Højere faglig kvalitet eller et forsinkende led? - Hjælpemidler

DSI-nyhedsbrev nr. 3/2002 rummer en skarp kritik
af grundtakstmodellen: ”Amterne og kommunerne
kan ikke finde ud af at fordele udgifterne.
Sagsbehandlingen trækker ud. Der træffes ikke nogen beslutninger.
Problemerne havner hos borgeren”.
Spørgsmålet er, om denne kritik også gælder for boligindretningsområdet?
Hvordan er det gået med samarbejdet
mellem amt og kommuner i § 102-sagerne?
Denne artikel beskriver erfaringerne efter knap et år
med grundtakst på boligindretningssager i Vestsjællands
og Vejle amter.
Tæt samarbejde mellem amt og kommune
I 2002 er grundtaksten på boligindretning 103.000 kr.,
som er det beløb kommunen skal betale, mens amtet skal
betale udgiften over 103.000 kr. Det er en forudsætning,
GRUNDTAKSTMODELLEN
Højere faglig kvalitet eller et
forsinkende led?
Grundtakst på § 102-sager om boligindretning og boliganskaffelse
Nina Bindslev, leder, Vestsjællands Amts Hjælpemiddelcentral
Bodil Pedersen, souschef, Center for Kommunikation og Hjælpemidler i Vejle Amt
at amtet og kommunen kan opnå enighed om den konkrete
løsning. Grundtaktsfinansieringen betyder ikke nogen
ændring af kommunernes sagsbehandlingsforpligtelse,
ligesom amterne fortsat skal stille specialrådgivning til
rådighed for kommunerne og borgerne. Grundtaksten betyder,
at kommunerne og amtet må samarbejde tæt om de
enkelte sager. Ved uenighed skal amtet foreslå en anden
konkret løsning. Ved fortsat uenighed skal sagerne afgøres
på socialchefniveau. Mur- og nagelfaste hjælpemidler indregnes
i prisen.
Amternes organisering af § 102 sagerne
Amterne har organiseret arbejdet forskelligt. I nogle amter
er både rådgivnings- og visitationsopgaven placeret decentralt
på amtets hjælpemiddelcentral eller -center. I andre
amter har man adskilt rådgivning og visitation, således at
rådgivningen ydes af hjælpemiddelcentralen, mens visitationen
sker administrativt og med tilknytning til amtsgår-
20 Viadukt december 2002
FOTO: BAM

den. I nogle amter skal sagerne behandles politisk inden
tilsagn kan gives, i andre amter er kompetencen til at
træffe afgørelser decentraliseret. I de fleste amter er der
etableret tværfaglige visitationsteams med repræsentation
af ergoterapeut, arkitekt og jurist eller socialrådgiver.
I Vejle og Vestsjællands amter er opgaven placeret på
hjælpemiddelcentralniveau (dvs. på Center for Kommunikation
og Hjælpemidler eller Hjælpemiddelcentralen), således
at både rådgivningen og visitationen foregår herfra.
I Vestsjællands Amt er der siden 1/11 2001 indgået 30
§ 102-sager, men foreløbig er der kun givet forhåndstilsagn
eller endeligt tilsagn om medfinansiering i 5 sager.
De øvrige sager er foreløbig rådgivningssager eller sager,
som viste sig ikke at komme op over grundtaksten. Vejle
Amt har modtaget 21 sager i perioden, og heraf er 6 færdigbehandlet
eller der er givet forhåndstilsagn.
Svær start på ny opgavefordeling
KL og ARF har i deres fælles vejledning om boligindretning
og –erhvervelse anbefalet, at kommuner og amter
indgår aftaler om, hvordan arbejdet praktisk tilrettelægges.
Både i Vejle og Vestsjællands amter er der udarbejdet
en samarbejdsaftale mellem kommunerne og amtet om visitationsproceduren
i boligsager over grundtaksten. Aftalen
beskriver tidlig inddragelse af amtslig rådgivning,
kommunens indstilling, amtets behandling af indstillingen
samt udførelsesfasen.
I startfasen har opgavefordelingen mellem kommunerne
og amtet givet anledning til tvivl. Det har været svært
for mange kommunale sagsbehandlere at forholde sig til,
at der med grundtaksten ikke er tale om amtslig bevilling,
men udelukkende om amtsligt tilsagn om medfinansiering.
Det har virket ulogisk, at sagsbehandlingsforpligtelsen
og afgørelseskompetencen fortsat er kommunens ansvar,
når amtet i de store sager skal afholde den største del
af udgiften og samtidig har et afgørende ord, fordi det er
en forudsætning, at der skal opnås enighed mellem kommunen
og amtet i den konkrete sag.
Også for ansøgeren har det været svært at forholde sig
til, at amtet har en afgørende indflydelse på sagens udfald,
men at det alligevel er kommunen, som træffer den
endelige afgørelse i kraft af, at kommunen har bevillingskompetencen.
Parterne har skullet vænne sig til, at amtet
både har en rådgivende funktion over for kommune og
borger, men ikke har nogen direkte relation til borgeren i
forbindelse med afgørelser om medfinansiering. Amtets
afgørelse om hvorvidt man vil eller ikke vil medfinansiere
en løsning er en sag mellem kommunen og amtet. Ansøgerne
kan fx ikke klage over amtets afgørelse.
I nogle sager har en kommune været i tvivl om, hvorvidt
kommunen skulle vente med at meddele bevilling til
tilsagnet fra amtet forelå eller om man kunne gøre bevillingen
betinget af amtets tilsagn. Hér har kommunerne
valgt forskellig praksis. Der har desuden været uklarhed
Viadukt december 2002
GRUNDTAKSTMODELLEN
om, hvornår kommunen skal meddele et afslag til ansøger,
hvis ansøger ønsker en dyrere løsning end den kommunen
og amtet vil finansiere. Skal afslaget gives, inden
der søges amtslig medfinansiering eller først når amtet har
taget stilling?
Hvad skal en indstilling indeholde af oplysninger?
Både i Vejle og Vestsjællands amter benyttes et indstillingsskema,
som kommunerne skal udfylde i forbindelse
med en indstilling om amtslig medfinansiering. Skemaet
findes på amtets hjemmeside, hvorfra det kan printes ud.
De fleste amter benytter sig af lignende skemaer.
De første indstillinger om amtslig medfinansiering af
§ 102-sager har demonstreret, at det er vanskeligt at rumme
så komplekse og forskelligartede sager som § 102-sagerne
i et enkelt skema. Derfor vil en indstilling ofte bestå
af selve skemaet samt supplerende materiale. Mange kommunale
sagsbehandlere oplever det som en noget uoverskuelig
opgave at fremskaffe den dokumentation, som amtet
kræver for at behandle en sag om amtslig medfinansiering.
Hvad kræver amterne?
Grunddata om den borger, som indstillingen vedrører.
Oplysninger om/dokumentation for ansøgers funktionsniveau,
diagnose og prognose.
Oplysninger om relevante sociale forhold.
Oplysning om, hvilken type løsning der indstilles og
lovgrundlaget herfor.
Økonomiske oplysninger om den indstillede løsning,
herunder redegørelse for ejerforhold og mulighed for
eventuel pant.
Tegninger og beskrivelser af den indstillede løsning.
Dokumentation for den bolig, som sagen vedrører i form
af målfaste tegninger og beskrivelser + evt. tingbogsudskrift.
Redegørelse for ansøgers særlige boligmæssige behov
(aktivitetsanalyse).
Redegørelse for, hvilke alternativer der er undersøgt og
forkastet, herunder økonomiske oplysninger.
Erfaringerne fra det første år med grundtakst viser, at det
især er hvad angår de økonomiske oplysninger i sagen, at
det er et problem for kommunerne at ”stille amtets visitationsudvalgt
tilfreds”. Der ligger også en opgave for kommunerne
i at beskrive det indstillede byggeprojekt på en
sådan måde, at det er muligt for amtets visitationsudvalg
at afgøre, om alle de arbejder der indgår i projektet er relevante
ud fra lovens krav om ”væsentlig afhjælpning” af
en funktionsnedsættelse.
Uklarhed omkring hvilke oplysninger og hvilken specifikationsgrad
oplysningerne skal have, før amtet kan træf-
21

Eksempel 1:
Et midaldrende forældrepar passer deres
svært handicappede 28-årige søn i
hjemmet. Efter mange års søgen må det
konkluderes, at der ikke kan findes nogen
passende bolig på et amtsligt botilbud. Løsningen bliver
en tilbygning på 45 m 2 til forældrenes bolig til en byggeudgift
på ca. 650.000 kr. Der kan ikke tages pant for
værdiforøgelsen, da forældrene ikke længere har nogen
forsørgelsespligt overfor sønnen.
Eksempel 2:
En familie med et svært handicappet
barn ønsker at bygge et nyt hus. Den nuværende
bolig kan ikke indrettes, så den
opfylder kravene til en handicapegnet
bolig. Familien ansøger om støtte til de
særlige handicapkompenserende dele af
det hus, som de ønsker at bygge. Det beregnes, at støtten
udgør 35 m 2 til en gennemsnitlig m 2 -pris på 9.500 kr.
Dertil kommer en række fastmonterede hjælpemidler. Udgiften
bliver ca. 440.000 kr. Der tages pant i forskelsværdien
mellem tidligere ejerbolig og den nye ejerbolig.
Eksempel 3:
En fysisk handicappet med ægtefælle og
barn søger om finansiering af boligskift
jvf. Servicelovens § 102 stk. 2. Den nuværende
bolig kan ikke indrettes, og kommunen
har ikke kunnet anvise anden bolig. Det sociale
nævn har afgjort, at der skal ydes støtte til en ejerbolig. På
baggrund af SM C 4-00 bevilger kommunen engangsbeløb
til udbetaling og løbende boligudgifter efter § 102 stk.
2. Den samlede udgift over 30 år bliver på 2.000.000 kr.
Men det er kun det første år, udgiften vil blive grundtakstfinansieret.
De øvrige år vil ydelsen være under 100.000
kr. og derfor være en kommunal udgift.
GRUNDTAKSTMODELLEN
fe en afgørelse om medfinansiering er medvirkende til, at
sagerne kan trække ud.
Der ligger en opgave for amterne i, i samarbejde med
kommunerne, at udarbejde et mere præcist materiale til
brug for indstillinger om medfinansiering.
Forhåndstilsagn og endeligt tilsagn
En rundspørge til en række amter viser, at amterne har
valgt forskellig praksis mht. visitation af § 102-sager. I
nogle amter vil man først behandle sagen, når der foreligger
et færdigt projekt og et licitationsresultat. I Vestsjællands
og Vejle amter har visitationsudvalget dén praksis,
at der kan meddeles forhåndstilsagn på basis af et projektforslag
og en overslagspris. Forhåndstilsagnet giver kommunen
„tilladelse“ til at arbejde videre med sagen inden
for den beskrevne ramme. Samtidig præciserer forhåndstilsagnet,
hvilke krav der skal være opfyldt, for at endeligt
tilsagn vil kunne gives.
De betingelser amtet knytter til et forhåndstilsagn kan
fx være:
At amtet skal godkende det endelige projekt.
At priser skal indhentes i konkurrence jf. lov om indhentning
af tilbud inden for bygge- og anlægssektoren.
At billigste bud skal anvendes.
At der skal ske en fordeling af arkitekthonorarer mellem
kommunen og amtet.
Denne praksis med at meddele forhåndstilsagn på grundlag
af projektforslag og overslagspris, mener vi har flere
fordele:
Den amtslige specialviden på området kommer sagen til
nytte.
Det har vist sig at være en smidig og ubureaukratisk
fremgangsmåde, fordi det ikke tvinger kommunen til at
færdiggøre et projekt, som amtet på et senere tidspunkt
kan underkende.
Familien bliver ikke trukket igennem flere sagsbehandlingsforløb
og løsningsforslag end nødvendigt.
Når endelig løsningsforslag forligger, kan behandlingen i
amtet gå hurtigere.
22 Viadukt december 2002

Hvilke sager indstilles til amtslig medfinansiering?
De 51 sager, som Vestsjællands og Vejle amter har været
involveret i siden 1/11 2001, dækker hele spektret af boligsager
efter § 102. De fleste sager er om- og tilbygninger
til eksisterende bolig, men der er også en del sager, hvor
der er tale om boligskift eller opførelse af en ny bolig.
17 sager har omhandlet rene tilbygningssager, 20 har
omhandlet om- og tilbygning, 1 udelukkende tilbygning. I
7 sager har der været tale om boliganskaffelse jvf. § 102
stk. 2 (boligskift), mens der i 2 sager har kunnet anvises
en anden lejebolig. I 4 tilfælde har sagen omhandlet støtte
til opførelse af et nyt hus.
Ikke en lille opgave
I forarbejdet med finansieringsreformen var § 102-området
ikke et af de emner, som fyldte meget. På ARF’s og
KL´s evalueringskonference om grundtakstarbejdet i efteråret
2002 var § 102 end ikke en del af programmet. Man
må drage den slutning, at man tilsyneladende ikke tillægger
§ 102-opgaven nogen særlig stor betydning eller måske
anser man ikke området som særlig problematisk.
Vi synes, at der er grund til at vise opgaven interesse.
De seneste 12 måneders erfaringer viser, at der er tale om
en betydeligt arbejdskrævende opgave, både for amterne
og kommunerne. Antallet af sager er større end det antal
amterne kalkulerede med, og sagerne ”trækker tænder
ud“, både hvad angår tidsforbruget og økonomiske midler.
Det viser sig, at langt de fleste sager har meget lange
sagsforløb. Det har vist sig, at de fleste sager er længe om
at bevæge sig fra rådgivningsstadiet til indstillingsstadiet,
hvilket afspejler sig i, at det er så relativt få sager, hvor
amterne endnu har givet tilsagn om medfinansiering. Erfaringerne
viser også, hvad der dog ikke er nogen nyhed,
at der er betydelige problemer med at operere på det foreliggende
lovgrundlag med tilhørende bekendtgørelse og
vejledning. Vi mangler fortsat en revision af vejledningen!
Lovgrundlaget
Enighed mellem amtet og kommunen forudsætter ikke
alene enighed om den konkrete løsning, men i lige så høj
grad enighed om, hvordan loven skal tolkes. Hér oplever
begge parter problemer. Lovgrundlaget i § 102 er ikke
præcist. Samtidig er der ofte tale om sager med en meget
Viadukt december 2002
GRUNDTAKSTMODELLEN
Eksempel 4: Opførelse af hus. Handicapkompenserende
m 2 .
En familie med et handicappet barn ønsker
selv at opføre et nyt hus og søger
om finansiering af de handicapkompenserende
kvadratmeter. Hjælpemiddelcentralen
udarbejder i samarbejde med kommunen
og familien funktionskrav til boligen. Til brug for
vurderingen af det ekstra kvadratmeterbehov tages der
udgangspunkt i, hvad er størrelsen på rummene i et
”standard parcelhus”, og hvilke særlige krav knytter sig til
dette barn. Typisk vil det ekstra kvadratmeterbehov ligge
på mellem 18 og 23 m 2 .
Eksempel 5: Boliganskaffelse.
En familie med et handicappet barn bor
i en ejerbolig, som ikke kan ombygges,
hvorfor boliganskaffelse jvf. § 102 stk. 2
er nødvendig. Kommunen og familien finder i fællesskab
frem til en anden ejerbolig, som er velegnet til ombygning.
Der udarbejdes et projekt til om- og tilbygning
af den nye bolig jvf. § 102 stk.1. Udgifterne til hhv. boliganskaffelsen
og merudgifterne i forbindelse med boligskiftet
skal fordeles mellem servicelovens § 28 og servicelovens
§ 102. Det skal beregnes, hvor stort det ekstraordinære
afdrag på lånet i den nye bolig skal være for at udligne
forskellen i boligudgiften. Der skal i den forbindelse
tages stilling til, hvilken type lån beløbet skal beregnes ud
fra samt låneperiodens længde.
høj grad af kompleksitet. Et typisk eksempel er støtte til
opførelse af selvstændig bolig jvf. § 102 stk. 1 og støtte til
køb af bolig jvf. § 102 stk. 2. I begge tilfælde er der tale
om sagsforløb, som kræver, at sagsbehandleren kan overskue
meget komplekse problemstillinger. Her ville det være
en stor hjælp med en operativ vejledning som støtte for
sagsbehandlingen!
Et forsinkende led?
Før grundtakstens indførelse var der mange kritiske røster
fra kommunernes sagsbehandlere om, at amtets inddragelse
i alle sager, som forventedes at komme over grundtaksten,
ville forøge sagsbehandlingstiden på boligindretningssager.
Det er muligvis rigtigt i nogle sager, men vores
hidtidige erfaringer peger i modsat retning.
Det har i mange år været alment kendt, at boligindretningssager
ofte har meget lange sagsforløb. Det kan bekræftes
af erfaringerne fra Vejle og Vestsjællands amter.
23
VIGNETTER: KLAUS LASVILL-MORTENSEN

Det er ikke ualmindeligt, at en sag, som indstilles til amtet
med henblik på rådgivning og/eller medfinansiering, har
været „aktiv“ i kommunen i op til flere år. Det er vores
opfattelse, at det forhold, at amterne som følge af finansieringsreformen
skal inddrages tidligt i alle sager som forventes
at komme over grundtaksten, vil kunne forbedre
fremdriften i sagerne. På den anden side er der ikke tvivl
om, at det naturligvis giver ekstra bureaukrati, at endnu
en instans skal inddrages i afgørelsen.
I Vestsjællands Amt kan selve den amtslige visitation,
under forudsætning af at sagerne er tilstrækkelig godt oplyst,
i de fleste sager klares inden for en frist af 3-4 uger.
Erfaringen viser dog, at de fleste sager, som indstilles til
amtslig medfinansiering, ikke er tilstrækkelig godt oplyst,
hvilket kan forlænge sagsbehandlingstiden betydeligt. I
Vejle Amt er den politisk vedtagne sagsbehandlingstid
max 3 måneder, men typisk vil en sag, der er tilstrækkelig
godt oplyst, kunne behandles dels på Center for Kommunikation
og Hjælpemidler og dels i Socialudvalget på sammenlagt
1-1 ½ måned.
Enighed eller uenighed?
I ingen af de sager, der hidtil har været behandlet i visitationsudvalget
i Vestsjællands Amt, har der været tale om
egentlig uenighed mellem amtet og kommunen. I Vejle
Amt har der været en enkelt sag, hvor kommunen har
valgt at bevilge et højere serviceniveau end det amtet vil
medfinansiere: Det vil sige, at der ikke har været tale om
en egentlig uenighedssag, men om en sag hvor kommunen
tidligt i forløbet har valgt et højere serviceniveau. I
parentes skal det bemærkes, at udgiften i den konkrete sag
kun lå få tusinde kroner over grundtaksten. I alle sager har
der været spørgsmål, som har skullet uddybes yderligere,
og der har været større eller mindre justeringer af den indstillede
løsning. Dog ser det ud som om, at de mest problematiske
sager er dem, der har kørt længe i det kommunale
system (før 1/11 01), og hvor amtet er blevet inddraget
sent i forløbet. Årsagen til den „manglende“ uenighed
kan for en stor del tilskrives, at eventuelle uenighedspunkter
bliver korrigeret løbende i kraft af det tætte samarbejde
mellem kommunen og hjælpemiddelcentralen
forud for indstillingen til amtet
Det videre arbejde
Vi mener på baggrund af de erfaringer, som vi har opridset,
at finansieringsreformen på længere sigt vil medføre
en højere faglighed i sagsbehandlingen af § 102-sager, både
hvad angår processen (sagsforløbet) og resultatet (boligens
indretning og funktion). Vi mener også, at der er behov
for en øget faglighed på dette område i form af en
klar praksis og en fælles forståelse af, hvad der er god
praksis i disse sager.
Der er især behov for at sætte fokus på følgende elementer:
Hvordan sagsbehandleren tilrettelægger sagsforløbet.
Hvordan sagsbehandleren inddrager borgeren i sagsforløbet.
Hvordan lovgrundlaget kan tolkes og anvendes.
Hvilke alternative løsninger, der kan være tale om i den
konkrete sag.
Hvordan og i hvilket omfang, der skal indhentes dokumentation
for behovet.
Hvilke krav, der bør stilles til udarbejdelse af tegningsmateriale
og beskrivelse af de arbejder, der skal udføres.
Allerede efter 1 år med grundtakst på § 102-sager ses ændringer
af praksis. Erfaringen viser, at amtets krav til kommunerne
om dokumentation i forbindelse med indstillingen
i sig selv medfører, at kommunerne arbejder mere systematisk
med sagsbehandlingen. Dertil kommer, at kommunerne
inddrager den amtslige specialrådgivningskompetence
i langt flere sager end tidligere.
Også i amterne arbejdes der med at systematisere erfaringerne:
I Vestsjællands Amt skal samarbejdsaftalen mellem amtet
og kommunerne revideres ved udgangen af 2002.
På Sjælland er der oprettet en erfa-gruppe for de hjælpemiddelcentraler,
som har fået kompetencen til at give
tilsagn om medfinansiering med henblik på at samordne
og udvikle praksis på området.
På landsplan vil hjælpemiddelcentralerne i 2003 arbejde
målrettet med metodeudvikling og formidling inden
for hjælpemiddel og boligændringsområdet
bl.a. i forbindelse med Munksgaards udgivelse af
”Metodebog om hjælpemiddelformidling” i januar
2003.
24 Viadukt december 2002