PROYECTO DE LEY - Cortes de Castilla-La Mancha

Dossier de Documentación núm. 9 Parque Natural de los Calares del Mundo y de la Sima Legislación Estado
«bases» no significa que no quepa otro tipo de actuaciones y en tal sentido pueden quedar
comprendidos en su ámbito los actos ejecutivos, actos administrativos, singulares, en cuanto
resulten necesarios para la preservación de lo básico o para garantizar, con carácter
complementario, la consecución de los fines inherentes a la regulación básica (STC,
135/1992). Tal doctrina que nació y se ha desarrollado en el campo de la política económica,
donde tiene sentido que el Estado ejerza un papel preponderante para crear un mercado único
en el territorio nacional, pierde toda justificación cuando se pretende extender a la protección
del medio ambiente (por ejemplo, STC 329/1993), actividad tan pegada al suelo, primaria y
telúrica, que se mueve no de arriba hacia abajo, como aquélla, sino de abajo hacia arriba,
como el urbanismo, pariente muy próximo, en función del principio de subsidiariedad. La
cadena empieza en el individuo para seguir por el municipio, la Comunidad Autónoma, el
Estado y la Unión Europea en nuestro caso, hasta adquirir dimensión mundial.
Ahora bien, la legislación básica es otra cosa, un concepto afín pero distinto, que incorpora un
ingrediente más, pues en ella las «bases», componente necesario pero no suficiente, han de
aparecer revestidas de un ropaje formal, destacando así, en definitiva, a un primer plano, su
exteriorización normativa. Esta diferencia no es meramente retórica y responde no sólo a la
naturaleza de la materia, según se dijo más arriba, sino también a una indagación funcional y,
en suma, teleológica, si se tiene en cuenta que al Estado se le encomienda esa formulación
legal de lo básico, mientras que corresponde a las Comunidades Autónomas sin distinción
alguna entre ellas la posibilidad de dictar «normas adicionales» y la carga competencial del
desarrollo de la legislación básica estatal y de la suya propia, mediante sus potestades
legiferante y reglamentaria. El juego conjunto de las normas constitucionales y estatutarias al
respecto pone de manifiesto lo antedicho. En fin, legislación en este lugar, como en otros -
artículo 25.1 CE- de la Constitución conlleva necesaria e ineludiblemente el rango legal para
dar forma (y servir de límite) a la intervención estatal y configura, por tanto, un espacio
acotado al respecto -nunca más apropiada la metáfora-, una reserva de Ley en el lenguaje
jurídico.
3.Este patrón, cortado a la medida del caso concreto que se enjuicia aquí y ahora, despeja de
un solo golpe un abanico de incógnitas, algunas en la propia Ley y otras en los tres Reales
Decretos que han suscitado los conflictos de competencia. Por de pronto deja a la intemperie,
sin abrigo alguno, a esas tres disposiciones generales sin rango legal y con naturaleza
reglamentaria, como también otras que se enmascaran en la propia Ley (directrices, criterios,
medidas), más la Disposición final segunda de aquélla, donde se encarga al Gobierno que por
medio del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación o de los demás «en cada caso
competentes» pueda dictar las disposiciones reglamentarias precisas «para el desarrollo y
ejecución de esta Ley», si es el primero de los arriba citados, o «para dar cumplimiento a lo
previsto» en ella, si se trata de los otros. Por idéntica razón, quedan sin cobertura alguna las
disposiciones simétricas de los Reales Decretos que, a su vez, delegan en manos del Ministro
del ramo la potestad de dictar dentro del ámbito de sus competencias «las normas y actos
necesarios para el desarrollo y aplicación» de la Ley (Reales Decretos 1095/1989 y 1118/1989,
Disposiciones finales primera de cada uno de ellos).
Caen también por su propio peso según se anunció, las directrices para la ordenación de los
recursos naturales (artículo 8 de la Ley impugnada) cuya elaboración se defiere a la potestad
reglamentaria del Gobierno de la Nación, aun cuando se haga por inferencia y no
explícitamente, ya que a ellas habrán de ajustarse, en todo caso, los Planes de Ordenación de
las Comunidades Autónomas. Su contenido habría de consistir en el establecimiento y
definición de criterios y normas generales con un sedicente «carácter básico» que se les
concede a priori y sin saber si materialmente lo serán, con una clarividencia admirable, para
regular la gestión y uso de los recursos naturales, eso sí -bastaría más- de acuerdo con lo
establecido en la Ley. La propia formulación del precepto lo condena, pues pone de manifiesto
que, rebasando con creces el perímetro de lo esencial o básico, también apriorísticamente, no
podrían ser otra cosa que «normas adicionales» para desarrollo de los preceptos legales de los
cuales traigan causa, condicionando además la «gestión», vale decir la ejecución. Se conculcan
así las dos atribuciones que con carácter exclusivo corresponden a las Comunidades
Autónomas, invadiendo el ámbito de su competencia. Por ello, el precepto resulta contrario a
la Constitución y le conviene la declaración de nulidad.
La misma naturaleza reglamentaria por su autor, la Administración General del Estado, y por
su contenido es predicable del Inventario Nacional de Zonas Húmedas (artículo 25 de la Ley),
del Catálogo Nacional de Especies Amenazadas (artículo 30.1), a cargo del Ministerio de
137