9. § 5 Grundrechtsschutz im Mehrebenensystem

Grundrechte
§ 5 Grundrechtsschutz im Mehrebenensystem
I. Grundgesetz und Landesgrundrechte
(1) Landesgrundrechte
Auch die Landesverfassungen (nicht alle) gewährleisten Grundrechte und normieren
eigene Landesverfassungsgerichte (z.T. mit Recht der Landesverfassungsbeschwerde).
(2) Grundrechte und verfassungsgerichtlicher Grundrechtsschutz in der BV
Lindner: Die Grundrechte der Bayerischen Verfassung, BayVBl. 2004, 641; ders. in:
Lindner/Möstl/Wolff, BV, vor Art. 98
Die BV verfügt über einen eigenen Grundrechtsteil (Art. 98-123 BV); zum Teil sind
Grundrechte auch anderswo in der BV normiert (z.B. Art. 141 III BV).
Bayern verfügt über einen Verfassungsgerichtshof (Art. 60-69 BV; VfGHG)
Die Grundrechte der BV sind vor dem VerfGH „einklagbar“:
– Popularklage gegen Normen des Landesrechts: Art. 98 S.4 BV, Art. 55 VfGHG
– Verfassungsbeschwerde gegen sonstige behördliche und gerichtliche Akte:
Art. 66, 120 BV, Art. 51 ff. VfGHG
(3) Wirkkraft und Spielräume der Landesgrundrechte im deutschen Bundesstaat
Literatur:
– Möstl, Landesverfassungsrecht – zum Schattendasein verurteilt?, AöR 130
(2005), 350; ders., in: Lindner/Möstl/Wolff, BV, Vorbem. B
Fragen:
– Inwieweit gelten Landesgrundrechte gegenüber parallelen Bundesgrundrechten
(die auch die Länder als unmittelbar geltende Durchgriffsnormen binden; Art. 1
Abs.3 GG) überhaupt fort?
– Dürfen Landesgrundrechte weiter oder weniger weit reichen als
Bundesgrundrechte?
– Wen binden Landesgrundrechte? Kommen Landesgrundrechte auch zur
Anwendung, wenn Landesbehörden/-gerichte Bundesrecht vollziehen/anwenden?
Beispiele:
– Darf BayVerfGH Gemeinden Grundrechtsträgerschaft zusprechen, obwohl das
BVerfG die Gemeinden nicht als Grundrechtsträger ansieht? (VerfGH 37, 101)
– Inwieweit kommen Landesgrundrechte zum Tragen, wenn Landesgerichte nach
Bundesprozessrecht handeln? Honnecker-Fall: BerlVerfGH NJW 1993, 515.
Teilweise Klärung durch BVerfGE 96, 435
– Müssen auch in Bayern private Rundfunkanbieter – trotz eigentlichen Monopols
öffentlich-rechtlicher Trägerschaft (Art. 111a Abs.2 BV) als Träger der
Rundfunkfreiheit anerkannt werden? (BVerfGE 97, 298; VerfGH 56, 1; 58, 137)
– Wie weit reicht das „einzigartige“ Landesgrundrecht auf freien Naturgenuss (Art.
141 Abs.3 BV) gegenüber kollidierenden Bundesgrundrechten (Art. 14 GG)?

Die relevanten Normen:
Art. 28 I GG
Art. 31 GG
• Verfassungsautonomie der Länder • Bundesrecht bricht Landesrecht
• 2 grundsätzlich selbständig neben- • Über- und Unterordnung
einander stehende Verfassungsräume • Normenpyramide
• Homogenitätsgebot
Homogenitäts-
GG BV Grundgesetz
gebot
Bundesgesetz
BundesVO/-satzung
Landesverfassung
Landesgesetz
LandesVO/-satzung
Die – allerdings wenig klare – Auflösung dieses Spannungsfeldes durch
Art. 142 GG :
„Ungeachtet der Vorschrift des Artikels 31 bleiben Bestimmungen der
Landesverfassungen auch insoweit in Kraft, als sie in Übereinstimmung mit den
Artikeln 1 bis 18 dieses Grundgesetzes Grundrechte gewährleisten.
Systematische Herleitung:
– Verfassungsautonomie und Recht zur Vollverfassung; BVerfGE 36, 342/361
– Bloße Bindung der Landesstaatsgewalt, nicht der Bundesstaatsgewalt
– Die Schranken des Homogenitätsgebots, Art. 28 Abs.1 GG und die Folgen eines
Verstoßes gegen das Homogenitätsgebot
– Die Bedeutung des Art. 31 GG
Wie weit reicht Art. 31? Verdrängung nur bei echtem Normwiderspruch oder
Verdrängung auch parallelen Landesrechts? Nichtigkeit oder bloße
Nichtanwendbarkeit im Kollisionsfall? Hier ist vieles strittig. Leitlinie m.E.:
Auslegung des Art. 31 GG im Lichte des Art. 28 I GG: Eine sich in den Grenzen
des Art. 28 I GG haltende Norm der Landesverfassung darf in ihrer
Maßstabskraft nicht stärker gebrochen werden, als zur Sicherung des Vorrangs
des Bundesrechts unbedingt notwendig.
– Die Bedeutung des Art. 142 GG
Art. 142 GG stellt in diesem Sinne klar, dass Landesgrundrechte neben
parallelen Bundesgrundrechten in Geltung bleiben.
Landesgrundrechte dürfen dabei grundsätzlich auch weiter reichen oder weniger
weit reichen als das bundesrechtliche Parallelgrundrecht, denn allein darin liegt
kein Normwiderspruch; BVerfG 96, 345
An Grenzen stoßen die Landesgrundrechte aber in kollidierenden
Bundesgrundrechten Dritter.

– Noch nicht völlig geklärt: Wirkkraft der Landesgrundrechte bei der Anwendung
von Bundesrecht durch die Landesstaatsgewalt:
Grundsätzlich zwei gegenläufige Positionen denkbar:
eA: Anwendung vorrangigen Bundesrechts kann von vornherein nicht durch
niederrangiges Landesverfassungsrecht determiniert werden.
aA: Auch Anwendung von Bundesrecht ist Ausübung von Landesstaatsgewalt
und deswegen an die Landesgrundrechte gebunden, soweit Bundesrecht
Spielräume belässt (Spielraumtheorie).
Handhabung der Gerichte uneinheitlich:
BVerfG: teilweise Klärung in E 96, 345 (Bundesprozess-/-verfahrensrecht und
Landesgrundrechte; Anwendbarkeit bejaht allerdings völlige Ergebnisgleichheit
mit GG gefordert; Anwendung materiellen Rechts offengelassen)
BayVerfGH (z.B. 46, 185; 57, 1): Prüfung der Anwendung von
Bundesprozessrecht anhand von Landesprozessgrundrechten; die Anwendung
von materiellem Bundesrecht wird allein am Willkürverbot gemessen
BerlVerfGH: volle Anwendbarkeit in den Spielräumen des Bundesrechts
Zusammenfassung:
a) Bei echtem Normwiderspruch: Landesverfassung tritt zurück
b) Bei inhaltsgleichen Regelungen: Nach h.M. bleibt paralleles
Landesverfassungsrecht wirksam und anwendbar. Für die Grundrechte wird dies
durch Art. 142 GG ausdrücklich bestätigt.
c) Auch bei weitergehenden oder weniger weit reichenden parallelen
Landesgrundrechten liegt nach h.M. regelmäßig kein Normwiderspruch iSv Art.
31, 142 GG im Verhältnis zur bundesrechtlichen Parallelregelung vor. Allerdings
bedarf es einer verstärkten Prüfung, ob weitergehende Landesnormen mit
sachlich gegenläufigem Bundesrecht, z.B. Grundrechten Dritter, kollidieren.
d) Sofern Landesverfassungsrecht zurückzutreten hat: Nichtigkeit oder
Unanwendbarkeit?
Tendenz Rechtsprechung (BVerfGE 36, 142): bloße Unanwendbarkeit.
Richtig wohl: Nichtigkeit nur bei Überschreitung des durch Art. 28 GG
(Homogenitätsgebot) gezogenen äußersten Rahmens. Ansonsten (bei
Normkollisionen i.S.v. Art. 31 GG) bloße Unanwendbarkeit im konkreten Fall.
e) Problemfeld Wirkkraft des Landesverfassungsrechts, wenn bayerische Behörden
Bundesrecht vollziehen bzw. bayerische Gerichte nach Bundesprozessordnung
handeln. (BVerfGE 96, 345; BayVerfGH 11, 90; 17, 59; 43, 12; 51, 49;
BerlVerfGH, NJW 1993, 515; NJW 1994, 436); m.E.:
– Wenn anzuwendendes einfaches Bundesrecht keinen Spielraum lässt
→ Landesverfassung tritt zurück.
– Wenn anzuwendendes einfaches Bundesrecht Spielraum lässt
→ unterscheide:
-Soweit auch GG (v.a. Grundrechte) Spielraum lässt → Landesverfassung
kann eigene Akzente setzen
– Soweit GG Rechtsfolge vorgibt: Landesverfassung bleibt nur anwendbar,
soweit sie zur gleichen Rechtsfolge führt wie das GG (BayVerfGH muss wie
BVerfG judizieren; ggf. Art. 100 III GG).
– Fallgruppen: Verordnungserlass, gerichtliches Verfahrensrecht,
Verwaltungsermessen, unbestimmte Rechtsbegriffe.

II.
Grundgesetz und EU-Grundrechte
Beispiele:
Bananenmarktordnung (BVerfGE 102,147; EuGH NJW 1995, 945; EuZW 1997, 61)
-> Frage nach Europäischem Grundrechtsschutz vor europäischen Gerichten gegen VO
-> Frage nach deutschem Grundrechtsschutz entweder direkt gegen VO oder gegen deutsche
Staatsorgane, die EG-VO vollziehen
Europäischer Haftbefehl und Art. 16 II GG: BVerfGE 113, 273
(1) Grundrechte und Grundrechtsschutz in der EU
– Literatur:
Rengeling/Szcekalla, Grundrechte in der Europäischen Union, 2004
Kingreen, Die Gemeinschaftsgrundrechte, JuS 2000, 857
– EU-Grundrechte als allgemeine Rechtsgrundsätze des Unionsrechts; Art. 6 Abs.2 EU
– Die Charta der Grundrechte
– Bindung allein der Union und der Mitgliedstaaten nur, soweit sie Unionsrecht
anwenden oder umsetzen (vgl. Art. 51 Abs.1 GRC)
– Die besondere Funktion der Grundfreiheiten (Art. 28 ff., 39 ff., 43 ff., 49 ff, 56 ff. EG)
– Rechtsschutz/Grundrechtsschutz vor EuGH/EuG
– gegen Handeln von EU-Organen: Art. 230 EG
– gegen Mitgliedstaaten bei Durchführung des Unionsrechts: mitgliedstaatliche
Rechtsbehelfe mit Vorabentscheidungsverfahren vor EuGH (Art. 234 EG);
gemeinschaftsrechtswidrige Nichtvorlage an EuGH uU mittels
Verfassungsbeschwerde zum BVerfG (wegen Art. 101 Abs.1 S.2 GG) angreifbar
(2) Inwieweit gibt es noch einen deutschen Grundrechtsschutz gegenüber
EU-Rechtsakten und im Rahmen der Anwendung/Umsetzung von EU-Recht?
– Anwendungsvorrang des Gemeinschaftsrechts gegenüber mitgliedstaatlichem Recht,
auch mitgliedstaatlichem Verfassungsrecht
dazu: Terhechte: Grundwissen – Öffentliches recht: Der Vorrang des
Gemeinschaftsrechts, JuS 2008, 403
– Das Grundgesetz gestattet diese Öffnung der deutschen Rechtsordnung zugunsten einer
Anwendungsvorrang genießenden supranationalen Rechtsordnung.
Instrument hierzu: Übertragung von Hoheitsrechten (Art. 23 Abs.1 GG)
– Deutsche Grundrechte können bindenden Gemeinschaftsrechtsakten deswegen
grundsätzlich weder unmittelbar noch im Rahmen ihrer Umsetzung/Anwendung durch
die deutsche Staatsgewalt (trotz Art. 1 Abs.3 GG!) entgegengehalten werden. Unstrittig
ist umgekehrt, dass, soweit der Gemeinschaftsrechtsakt der deutschen Staatsgewalt
Spielräume belässt, die deutschen Grundrechte zu beachten sind.
– Die Übertragung von Hoheitsrechten unterliegt gemäß Art. 23 Abs.1 GG jedoch
gewissen Maßgaben und Grenzen. Insbesondere ist „Geschäftsgrundlage“ der
Hoheitsrechtsübertragung, dass auf Unionsebene „ein diesem Grundgesetz im

wesentlichen vergleichbarer Grundrechtsschutz“ gewährleistet ist (so jetzt ausdrücklich
Art. 23 Abs.1 S.1 GG, so zuvor bereits das BVerfG). Hieraus ergibt sich – jedenfalls
aus Sicht des Grundgesetzes – die Möglichkeit, den Vorrang des Gemeinschaftsrechts
äußerstenfalls in Frage zu stellen und deutsche Grundrechte doch zur Anwendung
kommen zu lassen.
Die Rechtsprechung des BVerfG hierzu hat sich wie folgt entwickelt:
– ”Solange I”, BVerfG 37, 271: Maßgeblichkeit der deutschen Grundrechte,
solange die EG über keinen dem GG vergleichbaren Grundrechtsschutz
verfügt.
– “Solange II”, BVerfG 73, 339: keine Überprüfung von EG-Sekundärrecht
am Maßstab der deutschen Grundrechte durch das BVerfG, solange die
Rechtsprechung des EuGH einen dem vom Grundgesetz als unabdingbar
gebotenen Grundrechtstandard im wesentlichen gleichzuachtenden
Grundrechtsschutz gewährleistet.
– “Maastricht”, BVerfGE 89, 155: Grundrechtsschutz in einem Kooperationsverhältnis
mit dem EuGH, in dem das BVerfG gewährleiste, dass ein dem
Grundgesetz im wesentlichen vergleichbarer Grundrechtsschutz auch gegenüber
der europäischen Hoheitsgewalt generell sichergestellt sei. Es blieb strittig,
ob diese Aussage eine Abweichung von der Solange II-Doktrin
bedeutetete oder nicht.
– “Bananenmarktordnung”, BVerfGE 102, 147, sieht “Maastricht” auf einer
Linie mit “Solange II” und stellt klar: “Verfassungsbeschwerden ..., die eine
Verletzung in Grundrechten des Grundgesetzes durch sekundäres Gemeinschaftsrecht
geltend machen, sind von vornherein unzulässig, wenn ihre
Begründung nicht darlegt, dass die europäische Rechtsentwicklung einschließlich
der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs nach Ergehen der
Solange II-Entscheidung (BVerfGE 73, 339/378-381) unter den erforderlichen
Grundrechtsstandard abgesunken sei”.
– BVerfGE 118, 79: „Auch die innerstaatliche Umsetzung von Richtlinien des
Gemeinschaftsrechts, die den Mitgliedstaaten keinen Umsetzungsspielraum
belassen, sondern zwingende Vorgaben machen, wird vom
Bundesverfassungsgericht und den Fachgerichten nicht am Maßstab der
Grundrechte des Grundgesetzes gemessen, solange die Rechtsprechung des
Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften einen wirksamen Schutz der
Grundrechte gegenüber der Hoheitsgewalt der Gemeinschaften generell
gewährleitet, der dem vom Grundgesetz jeweils als unabdingbar gebotenen
Grundrechtsschutz im Wesentlichen gleich zu achten ist“.

III. Grundgesetz und EMRK
– Die Europäische Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten
(EMRK) vom 4.11. 1950 und ihre Zusatzprotokolle
– Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (Sitz: Straßburg) und das Recht zur
Individualbeschwerde (Art. 19 ff., insbesondere Art. 34 EMRK)
– Bedeutung in Deutschland (im innerstaatlichen Recht)
– Die EMRK gilt (über Art. 59 Abs.2 GG) in Deutschland im Rang eines einfachen
Bundesgesetzes (kein Verfassungsrang, keine sonst wie geartete Höherrangigkeit);
BVerfGE 111, 207/317 ff.
– Bedeutung für die fachgerichtliche Rechtsanwendung (BVerfGE 111, 307):
Pflicht, die EMRK in ihrer Auslegung durch den EGMR im Rahmen methodisch
vertretbarer Auslegung und in den Grenzen zwingenden Verfassungsrechts
(mehrpolige Grundrechtsverhältnisse!) zu beachten. Zwar keine unmittelbare
Rügefähigkeit von Konventionsverstößen vor dem BVerfG; möglich ist es aber,
die unzureichende Berücksichtigung der EMRK durch ein Fachgericht als
Verletzung des entsprechenden deutschen Grundrechts iVm dem
Rechtsstaatsprinzip vor dem BVerfG anzugreifen. Die Fachgerichte sollen die
EMRK andererseits nicht „schematisch vollstrecken“, sondern in die deutsche
Rechtsordnung „einpassen“; der Gesetzeswortlaut sowie zwingende Vorgaben des
GG markieren die Grenzen der prinzipiell verpflichtenden konventionskonformen
Auslegung.
– Überdies wird bereits die Interpretation des GG durch das BVerfG von der EMRK
beeinflusst (Grundrechtsimport, z.B. Art. 6 EMRK; Orientierung an der
Rechtsprechung des EGMR); die EMRK fungiert insoweit allerdings nur als
Auslegungshilfe. Selbst im lange umstrittenen mehrpoligen Grundrechtsverhältnis
Pressefreiheit-Persönlichkeitsrecht orientiert sich das BVerfG zunehmend an
EMRK/EGMR (BVerfG vom 26.2.2008 – 1 BvR 1602/07 u.a.); das BVerfG prüft
insoweit nach, ob „Einfluss der deutschen Grundrechte, auch unter
Berücksichtigung der Gewährleistungen der Europäischen
Menschenrechtskonvention, auf die Auslegung der zivilrechtlichen Normen“ von
den Fachgerichten hinreichend beachtet wurde.