Annotatie inzake bevoegdhedenovereenkomst, nakoming en ... - Akd

AB 2011/298 ab rechtspraak bestuursrecht
zodat het in rechte te beschermen vertrouwen dat
in het sluiten van de overeenkomst ligt besloten,
niet is opgewekt door hetzelfde bestuursorgaan
dat het latere besluit heeft genomen. Het subonderdeel
voert aan dat daarbij nog komt dat —
onder het destijds geldende recht — de bestuursrechtelijke
rechtsbescherming niet openstond tegen
het besluit van de raad, maar slechts tegen het
besluit van GS omtrent de goedkeuring van het
bestemmingsplan.
Volgens het subonderdeel dient een overeenkomst
waarbij de overheid zich tegenover een
burger verbindt haar publiekrechtelijke bevoegdheden
op een bepaalde wijze uit te oefenen, niet
als een onzelfstandige voorbereidingshandeling,
maar als een zelfstandige rechtshandeling te worden
aangemerkt, met dien verstande dat de burgerlijke
rechter, in geval van een toerekenbare
tekortkoming door de overheid, slechts een vordering
tot schadevergoeding (en derhalve niet
een vordering tot nakoming en/of tot vernietiging
van het met de overeenkomst strijdige besluit)
kan toewijzen.
Het subonderdeel besluit met het betoog dat
met de mogelijkheid het betrokken besluit langs
bestuursrechtelijke weg aan te vechten, indien
daartoe gronden zijn, wel rekening kan worden
gehouden in het kader van een beroep (door de
overheid) op eigen schuld van de burger. Daarbij
zal voor het honoreren van een dergelijk beroep
op eigen schuld van de burger, die in beginsel erop
mag vertrouwen dat de overheid haar contractuele
verplichtingen nakomt, volgens het subonderdeel
slechts bij uitzondering plaats kunnen
zijn.
Subonderdeel 2.2 voegt aan het voorgaande
toe dat het gestelde in subonderdeel 2.1 althans
geldt in een geval als het onderhavige, waarin de
Gemeente zich in de overeenkomst niet (bij wijze
van resultaatsverbintenis) heeft verbonden een
bestemmingsplan met een bepaalde inhoud tot
stand te brengen, maar zich (bij wijze van inspanningsverbintenis)
tot het uiterste in te spannen
het bestemmingsplan zodanig op te stellen dat
het gebruik als in de overeenkomst voorzien, zou
zijn toegestaan. Volgens het subonderdeel kan in
een bestuursrechtelijke procedure niet aan de
orde komen of de overheid aan deze (contractuele)
inspanningsverbintenis heeft voldaan, en
ligt althans in het oordeel dat het besluit in bestuursrechtelijke
zin niet onrechtmatig is (dan
wel geacht wordt te zijn), niet besloten dat de
Gemeente aan haar inspanningsverbintenis heeft
voldaan.
3.25 Bij de beoordeling van de klachten van
beide subonderdelen stel ik voorop dat Etam c.s.
belang daarbij missen, voor zover de verwijten die
zij de Gemeente met betrekking tot de inhoud en
totstandkoming van het bestemmingsplan
Dwarstocht maken (het tekortschieten in haar
bij de overeenkomst aangegane verplichting een
bestemmingsplan op te stellen dat inhoudelijk
met de bepalingen van de overeenkomst overeenstemt
c.q. zich daartoe tot het uiterste in te
spannen) reeds afstuiten op de uitleg die het hof
aan de overeenkomst heeft gegeven. De door het
hof aan de overeenkomst gegeven uitleg impliceert
immers (in de woorden van rov. 8) ‘dat de
Gemeente wel degelijk artikel 3.1 van de overeenkomst,
in ieder geval naar de strekking hiervan, is
nagekomen.’ Alhoewel de aanhef van rov. 9 (‘Voor
het overige (...)’) erop lijkt te wijzen dat niet alle
verwijten van Etam c.s. met betrekking tot bestemmingsplan
Dwarstocht door de uitleg die het
hof aan de overeenkomst heeft gegeven worden
ondervangen, heeft de Gemeente in twijfel getrokken
of van zulke, niet reeds op de uitleg van de
overeenkomst afstuitende verwijten sprake is;
volgens de Gemeente hebben Etam c.s. haar met
betrekking tot het genoemde bestemmingsplan
geen andere verwijten gemaakt dan het hof in rov.
8 heeft verworpen (schriftelijke toelichting mr.
Gelpke onder 42). Ik deel die opvatting, waarbij ik
overigens aanteken dat in de repliek van mr.
Schenck niet op de bedoelde passage in de schriftelijke
toelichting van mr. Gelpke is gereageerd.
Overigens meen ik dat (spiegelbeeldig) ook
geldt dat Etam c.s. belang bij hun klachten tegen
de uitleg van de overeenkomst missen, als het
oordeel in rov. 9 over de reikwijdte van de formele
rechtskracht van bestemmingsplan Dwarstocht
standhoudt. Dat wordt ook onderkend door
Etam c.s. zelf, die in subonderdeel 2.1, eerste
volzin, hebben doen opmerken dat rov. 9 tevens
een zelfstandig dragende grond lijkt te zijn voor
de verwerping van het verwijt, zoals omschreven
in rov. 3 onder (a) met betrekking tot de ontwikkeling
van zelfstandige, grootschalige kantoorruimte
ten behoeve van derden.
Omdat de subonderdelen 2.6 en 2.7, die tegen de
oordelen van het hof met betrekking tot bestemmingsplan
Oosterheem en de daarop gebaseerde
bouwvergunningen zijn gericht, daarop teruggrijpen,
zal ik de klachten van de subonderdelen 2.1
en 2.2 inhoudelijk bespreken, ondanks de conclusie
ten aanzien van onderdeel 1.
3.26 Voorts stel ik voorop dat de litigieuze
overeenkomst, voor zover zij ertoe strekt dat de
Gemeente een of meer bestemmingsplannen van
bepaalde inhoud tot stand brengt, als een bevoegdhedenovereenkomst
moet worden aangemerkt.
Een dergelijke overeenkomst is, voor zover
zij de prestaties van de overheid betreft, van publiekrechtelijke
aard. Het publiekrecht beheerst
niet alleen de mate waarin de overheid afspraken
over het gebruik van een publiekrechtelijke be-
1790 Afl. 40 - 2011 AB
PPMG_T1_AB_Pag. 0018