recueil_2013-2
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Commissiond’accès auxdocumentsadministratifsRecueil des principauxavis et conseils2 e semestre <strong>2013</strong>
TableAffaires sanitaires et sociales .......................................................................................... 3Caisse primaire d'assurance maladie des Alpes-Maritimes .............................................................................. 5Comité français d'accréditation (COFRAC) ....................................................................................................... 5Centre hospitalier universitaire de Bordeaux ..................................................................................................... 6Conseil départemental de l'ordre des médecins de Seine-Saint-Denis ............................................................. 8Caisse nationale d'assurance vieillesse (CNAV) ............................................................................................... 9Direction départementale de la cohésion sociale et de la protection des populations de la Marne .................. 9Mairie de Paris ................................................................................................................................................... 10Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (ANSM) ............................................. 11Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM) ................................................................. 12Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS de Paris) ....................................... 12Association pour la gestion des restaurants des administrations financières (AGRAF).................................... 14Union départementale des associations familiales de la Somme ...................................................................... 15Antony Habitat .................................................................................................................................................... 16Economie, industrie et agriculture .............................................................................. 17Centre national de la recherche scientifique (CNRS) ........................................................................................ 19RATP .................................................................................................................................................................. 20Service public de l'assainissement francilien (SIAAP) ....................................................................................... 21Communauté de communes de la côte des mégalithes .................................................................................... 22Autoroutes Paris-Rhin-Rhône (APRR)............................................................................................................... 23Communauté d'agglomération du pays de Montbéliard .................................................................................... 25Ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie ................................................................... 27Enseignement, culture, archives et loisirs ......................................................... 31Ministère des sports, de la jeunesse, de l'éducation populaire et de la vie associative .................................... 33Ministère de la culture et de la communication .................................................................................................. 33Ministère de la culture et de la communication .................................................................................................. 34Ministère de l'intérieur ........................................................................................................................................ 35Centre hospitalier de la région d'Annecy ........................................................................................................... 36Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA)........................................................................................................... 37Ministère de la culture et de la communication .................................................................................................. 37Haute Autorité pour la diffusion des œuvres et la protection des droits sur internet (Hadopi) .......................... 38Environnement, développement durable et transports ........................ 39Direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement de Haute-Normandie................... 41Préfecture d'Indre-et-Loire ................................................................................................................................. 42Direction départementale des territoires de la Haute-Marne ............................................................................. 43Office national des forêts (ONF) ........................................................................................................................ 44Recueil des principaux avis et conseils – 2 e semestre <strong>2013</strong> 1
Finances publiques et fiscalité ....................................................................................... 47Préfecture de La Réunion .................................................................................................................................. 49Mairie de Beauvoisin .......................................................................................................................................... 50Direction générale des finances publiques (DGFIP).......................................................................................... 50Ministère de l'éducation nationale ...................................................................................................................... 51Direction générale des finances publiques (DGFIP).......................................................................................... 52Direction générale des finances publiques (DGFIP).......................................................................................... 52Mairie de Champagnole ..................................................................................................................................... 53Direction générale des finances publiques (DGFIP).......................................................................................... 54Mairie de Mondeville .......................................................................................................................................... 55Justice, ordre public et sécurité .................................................................................... 57Premier ministre ................................................................................................................................................. 59Ministère des affaires étrangères ....................................................................................................................... 60Préfecture des Ardennes ................................................................................................................................... 61Préfecture du Loiret ............................................................................................................................................ 61Maison départementale des personnes handicapées de l'Ain ........................................................................... 62Préfecture de Meurthe-et-Moselle ...................................................................................................................... 63Réutilisation des informations publiques ........................................................... 65Mairie de Ressons-le-Long ................................................................................................................................ 67Société anonyme immobilière d'économie mixte de Vaujours (SAIEM) ............................................................ 68Conseil régional de Haute-Normandie ............................................................................................................... 70Conseil régional d'Aquitaine ............................................................................................................................... 72Travail et emploi .............................................................................................................................. 73RATP .................................................................................................................................................................. 75Direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploide Bretagne ........................................................................................................................................................ 76Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) ......................................................................... 76Conseil général de la Charente .......................................................................................................................... 77Direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploidu Centre ............................................................................................................................................................ 78Urbanisme et aménagement du territoire ............................................................ 79Mairie des Herbiers ............................................................................................................................................ 81Préfecture de l'Aveyron ...................................................................................................................................... 81Mairie de Vic-la-Gardiole .................................................................................................................................... 83Communauté de communes des Quatre Rivières 74 (CC4R)........................................................................... 83Vie publique ......................................................................................................................................... 85Mairie d'Auxerre ................................................................................................................................................. 87Service départemental d'incendie et de secours de la Charente ....................................................................... 88Mairie d'Antibes-Juan-les-Pins ........................................................................................................................... 88Présidence de la République ............................................................................................................................. 89Mairie de Domène .............................................................................................................................................. 90Commission nationale consultative des droits de l'homme (CNCDH)............................................................... 91Mairie de Chartres .............................................................................................................................................. 92Mairie de Montauriol ........................................................................................................................................... 932 Recueil des principaux avis et conseils – 2 e semestre <strong>2013</strong>
Affaires sanitaireset sociales
Type : Avis Référence : <strong>2013</strong>0907Administration : Caisse primaire d'assurance maladie des Alpes-Maritimes Séance : 12 septembre <strong>2013</strong>Monsieur X. a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariatle 5 juin <strong>2013</strong>, à la suite du refus opposé par le directeur de la caisse primaire d'assurance maladie des Alpes-Maritimes à sa demande de communication du guide de la procédure d'identification, rédigé conjointement par laCNAV et l'INSEE.En réponse à la demande qui lui a été adressée, le directeur de la caisse primaire d'assurance maladie des Alpes-Maritimes a informé la commission que le « guide CNAV INSEE de la procédure d’identification » est destiné aupersonnel des organismes de la sphère sociale chargés de gérer des bénéficiaires de prestations sous un numérod’inscription au répertoire national d’identification des personnes physiques (NIR), et a précisé qu'il comporte desconsignes de saisie et constitue un document de travail qui permet également, à ces mêmes organismes, de luttercontre la fraude documentaire par l’exhaustivité des rubriques proposées.La commission, qui a pu prendre connaissance de ce document, rappelle qu'en application des articles 1er et 2 dela loi du 17 juillet 1978, tous les documents produits ou reçus par un organisme chargé d'une mission de servicepublic dans le cadre de cette mission, y compris les notes internes ou les documents de travail, constituent desdocuments administratifs soumis au droit d'accès instauré par cette loi. De tels documents sont donc, en principe,communicables à toute personne qui en ferait la demande.La commission relève cependant que le document administratif sollicité comporte pour partie des informationsrelatives aux vérifications permettant d'authentifier certains documents relatifs à l'identité, à la nationalité ou à l'étatcivil des personnes ainsi qu'aux variations, dans le temps et dans l'espace, des données relatives aux élémentsd'identification des personnes, dont la divulgation pourrait, en révélant la nature et l'objet des contrôles opérés,favoriser la fraude documentaire et l'usurpation d'identité ou d'état civil.La commission estime donc que ce document administratif n'est communicable à toute personne qui le demande,en application de l'article 2 de la loi du 17 juillet 1978, qu'après occultation des seules mentions et disjonction desseules pages dont la communication, en facilitant cette fraude ou ces usurpations, serait de nature à porteratteinte à la sécurité publique, conformément au d du 2° du I et au III de l'article 6 de la même loi.La commission rappelle toutefois qu’il ne lui appartient pas d’indiquer précisément et de manière exhaustive, ausein de ce document volumineux, les mentions qui doivent être occultées à ce titre, cette opération incombant àl'administration.La commission émet sous ces réserves un avis favorable à la demande de Monsieur X.Type : Avis Référence : <strong>2013</strong>1473Administration : Comité français d'accréditation (COFRAC) Séance : 4 juillet <strong>2013</strong>Monsieur X. a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariatle 8 juin <strong>2013</strong>, à la suite du refus opposé par le directeur du Comité Français d'Accréditation (COFRAC) à sademande de communication de l'intégralité des documents produits ou reçus par le COFRAC dans le cadre del'instruction de sa plainte concernant la certification ISO 9001 et 13485 de la société Othesio Implants parl'organisme AB Certification, ainsi que le nom et la déclaration d'intérêts des participants à la gestion de cetteplainte.La commission constate, à titre liminaire, que Monsieur X. n'établit pas avoir sollicité auprès du directeur duCOFRAC, préalablement à sa saisine, la communication de la déclaration d’intérêts des participants à la gestionde plainte. La commission ne peut dès lors que déclarer irrecevable la demande d'avis sur ce point.La commission relève ensuite que si le COFRAC a le statut d'une association régie par la loi du 1er juillet 1901,cet organisme a été désigné par le décret n° 2008-1401 du 19 décembre 2008 comme l'instance nationaled'accréditation mentionnée à l'article 137 de la loi du 4 août 2008 de modernisation de l'économie, seule habilitéeà délivrer des certificats d'accréditation, attestant de leur compétence, aux organismes qui mènent des activitésd'évaluation de la conformité, que cette accréditation soit obligatoire ou non. Le COFRAC fixe les conditionsdevant être remplies par tout organisme demandant son accréditation, assure le contrôle sur place et sur piècedes organismes auxquels il a délivré un certificat d'accréditation et, s'il y a lieu, peut restreindre, suspendre ouRecueil des principaux avis et conseils – 2 e semestre <strong>2013</strong> 5
etirer l'accréditation. Le COFRAC est soumis au contrôle économique et financier de l’État, et un commissaire duGouvernement placé auprès de lui peut s'opposer à ses décisions. Eu égard au caractère d'intérêt général quis'attache à la mission du COFRAC, aux prérogatives de cette instance nationale à l'égard des organismes quiexercent une activité d'évaluation de la conformité et au contrôle auquel il est lui-même soumis de la part de l’État,la commission estime que le COFRAC doit être regardé comme un organisme chargé d'une mission de servicepublic au sens de la jurisprudence du Conseil d'Etat (CE, Sect., 22 février 2007, Association du personnel relevantdes établissements pour inadaptés, n° 264541).Par suite, les documents produits ou reçus par le COFRAC dans le cadre de sa mission d'accréditation sont desdocuments administratifs, au sens de l'article 1er de la loi du 17 juillet 1978, soumis au droit d'accès prévu àl'article 2 de cette loi sous les réserves prévues à cet article et à l'article 6 de la même loi, notamment au h du I decet article, en application duquel les documents dont la communication porterait atteinte à un secret protégé par laloi ne sont pas communicables. La commission estime que cette exception au droit d'accès vaut également pourles documents dont la communication porterait atteinte à un secret institué par des normes d'une autoritésupérieure à celle de la loi.Or, en l'espèce, en réponse à la demande qui lui a été adressée, le directeur du COFRAC a fait valoir auprès de lacommission l'obligation de confidentialité à laquelle est tenu un organisme national d'accréditation par le 4 del'article 8 du règlement (CE) n° 765/2008 du Parlement européen et du Conseil du 9 juillet 2008. Ces dispositionsprévoient qu'un tel organisme « prend les dispositions appropriées pour sauvegarder la confidentialité desinformations obtenues ». La commission estime que ces dispositions, lues à la lumière de l'exposé des motifs durèglement, notamment son point 31, qui mentionne les « garanties les plus rigoureuses de confidentialité et desecret professionnel » attendues des échanges d'information entre autorités compétentes, instituent une règle desecret qui s'impose au COFRAC et doit être regardée, pour l'application de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978,conformément à ce qui vient d'être dit, comme un secret protégé par la loi, faisant obstacle à la communicationdes documents faisant apparaître les informations obtenues par le COFRAC dans l'exercice de ses missions deservice public.La commission émet donc un avis défavorable à la demande.Type : Avis Référence : <strong>2013</strong>1540Administration : Centre hospitalier universitaire de Bordeaux Séance : 25 juillet <strong>2013</strong>Monsieur X. a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariatle 6 mars <strong>2013</strong>, à la suite du refus opposé par le directeur du centre hospitalier universitaire de Bordeaux à sademande de communication de son dossier médical relatif à l’examen ophtalmique qu’il a subi le 25 février <strong>2013</strong>,notamment des clichés tirés par tomographie à cohérence optique (OCT) à cette occasion.En réponse à la demande qui lui a été adressée, le directeur du centre hospitalier universitaire de Bordeaux a faitvaloir que le refus d'adresser au demandeur son dossier par courrier électronique ne valait pas refus decommunication, dans la mesure où, au contraire, l'établissement avait assuré celui-ci de son accord à unecommunication selon d'autres modalités, qu'un désaccord sur ces modalités de communication par voieélectronique ne relevait pas du champ d'application de la loi du 17 juillet 1978 mais de celle du 6 janvier 1978, etque les modalités choisies par Monsieur X. n'étaient pas permises par la délibération n° 97-008 du 4 février 1997portant adoption d'une recommandation sur le traitement des données de santé à caractère personnel, adoptéepar la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL).La commission rappelle que le droit à communication des documents administratifs institué par la loi du 17 juillet1978 ne peut s'exercer que dans la mesure où les dispositions de la loi du 6 janvier 1978 relatives à l'informatique,aux fichiers et aux libertés ne sont pas, elles-mêmes, applicables à la demande de communication (Conseil d'État,assemblée, 19 mai 1983, X., n° 40680, p. 208). Or, l'article 39 de la loi du 6 janvier 1978 prévoit, au 4° du I, le droitde toute personne physique d'obtenir du responsable d'un traitement de données à caractère personnelcommunication, sous une forme accessible, des données à caractère personnel qui la concernent. Ce droitd'accès comprend le droit d'en obtenir copie, et s'applique notamment, ainsi que le rappelle l'article 43 de la mêmeloi, aux données de santé à caractère personnel, dans le respect des dispositions de l'article L. 1111-7 du code dela santé publique.Il résulte toutefois de l'article 2 de la loi du 6 janvier 1978 que n'entrent dans le champ d'application de celle-ci queles traitements automatisés de données à caractère personnel et les traitements non automatisés de données àcaractère personnel contenues ou appelées à figurer dans des fichiers, lesquels sont définis comme « toutensemble structuré et stable de données à caractère personnel accessibles selon des critères déterminés ».6 Recueil des principaux avis et conseils – 2 e semestre <strong>2013</strong>
Or, au cas d'espèce, d'une part, il ne ressort d'aucun des éléments d'informations dont dispose la commission queles documents sollicités par Monsieur X. seraient le produit d'un traitement automatisé.D'autre part, la commission considère que la seule circonstance que ces documents soient rassemblés dans undossier accessible au moins par le nom de l'intéressé ou par un autre critère de recherche ne suffit pas àpermettre de regarder les données à caractère personnel qu'il contient comme étant contenues dans un fichier. Eneffet, le Conseil d'État a jugé qu'il ne résulte pas de la seule tenue de dossiers individuels que les informations quiy figurent constituent un ensemble structuré et stable de données accessibles selon des critères déterminés, ausens de l'article 2 de la loi du 17 juillet 1978, susceptibles à ce titre d'être regardées comme donnant lieu à untraitement non automatisé de données personnelles contenues ou appelées à figurer dans un fichier, au sens dumême article (CE, 26 novembre 2010, M. X. et section française de l'Observatoire international des prisons,n° 323694, n° 323930, décision publiée au <strong>recueil</strong> Lebon).Aussi la commission estime-t-elle que la demande de Monsieur X. ne revêt pas le caractère d'une demanded'accès à des données personnelles le concernant qui relèverait de l'application de la loi du 6 janvier 1978. Cettedemande constitue en revanche une demande tendant à l'exercice du droit d'accès à des documents relevant dela protection de sa vie privée et du secret médical et à des informations à caractère médical, concernant sa santé,qui lui est garanti tant par les dispositions du II de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978 que par celles de l'articleL. 1111-7 du code de la santé publique, sur l'application desquelles la commission est compétente pour émettreun avis, lorsque les documents sollicités ont, comme en l'espèce, le caractère de documents administratifs.La commission considère en outre qu'il lui revient, pour l'application de ces dispositions, d'émettre un avis tant surle principe que sur les modalités du droit d'accès de l'intéressé, et qu'en l'absence de communication desdocuments sollicités, du fait d'un désaccord sur les modalités de cette communication, l'autorité administrative doitbien être regardée comme ayant opposé à l'intéressé un refus de communication, au sens de l'article 20 de la loidu 17 juillet 1978, dont ce dernier peut, en vertu du même article, saisir la commission.La commission estime donc qu'elle est compétente pour examiner la demande d'avis de Monsieur X., qui estrecevable.Elle rappelle à cet égard qu'aux termes de l'article 4 de la loi du 17 juillet 1978, « l'accès aux documentsadministratifs s'exerce, au choix du demandeur et dans la limite des possibilités techniques de l'administration : /(...) c) Par courrier électronique et sans frais lorsque le document est disponible sous cette forme ». Si l'articleR. 1111-2 du code de la santé publique, pris pour l'application de l'article L. 1111-7, prévoit en outre, lorsque lespossibilités techniques de l'établissement le permettent, une consultation par voie électronique, distincte d'unenvoi par courrier électronique, celui-ci n'est exclu par aucune des dispositions du même article, qui prévoient lelibre choix du demandeur entre une consultation sur place et l'envoi de copies, délivrées sur un support analogueà celui qu'utilise l'établissement de santé ou sur papier, au choix du demandeur et dans la limite des possibilitéstechniques de l'hôpital.La commission note par ailleurs qu'ainsi que le souligne le directeur du centre hospitalier universitaire deBordeaux, la CNIL, par sa délibération n° 97-008 du 4 février 1997, « préconise que, dans le domaine de la santé,seules des messageries professionnelles sécurisées et recourant au chiffrement des données puissent êtreutilisées pour transférer des données médicales nominatives ». La commission estime toutefois que la lettremême de cette recommandation, rédigée, dans des termes qui ne sont pas sur ce point, impératifs, et à proposdes transferts de données médicales entre professionnels, ne sauraient, en tout état de cause, faire obstacle àl'exercice par le demandeur de son droit d'accès aux documents à caractère médical qui le concernent, selon lesmodalités pour lesquelles l'article 4 de la loi du 17 juillet 1978 et l'article R. 1111-2 du code de la santé publique luipermettent d'opter.Cependant, dès lors que le choix du demandeur n'exonère pas l'établissement de ses obligations légales enmatière de confidentialité de l'envoi auquel il devra procéder sur sa demande, la commission estime qu'il étaitnécessaire, comme le centre hospitalier universitaire de Bordeaux l'a fait, d'avertir l'intéressé des risques queprésentent les modalités de communication qu'il a choisies et souligne qu'il reste loisible à l'établissement, si sespossibilités techniques le lui permettent, de recourir pour l'envoi des documents en cause par courrierélectronique, conformément au choix de Monsieur X., à leur chiffrement, sous réserve de l'envoi séparé audemandeur d'une clé ou d'un dispositif de déchiffrement utilisable par ce dernier.La commission émet, dans ces conditions, un avis favorable à la demande de Monsieur X.Recueil des principaux avis et conseils – 2 e semestre <strong>2013</strong> 7
Type : Avis Référence : <strong>2013</strong>1649Administration : Conseil départemental de l'ordre des médecinsde Seine-Saint-DenisSéance : 25 juillet <strong>2013</strong>Le docteur X. a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariatle 14 juin <strong>2013</strong>, à la suite du refus opposé par le président du conseil départemental de l'ordre des médecins deSeine-Saint-Denis à sa demande de communication des tableaux de garde de son secteur d'activité 93-P-01, etnon de transmission des seuls tableaux le concernant, pour la période allant de l'année 2009 à l'année 2012, ettransmis à l'agence régionale de santé (ARS).La commission relève que l’article L. 6314-1 du code de la santé publique institue une permanence des soins,ayant le caractère d’une mission de service public, qui est notamment assurée en collaboration avec lesétablissements de santé par les médecins dans le cadre de leur activité libérale. Il est prévu, pour l’organisation dece service public, que dans chaque secteur un tableau nominatif des médecins de permanence est établi pour unedurée minimale de trois mois par les médecins mentionnés à l'article R. 6315-1 du même code qui sont volontairespour participer à cette permanence ou par les associations qu'ils constituent à cet effet. Ce tableau est transmis auconseil départemental de l'ordre des médecins, chargé de sa mise en œuvre, qui vérifie que les intéressés sont ensituation régulière d'exercice (article R. 6315-2 du code de la santé publique). L'accès au médecin de permanencefait l'objet d'une régulation préalable qui est organisée par le service d'aide médicale urgente ou par des centresd'appel des associations de permanence des soins, si ceux-ci sont interconnectés avec le service d'aide médicaleurgente (article R. 6315-3 du code de la santé publique).La commission estime que les tableaux de médecins de permanence reçus par le conseil départemental de l’ordredes médecins et mis en œuvre par celui-ci, dans le cadre de la mission de service public à laquelle il participe envertu des dispositions précitées, sont des documents administratifs au sens de l’article 1er de la loi du 17 juillet1978, qui sont communicables à toute personne en faisant la demande, sous réserve de la protection des intérêtset secrets garantis par le II de l’article 6 de la loi.A cet égard, la solution retenue dans l’avis rendu à propos des tableaux de service des médecins et internes degarde d’un centre hospitalier (avis n° <strong>2013</strong>0141 du 7 février <strong>2013</strong>) lui paraît transposable aux tableaux prévus parl’article R. 6315-2 du code de la santé publique pour organiser la permanence des soins ambulatoires.Elle considère, en effet, que si les tableaux de médecins de permanence sollicités sont communicables audemandeur, pour ce qui le concerne, leur communication intégrale porterait atteinte, à défaut d'occultation du nomdes autres médecins qui y sont inscrits, à la protection de leur vie privée, visée par le II de l'article 6 de la loi du 17juillet 1978.Aucune disposition, ni aucun principe ne ferait en revanche obstacle à la communication, à toute personne qui ledemande, du même document après anonymisation. La communication d'un tel tableau, dans la mesure où il faitapparaître, à défaut de leur nom, le nombre des médecins dont la présence était prévue pour assurer lapermanence de soins, n'est pas privée de tout intérêt.En réponse à la demande qui lui a été adressée, le président du conseil départemental de l'ordre des médecins dela Seine-Saint-Denis a informé la commission qu'il n'avait reçu aucun tableau de permanence concernant lesecteur d'activité du demandeur, pour la période des années 2009 à 2011, et que, concernant l'année 2012, il arefusé de transmettre au docteur X. ceux des documents demandés ne le concernant pas directement.La commission ne peut que déclarer sans objet la demande d'avis en ce qui concerne la communication destableaux des médecins de permanence au titre des années 2009 à 2011, dès lors que, dans cette mesure, lademande porte sur des documents inexistants.Concernant les tableaux des médecins de permanence de l'année 2012, la commission émet, en application desrègles et réserves précédemment énoncées, un avis favorable à la communication de ces documents audemandeur, après occultation toutefois du nom des personnes qui y sont inscrites, conformément au III de l’article6 de la loi du 17 juillet 1978, à l’exception des mentions qui concernent le docteur X. lui-même.8 Recueil des principaux avis et conseils – 2 e semestre <strong>2013</strong>
Type : Avis Référence : <strong>2013</strong>1905Administration : Caisse nationale d'assurance vieillesse (CNAV) Séance : 12 septembre <strong>2013</strong>Monsieur X. a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariatle 5 juin <strong>2013</strong>, à la suite du refus opposé par le directeur de la Caisse nationale d'assurance vieillesse destravailleurs salariés (CNAV) à sa demande de communication du guide de la procédure d'identification, rédigéconjointement par la CNAV et l'INSEE.En réponse à la demande qui lui a été adressée, le directeur de la CNAV a informé la commission que ce guideconstituait un document de travail destiné aux techniciens chargés de l'identification et de l'immatriculation despersonnes et qu'il avait transmis au demandeur, par courriel en date du 1er juillet <strong>2013</strong>, un document de synthèsede ce guide, rédigé par la direction de la sécurité sociale, administration centrale de tutelle des organismes deprotection sociale, récapitulant l'ensemble des notions ayant trait au processus d'immatriculation, accompagnéesde leurs fondements juridiques et mentionnant notamment les pièces justificatives exigées pour procéder àl'immatriculation des personnes nées à l'étranger, domaine géré par la CNAV sur délégation de l'INSEE.La commission, qui constate que cette transmission ne suffit pas à satisfaire la demande, et qui a pu prendreconnaissance du document sollicité, rappelle qu'en application des articles 1er et 2 de la loi du 17 juillet 1978, tousles documents produits ou reçus par un organisme chargé d'une mission de service public dans le cadre de cettemission, y compris les notes internes ou les documents de travail, constituent des documents administratifssoumis au droit d'accès instauré par cette loi. De tels documents sont donc, en principe, communicables à toutepersonne qui en ferait la demande.La commission relève cependant que le document administratif sollicité comporte pour partie des informationsrelatives aux vérifications permettant d'authentifier certains documents relatifs à l'identité, à la nationalité ou à l'étatcivil des personnes ainsi qu'aux variations, dans le temps et dans l'espace, des données relatives aux élémentsd'identification des personnes, dont la divulgation pourrait, en révélant la nature et l'objet des contrôles opérés,favoriser la fraude documentaire et l'usurpation d'identité ou d'état civil.La commission estime donc que ce document administratif n'est communicable à toute personne qui le demande,en application de l'article 2 de la loi du 17 juillet 1978, qu'après occultation des seules mentions et disjonction desseules pages dont la communication, en facilitant cette fraude ou ces usurpations, serait de nature à porteratteinte à la sécurité publique, conformément au d du 2° du I et au III de l'article 6 de la même loi.La commission rappelle toutefois qu’il ne lui appartient pas d’indiquer précisément et de manière exhaustive, ausein de ce document volumineux, les mentions qui doivent être occultées à ce titre, cette opération incombant àl'administration.La commission émet sous ces réserves un avis favorable à la demande de Monsieur X.Type : Avis Référence : <strong>2013</strong>2465Administration : Direction départementale de la cohésion sociale et de laprotection des populations de la MarneSéance : 26 septembre <strong>2013</strong>Maître X., conseil de Monsieur X., a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrierenregistré à son secrétariat le 19 juin <strong>2013</strong>, à la suite du refus opposé par la directrice départementale de lacohésion sociale et de la protection des populations (DDCSPP) de la Marne à sa demande de communicationd'une copie du rapport établi par le service sécurité sanitaire des aliments de la DDCSPP de la Marne à l'issue del'inspection du commerce de bouche « X. de X. », effectuée le 6 octobre 2010 à la suite d’un signalement adressépar son client à ce service.La commission relève, à titre liminaire, qu’elle a précédemment émis un avis défavorable à la communication durapport sollicité lors de sa séance du 22 décembre 2011 (avis n° 20114945), au motif que ce document revêtaitencore à cette date un caractère préparatoire. Elle note toutefois que la mise en demeure adressée à l'exploitant àla suite des constatations effectuées par les agents du service de sécurité sanitaire des aliments, le 5 octobre2010, a été levée le 9 mai 2012 à la suite d’une nouvelle inspection et estime, dès lors, que le rapport demandé aperdu son caractère préparatoire.Recueil des principaux avis et conseils – 2 e semestre <strong>2013</strong> 9
La commission rappelle, toutefois, que les rapports d’inspection, adressés par l’administration à un exploitant à lasuite d’opérations de contrôle de son activité, constituent des documents administratifs soumis au droit d'accèsprévu par l'article 2 de la loi, sous les réserves prévues par cet article et par l'article 6 de la même loi. Parmi cesréserves, le II de l’article 6 prévoit, en particulier, que ne sont communicables qu’à l’intéressé les documentsadministratifs faisant apparaître le comportement d’une personne, dès lors que la divulgation de ce comportementpourrait lui porter préjudice. Elle précise que les intérêts d’une entreprise, qu’elle soit exploitée à titre individuel -comme c’est le cas, semble-t-il, en l’espèce - ou sous la forme d’une société commerciale, sont susceptiblesd’être protégés par ces dispositions, dès lors que, revenant sur sa doctrine antérieure, elle estime (conseiln° <strong>2013</strong>1874 du 25 avril <strong>2013</strong>, avis n° <strong>2013</strong>1530 du 4 juillet <strong>2013</strong>) que le troisième tiret du II de l'article 6 vise, à ladifférence du deuxième tiret, les personnes morales aussi bien que les personnes physiques.La commission note, s’agissant, en particulier, des inspections réalisées par les services de sécurité sanitaire desaliments des DDCSPP, que ceux-ci ont le pouvoir, en application des dispositions du code rural, lorsqu’ilsconstatent des manquements aux règles sanitaires en vigueur, d’ordonner à l’exploitant de prendre des mesurescorrectives. Elle estime ainsi que les rapports établis à la suite de telles inspections, dès lors qu’ils font apparaîtrede la part de l’exploitant, qu'il s'agisse d'une personne physique ou d'une personne morale, un comportement dontla divulgation lui porterait préjudice, ne sont communicables qu'à celui-ci, en application du II de l’article 6 de la loidu 17 juillet 1978. Il n’en va autrement que lorsque le rapport en cause ne comporte, en réalité, au cas particulier,aucune mention d'un manquement de la part de l’exploitant, ni aucune autre mention couverte par l'un des intérêtsprotégés par les mêmes dispositions.En l’espèce, en réponse à la demande qui lui a été adressée, le service de sécurité sanitaire des aliments de laDDCSPP de la Marne a informé la commission que le rapport établi à la suite de l’inspection, réalisée le 5 octobre2010, de l’établissement « X. », avait relevé plusieurs manquements aux règles sanitaires et justifié l’envoi d’unemise en demeure à son exploitant lui ordonnant d’y remédier dans un délai déterminé. Dès lors que lacommunication du rapport sollicité à un tiers pourrait révéler un comportement de l’exploitant de l’établissementdont la divulgation pourrait lui porter préjudice, la commission estime, contrairement à ce qu’elle avait indiqué dansson avis du 22 décembre 2011, que ce document n’est communicable qu’à l’intéressé, en application desdispositions du II de l’article 6 précitées.Elle émet, par suite, un avis défavorable à la demande.Type : Avis Référence : <strong>2013</strong>3108Administration : Mairie de Paris Séance : 7 novembre <strong>2013</strong>Maître X., conseil de Madame X., a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrierenregistré à son secrétariat le 31 juillet <strong>2013</strong>, à la suite du refus opposé par le maire de Paris à sa demande decommunication d'une copie des documents suivants :1) le signalement d'insalubrité effectué par Madame X., précédente locataire du logement occupé par sa cliente ;2) le constat établi par les services de la mairie à la suite de ce signalement ;3) la mise en demeure adressée au bailleur à la suite de l'établissement de ce constat ;4) la réponse du bailleur à la suite de la réception de cette mise en demeure ;5) tout autre document administratif relatif à cette procédure de signalement.En réponse à la demande qui lui a été adressée, le maire de Paris a indiqué à la commission qu'il s'interrogeait surle caractère communicable des documents sollicités qui pourraient porter préjudice au propriétaire du logement.La commission estime que la communication des pièces relatives à l'insalubrité d'un logement à une personne quine serait pas directement concernée est susceptible de porter atteinte au respect de la vie privée tant de sonoccupant que de son propriétaire, et est également susceptible de révéler de la part de l'un comme de l'autre uncomportement dont la divulgation pourrait lui porter préjudice. Elle considère que ces documents ne sont donccommunicables qu'à l'occupant et au propriétaire, pour la période qui les concerne, qui sont l'un et l'autredirectement concernés, pour cette période, par ces pièces.La commission estime en revanche que l'occupant d'un logement n'est pas directement concerné par les piècesrelatives à la salubrité de ce logement antérieures au début de sa période d'occupation. Un locataire ne présentedonc pas la qualité de personne « intéressée », au sens du II de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978, par lesdocuments émanant d'un précédent locataire et du bailleur, et reçus par les services municipaux, ou produits parces derniers, à propos du signalement par ce premier locataire de l'état de salubrité du logement.La commission émet donc un avis défavorable.10 Recueil des principaux avis et conseils – 2 e semestre <strong>2013</strong>
Type : Conseil Référence : <strong>2013</strong>3264Administration : Agence nationale de sécurité du médicament et desproduits de santé (ANSM)Séance : 10 octobre <strong>2013</strong>La commission d'accès aux documents administratifs a examiné dans sa séance du 10 octobre <strong>2013</strong> votredemande de conseil relative au caractère communicable, à toute personne qui en ferait la demande, d'extraits dela base nationale de pharmacovigilance (BNPV) et de la base relative à la gestion des fiches d'incidentstransfusionnels (e-FIT), sachant que d'une part, les informations contenues dans ces bases de données ne sontpas extraites par un traitement d'usage courant et nécessitent un travail considérable de recherches etd'anonymisations et d'autre part, qu'elles comportent des données issues des dossiers médicaux des patients.Sur le caractère de document administratif d'informations extraites d'un fichier informatique par un traitementautomatisé différent de l'usage courant de ce fichier :La commission rappelle que le Conseil d’État a posé le principe selon lequel le droit à communication posé parl’article 2 de la loi du 17 juillet 1978 ne s’applique qu’à des documents existants. Par conséquent l’administrationn’est tenue, lorsqu’elle est saisie d’une demande tendant à la communication d’un dossier qui n’existe pas en tantque tel, ni « de faire des recherches en vue de collecter l’ensemble des documents éventuellement détenus » (CE,27 septembre 1985, Ordres des avocats de Lyon c/ Bertin, <strong>recueil</strong> page 267), ni d’établir un document en vue deprocurer les renseignements ou l’information souhaités (CADA, 8 janvier 1987, Thomas, 5e rapport page 109 -CE, 30 janvier 1995, Min. d’État, min. éduc. nat. c/ Mme Guigue et CE, 22 mai 1995, Association de défense desanimaux victimes d’ignominie ou de désaffection).Elle précise toutefois que sont regardés comme des documents administratifs existants, au sens de l’article 1er dela même loi, les informations qui sont contenues dans des fichiers informatiques et qui peuvent en être extraitespar un traitement automatisé d’usage courant.En revanche, elle estime que, dès lors que les informations sollicitées doivent, pour être extraites d'un fichierinformatique, faire l'objet de requêtes informatiques complexes ou d'une succession de requêtes particulières quidiffèrent de l'usage courant pour lequel ce fichier a été créé, l'ensemble des informations sollicitées ne peut êtreregardé comme constituant un document administratif existant. Une demande portant sur la communication d'untel ensemble d'informations doit dès lors être regardée comme tendant à la constitution d'un nouveau document.Sur le caractère communicable des données issues de dossiers médicaux des patients :La commission rappelle qu'en vertu des dispositions du II de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978, les informationsà caractère médical ne sont communicables qu'à l'intéressé, et qu'en vertu du III du même article, lorsque lademande de communication porte sur un document dont les mentions qui ne sont pas communicables peuventêtre occultées ou disjointes, le document est communiqué au demandeur après occultation ou disjonction.S'agissant des documents comportant des informations à caractère médical, une vigilance particulière s'impose envue de garantir l'anonymat parfait des intéressés dans l'hypothèse d'une communication à des tiers des élémentsqui ne permettent pas d'identifier les personnes concernées, hors des cas susceptibles de relever soit desdispositions de la loi du 6 janvier 1978 relatives aux recherches dans le domaine de la santé et à l'évaluation desactivités de soins et de prévention, soit des dispositions du code du patrimoine permettant d'autoriser leschercheurs à accéder de manière anticipée à des archives publiques à caractère médical.En l'espèce, la commission constate, au vu des explications que vous lui avez fournies, que la communicationintégrale ou partielle des bases de données gérées par traitement automatisé telles que que BNPV et e-FITnécessiterait des opérations d'occultation ou de disjonction préalables d'éléments identifiants, notamment àl'intérieur des champs réservés à une libre description, par les déclarants, des effets indésirables, attribués àl'absorption d'un médicament ou à une transfusion, enregistrés dans ces bases de données, qui ne pourraientrésulter elles-mêmes d'un traitement automatisé d'usage courant, mais exigeraient des retraitements individuelscorrespondant à une opération de reprise individuelle de l'ensemble des données distincte de leur extractionautomatisée. En outre, cette opération ne pourrait garantir l'anonymat des personnes concernées qu'à lacondition, dans certains cas, de priver de tout intérêt la communication des données qui subsisteraient, aprèsdisjonction de toutes les informations d'ordre médical qui ne sont pas directement nominatives mais susceptiblesde permettre l'identification indirecte des intéressés.La commission estime, dans ces conditions, que l'occultation ou la disjonction des mentions de ces bases qui nesont pas communicables aux tiers ne peut être considérée comme possible au sens du III de l'article 6 de la loi du17 juillet 1978, ni, dès lors, de nature à permettre la communication, sur le fondement de cette disposition, desautres données contenues dans ces bases.Recueil des principaux avis et conseils – 2 e semestre <strong>2013</strong> 11
Type : Avis Référence : <strong>2013</strong>4323Administration : Institut national de la santé et de la recherche médicale(INSERM)Séance : 7 novembre <strong>2013</strong>Maître X., conseil des ayants droit de Madame X. née X., a saisi la commission d'accès aux documentsadministratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 09 octobre <strong>2013</strong>, à la suite du refus opposé par leprésident directeur général de l'Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM) à sa demandede copie du volet médical du certificat de décès de Madame X., détenu par le centre épidémiologique sur lescauses médicales de décès qui dépend de l'INSERM, afin de connaître les causes de sa mort, sachant que dansla mesure où il s'agit d'une mort naturelle, aucune procédure pénale n'a été ouverte qui aurait permis lacommunication de ce document.La commission rappelle que le dernier alinéa de l'article L. 1110-4 du code de la santé publique, auquel renvoiel'article L. 1111-7 du même code, et qui prévoit que le secret médical ne fait pas obstacle à ce que les informationsmédicales concernant une personne décédée soient délivrées à ses ayants droit, dans la mesure où elles leursont nécessaires pour leur permettre de connaître les causes de la mort, défendre la mémoire du défunt ou fairevaloir leurs droits, sauf volonté contraire opposée par la personne avant son décès, ne s'applique pas seulementaux professionnels et établissements de santé, seuls expressément mentionnés par le premier alinéa de l'articleL. 1111-7, ou aux autres organismes participant à la prévention et aux soins, également mentionnés par lepremier alinéa de l'article L. 1110-4. Ces dispositions s'appliquent également aux informations relatives à la santéd'une personne décédée détenues, le cas échéant, par toute personne chargée d'une mission de service public,tel l'INSERM, en vertu des dispositions du II de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978, qui s'appliquent à toutes lespersonnes de droit public et de droit privé chargées d'une telle mission et renvoient elles-mêmes, pour lacommunication des informations à caractère médical, aux dispositions de l'article L. 1111-7 du code de la santépublique.Toutefois, en l'espèce, la commission relève qu'en application des dispositions combinées des articles L. 2223-42et R. 2213-1-1 du code général des collectivités territoriales, le certificat médical au vu duquel est autorisée lafermeture du cercueil d'une personne décédée comprend deux volets, un volet administratif, d'une part, destiné àpermettre les opérations funéraires, et, d'autre part, un volet médical, qui précise la cause du décès, et necomporte ni le nom ni le prénom du défunt. Ce volet médical est seul transmis à l'INSERM, pour être utiliséexclusivement à des fins de santé publique limitativement énumérées par la loi, en particulier pour l'établissementde la statistique nationale des causes de décès et pour la recherche en santé publique.La commission constate que les informations médicales anonymisées que détient l'INSERM sont ainsiinsusceptibles, par construction, d'être rattachées à une personne déterminée sans un travail d'enquête et derecoupement avec des informations que cet établissement public ne détient pas. L'INSERM ne peut, dès lors, êtreregardé comme détenant des informations ou un document relatifs aux causes du décès de Madame X. etcommunicables à ses ayants droit sur le fondement de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978 et des articles L. 1110-4 et L. 1111-7 du code de la santé publique.La commission estime donc irrecevable la demande présentée au nom des ayants droit de Madame X.Type : Avis Référence : <strong>2013</strong>4348Administration : Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurssalariés (CNAMTS de Paris)Séance : 21 novembre <strong>2013</strong>Monsieur X., Mesdames X. et X. et Messieurs X., X. et X., pour le compte du collectif Initiative TransparenceSanté, ont saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le16 octobre <strong>2013</strong>, à la suite du refus opposé par le directeur de la caisse nationale d'assurance maladie destravailleurs salariés à leur demande de communication des informations relatives à la consommation duMediator® entre 1999, année de création par la CNAMTS de la base SNIIRAM, et 2009, année d'arrêt decommercialisation du médicament, notamment :1) le nombre de patients consommateurs du Mediator® ;2) la durée moyenne de traitement ;3) le taux de prescriptions hors AMM ;4) le nombre de boîtes remboursées et non remboursées ;5) les cinq principales catégories de médecins initiateurs du traitement ainsi que, pour chaque catégorie, lenombre total de praticiens ;12 Recueil des principaux avis et conseils – 2 e semestre <strong>2013</strong>
6) le nombre de médecins responsables de la moitié des prescriptions rapporté au nombre total de médecinsprescripteurs ;7) le montant remboursé aux patients.La commission rappelle que la base de données SNIIRAM (système national d'information inter-régimes del'assurance maladie) a été instituée par l'article L. 161-28-1 du code de la sécurité sociale pour, notamment,contribuer à la connaissance des dépenses de l'ensemble des régimes d'assurance-maladie et assurer latransmission aux professionnels de santé d'informations relatives à leur activité, à leurs recettes et à leursprescriptions. Un arrêté de la ministre des affaires sociales et de la santé du 19 juillet <strong>2013</strong>, pris après avis de laCommission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), a précisé les conditions d'application de la loi endétaillant notamment les informations devant être <strong>recueil</strong>lies dans la base de données et en fixant de manièrelimitative les personnes autorisées à la consulter et les motifs pour lesquels une consultation est possible.En réponse à la demande qui lui a été adressée, la CNAMTS a indiqué à la commission qu’elle estimait que lademande de communication présentée par le collectif « Initiative Transparence Santé » ne portait pas sur desdocuments administratifs existants mais concernait des informations, non immédiatement disponibles sous laforme souhaitée, dont la communication supposerait de sa part un traitement, par requêtes multiples, des donnéessources de la base.La commission rappelle toutefois que sont regardés comme des documents administratifs existants, lesinformations qui sont contenues dans des fichiers informatiques et peuvent en être extraites par un traitementautomatisé d’usage courant. Il n’en va autrement que lorsque les informations sollicitées doivent, pour êtreextraites d'un fichier informatique, faire l'objet de requêtes informatiques complexes ou d'une succession derequêtes particulières qui diffèrent de l'usage courant pour lequel ce fichier a été créé (conseil n° <strong>2013</strong>3264 du 10octobre <strong>2013</strong>).En l’espèce, il n’est pas apparu à la commission que l’extraction des informations sollicitées par le collectifnécessiterait un traitement des données source de la base qui excéderait un usage courant, dès lors que cesinformations correspondent, non à des données spécifiques n’existant pas en tant que telles dans la base, mais àl’agrégation de données que le SNIIRAM a pour vocation de répertorier conformément à ce que prévoit l’arrêté du19 juillet <strong>2013</strong>, relatif à sa mise en œuvre. Elle estime, dans ces conditions, que la demande du collectif ne peutêtre regardée comme portant sur la constitution d’un nouveau document.La commission considère également que si le collectif demandeur ne fait pas partie des personnes spécialementhabilitées à consulter le SNIIRAM, en vertu de l’arrêté du 19 juillet <strong>2013</strong> précité, les dispositions de cet arrêté nefont toutefois pas obstacle à ce que le collectif puisse, conformément aux dispositions de l’article 37 de la loi du 6janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés, demander, sur le fondement du droit d’accèsprévu par la loi du 17 juillet 1978, la communication des documents administratifs résultant de l’extraction desdonnées de ce système d’information dans les limites et conditions prévues par cette dernière loi.Par ailleurs, si pour s’opposer à la communication des informations demandées, le CNAMTS fait valoir que desinstructions judiciaires sont actuellement en cours devant le Tribunal de grande instance de Paris dans l’affairedite du Mediator, la commission estime que cette circonstance ne suffit pas à faire regarder la communication deces informations comme étant de nature à porter atteinte au déroulement des procédures engagées devant lesjuridictions au sens du f) du 2° du I de l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978. Cette restriction au droit d’accès netrouve en effet à s’appliquer que lorsque la communication des documents serait de nature à porter atteinte audéroulement de l’instruction, à retarder le jugement de l’affaire, à compliquer l’office du juge, ou à empiéter sur sescompétences et prérogatives, ce qui n'est pas le cas en l’espèce.La commission relève enfin que les données dont le collectif sollicite la communication, si elles revêtent uncaractère médical, ne constituent pas un extrait des données source de la base mais, ainsi qu’il a été ditprécédemment, correspondent, après traitement automatisé d’usage courant de ces données, à des informationsanonymes et globales, par année et par département, ne permettant pas, compte tenu de leur niveaud’agrégation, l’identification, même indirecte, des patients ou des médecins concernés.Elle estime, dans ces conditions, que la communication de ces informations au collectif, sous la forme demandéepar celui-ci, n’est pas de nature à porter atteinte au secret médical ou au secret en matière commerciale etindustrielle, ni à aucun autre intérêt protégé par le II de l’article 6 par la loi du 17 juillet 1978.Elle émet donc un avis favorable à la demande.Recueil des principaux avis et conseils – 2 e semestre <strong>2013</strong> 13
Type : Avis Référence : <strong>2013</strong>4766Administration : Association pour la gestion des restaurantsdes administrations financières (AGRAF)Séance : 5 décembre <strong>2013</strong>Monsieur X. a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariatle 6 novembre <strong>2013</strong>, à la suite du refus opposé par le président de l'Association pour la gestion des restaurantsdes administrations financières (AGRAF) à sa demande de communication des résultats des contrôlesmicrobiologiques de denrées et de surfaces opérés dans les restaurants gérés par l'AGRAF.La commission, qui prend note de la réponse du président de l'AGRAF, rappelle, à titre liminaire, qu’aux termes dudeuxième alinéa de l’article 1er de la loi du 17 juillet 1978 : « Sont considérés comme documents administratifs,(…), quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits oureçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l’Etat, les collectivités territoriales ainsi que par lesautres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d’une telle mission ». Selon le premieralinéa de l’article 2 de la même loi : « Sous réserve des dispositions de l’article 6, les autorités mentionnées àl’article 1er sont tenues de communiquer les documents administratifs qu’elles détiennent aux personnes qui enfont la demande (...) ».La commission indique que le Conseil d’État, dans sa décision de section n° 264541 du 22 février 2007,Association du personnel relevant des établissements pour inadaptés, a jugé qu’indépendamment des cas danslesquels le législateur a lui-même entendu reconnaître ou, à l’inverse, exclure l’existence d’un service public, unepersonne privée qui assure une mission d’intérêt général sous le contrôle de l’administration et qui est dotée àcette fin de prérogatives de puissance publique est chargée de l’exécution d’un service public. Toutefois, même enl’absence de telles prérogatives, une personne privée doit également être regardée, dans le silence de la loi,comme assurant une mission de service public lorsque, eu égard à l’intérêt général de son activité, aux conditionsde sa création, de son organisation ou de son fonctionnement, aux obligations qui lui sont imposées ainsi qu’auxmesures prises pour vérifier que les objectifs qui lui sont assignés sont atteints, il apparaît que l’administration aentendu lui confier une telle mission.En l’espèce, la commission note tout d'abord que par une décision n° 87408 du 21 septembre 1990, Fabre, leconseil d’État a jugé que les crèches gérées par les services de l'action sociale des armées du ministère de ladéfense et destinées à recevoir les enfants en bas âge des ressortissants de ce ministère ont le caractère d'unservice public administratif. La commission en déduit que la gestion de prestations sociales destinées aux agentsd'une administration doit être regardée comme présentant un caractère d'intérêt général.La commission constate ensuite que l'article 9 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations desfonctionnaires prévoit que l'État peut confier à titre exclusif la gestion de tout ou partie des prestations dontbénéficient les agents à des organismes à but non lucratif ou à des associations nationales ou locales régies parla loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association. Sur cette base, l'arrêté du 18 décembre 2001 confiant àdes associations la gestion des prestations d'action sociale pour les agents du ministère de l'économie, desfinances et de l'industrie, a chargé l'AGRAF, association régie par la loi du 1er juillet 1901, dans le cadre d'uneconvention passée avec l'État, de la gestion des restaurants administratifs du ministère, qu'elle exerce sous satutelle. Les organes de l'association sont composés de représentants de l'administration, de représentants desfonctionnaires bénéficiant de ses prestations et de personnalités qualifiées désignées par le ministère. Unesubvention abonde le budget de l'association à hauteur de près de la moitié de ce dernier.Dans ces conditions, la commission estime que l'AGRAF doit être regardée comme une personne morale de droitprivé chargée d'une mission de service public au sens de la loi du 17 juillet 1978 et que les documents qu'elleproduit ou reçoit dans le cadre de cette mission de service public sont en principe communicables à toutepersonne qui le demande, en application de l'article 2 de cette loi.La commission estime que tel est le cas des rapports d'analyse microbiologique sollicités. Elle précise quel'exception, prévue au 1° du I de l'article 6 de la même loi, relative aux documents réalisés en exécution d'uncontrat de prestation de services exécutés pour le compte d'une ou de plusieurs personnes déterminéess'applique aux documents produits par l'administration et non aux documents reçus par elle.La commission émet donc un avis favorable à la demande.14 Recueil des principaux avis et conseils – 2 e semestre <strong>2013</strong>
Type : Avis Référence : <strong>2013</strong>6050Administration : Union départementale des associations familialesde la SommeSéance : 4 juillet <strong>2013</strong>Monsieur X. a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariatle 13 mai <strong>2013</strong>, à la suite du refus opposé par le président de l'union départementale des associations familiales(UDAF) de la Somme à sa demande de communication des documents suivants :1) les éléments de financements des journées « Réseaux d’Ecoute, d’Appui et d’Accompagnement des Parents »(REAAP) 2011 et 2012 ;2) la liste des organismes faisant partie du REAAP de la Somme ainsi que les montants alloués pour les années2010, 2011 et 2012 ;3) la délégation des services de l’État à l'UDAF pour la gestion des fonds REAAP de la Somme.La commission constate, en premier lieu, que les « réseaux d'écoute, d'appui et d'accompagnement des parents »(REEAP) ont été mis en place depuis 1999 à l'initiative de l'Etat, à la suite de la conférence de la famille organiséeen 1998 et en application de circulaires ministérielles successives, afin de formaliser, à l'initiative et sous l'égide del'Etat, un cadre de partenariat entre les différentes institutions publiques et privées susceptibles d'apporter auxparents un appui à l'exercice de leurs responsabilités familiales. Dans chaque département, l'Etat peut déléguerl'animation du réseau à un organisme qui reçoit de sa part à ce titre une subvention.La commission, en deuxième lieu, rappelle qu'elle considère, conformément à ses avis rendus le 2 février 2006,(n° 20060292) et le 26 octobre 2006 (n° 20064689) que les UDAF peuvent être en charge d'une mission deservice public, notamment lorsqu'elles assument pour le compte de l'Etat, la tutelle ou la curatelle d'un mineur oud'un incapable majeur, mais sans qu'il y ait lieu de considérer que les missions de service public que cesorganismes de droit privé sont susceptibles de se voir confier se limitent à la seule gestion des tutelles oucuratelles, même s'il s'agit là de l'illustration la plus fréquente et la plus significative de leurs activités de servicepublic. Les documents élaborés ou détenus par les UDAF qui se rapportent, d'une façon générale, à leur missionde service public, sont en conséquence communicables dans les conditions prévues par la loi du 17 juillet 1978.La commission estime à cet égard qu'une UDAF chargée par l'Etat, comme l'est l'UDAF de la Somme, d'animer leREAAP de son département est chargée d'une mission de service public. Revêtent ainsi le caractère dedocuments administratifs, pour l'application de la loi du 17 juillet 1978, les documents produits ou reçus par l'UDAFet qui retracent les conditions dans lesquelles celle-ci s'acquitte de sa mission, ainsi que les autres documents quiprésentent avec celle-ci un lien suffisamment direct.En réponse à la demande qui lui a été adressée, le président de l'UDAF de la Somme a informé la commissionque la liste des organismes faisant partie du REAAP de la Somme pour les années 2010, 2011 et 2012 visée aupoint 2) de la demande avait déjà été transmise au demandeur le 16 avril <strong>2013</strong>. Le refus de communicationinvoqué n’étant pas établi, la commission ne peut que déclarer irrecevable la demande d’avis sur ce point.S’agissant du point 3) de la demande, le président de l'UDAF de la Somme a indiqué à la commission qu’iln’existait aucune délégation de l’Etat à l’UDAF pour la gestion des fonds REAAP de la Somme dès lors que cesfonds étaient gérés directement par chaque financeur. La commission ne peut, dès lors que déclarer la demanded’avis sans objet sur ce point.Enfin, la commission se déclare incompétente pour se prononcer sur la demande de communication des élémentsfinanciers mentionnés aux points 1) et 2), dès lors que la loi du 17 juillet 1978, si elle institue un droit d'accès auxdocuments détenus par les autorités administratives ou susceptibles d'être obtenus par un traitement automatiséd'usage courant, ne fait pas obligation à ces autorités de répondre aux demandes de renseignements qui leur sontadressées.Elle précise toutefois que les documents existants ou susceptibles d'être obtenus par un traitement automatiséd'usage courant et qui comporteraient ces éléments seraient communicables à toute personne qui le demande, enapplication de l'article 2 de la loi du 17 juillet 1978. La commission rappelle en outre que lorsqu'une administrationest saisie d'une demande de communication portant sur un document administratif qu'elle ne détient pas mais quiest détenu par une autre autorité administrative, il lui appartient de faire suivre la demande à cette administration,conformément au quatrième alinéa de l'article 2 de la loi du 17 juillet 1978.Recueil des principaux avis et conseils – 2 e semestre <strong>2013</strong> 15
Type : Avis Référence : <strong>2013</strong>6103Administration : Antony Habitat Séance : 4 juillet <strong>2013</strong>Maître X. a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le16 mai <strong>2013</strong>, à la suite du refus opposé par le président d'Antony Habitat à sa demande de communication desdocuments suivants :1) les conventions de réservation visées à l'article L. 441-1 du code de la construction et de l'habitation concluespar Antony Habitat avec la ville d'Antony, l'État, et plus généralement les bénéficiaires visés à l'article R. 441-5 dumême code ;2) l'information relative au contingent d'appartenance pour les logements réservés visée à l'article R. 411-3 ;3) le règlement intérieur.La commission constate qu'Antony Habitat est un office public de l'habitat. Elle relève que les offices publics del'habitat, issus de la transformation, par l'article 6 de l'ordonnance du 1er février 2007 des offices publicsd'aménagement et de construction, ont le statut d'établissements publics locaux à caractère industriel etcommercial. Elle estime par conséquent que les documents que ces offices produisent ou reçoivent dans le cadrede leur mission de service public constituent des documents administratifs, au sens de l'article 1er de la loi du 17juillet 1978, à l’exception des pièces qui se rapportent aux relations de droit privé entre les offices et les locatairesdes logements qu’ils gèrent ainsi qu'aux relations de ces offices avec leurs agents de droit privé.La commission estime que les documents mentionnés aux points 1) et 2) ont été produits dans le cadre desmissions de service public de l'office et revêtent donc le caractère de documents administratifs, sur lacommunication desquels la commission est compétente pour se prononcer.La commission estime, à cet égard, que les conventions mentionnées au point 1) sont communicables à toutepersonne qui le demande, en application de l'article 2 de la loi du 17 juillet 1978. Elle émet donc un avis favorableà la communication des documents précités.La commission comprend du point 2) de la demande qu'il tend à la communication du document comportantl'information relative au contingent de réservation auquel appartient chacun de ses logements, que le bailleursocial doit transmettre à l’État en application du l de l'article R. 411-3 du code de la construction et de l'habitation,en vue de l'alimentation du répertoire des logements locatifs prévu au premier alinéa de l'article L. 411-10 dumême code. La commission constate que le huitième alinéa du même article renvoie à un décret en Conseil d’Etatla fixation des conditions dans lesquelles des informations extraites du répertoire peuvent être communiquées àdes tiers. Sur ce fondement, l'article R. 411-4 énumère les informations dont toute personne qui en fait lademande auprès du service statistique ministériel du logement peut obtenir communication, tandis que l'articleR. 411-5 prévoit que ne peuvent être diffusées publiquement ni communiquées à des tiers les autres informationscontenues dans le répertoire, ni leurs résultats agrégés portant sur un effectif inférieur à onze logements, sauf s'ilsportent sur l'ensemble d'une commune. L'article R. 411-5 mentionne notamment les informations énumérées au lde l'article R. 411-3, portant sur le contingent d'appartenance des logements réservés.La commission estime que les dispositions de l'article L. 411-10 du code de la construction et de l'habitationinstituent ainsi un régime légal particulier de communication des informations contenues dans le répertoire deslogements locatifs et des documents qui comportent les mêmes informations. Ces dispositions ne sont pasmentionnées par les articles 20 et 21 de la loi du 17 juillet 1978, qui définissent l'étendue de la compétenceconsultative de la commission. Celle-ci ne peut donc que se déclarer incompétente pour se prononcer sur le point2) de la demande.La commission estime enfin que le règlement intérieur des immeubles collectifs gérés par Antony Habitat,mentionné au point 3), destiné en l'espèce à régir l'usage des parties communes des immeubles, signé par leslocataires en même temps que leur bail et opposable à ces locataires en vertu de ce bail, ne revêt pas le caractèred'un document administratif sur la communication duquel elle serait compétente pour se prononcer. Lacommission se déclare donc également incompétente sur le point 3) de la demande. Elle relève au demeurant quele document sollicité fait l'objet d'une diffusion publique sur internet à l'adresse http://www.Antonyhabitat.fr/Portal_Upload/fFiles/REGLEMENT.pdf.16 Recueil des principaux avis et conseils – 2 e semestre <strong>2013</strong>
Economie,industrieet agriculture
Type : Conseil Référence : <strong>2013</strong>0944Administration : Centre national de la recherche scientifique (CNRS) Séance : 4 juillet <strong>2013</strong>La commission d'accès aux documents administratifs a examiné dans sa séance du 4 juillet <strong>2013</strong> votre demandede conseil relative au caractère communicable à un agent retraité du Centre national de la recherche scientifique(CNRS) des documents contractuels déterminant le cocontractant, l'assiette, le mode de calcul ainsi que lemontant des redevances relatifs aux brevets « carbon coated », dont il est l'inventeur, détenus, pour certains, encopropriété par le CNRS et des organismes étrangers, notamment industriels, lui permettant de connaître leséléments ouvrant droit à rémunération à son profit en application des dispositions de l'article R. 611-14-1 du codede la propriété intellectuelle.La commission relève, à titre liminaire, que les contrats sollicités, qui ont été négociés par la société Fist, filiale dedroit privé du CNRS, et qui ont pour objet l’octroi de licences et sous-licences d’exploitation d’inventionsbrevetées, ont été conclus ou sont détenus par le CNRS, établissement public à caractère scientifique, dans lecadre de la mise en œuvre de l’objectif de valorisation des résultats de la recherche, défini à l’article L. 112-1 ducode de la recherche. La commission estime qu'ils revêtent, à ce titre, le caractère de documents administratifs ausens de l'article 1er de la loi du 17 juillet 1978 et qu'ils sont soumis au droit d'accès institué à l'article 2 de cette loi.Ce droit à la communication, dont bénéficie toute personne qui en fait la demande, doit toutefois s'exercer dans lerespect du secret en matière industrielle et commerciale, protégé par les dispositions du II de l'article 6 de lamême loi. Sont visées par cette réserve toutes les mentions dont la communication porterait atteinte soit au secretdes procédés, soit au secret des stratégies commerciales, soit au secret des informations économiques etfinancières relatives à une entreprise.La commission relève, en l’espèce, au vu des explications que vous lui avez fournies, que les documents sollicitésconstituent un ensemble juridique et financier conçu pour l’exploitation et la valorisation de plusieurs familles debrevets détenus en partie par le CNRS et en partie par X. et l’Université de X., personnes morales de droitcanadien.Il y a toutefois lieu de distinguer, parmi les différents documents qui ont été soumis à son examen :1/ d’une part les contrats cotés L11178, L11179, L11180 et L11181 auxquels le CNRS et les deux autrespropriétaires sont parties, qui concernent l’octroi, par les copropriétaires de ces brevets, à la société X.+C X.,société de droit suisse, de licences d’exploitation d’inventions brevetées, parmi lesquelles les brevets « carboncoated », dont M. X. est l’inventeur.2/ d’autre part les contrats de sous-licence (cotés L11176, L11191, L11204, L11365, L12096, L12163), concluspar la société X.+C X. titulaire des droits de licence, avec différentes sociétés de droit privé,3/ et enfin la convention de licence et sous-licence (cotée L12228), dans laquelle le CNRS figure à titred’intervenant, qui concerne la concession, à la société X., des droits de licences et sous-licence d’exploitation debrevets partiellement détenus par le CNRS.La commission prend note que ni le CNRS ni sa filiale ne sont signataires des contrats de sous-licencementionnés au point 2, et que les différents contrats dont le CNRS est signataire concernent non seulement desbrevets dont le CNRS est copropriétaire, mais également des brevets sur lesquels il ne détient aucun droit et quiont été inclus dans les contrats de licences, soit à la suite de procédures juridiques impliquant des tierces parties,soit parce que l’exploitation des brevets codétenus par le CNRS dépendait de celle des autres brevets. Lacommission constate également que ces contrats contiennent de nombreuses clauses dans lesquelles sontdécrits avec précision les éléments juridiques et financiers reflétant la stratégie mise en place par le CNRS et sespartenaires tant pour la défense des droits attachés à la propriété de ces brevets et pour la répartition desredevances entre les différents cocontractants que pour la valorisation commerciale des inventions brevetées(modalités d’octroi des sous-licences, choix des sous-licenciés, chiffre d’affaires attendu). Elle relève enfin quecertains de ces contrats comportent, en préambule, une description du contexte juridique dans lequel estintervenue leur conclusion, qui, d’une part, est sans lien avec la mission de valorisation dont est investie le CNRS,et, d'autre part, fournit des indications précises relatives à l'historique des relations d'affaires existant entre d'autresinstitutions.Dans ces conditions, la commission considère, au cas particulier, que les documents contractuels sollicitéscomportent pour l'essentiel, sinon à titre exclusif, des mentions couvertes par le secret en matière commerciale etindustrielle. Elle estime par ailleurs que l'inventeur, qui n'est pas propriétaire des brevets sur lesquels portent cesRecueil des principaux avis et conseils – 2 e semestre <strong>2013</strong> 19
contrats, auxquels il n'est pas non plus partie à un autre titre, n'est pas directement concerné par ces documentset n'a pas à leur égard la qualité de personne intéressée, au sens du II de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978.La commission estime donc que les contrats dont vous lui avez permis de prendre connaissance ne sont pascommunicables à l'inventeur qui les sollicite.Type : Avis Référence : <strong>2013</strong>1999Administration : RATP Séance : 4 juillet <strong>2013</strong>Monsieur X., X., a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à sonsecrétariat le 9 avril <strong>2013</strong>, à la suite du refus opposé par le président-directeur général de la RATP à sa demandede communication de l'ensemble des procès-verbaux relatifs à l'approbation par le conseil d'administration de laRATP, de l'attribution du marché public d'achat de nouvelles rames de RER de la ligne A au bénéfice de la sociétéAlstom, notamment ceux concernant l'année 2008.La commission rappelle, à titre liminaire, qu’elle n’est pas compétente pour se prononcer sur le droit d’informationque les représentants du personnel et les organisations syndicales peuvent tirer, en cette qualité, de textesparticuliers. Ces derniers peuvent en revanche se prévaloir, comme tout administré, de la loi du 17 juillet 1978 etdes régimes particuliers énumérés aux articles 20 et 21 de cette loi pour obtenir la communication de documents.A cet égard, en réponse à la demande qui lui a été adressée, le président-directeur général de la RATP a faitvaloir auprès de la commission que la saisine n’était pas recevable, dès lors qu’elle a été enregistrée ausecrétariat de la commission postérieurement au délai de deux mois suivant la naissance de la décision née dusilence gardé par la RATP pendant plus d'un mois sur la demande de communication de l'intéressé reçue le 29novembre 2012.La commission relève tout d'abord qu'eu égard au statut d'établissement public à caractère industriel etcommercial que lui confère l'article L. 2142-1 du code des transports, la RATP n'est pas régie par les dispositionsde l'article 19 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec lesadministrations et du décret du 6 juin 2001 pris pour son application, en vertu desquelles toute demande adresséeà une autorité administrative fait l'objet d'un accusé de réception mentionnant notamment la date de réception dela demande et la date à laquelle, à défaut d'une décision expresse, celle-ci sera réputée acceptée ou rejetée, ainsique les délais de recours, qui, à défaut d'être ainsi notifiés, ne sont ensuite pas opposables au demandeur. Eneffet, l'article 1er de la même loi limite son champ d'application aux administrations de l'Etat, aux collectivitésterritoriales, aux établissements publics à caractère administratif, aux organismes de sécurité sociale et aux autresorganismes chargés de la gestion d'un service public administratif.La commission rappelle ensuite qu'aux termes de l'article 25 de la loi du 17 juillet 1978, applicable à la RATPcomme à toute autre personne chargée d'une mission de service public, fût-elle à caractère industriel etcommercial, « toute décision de refus d'accès aux documents administratifs (...) est notifiée au demandeur sous laforme d'une décision écrite motivée comportant l'indication des voies et délais de recours ».La commission rappelle toutefois également que selon l'article 17 du décret du 30 décembre 2005, « Le silencegardé pendant plus d'un mois par l'autorité compétente, saisie d'une demande de communication de documentsen application de l'article 2 de la loi du 17 juillet 1978 susvisée, vaut décision de refus./ L'intéressé dispose d'undélai de deux mois à compter de la notification du refus ou de l'expiration du délai fixé au premier alinéa pour saisirla commission d'accès aux documents administratifs ».La commission déduit de ces dispositions que dans le cas où le silence de l'autorité administrative saisie d'unedemande de communication a fait naître une décision implicite de rejet, le demandeur dispose d'un délai de deuxmois à compter de l'expiration du délai d'un mois suivant la présentation de sa demande pour saisir lacommission, et que dans le cas où l'autorité saisie échappe, comme un établissement public à caractère industrielet commercial, au champ d'application de l'article 19 de la loi du 12 avril 2000, ce délai est opposable audemandeur même dans le cas où il n'en a pas été informé par un accusé de réception.La commission ne peut donc, dans ces conditions, que déclarer irrecevable la présente demande d'avis,enregistrée plus de trois mois après la réception de la demande initiale par la RATP.La commission note toutefois qu'il est loisible au demandeur de présenter une nouvelle demande à la RATP envue de la communication des mêmes documents. Aussi n'estime-t-elle pas inutile de préciser qu'elle considèreque le marché auquel se rapportent les documents sollicités présente un lien suffisamment direct avec la mission20 Recueil des principaux avis et conseils – 2 e semestre <strong>2013</strong>
de service public de la RATP, définie aux articles L. 2142-1 à L. 2142-5 du code des transports, pour que cesdocuments présentent le caractère de documents administratifs au sens de l'article 1er de la loi du 17 juillet 1978.La commission rappelle qu'une fois signés, les marchés publics et les documents qui s'y rapportent sontconsidérés comme des documents administratifs soumis au droit d'accès institué par la loi du 17 juillet 1978. Cedroit de communication, dont bénéficient tant les entreprises non retenues que toute autre personne qui en fait lademande, doit toutefois s'exercer dans le respect du secret en matière industrielle et commerciale, protégé par lesdispositions du II de l'article 6 de cette loi, qui doit conduire à l'occultation des mentions ou à la disjonction despièces dont la communication y porterait atteinte.La commission rappelle par ailleurs que les dispositions du f du 2° du I de l'article 6 de la loi de 1978 relatives auxdocuments dont la communication serait susceptible de porter atteinte au déroulement des procédures engagéesdevant les juridictions ou d'opérations préliminaires à de telles procédures ne font obstacle à la communication dedocuments que si une procédure juridictionnelle est effectivement en cours ou sur le point de s'engager et quecette communication est de nature à porter atteinte au déroulement de l'instruction, à retarder le jugement del'affaire ou à compliquer l'office du juge.Type : Conseil Référence : <strong>2013</strong>2294Administration : Service public de l'assainissement francilien (SIAAP) Séance : 25 juillet <strong>2013</strong>La commission d'accès aux documents administratifs a examiné dans sa séance du 25 juillet <strong>2013</strong> votre demandede conseil relative au caractère communicable, au cabinet X. et associés, conseil de la société X., dont l'offre avaitété jugée irrégulière, du bordereau des prix unitaires (BPU) de la société attributaire du marché public ayant pourobjet la fourniture de mélanges gazeux et de leurs emballages, attribué le 28 juin 2011, sachant qu'une nouvelleprocédure d'appel d'offres ouvert sera lancée début 2014 pour attribuer à nouveau ce même marché dont la duréeétait de 35 mois en l'état des informations portées à la connaissance de la commission.La commission rappelle qu'une fois signés, les marchés publics et les documents qui s'y rapportent sontconsidérés comme des documents administratifs soumis au droit d'accès institué par la loi du 17 juillet 1978. Enconséquence, la communication à un candidat écarté des motifs ayant conduit la commission d'appel d'offres à nepas lui attribuer le marché ne permet pas de refuser la communication de ces documents.Ce droit de communication, dont bénéficient tant les entreprises non retenues que toute autre personne qui en faitla demande, doit toutefois s'exercer dans le respect du secret en matière industrielle et commerciale, protégé parles dispositions du II de l'article 6 de cette loi. Sont notamment visées par cette réserve, les mentions relatives auxmoyens techniques et humains, à la certification de système qualité, aux certifications tierces parties ainsi qu'auxcertificats de qualification concernant la prestation demandée, ainsi que toute mention concernant le chiffred'affaires, les coordonnées bancaires et les références autres que celles qui correspondent à des marchéspublics.L'examen des offres des entreprises au regard du respect de ce secret conduit la commission à considérer que,sous réserve des spécificités propres à chaque marché, l'offre de prix détaillée de l'entreprise retenue est enprincipe communicable dans la mesure où elle fait partie intégrante du marché ou du contrat.Au titre de la spécificité de certains marchés, la commission considère cependant qu'il y a lieu de tenir compte dumode de passation du marché ou contrat, de sa nature et de son mode d'exécution. Ainsi, doivent par exemplefaire l'objet d'un examen particulier les demandes d'accès aux documents – et notamment à l'offre de prix détailléede l'attributaire – relatifs à des marchés qui s'inscrivent dans une suite répétitive de marchés portant sur unemême catégorie de biens ou services et pour lesquels une communication du détail de l'offre de prix del'entreprise attributaire à une entreprise concurrente serait susceptible de porter atteinte à la concurrence lors durenouvellement de ce marché.Le caractère répétitif du marché s'apprécie principalement au regard de sa durée.Lorsque l'administration lui fournit des informations en ce sens, la commission peut également tenir compte de lapassation en cours ou imminente de marchés présentant des caractéristiques analogues par des collectivitéscomparables, situées dans le même bassin économique, pour lesquels la communication du bordereau des prixunitaires pourrait porter préjudice à l'entreprise attributaire si celle-ci y soumissionnait.En l'espèce, il semble que le marché en cause, attribué le 28 juin 2011, ait été conclu pour une durée de 35 mois,durée qui ne permet pas, en elle-même, de regarder ce marché comme un marché répétitif.Recueil des principaux avis et conseils – 2 e semestre <strong>2013</strong> 21
La commission estime que la circonstance qu’une demande tendant à obtenir la communication du bordereau desprix unitaires de l’entreprise attributaire soit présentée peu de temps avant le renouvellement du marché en causene fait pas par elle-même obstacle à ce que cette demande soit satisfaite.Elle considère en effet que la communication du bordereau des prix unitaires de l’entreprise attributaire n’est passusceptible de porter atteinte à la concurrence entre les candidats, dès lors que le délai qui sépare la signature dumarché initial de l’engagement d’une nouvelle procédure pour son renouvellement est suffisamment importantpour considérer que les conditions économiques offertes par l’entreprise attributaire lors de la passation dumarché initial ont, depuis, été modifiées.Elle estime, dans la mesure où ce délai excède notablement une durée de deux ans, qu’en l’espèce, le bordereaudes prix unitaires de l’entreprise attributaire du marché initial est intégralement communicable à toute personne quien fait la demande en application de l’article 2 de la loi du 17 juillet 1978.Type : Avis Référence : <strong>2013</strong>2915Administration : Communauté de communes de la côte des mégalithes Séance : 12 septembre <strong>2013</strong>Maître X., conseil de la société X., a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrierenregistré à son secrétariat le 17 juillet <strong>2013</strong>, à la suite du refus opposé par le président de la communauté decommunes de la Côte des Mégalithes (CCCM) à sa demande de communication d'une copie des documentssuivants relatifs au marché public ayant pour objet la fourniture, l'installation, la maintenance d'équipements deréseau haut-débit et la mise en œuvre de NRA MED au parc d'activité de Kermarquer :1) le premier acte d'engagement et ses annexes, complété, daté et signé, remis avant négociation par l'attributaireau titre de l'offre de base ;2) les premiers actes d'engagement et leurs annexes complétés, datés et signés, remis avant négociation parl'attributaire au titre des offres variantes ;3) le bordereau des prix unitaires (BPU) de l'attributaire avant négociation au titre de l'offre de base ;4) les BPU de l'attributaire avant négociation au titre des offres variantes ;5) le détail quantitatif estimatif (DQE) de l'attributaire avant négociation au titre de l'offre de base ;6) les DQE de l'attributaire avant négociation au titre des offres variantes ;7) les cahiers des clauses administratives particulières (CCAP) des offres « variantes » avant négociation, datés,paraphés et signés ;8) les cahiers des clauses techniques particulières (CCTP) des offres « variantes » avant négociation, datés,paraphés et signés.9) les différents mémoires techniques du titulaire, après suppression des mentions couvertes par le secret enmatière commerciale et industrielle, remis au soutien de l'offre initiale (offre de base et variante) ;10) l’intégralité du rapport d'analyse des offres comportant l'analyse des offres initiales (offre de base et offresvariantes) et de celles remises dans le cadre des négociations, ainsi que les classements effectués à chaqueétape de la procédure ;11) l'analyse technique, financière et administrative ayant conduit la communauté de communes à ne pas allotir lemarché.La commission rappelle qu'une fois signés, les contrats de délégation de service public et les documents qui s'yrapportent sont considérés comme des documents administratifs soumis au droit d'accès institué par la même loi.Ce droit de communication, dont bénéficient tant les entreprises non retenues que toute autre personne qui en faitla demande, doit toutefois s'exercer dans le respect du secret en matière industrielle et commerciale, protégé parles dispositions du II de l'article 6 de cette loi. Sont notamment visées par cette réserve les mentions relatives auxmoyens techniques et humains, à la certification de système qualité, aux certifications tierces parties ainsi qu'auxcertificats de qualification concernant la prestation demandée, ainsi que toute mention concernant le chiffred'affaires et les coordonnées bancaires.En application de ces principes, la commission considère de façon générale que, sous réserve des particularitéspropres à chaque délégation :– l'offre détaillée de l'entreprise retenue est en principe communicable, dans la mesure où elle fait partie intégrantedu contrat ;– l'offre globale des entreprises non retenues est, en principe, elle aussi communicable. En revanche, le détailtechnique et financier de leurs offres n'est pas communicable. De plus, doivent être occultées dans les documentspréalables à la conclusion de la délégation de service public (procès-verbaux, rapports de la commission prévue àl'article L. 1411-5 du code général des collectivités territoriales et de l'autorité habilitée à signer le contrat,documents relatifs à la négociation des offres) les mentions relatives aux détails techniques et financiers de cesoffres ;22 Recueil des principaux avis et conseils – 2 e semestre <strong>2013</strong>
– les notes et classements des entreprises non retenues ne sont communicables qu'à celles-ci, chacune en ce quila concerne, en application du II de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978. En revanche, les notes, classements etéventuelles appréciations de l'entreprise lauréate du marché sont librement communicables ;– le contrat de délégation de service public est communicable ainsi que ses annexes, sous réserve de l'occultationdes éléments couverts par le secret industriel et commercial.S'agissant des documents visés aux points 1) à 10) de la demande, le président de la CCCM a informé lacommission que ces documents n'étaient pas, selon lui, communicables dès lors qu'ils ont été produits pendant lapériode de négociation et semblaient, dès lors, par principe, susceptibles de porter atteinte au secret en matièreindustrielle et commerciale et plus précisément au secret des stratégies commerciales.La commission considère toutefois que la seule circonstance que ces documents se rapportent à la période denégociation ne peut suffire à justifier un refus de communication sur le fondement de la loi du 17 juillet 1978. Lecontenu de ces documents doit seul être pris en compte, et seules les mentions couvertes par le secret en matièreindustrielle et commerciale protégé par le II de l'article 6 de la même loi pourront être occultées avant lacommunication. A ce titre, la commission estime que l'offre remise par l'entreprise attributaire avant l'engagementdes négociations doit être traitée comme les offres produites par les entreprises non retenues. Conformément auxrègles de communication qui viennent d'être rappelées, il en découle que seule l'offre initiale de prix globale, àl'exclusion des offres de prix détaillées initialement proposées, est communicable.La commission émet donc, pour les raisons précédemment exposées un avis défavorable à la communication desdocuments visés aux points 3) à 10) et un avis favorable, sous réserve des occultations nécessaire à la protectionde l'un des secrets couverts par le II de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978 à la communication des documentsvisés aux points 1) et 2).S'agissant du document visé au point 11), le président de la CCCM a informé la commission de ce que cedocument n'existait pas. La commission ne peut donc que déclarer sans objet la demande d'avis sur ce point.Type : Avis Référence : <strong>2013</strong>2924Administration : Autoroutes Paris-Rhin-Rhône (APRR) Séance : 24 octobre <strong>2013</strong>Maître X. DE X., X., a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à sonsecrétariat le 18 juillet <strong>2013</strong>, à la suite du refus opposé par le président-directeur général de la société GroupeAutoroutes Paris-Rhin-Rhône (société APRR) à sa demande de communication des documents suivants, relatifsau marché public ayant pour objet le renforcement du viaduc de Clerval - PR 78+100 - autoroute A36Mulhouse/Beaune, district de Villars-sous-Ecot :1) les correspondances échangées avec les candidats lors de l'appel d'offres, notamment les questionscomplémentaires adressées au candidat attributaire et les réponses apportées ;2) l'intégralité du marché de l'entreprise ou du groupement d'entreprises attributaire ;3) les procès-verbaux établis par la commission d'appel d'offres et ceux relatifs à l'analyse et au classement desoffres ainsi qu'au choix de l'attributaire.La commission rappelle que les actes produits ou reçus par la société APRR pour assurer l’entretien desautoroutes qui lui sont concédées constituent des actes administratifs soumis au droit d’accès institué par l’article2 de la loi du 17 juillet 1978. Au nombre de ces actes figurent les marchés passés par la société APRR - une foissignés- , ainsi que les documents qui s’y rapportent, alors même que ces marchés n’ont pas été conclus enapplication du code des marchés publics et qu’ils ne comporteraient pas de clauses exorbitantes du droit commun(avis CADA n° 20123139 du 25 octobre 2012).Ce droit de communication, dont bénéficient tant les entreprises non retenues que toute autre personne qui en faitla demande, doit toutefois s'exercer dans le respect du secret en matière commerciale et industrielle, protégé parles dispositions du II de l'article 6 de cette loi. Sont notamment visées par cette réserve les mentions relatives auxmoyens techniques et humains, à la certification de système qualité, aux certifications tierces parties ainsi qu'auxcertificats de qualification concernant la prestation demandée, ainsi que toute mention concernant le chiffred'affaires, les coordonnées bancaires et les références autres que celles qui correspondent à des marchéspublics.En l’espèce, la société APRR a indiqué à la commission que les correspondances visées au point 1) de lademande, qui ont été échangées avec les entreprises candidates lors de la procédure d'appel d'offres, n’étaientpas communicables, au motif que leur contenu était intégralement couvert par le secret en matière commerciale etindustrielle.Recueil des principaux avis et conseils – 2 e semestre <strong>2013</strong> 23
La commission, qui a pris connaissance, à titre d’exemple, de la réponse faite par la société Baudin Châteauneufaux questions posées par la personne responsable du marché, estime que les documents sollicités constituentdes précisions complémentaires apportées par les entreprises candidates au mémoire technique présenté lors dela remise de leur offre et qu'elles doivent donc être soumises aux mêmes règles que celles applicables à cedocument.Elle rappelle, à cet égard, que les mémoires techniques des entreprises qui se sont portées candidates, commecelui de l’entreprise attributaire, ne sont pas communicables à un tiers qui en ferait la demande, dès lors que cesmémoires contiennent nombre d'informations couvertes par le secret en matière commerciale et industrielle,notamment des mentions relatives aux moyens techniques dont dispose l'entreprise considérée (cf., par exemple,avis CADA n° 20090378 du 29 janvier 2009).Elle émet, dans ces conditions, un avis défavorable au point 1) de la demande.S'agissant des documents sollicités au point 2), la commission émet un avis favorable à la communication del'acte d'engagement et des autres documents contractuels constituant le marché, sous réserve toutefois del’occultation des mentions couvertes par le secret en matière commerciale et industrielle dans les conditionsprécédemment définies. Elle prend note, sur ce point, de l'intention de la société APRR de transmettreprochainement à la société Baudin Chateauneuf les documents que celle-ci demande, en respectant cesconditions.La société APRR a toutefois indiqué à la commission qu’elle estimait que l'offre de prix détaillée et le bordereaudes prix unitaires du groupement attributaire ne pouvaient être communiqués à la société Baudin Chateauneufsans méconnaitre le secret en matière commerciale et industrielle, dès lors que le marché auquel ces documentsse rapporte fait partie d’un ensemble de marchés à caractère répétitif.La commission rappelle sa doctrine constante selon laquelle la communication des bordereaux de prix unitaires del’entreprise attributaire d’un marché peut légalement être refusée, par exception à la règle générale decommunicabilité de telles pièces, lorsque celle-ci risquerait de porter atteinte à la concurrence. Elle estime quecette réserve ne se limite pas au renouvellement du marché sur lequel porte la demande, mais s’étend égalementà l’ensemble des marchés portant sur des prestations analogues passés ou susceptibles de l’être à brèveéchéance. Il convient toutefois d’apprécier le caractère « analogue » des prestations soumises à appel d’offres demanière restrictive en fonction des caractéristiques propres du marché considéré, afin de ne pas priver lesdemandeurs du droit d’accès que leur garantit la loi du 17 juillet 1978.La société APRR a indiqué à la commission qu’en raison de l'importance de son patrimoine d'ouvrages d'art, ellepassait fréquemment des marchés ayant un objet identique et portant sur des ouvrages de génie civil présentantdes caractéristiques analogues à celles du viaduc de Clerval.La commission constate, d’une part, que les travaux faisant l’objet du marché en cause en l’espèce, tels quedécrits par l’avis d’appel public à la concurrence, correspondent, non à la construction d’un nouvel ouvrage d’art,mais à des travaux d’entretien et de réparation d’un viaduc existant, consistant principalement en sonrenforcement longitudinal par précontrainte additionnelle extérieure, en la reprise de zones de bétons dégradées,en l’injection de fissures, en un changement et en une mise en conformité des dispositifs de la bande d’arrêtd’urgence et du terre-plein central ou encore en des travaux de réfection de la chaussée.Elle relève, d’autre part, que, selon les indications fournies par la société APRR, dix autres marchés de la mêmecatégorie ont été passés par cette société concessionnaire au cours des années 2011 et 2012.La commission estime ainsi que le marché de renforcement du viaduc de Clerval, eu égard à la nature et à laconsistance des travaux qu’il prévoit, ainsi qu’à la fréquence avec laquelle la société APRR organise des appelsd’offres pour des marchés comparables, s’inscrit dans un ensemble de marchés portant sur des prestationsanalogues, passés ou susceptibles de l’être à brève échéance.Elle considère, dans ces conditions, qu’en application des principes précédemment rappelés, l'offre de prixdétaillée et le bordereau des prix unitaires de l'attributaire ne sauraient être communiqués à un tiers, comme c’estle cas de la société Baudin Chateauneuf, sans porter atteinte à la concurrence lors de la passation de marchésultérieurs. Elle émet donc, sur ce point, un avis défavorable à la demande.Enfin, s’agissant des documents visés point 3) de la demande, la société APRR a indiqué à la commissionqu’aucune commission d'appel d'offres n’avait été constituée pour la passation du marché de renforcement duviaduc de Clerval. La commission ne peut donc que déclarer sans objet la demande sur ce point.24 Recueil des principaux avis et conseils – 2 e semestre <strong>2013</strong>
Type : Avis Référence : <strong>2013</strong>3561Administration : Communauté d'agglomération du pays de Montbéliard Séance : 19 décembre <strong>2013</strong>Maître X., X., a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariatle 26 août <strong>2013</strong>, à la suite du refus opposé par le président de la communauté d'agglomération du pays deMontbéliard à sa demande de communication, de préférence sous format électronique, des rapports, études etdiagnostics remis par les sociétés suivantes dans le cadre de missions d’audits économiques, financiers etadministratifs relatifs à la délégation de service public de distribution d’eau potable et d’assainissement conclueentre la communauté d'agglomération et la Compagnie générale des eaux :1) la société DE Conseil :a) la « mission d'assistance à maîtrise d'ouvrage pour la réalisation d'un diagnostic des contrats de délégationpour l'exploitation par affermage des services publics d'eau et d'assainissement » ;b) la mission de « contrôle comptable et financier pour les exercices 2002 à 2004 » ;2) la société Service Public 2000 :a) la mission « d'audit des délégations de service public pour les années 2005 à 2007 » ;b) la mission « d'audit technique, financier et juridique pour les exercices 2009 et 2010 » ;c) la mission « d'audit technique, financier et juridique pour l'exercice 2011 » ;3) la société Calia Conseil : le « diagnostic économique, financier et administratif, sur un éventuel retour en régiedes services publics de l'eau et de l'assainissement ».La commission rappelle que les rapports d'audit et autres diagnostics demandés par une personne publique ouune personne privée chargée d’une mission de service public, dans le cadre de l’exercice de cette mission,revêtent le caractère de documents administratifs, communicables à toute personne qui en fait la demande, enapplication de l'article 2 de la loi du 17 juillet 1978, sous réserve, d’une part, qu’ils soient achevés, c'est-à-dire enl'espèce qu’ils aient été remis à leur commanditaire et, d’autre part, qu'ils soient dépourvus de caractèrepréparatoire.Elle précise que de tels rapports ne peuvent revêtir un caractère préparatoire, au sens du même article 2, quelorsqu'ils sont destinés à éclairer l'autorité administrative en vue de prendre une décision administrativedéterminée et que cette décision n’est pas encore intervenue, ou que l’autorité administrative n’a pasmanifestement renoncé à la prendre.En l’espèce, il est constant que les rapports d’audit dont la communication est sollicitée correspondent à desrapports achevés, qui ont été remis à la communauté d’agglomération pour laquelle ils ont été établis.En réponse à la demande qui lui a été faite, le président de la communauté d'agglomération du pays deMontbéliard fait néanmoins valoir que les documents demandés présentent un caractère préparatoire, dans lamesure où ils contiennent une analyse et des commentaires de leurs auteurs, destinés à lui permettre derenégocier les stipulations du contrat d’affermage dans un sens favorable à l’usager, d’appréhender l’échéance ducontrat, ou encore d’envisager d’autres modes de gestion du service public.La commission, qui a pris connaissance des rapports d’audit dont la société Veolia demande la communication,estime toutefois que la plupart d’entre eux ne revêtent plus aujourd’hui un caractère préparatoire, dès lors que cesrapports, selon les cas, soit, n’ont pas été établis dans le but spécifique d’étudier un autre mode de gestion duservice public, soit, ont servi à l’édiction de décisions d’ores et déjà adoptées, soit, comportent des propositionsqui n’ont pas été reprises par la communauté d’agglomération, laquelle doit être regardée comme ayant renoncé àles suivre.Il ressort, à cet égard, des lettres de commande envoyées par la communauté d’agglomération aux sociétésd’audit auxquelles elle s’est adressée, que cinq des six rapports sollicités ont été réalisés, à sa demande, dans lecadre d’une mission d’assistance à l’autorité délégante pour contrôler la bonne exécution et la gestion du servicepublic confié à la société Veolia Eau, et non dans l’intention d’envisager un autre mode de gestion de ce servicepublic.Au demeurant, la plupart des rapports d’audit en cause ne se prononcent pas sur le mode de gestion du servicepublic à retenir au-delà de l’échéance du contrat d’affermage, dans la mesure même où ils ont été établisantérieurement à l’intervention, en 2009, de la décision du Conseil d’État, qui a fixé au 3 février 2015, l’échéancedes contrats de délégation de service public en cours d’exécution, lorsque leur durée excède vingt ans (Conseild'État, ass., 8 avril 2009, Commune d’Olivet, n° 271737 et 271782).Recueil des principaux avis et conseils – 2 e semestre <strong>2013</strong> 25
Certes, les rapports d’audit les plus récents, notamment celui relatif à l’exercice 2011, signalent à l’autoritéconcédante que le contrat d’affermage, compte tenu de cette décision du Conseil d’État, ne pourra se poursuivrejusqu’au terme initialement prévu. Toutefois, la société de conseil n’a pas pour autant étudié les conditions d’unesortie anticipée du contrat, ni envisagé la conclusion avec l’actuel délégataire d’un nouveau contrat. A cet égard, lasociété d’audit indique que cette prestation ne fait pas partie des missions qui lui ont été confiées et invite lacommunauté d’agglomération à procéder « à une analyse de la rentabilité du contrat sur la durée (…) pour jugerde la pertinence de l’exécution du contrat de façon régulière au-delà de 2015 ».Si les rapports d’audit sollicités ont, par ailleurs, permis à l’autorité délégante de réduire le montant desredevances perçues sur les usagers pour tenir compte de la suppression du droit d’entrée initialement supportépar la société délégataire, cette révision de l’équilibre financier du contrat a d’ores et déjà été décidée par unedélibération du conseil de la communauté d'agglomération en date du 31 mars 2011.La commission relève toutefois qu’aux termes des cinq rapports visés aux points 1) et 2) de la demande, desaméliorations à apporter au contrat en cours ont été suggérées par les sociétés d’audit qui les ont établis. Dans lamesure néanmoins où ces propositions constituent seulement des améliorations ponctuelles dont la mise enœuvre pouvait être décidée par l’autorité délégante à court terme, la commission estime qu’elles ne sont de natureà conférer un caractère préparatoire aux rapports que pour la durée de l’exercice qui a suivi celui au cours duquelelles ont été formulées. Au-delà de ce délai, la communauté d’agglomération doit être regardée comme ayantrenoncé à les mettre en œuvre.A cet égard, seul le rapport d’audit se rapportant à l’exercice 2011, visé au point 2 c), établi au cours du mois dejuin <strong>2013</strong> par la société Service public 2000, conserve, à l’heure actuelle, jusqu’à la fin de l’exercice 2014, saufdécision intervenant avant cette échéance, un caractère préparatoire qui s’oppose à sa communication immédiateà la société Veolia Eau.La commission considère, enfin, que le rapport réalisé par la société Calia Conseil et visé au point 3) a bien euspécifiquement pour objet d’éclairer la communauté d’agglomération sur la possibilité d’adopter un nouveau modede gestion en examinant la possibilité d’un retour en régie des services d’eau et d’assainissement, et en évaluant,après avoir envisagé une résiliation anticipée du contrat d’affermage, l’indemnité due au cocontractant de lacommunauté d’agglomération à partir d’une analyse de l’économie générale du contrat.Toutefois, cette étude présentée le 6 octobre 2009 à la communauté d’agglomération, sur le fondement decirconstances et de données existant à cette date, ne saurait être regardée encore aujourd’hui, dès lors qu’elle aété réalisée depuis plus de quatre ans, comme préparant une décision restant à prendre en 2015 sur le mode degestion du service public.Outre le caractère préparatoire des rapports sollicités, en réponse à la demande qui lui a été faite, le président dela communauté d'agglomération du pays de Montbéliard a également invoqué la circonstance que le recoursformé par la société Veolia Eau contre la délibération révisant à la baisse les redevances du service public étaitactuellement pendant devant la juridiction administrative.La commission rappelle, à cet égard, que les documents produits ou reçus dans le cadre et pour les besoins d’uneprocédure juridictionnelle, qu'elle soit de nature administrative, civile, pénale ou commerciale, ne présentent pas lecaractère de documents administratifs et n'entrent donc pas dans le champ d'application de la loi du 17 juillet1978. Il en va ainsi, notamment des jugements, ordonnances, décisions ou arrêts rendus par les juridictions del'ordre judiciaire ou administratif. C'est aussi le cas, plus largement, pour les dossiers de demande d'aide judiciaire(CE, 5 juin 1991, Delannay, n° 102627), des décisions du parquet, des dossiers d'instruction, des procès-verbauxd'audition, des rapports d'expertise ou des mémoires et observations des parties – c'est-à-dire de l'ensemble despièces de procédure proprement dites –, mais aussi des documents de travail internes à une juridiction, destinés àleurs membres et concourant à l'instruction des affaires ou à la formation des jugements (CE, 9 mars 1983, SOSDéfense, n° 43501 et CE, 28 avril 1993, Mme Paire-Ficout, n° 117480).Toutefois, la commission estime que la seule circonstance que les documents demandés soient susceptiblesd’être utilisés dans le cadre d'une procédure devant le juge administratif ne permet pas de considérer que cesdocuments se rattachent à la fonction de juger, dès lors notamment qu’ils n’ont pas été réalisés ou collectés dansle seul but d’être soumis au juge.Elle considère ainsi que les documents sollicités ne revêtent pas, en l’espèce, un caractère juridictionnel, maisconstituent des documents administratifs communicables à toute personne qui en fait la demande, en applicationde l'article 2 de la loi du 17 juillet 1978.En application du II de l’article 6 de cette loi, cette communication ne peut en principe avoir lieu que sous réservede l'occultation des mentions susceptibles de porter atteinte au secret en matière industrielle et commerciale. Elle26 Recueil des principaux avis et conseils – 2 e semestre <strong>2013</strong>
précise néanmoins que cette limite au droit d’accès n’est pas opposable, au cas particulier, à la société VeoliaEau, qui, en tant que titulaire du contrat d’affermage, doit être regardée comme ayant la qualité d’intéressée ausens des dispositions du II de l’article 6.La commission émet, en définitive, compte tenu des observations précédentes, un avis favorable à lacommunication à la société Veolia Eau des rapports d’audit qu’elle sollicite, à l’exception toutefois du rapport« d'audit technique, financier et juridique pour l'exercice 2011 » réalisé par la société Service public 2000 (point 2c) qui conserve provisoirement, ainsi qu’il a été dit, un caractère préparatoire.Type : Avis Référence : <strong>2013</strong>4326Administration : Ministère de l'écologie, du développement durableet de l'énergieSéance : 5 décembre <strong>2013</strong>Madame X., pour l'Organisation des transporteurs routiers européens (OTRE), a saisi la commission d'accès auxdocuments administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 9 octobre <strong>2013</strong>, à la suite du refus opposépar la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie à sa demande de copie du contrat departenariat public-privé portant sur l'écotaxe poids lourds, passé avec la société X., sachant qu'il comporte d'autresclauses que celles relatives au montage juridico-financier et comptable.La commission rappelle sa position constante en matière de contrats conclus par une personne publique dans lecadre de sa mission de service public selon laquelle, une fois signés, ces contrats et les documents qui s'yrapportent sont considérés comme des documents administratifs soumis au droit d'accès institué par la loi du 17juillet 1978. Ce droit de communication, dont bénéficient tant les entreprises non retenues que toute autrepersonne qui en fait la demande, doit toutefois s’exercer dans le respect du secret en matière industrielle etcommerciale, protégé par les dispositions du II de l'article 6 de cette loi.La commission relève que les contrats de partenariat constituent une catégorie de contrats administratifs définispar l’ordonnance n° 2004-559 du 17 juin 2004. En vertu de l’article 1er de cette ordonnance, par ces contrats,l'État ou un établissement public de l'État confie à un tiers, pour une période déterminée en fonction de la duréed'amortissement des investissements ou des modalités de financement retenues, une mission globale ayant pourobjet la construction ou la transformation, l'entretien, la maintenance, l'exploitation ou la gestion d'ouvrages,d'équipements ou de biens immatériels nécessaires au service public, ainsi que tout ou partie de leur financementà l'exception de toute participation au capital.Ils peuvent également avoir pour objet tout ou partie de la conception de ces ouvrages, équipements ou biensimmatériels ainsi que des prestations de services concourant à l'exercice, par la personne publique, de la missionde service public dont elle est chargée.Lorsque, comme en l'espèce, la procédure d'attribution du contrat retenue est celle du « dialogue compétitif », lecontrat est élaboré en plusieurs phases. Au cours du dialogue qui caractérise la première, les différents candidatsenvisagent avec la personne publique un moyen de répondre aux besoins exprimés par cette dernière. A l’issuede cette phase, un pré-contrat incluant le cahier des charges est proposé par la personne publique à chacun descandidats, à charge pour eux, dans la seconde phase, de le compléter en fonction du montage juridique qu’ilsenvisagent et des risques qu’ils sont prêts à assumer. C’est après cette phase que chaque candidat élabore sonoffre définitive, que l’offre économiquement la plus avantageuse est sélectionnée et que le contrat de partenariatest signé.Le contenu des contrats de partenariat est, par nature, particulièrement étoffé, conformément à ce que prévoitl’ordonnance du 17 juin 2004 : ils comportent de nombreuses clauses dans lesquelles sont décrites avec précisionles éléments financiers, juridiques, techniques et fonctionnels. Ainsi, le contrat comprend généralement :- des données relatives à la structuration juridique, financière et à ses conséquences fiscales (il s’agit par exempledes clauses relatives à la fiscalité, à la publicité foncière, aux garanties et assurances, à la modification del’actionnariat ou encore au plan de financement) ;- des données relatives aux coûts des travaux, délais et plannings de construction (il s’agit des clauses relativesaux montants des investissements, aux délais d’exécution, au pourcentage des travaux confiés à des PME, à laprise de possession par la personne publique) ;- enfin, des données relatives aux prix, marges et prises de risque du partenaire privé (il s’agit des clausesrelatives aux indemnités, loyers, sanctions, pénalités, clauses résolutoires, résiliation, survenance du terme,augmentation des coûts de financement, effets des modifications imposées par les changements dans lalégislation, causes légitimes). Ces informations, qui comportent une très forte valeur ajoutée, reflètent le montagejuridico-financier et comptable que le partenaire privé a imaginé et mis au point pour répondre au mieux auxbesoins exprimés par la personne publique et traduisent l’inventivité dont il a su faire preuve.Recueil des principaux avis et conseils – 2 e semestre <strong>2013</strong> 27
Au regard de ces éléments, et conformément à une position constante (cf. avis n° 20072630 et 20073705 du 8novembre 2007 ; avis n° 20080631 du 7 février 2008 ; avis n° 20092520 du 28 juillet 2009), la commissionconsidère que si le contrat de partenariat constitue un document administratif et est, à ce titre, soumis au droitd’accès garanti par la loi du 17 juillet 1978 à l’exclusion des mentions couvertes par le secret en matièrecommerciale et industrielle, ce secret implique d’occulter, dans le contrat lui-même, les mentions qui définissent lemontage juridico-financier et comptable ainsi mis au point par le partenaire retenu. Tel est le cas des clauses etannexes relatives à l’intéressement du cocontractant ou au calcul des pénalités.L’offre technique est également couverte par ce secret. En revanche, le coût global de l’opération et sa ventilationpar grands postes demeurent communicables dès lors qu’ils reflètent le coût du service public. La commissionestime, par ailleurs, que l'occultation des mentions relevant du secret commercial et industriel n'est pas de natureà priver d'intérêt la communication du document.En réponse à la demande qui lui a été faite, l’administration a transmis à la commission la version complète de laconvention ainsi qu’une version qu’elle présente comme communicable. La commission précise qu'il ne luiappartient pas, en principe, d'indiquer à l'administration de manière détaillée et exhaustive les mentions devantêtre occultées au sein de documents volumineux. Même si l’attention de la commission peut être appelée surcertains passages soulevant une difficulté particulière d'appréciation, il appartient à l’administration de faireapplication des règles générales rappelées par la commission en portant elle-même une appréciation sur lecaractère communicable des documents sollicités avant de procéder à leur communication, le cas échéant aprèsoccultation des mentions litigieuses.La commission est toutefois en mesure, en l’espèce, d’apporter les indications suivantes. Elle considère, enpremier lieu, que la communication du contrat passé entre l’État et la société X.’ SAS ne peut intervenir, à moinsd'un accord donné par cette société, sans l’occultation, s’agissant des éléments relevant du montage juridicofinancieret comptable, de certaines annexes et de certaines dispositions de la convention qui détaillent lemontage proposé par le titulaire et retenu dans l’attribution de la convention. Devraient ainsi être occultés :- l’annexe 18 qui détaille la formule de rémunération retenue ;- l’annexe 28 qui détaille le plan de financement ;- l’annexe 36 sur la stabilité du capital de la société titulaire ;- l’annexe 40 qui détaille la promesse de cession d’actions ;- l’article 3 de la convention en tant qu’il prévoit les règles d’éventuelles prises de participation ;- l’article 5 en tant qu’il fixe les règles de répartition des risques assumés par l’État et le titulaire ;- l’article 6 en tant qu’il répartit la charge des sommes dues à des tiers entre l’État et le titulaire ;- à l’article 7, le second alinéa du point 7.1, relatif au régime des biens de retour ;- à l’article 9, le dernier alinéa du point 9.6 et le point 9.7, qui précisent certaines des conditions de mise en œuvredes obligations résultant de l’application de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers etaux libertés ;- l’article 13 qui précise les règles d’indemnisation du titulaire en cas d’annulation du contrat à l’occasion d’unrecours juridictionnel ;- à l’article 24, les clauses qui fixent les conséquences, en termes de bonus et de pénalités de performance, durespect des objectifs fixés, ainsi que l’annexe 19 qui prévoit les objectifs de performance et les modalités de calculdes montants des bonus et pénalités ;- l’article 25 en tant qu’il précise quelles évolutions technologiques et adaptations sont à la charge du titulaire ;- l’article 26 en tant qu’il précise dans quelles conditions le titulaire peut avoir à prendre en charge l’obsolescencedu dispositif ;- l’article 27 en tant qu’il précise les règles de prise en charge du gros entretien et renouvellement ainsi quel’annexe 14 qui précise les modalités financières ;- l’article 35 qui précise le fonctionnement du compte de gestion ;- l’article 36 qui prévoit le fonctionnement du compte ouvert à la Banque de France ;- l’article 38 qui précise les règles de financement du dispositif ;- l’article 19 qui prévoit les règles de refinancement ainsi que l’annexe 17 qui détaille le plan retenu ;- l’article 40 qui précise la rémunération du titulaire à partir de plusieurs redevances ;- l’article 41 en tant qu’il prévoit les conditions dans lesquelles le titulaire est autorisé à procéder à des cessions decréance et l’annexe 30 qui fixe les règles formelles ;- l’article 42 qui précise le fonctionnement des garanties bancaires et l’annexe 31 qui prévoit les modalitésformelles de garantie à première demande ;- l’article 43 qui prévoit le régime de recours par le titulaire aux assurances et l’annexe 32 qui détaille leprogramme d’assurance que le titulaire s’engage à souscrire ;- l’article 44 qui prévoit les règles de prise en charge des impôts, taxes et redevances pesant sur le titulaire ;- l’article 52 en tant qu’il précise les conséquences d’une modification du contrat sur la redevance perçue par letitulaire ainsi que l’annexe 39 qui détaille ces ajustements de redevance ;- l’article 54 qui précise les causes légitimes de dysfonctionnement du dispositif ;28 Recueil des principaux avis et conseils – 2 e semestre <strong>2013</strong>
- les articles 55 à 59 en tant qu’il précisent les conséquences, notamment financières, en cas de survenance d’uncas de force majeure, d’imprévision ou encore de résiliation pour ces différents motifs, y compris l’intérêt général ;- l’article 61 en tant qu’il précise les règles de retour et de reprise du dispositif en fin de contrat ainsi que l’annexe34 qui détaille le calendrier de fin de contrat ;- l’article 63 qui détaille les pénalités en cas de manquement du titulaire à ses obligations contractuelles ;- l’article 64 qui précise les règles de déchéance et de rachat par l’État du dispositif ;- l’article 65 en tant qu’il prévoit les règles de mise en régie en cas d’inexécution de ses obligations par le titulaire ;- l’article 67 qui fixe les règles de cautionnement en cas de recours à un sous-contractant ;- l’article 68 qui fixe les règles de modification du capital social et de cession du contrat.La commission considère, en second lieu, que la communication du contrat ne peut intervenir, s’agissant desautres éléments relevant du secret commercial et industriel, et sauf accord du cocontractant de l'Etat, sansoccultation d’une part de certaines annexes et d’autres part de certaines clauses de la convention qui précisent lefonctionnement du dispositif et les obligations afférentes à ce dispositif réalisé par la société titulaire du contrat departenariat. Pourraient ainsi être occultés :- l’annexe 1 qui présente une vue d’ensemble des aspects techniques du dispositif proposé par le titulaire pourassurer la réalisation du contrat ;- l’annexe 4 qui prévoit les éléments pouvant être utilisés à des fins autres que la collecte et le contrôle des taxes ;- l’annexe 6 qui fixe le calendrier prévisionnel de réalisation et de conception du dispositif et de ses interfaces ;- l’annexe 7 qui détaille le plan de formation proposé en concertation avec l’État pour permettre le transfert desconnaissances ;- l’annexe 20 qui présente le volume d’équipements électroniques embarqués ainsi que le calendrier ;- l’annexe 21 qui détaille la liste des réseaux sur lesquels le titulaire permet l’interopérabilité ;- l’annexe 37 qui détaille les volumétries associées au dispositif ;- l’annexe 38 qui fixe les règles de maintien en gamme du dispositif ;- l’article 16 en tant qu’il fixe les règles de responsabilité pour toutes les conséquences qui découlent de laconception, exploitation, entretien et maintenance des biens composant le dispositif ;- l’article 17 en tant qu’il fixe les règles d’attribution de la maîtrise d’œuvre ;- l’article 19 en tant qu’il précise les relations entre l’État et le titulaire concernant les opérations de tests pourdéterminer si le dispositif est achevé et s’il est conforme aux prescriptions du contrat ;- l’article 20 en tant qu’il prévoit les règles de transmission du rapport de recette et l’article 21 en tant qu’il préciseles règles de vérification en service régulier du dispositif, ainsi que l’annexe 10 qui précise la méthode pouranticiper les défauts éventuels ;- l’article 23 en tant qu’il précise les règles de prise en charge par le titulaire de l’usure et de la dégradation dudispositif ;- l’article 27 en tant qu’il précise les échanges entre l’État et le titulaire sur le nombre d’équipements électroniquesembarqués ;- l’article 29 en tant qu’il précise l’interopérabilité du dispositif (ainsi, par voie de conséquence que l’annexe 21) ;- l’article 53 qui prévoit les règles d’ajout, suppression et déplacement des points de contrôle automatiques et detarification ainsi que les conséquences sur la redevance perçue par le titulaire ainsi que l’annexe 33 qui prévoit lebordereau de prix correspondant.La commission estime en revanche que ne relèvent pas du secret en matière commerciale et industrielle, et nedevraient donc pas être occultées, les stipulations suivantes, sur lesquelles l'administration s'interrogeait :- l’article 8, qui précise le rôle du titulaire dans l’obtention des autorisations nécessaires à son activité ;- à l'article 24, les clauses relatives aux modalités de contrôle par l’État de l’atteinte par le titulaire de ses objectifs ;- l’article 34, qui précise la responsabilité du titulaire dans la collecte des taxes ;- l’article 45, relatif à la continuité de la collecte des taxes ;- l’article 60 qui précise les règles de propriété intellectuelle relatives au dispositif ;- l’annexe 35 qui détaille les prestations réalisées par des PME et artisans.La commission émet, sous ces réserves, un avis favorable à la communication des documents sollicités.Recueil des principaux avis et conseils – 2 e semestre <strong>2013</strong> 29
Enseignement,culture, archiveset loisirs
Type : Conseil Référence : <strong>2013</strong>0917Administration : Ministère des sports, de la jeunesse, de l'éducationpopulaire et de la vie associativeSéance : 4 juillet <strong>2013</strong>La commission d'accès aux documents administratifs a examiné dans sa séance du 4 juillet <strong>2013</strong> votre demandede conseil relative au caractère communicable, aux tiers, de procès-verbaux de contrôle anti-dopage établis lorsdes éditions 1998 et 1999 du Tour de France par la Fédération française de cyclisme (FFC) pour le compte del'Union cycliste internationale (UCI).La commission rappelle à titre liminaire que revêtent un caractère administratif les documents produits ou reçuspar l’administration et qui, par leur nature, leur objet ou leur utilisation, se rattachent à l’exécution d’une activité deservice public. Elle en déduit que les « procès-verbaux de contrôle anti-dopage » établis lors des éditions 1998 et1999 du Tour de France, et détenus par le ministère des sports, de la jeunesse, de l'éducation populaire et de lavie associative, lesquels n'ont pas pour objet de constater une infraction pénale mais enregistrent lesprélèvements biologiques opérés sur les coureurs aux fins de leur analyse ultérieure ou, le cas échéant, le refusdu coureur de se soumettre à un prélèvement, constituent des documents administratifs.La commission rappelle ensuite qu'en application du h du I de l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978, ne sont pascommunicables les documents dont la communication porterait atteinte à un secret protégé par la loi. Lacommission estime que le secret professionnel institué par des dispositions législatives particulières, applicables àdes fonctions, à des missions ou à des informations et documents déterminés, doit être regardé comme un secretprotégé par la loi au sens de ces dispositions, justifiant un refus de communication.La commission note en l'espèce que l'article 9 de la loi n° 89-432 du 28 juin 1989 relative à la prévention et à larépression de l'usage des produits dopants à l'occasion des compétitions et manifestations sportives, a prévu,dans la rédaction de cette loi en vigueur jusqu'en 1999, que toute personne appelée à intervenir dans lesenquêtes et contrôles anti-dopage est tenue au secret professionnel. Une règle de même portée a ensuite étéreprise à l'article 20 de la loi n° 99-223 du 23 mars 1999 relative à la protection de la santé des sportifs et à la luttecontre le dopage, puis à l'article L. 3632-1 du code de la santé publique et, depuis 2006, à l'article L. 232-11 ducode du sport.La commission estime que la communication, par le ministre chargé des sports, des procès-verbaux sur lesquelsvous la consultez porterait atteinte au secret ainsi protégé par la loi. Elle en déduit que ces documents ne sont pascommunicables sur le fondement de la loi du 17 juillet 1978.Type : Avis Référence : <strong>2013</strong>1759Administration : Ministère de la culture et de la communication Séance : 4 juillet <strong>2013</strong>Monsieur X. a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariatle 11 juin <strong>2013</strong>, à la suite du refus opposé par la ministre de la culture et de la communication à sa demande decommunication d'une copie, pour les années 2005 à 2012, des documents comportant les éléments suivantsrelatifs aux sociétés de perception et de répartition des droits (SPRD) :1) la ventilation des montants versés, par catégorie d'actions définies au premier alinéa de l'article L. 321-9 ducode de la propriété intellectuelle, assortie d'une information particulière sur le coût de la gestion de ces actions etsur les organismes ayant bénéficié de concours pendant trois années consécutives ;2) une description des procédures d'attribution ;3) le commentaire des orientations suivies en la matière par chaque SPRD ;4) la liste des conventions mentionnées à l'article R. 321-10 du même code ;5) l’information annuelle sur les actions éventuellement engagées pour la défense des catégories professionnellesconcernées par leur objet social, organisée par l’article R. 321-8 en application de l’article R. 321-9 du mêmecode.La commission relève qu'en application de l'article L. 321-9 du code de la propriété intellectuelle, les SPRD,constituées sous la forme de sociétés civiles, utilisent certains des fonds qui leur sont versés (25% des sommesprovenant de la rémunération pour copie privée par exemple) pour financer des actions d'aide à la création, à ladiffusion du spectacle vivant et des actions de formation des artistes. Le cinquième alinéa du même article préciseque le montant et l'utilisation de ces sommes font l'objet, chaque année, d'un rapport des SPRD au ministrechargé de la culture et aux commissions permanentes compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat.Recueil des principaux avis et conseils – 2 e semestre <strong>2013</strong> 33
En outre, conformément à l'article L. 321-12 du même code, les SPRD communiquent au ministre de la cultureleurs comptes annuels. Cette communication doit comporter, selon l'article R. 321-8 de ce code, l'ensemble deséléments demandés par Monsieur X.En l'absence de réponse de la ministre de la culture et de la communication, la commission considère que lesdocuments sollicités, dont elle n'a pu prendre connaissance, reçus par les services de l’État dans le cadre de leursmissions de service public, sont des documents administratifs communicables à toute personne qui en fait lademande, en application de l'article 2 de la loi du 17 juillet 1978, sous réserve, s'il y a lieu, de l'occultation deséventuelles mentions dont la communication porterait atteinte au secret en matière commerciale et industrielle.Sous cette réserve, la commission émet un avis favorable à la demande.Type : Avis Référence : <strong>2013</strong>2522Administration : Ministère de la culture et de la communication Séance : 26 septembre <strong>2013</strong>Madame X. a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariatle 20 juin <strong>2013</strong>, à la suite du refus opposé par la ministre de la culture et de la communication à sa demande decommunication, de préférence par courrier électronique, des dossiers suivants concernant Monsieur X. :1) EE II 4670 ;2) EE II 4954/3 ;3) 1 ECOL /88.La commission constate à titre liminaire que la demande d’avis ne porte que sur les modalités d’accès auxdossiers d’archives en cause, dont l’administration reconnaît qu’ils sont communicables de plein droit enapplication de l’article L. 213-1 du code du patrimoine.En réponse à la demande qui lui a été adressée, le directeur chargé des archives de France a informé lacommission que Mme X. a été invitée à venir consulter sur place les dossiers d’archives dont la communicationest demandée, dès lors que l’envoi par copie de ces dossiers entraînerait pour le service des archives nationalesd’outre-mer une charge de travail difficilement supportable au regard des moyens dont il dispose.La commission rappelle, toutefois, conformément à sa doctrine (avis du 8 octobre 2009, n° 20093096) qu’en vertude l’article 4 de la loi du 17 juillet 1978, auquel renvoie l’article L. 213-1 du code du patrimoine applicable auxarchives publiques librement communicables, le droit d’accès s’exerce, au choix du demandeur, sous réserve descontraintes techniques de l’administration et de leur état de conservation.Sous cette réserve, il appartient donc en principe au service chargé de la conservation des archives de procéder,selon les modalités prévues par ces dispositions, à la reproduction et à l’envoi de celles dont la communication luiest demandée.La commission considère néanmoins que, lorsqu’une demande porte sur un volume important de documents quine pourraient être identifiés, triés, rassemblés, reproduits et transmis au demandeur sans perturber lefonctionnement des services, notamment lorsque ces derniers sont saisis de nombreuses demandes,l’administration peut se borner à proposer au demandeur de choisir entre les trois formules suivantes :- échelonner dans le temps la reproduction des documents et leur communication, selon un échéancier établi d’uncommun accord ;- inviter le demandeur à consulter les documents sur place pour n’emporter copie que des pièces qui lui sontutiles, sous réserve qu’il puisse se déplacer sans difficulté et que des plages horaires suffisantes lui soientaccordées pour ce faire ;- procéder à la communication de l’ensemble des documents contenant les pièces ou informations demandées,sans effectuer préalablement un tri pour n’en extraire que les éléments demandés : dans ce dernier cas, ilappartient à l’administration de veiller à ne pas communiquer des documents en méconnaissance de la loi du 17juillet 1978, de l’article L. 213-2 du code du patrimoine ou des régimes spéciaux énumérés à l’article 21 de cetteloi.La commission rappelle qu’il appartient, dans tous les cas, au service compétent de procéder à une analyse aucas par cas des demandes qui lui sont adressées, afin de ne pas priver les usagers de tout droit d’accès.En l’espèce, la commission constate que Mme X. a refusé de venir consulter sur place les dossiers d’archives enquestion et a expressément demandé à ce qu’une copie de ces dossiers lui soit adressée.34 Recueil des principaux avis et conseils – 2 e semestre <strong>2013</strong>
Si celle-ci ne peut prétendre à une communication par courrier électronique des dossiers d’archives en causedans les conditions prévues par le c) de l’article 4 de la loi du 17 juillet 1978, dès lors qu’il est constant que cesdocuments ne sont pas actuellement disponibles sous une forme électronique, elle a néanmoins le choix,conformément à ce que prévoit le b) des mêmes dispositions, d’en demander la délivrance sous forme de copiesur support papier, à ses frais, sous réserve ainsi qu’il a été précédemment indiqué, que l’état de conservation desarchives en cause ne s’opposent pas à leur reproduction.La commission constate, par ailleurs, que la demande de Mme X. porte, en l’espèce, sur un volume importantd’archives publiques et que la charge de travail que représente leur communication serait accrue par la nécessitéde procéder à des recherches pour répondre précisément à sa demande. Elle estime, par conséquent, que leservice des archives nationales d’outre-mer a la possibilité d’échelonner dans le temps la reproduction et lacommunication des documents à l’intéressée, en décidant d’un échéancier en accord avec celle-ci.La commission émet, dès lors, un avis favorable à la demande de Mme X. sous les réserves et dans lesconditions précédemment définies.Type : Avis Référence : <strong>2013</strong>2660Administration : Ministère de l'intérieur Séance : 25 juillet <strong>2013</strong>Monsieur X. a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariatle 25 juin <strong>2013</strong>, à la suite du refus opposé par le ministre de la culture et de la communication, en raison del'opposition du service producteur, à sa demande de communication, par dérogation aux délais fixés par l'articleL. 213-2 du code du patrimoine, des documents conservés aux Archives Nationales des dossiers du fichier centralde la police judiciaire concernant X. (20111016/4) et X. (20000356/3).La commission estime que s'agissant des intéressés, les dossiers demandés, qui comportent des documentsétablis entre 1946 et 1967, ne seront librement communicables, conformément aux dispositions du 4° b) du I del’article L. 213-2 du code du patrimoine, qu’à l’expiration d’un délai de 75 ans à compter du document le plusrécent inclus dans le dossier ou de vingt-cinq ans à compter de la date du décès de l'intéressé si ce délai est plusbref. Les notions d'intéressé et de tiers au sens de ces dispositions, ainsi que les délais qui leur sontrespectivement applicables, ont été précisées dans l'avis n° <strong>2013</strong>1970 de la commission.Cependant, elle relève que le demandeur mène depuis de longues années des travaux de rechercheuniversitaires sur l’Occupation à Tours, bénéficiant du soutien d’historiens réputés, spécialistes de la mêmepériode, et qu’elle a déjà admis une précédente demande de dérogation présentée par M. X. pour accéder audossier de la procédure judiciaire suivie à l’encontre de X., chef de la Gestapo à Tours (avis n° 20083236 du 11septembre 2008).Elle estime, de la même manière, eu égard au caractère scientifique des travaux entrepris par le demandeur et àl'intérêt que présente pour ces travaux la consultation par celui-ci des dossiers du fichier central de la policejudiciaire concernant X. ainsi que son auxiliaire française, X., que cette consultation ne porterait pas une atteinteexcessive aux intérêts que la loi a entendu protéger.La commission émet, dès lors, un avis favorable à la demande.Elle précise néanmoins que cet avis est émis sous la réserve expresse que le demandeur s'engage préalablementà ne pas reproduire les documents communiqués, ainsi qu'à ne publier et à ne divulguer, sous quelque forme quece soit aucune information <strong>recueil</strong>lie dans ces documents permettant d'identifier directement ou indirectement lespersonnes dont le nom y est porté, avant l'expiration des délais spécifiés s'agissant des « intéressés » aux 4° et 5°de l'article L. 213-2 du code du patrimoine (elle précise à cet égard que X. est décédé depuis plus de 25 ans,selon les informations fournies par M. X.) et s'agissant des personnes n'ayant pas la qualité d'« intéressé » ausens de ces dispositions du délai spécifié au 3° du même article.Recueil des principaux avis et conseils – 2 e semestre <strong>2013</strong> 35
Type : Avis Référence : <strong>2013</strong>2948Administration : Centre hospitalier de la région d'Annecy Séance : 7 novembre <strong>2013</strong>Monsieur X. a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariatle 19 juillet <strong>2013</strong>, à la suite du refus opposé par le Directeur chargé des Archives de France à sa demande decommunication, par dérogation aux délais fixés par l'article L. 213-2 du code du patrimoine, des documentsconservés aux archives départementales de la Haute-Savoie sous les cotes suivantes :H dépôt : centre hospitalier de la région annecienne1) H dépôt 20 / Q 16 : registre du bureau des entrées du 1er janvier au 31 décembre 1952 ;2) H dépôt 20 / R 11 : registre du service de maternité du 1er janvier 1951 au 3 octobre 1952.La commission relève tout d'abord que les documents d'archives sollicités ne seront communicables à toutepersonne qui le demande qu'à l'expiration d'un délai de vingt-cinq ans à compter de la date du décès desintéressés, ou de cent vingt ans à compter de leur naissance, en application du 2° du I de l'article L. 213-2, euégard aux informations couvertes par le secret médical qu'il comporte.Il ressort ensuite des éléments portés à la connaissance de la commission que Monsieur X. a fait l'objet, dans lessemaines qui ont suivi sa naissance le 8 janvier 1952, d'un « procès-verbal d'abandon secret », par lequel sa mèrede naissance l'a remis aux services de l'enfance du département de la Haute-Savoie sans laisser aucunrenseignement sur elle-même ni sur sa famille. Adopté par la suite, l'intéressé a cependant reçu délivrance d'unacte de naissance au nom de X.Les mentions de cet acte de naissance relatives à l'identité de la mère de naissance de Monsieur X. ne luiauraient toutefois pas permis de s'assurer avec certitude de celle-ci, dans la mesure où elles ne concorderaientpas, selon ce qu'il a indiqué à la commission, avec celles qui sont enregistrées dans les registres de l'état civil dela commune de naissance indiquée pour sa mère.Cependant, au vu et compte tenu des mentions de cet acte de naissance, malgré la demande de secret formuléeensuite par la mère lorsqu'elle a remis l'enfant à l'assistance publique, le secrétaire général du conseil nationalpour l'accès aux origines personnelles (CNAOP), saisi par l'intéressé le 31 juillet 2012, a estimé que le secret necouvrait pas cette identité et que les recherches de Monsieur X. sur ses origines ne relevaient pas de lacompétence du conseil national.Dans ces circonstances, la commission, saisie d'une demande de conseil par le centre hospitalier de la régiond'Annecy, s'est, dans un premier temps, prononcée le 11 avril <strong>2013</strong> (conseil n° <strong>2013</strong>0862) dans un sensdéfavorable à la consultation directe par Monsieur X. des registres hospitaliers en cause pour toute la période qu'ilindique.La commission estime cependant que les mentions qui le concernent directement, à l'exclusion de toute autrepersonne, y compris sa mère, lui sont communicables, par remise d'une copie, pour l'extrait qui le concerne seul,du registre du service de maternité.La commission estime par ailleurs que la communication au demandeur des mentions relatives à sa mère denaissance, contenues tant dans le registre du service de maternité que dans le registre du bureau des entrées, neporterait pas, dans les circonstances très exceptionnelles de l'espèce, une atteinte excessive aux intérêts que laloi a entendu protéger.La commission émet donc un avis favorable à la communication au demandeur d'extraits des deux registressollicités dont auront été occultées toutes mentions relatives à d'autres personnes que l'enfant X. et la mère de cedernier, sous la réserve expresse que Monsieur X. produise auprès de l'administration des archives les pièces,dont la commission n'a pu prendre connaissance, établissant qu'il est bien né sous le nom de X.36 Recueil des principaux avis et conseils – 2 e semestre <strong>2013</strong>
Type : Avis Référence : <strong>2013</strong>3942Administration : Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) Séance : 10 octobre <strong>2013</strong>Monsieur X. a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariatle 2 septembre <strong>2013</strong>, à la suite du refus opposé par le président du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) à sademande de communication :1) des courriers échangés entre le CSA et Radio France en 2012 et <strong>2013</strong> au sujet des publicités Vinci ;2) de la liste des diffusions de ces messages publicitaires sur les antennes des radios de Radio France.La commission rappelle qu'aux termes du II de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978, ne sont communicables qu'àl'intéressé les documents administratifs faisant apparaître le comportement d'une personne, qu'il s'agisse d'unepersonne physique ou morale, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice. Lacommission estime toutefois qu'eu égard tant à l'objet du droit d'accès prévu par l'article 2 de cette loi, qu'à laportée du II de l'article 6, qui tend à la protection des intérêts légitimes des personnes privées, la communicationd'un document administratif ne saurait être refusée au seul motif qu'il ferait apparaître, de la part d'une personnechargée d'une mission de service public, telle que Radio France, dans l'exercice de cette mission, uncomportement dont la divulgation pourrait lui porter préjudice.Dès lors, la commission, qui a pu prendre connaissance du courrier correspondant tant au point 1 qu'au point 2 dela demande, estime que ce document administratif est communicable à toute personne qui en fait la demande.Elle émet donc un avis favorable à sa communication à Monsieur X.Type : Avis Référence : <strong>2013</strong>4363Administration : Ministère de la culture et de la communication Séance : 21 novembre <strong>2013</strong>Monsieur X. a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariatle 16 octobre <strong>2013</strong>, à la suite du refus opposé par la ministre de la culture et de la communication à sa demandede communication des documents suivants :1) l’intégralité du rapport d'inspection du CMAC, scène nationale de la Martinique réalisé aux troisième etquatrième trimestres de l’année 2012 au moment où le CMAC a perdu son label ;2) le procès-verbal du conseil d'administration d'octobre 2012.La commission, qui a pris connaissance de la réponse de la ministre de la culture et de la communication, relèveque le rapport d'inspection visé au point 1) de la demande revêt, à ce stade, un caractère inachevé. Lacommission émet donc un avis défavorable à sa communication, en application du 2e alinéa de l’article 2 de la loidu 17 juillet 1978, et rappelle que le rapport achevé sera communicable en vertu de ces mêmes dispositions, sousréserve de l’occultation des mentions de ce document, dont la divulgation pourrait porter atteinte à l’un des intérêtsou secrets protégés par le II de l’article 6 de la même loi.La commission estime, par ailleurs, qu’une association qui bénéficie du label de « scène nationale » doit êtreregardée comme étant en charge, pendant la durée du contrat d’objectifs conclu avec l’Etat, d’une mission deservice public. Elle en déduit que les documents produits ou reçus par elle et présentant un lien suffisammentdirect avec la mission de service public dont elle est investie, sont communicables par elle à toute personne qui luien fait la demande en application de l’article 2 de la loi du 17 juillet 1978 (CE 25 juillet 2008, n° 280163 CEA) et cealors même qu’ils ne sont pas détenus par le ministère de la culture et de la communication (avis CADA du 28avril 2011, n° 20111855). Ainsi, les procès-verbaux du conseil d’administration de l’association lorsqu’ils retracentles conditions dans lesquelles elle exerce la mission de service public qui lui a été confiée revêtent le caractèred’un document administratif soumis au droit d’accès prévu par les dispositions précitées.En l’espèce, la commission estime que le procès-verbal du conseil d’administration du centre martiniquais d’actionculturelle adopté au cours du mois d’octobre 2012 – bien qu’elle n’ait pas pu en prendre connaissance – est enprincipe communicable par l'association au demandeur sur le fondement sus indiqué, après occultation, le caséchéant, des mentions protégées par les dispositions de l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978. Il lui est égalementloisible de disjoindre ou d’occulter les passages de ce document ne se rapportant pas à la mission de servicepublic dont elle est investie, mais à une activité privée qu’elle exercerait par ailleurs, ou ne concernant que sonfonctionnement interne (gestion du personnel, questions statutaires sans lien avec le service public par exemple).Elle rappelle, à toutes fins utiles, au ministre de la culture et de la communication, qui déclare ne pas détenir ledocument sollicité, qu’il lui appartient en application du quatrième alinéa de l’article 2 de la loi du 17 juillet 1978, deRecueil des principaux avis et conseils – 2 e semestre <strong>2013</strong> 37
transmettre la demande de communication, accompagnée du présent avis, à l’autorité susceptible de le détenir,en l’espèce, le président du CMAC, et d’en aviser M. X.En conséquence, la commission émet un avis favorable sur ce point de la demande.Type : Avis Référence : <strong>2013</strong>4984Administration : Haute Autorité pour la diffusion des œuvres et la protectiondes droits sur internet (Hadopi)Séance : 19 décembre <strong>2013</strong>Monsieur X. a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariatle 22 novembre <strong>2013</strong>, à la suite du refus opposé par la présidente de la Haute Autorité pour la diffusion desœuvres et la protection des droits sur internet (Hadopi) à sa demande de communication de l'ensemble des piècesqui ont fondé les avertissements dont il a fait l'objet les 27 juin et 4 août <strong>2013</strong>.La commission rappelle que les documents produits ou reçus dans le cadre et pour les besoins d’une procédurejuridictionnelle, qu'elle soit de nature administrative, civile, pénale ou commerciale, ne présentent pas un caractèreadministratif et n'entrent donc pas dans le champ d'application de la loi du 17 juillet 1978. Il en va ainsi,notamment des jugements, ordonnances, décisions ou arrêts rendus par les juridictions de l'ordre judiciaire ouadministratif. C'est aussi le cas, plus largement, des dossiers de demande d'aide juridictionnelle (CE, 5 juin 1991,n° 102627), des décisions du parquet, des dossiers d'instruction, des procès-verbaux d'audition, des rapportsd'expertise ou des mémoires et observations des parties – c'est-à-dire de l'ensemble des pièces de procédureproprement dites – mais aussi des documents de travail internes à une juridiction, destinés à leurs membres etconcourant à l'instruction des affaires ou à la formation des jugements (CE, 9 mars 1983, SOS Défense et CE, 28avril 1993, n° 117480).En réponse à la demande qui lui a été adressée, la présidente de l’Hadopi a indiqué à la commission que lesrecommandations adressées par la commission de protection des droits de cette autorité, dans le cadre del’exercice de ses pouvoirs de contrôle, constitue la phase préalable d’une procédure pénale, dont font partie lesdocuments sollicités par le demandeur, auxquels celui-ci ne peut avoir accès sur le fondement de la loi du 17 juillet1978.La commission relève, à cet égard, que, par une décision du 19 octobre 2011, le Conseil d’État a considéré queles recommandations qu’adresse, sur le fondement des dispositions de l'article L. 331-25 du code de la propriétéintellectuelle, la commission de protection des droits de l’Hadopi ont pour effet « de rendre légalement possiblel’engagement d’une procédure judiciaire » et « sont indissociables d’une éventuelle procédure pénale conduiteultérieurement devant le juge judiciaire, à l’occasion de laquelle il est loisible à la personne concernée de discutertant les faits sur lesquelles elles se fondent que les conditions de leur envoi » (CE, 19 octobre 2011, French DataNetwork, n° 342405).Eu égard à cette décision du Conseil d'État, la commission estime ainsi que, contrairement à ce qu’elle avaitindiqué dans son précédent avis du 26 juillet 2011 (n° 20113087), tant les recommandations de la commission deprotection des droits de l’Hadopi adressées aux abonnés, que les procès-verbaux dressés par les agentsassermentés de cette autorité sur lesquels ces recommandations sont fondées, ainsi que les pièces annexées àces procès-verbaux, dès lors que ces documents sont indissociables d’une éventuelle procédure pénaleultérieure, doivent être regardés comme ayant le caractère, non de documents administratifs mais de documentsproduits dans le cadre et pour les besoins d’une procédure judiciaire, exclus, à ce titre, du champ d’application dela loi du 17 juillet 1978.Ces documents revêtent un caractère judiciaire y compris lorsque les conditions auxquelles est subordonnée laconstitution de la contravention de négligence caractérisée ne sont pas, en définitive, réunies ou lorsque l’autoritédécide de ne pas saisir l’autorité judiciaire des manquements dont elle a eu connaissance.La commission ne peut, dès lors, que se déclarer incompétente pour connaître de la demande de Monsieur X.38 Recueil des principaux avis et conseils – 2 e semestre <strong>2013</strong>
Environnement,développement durableet transports
Type : Avis Référence : <strong>2013</strong>3131Administration : Direction régionale de l'environnement, de l'aménagementet du logement de Haute-NormandieSéance : 26 septembre <strong>2013</strong>Monsieur X., pour l'association « Adieu Éole », a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, parcourrier enregistré à son secrétariat le 16 août <strong>2013</strong>, à la suite du refus opposé par le directeur régional del'environnement, de l'aménagement et du logement de Haute-Normandie à sa demande de copie des documentssuivants, relatifs au projet de parc éolien sur les communes de Tourville-la-Campagne et Saint-Meslin-du-Bosc dela société « Ferme éolienne du Torpt »:1) le dossier de permis de construire ;2) le dossier de demande d'autorisation d'exploiter une installation classée pour la protection de l'environnement(ICPE).La commission estime que les informations relatives à un projet tel que l'installation d'un parc d'éoliennes et,notamment, les décisions conditionnant sa réalisation, constituent des informations relatives à l'environnement, ausens de l'article L. 124-2 du code de l'environnement, eu égard aux incidences que de telles installations sontsusceptibles de comporter pour des éléments tels que les paysages et les sites naturels, mentionnés au 1° dumême article, ou, le cas échéant, au voisinage de ces installations, pour les conditions de vie des personnes,mentionnées au 3° de cet article. L’enquête publique prescrite par l’article L. 553-2 du même code a d’ailleurs pourobjet, comme le précise l’article L. 123-1 de celui-ci, de prendre en compte de tels effets sur l’environnement. Lacommission considère, dès lors, que lorsqu'une demande porte sur des informations relatives à un tel projet, ilconvient de se référer aux dispositions du code de l'environnement si elles sont plus favorables que celles de la loidu 17 juillet 1978, même si elles ne sont pas invoquées par le demandeur.Or, la commission estime que si, en vertu de l'article 2 de la loi du 17 juillet 1978, sont en principe exclusprovisoirement du droit à communication les documents préparatoires à une décision administrative, jusqu'au jouroù cette décision intervient, et que si le II de l'article L. 124-4 du code de l'environnement permet de rejeter unedemande portant sur des documents en cours d'élaboration, aucune disposition de ce chapitre ne prévoit, enrevanche, la possibilité de refuser l'accès aux documents qui s'inscrivent dans un processus préparatoire àl'adoption d'un acte qui n'est pas encore intervenu, dès lors que ces documents sont eux-mêmes achevés (cf. avisdu 24 novembre 2005, n° 20054612 et du 16 mars 2006, n° 20060930).La commission estime enfin que l'information du public, dans les conditions fixées au chapitre III du titre II du livreIer du code de l'environnement, sur un projet soumis à enquête publique au titre de ses effets potentiels surl'environnement, ne fait pas obstacle, même pendant la durée de cette enquête, à l'exercice, par toute personne,du droit à l'information qui lui est garanti par le chapitre IV de ce titre.Aussi la commission considère-t-elle que les documents achevés que détient l’administration et qui sont relatifs àun projet de création d'un parc éolien, sont communicables, à tout moment, à toute personne qui en fait lademande, sous la seule réserve des motifs légaux de refus de communication énumérés à l'article L. 124-4 ducode de l'environnement. Ce droit de communication ne se limite pas au dossier de demande présenté parl’exploitant au titre du régime des installations classées pour la protection de l’environnement auquel sontdésormais soumises les éoliennes terrestres depuis l’entrée en vigueur du décret n° 2011-984 du 23 août 2011,mais s'applique également au dossier de demande de permis de construire déposé pour la réalisation du projet encause.S’agissant du point 1) de la demande, en réponse à la demande qui lui a été adressée, le directeur régional del'environnement, de l'aménagement et du logement de Haute-Normandie a informé la commission de ce qu'il nedétenait pas le dossier de permis de construire demandé, dès lors que son instruction relevait de la compétencede la direction départementale des territoires.La commission rappelle qu’en vertu des dispositions du 4ème alinéa de l’article 2 de la loi du 17 juillet 1978,l’autorité administrative saisie d’une demande de communication de documents qu’elle ne détient pas est enprincipe tenue de transmettre cette demande, accompagnée de l’avis de la commission, à l’autorité susceptible deles détenir, et d’en aviser le demandeur.Elle constate toutefois, en l’espèce, que Monsieur X. a déjà saisi de sa propre initiative la commune de Tourvillela-Campagneet la direction départementale des territoires et de la mer de l'Eure d’une demande tendant à obtenirla communication du dossier de permis de construire visé au point 1). Elle ne peut donc que constater que lademande est dépourvue d’objet sur ce point.Recueil des principaux avis et conseils – 2 e semestre <strong>2013</strong> 41
S’agissant du point 2) de la demande, le directeur régional de l'environnement, de l'aménagement et du logementde Haute-Normandie a indiqué à la commission qu’il considérait que le dossier de demande d’autorisationprésentée par l’exploitant au titre du régime des installations classées pour la protection de l’environnement devaitêtre regardé comme inachevé, dès lors qu’il avait été jugé irrecevable car incomplet. Il a, par ailleurs, préciséqu'une fois le dossier complété par l’exploitant et jugé recevable, ce dossier serait transmis au demandeur dansun délai d'un mois.La commission rappelle que les dispositions du 1°) du II de l’article L. 124-4 du code de l’environnement permet àl’administration de rejeter une demande d’une information relative à l’environnement lorsque cette demande portesur des documents en cours d’élaboration. Dans ce cas, le II de l’article L. 124-6 du même code, prévoit que ladécision de l’administration rejetant la demande indique le délai dans lequel le document sera achevé ainsi quel’autorité publique chargée de son élaboration.Pour l’application de ces dispositions, la commission considère qu’un document doit être regardé commeprésentant un caractère achevé, dès lors qu’il n’est plus en cours d’élaboration et qu’il a été communiqué, sousune forme définitive, à l’administration dans le cadre de sa mission de service public. Cette appréciation doit êtrefaite en fonction des caractéristiques propres des documents dont la communication est demandée, nonobstant, lecas échéant, le caractère incomplet ou irrecevable, du dossier dont ces documents font partie.La commission considère, en l’espèce, que les documents constituant le dossier de demande d’autorisationprésentée par l’exploitant au titre du régime des installations classées pour la protection de l’environnement sontcommunicables à toute personne en faisant la demande sur le fondement de l’article L. 124-1 du code del’environnement, dès lors que ces documents ont été communiqués par le pétitionnaire à l’administrationcompétente, alors même que celle-ci estime que le dossier dont elle est saisie, serait encore incomplet.La commission émet, donc, un avis favorable au point 2) de la demande.Type : Avis Référence : <strong>2013</strong>3770Administration : Préfecture d'Indre-et-Loire Séance : 24 octobre <strong>2013</strong>Maître X. a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le18 septembre <strong>2013</strong>, à la suite du refus opposé par le préfet d'Indre-et-Loire à sa demande de copie des rapportseffectués par les services de contrôle de la police des installations classées postérieurement à l'arrêté n° 2009-216-9 du 4 août 2009, concernant la porcherie exploitée par Monsieur X. à Villedieu-le-Château et Epeigné-sur-Dême.En réponse à la demande qui lui a été adressée, le préfet d'Indre-et-Loire a indiqué à la commission avoircommuniqué au demandeur le rapport établi par ses services en date du 27 juillet 2011. Toutefois, Maître X., s'ilreconnait avoir obtenu la communication de ce document, sollicite également la communication du rapport établipar les mêmes services à la suite d’une nouvelle visite d’inspection, réalisée le 3 juin <strong>2013</strong>, dont fait étatl’administration dans sa réponse.La commission estime que les constatations faites lors l’inspection du 3 juin <strong>2013</strong> par les services de contrôle desinstallations classées, et le cas échéant le rapport établi à la suite de cette visite, constituent des informationsrelatives à l’environnement et relèvent, à ce titre du régime d’accès prévu par les articles L. 124-1 et suivants ducode de l’environnement.Elle rappelle toutefois qu’aux termes de I. de l’article L. 124-4 du code de l’environnement : « après avoir appréciél’intérêt d’une communication, l’autorité publique peut rejeter la demande d’une information relative àl’environnement dont la consultation ou la communication porte atteinte : 1°) aux intérêts mentionnés à l’article 6de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 précitée, à l’exception de ceux visés au e et h du 2° du I de cet article (…) ».Elle considère qu’en vertu de ces dispositions, qui doivent être interprétées à la lumière de celles de la directive2003/4/CE du 28 janvier 2003 dont elles assurent la transposition en droit national, l’administration peut, aprèsavoir apprécié l’intérêt d’une communication, rejeter une demande tendant à obtenir une informationenvironnementale, au motif que sa communication ferait apparaître le comportement d’une personne physique,dont la divulgation pourrait lui porter préjudice (avis CADA n° <strong>2013</strong>2830 du 24 octobre <strong>2013</strong>).En l’espèce, la commission estime que, nonobstant l’intérêt d’une telle communication, le préfet d'Indre-et-Loire apu à bon droit rejeter la demande de Maître X. en application du I de l’article L. 124-4 du code de l’environnement,42 Recueil des principaux avis et conseils – 2 e semestre <strong>2013</strong>
dès lors que les constatations opérées, le 3 juin <strong>2013</strong>, lors d’une nouvelle inspection de la porcherie qui estexploitée à titre individuel, ont révélé des manquements de l’exploitant à ses obligations.Elle émet donc un avis défavorable à la demande.Type : Avis Référence : <strong>2013</strong>4403Administration : Direction départementale des territoires de la Haute-Marne Séance : 21 novembre <strong>2013</strong>Monsieur X. a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariatle 21 octobre <strong>2013</strong>, à la suite du refus opposé par le directeur départemental des territoires de la Haute-Marne àsa demande de copie, dont il souhaite l'envoi par courriel, des documents suivants relatifs aux prédations surtroupeaux en Haute-Marne depuis 2011 :1) les tableaux ou autres documents de suivi, réalisés ou en cours ;2) les constats de l'office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS).La commission rappelle qu’en vertu des 1°) et 3°) de l’article L. 124-2 du code de l’environnement, sontnotamment considérées comme étant relatives à l’environnement, les informations qui ont pour objet l’état de ladiversité biologique ainsi que celles se rapportant aux conditions de vie des personnes lorsqu’elles sont oupeuvent être altérées par les éléments de l’environnement. Elle relève, par ailleurs, que le loup fait partie de la listedes mammifères terrestres protégés sur l’ensemble du territoire national, qui a été établie par arrêté du 23 avril2007, pris en application des dispositions des articles L. 411-1 et suivants du code de l’environnement.Elle estime, dans ces conditions, que les documents demandés – qu’il s’agisse tant des tableaux de suivi desattaques de loup que des constatations faites par l’ONCFS pour chaque attaque – doivent être regardés, au sensdes dispositions précitées, comme comportant des informations environnementales, soumises au droit d'accèsprévu par l’article L. 124-1 du code de l’environnement, sous réserve de la protection des intérêts énoncés au I. del’article L. 124-4 du même code.En réponse à la demande qui lui a été adressée, le directeur départemental des territoires de la Haute-Marne aindiqué à la commission qu’il estimait toutefois que la communication des documents sollicités était susceptible deporter atteinte à la préservation des deux loups présents en Haute-Marne, en révélant, par l’indication des lieuxprécis des attaques, des informations qui pourraient permettre leur localisation.La commission relève que si le 2°) du I de l’article L. 124-4 du code de l’environnement prévoit que l’autoritépublique peut rejeter une demande d’information relative à l’environnement dont la consultation ou lacommunication pourrait porter atteinte à la protection de l’environnement auquel elle se rapporte, un tel refus decommunication ne peut être opposé qu’après avoir apprécié l’intérêt que présenterait, à l’inverse, cettecommunication.Elle estime que la conciliation prévue par ces dispositions entre, d’une part, les intérêts qu’elles protègent, etd’autre part, l’intérêt d’une communication, doit conduire l’administration, plutôt que d’occulter certaines mentionsdu document demandé, à modifier ce document, lorsque c’est possible, en substituant aux mentions qu’il contientd’autres indications moins précises, qui sont de nature à garantir la protection de l’environnement et à préserverles autres intérêts garantis par la loi, tout en répondant à la demande.A cet égard, la commission estime que la proposition du directeur départemental des territoires de la Haute-Marneconsistant à modifier les tableaux de suivi élaborés par ses services en remplaçant la mention de la commune oùa eu lieu l’attaque d’un loup par l’indication seulement du canton correspondant permet, conformément auxexigences de l’article L. 124-4 précité, de satisfaire la demande de communication présentée par M. X., sanscompromettre la protection de l’espèce.Elle émet, dès lors, un avis favorable à la communication des informations contenues dans les documentsdemandés au point 1) de la demande dans les conditions et sous la forme proposées par l’administration.La commission estime, par ailleurs, que les constatations opérées par l’ONCFS, alors même que celles-cifigureraient dans des dossiers individuels constitués pour chaque éleveur victime, sont également communicablesau demandeur dans les mêmes conditions que celles précédemment énoncées, sous réserve toutefois del’occultation, en application du 1°) du I. de l’article L. 124-4 du code de l’environnement, des mentions dont lacommunication porterait atteinte à la vie privée des éleveurs concernés ou au secret en matière commerciale etindustrielle (numéro de téléphone de l’éleveur, taille du troupeau, numéro du cheptel ou des boucles des animauxconcernés par l’attaque, relevé d’identité bancaire).Recueil des principaux avis et conseils – 2 e semestre <strong>2013</strong> 43
Si le directeur départemental des territoires de la Haute-Marne se prévaut de la modicité des moyens dontdisposent ses services pour pouvoir procéder dans un temps raisonnable aux occultations nécessaires, lacommission relève que seuls 33 dossiers individuels d’éleveurs ont été constitués à ce jour et que le nombred’occultations à opérer dans chaque dossier, préalablement à leur communication, est limité à cellesprécédemment mentionnées. Elle estime ainsi qu’aucun obstacle technique ne s’oppose à ce que puisse êtresatisfaite la demande de M. X., qui n’excède pas les sujétions incombant normalement à l’administration pourgarantir l’accès aux informations environnementales. La direction départementale des territoires de la Haute-Marne pourra néanmoins, sous réserve de convenir avec le demandeur d’un échéancier précis, prévoir unétalement dans le temps de la communication des informations demandées pour ne pas compromettre lefonctionnement normal de ses services.La commission émet, donc, également, un avis favorable à la communication des informations contenues dans lesdocuments visés au point 2) de la demande, sous les réserves et dans les conditions précédemment énoncées.Type : Avis Référence : <strong>2013</strong>4905Administration : Office national des forêts (ONF) Séance : 19 décembre <strong>2013</strong>Monsieur X. a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariatle 21 novembre <strong>2013</strong>, à la suite du refus opposé par le directeur général de l'Office national des forêts (ONF) à sademande de consultation des conventions conclues entre l'ONF et les campings des Pays des Monts en Vendée.En réponse à la demande qui lui a été adressée, le directeur général de l'Office national des forêts fait valoir que lademande de Monsieur X. était trop imprécise pour être recevable, à défaut d’indiquer l’objet des contrats surlesquels elle porte.Toutefois, la commission relève que les termes de la demande sont suffisamment explicites pour en déduirequ’elle se rapporte, à tout le moins, aux baux locatifs conclus par l’ONF en vue d'accorder à leurs titulaires le droitd’exploiter un camping en forêt domaniale.L’ONF fait, par ailleurs, observer que les baux en question, à supposer qu’ils aient été demandés, relèvent du droitprivé et ne constituent pas des documents administratifs au sens de l’article 1er de la loi du 17 juillet 1978.Il est vrai, à cet égard, qu’en vertu de l'article L. 221-1 du code forestier, l’ONF a le statut d’un établissement publicindustriel et commercial, dont les activités sont en principe soumises au droit privé, à l’exception de celles, tellesque la réglementation, la police ou le contrôle, qui relèvent par nature de prérogatives de puissance publique(Conseil d'État 31 mai <strong>2013</strong>, Consorts Dejardin, n° 346876 et 346945). En outre, la gestion des forêts, mêmelorsque celles-ci sont ouvertes au public, relève de la gestion du domaine privé et les documents se rapportant àcette gestion n’entrent pas, en raison de leur nature, dans le champ d’application de la loi du 17 juillet 1978 (CE,Section, 26 juin 1985, Amadou, n° 35067).La commission rappelle en revanche que, lorsque l’administration détient des informations relatives àl’environnement au sens de l’article L. 124-2 du code de l’environnement, ces informations sont communicables àtoute personne qui en fait la demande en application de l’article L. 124-1 de ce code (avis n° 20054619 du 24novembre 2005) et ce, quelle que soit la nature, administrative ou non, du document dans lequel elles figurent. Ilsuffit pour le demandeur, afin d’y avoir accès, de s’adresser à l’une des autorités énumérées à l’article L. 124-3 ducode de l’environnement, dont font partie les établissements publics, sans rechercher si les informations sollicitéessont détenues par cette autorité dans le cadre d’une mission de service public.En l’espèce, la commission estime que les baux conclus par l’ONF avec les exploitants des campings des Paysdes Monts de Vendée comportent des informations relatives à l'environnement au sens de l'article L. 124-2précité, eu égard aux incidences que l’exploitation de terrains de camping en forêt domaniale est susceptible decomporter pour des éléments, tels que les paysages et les sites naturels mentionnés au 1°) de cet article, alorsmême que le régime auquel est soumis l’exercice d’une telle activité ne relèverait pas des dispositions spécifiquesdu code de l’environnement.La commission considère, par conséquent, que les contrats dont Monsieur X. demande la communication,nonobstant la circonstance qu’ils se rapportent à la gestion du domaine privé et sont soumis à un régime de droitprivé, lui sont communicables, comme à toute personne qui en ferait la demande, en application de l’article L. 124-1 du code de l’environnement.44 Recueil des principaux avis et conseils – 2 e semestre <strong>2013</strong>
Cette communication ne peut toutefois avoir lieu, en dépit de l’intérêt qu’elle représente, sans occultationpréalable, en application du 1°) du I. de l’article L. 124-4 du même code, des éventuelles mentions dont ladivulgation à un tiers porterait atteinte au secret en matière commerciale et industrielle.Elle émet donc, sous cette réserve, un avis favorable à la demande.Recueil des principaux avis et conseils – 2 e semestre <strong>2013</strong> 45
Finances publiqueset fiscalité
Type : Avis Référence : <strong>2013</strong>2112Administration : Préfecture de La Réunion Séance : 25 juillet <strong>2013</strong>Monsieur X. pour le compte de la SARL Coopérative carburants d'intérêt régional et de public privé (CCIRPP) asaisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 13 juin <strong>2013</strong>,à la suite du refus opposé par le préfet de La Réunion à sa demande de copie des documents suivants :1) le « protocole carburant mars 2012 » ;2) les budgets, comptes, conventions conclues et comptes rendus financiers déposés par les organismes ayantbénéficié de subventions « carburant » en 2012 ;3) les certificats d'analyse, par les autorités communautaires, des produits pétroliers importés par les organismessubventionnés en 2012 (gasoil et SP95) ;4) les documents suivants concernant le tanker « Le Tamarin » au cours des trois dernières années :a) les résultats d'analyse des prélèvements effectués par les services douaniers avant le déchargement ;b) les certificats de déclaration de résidus de cargaison ;c) les certificats nationaux et internationaux de nettoyage ;d) les documents concernant l'intervention de la société agréée ayant procédé au lavage avant le départ de PortRéunion ;e) les certificats de transport, réception, exportation, traitement et stockage des résidus issus du lavage.S’agissant du document visé au point 1), en réponse à la demande qui lui a été adressée le préfet de La Réuniona indiqué qu’il n’existait aucun document intitulé « protocole carburant mars 2012 ». Toutefois, la commissionestime que la demande présentée par la société CCIRPP doit être regardée comme tendant à obtenir lacommunication de la délibération en date du 3 avril 2012, par laquelle la commission permanente du conseilrégional de la Réunion a notamment décidé de prendre en charge l’augmentation des prix des carburants au 1eravril 2012. Elle émet un avis favorable à la communication à Monsieur X. de cette délibération, qui peut êtredemandée par toute personne en application de l’article L. 4132-16 du code général des collectivités territoriales.S’agissant du point 2) de la demande, la commission rappelle que l’article 10 de la loi du 12 avril 2000 prévoit quele budget et les comptes de tout organisme de droit privé ayant reçu une subvention, la convention qu’il doitconclure avec l’autorité administrative qui attribue la subvention dépassant un certain seuil, et le compte rendufinancier de la subvention, doivent être communiqués à toute personne qui en fait la demande, dans les conditionsprévues par la loi du 17 juillet 1978. Elle émet, donc, sous réserve que les documents sollicités existent, un avisfavorable sur ce point de la demande également.S’agissant des documents visés aux points 3) et 4), le préfet de La Réunion a informé la commission de ce queles seuls documents dont disposent ses services sont des « certificats de qualité produit » établis au cours desmois de mars et d’avril <strong>2013</strong>. Ces documents comportent les résultats d’analyse réalisées par des laboratoiresagréés de Singapour pour attester de la qualité du carburant transporté par le tanker « Tamarin ». Il indique, parailleurs, que ces documents lui ont été transmis par la société SRPP qui exploite ce tanker, sans que celle-ci soittenue à une telle communication.La commission rappelle qu’aux termes de l’article 1er de la loi du 17 juillet 1978, les documents détenus par despersonnes publiques dans le cadre de l’exercice de leur mission de service public, constituent des documentsadministratifs soumis au droit d’accès prévu par cette loi, sans qu’y fasse obstacle la circonstance que cesdocuments auraient été élaborés par une personne privée. Toutefois, les documents établis par une entreprisepour les besoins de son activité, qui n’ont été adressés à l’administration qu’à des fins d’information, sans quecelle-ci les détienne dans le cadre de l’exercice d’une mission de service public, n’ont pas le caractère dedocuments administratifs au sens de l’article 1er précité.En l’espèce, elle relève que les « certificats de qualité produit » se rapportant au tanker « le Tamarin », dont lesservices de la préfecture de la Réunion ont reçu une copie, ont été établis à la demande de la société SRPP pourl’exercice de son activité. Il ne ressort pas des éléments portés à la connaissance de la commission par le préfetque ces certificats, adressés selon lui volontairement par la société SRPP en dehors de toute obligation légale ouréglementaire, seraient détenus sur leur demande par les services déconcentrés de l’État et exploités par eux pourles besoins ou dans le cadre d’une mission de service public dont ils sont investis.Recueil des principaux avis et conseils – 2 e semestre <strong>2013</strong> 49
Elle ne peut donc, en l’état des informations dont elle dispose, que se déclarer incompétente pour se prononcersur la communication des certificats en cause, qui ne paraissent pas revêtir le caractère de documentsadministratifs.Type : Avis Référence : <strong>2013</strong>2224Administration : Mairie de Beauvoisin Séance : 25 juillet <strong>2013</strong>Madame X. a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariatle 17 juin <strong>2013</strong>, à la suite du refus opposé par le maire de Beauvoisin à sa demande de communication du tableaud'amortissement des emprunts en cours, y compris celui de 400 000 € consolidé dans les comptes 2012.En réponse à la demande, le maire de la commune a indiqué à la commission qu'il n'entendait pas procéder à lacommunication des documents sollicités, au motif que les contrats de prêt conclus par la commune sont descontrats de droit privé.La commission rappelle, à cet égard, qu’en application du 5°) de l’article 3 du code des marchés publics, dans sarédaction issue du décret n° 2005-601 du 27 mai 2005, les contrats qui ont pour objet des services financiersrelatifs à des opérations d’approvisionnement en argent et en capital, auxquels sont assimilables les contratsd’emprunt, ne sont pas soumis au code des marchés publics. Les contrats d’emprunts conclus par une collectivitépublique sont, dès lors, le plus souvent des contrats de droit privé, eu égard à leur objet, à défaut de comporterune clause exorbitante du droit commun.Néanmoins, la commission rappelle qu'aux termes du deuxième alinéa de l'article 1er de la loi du 17 juillet 1978 :« Sont considérés comme documents administratifs, (...), quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leurforme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l'État,les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privéchargées d'une telle mission ».Elle estime, en application de cet article, que les contrats d’emprunt souscrits par une collectivité publique, mêmes’ils sont en principe soumis à un régime de droit privé, revêtent néanmoins le caractère de documentsadministratifs librement communicables en vertu de l'article 2 de la loi du 17 juillet 1978 à toute personne qui enfait la demande, dès lors que de tels contrats se rapportent aux ressources de la collectivité publique, ainsi qu'àses frais financiers et qu’ils doivent être, à ce titre, regardés comme ayant été conclus par celle-ci dans le cadre desa mission de service public.Le maire de Beauvoisin a indiqué à la commission, à titre subsidiaire, que les demandes de Madame X. revêtaientun caractère insistant.La commission souligne cependant qu'une demande ne peut être considérée comme abusive que lorsqu'elle visede façon délibérée à perturber le fonctionnement d'une administration. Toute demande portant sur une quantitéimportante de documents ou le fait, pour une même personne, de présenter plusieurs demandes à la mêmeautorité publique ne sont pas nécessairement assimilables à des demandes abusives. En l'espèce, il ne lui est pasapparu, compte tenu de la nature des documents demandés, du destinataire de la demande et des élémentsportés à sa connaissance, que cette demande présentait un caractère abusif.Elle émet, donc, un avis favorable à la communication à Madame X. des tableaux d’amortissement des empruntsen cours souscrits par la commune de Beauvoisin.Type : Avis Référence : <strong>2013</strong>3470Administration : Direction générale des finances publiques (DGFIP) Séance : 7 novembre <strong>2013</strong>Monsieur X. a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariatle 9 septembre <strong>2013</strong>, à la suite du refus opposé par le directeur général des finances publiques à sa demande decopie des documents suivants, émanant de la commission départementale des impôts directs et des taxes sur lechiffre d’affaires du Var :1) les relevés de décisions de classement des exploitations agricoles du département pour les années 2010 et2011 ;2) les procès-verbaux des réunions de la commission au cours desquelles ces décisions ont été prises.50 Recueil des principaux avis et conseils – 2 e semestre <strong>2013</strong>
La commission note qu'en application de l'article 64 du code général des impôts et de l'article L. 4 du livre desprocédures fiscales, la commission départementale des impôts directs et des taxes sur le chiffre d'affaires procèdeau classement, pour la détermination forfaitaire de leur bénéfice imposable, des exploitations de polyculture dudépartement. Ce classement est communiqué au maire pour être affiché à la mairie. L'article R*. 4-1 du livre desprocédures fiscales fixe à quinze jours la durée minimale de cet affichage.La commission estime que cet affichage ne suffit pas à permettre de regarder les décisions de classement de cesexploitations comme ayant fait l'objet d'une diffusion publique au sens de l'article 2 de la loi du 17 juillet 1978,après laquelle cesserait de s'exercer, à l'égard de ces documents administratifs, le droit d'accès prévu par cesdispositions. Elle considère au contraire que ces documents sont communicables à toute personne qui en fait lademande, eu égard notamment à la publicité ainsi organisée par la loi.La commission estime de même que les procès-verbaux des réunions au cours desquelles la commission a prisces décisions de classement sont communicables à toute personne qui en fait la demande, sous réserve del'occultation, le cas échéant, des mentions dont la communication porterait atteinte au respect de la vie privée ouau secret en matière commerciale et industrielle, autres que celles qui sont relatives au classement fiscal desexploitations de polyculture.La commission émet dans cette mesure un avis favorable à la demande de communication et prend note del'accord du directeur général des finances publiques.Type : Avis Référence : <strong>2013</strong>3875Administration : Ministère de l'éducation nationale Séance : 26 septembre <strong>2013</strong>Monsieur X., pour le compte de l'association « Ethique et Liberté », a saisi la commission d'accès aux documentsadministratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 29 août <strong>2013</strong>, à la suite du refus opposé par le ministrede l'éducation nationale à sa demande de communication des documents suivants, relatifs aux subventionsallouées à l'Union nationale des associations de défense des familles et de l'individu (UNADFI) et au CCMMCentre Roger Ikor pour l'année 2012 :1) les dossiers de demande de subvention, intégrant notamment les budgets, les comptes de résultats et lescomptes rendus financiers ;2) les documents administratifs, dont les conventions, mentionnant le montant des subventions accordées ;3) les courriers et courriels échangés.S’agissant des documents demandés aux points 1) et 2), la commission rappelle que le 5e alinéa de l'article 10 dela loi du 12 avril 2000 prévoit que le budget et les comptes de tout organisme de droit privé ayant reçu unesubvention, la convention qu'il doit conclure avec l'autorité administrative qui lui attribue la subvention lorsquecelle-ci dépasse un certain seuil, ainsi que le compte rendu financier de la subvention doivent être communiqués àtoute personne qui en fait la demande dans les conditions prévues par la loi du 17 juillet 1978.Elle estime que le droit d’accès prévu par ces dispositions s’exerce, conformément au III de l’article 6 de la loi du17 juillet 1978, sous réserve de l’occultation des éventuelles mentions dont la divulgation pourrait porter atteinte àl’un des intérêts ou secrets protégés par les dispositions du II du même article.S’agissant des documents demandés au point 3), elle estime que ces documents administratifs, s’ils existent, sontcommunicables à toute personne qui en fait la demande en application de l’article 2 de la loi du 17 juillet 1978,sous la même réserve des intérêts et secrets protégés par le II de l’article 6 de cette loi.Ainsi, la commission considère, en l’espèce, que les documents sollicités sont communicables au demandeur, àl'exception des informations couvertes par le secret en matière commerciale et industrielle, telles que lescoordonnées bancaires de l'association, et après occultation d'éventuelles mentions qui porteraient uneappréciation ou un jugement de valeur sur des personnes nommément identifiées ou facilement identifiables,feraient apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait luiporter préjudice, ou enfin, seraient susceptibles de porter atteinte au secret de la vie privée des personnes,comme par exemple les coordonnées personnelles de responsables de l'association.Elle émet, sous ces réserves, un avis favorable sur l’ensemble des points de la demande et prend note del’intention du ministre de l'éducation nationale de procéder prochainement à la communication de ces documentsau demandeur.Recueil des principaux avis et conseils – 2 e semestre <strong>2013</strong> 51
Type : Avis Référence : <strong>2013</strong>3956Administration : Direction générale des finances publiques (DGFIP) Séance : 7 novembre <strong>2013</strong>Monsieur X. a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariatle 02 octobre <strong>2013</strong>, à la suite du refus opposé par le directeur général des finances publiques à sa demande decommunication d'un bordereau de situation fiscale.La commission, qui a pris connaissance de la réponse du directeur général des finances publiques à sa demande,rappelle que la délivrance des bordereaux de situation par les comptables du Trésor est régie par les dispositionsde l'article L. 105 du livre des procédures fiscales. Cet article ne figure pas au nombre des dispositions,énumérées à l'article 21 de la loi du 17 juillet 1978, sur l'application desquelles la commission a compétence pourse prononcer.La commission se déclare donc incompétente pour se prononcer sur la demande d'avis.Type : Avis Référence : <strong>2013</strong>4311Administration : Direction générale des finances publiques (DGFIP) Séance : 21 novembre <strong>2013</strong>Monsieur X. a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariatle 18 octobre <strong>2013</strong>, à la suite du refus opposé par le directeur général des finances publiques à sa demande decommunication des « actes de recouvrement et des actes d’encaissement du trésorier public » correspondant auxsommes dues par Monsieur X. à la suite de la décision n° <strong>2013</strong>-156 PDR du 4 juillet <strong>2013</strong> du ConseilConstitutionnel confirmant les articles 3 et 4 de la décision du 19 décembre 2012 de la Commission nationale descomptes de campagne et des financements politiques.La commission, qui a pris connaissance de la réponse de l'administration, relève que les documents sollicités serapportent à l'exécution de la décision du 19 décembre 2012 par laquelle la Commission nationale des comptesde campagne et des financements politiques, autorité administrative indépendante instituée par l'article L. 52-14du code électoral, a rejeté le compte de campagne du candidat et ordonné la restitution de l'avance forfaitaire del'Etat, ainsi que le versement au Trésor public d'une somme correspondant au montant du dépassement duplafond des dépenses électorales.En dépit de l’invitation qu’elle a adressée à l’administration par courrier électronique du 20 novembre <strong>2013</strong>, et ceen application de l’article 18 du décret n° 2005-1755 du 30 décembre 2005, la commission note qu’elle n’a pas étérendue destinataire des documents demandés.Elle considère, tout d’abord, que ces documents, s’ils existent, revêtent un caractère administratif, et nonjuridictionnel, et sont donc soumis au droit d'accès prévu par la loi du 17 juillet 1978, nonobstant la circonstanceque les mesures d’exécution à prendre faisaient suite à la décision du Conseil constitutionnel réformant en partiela décision de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques.Pour s’opposer à la demande de M. X., le directeur général des finances publiques se prévaut d’une part, desdispositions de l’article 226-13 du code pénal, qui s’oppose à la révélation d’une information couverte par le secretprofessionnel, ainsi que des dispositions du h) du I. de l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978, qui vise d’une manièregénérale les secrets protégés par la loi, et d’autre part, des dispositions de troisième tiret du II du même article.Conformément à sa doctrine constante (avis 20081647 du 6 mai 2008, avis <strong>2013</strong>1570 du 11 avril <strong>2013</strong>), lacommission estime, à cet égard, que ne s’opposent à la communication des documents sollicités à toute personnequi en ferait la demande, ni les dispositions de l’article 26 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 imposant uneobligation de discrétion professionnelle aux fonctionnaires, dès lors que ceux-ci sont déliés de cette obligationdans les cas prévus par la réglementation en vigueur, notamment en matière de liberté d’accès aux documentsadministratifs (CE 20 mars 1992 n° 117750), ni les dispositions spéciales de l’article L. 103 du livre desprocédures fiscales, soumettant à un secret professionnel, distinct de l’obligation générale de discrétionprofessionnelle, les agents intervenant notamment dans le recouvrement des impôts, droits, taxes et redevancesprévues par le code général des impôts, dès lors que les créances auxquelles se rapportent les documents encause, en l’espèce, sont étrangères à l’impôt.La commission considère, par ailleurs, que les actes de recouvrement et d’encaissement des sommes dues parM. X. en exécution de la décision du Conseil Constitutionnel ne sauraient être regardés, par eux-mêmes et à52 Recueil des principaux avis et conseils – 2 e semestre <strong>2013</strong>
défaut de circonstance particulière portée à sa connaissance, comme révélant un comportement de l’intéressédont la divulgation pourrait lui porter préjudice.Elle rappelle, au demeurant, qu'en application du V de l'article 3 de la loi du 6 novembre 1962, dont lesdispositions ont valeur organique, le Conseil constitutionnel fait publier au Journal officiel les décisions prises pourapprouver, rejeter ou réformer les comptes de campagne et arrêter le montant du remboursement, de sorte queles faits en cause doivent être regardés comme présentant un caractère public. Elle ajoute que les créancesvisées par la demande de communication, qui concernent la restitution de l'avance forfaitaire de la part de l'Etat,prévue à l'article L. 52-11-1 du code électoral, ainsi que l'amende correspondant au montant du dépassement duplafond des dépenses électorales que le candidat est tenu de verser au Trésor public, en vertu du V de l'article 3précité de la loi de 1962, ont été mises à la charge de l'intéressé à raison de sa qualité de candidat à l'électionprésidentielle.Dans ces conditions, la protection due à la vie privée en application du II de l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978justifie seulement s’agissant du candidat l’occultation, préalablement à la communication des documentsdemandés, de certaines mentions qu’ils pourraient comporter, telles que notamment l’adresse personnelle del’intéressé ou l’indication de ses coordonnées bancaires.Elle émet, donc, sous cette réserve, un avis favorable à la demande présentée par M. X.Type : Conseil Référence : <strong>2013</strong>4384Administration : Mairie de Champagnole Séance : 7 novembre <strong>2013</strong>La commission d'accès aux documents administratifs a examiné dans sa séance du 7 novembre <strong>2013</strong> votredemande de conseil relative à la communication, aux membres du conseil municipal, de la liste desétablissements exonérés de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères, qui paient la redevance spéciale pourles déchets non ménagers auprès du SICTOM ou d'un prestataire privé, faisant apparaître les montantsconcernés.La commission rappelle, à titre liminaire, qu'elle n'est pas compétente pour se prononcer sur les droitsd'information que les conseillers municipaux tirent, en cette qualité, de textes particuliers tel l'article L. 2121-13 ducode général des collectivités territoriales, qui dispose que : « Tout membre du conseil municipal a le droit, dans lecadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ». Toutefois,cette circonstance ne fait pas obstacle à ce que les élus puissent se prévaloir du droit d'accès prévu par la loi du17 juillet 1978 ou par un autre texte sur l'application duquel la commission a reçu compétence pour se prononcer,dès lors qu'il est ouvert à toute personne indépendamment des fonctions qu'elle exerce ou des mandats qu'elledétient.A cet égard, la commission rappelle, s'agissant de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères, qui présente uncaractère fiscal et s’assimile à un impôt direct local au sens du b) de l’article L. 104 du livre des procéduresfiscales, que toute personne inscrite au rôle peut obtenir la communication d’extraits de ce même rôle concernantdes personnes nommément désignées. La commission estime que le montant dont auraient dû s'acquitter certainsétablissements s'ils n'avaient pas été exonérés de cette taxe constituent des extraits du rôle de cet impôt directlocal et sont donc communicables, sur le fondement de l'article L. 104 du livre des procédures fiscales, à touteautre personne personnellement inscrite sur le rôle du même impôt. En revanche, ces dispositions ne permettentpas la communication de l’intégralité du rôle.La redevance spéciale pour l'enlèvement des déchets non ménagers, prévue à l'article L. 2333-78 du codegénéral des collectivités territoriales, calculée en fonction du service rendu, ne présente pas, quant à elle, uncaractère fiscal, et son produit est inscrit parmi les recettes non fiscales de la section de fonctionnement du budgetcommunal, conformément à l'article L. 2331-4 du même code.Cependant, la commission estime que le montant dû par chaque redevable, qui est calculé en fonction,notamment, de la quantité de déchets gérés, sauf pour les plus petites quantités de déchets, a de ce fait lecaractère d'une information relative à des émissions dans l'environnement, en sens des articles L. 124-2 et L. 124-5 du code de l'environnement. Ce montant est dès lors, en application de ces dispositions, communicable à toutepersonne qui le demande, sans que le secret en matière commerciale et industrielle ou le secret de la vie privéepuissent être opposés à une telle demande.Recueil des principaux avis et conseils – 2 e semestre <strong>2013</strong> 53
Type : Avis Référence : <strong>2013</strong>4442Administration : Direction générale des finances publiques (DGFIP) Séance : 21 novembre <strong>2013</strong>Monsieur X. a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariatle 15 octobre <strong>2013</strong>, à la suite du refus opposé par le directeur général des finances publiques à sa demande decommunication des mandats émis en faveur des élus de Dunkerque pour l'année 2012.La commission rappelle, à titre liminaire, qu'elle n'est pas compétente pour se prononcer sur les droitsd'information que les conseillers municipaux tirent, en cette qualité, de textes particuliers tel l'articleL. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, qui dispose que : « Tout membre du conseil municipal ale droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'unedélibération ». Toutefois, cette circonstance ne fait pas obstacle à ce que les élus puissent se prévaloir du droitd'accès prévu par la loi du 17 juillet 1978, qui est ouvert à toute personne, indépendamment des fonctions qu'elleexerce ou des mandats qu'elle détient.En réponse à la demande qui lui a été adressée, le directeur général des finances publiques a informé lacommission qu'il considérait que la demande de Monsieur X. était abusive compte tenu du nombre de documentssollicités et de l’ampleur des recherches à effectuer par ses services pour répondre à cette demande. Il aégalement précisé que dès que le demandeur aura précisé la nature des dépenses visées par sa demande(indemnités des élus, frais de mission...), la trésorerie principale « Dunkerque Municipale » lui proposera unéchéancier de consultation.La commission rappelle que les comptes d’une commune, comme les pièces justificatives de ces comptes, sontdes documents administratifs qui sont communicables en application de l’article L. 2121-26 du code général descollectivités territoriales à toute personne qui en fait la demande selon les modalités prévues par l'article 4 de la loin° 78-753 du 17 juillet 1978.Toutefois, elle considère que l’exercice du droit d’accès institué par ces dispositions doit rester compatible avec lebon fonctionnement des services de l’autorité à laquelle le demandeur s’adresse. Elle rappelle, à cet égard, que cedroit d’accès ne fait pas obligation à l’autorité saisie d’une demande de communication de procéder à desrecherches en vue de collecter l'ensemble des documents éventuellement détenus(CE, 27 septembre 1985, Ordre des avocats du barreau de Lyon, n° 56543, rec. p. 267).Ainsi, lorsque, comme en l’espèce, le demandeur décide, pour obtenir la communication de pièces justificatives dedépenses exposées par une commune, de s’adresser au comptable public plutôt qu’à l’ordonnateur de cesdépenses, le trésorier compétent est fondé à exiger du demandeur qu’il lui précise, outre la collectivité territorialeconcernée, la nature des dépenses auxquelles les pièces justificatives sollicitées se rapportent, afin de luipermettre de répondre à la demande dont il est saisi sans recherches disproportionnées.En l’espèce, Monsieur X. s’est adressé au trésorier municipal de Dunkerque, qui assure la gestion comptable de32 collectivités territoriales ou établissements publics locaux, pour obtenir la communication des mandats émis parla commune de Dunkerque au titre de l’année 2012 et ayant bénéficié à des conseillers municipaux, mais n’atoutefois fourni, aux termes de sa demande, aucune précision quant à la nature des dépenses correspondant auxmandats sollicités.Si les mandats émis par l’ordonnateur pour le paiement des dépenses de la commune sont des documentsadministratifs communicables, en principe, à toute personne qui en fait la demande en vertu des dispositions ducode général des collectivités territoriales précitées, la commission ne peut que constater que la demande deMonsieur X. ne comporte pas les indications minimales permettant au comptable du Trésor d’identifier lesmandats dont il souhaite la communication ni, par suite, de traiter cette demande.Elle ne peut, en conséquence, que déclarer, en l’état, irrecevable la demande de Monsieur X., qui est tropimprécise.54 Recueil des principaux avis et conseils – 2 e semestre <strong>2013</strong>
Type : Conseil Référence : <strong>2013</strong>4664Administration : Mairie de Mondeville Séance : 5 décembre <strong>2013</strong>La commission d'accès aux documents administratifs a examiné dans sa séance du 05 décembre <strong>2013</strong> votredemande de conseil relative au caractère communicable de la liste des redevables de la taxe locale sur la publicitéextérieure (TLPE).La commission relève, à titre liminaire, que cette taxe, qui frappe les supports publicitaires fixes visibles de toutevoie ouverte à la circulation publique, est instituée, en vertu de l'article L. 2333-6 du code général des collectivitésterritoriales, par les communes sur leur territoire, par délibération du conseil municipal. En vertu de l'articleR. 2333-10 de ce code, la taxe est liquidée par les soins de l'administration qui la perçoit, sur la base desdéclarations souscrites par l'exploitant du support publicitaire. Elle est recouvrée auprès de l'exploitant ou, àdéfaut, du propriétaire du support.Cette recette communale à caractère fiscal, qui n'est pas prévue par le code général des impôts, n'entre donc pasdans le champ d'application de l'article L. 103 du livre des procédures fiscales. Elle n'est pas non plus assimilableà un impôt direct local au sens du b) de l'article L. 104 du livre des procédures fiscales.Le montant de cette taxe dépend du nombre et de la superficie des supports publicitaires mentionnés à l'articleL. 2333-7 du code général des collectivités territoriales.La commission estime, dans ces conditions, que la liste des redevables n'est communicable à des tiers, enapplication des II et III de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978 qu'après occultation, si celle-ci est matériellementpossible, de toute mention susceptible de porter atteinte au secret en matière industrielle et commerciale despersonnes assujetties ou à la protection de leur vie privée, notamment les montants de taxe acquittés et les basesdéclarées, ainsi que, le cas échéant, le nom et l'adresse des personnes physiques nommément désignées qui yfigureraient.Recueil des principaux avis et conseils – 2 e semestre <strong>2013</strong> 55
Justice,ordre publicet sécurité
Type : Avis Référence : <strong>2013</strong>0461Administration : Premier ministre Séance : 25 juillet <strong>2013</strong>Monsieur X., X., a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à sonsecrétariat le 27 mai <strong>2013</strong>, à la suite du refus opposé par le Premier ministre à sa demande de communicationd'une copie des documents (dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, notes,correspondances, etc.) sur la base desquels la Mission interministérielle de vigilance et de lutte contre les dérivessectaires (Miviludes), dans le guide intitulé « Santé et dérives sectaires » qu'elle a publié en avril 2012, auraitformulé, selon la fédération demanderesse, un certain nombre d’affirmations graves et inexactes à l'encontre desTémoins de Jéhovah et estimé, en particulier, que les comités de liaison hospitaliers (CLH), « émanation de laWatch Tower, nom de l'instance de direction des Témoins de Jéhovah », auraient pour « mission d'adresser desinjonctions au malade et à son entourage pour qu'ils refusent toute transfusion sanguine », ne bénéficieraient«d'aucune reconnaissance légale », s'érigeraient en « instances de contrôle illégales et illégitimes au sein del'hôpital » et perturberaient « la sérénité de la relation entre le praticien et son malade » (pages 107 et 108).La commission considère que les documents produits ou reçus par la Miviludes dans le cadre de sa mission deservice public constituent des documents administratifs au sens de l'article 1er de la loi du 17 juillet 1978.Elle rappelle à cet égard, ainsi que l’a jugé le Conseil d’État dans une décision du 22 février <strong>2013</strong> (n° 337987,Fédération chrétienne des témoins de Jéhovah de France), que la communication de tels documents ne peut êtrerefusée au seul motif que, compte tenu de la mission de cette autorité administrative, cette communicationméconnaîtrait les dispositions du I de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978, mais qu’il convient de rechercher si, enraison des informations qu'ils contiendraient, la divulgation de ces documents risquerait de porter atteinte à lasûreté de l'État, à la sécurité publique, à la sécurité des personnes et si une communication partielle, ou aprèsoccultation de certaines informations, serait, le cas échéant, possible.La commission rappelle également qu'en application du II de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978, ne sontcommunicables qu'aux intéressés les mentions dont la communication porterait atteinte à la protection de la vieprivée et au secret médical, ainsi que celles qui portent une appréciation ou un jugement de valeur sur unepersonne physique nommément désignée ou facilement identifiable, ou font apparaître le comportement d'unepersonne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice.En réponse à la demande qui lui a été adressée, la Miviludes s’est limitée à transmettre à la commission, dans lecadre de l’instruction de la demande Monsieur X., les seules pièces sur lesquelles elle doit être regardée commesoutenant, en l'état de cette réponse, que ses services se sont fondés pour la rédaction des passages en causede son guide sur la santé et les dérives sectaires, sans indiquer de mentions particulières de ces documentssusceptibles selon elle de porter atteinte à un des intérêts ou secrets protégés par la loi.A cet égard, la commission souligne qu’il ne lui appartient pas, en principe, d’indiquer précisément et de manièreexhaustive, au sein des documents dont la communication est demandée, les mentions qui doivent être occultéesen application des règles précédemment rappelées, cette opération devant incomber, en toutes circonstances, àl'administration. La commission a seulement pour mission d’éclairer cette dernière sur le caractère communicableou non de passages ou d’informations soulevant des difficultés particulières d’appréciation et sur lesquels ellesouhaite attirer son attention.Par ailleurs, la commission rappelle qu'en application du 2e alinéa de l'article 2 de la loi du 17 juillet 1978, le droit àcommunication des documents administratifs ne s'applique pas aux documents faisant l'objet d'une diffusionpublique.En l’espèce, après avoir pris connaissance des documents que la Miviludes indique avoir utilisés pour la rédactiondes pages 107 et 108 de son guide, consacrées aux comités de liaison hospitaliers, la commission relève que laplupart de ces documents font l’objet d’une publication sur des sites Internet et sont librement accessibles enligne aux adresses suivantes :- extrait du site internet intitulé « CLH : comment traiter une situation urgente » :http://patricelion.free.fr/urgente.htm ;- extrait du site internet du GEMPPI comportant des « Témoignages sur des refus de transfusions sanguinesvitales chez les Témoins de Jéhovah » : http://www.gemppi.org/accueil/témoignages.html?id=126 ;- avis n° 87 du comité consultatif national d’éthique pour les sciences de la vie et de la santé intitulé « Refus detraitement et autonomie de la personne » : http://www.ccne-ethique.fr/fr/publications/refus-de-traitement-etautonomie-de-la-personne#.UfkKOmhOP-Y;- liste des associations d’usagers du système de santé agréées, tant au niveau national que local :http://www.sante.gouv.fr/IMG/pdf/associations_agreees_france-3.pdf ;Recueil des principaux avis et conseils – 2 e semestre <strong>2013</strong> 59
- extrait du site internet de l’hôpital universitaire du canton de Vaud :http://www.chuv/religions/aum_incidences_hopital/.Dans cette mesure, la commission ne peut que déclarer la demande de Monsieur X. comme partiellementirrecevable en application de l’article 2 de la loi du 17 juillet 1978 en tant qu'elle tend à la communication de cesdocuments.Par ailleurs, s’agissant des documents n’ayant pas fait l’objet d’une publication sur un site Internet, à savoir l’extraitdu « Ministère du royaume » du mois de novembre 1990, intitulé : « Êtes-vous prêt à affronter un problèmemédical qui mettrait votre foi à l’épreuve ? », ainsi que le courrier adressé par le secrétaire général de la Miviludesau secrétaire général de l’association des comités de liaison hospitaliers le 4 juin 2002, la commission estime queces documents ne contiennent aucune mention dont la divulgation au demandeur pourrait porter atteinte auxintérêts ou secrets protégés par les I et II de l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978.La commission émet donc, pour ces documents, un avis favorable à la demande et invite la Miviludes à procéderelle-même directement, comme il se doit, à leur communication à Monsieur X.Type : Avis Référence : <strong>2013</strong>0654Administration : Ministère des affaires étrangères Séance : 12 septembre <strong>2013</strong>Monsieur X. a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariatle 29 mai <strong>2013</strong>, à la suite du refus opposé par l'ambassadeur de France au Maroc à sa demande de copie desdocuments suivants, détenus par ses services, relatifs à la situation de son fils, X., et à celle de son associé, X.,dans le cadre d'une demande de permis de construire à la Baladia de Taroudant :1) le compte rendu de la réunion qui s'est tenue fin août 2012 entre le Gouverneur de la province de Taroudant, lecommissaire X. au nom de l'ambassade de France et X. ;2) le compte rendu de la réunion qui s'est tenue le 19 octobre 2012 entre Monsieur X., Monsieur X., Monsieur X. etle chef de cabinet du ministre X.La commission rappelle que les dispositions du II de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978 font obstacle à lacommunication à une autre personne que la personne intéressée de documents administratifs dont la divulgationporterait atteinte à la protection de la vie privée.La loi du 17 juillet 1978 laisse néanmoins à la personne intéressée la possibilité d’accéder aux informationsrelatives à sa propre vie privée en recourant, dans les conditions de droit commun, à un mandataire, dès lors quece dernier peut justifier de son identité et dispose d'un mandat exprès, ou encore, en faisant appel à un avocat,lequel a qualité pour représenter son client devant l’administration sans avoir à justifier du mandat écrit.En l’espèce, la commission estime que les documents sollicités, qui ont trait à un litige dans lequel sont impliquésle fils majeur du demandeur, M. X., ainsi que l'associé de celui-ci, M. X., ne sont communicables qu'à ces derniersen application du II de l’article 6 précité, dès lors que la communication de ces documents à un tiers seraitsusceptible de porter atteinte à la protection de leur vie privée.La circonstance que M. X. ait entrepris des démarches au cours du mois de juillet 2012 auprès de l’ambassadeurde France au Maroc et des autorités marocaines dans l’intérêt de son fils n’est pas de nature à permettre deregarder le demandeur comme ayant la qualité de personne intéressée au sens de ces dispositions. Par ailleurs,M. X., qui n’indique pas au demeurant agir au nom et pour le compte de son fils, ne justifie pas d’un mandatdûment établi par celui-ci.La commission précise toutefois que le demandeur, s’il le souhaite, pourra à nouveau saisir l’administration d’unenouvelle demande de communication, en agissant en tant que mandataire de son fils, après avoir justifié détenir àcette fin un mandat régulier de celui-ci l'autorisant à demander, pour son compte, les documents qui leconcernent.Par suite, la commission ne peut qu’émettre, en l’état, un avis défavorable à la demande de M. X., sans préjuger,toutefois, du caractère communicable au regard des intérêts protégés par le I de l’article 6 de la loi du 17 juillet1978 des documents en cause, dont elle n’a pas pris connaissance.60 Recueil des principaux avis et conseils – 2 e semestre <strong>2013</strong>
Type : Avis Référence : <strong>2013</strong>2226Administration : Préfecture des Ardennes Séance : 4 juillet <strong>2013</strong>Maître X., conseil de Madame X., a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrierenregistré à son secrétariat le 18 avril <strong>2013</strong>, à la suite du refus opposé par préfet des Ardennes à sa demande dela copie des éléments qui lui ont permis d'affirmer que sa cliente aurait été l'auteur des infractions pénalesmentionnées dans la décision ajournant à deux ans sa demande de naturalisation.La commission relève que la décision ajournant à deux ans la demande de naturalisation de Madame X. a étéprise au vu des résultats d’une enquête de gendarmerie prescrite par le préfet des Ardennes. Le rapport d’enquêteet la lettre de transmission de ce rapport comportent des éléments sur l’identité de l’intéressée, sur sa situationfamiliale et ses conditions de vie (logement, profession,…), sur son degré d’intégration ainsi que des mentionsissues de fichiers de police. Elle constate que ces dernières mentions sont au demeurant identiques à celles quiont déjà été notifiées à Madame X. dans la décision d’ajournement de sa demande de naturalisation.La commission, qui a pris connaissance des observations de l’administration, estime que le rapport d’enquête etsa lettre de transmission, établis dans le cadre d’une procédure de naturalisation et servant de fondement à ladécision prise à l’issue de cette procédure, constituent des documents administratifs communicables à l’intéresséeen application des dispositions combinées des articles 2 et 6 de la loi du 17 juillet 1978 après occultation desseules mentions relatives à la vie privée de son conjoint, et ce alors même que ces documents comportent pourpartie des informations extraites de fichiers de police. Elle relève, en outre, que cette communication n’est, enl’espèce, de nature à porter atteinte ni au déroulement d’une procédure devant une juridiction ni à des opérationspréliminaires à une telle procédure.La commission rappelle, en revanche, qu’une demande d’accès à d’autres informations non reprises dans lerapport d’enquête et sa lettre de transmission, que les fichiers de police pourraient éventuellement comporter,relève exclusivement de la compétence de la CNIL qui, en accord avec le responsable du traitement, pourra faireprocéder à d’éventuelles mises à jour et rectifications, en application de l’article 41 de la loi du 6 janvier 1978.En conséquence la commission émet, sous les réserves ci-dessus, un avis favorable à la communication audemandeur du rapport d’enquête et de sa lettre de transmission et se déclare incompétente pour le surplus.Type : Avis Référence : <strong>2013</strong>3226Administration : Préfecture du Loiret Séance : 24 octobre <strong>2013</strong>Maître X., conseil de Monsieur X., a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrierenregistré à son secrétariat le 07 août <strong>2013</strong>, à la suite du refus opposé par le préfet du Loiret à sa demande deconsultation du dossier de son client détenu par le service de l'immigration et de l'intégration de la préfecture.En réponse à la demande qui lui a été adressée, le préfet du Loiret a informé la commission qu’une partie dudossier demandé, à savoir, une notice de renseignements établie par les services de police ainsi que l’avis qu’il aémis le 13 décembre 2012 sur la demande de visa de M. X., n’avaient pas été transmis au demandeur, au motifqu’il estimait que ces documents n’étaient pas communicables à un tiers.La commission rappelle que les documents constituant le dossier que détient l’autorité administrative, qui serapportent à l’instruction d'une demande de visa présentée par un étranger, sont des documents administratifscommunicables à celui-ci, en sa qualité d’intéressé, en application du II de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978,sous réserve des éléments de ce dossier qui revêtent un caractère préparatoire et dont la communication estsubordonnée à l'intervention de la décision administrative qu'ils préparent.Cette communication ne peut toutefois avoir lieu, en application des mêmes dispositions, qu’après occultation desmentions dont la divulgation porterait atteinte à la protection de la vie privée de tiers ou qui feraient apparaître lecomportement d'une personne, dont la révélation pourrait lui porter préjudice, ainsi que des mentions dont lacommunication porterait atteinte à la sécurité publique ou la sécurité des personnes en application du d) du 2° du Ide l’article 6.En l’espèce, la notice de renseignement sollicitée, qui a été établie par les services de police à partir desdéclarations faites par l’épouse de l’intéressé lors de son audition, se borne à décrire la situation de celle-ci, sesorigines familiales, les circonstances de son mariage avec M. X. et la vie du couple. La commission estime que ceRecueil des principaux avis et conseils – 2 e semestre <strong>2013</strong> 61
document est communicable à M. X., sans qu’il y ait lieu d’occulter les mentions se rapportant à son épouse, dèslors que celles-ci ne révèlent aucun comportement de la part de celle-ci dont la divulgation pourrait lui porterpréjudice.En revanche, il y a lieu d’occulter, préalablement à la communication de ce document, les mentions se rapportantà des tiers, autres que l’épouse de l’intéressé, qui sont couvertes par la protection de la vie privée, telles quel’adresse du domicile de la belle-mère de M. X.Par ailleurs, la commission estime que l’avis émis par le préfet du Loiret le 13 décembre 2012 est communicable àM. X., dès lors que sa demande de visa a été rejetée par les autorités consulaires compétentes le 9 janvier <strong>2013</strong>et que cet avis ne revêt donc plus un caractère préparatoire.Enfin, la commission précise que les mêmes documents sont communicables dans les mêmes conditions auconseil de l'intéressé, qui, en sa qualité d'avocat, n'a pas à justifier d'un mandat de son client.La commission émet donc, sous la réserve précédemment énoncée, un avis favorable à la demande.Type : Avis Référence : <strong>2013</strong>3570Administration : Maison départementale des personnes handicapéesde l'AinSéance : 26 septembre <strong>2013</strong>Monsieur X., pour l'association Synergie-Handicap, a saisi la commission d'accès aux documents administratifs,par courrier électronique enregistré à son secrétariat le 22 juillet <strong>2013</strong>, à la suite des refus opposés par lesdirecteurs des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH) à ses demandes decommunication des fichiers informatiques anonymisés, répertoriant au niveau du département les numéros et lesdates de validité des cartes européennes de stationnement pour personnes handicapées, actuellement encirculation. Sa demande s'inscrit dans le cadre d'un projet de constitution d'une base nationale de donnéesanonymisée en vue de mettre à disposition des autorités compétentes les informations leur permettant deconnaître en temps réel la validité des cartes en circulation, à des fins de constatation des infractions.La commission relève d'abord que, hors le cas où un texte prévoit expressément qu'un document n'estcommunicable qu'aux personnes justifiant d'une qualité ou d'un intérêt particulier, tel que le II de l'article 6 de la loidu 17 juillet 1978, l'administration ne saurait légalement se fonder sur des considérations relatives à la qualité dudemandeur, à ses motifs ou aux finalités poursuivies par lui pour refuser de procéder à la communication dedocuments communicables dès lors qu'elle les détient et ce, alors même qu'elle n'en serait pas l'auteur ou qu'ilsn'auraient pas été établis sous sa responsabilité.La commission rappelle, ensuite, qu’en application des dispositions de l'article L. 241-3-2 du code de l'actionsociale et des familles, la carte de stationnement pour personnes handicapées est « délivrée par le préfetconformément à l'avis du médecin chargé de l'instruction de la demande dans un délai de deux mois suivant lademande. A défaut de réponse du représentant de l’État dans le département, dans ce délai, la carte est délivréeau demandeur ». Toutefois, l'instruction technique et administrative des demandes et parfois même la délivrancedes cartes par délégation du préfet est susceptible d'être assurée par les MDPH. Or, il ressort des réponses deces dernières qu'elles ne détiennent pas de fichier informatique anonymisé départemental comportant lesnuméros et les dates de validité des cartes européennes de stationnement pour personnes handicapées et queces données ne peuvent être obtenues par un traitement automatisé d'usage courant, à partir des fichiersexistants, qui comportent uniquement les informations énumérées aux articles R. 146-39 et D. 247-2 du code del'action sociale et des familles.Appelés à participer aux travaux de la commission en application de l'article 18 du décret n° 2005-1755 du 30décembre 2005, les représentants de la ministre des affaires sociales et de la santé ainsi que du ministre del’intérieur, interrogés sur les conditions d’instruction et de délivrance des cartes de stationnement pour personneshandicapées, ont, en outre confirmé qu’au cours de la procédure suivie par leurs services, aucun fichierinformatique n’est actuellement élaboré, tant à l’échelon local qu’au niveau national, comportant l’indication, pourchaque bénéficiaire, du numéro de la carte délivrée et de sa durée de validité.Ils précisent que leurs services ne sont pas en mesure, à partir des données qu’ils conservent, de constituer lefichier demandé, dont l’établissement n’est au demeurant prescrit, à l’heure actuelle, par aucune disposition légaleou réglementaire.62 Recueil des principaux avis et conseils – 2 e semestre <strong>2013</strong>
La commission rappelle que le droit de communication prévu à l'article 2 de la loi du 17 juillet 1978 ne s'appliquequ'à des documents existants ou susceptibles d’être obtenus par un traitement automatisé d’usage courant. Enrevanche, et sous cette dernière réserve, cette loi ne fait pas obligation à l’administration saisie d’une demande decommunication de procéder à des recherches en vue de collecter l'ensemble des documents éventuellementdétenus (CE, 27 septembre 1985, Ordre des avocats du barreau de Lyon, n° 56543, rec. p. 267), ou d'établir undocument en vue de procurer les renseignements ou l'information souhaités (CE, 22 mai 1995, Association dedéfense des animaux victimes d'ignominie ou de désaffection, n° 154125).En l’espèce, la commission ne peut que constater, au regard des explications fournies par les autoritésconcernées, que les demandes présentées par Monsieur X. tendent à la communication de documentsadministratifs inexistants.Dans ses conditions, elle déclare sans objet les demandes d’avis de Monsieur X.Type : Avis Référence : <strong>2013</strong>6033Administration : Préfecture de Meurthe-et-Moselle Séance : 12 septembre <strong>2013</strong>Monsieur X. a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariatle 13 mai <strong>2013</strong>, à la suite du refus que lui aurait opposé le préfet de Meurthe-et-Moselle à sa demande decommunication d'une copie des documents suivants contenus dans le dossier de déclaration de l'association loi1901 dénommée « Société des fêtes et loisirs » (sise 1 rue de la Gare à Thiaville-sur-Meurthe) déposé auprès dela sous-préfecture de Lunéville le 7 février <strong>2013</strong> :1) le compte rendu de l'assemblée générale constitutive ;2) la liste nominative des administrateurs ;3) les statuts.En réponse à la demande qui lui a été adressée, le préfet de Meurthe-et-Moselle a fait valoir auprès de lacommission que ses services n'avaient pas reçu la demande de l'intéressé, envoyée à l'adresse électroniqueindividuelle dans le service d'un agent qui n'est plus en fonctions.La commission estime que, sauf dans le cas où l'administration aurait indiqué l'adresse électronique individuelledans le service de l'un de ses agents comme adresse de destination de tout ou partie des demandes qui peuventlui être adressées, une demande émise à destination d'une telle adresse ne peut être présumée avoir étéutilement présentée.Aussi la commission estime-t-elle, en l'espèce, que le refus de communication invoqué n'est pas établi. Elle invite,dès lors, Monsieur X. à présenter sa demande, s'il le souhaite, au préfet de Meurthe-et-Moselle. En l'état, elledéclare irrecevable sa demande d'avis.Recueil des principaux avis et conseils – 2 e semestre <strong>2013</strong> 63
Réutilisationdes informationspubliques
Type : Sanction Référence : <strong>2013</strong>0830Administration : Mairie de Ressons-le-Long Séance : 5 décembre <strong>2013</strong>Vu la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d’amélioration des relations entre l’administration etle public et diverses dispositions d’ordre administratif, social et fiscal, notamment ses articles 10, 15, 16, 18 et 22 ;Vu le décret n° 2005-1755 du 30 décembre 2005 relatif à la liberté d’accès aux documents administratifs et à laréutilisation des informations publiques, pris pour l’application de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 ;Vu le code général des collectivités territoriales, notamment ses articles L. 2121-26, L. 2121-29, L. 2122-18,L. 2122-21 et L. 2122-22 ;Vu la lettre du 5 septembre 2012 adressée par le maire de Ressons-le-Long (Aisne) à la commission d’accès auxdocuments administratifs ;Vu la lettre en date du 24 octobre <strong>2013</strong> adressée à l’Association Ressons-le-Long Environnement et lui indiquantque le rapporteur n’a retenu aucun grief à son encontre ;Vu la lettre du 28 octobre <strong>2013</strong> de l’Association Ressons-le-Long Environnement ;Vu le rapport établi en application du dernier alinéa de l’article 22 du décret n° 2005-1755 du 30 décembre 2005 ;Vu la convocation à la séance du 5 décembre <strong>2013</strong> remise à l’Association Ressons-le-Long Environnement ;Après avoir entendu, au cours de la séance du 5 décembre <strong>2013</strong>, le rapport de M. Nicolas Polge, rapporteurgénéral de la commission d’accès aux documents administratifs, rapporteur, l’Association Ressons-le-Long n’étantni présente, ni représentée, et le commissaire du Gouvernement, mis à même de présenter des observations,n’étant pas présent ;Statuant hors la présence du rapporteur,MOTIFS1. Le maire de Ressons-le-Long a saisi la commission d’accès aux documents administratifs, sur le fondementdes articles 18 et 22 de la loi du 17 juillet 1978, afin que celle-ci prononce une sanction à l’encontre del’Association Ressons-le-Long Environnement (ARLLE), pour avoir réutilisé des informations publiques enviolation de l’obligation d’obtention d’une licence prévue par l’article 16 de la loi du 17 juillet 1978.2. Les faits dénoncés concernent quinze articles publiés sur l’internet, tant sur le blog tenu par l’association quesur un réseau social au sein duquel elle détient un compte, et datés des 23 septembre 2011, 15 octobre 2011, 31octobre 2011, 6 novembre 2011, 19 novembre 2011, 22 novembre 2011, 20 décembre 2011, 23 mars 2012, 30mai 2012, 1er juillet 2012, 25 juillet 2012, 2 août 2012 et 5 septembre 2012. Ces articles sont illustrés d’imagesdes documents suivants :1) deux procès-verbaux de constat d’infraction dressés à l’encontre de l’association ;2) une fiche de demande de communication de documents administratifs retournée à l’association, assortie d’unrefus ;3) un extrait de la licence type de réutilisation d’informations publiques détenues par la commune de Ressons-le-Long, annexée à la décision n° 2011-091 du 23 septembre 2011 du maire ;4) l’arrêté municipal n° 2012-040 du 12 mars 2012 ;5) le plan des secteurs couverts par les panneaux d’affichage libre de la commune, annexé à l’arrêté municipaln° 2012-090 ;6) un extrait du rapport de présentation du plan local d’urbanisme (PLU) ;7) un extrait du plan d’un aménagement en projet ;8) un extrait d’un plan masse relatif à des travaux d’aménagement ;9) le calendrier prévisionnel de l’aménagement de la trésorerie de Ressons-le-Long ;10) une photographie de la mairie, issue du bulletin municipal d’informations ;11) une photographie de la salle des fêtes municipale, qui serait issue du site internet de la commune.3. La Commission relève que l’obligation de détenir une licence en vue de la réutilisation d’informations publiqueset de documents administratifs émanant de la commune a été instaurée par la décision n° 2011-091 du 23septembre 2011 du maire de la commune de Ressons-le-Long, fixant les règles générales de réutilisation de cesinformations et documents ainsi que, en annexe, les tarifs et la licence type.Recueil des principaux avis et conseils – 2 e semestre <strong>2013</strong> 67
4. Or, si le maire d’une commune peut, en vertu d’une délégation donnée sur le fondement de l’article L. 2122-22du code général des collectivités territoriales, fixer le montant de la redevance exigée pour la réutilisationd’informations publiques, il n’appartient qu’au conseil municipal, en vertu de l’article L. 2121-29 du même code, dedécider de soumettre la réutilisation d’informations publiques à la délivrance d’une licence et au paiement d’uneredevance, et de déterminer les règles applicables à cette licence.5. Ainsi, l’obligation de détenir une licence en vue de la réutilisation d’informations publiques et de documentsadministratifs de la commune, et qui, selon cette dernière, aurait été méconnue par l’association mise en cause,n’a pas été édictée par une autorité compétente et ne peut donc être légalement opposée à cette association.6. Il en résulte que la publication par l’Association Ressons-le-Long Environnement sur l’internet, de septembre2011 à septembre 2012, de différents documents émanant des services municipaux n’est pas intervenue enviolation de l’obligation d’obtention d’une licence prévue par l’article 16 de la loi du 17 juillet 1978.DISPOSITIFArticle 1er : La commission d’accès aux documents administratifs décide qu’il n’y a pas lieu de prononcer unesanction à l’encontre de l’Association Ressons-le-Long Environnement pour les faits énoncés dans la lettre dumaire de Ressons-le-Long en date du 5 septembre 2012.Article 2 : La présente décision sera notifiée à l’Association Ressons-le-Long Environnement. Une copie en seraadressée, pour information, à la commune de Ressons-le-Long.Décision délibérée au cours de la séance du 5 décembre <strong>2013</strong>, où siégeaient, sous la présidence de M. EdmondHONORAT, conseiller d’Etat, Mme Stéphanie GARGOULLAUD, conseillère référendaire à la Cour de cassation,M. Philippe LIMOUZIN-LAMOTHE, conseiller maître honoraire à la Cour des comptes, M. Jean MASSOT,président de section honoraire au Conseil d’Etat, et Mme Irène LUC, conseillère à la cour d’appel de Paris.Type : Sanction Référence : <strong>2013</strong>1544Administration : Société anonyme immobilière d'économie mixtede Vaujours (SAIEM)Séance : 5 décembre <strong>2013</strong>Vu la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d’amélioration des relations entre l’administration etle public et diverses dispositions d’ordre administratif, social et fiscal, notamment ses articles 10, 12, 18 et 22 ;Vu le décret n° 2005-1755 du 30 décembre 2005 relatif à la liberté d’accès aux documents administratifs et à laréutilisation des informations publiques, pris pour l’application de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 ;Vu la lettre en date du 4 mars <strong>2013</strong>, adressée par le président directeur général de la société anonymeimmobilière d’économie mixte (SAIEM) à la commission d’accès aux documents administratifs ;Vu la lettre en date du 28 octobre <strong>2013</strong> adressée par le rapporteur à M. X. et lui indiquant qu’il n’a retenu aucungrief à son encontre ;Vu le rapport établi en application du dernier alinéa de l’article 22 du décret du 30 décembre 2005 ;Vu la convocation à la séance du 5 décembre <strong>2013</strong> remise à M. X. ;Après avoir entendu, au cours de la séance du 5 décembre <strong>2013</strong>, le rapport de M. Blanc, rapporteur généraladjoint de la commission d’accès aux documents administratifs, rapporteur ;M. X. n’étant ni présent, ni représenté, et le commissaire du Gouvernement, mis à même de présenter desobservations, n’étant pas présent ;Statuant hors la présence du rapporteur,68 Recueil des principaux avis et conseils – 2 e semestre <strong>2013</strong>
12. Il résulte de ce qui précède que la diffusion, les 23 et 24 février <strong>2013</strong>, dans la commune de Vaujours, du tractétabli par M. X. n’a pas méconnu les exigences auxquelles la réutilisation des informations publiques estsubordonnée en application de l’article 12 de la loi du 17 juillet 1978.DISPOSITIFArticle 1er : La commission d’accès aux documents administratifs décide qu’il n’y a pas lieu de prononcer unesanction à l’encontre de M. X. pour les faits énoncés dans la lettre de la SAEIM en date du 4 mars <strong>2013</strong>.Article 2 : La présente décision sera notifiée à M. X. Une copie en sera adressée, pour information, à la sociétéanonyme immobilière d’économie mixte (SAIEM).Décision délibérée au cours de la séance du 5 décembre <strong>2013</strong>, où siégeaient, sous la présidence de M. EdmondHONORAT, conseiller d’Etat, Mme Stéphanie GARGOULLAUD, conseillère référendaire à la Cour de cassation,M. Philippe LIMOUZIN-LAMOTHE, conseiller maître honoraire à la Cour des comptes, M. Jean MASSOT,président de section honoraire au Conseil d’Etat, et Mme Irène LUC, conseillère à la cour d’appel de Paris.Type : Conseil Référence : <strong>2013</strong>3914Administration : Conseil régional de Haute-Normandie Séance : 5 décembre <strong>2013</strong>La commission d'accès aux documents administratifs a examiné dans sa séance du 5 décembre <strong>2013</strong> votredemande de conseil relative au régime de communication et de réutilisation applicable aux données accessiblesau travers de l'outil de diffusion de l'information naturaliste (ODIN) mis en place par l'Observatoire de labiodiversité de Haute-Normandie (OBHN). Vous interrogez la commission sur les questions suivantes :1) l'application du droit sui generis des producteurs de bases de données aux données des contributeurs d'ODIN ;2) la conformité du fonctionnement du service ODIN à la loi du 17 juillet 1978 et au code de l'environnement ;3) les recommandations de la CADA pour la rédaction des conventions et des licences qui encadreront leséchanges de données à travers ODIN.La commission constate tout d'abord que l'OBHN, s'il reste dépourvu de la personnalité morale, a été constitué parconvention entre la région de Haute-Normandie, le département de l'Eure et le département de la Seine-Maritime.Les documents et informations relatifs à l'environnement produits, reçus ou détenus par l'OBHN doivent donc êtreregardés comme des documents produits ou reçus par une autorité administrative, au sens de l'article 1er de la loidu 17 juillet 1978, ou des informations relatives à l'environnement reçues, détenues ou établies par une autoritépublique, au sens des articles L. 124-1 et L. 124-3 du code de l'environnement.La commission relève ensuite qu'il ressort des documents descriptifs fournis par l'OBHN que le système ODIN estun service d’accès aux informations relatives à la biodiversité détenues par divers organismes publics ou privés. Ila pour objet, d'une part, d'offrir un accès direct et public, sans authentification de l'utilisateur, à des donnéespartagées par les contributeurs d'ODIN, d'autre part, de proposer un accès « métier », réservé aux utilisateursauthentifiés, qui permet de porter à la connaissance des utilisateurs l’existence des données mises à dispositionpar l'ensemble des contributeurs, de centraliser les demandes d’informations des utilisateurs, de les adresser auxdétenteurs des informations recherchées et de transmettre à l'utilisateur les données éventuellement fournies parles contributeurs en réponse à leur requête.1. La commission estime que les informations accessibles sur l'internet par l'accès direct sans authentification del'utilisateur font l'objet d'une diffusion publique au sens du deuxième alinéa de l'article 2 de la loi du 17 juillet 1978.Le droit d'accès prévu par cet article ne s'exerce donc pas à leur égard. Ces informations entrent en revanche, dufait de cette diffusion publique par les soins de l'administration, dans le champ du droit à réutilisation régi par lesarticles 10 à 19 de la même loi.2. S'agissant des informations accessibles par le biais de l'accès « métier », il ressort de l’architecture et dufonctionnement d’ODIN, décrits dans le cahier des clauses techniques particulières et la Charte du Réseau desActeurs de l'Observatoire de la Biodiversité de Haute-Normandie :- que les organismes contributeurs conservent le contrôle de l’accès à leurs données, toute transmissiond'information étant subordonnée à l'autorisation du contributeur propriétaire des données ;- que l’OBHN lui-même est soumis aux mêmes règles d’accès que tout utilisateur d’ODIN et ne peut donc accéderaux données mises à disposition par les contributeurs sans autorisation de l’organisme qui les a mises àdisposition ;- que la contribution à ODIN est réversible dans la mesure où chaque contributeur peut retirer les données mises àdisposition.70 Recueil des principaux avis et conseils – 2 e semestre <strong>2013</strong>
Dans ces conditions, la commission estime que l’OBHN, organisme public qui a créé et gère le systèmed’information ODIN, ne peut pour autant être considéré de ce seul fait, eu égard aux caractéristiques propres àl'architecture et au fonctionnement du service, comme ayant reçu ces informations ou comme étant détenteur desfichiers de données, qui sont simplement mis à disposition sous condition dans le système qu’il a créé et qu’iladministre. La commission considère que l'hébergement des données au sein du système ODIN est sansincidence sur le régime applicable aux données des différents contributeurs, qui doit être appréciéindépendamment de cette circonstance.Dans la mesure où la mise à disposition de données dans le système ODIN n'a pas pour effet de donner à cesinformations le caractère d'informations détenues ou reçues par une administration ou une autorité publique, lacommission estime que ces informations n'entrent ni dans le champ du droit d'accès prévu par l'article 2 de la loidu 17 juillet 1978 et les articles L. 124-1 à L. 124-8 du code de l'environnement, ni dans celui du droit àréutilisation régi par les articles 10 à 19 de la loi du 17 juillet 1978. La commission n'est compétente pour seprononcer sur aucune des questions qui concernent ces informations.3. Les informations <strong>recueil</strong>lies par une administration ou une autorité publique par le biais d’une recherche dans lesystème ODIN et après autorisation du contributeur qui les a déposées ont le caractère d’informations relatives àl’environnement détenues ou reçues par une autorité publique au sens des dispositions de l’article L. 124-1 ducode de l’environnement. Il en irait de même des informations déposées dans ODIN et auxquelles l'OBHN ou uneautre personne chargée d'une mission de service public aurait accès de manière permanente sans autorisation aucas par cas de la part du contributeur.En application de l'article L. 124-3 du même code, ces informations sont communicables par l'autorité publique quiles détient à toute personne qui en fait la demande, sous réserve de l’application des dispositions des articlesL. 124-4 et L. 124-5. L'article L. 124-4 permet, notamment, à l'administration, après avoir apprécié l'intérêt d'unecommunication, de rejeter une demande d'informations dont la consultation ou la communication porterait atteinteà l'environnement auquel elles se rapportent. Tel peut en particulier s'avérer le cas d'informations relatives à ladiversité biologique.La commission précise qu'en revanche, en vertu de l’article 9 de la même loi, les droits de propriété intellectuellequi pourraient exister sur ces données ne pourraient faire obstacle à leur communication, mais limiteraientseulement la réutilisation qui est susceptible d’en être faite, conformément aux dispositions du code de la propriétéintellectuelle.4. La réutilisation des informations mentionnées aux points 1 et 3 ci-dessus est soumise aux dispositions duchapitre II du titre Ier de la loi du 17 juillet 1978 (articles 10 à 19).Seraient dépourvues de la qualité d'informations publiques pouvant faire l'objet d'une réutilisation relevant de cesdispositions les informations contenues dans des documents sur lesquels des tiers à l'administration détiendraientdes droits de propriété intellectuelle.A cet égard, la commission estime que les contributeurs au système ODIN ne bénéficient pas, pour les donnéesqu'ils y versent, de la protection qui n'est prévue à l'article L. 341-1 du code de la propriété intellectuelle en faveurdes producteurs de bases de données que si la constitution, la vérification ou la présentation du contenu de labase de données atteste d'un investissement financier, matériel ou humain substantiel. Il ressort en effet de lajurisprudence de la cour de cassation (cass. civ. 1 5 mars 2009, n° 07-19.734, bull. n° 46), reprenant celle de lacour de justice de l'Union européenne (CJCE, 9 novembre 2004, The British Horseracing Board Ltd c/ William HillOrganization Ltd, Aff. C-203/02), que la notion d'investissement lié à l'obtention du contenu d'une base dedonnées ne comprend pas les moyens mis en œuvre pour la création des éléments constitutifs du contenu d'unebase de données, mais doit s'entendre comme désignant seulement les moyens consacrés à la recherched'éléments existants et à leur rassemblement dans la base. Or, ces moyens sont mis en œuvre en l'espèce parl'OBHN, de sorte que seules les collectivités territoriales qui l'ont constitué pourraient bénéficier sur le systèmeODIN du droit sui generis des producteurs de base de données.Par suite, à moins que des droits de propriété intellectuelle d'une autre nature que ce droit sui generis soientdétenus par des tiers, notamment les contributeurs, sur les informations mentionnées aux points 1 et 3 ci-dessus,la réutilisation de ces informations publiques est en principe libre.Toutefois, en application de l'article 12 de la loi du 17 juillet 1978, sauf accord de l’administration, cette réutilisationest soumise à la condition que ces informations ne soient pas altérées, que leur sens ne soit pas dénaturé et queleurs sources et la date de leur dernière mise à jour soient mentionnées.Recueil des principaux avis et conseils – 2 e semestre <strong>2013</strong> 71
La collectivité qui les détient peut en outre subordonner la réutilisation au versement d'une redevance, dans lesconditions prévues à l'article 15. La réutilisation donne lieu, dans ce cas, à la délivrance d'une licence,conformément à l'article 16.Les conventions conclues pour l'adhésion des contributeurs au système ODIN pourraient utilement rappeler, enfonction du régime de dépôt choisi par le contributeur, les différentes règles de communication et de réutilisationqui viennent d'être énoncées.Type : Avis Référence : <strong>2013</strong>4242Administration : Conseil régional d'Aquitaine Séance : 7 novembre <strong>2013</strong>Monsieur X. a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariatle 3 octobre <strong>2013</strong>, à la suite du refus opposé par le président de l'Agence Aquitaine de promotion agroalimentaire(AAPRA) à sa demande de communication des données (noms, coordonnées, géolocalisation) des producteursd'Aquitaine faisant de la vente directe aux consommateurs, afin de réaliser un site internet gratuit et « opensource » dans le cadre du projet de RetD de sa société en informatique.La commission rappelle qu'aux termes du deuxième alinéa de l'article 1er de la loi du 17 juillet 1978 : « Sontconsidérés comme documents administratifs, (…), quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur formeet leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l’Etat, lescollectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargéesd’une telle mission ».La commission indique que le Conseil d’État, dans sa décision CE, Sect. , 22 février 2007, Association dupersonnel relevant des établissements pour inadaptés, a jugé qu'indépendamment des cas dans lesquels lelégislateur a lui-même entendu reconnaître ou, à l'inverse, exclure l'existence d'un service public, une personneprivée qui assure une mission d'intérêt général sous le contrôle de l'administration et qui est dotée à cette fin deprérogatives de puissance publique est chargée de l'exécution d'un service public. Toutefois, même en l'absencede telles prérogatives, une personne privée doit également être regardée, dans le silence de la loi, commeassurant une mission de service public lorsque, eu égard à l'intérêt général de son activité, aux conditions de sacréation, de son organisation ou de son fonctionnement, aux obligations qui lui sont imposées ainsi qu'auxmesures prises pour vérifier que les objectifs qui lui sont assignés sont atteints, il apparaît que l'administration aentendu lui confier une telle mission.En l'espèce, la commission constate que l'AAPRA, constituée sous la forme d'une association régie par la loi du1er juillet 1901, a pour objet de promouvoir les produits agricoles et agroalimentaires de la région Aquitaine, ainsique les entreprises de la région Aquitaine intervenant dans ce secteur d'activité. La commission estime que cettemission d'intérêt général ne suffit pas, compte tenu des autres critères dégagés par la jurisprudence rappelée cidessus,à permettre de regarder l'association comme investie d'une mission de service public que la régionAquitaine aurait entendu lui confier.La commission se déclare donc incompétente pour se prononcer sur la demande de communication dedocuments adressée à cet organisme de droit privé, qui n'est pas chargé d'une mission de service public.72 Recueil des principaux avis et conseils – 2 e semestre <strong>2013</strong>
Travailet emploi
Type : Avis Référence : <strong>2013</strong>1479Administration : RATP Séance : 4 juillet <strong>2013</strong>Monsieur X. a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariatle 11 mars <strong>2013</strong>, à la suite du refus opposé par le président-directeur général de la régie autonome des transportsparisiens (RATP) à sa demande de communication d'une copie de l'instruction générale RATP n° 459 dans saversion C, en vigueur en 2010, citée au chapitre 1 du titre I de l’instruction générale n° 436 L du 10 novembre2010 relative aux primes, indemnités, allocations et gratifications.En réponse à la demande qui lui a été adressée, la RATP a fait valoir que la saisine n’était pas recevable dès lorsqu’elle a été enregistrée au secrétariat de la commission postérieurement au délai de deux mois suivant lanaissance de la décision née du silence gardé par l’administration pendant plus d'un mois sur la demande decommunication de Monsieur X. en date du 23 février 2011.La commission relève tout d'abord qu'eu égard au statut d'établissement public à caractère industriel etcommercial que lui confère l'article L. 2142-1 du code des transports, la RATP n'est pas régie par les dispositionsde l'article 19 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec lesadministrations et du décret du 6 juin 2001 pris pour son application, en vertu desquelles toute demande adresséeà une autorité administrative fait l'objet d'un accusé de réception mentionnant notamment la date de réception dela demande et la date à laquelle, à défaut d'une décision expresse, celle-ci sera réputée acceptée ou rejetée, ainsique les délais de recours, qui, à défaut d'être ainsi notifiés, ne sont ensuite pas opposables au demandeur(Conseil d'Etat, 12 mars 2003, Syndicat national des agents forestiers de l'Office national des forêts). En effet,l'article 1er de la même loi limite son champ d'application aux administrations de l'Etat, aux collectivitésterritoriales, aux établissements publics à caractère administratif, aux organismes de sécurité sociale et aux autresorganismes chargés de la gestion d'un service public administratif.La commission rappelle ensuite qu'aux termes de l'article 25 de la loi du 17 juillet 1978, applicable à la RATPcomme à toute autre personne chargée d'une mission de service public, fût-elle à caractère industriel etcommercial, « toute décision de refus d'accès aux documents administratifs (...) est notifiée au demandeur sous laforme d'une décision écrite motivée comportant l'indication des voies et délais de recours ».La commission rappelle toutefois également que selon l'article 17 du décret du 30 décembre 2005, « Le silencegardé pendant plus d'un mois par l'autorité compétente, saisie d'une demande de communication de documentsen application de l'article 2 de la loi du 17 juillet 1978 susvisée, vaut décision de refus./ L'intéressé dispose d'undélai de deux mois à compter de la notification du refus ou de l'expiration du délai fixé au premier alinéa pour saisirla commission d'accès aux documents administratifs ».La commission déduit de ces dispositions que dans le cas où le silence de l'autorité administrative saisie d'unedemande de communication a fait naître une décision implicite de rejet, le demandeur dispose d'un délai de deuxmois à compter de l'expiration du délai d'un mois suivant la présentation de sa demande pour saisir lacommission, et que dans le cas où l'autorité saisie échappe, tel un établissement public à caractère industriel etcommercial, au champ d'application de l'article 19 de la loi du 12 avril 2000, ce délai est opposable au demandeurmême dans le cas où il n'en a pas été informé par un accusé de réception.La commission ne peut donc, dans ces conditions, que déclarer irrecevable la présente demande d'avis,enregistrée plus de trois mois après la réception de la demande de communication par la RATP.La commission note toutefois qu'il est loisible au demandeur de présenter une nouvelle demande à la RATP envue de la communication des mêmes documents et de saisir à nouveau la commission, en cas de nouveau refus,dans le délai réglementaire. Aussi n'estime-t-elle pas inutile de préciser qu'elle considère que l'instruction dont lacommunication est demandée, relative aux règles générales et impersonnelles de rémunération de l'encadrementsupérieur d'un établissement public, fût-il industriel et commercial, revêt par nature le caractère d'un documentadministratif produit ou reçu par cet établissement dans le cadre de sa mission de service public au sens del'article 1er de la loi du 17 juillet 1978 et est en principe communicable à toute personne qui le demande, enapplication de l'article 2 de la même loi.La commission estime par ailleurs que la circonstance que la cour d'appel de Paris et le juge des référés dutribunal des prud'hommes aient rejeté comme inutile au règlement du litige individuel porté devant ces juridictionspar Monsieur X. contre son employeur la demande tendant à ce qu'il soit enjoint à ce dernier de verser au dossierde l'instance l'instruction générale n° 459, ne suffirait pas à justifier un refus de communication fondé sur lesdispositions du f du 2° du I de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978, qui excluent du droit d'accès les documentsdont la communication porterait atteinte au déroulement des procédures engagées devant les juridictions ouRecueil des principaux avis et conseils – 2 e semestre <strong>2013</strong> 75
d'opérations préliminaires à de telles procédures. La commission considère en effet que ces dispositionsn'excluent que les communications de nature à compliquer la conduite des opérations préliminaires ou l'office dujuge ou à retarder de manière excessive le jugement de l'affaire. Elles ne sauraient priver le demandeur du droitd'accès qui lui est garanti par l'article 2 de la loi du 17 juillet 1978 au seul motif qu'il n'a pu obtenir sur un autrefondement juridique un accès équivalent au même document.Type : Avis Référence : <strong>2013</strong>1530Administration : Direction régionale des entreprises, de la concurrence,de la consommation, du travail et de l'emploi de BretagneSéance : 4 juillet <strong>2013</strong>Monsieur X., X., a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à sonsecrétariat le 7 juin <strong>2013</strong>, à la suite du refus opposé par la directrice régionale des entreprises, de la concurrence,de la consommation, du travail et de l'emploi de Bretagne - Unité territoriale d'Ille-et-Vilaine à sa demande decopie des lettres d'observations adressées aux entreprises X. et X. situées à Le Rheu.La commission rappelle, à titre liminaire, qu’elle n’est pas compétente pour se prononcer sur le droit d’informationque les représentants du personnel et les organisations syndicales peuvent tirer, en cette qualité, de textesparticuliers. Ces derniers peuvent en revanche se prévaloir, comme tout administré, de la loi du 17 juillet 1978 etdes régimes particuliers énumérés aux articles 20 et 21 de cette loi pour obtenir la communication de documents.En l'absence de réponse de l'administration, la commission rappelle que les lettres d’observations adressées parl’inspection du travail à une entreprise constituent des documents administratifs soumis au droit d'accès prévu parl'article 2 de la loi, sous les réserves prévues par cet article et par l'article 6 de la même loi. Elle précise que,revenant sur sa doctrine antérieure, elle estime désormais depuis son conseil n° <strong>2013</strong>1874 du 25 avril <strong>2013</strong> que letroisième tiret du II de l'article 6 vise, à la différence du deuxième tiret, les personnes morales aussi bien que lespersonnes physiques.La commission note par ailleurs que les lettres d'observations émises par l'inspection du travail correspondent enprincipe aux mises en demeure dont le code du travail prévoit l'envoi aux employeurs en vue de les informer desmanquements constatés à la législation et à la réglementation du travail et de les inviter à les corriger, dans undélai déterminé.La commission estime que ces documents font donc en général apparaître de la part de leur destinataire, qu'ils'agisse d'une personne physique ou d'une personne morale, un comportement dont la divulgation lui porteraitpréjudice. Ces documents ne sont dès lors communicables qu'à leur destinataire, en application du II de l’article 6de la loi du 17 juillet 1978, à moins qu'ils ne comportent en réalité, au cas particulier, aucune mention d'unmanquement de la part de l'employeur, ni aucune autre mention couverte par l'un des intérêts protégés par lesmêmes dispositions.La commission émet donc au cas d'espèce, sous cette réserve, et en l'état, un avis défavorable à leurcommunication au demandeur sur le fondement de la loi du 17 juillet 1978.Type : Avis Référence : <strong>2013</strong>3446Administration : Commission nationale de l'informatique et des libertés(CNIL)Séance : 10 octobre <strong>2013</strong>Maître X., conseil de Madame Eve X., a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrierenregistré à son secrétariat le 6 septembre <strong>2013</strong>, à la suite du refus opposé par la présidente de la Commissionnationale de l'informatique et des libertés (CNIL) à sa demande de communication des correspondancesadressées à l'Assistance Publique - Hôpitaux de Paris à la suite de la plainte adressée par l'intéressée à la CNIL,relative au compte de messagerie professionnelle mis à sa disposition par son ancien employeur.La commission rappelle que les documents produits et reçus par la Commission nationale de l'informatique et deslibertés dans le cadre de ses missions de service public sont des documents administratifs soumis au droit d'accèsprévu par la loi du 17 juillet 1978.Tel est le cas des dossiers relatifs aux plaintes qu'elle reçoit dans le cadre de la mission prévue au c) du 2° del'article 11 de la loi du 6 janvier 1978, à l'exclusion, d'une part, des pièces échangées avec l'autorité judiciaire etles juridictions dans le cadre des dispositions du d) et du e) du même 2° de l'article 11 et de l'article 52 de cette loi,76 Recueil des principaux avis et conseils – 2 e semestre <strong>2013</strong>
qui revêtent un caractère judiciaire et, d'autre part, des documents dont la communication est régie exclusivementpar la loi du 6 janvier 1978, en particulier ceux qui sont adressés par les responsables de traitement dans le cadredes procédures d'autorisation et de déclaration, qui ne sont pas soumis au droit d'accès prévu par la loi du 17juillet 1978.La commission rappelle également qu'aux termes du II de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978, ne sontcommunicables qu'à l'intéressé les documents administratifs faisant apparaître le comportement d'une personne,qu'il s'agisse d'une personne physique ou morale, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait luiporter préjudice. La commission estime toutefois qu'eu égard tant à l'objet du droit d'accès prévu par l'article 2 decette loi, qu'à la portée du II de l'article 6, qui tend à la protection des intérêts légitimes des personnes privées, lacommunication d'un document administratif ne saurait être refusée au seul motif qu'il ferait apparaître, de la partd'un établissement public tel que l'Assistance publique - Hôpitaux de Paris ou d'une autre personne chargée d'unemission de service public, dans l'exercice de cette mission, un comportement dont la divulgation pourrait lui porterpréjudice.En l'espèce, la commission estime que les documents sollicités sont communicables à Madame X. ou à sonconseil, en application du II de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978, s'ils existent. Elle émet donc, sous cetteréserve, un avis favorable.Type : Conseil Référence : <strong>2013</strong>3559Administration : Conseil général de la Charente Séance : 26 septembre <strong>2013</strong>La commission d'accès aux documents administratifs a examiné dans sa séance du 26 septembre <strong>2013</strong> votredemande de conseil relative au caractère communicable à un agent de la collectivité, des documents suivantsconcernant Madame X., également agent de cette collectivité et déléguée syndicale :1) les arrêtés portant sa nomination aux grades d'assistant socio-éducatif, de conseiller socio-éducatif et d'attachéterritorial ;2) ses derniers arrêtés d'échelon en qualité d'assistant socio-éducatif et de conseiller socio-éducatif ;3) sa demande de nomination au grade d'attaché territorial ;4) les notes et les correspondances (externes et internes) relatives à sa nomination au grade d'attaché territorial,notamment les échanges avec la préfecture ;5) la déclaration de vacance de poste d'attaché sur lequel cet agent a été nommé ;6) l'arrêté portant son admission à la retraite ou, à défaut, la lettre demandant cette admission ;7) les actes lui accordant une décharge d'activité pour motif syndical.La commission rappelle qu’en vertu de l’article L. 3121-17 du code général des collectivités territoriales, toutepersonne peut demander la communication des délibérations et procès-verbaux des séances publiques du conseilgénéral, des délibérations de la commission permanente, des budgets et des comptes du département ainsi quedes arrêtés du président.La commission précise à cet égard que le Conseil d'État a jugé, dans sa décision Commune de Sète du 10 mars2010 (n° 303814), que les dispositions équivalentes du code général des collectivités territoriales applicables auxcommunes, dont la portée n'est pas limitée aux arrêtés réglementaires, ne sauraient être interprétées, eu égard àleur objectif d'information du public sur la gestion locale, comme prescrivant la communication des arrêtés portantdes appréciations d'ordre individuel sur les fonctionnaires de la collectivité concernée.Elle estime, en l'espèce, que les arrêtés et décisions visés aux points 1), 2), 5), 6) et 7), dont la communication estdemandée au conseil général de la Charente, sont intégralement communicables à toute personne qui en fait lademande sur le fondement de l’article L. 3121-17 du code général des collectivités territoriales. En effet, ces actesne sont pas susceptibles de comporter une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physiquenommément désignée et la circonstance que la demande dont est saisi le conseil général se rapporte à un agentpublic exerçant un mandat syndical ne fait pas obstacle au droit d’accès prévu par ces dispositions. Lacommission estime, en particulier, que les mentions révélant la qualité de responsable syndical de l’agent encause ou encore les informations relatives aux décharges d’activité qui découlent de son mandat n’ont pas à êtreoccultées.S’agissant des documents visés aux points 3) et 4) ainsi que de la demande d’admission à la retraite présentéepar l’agent visée au point 6), lesquels n’entrent pas dans le champ d’application des dispositions précitées du codegénéral des collectivités territoriales, la commission estime qu'ils se rapportent à sa vie privée et qu’ils ne sontcommunicables qu’à l’intéressé, et non à un tiers, en vertu du II de l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978.Recueil des principaux avis et conseils – 2 e semestre <strong>2013</strong> 77
Type : Conseil Référence : <strong>2013</strong>5001Administration : Direction régionale des entreprises, de la concurrence,de la consommation, du travail et de l'emploi du CentreSéance : 19 décembre <strong>2013</strong>La commission d'accès aux documents administratifs a examiné dans sa séance du 19 décembre <strong>2013</strong> votredemande de conseil relative au caractère de document administratif communicable à une salariée des X. qui a faitl'objet d'une procédure de licenciement et qui, se disant victime d'un harcèlement, en conteste les motifs, ducompte rendu de la réunion extraordinaire du comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT)de l'entreprise ayant examiné le 30 avril <strong>2013</strong> sa situation et au cours de laquelle des personnes de l'entourageprofessionnel de cette salariée ont été auditionnées, sachant que l'administration saisie par la salariée a demandéla production de ce document auprès de l'entreprise.La commission rappelle qu’en vertu de l’article 1er de la loi du 17 juillet 1978, les documents détenus parl’administration dans le cadre de l’exercice de sa mission de service public, constituent des documentsadministratifs soumis au droit d’accès prévu par cette loi, sans qu’y fasse obstacle la circonstance que cesdocuments auraient été élaborés par une personne privée.En revanche, les documents établis par une personne privée pour les besoins de son activité, qui n’ont étéadressés à l’administration qu’à des fins d’information, sans que celle-ci les détienne dans le cadre de l’exerciced’une mission de service public, n’ont pas le caractère de documents administratifs au sens de l’article 1er précité.En l’espèce, l’inspection du travail du Loiret avait demandé aux X. la communication du compte rendu de laséance du 30 avril <strong>2013</strong> du CHSCT de cette entreprise, après avoir été elle-même saisie par la salariée d'unedemande d'examen de sa situation et, sur le fondement de la loi du 17 juillet 1978, d’une demande decommunication de ce compte rendu.La commission relève que les agents de l'inspection du travail sont habilités, dans le cadre de leurs pouvoirs decontrôle, à s’assurer de la matérialité des faits de harcèlement portés à leur connaissance, à mener une enquête,ou encore, lorsque les faits sont établis, à constater par procès-verbal une infraction de harcèlement et que c'est,d'ailleurs, à la demande de la salariée qu'ils sont intervenus.Elle estime, dans ces conditions, que le compte rendu du CHSCT en cause, est détenu par l’inspection du travaildans le cadre de la mission de service public dont elle est investie et qu’il revêt, à ce titre, le caractère d’undocument administratif au sens de l’article 1er de la loi du 17 juillet 1978.Ce document est, dès lors, communicable à la salariée dont la situation a été examinée par le comité, sousréserve toutefois de l’occultation des mentions dont la divulgation pourrait porter atteinte à l’un des intérêts ou dessecrets protégés par le II de l’article 6.A cet égard, la commission précise qu’il y a lieu, en l’espèce, préalablement à la communication du compte rendusollicité, d’occulter les noms des personnes auditionnées par le CHSCT.78 Recueil des principaux avis et conseils – 2 e semestre <strong>2013</strong>
Urbanismeet aménagementdu territoire
Type : Avis Référence : <strong>2013</strong>0970Administration : Mairie des Herbiers Séance : 10 octobre <strong>2013</strong>Monsieur X., pour l'association Liberté, Inégalité, Fraternité (LIF), a saisi la commission d'accès aux documentsadministratifs, par courrier électronique enregistré à son secrétariat le 3 juin <strong>2013</strong>, à la suite du refus opposé par lemaire des Herbiers à sa demande de communication d'une copie du rapport sur la circulation aux Herbiers.En réponse à la demande qui lui a été adressée, le maire des Herbiers a informé la commission que ce rapportprépare des décisions qui n'ont pas encore été prises et devront être arrêtées par le conseil municipal.La commission estime toutefois que le document sollicité, qui décrit les modifications qu'il est envisagé d'apporter,dans certaines voies publiques, au sens de circulation, aux règles de stationnement, à l'aménagement deschaussées, des carrefours et des trottoirs et à la signalisation, est essentiellement constitué d'informationsrelatives à l'environnement, au sens de l'article L. 214-2 du code de l'environnement. Il s'agit en effetd'informations relatives à des décisions et des facteurs, au sens du 2° de cet article, susceptibles d'avoir desincidences notamment sur le bruit, la sécurité et les conditions de vie des personnes, mentionnées aux 2° et 3° del'article, voire, localement et dans une certaine mesure, sur l'état de l'air, mentionné au 1°.Or, le caractère préparatoire d'un document n'est pas, à la différence du caractère inachevé, au nombre des motifssusceptibles de fonder, selon les articles L. 124-4 et L. 124-5 du même code, le refus de communiquer desinformations relatives à l'environnement. Il peut seulement justifier, sur le fondement du deuxième alinéa del'article 2 de la loi du 17 juillet 1978, le refus de communiquer les parties du document qui ne comportent pasd'informations relatives à l'environnement. La commission estime que, dans le document sollicité, dont elle a puprendre connaissance, seules les prévisions de tarifs de stationnement, mentionnées page 25, et les prévisions decoûts de travaux, présentées page 27, n'ont pas le caractère d'informations relatives à l'environnement et, dans lamesure où elles présentent un caractère préparatoire, peuvent être disjointes ou occultées.La commission émet donc un avis favorable à la communication du document sollicité, après disjonction de lapage 27 et occultation, page 25, des tarifs prévisionnels mentionnés.Type : Avis Référence : <strong>2013</strong>2830Administration : Préfecture de l'Aveyron Séance : 24 octobre <strong>2013</strong>Monsieur X., X., a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à sonsecrétariat le 10 juillet <strong>2013</strong>, à la suite du refus opposé par le préfet de l'Aveyron à sa demande de copie desarrêtés portant mise en demeure de supprimer les dispositifs publicitaires installés par la société CBS Outdoordans la commune d'Onet-le-Château.La commission rappelle qu’en application du troisième tiret du II de l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978 undocument administratif n’est accessible qu’à l’intéressé lorsque la communication de ce document ferait apparaîtrede sa part un comportement dont la divulgation pourrait lui porter préjudice. Elle précise que, revenant sur sadoctrine antérieure, elle interprète ces dispositions, à la différence du deuxième tiret du II de l’article 6 de la mêmeloi, comme concernant les personnes morales aussi bien que les personnes physiques (avis CADA n° <strong>2013</strong>1530du 4 juillet <strong>2013</strong>).Elle estime toutefois que cette limite au droit d’accès institué par la loi du 17 juillet 1978 n’est pas opposable à unedemande de communication portant sur des informations environnementales, relevant du régime prévu par lesdispositions des articles L. 124-1 et suivants du code de l’environnement, lorsque ces informations se rapportent àdes personnes morales.Le I. de l’article L. 124-4 du code de l’environnement, qui énonce les motifs de refus opposables à lacommunication d’une information environnementale, se réfère aux exceptions prévues par l’article 6 de la loi du 17juillet 1978, en prévoyant que :« Après avoir apprécié l’intérêt d’une communication, l’autorité publique peut rejeter la demande d’une informationrelative à l’environnement dont la consultation ou la communication porte atteinte :/ 1°) aux intérêts mentionnés àl’article 6 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 précitée, à l’exception de ceux visés au e et h du 2° du I de cetarticle (…) ».Recueil des principaux avis et conseils – 2 e semestre <strong>2013</strong> 81
Ces dispositions doivent néanmoins être interprétées à la lumière de celles de la directive 2003/4/CE du 28 janvier2003 du Parlement européen et du Conseil, concernant l'accès du public à l'information en matièred'environnement, dont elles assurent la transposition en droit national.La commission considère ainsi que les exceptions prévues par l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978 ne peuvent êtreopposées, en application du 1°) du I. l’article L. 124-4, à une demande de communication d’informationsenvironnementales que dans la seule mesure où ces exceptions correspondent aux cas dans lesquels la directivedu 28 janvier 2003 prévoit elle-même que les États membres peuvent déroger au droit d’accès qu’elle consacre.A cet égard, aux termes de l’article 4 de la directive du 28 janvier 2003, il est notamment prévu que : « 2. Les Étatsmembres peuvent prévoir qu'une demande d'informations environnementales peut être rejetée lorsque ladivulgation des informations porterait atteinte : (…) d) à la confidentialité des informations commerciales ouindustrielles, lorsque cette confidentialité est prévue par le droit national ou communautaire afin de protéger unintérêt économique légitime, y compris l'intérêt public lié à la préservation de la confidentialité des statistiques etdu secret fiscal ; (…) f) à la confidentialité des données à caractère personnel et/ou des dossiers concernant unepersonne physique si cette personne n'a pas consenti à la divulgation de ces informations au public, lorsque laconfidentialité de ce type d'information est prévue par le droit national ou communautaire ; (…) ».Le f) du 2 de l’article du 4 de la directive du 28 janvier 2003 autorise ainsi les États membres à déroger au droitd’accès aux informations relatives à l’environnement pour garantir la confidentialité des données à caractèrepersonnel et des dossiers des personnes physiques. La commission estime que cette confidentialité s’étend aucas prévu par le troisième tiret du II de l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978, dans lequel la communication desinformations demandées révélerait un comportement d’une personne physique dont la divulgation lui seraitpréjudiciable.En revanche, ni les cas visés au d) et f) précités, ni aucun des autres motifs de refus limitativement énumérés parl’article 4 de la directive, lesquels, au demeurant, doivent être interprétés restrictivement, ne prévoient la mêmeexception au profit d’une personne morale.La commission considère ainsi qu’une information environnementale, lorsqu’elle se rapporte à une personnemorale, est non seulement communicable à l’intéressée mais aussi à toute autre personne qui en ferait lademande, sur le fondement des articles L. 124-1 et suivants du code de l’environnement, sans que l’exceptionprévue au troisième tiret du II de l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978 ne puisse s’y opposer, dès lors que cetteinformation est détenue, reçue ou établie par les autorités publiques mentionnées àl'article L. 124-3 du code de l'environnement ou pour leur compte.En revanche, l’administration peut, en principe, en application du troisième tiret du II de l'article 6 de la loi du 17juillet 1978, refuser d’accéder à la demande de communication d’un document administratif - ou de la partie d’untel document - qui ne comporterait pas d’information relative à l’environnement, au motif que cette communicationferait apparaître le comportement d’une personne, même lorsqu’il s’agit d’une personne morale, si la divulgationde ce comportement pourrait lui porter préjudice.La commission rappelle néanmoins que l’exception prévue par le troisième tiret du II de l’article 6 de la loi du 17juillet 1978, dont l’objet est d’assurer une protection des intérêts légitimes des personnes privées, n’est applicableni aux personnes morales, agissant dans le cadre d’une mission de service public dont elles ont la charge (avisCADA n° <strong>2013</strong>3446 et n° <strong>2013</strong>3942 du 10 octobre <strong>2013</strong>), ni aux autorités administratives agissant dans l'exercicede leur compétence pour diriger et organiser le service en édictant des actes en son nom (avis CADA n°20124411 du 20 décembre 2012).En l’espèce, le demandeur sollicite la communication d’arrêtés individuels de mise en demeure adressés par lepréfet de l’Aveyron à une société d’affichage pour qu’elle se conforme à la réglementation en vigueur.La commission estime que ces documents administratifs constituent des informations relatives à l’environnementet relèvent, à ce titre, pour l’intégralité de leur contenu, du régime d’accès prévu par les articles L. 124-1 et suivantdu code de l’environnement.Elle considère, ainsi, en application des règles précédemment rappelées, et contrairement à ce qu’elle avaitindiqué dans sa réponse du 23 avril dernier à la demande de conseil présentée par le préfet de l’Aveyron (Conseiln° <strong>2013</strong>1874 du 23 avril <strong>2013</strong>), que ces arrêtés sont communicables, sans restriction, à toute personne qui en faitla demande alors même qu’ils révèlent le comportement d’une personne morale dont la divulgation pourrait lui êtrepréjudiciable.Elle émet, donc, un avis favorable à la demande d’avis présentée par Monsieur X.82 Recueil des principaux avis et conseils – 2 e semestre <strong>2013</strong>
Type : Avis Référence : <strong>2013</strong>3670Administration : Mairie de Vic-la-Gardiole Séance : 10 octobre <strong>2013</strong>Maître X., conseil de Messieurs Jean-Pierre X. et Yves X., a saisi la commission d'accès aux documentsadministratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 10 septembre <strong>2013</strong>, à la suite du refus opposé par lemaire de Vic-la-Gardiole à sa demande de copie de la déclaration d'intention d'aliéner (DIA) relative à un biencadastré section BK n° 8 situé au lieudit « Four à Chaux de Puech Rena » dont ses clients sont respectivementvendeur et acquéreur, nécessaire pour purger le droit de préemption de la SAFER.En l'absence de réponse du maire de Vic-la-Gardiole, la commission rappelle que les déclarations d'intentiond'aliéner (DIA), qui contiennent des informations relatives au patrimoine des particuliers, ne sont pascommunicables à des tiers mais uniquement aux intéressés en application du II de l'article 6 de la loi du 17 juillet1978. La commission estime que sont directement concernés par une déclaration d'intention d'aliéner tant levendeur que l'acquéreur, qui présentent donc tous deux la qualité de personne intéressée au sens de cesdispositions. Le document sollicité est donc communicable à ceux-ci et à leurs mandataires, qu'il s'agisse de leurconseil ou du notaire auquel ils ont eu recours, en application de la loi du 17 juillet 1978, soit par consultation surplace, soit par délivrance d'une copie.En l'espèce, toutefois, dans la mesure où la demande tend spécialement à la transmission d'un original et où ledemandeur indique ne pas se satisfaire de la copie reçue par le notaire, alors que ni la loi du 17 juillet 1978, ni unautre texte sur la mise en œuvre duquel la commission serait compétente pour se prononcer, ne régit l'éventuellerestitution de l'original d'une déclaration d'intention d'aliéner, la commission ne peut que se déclarer incompétentepour émettre un avis sur cette demande.Type : Avis Référence : <strong>2013</strong>4768Administration : Communauté de communes des Quatre Rivières 74(CC4R)Séance : 5 décembre <strong>2013</strong>Monsieur X. a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariatle 06 novembre <strong>2013</strong>, à la suite du refus opposé par le président de la communauté de communes des QuatreRivières à sa demande de communication de la copie, de préférence par courrier électronique, de documentsrelatifs au schéma directeur des sentiers de la communauté de communes des Quatre Rivières dont il est fait étatdans le compte rendu du conseil communautaire du 25 mars <strong>2013</strong> :1) le rapport du schéma directeur ;2) le compte rendu du comité technique du 28 février <strong>2013</strong>.En réponse à la demande qui lui a été adressée, le président de la communauté de communes des QuatreRivières a indiqué à la commission qu'il a refusé de communiquer le document demandé au point 1) dès lors quece document, transmis au conseil général le 16 avril <strong>2013</strong>, doit être approuvé par ce dernier et est susceptibled'être modifié à l'avenir, tandis que le document sollicité au point 2) n'existe pas.Concernant le document dont la communication est sollicitée au point 1), la commission constate qu'il s'agit d'undocument relatif au schéma directeur des sentiers de la communauté de communes, élaboré dans le cadre duplan départemental des itinéraires de promenade et de randonnée (PDIPR). Elle rappelle qu'aux termes de l'articleL. 361-1 du code de l'environnement, le PDIPR est établi par le département après avis des communesintéressées.La commission estime que les documents relatifs à ces itinéraires comportent nécessairement, pour l'essentiel,des informations relatives à des décisions susceptibles d'avoir des incidences sur l'état d'éléments del'environnement tels que les paysages et les sites naturels, voire la diversité biologique, au sens des 1° et 2° del'article L. 124-2 du code de l'environnement. Elle en déduit que le caractère préparatoire de tels documents, quine figure pas au nombre des motifs légitimes de refus de communication limitativement énumérés à l'articleL. 124-4 du même code, ne saurait fonder le refus de communiquer le document qui comporte ces informations.Par ailleurs, elle relève que la circonstance que le schéma soit susceptible d'être modifié à l'avenir pour tenircompte de l'évolution des projets de la communauté de communes n'est pas de nature à lui conférer, ni au rapportdemandé, le caractère de document inachevé.Recueil des principaux avis et conseils – 2 e semestre <strong>2013</strong> 83
La commission émet donc un avis favorable à la communication du rapport relatif au schéma directeur dessentiers de la communauté de communes, mentionné au point 1) de la demande. Elle ne peut que déclarer lademande sans objet en ce qui concerne son point 2), qui porte sur un document inexistant.84 Recueil des principaux avis et conseils – 2 e semestre <strong>2013</strong>
Vie publique
Type : Conseil Référence : <strong>2013</strong>1624Administration : Mairie d'Auxerre Séance : 4 juillet <strong>2013</strong>La commission d'accès aux documents administratifs a examiné dans sa séance du 04 juillet <strong>2013</strong> votre demandede conseil relative au caractère communicable des documents suivants, relatifs à une personne décédée, à sesdeux fils, aux ayants droit et à la famille :1) l'autorisation de fermeture de cercueil délivrée par le maire à l'épouse du défunt ;2) l'autorisation de crémation délivrée en 2001 par le maire à cette personne.Vous précisez que vous n'avez été saisi que d'une demande orale de communication. La commission rappelle àcet égard que ni la loi du 17 juillet 1978, ni le décret n° 2005-1755 du 30 décembre 2005 ne permettent àl’administration d'exiger qu'une demande d'accès à un document administratif soit formulée par écrit. Lacommission recommande néanmoins instamment, pour des raisons d'administration de la preuve, le recours àl'écrit.S'agissant du document visé au point 1), la commission estime que l'autorisation de fermeture du cercueil qui, enapplication de l'article R. 2213-17 du code général des collectivités territoriales, est délivrée par le maire en tantqu'officier d'état civil, constitue un document qui n'a pas la nature d'un document administratif au sens de l'article1er de la loi du 17 juillet 1978 mais celle d'un document relevant de l'autorité judiciaire, sur la communicationduquel elle n'est pas compétente pour se prononcer.S'agissant en revanche du document visé au point 2), la commission rappelle que les autorisations de crémationdu corps d'un défunt, délivrées par le maire dans l'exercice de ses pouvoirs de police administrative desfunérailles, ainsi que les pièces du dossier qui les accompagnent, notamment les demandes adressées à lacommune, constituent des documents administratifs au sens de l'article 1er de la loi du 17 juillet 1978.Elle estime toutefois que, eu égard aux mentions que comportent de tels documents, qui touchent à la vie privée,les dispositions du II de l'article 6 de cette loi font obstacle à leur communication à des tiers, seuls les« intéressés », c'est à dire les personnes directement concernées, pouvant y avoir accès tant que le délai decinquante ans fixé au 3° du I de l'article L. 213-2 du code du patrimoine n'est pas expiré.La commission constate qu'aux termes de l'article R. 2213-34 du code général des collectivités territoriales, lacrémation est autorisée sur la présentation de l'expression écrite des dernières volontés du défunt ou, à défaut, àla demande de toute personne qui a qualité pour pourvoir aux funérailles.La commission en déduit que toutes les personnes ayant qualité pour pourvoir aux funérailles du défunt sontdirectement concernées par ces documents, qui leur sont communicables, ainsi qu'à l'auteur de la demanded'autorisation, et à l'exclusion de toute autre personne. Il peut s'agir, selon le cas, soit de la personneexpressément désignée par le défunt comme ayant qualité pour pourvoir à ses funérailles, soit, en l'absence d'unetelle désignation, de ses successeurs légaux ou testamentaires, notamment ses enfants. Ces derniers, en leurqualité d'héritiers réservataires, ont toujours celle d'ayants droit et sont par suite directement concernés par lademande d'autorisation, sauf dans le cas où a été désignée une autre personne comme ayant seule qualité pourpourvoir aux funérailles.La commission considère par ailleurs que l'autorisation délivrée, le cas échéant, par le maire en application del'article R. 2213-39 du même code pour permettre le dépôt ou l'inhumation de l'urne funéraire dans unemplacement concédé est quant à elle communicable tant à l'auteur de la demande d'autorisation et auxpersonnes ayant qualité pour pourvoir aux funérailles qu'aux bénéficiaires de la concession, qu'il s'agisse dutitulaire initial ou de ses successeurs.Recueil des principaux avis et conseils – 2 e semestre <strong>2013</strong> 87
Type : Avis Référence : <strong>2013</strong>2653Administration : Service départemental d'incendie et de secoursde la CharenteSéance : 24 octobre <strong>2013</strong>Monsieur X. a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courriel enregistré à son secrétariatle 28 juin <strong>2013</strong>, à la suite du refus opposé par le directeur du service départemental d'incendie et de secours(SDIS) de la Charente à sa demande de communication d'une copie des documents suivants :1) concernant la délibération « affectation de véhicules de fonction » :a) les factures des véhicules concernés, les options éventuelles comprises ;b) les arrêtés de mise à disposition afférents ;2) concernant la délibération « règles d'emploi des véhicules légers de service » :a) la note de service n° 2011-15 en date du 8 juillet 2011 relative à l'organisation de la chaîne de commandement,modifications ultérieures incluses ;b) « la note de service annoncée dans le rapport » ;c) l'ensemble des arrêtés de mise à disposition des véhicules de service.S'agissant des documents sollicités au point 1) a), la commission estime qu'ils sont communicables à toutepersonne qui en fait la demande en application de l’article L. 3121-17 du code général des collectivitésterritoriales. Elle émet donc un avis favorable à la demande sur ce point.Par ailleurs, la commission estime que les notes de services prises par le chef de corps départemental pourpréciser les conditions d’application du règlement opérationnel édicté par le préfet en application de l’articleL. 1424-4 du code général des collectivités territoriales dans l’exercice de ses pouvoirs de police, sont desdocuments administratifs communicables à toute personne qui en fait la demande en application de l’article 2 la loidu 17 juillet 1978, sous réserve, le cas échéant, de l’occultation des mentions dont la divulgation pourrait porteratteinte à l’un des intérêts ou secrets protégés par l’article 6 de la même loi. Après avoir pris connaissance desnotes de services sollicitées, la commission estime, en l’espèce, que la communication de ces documents, qui ontpour objet de définir la chaîne de commandement applicable au service départemental d’incendie et de secoursde la Charente pour l’organisation de ses interventions, n’est pas de nature à porter atteinte à la sécurité publiqueprotégée par le d) du 2° du I de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978. Elle émet, dès lors, également, un avisfavorable à la communication des documents visés aux points 2) a) et 2) b), de la demande.Enfin, le SDIS de la Charente a indiqué à la commission que les arrêtés de mise à disposition des véhicules defonction et des véhicules de service, visés aux points 1) b) et 2) c), étaient encore en cours d’élaboration etrevêtaient, à ce stade, un caractère inachevé. La commission émet donc un avis défavorable à leurcommunication en application de l'alinéa 2 de l'article 2 de la loi du 17 juillet 1978 et précise que seuls lesdocuments achevés, une fois les arrêtés adoptés, seront, le cas échéant, communicables.Type : Avis Référence : <strong>2013</strong>2865Administration : Mairie d'Antibes-Juan-les-Pins Séance : 12 septembre <strong>2013</strong>Monsieur X. a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariatle 26 juillet <strong>2013</strong>, à la suite du refus opposé par le maire d'Antibes-Juan-les-Pins à sa demande de communicationd'une copie des listes électorales, de préférence par courrier électronique ou sur CD-ROM.La commission rappelle que la communication intégrale des listes électorales est régie par les dispositionsparticulières des articles L. 28 et R. 16 du code électoral et qu’elle est compétente, en vertu du 4° de l’article 21 dela loi du 17 juillet 1978, pour connaître des questions relatives à l'accès aux documents administratifs relevant deces dispositions. Ces dernières prévoient que les listes sont communicables à tout candidat, parti ou groupementpolitique, ainsi qu’à tout électeur, quel que soit le lieu où il est inscrit. L’article R. 16 du code électoral précise quela communication aux électeurs est subordonnée à la condition qu’ils s’engagent à ne pas en faire un « usagepurement commercial ».La commission considère que le caractère purement commercial ou non de l’usage des listes s’apprécie au regardde l’objet de la réutilisation envisagée et de l’activité dans laquelle elle s’inscrit, la forme juridique retenue par leréutilisateur pour poursuivre cette activité et l'existence ou l'absence de ressources tirées de cet usage constituantà cet égard de simples indices. Doivent être regardées comme purement commerciales non seulement la88 Recueil des principaux avis et conseils – 2 e semestre <strong>2013</strong>
commercialisation des données elles-mêmes, le cas échéant après retraitement, mais aussi leur utilisation dans lecadre d’une activité à but lucratif.La commission constate en l'espèce que le demandeur, qui dirige une agence d'enquêtes privées spécialiséedans la recherche d'adresses, a présenté sa demande au maire d'Antibes-Juan-les-Pins à la suite du refusopposé par le préfet des Alpes-Maritimes à sa demande de communication des listes électorales de l'ensembledes communes du département des Alpes-Maritimes, où il n'est pas électeur, et ne fait valoir aucune activitéd'ordre politique ou civique, ni aucune autre finalité étrangère à son activité professionnelle et à tout autre usagecommercial, en vue de laquelle il sollicite ces documents. La commission estime que, compte tenu de l'ensemblede ces circonstances, la demande peut être regardée comme tendant à un usage commercial des listesélectorales, en dépit de la production par l'intéressé d'un engagement écrit de sa part à ne pas en faire un telusage.La commission émet, dès lors, un avis défavorable.Type : Avis Référence : <strong>2013</strong>3473Administration : Présidence de la République Séance : 10 octobre <strong>2013</strong>Monsieur X. a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariatle 10 septembre <strong>2013</strong>, à la suite du refus opposé par le secrétaire général de la Présidence de la République à sademande de communication des documents suivants, relatifs à la création, l'entretien, la sécurité et ledéveloppement du site X. pour les années 2007 à 2012 :1) la définition des besoins par la présidence, les organismes consultés avant le choix définitif des prestatairespour ce site et les avis d’appel d’offres ;2) les équivalents temps plein des personnels de la présidence affectés à la réalisation et la tenue de ce site ;3) les contrats de prestations et fournitures commandés et financés par la Présidence de la République ;4) les factures correspondant à ces prestations ;5) les prestations produites et les actes de « service fait » ;6) les financements extérieurs de ce site, tels ceux en provenance de la fondation X.La commission estime tout d'abord que, s'ils existent, les documents produits ou reçus par la Présidence de laRépublique qui se rapportent au financement du site internet de la fondation X. par des fonds publics, à desprestations financées sur fonds publics ou à des contrats passés par la Présidence de la République doivent êtreregardés comme se rapportant aux missions dévolues à l'Etat dans l'exercice de sa mission de service public ausens de l'article 1er de la loi du 17 juillet 1978 et présentent de ce fait le caractère de documents administratifs,sujets au droit d'accès prévu par l'article 2 de cette loi (cf jugement du tribunal administratif de Paris, 17 février2012, n° 0920763). Il en irait notamment ainsi des documents mentionnés au point 6) s'ils existent et se rapportentà des financements privés qui auraient abondé le budget de l'Etat. Les documents mentionnés au point 6 qui serapporteraient seulement au financement privé d'un organisme de droit privé tel que la fondation en causedevraient, en revanche, être regardés comme des documents privés dépourvus de caractère administratif au sensde la loi du 17 juillet 1978.La commission considère ensuite qu'eu égard à l'objet des documents sollicités, leur communication, s'ils existent,ne paraît pas susceptible de porter atteinte à l'un des intérêts protégés par l'article 6 de la même loi, sauf en ce quiconcerne les éventuelles mentions dont la communication porterait atteinte au secret en matière commerciale etindustrielle et que pourraient comporter les documents correspondant aux points 3 à 5.La commission estime donc, sous cette réserve, que les documents sollicités, s'ils existent, sont communicables àtoute personne qui en fait la demande.La commission précise que, conformément au troisième alinéa de l'article 2 de la loi du 17 juillet 1978, le dépôtaux archives publiques des documents sollicités qui sont communicables ne fait pas obstacle au droit àcommunication à tout moment de ces documents. Seuls les documents qui, compte tenu des mentions relevantdu secret en matière commerciale et industrielle qu'ils comporteraient, ne seraient communicables à toutepersonne qui le demande qu'à l'expiration du délai de vingt-cinq ans fixé au a du 1° du I de l'article L. 213-2 ducode du patrimoine ne pourraient être communiqués au demandeur qu'après délivrance de l'autorisation dedéroger à ce délai prévue à l'article L. 213-3 du même code, si l'intérêt qui s'attacherait à une telle consultation neconduisait pas à porter une atteinte excessive à ce secret. S'agissant de documents d'archives publiques émanantdu Président de la République et dont le versement a été assorti de la signature du protocole prévu à l'article L.213-4, cette autorisation de déroger au délai prévu à l'article L. 213-2 nécessiterait l'accord du signataire duprotocole. Aux termes mêmes du premier alinéa de l'article L. 213-4, ce protocole ne s'applique pas auxRecueil des principaux avis et conseils – 2 e semestre <strong>2013</strong> 89
documents qui, compte tenu des délais fixés à l'article L. 213-2, sont déjà communicables à toute personne qui ledemande, et l'accord du signataire du protocole n'est pas requis pour leur communication.La commission émet donc un avis favorable à la demande, sous les réserves précisées plus haut. Elle comprendde la réponse que lui a faite la directrice du cabinet du Président de la République que les documents sollicités nesont pas détenus par ses services mais, s'ils existent, n'ont pu qu'être inclus dans le versement aux archives desdocuments émanant de l'ancien Président de la République. La commission l'invite donc, conformément auquatrième alinéa de l'article 2 de la loi du 17 juillet 1978, à transmettre la demande, accompagnée du présent avis,au service d'archives susceptible de détenir ces documents.Type : Avis Référence : <strong>2013</strong>3492Administration : Mairie de Domène Séance : 24 octobre <strong>2013</strong>Madame X., X., a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à sonsecrétariat le 16 septembre <strong>2013</strong>, à la suite du refus opposé par le maire de Domène à sa demande decommunication du rapport d'audit complet sur l'organisation du service de la petite enfance, réalisé par le cabinetX. et remis au maire au mois de juin <strong>2013</strong>.La commission rappelle, à titre liminaire, qu'elle n'est pas compétente pour se prononcer sur les droitsd'information que les conseillers municipaux tirent, en cette qualité, de textes particuliers, tel que l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, qui dispose que : « Tout membre du conseil municipal a le droit,dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ».Toutefois, cette circonstance ne fait pas obstacle à ce que les élus puissent se prévaloir du droit d'accès prévu parla loi du 17 juillet 1978, qui est ouvert à toute personne, indépendamment des fonctions qu'elle exerce ou desmandats qu'elle détient.La commission rappelle, par ailleurs, qu'un rapport d'audit d’un service public, établi à la demande de la personnepublique ou la personne de droit privé qui en est responsable, constitue un document administratif communicableà toute personne qui en fait la demande, en application de l'article 2 de la loi du 17 juillet 1978, sous réserve quece rapport soit achevé, c'est-à-dire remis à son commanditaire, et qu'il soit dépourvu de caractère préparatoire.Elle précise néanmoins qu’un tel rapport ne revêt un caractère préparatoire au sens de ces dispositions quelorsqu'il est destiné à éclairer l’administration en vue de prendre une décision administrative déterminée et quecette décision n’est pas encore intervenue ou que l’autorité compétente n’a pas manifestement renoncé à laprendre. Dans un tel cas, le caractère préparatoire d’un rapport d’audit s’oppose en principe à la communicationimmédiate de l’ensemble de son contenu, à moins, toutefois, que les éléments de ce rapport préparant unedécision ultérieure ne soient divisibles de ses autres développements.En l'espèce, la commission, qui a pu prendre connaissance d’une présentation succincte du rapport d'auditsollicité, sous forme de diapositives « powerpoint », considère que ce document, dont elle estime que lesdifférentes parties sont indivisibles, revêt un caractère préparatoire, dès lors qu’il formule, à l’intention de lacommune de Domène, plusieurs propositions pour améliorer le fonctionnement du service municipal de la petiteenfance, dont il est prévu que la réorganisation soit décidée au cours du mois de novembre <strong>2013</strong>.Ce document ne sera donc accessible, en vertu des dispositions précitées de l’article 2 de la loi du 17 juillet 1978,qu’après l’intervention des mesures de réorganisation du service envisagées par la commune, sous réserve del'occultation, le cas échéant, en application du II de l'article 6 de la même loi, des mentions de ce rapport relativesà la vie privée des agents (notamment leurs horaires de travail), de celles qui porteraient une appréciation sur unagent nommément désigné ou facilement identifiable, ou révèleraient un comportement de la part de celui-ci dontla divulgation pourrait lui porter préjudice.La commission émet, en l’état, un avis défavorable à la demande.90 Recueil des principaux avis et conseils – 2 e semestre <strong>2013</strong>
Type : Avis Référence : <strong>2013</strong>3733Administration : Commission nationale consultative des droits de l'homme(CNCDH)Séance : 24 octobre <strong>2013</strong>Monsieur X. a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariatle 17 septembre <strong>2013</strong>, à la suite du refus opposé par la présidente de la commission nationale consultative desdroits de l'homme à sa demande de communication des documents suivants, relatifs à l'avis de la Commissionnationale consultative des droits de l'Homme (CNCDH) sur l'identité de genre et sur le changement de la mentionde sexe à l'état civil adopté en assemblée plénière le 27 juin <strong>2013</strong> :1) les votants et le sens de leur vote, et les absents à la séance plénière ;2) les comptes rendus des auditions ;3) les communications écrites.La commission rappelle que la loi du 17 juillet 1978 garantit à toute personne un droit d’accès aux documentsadministratifs existants ou susceptibles d’être obtenus par un traitement automatisé d’usage courant, mais ne faitpas obligation aux autorités administratives de répondre aux demandes de renseignements qui leur sontadressées.Par suite, elle ne peut que se déclarer incompétente pour se prononcer sur le point 1) de la demande, qui porte enréalité sur des renseignements. Elle précise cependant qu'un document qui contiendrait ces informations, tel qu'unprocès-verbal de séance, serait, en principe, communicable au demandeur.En réponse à la demande qui lui a été adressée, le CNCDH a, par ailleurs, indiqué à la commission que lesauditions réalisées dans le cadre de l’instruction de son avis du 27 juin <strong>2013</strong> n’avaient donné lieu à l’établissementd’aucun compte rendu. La commission ne peut, donc, que déclarer sans objet le point 2) de la demande.Pour s’opposer à l’accès des communications écrites établies dans le cadre de l’instruction de son avis, laCNCDH se prévaut des dispositions de l’article 9 du décret n° 2007-1137 du 26 juillet 2006, selon lesquelles « lesmembres de la commission et les personnes invitées à participer à ses travaux sont tenus à un devoir deconfidentialité qui couvre les débats, votes et documents internes de travail ».La commission considère que si une disposition à caractère réglementaire ne saurait, en elle-même, faire obstacleau droit d’accès aux documents administratifs institué par la loi du 17 juillet 1978, il en va autrement, néanmoins,lorsque l’exception faite à la communication d’un document administratif, bien que prévue par des dispositions àcaractère réglementaire, ne l’a été que pour répondre à une exigence résultant de la loi elle-même.Elle relève, à cet égard, d’une part, que les dispositions précitées du décret du 26 juillet 2006 ont été prises pourl’application de la loi n° 2007-292 du 5 mars 1007, instituant la CNCDH, qui avait prévu l’intervention d’un teldécret en Conseil d’Etat pour fixer, notamment, les modalités de fonctionnement de cette commission, et d’autrepart, que l’article 1er de la même loi consacre le principe selon lequel « la commission exerce sa mission en touteindépendance ».La commission estime ainsi que la confidentialité prévue par les dispositions réglementaires précitées, qui couvreles travaux préparatoires menés par la CNCDH dans le cadre de l’instruction de ses avis, n’a eu pour objet que desatisfaire et de garantir l’exigence particulière d’indépendance avec laquelle le législateur a expressémentsouhaité que cette institution nationale de protection des droits de l’homme exerce sa mission, en se conformantaux prescriptions des « Principes de Paris » approuvés par l’Assemblée générale des Nations Unies dans sarésolution n° 48/134 du 20 décembre 1993.La commission considère ainsi que l’obligation de confidentialité à laquelle sont tenus tant les membres de lacommission que les personnes invitées à participer à ses travaux, doit être regardée comme un secret protégé parla loi au sens des dispositions du h) du 2°) du I. de l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978, qui s’oppose, notamment,à ce que puissent être communiquées à toute personne qui en ferait la demande, les communications écritesproduites par les membres de la CNCDH, qui s’apparentent, selon les indications fournies par cette commission, àdes projets élaborés lors de la préparation de ses avis, mais non encore approuvés.Elle émet, dès lors, un avis défavorable à la communication des documents visés au point 3) de la demande.Recueil des principaux avis et conseils – 2 e semestre <strong>2013</strong> 91
Type : Avis Référence : <strong>2013</strong>4558Administration : Mairie de Chartres Séance : 21 novembre <strong>2013</strong>Monsieur X. a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariatle 28 octobre <strong>2013</strong>, à la suite du refus opposé par le maire de Chartres à sa demande de copie, sur supportnumérique, des procès-verbaux des réunions du conseil d'administration et des assemblées générales de lasociété d'économie mixte (SEM) Chartres Développements Immobiliers, pour les années 2012 et <strong>2013</strong>.La commission rappelle, à titre liminaire, qu'elle n'est pas compétente pour se prononcer sur les droitsd'information que les conseillers municipaux tiennent, en cette qualité, de textes particuliers tel l'article L. 2121-13du code général des collectivités territoriales, qui dispose que : « Tout membre du conseil municipal a le droit,dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ».Toutefois, cette circonstance ne fait pas obstacle à ce que les élus puissent se prévaloir du droit d'accès prévu parla loi du 17 juillet 1978, qui est ouvert à toute personne, indépendamment des fonctions qu'elle exerce ou desmandats qu'elle détient.La commission, qui a pris connaissance de la réponse du maire de Chartres, rappelle qu'en vertu du deuxièmealinéa de l'article 1er de la loi du 17 juillet 1978, sont considérés comme documents administratifs, quels quesoient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans lecadre de leur mission de service public, par l'État, les collectivités territoriales, ainsi que par les autres personnesde droit public ou de droit privé chargées de la gestion d'un service public.Elle relève qu’en application de l’article L. 1521-1 du code général des collectivités territoriales, c’est seulementdans le cadre des compétences qui leur sont reconnues par la loi que les communes, les départements, lesrégions et leurs groupements peuvent créer des sociétés d'économie mixte locales qui les associent à une ouplusieurs personnes privées et, éventuellement, à d'autres personnes publiques pour réaliser des opérationsd'aménagement, de construction, pour exploiter des services publics à caractère industriel ou commercial, ou pourtoute autre activité d'intérêt général. Les collectivités territoriales et leurs groupements détiennent, séparément ouà plusieurs, plus de la moitié du capital de ces sociétés et des voix dans les organes délibérants. Toute collectivitéterritoriale ou groupement de collectivités territoriales actionnaire a droit au moins à un représentant au conseild'administration ou au conseil de surveillance, désigné en son sein par l'assemblée délibérante concernée. Enoutre, les organes délibérants des collectivités territoriales et de leurs groupements actionnaires se prononcent surle rapport écrit qui leur est soumis au moins une fois par an par leurs représentants au conseil d'administration ouau conseil de surveillanceElle estime, en conséquence, que les documents relatifs à l'activité et à la gestion d’une société d'économie mixtedétenus par une collectivité publique en sa qualité d’actionnaire de cette société, créée ainsi qu’il vient d’être ditdans le cadre des compétences qui lui sont reconnues par la loi, ont nécessairement été produits ou reçus parcette collectivité dans le cadre des missions de service public au titre desquelles elle participe au capital de cettesociété commerciale qui constitue l’un des instruments de sa politique d’intervention dans un cadre concurrentiel.En l’espèce, la commission constate que la société d'économie mixte (SEM) Chartres DéveloppementsImmobiliers, dont le siège social est à l’hôtel de ville de Chartres et dont la commune de Chartres est actionnaire,a pour objet selon ses statuts :- l'acquisition, la rénovation ou la construction de logements, bureaux, bâtiments d'activités, commerces,équipements publics, etc. ;- l'exploitation ou la gestion de tout immeuble sous toute forme : vente, location etc. ;- l'aménagement entendu au sens de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme ;- la gestion ou l'exploitation d'équipements ou de services publics en rapport avec les activités ci-dessus.Elle considère que les procès-verbaux des réunions du conseil d'administration et des assemblées générales de lasociété Chartres Développements Immobiliers, détenus par la commune de Chartres, sont communicables à toutepersonne qui en fait la demande en application de l’article 2 de la loi du 17 juillet 1978, nonobstant la circonstanceque cette société d’économie mixte limiterait, désormais et en fait, son activité aux seules opérations immobilièresen délaissant les autres activités mentionnées dans ses statuts. Il y a toutefois lieu, préalablement à leurcommunication, d’occulter les mentions de ces documents qui pourraient être couvertes par le secret en matièrecommerciale et industrielle, protégé par le II de l'article 6 de cette loi.Elle émet donc, sous cette réserve, un avis favorable.92 Recueil des principaux avis et conseils – 2 e semestre <strong>2013</strong>
Type : Conseil Référence : <strong>2013</strong>4907Administration : Mairie de Montauriol Séance : 19 décembre <strong>2013</strong>La commission d'accès aux documents administratifs a examiné dans sa séance du 19 décembre <strong>2013</strong> votredemande de conseil relative à la communication, à l'avocat de Monsieur et Madame X., du courrier adressé aumaire par Madame X., leur voisine, relatif à la situation d'une borne délimitant son terrain.La commission rappelle qu'aux termes de l'article 1er de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 sont considérés commedocuments administratifs « les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, parl'État, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privéchargées d'une telle mission ».La commission relève que le courrier en cause, s'il est relatif à la disparition d'une borne délimitant un terrain, anéanmoins été adressé au maire à raison de ses fonctions, et alors qu'il était déjà intervenu, d'ailleurs avecsuccès, en cette même qualité et pour le même problème.Dès lors que le maire a été saisi au titre de ses fonctions, et alors même que la personne qui le saisit se serait, lecas échéant, méprise sur l'étendue de sa compétence, le courrier par lequel il est saisi est reçu par lui dans lecadre de sa mission de service public et constitue, par suite, un document administratif.La commission, qui a pris connaissance du courrier de Madame X., considère, au cas particulier, que cedocument ne révèle pas le comportement d’une personne dont la divulgation pourrait lui porter préjudice.Elle estime par suite qu'il est communicable sans occultation au conseil de Monsieur et Madame X.Recueil des principaux avis et conseils – 2 e semestre <strong>2013</strong> 93
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