EILDIENST 9/2011 Aus dem Inhalt - Landkreistag NRW

Zum Aufgabenzuwachs
der Kreise
Die Untersuchung über die Kreise im kommunalen
Finanzausgleich basiert auf einer
Analyse der Veränderungen der Gemeindefinanzen
und insbesondere der Kreisfinanzen
seit 1980. In dieser Zeit ist die Aufgabenbelastung
der Kreise deutlich angestiegen.
Dies findet seinen Ausdruck in der Tatsache,
dass der Anteil der Kreise am kommunalen
Zuschussbedarf von 12,9 Prozent um
2,4 Prozent-Punkte auf 15,3 Prozent angewachsen
ist. Unter den kommunalen Ge-
Allgemeine Verwaltung
Öffentliche Sicherheit/Ordnung
Schulen
Kultur u.a.
Soziale Sicherung
Gesundheit, Sport, Erholung
Bau-/Wohnungswesen, Verkehr
Öff. Einrichtungen, Wirtschaftsförderung
Wirtsch. Untern., allg. Grund- Sonderverm.
Zuschussbedarfe Gem. insg. 1980-2006 in %
Insgesamt
Insgesamt oh. Soz. Sicherung
bietskörperschaften haben nur die Landschaftsverbände
ebenfalls zugenommen
(1,7 Prozent-Punkte). Hingegen haben die
kreisfreien Städte und die kreisangehörigen
Gemeinden Anteile am Zuschussbedarf der
kommunalen Ebene verloren (vgl. Abb. 1).
Ursache dieser deutlichen Bedeutungs- beziehungsweise
Belastungsverschiebung ist
eine unterschiedliche Entwicklung der Zuschussbedarfe
in den kommunalen Aufgabenfeldern.
Die Gesamtentwicklung wird
dominiert vom Bereich „Soziale Sicherung“.
Er wuchs um 268,4 Prozent an, während
der Zuwachs aller übrigen Aufgabenbereiche
lediglich 61,9 Prozent betrug (vgl. Abb.
2). Damit hat vor allem der Aufgabenbereich
der Kreise und Landschaftsverbände
eine starke Expansion erfahren, deren Zuschussbedarfe
insgesamt zu 68,2 beziehungsweise
90,8 Prozent auf den Sozialbereich
konzentriert sind. 6
Die eigenen Einnahmen aus allgemeinen
Deckungsmitteln haben mit dieser Ausgabenentwicklung
nicht Schritt gehalten. Die
ganz zentrale Einnahmeposition „Schlüsselzuweisungen“
7 hat seit über 20 Jahren nur
-34,7
einen Anteil von 11,7 Prozent an den
Schlüsselzuweisungen der kommunalen
Familie. 8 Insofern besteht hier ein Missverhältnis.
Als Folge dieses Ungleichgewichtes
– und der der Sozialausgabenentwicklung
nicht angepassten Dotation der Finanzausgleichsmasse
– mussten die Kreise die Umlagen
für ihre kreisangehörigen Gemeinden
deutlich anheben. Mittlerweile greifen die
Kreise zu ihrer Finanzierung zu 50 Prozent
und mehr auf die Finanzkraft ihrer Gemeinden
zu. 9 Eine derart hohe Abschöpfung
führt zwangsläufig zu Konflikten zwischen
Kreisen und kreisangehörigen Gemeinden.
27,9
56,4
55,5
61,9
100,4
128,3
114,0
130,9
223,9
268,4
Änderung
in %
Abb.2: Änderung des Pro-Kopf-Zuschussbedarfs der Gemeinden und Gemeindeverbände
in Nordrhein-Westfalen nach Einzelplänen 1980-2006 in %.
Quelle: Eigene Berechnungen nach Angaben des IT.NRW.
Folgewirkungen der
Soziallastenfinanzierung
über die Gemeinden für
die Kreise
Ausgehend von einem Vollbeschäftigungsniveau
Ende der 1960er Jahre vollzog sich
im Verlauf der wirtschaftlichen Entwicklung
im früheren Bundesgebiet der 1970er und
1980er Jahre ein fortwährender Anstieg der
Arbeitslosigkeit auf über acht Prozent. Damit
– und mit Veränderungen in den sozialen
Strukturen – ging eine Zunahme der
Zahl der Sozialhilfeempfänger einher. Die
kreisfreien Städte und Kreise als Träger der
örtlichen Sozialhilfe sahen sich deshalb fortwährend
überproportional wachsenden Ausgabenlasten
im Sozialbereich gegenüber.
Der Anteil der Bruttoausgaben für die Hilfe
zum Lebensunterhalt an den kommunalen
Einnahmen verdoppelte sich von 3,5 Prozent
im Jahr 1980 auf 7,1 Prozent in 1990.
Die Entwicklung war von erheblichen regionalen
Disparitäten gekennzeichnet. Der
überproportionale Ausgabenzuwachs traf
insbesondere die strukturschwachen Kom-
Thema aktuell
munen und Regionen beziehungsweise die
großen Städte.
Vor diesem Hintergrund wurde in Nordrhein-Westfalen
mit dem Gemeindefinanzierungsgesetz
1988 der „Arbeitslosenansatz“
als Nebenansatz der Bedarfsmessung
eingeführt. Die nach der Dauer der Arbeitslosigkeit
gewichtete Zahl der Arbeitslosen –
ab dem Jahr 2008 die gewichtete Zahl der
Bedarfsgemeinschaften im Sinne von § 7
Abs. 3 SGB II (Grundsicherung für Arbeitsuchende)
– floss als drittes Bedarfselement
neben den veredelten Einwohnern und den
Schülern in die Bedarfsmessung des Schlüsselzuweisungssystems
für die Gemeinden ein.
Eine den bis dahin gestiegenen sozialen Belastungen
entsprechende Aufstockung der
Schlüsselmasse unterblieb jedoch. Dies gilt
auch für die bei den Landschaftsverbänden
angesiedelten sozialen Aufgaben, deren
Wachstum lediglich durch die Einführung
der Pflegeversicherung im Jahr 1996 gebremst
wurde. Die exorbitanten Zuwachsraten
bei der Eingliederungshilfe für Behinderte
fanden in der Diskussion über die
Dotierung der Soziallasten bisher überhaupt
keinen Niederschlag. Da sich die
Landschaftsverbände bei den kreisfreien
Städten und Kreisen – und mittelbar damit
auch über die kreisangehörigen Gemeinden
– refinanzieren, hat die Erhöhung der
Landschaftsumlagen ebenfalls zu einem Belastungsanstieg
bei den Gemeinden beziehungsweise
zu einer Umverteilung der Finanzmittel
geführt.
Im Jahr 2006 betrug das Netto-Volumen
der sozialen Lasten einschließlich der Ausgaben
für Personal, Sachmittel und ähnlichem
aber nach Abzug von Erstattungen
und Zuweisungen zum Beispiel des Bundes
für die Kosten der Unterkunft (= Zuschussbedarf
im Einzelplan 4/Soziale Sicherung)
in Nordrhein-Westfalen 11,89 Milliarden
Euro. Damit sind allein 53,3 Prozent der
6 Vgl. JUNKERNHEINRICH, M./MICOSATT, G.
(2011): Kreise im Finanzausgleich der Länder,
a. a. O., S. 76.
7 Die Kreise verfügten nur über marginale
Steuereinnahmen, die zudem seit kurzem
abgebaut werden.
8 Vgl. JUNKERNHEINRICH, M./MICOSATT, G.
(2011): Kreise im Finanzausgleich der Länder,
a.a.O., S. 38. Im Jahr 1980 hatte der Anteil
sogar noch 12,5 % betragen.
9 Hierbei ist allerdings zu berücksichtigen,
dass die Kreise wiederum von den Landschaftsverbänden
zur Umlage herangezogen
werden und diese Ausgabe letztendlich
über die Kreisumlage auch an die kreisangehörigen
Gemeinden weitergegeben wird.
Aus Gründen der Transparenz wäre es
zweckmäßig, diesen weitergeleiteten Anteil
in der Umlage gesondert darzustellen. Damit
würde auch das Ausgabenwachstum
der Landschaftsverbände viel stärker in den
Blickpunkt und damit – im Sinne einer politischen
Kontrolle – in die Diskusion geraten.
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