Modelli di partenariato pubblico- privato per il ... - Roland Berger

Modelli di partenariato pubblicoprivato
per il finanziamento delle
infrastrutture
Sintesi direzionale del rapporto di ricerca

Il rapporto di ricerca è stato realizzato da Roland
Berger Strategy Consultants, su incarico della
Presidenza del Consiglio dei Ministri –
Dipartimento della Funzione Pubblica, nell'ambito
del progetto "Modelli innovativi di finanziamento
delle infrastrutture".
La stesura del documento è stata curata da
Gianluca Di Cicco e Daniele Cappelletti.
Si ringraziano le Amministrazioni e i
singoli partecipanti alle interviste per aver
contribuito attivamente alla realizzazione
del rapporto di ricerca.
Il presente documento è di proprietà
esclusiva della Presidenza del Consiglio
dei Ministri – Dipartimento della Funzione
Pubblica.
© Copyright 2005
Roland Berger Strategy Consultants
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Indice della Sintesi direzionale del rapporto di ricerca
A. L’evoluzione degli investimenti pubblici nazionali 4
B. Il mercato italiano del partenariato pubblico-privato 8
C. Il contesto internazionale del partenariato pubblico-privato 15
D. L‘evoluzione dei modelli: priorità di intervento ed innovazioni proposte 20

A. L’evoluzione degli investimenti pubblici nazionali
L’andamento degli investimenti pubblici in Italia dal 1950 ad oggi si caratterizza per
l'esistenza di una certa ciclicità temporale e la contestuale presenza di alcuni
significativi trend.
Figura 1: Gli investimenti pubblici in Italia in % sul PIL [1950-2003; %]
4.0
3.5
3.0
2.5
2.0
50 55
60 65 70 75 80 85 90 95 00
Fonte: Elaborazioni Roland Berger su dati Banca d’Italia e Conti Pubblici Territoriali
In generale, l'andamento degli investimenti pubblici ha seguito l'evoluzione
dell'economia nazionale, in quanto l'espansione delle spese in investimento è stata
spesso impiegata quale misura per rilanciare lo sviluppo del PIL. Tra i trend più
significativi si segnalano tre fasi di sensibile crescita (nella prima metà degli anni
cinquanta e durante le due crisi petrolifere mondiali) ed una di riduzione dopo il 1992.
Da tale anno, infatti, la spesa pubblica per investimenti è diminuita, come peraltro in
tutta l'Unione Europea, fino a toccare il minimo storico nel 1995, quando è stato
necessario adottare una politica fiscale e monetaria restrittiva per far convergere i
conti pubblici ai criteri indicati nel Trattato dell’Unione Monetaria. Dopo l’ingresso
della Lira nel Sistema Monetario Europeo, la spesa per investimenti è tornata ad
aumentare, seppur leggermente se si considera il rapporto con il PIL; negli ultimi 5
anni, in particolare, il valore degli investimenti fissi lordi della PA in percentuale sul
PIL si è attestato tra il 2,3 e il 2,5%, per un ammontare di 31,8 € mld nel 2003.
Relativamente alla distribuzione settoriale degli investimenti fissi lordi della PA si
segnala come il settore della Viabilità e degli altri trasporti concentri, in generale, la
maggiore quota del totale; ad esso, infatti, afferiscono le grandi infrastrutture della
mobilità, che richiedono un elevato volume di risorse economiche per la loro
realizzazione. Gli altri settori si caratterizzano, invece, per una distribuzione
equilibrata degli investimenti, anche se dalla figura seguente è possibile individuare
quei settori che presentano un livello di crescita superiore a quello medio.
4

Figura 2: Distribuzione settoriale degli investimenti fissi lordi della PA in Italia [1996 –
2002; %; € mld]
20%
Ambient e e rif iut i
Dif esa, Giust izia e
Sicurezza Pubblica
Ist ruzione e f ormazione
Cultura e servizi ricreat ivi
Sanit à e alt ri intervent i ig.
sanit ari
CAGR
1996-2002
5%
Turismo
Edilizia abit . e Urbanist ica
Viabilità e alt ri trasport i
Agricoltura e pesca
Set t ore idrico
- 10%
Indust ria commercio e
art igianat o
0 8
Valore medio 1996-2002
Fonte: Elaborazioni Roland Berger su dati Conti Pubblici Territoriali; DPS, 2004
In particolare, si caratterizzano per una sensibile crescita negli ultimi anni i settori
dell'ambiente e rifiuti (+ 15,5%; include gli interventi a sostegno delle attività agricole
e forestali, oltre agli investimenti per lo smaltimento dei rifiuti) e dell'istruzione e
formazione (+ 15,3%; comprende gli investimenti per la costruzione e gestione delle
scuole e dell'Università, ad esclusione della spesa in conto capitale per la ricerca
scientifica). All'estremo opposto, tra i settori che hanno registrato un tasso di crescita
composto annuo inferiore a quello medio 1 (pari al 7,3%), si segnala in particolare
quello idrico, il quale presenta addirittura un valore negativo, pari a – 2,7%.
Con riferimento alle modalità di raccolta dei fondi destinati agli investimenti pubblici,
si sottolinea l'esistenza di un insieme articolato di alternative, che comprende le
risorse ordinarie e quelle espressamente finalizzate al riequilibrio economico e
sociale del Paese; queste ultime a loro volta includono, in particolare, le risorse
comunitarie in attuazione degli impegni assunti nel QCS (provenienti dal bilancio
comunitario e dal suo cofinanziamento con risorse nazionali) e le risorse nazionali
specificamente destinate alle aree sottoutilizzate.
In un generale contesto di contenuta disponibilità di risorse pubbliche risulta
strategico reperire risorse addizionali per finanziare interventi fondamentali per lo
sviluppo del Paese. Per tale motivo appare opportuno che le risorse pubbliche siano
affiancate da altre, di natura privata, che consentano l'effettiva realizzazione dei
progetti infrastrutturali necessari; in effetti, attraverso lo strumento di
programmazione economica dell'Accordo di Programma Quadro (APQ) è possibile
valorizzare il ricorso a forme alternative di finanziamento degli interventi di sviluppo.
1 Calcolato sui valori assoluti.
5

Al 31 dicembre 2004 sono stati stipulati 256 APQ, per un valore cumulato nel periodo
1999-2004 di risorse programmate pari a 49,5 € mld, la maggior parte delle quali
sono rappresentate da quelle pubbliche ordinarie. E' significativa, però, la sensibile
crescita dell'incidenza delle risorse private 2 , che ha ormai raggiunto sui valori
cumulati una percentuale prossima a circa il 15%, superando così il contributo delle
risorse comunitarie, e nell'ultimo anno un valore pari a circa il 33% del totale,
prossimo a quello delle risorse ordinarie.
Figura 3: Andamento delle fonti di copertura degli APQ [1999 – 2004; %; € mm]
100% =
6.285 8.765
8.481 7.733 10.488 7.716
3,7% 1,3%
6,1%
9,0%
16,2%
14,4%
15,8%
2,8%
3,1%
32,8%
2,8%
24,2%
18,5%
17,4%
41,8%
27,0%
87,4%
77,9%
65,8%
16,0%
4,2%
49,4%
26,4%
36,0%
1999 2000 2001 2002 2003 2004
Risorse ordinarie dello Stato
Risorse aggiuntive aree sottoutilizzate
Risorse Comunitarie
Risorse Private
Fonte: Elaborazioni Roland Berger su dati Relazione Annuale DPS 2004
Per prevedere l'andamento degli investimenti pubblici nazionali nei prossimi anni sia
dal punto di vista settoriale, sia dal punto di vista geografico è necessario ricorrere ad
una molteplicità di fonti, le più attendibili delle quali sono il Quadro Finanziario Unico
ed il Programma delle Infrastrutture strategiche. Queste due basi informative sono
sensibilmente differenti ed eterogenee, sia per la loro natura sia per gli obiettivi che
perseguono; è, quindi, necessario il loro impiego congiunto al fine di valorizzare la
distribuzione attesa del montante complessivo degli investimenti nazionali a brevemedio
termine.
L'analisi del Quadro Finanziario Unico evidenzia come per i prossimi anni si preveda
un incremento della spesa pubblica in conto capitale. La figura seguente, infatti,
mostra un valore della spesa in conto capitale che cresce in tutti gli anni considerati,
fino ad avvicinarsi alla soglia di circa 60 € mld; il tasso di crescita composto annuo
previsto per il periodo 2005-2008 è pari a circa l'1,9%, con una leggera diminuzione
nel tempo.
2 E' opportuno sottolineare come non siano considerate risorse private quelle provenienti dalle aziende
del Settore Pubblico Allargato.
6

Figura 4: L'andamento della spesa in conto capitale [2005-2008; %; € mld]
CAGR +1,9%
+2,2%
+1,9% +1,7%
55,4 56,6 57,7 58,7
41%
43%
44%
47%
59%
57%
56%
53%
2005 2006 2007 2008
Centro-Nord
Sud
Fonte: Elaborazioni Roland Berger su dati Relazione annuale DPS, 2004
Se si approfondisce l'indagine, allargandola alla dimensione geografica, emerge in
modo evidente il perseguimento da parte del Governo di un riequilibrio dello sviluppo
economico tra le diverse aree del Paese; nei prossimi tre anni, infatti, l'incidenza dei
fondi destinati al Mezzogiorno sul totale crescerà di circa il 5% l'anno.
Il 1° Piano decennale delle Infrastrutture strategiche è stato, invece, definito dal
Governo in accordo con le Regioni ed approvato dal Comitato Interministeriale per la
Programmazione Economica il 21 Dicembre 2001. Gli obiettivi del Programma sono:
• abbattere l’incidenza del costo sostenuto dalle famiglie per la mobilità;
• aumentare la sicurezza in tutte le modalità di trasporto ferroviario, stradale, aereo
e marittimo;
• abbattere i costi del trasporto delle merci per rendere competitivi i prodotti italiani;
• attuare lo sviluppo compatibile, consentendo il recupero di due modalità di
trasporto (ferroviaria e marittima) attualmente sottoutilizzate;
• costruire le condizioni per garantire al Mezzogiorno del Paese un reale e
misurabile processo di rilancio.
Il Programma si concretizza in una declinazione puntuale degli interventi
infrastrutturali ritenuti strategici e di preminente interesse nazionale, da realizzare per
accelerare lo sviluppo del Paese in un'ottica di recupero di competitività dello stesso
verso l'esterno e di riequilibrio socio-economico fra le aree del territorio nazionale.
In particolare, il Programma prevede una significativa concentrazione degli
investimenti al Sud ed un focus ancora più marcato sul settore dei trasporti e della
mobilità in genere. Rispettando un obiettivo di riequilibrio economico e sociale del
Paese, infatti, circa il 42% del valore degli investimenti inseriti nel piano saranno
realizzati nel Mezzogiorno, con il duplice scopo di favorire una crescita economica di
breve periodo strettamente connessa all'indotto che la realizzazione di tali progetti
7

genererà e di creare quelle condizioni di supporto indispensabili per implementare
concretamente uno sviluppo di lungo periodo delle aree interessate dagli interventi, in
un'ottica di riduzione dell'attuale gap infrastrutturale esistente. Relativamente
all'analisi settoriale, è evidente una ancor maggiore concentrazione delle opere
previste nel Programma delle Infrastrutture Strategiche nel settore della mobilità e dei
trasporti; infatti, circa il 95% del valore del costo delle opere pianificate risulta relativo
a tale macro aggregato economico.
Peraltro, l'esistenza di una notevole disparità tra le risorse attualmente disponibili ed il
fabbisogno finanziario complessivo connesso alla realizzazione delle opere inserite
nel Programma sottolinea sia le rilevanti dimensioni complessive del piano, sia la
necessità di reperire risorse addizionali rispetto a quelle oggi disponibili. In effetti,
anche il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ipotizza che una percentuale
importante degli interventi previsti possa essere realizzata con un supporto
finanziario diverso dal bilancio dello Stato 3 .
B. Il mercato italiano del partenariato pubblico-privato
Nell'attuale contesto di riferimento nazionale la diffusione di modelli innovativi di
finanziamento delle infrastrutture risulta essere strategica per la raccolta di risorse
aggiuntive a quelle pubbliche. In particolare, è in crescita il livello di attenzione sulle
possibili modalità di collaborazione fra settore pubblico e privato, soprattutto per la
realizzazione di infrastrutture di pubblica utilità necessarie allo sviluppo del Paese.
Gli elementi chiave delle diverse forme di partenariato pubblico-privato possono
essere così sintetizzate 4 :
• partecipazione del settore privato in tutte le fasi della realizzazione
dell'infrastruttura e dell'erogazione dei relativi servizi;
• ottimizzazione dei costi globali per il settore pubblico (value for money);
• condivisione dei rischi tra settore pubblico e privato, identificando i soggetti più
idonei a sopportarne gli effetti;
• trasparenza e tutela della concorrenza nella gestione delle procedure di gara.
Le forme di collaborazione tra settore pubblico e privato garantiscono significativi
vantaggi nella progettazione e realizzazione di interventi relativi allo sviluppo
infrastrutturale del Paese; tra i principali vantaggi si segnalano:
• incremento del potenziale di dotazione infrastrutturale a parità di risorse pubbliche
impegnate;
• miglioramento dell‘efficacia della fase di programmazione degli interventi;
• miglioramento della qualità complessiva delle infrastrutture realizzate e dei servizi
erogati;
• introduzione di meccanismi che stimolano un‘effettiva concorrenza sui costi di
realizzazione e gestione delle infrastrutture.
3 Sul punto si veda, in particolare, Corte dei Conti (2005), Indagine sullo stato di attuazione della Legge
Obiettivo in materia di infrastrutture ed insediamenti strategici.
4 Rielaborazione da classificazione dell'Unità tecnica Finanza di Progetto.
8

Il nostro Paese presenta un mercato del partenariato pubblico-privato tra i più
sviluppati in Europa, sia in termini di numerosità di progetti avviati, sia in termini di
valore economico complessivo di tali interventi. Ciò rappresenta la sintesi delle
elaborazioni effettuate sulla base dati della fonte più autorevole per il
dimensionamento di tale mercato, rappresentata dall'Osservatorio nazionale sul
Project Financing 5 . Quest'ultimo monitora l'insieme degli avvisi di ricerca dei
promotori e dei bandi di gara pubblicati dalle diverse stazioni appaltanti italiane; in
tale banca dati vengono, quindi, inclusi tutti gli avvisi di gara relativi a lavori pubblici,
inclusi quelli con importo non segnalato. L'orizzonte temporale di riferimento è limitato,
in quanto la copertura della base dei dati parte dal 2002; per tale motivo, non è
possibile individuare trend di mercato di lungo periodo, anche per la variabilità delle
analisi dovuta all'avvio di progetti infrastrutturali, come quelli di trasporto,
caratterizzati da importi unitari elevati.
Nel 2003 il mercato del partenariato pubblico-privato italiano è stato pari a circa il
17% del mercato italiano delle opere pubbliche e si è caratterizzato per un importo
medio per intervento molto elevato. A fronte di un totale di appalti pubblici di 37.980 €
mm nel 2003, infatti, 31.521 € mm saranno finanziati interamente dalla Pubblica
Amministrazione e 6.459 € mm attraverso contratti PPP 6 : è bene specificare che
questi ultimi non rappresentano l'ammontare dei capitali privati investiti, ma contratti
nei quali si è registrato un intervento, che potrebbe essere stato più o meno
consistente, diverso da quello pubblico. Complessivamente, nell'anno l’importo medio
degli appalti pubblici è stato di 1,08 € mm, mentre quello dei contratti PPP è stato
pari a 10,75 € mm.
Il numero di interventi realizzati in partenariato pubblico-privato è cresciuto in
entrambi gli ultimi due anni. Analizzando, invece, il valore di tale mercato si nota un
forte incremento tra il 2002 e il 2003 (+ 285%), controbilanciato da una inversione di
tendenza intercorsa nell'anno seguente (- 16%). Nel complesso il tasso di crescita
medio composto annuo teorico è stato pari all’80%, ma la forte variabilità osservata è
influenzata dalla concessione di costruzione e gestione dell’autostrada Asti-Cuneo,
del valore di 1,8 € mld messa a gara nel luglio del 2003 7 .
Con riferimento alla distribuzione geografica delle forme di partenariato pubblicoprivato,
si segnala come l’incidenza del PPP sul totale degli appalti pubblici sia
leggermente più elevata al Sud (20%), rispetto al resto del Paese.
5 L’Osservatorio nazionale sul Project Financing è promosso dal Ministero dell'Economia, dall’Unità
tecnica Finanza di Progetto del CIPE, da Unioncamere e dalla Camera di Commercio di Roma ed è
realizzato da Ambiente e Territorio, in collaborazione con CRESME e Tecnocons.
6 Sono esclusi gli avvisi gli avvisi di ricerca del promotore.
7 Si sottolinea come sia sufficiente che anche una sola grande opera venga realizzata ricorrendo ad una
forma di PPP affinché si ottenga una elevata variabilità dei risultati annuali.
9

Figura 5: Il mercato degli appalti pubblici in Italia – Avvisi di gara 1) per area geografica
[2003; € mm]
Nord Centro Sud e isole
Totale 16.554
Totale 6.451 Totale 14.111
PPP 2)
2.979
18%
PPP 2)
639
10%
20%
PPP 2)
2.842
Investimenti
pubblici
13.575
82%
Investimenti
pubblici
5.812
90%
Investimenti
pubblici
11.269
80%
1) Compresi gli avvisi con importo non segnalato
2) Esclusi gli avvisi di ricerca del promotore
Fonte: Elaborazioni Roland Berger su dati Osservatorio nazionale Project Financing
A livello settoriale, le aree che concentrano la quota maggiore di iniziative di
partenariato pubblico-privato sono quelle dei trasporti e delle utilities, il quale include i
settori dell'acqua, del gas, dell'energia elettrica e delle telecomunicazioni.
Figura 6: Distribuzione del mercato del PPP in Italia per settore [2002-2003; %; € mm]
100% = 1.678 100% = 6.459
18%
5%
9%
12%
13%
3%
3%
3%
18%
Altro
Riqualificazione urbana
Impianti sportivi
Parcheggi
Sanità
26%
28%
Utilities
28%
32%
Trasporti
2%
2002 2003
Fonte: Elaborazioni Roland Berger su dati Osservatorio nazionale Project Financing
E’ opportuno ricordare ancora che l’aumento consistente del settore dei trasporti è
stato indubbiamente favorito dal contratto relativo all’autostrada Asti-Cuneo. Il settore
delle utilities ha, invece, mantenuto un'incidenza percentuale pari al 28%, mentre tutti
gli altri settori sono diminuiti in senso relativo; tra di essi, si segnalano la Sanità,
scesa dal 26% del 2002 al 18% del 2003, ed i parcheggi. Quest'ultimo, in particolare,
10

è tra i maggiori 5 settori quello che presenta la più alta incidenza del partenariato
pubblico-privato sul totale degli appalti pubblici, ma è caratterizzato
comprensibilmente da valori unitari delle opere contenuti; per questo motivo, essendo,
tra il 2002 e il 2003, il mercato PPP cresciuto considerevolmente, la sua quota
relativa si è sensibilmente ridotta (dal 12 al 3%). Come si può osservare nella
seguente figura, ben il 69% del valore dei progetti infrastrutturali relativi a parcheggi è
stato avviato nel 2003 tramite partenariato pubblico-privato; gli altri settori nei quali
l’incidenza del PPP è significativa sono quelli delle utilities e della Sanità.
Figura 7: Il mercato degli appalti pubblici in Italia – Avvisi di gara 1) per settore di
destinazione [2003; € mm]
Incidenza % PPP su totale
degli appalti pubblici
Trasporti 2.036
15.857
13 %
Utilities
1.836
5.574
33 %
Sanità
1.137
4.476
25 %
Impianti sportivi
225
1.250
18 %
Parcheggi
173
252
69 %
PPP 2) Investimenti pubblici
Incidenza media PPP 2)
sul totale appalti pubblici
1) Compresi gli avvisi con importo non segnalato
17%
2) Esclusi gli avvisi di ricerca del promotore
Fonte: Elaborazioni Roland Berger su dati Osservatorio nazionale Project Financing
Con riferimento alle modalità utilizzabili per attivare le collaborazioni tra pubblico e
privato, sono stati individuati sette possibili modelli di PPP per il finanziamento delle
infrastrutture. Tali modelli sono:
1. Project Finance ex. Art. 37bis e seguenti Legge 109/94;
2. Concessione di costruzione e gestione;
3. Altre concessioni di gestione;
4. Società mista pubblico-privato;
5. Società di trasformazione urbana;
6. Sponsor pubblico;
7. Leasing immobiliare.
La disciplina del Project Finance è stata introdotta nel sistema italiano dalla Legge
415/1998, che ha aggiunto dopo l’art. 37 della Legge 109/1994 gli articoli da 37bis a
37nonies. Essa ha lo scopo di favorire il ricorso alla particolare forma di realizzazione
di lavori pubblici denominata Concessione di costruzione e gestione, quale strumento
attraverso cui convogliare capitali privati nella realizzazione di infrastrutture. Il Project
Finance, quindi, può essere identificato come una species della Concessione di
11

costruzione e gestione; la differenza di fondo tra i due modelli si concretizza, oltre
che nel diverso procedimento di individuazione del concessionario, soprattutto
nell’iniziativa dell'intervento infrastrutturale, che in questo caso è delegata agli
operatori privati. Sono, infatti, questi ultimi coloro che presentano le proprie proposte
relative alla realizzazione di infrastrutture inserite nella programmazione triennale o
negli strumenti di programmazione formalmente approvati dall’amministrazione
concedente sulla base della normativa vigente. I settori di prevalente applicazione del
Project Finance sono quelli della Sanità, dei trasporti, dei parcheggi, degli impianti
sportivi e dei cimiteri.
La Concessione di costruzione e gestione è regolamentata all'interno della Legge
quadro in materia di lavori pubblici; secondo tale modello, la Pubblica
Amministrazione affida ad un altro soggetto la costruzione di un’infrastruttura
funzionale alla gestione di un pubblico servizio. Il concessionario consegue come
controprestazione i proventi derivanti dalla gestione, che sono strumentali alla
copertura dei costi di realizzazione dell'infrastruttura e di gestione ed alla
remunerazione dell’attività svolta; in alcuni casi la Pubblica Amministrazione
partecipa finanziariamente all’operazione per garantire il raggiungimento
dell'equilibrio economico-finanziario. Nel 2003 i settori che hanno concentrato la
maggior parte dei finanziamenti attivati con il modello della Concessione di
costruzione e gestione sono i trasporti, la Sanità, gli impianti sportivi, le utilities, i
parcheggi e l'ambiente e rifiuti.
Le altre concessioni di gestione sono relative all'erogazione di servizi pubblici
attraverso infrastrutture già esistenti (ad esempio, reti e impianti idrici, gas,
illuminazione pubblica, illuminazione votiva, etc.); in questi casi la componente
afferente alla realizzazione dell'infrastruttura è correlata alla gestione, in quanto
limitata alla manutenzione e all'ammodernamento di opere esistenti. Tra i settori di
prevalente applicazione si segnalano quelli delle utilities, degli impianti sportivi, della
Sanità e dei cimiteri.
Le società miste sono state introdotte nell’ordinamento nazionale dall’art. 22 della
Legge 142/1990, nell’ambito delle diverse modalità tipizzate di gestione dei servizi
pubblici locali; la disciplina è stata successivamente modificata più volte: le attuali
disposizioni di riferimento sono gli artt. 113 e 116 del D.lgs. 267/2000, così come
modificati dal D.L. 269/2003, convertito nella Legge 326/2003. I settori di prevalente
applicazione sono quelli delle utilities, dei porti e dell'ambiente e rifiuti; i principi
chiave di questo modello di PPP, invece, sono così sintetizzabili:
• definizione del progetto da parte dell’ente pubblico promotore;
• individuazione del socio privato attraverso una gara ad evidenza pubblica;
• costituzione di una società a capitale misto pubblico-privato;
• regolamentazione dei rapporti tra attori pubblici e privati nello Statuto sociale e/o
in altri contratti parasociali;
• realizzazione delle infrastrutture da parte della società mista.
12

Le società di trasformazione urbana (STU) si differenziano dalle altre società miste
pubblico-privato sostanzialmente per il vincolo dell’oggetto sociale; esse sono state
introdotte dalla Legge 127/1997, la cui disposizione è stata integralmente recepita
nell’art. 120 del D.lgs 267/2000, successivamente modificato dall’art. 44 della Legge
166/2002. Le principali caratteristiche differenziali delle STU rispetto alle altre società
miste si concretizzano nel fatto che esse:
• possono essere costituite dalle città metropolitane e dai Comuni, eventualmente
con la partecipazione della Provincia e della Regione;
• perseguono come oggetto sociale esclusivo la progettazione e realizzazione degli
interventi di trasformazione urbana in attuazione degli strumenti urbanistici
vigenti;
• intervengono su aree territoriali individuate con delibera del Consiglio comunale;
• provvedono alla preventiva acquisizione delle aree di trasformazione urbana e
alla trasformazione e commercializzazione delle stesse;
• possono acquisire le aree di trasformazione urbana con le seguenti modalità
alternative:
o acquisizione consensuale;
o esproprio;
o a titolo di concessione da ente pubblico.
La sponsorizzazione pubblica trova fondamento normativo, a livello nazionale, nell’art.
43 della Legge 449/1997 e nell’art. 30 della Legge 488/1999, che prevedono che i
Comuni, le Province e gli altri Enti Locali, al fine di favorire una migliore qualità dei
servizi prestati, possano stipulare contratti di sponsorizzazione ed accordi di
collaborazione, nonché convenzioni con soggetti pubblici o privati diretti a fornire
consulenze o servizi aggiuntivi. Tale modello trova applicazione, in particolare, nei
settori degli impianti sportivi e dei beni culturali. Il partner privato, individuato tramite
gara ad evidenza pubblica, e l’ente pubblico stipulano il contratto di sponsorizzazione,
che deve necessariamente perseguire finalità di pubblico interesse pena la nullità e
nel quale devono essere stabiliti:
• il diritto dello sponsor all’utilizzazione dello spazio pubblicitario;
• gli obblighi a carico dello sponsor;
• le clausole di tutela rispetto alle eventuali inadempienze;
• la durata.
Il leasing immobiliare è un contratto atipico al quale si applicano le norme di parte
generale del contratto contenute nel codice civile. La legge definisce tale contratto
nell’art. 17 comma 2 della Legge 183/1976, che prevede che le operazioni di
locazione finanziaria sono quelle operazioni di locazioni di beni mobili e immobili,
acquistati o fatti costruire dal locatore su scelta ed indicazione del conduttore, che se
ne assume tutti i rischi, e con facoltà di quest’ultimo di divenire proprietario dei beni
locati al termine della locazione, dietro versamento di un prezzo stabilito. Si segnala
come esistano alcuni casi di progetti infrastrutturali in corso di realizzazione con tale
modello, in particolare nel settore della Sanità. I principi chiave del modello di
funzionamento sono i seguenti:
• definizione del progetto da parte dell’ente pubblico;
• individuazione dell'operatore privato attraverso una gara ad evidenza pubblica;
13

• stipula del contratto di leasing che regola i rapporti tra ente pubblico e partner
privato;
• realizzazione dell‘infrastruttura da parte del partner privato (con eventuale
supporto di altri operatori specializzati).
Se si analizza la distribuzione del mercato PPP per modello impiegato, attraverso il
monitoraggio dei bandi di gara pubblicati nel corso degli ultimi anni, si nota come le
Altre concessioni di gestione siano la forma di partenariato in maggiore espansione,
divenendo quella adottata maggiormente nel 2004; tra le altre forme di PPP
presentano una significativa incidenza le Concessioni di costruzione e gestione ed il
Project Finance. Si sottolinea come le Altre concessioni di gestione siano di solito
utilizzate per l’affidamento in concessione della gestione dei servizi pubblici; la
crescita di questo modello è dovuta, principalmente, alla riorganizzazione dei servizi
pubblici locali che è in corso da qualche anno. Al riguardo, si sottolinea come gli
elevati valori di tale modello siano significativamente influenzati dall'emissione dei
bandi di gara per l'assegnazione delle concessioni di gestione del servizio idrico
integrato in diversi Ambiti Territoriali Ottimali siciliani (in particolare Palermo, Messina
e Trapani), le quali, però, non sono ancora state assegnate.
Figura 8: Distribuzione del mercato del PPP 1) in Italia per modello [2002-2004; %; € mm]
100% = 1.678 100% = 6.459 100% = 5.453
1%
14%
9% 12%
22%
31%
44%
51%
54%
24%
18% 21%
2002 2003 2004
Project Finance
Concessione di
costruzione e gestione
Altre concessioni
di gestione
Altri modelli
1) Esclusi gli avvisi di ricerca del promotore
Fonte: Elaborazioni Roland Berger su dati Osservatorio nazionale Project Financing
Osservando più in dettaglio la distribuzione dei principali progetti di partenariato
pubblico-privato 8 in corso di realizzazione nel nostro Paese, mediante l'analisi dei
principali progetti aggiudicati negli ultimi anni, si nota come il modello del Project
Finance sia il preferito per le infrastrutture con un importo medio di riferimento più
elevato.
8 Si è qui impiegata come principale fonte informativa l'Osservatorio Nazionale sul Project Financing.
14

Figura 9: Casi in corso di realizzazione: matrice modello – settore
Project Finance
Concessione di costruzione
e gestione
Concessioni di gestione
Altri modelli
Cimiteri
Brebemi
Tranvia
FIrenze
Illuminazione
votiva Milano
Trasporti
Autostrada
Asti-Cuneo
Parcheggi
Utilities
Riqualificazione
urbana
Sanità
Impianti sportivi
Bari
Impianti
depurazione
(NA)
Osp. Mestre
Castelfranco e
Montebelluno
Ospedale
Legnano
Ospedale
Cagliari
Ospedale
Bolzano
Sede Comunale
(BO)
Ospedale
Felettino (SP)
RSA
(Modena)
Servizio
Idrico (CE)
Illuminazione
(PA)
Casa di
Riposo di
Forlì
RSA Bresso
(MI)
Acquedotto
FIora
(Toscana)
STU
STU
Nuova
ACER
Piazza
(BO)
(BS)
STU
Unieco
(BS)
Leasing
S.Bonifacio
(VE)
Sponsor
Palasport
Ascoli
Piceno
Valore investimento 1.000 € mm
Con il modello del Project Finance, infatti, sono in corso di realizzazione alcuni dei
maggiori interventi infrastrutturali di trasporto (Brebemi e Tranvia di Firenze), oltre ai
progetti nel settore Sanità con i più significativi volumi di investimenti (Ospedali di
Mestre, di Legnano e di Castelfranco Veneto e di Montebelluna). È, inoltre, opportuno
sottolineare la realizzazione di un importante progetto di trasporto, quale l'autostrada
Asti-Cuneo, con il modello della Concessione di costruzione e gestione, nonché lo
svolgimento, attraverso una Società mista, del più importante intervento
infrastrutturale del settore Utilities (Acquedotto del Fiora in Toscana).
C. Il contesto internazionale del partenariato pubblico-privato
Lo sviluppo dei progetti di partenariato pubblico-privato in Italia segue un andamento
diffuso in Europa e nel resto del mondo; negli ultimi anni, infatti, numerosi Stati
europei hanno cercato delle possibili soluzioni, alternative alle risorse ordinarie
pubbliche, per il finanziamento delle infrastrutture, rendendo il mercato continentale
del PPP largamente maggioritario su scala globale. In particolare, nel 2000 il valore
totale dei contratti conclusi con modelli di PPP ammontava, a livello mondiale, a 15,8
$ mld, dei quali 9,2 $ mld erano stati stipulati nel Regno Unito (58,3%); il resto
d’Europa contribuiva per 4,3 $ mld (27,2%), portando così la quota totale dell’Europa
all'85,5%. Successivamente, il mercato totale si è sviluppato sensibilmente fino a
raggiungere il valore di 40,8 $ mld nel 2003; in tale contesto di elevata crescita, la
quota europea è rimasta sostanzialmente invariata, mantenendosi sopra l’85%. In
particolare, i contratti conclusi nel Regno Unito hanno avuto un valore capitale di 27 $
mld, pari al 66,3%, mentre quelli stipulati nel resto d’Europa ammontavano a 8 $ mld,
equivalenti al 19,6% del totale mondiale.
15

Figura 10: Valore capitale dei contratti conclusi [$ mld]
2000
2003
Totale: 15,8 $ mld
Totale: 40,8 $ mld
America 1,3 $ mld
America 2,5 $ mld
Asia 1,0 $ mld
6,3%
8,2%
Asia 3,3 $ mld
8,0%
6,1%
Europa
(escluso UK)
4,3 $ mld
27,2%
58,3%
UK
9,2 $ mld
Europa
(escluso UK)
8,0 $ mld
19,6%
66,3%
UK
27,0 $ mld
Totale Europa:
85,5%
Totale Europa:
85,9%
Fonte: Dealogic
Le attuali dimensioni del mercato del partenariato pubblico-privato unitamente al
livello di legislazione nazionale possono essere impiegati quali parametri per definire,
almeno a livello qualitativo, il posizionamento dei diversi Paesi europei relativamente
allo sviluppo di modelli innovativi di finanziamento delle infrastrutture. Tale esercizio è
rappresentato nella seguente figura, in cui è illustrata la distribuzione dei principali
Stati europei calcolata in funzione dell’ampiezza del relativo mercato PPP (in valore
pro-capite, per avere un dato normalizzato) e del livello di evoluzione
legislativa/istituzionale (a livello qualitativo).
16

Figura 11: Indice di correlazione tra livello di legislazione vigente e ampiezza del
mercato PPP
Livello di
evoluzione
legislativa/
istituzionale
UK
PT I IE
NL
F
E
D
B
Fonte: Elaborazioni Roland Berger
Ampiezza del mercato
(valore procapite dei
contratti PPP)
In generale, è possibile osservare una posizione avanzata di un ristretto numero di
Paesi, tra cui in particolare il Regno Unito, che rappresenta lo Stato in cui il PPP ha
una diffusione maggiore per l'esistenza di un mercato di dimensioni significative e di
un favorevole contesto legislativo/istituzionale di riferimento; Italia, Portogallo e
Irlanda, invece, mostrano uno sviluppo maggiore rispetto a Francia, Spagna e
Olanda. Come si nota nella figura successiva, infatti, in Francia e Spagna non è
ancora pienamente operativa un’Unità centrale responsabile del coordinamento delle
attività nazionali di partenariato pubblico-privato. In altri Paesi, come Regno Unito,
Portogallo, Irlanda e Italia, invece, il livello legislativo è attualmente molto avanzato.
17

Figura 12: Sintesi del livello di sviluppo legislativo del mercato del PPP in Europa
Stati membri
Unità
PPP
Legislazione
PPP
Nuovi stati
membri
Unità
PPP
Legislazione
PPP
Stati futuri
membri
Unità
PPP
Legislazione
PPP
Austria
Belgio
Danimarca
Finlandia
Francia
Germania
Grecia
Irlanda
Italia
Lussemburgo
Paesi Bassi
Portogallo
Regno Unito
Spagna
Svezia
Cipro
Rep. Ceca
Estonia
Ungheria
Lettonia
Lituania
Malta
Polonia
Slovacchia
Slovenia
Bulgaria
Romania
Turchia
Unità PPP assente/proposta
Unità PPP esistente ma non operativa o operativa solo a livello regionale
Unità PPP esistente e operativa
Fonte: Elaborazioni Roland Berger su dati PriceWaterhouseCooper
Legislazione PPP assente/proposta
Legislazione PPP esistente ma a livello iniziale o regionale
Legislazione PPP esistente e operativa
Lo sviluppo settoriale del partenariato pubblico-privato è anch’esso molto
differenziato e vede il Regno Unito e il Portogallo all’avanguardia rispetto alla media
europea.
Figura 13: Matrice Paese-settore
Settori
Paesi
Austria
Belgio
Danimarca
Finlandia
Francia
Germania
Grecia
Irlanda
Italia
Lussemburgo
Olanda
Portogallo
Regno Unito
Spagna
Svezia
Cipro
Rep. Ceca
Estonia
Ungheria
Lettonia
Lituania
Malta
Polonia
Slovacchia
Slovenia
Bulgaria
Romania
Turchia
Strade
Ferrovie
Difesa
Sanità
Istruzione
Carceri
Edilizia sociale
Risorse idriche
Ambiente e rifiuti
Fonte: Elaborazioni Roland Berger su dati BEI
Nel Regno Unito tutti i settori hanno visto un coinvolgimento dei privati nella
realizzazione delle infrastrutture; esperienze di PPP sono state realizzate con
successo sia nei settori tradizionali, come le strade e le ferrovie, sia in quelli più
innovativi, come la Sanità, le carceri, l’educazione. Anche il Portogallo, seguendo il
modello britannico, ha utilizzato il partenariato pubblico-privato in quasi tutti i settori, a
18

parte quelli nei quali nemmeno lo Stato investe molte risorse (es.: la Difesa). A livello
aggregato si può, quindi, concludere che quasi tutti i Paesi hanno esperienze di
collaborazione con attori privati nei settori dei trasporti (in particolare, strade e
ferrovie) e che, pertanto, ciò che rende un Paese più evoluto degli altri è l’utilizzo del
partenariato negli altri settori. In questa ottica, i Paesi che devono essere ritenuti
all’avanguardia sono, nel complesso, il Regno Unito, il Portogallo, l’Irlanda e l’Italia.
I modelli di partenariato pubblico-privato osservati nel contesto europeo sono
numerosi e differenziati. Oltre alle differenze tecnico-operative, spesso a livello
continentale esistono piccole difformità legislative riguardanti il processo di
assegnazione del contratto oppure le norme relative alla creazione delle società di
progetto. Un’analisi comparata tra i vari Paesi consente di aggregare i modelli di
partenariato pubblico-privato europei in cinque insiemi.
Figura 14: Matrice Paese - modello di partenariato pubblico-privato
Concessione
DBFO (Design,
Build, Finance,
Operate)
BOO (Build,
Operate, Own)
Regno Unito Germania Francia Spagna Irlanda Portogallo
• Autostrade
• Autostrade
• Strade
• Autostrade
• Autostrade
• Ferrovie
• Utilities
• Ferrovie
nazionali
• Metropolitane
urbane
• Sanità
• Carceri
• Strade/Autostrade
• Edilizia sociale
• Autostrade
• Istruzione
regionali
•Scuola
• Autostrade
• Carceri
• Sanità
•Sanità
• Istruzione
• Tempo libero
• Autostrade
• Ferrovie
• Metropolitane
urbane
• Strade/Autostrade
• Sanità
BBO (Buy, Build,
Operate)
Joint Ventures
• Edilizia sociale
• Sanità (LIFT)
• Scuola (BSF)
• Risorse idriche
• Ambiente e
rifiuti
Fonte: Elaborazioni Roland Berger su fonti varie
Le cinque classi presentate nella precedente figura individuano i modelli di PPP
maggiormente diffusi in Europa; in particolare, si segnalano:
• la concessione, che rappresenta il modello più utilizzato in assoluto e che si
concretizza in un contratto in base al quale il privato realizza l'opera pubblica,
ottiene una remunerazione attraverso le tariffe pagate dagli utenti e, al termine
del rapporto contrattuale, restituisce il possesso dell'infrastruttura alla Pubblica
Amministrazione;
• il DBFO, che prevede che la progettazione (Design), la costruzione (Build), il
reperimento dei finanziamenti (Finance) e la gestione (Operate) dell'infrastruttura
siano a carico del privato contro il pagamento di un canone da parte della PA, alla
quale viene restituita la disponibilità dell'infrastruttura al termine del contratto;
• i modelli BOO e BBO, che costituiscono due varianti del DBFO: il BOO (Build,
Operate, Own) non prevede alla scadenza del contratto la restituzione della
proprietà dell'infrastruttura allo Stato, mentre il BBO (Buy, Build, Operate) si fonda
19

sull'acquisto di strutture esistenti da parte del privato in luogo della progettazione
e costruzione;
• le Joint Ventures, che sono società di capitali a partecipazione mista pubblicoprivata,
impiegate soprattutto nel Regno Unito nei settori della Sanità (modello
LIFT) e dell’educazione (modello BSF) per contratti di valore non elevato (inferiori
a 20 £ mm).
Nel complesso, il Regno Unito rappresenta il Paese in cui il partenariato pubblicoprivato
si è sviluppato maggiormente sia in termini di ampiezza del mercato di
riferimento, sia in termini di numerosità e differenziazione dei modelli impiegati; in tale
contesto e tenendo comunque in considerazione le differenti caratteristiche sociali e
normative, l'analisi dell'esperienza britannica permette di individuare importanti
lesson learned per l'Italia. Innanzitutto, è opportuno sottolineare come l’introduzione e
la diffusione dei modelli di PPP nel Regno Unito, oltre a garantire negli ultimi anni il
reperimento di un rilevante volume di risorse economiche addizionali a quelle
pubbliche, abbia generato un differimento delle uscite di cassa per la realizzazione di
infrastrutture (con un potenziale incremento futuro della spesa pubblica corrente),
nonché un significativo sviluppo in alcuni settori economici di mercati gestiti da
operatori privati (es: settore idrico).
In generale, i modelli della PFI e delle Joint Ventures si sono rivelati efficienti ed
efficaci perché hanno consentito di realizzare infrastrutture nei tempi e nei costi
previsti, con una allocazione del rischio di impresa agli operatori privati, e di gestirle
garantendo il rispetto di adeguati livelli di servizio. Il successo del modello britannico
è stato, inoltre, favorito dall'esistenza di forti meccanismi di coordinamento tra centro
e periferia (si fa riferimento al Program Review Group e ai PFI credits), che
favoriscono sia le attività di pianificazione degli interventi, sia un proattivo
coinvolgimento del territorio. Altro fattore critico di successo dell'esperienza del
Regno Unito è rappresentato dalla documentazione impiegata per la definizione dei
progetti PPP (contratti, bandi di gara, etc.), la quale è stata nel tempo fortemente
standardizzata e resa facilmente accessibile a tutti gli attori coinvolti. Infine, un ultimo
elemento di supporto allo sviluppo del mercato PPP locale è rappresentato da
un’agenzia mista (Partnership UK), che svolge con successo, attraverso la sua
attività di holding di partecipazione, la funzione di intermediario tra l’interesse delle
autorità pubbliche e degli attori privati.
D. L‘evoluzione dei modelli: priorità di intervento ed innovazioni proposte
Le indicazioni provenienti dall'analisi delle esperienze internazionali sono state
valorizzate anche per prevedere la possibile evoluzione dei modelli di PPP nel nostro
Paese; più in particolare, la metodologia adottata per la definizione delle proposte di
intervento per consentire la piena realizzazione delle collaborazioni tra enti pubblici
ed operatori privati in Italia si articola logicamente attraverso due direttrici:
• da un lato, sono stati effettuati alcuni approfondimenti sui settori prioritari di
intervento, con l'obiettivo di individuare quelle raccomandazioni che favoriscano
20

la creazione e lo sviluppo del mercato di riferimento, nonché l'incremento del
livello di competitività e della qualità dei servizi erogati agli utenti finali;
• dall'altro, è stato analizzato l'attuale mercato PPP, al fine di definire quegli
interventi tecnico-operativi e normativi che consentano di incrementare l'impiego
dei modelli di partenariato per la realizzazione delle infrastrutture e di favorire
l'ingresso di operatori privati nazionali ed esteri nel mercato italiano.
Si presenta, quindi, dapprima la sintesi di un'analisi volta ad individuare i settori
economici nei quali, prevedibilmente, si concentreranno i maggiori volumi di risorse
finanziarie pubbliche, al fine di effettuare successivamente ulteriori approfondimenti
per capire con quali modelli di partenariato pubblico-privato sarà possibile fare leva
per coinvolgere attori privati nella realizzazione delle relative infrastrutture. Con
riferimento all'oggetto dell'analisi, si segnala come siano stati selezionati sia i
maggiori settori economici, in termini di contributo alla formazione del PIL, sia alcuni
settori di minori dimensioni, ma caratterizzati dal fatto che presentano un significativo
potenziale di sviluppo di forme di partenariato pubblico-privato nel nostro Paese. Di
seguito si riporta l'intero elenco dei settori esaminati:
• strade e autostrade;
• ferrovie;
• aeroporti;
• porti;
• risorse idriche;
• gas;
• energia elettrica;
• ambiente e rifiuti;
• telecomunicazioni;
• istruzione;
• Sanità;
• musei;
• impianti sportivi;
• parcheggi;
• carceri.
Per la definizione dei settori prioritari di intervento sono stati impiegati quattro
parametri di riferimento, di seguito sintetizzati e presentati:
• gap infrastrutturale nazionale rispetto agli altri Paesi europei;
• gap infrastrutturale dell'area meridionale rispetto al resto del territorio nazionale;
• valore degli investimenti pubblici effettuati negli ultimi anni;
• effetto leva sul Prodotto Interno Lordo nazionale.
Il primo parametro impiegato è stata la verifica dell'esistenza di un gap infrastrutturale
di tipo fisico dell'Italia rispetto agli altri Paesi europei; in particolare, sono stati
individuati degli indicatori puntuali che consentono di effettuare un confronto sulla
dotazione infrastrutturale oppure sulla qualità dei servizi erogati tra il nostro Paese e
le nazioni simili per contesto. Relativamente al riferimento geografico, si sottolinea
come sia stato usato come principale benchmark il valore calcolato come media
ponderata dei dati registrati per i Paesi aderenti all'Unione Europea. In alcuni casi,
21

per favorire una comparazione più significativa il campione di riferimento è stato
ristretto a quelle nazioni (soprattutto Germania, Francia, Regno Unito e Spagna), che
presentano le caratteristiche economiche e demografiche più vicine a quelle del
nostro Paese. In altri casi, infine, è stato impiegato un benchmark allargato agli Stati
dell'intera area OCSE.
Il secondo parametro impiegato per l'individuazione dei settori prioritari di intervento è
stato il confronto della dotazione infrastrutturale del Mezzogiorno con quella delle
altre macro-aree geografiche del Paese; ciò è avvenuto ricorrendo ad un insieme
vasto ed eterogeneo di fonti informative primarie. In generale, tra le fonti adottate più
frequentemente si segnalano la Banca Dati di Indicatori Regionali per la valutazione
delle politiche di sviluppo (gestita dall'ISTAT, in collaborazione con il Dipartimento per
le Politiche di Sviluppo e Coesione del Ministero dell'Economia e delle Finanze),
l'ISTAT, l'atlante delle infrastrutture del CNEL ed il Conto Nazionale dei Trasporti.
Il terzo parametro adottato per individuare i settori infrastrutturali ad elevata priorità di
intervento è stato il valore degli investimenti pubblici nazionali effettuati negli ultimi
anni; tale dato è stato, infatti, impiegato quale proxy per prevedere, in assenza di
radicali cambiamenti nella politica degli investimenti pubblici a breve, quali aree
infrastrutturali concentreranno in futuro il maggior volume di risorse finanziarie
stanziate dagli enti pubblici. In particolare, la fonte informativa di partenza è
rappresentata dai Conti Pubblici Territoriali, pubblicati dal Ministero dell'Economia e
delle Finanze; su tale base dati è stata effettuata un'analisi dinamica, al fine di
depurare i risultati da eventuali fenomeni annuali particolari, che avrebbero potuto
generare un effetto distorsivo sulle conclusioni. Inoltre, per integrare le evidenze
ricavate dall'indagine sui Conti Pubblici Territoriali, sono state usate due ulteriori fonti
informative: i già citati Programma delle Infrastrutture Strategiche e Accordi di
Programma Quadro.
Infine, il quarto parametro impiegato è stato il potenziale dell'impatto che la
realizzazione di un'infrastruttura in un determinato settore può generare sulla crescita
dell'economia del Paese, con la creazione di effetti indotti quali, ad esempio, la
mobilità di persone e merci, l'innovazione di prodotto/processo e lo sviluppo del
turismo. E' opportuno sottolineare come quest'indagine, non esistendo un riferimento
condiviso in letteratura economica, sia stata svolta a livello prettamente qualitativo.
I risultati delle analisi svolte sono sinteticamente presentati nella seguente figura.
22

Figura 15: Analisi dei settori prioritari di intervento
Settore/
Infrastruttura
1
Gap
Italia Vs.
Europa
2
Gap
Sud Vs.
Centro-Nord
3
Valore
investimenti
pubblici
4
Effetto
leva sul PIL
Giudizio complessivo
su priorità di
intervento
Strade e autostrade
Ferrovie
Settore idrico
Sanità
Istruzione
Ambiente e rifiuti
Aeroporti
Elettrodotti
Porti
Telecomunicazioni
Gasdotti
Impianti sportivi
Musei
Parcheggi
Carceri
Settori prioritari
Alta Priorità
Fonte: Elaborazioni Roland Berger su fonti varie
Bassa Priorità
I quattro parametri precedentemente descritti sono stati mediati, con peso di
ponderazione pari a uno, per individuare un giudizio complessivo di priorità di
intervento. Dall'insieme dei 15 settori esaminati sono stati così individuati 6 settori
prioritari, che sono: autostrade 9 , ferrovie, risorse idriche, Sanità, istruzione, ambiente
e rifiuti. Per questi settori sono stati individuati i modelli di partenariato pubblicoprivato
ritenuti ideali, sviluppabili con alcuni interventi migliorativi.
In particolare, per il settore autostradale, si ritiene che i modelli di PPP preferibili
siano il Project Finance, la Concessione di costruzione e gestione e la società mista.
Al fine di sviluppare al meglio tali modelli si suggerisce innanzitutto di far leva per le
autostrade ad alto traffico sul modello della Concessione di costruzione e gestione,
che garantisce un buon livello di concorrenzialità. Inoltre, nei casi in cui i ricavi attesi
dell'applicazione delle tariffe agli utenti non fossero sufficienti a garantire l'equilibrio
economico-finanziario si potrebbe prevedere l'erogazione al concessionario di un
contributo pubblico in conto gestione, da definire in sede di gara per l'aggiudicazione
della Concessione, e da legare all’effettivo volume di traffico transitato sull’autostrada,
generando così una compartecipazione dei rischi tra i vari attori dell'operazione.
9 Rappresenta l'insieme più significativo ai fini della presente ricerca del settore Strade e autostrade, in
quanto caratterizzato da un maggiore divario di dotazione infrastrutturale dell'Italia rispetto agli altri
Paesi europei e delle Regioni meridionali rispetto a quelle del Centro-Nord.
23

Infine, per velocizzare la tempistica di realizzazione delle opere si potrebbe valutare
l’opportunità di estendere le procedure della Legge Obiettivo a tutte le autostrade.
Relativamente ad altri modelli di partenariato pubblico-privato impiegabili per la
realizzazione di autostrade in Italia, si raccomanda la possibile introduzione dello
schema della concessione con pedaggio ombra: tale modello potrebbe, infatti, essere
impiegato per la realizzazione di autostrade di pubblica utilità ma con bassi livelli di
traffico previsti, tali da non consentire il raggiungimento di un equilibrio economicofinanziario
attraverso l'applicazione delle tariffe agli utenti.
Il modello della concessione con pedaggio ombra potrebbe essere sperimentato
anche per il settore stradale; in particolare, su alcune tratte della rete italiana
caratterizzate da un elevato livello di traffico e dalla necessità di interventi futuri di
ammodernamento/ampliamento si potrebbe valutare l'opportunità di affidare ad un
operatore privato la gestione dell'infrastruttura in cambio un canone periodico
corrisposto dall'ente pubblico in funzione del volume di traffico effettivo, della fase di
vita del progetto e del livello di servizio verificato.
Relativamente al settore ferroviario, invece, appare opportuno sottolineare come la
realizzazione degli interventi infrastrutturali previsti richieda investimenti ingenti 10 , il
cui finanziamento necessiterà dell'intervento dello Stato; quest'ultimo dovrebbe
sostenere i piani di investimento previsti in infrastrutture ferroviarie, in un’ottica di
riequilibrio delle modalità di trasporto privato e commerciale, per ottenere i benefici
economici legati all'efficientamento del sistema dei trasporti e quelli ambientali di
riduzione dell’inquinamento atmosferico ed acustico. Peraltro, per alcuni progetti,
appetibili agli operatori privati per l’esistenza di un forte committment realizzativo da
parte degli enti pubblici coinvolti, si suggerisce l’impiego di modelli di PPP, che
prevedano la realizzazione delle infrastrutture ferroviarie da parte di una Società di
progetto che raccoglie i finanziamenti sul mercato, esegue i lavori e mantiene la
gestione dell’infrastruttura contro il pagamento di un canone di disponibilità da parte
del gestore, che si accollerebbe così i rischi di costruzione e di mercato.
Diversamente, nel settore delle risorse idriche il modello ideale di PPP è
rappresentato dalla società mista; in particolare, al fine di favorire il coinvolgimento
degli operatori privati nel settore idrico italiano, riteniamo che siano opportuni alcuni
interventi di carattere tecnico e normativo, di seguito sintetizzati:
• favorire una maggiore concentrazione del settore;
• allineare i piani di investimento previsti ai reali fabbisogni infrastrutturali;
• aumentare le tariffe, modificando l’attuale tasso di remunerazione;
• aumentare la governance dei privati;
• introdurre una Authority di settore.
Per la Sanità sono stati individuati come modelli ad alto potenziale di sviluppo quelli
del Project Finance, della Concessione di costruzione e gestione e del leasing
immobiliare. Per una diffusione ulteriore ed efficace di tali modelli, si ritiene utile
10 Il Piano di Priorità degli Investimenti (PPI) di RFI prevede investimenti per i prossimi 10 anni (2003-
2013) per 180 € mld, di cui 107 € mld ancora da finanziare.
24

diffondere presso le Regioni schemi standardizzati di strutturazione finanziaria e
legale dei progetti, volti ad accelerare la chiusura delle operazioni e a favorire la
realizzazione delle stesse, in modo diretto o mediante le ASL e le Aziende
ospedaliere. Sarebbe opportuno che la valutazione economico-finanziaria dei progetti
fosse curata da preposti uffici regionali, creati al fine di offrire supporto ad ASL e
Aziende Ospedaliere e dotati delle necessarie competenze, soprattutto nell'utilizzo di
strumenti di public sector comparator 11 . Si suggerisce, inoltre, l'introduzione e
diffusione presso ASL, Aziende Ospedaliere e Regioni delle metodologie gestionali
necessarie per la verifica del rispetto, da parte degli operatori privati, dei livelli di
servizio previsti nelle concessioni; quest'ultimo rappresenta, infatti, un aspetto critico
per il buon funzionamento dei progetti di PPP nel settore della Sanità, in quanto la
progressiva esternalizzazione di servizi non medicali ai privati deve essere bilanciata
da un puntuale e corretto monitoraggio da parte degli enti pubblici coinvolti. Infine,
allo scopo di supportare la diffusione del PPP nel settore della Sanità si suggerisce di
favorire un aumento del valore dei ricavi che i gestori privati possono ottenere come
remunerazione degli interventi infrastrutturali, attraverso una cessione al gestore
privato di quote sempre maggiori dei servizi non sanitari (attività non core per le ASL
e le Aziende Ospedaliere) e la progettazione di strutture ospedaliere con ampi e
differenziati spazi commerciali.
Con riferimento al settore dell'istruzione, si sottolinea l'attuale assenza di esperienze
di PPP nel nostro Paese; tale settore rappresenta, però, storicamente uno di quelli
che concentra il maggior ammontare di risorse pubbliche destinate a investimento.
Per tale motivo si suggerisce la sperimentazione di modelli di partenariato pubblicoprivato,
ed in particolare quello della società mista, per la realizzazione di importanti
interventi infrastrutturali. Per l'ottimale implementazione di questo modello sarebbe,
tuttavia, necessario riformare le attuali modalità di gestione degli edifici scolastici,
introducendo una normativa di settore (sul modello delle leggi Galli e Ronchi) e
favorendo lo sviluppo di società per azioni responsabili della gestione delle
infrastrutture, alienando quote del loro capitale sociale ad operatori privati con gare
ad evidenza pubblica.
Infine, relativamente al settore dell'ambiente e dei rifiuti, il coinvolgimento dei privati
risulta strategico nella realizzazione dei termovalorizzatori, che rappresentano ad
oggi la principale infrastruttura di riferimento. Relativamente ai modelli impiegabili,
sono stati individuati come ideali il Project Finance, la Concessione di costruzione e
gestione e la società mista; per il loro sviluppo si suggerisce l'implementazione di
interventi che contribuiscano a favorire gli accordi tra Comuni per la realizzazione
degli impianti, diminuire l'incertezza normativa che caratterizza il mercato, allungando
l'orizzonte temporale della diffusione dei Certificati Verdi, e sostenere, con campagne
di comunicazione e promozione, la diffusione degli impianti di termovalorizzazione.
11 Le tecniche di public sector comparator si concretizzano in una verifica dei costi sia di una eventuale
realizzazione diretta del progetto da parte dell'ente pubblico, sia delle differenti opzioni che prevedono il
coinvolgimento degli operatori privati, consentendo di individuare l'alternativa ottimale per la PA.
25

Nel complesso, tra i settori ad alta priorità di investimento quelli a maggiore
potenziale di sviluppo di PPP risultano essere le risorse idriche, la Sanità e
l’ambiente e rifiuti, per i motivi sintetizzati nella figura seguente.
Figura 16: Settori prioritari di intervento: analisi del potenziale di sviluppo del PPP
Settore Autostrade
Potenziale di sviluppo PPP Razionali del potenziale
• Elevata sostenibilità del modello di business
• Margini limitati di sviluppo ulteriore
Ferrovie
Risorse idriche
Sanità
Istruzione
Ambiente e rifiuti
• Bassa sostenibilità del modello di business
• Possibile coinvolgimento di privati su progetti molto specifici
• Alto valore complessivo degli investimenti a piano
• Normativa di settore orientata al partenariato
• Elevata replicabilità dei modelli
• Elevata replicabilità dei modelli
• Medio potenziale di investimenti
• Significativa presenza di attori privati
• Elevato potenziale di investimenti
• Difficoltà di introduzione e implementazione della normativa
• Normativa di settore orientata al partenariato
• Significativa presenza ed elevato interesse di attori privati
Alto potenziale Basso potenziale
Oltre ai già presentati settori prioritari di intervento, si sottolinea l'esistenza in Italia di
alcuni settori in cui l'incidenza delle forme di collaborazione tra pubblico e privato ha
già raggiunto un livello elevato sul totale degli investimenti pubblici. In tali ambiti,
quindi, gli attuali modelli presentano un potenziale molto alto e, per certi versi, già
valorizzato; tra i settori che presentano un'incidenza del PPP sul totale degli appalti
pubblici superiore a quella media si segnalano, in particolare, i parcheggi, i cimiteri e
gli impianti sportivi.
Relativamente al complessivo mercato italiano del PPP, si ricorda come le analisi
delle dimensioni attuali abbiano dimostrato l'esistenza di una significativa attività di
programmazione di nuovi interventi per i quali il settore pubblico richiede l'appoggio di
operatori privati nelle fasi di realizzazione e gestione delle infrastrutture. In tale
positivo contesto è, però, necessario segnalare come nel nostro Paese gli effettivi
casi di successo concretizzatisi nella realizzazione delle infrastrutture programmate
rappresentino un insieme contenuto se confrontato con quello delle opere previste a
piano. In altri termini, se da un lato si è osservata una forte crescita degli avvisi di
gara soprattutto per la ricerca di promotori, concessionari e soci privati, dall'altro non
esiste ancora un'ampia casistica di progetti definitivamente realizzati, a testimonianza
della necessità di individuare degli elementi che consentano una piena realizzazione
delle collaborazioni tra enti pubblici e operatori privati.
Per lo sviluppo ottimale dei diversi modelli di PPP, è importante individuare quali
siano gli attuali vincoli, nonché le criticità che limitano la diffusione del partenariato
26

pubblico-privato in Italia; a tal fine, è stato svolto un approfondimento di tipo empirico
per individuare le tematiche di maggiore rilevanza. In particolare, la metodologia
adottata si è concretizzata nella preparazione e realizzazione di un'importante serie
di interviste con i principali attori operanti nel mercato italiano del PPP; sono stati,
quindi, raccolti i pareri di numerosi enti appartenenti al settore della PA, nonché di
operatori industriali e finanziari che sono stati sponsor di iniziative PPP nel nostro
Paese. L'eterogeneità dell'insieme degli interlocutori coinvolti ha consentito di
apprezzare quelle che ad oggi sono percepite come le principali questioni aperte
secondo le diverse ottiche dei singoli stakeholder, così classificabili:
• Pubblica Amministrazione;
• altri Enti della Pubblica Amministrazione;
• operatori industriali;
• intermediari finanziari.
In particolare, il confronto con gli attori della Pubblica Amministrazione ha evidenziato
la necessità di affrontare i seguenti elementi critici:
• sistematizzazione organica della normativa esistente;
• rimodulazione dell'enfasi dagli aspetti realizzativi agli aspetti gestionali delle
infrastrutture;
• diffusione del PPP in un contesto di progressivo policentrismo territoriale.
Le questioni aperte per gli altri Enti della Pubblica Amministrazione 12 intervistati sono
così sintetizzabili:
• aumento della cultura e delle competenze per lo studio di fattibilità dei progetti;
• valorizzazione del patrimonio immobiliare dello Stato;
• perfezionamento del processo di asseverazione economico-finanziaria dei
progetti;
• introduzione di metodologie e strumenti di comparazione della convenienza
economico-finanziaria dei progetti da parte della PA.
Diversamente, gli aspetti dell'attuale mercato italiano del PPP che gli operatori
industriali ritengono da migliorare sono:
• miglioramento delle attività di programmazione degli interventi e dei relativi piani
di spesa da parte della PA;
• definizione di processi autorizzativi con tempistiche definite e risultati non
modificabili;
• individuazione all'interno della PA di un soggetto dirimente, il quale abbia la
responsabilità di contemperare gli interessi della molteplicità di enti pubblici
eventualmente coinvolti.
Infine, le principali criticità che gli intermediari finanziari sottolineano sono:
• incremento del coordinamento tra i vari enti della PA interessati alla realizzazione
degli interventi infrastrutturali;
12 In questo complesso gruppo di Enti rientrano sia quelli deputati direttamente alla diffusione di modelli
PPP (si pensi, ad esempio, all'Unità tecnica Finanza di Progetto e ad ISPA), sia quelli che possono
esercitare un'influenza sulle dinamiche competitive di determinati settori economici (tra cui si segnala,
ad esempio, Sogesid).
27

• standardizzazione degli approcci degli attori pubblici alla programmazione ed
implementazione dei progetti di PPP e al coinvolgimento dei privati;
• rafforzamento delle capacità di programmazione e prioritizzazione degli interventi
da parte della PA;
• rafforzamento delle competenze di project management all'interno degli operatori
industriali.
Dopo aver sintetizzato le principali questioni aperte che i differenti attori del mercato
PPP segnalano, appare ora opportuno declinare quelli che possono essere degli
interventi correttivi che favoriscano la piena realizzazione dell'elevato potenziale delle
collaborazioni tra pubblico e privato in Italia. Le proposte di modifica presentate in
questa sede fanno riferimento a quelli che sono i problemi e le criticità
precedentemente evidenziate, ma non coincidono necessariamente con l'insieme dei
possibili correttivi alle esigenze di cambiamento manifestate, andando al di là delle
stesse per raggiungere l'obiettivo di migliorare anche gli aspetti attualmente non
ritenuti critici ma che richiedono, comunque, un perfezionamento.
Per una maggiore chiarezza espositiva, gli interventi tecnico-operativi e normativi di
cui si raccomanda l'adozione per sviluppare appieno l'attuale potenziale del mercato
italiano del PPP sono presentati in funzione delle seguenti fasi progettuali:
• programmazione;
• progettazione;
• closing finanziario;
• gestione.
Con riferimento agli interventi che garantirebbero un perfezionamento della fase di
programmazione degli interventi infrastrutturali si segnalano in particolare:
• individuazione di un numero limitato di iniziative ad alta priorità, da realizzare in
tempi brevi e da portare come esempi di successo in un piano di comunicazione
strategica del PPP;
• impiego della tecnica di market-testing per le opere di maggior importo;
• estensione dei requisiti di pubblicazione per i programmi di opere pubbliche.
Un intervento che potrebbe essere implementato con successo già nel breve periodo,
ma che potrebbe generare benefici anche a lungo termine, è rappresentato
dall'individuazione e dal contestuale lancio di un numero limitato di progetti
infrastrutturali che, godendo di un forte committment realizzativo da parte della PA,
potrebbero essere dotati di risorse finanziarie e di competenze gestionali di supporto
tali da garantirne l'esito positivo; quest'ultimo sarebbe poi propedeutico alla diffusione
dei modelli di partenariato pubblico-privato impiegati per la loro realizzazione, in
quanto dimostrazione del potenziale di successo connesso alla loro concreta
applicazione.
Un'altra buona pratica di cui si raccomanda l'utilizzo da parte delle amministrazioni
coinvolte in operazioni di partenariato pubblico-privato di particolare rilevanza in
termini di investimenti richiesti è relativa alla tecnica di market-testing dei progetti;
quest'ultima si concretizza in un confronto diretto tra ente pubblico ed operatori privati
28

volto a verificare le ipotesi preliminari assunte dall'amministrazione pubblica e ad
identificare eventuali elementi di criticità degli interventi infrastrutturali in una fase
precedente a quella di avvio delle procedure ad evidenza pubblica.
Infine, per migliorare la fase di programmazione degli interventi infrastrutturali si
ritiene opportuno modificare la normativa per diffondere maggiormente presso gli
operatori privati la conoscenza dei piani di investimento degli attori pubblici. In
sostanza, si suggerisce l'introduzione di una norma che preveda che tutti i programmi
di opere pubbliche debbano essere resi noti mediante la pubblicazione di un avviso,
con le modalità disciplinate dall’art. 80 del DPR 554/1999; tale avviso, inoltre,
dovrebbe contenere, conformemente alle indicazioni della Commissione UE, la lista
dei lavori inseriti nel programma ed il loro ammontare presunto (se individuato),
nonché specificare la facoltà di operatori privati interessati di presentare per gli stessi
una proposta di progetto al fine di ottenere una concessione da parte
dell'amministrazione aggiudicatrice.
Relativamente alla fase di progettazione dei singoli interventi infrastrutturali, si
suggerisce l'implementazione delle seguenti proposte di azione:
• recepimento nell'ordinamento giuridico italiano del Dialogo competitivo;
• estensione della facoltà di presentare proposte a tutti i lavori costituenti
adempimenti di legge;
• diffusione di best practices per il miglioramento della fase dello studio di fattibilità;
• anticipazione delle decisioni della Conferenza dei Servizi al progetto di tipo
preliminare.
Con riferimento al primo punto, si sottolinea come l'inserimento nella Direttiva
2004/18/CE della possibilità per gli Stati membri dell'UE di introdurre nel proprio
ordinamento la procedura cosiddetta del Dialogo competitivo rappresenti una
significativa opportunità, soprattutto per quelle infrastrutture la cui realizzazione è
complessa, in quanto permette di attivare sin dalla fase di progettazione
dell'intervento una collaborazione stretta tra privato e pubblico. Peraltro, si ritiene
opportuno evidenziare come sia necessario un accurato studio della procedura
stessa ed un approfondimento della tematica al fine di individuare le corrette modalità
del suo recepimento nel nostro ordinamento giuridico; l'elevata potenzialità di tale
strumento, infatti, può portare a raccomandare in prima approssimazione la sua
introduzione, ma la sua complessità suggerisce altresì un'analisi da parte di tutti i
soggetti interessati allo sviluppo del PPP in Italia per massimizzare l'efficacia della
sua futura implementazione.
Un secondo intervento di carattere normativo per favorire il perfezionamento della
fase di progettazione degli interventi infrastrutturali è rappresentato dalla possibilità di
estendere l'oggetto su cui gli operatori privati possono esercitare la facoltà di
presentare proposte alla PA. In particolare, si suggerisce di consentire ai soggetti
privati interessati di presentare proposte per tutti i lavori inseriti nei programmi di
lavori pubblici nonché, indipendentemente dall’inserimento nei programmi, per tutti i
lavori costituenti adempimento di obblighi di legge a carico dell'ente pubblico
29

competente; in questo modo, i promotori potranno agire anche in caso di inerzia della
Pubblica Amministrazione.
Si raccomanda, inoltre, la predisposizione da parte delle strutture tecniche preposte
(in particolare i NUVV e l'UVAL) di un nuovo modello di redazione degli studi di
fattibilità che sia in grado, da un lato, di rispettare le disposizioni previste dalla Legge
109/94 e, dall'altro, di favorire la diffusione capillare presso la PA di quegli strumenti
di valutazione dei progetti già ampiamente impiegati nell'esperienza britannica; esso
dovrebbe, successivamente, essere diffuso presso gli enti interessati, eventualmente
anche attraverso la realizzazione di specifici incontri di formazione per favorirne la
piena comprensione ed una più rapida implementazione del suo utilizzo.
Un ulteriore intervento di carattere operativo che potrebbe favorire la piena
realizzazione del potenziale del mercato PPP italiano riguarda l'adozione anticipata
dello strumento della Conferenza dei Servizi nei casi di affidamento in concessione,
come suggerito recentemente anche dall'Unità tecnica Finanza di Progetto 13 ; in effetti,
la convocazione di tale procedimento amministrativo immediatamente dopo la
predisposizione del progetto di tipo preliminare, già prevista dalla normativa,
permette di accelerare sensibilmente le attività di autorizzazione alla realizzazione
degli interventi, anticipando così l'adozione dei necessari pareri, intese, licenze,
nullaosta e assensi.
Con riferimento agli interventi tecnico-operativi e normativi che favorirebbero un più
rapido raggiungimento del closing finanziario dei progetti, si sottolineano:
• definizione e diffusione di standard documentali e contrattuali per la chiusura
delle operazioni di finanziamento;
• richiesta di asseverazione del piano economico-finanziario definitivo;
• eliminazione della terza fase di gara del modello del Project Finance.
Per favorire la diffusione dei modelli di PPP nel nostro Paese si suggerisce la
predisposizione, da parte di strutture in possesso delle adeguate competenze ed in
contatto diretto e costante con il mercato (ad esempio l'Unità tecnica Finanza di
Progetto, a livello centrale, piuttosto che locale), di schemi contrattuali contenenti
clausole standardizzate, i quali favoriscano la replica in serie dei progetti; la
propagazione di tali modelli per il closing delle operazioni finanziarie consentirebbe,
inoltre, una contrazione dei tempi di realizzazione delle opere, in quanto favorirebbe
la riduzione delle attività di negoziazione tra gli operatori privati, nonché tra questi
ultimi e gli enti pubblici.
Si raccomanda, inoltre, un altro intervento di tipo tecnico-operativo relativamente agli
aspetti più strettamente economici dei modelli di PPP: la richiesta di asseverazione
da parte di un intermediario finanziario qualificato del piano economico-finanziario
definitivo dei progetti. In effetti, si sottolinea come l'attuale normativa che regola il
13 Cfr. Unità tecnica Finanza di Progetto (2005), 10 temi per migliorare il ricorso alla finanza di
progetto.
30

modello del Project Finance preveda come obbligatoria la validazione delle previsioni
economico-finanziarie solamente nella fase di proposta del promotore; ciò non
sembra sufficiente a garantire l'effettiva veridicità del piano economico-finanziario, in
quanto il progetto presentato potrebbe venire modificato sia durante il contraddittorio
precedente la verifica dell'esistenza dell'interesse pubblico, sia in sede di gara per
l'individuazione delle due migliori offerte. Peraltro, la validazione delle previsioni
economiche-finanziarie dovrebbe essere richiesta dagli enti pubblici anche nel caso
di impiego di altri modelli di PPP, al fine di limitare possibili casi di insolvenza dei
concessionari, degli sponsor o delle società miste; in altri termini, si ritiene opportuno
che i business plan inseriti nelle concessioni, nei contratti di sponsorizzazione e di
leasing e nelle eventuali convenzioni che regolano i rapporti tra soci pubblici e privati
vengano verificati ed approvati da un advisor esterno.
Per favorire la chiusura dei contratti che regolano le caratteristiche economicofinanziarie
dei progetti infrastrutturali si suggerisce, inoltre, l'eliminazione della terza
fase di gara prevista dall’art. 37quater della Legge 109/1994, prevedendo un’unica
gara, bandita entro tre mesi dalla dichiarazione di pubblico interesse della proposta
da parte dell'amministrazione concedente, al termine della quale, nel caso in cui sia
stata presentata un'offerta economicamente più vantaggiosa, il promotore può, entro
quarantacinque giorni dalla comunicazione del soggetto aggiudicatore, adeguare la
propria proposta a quella del migliore offerente, divenendo così il concessionario. In
questo modo si genererebbe una rilevante semplificazione della procedura, con una
riduzione dei tempi di assegnazione della concessione ed il rispetto del diritto di
prelazione già previsto per il promotore, a condizione che tale facoltà sia stata
segnalata nell'avviso dei programmi di lavori pubblici.
Riguardo la fase di gestione delle infrastrutture realizzate, si suggerisce
l'implementazione delle seguenti azioni e modifiche normative:
• diffusione presso la PA di metodologie gestionali di controllo delle performance
del privato;
• introduzione di norme speciali per i crediti e i debiti delle società di progetto;
• allungamento del tempo disponibile per la nomina del sostituto concessionario.
Relativamente al primo intervento proposto, si sottolinea l'importanza della diffusione
presso la PA di metodologie gestionali di controllo delle performance del privato; la
progressiva espansione della delega agli operatori privati della gestione di
infrastrutture e/o dei servizi erogati attraverso le stesse, infatti, può generare benefici
in termini di incremento di efficienza ed efficacia, ma richiede al tempo stesso un
controllo puntuale da parte degli enti pubblici. Tale attività potrebbe essere
supportata con l'individuazione di alcune best practices, la loro definizione puntuale in
compiti operativi ed il loro successivo impiego in altri progetti caratterizzati
dall'applicazione in settori analoghi di modelli PPP similari.
Si raccomanda, inoltre, l'introduzione di deroghe normative che consentano una più
agevole liquidazione dei crediti alle società di progetto costituite per la realizzazione
di un intervento infrastrutturale in partenariato pubblico-privato. In particolare,
31

ecuperando la delega legislativa già prevista dalla Legge 166/2002, si suggerisce di
modificare l'attuale normativa al fine di prevedere che tutti i crediti delle società di
progetto (sia presenti, sia futuri ed inclusi quelli verso i partner pubblici) possano
essere costituiti in pegno o ceduti in garanzia dalla società ad Istituti di credito o ad
altri soggetti finanziatori, senza la necessità del consenso del debitore ceduto, anche
quando gli stessi non siano ancora liquidi ed esigibili. Analogamente, si suggerisce di
rafforzare le tutele previste dalla normativa per i creditori delle società di progetto, al
fine di incentivarli ad erogare alle stesse capitale di debito; in questo caso, sarebbe
opportuno stabilire che i crediti dei soggetti che finanziano una società di progetto
abbiano privilegio generale su tutti i beni mobili, materiali e immateriali, presenti e
futuri, e sui crediti, presenti e futuri, della società.
Infine, si suggerisce la riforma dell'articolo che regola le modalità di subentro nei casi
di risoluzione di un rapporto concessorio per motivi attribuibili al concessionario; in
particolare, si propone di allungare la scadenza attualmente disciplinata, prevedendo
la facoltà per i finanziatori di esercitare il diritto di sostituzione del concessionario
entro 6 mesi dal ricevimento della comunicazione scritta da parte
dell'amministrazione concedente dell'intenzione di risolvere il rapporto. Ciò
determinerebbe un aumento dell'attuale livello di tutela di coloro che erogano capitale
ai concessionari e, di conseguenza, un incentivo a favorire la diffusione degli
strumenti della concessione al fine di realizzare infrastrutture nel nostro Paese.
Oltre alle raccomandazioni fin qui espresse e relative a specifiche fasi del processo di
realizzazione e gestione delle infrastrutture, si suggerisce l'adozione di ulteriori
interventi tecnico-operativi e normativi che possono favorire sia una maggiore
diffusione dei modelli di partenariato per la realizzazione delle infrastrutture, sia
l'ingresso di operatori privati nazionali ed esteri nel mercato italiano del PPP; al
riguardo si segnalano, in particolare:
• attività di formazione ed educazione all'utilizzo dei modelli presso gli Enti Locali;
• sistematizzazione della normativa ed introduzione del modello della concessione
con pedaggio ombra;
• implementazione della riorganizzazione dell'UFP, con eventuale successiva
espansione del relativo ambito di responsabilità, e diffusione di Unità tecniche
regionali;
• introduzione di una disciplina specifica per i processi di contenzioso;
• estensione del modello del Project Finance anche alle concessioni di gestione;
• introduzione di regimi fiscali agevolati per i progetti in PPP;
• introduzione di una figura di ente pubblico capofila del progetto nei casi di
coinvolgimento di una pluralità di Enti Locali.
Si raccomanda, pertanto, la diffusione della conoscenza degli strumenti idonei ad
attivare collaborazioni tra pubblico e privato presso gli enti della PA, nonché la
condivisione di best practices ed esempi di successo presso gli stessi referenti,
attraverso attività di formazione ed educazione all'utilizzo dei modelli di PPP, che
possono essere effettuate con l'organizzazione di workshop e tavole rotonde
dedicate, all'interno di un piano strategico di comunicazione che favorisca il
32

coinvolgimento dell'intero insieme di attori operanti nel mercato italiano del
partenariato pubblico-privato.
Si suggerisce, inoltre, l'adozione di un intervento di carattere legislativo auspicato da
numerosi operatori del mercato italiano del PPP: la sistematizzazione della normativa,
con l'emanazione di una legge quadro che renda più fluide le disposizioni in vigore e
che faciliti, in generale, il ricorso al partenariato; in tal senso si osserva con favore il
disegno di legge recentemente presentato dal Sen. Grillo, volto ad una riforma
organica della procedura di finanza di progetto e che prevede, inoltre, l'introduzione
del modello della concessione con pedaggio ombra. In effetti, tra le varie modifiche
normative proposte in tale disegno di legge di cui si suggerisce l'applicazione nella
presente ricerca si sottolinea, in particolare, la possibilità per la PA di assegnare una
concessione ad un operatore privato in cui la remunerazione di quest'ultimo sia
rappresentata dal pagamento da parte dell'amministrazione concedente di un canone
di disponibilità e non dal diritto di gestire e sfruttare economicamente l'infrastruttura
realizzata. Si ritiene tale modifica alla normativa opportuna, in quanto consentirebbe
un rilevante sviluppo alla realizzazione in partenariato pubblico-privato anche delle
cosiddette opere fredde.
Si suggerisce altresì l'implementazione della riorganizzazione dell'UFP, come
previsto dal D.M. 162/2003, al fine di dotare tale ente di una struttura organizzativa
che consenta di perseguire efficacemente la missione assegnata, nonché di svolgere
puntualmente gli incrementali compiti ed attività previsti dalle recenti modifiche
normative 14 . Inoltre, le positive esperienze delle unità istituite localmente, che sono
state in grado di unire la diffusione dei modelli di PPP a livello regionale con la
specializzazione su alcuni settori economici 15 , portano a suggerire l'istituzione di tali
enti presso tutte le Regioni del Paese, sull'esempio dei NUVV. A seguito
dell'implementazione di tale modello bipolare, sarebbe, peraltro, necessaria una
successiva definizione chiara dei rapporti intercorrenti e degli ambiti di intervento
relativi tra l'Unità istituita presso il CIPE e quelle locali; in prima approssimazione, si
potrebbe prevedere per la prima una funzione di coordinamento generale, nonché
una competenza diretta sui progetti di interesse nazionale e per le seconde una
autonomia sugli interventi di carattere locale. In questo modo sarebbe possibile
favorire, da un lato, una capillare diffusione di modelli omogenei (con un percorso di
comunicazione dal centro alla periferia) e, dall'altro, un efficace scambio delle
esperienze maturate sul campo (attraverso il coordinamento garantito dall'Unità
centrale).
Si raccomanda, inoltre, un intervento di carattere normativo, al fine di affrontare una
delle criticità maggiormente avvertite da parte del mercato: l'eccessiva lunghezza dei
processi di contenzioso attivati all'interno dei progetti di realizzazione delle
infrastrutture; si propone, pertanto, l'applicazione di norme in materia processuale
14 Si fa qui riferimento alle attività e ai compiti, incrementali rispetto a quelli assegnati dalla Legge
144/1999 che ha istituito nell'ambito del CIPE l'Unità, previsti dalla Legge 388/2000, dalla Delibera CIPE
n.121 del 21 dicembre 2001 e dal Decreto Legislativo 190/2002.
15 Si veda al riguardo l'esempio della Regione Lombardia sulla Sanità.
33

dedicate ai progetti in corso di realizzazione con modelli di PPP. In particolare, i
ricorsi agli organi di giustizia amministrativa che riguardino le procedure di
affidamento della progettazione, approvazione e realizzazione delle infrastrutture con
modelli di partenariato pubblico-privato e le relative attività di espropriazione,
occupazione ed asservimento, dovrebbero prevedere, tra l'altro, il dimezzamento
degli attuali termini processuali ordinari, ad eccezione di quelli per la proposizione del
ricorso.
Un ulteriore intervento normativo di cui si consiglia l'implementazione riguarda,
invece, l'estensione del ricorso all'iniziativa privata anche alle concessioni di sola
gestione; in altri termini, si suggerisce di consentire l'applicazione del modello del
Project Finance anche nei casi in cui l'amministrazione concedente desideri affidare
ad un soggetto privato l'erogazione di servizi oppure interventi misti di lavori pubblici,
forniture e servizi. In considerazione dell'elevata potenzialità ed utilità di tale modello,
si ritiene opportuno fare leva sullo strumento, soprattutto a seguito dell'approvazione
della Legge 62/2005, estendendone il campo di applicazione, anche al fine di favorire
la riorganizzazione dei servizi pubblici locali che è in corso da qualche anno nel
nostro Paese.
Si raccomanda, inoltre, l'introduzione di regimi fiscali agevolati nei casi di
realizzazione e gestione delle infrastrutture con modelli di PPP, anche sulla base
dell'esperienza di altri Paesi europei quali il Regno Unito, la Francia e l'Olanda, che
hanno introdotto norme tributarie di favore per i canoni periodici corrisposti dalla PA
agli operatori privati. Si suggerisce, quindi, l'introduzione di norme che favoriscano lo
sviluppo del mercato italiano PPP sull'esempio del Fondo previsto nella Legge
326/2003 da istituire presso il Ministero dell'Economia e delle Finanze per
l'allocazione ed il successivo parziale recupero dell'IVA pagata per i servizi, ausiliari a
quelli sanitari, forniti da operatori privati dalle ASL o dalle Aziende Ospedaliere. In
particolare, sarebbe opportuno studiare l'opportunità di prevedere l'esenzione (o, in
alternativa la riduzione dell'aliquota) dell'imposta sul valore aggiunto per i contributi in
conto capitale ed in conto gestione versati dalla PA agli operatori privati coinvolti
nella realizzazione di interventi infrastrutturali, soprattutto se relativi a settori
caratterizzati da un rilevante impatto sociale, quali, ad esempio, l'istruzione.
Infine, per i progetti di PPP che si caratterizzano per il coinvolgimento di un
complesso insieme di attori di natura pubblica si suggerisce l'istituzione della figura di
un ente pubblico promotore, quale unica interfaccia per l'operatore privato nelle
attività sia di realizzazione dell'infrastruttura, sia di gestione della stessa; tale attore
della PA svolgerebbe, quindi, l'attività di collettore e di garante dei bisogni degli altri
enti pubblici e, pur non avendo i poteri decisori che spettano ai commissari di nomina
governativa, consentirebbe una sensibile semplificazione dei rapporti con la
controparte privata.
Nel complesso, le analisi riportate nel rapporto di ricerca dimostrano che il mercato
italiano del partenariato pubblico-privato si caratterizza per un elevato potenziale; in
particolare, la situazione del nostro Paese è simile per alcuni aspetti a quella del
34

Regno Unito intorno alla fine degli anni novanta. Infatti, si può osservare un
significativo sviluppo normativo, nonché l'esistenza di alcune strutture dedicate alla
tematica ed una significativa crescita dei bandi di gara per la realizzazione di
infrastrutture con la partecipazione di soggetti privati; anche l'esperienza britannica si
caratterizzò per un avvio non semplice delle collaborazioni tra pubblico e privato, le
quali hanno raggiunto uno sviluppo davvero soddisfacente solamente dopo alcuni
anni dal lancio della Project Finance Initiative.
Peraltro, se è vero che le operazioni di fatto concluse sono un numero ancora limitato
e sussistono tuttora alcuni elementi che non consentono la piena espansione del
mercato italiano, è anche vero che quest'ultimo presenta alcune caratteristiche che
fanno supporre una possibile crescita sostenuta nel corso dei prossimi anni. In
particolare, come osservato, l'alto potenziale del mercato italiano PPP è dimostrato
da:
• recente ripresa e progressiva espansione degli investimenti pubblici;
• esistenza di un mercato delle collaborazioni tra pubblico e privato vivace e
caratterizzato dal lancio di numerose iniziative;
• presenza di modelli di PPP, sia di tipo contrattualizzato, sia di tipo istituzionale 16
regolati dalla normativa e già applicati;
• esistenza di un numero limitato di settori economici che concentreranno un
significativo ammontare di risorse economiche nei prossimi anni;
• presenza di proposte che possono concretamente rafforzare lo sviluppo degli
attuali modelli.
16 Si fa qui riferimento alla classificazione presentata nel Libro Verde della Commissione Europea; cfr.
Commissione Europea (2004), Libro Verde relativo ai partenariati pubblico-privati ed al diritto
comunitario degli appalti pubblici e delle concessioni.
35

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