Doppik und dann? - arf Gesellschaft für Organisationsentwicklung ...

Doppik - und dann?
Ganzheitliche Steuerung mit dem neuen kommunalen
Haushalts- und Rechnungswesen
Das neue kommunale Haushalts- und Rechnungswesen zielt nicht nur darauf ab, von der
bisher zahlungsorientierten Kameralistik auf ein ressourcenverbrauchsorientiertes
Rechnungswesen umzustellen.
So soll auch erreicht werden, dass
Kommunen über die Vorgabe von konkreten Leistungszielen gesteuert werden,
die Fach- und Ressourcenverantwortung in den dezentralen Verwaltungseinheiten
zusammengeführt wird, um Anreize für eine effiziente Aufgabenwahrnehmung zu
schaffen und
mit der Einführung der Doppik insgesamt eine grundlegende Veränderung der
kommunalen Steuerungsarchitektur einhergeht.
In der Praxis konzentrieren sich viele Kommunen jedoch zunächst darauf, das doppische
Rechnungswesen entsprechend der jeweiligen Vorgaben „technisch korrekt“
einzuführen. Die Steuerung der Kommunalverwaltung grundlegend zu ändern, steht
zunächst weit unten auf der Prioritätenliste. Vor dem Hintergrund, dass die Einführung
des neuen kommunalen Haushalts- und Rechnungswesens mit einem erheblichen
Aufwand verbunden ist, ist das kaum gerechtfertigt.
In diesem Beitrag stellen die Autoren die Grundstruktur des neuen kommunalen
Haushalts- und Rechnungswesen vor und gehen auf die verschiedenen
Steuerungsmöglichkeiten der Kommunen ein. Insbesondere die Bilanzanalyse und die
Steuerung über Abschreibungen und Produkte sowie die interne Leistungsverrechnung
stehen dabei im Mittelpunkt. Am Ende heben die Autoren noch einmal die Wichtigkeit
des ganzheitlichen Steuerungsansatzes heraus - die reine Umstellung auf ein neues
Rechnungssystem wird nicht ausreichen, um eine nachhaltige und effiziente
Bewirtschaftung der immer knapper werdenden Ressourcen zu ermöglich.
Inhalt
1 Die Schwachstellen des kameralen Rechnungswesens
2 Die Einführung des neuen kommunalen Haushalts- und Rechnungswesens
2.1 Die Grundstruktur des neuen kommunalen Haushalts- und Rechnungswesens
2.2 Die Steuerung im neuen kommunalen Haushalts- und Rechnungswesen
2.3 Das neue kommunale Haushalts- und Rechnungswesen als Grundlage für weitere
Maßnahmen der Modernisierung kommunaler Verwaltungen
3 Fazit
1

Keine Darstellung
des
Ressourcenverbr
auchs
Inputorientierung
Zielvorgaben
fehlen
Kaum Anreize für
wirtschaftliches
Handeln
Steuerung kaum
möglich
Die Autoren
Sönke Duhm, Dipl.-Verwaltungswissenschaftler, ist Berater im Bereich Kommunen bei
der arf Gesellschaft für Organisationsentwicklung mbH, Nürnberg
Matthias Heinrich, Dipl.-Volkswirt, ist Projektmanager im Bereich Kommunen bei der
arf Gesellschaft für Organisationsentwicklung mbH, Nürnberg
1 Schwachstellen des kameralen Rechnungswesens
Das Haushalts- und Rechnungswesen ist die zentrale Informationsgrundlage für die
Steuerung kommunaler Verwaltungen. Das kamerale Rechnungswesen berücksichtigt
lediglich die Zahlungsströme - Einnahmen und Ausgaben -, so dass nur der Geldverbrauch
der Kommune dargestellt wird. Der tatsächliche Ressourcenverbrauch, wie die
Gebäudeabnutzung, wird dagegen nicht vollständig erfasst. Dies bedeutet, dass der
Verwaltung für die Steuerung wichtige Informationen fehlen, um die knappen Ressourcen
optimal für ihre Aufgaben einzusetzen.
Auch wird im Rahmen der traditionellen Verwaltungssteuerung vorrangig über die
Zuweisung von Finanzmitteln (Input) gesteuert. So wird bisher in den von der
Gemeindevertretung beschlossenen Haushaltsplänen detailliert vorgegeben, wie viel Geld
die Verwaltung für einzelne Haushaltsstellen ausgeben darf. Welche konkreten Leistungen
(Produkte) die einzelnen Verwaltungseinheiten mit den zugewiesenen Mitteln erbringen
sollen, wird dagegen im Haushaltsplan weder vorgegeben noch systematisch geprüft.
Die dezentralen Verwaltungseinheiten sind in der traditionellen Verwaltungssteuerung nur
für ihre fachlichen Aufgaben zuständig. Für die Bewirtschaftung der dafür benötigten
Ressourcen sind dagegen zentrale Querschnittseinheiten verantwortlich. Die Folge ist,
dass für die dezentralen Verwaltungseinrichtungen nur geringe Anreize bestehen, bei der
Leistungserstellung wirtschaftlich mit den knappen Ressourcen umzugehen und die
Aufgaben effizient zu erledigen.
Eine effektive Steuerung der kommunalen Aufgabenwahrnehmung durch die
Verwaltungsführung und die Gemeindevertretung ist damit im Rahmen des kameralen
Rechnungswesens nur begrenzt möglich.
2

2 Die Einführung des Neuen Kommunalen Haushalts-
und Rechnungswesens
2.1 Die Grundstruktur des neuen kommunalen Haushalts- und
Rechnungswesens
Durch den Wechsel von der bisherigen geldverbrauchsorientierten Kameralistik auf ein
ressourcenverbrauchsorientiertes Haushalts- und Rechnungswesen sollen die genannten
Schwachstellen überwunden werden.
Die durch den neuen Rechnungsstil gewonnenen Daten sollen genutzt werden, um die
Steuerung der Kommunalverwaltung nachhaltig zu verbessern. Nur so können die
Aufgaben wirtschaftlicher wahrgenommen werden. Zudem ist im neuen kommunalen
Haushalts- und Rechnungswesen vorgesehen, die Fach- und Ressourcenverantwortung
zusammenzuführen. Dafür erhalten die dezentralen Verwaltungseinrichtungen Budgets,
mit denen sie ihre Aufgaben wahrnehmen und umsetzen können.
Die Kommunalverwaltung wird nicht mehr durch die herkömmliche Bereitstellung von
Ausgabeermächtigungen (Input) gesteuert, sondern durch die Vorgabe von konkreten
Zielen für die kommunale Leistungserstellung (Output).
Zentraler Bestandteil des neuen kommunalen Haushalts- und Rechnungswesens ist die so
genannte Drei-Komponenten-Rechnung, die aus
die Vermögensrechnung (Bilanz),
der Ergebnisrechnung und
der Finanzrechnung
besteht. Diese drei Komponenten bilden das externe Rechnungswesen der Kommune.
Die Vermögensrechnung (Bilanz)
Die Bilanz ist die Bestandsrechnung, in der die zusammengefassten und bewerteten
Vermögensgegenstände dem Eigen- und Fremdkapital in Kontoform gegenübergestellt
werden. Dabei geben die Aktiva Auskunft über die Mittelverwendung, während die
Passiva die Mittelherkunft abbilden. Für die Eröffnungsbilanz müssen das kommunale
Vermögen sowie die kommunalen Schulden nach den Vorgaben des jeweiligen
Bundeslandes erfasst und bewertet werden.
Die Ergebnisrechnung
In der Ergebnisrechnung wird der Ressourcenverbrauch in einer Kommune periodengenau
dargestellt. Dafür werden alle Erträge und Aufwendungen eines Haushaltsjahres
gegenübergestellt.
Zusammenführung
von
Fach- und
Ressourcenverantwortung
Mittelherkunft
und
Mittelverwendung
Konnte die
Substanz
gehalten werden?
3

Bewertung des
Ressourcenverbrauchs
Der Saldo ist das Jahresergebnis und
erhöht als Jahresüberschuss das Eigenkapital oder
vermindert als Jahresfehlbetrag das Eigenkapital.
Mit der Ergebnisrechnung wird daher die Frage beantwortet, ob die Kommune ihre
Substanz gehalten, erhöht oder vermindert hat. Mit einfachen Worten: Ist die Kommune
„ärmer“ oder „reicher“ geworden?
Die Finanzrechnung
In der Finanzrechnung werden die Zahlungsströme (Einzahlungen und Auszahlungen)
einer Periode abgebildet. Neben der Liquiditätssicherung hat die Finanzrechnung die
Funktionen:
nachzuweisen, ob der vom Gemeinderat genehmigte Kreditrahmens zu jeder Zeit
eingehalten wurde,
nachzuweisen, ob die erfolgten Investitionsausgaben im Rahmen der genehmigten
Investitionen lagen und
während des Umstellungsprozesses die notwendigen Daten für die
Haushaltsansatzstatistik, die Vierteljahresstatistik und die Jahresrechnungsstatistik zu
liefern.
Die Kosten- und Leistungsrechnung
Die Kosten- und Leistungsrechnung liefert ergänzend zum kommunalen Haushalt
detaillierte Erkenntnisse, die für die interne Steuerung genutzt werden. Sie liefert
Informationen darüber,
welche Kosten (Kostenarten) angefallen sind
in welchen Verwaltungsbereichen (Kostenstellen) und
für welche Leistungen (Kostenträger) diese Kosten entstanden sind.
Dabei wird der mit den Aktivitäten der Kommunalverwaltung verknüpfte
Ressourcenverzehr bewertet. Die Daten der Kosten- und Leistungsrechnung werden in
einem klar strukturierten, regelmäßigen Berichtswesen aufbereitet und der
Verwaltungsführung als Entscheidungsgrundlage zur Verfügung gestellt. Wie differenziert
die Kosten- und Leistungsrechnung von der jeweiligen Kommune eingesetzt wird, muss
sie unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse festlegen.
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Das Controlling- und Berichtswesen
Für die Steuerung reicht ein doppisches Rechnungswesen allein nicht aus. Damit die
Politik und die Verwaltungsführung ihrer Steuerungsfunktion nachkommen können,
müssen sie laufend über die aktuellen Entwicklungen informiert werden und die für die
Steuerung benötigten Informationen erhalten. Daher ist es notwendig, ein zentrales
Controlling und Berichtswesen aufzubauen, welches die steuerungsrelevanten
Informationen liefern kann. Die Betonung liegt hierbei auf steuerungsrelevant -
Datenfriedhöfe sind in jedem Fall zu vermeiden. Sie machen die notwendigen Berichte
unübersichtlich und schwer nachvollziehbar.
Entscheidend ist, dass die Daten des doppischen Rechnungswesens vom zentralen
Controlling so aufbereitet werden, dass sie für die Steuerung der Verwaltung genutzt
werden können. Im Rahmen des Controllings wird die Leistungs- und Kostenentwicklung
in der Verwaltung laufend überwacht. Es dient damit als Frühwarnsystems. Entscheidend
ist hierbei ein regelmäßiges Berichtswesen, in dem der aktuelle Stand der Zielerreichung
dokumentiert wird.
2.2 Die Steuerung mit dem neuen kommunalen Haushalts- und
Rechnungswesen
Das neue Rechnungswesen macht neben den Zahlungsströmen auch den
Ressourceneinsatz und –verbrauch (Erträge und Aufwendungen) sowie das Vermögen und
die Schulden systematisch sichtbar. So wird der laufende Substanzverzehr beispielsweise
bei Wertminderung eines Gebäudes durch jährliche Abschreibung der Anschaffungs-
und Herstellungskosten abgebildet und
zukünftige Verpflichtungen durch die Bildung von Rückstellungen berücksichtigt.
Steuerung mit der Bilanz
Für die kommunale Steuerung stellt die Bilanz einen Wertespeicher dar, der über die
vorhandenen Ressourcenbestände und Verbindlichkeiten der Kommune informiert. In der
Bilanz wird auch über die Auswirkungen der getroffenen Entscheidungen informiert.
Wenn sich beispielsweise eine Kommune entscheidet, eine Mehrzweckhalle zu errichten,
hat dies Auswirkungen auf die Bilanz. So kann es notwendig sein, für die Finanzierung der
Mehrzweckhalle Kredite aufzunehmen, die die Verbindlichkeiten der Kommune erhöhen.
Grundsätzlich muss in jeder Periode der Ressourcenverbrauch durch das
Ressourcenaufkommen gedeckt werden. So müssen aus laufenden Erträgen
die Abschreibungen für das Anlagevermögen und
der Aufwand für zukünftige Investitionen erwirtschaftet werden.
Controlling wird
als
Frühwarnsystem
genutzt
Substanzverzehr
wird deutlich
Entscheidungen
können über die
Bilanz
nachvollzogen
werden
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Transparenz
durch
Bilanzanalyse
Wenn Abschreibungen und Rückstellungen nicht durch laufende Erträge gedeckt werden
können, führt dies zu einem Verlust an Reinvermögen der Kommune. Damit wird
deutlich, dass die Kommune von der Substanz lebt.
Um die in der Bilanz sowie in der Ergebnis- und Finanzrechnung enthaltenen
Informationen für die Steuerung der Kommune zu nutzen, müssen diese vom zentralen
Controlling für die Verwaltungsführung und die politischen Gremien aufbereitet werden.
Dafür können zahlreiche für die Privatwirtschaft entwickelte Kennzahlen der
Bilanzanalyse auch für Kommunen genutzt werden. Sie sind allerdings an die
Besonderheiten und an das Zielsystem der Kommune anzupassen. Ziel der Bilanzanalyse
ist es, Erkenntnisse über die Finanz- und Ertragslage systematisch zu ermitteln.
Kennzahlen werden u.a. für folgende Bereiche ermittelt:
Vermögensstruktur der Kommune
Kapitalstruktur der Kommune
Ertrags- und Aufwandsstruktur
Finanzstruktur der Kommune
So kann für die Analyse der Vermögensstruktur einer Kommune beispielsweise die
Kennzahl Anlagenabnutzungsgrad herangezogen werden.
Beispiel: Anlagenabnutzungsgrad:
Kumulierte Abschreibungen auf unbewegliche
Sachanlagen
unbewegliche Sachanlagen zu historischen
Anschaffungskosten
170 MioEUR
250 MioEUR
= 68 %
68 % des unbeweglichen Sachanlagevermögens der Kommune sind demnach bereits
abgenutzt.
Je höher diese Kennzahl ausfällt, desto höher ist das durchschnittliche Alter der
Sachanlage. Für die Verwaltungssteuerung liefert diese Kennzahl damit eine Grundlage,
im Rahmen der mittelfristigen Finanzplanung den künftigen Investitionsnachholbedarf für
Modernisierungsmaßnahmen ermitteln zu können.
Für die Analyse der Kapitalstruktur ist beispielsweise die Fremdkapitalquote geeignet.
Diese gibt Auskunft darüber, wie stark die jeweilige Kommune verschuldet ist. Wenn die
Kennzahl größer als 50 % ist, bedeutet dies, dass mehr als die Hälfte des kommunalen
Vermögens mit Fremdkapital finanziert wurde. In diesem Fall wäre zu überlegen, wie die
Verschuldung reduziert werden kann.
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Beispiel: Fremdkapitalquote
Fremdkapital 310 MioEUR
Bilanzsumme 500 MioEUR
= 62 %
Neben diesen Beispielen sollten eine Reihe weiterer Kennzahlen für die Analyse
herangezogen werden. Zu beachten ist dabei, dass Kennzahlen eine sinnvolle Aussage
erlauben, wenn sie nicht isoliert betrachtet werden, sondern in einen
Gesamtzusammenhang gestellt werden. Ein Instrument zur Verbindung verschiedener
Kennzahlen stellt beispielsweise die Balanced Scorecard dar.
Steuerung mit Abschreibungen
Die meisten Verwaltungsbereiche verfügen für ihre Arbeit über ein umfangreiches
Anlagevermögen. So werden in nahezu allen Verwaltungsbereichen Grundstücke und
Gebäude für die kommunale Leistungserstellung genutzt. Dennoch werden im
traditionellen kameralen Haushalt die Kosten für deren Abnutzung kaum abgebildet. Im
Zuge der Einführung der Doppik wird das kommunale Vermögen nun systematisch erfasst
und bewertet. Der Werteverzehr wird durch Abschreibungen sichtbar gemacht und in der
Ergebnisrechnung ausgewiesen.
Damit der Werteverzehr des Anlagevermögens in das kommunale Steuerungskonzept
integriert wird, können die Aufwendungen für die Abschreibungen im Budget der
jeweiligen Verwaltungseinrichtung berücksichtigt werden, die den Vermögensgegenstand
nutzt. Wenn beispielsweise für einen kommunalen Kindergarten eine gut erhaltene Villa
im kommunalen Besitz genutzt wird, werden die jährlichen Kosten für die
Gebäudenutzung mit den Abschreibungen abgebildet.
Ein einfacher Zweckbau hätte aufgrund der deutlich geringeren Anschaffungs- und
Herstellungskosten auch geringere jährliche Abschreibungen. Es wäre daher auf der
Grundlage der Aufwendungen für Abschreibungen zu prüfen, ob für den kommunalen
Kindergarten zwingend eine besonders hochwertige Immobilie mit sehr hohen jährlichen
Abschreibungen benötigt wird.
Steuerung mit Budgets
Die Finanzvorgaben für die einzelnen Verwaltungsbereiche erfolgen grundsätzlich in
Form von Budgets. Dies bedeutet, dass die einzelnen Verwaltungseinheiten Ressourcen
Keine isolierte
Betrachtung
einzelnen
Kennzahlen
Mit
Abschreibungen
steuern
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Übertragung ins
Folgejahr
zulässig
Zusammenfassung
von
Einzelaktivitäten
zugewiesen bekommen, um ihre Aufgaben zu erfüllen. Die Budgets werden dafür mit den
von der jeweiligen Verwaltungseinheit zu erreichenden Sachzielen verknüpft.
Abb.1: Externe und interne Budgetierung
Wie die zugewiesenen Ressourcen im Einzelnen aufgeteilt werden, liegt dabei in der
dezentralen Verantwortung der betreffenden Verwaltungseinheit. Hierdurch werden die
fachliche Verantwortung für die Aufgaben und die Ressourcenverantwortung in eine Hand
gelegt. In der Regel sind alle dem Budget zugeordneten Positionen (Ertragsarten und
Aufwandsarten) gegenseitig deckungsfähig. Wenn die Verwaltungseinheit das ihr
zugewiesene Budget nicht voll ausschöpft, können diese verbleibenden Mittel ganz oder
teilweise in das Folgejahr übertragen werden. Diese neu geschaffene Möglichkeit bietet
Anreize, bei der Wahrnehmung der Aufgaben wirtschaftlich mit den zugewiesenen
Ressourcen umzugehen.
Steuerung mit Produkten
Da die Ressourcen den Verwaltungseinheiten in Form von Budgets zugewiesen werden,
entfällt die traditionelle inputorientierte Steuerung über die haushaltsstellenscharfe
Ressourcenzuweisung im Haushaltsplan.
Stattdessen werden im neuen Rechnungssystem zusammen mit der Ressourcenzuweisung
in den Haushaltsplänen auch konkrete Vorgaben für Leistungen (Produkte) gemacht, die
die einzelnen Verwaltungseinheiten erbringen müssen. Dafür fasst die Kommune ihre
zahlreichen Einzelaktivitäten zu einer überschaubaren Zahl von Leistungspaketen
(Produkten) zusammen und übernimmt diese in den Haushaltplan. Für jedes Produkt
werden die Aufgaben definiert und umgesetzt.
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Abb. 2: Produktbeschreibung
In einem nächsten Schritt legen die kommunalen Entscheidungsträger auf der Grundlage
der Aufgabenbeschreibung für die einzelnen Produkte Ziele fest, die mit dem jeweiligen
Produkt verfolgt werden. Dabei kommt es bei der Formulierung der Ziele darauf an, nicht
lediglich die Aufgabendefinition zu wiederholen, sondern anzustrebende Zustände,
Ergebnisse und Wirkungen festzulegen, die durch die Tätigkeiten realisiert werden sollen.
Ziele sind nicht die Aufgaben selbst, sondern das was mit den Aufgaben erreicht werden
soll. Wichtig ist, dass die definierten Ziele auch ausreichend operationalisiert werden (z.B.
beim Produkt Schülerbeförderung: Die Kosten je Schüler sollen um 5 % gesenkt werden).
Berücksichtigt werden sollten sowohl
Sachziele (Quantität und Qualität) als auch
Finanzziele (Wirtschaftlichkeit).
Um festzustellen, ob die angestrebten Ziele tatsächlich erreicht worden sind, werden
gemeinsam mit den verantwortlichen Mitarbeitern geeignete Kennzahlen für die einzelnen
Produkte festgelegt. Diese sollen Auskunft über den Grad der Zielerreichung geben.
Die Produktziele
müssen
operationalisiert
werden
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Abb. 3: Produktziele und -kennzahlen
Wichtige Kriterien für die Bildung der Kennzahlen sind dabei:
Hat die Kennzahl für das Steuerungsbedürfnis der Kommune eine Relevanz?
Besteht eine Verbindung von Kennzahl und Ziel?
Kann die Kennzahl vom Produktverantwortlichen beeinflusst werden?
Versteht der Adressat der Kennzahl die damit verbundene Aussage?
Nachdem für die einzelnen Ziele Kennzahlen definiert worden sind, werden diese für die
einzelnen Produkte quantifiziert. Dafür verhandeln die Entscheidungsträger mit dem
jeweiligen Produktverantwortlichen, welche Werte in den Kennzahlen angestrebt werden,
um die festgelegten Ziele zu erreichen. Auf diese Weise wird festgelegt,
welche Menge
in welcher Qualität,
in welcher Zeitdauer,
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mit welchen Ressourcen
zu erreichen ist.
Während der Leistungserstellung informieren die Produktverantwortlichen die
Verwaltungsführung in regelmäßigen Abständen über
die Kosten,
die Leistungen und
den Zielerreichungsgrad bei vereinbarten Handlungszielen.
Wichtig ist, dass diese Ziele und Kennzahlen im Rahmen eines Controlling und
Berichtswesens regelmäßig überwacht werden. Bei Abweichungen von den angestrebten
Zielen erarbeitet die Verwaltungsführung Maßnahmen, um dieser Entwicklung
gegenzusteuern.
Abb. 4: Produktbericht
Regelmäßige
Produktinformationen
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Leistungsanreize
zum
wirtschaftlichen
Handeln
Im Ergebnis wird durch die Einführung des neuen Rechnungsstils die bisherige einseitige
inputorientierte Steuerung zugunsten einer integrierten Ressourcen- und Produktsteuerung
überwunden.
Interne Leistungsverrechnung
Unter internen Dienstleistungen werden Leistungen verstanden, die als Vorleistungen für
andere Einheiten der Verwaltung erstellt werden. Zu den internen Dienstleistungen
gehören beispielsweise
Leistungen der Druckerei,
Leistungen des Baubetriebshofes oder
Leistungen der EDV-Abteilung
für andere Verwaltungsbereiche.
Damit auch diese internen Dienstleistungen in das neue Steuerungskonzept einbezogen
werden, müssen sie verrechnet werden. Dies bedeutet, dass eine Verwaltungseinheit für
eine intern bezogene Dienstleistung aus ihrem Budget ein Entgelt an den internen
Dienstleister entrichten muss.
Beispiel: Interne Leistungsverrechnung
Wenn das Bauamt für die Instandhaltung von Straßen Leistungen des Baubetriebshofes in
Anspruch nimmt, muss das Bauamt aus seinem Budget an den Bauhof ein Entgelt für
diese Leistungen entrichten. Der Bauhof wiederum muss seine diesbezüglichen
Aufwendungen weitgehend durch die Erträge dieser Internen Leistungsverrechnung
finanzieren.
Für die Verwaltungseinheiten werden durch die Verrechnung Anreize geschaffen, sparsam
und kostenbewusst nach internen Dienstleistungen nachzufragen. Wenn beispielsweise
eine Verwaltungseinrichtung feststellt, dass ein Teil der internen Dienstleistungen nicht
zwingend für die Aufgabenwahrnehmung benötigt wird (z. B. Pflege der Grünflächen),
kann diese den Bezug der internen Dienstleistung reduzieren. Sie kann so die frei
werdenden Mittel ihres Budgets für andere Zwecke verwenden. Auch für interne
Dienstleister werden Anreize zu effizientem Verhalten geschaffen, da diese in der Regel
ihre Kostenstrukturen so steuern müssen, dass sie zumindest kostendeckend arbeiten.
Die interne Leistungsverrechnung erfolgt auf der Grundlage vorkalkulierter
Verrechnungspreise für die einzelnen internen Dienstleistungen. Grundlage dafür sind
entweder an Marktpreise angelehnte Kosten oder auf Basis der eigenen Kosten kalkulierte
Preise.
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2.3 Das neue kommunale Haushalts- und Rechnungswesen als
Grundlage für weitere Maßnahmen der Modernisierung
kommunaler Verwaltungen
Haushaltskonsolidierung
Das neue kommunale Haushalts- und Rechnungswesen stellt die Grundlage für eine Reihe
weiterer Reformen dar. So wird die Durchführung von Maßnahmen zur
Haushaltskonsolidierung erheblich erleichtert, da präzise Informationen über die
Aufwendungen und Erträge der Kommune zur Verfügung gestellt werden.
Die gebildeten Produkte können für eine umfassende Aufgabenkritik genutzt werden,
da die genauen Aufwendungen und Erträge für die einzelnen Leistungen (Produkte)
bekannt sind.
Darüber hinaus ist es möglich, den Nutzen des Verkaufs einzelner kommunaler
Immobilien für die Haushaltskonsolidierung zu bestimmen, da alle
Vermögensgegenstände erfasst und bewertet wurden.
Gebäudemanagement
Durch die Einrichtung eines Gebäudemanagements („Facility Management“) gelingt eine
nachhaltige und kostenoptimale Steuerung von Ressourcen in jeder Lebenszyklusphase
einer Liegenschaft.
Im Sinne eines ganzheitlichen Aufgabenverständnisses wirken beim Gebäudemanagement
damit folgende Aspekte zusammen:
ökonomische,
ökologische,
baufachliche,
technische und
organisatorische.
Für den Aufbau eines Gebäudemanagements werden mit der Einführung des neuen
kommunalen Haushalts- und Rechnungswesens zentrale Voraussetzungen geschaffen.
Arbeitsergebnisse, wie die Erfassung und Bewertung der Liegenschaften können für
den Aufbau eines Gebäudemanagements genutzt werden.
Erleichterung des
Gebäudemanage
ments
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Nutzung der
Daten für
Verwaltungssteue
rung
Steuerung über
Ziele und
Kennzahlen
Auch kann das Gebäudemanagement mit der Kosten- und Leistungsrechnung sowie
der internen Leistungsverrechnung sinnvoll kombiniert werden, um für kaufmännische
wie technische Belange notwendige Steuerungsdaten bereitzustellen.
Beteiligungsmanagement
Die neue Steuerungslogik sollte auch auf die kommunalen Unternehmen ausgedehnt
werden. So wird in vielen Kommunen ein großer Teil der Leistungen von kommunalen
Unternehmen erbracht. Dabei gibt es die Tendenz, dass sich diese Unternehmen von der
Steuerung durch die Kommune abkoppeln.
Dieser Entwicklung wird gegengesteuert, wenn die Beteiligungen in das Controlling und
Berichtswesen eingebunden werden. Dies bedeutet, dass auch für Beteiligungen der
Kommune genaue Ziele festgelegt werden, die über zuvor definierte Kennzahlen von
einem Beteiligungscontrolling überwacht werden.
3. Fazit
Das neue kommunale Haushalts- und Rechnungswesen darf nicht auf die Einführung eines
neuen Rechnungsstils beschränkt werden. Wichtig ist es, dass die zur Verfügung gestellten
Informationen über den Ressourcenverbrauch auch tatsächlich für die Steuerung der
Aufgabenwahrnehmung genutzt werden.
Dies setzt voraus, dass die bereit gestellten Daten im Rahmen des Controllings analysiert
und für die Politik und Verwaltung aufbereitet werden. Ein hilfreiches Instrument für die
Analyse des kommunalen Jahresabschlusses ist ein auf die Zielsetzungen ausgerichtetes
Kennzahlensystem.
Besonders wichtig ist auch, dass mit der Umstellung auf die Doppik von der bisherigen
Inputsteuerung zu einer Outputsteuerung übergegangen wird.
Dafür müssen die Politik und die Verwaltung beginnen, auf der Grundlage von Budgets
und Produkten zu steuern. Dies bedeutet, dass Politik und Verwaltungsführung nicht mehr
über die detaillierte Zuweisung von Ressourcen und über Einzeleingriffe, sondern über
Zielvereinbarungen steuern. Dafür müssen Politik und Verwaltung klare und messbare
Ziele definieren, die von der Verwaltung umgesetzt werden. Die Verwaltungsführung
überwacht die Zielerreichung mit Hilfe eines zielgerichteten Controlling und
Berichtswesens.
Das neue kommunale Haushalts- und Rechnungswesen ist die Grundlage für weitere
Verwaltungsreformen.
So wird die Haushaltskonsolidierung durch die präzisen Daten über die Kosten für
einzelne Verwaltungsleistungen und über das kommunale Vermögen erheblich
erleichtert.
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Auch die Einführung eines kommunalen Gebäudemanagements wird erheblich
erleichtert.
Zudem sollte die Steuerung über Ziele und Kennzahlen im Rahmen eines
Beteiligungsmanagements auch auf die kommunalen Unternehmen ausgedehnt werden.
Literaturhinweise:
Bals, Hansjürgen: Neues kommunales Finanz- und Produktmanagement. Erfolgreich
steuern und budgetieren. München 2004.
During, Dirk/Tepassé, Peter: Praktische Verwaltungssteuerung mit Kennzahlen und Zielen
in einem kennzahlengestützten Steuerungssystem, in: Der Gemeindehaushalt, Nr. 07,
2007.
Klümper, Bernd/Zimmermann, Ewald: Die produktorientierte Kosten- und
Leistungsrechnung. München 2002.
Neues kommunales Haushalts- und Rechnungswesen. Abschlussdokumentation des
Projektes Transferebene Hessen. Freiburg 2005.
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