simposio internacional sobre gestion de recursos hidricos - Cebem

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SIMPOSIO INTERNACIONAL SOBRE GESTION DERECURSOS HIDRICOS EN CUENCAS TRANSFRONTERIZASLima, Perú, 18 -20 Mayo 2005.CONDICIONES Y PATRONES DE ACCIÓN PARA FOMENTARLA GESTIÓN INTEGRADA DE CUENCAS HIDROGRÁFICASEN AMERICA LATINA 1Axel Dourojeanni R. 21 Este documento constituye una versión ampliada y corregida de varios trabajos elaborados por el autor así como losaportes obtenidos por medio de diversos viajes realizados en la región, los últimos orientados a los proyectosauspiciados por el GEF y Deltamérica principalmente en cuencas transfronterizas.2 Consultor Internacional. Ex Director de la División de Recursos Naturales e Infraestructura de CEPAL, NacionesUnidas. axeldouro@hotmail.com, douro@vtr.net, Santiago de ChileAxel Dourojeanni R. 1


desarrollo integral” rara vez tienen éxito precisamente por que no se sabe a que apuntan y seprestan a todo tipo de intereses.Muchos, lamentablemente, aceptan estas metas precisamente por que son vagas los que lespermite hacer lo que les acomoda mejor. Otros las aceptan siempre y cuando el alcanzarlasno les afecte sus intereses personales, de grupo o de país, es decir sin afectar sus modosactuales de vida.Esta forma de pensar y actuar es una de las varias causas que impiden pasar de la ideas a laacción. Por ello, a pesar de los innumerables acuerdos logrados en foros internacionales ynacionales, en los cuales los asistentes firman compromisos para lograr estos objetivos altruistasy vagos, es poco lo que se ha avanzado frente a la tarea gigantesca por hacer. Entre los muchostemas a ser considerados, el tema ambiental ciertamente ocupa un lugar destacado.En este tema desde hace ya mucho tiempo se esta buscando transitar desde le manejo de cadarecurso (bosques, pastos, agua, suelos, fauna, flora) a los de manejo de ecosistemas, recursoshídricos, franjas costeras, laderas, humedales, lagos, cuencas grandes y pequeñas, mares yocéanos hasta pasar a la gestión ambiental “integral” sin mucho éxito.Dentro de estos esfuerzos ocupa un lugar destacado el deseo de mejorar la gestión del agua,quizás por que es más visible y por que afecta en forma directa e inmediata ala vida en elplaneta, luego del aire. El agua no es pasiva y puede causar desastres evidentes si no se gestionacon la seriedad necesaria. Este esfuerzo es apoyado por diversos organismos nacionales einternacionales por cuanto es de interés mundial.La forma más usual en que se inician las acciones para fomentar la GIRH es por medio deproyectos de asistencia que abarcan una serie de aspectos: legales, económicos, financieros,técnicos y otros. Estos proyectos, donde los mayores aportan fondos entre 10 y 20 millones dedólares, están presentes en la región y lo estuvieron en el pasado. La mayoría aporta un 50% paraapoyar acciones en la cuenca, un 25% para mejorar la estructura de las bases participativas y otro25% para hacer estudios complementarios y planes estratégicos de acción.Su éxito, sobre todo a largo plazo, es totalmente dependiente de la estabilidad que se logre en elestablecimiento de un sistema de gestión auto sustentable por cuenca. Por mejor que seanconducidos los proyectos de asistencia técnica y aportes de fondos, si no hay una estructuraestable en los gobiernos que apoyen las iniciativas de gestión del agua por cuencas, sean desde elnivel nacional o regional, los logros obtenidos se pierden en tiempos muy cortos cuando terminael proyecto de asistencia.Los caso de destrucción de logros en materia de organizaciones para la gestión de agua y cuencassuceden a diario con cambios de gobierno, con decisiones súbitas de descentralización defunciones de gestión de agua y cuencas a municipios y regiones sin darles apoyo y repartición deproyectos entre regiones y otras acciones que pueden ocurrir en menos de un día pero que echanpor la borda años de trabajo.Condiciones y patrones de acción para fomentar la gestión integrada de cuencas hidrográficas en América Latina 4


En general, por que existe la presencia de convenios internacionales, los proyectos vinculados atratados transfronterizos tienen más resiliencia a los cambios debido a la doble existencia, detratados internacionales y de convenios con organismos donantes, lo que hace más difícil cumplirlos acuerdos por parte de decisores políticos. El efecto catalítico de los convenios es por elloinnegable, más allá de lo que técnicamente se pueda lograr con asistencia externa.De hecho los países de la región tienen profesionales altamente capacitados en materia de gestiónde agua o cuencas. Estos en general se ven obligados a laborar fuera de sus países de origenprecisamente por cambios súbitos en las políticas y regímenes salariales que no se compadecende las responsabilidades en la conducción u operación reproyectos y obras de miles de millonesde dólares.Este documento analiza básicamente una serie de hipótesis que tratan de explicar cuales son laformas de superar los obstáculos que se encuentran en la región para lograr metas de GIRH ycomo los proyectos, sean de asistencia externa o nacionales, e iniciativas en general, orientados afomentar la gestión interna de los recursos hídricos, pueden aportar mejor sus apoyos y bajo quecondiciones pueden tener éxito. Aporta además una serie de recomendaciones de acción.1. Análisis crítico de la gestión del agua en algunos países de la ZonaAndina y Centro AméricaEs en principio notorio que el establecer un adecuado sistema de gestión del agua y las cuencasno parece ser un tema político prioritario en la agenda pública de varios de los países de la regióna pesar de su indudable importancia. Es mas, en gran parte de los países el debate sobremodificaciones en las leyes de agua se posterga para evitar enfrentamientos políticos. Ello se haceevidente cuando los debates se postergan por que se aproximan las elecciones.El debate sobre el agua fue exacerbado por la posibilidad de introducción en las leyes demayores facilidades para favorecer las privatizaciones de servicios públicos o creaciones demercados de agua. El modelo establecido en el código de aguas de Chile, que algunos tomaroninicialmente de ejemplo, es un tema que ha sido y es aun muy polémico. Las políticas dedescentralización y de mayor autonomía de gestión del agua por parte de autoridades de regionespolítico administrativas también dificultan llegar a consensos sobre el tema.Las preocupaciones políticas por el agua cambian temporalmente si ocurren fenómenosextremos como inundaciones que sobre todo afecten poblados y causen víctimas o sequíasque afecten la producción de energía o la población rural generando migraciones. La súbitamortalidad de peces o la pestilencia de un río por contaminación o la masiva epidemia de algunaenfermedad transmitida por el agua también despierta interés, sobre todo si afecta el turismo ypor ende los ingresos de la actividad económica, aun cuando ello no parece pasar muchas vecesde algunos escritos y denuncias en los periódicos.También despierta preocupación política la existencia de movimientos populares de lapoblación en general o de los indígenas en particular. Estos conflictos surgen entre comunas oregiones por el agua, o protestas contra alguna propuesta de privatización de alguna empresa deagua potable o de hidroenergía o contra la construcción de embalses. Los movimientos popularesAxel Dourojeanni R. 5


en Cochabamba, Bolivia, e Arequipa, Perú; así como la situación entre el estado y la empresa deagua potable en Buenos Aires, Argentina o los problemas con ambientalistas e indígenas por laconstrucción de obras hidráulicas en el sur de Chile, han contribuido a sensibilizar y polemizarmás sobre estos temas.Estas son, en general, las situaciones que mueven a la prensa y a la opinión pública y que hacenreaccionar a los políticos. Lamentablemente estas reacciones políticas son transitorias, mientrasdure la inquietud popular, y solo se refieren a aspectos de impacto periodístico pero a no aldeterioro paulatino y solapado del ambiente y de los sectores de menores recursos o de las fuentesde agua que una vez perdidas originan colapsos económicos graves.Consecuentemente hay en general una débil institucionalidad del estado para la gestión delagua en varios de los países de la región. La gestión del agua es compartida además con lascomunidades indígenas que tienen sus propios reglas y sistemas de gestión del agua ancestral;con las grandes corporaciones de cuencas y de ejecución de proyectos hidráulicos y con lasempresas de agua potable y energía así como con la intervención de concejos regionales yprovinciales y municipios. Es decir que hay superposición de funciones, roles poco claros y porende responsabilidades no lo suficientemente claras en los momentos en que hay que rendircuentas por el manejo del agua.En la mayoría de los casos las autoridades de gobierno o de estado, en materia de aguas, notienen claro como hacer para combinar funciones de gestión del agua con fines de usomúltiple con funciones de gestión ambiental. También se encuentren en el dilema de normarsobre aspectos de uso sectorial del agua (como la gestión de servicios de agua potable u otrosector usuario como riego), con las actividades de gestión multisectorial del agua. Ello se agravanotoriamente cuando la autoridad de aguas depende de un sector usuario como el de agricultura ose le encarga solo a una entidad ambiental.Estas confusiones de objetivos, niveles de gestión, roles de actores (del estado, de los privados, delo indígenas, del mercado, de los reguladores, de los ambientalistas) y otros aspectos se reflejanen los interminables y poco conocidos debates y postergaciones constantes para actualizar lasleyes de agua. Es sintomático que varios anteproyectos de leyes de agua terminan siendo unconglomerado de artículos con detalles que deberían dejarse en las normativas, querespaldan a las funciones de todas la entidades existentes, que no quieren perder sus roles,aun cuando no los cumplan. 3 ,La falta de claridad legal y de roles institucionales en materia de gestión de aguas y cuencasbeneficia sobre todo a las intervenciones y presiones externas para aumentar la oferta de agua aciertos sectores usuarios económicamente más rentables, los sectores informales o ilegales, a3 En varios anteproyectos de ley se aprecia que las instituciones existentes que tienen algún rol en materia de gestióndel agua quieren ver reflejadas sus funciones y atribuciones en un anteproyecto de ley de aguas, aun cuando no lashayan cumplido nunca por carecer de interés o recursos. La separación por ejemplo del control de calidad del agua dela gestión de calidad es un obstáculo evidente para la GIRH. La interferencia de roles o roles no cumplidos, es unobstáculo grave. Genera pugnas por fondos de proyectos cuando aparecen (todos sacan a relucir sus roles y derechosa los montos disponibles y ahora más aun cuando se han delegado funciones genéricas de gestión de cuencas, agua yambiente o de desarrollo sustentable a municipios y regiones en varios países. Bajo esas atribuciones todo cabe.Nadie hace nada hasta que aparece dinero de un proyecto, entonces todos reclaman una parte…)Condiciones y patrones de acción para fomentar la gestión integrada de cuencas hidrográficas en América Latina 6


todos los contaminadores y en general a los sectores que no se preocupan necesariamente delefecto que sus intervenciones pueden causar en lo económico, lo social y lo ambiental.Es notable el retrazo, vinculado a esta situación, en el abordaje de temas poco rentablespolíticamente y económicamente, por lo menos a corto plazo, como el control de lacontaminación, el drenaje urbano, el control de riesgos, la conservación de cauces y humedales,la protección de las franjas costeras y la gestión del agua subterránea, temas todos de altarelevancia.La carencia de sistemas de gestión estables para el manejo de las cuencas y la gestión integradadel agua por cuenca agrava la situación ya que no permite darle la continuidad necesaria a lasacciones y comprometer a la población. Donde existen tales organizaciones y funcionan el tiemposuficiente hay una diferencia notable a favor del mejoramiento en la capacidad de gestión delagua y sobre todo de la percepción de la población sobre el tema.Los planes de gestión del agua y de las cuencas de captación de aguas deberíancorresponder y ser coordinados con proyecciones nacionales de desarrollo, como se hacía enel pasado. Es decir los planes de gestión del agua deben contribuir a reforzar y apoyar elcrecimiento de un país y su población y la conservación del ambiente, sus recursos y paisajes yno hacerse en forma independiente.Al carecerse de imágenes objetivos o escenarios y proyecciones de demandas de agua, las cualesse deberían hacer por parte de un organismo de planeación o por lo menos de las proyeccionesde crecimiento económico, la mayoría de las acciones de gestión de aguas y cuencas se realizancon metas de corto plazo, con personal de corto plazo y con instituciones de corto plazo. Escapaen parte a esta situación las proyecciones y prevenciones que hacen empresas privadas deservicios, al crecimiento de las demandas de sus potenciales clientes, siempre y cuando ello serentable.En materia de políticas públicas de aguas se enfatiza aun la ejecución de proyectos de inversiónde carácter mayormente sectorial y localizadas y focalizadas a apoyar el desarrollo de algunasregiones (grandes proyectos de inversión en obras hidráulicas, bastante disminuidos en losúltimos años) y a sectores marginados como los indígenas o los campesinos. En general no sefortalece la formulación y aplicación de políticas públicas de gestión del agua con visionesde largo plazo, debidamente coordinados, con un enfoque orientado a beneficiar a toda lapoblación y el país en general.Es también aparente que gran parte de los actores involucrados vinculados en forma directa oindirecta a la gestión integral, múltiple, sectorial o subsectorial del agua y al manejo de lascuencas de captación desconoce o no puede aplicar la ley de aguas vigente en su país. Esto esdirectamente producto de la debilidad el aparato estatal y de la institucionalidad requerida parahacerlo cubriendo todo el territorio de algunos países.A pesar de no haberse podido aplicar las leyes vigentes en todos los países hay iniciativas decambio de las mismas, como resultado de varios factores. Uno de los principales es el cambio enlos roles del estado y la búsqueda de favorecer el rol del privado y del mercado.Axel Dourojeanni R. 7


Así, desde hace varios años en varios países de la región, se han elaborado múltiplesanteproyectos para modificar las leyes de aguas vigentes. En algunos casos estosanteproyectos van por su versión 20 y hasta 30. Aparentemente ninguna de las versiones esaun seleccionada en la mayoría de los países para un debate final y su aprobación en el Congreso.Contribuye a la desorientación la formulación de leyes el hecho que algunas versiones partieroncomo copia de todo o parte de leyes ajenas a la realidad del país favoreciendo más las posturas depolíticas económicas que una mejor gestión del agua.Además hay múltiples leyes vigentes que se vinculan a la gestión del agua y las cuencas, tantoorientadas a fomentar su uso por ciertos sectores usuarios como los de riego, agua potable yenergía, leyes sobre el ordenamiento del uso de las tierras, el manejo de cuencas, las inversionesmineras, los planes de desarrollo y acción comunal. Estas leyes tienen un efecto directo sobre lagestión del agua.La organización institucional para la gestión del agua y de las cuencas y de los sectoresusuarios resulta en la mayoría de los casos confusa para los usuarios del agua. En cada paíshay responsabilidades asignadas a autoridades de agua, a autoridades ambientales, a autoridadesde salud, a la marina, a defensa civil, a niveles provinciales, a algunas autoridades ocorporaciones de cuenca (expresamente diseñadas para llevar a cabo algún proyecto, sobre todo sireciben donaciones del exterior por asistencia bilateral o ONG), a grupos de comunidadesindígenas, proyectos especiales de cooperación y de apoyo a sectores de usuarios como regantes yjuntas de uso de agua potable, entre otros.Es aparente que en general las entidades que califican como “entidades nacionales deaguas”, carecen de los recursos económicos, financieros y de cobertura necesaria para hacervaler su presencia y su autoridad en forma adecuada frente a tantos actores y en territoriosmás grandes aun.La débil institucionalidad en algunos países se debe, entre otros, a cambios sucesivos en laorganización institucional y su personal, los cuales son trasladados de un ministerio a otro ysus funciones alteradas en forma reiterada. También se debe a la ubicación inadecuada o débilen el aparato estatal de la autoridad nacional de aguas, muchas veces dentro de un sector usuariodel agua.Debido a ello es común que los padrones de usuarios no estén al día, que no se cobre loestipulado por el agua, que las agencias locales están pobremente equipadas, que no se tenganestudios actualizados de los balances hídricos y así sucesivamente. Por ejemplo la sola opción derecurrir a publicar avisos en los periódicos para saber si alguien se opone a un otorgamiento deuna nueva concesión de uso del agua, sin disponer de estudios técnicos sobre la disponibilidad deagua que se otorga, refleja esta debilidad.En general, muchos de los usuarios del agua más aislados en comunidades no siempre reconoceno no conocen las autoridades del agua del estado, ni las que tiene como funciones regular el usomúltiple y a veces ni siquiera las entidades encargadas de administrar el agua con fines de otorgarservicios.Condiciones y patrones de acción para fomentar la gestión integrada de cuencas hidrográficas en América Latina 8


Para salir de esta situación es necesario que el público pueda identificar claramente losroles de cada institución que existe en el país y en su región. La proliferación de proyectosdescoordinados entre sí, de apoyo al desarrollo de cuencas y regiones o comunas, que asumenroles de gestores del agua, en diferentes entidades públicas o privadas, no ayuda a esaclarificación. Sin embargo cada uno de estos proyectos tiene potencialmente mucho valor si seutilizaran sus resultados para aplicarlos a escala nacional.Simultáneamente es importante reconocer otros factores que dificultan los procesos degestión sectorial e integrada del agua. Uno de ellos es la confusión existente entre los roles quecorresponden al sector ambiental en materia de hacer cumplir leyes de protección de los recursoshídricos y sus fuentes de captación con fines de preservación, conservación y recuperación derecursos en ríos y cuencas, y otro el que corresponde a la gestión del agua con fines productivos o“industria del agua” actividad que no corresponde ser ni regulada ni promovida por el sectorambiental, pero si fiscalizada por el mismo.En ese sentido es necesario disponer de una institución o agencia de agua específica para losfines de promover y regular los usos y servicio que otorga el agua, sea por empresas delpropio estado o por empresas en manos privadas. Esta actividad debe hacerse en formaseparada, aun cuando pueda estar adscrita al sector ambiental, de la actividad de regulación yprotección ambiental, tal como se establece en México y Brasil con la Comisión Nacional deAgua y la Agencia Nacional de AguaOtro aspecto no menos preocupante es la contradicción entre la manifiesta voluntad y acciones yatomadas para descentralizar las actividades públicas, desde el nivel central hacia los organismosregionales, con el escaso o nulo apoyo que reciben estos organismos locales para cumplir condichas asignaciones. No existe un proceso de acreditación previa de sus capacidades, porejemplo de las provincias para hacerse cargo por ejemplo de programas de manejo decuencas pero si se les entrega esta tarea.En muchos países se carece de una institución nacional que sirva como sistema de consulta(centro de logística que pueda asistir a las provincias a cumplir las funciones asignadas engestión del agua o cuencas) al cual puedan recurrir las autoridades provinciales o locales. Alcarecer de dicho apoyo, las autoridades locales no pueden cumplir con sus asignaciones defunciones en forma adecuada.Muchas iniciativas locales, por ejemplo de manejo de cuencas, carecen de respaldo jurídico yfinanciero y de conocimiento técnico y de personal calificado, para llevar a cabo las funcionesrequeridas. Por ello es vital crear por lo menos un centro de logística, de cobertura nacional, cuyofin sea asistir y capacitar en forma permanente a los organismos descentralizados a los cuales sele transfiere funciones de gestión de agua o de cuencas.En materia de participación de actores en redes (de manejo de cuencas, organismos de cuencas,asociaciones de agua, programas hidrológicos y otros), mejora la variedad de actoresinvolucrados. Es de destacar, sin embargo, que éstas redes carecen muchas veces de oficinasy personal permanente que haga estudios y divulgue en forma procesada material didáctico,definiciones y métodos que faciliten los trabajos de los miembros de las redes.Axel Dourojeanni R. 9


Sus mayores aportes consisten en general en retransmitir experiencias y estudios de caso,usualmente señalando sólo lo positivo alcanzado, o las llamadas “best practices”, pero sin señalarnecesariamente los problemas superados y no superados ni las condiciones en que se aplican.Por ello es necesario reforzar y hasta modificar el rol de las secretarías de estas redes, granparte de las cuales aún no existen, son “ad tempore” o no cuentan con financiamiento estableo dependen de la voluntad de apoyo de algún país u organismo internacional (ello enmuchos casos le hace perder grados de autonomía).Las esporádicas reuniones y publicaciones de memorias de eventos no generan escuela ni depensamiento ni de trabajo. Lo que más se hecha de menos es que no se realizan suficientesanálisis comparativos y sistematizaciones de los trabajos y métodos. Hay muchascompilaciones pero pocos análisis.En los procesos de asistencia de organismos no gubernamentales se encuentran una enormevariedad de situaciones y enfoques para la gestión del agua y las cuencas. Se caracterizan engeneral por una buena calidad de trabajos de algunos consultores (no todos por cierto) a un queno se sabe cuanto se transmite de estos estudios y cuanto queda en la comuna asistida.Usualmente los documentos de estudios son más académicos que prácticos, algunos de los cualessolo se encuentran en forma digital o en un idioma distinto al español.En cada país de la región hay cientos de estudios sobre cuencas, aguas, cauces, humedales,aguas subterráneas, participación comunal, servicios ambientales y otros que no sonutilizados cuando se inicia un nuevo proyecto ni se sabe si existen.No existe en general, en los países de la región, lo que sería una superintendencia dedocumentos, que podría llevar un registro de los estudios financiados y publicados por elestado. Casi ningún Ministerio lleva registro de sus propios trabajos. Mucho menos se llevaun registro de estudios producto de asistencias bilaterales o de ONG,s.Tampoco estos estudios se utilizan para reformular leyes o reorganizar instituciones. Así se da elcaso de que; mientras, por un lado las autoridades legítimamente elegidas, vinculadas a la gestióndel agua, y los políticos en el congreso; debaten como mejorar las leyes de agua y de gestión decuencas y su organización institucional y toman decisiones al respecto, simultáneamente, enforma independiente y paralela, se llevan a cabo largo debates teóricos en universidades, redes uONG’s sobre el tema, (por ejemplo sobre gobernabilidad) sin que los que finalmente toman lasdecisiones y aprueban las leyes sobre estos temas tomen en cuenten o consideren dichos aportes.En materia de grandes inversiones en obras hidráulicas con apoyo del estado, inversiones que enalgunos países suman miles de millones de dólares, hay un marcado desfazamiento entre la fasede construcción de grandes obras hidráulicas y anexos, como caminos, y la carencia depreparación y organización para la operación, mantenimiento y reparación de las obras.Los encargados de la ejecución de las obras carecen del mandato o no incluyen en la fase deejecución de obras la debida preparación de la organización para operar y mantener las obras ymanejar las cuencas de captación y los cauces para mitigar el aporte de sedimentos, controlardeslizamientos y desborde de lagunas en zonas de cordillera o manejar los cursos de agua y zonasCondiciones y patrones de acción para fomentar la gestión integrada de cuencas hidrográficas en América Latina 10


de recarga y humedales. Por ello es evidente el deterioro de las obras hidráulicas o su rápidacolmatación con sedimentos.La tarea de manejo de las cuencas de donde captan agua estas obras no puede estar enmanos de proyectos de corta duración, sujetos únicamente a préstamos externos,donaciones y consultores temporales. Debe ser una tarea permanente. Por ello losprogramas de manejo de cuencas de mayor continuidad y éxito son conducidos porempresas, generalmente hidroeléctricas, que protegen sus embalses o por corporaciones quereciben apoyo económico de las mismas para cumplir estas tareas.Por otro lado, gran parte de las obras se construyeron inicialmente con una sola finalidad (riego,agua potable o hidroenergía) y sólo después se analizó la posibilidad de ampliar sus funciones. Enalgunos países las pérdidas por no utilizar o proteger adecuadamente las grandes obras hidráulicasson enormes. El estado no es capaz de recuperar las inversiones ni de mantenerlas plenamenteoperativas, tanto por razones administrativas como por razones técnicas como la sedimentaciónde embalses.La escasa capacidad existente para la prevención de desastres producidos por inundacionesy sequías y deslizamientos y por efecto de la contaminación del agua por aporte de desechossólidos y desagües domésticos e industriales es generalizada en casi todos los países. Estostemas, idealmente de responsabilidad de autoridades de agua por cuenca, no se cumplen por queestas autoridades no existen y los ministerios de medio ambiente o de salud no tienen capacidadpara hacer cumplir las leyes y ordenanzas tanto operativas como de aplicación de instrumentoseconómicos u otros.La carencia de políticas nacionales que se apliquen efectivamente en materia de gestión deagua y prevención de riesgos se extiende también a la reducida importancia que aun se le daa la gestión aun de varias cuencas transfronterizas de gran relevancia, situación que seagrava cuando uno de los países o ambos carecen de un buen sistema interno de gestión deagua. Esta situación se mitiga cuando se llevan a cabo grandes proyectos de inversión en obrashidráulicas en zonas de frontera, lo que pone en un lugar más importante de la agenda política alos tratados firmados de cooperación.En materia educativa hay una evidente carencia de profesionales capaces de dirigir aspectosde gestión integrada del agua y en regulación de servicios públicos. Casi no existen centrosque otorguen un título de magíster en gestión integrada de agua. No hay formadores engestión de conflictos ni en métodos de trabajo interdisciplinario. Por ello los que laboran en estostemas sólo aprenden con el tiempo aspectos técnicos, legales, antropológicos, financieros,institucionales y otros que son la base para ser un buen gestor del agua. Además hay una carenciageneralizada de libros de texto orientados a la formación de expertos en gestión integrada delagua.Cabe finalmente observar el efecto que ejercen los acuerdos de las múltiples conferenciasinternacionales sobre el agua. La conclusión es que este efecto es poco visible, fuera de sumención en algunos discursos de inauguración de algún evento. Es más generalizado el olvidoo desconocimiento, por parte de la mayoría de los gestores del agua y los políticos y ladiplomacia, de los acuerdos internacionales realizados en torno al agua (desde el Plan de AcciónAxel Dourojeanni R. 11


de Mar del Plata hasta la reunión en Kyoto), que su conocimiento. Lamentablemente muchasveces los invitados a tales reuniones son funcionarios públicos muy transitorios que no siempreretransmite o divulgan lo que aprenden o acuerdan cumplir o no tienen a quien transmitirlo. Elresultado es que a pesar de los esfuerzos hechos a nivel internacional hay aun una limitadaaplicación de las recomendaciones de las conferencias mundiales del agua.2. Los obstáculos no superados para la gestión del agua y el manejo decuencas.¿Por qué las situaciones no deseadas en la gestión del agua y el ambiente en generalsuperan los esfuerzos hechos si se pueden dar recomendaciones sobre todo lo que se debehacer?Se dispone de listas de obstáculos identificados pero no logramos superarlos e inclusiveretrocedemos en muchas metas logradas. ¿Cuáles son las razones de que ello suceda? ¿Será quecomo especialistas o responsables de la gestión del agua, las cuencas y el ambiente no somoscapaces de formular buenos proyectos y darles continuidad?¿Será que no sabemos comunicarnos con los actores ajenos al tema pero con influencia directasobre el agua como son los ministerios de hacienda, los inversionistas o los congresistas? ¿Seráque, simplemente somos fatalistas y aceptamos las consecuencias de nuestro accionar sinquejarnos el tiempo suficiente para que se convierta en un punto de la agenda política?Escasa accesibilidad e influencia que tienen los gestores del agua sobre las políticas macroeconómicas,sobre las priorizaciones en la asignación de recursos por parte del estado, en laintromisión de las decisiones políticas en la designación de funcionarios a cargo de temas degestión del agua,La incapacidad de tener mayor autonomía financiera y jurídica, la no consulta a los gestores delagua sobre las implicancias de las políticas de fomento de inversión extranjera y tratadosinternacionales de libre comercio sobre el agua.El fatalismo frente a desastres provocados por fenómenos naturales o algún daño o alteracióncausado por algún grupo de usuarios que contaminan las fuentes o sobre explota el aguasubterránea no genera o retarda el emprendimiento de acciones para crear mecanismos para“gobernar” sobre el agua y las cuencas.La carencia, el desconocimiento o la negación que tienen los actores más afectados para encauzarsus legítimas quejas, reclamos o demandas originadas por conflictos por el uso del agua odesastres causados por fenómenos extremos.Los usuarios de menores posibilidades, usualmente aislados, renuncian a efectuar trámitesinterminables e inútiles para crear mecanismos de gobernabilidad o para utilizar los existentesque se encuentran fuera del alcance de sus posibilidades.Condiciones y patrones de acción para fomentar la gestión integrada de cuencas hidrográficas en América Latina 12


Son los actores marginados de la gobernabilidad sea por que han perdido la fe en las autoridadessea por que estas simplemente no existen o no se ejerce tal autoridad.La carencia de estrategias coherentes con los medios para ponerlas en práctica. En general esmuy común que exista mucho voluntarismo en las declaraciones oficiales, inclusive en leyes quese aprueban con el fin de crear autoridades de cuencas, privatizar empresas de servicios de agua,transferir sistemas de riego y drenaje a los usuarios o descentralizar acciones hacia gobiernosregionales pero poca acción para llevarlas a la práctica;No se crean los mecanismos necesarios para llevar a cabo las ideas. Estas iniciativas luego nofuncionan por el apresuramiento y poca preparación con que fueron efectuadas.La fijación en aplicar instrumentos, sobre todo económicos, sin conocer la situación de losusuarios ni establecer las bases para que tengan éxito los instrumentos seleccionados es unejemplo de este voluntarismoEl desconocimiento que tienen muchos usuarios de los derechos que tienen con relación apresentar reclamos por esta situación. Aceptan así, sin mayores quejas, que no se pueden bañar opescar en un río porque hay un aviso que señala que el río está contaminado o que no puedenregar sus plantas por el mismo motivo.El usuario se convierte en un ser “amaestrado” para soportar las injusticias en la gestión del agua.Así el culpable no es el contaminador sino el que usa el agua contaminada.La existencia repetida de una “gobernabilidad transitoria”. La gobernabilidad transitoria es larespuesta política frente a una situación extrema que provoca críticas en los periódicos omanifestaciones públicas.Se crean entonces “comisiones de emergencia” que dan la impresión de que se hace algo,comisiones que luego se diluyen. Esto retarda la creación de sistemas estables de gobierno sobreel agua ya que apacigua los reclamos de los afectados. Una vez pasada la situación deemergencia hay un olvido generalizado de la temática.La oposición cerrada de algunos usuarios importantes del agua con poder, o en una posición deprivilegio, a “someterse” a un sistema de gobierno al cual temen con razón o pordesconocimiento los grupos de poder, muchas veces transitorios en los gobiernos, pero quepueden modificar y aprobar leyes que dan dominios sobre derechos de agua a perpetuidad o quepermiten vender derechos sin la debida regulación o lo que es más común, alterar lainstitucionalidad en forma drástica sin estudios adecuados.Por último simplemente en muchas cuencas de la región aún hay suficiente disponibilidad derecursos hídricos para absorber las demandas de agua tanto en cantidad como en calidad, enmuchos casos esta al límite de lo tolerable.La población, relativamente escasa aún en algunas cuencas, ha aprendido a vivir con lasfluctuaciones con que se presentan las descargas de agua de los ríos y quebradas del territorioAxel Dourojeanni R. 13


donde habitan, fluctuaciones que en algunas regiones no llegan a extremos que alerten todavía ala población.Estas situaciones en general no hacen referencia a los estragos causados por la alteración ydegradación de las cuencas de captación o del agua subterránea y de la calidad del agua en zonasalejadas y donde no llega nadie a dar apoyo.A esta lista hay que agregar otra lista de lo que puede calificarse de “causas de mortalidad” de lasiniciativas de gestión integrada del agua. Tienen orígenes mucho más mundanos y frecuentes,y son de carácter perverso o no perverso, tales como la corrupción, en diferentes niveles,que impide aplicar lo que dicen las leyes o la simple carencia de capacidades o ingenuidaden quienes toman las decisiones, formulan leyes o las aplican. 4Además hay otros factores no controlables por los gestores del agua, algunos de nivel macrocomo son el crecimiento exponencial y descontrolado de zonas urbanas y de la población engeneral, el incremento de la pobreza y la carencia de acceso a la educación y recursos económicosde gran parte de la misma, las migraciones de personas que trasladan con ello una culturaproveniente de otras latitudes y lugares o la violencia en zonas rurales que impiden conducirproyectos en vastas zonas.De esta larga lista, la intromisión constante de personas, que sin conocer el tema del agua ni de lagestión de cuencas o el ambiente, ocupan puestos claves en las instituciones especializadas(debido a favoritismos políticos),La carencia de continuidad en las acciones en materia de gestión de agua que requieren de unlargo plazo,La delegación de atribuciones a municipios o regiones sin darles los medios para podercumplir con sus misiones y en general a una falta de disciplina y conocimiento de lacomplejidad del tema por parte de las máximas autoridades de gobierno de turno de cadapaís o región son los aspectos más complejos de superar.Por eso se enfatiza que la gestión del agua debe ser política de estado y no del gobierno deturno.Se debe además reconocer que las capacidades necesarias para lograr una buena gestión delagua y las cuencas son dependientes de la estabilidad y capacidad de los gobiernos.Hoy inclusive esta estabilidad es necesaria que se extienda a nivel global o por lo menos más alláde las fronteras, con los países limítrofes con los cuales se comparten cuencas, sea por que se4 La falta de disciplina y continuidad en las acciones, la designación de funcionarios no aptos, asignados en puestostécnicos para cumplir con cuoteos políticos, cruce de funciones entre organismos, defensa cerrada de atribuciones enla gestión del agua y el ambiente, que ciertos organismos tienen pero no pueden cumplir (por ejemplo generalmentelos de salud no pueden cumplir con el tema de control de contaminación del agua ya que tiene otras prioridades ymucha escasez de recursos), asignación de funciones de manejo ambiental, de agua y de cuencas, prevención dedesastres y otras atribuciones a municipios o provincias (“descentralización por decreto”), sin darles los elementospara cumplir sus nuevos roles, y otra serie de situaciones que causan retrocesos significativos en los avancesCondiciones y patrones de acción para fomentar la gestión integrada de cuencas hidrográficas en América Latina 14


llegan a acuerdos de libre comercio (lo que impacta en la exportación de “agua virtual”), sea porque se fomenta las inversiones externas, como en minería en zonas con poco agua que compitencon las necesidades locales, o sea por que se han firmado tratados para la gestión de cuencastransfronterizas.No hay por lo tanto opción de gobernabilidad sobre el agua y las cuencas si el sistemapolítico institucional de un país no es lo suficientemente sólido y sus políticasmacroeconómicas y de relaciones exteriores (para la gestión de cuencas transfronterizas ypara la elaboración de acuerdos de comercio internacional) no son consecuentes con todaslas tareas que debe realizar para gestionar el agua. Una forma de mitigar este efecto, y lamejor defensa contra situaciones políticas y económicas difíciles, es que las autoridadesencargadas de la gestión del agua tengan mayor autonomía y sean más respetadas, lo que explicala lucha constante que tiene los responsables de su gestión para obtenerla.Debe recordarse al respecto que mientras nos juntamos, los comprometidos con la gestióndel agua, las cuencas, las franjas costeras, la fauna y los bosques y el ambiente en general,por el otro lado hay grupos muy importantes que toman decisiones sobre temas que parecenajenos al agua y el ambiente pero que en la práctica afectan a estos elementos y recursosmucho más que las decisiones contenidas en el estrecho marco de las decisiones de losexpertos del agua y el ambiente.Para enfrentar los obstáculos se opta por proponer soluciones tales como: “lograr la voluntadpolítica, declarar leyes de transparencia y de tolerancia cero, privatizar servicios de agua potabley saneamiento, descentralizar acciones, fomentar la participación local, aplicar el principio decontaminador pagador, reformular las leyes y normas, crear capacidades realizando múltiplesactividades de capacitación, fiscalizar mejor las acciones y ejercer un sistema de vigilancia,registrar los usuarios y los derechos otorgados y en general contar con mejor información” y asísucesivamente.Sin embargo solo se logra hacer parte de esto y con resultados muy variados, localizados y decorta duración. Repitiendo por lo tanto la pregunta inicial ¿Por qué, si se sabe que hacer enmateria de gestión del agua, no se hace?Antes de responder cabe, sin embargo, hacer una advertencia: La respuesta no es fácil.Todos en alguna manera tendemos a responder casi de inmediato con una idea preestablecida, tal como, por ejemplo, “Lo que falta es voluntad política...”.Si la respuesta fuera tan sencilla podríamos trabajar sobre eso y lograr impactos positivos. Todostenemos soluciones en mente pero es obvio que para tener efecto deberán ser aplicadas más deuna a la vez y siguiendo una estrategia de largo plazo, para ir superando uno a uno los obstáculos,siguiendo un orden de prioridades, prioridades que aun no hemos determinado.Axel Dourojeanni R. 15


3. Recomendaciones y alternativas aplicables para la creación de entidadesde cuencasPara superar los obstáculos mencionados, para establecer, consolidar y operar entidades decuenca, se han aplicado muchas alternativas. La percepción es que en América Latina en casitodos los casos de creación y operación de entidades de cuencas se han obtenido resultadosparciales pudiéndose diferenciar variados avances pero también muchos retrocesos.El camino (y ensayo) más común es crear un dispositivo legal que obligue o amparelegalmente la creación de estas entidades. La disposición de crear entidades de cuencas enteoría debería encontrarse esencialmente en las leyes sobre recursos hídricos, como en loscasos de Brasil y México, pero en la práctica se encuentran menciones a la creación de estasentidades en dispositivos legales muy variados.Algunas menciones a la gestión de cuencas están en leyes que apoyan la descentralización deactividades, en otras son leyes ambientales, de recursos naturales o solo forestales, en otrasson de promoción o fomento del desarrollo regional o agrícola, en otras son dispositivosmunicipales, en otras son dispositivos ambientales o de protección contra inundaciones oerosión y sedimentación o de rehabilitación de zonas afectadas por fenómenos naturalesextremos que ya han ocurrido o son leyes referidas a gestión de cuencas transfronterizas.En el mismo texto de las leyes sobre creación de entidades de cuenca se comienza a introduciruna variedad de situaciones que han a afectar su creación y consolidación. Es un consensogeneralizado que para dirigir adecuadamente los procesos para alcanzar tales objetivos serequiere de un adecuado sistema de gobernabilidad, sistema que implica una estrechainteracción entre gobernados y gobernantes. Ello implica la organización y fortalecimiento detodas las organizaciones que realizan acciones en la cuenca para que participen en mesas deconcertación, asambleas de coordinación o consejos de cuenca. El tipo de participantes y lacomplejidad en la conformación del consejo es directamente proporcional a la cantidad deacciones que se deben articular y coordinar.Lo primero a tener presente para formular una ley de creación de entidades de cuenca es elalcance y funciones de los procesos de gestión a ser realizados por la entidad de cuenca y lacaracterística de la institución a ser creada como secretaría de este consejo. (Al respecto sedebe tener cuidado cuando se quiere adaptar las entidades existentes para la gestión delagua, usualmente poco participativa, para que cumpla roles nuevos de gestión integrada delagua con mucha participación. La transición de roles no es nada fácil)Sin la definición adecuada de los roles de estas organizaciones, y sin la capacitación del personalpara hacer gestión integrada del agua por cuencas, es imposible que las políticas y leyespromulgadas se puedan aplicar adecuadamente. La carencia de objetivos claros impide precisar eltipo de organización más idónea para concertar y coordinar los procesos de gestión por cuenca ysobre todo crea cruces de funciones y celos entre instituciones que debiendo cooperar paraadministrar un sistema natural compartido, sobre todo el sistema hídrico, se enfrentan entre sí.Esta es la primera causa, entre otras varias, de que las iniciativas de creación y consolidación deentidades de cuenca no prosperen.Condiciones y patrones de acción para fomentar la gestión integrada de cuencas hidrográficas en América Latina 16


El mayor desafío es obviamente crear un sistema de gestión articulado sobre el territoriodelimitado por razones naturales, como lo es una cuenca, desde sistemas de gestión basados engobernar sobre limites político administrativos tales como son las provincias, municipios u otrasdemarcaciones de gobierno. A ello se agregan los problemas jurisdiccionales de los diferentesorganismos públicos y empresas públicas o privadas y la necesidad de fomentar la participaciónefectiva de múltiples actores si se desea pasar de gobierno a gobernabilidad.Contribuye a dificultar el paso de un sistema de gestión de gobierno clásico, sobre límites políticoadministrativos, a uno de gobernabilidad sobre espacios naturales, el hecho de que variasactividades de gestión, que solo se pueden realizar considerando toda una cuenca, han sido yaasignados como roles a provincias o municipios, como es el de manejo de cuenca (caso delEcuador donde las provincias tienen ese rol). Estos gobiernos locales en general no tienen aunconocimiento, capacidad o jurisdicción para cumplir con la ejecución de programas de manejo decuencas. El problema es que, como tienen ese rol, no están dispuestos al inicio a ceder lo que sele han dado como atribuciones y que estarían en este caso más de acorde con ser ejercidos poruna entidad de cuencas. Lo mismo pasa generalmente con los ministerios de salud que tiene a sucargo el control de la contaminación del agua pero no la capacidad o no le asignan la prioridadpara ejercer el mandato.La cantidad de acciones que abarca el proceso de gestión de la cuenca determina el tipo deorganización requerida para coordinarlas, sea en la etapa de formulación de planes y proyectos,en la etapa de inversión o en la etapa de operación de obras construidas y de manejo yconservación de recursos.GráficoJerarquización de acciones de gestión en cuencas hidrográficasGestiónIntegral(ambiental, social yeconómica)Gestión derecursosnaturalesGestiónmultisectorialdel aguaManejo de cuencasGestión sectorial delaguaFuente:Dourojeanni (1997c).Los nombres de los consejos son vinculantes con la cantidad de acciones que se articulan en elconsejo.Axel Dourojeanni R. 17


Empresas públicas o privadas (Gestión de agua con fines sectoriales para agua potable ysaneamiento, generación de hidroenergía, riego y drenaje, acuacultura, recreación y otros).Consejos de Agua de la Cuenca. (Gestión del uso múltiple del agua o gestión integrada delagua).Consejos de manejo de Cuencas. (Gestión de los recursos Naturales del Cuenca considerandosu efecto en el agua (Manejo de cuencas).Consejos de gestión de Recursos Naturales (Gestiónde todos los recursos Naturales de la Cuenca)Consejo de gestión del Cuenca ( Gestión integral de la Cuenca) Es el máximo nivel decoordinación de actividades.CONSEJO DE CUENCACONSEJO DE RECURSOS NATURALESCONSEJO DEMANEJO DECUENCASCONSEJO DE AGUA DE CUENCAGestión integradade la cuencaGestión deRecursosNaturalesGestiónMultisectorialGestiónSectorial delManejo de CuencasAdemás de la correcta promulgación de leyes, que crean entidades de cuenca, es necesariodisponer de análisis específicos, que justifiquen su creación. Si bien esta afirmación parecebanal, en la práctica no lo es.Para entender esta afirmación se debe partir por reconocer que en una cuenca se hanrealizado, se realizan y se proyecta diariamente ejecutar miles de accionesindependientemente de sí existe o no una entidad de cuenca. Tampoco es novedad elaborar unplan maestro para el desarrollo de una cuenca cuyos fines no son precisamente “manejarla” o“gestionarla”.De hecho cada municipio y región desde ya hace mucho tiempo elabora planes de desarrollopara sus espacios territoriales. También hay planes y proyectos elaborados y ejecutados porempresas públicas y privadas, acciones de Organismos no Gubernamentales y proyectos deasistencia externa como los Planes de Acción Estratégica de los proyectos GEF operados porla OEA. Es decir que antes de que se piense siquiera en crear una entidad de cuencas yaexisten miles de actores activos en la cuenca, planes elaborados y proyectos en ejecución ypor hacerse.Condiciones y patrones de acción para fomentar la gestión integrada de cuencas hidrográficas en América Latina 18


A partir de este reconocimiento surgen las siguientes interrogantes:a. ¿Es necesario ordenar o planificar o simplemente normar estas intervenciones en lacuenca por medio de una entidad específicamente dedicada a este fin? ¿Porqué y paraque? ¿Cuales son los beneficios esperados y los costos que ello conlleva esteordenamiento y control?b. ¿Cuáles, de las miles de acciones que se realizan en una cuenca, deben y merecen serordenadas o planificadas en forma consensuada para que se constituyan en acciones de“gestión integral del agua o la cuenca”?c. ¿Como perciben y reciben los actores, que actualmente intervienen en la cuenca, laposibilidad de que exista un sistema de ordenamiento de sus acciones en la cuenca queles imponga directivas y normas de acción cuando en este momento no las tienen?d. ¿Si cada actor cumpliera con las normas de intervención que cada acción tiene (odebería tener) sería o no necesario planificar sus intervenciones? ¿Bastaría con que secumplan normas de intervención? ¿Que tipo de planificación y control se requiere paraefectivamente lograr una gestión “integrada” del agua o de la cuenca?Si los actuales actores, léase por ejemplo municipios, ministerios y empresas públicas yprivadas, cumplen con las normas existentes, elaboran sus propios planes de acción yejecutan sus proyectos ¿Qué los induciría a querer establecer una entidad de cuencas yparticipar en un consejo de la misma?¿Funcionaría si se les impone legalmente esta entidad así como su participación en unconsejo, explicándoles luego la bondad y ventajas de disponer de una entidad de cuenca y unconsejo donde participarían? ¿O funcionaría mejor si naciera de ellos mismos elconvencimiento de la necesidad de disponer de este organismo colegiado de participación enlas decisiones de intervención en la cuenca y luego se legalizaría la entidad?En las experiencias prácticas revisadas de creación de entidades de cuenca se encuentranambas situaciones. La primera, la impuesta por ley, ha funcionando solo después de un largoproceso de concientización de los actores invitados a participar en los consejos, mesas deconcertación, asambleas o comisiones según el nombre que se le dio en la ley a la forma departicipación.El éxito de su permanencia sin embargo se basó en que la entidad creada tenía algo queofertar a los asistentes, tales como información consolidada, asistencia técnica, créditos,apoyos a iniciativas locales y participación efectiva de sus miembros en las decisiones deinversión. De allí que los proyectos de asistencia, mientras dispongan de fondos, tenganmás capacidad operativa, sobre todo de convocatoria.Para hacer esto a largo plazo una entidad de cuencas debía tener recursos financierosimportantes durante el período de instalación de la misma y una secretaría técnica (conautonomía) con personal calificado. El disponer de financiamiento inicial (dado por el estado)y autoridad legal es esencial, sobre todo durante los primeros años donde los actores son pocoproclives a aportar recursos propios.Axel Dourojeanni R. 19


Las iniciativas de creación de entidades de cuenca y consejos o mesas de concertación,nacidas, no por ley si no por necesidad sentida de los actores de la cuenca, también sehan dado en la región. Esta necesidad de coordinación se ha hecho a veces para mejorar lagestión del agua y en otras para la gestión de iniciativas de desarrollo en la cuenca donde seasientan varios municipios.Por ejemplo el consorcio intermunicipal para el desarrollo sustentable de la cuenca del ríoTaquari (COINTA) en el Brasil, reúne nueve Municipios. La justificación de la creación deeste consorcio se fundamenta en que así pueden integrar mejor sus políticas, optimizar losrecursos financieros, solucionar problemas comunes, desarrollar, conocer a los municipios ylas potencialidades de la región que podría desarrollarse conjuntamente, a través delintercambio de servicios y actividades especializadas, elaborar proyectos mayores y engeneral fomentar acciones consensuadas.En general las iniciativas parten de percibir un problema común a los actores que habitan enla misma cuenca como intervenciones poco coordinadas de organismos externos a la cuenca(ONG,s, empresas, ministerios), contaminación, inundaciones o falta de agua. Se unen engeneral en forma inicial para enfrentar un enemigo común y luego utilizan esa base paraenfrentar otro tipo de situaciones.Por ejemplo en materia de ordenar la intervenciones de organismos externos a la cuencas un casode organización que ha tenido una amplia repercusión internacional fue la creación de la mesas deconcertación en Cajamarca, Perú (ver recuadro). Fue una iniciativa del Alcalde de la ciudad ainstancias del autor del presente trabajo que lo sugirió en un taller dado en la localidad. Estainiciativa de mesa de concertación hasta el día de hoy, más de 20 años después, sigue vigente enel Perú ahora para combatir la pobreza.Como se indica la mesa de concertación fue creada por iniciativa del alcalde de Cajamarca en eseentonces (voluntad política y conocimiento).Unas de sus funciones iniciales fue la de coordinarlas múltiples iniciativas de asistencias técnica, muchas provenientes de donaciones y asistenciatécnica bilateral, que se iniciaban en forma aislada e inconsulta en la cuenca. La creación de lamesa de concertación tuvo mucho éxito sobre todo cuando aparecen luego grandes inversionistasen minería, y ese sistema de participación se ha extendido por todo el país.Condiciones y patrones de acción para fomentar la gestión integrada de cuencas hidrográficas en América Latina 20


Recuadro: Declaración de intenciones de un consorcio intermunicipalConsorcio Intermunicipal para el Desarrollo Sustentable de la Cuenca del Río Taquari“El desarrollo regional tiene que ser pautado, en la utilización del soporte ambiental y sus recursosnaturales de forma inadecuada, tratándolos como si fuesen perennes e inagotables.Está registrado en la memoria de nuestra comunidad la abundancia de los recursos naturales de laregión, así como el acentuado desarrollo de actividades económicas de inicio de siglo, utilizando elRío Taquari como vehículo de transporte de la Compañía Mato-grosense de Navegación. Tambiénestá el largo e intenso desarrollo de la actividad turística pesquera “predatora” de la región, en torno alRio Taquari y Coxim como uno de los de mayor pesca.El Consorcio Intermunicipal para el Desarrollo Sustentable de la Cuenca del Río Taquari, se presentacomo un mecanismo para integrar los esfuerzos comunes y consensuados de la comunidad local en susmúltiples fases, junto con los organismos gubernamentales y no gubernamentales. La consolidación deCONITA no será una solución para todos los problemas, sino un mecanismo para evitarlos yprevenirlos antes de su ocurrencia.Los recursos hídricos son escasos y necesitan de protección y de acciones que establezcanmecanismos e instrumentos para su gerenciamiento, garantizando a los actores y futuros usuarios delagua la sustentabilidad de este recurso de importancia fundamental para la humanidad. Queremoscontribuir para este proceso, justamente en el año que Brasil obtiene la ley que establece una políticaNacional de recursos Hídricos, No 9.433/97COINTA es una organización y una herramienta gerencial para el cambio organizado y planeado, anivel de intervención a favor de la gestión de los recursos hídricos, medio ambiente y desarrollosustentable para la mejora contínua. Estaremos empeñados en la implementación de COINTA,apostando e invirtiendo en la mejora contínua, identificando los mejores métodos operacionales paralas futuras acciones del consorcio, proporcionando un excelente desempeño para la región.Es en ésta perspectiva que el plan de acción está concebido, trazando un conjunto de acciones enforma de directrices prioritarias para la región y que serán objeto de perfeccionamiento por partede la comunidad, a través de la realización de consultas y audiencias de los Municipios hastafinales de 1997. Para el completo éxito de las acciones pretendidas, tenemos la convicción de quenecesitamos conocer la cuenca del Río Taquari, conocer a su gente, historia, hábitos culturales,conocer e intercambiar experiencias con otros modelos de gestión ambiental a través de cuencashidrográficas.Una vez creadas es muy necesario mantener un monitoreo y registro, en forma regular, delos ahorros y beneficios que genera la entidad de cuencas, por ejemplo por evitar conflictospor el uso del agua, por evitar inundaciones, por concertar acciones entre varios actores, porayudar a reducir la contaminación del agua y otras cientos de acciones ejecutadas bajo un sistemacoordinado de decisión para intervenir en la cuenca. Esto se hace poco o nunca e impide justificaradecuadamente la necesidad de su permanencia.Axel Dourojeanni R. 21


Recuadro: Cajamarca – Hacia un Modelo de Desarrollo Sustentable“La mesa de Concertación es una estrategia que busca la participación interinstitucional pública yprivada, así como de las organizaciones populares, de los empresarios y comerciantes. Todos los actoressociales, económicos y políticos, tienen por finalidad ponerse de acuerdo en como lograr el desarrollo deCajamarca, construir una visión común, definir las ventajas comparativas que tenemos, la forma como nosrelacionan con la comunidad mayor.Este espacio de participación lo propicia la municipalidad dentro del concepto del rol promotor dedesarrollo del gobierno local, pero la mesa no es de la municipalidad; la mesa es de la sociedadinstitucional de Cajamarca; la mesa global lo preside el Alcalde por ser elegido por el pueblo; sin embargolos presidentes de las mesas temáticas son elegidos por las instituciones que conforman cada mesa, y nonecesariamente lo puede presidir un regidor; sino que cada mesa puede ser presidida por representante delas instituciones y/o organizaciones. Este criterio lo he venido implementando.Nuestro deseo es que las mesas logren su propia institucionalidad y se conviertan en los interlocutores conel gobierno local, regional, nacional; con la cooperación interna y externa, y que la mesa se convierta en elespacio de generación de propuestas y acuerdos comunes; la mesa no puede inferir en la autonomía de lasinstituciones; lo único que busca es proponer el Plan de Desarrollo Sustentable de la Provincia, definir losproyectos estratégicos, buscar financiamiento y cooperación técnica. La función de la mesa no es ejecutarproyectos; éstos serán ejecutados por convenios interinstitucionales de las entidades que participan en lamesa.En vista de que la concertación se construye como un proceso, en este período necesitamos definir unconjunto de aspectos que probablemente no están claros, como: la estructura orgánica, los estatutos, sureglamento interno, la finalidad de la mesa, entre otros aspectos.En este boletín, queremos saludar a todas las instituciones que intervienen en la mesa; su esfuerzoparticipativo en la primera etapa del gobierno municipal nos ha permitido tener logros evidentes como el“Plan de Desarrollo Sustentable de la Provincia”, que lo estaremos alcanzando próximamente. Estamosseguros que en torno a este documento podemos iniciar un intercambio de ideas y apreciaciones, estamospreparando un Taller para analizar este documento.Terminado este proceso, debemos llevarlo a un referéndum para que el pueblo de Cajamarca de su opiniónfinal. De ser aprobado, será responsabilidad de las instituciones y de los gobernantes cajamarquinosllevarlo a la práctica, probablemente perfeccionándolo, pero manteniendo los ejes centrales que apuntancomo lograr el desarrollo de Cajamarca.La concertación es un reto lleno de posibilidades, pero también de dificultades, dependede nuestravoluntad lograr que este modelo sea viable; si logramos que las mesas funciones, estaremos aportando conun granito de arena en un nuevo modelo democrático y participativo de gestión.” Luis Guerrero, Alcaldede Cajamarca, hoy congresista.Estos ejemplos indican que la creación de entidades de cuenca no debe hacerse solo porintuición. Se debe tener claro para lo que va a servir y bajo que condiciones deberán operarpara tener éxito. A veces las entidades se crean por simple imitación de lo que se hace enotros países, por inducción de una donación o por la acción de algún organismo nogubernamental o de una universidad o la iniciativa momentánea de una persona queocupa un cargo importante o por acuerdos internacionales con relación a cuencastransfronterizas. El éxito de la creación de entidades de cuenca se basa sin embargo enla convicción de su necesidad por parte de muchos actores.Condiciones y patrones de acción para fomentar la gestión integrada de cuencas hidrográficas en América Latina 22


Inclusive muchos actores pueden aprobar su instalación pero aun así son pocos los queverdaderamente entienden y el rol de la misma y sus beneficios potenciales. Solo ven loscostos. En estos casos ni el consejo de la cuenca ni la entidad sobreviven ante un cambio deautoridad que no la apoya.Agrega confusión el hecho que son escasos los actores, que participando en un consejo decuenca, comprenden desde un inicio la complejidad de las acciones de gestión de cuencas ysus variados matices y cuales son sus roles. Además normalmente asisten a las reuniones deun consejo en la medida que esperan recibir algún beneficio, pero no necesariamente paracomprometerse en ejecutar y acatar las acciones y normas acordadasPor lo señalado es necesario que toda legislación aclare, lo mejor posible, la asignación odefinición de los roles de los variados actores que intervienen en unos procesos degestión de cuencas. Sin esta definición se fomentan más conflictos entre los actores enlugar de evitarlos.Durante el proceso de instalación de las entidades y consejos de cuenca surgen otrasinterrogantes tales como: ¿Quiénes deben estar representados en el consejo de la cuenca?¿Que atribuciones tienen? ¿Cómo se les elige como representantes? ¿Quién debe hacer que enla cuenca y en el consejo? ¿Con qué autoridad y legalidad pueden aplicar las decisionestomadas en el consejo? ¿Con qué recursos podrá aplicar los planes elaborados para la gestióndel agua o la cuenca? ¿Cómo apoyar la gestión de los actores sin sustituir su autoridad?Estas preguntas deben ser respondidas para darle contenido en las normas que viabilicen laaplicación de la ley.Debe recordarse además que, así como hay personas que abogan a favor de crear entidades decuenca, sin saber muy bien para que sirvan tales entidades, hay otro tanto de gente que seopone a su creación, también sin saber mucho para que sirvan. Ambos grupos de personasactúan por intuición y razones personales muy diversas, sin fundamentos sólidos.Ello no significa que también existan, en ambos lados, promotores y opositores conconocimiento de las ventajas y desventajas que les puede traer la existencia de talesentidades, pero son los menos. La experiencia señala que en los debates en general hay másignorancia que conocimiento sobre lo que significa crear tales entidades, los compromisosque adquieren los actores y otros pormenores. Por ello es sintomático que las iniciativas másexitosas hayan partido de ver un problema evidente y compartido por todos, como sucede enuna reunión que ocurre después que una inundación afectara a todos los usuarios presentes.De lo anterior se infiere que es muy necesario realizar campañas masivas de difusiónsobre las ventajas y desventajas de crear tales entidades de cuenca, sus funciones, lasformas de participación, las de financiamiento, los compromisos que adquirirá lapoblación, las consecuencias de no crearlas y por lo tanto no tomar previsiones paraordenar el uso del agua y la cuenca y otros pormenores. Estas campañas no parecen serconsideradas con la fuerza debida en el momento de crear entidades de cuenca lo que engeneral afecta su operatividad.Axel Dourojeanni R. 23


4. Los programas de manejo de cuencas en América LatinaLas cuencas sirven para muchos tipos de gestión de territorios, de elementos y recursosnaturales, pero sobre todo se basa en la gestión del agua y de sus cauces naturales y elordenamiento de la tierra y su buen uso. Los sistemas de gestión por cuencas sin embargo,sobre todo en zonas de montaña sirven como territorio para articular acciones por parte de lacomunidad que la habita y por parte de las agencias e instituciones públicas y privadas queintervienen en la misma.Estando en conocimiento de los límites de usos que pueden ser exigidos a los recursos naturalesde una cuenca se puede determinar que tipo de manejo es el más adecuado para satisfacer lasdemandas de la sociedad y de la población que la habita sin destruir la capacidad productiva yambiental de la cuenca.La gestión integrada de cuencas debería incorporar el total de su territorio y las zonas costeras, silas hubiera, para obtener resultados efectivos dado que el equilibrio de toda la cuenca depende delequilibrio de sus cuencas menores. En a práctica ello se consigue trabajando por sub cuencasprioritarias (sobre todo donde hay interés manifiesto de la gente del lugar) y poco a poco abarcarotras. Se supone que las comunidades de la cuenca están más dispuestas a actuar si participan enlas decisiones que los afectan (consultados, informados, concertados, decididos en formaconjunta o transferida a ellos) y si son ellos mismos quienes demandan asistencia para enfrentarsituaciones sentidas.Las decisiones concernientes a la explotación de los recursos naturales (tierras, aguas y otrosrecursos ambientales) pueden integrarse por la conexión que tienen con el agua compartida en unsistema común e integrar las zonas de desembocadura de los cauces. Las responsabilidades de losactores participantes pueden estar más claramente determinadas de acuerdo a las capacidades deuso de los recursos de la cuenca y de las capacidades y necesidades de sus usuarios. Lasestrategias y planes de acción para los recursos naturales de la cuenca pueden ser desarrollados eimplementados en sociedad entre los gobiernos y las comunidades pero es bueno que tenganapoyo para facilitarles la tarea.Si bien la cuenca tiene todas estas aptitudes potenciales no siempre es fácil utilizarlas como baseterritorial para hacer gestión ambiental, a no ser que este ligada a la gestión del agua. Losinconvenientes más serios son obviamente la incompatibilidad entre las autoridades designadas oelegidas para gobernar sobe territorios delimitados por razones político administrativas con lasdesignadas para gobernar sobre espacios delimitados por razones naturales como las cuencashidrográficas. De allí la importancia de que cada cual tenga claro sus roles.La gestión del agua por cuencas muchas veces se confunde con lo que se conoce como manejode cuencas. Esta confusión es causa de muchos problemas, sobre todo de definición de roles delas autoridades públicas y por eso vale la pena diferenciarlos. La confusión se hace más evidentecuando a las entidades de agua por cuencas se les denomina consejos “de cuenca” o agencias “decuenca” en lugar de denominarlos consejos o agencias “de agua” por cuencas. Hay que evitarconfusiones que no son banales en el momento de definir leyes, asignar recursos financieros yCondiciones y patrones de acción para fomentar la gestión integrada de cuencas hidrográficas en América Latina 24


sobre todo discernir entre lo que compete a ser realizado con fines de gestión ambiental (talescomo conservación de suelos) de los que competen a la gestión propia del agua. Por eso mejorque los términos sean más precisos en las leyes de aguas.El manejo de cuencas, en todas sus escalas de complejidad 5 , requiere de una gestión fina, dondela participación de las personas que habitan cada cuenca es vital para tener éxito. Esto no es fácilsi se piensa que se deben involucrar a los propios usuarios en la ejecución de las acciones,usuarios a veces ubicados en zonas de difícil acceso, muchos en situación precaria o marginalubicados en laderas y sin organización claramente establecida. En estas circunstancias es muydifícil convencer al ministerio de hacienda y a los inversionistas de invertir en programas demanejo de cuencas (en la práctica, no hay “un” proyecto de manejo de cuencas si no, un conjuntode proyectos).Aun cuando económicamente se pruebe cierta rentabilidad en el mismo lugar y aguas abajo(servicio ambiental) no es fácil determinar como se van a recuperar las inversiones. Por eso quelos únicos privados que invierten en programas de manejo de cuencas son las empresas dehidroelectricidad 6 y las de agua potable, sea por controlar el aporte de sedimentos, sea para evitarla contaminación en el origen y en raras ocasiones para apoyar el desarrollo de las comunidadesque habitan las partes altas de las cuencas.La mayor complejidad para conducir programas de manejo de cuencas reside en involucrar amiles de actores en el proceso si se quiere hacer acciones en gran escala y no solo en “proyectospiloto”. Para ello se necesitan muchos recursos y sobre todo tiempo. Por ello las actividades demanejo de cuencas exitosas se basan en programas de inversión de muy largo plazo, que superanlargamente el período de un gobierno. Es por ello muy interesante observar que cuando unaempresa de hidroenergía o de agua potable, de carácter intrínsecamente estable o permanente,decide montar una unida de manejo de cuencas, tiene, as éxito en sus logros que si se hace a partirde proyectos de corto plazo.Por otro lado no se puede ser tan exigente en los aspectos de rentabilidad aplicando estudiosconvencionales de análisis beneficio costo a cada una de las acciones que se realizan muchasveces con participación gratuita de mano de obra de los habitantes locales, en zonas remotas y aveces a gran altura, de la población local más pobre. Al respecto hay que desarrollar una serie deindicadores, que hoy en día están aun en evolución, para evaluar los beneficios y costos de cadauno de esos múltiples proyectos que conforman un programa de manejo de cuencas desde laperspectiva del habitante local. No basta con hacerlo desde la perspectiva de un banco prestatarioo de una empresa, que, por ejemplo, quiere reducir el aporte de sedimentos a un embalse.En el caso de inversiones en grandes obras hidráulicas es relativamente fácil conseguir apoyopara obtener préstamos y controlar las inversiones de millones de dólares. En los temas demanejo de a agua y cuencas en escalas pequeñas, se deben preparar miles de personas, establecer5 El término manejo de cuencas se interpreta libremente en América latina. Para algunos puede ser controlar un torrente mientrasque para otros es mejorar la calidad de vida de todos sus habitantes. En general se asocia a programas de conservación de suelos ymanejo agro silvo pastoril pero más recientemente se vincula mucho más a la protección de la calidad del agua superficial ysubterránea.6 Como el Instituto Costarricense de Electricidad o la empresa de agua potable de Cuenca, Ecuador.Axel Dourojeanni R. 25


agencias distribuidas por todo el país, elaborar manuales y en general crear una gigantesca mallaparticipativa y con conocimiento, que cubra hasta el último rincón del territorio de un país.Para este tipo de inversiones, en programas nacionales de manejo de cuencas, hay en general unprofundo recelo por parte de los bancos. No es fácil controlar la inversión que se hace en cientosde pequeños proyectos (en Venezuela se intentó en los años 70 hacer un programa de seguimientodel subsidio conservacionista con cierto éxito), lo que favorece el mal uso de los recursos y lacorrupción, ni conocer la rentabilidad que tendrá. El control del avance de las inversiones enpequeñas obras y acciones de manejo de cuencas es complejo y los plazos para ver los efectos delas inversiones son largos, trascendiendo más de un gobierno.El ejemplo más claro de este tipo de programas lo constituyó el Servicio de Conservación deSuelos de los Estados Unidos de Norte América. Es un servicio que cubrió todo el país deagencias, organizó usuarios, elaboró manuales y financió investigaciones por décadas. EnAmérica Latina ello se ha intentado hacer muchas veces con diferentes resultados, la mayoría decorta duración o cobertura. Lo más inquietante es que cuando tienen cierto éxito se vuelvenpresas de la codicia de algunos que ven en estas redes la posibilidad de hacer campaña para suspartidos políticos, ubicar a sus partidarios dándoles un empleo al mismo tiempo que darlepresencia en lugares remotos al gobierno de turno o que tratan de anularlos por considerar quefavorecen partidos de la oposición.Condiciones y patrones de acción para fomentar la gestión integrada de cuencas hidrográficas en América Latina 26


5. La gestión del agua por cuencas en América LatinaSi subimos en la escala de acción y tomamos las grandes cuencas o agrupaciones de cuencas paracrear tener una plataforma de gobernabilidad sobre el agua, nos encontramos con la opción decrear entidades de aguas por cuencas (Concejos, Agencias, Corporaciones o Autoridades decuencas en general). A este nivel, que es el caso de México y Brasil, podemos suponer que es másfácil construir lo que algunos llaman “el andamiaje institucional” necesario para empezar a hacerpor lo menos una gestión coherente del agua con fines de uso múltiple y, si posible integral, asícomo eventualmente sentar las bases para manejar las cuencas de captación 7 .Si bien la creación de entidades de gestión de aguas para grandes cuencas, en su fase inicial noreviste la complejidad de crear un sistema nacional capaz de llegar a miles de pequeñas cuencas ylocalidades como es el caso de manejo de cuencas, no es menos cierto que también requieren deun largo apoyo del estado para partir y consolidarse. La instalación, por ley, de una entidad deaguas por cuencas, es solo el primer paso como se puede apreciar en el caso de la instalación delos 25 consejos de cuencas de México 8 .Es importante crearlos por mandato legal, pero no se van a convertir en un sistema operativo yautosuficiente financiera y jurídicamente si no cuentan con un apoyo sostenido del estado. Losexcelentes avances logrados en México con la instalación de los consejos de cuenca se hanconvertido en un ejemplo que los demás países quisieran seguir, pero ello es aun muy frágil y porlo tanto el estado deberá hacer un gigantesco esfuerzo para consolidarlos.Países como Francia llevan más de 30 años en los proceso de consolidación de sus agencias y alcomienzo recibieron enormes sumas del fisco para partir. No es por lo tanto un asunto simple porque en todos estos procesos se están creando nuevas formas de gobernabilidad sobre territoriosdelimitados por razones naturales donde antes no existían autoridades ni participación ni de lasinstituciones del estado ni mucho menos los usuarios y de la población. Además nadie pagaba porgestionar el ambiente y es difícil cambiar las costumbres para asumir nuevos compromisos.7 En general es poco común que las entidades de aguas por cuencas se interesen en patrocinar proyectos de manejo de cuencas.Una excepción es el caso de la Corporación del Valle del cauca en Colombia. En dicho país además existen fondos que seobtienen de las empresas de generación de hidroenergía para el manejo de las cuencas y en general el financiamiento deldesarrollo de la región donde se ubican.8 “Los Consejos de Cuenca todavía no son organizaciones suficientemente consolidadas. El diálogo y la negociación, coninformación apropiada y compartida, todavía no son instrumentos cotidianos para la gestión integrada del agua por cuenca. Enalgunos casos se sigue pensando en que es el Gobierno Federal el que debe resolver el problema de distribución o contaminaciónexistentes, dado su carácter de autoridad nacional en la materia. En otros, no ha sido posible llegar a decisiones consensuadas.Algunos representantes de los gobiernos estatales o los usuarios exigen que esas decisiones reflejen las posiciones, intereses odemandas de sus representados, sin conceder ni aceptar que la cuenca es un conjunto natural indivisible e interdependiente entodas sus partes”. (Fuente: documento base de la reunión “Desafíos para consolidar los consejos de cuenca: nuestrasresponsabilidades con el presente y el futuro, Segunda reunión de Consejos de Cuenca, México, Octubre 2003).Axel Dourojeanni R. 27


Recuadro: Un programa Nacional de manejo de Cuencas en el PerúEl tema de manejo de cuencas nace en el Perú, con ese nombre en la Universidad Nacional Agraria “LaMolina” en 1969 (obviamente que el Manejo de cuencas se hace en el Perú desde la época preincaicasolo que no se utilizaba ese nombre. Este aspecto sin embargo reviste importancia singular para el éxitodel enfoque y destaca al Perú por sobre otros países de la región. En la mente del peruano altoandino elmanejo de cuencas existe desde hace siglos). Es en ese centro que se forman los futuros profesionalesque luego trabajaran en el tema. Además en algunas provincias del país, sobre todo en Cajamarca, habíapersonas vinculados a universidades y el Ministerio de Agricultura que realizaban labores en la mismadirección aun que a veces con nombre diferente. Todo este trabajo sirve de base para el inicio delprograma nacional de manejo de cuencas que parte solo en 1980 a escala nacional.La idea de hacer un programa nacional de Manejo de Cuencas comenzó en 1974 en la Subdirección deManejo de Cuencas del Ministerio de Agricultura del Perú. El proyecto se inicia sin embargo solo en1980 con un proyecto grande y nace como programa alrededor de 1985 El primer intento de crear elPrograma Nacional de Manejo de Cuencas partió con la idea de convertir un programa de “Asistenciatécnica a Comunidades Campesinas” que consistía simplemente en tener un fondo pequeño para atenderlas demandas contenidas en los famosos memoriales de las comunidades remitidas en papel sello sextoal Presidente de la República, en ese entonces Velazco Alvarado. Lo que se hizo fue ordenar laasistencia a las comunidades indígenas agrupando los memoriales por cuencas.Ese primer intento se pensó que conduciría a crear un programa integrado de manejo de cuencas y laposibilidad de crear mesas de concertación en todo el país ( ese enfoque fue tomado en Cajamarca muyposteriormente por su alcalde basándose en las sugerencias del manual de procedimientos de gestiónpara el desarrollo sustentable publicado por el ILPES y la CEPAL). El desconocimiento del enfoque demanejo de cuencas y su complejidad conjuntamente con el énfasis en el fomento del riego, tanto en lasdemandas campesinas como en el interés del Ministerio de Agricultura, cambió el destino del primerintento de formular un proyecto de manejo de cuencas a un proyecto “mejoramiento de riego en laSierra.Así nació el llamado plan MERIS (Plan de Mejoramiento de Riego en la Sierra). Ese proyecto sentó lasbases para crear posteriormente la Dirección general de Pequeñas y Medianas Irrigaciones juntando elPLAN MERIS (financiado en su primera etapa por AID) con La línea Global de Pequeñas y Medianasirrigaciones (financiado con un préstamo del BID), más orientados al riego y en general a construirobras hidráulicas..Ello le quitó la idea original de conducir proyectos complementarios al de uso del agua como eran larehabilitación de andenes y la conservación de suelos, la reforestación para el manejo de las cuencasalto andinas del Perú con alta participación campesina.A inicios de 1977, se puso nuevamente en marcha un pequeño proyecto de manejo de cuencas ypaulatinamente se comenzó con la elaboración del proyecto de manejo de cuencas (actualPRONAMACHS) para financiamiento de la AID. El proyecto se elaboró entre 1978 y 1979.Recién seinicia en 1980 y duró como proyecto hasta 1985. En la primera etapa participaron varios profesionalesformados en universidades de Lima y provincias siendo una etapa de gran debate sobre como procederentre los técnicos peruanos y los de los estados Unidos con experiencia en el Servicio de Conservaciónde Suelos en ese país.En la segunda etapa, 1985-1990 crearon el actual PROGRAMA de Manejo de Cuencas y Conservaciónde Suelos (de proyecto pasó a ser Programa). Enfatizaron: la inserción del programa en la estructura delestado para tender a su institucionalización, la masificación del trabajo de difusión y asistencia técnica,la participación de la sociedad civil, la incorporación del concepto “cuenca”, como unidad de ejecución,la ampliación de cobertura del programa y la consolidación de su estructura operativa.Condiciones y patrones de acción para fomentar la gestión integrada de cuencas hidrográficas en América Latina 28


Recuadro: Un programa Nacional de manejo de Cuencas en el Perú (Cont.)Sin embargo era la época de Sendero Luminoso y se trabajaba con muchas dificultades. Con el comienzodel control sobre la violencia en las zonas alto andinas, en 1990, el programa tuvo un fuerte impulso,además por cuanto el propio ministro de agricultura de ese entonces tenía una vocación por el tema eltema.Esta etapa tuvo como objetivos la implementación del programa a nivel nacional, la asimilación de losproyectos de aguas y forestación a la estructura del programa, la participación del estado con recursosimportantes la consolidación del concepto manejo de cuencas y la incorporación de la dimensión “luchacontra la pobreza” en la estrategia de intervención del programa. El programa pasó entre 1980 y el 200 de11, a 15 y luego a 125 agencias cubriendo todo el territorio de la sierra peruana.Lamentablemente sobre todo en la segunda etapa del gobierno anterior el programa inevitablemente sepolitizó, en gran parte por su éxito y por que era una representación del gobierno de turno en las zonasmás alejadas del país. Es decir tuvo esa doble lectura.Cuando sube el nuevo gobierno en el 2000 estuvo en duda su continuidad. Sin embargo sobrevive hastahoy, porque en el Ministerio de Agricultura se aprecia que es muy importante para atender los pobladosmás alejados de la Sierra. La casi única presencia del gobierno se hace aun por medio de las agencias delPrograma de manejo de Cuencas. Es un mérito de muchas personas el haberlo mantenido,constituyéndose en el proyecto nacional de manejo de cuencas de más larga duración y cobertura enAmérica Latina. El programa sigue por lo tanto vigente.El programa actual aun tiene por misión diseñar, promover y ejecutar acciones técnico administrativas yde gestión para el manejo integral de cuencas hidrográficas mediante la conservación de suelos,reforestación e infraestructura rural, con el fin de proteger y aprovechar racionalmente los recursosnaturales renovables, humanos y de capital existente en las zonas alto andinas. Desarrollar experienciasde manejo de cuencas, mediante un proceso paulatino de generación de instrumentos acordes a lascaracterísticas de la sierra del Perú. Promover la ejecución de acciones integradas inherentes al usoracional de los recursos naturales renovables: agua, suelo y vegetación.Continuar consolidando y validando un conjunto de conocimientos, para reforzar y formar cuadroshumanos en lo concerniente al manejo de cuencas. Su actividad principal es promover y asistir a lasorganizaciones campesinas en la conservación de suelos, reforestación, construcción de pequeñas obrasde riego, construcción de almacenes, fondos rotatorios en insumos e iniciativas empresariales. Estasacciones aplicadas de manera focalizada e integrada en las micro cuencas generan condiciones para unmejor aprovechamiento de los frágiles ecosistemas de la sierra, controlando los procesos de degradacióny mejorando la producción para el autoconsumo y el mercado.Las estrategias del programa son: focalización en zonas estratégicas, proceso de planificaciónparticipativa, coordinación interinstitucional, difusión y motivación, acta de acuerdo, diagnostico, planagrario anual comunal, conformación de comités.Ejecución de obras y actividades por los comités de obras y comité conservacionista. Seguimiento yevaluación del plan agrario comunal, transferencias de responsabilidades a las organizacionescampesinas.Ref.: Basado en experiencias personales y comunicaciones de Gonzalo Pajares y Jaime Llosa, Lima,2002.Axel Dourojeanni R. 29


¿Habrá entonces una forma de convencer a los gobiernos de turno que las políticas de gestión delagua y las cuencas deben ser políticas de estado y no de gobierno? ¿Cómo convencerlos de queaprueben aportes financieros, incluyendo a las agencias internacionales de préstamo, consistentescon la importancia y envergadura de la tarea a emprender? Quizás lo que por ahora salva algo eimpide que las situaciones lleguen a peor es que el agua es su propio abogado defensor y se hacenotar social y económicamente cuando falta o cuando sobra o cuando se contamina “en exceso”.Ello mueve a la población y a las industrias a protestas y reclamos y el tema vuelve a la agendapolítica, por lo menos por un tiempo.No deja sin embargo de ser preocupante que solo las situaciones extremas causan reacciones enlas autoridades públicas indirectamente ligadas a la gestión del agua. Sin embargo no es posiblegestionar el agua con la poca o volátil prioridad con que se trata el tema en la agenda pública. Lomás preocupante es el escaso trato que se le da en las políticas macroeconómicas donde se tiendemucho más a proteger las inversiones de proyectos de explotación por ejemplo minera, que a laconservación del recurso hídrico y al fomento de su uso equitativo.Toda acción de gestión de agua y de cuencas requiere un largo período de maduración y por ellono pueden resolverse situaciones conflictivas en un corto plazo, peor aun si estas no se evitan conuna adecuada planificación.Si bien la agenda pública le da prioridad al tema de servicios públicos, tan importantes como sonel agua potable y la generación de hidroenergía, ello no es suficiente para lograr gestionarintegralmente el agua ni manejar las cuencas de captación. El estado no puede dejar de lado su rolde regulador, no solo de estas empresas, sean públicas o privadas, si no también su rol deregulador de los sistemas de bien común como son los cauces naturales, los ríos, los acuíferossubterráneos, los humedales o las franjas costeras.Así la protección de ecosistemas, de los cauces de los ríos y lagos, de los humedales, el control deinundaciones, el ordenamiento del uso del territorio o el control de la sobre explotación de aguasubterránea o alteración de zonas de recarga es una tarea fundamental del estado. Obviamentepara lograrlo requiere la participación de los actores usuarios y de la sociedad pero no puededelegar su rol de autoridad y de fiscalizador del cumplimiento de las leyes, normas y acuerdos.6. ¿Quién gobierna a quien en la gestión del agua y como evitar ladescoordinación?Las autoridades de aguas, inclusive las de más alto nivel, se ven enfrentadas a la intromisiónvoluntaria o involuntaria de muchos actores que toman decisiones que afectan significativamentela capacidad de gestión del recurso. Muchas de estas decisiones son tomadas por actoresexógenos al tema del agua.Así empresas privadas estando fuera de una cuenca o dentro de ellas deciden hacer grandesinversiones alentadas por estímulos de inversión que terminan afectando significativamente elbalance hídrico de una cuenca y la cuenca misma y los cauces naturales. El gestor del agua se vesúbitamente enfrentado a tener que abastecer de agua a una ciudad que se ha expandido sincontrol en las laderas de los cerros o proteger viviendas ubicadas en zonas de riesgo o a supliragua en zonas donde ya se sobre explotó el agua subterránea.Condiciones y patrones de acción para fomentar la gestión integrada de cuencas hidrográficas en América Latina 30


¿Cómo reaccionamos, los comprometidos con la gestión del agua y las cuencas y el ambiente,frente a estas situaciones de intervención externa? ¿Cómo hacer frente a las decisiones defomento de inversiones y tratados de libre comercio, de exportaciones de productos queconsumen alta cantidad de agua en su producción (exportación de agua “virtual”), de tratados degestión compartida de cuencas transfronterizas o de privatización de empresas públicas que luegono están comprometidas con la gestión del agua de la cuenca de donde captan y obtienen susrecursos?Diciéndolo en primera persona “¿Los gestores del agua estamos preparados y tenemosacaso tribuna para opinar sobre tales decisiones o simplemente nos circunscribimos anuestro mundo del agua donde nos encontramos entre las personas que ya estamosconvencidos de lo que hay que hacer? “ En general parece que esto último es lo que prima.Es verdad sin embargo que en las grandes reuniones sobre el agua, sea a nivel mundial como anivel nacional, siempre se invita a las más altas autoridades públicas, si posible el presidente de larepública y a los congresistas, aun cuando sea para dar el discurso que se le prepara para lainauguración o la clausura. En estas reuniones sin embargo, no aparecen generalmente losresponsables de la política fiscal aun cuando vaya el presidente de la república a lainauguración o a la clausura.Las reacciones que tenemos frente a estas situaciones, los que estamos vinculados al tema delagua, son en general muy variables y cada uno de nosotros creo que ha ensayado casi todas.Algunos optan por hacer campañas de concientización, otros proponen cambios en la leyes, otrospiensan que si valoran los recursos naturales y el ambiente en general se va a convencer a losinversionistas,Otros nos dedicamos a investigar y proponer soluciones técnicas de todo tipo, otros van hacia lamovilización social y reclamos a veces por vía judicial, otros van por el lado educativo o decreación de capacidades y así sucesivamente.En general se ensayan todas las opciones, sobre todo si hay algunas que están más “de moda”como los instrumentos económicos, las mejores prácticas, los mercados de agua o lasprivatizaciones.Por eso se puede afirmar que no hay fórmula que no haya sido ensayada con diferenteséxitos en América latina para mejorar la gestión del agua ( lo malo que en forma pococonsistente…). Ello incluye ciertamente también la de hacer reuniones y declaraciones a nivelnacional y mundial y publicar las memorias de las mismas con la esperanza de que los actoresque puedan hacer algo al respecto tomen las decisiones correctas. Lanzamos las ideas con laesperanza que alguien, en un lugar clave, las haga suyas y las aplique.Por el otro lado también hay escepticismo fundado que con ello se logrará algo y por ello seaprecia que en todas las propuestas de creación de organismos de gestión de agua por cuenca seenfatiza la importancia de tener autonomía financiera y jurídica.Axel Dourojeanni R. 31


Ello para precisamente evitar que el tema del agua sea tratada en forma aleatoria por lasautoridades de turno. Estas ideas de “independencia” se enfrentan a obstáculos serios, porejemplo, los dados por las leyes presupuestales existentes en cada país que usualmente tratande evitar que existan impuestos o captaciones de dinero dirigidos a aspectos específicos, oenfrentamientos con las funciones asignadas a municipios en materia de gestión de agua ycuencas.Hay ciertas condiciones básicas, independientemente de la situación socio-económica ypolítica macroeconómica del país, que se deben cumplir para facilitar el ordenamiento delas acciones tendientes a la gestión del agua y las cuencas..La primera es asignar roles claros a las instituciones que tiene que ver con la gestión del agua, ysus cursos naturales y obras hidráulicas principales, de las funciones de las entidades encargadasde del manejo de las cuencas y el ambiente en general.Al respecto no se debe entregar roles de Manejo de Cuencas y de gestión ambiental engeneral a las instituciones encargadas de gestionar el agua por cuencas. Este tema siempre hasido polémico por cuanto con la creación de los ministerios del medio ambiente muchas veces seha pretendido que las agencias promotoras del uso del agua (o simplemente de gestión del agua)se conviertan también en agencias de manejo de cuencas y de gestión ambiental en general.También se pretende que las entidades de agua por cuencas, como los consejos de cuenca, seconviertan en entidades ambientales de cuencas lo cual crea confusiones en los roles. En lapráctica ello no funciona por cuanto la institucionalidad ambiental y de manejo de cuencas confines productivos y conservacionistas debe estar separada de la institucionalidad del agua. Estopermite que la entidad ambiental haga cumplir a la entidad de aguas las normas ambientales yademás pueda inclusive cobrarles por el servicio ambiental que presta el buen manejo de laszonas de captación de agua.Una de las causas de las confusiones es originada por las propias leyes de aguas cuando a lasentidades de gestión de agua por cuencas se las denomina, como se dijo más arriba, agencias oconsejos “de cuenca” en lugar de determinarlas como agencias o concejos “de aguas” dando lugara confusiones jurisdiccionales, no solo con las autoridades ambientales, sino también con lasautoridades político administrativas sobre municipios o estados.También se debe reconocer que las autoridades ambientales no tienen definidos sus espaciosde gobernabilidad y han visto en las agencias o concejos de cuenca la oportunidad de tenertal territorio, el cual no necesariamente es el óptimo para la gestión ambiental de ecosistemascuyos territorios de influencia nada tiene que ver con los límites de cuencas hidrográficas.La segunda es lograr la estabilidad institucional y del personal especializado de las entidadesencargadas de la gestión del agua. En el Brasil se han buscado fórmulas para solucionar elproblema de la dualidad funcional que se debe asignar a la gestión del agua: una dirigida a lagestión propia del recurso (“la industria del agua” como se denomina en Francia) y otra dirigida asu manejo como parte del medio ambiente, creando por un lado la agencia nacional del agua(ANA) y manteniendo una autoridad de aguas de alto nivel (subsecretario) en el ministerio delmedio ambiente.Condiciones y patrones de acción para fomentar la gestión integrada de cuencas hidrográficas en América Latina 32


La fórmula brasilera también comete el error, a juicio del autor, de llamar agencias de cuenca alas agencias “de agua” de las cuencas pero ello parece no haber causado aun mayores conflictosal delimitar claramente las atribuciones de tales agencias que tiene gran autonomía cuando lascuencas pertenecen a un solo estado (es decir que los ríos que la conforman nacen y muerendentro de los limites del estado, lo cual no siempre es muy claro si la cuenca tiene apenas un 5% ede su territorio en otro estado o si en una subcuenca que pertenece a una cuenca mayor queabarca varios estados).Por otro lado la ley de creación de la ANA tiene un aspecto importante que facilita la continuidady la excelencia en la selección de las personas encargadas de la gestión del agua. En la ley decreación de la Agencia Nacional del Agua (ANA) se estipulan reglas de profesionalismo yduración para su personal que asisten a resguardar la continuidad de acciones. Este tipo deiniciativas las que de alguna forma le dan cierta garantía de continuidad al gestión del agua Estecaso es interesante y podría ser tomado como referencia. (Ver recuadro).En el caso de Argentina los puestos públicos especializados como los de subsecretario derecursos hídricos también se asignan por concurso de méritos y examen público, precisamentepara evitar que se asigne el puesto por razones políticas a personas ajenas al tema. Otro aspectoimportante para lograr una gobernabilidad estable sobre el agua y mantener la continuidad en lagestión de la misma es establecer un sistema institucional que cumpla con todos los requisitospara ser operativo.Para lograrlo es necesario desglosar los requisitos y criterios que requiere tal sistemainstitucional, para ser funcional, hasta un nivel comprensible para el funcionario que debeaplicarlos. Por ejemplo es común limitarse a decir que “se debe fomentar la gobernabilidad, laparticipación o la gestión interdisciplinaria” sin detallar suficientemente que significa cada uno deesas afirmaciones.Estos conceptos deben ser explicados y desmenuzados en sus partes para que se conviertan enoperativos. Por ejemplo la llamada participación nunca es plena.Tal como lo indica Jerome Delli Priscolli hay participantes comprometidos y co-decisores,participantes activos, revisores y comentaristas críticos, observadores que no se involucran yapáticos. Decir por lo tanto que se debe fomentar la participación y que deben estar representados“todos” los actores en un proceso de gestión del agua por cuencas es una ingenuidad si se esperaque todos lo hagan con el mismo interés.Lo mismo se aplica a la llamada gobernabilidad, tema explicado ampliamente por SalvadorParrado quien desglosa el concepto señalando que la gobernabilidad se basa en considerar comoelementos de juicio los recursos, las actividades, los productos y los impactos (cuantificables ypercibidos por el grupo a ser beneficiado o afectado por la decisión) que se producen con unadecisión de acción, por ejemplo en el tema del agua.Según Parrado un gobierno que primero asigna recursos (presupuesto), luego determina lasactividades que pueda hacer con los mismos, luego infiere los productos y los impactos que valograr en el plazo del gasto (año fiscal presupuestal por ejemplo) es un acción de gobiernoAxel Dourojeanni R. 33


clásico. En un camino inverso, si los decidores primero determinan que impactos quieren lograrconsultándolos con la población objetivo (y como los van a medir), que productos deben obtener,que actividades se deben realizar para obtener tales productos y cuantos recursos se requieren yen que tiempo, entonces, se da paso a la gobernabilidad. Es decir, en un proceso degobernabilidad, se considera realmente el interés de los actores a ser beneficiados o afectados porlas decisiones de gobierno.El punto que se quiere enfatizar es que para lograr alcanzar metas concretas se requiere muchomás detalle y disciplina en el trabajo que la normalmente se tiene en las declaraciones, algoingenuas, de buena intención. Para ampliar este punto a continuación se presentan como ejemplociertos elementos claves para que un órgano o secretaría técnica de cuenca puedas operaradecuadamente.7. Elementos claves para que una secretaría técnica de un consejo decuencas pueda cumplir sus funcionesHay ciertos elementos que son indispensables a ser considerados en una secretaría técnica de unorganismo de cuenca. Estos elementos se presentan a continuación. Se han inspiradoinicialmente en lo señalado para la gestión de la cuenca Murray Darling en Australia. Loselementos que se presentan fueron modificados y adaptados para América Latina de acuerdo a lasexperiencias del autor.La autoridad y capacidad de la secretaría técnica de la agencia de cuencas: La secretariatécnica de la entidad de cuenca debe ser una autoridad única y reconocida para dirigir losprocesos de gestión del agua de la misma. Entre sus roles importantes esta la de mantener unconocimiento y participar en la coordinación de acciones que afecten el balance hídrico de lacuenca como son los planes de ordenamiento de uso del territorio que afecte el balance hídrico.Su gestión debe estar dirigida a obtener resultados concretos y estar equipada y con podereslegales suficientes para actuar en línea y en forma proporcional con sus responsabilidades. Debereportar regularmente sus avances y situación al consejo de la cuenca donde participan losmúltiples actores.Los estándares a ser respetados para mantener el enfoque la gestión integral del agua enforma consistente con las políticas publicas: Son los límites que fijan las reglas y marcos enque debe mantenerse la gestión de los recursos como el agua y la propias características en que secapta y escurre el recurso hídrico incluyendo su efecto en el mar. Las leyes deben ser capaces dereconocer dichos límites. (Balance entre los límites que imponen las ciencias sociales y loslímites que impone la naturaleza estudiados por las ciencias exactas).La capacidad de integración entre los planes formulados y los procesos de gestiónnecesarios para ejecutarlos. Para que un plan de gestión de aguas por cuencas (cualquiera quesea el nombre que adopte) sea funcional requiere una combinación adecuada de aproximacionesen su elaboración y aplicación que provengan tanto de “abajo hacia arriba” como de “arriba haciaabajo”. Se debe hacer una jerarquización de instrumentos de gestión que integran el nivelnacional, el regional, el estatal, el de cuenca y el local, una jerarquización de los roles de losparticipantes en los procesos de gestión y un grupo técnico que conforme un panel de alto nivelCondiciones y patrones de acción para fomentar la gestión integrada de cuencas hidrográficas en América Latina 34


para asesorar en aspectos técnicos y en aspectos de procedimientos, sobre todo para resolverconflictos e informar imparcialmente sobre la aplicación del plan dentro de lo legalmenteaprobado.Apoyo o asesoramiento de técnicos y organismos especializados. El organismo de cuenca debecontar con el apoyo de un panel de expertos independientes para asesorarlos en aspectos técnicos,institucionales y de procedimientos así como apoyarlos en la solución de conflictos. Este panel depreferencia debe integrar expertos nacionales, de universidades o consultoras, pero también debepoder obtener apoyo, cuando necesario, de especialistas de otros países.La estructura base de participación de los usuarios y en general de la sociedad local. Laorganización para la gestión de la cuenca debe incentivar y asegurar la participación de losactores relevantes en una forma abierta, equitativa y con soporte de recursos. Debe incorporar lasmejores prácticas de consulta pública y proveer la estructura suficiente para capacitar a losparticipantes en los procesos en que participan.Debe existir una persona dedicada a este aspecto en la secretaría, representatividad de todos lossectores, que no exista dominio de un sector sobre los demás, preferir que participen loshabitantes que viven dentro del limite de la cuenca por sobre los que habitan fuera, que loscomités que se formen integren personas con un amplio rango de experiencias, que las decisionessean trasparentes, que exista equidad fiscal, que estén representados personas de la parte alta ybaja de la cuenca, que se hagan las consultas pertinentes según el proyecto y que se tenganmedios efectivos para conciliar intereses y resolver controversias o pleitos entre los actores.La capacidad de formular y ejecutar planes integrales de gestión: El elemento conductorclave para la coordinación de las acciones es lo que comúnmente se denomina el plan“estratégico” de la cuenca” 9 .Capacidad de auto financiamiento: Una entidad de cuencas debe tener una mínima capacidadde autofinanciarse independientemente de que reciban o falta de financiamiento externo. Esobviamente vital que las entidades de cuenca dispongan de fondos para realizar sus trabajoscualquiera sea su origen pero cuantos más fondos se generan por los propios usuarios máscompromiso adquieren con el cumplimiento de los objetivos de las actividades que están9Un plan debe basarse en un inventario en profundidad de los recursos de la cuenca, tener estrategias queenfrenten el efecto acumulativo de las intervenciones en la cuenca (como el efecto de la expansiónurbana), prioridad en estudiar y controlar el efecto de la ocupación del territorio sobre el ciclo del agua,asociar presupuestos y propuestas de acciones locales, enfoques integrales de gestión de cuencas, estarsujetos a mandatos de revisión de cumplimiento de metas, tener capacidad de convocatoria, considerar laasociación entre usos de agua subterránea y superficial, evaluar tanto el efecto de las accionesdirectamente vinculadas al uso del agua con las acciones que programan otros sectores pero tieneninfluencia sobre el agua (tales como inversión minera, ocupación de márgenes de río, construcción decaminos en la cuenca y otros), definir y separar claramente los roles que le corresponde a cada sector en lagestión de los recursos naturales, establecer estándares como los de calidad de agua que deben sercumplidos por todos los habitantes y proveer un puente entre lo que señalan los estudios científicos, lo quela sociedad desea y los mecanismos de gestión aplicables. Nota: Personalmente creo que agregarle elcalificativo de “estratégico” a un plan es redundante ya que un plan es literalmente una estrategia escrita.Sin embargo es un término que se ha puesto de moda para distinguirlos de documentos que se autocalifican de planes pero no los son.Axel Dourojeanni R. 35


financiando. El compromiso local en financiar actividades es un indicador del éxito de laparticipación de los actores y del entendimiento de la importancia del tema.Compromisos adquiridos formalmente por las autoridades locales: Los compromisos de losestados y de los municipios en los procesos de gestión de las cuencas o cuenca que se encuentrantotal o parcialmente dentro de su jurisdicción son reveladores del nivel de aceptación delorganismos y del consejo de la cuenca. Un indicador importante es saber en que medida lasautoridades locales respetan los propios acuerdos que toman en las asambleas o consejos de lacuenca y como lo transforman en mandatos y normas municipales. Por ejemplo la protección dezonas de recarga de agua subterránea, la construcción de sistemas de tratamiento de aguas, larecolección de basuras evitando que se arrojen a los cauces o la protección de riberas de ríos y delas partes altas de las cuencas de donde captan agua.Medios adoptados para un mejoramiento continuo de los sistemas de gestión: El sistema degestión debe basarse en la aceptación de un control de calidad permanente en su accionar. Esteprincipio se sustenta en que cada paso de un proceso de gestión sea permanentementemonitoreado para determinar si esta dando los resultados esperados. Estos pasos incluyenestablecer los objetivos y resultados esperados, planificar para determinar como se van a lograrlas metas, poniendo en práctica las ideas, monitoreando e informando de los progresos ydificultades, revisando los logros y afinando constantemente los procesos. Esta forma de análisisse utiliza regularmente en el mundo industrial hace décadas. Este tipo de sistema requiere que lasasignaciones presupuestarias sean proporcionales a los logros.Las agencias como centro de estudios económicos y coordinador de inversiones en lacuenca: Las cuencas son territorios que proveen una variedad de servicios ambientales, sociales yeconómicos. El territorio de la cuenca es un unidad para la gestión de varios de estos serviciosque son dependientes entre si. La adecuada coordinación de los aspectos económicos vinculadas atales servicios es esencial:Subsidios de diferente tipo, cobranzas por contaminación, asignación de concesiones o derechosde agua, mercados de agua, gestión de servicios de agua potable y saneamiento, hidroenergía,navegación, recreación y otros, recuperación de inversiones en obras hidráulicas mayores y otraserie de aspectos vinculados a instrumentos, cobros, finanzas, asignación de costos y beneficios,valoración de servicios ambientales y de uso de recursos naturales, conservación de parquesnaturales, recuperación de inversiones, seguros por desastres, obligan a que una entidad decuencas disponga de un sólido departamento contable para saber cuanta riqueza genera unacuenca y sus recursos, (y como se valora tal riqueza) bajo los diferentes sistemas de explotación ycomo conservarla.Capacidad de otorgar derechos de explotación y hacer cumplir las normas. La realización deauditorias y la vigilancia de la aplicación de las normas aprobadas por la propia asamblea deusuarios y el estado debe ser un atributo de una organización encargada de gestión de cuencas,como lo es la secretaría técnica.Las licencias, permisos de uso, asignación de cuotas y otras concesiones deben ser garantizadasya sea por la propia secretaría o por los propios usuarios asistidos por el estado si es necesario (ensu rol de regulador).Condiciones y patrones de acción para fomentar la gestión integrada de cuencas hidrográficas en América Latina 36


En general una entidad de cuencas debe ser el garante de que las decisiones que se tomen seanefectivamente implementadas en los plazos estipulados, dentro de los costos establecidos y otrospormenores vinculados a lo económico y financiero.La aceptación de recibir auditorias externas e independientes y de informar públicamentelos resultados de las mismas: Los resultados logrados en los diferentes periodos de gestión ymanifestados por las entidades de cuencas deben ser verificados por sistemas externos deevaluación y auditoría. Este trabajo debe ser realizado por entidades externas, independientes ycon credibilidad. Las propias agencias deben en principio hacer esta evaluación y las auditoriasexternas se hacen para verificar lo indicado. Los resultados de ambos trabajos deben ser de libreacceso y gratuitos, de ser posible en formato electrónico. Ello debe incluir el balance económicode la gestión.Las aceptación de funciones y términos y sobre todo de compromisos compartidos: Auncuando para muchas personas ello parece ser algo banal, resulta que, en una ley y en la asignaciónde roles, la definición de los términos y conceptos que emplea es clave para evitar confusiones enlos roles que se les asigna a las diferentes instituciones y personas, publicas o privadas,encargadas de aplicarla o de acatarla.8. Reconocimiento y compromisos que debemos asumir para mejorar lagestión del agua y las cuencas 10UNA DECLARACIÓN DE COMPROMISOS ESCRITO EN PRIMERA PERSONA PARA LOGRAR ELCOMPROMISO DE LOS QUE SE ENCUENTRAN INVOLUCRADOS EN LA GESTIÓN DEL AGUALo primero que debemos hacer es concordar con las necesidades de cambios y aceptar que, deacuerdo con los resultados negativos que observamos, productos de nuestras intervenciones sobreel agua y las cuencas; es evidente que debemos mejorar nuestra capacidad de gestión.Los que estamos involucrados en la gestión del agua debemos poder decidir lo que deseamos parael futuro, que cosas son posibles de hacer dado las situaciones y limitaciones existentes, y comoéstas metas pueden ser obtenidas mediante un trabajo interdisciplinario y comprometido con laobtención de impactos deseados y consensuados.Esto implica que debemos involucrar a actores que no siempre consideramos en las políticashídricas con el fin de tomar decisiones políticamente difíciles, cuando sea necesario, si queremostener la oportunidad de construir un futuro sostenible para el país y para las comunidades que lohabitan.También debemos aceptar que el cambio sólo se producirá si trabajamos en equipo, con métodos,conocimiento, ética y comprometidos con el cambio. Es necesario incrementar los partidarios delas iniciativas de cambio y lograr que se comprometen a trabajar en conjunto para el beneficio de10 Basado en la DECLARACION DE ACUERDOS Y PRINCIPIOS, Un enfoque integrado para la gestión sustentable del agua.,Experiencias en gestión y valoración del agua. IV Seminario Internacional CYTED XVII, Universidad Nacional, 29, 30,31 demarzo 2004, San José, Costa RicaAxel Dourojeanni R. 37


la gestión del agua en el país, sabiendo que esta cooperación permitirá ser más eficiente que elaccionar individual de cada institución e individuo.Un verdadero trabajo en conjunto; entre el gobierno central, los gobiernos locales y lasorganizaciones de usuarios del agua y la sociedad civil; puede lograr los cambios necesarios paraun futuro más seguro en la medida en que se comience por lograr consensos entre losresponsables directo e indirectos en la gestión del agua.Los partidarios de esta iniciativa debemos comprometemos a reforzar la cooperación entre lasautoridades de nivel nacional de los diferentes sectores público y privados, los locales y lacomunidad en general en forma continua para estabilizar un sistema nacional de gestión del aguaque respete las condiciones particulares de cada cuenca o sistema hídrico.El objetivo principal de esta iniciativa es comprometerse a alcanzar objetivos de gestión integraday sustentable del recurso hídrico; tarea que debe ser compartida entre autoridades sobre regionespolítico administrativas y autoridades sobre recursos y territorios delimitados por razonesnaturales, como las cuencas y las aguas superficiales y subterráneos; con el compromiso de todoslos responsables.Los gobiernos, conjuntamente con los gestores del agua y sus usuarios tienen que tener presentelas formas en que las políticas macroeconómicas y los tratados de protección a la inversión lasafectan e inciden sobre los mismos.Los acuerdos de comercio y de protección de inversión deberán incorporar principios yprocedimientos aptos para la consideración de cuestiones sociales y ambientales de interéspúblico que se podrían ver afectadas por los compromisos internacionales adquiridos, incluyendoen ellos los tratados para la gestión de cuencas transfronterizas. Para ello deben estarinvolucrados los ministerios de relaciones exteriores y los de economía y finanzas.Los participantes estamos de acuerdo en que, para proteger el agua, se requiere de unavisión global de país, de las aguas superficiales y subterráneas y de cuenca, considerandoque las alteraciones de los sistemas naturales afectarán los valores económicos y sociales delas comunidades regionales y del país. Como sociedad debemos recordar que estamoscomprometidos con la naturaleza.El ser humano, desde el momento en que interacciona con la naturaleza, y sobre todo cuando lamodifica para habilitar el entorno con el fin de adaptarlo a sus necesidades, debe reconocer queadquiere un compromiso permanente para manejarla (esto es lo que en general evitamosreconocer y sobre todo no queremos pagar por ello o mejor dicho, dejar de ganar).Por otro lado no podemos dejar de reconocer lo bueno que ya se ha hecho. Ha habido muchaspersonas que han dedicado su vida a encontrar soluciones para mejorar la gestión del agua. Dehecho durante los pasados años, la comunidad y los gobiernos han trabajado para mejorar elmanejo de los recursos naturales en beneficio de las generaciones presentes y futuras. Este trabajoha tenido algunos casos exitososCondiciones y patrones de acción para fomentar la gestión integrada de cuencas hidrográficas en América Latina 38


A pesar de ello también debemos reconocer que no se ha logrado hacer lo suficiente y quelas situaciones tienden a empeorar cada vez más. Es esta gravedad la que debe incentivar a lasociedad a tomar medidas drásticas para cambiar el rumbo.Hasta ahora hemos aprobado reformas en las leyes de aguas, reformas institucionales constantespara la gestión del agua, privatizado algunas empresas de servicios, con diferentes grados de éxitoy fracaso.Hemos construido grandes obras hidráulicas, algunas con problemas de operación y otras queestán llegando a sus límites esperados de vida. Todo esto traerá una nueva serie de desafíos queharán aun más compleja la gestión del agua.También tenemos una serie de proyectos de manejo de cuencas, muchos dispersos y pocosistematizados y obviamente hemos hecho muchas reuniones y publicado infinidad de memoriasde las mismas, memorias que no sabemos hasta que punto se utilizan cuando se formulanreformas a las leyes. Lo que si se hace a diario es solucionar una serie de conflictos con relaciónal agua.Este trabajo la mayoría de las veces absorbe todo el presupuesto y tiempo de los responsables desolucionar los conflictos pero no permiten adelantarse a la prevención de los mismos.Como se señala, a pesar de estos esfuerzos, se ha obtenido menos de lo que se esperaba.Nuestras obras hidráulicas se deterioran, los conflictos por el agua aumentan, los fenómenosnaturales extremos siguen causando desastres que se podrían evitar o mitigar en gran parte. Lopeor es que nuestra capacidad como sociedad ha disminuido para prevenir, evitar o solucionartales conflictos. No hemos sido capaces en varios países de modernizar nuestras leyes de aguas.La autoridad de aguas sigue sin real capacidad administrativa y poca autonomía en otros tantospaíses. No se han podido establecer organismos estables de gestión de aguas por cuenca concapacidad jurídica y financiera. No hemos podido disminuir ni controlar la contaminación denuestros cursos de agua superficiales, subterráneos y marítimos. Estamos hipotecando nuestrobienestar y futuro ambiental, económico y social.Para manejar estos conflictos, debemos entre otros, mejorar nuestro conocimiento y sobre todo,lograr acuerdos institucionales que permitan crear y consolidar un sólido sistema de gestión delagua y un adecuado sistema de manejo de cuencas. Estos sistemas pueden ser mejor dirigidos enforma separada pero deben ser coordinados entre sí.El paso siguiente es que los actores que afectan la gestión del agua y que reconocen laimportancia que tiene el lograr una buena gestión del agua y las cuencas de captación, secomprometan a apoyar los cambios. Los que formulan políticas hídricas son solo algunos de losactores. Las políticas energéticas, las ambientales, las mineras, los tratados de libre comercio, lasdecisiones de los alcaldes en expansión urbana o la selección de lugares de botaderos de basura,los que toman decisiones para fomentar el turismo en las zonas costeras o los que deciden instalarmás industrias en lugares donde ya hay escasez de agua y sobre explotación de acuíferos sonactores claves en el proceso de gestión del agua.Axel Dourojeanni R. 39


¿En que podemos comprometernos?: Hay una serie de aspectos en los cuales podemos, sea enforma personal o coordinada entre varios actores, asumir compromisos como por ejemplo:Tener a nivel nacional, o por lo menos regional o estatal, una visión política generalcompartida sobre el agua: se deberá tener una visión conceptual y socialmente admitida delo que el agua significa. De esta visión se desprenderán las opciones de consenso sobre laorganización para la gestión del agua y las cuencas y la estabilidad institucional, financiera ylegal necesaria para lograrlo con al apoyo político y público necesario.Un sistema NACIONAL Y REGIONAL COHESIONADO de gestión del agua, funcional yestable dirigido por personal altamente calificado en gestión del agua Y NO PORPOLÍTICOS DE TURNO.El agua, siendo un recurso limitado y frágil debe necesariamente ser gerenciada en una formaordenada. Es vital saber quien debe hacer que, así como evitar las inequidades. La inclusión denuevos actores en los procesos de decisión es esencial. Además se deben aplicar los principios degobernabilidad, es decir partir por considerar los impactos de las decisiones en la sociedad quesupuestamente se va a beneficiar a corto y a largo plazo.La elaboración de planes de ordenamiento del uso del agua coherente con los planes deordenamiento de uso del territorio: es la transferencia, a una escala practicable es decir, -en elpropio territorio-, de los acuerdos sobre las formas de gestión del agua y el territorio. Este aspectopor ejemplo es crucial para la prevención de riesgos por inundación, protección de humedales yfranjas costeras y protección de zonas de recarga de agua subterránea entre otros.Tomar decisiones con información, pero sobre todo con conocimiento: La información porsi sola no basta. No se puede gerenciar el agua sin conocer el recurso, sus usos y su relación eimpacto en lo ambiental, económico y social. En este sentido se deben reforzar lasinvestigaciones y las mediciones regulares de una serie de datos sobre el agua tanto en cantidadcomo en calidad así como contar con un adecuado padrón de usos y usuarios así como conocercómo utilizar esta información.Comprometerse a mantener una excelencia profesional de aquellos encargados deintervenir en la gestión del agua y las cuencas. No es dable que se improvise personal cuandoen la mayoría de los países de la región hay expertos en el tema que son desplazados por razonesmeramente políticas. Además se deben reforzar los programas de formación y de creación decapacidades en todas las universidades. Así como hoy se ha popularizado los MBA (Maestrías enAdministración de Empresas) de igual manera deben popularizarse los MGIA 11 (maestrías enGestión Integrada del Agua) si es que la sociedad les garantiza conseguir empleo adecuadamenteremunerado en base a una institucionalidad sólidaUna gestión técnicamente bien sustentada, socialmente sensible y económicamentetransparente: Se trata de algo evidente pero muchas veces ignorado. La gestión del agua debe11 Si se utilizan las siglas de Master en Gestión Integrada del Agua el resultado es un master en MAGIA. Así que sepodría decir que quienes realizan gestión del agua deben ser magos, con conocimiento profundo, para resolverconflictos que cada vez son más graves entre el ser humano y el ambiente y que va ligado estrechamente a susobrevivencia.Condiciones y patrones de acción para fomentar la gestión integrada de cuencas hidrográficas en América Latina 40


ser conducida por expertos en el tema con diferentes disciplinas. Sus roles deben ser coherentescon su conocimiento, sus capacidades deder, su sensibilidad hacia la sociedad y el medioambiente, la complejidad el medio a ser manejado y la responsabilidad asignada.Un ciclo económico (presupuestal) estable y transparente: Una política de agua debe basarseen emprendimientos y compromisos financieros claros y estables. Es esencial que los cicloseconómicos garanticen la gestión del recurso. No solo hay que distribuir el agua. También hayque distribuir los costos y beneficios.Finalmente también debemos ponernos de acuerdo sobre los valores con los cuales vamos atrabajar: visión y apoyo político, integración, flexibilidad, respeto y honestidad, ética ysolidaridad, asumir obligaciones mutuas y ser prácticos. El compromiso de una buenagestión del agua debe incluir por lo menos estos aspectos.Debemos aprender mirar al futuro si queremos avanzar. Muchos gobiernos nuevos se pasanla mitad de su período culpando de los males al anterior período de gestión hasta que la poblaciónya no cree que ello sea tan cierto. Por ello no perdamos tiempo buscando culpar a alguien por lasacciones pasadas. Por el contrario, miremos hacia el futuro, y busquemos equilibrar nuestranecesidad de producción con la necesidad de proteger el equilibrio ambiental, para que las futurasgeneraciones puedan beneficiarse también de nuestro frágil y único entorno en que vivimos.Para avanzar aceptaremos además que no se puede hacer todo en un plazo corto y con losrecursos que disponemos, por lo tanto hay que trazar un camino racional para lograr lasmetas que acordemos.Las intervenciones recurrentes, que se escuchan cuando se indica que -“por lo menos hay quemanejar bien el agua ya que con esos llegaremos poco a poco a superar etapas”-, se estrella conlas personas que dicen que –“debemos hacer gestión ambiental integral, holística y todo eso en suconjunto”- para que no falte nada.Es cierto que se debe hacer pero no se debe confundir la meta final con los pasos necesarios paralograrlo. Hay que tender hacia la gestión integral del agua y las cuencas pero con unaestrategia adecuada a nuestras posibilidades reales.No debemos tener recelos de aceptar compromisos que solo pueden mejorar la calidad devida de las personas, mucho menos los recelos y partidarismos políticos que no conducen alograr concertaciones. Todos compartimos la responsabilidad por el equilibrio hidrológico decada cuenca en que vivimos independientemente del cargo o función que realizamos.Por ello los actores usuarios del agua deben poder tener un sistema donde participar conreglas de juego claras que en el caso que del agua, son las entidades de agua de las cuencas olas de manejo de cuencas (Los participantes potenciales deben ser informados, consultados,concertados, co-decidir o asumir directamente responsabilidades).Esta participación, con sus altibajos según cada individuo, se facilita si existe una autoridadde agua visible y responsable en el ámbito nacional, apoyada por entidades de aguas porcuencas o sistemas de cuencas. De allí la importancia de crear las autoridades o consolidarlas siAxel Dourojeanni R. 41


ya han sido creadas como en el caso de México. El estado no podrá renunciar a ser la autoridadde aguas como arbitro último sin menoscabo de que los actores locales asuman poco a poco másresponsabilidades con el apoyo del propio estado.Tenemos por lo tanto muchas tareas por delante, las que variaran según el país, la cuenca, lacultura de la población y la región climática donde se encuentre. Procuraremos primero que selogren consensos para mejorar periódicamente nuestras leyes de aguas o normas y adaptarlas a lascondiciones del país y de la región donde se apliquen. Fortaleceremos los vínculos entre laplanificación del uso del territorio y el agua de la cuenca. Apoyaremos y reforzaremos losacuerdos sobre la gestión del agua de cada cuenca y sistema hídrico superficial y subterráneo, asícomo la franja costera.Definiremos claramente los roles, deberes y responsabilidades de cada actor comprometido.Nos aseguraremos que la mayor cantidad de los actores, públicos y privados, incluyendo a lasociedad civil y científica académica, tengan la capacidad para cumplir con su rol. Reforzaremoslos programas de formación universitaria en gestión de recursos hídricos procurando que existauna adecuada complementación entre las mismas para la formación de los participantes.Daremos continuidad las acciones iniciadas con el apoyo de proyectos de asistencia, seannacionales o internacionales, con el fin de avanzar en los logros que conduzcan a l GIRHNos comprometeremos a adecuar los recursos económicos de nuestro país y nuestra región,para alcanzar nuestras metas, con una adecuada política fiscal que apoye la gestión delagua yFinalmente procuraremos que las decisiones que adopte el gobierno en materia de políticasmacroeconómicas y comerciales tanto a nivel nacional como internacional consideren elimpacto que tendrán en la gestión del agua y las cuencas.9. Resumen y comentariosEs obvio que en el ámbito de documentos escritos y de propuestas de acción ya se ha dichoprácticamente todo lo necesario para lograr mejorar la gestión del agua y las cuencas. El temacentral por lo tanto es saber como se puede pasar de las ideas a la ejecución de las mismascomenzando por saber que es lo que lo impide.¿Es nuestra cultura? ¿Es por que somos indisciplinados? ¿Es por que crecemos tan rápido enpoblación y sobre todo en concentración de la población en zonas urbanas que nos enfrentamos asituaciones que otros países más consolidados no lo han tenido como desafío?¿Es por que somos demasiado inclinados a seguir los modelos externos, tanto de consumo comode organización, que tenemos dificultades para adaptarnos al medio donde vivimos y necesitamosre-culturizarnos?¿Es por que pensamos más en sacar votos que hacer lo correcto? ¿Es por que los expertos enaguas nos juntamos solo entre nosotros para felicitarnos mutuamente por pensar igual pero sininvitar a los otros actores que están tomando decisiones que afectan al recurso?Condiciones y patrones de acción para fomentar la gestión integrada de cuencas hidrográficas en América Latina 42


Sea cual sea la razón debemos descubrirla y enfrentar los obstáculos. Si bien el agua se hace notarcuando se la ignora no podemos esperar que las situaciones se pongan críticas para reaccionar,primero por que en general ya es muy tarde, segundo por que cuesta mucho más corregir queprevenir y tercero porque el agua simplemente es esencial para todos los seres vivos de la tierra.Esperar a que ocurran fenómenos extremos o grandes contaminaciones no es ciertamente unaforma muy sagaz de enfrentar los problemas asociados a una eficiente gestión del agua y lascuencas.Si se desea avanzar a mejor hay que partir por reconocer que la gestión del agua es función de laspolíticas macroeconómicas de un país, de su estabilidad institucional, social y política y de suspolíticas fiscales. Es también importante reconocer que la sociedad apenas esta comenzandoa percatarse que sus límites territoriales político administrativos de nada sirven paragestionar el agua o los ecosistemas. Por ello desde las autoridades elegidas para gobernar sobreterritorios políticos administrativos hasta las estadísticas de población, poco o nada tiene que vercon el territorio de las cuencas. Más bien son naturales obstáculos mientras no acepten lanecesidad de coordinarse para administrar estos espacios compartidos.La ingenuidad tampoco es un buen aliado para plantear la realización de tareas complejas. Losdiscursos sobre la importancia del desarrollo sustentable poco hacen para convertirlos en realidad.Para pasar de las ideas a la acción es necesario interpretar y desglosar tales términos hastahacerlos comprensibles para la mayoría y además señalar los proceso necesarios para lograrlo.Así una propuesta de trabajo interdisciplinario no se logrará por simple voluntad si no conmétodos adecuados de trabajo. Lo mismo se aplica al fomento de la participación y lagobernabilidad o a la distribución equitativa del agua. En todos estos casos se requiere deestudios y especialistas en cada tema, sea técnico o sea social.Los enfoques economicistas también tienen sus límites. No se puede esperar que una racionalidadpuramente económica que nos ha llevado en muchas instancias a la sobre explotación de recursossea la única que nos saque del problema. No hay que descartar los indicadores económicos pero síhay que tomarlos con cuidado. De hecho es dudoso que aun cuando se valoren todos loselementos de la naturaleza naturales o se cree cuentas de patrimonio natural (mejor dejándolas desatélites para que no malogren las curvas de crecimiento del PBI) ello influya en las decisiones deHacienda, Banco Central o Banca Internacional.La aplicación de instrumentos económicos es también válida pero hay que recordar por ejemploen materia de control de contaminación que hay cientos y miles de usuarios ilegales que no seacogen a ninguna de estas reglas12. Por ello hay que buscar fórmulas prácticas y funcionales a lacultura y condición de cada lugar. En muchas comunas el aporte en mano de obra o elconvencimiento de mejorar sus prácticas es mucho más significativo que la cobranza de multas y12 Me pregunto como reaccionaría un minero clandestino en la zona amazónica que usa mercurio en sus procesos o a unprocesador de pasta base de cocaína frente a un funcionario que fuera a cobrarle bajo el principio “contaminador pagador” o comoreaccionaria una pequeña empresa no registrada frente a una pregunta sobre cual seria su “willingnes to pay” o voluntad de pagopara no contaminar. Sin institucionalidad para la gestión del agua, con registro de usuarios, estas prácticas no son viables. Al finalterminan pagando siempre los mismos empresarios legalmente registrados.Axel Dourojeanni R. 43


es eso lo que debe considerarse. La inercia de los sistemas públicos actuales sin embargo impidemuchas veces optar por estas alternativas13El otro tema que esta en debate es el de los servicios públicos, sobre todo los de agua potable ysaneamiento y los de hidroenergía así como el usuario de agua para riego, industrias y otros usos.En este trabajo no se ha abarcado este tema ya que de lo que trata es de la gestión integrada delagua por cuenca. Lo que sin embargo debe quedar claro es que la gestión del agua por cuenca esla que permite velar directamente por el interés de todos los usuarios incluidas las empresas deagua potable, los regantes y todo tipo de usuarios al facilitar su participación en las decisiones.La entidad de aguas de una cuenca es como la entidad administradora de un edificio. Cadadepartamento (léase usuario o empresa de aguas) puede manejarse en forma independiente, yhasta privada, pero todos deben contribuir a pagar por los gastos comunes que genera laadministración del edificio y a opinar y saber en que se invierte lo que paga.Esto es lo que aun no ocurre en la mayoría de los países de la región con excepcionesimportantes. Donde no existen autoridades de aguas por cuencas cada empresa debe preocuparsede la cuenca donde capta el agua hasta donde le interesa hacerlo. Los beneficios que genera soncapturados por otros usuarios y no solo por el que invierte en la conservación de la cuenca. Deallí que es importante establecer mecanismos más claros de gestión donde los involucradosparticipen equitativamente.Finalmente cabe mencionar la importancia de sistematizar las experiencias obtenidas en materiade gestión del agua y en manejo de cuencas como se ha hecho recientemente con los proyectosauspiciados por el GEF en cuencas transfronterizas. Al respecto lo que más se encuentra en laliteratura son descripciones de proyectos o de técnicas. Poco hay escrito sobre cómo los países seestán enfrentando a los desafíos planteados en este artículo.Hoy en día esta de moda hablar de captar las ahora llamadas “best practices”, otra palabra demoda que suena mejor en inglés que en español. Este emprendimiento es muy loable pero estasprácticas solo se pueden aplicar si la institucionalidad para hacerlo existe. En los tiempos actualeshay que hacer tanto o más énfasis en apoyar la construcción de dicha institucionalidad, la cualrealmente hace falta. Ello se plasma concretamente en la creación y consolidación de entidades degestión de aguas por cuenca y en la creación de programas nacionales de manejo de cuencas.13 Por ejemplo es común que contraloría exija planos al detalle para la inversión en obras hidráulicas auspiciadas por el estado.Cuando estas obras son pequeños canales en ladera, hechos a mano por comunidades a veces por 20 o 30 kilómetros, los planosdetallados salen más caros que el costo en dinero que pone el estado en la obra. El otro problema común es el hecho que se deba“gastar” el dinero en un año presupuestal. Los campesinos trabajan en obras cuando no tiene que cosechar o sembrar o celebrar unevento propio de sus culturas y sus tiempos por lo tanto no coinciden con los períodos de gastos del estado. Si no se invierte eldinero del proyecto en el año este revierte al estado y se considera que es un mal proyecto por que no se cumplieron las metas.Esto es muy común en lo proyectos de manejo de cuencas que requiere mucha participación campesina.Condiciones y patrones de acción para fomentar la gestión integrada de cuencas hidrográficas en América Latina 44


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ANEXOANÁLISIS PRELIMINAR DE LA SITUACIÓN DE LA GESTIÓN DEL AGUA Y LASCUENCAS EN LA REGIÓN 14 .A. EXPERIENCIAS SOBRE GESTIÓN DE CUENCAS EN A MERICA LATINAPROPUESTAS DE ACCIÓNEs importante y necesario establecer centros de acopio, procesamiento y difusión de lainformación disponible sobre creación y operación de entidades de gestión de cuencas dediverso tipo y orientación., estos centros deberían existir por país. Estos centros se handenominado centros de logística y eventualmente deberían existir también salas de situaciones encada cuencaRECOMENDACIONESTodo programa nuevo debe partir por conocer como han evolucionado los programasanteriores así como los programas que se estén ejecutando en ese momento por lo menos en elpaís donde se lleva a cabo una iniciativa de gestión de cuencas y si los programas anterioressiguen aun operando y en caso de no hacerlo saber por que no tuvieron éxito. Esta recomendacióntan simple rara vez es acogida en la práctica.SITUACIONES OBSERVADAS14 Status of integrated water management in Latin America and the Caribbean. The present projectis being developed under the framework of UNESCO ihp-vi, theme 2 “integrated watershed and aquiferdynamics” and focal area 2.4 “methodologies for integrated river basin management”, and oas-osde gefprojects. Elaborado por Axel Dourojeanni con aportes de Maria Concepción Donoso Santiago deChile, Abril 20, 2005 y basado en las experiencias recopiladas en la región, incluidos losproyectos de gestión de cuencas transfronterizas auspiciados por el GEF.Condiciones y patrones de acción para fomentar la gestión integrada de cuencas hidrográficas en América Latina 46


1. La rica y variada experiencia en gestión de cuencas esta aun poco recopilada, clasificaday homologada y puesta al alcance de los potenciales usuarios nuevos, sobre todo del áreapolítica local (prefectos, alcaldes y otros gobernantes a quienes les recae la tarea de gestionarel ambiente, las cuencas o el agua, ya que en América Latina los técnicos a veces pasan asegundo plano en muchas de esta tareas por razones políticas2. Las iniciativas de gestión de cuencas o del agua por cuencas de carácter nacional oregional o local no son nuevas en la región. Sin embargo muchas de estas iniciativas engeneral solo apuntan a realizar algunas de las acciones de gestión de cuencas o de gestión delagua a pesare de llamarse de “manejo o gestión integral”.3. Una gran cantidad de iniciativas de gestión de cuencas o del agua, sobre las que enfocan enforma integral los temas, no han pasado de los estudios de las cuencas, estudios que recibenun gran número de denominaciones que no siempre hacen honor al contenido. (estudios degran visión, diagnósticos “integrales”, evaluaciones, planes “maestros”, programas de acción,planes de ordenamiento de cuencas y muchos más cuyo contenido es incierto)4. Los efectos de las tareas ejecutadas en general no son documentadas, salvo en lasmemorias de algunas organizaciones que dan cuenta del gasto hecho y de la acción realizadacontra el presupuesto: talleres dictados, metros lineales de obras y en general rendición decuentas de los gastos efectuados.5. Solo en algunos casos se tiene información de los aumentos de producción o dereducción de sedimentos o de contaminación o de empleos generados. Esta informaciónnormalmente es rescatada cuando alguna ONG paga a alguien para hacer la recopilación deéxitos, pero no forma parte de un sistema de monitoreo continuo (el rescate de “buenasprácticas” es un odisea por parte de quienes deben hacerlo)6. No hay centros de acopio de experiencias en gestión o gestión de cuencas y aguas orecursos hídricos por país, De hecho hay pocos documentos que organicen la informaciónexistente a nivel nacional por que no hay CENTROS DEDICADOS A ESTE FIN ENNINGUN PAÍS DE LA REGIÓN.7. Ha contribuido a aliviar esta situación la memoria de talleres realizados sobre gestión decuencas, los informes de país que solicitan algunas reuniones, como las de la redlatinoamericana de gestión de cuencas, los documentos elaborados por organismos de lasnaciones unidas y OEA, así como algunas agencias de asistencia bilateral como GTZ,COSUDE y AID y a veces algunas ONG,s.8. Lo cierto de todas maneras que hay mucha dispersión o dificultad de encontrarinformación sobre gestión de cuencas ejecutadas en la región, ya que esta es muy variaday el título de la información no indica el contenido, no esta en Web, no homologa términos ono da detalles suficientes de cómo hacer las prácticas que recomiendan entre otrasdificultades.9. Las informaciones disponibles por cuencas son igualmente dispersas y en generalescasas, salvo que ya exista una entidad de cuencas o se este ejecutando algún proyecto oAxel Dourojeanni R. 47


estudio en alguna de ellas. En todo caso son los casos menos comunes sobre todo para lascuencas de menor importancia relativa.B. LA ADAPTACIÓN DE MÉTODOS DE OTRAS DISCIPLINAS Y PARACONDICIONES DE GESTIÓN DE CUENCASPROPUESTAS DE ACCIÓNEs importante y necesario disponer de una guia o lineamientos que sugieran los métodos aseguir según la disciplina que se aplica en los estudios y formulación de planes de gestión decuencas o el agua. Cada disciplina debe poder sugerir los métodos a se aplicados según seael caso a ser estudiado. Estas sugerencias solo pueden ser efectuadas por un equipo deprofesionales de diferentes disciplinas y especialidades.SITUACIONES OBSERVADAS1. Muchas acciones que se ejecutan para formular programas de gestión de cuencas sebasan en la aplicación de métodos y experiencias que provienen de otras disciplinas, másvinculadas para escenarios urbanos o regionales, como la formulación de planes deordenamiento territorial o de desarrollo regional. Cada cuenca es planificada con losenfoques de quien lo toca ejecutar el plan de gestión de la cuenca. No hay homologación oanálisis comparativo para determinar cual sería el mejor método a ser utilizado.2. Los estudios de cuencas reflejan las inclinaciones profesionales e instituciones dequienes los ejecutan. Hay estudios donde no se mencionan aspectos cruciales, sea por que elequipo que lo ejecutó no contaba con especialistas en ese tema, sea por que no tenían los recursossuficientes. Las formas de abordarlo fluctúan entre enfoques de suelos, otros al agua, otros sobreaspectos sociales, muy pocos sobre aspectos económicos, menos sobre fauna y así sucesivamente.3. Hasta ahora el único método disponible de este tipo fue desarrollado por launiversidad de Wageningen, Paises Bajos. Fue elaborado a partir de un trabajointerdisciplinario aplicado a Sarawak, Indonesia, con fines de desarrollo regional. Dichométodo se detalla ampliamente en el manual 10 de la CEPAL, Naciones Unidas denominado“Procedimientos de gestión para le desarrollo sustentable” así como en el documentooriginal 15C. LAS RAZONES QUE IMPULSAN LOS PROGRAMAS DE GESTIÓN DE CUENCAS15 International Institute for Land Reclamation and Improvement (ILRI), “Framework for Regional Planning inDeveloping Countries; Methodology for an Interdisciplinary Approach to the Planned Development ofPredominantly Rural Areas”, J. M. van Staveren y D. B. W. M. van Dusseldorp (eds.), Publication Nº 26, 1983.Facultad de Ciencias Agropecuarias de la Universidad de Wageningen, Netherlands.Condiciones y patrones de acción para fomentar la gestión integrada de cuencas hidrográficas en América Latina 48


PROPUESTAS DE ACCIÓNRealizar un estudio sobre la demografía de las entidades de cuenca. Hacer una recopilacióny análisis de los orígenes de las iniciativas de gestión de cuencas y su evolución conparticular énfasis en las iniciativas municipales o regionales. Determinar las razones deéxito o fracaso, las razones que impulsaron su creación, consolidación o desaparición ocambio en sus funciones y otros.SITUACIONES OBSERVADAS1. La iniciativas locales se originan por personas en instituciones muy variadas, algunasson impulsadas por departamentos de gobierno sea del nivel nacional o regional, otras porONG,s, otras por alcaldes, otras por universidades y otras por algunos usuarios más importantescomo los de hidroenergía o agua potable o riego y otras por organizaciones de usuarios del agua.Estas iniciativas casi siempre parten para solucionar algún problema sentido, es decir sonreactivas.2. Las iniciativas municipales, mancomunidades de municipios, para la gestión decuencas, son relevantes en algunos países, destacando el Brasil. Hay también algunos ejemplosen Colombia (cuenca de Chicamocha), Ecuador (Cuenca de Jubones) y Perú (Cuenca deCajamarca) pero escasos y con poca continuidad. Al respecto sin embargo es poco usual que sesostengan intercambios entre alcaldes que participan en estas acciones de gestión de cuencasmediante asociaciones entre los municipios que las ocupan3. Casi ninguna de estas iniciativas locales contempla la gestión integrada ni del agua nide la cuenca en sus inicios. Generalmente el punto de partida es una demanda sentida o unproblema compartido por falta de agua, inundaciones o deslizamientos o control de aporte desedimentos o de contaminación del agua. A veces evolucionan y terminan en programas demanejo integrado de cuencas o el agua.4. Solo en algunos casos cuentan con leyes que los amparan. Los que tienen leyesaccionan de dos maneras: Algunos las cumplen, como el caso del programa nacional de gestiónde cuencas y conservación de suelos del Perú y en otros, hay leyes que dan tareas de gestión decuencas, por ejemplo a los consejos provinciales en el Ecuador, pero estos o no las aplican o lasaplican a medias por que no saben como hacerlo, no tienen recursos o no saben lo que significa.5. En la región no hay un sistema de certificación de aplicación de las leyes, ni defiscalización, ni regulaciones específicas, ni sistemas de apoyo a los encargados de aplicarlas. Lasleyes se dan y luego no hay un seguimiento de su cumplimiento. Solo se fiscaliza la partepresupuestal. Muchas veces solo cuando aparecen fondos de algún proyecto u otra fuente,algunas entidades públicas sacan a relucir sus mandatos legales con relación a la gestiónambiental, del agua o de cuencas para tener acceso o control sobre dichos fondos.D. LA NECESIDAD DE DISPONER DE EQUIPOS INTERDISCPLINARIOS DETRABAJOAxel Dourojeanni R. 49


PROPUESTAS DE ACCIÓNHomologar y establecer sistemas para crear capacidades, tanto de profesionales como depersonal de apoyo, para que tengan capacidad de formar parte de equipos de trabajosinterdisciplinarios, orientados a laborar en forma interactiva, con involucramiento de losactores locales con el fin de orientar las acciones que tiendan a lograr la gestión integradade cuencas y el agua.RECOMENDACIONES1. Los programas de gestión de cuencas que se inicien deben propiciar la formación deprofesionales calificados a nivel universitario para trabajar en equipos interdisciplinarios,inclusive de los asesores. Dado que las universidades o las entidades de apoyo rara vez imparteesta formación se debe comenzar por analizar los programas educativos existentes y ayudar areforzarlos.SITUACIONES OBSERVADAS2. Las iniciativas de gestión de cuencas carecen en general de personal calificado paratrabajar en equipo por cuencas y para ayudar a las iniciativas locales, con la excepción deprogramas nacionales de gestión de cuencas como el del Perú (que tuvo más de 10 años depreparación desde la universidad y con proyectos seleccionados) o de programas de asistenciatécnica con cooperación internacional.3. Por lo general no existen grupos profesionales ni organizados ni preparados en laregión para trabajar interdisciplinariamente en programas de gestión de cuencas. De allíque las iniciativas locales carezcan de enfoques interdisciplinarios y sean reducidos en susalcances. Se convierten en listas de proyectos que responden a demandas locales de todo tipo o alinterés profesional de los ejecutores del proyecto.4. Inclusive en estos casos, donde puede obtenerse asistencia externa, es muy difícilarmar equipos coherentes e interdisciplinarios con personas que vienen de diferentesprofesiones y hasta países, que nunca han trabajado juntos antes o que vienen por momentoscortos (muchas estrellas pero poco equipo). De allí el fracaso de muchas asistencias externas. Aveces funciona mejor con menos personal pero más experimentado para trabajar comoasesores coordinados.5. Sin equipos de profesionales y técnicos calificados ex profeso para realizar tareasinterdisciplinarias; con gran componente político, social, económico y ambiental; es casiimposible realizar un programa de gestión de cuencas, mucho menos con cobertura nacional.Condiciones y patrones de acción para fomentar la gestión integrada de cuencas hidrográficas en América Latina 50


6. Se a comprobado empíricamente y muchas veces que las asistencias mal dadas, auncon buena intención, terminan generando frustraciones, y confundiendo a los actoreslocales los cuales son reacios a participar en aventuras similares.. La formación sociológica yantropológica de muchos de estos profesionales es nula y dificulta por lo tanto el intercambio deexperiencias con los actores locales.7. Muchos programas de gestión de cuencas fracasan por cuanto se parte del supuestoque tales profesionales están disponibles y lo que es más grave, que están dispuesto a ir alugares alejados con salarios exiguos, sin seguros ni equipamiento apropiado y sin ningunapreparación previa para trabajar en equipo y con contactos con las autoridades y líderes locales.E. LOS ROLES Y FORMAS DE ABORDAR LOS PROGRAMAS DE GESTIÓN DECUENCASPROPUESTAS DE ACCIÓNSería de utilidad disponer de un marco o modelo sobre opciones de organización de lasentidades de cuencas, sus roles, formas de abordar el tema, las formas de participación delos actores en un consejo, la composición del equipo técnico, los regímenes salariales(públicos o privados), las formas de inserción en la comunidades de la cuenca y otra serie deaspectos que se ponen en cuestionamiento cada vez que se plantea la creación de entidadesde cuenca o de proyectos con el fin de establecerlas.RECOMENDACIONES1. Todo programa de apoyo a la gestión de cuencas debería ser promotor, incentivadory auspiciador de iniciativas de organización local en cada cuenca o sistemas de cuencas. Nodebe limitarse a ser un interventor si no que debe encargarse de fomentar y crear capacidadeslocales que actúen pensando en la cuenca en que están ( y no solo pensar en trabajar en susparcelas o propiedades)2. Los programas nacionales de gestión de cuencas no deben pre-fijar demasiado el tipo deacciones que van a apoyar ya que en cada cuenca hay intereses distintos. Además deben ofreceralternativas nuevas a los usos tradicionales de la cuenca buscando mejorar la calidad devida de las personas que la habitan utilizando otras formas de generar ingresos a los yatradicionales agrícolas pecuarios y forestales3. Deben ofrecer una cartera de opciones vinculadas a ciertas áreas como manejo,conservación y producción agrícola-pecuaria y quizás otras áreas vinculadas al manejo yconservación de recursos, al mismo tiempo que apuntando a lograr la articulación entre todo loque se va pidiendo, lo que se puede hacer, y lo que efectivamente llevará a una gestión integraday duradera.Axel Dourojeanni R. 51


4. En muchas situaciones es preferible fomentar el uso de una cuenca para fines prioritariosde captación de agua de buena calidad para una población, turismo ecológico, cotos de pesca o lacaza controlada, centros de recreación, que fomentar lo que el usuario ha hechotradicionalmente, como criar ganado en laderas o cultivar en pendiente en zonas yaaltamente erosionadas.5. La salida para “gestionar o manejar la cuenca” y el agua no siempre esta en hacer loque la llevó al desastre ecológico ambiental y social en que se encuentran, por más “buenasprácticas” que se crea poder encontrar. Estas opciones, empresariales, de otros usos de lacuenca, pueden ser más interesantes desde el punto de vista ambiental, social y económico que laproducción agrícola y pecuaria pero muchas veces es ignorada por los actores locales y losmismos promotor4es de una gestión integral.6. El programa de una entidad de cuencas, proyecto o un consejo ya instalado, debeofrecer SERVICIOS a los usuarios de los recursos naturales de la cuenca, tales como apoyola realización de trámites y regulación, en aspectos como tenencia de tierra, concesiones de agua,apoyo técnico, inventarios, organizativo, financiero, manuales, salas de situación y todo tipo deincentivos que tiendan a regularizar las situaciones y facilitar la participación local.7. Para que un programa de apoyo o un consejo de cuencas o equivalente ofrezcaSERVICIOS, debe preparase para hacerlos. En principio no debe tomar la forma de autoridad.Debe poder asistir a las INICIATIVAS LOCALES PERO TAMBIÉN ORDENARLAS OCORREGIRLAS EN BASE A DIALOGOS, por cuanto no toda iniciativa local es la mejor vistadesde un contexto de largo plazo o de interacción con el resto del país o el exterior. Para eso serequiere que los programas de fomento de gestión de cuencas tengan credibilidad,flexibilidad y diálogo.8. La jefatura de coordinación local de las iniciativas de gestión de cuenca deberíapoder recaer en cualquiera de los interesados que demuestre más interés y capacidad deacción.9. No se debe definir “a priori” quien va a ser "el jefe" del grupo en cada cuenca si no buscarlos líderes natos y comprometidos y que tengan aceptación local. Así como se pueden buscarbuenas prácticas hay que ubicar buenos líderes los cuales no necesariamente son expertos engestión de cuencas.10. Lo que si debe quedar claro es la organización y composición del grupo técnico (osecretaría técnica) la cual debe estar integrada por personal calificado. Estos funcionariosdeben tener independencia y autoridad para ejercer sus funciones de apoyo técnico de manera dehacer valer sus investigaciones y no responder solo a las demandas de actores políticos.Condiciones y patrones de acción para fomentar la gestión integrada de cuencas hidrográficas en América Latina 52


SITUACIONES OBSERVADASLa gran mayoría de las iniciativas de gestión de cuencas son provocadas por algúnproblema compartido (un enemigo común a los habitantes de la cuenca) y no por una propuestade proyecto de desarrollo. (Un problema compartido, como la falta de vías de acceso o la carenciade una presa de regulación o una catástrofe que afecta a todos, como una sequía, o unainundación une más a los habitantes en un inicio que una propuesta de desarrollo).Los programas de gestión de cuencas en sus diferentes variantes, que logran captarfondos de asistencia externa, son ambicionados políticamente desde los nivelespresidenciales hasta los municipales o dederes políticos locales. Ello genera una serie defricciones con los especialistas que formularon el proyecto. La situación se agrava cuando losprofesionales contratados por el proyecto deben ser del partido de turno, no importando suespecialidad. Si las asistencias externas no previene que ello pueda ocurrir y establecen cláusulaspara evitar estas intromisiones los proyectos tienden a fracasar o los recursos son utilizados parafines diferentes a los programados.F. LOS PLANES DE GESTIÓN DE CUENCAS Y LA CARENCIA DE PATRONESPROPUESTAS DE ACCIÓN (motivo del presente trabajo)Es necesario homologar las diferentes formas con que se aborda el tema de planificacióncon relación a la gestión de cuencas, los patrones para formular planes con diferentesorientaciones y niveles de detalle, las características de la organización necesaria paraformularlo y sobre todo para aplicarlo. Hay diferentes métodos, guías (mas bienlineamientos) escritos para formular planes uso pero muy pocos cubren los aspectosnecesarios para garantizar su aplicación.SITUACIONES OBSERVADAS1. El territorio que ocupan las cuencas y cursos de agua, lagos, humedales y otrosespacios naturales, están gobernadas actualmente desde las instituciones formadas paragobernar sobre límites político-administrativos. Estas instituciones se organizan por país,estados, provincias, regiones, departamentos o municipios y en cada límite de propiedad privadao comunal.2. En general no existen suficientes mecanismos ni disposiciones explícitas para queestos gobiernos establezcan modalidades de trabajo coordinado o articulado cuandointervienen en un territorio natural, delimitado por razones naturales que es compartidopor estos gobiernos.3. Lo que se establece normalmente son acuerdos `para cada situación, sobre todopara cuencas transfronterizas, así como para la acción mancomunada de municipios. EnAxel Dourojeanni R. 53


algunos caso existen disposiciones que favorecen explícitamente las asociaciones entremunicipios pero no es una formula muy extendida aun a nivel de cuenca.SITUACIONES OBSERVADAS1. En principio hay varios enfoques que cubren uno o más recursos y elementosnaturales y socio económicos, en una cuenca que se pretende “planificar”. Algunos planes serefieren solo a los recursos hídricos (a veces solo a un sector como agua potable, hidroenergía oriego, otras solo a obras hidráulicas, otras a cauces de ríos, humedales o lagos y otras a la gestiónintegrada, otros a todos los recursos naturales sobre todo forestales, y otros al medio ambiente engeneral y otros a todos los habitantes y elementos de la cuenca.2. Los nombres con que se califican tampoco son homologados. Se denominanindistintamente planes maestros (traducción literal de master plan), planes de desarrollo de lacuenca, planes de gestión ambiental, programas de acción, programas de inversión o planes deordenamiento de cuencas entre varios. A ello se agregan calificativos como integrales,estratégicos, participativos y otros.3. Contribuye a agregar confusión el hecho que también entran en juego el concepto de“ordenamiento territorial”, tema que tiene variadas connotaciones en los países de la región yque generalmente esta vinculado al uso del suelo en zonas predominante urbanas. En todo caso envarios países aun no hay leyes al respecto o si las hay no se aplican mayormente en las zonasrurales.4. Otro aspecto poco tratado son las condiciones que debe tener la entidad de cuencaspara hacer valer sus planes, su legalidad y la legalidad para “obligar” o al menos fiscalizar laaplicación de un plan, los períodos en que debe ser revisado, las formas de fiscalizar suaplicación, las formas de comprometer a los actores que participan en la ejecución de acciones detodo tipo en la cuenca, que es lo que se debe planificar y que se debe regular, como se cubren(técnica y financieramente) los temas o roles no asignados a ninguna entidad en particular(que se califican de zonas grises no deseadas por nadie como el drenaje urbano, el controlde contaminación, el control de ocupación de cauces etc) y así sucesivamente.5. Si bien los planes de gestión por cuenca prueban ser muy útiles para ejercer lacoordinación y priorizar acciones siempre y cuando se elaboren por el grupo técnico con laparticipación de los actores que van a aplicarlo y los involucrados en el grupo directivo decada cuenca, la pregunta es ¿como se hace para que estas instituciones participen en suformulación y ejecución?.6. Los planes de gestión de cuencas debe elaborarse siguiendo un patrón común yaceptado legalmente, de procedimientos de aprobación 16 que no contradiga las normas delas instituciones que participan en su aplicación tales como la de los municipios (formas degasto, tiempos presupuestales, controles que deben responder y otros).16Un método efectivo de planeamiento es el que se presenta en el documento sobre procedimientos de gestión parael desarrollo sustentable publicado por la CEPAL, Naciones Unidas (Manual número 10).Condiciones y patrones de acción para fomentar la gestión integrada de cuencas hidrográficas en América Latina 54


G. LA CONCILIACION DE GOBERNABILIDAD SOBRE CUENCAS CON LOSGOBIERNOS LOCALESPROPUESTAS DE ACCIÓNAnalizar las diferentes opciones con que se aborda la gobernabilidad sobre espaciosdelimitados por razones naturales para la gestión ambiental o de recursos naturales encuencas, franjas costeras, humedales, santuarios u otros límites naturales como parquesnacionales, desde sistemas de gobierno establecidos para gobernar sobre territoriosdelimitados por razones político administrativas. (Entre dos o más países, dentro de un país,departamentos, estados, regiones, provincias, municipios, cantones, parroquias, veredas uotros nombres, según el país)RECOMENDACIONES1. Para promover iniciativas el programa de apoyo para el desarrollo de la cuenca elcomité, consejo, agencia, mesa de concertación, que se instale, debe actuar comocoordinador de las acciones de los servicios o programas del estado así como de las ONG, s,programas de apoyo bilateral y cuanta iniciativa de buenos propósitos exista en cada lugar (deorigen externo o interno).2. En las mesas de concertación deben participar todos los interventores en la cuencasean públicos o privados. Los interventores deben estar dispuestos a coordinar sus accionesbuscando, por medios solidarios y no únicamente orientados a generar rentabilidad económicaindividual, alcanzar metas de interés común.3. En ningún caso una entidad de cuencas debería sustituir las funciones de otrosorganismos, pero sí debe servir de articulador de acciones y de apoyo para que cumplan conlas funciones que tiene asignadas...4. Ello implica que no es factible realizar programas de gestión de cuencas si no seconsideran las autoridades sobre tales territorios y sus reglas de operación así comocompromisos adquiridos con la población que a veces no tienen nada que ver con las ideasque se proponen de gestión de cuencas.5. Otro aspecto fundamental a ser considerado es el límite jurisdiccional de lasdependencias y entidades del estado. Las organizaciones para el gestión de cuencas debenser capaces de coordinar el accionar de todas estas dependencias con las autoridades de lasmismas sentadas en el consejo... Ello no se logra por simple imposición pero sí convenciendo atodas estas autoridades sobre la necesidad e importancia de articular acciones.Axel Dourojeanni R. 55


H. FINANCIAMIENTO DE ENTIDADES DE CUENCAS E INSTRUMENTOSECONÓMICOSPROPUESTAS DE ACCIÓNEs necesario realizar un estudio sobre el relativo éxito que tiene la aplicación de diferentesinstrumentos económicos en el mejor uso del agua. Se debe diferenciar el análisis de lasleyes o normas dadas para tal efecto, de su real efectividad. Existen varias leyes y normasque se orientan tanto a ser instrumentos económicos y otros a cobranzas. Se debe ademásdiferenciar lo que son cobros por servicios de aquellos que son para asistir a la gestiónintegrada del agua. Este trabajo debe enfocarse al aspecto de la gestión integrada del agua ylas cuencas de captación.Por otro lado es necesario estudiar los mecanismos que se aplican para financiar lasentidades de cuenca en operación en la región. De donde obtiene sus recursos, con queamparo legal, como lo asignan y otro pormenores vinculados tanto al financiamiento comoa la efectividad en la cobranza y en el gasto.SITUACIONES OBSERVADAS1. El aspecto económico-financiero reviste especial importancia en materia de gestión de aguasy cuencas. En los países de la región las entidades de cuenca que son operativas recurren adiferentes fuentes de ingresos. En general la información sobre de donde, como, en que forma,con que legalidad y otros pormenores al respecto no se conoce, salvo que existan proyectosespecíficos, sean ejecutados con préstamos o con fondos de de asistencia externa.2. Los beneficios y costos, así como las entidades o personas que se van a beneficiar y apagar, en los procesos de manejar una cuenca, tienen que ser explicitados. Esto es aun másrelevante cuando el gasto a ser hecho es con fondos que aportaran los actores participantes comolos municipios, las empresas, los usuarios del agua o quien este comprometido con el manejo dela cuenca. Todos deben saber donde van su dinero y a quienes va a beneficiar y otros detalles quemantengan la transparencia.3. Existe la creencia de que solo sean los usuarios del agua quienes deban pagar por lagestión del agua y de la cuenca de donde captan sus recursos. Esta situación sin embargo soloes factible en parte si estos usuarios son los grandes generadores de hidroenergía o captadores deagua potable para grandes ciudades. Como ello sucede solo en algunas cuencas, es importantedeterminar fuentes alternativas de captación de ingresos, como pueden ser las industrias asentadasen la cuenca, los pobladores en general vía un impuesto al valor de la propiedad o de otrosproductores importantes e interesados en mantener la calidad del agua y proteger las zonas decaptación.4. Otro aspecto del cual se conoce poco es el tipo de organización e información necesariapara realizar las cobranzas que se determinen. Si no hay catastros de usuarios, ni informaciónpor ejemplo sobre quien contamina y cuanto, si los usuarios son ilegales o se esta en zonas deCondiciones y patrones de acción para fomentar la gestión integrada de cuencas hidrográficas en América Latina 56


violencia o muy aislados, si hay ocupación ilegal de tierras con uso de sistemas de corte y quema,si no se respetan las leyes de ocupación del territorio y otros factores no hay opción de aplicar niinstrumentos económicos ni cobrar por el agua.5. Los principios de servicios ambientales deben ser considerados en el proceso así como otrasformas de captar ingresos producto del buen manejo de la cuenca. Habrá por lo tantorentabilidades que benefician la producción “in situ” y rentas que se generan aguas abajo porconservar la calidad el agua, las fuentes de captación y retención-detención del agua. Paraaplicar estos principios se requiere de entidades estables por cuenca y un largo período deregulación de las tenencias de tierra y agua..6. La aplicación de instrumentos económicos y modalidades como la del pago de serviciosambientales requieren que exista un registro de usuarios y legalidad en la posesión de lastierras y el acceso al agua. Es decir que el uso de estos instrumentos requiere que se tenga unaorganización y usuarios bien establecidos, tanto los que van a pagar como los que van a recibiringresos para proteger por ejemplo la cuenca de recepción.7. En zonas con fuerte ocupación ilegal o legal pero en manos de poblaciones indígenassujetas a regímenes especiales es comprensible que habrá que utilizar métodos alternativosa los instrumentos económicos, mientras estos no se organicen. La tarea de crear las bases departicipación deben por ello se un fuerte componente en los programas de gestión de cuencas,tanto o más que los componentes técnico-científicos.I. LOS PROGRAMAS DE MANEJO DE CUENCAS CON COBERTURA NACIONALPROPUESTAS DE ACCIÓNHay un historial de programas de manejo de cuencas, relativamente pequeñas, condiferentes nombres, que se han ejecutado con enfoques de cobertura nacional y a vecesestatal. Esta historia no ha sido recogida aun en un estudio siendo sin embargo útilconocerla. No son programas que pretenden necesariamente crear entidades de cuencaspero si al menos, algunas formas de concertación de acciones de conservación de recursosnaturales por cuencas.RECOMENDACIONES1. Una forma exitosa de cubrir amplios frentes y divulgar modalidades de gestión decuencas, cuando se dispone de personal calificado en el tema generalmente escaso y pocofamiliarizado con tantas variaciones es disponiendo de guías, manuales, procedimientos ymétodos aprobados y de fácil adaptabilidad y comprensión para facilitarles las tareas.2. Estos programas tiene que enfrentar muchas dificultades para iniciarse y continuar en eltiempo, Requieren apoyo decidido del estado, fondos permanentes para operar, equipos deprofesionales con gran sentido social y conocimiento antropológicos, capacidad de movilizarse entodo el país, grupos locales bien preparados y otra serie de condiciones como no caer bajo unenfoque politizado.Axel Dourojeanni R. 57


3. . Usualmente los programas nacionales se basan en las experiencias que hay en cuencasdonde ya hay iniciativas locales sea por que fueron patrocinadas por ONG,s o por funcionarios degobierno, por algunas empresas de hidroenergía o universidades locales. De estas experiencias seextrapolan.4. Una forma de trabajo recomendada, por ejemplo, es el intercambio de experiencias ypersonas, desde campesinos hasta alcaldes entre diferentes lugares. También es interesante lavisita de ministros y congresistas alas cuencas donde se realizan las acciones para que veandirectamente los efectos positivos de las mismas y hablen con la gente del lugar. Los proyectosdeben disponer de recursos financieros para mover estas personas.5. Para realizar estas acciones globales se requiere preparar con mucha anticipación losequipos de trabajo y otra serie de aspectos operacionales que toman a veces años de preparaciónlo cual no es normalmente parte de estas iniciativas. Por este motivo los programas nacionales degestión de cuencas deberían partir por establecer escuelas de formación profesional, mucho antesde iniciarse el programa nacionalSITUACIONES OBSERVADAS1. Los programas de manejo de cuencas de nivel nacional se caracterizan por tener queabarcar simultáneamente muchas cuencas, relativamente pequeñas, cubriendo extensos territorios,generalmente de difícil acceso sobre todo en zonas montañosas y cada uno con características yexperiencias distintas. Esto presenta varios desafíos para los cuales existe poca experienciapresentada en documentos que asistan su preparación. Hay temas legales. Técnicos, de personal,de organización y otros que se deben considerar.2. Algunos de estos programas se iniciaron con enfoques solo conservacionistas de sueloscomo en Venezuela (programa social conservacionista, basado en subsidios) en la década del 70que ya desapareció. Hay otros más complejos, como el programa nacional de manejo de cuencasy conservación de suelos (PRONAMACHCS) del Perú, aun en vigencia.J. LA CREACIÓN DE ENTIDADES DE CUENCAS (ORIENTADAS A LA GESTIÓNDEL AGUA) CON ENFOQUES DE COBERTURA NACIONALPROPUESTAS DE ACCIÓNRealizar un análisis comparativo y exhaustivo de los dispositivos legales en vigencia o endebate o que existieron en el pasado para la creación de entidades de cuenca bajo susvariadas modalidades. Este trabajo demandara la revisión de dispositivos legales tanto denivel nacional como estatal y municipal. La disponibilidad de este estudio ayudaría a loscongresistas que se encuentran debatiendo modificaciones a sus leyes de agua.Condiciones y patrones de acción para fomentar la gestión integrada de cuencas hidrográficas en América Latina 58


RECOMENDACIÓNES1. Cuando se modifica una ley de aguas para incorporar en sus artículos laobligatoriedad de la creación de entidades de cuenca se debe tener presente que se tiene unlargo camino por delante para lograr el ajuste de la ley, la aceptación y comprensión de losque se quiere beneficiar ya que hay muchas oposiciones a la creación de estas entidades. Esecamino requiere de apoyo financiero del estado por un plazo no menor a los 10 años hastaconsolidar un mínimo de participación.2. Aun la mejor ley de creación de entidades de cuenca ha debido ser corregida yadaptada cuando se quiso aplicarla. En algunos casos se tuvo que recomponer la formacomo se formaba el consejo y participaban sus integrantes, en otras hubo que subdividir losterritorios de las entidades de cuencas para hacerlas más manejables, en otras se ha tenidoque modificar la estructura de las administraciones de agua existentes. Con ello se deseaseñalar que se debe siempre dar espacio a posibles adaptaciones de la ley.SITUACIONES OBSERVADAS1. Solo dos países en la región. México y Brasil, han considerado por ahora en sus leyesde agua la figura de entidades de cuenca. En forma reciente Uruguay ha modificado suconstitución, en uno de cuyos artículos indica “que el agua debe gestionarse por cuenca” auncuando aun no ha creado estas entidades. En los demás países las disposiciones legales sobregestión de cuencas se encuentran en diversa leyes con diferente categoría. Los roles de talesinstituciones son muy variados. En general no hay una idea clara ni consensos sobre comoredactar las leyes en lo que se refiere a la creación de tales entidades.2. La situación de creación de estas entidades por ley nacional de aguas en México yBrasil difiere significativamente. En México la ley dispuso la creación de Consejos de Cuencahasta cubrir todo el territorio de la nación en un plazo fijo (diciembre 30 del 2000). Se instalaron25 consejos de cuenca. En el Brasil el proceso ya se había iniciado por Estados y por asociacionesde municipios. La ley no obliga a crear todos en un plazo predeterminado.3. Las estructuras de apoyo a la gestión de agua difiere mucho de un país a otro lo que a suvez condiciona la forma como se lleva a cabo la gestión del agua y las cuencas. Cuando la ley lodispone o cuando el sistema nacional es débil las iniciativas de gestión del agua son tomadas porlas autoridades locales (estados, provincias, municipios) en forma directa. Algunas entidades decuenca, sobre las antiguas corporaciones de cuenca, tienen ritmo propio en varios países de laregión.4. La propuesta de creación de entidades de cuenca sea para gestionar dicha cuenca o solo elagua es usualmente resistida por varios grupos. Estas negativas pueden provenir de muchasentidades que no ven necesariamente en su creación una entidad que los va a asistir. Se teme porla burocracia, los controles, la duplicidad de funciones, los cobros por el agua que por ahora nohacen o que el control de la entidad caiga en manos de políticos de turnoAxel Dourojeanni R. 59


K. LA CAPTURA Y DIFUSIÓN DE MÉTODOS Y PRÁCTICASPROPUESTAS DE ACCIÓNRECOMENDACIÓNES1. La transmisión de técnicas de manejo de tierras debe hacerse en lo posiblefomentando el intercambio entre campesinos y en general dederes locales de un lugar aotro dentro del mismo país y entre países. Este intercambio de personas, desde congresistashasta campesinos pasando por alcaldes y líderes locales políticos es poco común en la región,salvo en México.2. Lo que se requiere primero es capturar toda esa información dispersa (para lo cualnadie paga aun cuando la relación costo efectividad puede ser inmensa) y luego es fomentarsu utilización, previa homologación de contenidos, con talleres nacionales para formarequipos que los lleven en persona a las localidades donde puede ser utilizado.SITUACIONES OBSERVADAS1. La redacción de especificaciones técnicas no es una práctica común en la región,región. Tampoco es común que se lean manuales, más bien se les tiene aversión y se lesdescalifica muchas sin haberlos leído. En general los títulos de los llamados manuales, guías oprocedimientos rara vez coinciden con su contenido, son incompletos o simplemente ya no seencuentran disponibles ya que el tiraje fue escaso o los funcionarios se los llevaron a sus casas.No hay la costumbre de numerar y registrar los documentos elaborados por los ministerios en casitodos los países de la región.2. Los famosos Tool Box, inclusive algunos muy completos como los patrocinados porel GWP, a los CD interactivos sobre cuencas hechos con apoyo de la Universidad deVancouver y CONDESAN, tienen pocos adeptos en las comunidades rurales de LatinoAmérica, no muy acostumbradas aun a su utilización, menos si esta en forma digital3. Otros trabajos como el manual silvo agropecuario de Cajamarca (13 volúmenes decaptura de “buenas prácticas”, muy bueno por cuanto recopila años de experienciasexitosas y probadas en zonas alto andinas). patrocinado por la ex JUNAC, con apoyo deCEPAL; con una inversión de más de 70,000 dólares en 1985, se ha agotado con solo 1000ejemplares, (no disponible digitalizado), y es prácticamente desconocido. Así existenmuchos más, algunos de la OEA, de las Naciones Unidas y otros que ya no se encuentrandisponibles.Condiciones y patrones de acción para fomentar la gestión integrada de cuencas hidrográficas en América Latina 60


4. La región es propensa a ejecutar proyectos piloto de gestión de cuencas con fondosexternos. Estos proyectos tienen poca difusión en el mismo país. Una vez concluido el apoyoexterno tienden a desaparecer. Cuesta mucho tiempo que sean adoptados localmente, Estomejora si se inician como respuesta a un pedido local y exista una persona influyente quequede en la zona apoyando la continuidad de las acciones.REFERENCIAS:Este documento se sutenta en los informes de diferentes msiones del autor por los países de laregión, varias docuemntadas en informes internos para la CEPAL, la OEA, Deltamérica, laAgencia Internacional de Energía Atómica, FAO, UNESCO, la Comisión Europea y otros. Sebasan en asistencias dadas a proyectos, en msiones de evaluación y en docuemntos previamenteescritos para la CEPAL, ONU.Axel DourojeanniSantiago, 19 de Abril 2005axeldouro@hotmail.comdouro@vtr.netAxel Dourojeanni R. 61

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