Capítulo 3 La educación y los conflictos armados: la espiral mortífera

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LA EDUCACIÓN Y LOS CONFLICTOS ARMADOS: LA ESPIRAL MORTÍFERA La ayuda a los países afectados por conflictos alterada por las estrategias de seguridad Gráfico 3.18: La disparidad entre la ayuda recibida y las necesidades de financiación externa de la educación sigue siendo considerable en los países afectados por conflictos Evolución de la ayuda a la educación básica por niño en edad de cursar primaria entre 2002-2003 y 2007-2008 y promedio del déficit anual de financiación por niño, en un grupo seleccionado de países afectados por conflictos Dólares constantes de 2008 110 110 106 92 15 5 Burundi 22 13 Sierra Leona 15 4 Etiopía 10 Côte d’Ivoire por intermedio de las ONG. También pueden adaptar sus exigencias en materia de presentación de informes a la situación real en la que tienen que actuar. Esto puede entrañar riesgos, pero el temor al riesgo puede bloquear la ayuda y aumentar las probabilidades de que la violencia se reanude. Estos temas se examinan más extensamente en el Capítulo 5. La vinculación de la ayuda a la seguridad 2 82 4 R. Centroafricana En sus declaraciones sobre políticas, los donantes insisten en una serie de razones para trabajar en los países afectados por conflictos. Entre ellas destaca la necesidad imperativa de ayudar a los países que se están quedando rezagados en la consecución de los Objetivos de Desarrollo del 2 80 17 11 Uganda 78 7 6 Chad 75 18 9 Nepal 69 69 69 4 1 33 15 15 4 58 8 55 27 53 42 19 52 15 11 45 3 6 3 Nota: En 2008, la Côte d’Ivoire, Pakistán y Nigeria fueron clasificados en la categoría de países de ingresos medios bajos y, por consiguiente, no se han tomado en consideración en los promedios que figuran a la izquierda del gráfico. Fuentes: EPDC y UNESCO (2009); OCDE-CAD (2010c). R. D. del Congo Eritrea Liberia Somalia Afganistán Rwanda Guinea Ayuda a la educación básica por niño 2002-2003 Ayuda a la educación básica por niño 2007-2008 Déficit de financiación de la enseñanza primaria, por niño (promedio 2008-2015) 9 Pakistán 37 22 4 2 1 1 Myanmar Nigeria 17 7 Yemen 7 69 16 8 Promedio de los países afectados por conflictos 55 22 14 Promedio de los demás países de ingresos bajos Gráfico 3.19: La ayuda a la educación básica en los países afectados por conflictos es muy inestable Evolución anual de la ayuda a la educación básica en cinco países afectados por conflictos (2003-2008) Evolución anual (en %) 350 250 150 50 0 -50 -150 Fuente: OCDE-CAD (2010c). 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Los flujos globales de la ayuda destinada a los países afectados por conflictos son dos veces más volátiles que los que van a parar a otros Estados. Somalia R. D. del Congo Burundi Chad R. Centroafricana 199
1 1 0 2 Informe de Seguimiento de la EPT en el Mundo Si el programa del desarrollo se subordina a objetivos militares y de política exterior, es inevitable que el objetivo de reducir la pobreza pase a un segundo plano. 200 PARTE 2. LOS CONFLICTOS ARMADOS Y LA EDUCACIÓN CAPÍTULO 3 Milenio, comprendidos los relativos a la educación (Bermingham, 2010; Lopes Cardozo y Novelli, 2010). Las preocupaciones relativas a la seguridad, definidas en términos generales, son otro tema recurrente de esas declaraciones. Muchos gobiernos donantes consideran que la pobreza y la fragilidad del Estado en los países afectados por conflictos son un factor de inseguridad mundial y una amenaza para su propia seguridad nacional en lo que respecta al terrorismo, la proliferación de armas y la delincuencia internacional (OCDE-CAD, 2006). La asistencia para el desarrollo se concibe como parte de la respuesta a esas amenazas, en particular allí donde los países donantes están directamente involucrados en un conflicto. En este aspecto, los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001 marcaron un punto de inflexión. A la hora de evaluar las causas subyacentes de esos atentados, los estudios estratégicos de seguridad realizados en Estados Unidos llegaron a la conclusión de que la pobreza y la fragilidad del Estado en los países en desarrollo representaban una amenaza para su seguridad nacional que debía contrarrestarse por medio del desarrollo. Por ejemplo, la comisión que investigó los hechos del 11 de septiembre consideró que los ingresos bajos, el desempleo de los jóvenes y la insuficiencia del sistema educativo en Pakistán eran otros tantos factores que podían facilitar el reclutamiento para futuros ataques terroristas (Comisión Nacional sobre los Ataques Terroristas contra los Estados Unidos, 2005) y en la Estrategia Nacional de Defensa aprobada en 2005 se pide que se redoblen los esfuerzos para fortalecer a los Estados más débiles, en el marco de un enfoque más vasto de lucha contra el terrorismo y la delincuencia organizada (Departamento de Defensa de los Estados Unidos, 2005). Esa petición se ha reiterado en la Estrategia Nacional de Seguridad de 2010 (La Casa Blanca, 2010c). Esta vinculación de los programas de seguridad a los de desarrollo, reforzada por las guerras de Afganistán e Iraq, no se limita a los Estados Unidos. Los gobiernos de Australia, Canadá, los Países Bajos, el Reino Unido y otros países han integrado también sus programas de ayuda internacional en el marco de estrategias más amplias que engloban la seguridad y el desarrollo (Bermingham, 2010; Cardozo y Novelli, 2010; Mundy, 2009; Patrick y Brown, 2007a). Actualmente, los gobiernos donantes consideran, en general, que la asistencia para el desarrollo es un elemento esencial de lo que en la jerga del sector de la ayuda se denomina “enfoque de las 3D”, es decir, defensa, diplomacia y desarrollo. El enfoque consistente en integrar la seguridad, la política exterior y el desarrollo tiene sentido. A fin de cuentas, la posibilidad de prevenir un conflicto y de reconstruir el sistema educativo, una vez finalizada la contienda, depende de que varias instancias políticas acierten a trabajar conjuntamente. Por ejemplo, para crear las condiciones de una paz duradera en la región de los Grandes Lagos del África Subsahariana, los países donantes necesitan un marco de planificación que abarque la política exterior (a fin de asegurar la eficacia de la acción de las Naciones Unidas y solucionar los conflictos entre Estados vecinos), la seguridad (para reconstruir las fuerzas militares y policiales y el Estado de derecho) y el desarrollo (mediante inversiones a largo plazo en infraestructuras y educación en regiones como el Sudán del Sur y el norte de la República Democrática del Congo). El fracaso en uno de esos ámbitos mermará los progresos en todos los demás. Una de las razones por las que el gran volumen de ayuda proporcionado durante años a la región de los Grandes Lagos ha surtido efectos tan limitados, estriba en el hecho de que los gobiernos de los países desarrollados no han dado prioridad a esta región en sus políticas exteriores. La actividad diplomática para solucionar los conflictos y consolidar la paz ha sido insuficiente. Un enfoque que implique la participación de todas las instancias gubernamentales interesadas tiene mejores perspectivas de lograr una mayor coherencia en las políticas aplicadas (OCDE-CAD, 2006). Pero es preciso reconocer también los riesgos inherentes a la estrategia de las 3D. Un motivo de preocupación obvio es que las consideraciones de seguridad nacional puedan eclipsar las demás prioridades. Si el programa del desarrollo se subordina a objetivos militares y de política exterior, es inevitable que el objetivo de reducir la pobreza pase a un segundo plano. Además, el uso de la ayuda para perseguir objetivos que en los países afectados por conflictos puedan considerarse, con razón o sin ella, como metas estratégicas de los países donantes, puede contribuir a fomentar la violencia. Desplazamiento de las prioridades hacia los países de “la línea del frente” Los países donantes no se han limitado a establecer un vínculo entre el desarrollo y la seguridad en sus declaraciones sobre políticas. Como se señaló anteriormente, algunos han aumentado considerablemente su ayuda al Afganistán, Iraq y Pakistán, tres países que se consideran situados en primera línea de la “guerra contra el terrorismo” (Gráfico 3.20). Entre 2002 y 2008 se triplicó la ayuda concedida al Afganistán. Aunque Iraq había recibido muy poca ayuda antes de la invasión de 2003, hacia 2005 ya se había convertido en un importante beneficiario de la asistencia para el desarrollo. La ayuda al Pakistán ha crecido más lentamente, pero tiende a aumentar.
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