Le assicurazioni per i danni da catastrofe naturale - Autorità di ...

Autorità di BacinoBACINO PILOTA DEL FIUME SERCHIOLE ASSICURAZIONI PER I DANNIDA CATASTROFE NATURALERiflessioni e contributo conoscitivoPROGETTI PER LO SVILUPPOL’acqua: problema e risorsaRiflessioni e proposte nel terzo millennioLucca – 18 e 19 Novembre 20021

INDICETitoloPag.Introduzione …………………………………………………………. 1I. La legislazione spagnola…………………………………………… 3II.III.IV.La legislazione degli StatiUniti……………………………………4Il quadro normativo francese precedentealla riforma del 1982……………………………………………….. 7Il sistema ibrido di indennizzo istituitodalla legge 82-600 del 1982 ……………………………….…….. .8V.Piani di Prevenzione del Rischio Naturale Prevedibile:il tentativo di integrare il regime di indennizzocon una politica di Prevenzione………………………………….. 10VI. Crisi del principio di solidarietà nazionale ……………………. 12VII.Il tentativo di introdurre il dibattitosull’assicurazione del danno da catastrofe naturalein Italia: i progetti di legge presentati nel corsodelle passate legislature……………………………………………. 13Conclusioni …………………………………………………………… 162

IntroduzioneLe catastrofi naturali, che hanno colpito in questi ultimi tempi il territorio di moltiPaesi europei e che appaiono sempre più numerose e distruttive, hanno riaperto, nellacomunità scientifica e politica, un dibattito acceso sulle loro cause, sui loro effetti esoprattutto sulle politiche più idonee per affrontarle e contenerle. Negli ultimi anni, nel nostroPaese, tali eventi naturali sono stati affrontati nel segno dell’emergenza, convogliando di fattoverso politiche di riparazione ingenti risorse dello Stato, che venivano di conseguenzasottratte a politiche di prevenzione.Nella comunità scientifica e politica sono sempre più frequenti le voci di coloro chechiedono di contrastare la logica emergenziale sinora dominante, anche ricorrendo a soluzioninormative innovative 1 . Particolare importanza assumono, in questo senso, le legislazioni dinumerosi Paesi europei ed extraeuropei (dalla Spagna al Belgio, dalla Svizzera alla Francia,dagli Stati Uniti al Giappone), che, in progresso di tempo, hanno scelto di affrontare erisolvere il problema dei danni provocati da catastrofi naturali attraverso il sistema delleassicurazioni private nazionali ed internazionali. Noi esamineremo, in particolare, per la lorotipicità ed esemplarità, da prima, l’esperienza spagnola, che è la più antica, risalendo al tempodella guerra civile, e che è caratterizzata dal massimo intervento da parte dello Stato, dalmomento che una struttura pubblica è stata investita, in condizioni di monopolio, del compitodi gestire un sistema assicurativo per conto della collettività. Passeremo poi ad analizzarel’esperienza americana, che costituisce per converso un modello esemplare di remissione almercato dei problemi dell’assicurazione da catastrofe naturale, giacché i premi assicurativisono qui stabiliti secondo le regole classiche del mercato assicurativo. Infine, una posizionecentrale verrà da noi riservata alla legislazione francese, un sistema per così dire misto, che,ad avviso nostro e di molti operatori del settore, costituisce il modello migliore per le esigenzedel nostro Paese: nell’analizzarlo, dedicheremo innanzitutto un esame preliminare al sistemafrancese preesistente alla riforma del 1982, per mostrarne le analogie con l’attuale quadronormativo italiano in materia di catastrofi naturali; valuteremo poi, nel successivo paragrafo,la novità della legislazione francese, che consiste essenzialmente nell’obbligo, imposto allesocietà di assicurazione, di garantire il rischio da catastrofe naturale, vincolandole ad inserireuna apposita clausola assicurativa in ogni polizza stipulata per coprire gli assicurati dal rischio1Cfr G.L. PRIEST, 1996, The Government, the Market, and the problem of Catastrophic loss, 12 Journal of Risk andUncertainty, 219, il quale mostra come il problema dello sperpero di ingenti fondi governativi in seguito a calamitànaturali sia un fenomeno comune anche agli Stati Uniti. L’autore cita il caso dei fondi stanziati nel 1993 allepopolazioni colpite dall’uragano Andrews e che egli, citando due rapporti governativi, denuncia essere stati impiegatiper gli scopi più diversi, spesso senza connessione con i danni subiti dalle popolazioni.3

di incendio, o di altra forma di danneggiamento materiale, di beni mobili ed immobili: taleclausola di garanzia assicurativa sulle catastrofi naturali da diritto alla percezione, da partedell’assicuratore, di un premio addizionale, il cui ammontare, uguale per tutti gli assicurati, èfissato dallo Stato.Il meccanismo assicurativo per le catastrofi naturali è ritenuto giustamente un sistemaibrido, dato che in esso le libere forze del mercato assicurativo sono soggette a precise regoledettate dallo Stato, che disciplina non soltanto l’ammontare dei premi pagati a tale scopo, mala stessa procedura per l’indennizzo, ai danneggiati, da parte delle società assicuratrici, cheviene azionato tramite un apposito decreto interministeriale, che sancisce lo stato di catastrofenaturale.Nella più recente riflessione politica e dottrinale francese, accanto ad una generaleserie di giudizi positivi sulla disciplina del 1982, erano apparse anche precise riserve sullerigidità del sistema adottato (in particolare sul premio unico), che, secondo una diffusavalutazione, non avrebbe incoraggiato a sufficienza politiche di prevenzione da parte deglienti locali, quali, per esempio, politiche urbanistiche particolarmente caute nelle zone ad altorischio. Per venire incontro a tali critiche, il legislatore francese ha ritenuto necessarioapportare correttivi alla legislazione del 1982, in modo da rimediare ai suddettiinconvenienti; con il decreto 5 settembre 2000, infatti, sono stati modulati opportunamente gliindennizzi delle società assicuratrici, in funzione delle attività preventive poste in essere dallecomunità colpite: di tutto ciò ci occuperemo nel quinto paragrafo. C’è da precisare, tuttavia,che gli aggiornamenti del 2000 non sono apparsi a tutti risolutivi: da parte di alcuni studiosi,infatti, è stato sostenuto che, invece di un intervento dello Stato, rivolto a modulare gliindennizzi, sarebbe stato più opportuno dare libero corso alle forze del mercato e permetterealle società assicuratrici di modulare i premi assicurativi, in funzione del diverso rischio dellearee insediate, abbandonando l’attuale regola del premio unico, che costituisce, allo stato, lamassima espressione di quel principio di solidarietà e su cui è stata fondata la riforma del1982: i titolari dei beni a minor rischio finanziano, infatti, la copertura assicurativa dei beni amaggior rischio di catastrofe naturale. Di questo parleremo nel sesto paragrafo.Nell’ultimo paragrafo esamineremo, poi, i disegni di legge con i quali, nel corso dellepassate legislature, si è discusso, anche nel Parlamento italiano, sul tema della assicurazioneda rischio da catastrofe naturale. Concluderemo poi con brevi osservazioni finali sullaopportunità di riaprire, nel nostro paese, un dibattito politico su questi temi, indicando ledirettrici di una possibile riforma.4

I. La legislazione spagnolaIn Spagna le calamità naturali, chiamate “rischi straordinari”, sono incluse da moltotempo tra i rischi assicurati ed includono tutte le forme di eventi calamitosi, dai cicloni, alleinondazioni, ai terremoti. Preposto al settore è un ente creato ai tempi della guerra civilespagnola, chiamato Consorcio de Compensación de Seguros: l’ente, che ha operato fino al1990 in regime di monopolio, ha oggi un nuovo statuto, strutturato sulla base dell’esigenza diadeguamento alla normativa comunitaria, che, non modificando di fatto ruolo e funzioni, nemantiene la natura pubblica e lo fa operare, sul piano formale, come un assicuratorecomplementare rispetto alle compagnie assicurative private.Il sistema spagnolo di assicurazione per i cosiddetti “rischi straordinari” si caratterizzaper i seguenti elementi:a) in una serie di contratti di assicurazione relativi a danni alla proprietà ( ad esempio:incendio, furto) o alle persone ( es. incidenti personali) si prevede l’applicazioneautomatica della garanzia ( per una somma almeno uguale a quella assicurata nellapolizza base ) anche dal “rischio straordinario”, tramite un premio addizionale allapolizza base, che varia a seconda dei rami assicurativi;b) le compagnie assicurative private non sono però obbligate ad assumersi laresponsabilità della copertura del rischio aggiuntivo: quando non avviene, subentraautomaticamente la responsabilità del “ Consorcio”; di fatto, oggi, nel mercatospagnolo, le compagnie private abitualmente non sottoscrivono le garanzie per il“rischio straordinario” ed è il Consorcio che ne assume l’obbligo;c) i mezzi finanziari del Consorcio sono costituiti, sostanzialmente dai premi addizionalisulle polizze di base; è assicurata, comunque, la garanzia dello Stato per l’eventualeimpossibilità di adempimento da parte del Consorcio, garanzia, tuttavia, mai utilizzatafinora;d) sono previste esclusioni e franchigie: va detto che, per quanto riguarda il primo aspetto,non sono coperte da garanzia per rischio straordinario le catastrofi dichiarate“nazionali” ( clausola in verità mai attuata, fino ad oggi, nonostante il verificarsi dicalamità di notevole rilievo); per ciò che concerne il secondo aspetto, è prevista unafranchigia generale, che è solitamente costituita dal dieci per cento dell’ammontare deldanno: ci sono poi franchigie specifiche, che possono essere evitate con il pagamento diun sovrapprezzo variabile;5

e) quanto ai danni alla proprietà, l’indennizzo copre esclusivamente le perdite materialidirette e cioè la distruzione della proprietà assicurata o il danno subito dalla stessa ( nondunque la perdita di profitti): non i danni indiretti, quali per esempio quelli occasionalicausati dalla mancata erogazione di energia.L’andamento economico e finanziario del Consorcio è, allo stato, del tutto positivo. Se simettono in comparazione i premi e i sinistri dell’ultimo ventennio, si vede che i premimanifestano una crescita media, di anno in anno, di circa il 5%, determinata da unaprogressione ascendente, attribuibile all’espansione del mercato assicurativo; l’ammontare delpremio varia, invece, secondo un carattere ciclico.Il rapporto premi-sinistri mostra, comunque, nel tempo un convincente equilibrio, anche secon grandi fluttuazioni annuali.II.La legislazione degli Stati UnitiNegli Stati Uniti, una interessante esperienza nel settore delle assicurazioni dacatastrofe naturale, anche se relativa soltanto al rischio da alluvione, è stata avviata fin dal1968, a seguito della promulgazione del National Flood Insurance Act, che ha istituito ilNational Flood Insurance Program ( NFIP), amministrato da una agenzia federale all’uopocreata: la Federal Emergency Management Agency (FEMA). Ai sensi del paragrafo 1304 delsuccitato testo normativo, infatti, il Direttore della FEMA elabora “ un programma nazionaledi assicurazione contro le alluvioni, grazie al quale i soggetti interessati potranno ottenereuna copertura assicurativa per i danni fisici, e per i danni ai beni immobili o mobili”,conseguenti ad un fenomeno alluvionale. L’Agenzia è tenuta, inoltre, a predisporre una cartanazionale del rischio alluvioni 2 ed a monitorare il rispetto , da parte dei partecipanti alprogramma , dei requisiti minimi di gestione del territorio, nelle aree ad alto e medio rischiodi allagamento ( Floodplain Management) 3 .Per comprendere a pieno il sistema assicurativo statunitense, è necessario ricordareche la difesa del territorio, negli Stati Uniti , non rientra nelle materie di competenza federale,bensì in quelle dei singoli Stati. Il governo federale, dunque, per imporre una sua linea di2Mappe sul rischio alluvioni sono state predisposte per 19.200 comunità , al costo di 2 miliardi ed 800 milioni didollari, in base a stime predisposte nel 2001, cfr. FEMA, National Flood Insurance Program, Program Description,2002, Washington, 4, consultabile sul sito http://www.fema.gov/doc/library/nfipdescrip.doc3Essi consistono, fondamentalmente, nell’adozione di taluni accorgimenti nelle tecniche costruttive, quali, per esempio,sopraelevare l’edificio al di sopra del livello della cosiddetta “ alluvione –base” ( base flood): il livello , cioè,presumibilmente raggiunto dalla’alluvione cha abbia una possibilità su quattro di realizzarsi nel corso di trent’anni. cfr.FEMA, supra, 5.6

politica legislativa nel campo delle assicurazioni contro le alluvioni, è dovuto ricorrere alcosiddetto “ potere di spesa” ( spending power) per la collettività, garantito dalla cartacostituzionale: in base a tale potere, il governo federale, che non può direttamente obbligare isingoli Stati ad adottare determinate disposizioni normative od indirizzi politici, puòsollecitarne, tramite lo stanziamento di fondi federali, l’adesione spontanea al programmafederale. Per questi motivi di ordine costituzionale, la caratteristica precipua del programmafederale, sulle assicurazioni contro il rischio alluvione, è la volontarietà, nel senso che essa sipotrà applicare soltanto a quelle comunità che avranno manifestato spontaneamente lavolontà di aderirvi.Il governo federale ha cercato di favorire una politica di adesione al programma diassicurazione contro le alluvioni da parte delle comunità locali; ciò è avvenuto non solotramite incentivi finanziari, ma anche attraverso precise penalizzazioni: per esempio, il FloodDisaster Protection Act ( Norme sulla protezione dalla catastrofe alluvionale), approvato nel1973, proibisce ad uffici o ad agenzie federali di approvare qualsiasi forma di aiuto, garanzia,sussidio, mutuo, concesso per la costruzione o l’acquisto di immobili localizzati in unacomunità non partecipante al programma NFIP e situati in una zona classificata a “altaesposizione al rischio alluvione” (SFHA) dalla apposita carta, redatta dall’Agenzia; un’altradisposizione normativa, varata nel 1994 4 , ha ,inoltre, stabilito che i proprietari di immobilisituati in comunità non partecipanti al programma NFIP e non coperti da una assicurazionecontro le alluvioni, i quali ottengano un credito ipotecario da una banca od un istituto dicredito di rilevanza federale, debbono dalla stessa essere informati che, nel caso di alluvione ,hanno scarsa probabilità di vedersi indennizzare i danni subiti, tenuto conto dei limitati fondifederali per l’emergenza.L’adesione volontaria al programma, nonostante le disposizioni su ricordate, rimane,però, piuttosto bassa, considerato che solo quindicimila comunità partecipano ad esso 5 . Sistima che solo un terzo di coloro che vivono in zone classificate ad “altra esposizione alrischio di alluvione”, siano coperti da garanzia assicurativa; per certe catastrofi verificatesi inpassato, poi, gli assicurati non hanno superato il 20% dei soggetti danneggiati, dovendoquindi, il restate 80%, accontentarsi degli esigui fondi federali di solidarietà, pagati daicontribuenti 6 .Nelle comunità partecipanti al NFIP, dal 1973, invece, è fatto obbligo ai proprietari disottoscrivere una assicurazione contro le alluvioni. Questa può essere stipulata o direttamente41994 National Flood Insurance Reform Act.5FEMA, supra,3.6FEMA, supra, 29.7

con l’ Agenzia FEMA, attraverso agenti o brokers autorizzati, oppure, indirettamente, convarie compagnie assicuratrici private, le quali, in base ad uno speciale programma creato nel1983 ( detto WYO) 7 , agiscono, praticamente, da intermediarie: esse percepiscono dai soggettiassicurati il premio, e dopo avere trattenuto per sé una percentuale di esso, prefissatadall’Agenzia , versano la restante parte del premio al Fondo dell’Agenzia ( National FloodInsurance Fund), con il quale l’Agenzia provvede a pagare gli indennizzi 8 .E’ sempre l’ Agenzia, poi, a fissare le condizioni di contratto, quali i massimali, e l’ammontare dei premi. Questi ultimi, sono tendenzialmente fissati sulla base dei tassiattuariali: sono, cioè, calcolati in modo da coprire completamente il rischio da alluvione,determinato secondo le regole del mercato assicurativo. I premi riflettono tuttavia anche altrifattori: sono fissati non soltanto sulla base della classificazione dell’area, e dunque del rischioda alluvioni, ma anche in funzione dell’ adozione di precise tecniche di costruzione, suggeritedalla FEMA, quali , per esempio, quella di edificare le case in modo tale che il piano abitabilepiù basso si venga a trovare al di sopra della così detta alluvione-base, cioè del livellomassimo dell’inondazione, raggiungibile nel ciclo di cento anni. E’ dunque in ragione delrispetto delle direttive della FEMA che variano i premi assicurativi. Se poi una delle comunitàpartecipanti decide di attuare misure di prevenzione del danno da inondazione, che siano piùstringenti di quelle minime richieste dalla FEMA, essa beneficerà di sconti ancheconsiderevoli sui premi, secondo una scala prefissata.Non tutte le polizze assicurative, sottoscritte in base al programma , sono peròdeterminate su base attuariale. Per gli edifici costruiti prima del 1974, prima cioè che l’obbligo di assicurazione per le comunità partecipanti divenisse effettivo, la FEMA ha fissatodei premi “ sussidiati” dal Governo: i proprietari pagano, cioè, solo il 30-40% del premioattuariale, restando la restante parte del premio a carico della FEMA. Succede, dunque, checirca il 26 % degli assicurati non paghi premi “puri”; ed è per questa ragione che ilprogramma NFIP non ha permesso di costituire un fondo premi autosufficiente: perrispondere alle domande di indennizzo, la FEMA è,dunque, costretta a ricorrere a prestiticoncessi dal Tesoro.Con l’importante riforma del 1994, sono stati coinvolti, poi, nel controllodell’obbligatorietà del programma, gli istituti bancari e di credito di livello federale: è statoinfatti stabilito che, nelle comunità partecipanti al NFIP, questi non possano concedere creditiipotecari su edifici sprovvisti della garanzia assicurativa alluvioni; è stato deciso, poi, che, se7Circa il 95% delle polizze assicurative vengno stipulate in questo modo.8Nel 2001, la FEMA pagò, in base al programma NFIP, 43.525 domande di indennizzo. L’ammontare medio degliindennizzi oscillò intorno ai 26.079 dollari. Cfr FEMA, supra, 28.8

Il nuovo regime, che dunque affianca ma non sostituisce il precedente, si fonda sullalegge 82-600 del 13 luglio 1982, relativa alle vittime di catastrofi naturali, che , all’ art. 1,stabilisce: “i contratti di assicurazione sottoscritti da tutte le persone, fisiche o morali, adeccezione dello Stato, che garantiscono per i danni da incendio o per tutti gli altri danni a benisituati in Francia, così come i danni da veicoli terrestri a motore, avranno diritto alla garanziaassicurativa contro gli effetti di catastrofi naturali sui beni oggetto di contratti” 10 .La garanzia assicurativa contro le calamità naturali riguarda i beni mobili edimmobili, oggetto di una polizza contro i danni da incendio, furto od altro tipo di danno.Sono escluse le polizze assicurative sulla responsabilità civile. La garanzia copre poi i dannimateriali diretti, che hanno avuto per causa determinante l’intensità anomala di un agentenaturale 11 . Restano escluse perciò, dalla copertura assicurativa, danni alla salute ed allaintegrità fisica subiti dall’assicurato, i danni ai raccolti ( che beneficiano del fondo di garanziaper calamità agricole disciplinato dalla legge10 giugno 1967 12 ), i danni ai mezzi di trasportodiversi dalla autovettura, quali per esempio veicoli fluviali, marittimi, lacustri, aeromobili(che sono diversamente assicurati) ; i danni solo indirettamente causati dalla catastrofenaturale 13 o le spese connesse ( per esempio, onorari pagati ad esperti, rendite perdute, etc..).Il successo del modello di indennizzo francese è determinato dall’elevato numero dicittadini ed imprese coperti dalla garanzia , grazie ad un esteso sistema di assicurazioniobbligatorie. Il legislatore in Francia ha imposto, ad esempio, a tutti i privati ed alle imprese,l’obbligo di stipulare una polizza antincendio sugli immobili. E la polizza contienenaturalmente la clausola che da diritto alla percezione della indennità da calamità naturale, nelcaso di danni al bene stesso, contro il pagamento di una quota addizionale di premio fissatadalla legge, a partire dal primo gennaio 2001, nella misura del 6% del premio assicurativo perle assicurazioni sugli autoveicoli e del 12% del premio, per tutti gli altri tipi di assicurazione 14 .La legge permette così di assicurare una protezione efficace della popolazione, inragione della obbligatorietà della garanzia da questa assunta, senza far pesare direttamente sulpotere pubblico, coè a dire sul contribuente, il costo del finanziamento per l’indennizzo.Si tratta, tuttavia, di un sistema ibrido: da una parte si rinvia al meccanismo classicodell’assicurazione, con la conseguenza che gli indennizzi per gli effetti delle catastrofi naturalisi iscrivono nella logica dei rapporti contrattuali tra gli assicurati e le società assicuratrici, e10Legge 82-600 del 13 luglio 1982 ,art 1.11Legge 92/665 del 16 giugno 1992, codificata nel code des assurances, art. L. 125-1.12Legge 64-706 del 10 giugno 1964, J.O. 1946, p. 620213Ad esempio, i beni alimentari contenuti nel frigorifero e rovinatisi a causa di una mancanza di corrente provocatodalla caduta di un albero sui fili della luce durante l’evento calamitoso. Cfr. CHRISTOPHE GUETTIER,Indemnisation des victimes de catastrophes naturelles et socialisation du risque, 3 R.G.D.A. (1997), 690.14Code des Assurances, art. A 125-2.10

perciò con due importanti effetti positivi, quali la rapidità del risarcimento, rispetto a quelloche avviene normalmente nel quadro di un procedimento amministrativo e la coperturaintegrale dei danni ricavati dagli assicurati (salvo franchigia); dall’altra parte, lo Statointerviene in modo significativo, non solo stabilendo, come sappiamo, l’obbligatorietàdell’assicurazione da catastrofe naturale e un premio unico per tutti gli assicurati, ma ancheeffettuando la declaratoria di catastrofe naturale.E’ infatti il Ministro degli Interni a dichiarare lo stato di calamità. Entro cinque giornidall’avvenuta “intensità anomala di un agente naturale”, l’assicurato deve dichiarare il sinistroalla sua compagnia di assicurazioni e deve contestualmente indirizzare una lettera al sindacodel suo comune, attestante i danni subiti e adeguatamente documentati. Il sindaco ha quindidieci giorni di tempo per formare un dossier, con cui chiedere, all’apposita commissioneinterministeriale, il riconoscimento dello stato di calamità per il proprio comune, certificando,a un tempo, la data e la natura dell’evento, i danni subiti, le misure di prevenzione adottate, leprecedenti ordinanze sullo stato di calamità concesse al medesimo comune. Il sindaco inviapreliminarmente il dossier, per conoscenza, alla prefettura, che , controllatane la conformitàformale alle disposizione legislative ed ordinati, se del caso, ulteriori verifiche tecniche, inviala pratica al ministero.La Commissione interministeriale è composta da rappresentanti del Ministerodell’interno, del Tesoro, dell’ Ambiente e del Dipartimento della Protezione Civile e deliberasullo stato di calamità, relativamente ai comuni interessati, con apposito decreto pubblicatosulla Gazzetta Ufficiale.Se la Commissione interministeriale dichiara lo stato di calamità per un Comune,l’assicurato, entro il termine perentorio di 10 giorni dalla pubblicazione dell’ordinanzainterministeriale, deve far pervenire alla società assicuratrice, con la quale ha stipulato unadelle predette polizze assicurative sul bene danneggiato, una stima dei danni subiti dal bene;nel caso che uno stesso bene sia coperto da più polizze a titolo diverso, l’assicurato devescegliere, entro il medesimo termine, la compagnia assicuratrice da cui desidera percepirel’indennizzo per i beni danneggiati. L’assicurazione prescelta procede, quindi, alle appositeverifiche tecniche tramite la sua rete di ispettori e deve versare l’indennizzo all’assicuratoentro tre mesi 15 .Infine, il sistema della assicurazione per i rischi da catastrofe naturale poggia sullagaranzia dello Stato. Infatti, per sollecitare le società assicuratrici private a garantire rischitradizionalmente ritenuti non assicurabili da parte dei privati, quali quelli da catastrofe15Articolo L 125-2, Code des assurances11

naturale, il governo francese ha deciso che una società di riassicurazione a mano pubblica, laCaisse Centrale de Reinsurance 16 , offra alle società assicuratrici la possibilità di riassicurarsicontro il rischio da catastrofe naturale, ad un tasso fisso di cessione pari al 50%. Qualora, poi,i fondi della Caisse Centrale de Reinsurance non risultassero sufficienti a coprire i danni daindennizzare, interviene lo Stato nella forma di una garanzia patrimoniale illimitata, comestabilito all’articolo L 431-3 del Code des assurances.Rimangono esclusi, dal sistema così delineato, i danni provocati dal vento, dallagrandine e dalla neve, i quali, tradizionalmente considerati assicurabili, sono copertidall’inserimento di apposite clausole obbligatorie nei contratti di assicurazione 17 e rifuseesclusivamente dagli assicuratori privati.V. Piani di Prevenzione del Rischio Naturale Prevedibile: il tentativo diintegrare il regime di indennizzo con una politica di prevenzione.Il legislatore francese, preoccupato che il sistema creato nel 1982, con una totalecopertura assicurativa delle catastrofi naturali, incoraggiasse oggettivamente comportamentinon sempre responsabili, da parte dei privati e degli enti territoriali, ha tentato diimplementare le norme sull’indennizzo con politiche miranti a scoraggiare la costruzione el’insediamento in aree a rischio.La legge del 1982 18 conteneva già una disposizione che obbligava a predisporre i“Piani di esposizione al rischio naturale prevedibile”, la quale si affiancava ed integrava lanormativa precedente del 1967 relative ai cosiddetti “Piani di Occupazione del Territorio”:questi, istituiti appunto nel 1967, tendevano a porre le aree maggiormente a rischio sotto ilvincolo di inedificabilità. La normativa del 1982 è stata rafforzata nel 1995 dalla cosiddettalegge Barnier ( legge 2 febbraio 1995), che, sostituendo i “Piani di esposizione al rischionaturale prevedibile” con i “Piani di prevenzione del rischio naturale” ( detti PPR), ha dato aquesto tipo di programmazione, come indica la stessa titolazione, una accelerazione sulla viadi una politica di prevenzione, non limitandosi soltanto, come succedeva con la legge del1982, a definire ed identificare le aree ad alto, medio e basso rischio, ma prevedendo per le16Cfr ERWANN MICHEL-KERJAN, Insurance against Natural Disasters: Do the French have the Answer?Strenghts and Limitations, Cahier n° 7,4 Ecole Polytechnique, Paris, August 2001, disponibile sul sitohttp://ceco.polytechnique.fr/.17Code des assurances, art. 122-718Legge 600/82 del 13 luglio 1982, articolo 5.12

aree a medio ed alto rischio le necessarie misure di prevenzione, da adottarsi dagli enti localinei cinque anni successivi all’approvazione del piano 19 . Queste politiche di definizione,classificazione e disciplina delle aree a rischio hanno avuto lo scopo di scoraggiare, comedetto, nuovi insediamenti in zone ad alto rischio. Ed è in questo quadro che la disciplina del1982 di totale copertura per i danni causati dalle catastrofi naturali è stata modificata nel 1997sul punto essenziale dell’obbligo assicurativo: infatti le società assicuratrici possono oggirifiutare la speciale copertura assicurativa ai beni situati nelle aree definite dal Piano suddettoad “ alto rischio”, quando gli insediamenti risalgano ad epoca successiva all’approvazione delPiano 20 .Le novità introdotte dalla legge Barnier hanno trovato tuttavia molte resistenze daparte dei Comuni, che hanno tardato a redigere i “Piani di prevenzione del rischio naturale”: sistima, infatti, che, alla fine del 2002, su 36.000 comuni, soltanto 5.000 avranno promulgatoun PPR. Queste resistenze trovano forse una spiegazione nel giustificato timore degli entilocali che tali piani comportino automaticamente una svalutazione degli immobili nelle areeritenute ad alto rischio 21 . Allora, per tentare di ovviare a questo inconveniente ed impegnaregli enti territoriali a redigere e a pubblicare i “Piani di Prevenzione”, il legislatore franceserecentemente ha voluto mettere in stretta correlazione l’indennizzo versato dagli assicuratoricon l’ approvazione di un PPR.Già dal 1995 il legislatore aveva stabilito che gli indennizzi per i danni da catastrofenaturale fossero effettuati con la deduzione di una franchigia a carico dei cittadini e delleimprese 22 . Un decreto del 5 settembre 2000, ha stabilito che nei comuni dotati di un PPR, lafranchigia è fissata nell’importo di 380 euro per i beni ad uso privato e del 10% dei danni o1140 euro per i beni ad uso professionale 23 ; nei comuni sprovvisti di un piano di prevenzionedei rischi naturali prevedibili (detti PPR), gli importi e le franchigie suddette sono accresciuteproporzionalmente al numero di volte che sia stata emessa, per lo stesso comune,un’ordinanza interministeriale di catastrofe naturale, per quel tipo di evento calamitoso: così,la franchigia verrà duplicata in occasione della terza ordinanza interministeriale concessa,triplicata per la quarta ordinanza e quadruplicata all’atto di pubblicazione della quinta 24 .19Legge 95/101 del 2 febbraio 1995, articolo 16-I. Tali piani sono promulgati con decreto prefettizio, a seguito dellapositiva conclusione di un inchiesta pubblica e sentito il parere del consiglio comunale sul cui territorio il piano siapplica. Vedi Codice dell’Ambiente, art. L562-3 .20Legge 95-101 del 2 febbraio 1995, art. 19-I.21CHRISTOPHE GUETTIER, supra, 682.22Decreto 17 giugno 1995, codificato nel Code des assurances, art. A.125-1, c23Nel caso che l’evento calamitoso per il quale si chiede l’indennizzo sia la siccità, la franchigia sale rispettivamente a1520 euro e 3050 euro24Art. 1 e 2 del decreto 5 settembre 2000, codificato nel Code des assurances, art. A.125-1, Annex I, d)13

Nei casi più gravi di rischio da catastrofi naturali, di minaccia cioè alla vita dellepersone, la legge Barnier permette inoltre, allo Stato, di espropriare in via preventiva i benisottoposti a tale rischio 25 . La legge Barnier tende dunque a correggere il sistema precedente,di garanzia nei confronti di catastrofi naturali, con segmenti sempre più importanti di politichedi prevenzione: la più caratteristica delle quali, infine, è la creazione, effettuata dalla leggeBarnier, di un Fondo di Prevenzione dei Rischi Naturali Maggiori 26 , alimentato da un prelievodel 2% 27 che grava sull’intero ammontare dei premi e versato dalle Società di assicurazioneallo Stato 28 , con il compito di finanziare, nei limiti delle risorse disponibili, gli indennizzicorrisposti ai proprietari per i processi di espropriazione preventiva, precedentementedescritti: una misura importante, in un crescendo di aggiustamenti, per volgere il sistema delleassicurazioni da catastrofi naturali alle finalità di una politica di prevenzione.VI.Crisi del principio di solidarietà nazionaleAlcun autori, in Francia, ritengono tuttavia che le modifiche apportate dal legislatorealla disciplina del 1982, se pur positive, non affrontino il problema alla radice. Essisostengono che la decisione dello Stato di imporre un premio unico per le assicurazioni controle catastrofi naturali sia del tutto sbagliata: a loro giudizio,infatti, il principio del premio unicorisulta contrastare contro l’insieme delle conoscenze scientifiche sul territorio, che dimostranoquanto diversi siano i rischi da catastrofe naturale nelle diverse parti di esso e quindi comesia più giusto un premio differenziato Ritengono che, con i “Piani di Prevenzione del RischioNaturale Prevedibile”, risulterebbe chiaro anche ai cittadini l’insostenibilità di un sistema chefa pagare ad essi lo stesso premio in presenza di grandi differenze di rischio: le grandiresistenze da parte dei Comuni ad adottare tali “Piani” , costituirebbero, di fatto, la spia diquesta evidente contraddizione.Giudicano che, se se il processo di formazione dei “Piani“ suddetti fosse portato aconclusione, magari attraverso l’intervento necessario dello Stato, ci sarebbe sufficienteconsenso, da parte della pubblica opinione, per passare dal sistema del premio unico, impostodallo Stato, ad un sistema di premi variabili, determinati dal mercato, in funzione del diverso25Legge 95/101 del 2 febbraio 1995, articolo 11. L’espropriazione avviene per mezzo di una dichiarazione di pubblicautilità compiuta, al termine di una apposita inchiesta, dalla commissione all’uopo nominata dal prefetto, Code del’expropriation art. R 11-4.26Legge 95/101 del 2 febbraio 1995, art.13.27Legge 99/1173 del 30 dicembre 1999, art. 55-II. Ai sensi del medesimo precetto normativo, lo Stato può autorizzarefinanziamenti a favore del Fondo.28Legge 99-586 del 12 luglio 1999, art. 75.14

ischio del territorio, con un incremento di comportamenti virtuosi degli enti locali e deicittadini.Questa posizione è tuttavia contrastata dalla maggioranza della dottrina, che ritieneinvece che il premio unico, per la solidarietà che esprime, costituisca il punto di forza delsistema e che il suo abbandono od il suo drastico ridimensionamento metterebbe a rischiol’equilibrio finanziario e la funzionalità del sistema, scaturito dalla riforma del 1982.Ma questo, a tutt’oggi, rimane oggetto di un confronto solo dottrinale.VII. Il tentativo di introdurre il dibattito sull’assicurazione del danno da catastrofenaturale in Italia: i progetti di legge presentati nel corso delle passate legislature.Nel nostro Paese, il tema della copertura del rischio da catastrofe naturale, tramite ilsistema assicurativo nazionale ed internazionale, è stato oggetto non solo di dibattiti dottrinali, ma anche di proposte legislative ripetute, a partire dalla XI° legislatura.Il primo disegno di legge in proposito ( 1164/93) fu presentato, nella XI° legislatura 29 , periniziativa del Senatore Cesare Golfari e riproposto , nella successiva legislatura, alla Cameradei Deputati, nella stessa formulazione, da parte del deputato Andriollo Camoirano 30 . Essoprevedeva, all’ articolo 1, l’istituzione di un Fondo per l’assicurazione dei privati ( FAB:ricompreso in un più ampio ed assai articolato Fondo Nazionale per la Protezione Civile 31 ),alimentato da una addizionale obbligatoria all’ICI dell’ 1% (aumentata dello 0,5% in caso dieventi di particolare gravità 32 ), riscossa da Comuni, che dovevano stipulare per i cittadini unapolizza con un Consorzio assicurativo obbligatorio.A fronte del premio-imposta gravante sui cittadini, si stabiliva una copertura, a lorofavore, del danno causato da catastrofe naturale, per l’ammontare che superasse la franchigiadel 15 per cento 33 del danno subito. Punto di forza del sistema così delineato erarappresentato, dunque , dalla sua obbligatorietà, presupposto necessario per rendere il sistemafinanziariamente autosufficiente.29Disegno di legge 1164/93, presentato al Sento il 93/04/22; assegnato alla Commissione XIII (Territorio e Ambiente) insede referente il 93/05/10; consultabile sul sito http://www.parlamento.it/att/ddl/home.htm.30Disegno di legge 800/94, presentato alla camera dei deputati il 29/ 6/94/, assegnato alla Commissione VIII( Ambiente e territorio), in sede referente il 13/10/94; consultabile sul sito http://www.parlamento.it/att/ddl/home.htm.31Il Fondo Nazionale per la Protezione Civile si componeva infatti, anche di un Fondo per gli Interventi di Emergenza,per gli interventi di primo soccorso; di un Fondo per le Opere Pubbliche, finalizzato al ripristino delle strutture e deibeni pubblici e di un Fondo per le Attività Produttive, teso alla promozione delle attività produttive colpite dallacalamità.32Disegno di legge 1164/93, articolo 4, co. 1, lettera h.33Id, articolo 4,co.1, letter b.15

Accanto a evidenti positive novità, il progetto, tuttavia, presentava molti punti deboli:il maggiore dei quali era costituito dal fatto che si prevedeva che il contratto di assicurazionevenisse stipulato tra i Comuni ed il Consorzio obbligatorio, non già tra i privati e leassicurazioni: tutto questo eliminava, perciò, gran parte degli effetti positivi legatiall’introduzione di meccanismi di mercato, in particolare il coinvolgimento delle societàassicuratrici nel processo di controllo degli effettivi danni subiti dagli assicurati e, ancora, lamodulazione dei premi assicurativi sulla base delle misure cautelari poste in essere dai privati.E’ da sottolineare, inoltre, il ruolo ambiguo ricoperto dal Comune , nello schema del disegnodi legge n° 1164/93 34 , il quale rivestiva in pari tempo, il ruolo di controllore e controllato:doveva, infatti, stipulare i contratti di assicurazione, raccogliere i premi e corrisponderli alConsorzio 35 , ma anche dichiarare lo stato di emergenza (qualora l’evento calamitoso avessemanifestato i suoi effetti all’interno del territorio dell’ente 36 ), valutare le denuncie, accertare idanni 37 , controllare le procedure di risarcimento da parte dello Stato.Criticabile era poi la scelta di delegare ad un Consorzio obbligatorio tutte le attivitàconnesse alla prestazione assicurativa, dalla determinazione dei premi, alla liquidazione degliindennizzi ed alla stipula di un contratto di riassicurazione, svuotando di ogni funzioneautonoma il ruolo delle compagnie assicuratrici. Come è stato acutamente osservato, ilcoinvolgimento delle società assicuratrici era limitato, ai sensi del progetto di legge, alla solaspartizione degli utili, rimanendo esse estranee e quindi disinteressate ad ogni procedimentodecisorio del Consorzio, con contestuale perdita di efficienza del sistema di indennizzo 38 .Benché carente in molti aspetti, il progetto di legge Camoirano suscitò interesse anche fuoridalle aule del Parlamento, stimolando un intenso dibattito in dottrina e nel mondoimprenditoriale: l’Associazione Nazionale fra le Imprese Assicuratrici (ANIA), tra l’altro,elaborò un progetto di classificazione del territorio italiano, se pur limitatamente alla garanziacontro il rischio alluvione 39 , che divideva il territorio nazionale in comuni a basso, medio edalto rischio e individuava seimila località soggette a rischio di calamità alluvionali: con questostudio, l’Associazione indicava che un sistema di assicurazioni contro le catastrofi naturalinon poteva prescindere da un’attenta valutazione del rischio concreto, relativo al territorio.34Cfr GIUSEPPE MUREDDU, Calamità naturali, intervento pubblico e copertura assicurativa, Roma, 1997,89.35Disegno di legge 1164/93, art.4, co.1,lettera c.36Disegno di legge 1164/93, art.3.37Id, articolo 4, co 1, lettera n.38GIUSEPPE MUREDDU, supra, 90.39ANIA, Progetto di classificazione del territorio italiano ai fini della garanzia alluvione, Milano, 1996, 1-10.16

Nella tredicesima legislatura, il problema della assicurazione contro le catastrofinaturali è stato riproposto, per iniziativa dell’ onorevole Casinelli (ddl 235/1996 40 ), con unprogetto di legge delega, intitolato “Norme di delega al Governo in materia di ProtezioneCivile, di intervento dello stato in materia di calamità naturali nonché di assicurazionecontro i rischi da esse derivanti”. Nell’ambito della Commissione permanente Ambiente,territorio e lavori pubblici della Camera, il progetto veniva discusso e trasformato in un testobase per la discussione in Aula, in data 22 febbraio 2001.Il disegno di legge prevedeva tre deleghe al governo in materia di eventi calamitosi, tra cuil’assicurazione contro i rischi derivanti da catastrofi naturali (art.2).Si prevedeva, in sostanza, la graduale introduzione di un sistema di assicurazionecontro i rischi di catastrofi naturali, che si modellava sul sistema francese, anche se, adifferenza di questi, si caratterizzava per una adesione volontaria: da notare, tuttavia, che erastabilito comunque un sistema di indennizzo per coloro che risultassero sprovvisti di unacopertura assicurativa, per un limitato periodo di cinque anni, successivo alla approvazionedella legge 41 . Secondo il disegno di legge, i premi sarebbero stati determinati dal Governo inrelazione alle diverse fasce di rischio sul territorio e sarebbero stati fissati con decreto delMinistro dell’Industria, sulla base del premio medio definito dal mercato 42 . La costituzione diconsorzi tra compagnie di assicurazione veniva, poi, permessa al solo fine di facilitare lariassicurazione catastrofale. Seppur la proposta di legge delega avanzata dall’ onorevoleCasinelli non ha potuto approdare alla approvazione dell’Aula, è da sottolineare che ildibattito svolto in Commissione aveva portato ad una significativa convergenza delle forzepolitiche nell’adozione di una legislazione che si ispirava in gran parte al modello francese.Questo dibattito e queste convergenze non hanno però avuto un seguito nella XIVlegislatura, in cui il problema di un ricorso al sistema assicurativo per la copertura del rischioda catastrofe naturale non è stato ancora sollevato in una forma accettabile: tale non puòessere considerato il progetto di legge 503/2001, presentato al Senato per iniziativa delsenatore Luigi Manfredi 43 , in cui la possibilità di indennizzare a privati i danni derivanti dacalamità naturali per mezzo di un sistema assicurativo, è trattata alquanto sinteticamente, in40Disegno di legge 235/1996, assegnato alla VIII Commissione permanente della Camera, in sede referente, in data 11marzo 1999, consultabile sul sito http://www.parlamento.it/att/ddl/home.htm.41“Norme di Delega al Governo in materia di protezione civile, di intervento dello Stato in materia di calamitànaturali nonché di assicurazione contro i rischi da essa derivanti”, art. 2, lettera f, in Allegato al Resoconto dellaseduta del giovedì 22 febbraio 2001, VIII Commissione, consultabile sul sitohttp://www.parlamento.it/att/ddl/home.htm.42Id, art. 2, lettera c.43DDL 533/2001 “Legge quadro in materia di interventi per il ristoro dei danni e la ricostruzione a seguito di calamitào catastrofe”, presentato al Senato in data 26 luglio 2001 consultabile sul sitohttp://www.parlamento.it/att/ddl/home.htm.17

un articolo 44 , che delega il Ministro della industria alla stipula di una convenzione, con lecompagnie di assicurazione private, per regolare la materia.ConclusioneIl sistema delle assicurazioni per i rischi da catastrofe naturale, non solo è fattibile,come dimostra l’esperienza di molti importanti Paesi, ma è anche l’unico in grado diaffrontare, con maggiore efficienza, correttezza e trasparenza, il problema dell’indennizzo peri danni arrecati dalle catastrofi naturali ai privati, permettendo così allo Stato di destinare lelimitate risorse finanziarie non solo alle emergenze, come avviene di fatto oggi nel nostroPaese, ma alle politiche di prevenzione nella difesa del suolo e dell’acqua, secondo la lineadefinita dalla legge 183/89.Il nostro Paese, che per la sua conformazione geologica, per la sua caratterizzazionesismica, per la sua posizione geografica, rappresenta senza dubbio un Paese ad alto rischio dicatastrofi naturali (dalle frane, delle alluvioni, ai terremoti etc..), dovrebbe, tra i modelliesistenti, valutare quello che più risponde alle esigenze dei cittadini.Ad avviso di molti studiosi, il modello a cui ispirarsi potrebbe essere quello francese,basato, come detto, sulla solidarietà, cioè sul fatto che il premio per l’assicurazione, da partedei privati, è stabilito dallo Stato ed è sostanzialmente unico per tutti gli assicurati; il che haper conseguenza che i cittadini delle aree non a rischio, o a minor rischio, contribuiscono afinanziare i reali costi assicurativi delle aree a maggior rischio.Era questa, del resto, la scelta di politica legislativa, che era emersa dalla discussionesul disegno di legge Camoirano della XIII° legislatura, che tendeva, appunto, a costruire unsistema assicurativo sostenibile (quanto ai premi) da parte degli assicurati e, nello stessotempo, finanziariamente equilibrato; è evidente, però, che un sistema siffatto, che obbligaanche i cittadini delle aree a minor rischio ad assicurarsi alle stesse condizioni dei cittadinidelle aree a maggior rischio, sarebbe in concreto possibile soltanto se l’assicurazione contro irischi da catastrofe naturali fosse resa in qualche modo obbligatoria, sia pure nella formaindiretta del sistema francese, precedentemente delineato.E’ evidente che il premio unico, che pure costituisce un elemento importante per fardecollare il sistema ed assicurargli un’ ampia base finanziaria, ha la conseguenza negativa di44Id, art. 27.18

costruire una realtà giuridica indifferente alle politiche di prevenzione; e dunque, comeabbiamo visto dall’analisi del sistema francese, deve essere accompagnato da opportunicorrettivi, con la funzione di sollecitare scelte di responsabilità da parte delle comunità e deisingoli cittadini.Ad avviso di molto studiosi, il sistema francese può essere, inoltre, fonte di ispirazioneper quanto riguarda la riassicurazione dei rischi da parte delle Compagnie assicuratrici e perquanto attiene alla necessità di una forma di garanzia da parte dello Stato, di fronte ad eventieccezionali, sia pure limitata al periodo di tempo che serve al decollo del sistema.Le opinioni esposte si fondano sulla constatazione che le esperienze di un sistemafondato del tutto sulla volontarietà della adesione e su premi tendenzialmente “puri”, comequello americano, stenta a decollare ed a rendersi autosufficiente.E’ dunque auspicabile che il dibattito sul ruolo del sistema assicurativo privato, nellagestione del rischio da catastrofe naturale, venga ripreso ed ulteriormente approfondito,giacché esso può garantire una adeguata tutela ai cittadini per i danni subiti e, nel contempo,indirettamente contribuire a rafforzare la politica di difesa del suolo.Lucca, 18 e 19 novembre 200219