Annotatie inzake bevoegdhedenovereenkomst, nakoming en ... - Akd

More documents

Recommendations

Info

AB 2011/298 ab rechtspraak bestuursrecht 3.28 De vordering van Etam c.s. strekt tot schadevergoeding op grond van het feit dat het besluit inhoudelijk niet overeenstemt met datgene waartoe de overheid volgens Etam c.s. rechtens jegens hen was gehouden. Men zou in dat verband van een vorm van ‘onrechtmatigheid’ van het besluit kunnen spreken. Ook in de schriftelijke toelichting van mr. Schenck (onder 9.6) wordt daarvan uitgegaan, zij het dat die vorm van onrechtmatigheid vervolgens (onder 9.7) de ‘verbintenisrechtelijke onrechtmatigheid’ 16 wordt genoemd en wordt betoogd dat de leer van de formele rechtskracht uitsluitend ertoe strekt te voorkomen dat in een civiel geding de (niet of nog niet in de bestuursrechtelijke kolom vastgestelde) ‘bestuursrechtelijke onrechtmatigheid’ aan een vordering tot schadevergoeding ten grondslag wordt gelegd. De opvatting dat tussen (wel door de formele rechtskracht bestreken) ‘bestuursrechtelijke onrechtmatigheid’ en (niet door de formele rechtskracht bestreken) ‘verbintenisrechtelijke onrechtmatigheid’ (of ‘civielrechtelijke onrechtmatigheid’) moet worden onderscheiden, deel ik niet. De leer van de formele rechtskracht is mijns inziens aan de orde, steeds indien aan een civiele vordering ten grondslag wordt gelegd dat (de voorbereiding of de inhoud van) een besluit een schending van een door de overheid jegens de betrokken burger in acht te nemen civielrechtelijke (of, zo men wil, verbintenisrechtelijke) rechtsnorm oplevert en het betrokken besluit om die reden ‘civielrechtelijk (of zo men wil, verbintenisrechtelijk) onrechtmatig’ is. In de leer van de formele rechtskracht (en in het aan die leer verknochte leerstuk van de besluitaansprakelijkheid) worden ‘bestuursrechtelijke (on)rechtmatigheid’ en ‘civielrechtelijke (on)rechtmatigheid’ niet onderscheiden, maar juist aan elkaar gekoppeld, in die zin dat de ‘civielrechtelijke (on)rechtmatigheid’ de ‘bestuursrechtelijke (on)rechtmatigheid’ volgt. Voor de reikwijdte van de formele rechtskracht maakt het naar mijn mening ook geen verschil of aan de civiele vordering delictuele of contractuele onrechtmatigheid ten grondslag wordt gelegd. Dat geldt althans in een zaak als de onderhavige, waarin de eisende partij zich baseert op een door het publiekrecht beheerste bevoegdhedenovereenkomst, waaraan de overheid op grond van het bestuursrechtelijke vertrouwensbeginsel is gebonden. Overigens is in de 16 Overigens zou de term ‘privaatrechtelijke onrechtmatigheid’ de voorkeur van mr. Schenck hebben, ware het niet dat hier een bevoegdhedenovereenkomst aan de orde is, waarvan algemeen wordt aangenomen dat zij van publiekrechtelijke aard is; zie schriftelijke toelichting mr. Schenck, voetnoot 53. rechtspraak reeds aanvaard dat de formele rechtskracht van een besluit in de weg kan staan aan een beroep op een toezegging van de betrokken overheid dat zij een besluit van andere strekking dan het uiteindelijk genomen besluit zou nemen, welke toezegging die overheid eveneens op grond van het vertrouwensbeginsel bindt 17 .De stap van een dergelijke (niet nagekomen) overheidstoezegging een besluit van bepaalde strekking te zullen nemen naar een (niet nagekomen) bevoegdhedenovereenkomst waarbij de overheid zich tot een besluit van bepaalde strekking heeft verbonden, is niet zo groot dat kan worden aangenomen dat het beginsel van formele rechtskracht in het eerste geval wel, maar in het tweede geval niet van toepassing zou zijn. Daarbij kan mede worden gewezen op de in verband met de binding van de overheid slechts relatieve verschillen tussen beleidsregels, overheidstoezeggingen en bevoegdhedenovereenkomsten 18 . Bij schriftelijke toelichting (onder 9.2–9.5) heeft mr. Schenck een zeker accent gelegd op het feit dat een contractpartij in geval van wanprestatie in beginsel de keuze moet hebben tussen een actie tot ‘‘nakoming’-alsnog’ en een actie tot (vervangende) schadevergoeding. Bij een door publiekrecht beheerste bevoegdhedenovereenkomst als in deze zaak aan de orde, is dat volgens hem niet anders 19 , zij het dat de route van ‘nakoming’ (waartoe ook in zijn visie de bestuursrechtelijke rechtsgang moet worden gevolgd) niet steeds tot (direct) resultaat zal leiden. In verband met dit laatste is er volgens mr. Schenck reden temeer de burger toe te staan bij de burgerlijke rechter schadevergoeding te vorderen, zonder dat hij óók of eerst heeft getracht via de bestuursrechter ‘‘nakoming’-alsnog’ van de bevoegdhedenovereenkomst te bewerkstelligen. Naar mijn mening biedt het publiekrecht geen steun aan de veronderstelling dat de burger bij niet-nakoming van een bevoegdhedenovereenkomst ervoor kan kiezen vervangende schadevergoeding te claimen, zonder te trachten de overheid aan het door haar met die overeenkomst opgewekte vertrouwen te houden. Voorts wordt in de bedoelde gedachtegang de bestuursrechtelijke procedure mijns inziens ten onrechte met de actie tot nakoming vereenzelvigd en van de actie tot schadevergoeding ‘losgemaakt’, terwijl aan de leer van de formele rechtskracht nu juist eigen is (maar overigens wel als bezwaar van die leer wordt opgevat) dat schadevergoeding bij de burgerlijke 17 Zie HR 11 april 2008, LJN BC1649, NJ 2008/519, m.nt. M.R. Mok, in het bijzonder de aangehaalde r.o. 5.93–5.94 van het hof en de r.o. 3.6.2 (onder b) en 3.63 van de Hoge Raad. 18 Zie hiervóór onder 3.26 en de voetnoten 11 en 12. 19 Zie M. Scheltema en M.W. Scheltema, Gemeenschappelijk recht (2008), p. 185–186, 190–197, 258 en 272. 1792 Afl. 40 - 2011 AB PPMG_T1_AB_Pag. 0020
ab rechtspraak bestuursrecht AB 2011/298 rechter ter zake van een appellabel besluit eerst kan worden gevorderd nadat de bestuursrechtelijke procedure heeft geleid tot een onrechtmatigheidsoordeel, hetzij in de vorm van een uitspraak van de bestuursrechter, hetzij in de vorm van een intrekking of herroeping van het besluit door het betrokken bestuursorgaan op gronden die de onrechtmatigheid van dat besluit impliceren. De civiele actie tot schadevergoeding kan in die zin niet van de bestuursrechtelijke procedure worden losgemaakt; ook in de rechtspraak van de Hoge Raad is verankerd dat de bestuursrechtelijke procedure moet worden gevolgd, al is het louter met het oog op de bij de burgerlijke rechter te vervolgen actie tot schadevergoeding 20 . 3.29 Voorwaarde voor toepassing van de leer van de formele rechtskracht is het openstaan van een met voldoende waarborgen omklede, bestuursrechtelijke rechtsgang. Aan die voorwaarde was in casu voldaan, zij het dat van de bestuursrechtelijke procedure goedkeuring van het bestemmingsplan door GS onderdeel vormde (bij welke goedkeuring tegen het bestemmingsplan ingediende bedenkingen in aanmerking werden genomen) en dat toegang tot de bestuursrechter werd verkregen door het instellen van beroep tegen het goedkeuringsbesluit bij de Afdeling. Het lijdt geen twijfel dat in het kader van een dergelijk beroep het vertrouwensbeginsel in stelling kon worden gebracht naar aanleiding van niet nagekomen toezeggingen of een niet nagekomen bevoegdhedenovereenkomst; naast onder meer toezeggingen wordt in de literatuur een bevoegdhedenovereenkomst genoemd als voorbeeld van een bron van vertrouwen dat een beroep op het vertrouwensbeginsel kan rechtvaardigen 21 . Daarmee is uiteraard niet gezegd dat een dergelijk beroep ook zonder meer zou zijn gehonoreerd; zowel in de schriftelijke toelichting van mr. Schenck (onder 9.4) als in die van mr. Gelpke (onder 57) wordt terecht erop gewezen dat (aan een bevoegdhedenovereenkomst ontleend) vertrouwen niet steeds beslissend kan zijn, bij voorbeeld omdat de belangen van derden zich tegen het honoreren van dat vertrouwen kunnen verzetten of het honoreren van dat vertrouwen tot een beslissing contra legem zou nopen. Het in die zin wat onzekere perspectief van de bestuursrechtelijke procedure staat aan toepassing van de leer van de formele rechtskracht echter niet in de weg; voor toepassing van de leer van de formele rechtskracht is het openstaan en niet de verwachte uitkomst van de bestuursrechtelijke procedure beslissend. Evenmin acht ik de- 20 HR 26 februari 1988, LJN AB9183, NJ 1989/528, m.nt. MS. 21 Van Wijk/Konijnenbelt & Van Male, Hoofdstukken van bestuursrecht (2008), p. 330. cisief dat, zoals subonderdeel 2.1 stelt, de toetsing aan het vertrouwensbeginsel in bestuursrechtelijk kader, waarin naast deze toetsing ook de (bestuursrechtelijke) regelgeving, de daarin aan het desbetreffende bestuursorgaan gelaten beleidsruimte en (in voorkomend geval) de belangen van derden een rol spelen, naar haar aard een andere is dan de toetsing aan de algemeen geldende en aan het BW ontleende regels, die de burgerlijke rechter dient uit te voeren indien hij te oordelen krijgt over een op toerekenbare tekortkoming in de nakoming gebaseerde vordering tot vergoeding van schade. Deze stelling behoeft relativering. Zo zie ik niet in hoe een beroep op het vertrouwensbeginsel zou kunnen stranden op beleidsvrijheid in een situatie waarin de overheid zelf, door een bevoegdhedenovereenkomst aan te gaan, zich beperkingen heeft opgelegd. Voorts lijkt het subonderdeel te miskennen dat, waar sprake is van een door het publiekrecht beheerste bevoegdhedenovereenkomst, het vertrouwensbeginsel niet een naar haar aard gebrekkige vertaling van een naar burgerlijk recht bestaande binding van de overheid is, maar de eigenlijke grondslag van die binding vormt. Dat, zoals het subonderdeel aanvoert, de overeenkomst betrekking heeft op de bevoegdheden van een ander bestuursorgaan dan het orgaan dat de overeenkomst heeft gesloten, vermindert (anders dan het subonderdeel kennelijk veronderstelt) dan ook niet slechts de kans dat een beroep op het vertrouwensbeginsel bij de bestuursrechter slaagt, maar tast de grondslag voor de binding van de overheid als zodanig aan 22 . Ten slotte strandt het argument van de in bestuurs- en civielrechtelijke context verschillende toetsing op het gegeven dat in de leer van de formele rechtskracht het civielrechtelijke onrechtmatigheidsoordeel nu eenmaal afhankelijk is van (uiteindelijk) het oordeel van de bestuursrechter, die dat oordeel op een bestuursrechtelijke toetsing baseert. Men kan dat als een bezwaar zien, maar het is wel een bezwaar dat inherent is aan het leerstuk van de formele rechtskracht en het daaraan verknochte leerstuk van de besluitaansprakelijkheid, waarin het civielrechtelijke (on)rechtmatigheidsoordeel het bestuursrechtelijke (on) rechtmatigheidsoordeel volgt. 22 Zie over het uitgangspunt dat een bevoegdhedenovereenkomst alleen kan worden gesloten door het bestuursorgaan dat over de betrokken bevoegdheid beschikt, R.J.N. Schlössels en S.E. Zijlstra, a.w., p. 887. Dat in de praktijk bevoegdhedenovereenkomsten veelal worden gesloten tussen bijvoorbeeld een gemeente en een burger noemen deze auteurs ‘niet geheel zuiver’, maar ‘intussen een meer dogmatisch dan praktisch probleem’. AB Afl. 40 - 2011 1793 PPMG_T1_AB_Pag. 0021
Page 1 and 2: ab rechtspraak bestuursrecht AB 201
Page 19: ab rechtspraak bestuursrecht AB 201
Page 29: ab rechtspraak bestuursrecht AB 201

Annotatie inzake bevoegdhedenovereenkomst, nakoming en ... - Akd

You also want an ePaper? Increase the reach of your titles

Delete template?

Save as template?