoller, weil ein Gesetzentwurf zwingende Grundlage
ist. Ein solches Volksbegehren, das ebenfalls auf Änderung bestehender Landesgesetze,
eine Änderung der Landesverfassung oder die Neuschaffung von Gesetzen
zielt, muss einer strengen Zulässigkeitsprüfung auf juristisch einwandfreie Formulierungen
standhalten sowie dem exakten Wortlaut der Verfassung in allen einzelnen
Punkten entsprechen. In Ländern, die nur über ein zweistufiges Modell der
Volksgesetzgebung verfügen ist das Verfahren zweigeteilt. Es besteht aus einem einleitenden
Antrag auf Zulassung des Volksbegehrens (siehe Volksinitiative im dreistufigen
Modell) und dem eigentlichen Volksbegehren. Auch hierbei differieren die Regularien,
die eine Zulassung gewährleisten, erheblich. In Sachsen sind beispielsweise
40000 Stimmberechtigte bei einer Eintragungsfrist von acht Monaten für die Zulassung
vonnöten, im Stadtstaat Hamburg hingegen reichen bereits 10000 Stimmberechtigte,
die jedoch innerhalb von 14 Tagen ihre Unterschrift zu leisten haben 7 .
In der Beschlussphase erfolgt die unmittelbare Beteiligung des Volkes an der staatlichen
Gesetzgebung oder anderweitigen staatlichen Entscheidungen durch Abstimmung.
Dabei handelt es sich um den beschließenden Volksentscheid (Bürgerentscheid
auf Kommunalebene), ebenfalls ein verfasstes Sachplebiszit. Auch in diesem
Fall gibt es angesichts der Zustimmungsquoren keine bundeseinheitliche Konstanz.
7 Vgl. Weixner, Bärbel Martina 2006: Direktdemokratische Beteiligung in Ländern und Kommungen,
in: Hoecker, Beate (Hrsg.): Politische Partizipation zwischen Konvention und Protest – Eine studienorientierte
Einführung, S. 117
5

Während in Bayern oder Hessen nach Mehrheitsprinzip das notwendige Zustimmungsquorum
erreicht wird, sind es in Nordrhein-Westfalen fünfzehn Prozent der
Stimmberechtigten, im Saarland sogar fünfzig 8 .
Zu den selten verfassten Personalplebisziten zählen Entscheidungen über Personalentscheidungen.
Dies kann die Urwahl von Bürgermeistern oder Landräten durch
direkte Wahl sein, die Abberufung gewählter Amts- oder Mandatsträger, die plebiszitäre
Parlamentsauflösung durch das Volk (1971 in Baden-Württemberg und 1981
in Berlin), die Abberufung einer Landesregierung durch das Volk (noch nie angewendet)
oder sogar die Abschaffung eines Verfassungsorgans durch das Volk (z.B.
Abschaffung des Bayerischen Senates zum 01.Januar 2000).
4. Vor- und Nachteile der „Volksgesetzgebung“
Die Vor- und Nachteile direktdemokratischer Elemente sind sehr mannigfaltig. An
dieser Stelle ist, angesichts der Fülle, eine Beschränkung auf die wichtigsten Für und
Wider geboten. Offensichtlich ist, dass direkte Beteiligungschancen die Volkssouveränität
als wichtigste Legitimationsquelle für politische Entscheidungen stärken und
somit das grundsätzliche Demokratiepostulat untermauern 9 . Direkte Demokratie
bringt die Politik und deren Akteure den Bürgerinnen und Bürgern wieder näher und
schmälert das Risiko von Entscheidungen im Überbau, die an der Basis gar nicht
mitgetragen werden. Ein Beispiel dieser Distanz zwischen Wähler und Gewählten ist
das Verhältnis der Bundesrepublik zum Staat Israel. In Ihrer Rede vor der Knesset
bekräftigte die Bundeskanzlerin die uneingeschränkte Solidarität der Bundesrepublik
für den jüdischen Staat, angesichts der historischen Verantwortung. Der Großteil der
deutschen Öffentlichkeit plädiert hingegen in jüngster Zeit dafür, den Staat Israel wie
„jeden anderen normalen Staat“ zu behandeln. Vorteilhaft sind überdies Möglichkeiten
der Bürgerinnen und Bürger, bei Entscheidungen über grundsätzliche Sachfragen
Verantwortung zu übernehmen, woraus eine höhere gesamtgesellschaftliche Akzeptanz
der politischen Entschlüsse resultiert, da alle daran beteiligt waren 10 . Eine Mobilisierung
zu mehr und aktivem politischen Engagement kann eine Antwort auf die
8 Vgl. Weixner, Bärbel Martina 2006: Direktdemokratische Beteiligung in Ländern und Kommungen,
in: Hoecker, Beate (Hrsg.): Politische Partizipation zwischen Konvention und Protest – Eine studienorientierte
Einführung, S. 117-118
9 Vgl. Ansgar, Klein; Schmalz-Bruns; Rainer (Hrsg.) 1997: Beteiligung und Bürgerengagement in
Deutschland, S. 61
10 Vgl. Ebd., S. 61
6

zunehmende Politikverdrossenheit, sinkende Mitgliederzahlen in Parteien und eine
sinkende Wahlbeteiligung sein. Bürgernähe sorgt diesbezüglich für mehr
Responsivität 11 , d.h. das Empfinden der politischen Eliten für die Bedürfnisse, Interessen,
Hoffnungen, Erwartungen und Nöte der Menschen kann hierdurch sensibilisiert
werden. Insgesamt sorgt direkte Demokratie für mehr Partizipation und nutzt
das soziale Kapital der Gesellschaft individuell und kollektiv besser aus, denn nur ein
sehr geringer Teil der bundesdeutschen Bürgerinnen und Bürger engagiert sich in
den Politik machenden Parteien, weshalb die Akzeptanz politischer Entscheidungen
unter direkter Volksbeteiligung deutlich höher ausfallen kann.
Die meisten Gegenargumente sind pragmatischer Natur. Insbesondere die hohe
Komplexität aktueller gesellschaftlicher Probleme kann den „einfachen
ger“ leicht überfordern, der nicht in allen Entscheidungen über die notwendige Sachkompetenz
verfügt. Außerdem scheint eine direkte Demokratie, im Verständnis
Rousseaus sowieso, nur in kleinen und überschaubaren politischen Systemen mit
geringer Bevölkerungszahl möglich 12 , also durchaus auf Kommunalebene. Ein allzu
häufiger Gebrauch kann zu einer Desensibilisierung der Bürger führen, wie es am
Beispiel der Schweiz beobachtet wurde. Eine Reduzierung auf bloßes Ja/Nein-
Antwortverhalten schließt in diesem Zusammenhang produktive Verhandlungserfolge
und sinnvolle Kompromisse aus 13 , wobei Zufallskonstellationen und Stimmungsschwankungen
ausschlaggebende Kriterien sein können und somit nicht immer eine
wirkliche Entscheidungsrationalität gegeben sein muss. Hinzu kommt, dass die Bevölkerung
über plebiszitäre Elemente polarisiert und instrumentalisiert werden kann,
wie es sich im Fall der Weimarer Republik ereignete. Ein weiteres Hindernis ist
technischer Natur. Es ist äußerst schwierig, am Beispiel der Bundesrepublik
Deutschland, zu jeder politischen Entscheidung knapp 80 Millionen Menschen zu
befragen. Auf Bundesebene wären erhebliche Kosten die Folge, obwohl die Qualität
der Gesetze nicht merklich verbessert werden könnte 14 , sofern man den Bürgerinnen
und Bürgern bei geheimen Abstimmungen den Vorrang privater Interessen unterstellt.
11 Vgl. Vgl. Ansgar, Klein; Schmalz-Bruns; Rainer (Hrsg.) 1997: Beteiligung und Bürgerengagement
in Deutschland S. 61
12 Vgl. Ebd., S. 61
13 Vgl. Ebd., S. 62
14 Vgl. Ebd., S. 62
7

5. Schlussbetrachtung
Die Vor- und Nachteile plebiszitärer Elemente, weiter gefasst die Vorzüge und Mängel
direkter Demokratie, halten sich, nach aktuellem Forschungsstand, relativ die
Waage. Im Fall der Bundesrepublik Deutschland kann seit den 70er Jahren, angesichts
der Resistenz des demokratischen Rechtsstaates gegen den Terrorismus der
RAF und der gesamtgesellschaftlichen Akzeptanz des politischen Systems, von einer
stabilen und demokratischen politischen Kultur gesprochen werden. Im bevölkerungsreichsten
europäischen Flächenstaat können plebiszitäre Elemente die etablierte
repräsentative Demokratie mit großer Gewissheit nicht ersetzen. Dennoch sollte über
eine ergänzende direkte Einflussnahme und derartige Beteiligungschancen in der
Bundesrepublik, auch auf Bundesebene, nachgedacht werden. Eine strenge Eingrenzung
auf wichtige grundsätzliche Sachentscheidungen, also dort, wo es sinnvoll ist,
sollte hierbei geboten sein. Auf Länder- und Kommunalebene haben sich Volksinitiative
(bzw. Bürgerantrag), Volksbegehren (bzw. Bürgerbegehren) und Volksentscheid
(Bürgerentscheid) mitunter als gängige Verfahren konstituiert und positive Erfahrungen
produziert. Ganzheitlich betrachtet ist demnach eine rigorose Ablehnung plebiszitärer
Elemente in der Bundesrepublik ebenso falsch, wie eine bedingungslose
Akzeptanz.
8

Literaturverzeichnis:
Monografien:
Everding, Dagmar; Kruse, Michael; Kugel, Harald (Hrsg.): Demokratie in
Deutschland – Bewährungsprobe Globalisierung, PapyRossa Verlag, Köln,
1999
Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, in: Kirchhof, Paul; Kreuter-
Kirchhof, Charlotte: Staats- und Verwaltungsrecht Bundesrepublik
Deutschland, 43. Auflage, C.F.Müller-Verlag, München, 2007
Hager, Lutz: Wie demokratisch ist direkte Demokratie?, Verlag für
Sozialwissenschaften, Wiesbaden, 2005
Hoecker, Beate (Hrsg.): Politische Partizipation zwischen Konvention und Protest –
Eine studienorientierte Einführung, Verlag Barbara Budrich, Opladen, 2006
Klein, Ansgar; Schmalz-Bruns, Rainer (Hrsg.): Politische Beteiligung und
Bürgerengagement in Deutschland, Bundeszentrale für politische Bildung,
Bonn, 1997
Zeitschriften:
Weixner, Bärbel Martina: Direkte Demokratie in den Bundesländern, in: Aus
Politik und Zeitgeschichte, 10/2006, S. 18-24, Bundeszentrale für politische
Bildung, Bonn, 2006
9