Ambulantisierung der Pflege und das Pflege ...

economica Management Handbuch Pflege
Management Handbuch Pflege / K Rechtliche Grundlagen / K 1300 Ambulantisierung der Pflege und das Pflege-Weiterentwicklungsgesetz /
Dr. phil. Roland Schmidt, Professor für Gerontologie und Versorgungsstrukturen
K 1300
Ambulantisierung der Pflege und das Pflege-Weiterentwicklungsgesetz
1 Zukunft der Pflege 1 – 6
2 Pflegebedürftigkeit im demographischen Wandel 7 – 14
3 Ambulantisierung und PflWG 15 – 39
3.1 Pflegeberatung 20 – 22
3.2 Pflegestützpunkte 23 – 25
3.3 Poolen von Leistungen 26 – 30
3.4 Leistungen bei eingeschränkter Alltagskompetenz 31 – 39
4 Fazit 40 – 44
Literatur
Internetquellen
Schlagwortübersicht
Ambulante Dienste 1, 33, 40
Ambulantisierungsstrategien 15, 42
Betreuung
– niedrigschwellige 31, 34, 38 f.
Betreuungsbegriffe 28
Case Management 20 f.
Heimsog 1, 3, 5
Pflegebedürftigkeit 3, 8
Pflegeorte 9
Pflegevertrag 30
Rationalisierung der Versorgung 11
Stressoren 13, 32, 39
Verhinderungspflege 37
Versorgungspräferenzen 10
Vertragstypen 17
Wohngruppen
– ambulant betreut 27
Abstract:
Eine zentrale Zielsetzung des Pflege-Weiterentwicklungsgesetzes (PflWG) ist es, den Vorrang ambulanter
Pflege zu stärken. Vor dem Hintergrund des Trends zur vollstationären Pflege – den die Pflegestatistik
belegt und der auch für die Zukunft prognostiziert wird – und angesichts des demographischen Wandels
sollten, so der Anspruch des Gesetzgebers, Impulse zur Stärkung der häuslichen Pflege gesetzt werden.
Der Beitrag stellt einleitend dar, dass der so genannte Sog ins Heim unter Status-quo-Bedingungen
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zweifellos an Verve gewinnen wird. Aber: Diese Bedingungen sind durchaus beeinflussbar, wenn es
gelingen sollte, eine systematisch ausgerichtete, umfassende Strategie der Ambulantisierung (Rn. 12) zu
realisieren. Es ist allerdings zu konstatieren, dass das PflWG vor allem im Vertragsrecht und teilweise
zudem im Leistungsrecht interessante Anstöße hierfür liefert, die aber eher punktuell und noch wenig
umfassend ausgerichtet sind.
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der Pflege /
1 Zukunft der Pflege
Die Entwicklung der ambulanten Pflege in der jüngeren Vergangenheit ist im Vergleich der Pflegestatistik
des Bundes der Jahre 1999 (erste Erhebung) und 2005 (letzte Erhebung) nachzuzeichnen. Sie wird vom
Statistischen Bundesamt im Zweijahresturnus erhoben. Folgende Trends sind retrospektiv zu
konstatieren 1 :
• Die Zahl der zu Hause versorgten Pflegebedürftigen ist annähernd konstant geblieben (jetzt 1,45 Mio.
Personen). Zuwächse verzeichnen die stationären Einrichtungen (+ rund 100.000 Personen).
• Weiterhin steigt die Zahl der Sachleistungsbezieher (Sachleistung pur oder Sachleistungsanteile in der
Kombinationsleistung) in der häuslichen Pflege an (+ 57.000 Personen), die Zahl der ausschließlich
durch Angehörige Versorgten sinkt auf hohem Niveau leicht (bei Verschiebungen der Sorgearbeit weg
von Pflegestufe II und III und hin zu Pflegestufe I).
Die Zahl der ambulanten Dienste schwankte über die Erhebungszeiträume und verweilt heute in etwa auf
dem Ausgangsniveau von 1999 (zuletzt: + 200 Einrichtungen bundesweit) bei steigenden
Beschäftigtenzahlen (+ 30.000 Mitarbeiter). Die Dienste beschäftigen mehr Personal. Aber: Der Zuwachs
an Beschäftigten schlägt sich v.a. in der Gruppe der Teilzeitbeschäftigten und der der geringfügig
Beschäftigten nieder, während Vollzeitkräfte anteilsmäßig leicht rückläufig sind. Eine kontinuierliche
Verschiebung innerhalb der Pflegeberufe weg von der Kranken- und hin zur Altenpflege (ein Minus bzw.
ein Plus von 2 %) findet statt. Der Anteil privat gewerblicher Dienste nimmt laufend zu (+ 8 % zwischen
2003 und 2005 auf nun rund 6.300 Dienste), der frei-gemeinnütziger Träger ab (– 3 Prozent zwischen 2003
und 2005 auf nun rund 4.100 Dienste). Kommunale Dienste spielen eine marginale Rolle. Freigemeinnützige
Dienste mit einem Marktanteil bundesweit von 39 %; versorgen 58 % der Pflegebedürftigen.
Wobei zwischen den Bundesländern erhebliche Differenzen bestehen; in Baden-Württemberg beträgt der
Marktanteil frei-gemeinnütziger Träger 2003 z. B. 76 %, Stadtstaaten hingegen sind bekanntlich das
Terrain privat-gewerblicher Anbieter. Die Zahl der durchschnittlich pro Dienst versorgten Personen steigt
bundesweit nur geringfügig (von 38 Personen im Jahr 1999 auf 43 Personen 2005). Auch hier sind auf
Länderebene von Bundestrend abweichende Entwicklungen zu beobachten. Der Anteil der Grundpflege
an den erbrachten Leistungen der ambulanten Dienste insgesamt erhöht sich Ende 2005 nochmals (von
65 % in 1999 auf nun 69 % in 2005).
Im Frühjahr 2007 erschien eine Studie von Reinhold Schnabel zur Zukunft der Pflege 2 , die im Kern das
Problem einer nachhaltigen Finanzierung der Sozialen Pflegeversicherung erörtert und dabei einer
Kapitalfundierung an Stelle der heutigen Umlagenfinanzierung den Vorzug gibt. Unabhängig von diesem
Fokus werden hier Entwicklungen modelliert, die im vorliegenden thematischen Zusammenhang von
Interesse sind, weil sie u. a. den Blick auf die volkswirtschaftlichen Konsequenzen vermehrter Heimpflege
lenken. Prognostiziert wird ein Anstieg der Pflegebedürftigen von derzeit rund 2,1 Mio. auf 3,0 bis 3,6 Mio.
im Jahre 2030 und auf 4,1 bis 4,7 Mio. im Jahre 2050. Die Korridore entstehen dadurch, dass einmal
Periodensterbetafeln (niedrigerer Wert) und einmal Kohortensterbetafeln (höherer Wert) der Projektion zu
Grunde gelegt wurden. Bezieht man darüber hinaus einen Rückgang der altersspezifischen Pflegerisiken
(Prävalenzrate) ein, könnte 2050 die Zahl der Pflegebedürftigen „nur“ 4,1 Mio. betragen. Angesichts der
reduzierten Verfügbarkeit von Pflege in der Familie wird erwartet, dass
1
2
Statistisches Bundesamt: Pflegestatistik 2005. Pflege im Rahmen der Pflegeversicherung.
Deutschlandergebnisse, Wiesbaden 2007.
Schnabel, R.: Zukunft der Pflege. Universität Duisburg-Essen und ZEW, o.O. 2. Mai 2007 (Ms.).
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der Pflege /
• der Trend zur Heimpflege dauerhaft anhält (von derzeit 33 % auf 48 % im Jahr 2050),
• die Familienpflege abnimmt (von derzeit 48 % auf 23 % aller Pflegebedürftigen),
• die Professionalisierung der Pflege fortschreitet und
• sich die Zahl der Sachleistungsempfänger in der häuslichen Pflege gegenüber heute verdoppelt (auf
dann 1,3 Mio. im Jahr 2050).
Hierbei ist zu bedenken, dass die Annahme – es werden konstant rund 1 Mio. Pflegebedürftige durch
Angehörige versorgt – optimistisch ist, denn das hieße, dass (a) zukünftig ein wachsender Anteil
Angehöriger zur Pflege zur Verfügung stehen (können) muss. Wollte man zudem (b) den heutigen Stand
der Pflege ohne Sachleistungsbezug bis 2050 konstant halten, impliziert dies, dass die Zahl der in der
Familie Gepflegten auf rund 2 Mio. Fälle ansteigen müsste. Das würde eine Verdopplung des
Ausgangsniveaus heute bedeuten, was unwahrscheinlich ist.
Mehr Heimpflege und mehr Sachleistungsbezug bewirken steigende Beschäftigung in der Langzeitpflege.
„Mit Heimsog“ handelt es sich rechnerisch um eine jährliche Steigerungsrate von 3,2 % zusätzlicher
Pflegekräfte ab sofort, „ohne Heimsog“ um ein Plus in Höhe von 2,4 %. Der Beitragssatz zur Sozialen
Pflegeversicherung müsste auf 4,4 % steigen. Unterstellt, dies würde so eintreffen, bedeutet das weiterhin,
dass die heutige Relation (von 100 sozialversicherungspflichtig Beschäftigten sind 2,1 Personen in der
Langzeitpflege tätig) „ohne Heimsog“ auf rund 7 und „mit Heimsog“ auf 10 in der Pflege Tätige im Jahr
2050 steigen würde. Und dies mit der Konsequenz, dass
• die Konkurrenz um Arbeitskräfte zwischen den Branchen bei sinkendem Erwerbspersonenpotential
steigen wird,
• dadurch auch Anreize für ein steigendes Lohnniveau gesetzt werden (was die Nachhaltigkeit der
Finanzierung von Pflege tangiert),
• vermehrte Ausbildungsanstrengungen erforderlich werden,
• ein Anwerben von Pflegekräften im Ausland trotz aller Ambivalenz in der Langzeitpflege allen
Verständigungsproblemen zum Trotz kaum zu vermeiden ist.
Ob zukünftig aber vermehrt Dienstleistungsangebote im Ausland durch wanderungsbereite
Pflegebedürftige genutzt werden, was heute keineswegs der Fall ist – auch weil man die Sachleistung nicht
ins Ausland „transportieren“ kann –, bleibt abzuwarten.
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Pflegebedürftigkeit im demographischen Wandel /
2 Pflegebedürftigkeit im demographischen Wandel
Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage nach der Beeinflussbarkeit von Pflegebedürftigkeit im
demographischen Wandel. Entscheidend für die Nachfrage nach Pflege sind
• der Zusammenhang von Mortalität und Morbidität (= Entwicklung der Prävalenz von
Pflegebedürftigkeit),
• die Entwicklung von Haushalts- und Familienstrukturen (= Entwicklung der Pflegeorte),
• die Wünsche von Pflegebedürftigen und Pflegehaushalten (= Versorgungspräferenzen),
• die Weiterentwicklung gesundheitlicher und pflegerischer Versorgung im Sinne sektoren- und
systemübergreifender Diagnostik, Behandlung und Betreuung (= Rationalisierung der
Versorgungsstrukturen) sowie
• die Flexibilisierung der Pflege durch Überwindung der Dichotomie ambulant vs. stationär in neuen
Pflegearrangements (= Generierung neuer Pflegedienstleistungen im Spektrum von Wohnen/Pflege/
haushaltsnahen Dienstleistungen/Betreuung).
Die derzeitige Prävalenz von Pflegebedürftigkeit nach SGB XI wird nicht konstant bleiben. Das Statistische
Bundesamt geht in der 11. koordinierten Bevölkerungsvorausberechnung von einem weiteren, aber nun
verlangsamten Anstieg der Lebenserwartung aus. 5 Positiv wirken auch in Zukunft die verbesserten
Lebensumstände und die Verbesserung der medizinischen und sozialen Versorgung, dämpfend hingegen
schlägt die Ausschöpfung der Sterblichkeitsreserve in jüngeren Jahrgängen zu Buche. Die Verminderung
des Sterblichkeitsrisikos im Alter ab 60 Jahren ist v.a. durch den medizinischen Fortschritt bei der
Behandlung von Herz-Kreislauf-Erkrankungen ab ca. 1980 erreicht worden. Dieser Trend zur
Ausschöpfung der Sterblichkeitsreserven könnte weiter andauern, sollte es gelingen, z. B.
lebensverkürzende Effekte durch Übergewichtigkeit zu kompensieren. 6 Nach Erkenntnissen des Max-
Planck-Instituts für demographische Forschung sinkt das Risiko, im Alter pflegebedürftig zu werden. Im
demographischen Wandel steigt die Zahl der pflegebedürftigen Menschen zwar, jedoch nicht proportional.
Eine Kompression der Morbidität mit mehr Lebensjahren ohne schädigungsbedingte Beeinträchtigungen
deutet sich an. 7 Da das Risiko, pflegebedürftig zu werden, bei höherer Bildung sinkt (Gründe: besserer
Zugang zur medizinischen Versorgung in Folge besserer Lebens- und Arbeitsbedingungen, höheres
5
6
7
Statistisches Bundesamt: Die Bevölkerung Deutschlands bis 2050. 11. koordinierte
Bevölkerungsvorausberechnung. Bevölkerung Deutschlands bis 2050, Wiesbaden 2006.
Annahmen für die Zukunft sind: „Basisannahme“ zur ferneren Lebenswartung ab 60 Jahre
(langfristige, auf Periodensterbetafeln aufbauende Entwicklung + Einbeziehung des kurzfristigen
Trends zum Rückgang der Sterblichkeit im Alter seit 1970): Frauen 29,1 Jahre, Männer 25,3 Jahre,
„Hoher-Anstieg-Annahme“ (Gewichtung des Trends seit 1970 mittels Kohortensterbetafeln +
Verbesserung der medizinischen Versorgung wie in den letzten 30 Jahren): Frauen 30,9 Jahre,
Männer 27,2 Jahre.
Ziegler, U. / Doblhammer, G.: Steigende Lebenserwartung geht mit besserer Gesundheit einher.
Risiko der Pflegebedürftigkeit in Deutschland sinkt, in: Demographische Forschung, 1/2005, S. 1-2;
Ziegler, U. / Doblhammer, G.: Reductions in the Indicence of Care Need in West and East Germany
between 1991 und 2003: Compression-of-Morbidity or Policy Effect?, Rostock 2005.
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Pflegebedürftigkeit im demographischen Wandel /
Bewusstsein für gesunden Lebensstil), wird angesichts der Bildungsexpansion seit den 1960er Jahren ein
auch zukünftig sinkendes Pflegerisiko vermutet.
Auch Pflegeorte und Pflegearrangements werden Veränderungen durchlaufen. Familienstrukturen
tendieren im demographischen Wandel zur „Bohnenstangenverwandtschaft“ und durch erhöhte
Mobilitätsanforderungen zur „multilokalen Familie“. 8 Wird Generationensolidarität in der Familie praktiziert
und greifen beide Trends ineinander, transformiert sich die direkte familiäre Unterstützung häufiger in ein
Management häuslicher Arrangements über längere Distanzen hinweg bei emotionalem Zuspruch. Auf
der Grundlage von Modellrechnungen zu den mittel- und langfristigen Änderungen der Haushaltsstrukturen
kann argumentiert werden, dass der Trend zur Singularisierung überlagert wird durch die Pluralisierung
der Lebensformen im (hohen) Alter. 9 Der Geburtenrückgang hierzulande resultiert vor allem aus dem
steigenden Anteil von Frauen bzw. Paaren, die zeitlebens kinderlos bleiben. Deren persönliche
Ressourcen – hier: die soziale Unterstützung in der Familie im Falle von Pflegebedürftigkeit – sind deutlich
limitiert. 10 Insbesondere diese Teilgruppe wird vermehrt auf Settings angewiesen sein, die verlässliche
und ggf. verdichtete Dienstleistungen verbinden mit einer Wohnqualität, die Kompensation von
Beeinträchtigungen durch Hilfe- und Pflegebedürftigkeit ermöglicht.
Die Versorgungspräferenzen der Menschen liegen eindeutig nicht bei der vollstationären Versorgung in
Heimen. Man zieht i.a.R. nicht freiwillig in eine Institution, sondern dies erfolgt, weil es Erschwernisfaktoren
in der Pflege gibt und/oder Stressoren im privaten Unterstützungsnetzwerk einen krisenförmigen Verlauf
in Gang setzen. Eine konsequente Ambulantisierung der Pflege setzt voraus, dass man personen- und
netzwerkbezogen Dienstleistungen entwickelt, die geeignet sind, die Selektivität der Leistungskomplexe
in der häuslichen Pflege (v.a. keine soziale Betreuung, keine allgemeine Anleitung und Beaufsichtigung,
keine Tagesstrukturierung) zielgenau zu überbrücken; vgl. Rn. 31-40).
Pflegebedürftigkeit resultiert aus chronischer Krankheit und/oder Behinderung. Das Potential von
Gesundheitsförderung, Primärprävention und Tertiärprävention (= medizinische Rehabilitation) wurde bis
dato allerdings nur unzureichend genutzt. Die Sektorengrenzen im Gesundheitswesen und die
Systemgrenzen zwischen Gesundheits- und Pflegewesen haben dies in der Vergangenheit wesentlich
bewirkt. Es deutet(e) sich allerdings bereits im GKV-Wettbewerbsstärkungsgesetz (GKV-WSG) und nun
im PflWG an, dass diese Grenzen partiell allmählich durchlässiger macht werden. Eine Rationalisierung
der Versorgung wurde eingeleitet durch (a) strukturelle Impulse im SGB V (u. a. Konsentierung von
wissenschaftsbasierten Gesundheitszielen zur Stärkung von Primär- und Tertiärprävention, strukturierte
Behandlungsprogramme zur Sekundärprävention), (b) Formen Disziplin- und sektorenübergreifender
Versorgung neben der Regelversorgung (Integrierte Versorgung) sowie (c) systemübergreifende
Versorgung (z. B. Integrierte Versorgung unter Einbeziehung von Pflegekassen und Leistungserbringern
der Pflege nach § 92b SGB XI oder die spezialisierte ambulante Palliativversorgung, die prinzipiell z. B.
auch Heimbewohnern verordnet werden kann).
8
9
10
Deutscher Bundestag (Hrsg.): Zweiter Zwischenbericht der Enquete-Kommission „Demographischer
Wandel“, Bonn 1998.
Deutscher Bundestag. Referat Öffentlichkeitsarbeit (Hrsg.): Enquete-Kommission Demographischer
Wandel. Herausforderungen unserer älter werdenden Gesellschaft an den Einzelnen und die Politik,
Berlin 2002.
Hoff, A.: Intergenerationale Familienbeziehungen im Wandel, in: Tesch-Römer, C. / Engstler, H. /
Wurm, S. (Hrsg.): Altwerden in Deutschland. Sozialer Wandel und individuelle Entwicklung in der
zweiten Lebenshälfte, Wiesbaden 2004, S. 269 f.
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Pflegebedürftigkeit im demographischen Wandel /
Ein Exkurs: Man kann Folgen allein sektoraler Behandlung und Betrachtungsweisen am Beispiel der
Nichtberücksichtigung der besten erreichbaren Evidenz bei der Versorgung von an Demenz erkrankten
Menschen darstellen. Eine Studie zum Verordnungsverhalten und zum Wissensstand über
medikamentöse Therapie bei Alzheimer Demenz des Instituts für Medizinische Statistik 11 konnte auf der
Grundlage eines Vergleichs der Befragungsergebnisse aus den Jahren 2000 und 2002 nachweisen, dass
praktischen Ärzten und Fachärzten durchaus bekannt ist, dass Cholinesterasehemmer die derzeit beste
verfügbare Evidenz in der medikamentösen Therapie aufweisen. 67 % der Befragten würden dies als Mittel
der Wahl einsetzen, wenn ein nahe stehender Angehöriger an einer Alzheimer-Demenz erkrankte.
Demgegenüber liegt die tatsächliche Verordnung bei 24 %. Die Differenz zwischen Verordnungsgebaren
und Wissen erklären knapp 8 von 10 der befragten Ärzte mit der Budgetbelastung. Diese Belastung
resultiert allerdings aus einer isolierten Bewertung finanzieller Aufwendungen. Eine Studie von 1999 aus
den USA (Medicare), die nicht nur die Kosten für die Verordnung von Donepezil ausweisen, sondern die
Gesamtmedikationskosten betrachten, zeigt, dass bei Einsatz moderner Antidementiva die
Medikationsgesamtkosten pro Patient sinken (bei Verordnung von mindestens 270 Tagen: rund 4.200
Dollar jährlich). Eine andere Studie aus skandinavischen Ländern und den Niederlanden, die den
Pflegeaufwand einer Interventionsgruppe (Verordnung von Donezepil) mit dem einer Kontrollgruppe
(Plazebo) bei Patienten mit leichter bis mittelschwerer Alzheimer-Demenz vergleicht, gelangt zu dem
Ergebnis, dass sich der Pflegeaufwand in der Interventionsgruppe um durchschnittlich 400 Stunden pro
Jahr reduziert. Die Einsparungen bei den Behandlungskosten beliefen sich pro Patient auf durchschnittlich
rund 1.100 Dollar. Hieraus ist zu folgern: Auch ein irreversibler Pflegebedarf kann graduell beeinflussbar
sein, wenn Diagnostik, medikamentöse und nicht medikamentöse Behandlung, Pflege und Betreuung
optimaler abgestimmt sind. Und: Eine bessere systemübergreifend (SGB V – SGB XI) und
sektorenübergreifend (ambulant – stationär) abgestimmte Versorgung könnte zudem den „Sog ins Heim“
beeinflussen.
Will man eine Stärkung der ambulanten Pflege einleiten – wie dies die Koalitionsfraktionen in der
Ausführungen über die „Reform zur nachhaltigen Weiterentwicklung der Pflegeversicherung“ vom
19. Juni 2007 einleitend für sich in Anspruch nehmen, müsste man Pflegedienstleistungen gezielt dort
profilieren, wo, empirisch gesichert, besondere Belastungen (Stressoren) die häusliche Situation tangieren
und ggf. das private Unterstützungsarrangement in die Zerreißprobe führen. Dies impliziert besser
abgestimmte Care-Strukturen mit Blick auf Komplikationen
• sowohl auf der Personenebene (z. B. Demenz in Verbindung mit aggressivem Verhalten oder
fortschreitende Demenz mit beginnender Inkontinenz),
• als auch auf der Person-Umwelt-Ebene (stressmindernde Interventionen wie z. B. niedrigschwellige
Betreuungsangebote, die den Sorge tragenden Angehörigen „Pflegepausen“ ermöglichen).
Die Grundkonstruktion der deutschen Pflegeversicherung ist in diesem Zusammenhang als hoch selektiv
zu bewerten, weil sie Kontextfaktoren – die räumlich und soziale Umwelt – nur in engen Grenzen
einbezieht. Dies stellt eine Folge zum einen des Pflegebedürftigkeitsbegriffs nach §§ 14, 15 SGB XI dar,
zum anderen spiegelt sich hierin aber auch ein verkürztes, gleichwohl verbreitetes Pflegeverständnis
(Nursing statt Caring) in der Profession.
11
Stoppe, G. / Pirl, O. / Haupt, M.: Therapie der Alzheimer-Demenz mit der besten verfügbaren
Evidenz – eine Utopie?, in: Das Gesundheitswesen, 1/2005, S. 20-26.
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Ambulantisierung und PflWG /
3 Ambulantisierung und PflWG
Um das weitere Wachstum des Pflegeorts „Heim“ zu dämpfen, bietet es sich an, drei Strategien zu
kombinieren: (1) Beendigung ökonomischer Fehlanreize im SGB XI (Strategie I: Eine Leistung unabhängig
vom Setting), (2) Abbau rechtlicher Hemmnisse, die es derzeit erschweren oder verhindern, dass sich
Pflegearrangements pluralisieren und Sektoren öffnen (Strategie II: Flexibilisierung der Pflege durch neue
Vertragstypen) und (3) Beachtung der Interdependenzen zwischen der rentenpolitisch gewollten
Anhebung des durchschnittlichen Renteneintrittsalters und der Sorgearbeit in der Familie (Strategie III:
Bessere Vereinbarkeit von Pflege und Erwerbstätigkeit).
Strategie I wird im PflWG nicht aufgegriffen. Die Nichteinbeziehung von Leistungen in den Pflegestufen I
und II bei vollstationärer Pflege in die stufenweise Anhebung bis 2012 setzt hier keinen entscheidenden
Impuls, sondern justiert allein die Relation zwischen der Pflegestufen leicht nach. Durch die Schaffung
neuer Vertragstypen (vgl. Rn. 18), die das bisherige Vertragsrecht flexibilisieren, ist Strategie II im PflWG
erkennbar verankert worden. Mit dem „Gesetz über die Pflegezeit“ (Artikel 3 des PflWG) wurde ein erster,
mutmaßlich noch begrenzt wirkungsvoller Anstoß in Richtung auf eine Strategie III geben. 19
Diese neuen Vertragstypen sind (a) Pflegestützpunkte (Rn. 17–19) und (b) das Poolen von Leistungen
(Rn. 20–23), die nachfolgend näher präsentiert werden. Hinzu kommen (c) erweiterte Möglichkeiten,
Verträgen mit Einzelpflegekräften zu schließen (§ 77 SGB XI). Pflegekassen können mit einzelnen,
geeigneten Pflegekräften in ausgeweitetem Umfang und nicht nur dann, wenn anderweitig die Versorgung
nicht ermöglicht werden kann, Verträge abschließen. Sie können nun geschlossen werden, wenn diese
Form der Versorgung besonders wirksam und wirtschaftlich ist, wenn sie in besonderem Maße hilft, ein
möglichst selbstständiges und selbst bestimmtes Leben zu führen, und dies dem Wunsch des
Pflegebedürftigen zur Gestaltung der Hilfe entspricht. Mittels Verträgen mit Einzelpflegekräften könnten
z. B. so genannte Pflegefamilien, die wenige Pflegebedürftige in einem privaten Haushalt versorgen,
realisiert oder die Versorgung von Versicherten in Dörfern dünn besiedelter ländlicher Regionen
sichergestellt werden (hier u.U auch bei Nutzung des Poolens von Leistungen). Schließlich wurde neu
eingeführt (d) der Gesamtversorgungsvertrag (§ 72 SGB XI). Er ermöglicht, dass für mehrere oder alle
selbstständig wirtschaftende Einrichtungen eines Einrichtungsträgers, die örtlich und organisatorisch
miteinander verbunden sind, ein einheitlicher Versorgungsvertrag geschlossen werden kann. In der
Amtlichen Begründung wird weiter ausgeführt, dass auf dieser vertraglichen Grundlage dann nur eine
verantwortliche Pflegefachkraft vorzuhalten ist.
Zu vermuten ist, dass sich durch solche neuen Vertragstypen die bisherige Dichotomie „ambulant vs.
stationär“ allmählich auflösen lässt und somit eine Ausdifferenzierung von Versorgungsangeboten
einsetzen kann, die Pflegehaushalten mehr Möglichkeiten mit Blick auf die Gestaltung von
Pflegearrangements bei Gewichtung der jeweiligen Versorgungspräferenzen eröffnet.
Neben diesen neuen Vertragstypen sind im PflWG an entscheidenden Stellen gezielt
Leistungsausweitungen vorgenommen worden. Dies betrifft den Rechtsanspruch auf kostenlose
Pflegeberatung (Rn. 15–16) und die Leistungen bei eingeschränkter Alltagskompetenz (Rn. 24–31). Aber
auch die spürbare Ausweitung der Leistungen bei teilstationärer Pflege (§ 41 SGB XI) ist im vorliegenden
Kontext von Belang, denn hierbei geht es in der Nebensache auch um die Stabilisierung bzw. Ermöglichung
von Pflege und Leben zu Hause. Tagespflege ist seit Jahren eingeführt – und soll daher im Weiteren auch
19
Dies soll nachfolgend jedoch nicht vertieft werden. Das im Zuge des PflWG eingeführte neue
Pflegezeitgesetz stärkt die häusliche Pflege nicht nur in der Wohnung des Pflegebedürftigen, sondern
auch im Haushalt eines Angehörigen, in einem Wohnheim oder in Wohneinrichtungen, in denen keine
vollstationären Leistungen erbracht werden (vgl. Linke, B.: Das neue Pflegezeitgesetz, in: Linke, B. /
Linke, T.: Die Reform der Pflegeversicherung und die neue Pflegezeit, Freiburg/Berlin/München
2008, S. 82).
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nicht ausführlicher erörtert werden –, sie traf aber in der Vergangenheit nur auf begrenzte Nachfrage, weil
der Sachleistungsanspruch rasch ausgeschöpft war und die Grenze zur Zuzahlung der Pflegehaushalte
überschritten wurde. Diese Grenze wird nunmehr später erreicht sein.
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Ambulantisierung und PflWG / 3.1 Pflegeberatung /
3.1 Pflegeberatung
Ab 1. Januar 2009 haben Personen, die Leistungen nach SGB XI beziehen, einen Rechtsanspruch auf
individuelle Beratung und Hilfestellung durch „Pflegeberater“, die die Pflegekasse 21 als Anstellungsträger
ihren Versicherten bei Nachfrage anbieten. Pflegeberater veranlassen nun aber nicht mehr die zur
Durchführung eines Versorgungsplans erforderlichen Maßnahmen, wie noch im Gesetzentwurf
vorgesehen, sondern haben nur mehr beim zuständigen Leistungsträger auf erforderliche Maßnahmen
und deren Genehmigung hinzuwirken. Pflegeberatung konzentriert sich nicht allein auf Leistungen nach
SGB XI, sondern auf in Betracht zu ziehende Sozialleistungen insgesamt (u. a. auch SGB V, SGB XII).
Der Versorgungsplan, den Pflegeberater in einem Case-Management-Prozess entwickeln, beinhaltet
demgemäß Empfehlungen zu (a) im Einzelfall erforderlichen Maßnahmen, (b) dem dazu vorhandenen
örtlichen Leistungsangebot und – so erforderlich – (c) zur Überprüfung und Anpassung der empfohlenen
Maßnahmen. Anträge auf Leistungen nach SGB V und SGB XI können auch beim Pflegeberater gestellt
werden, der diese weiterleitet.
Ob durch Pflegeberatung und deren Versorgungsplanung tatsächlich ein verbessertes
Versorgungsmanagement erzielen kann, hängt
• zum einen ab von der Sach- und Methodenkompetenz der mit Pflegeberatung beauftragten Mitarbeiter
der Pflegekassen ab (Kenntnisse über sozialen Leistungen und case-managementgestützte
Prozesssteuerung),
• zum anderen von einer zeitnahen Bewilligung sozialer Leistungen durch die jeweiligen Leistungsträger
(z. B. SGB XI, SGB V, SGB XII).
Eine zeitlich den rechtlichen Vorgaben entsprechende Begutachtung im Krankenhaus findet derzeit
beispielsweise nirgends statt. Die verkürzte Begutachtungsfrist innerhalb einer Woche gilt nun zusätzlich
auch für Hospize und ambulante palliative Versorgung (§ 18 SGB XI). Die zeitnahe Begutachtung und
Leistungsbewilligung ist aber substantiell: Denn ein Versorgungsmanagement kann nur dann praktisch
wirksam werden, wenn die in einem Fall in Betracht kommenden Leistungsträger auf der Grundlage ihrer
jeweiligen Begutachtungs- und Bewilligungsverfahren (a) zeitnah und (b) abgestimmt verantwortlich tätig
werden (z. B. im Rahmen einer Versorgungsplankonferenz analog zum Hilfeplanverfahren im SGB VIII).
Hier ist ein Procedere, wie im SGB IX (Rehabilitation und Teilhabe) normiert, im Grundsatz weitaus
konsequenter ausgestaltet. Denn der erstangegangene Rehabilitationsträger führt verantwortlich die
Koordination herbei.
21
Die Informationspflicht der Pflegekassen (§ 7 SGB XI) erstreckt sich neben der Leistungs- und
Preisvergleichsliste neuerdings auch auf Pflegestützpunkte und die unentgeltliche Pflegeberatung.
Pflegekassen haben weiterhin zu informieren über Festlegungen in Verträgen zur Integrierten
Versorgung nach § 92b SGB XI, an denen sie beteiligt sind. Dem Pflegebedürftigen ist eine Beratung
über die in seiner Situation in Betracht kommenden Leistungen anzubieten. Er ist auf Ergebnisse von
Qualitätsprüfungen hinzuweisen und im Falle eines erheblichen allgemeinen Betreuungsbedarfs
(§ 5a SGB XI) über anerkannte niedrigschwellige Angebote zu unterrichten und zu beraten.
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Ambulantisierung und PflWG / 3.2 Pflegestützpunkte /
3.2 Pflegestützpunkte
Aufgabe der Pflegestützpunkte ist die umfassende, unabhängige Auskunft und Beratung. Es geht nicht
um die Bereitstellung abgestimmter pflegerischer und sozialer Versorgungs- und Betreuungsangebote,
sondern nur mehr um deren Vernetzung. Auf vorhandene Beratungsstrukturen ist zurückzugreifen. 23 Die
an Pflegestützpunkten beteiligten Kostenträger und Leistungsträger können für das Einzugsgebiet
Verträge zur wohnortnahen integrierten Versorgung schließen – hier ist mit der Maßgabe, dass Pflegeund
Krankenkassen gemeinsam und einheitlich handeln, § 92b SGB XI anzuwenden. Träger eines
Pflegestützpunktes kann auch eine im Land zugelassene und tätige Pflegeeinrichtung sein. Das
eingesetzte Personal wird im Rahmen einer vertraglichen Vereinbarung anteilig getragen.
Für die Einrichtung von Pflegestützpunkten sind Pflege- und Krankenkassen zuständig, wenn die oberste
Landesbehörde dies bestimmt. Dies wird dazu führen, dass Pflegestützpunkte kein republikweit präsentes
Element der Pflegeinfrastruktur darstellen. Nach einer solchen Entscheidung der obersten Landesbehörde
hat die Errichtung von Pflegestützpunkten innerhalb von sechs Monaten zu erfolgen. Sind innerhalb von
drei Monaten entsprechende Verträge nicht geschlossen, haben die Landesverbände der Pflegekassen
den Inhalt der Verträge innerhalb eines weiteren Monats festzulegen und dabei die Interessen von
Ersatzkassen und Krankenkassen, die sich an den Pflegestützpunkten zu beteiligen haben,
wahrzunehmen. Widerspruch und Anfechtungsklage haben keine aufschiebende Wirkung. Das
Bundesversicherungsamt entnimmt aus dem Ausgleichsfonds der Pflegeversicherung höchstens 60
Millionen Euro (statt ursprünglich 80 Millionen Euro im Gesetzentwurf) an Fördermitteln zur
Anschubfinanzierung. Sie werden gemäß Königsteiner Schlüssel zwischen den Ländern aufgeteilt. Der
hieraus resultierende Betrag stellt zugleich die Förderhöchstgrenze dar. 24 Landesverbände der
Pflegekassen und der Krankenkassen sowie Ersatzkassen und nach Landesrecht zuständige Träger von
Altenhilfe und Hilfe zur Pflege nach SGB XII können Rahmenverträge zur Arbeit und zur (Dauer-)
Finanzierung von Pflegestützpunkten vereinbaren. Dabei sind die Bestimmungen der obersten
Landesbehörde zu berücksichtigen. Der Spitzenverband Bund der Pflegekassen sowie andere im Gesetz
genannte Akteure auf Bundesebene können Empfehlungen zur Arbeit und zur Finanzierung von
Pflegestützpunkten erarbeiten.
Die Pflegekassen wirken durch Pflegestützpunkte auf eine Vernetzung der regionalen und kommunalen
Versorgungsstrukturen hin. Dies ist in § 12 SGB XI neu als weitere Aufgabe der Pflegekassen definiert.
23
24
Es ist sicherzustellen, dass in den in einem Bundesland implementierten Pflegestützpunkten (92 c
SGB XI) Pflegeberatung in Anspruch genommen werden kann und die Unabhängigkeit der Beratung
gewährleistet ist. Bis zum 30. Juni 2011 legt der Spitzenverband Bund der Pflegekassen einen unter
Beteiligung wissenschaftlicher Begleitung erstellten Bericht über die Erfahrungen mit der
Pflegeberatung dem BMG vor. Noch zu regelnde Details sind: Bis 31. August 2008 gibt der
Spitzenverband Bund der Pflegekassen Empfehlungen zur erforderlichen Anzahl und Qualifikation
der Pflegeberater ab. Die Qualifikationsanforderungen müssen bis 30. Juni 2011 erfüllt sein. Bis
31. Oktober 2008 haben die Pflegekassen im Land Pflegeberater nach Anzahl und örtlicher
Zuständigkeit aufeinander abgestimmt bereit zu stellen. Hierzu ist einheitlich und gemeinsam eine
Vereinbarung zu treffen. Diese Aufgabe kann den Landesverbänden der Pflegekassen übertragen
werden.
Die Absenkung der Fördersumme und ihre Verteilung gemäß Königsteiner Schlüssel wird zur Folge
haben, dass Länder wie z. B. Rheinland-Pfalz, die bereits über eine entsprechende flächendeckende
Struktur von analogen Organisationen verfügen, die Mittel i. S. eines Mitnahmeeffektes abrufen.
Andere Länder, die nicht über eine solche Struktur verfügen, werden angesichts der limitierten Höhe
der Fördersumme kaum Anreiz verspüren, solche Pflegestützpunkte im Land aufbauen zu wollen.
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Ambulantisierung und PflWG / 3.2 Pflegestützpunkte /
Sie sollen örtliche oder regionale Arbeitsgemeinschaften nach § 94 Abs. 2 bis 4 SGB X bilden.
Insbesondere durch die o. g. Pflegeberatung stellen die Pflegekassen sicher, dass Leistungen nahtlos und
störungsfrei ineinander greifen (genannt sind: Grundpflege, Behandlungspflege, ärztliche Behandlung,
spezialisierte Pallitivversorgung, Leistungen zur Prävention, zur medizinischen Rehabilitation und zur
Teilhabe sowie hauswirtschaftliche Versorgung). 25 Weiterhin nutzen die Pflegekassen darüber hinaus
auch das Instrument der Integrierten Versorgung nach § 92b SGB XI und wirken hin auf Kooperationen,
die stationäre Pflegeeinrichtungen mit niedergelassenen Ärzten eingehen, oder auf Verträge zur
ambulanten Behandlung in stationären Pflegeeinrichtungen nach 119 b SGB V. Mit diesen Vorgaben
beabsichtigt der Gesetzgeber, gezielt Brücken zu schlagen, die systemübergreifende Versorgungspfade
zwischen SGB V und SGB XI ermöglichen. Ob dies allein bereits tauglich ist, bleibt abzuwarten. An anderer
Stelle wurde stattdessen die Integration der Pflegeversicherung in die Krankenversicherung gefordert.
Problem ist und bleibt, dass die Krankenversicherung Präventionsleistungen zur Vermeidung oder zur
Minderung von Pflegebedürftigkeit zu finanzieren hat, die ihren Etat belasten, jedoch im anderen System,
dem SGB XI, im Erfolgsfall Einsparungen hervorrufen. Diese Verletzung des Finalprinzips der
Sozialversicherung in der Grundkonstruktion einer von der GKV getrennten Pflegeversicherung wurde
bereits in der Vergangenheit mehrfach kritisch debattiert. 26
25
26
Vgl. hierzu die kritischen Anmerkungen von Fuchs, H.: „Impulse zur Versorgungsintegration an den
Schnittstellen von SGB XI und SGB V“ in diesem Werk, die der Verfasser des vorliegenden Beitrags
teilt.
So Deutscher Bundestag. Referat Öffentlichkeitsarbeit (Hrsg.): a.a.O., S. 569 ff. und
www.bundestag.de, Suchbegriff „Gutachten 2005: Koordination und Qualität im Gesundheitswesen“;
siehe auch die Kommentierung des PflWG von Wasem, J., Gesundheitsökonom, und Ballast, T.,
Vorstandsvorsitzender des VdAK/AEV, auf dem Hauptstadtkongress 2008, Berlin (Care konkret
24/2008, S. 1 f.).
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Ambulantisierung und PflWG / 3.3 Poolen von Leistungen /
3.3 Poolen von Leistungen
Durch das PflWG wurde in § 36 SGB XI mit den hinzugefügten Sätzen 4 und 5 nun mehr ermöglicht, dass
mehrere Pflegebedürftige Pflege- und Betreuungsleistungen sowie hauswirtschaftliche Versorgung
gemeinsam als Sachleistung in Anspruch nehmen können. Ein solcher Anspruch auf
Betreuungsleistungen als Sachleistung setzt jedoch voraus, dass der im Einzelfall ermittelte Bedarf an
Grundpflege und hauswirtschaftlichen Leistungen gedeckt ist. Die Entscheidung, sich an einem Pool zu
beteiligen, liegt beim Versicherten. Die Initiative zur Poolbildung wiederum kann von Dritten ausgehen.
Hier denkt der Gesetzgeber insbesondere an Pflegestützpunkte, so sie in einem Bundesland eingeführt
sind. Mit Blick auf die Eingliederungshilfe wird ergänzend hervorgekehrt, dass Betreuungsleistungen als
Sachleistungen nach SGB XI nachrangig sind.
In den Amtlichen Begründungen zum Gesetzentwurf der Bundesregierung wird deutlich gemacht, dass
das Poolen an verschiedenen Orten realisiert werden kann: in einer Wohngemeinschaft 31 , in einem
Gebäude oder in der Nachbarschaft. Poolen ist also nicht zwingend an „neue Wohnformen“ wie ambulant
betreute Wohngruppen gebunden. Damit eröffnet der Gesetzgeber weitere Optionen der Versorgung. Ziel
des Poolens ist die Erschließung von Wirtschaftlichkeitsreserven mittels Zeit- und Kostenersparnis. Die
frei werdende Zeit soll ausdrücklich allein im Interesse des Pflegebedürftigen genutzt, das wird in den
Grundsätzen für die Vergütungsregelung (§ 89 SGB XI) nochmals herausgestellt, und zur Betreuung der
am Pool beteiligten Pflegebedürftigen eingesetzt werden. Poolen ist keine Sparoption für die Pflegekassen.
Gleichwohl steht zu vermuten, dass insbesondere in ambulant betreuten Wohngruppen die Erschließung
von Wirtschaftlichkeitsreserven in Folge gemeinsamer Haushaltsführung realisiert werden kann. Daher
liegt der Zusammenhang von „Poolen von Leistungen“ mit „ambulant betreuten Wohngruppen“ an der
Schnittstelle von SGB XI und Heimgesetz nahe. 32 Auch Einzelpflegekräfte (§ 77 SGB XI) können, so die
Amtliche Begründung, hier in Betracht gezogen werden.
Für Betreuungsleistungen als Sachleistungen sind nach § 89 SGB XI Vergütungen zu vereinbaren. Unter
„Betreuung“ werden in der Amtlichen Begründung folgende Leistungen subsumiert: „besonderer Angebote
der allgemeinen Anleitung und Beaufsichtigung“ (nach § 45b SGB XI) und „soziale Betreuung“ (nach § 43
31
Unter Bedingungen der Experimentierklausel der Sozialen Pflegeversicherung (§ 8 Abs. 3 SGB XI)
konnte in NRW – also einem „Pflegehochpreisland“ – ein Vergleich der Gesamtkosten für ambulant
betreute Wohngruppen mit einer ausgewählten Referenzeinrichtung der vollstationären Pflege, die
nach dem Hausgemeinschaftsprinzip arbeitet, angestellt werden (Schneider, K.: Modellprojekt:
Gemeinsam sein. Evaluation der Wirtschaftlichkeit. Münster 2008, Ms.). Die Modellrechnung ergibt,
dass sich die Gesamtkosten (inkl. Investitionskostenförderung) im Vergleich „ambulant-stationär“
nicht relevant unterscheiden (in den Jahren 2006/07 ambulant EUR 1.096.000 gegenüber stationär
EUR 1.087.000). Die vergleichbare Höhe der Kosten ambulanter Versorgung ist auch auf die
Deckelung der Betreuungskosten durch den Sozialhilfeträger zurückzuführen, die auch anderenorts
praktiziert wird. Von Gewicht sind die stark abweichenden Belastungen der einzelnen Kostenträger.
Die ambulant betreute Wohngruppe ist für Pflegekassen deutlich preiswerter (EUR 253.000
gegenüber EUR 400.000). Belastet werden im Wohngruppensetting v.a. die Krankenkassen (EUR
154.000 gegenüber EUR 0,-). Fiskalisch bedeutet diese Versorgungsform eine Verschiebung der
Aufwendungen weg von der Pflegekasse und hin zur Krankenkasse. Eher konstant sind die
Aufwendungen des Bewohners (EUR 527.000 gegenüber EUR 536.000) und des Sozialhilfeträgers
(EUR 153.000 gegenüber 160.000). Wie immer die Zahlenrelationen unter regionalen
Marktbedingungen ausfallen: Die Tendenz ist verallgemeinerbar, weil sie sozialrechtlich „geschient“
ist (hier: Differenz der Sachleistungsbeträge in Pflegestufe I und II ambulant und stationär,
medizinische Behandlungspflege als Teilleistung gemäß allgemeinem Pflegebegriff in der
vollstationären Pflege). Gewinner des Poolens ist finanziell – wird ein Heimeinzug vermieden oder
hinausgeschoben – immer die Pflegekasse.
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Abs. 2 SGB XI). Einbezogen sind also im erstgenannten Fall bedarfsspezifische und im letztgenannten
allgemeine, jedoch nach dem jeweiligen Bedarf in der Pflegeplanung zu konkretisierende
Betreuungsleistungen:
• Bei Angeboten allgemeiner Anleitung und Beaufsichtigung begleitet und supervidiert eine
Pflegefachkraft die eingesetzten (ehrenamtlichen) Helfer, was auch unabhängig vom ambulanten
Dienst selbst organisiert werden kann.
• „Soziale Betreuung“ hingehen ist als Teilleistung von Pflege definiert. D. h. alle manageriellen
Anforderungen an die Fachpflege, insbesondere die Pflegeprozesssteuerung, treffen auf diese
Teilleistung zu, was mitunter übersehen wird.
Im SGB XI wird „soziale Betreuung“ nicht näher definiert. Konkretisierungen finden im Pflegevertragsrecht
statt. Allerdings enthalten die relevanten Verträge (Bundesrahmenempfehlung nach § 75 SGB XI,
Maßstäbe und Grundsätze nach § 80 SGB XI aus den Jahren 1996 und 2003) keine in sich konsistente
Konzeption sozialer Betreuung.
Über die jeweilige Form der Betreuung können im Pflegevertrag bei häuslicher Pflege (§ 120 SGB XI), der
zwischen ambulantem Dienst und den am Pool beteiligten Pflegebedürftigen abzuschließen ist, nähere
Aussagen getroffen werden. Auf Anforderung der Pflegekassen ist der Pflegevertrag auszuhändigen. Dies
wird im Falle des Poolens von Leistungen wahrscheinlich i. S. einer Regelanforderung zu erwarten sein.
Denn seitens der Pflegekassen ist sicherzustellen, dass die Benachteiligung eines an einem Pool
beteiligten Pflegebedürftigen bei individuell erforderlicher Grundpflege und Hauswirtschaft
ausgeschlossen wird. Die Amtliche Begründung stellt zudem die Verantwortung des Leistungserbringers
heraus. Um Benachteiligungen auszuschließen besteht gegenüber (a) den am Pool beteiligten
Versicherten eine Fürsorgeverantwortung und (b) den Pflegekassen Leistungserbringerverpflichtungen.
32
Denn: Geht man von dieser Wohnform aus, ist zu konstatieren, dass in der Vergangenheit nicht das
Fehlen gepoolter SGB XI-Leistungen das zentrale Implementierungshindernis darstellte, sondern die
schwierige heimrechtliche Bewertung von ambulant betreuten Wohngruppen. Dies ist durch die
Föderalismusreform und die einsetzende Ausdifferenzierung des Heimrechts nach Landesspezifika
nicht eben übersichtlicher geworden. Während sich manche Bundesländer im Frühjahr 2008 längst
auf dem Weg zu einer Novellierung des Heimrechts befinden – und in diesem Kontext u. a.
Unterscheidungskriterien zwischen der heimgemäßen Betreuung und anderen Settings normieren,
die heranzuziehen sind, um ggf. auf eine solche Wohngruppe (a) das Heimrecht in Gänze nicht oder
(b) nur bestimmte heimgesetzliche Vorgaben anzuwenden. Stichworte sind hier: Qualität der
Vertragsbeziehungen, Grad der Selbstbestimmung und Selbstregulierung des Verbrauchers sowie
Beratung der Initiatoren als qualitätssicherndes Element –, ist anderenorts heute noch nicht
antizipierbar, was Landesregierungen wann unternehmen werden oder nicht. Solange diese
Unwägbarkeiten aber in einem Bundesland andauern, ist die Realisierung ambulant betreuter
Wohngruppen, v.a. wenn ein sozialwirtschaftliches Unternehmen sie initiiert, risikobehaftet (vgl.
Pawletko, K.-W.: Der Teufel steckt – wie immer – im Detail. Ambulant betreute Wohngemeinschaften
in den neuen Heimgesetzen (Teil 1). In: Care konkret 20/2008, S. 9).
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Ambulantisierung und PflWG / 3.4 Leistungen bei eingeschränkter Alltagskompetenz /
3.4 Leistungen bei eingeschränkter Alltagskompetenz
Pflegebedürftigen, die nach § 45a SGB XI in ihrer Alltagskompetenz eingeschränkt sind, erhalten bereits
im geltenden Recht (SGB XI a.F) einen Erstattungsbetrag für Aufwendungen der allgemeinen Betreuung
in Höhe von EUR 460.- je Kalenderjahr. Mit diesem Budget können gegen Vorlage der Rechnung
zusätzliche Leistungen erstattet werden: (1) der Tages- oder Nachtpflege, (2) der Kurzzeitpflege, (3) der
allgemeinen Anleitung und Beaufsichtigung, die ambulante Dienste anbieten (bei denen es sich nicht um
Grundpflege und hauswirtschaftliche Leistungen handelt) und (4) der nach Landesrecht geförderten bzw.
förderfähigen niedrigschwelligen Betreuungsangebote. Im Falle der Ziffern 1 und 2 handelt es sich um
zusätzliche Tage der Inanspruchnahme von im Gesetz und durch Vertrag definierten
Pflegedienstleistungen. Ziffer 3 hingegen ist optional ausgestaltet. Die Angebote ambulanter Dienste sind
nur negativ gegenüber den Leistungskomplexen in der häuslichen Pflege abgegrenzt. Wird diese
Abgrenzung eingehalten, besteht Spielraum, um allgemeine Betreuungsleistungen unterschiedlicher Art
zu generieren. Ziffer 4 definiert gleichfalls nicht abschließend, was unter niedrigschwelligen
Betreuungsleistungen zu verstehen ist. Auch hier ist Experimentieren möglich. Gleichwohl existieren
bundesweit Prototypen der Versorgung: die Betreuungsgruppe und der Besuchsdienst (Langzeitpflege).
In Thüringen kommen z. B. hinzu familienentlastende Dienste (Behindertenhilfe).
Mit diesen Leistungen verfolgt der Gesetzgeber zwei Ziele. Zum einen geht es um die Bereitstellung
angemessener Betreuungsangebote vorrangig für Menschen, die an einer Demenz erkrankt sind. Zum
anderen sind hier aber auch die Angehörigen (genauer: die private Hauptpflegeperson) im Blick, um ihnen
stressmindernde „Auszeiten“ zu ermöglichen. 35 Das ist fachlich nahezu zwingend, weil bekanntlich ein
Heimumzug von Menschen mit Demenz häufig nicht in erster Linie durch die Situation des Erkrankten
unabdingbar wird, sondern, weil das private Unterstützungsnetzwerk in die Zerreißprobe geraten und am
Dekompensieren ist. In solchen Fällen ist eine soziale und nicht eine medizinisch-pflegerische Indikation
ausschlaggebend für den Wechsel des Pflegeorts.
Allgemeine Betreuungsleistungen nach § 45a-c SGB XI stellen einen Beitrag zur Ambulantisierung der
Pflege dar. Dabei ist aus Sicht der Pflegedienste nicht primär entscheidend, dass sich hierdurch ein
attraktives zusätzliches Geschäftsfeld öffnet. Bedeutsam ist vielmehr die Möglichkeit, mit Hilfe solcher
allgemeinen Betreuungsangebote Kunden, die Grundpflege und hauswirtschaftliche Leistungen beim
Dienst beziehen, in latenten Krisensituationen häuslicher Pflege länger zu binden und zu versorgen. Es
geht zentral um den Erhalt der sozialen Umwelt, in der eine pflegebedürftige Person lebt. Das ist seit
Verabschiedung des Pflege-Leistungsergänzungsgesetzes (PflEG) auf bescheidenem Level bereits
möglich. Durch die am 1. Juli 2008 erfolgende Ausweitung des Kreises der Anspruchsberechtigten und
durch die Erhöhung des Erstattungsbeitrags wird die Nachfrage vermutlich stimuliert und werden
Unterstützungsmöglichkeiten intensiviert.
In § 45a SGB XI wird eine Ausweitung des Kreises der Anspruchberechtigten auch auf Personen
vorgenommen, die zwar einen Hilfebedarf in Grundpflege und hauswirtschaftlicher Versorgung haben,
aber nicht die Pflegestufe I erreichen. Damit werden erstmals die Pflegekassen punktuell zuständig für
Menschen, die unter die so genannte Pflegestufe 0 fallen. Entscheidend ist, dass zusätzliche
Betreuungsleistungen ab 1. Juli 2008 in zwei Stufen und nun deutlich angehobener Leistungshöhe gewährt
werden, um für zusätzliche Betreuung entstandene Kosten (= Vorleistung durch Versicherten, der seine
beglichene Rechnung bei seiner Pflegekasse einreicht) höchstens ersetzen zu können (§ 45b SGB XI):
• EUR 100.- monatlich als „Grundbetrag“ oder
35
Siehe auch Sauer, P.: Fünf Jahre niedrigschwellige Angebote – eine sozialpolitische Bewertung, in:
Sauer, P./Wissmann, P. (Hrsg.): Niedrigschwellige Hilfen für Familien mit Demenz. Ffm. 2007, S. 199.
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• EUR 200.- monatlich als „erhöhter Betrag“.
Die Höhe des Anspruchs wird von den Pflegekassen auf der Grundlage der Empfehlung des MDK
festgelegt. 36 Ein in einem Kalenderjahr nicht verbrauchter Betrag kann weiterhin in das folgende
Kalenderhalbjahr übertragen werden.
Die Definition eingeschränkter Alltagskompetenz, die dem Assessment zu Grunde liegt, wurde unverändert
beibehalten. Zur Bemessung der jeweiligen Höhe sind auf Bundesebene Richtlinien über einheitliche
Maßstäbe zur Bewertung des Hilfebedarfs auf Grund der Schädigung und Fähigkeitsstörungen in den in
§ 45a Abs. 2 Nr. 1 bis 13 aufgeführten Bereichen zu beschließen (§ 45b SGB XI). Die Erarbeitung dieser
erweiterten Begutachtung ist Aufgabe der im Gesetz genannten Akteure und Beteiligten. Zu letzteren sind
nach § 45a SGB XI neuerdings auch Selbsthilfe- und Behindertenorganisationen zu zählen. 37
Leistungen nach § 45b sind grundsätzlich mit Verhinderungspflege (§ 39 SGB XI), die auch stundenweise
bewilligt werden kann, zu verbinden. Das ist auch im alten Recht bereits der Fall. Man kann also zwei
Budgets kombinieren. Die Voraussetzung, die für die Inanspruchnahme von Verhinderungspflege im Falle
einer erstmaligen Verhinderung der Pflegeperson erfüllt sein müssen, wurde zudem von zwölf auf sechs
Monate verkürzt (§ 39 SGB XI). Dort, wo das „Poolen von Sachleistungen“ als neuer Vertragstyp (§ 36
SGB XI) vereinbart wurde, können die zusätzlichen Betreuungsleistungen nach § 45b SGB XI in den Pool
einbezogen werden, sofern die erforderliche Grundpflege und die hauswirtschaftliche Versorgung, wie
dargelegt, im Einzelfall sichergestellt sind.
Die Anteilsfinanzierung durch die Pflegekassen für den Auf- und Ausbau niedrigschwelliger
Betreuungsangebote sowie für Modellvorhaben ist aufgestockt worden. Nun mehr beträgt die
Förderhöchstsummen EUR 25 Millionen pro Kalenderjahr (§ 45c SGB XI). Zusammen mit dem Zuschuss
des Landes oder von Gebietskörperschaften stehen maximal 50 Millionen EUR pro Kalenderjahr zur
Verfügung. Aber: Erhalten geblieben ist die Bestimmung, nach der Pflegekassen und Land bzw.
Gebietskörperschaften die Fördersumme im Verhältnis 1:1 erbringen müssen, was in einzelnen Fällen bei
mangelndem Engagement des Landes zu Kürzungen auch der Finanzmittel nach § 45c SGB XI führte
(z. B. Thüringen) . Die Fördermittel können nach § 45d SGB XI neuerdings auch zum Auf- und Ausbau
entsprechend tätiger Gruppen Ehrenamtlicher und Selbsthilfegruppen/-organisationen eingesetzt werden.
Ambulante Pflegedienste haben sich in der Vergangenheit vornehmlich auf leicht refinanzierbare
Leistungen nach SGB XI und SGB V konzentriert. Niedrigschwellige Angebote sind weniger hoch reguliert,
sondern mit Blick auf Inhalte der Intervention und Preisbildung offener. Träger, die sich in diesem
Leistungsspektrum zukünftig betätigen wollen, sollten folgende Überlegungen in ihre Konzeptarbeit
einbeziehen: Mit Blick auf das Setting ist abzuwägen, ob solche Dienste mit Erfolg eher solitär oder besser
in Kooperation initiiert werden. Bedingt durch den Umstand, dass die Leistungen v.a. nach § 45c
SGB XI einen Mix spezialisierter Fachlichkeit mit Bürgerengagement erfordern, liegt es durchaus nahe,
Vernetzungen mit z. B. Angeboten der offenen Altenhilfe anzustreben. Man benötigt in jedem Fall den
ambulanten Pflegedienst aus Gründen der Akquisition und Nachfragestimulierung. Die Pflegeberatung im
36
37
Der MDS geht davon aus, dass der erhöhte Betreuungsbetrag in Folge einer Gewichtung der
Kriterien, die im eingeführten Assessment demenzspezifische Formen eingeschränkter
Alltagskompetenz darstellen, v.a. Menschen mit Demenz zu Gute kommt und etwa 50 % der
Erkrankten die zweite Stufe erreichen (vg. Care konkret 24/2008, S. 11).
Seit dem 10. Juni 2008 liegt die überarbeitete „Richtlinie zur Feststellung von Personen mit erheblich
eingeschränkter Alltagskompetenz und zur Bewertung des Hilfebedarfs“ vor. Das bisherige
Assessment mit 13 Items gilt unverändert. Um den erhöhten Betrag zu beziehen muss – neben zwei
mit „Ja“ beantworteten Items – zusätzlich ein „Ja“ in bestimmten Bereichen (das sind 1-5, 9 oder 11)
angegeben worden sein.
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Ambulantisierung und PflWG / 3.4 Leistungen bei eingeschränkter Alltagskompetenz /
Falle von Pflegegeldbezug (§ 37 SGB XI) eröffnet die Möglichkeit, im Pflegehaushalt und bei dort subjektiv
wahrgenommener, hoher Belastung „passgenau“ das stressreduzierende Angebot zu kommunizieren.
Bedingung ist, dass Pflegeberatung fachlich der Person-Umwelt-Relation – und nicht allein
Verrichtungsdefizite – Aufmerksamkeit schenkt. Niedrigschwellige Angebote haben bürgerschaftliches
Engagement zur Grundlage, das durch spezifisch qualifizierte Fachlichkeit begleitet wird. Damit werden
zwei durchaus divergierende Logiken sozial unterstützender Hilfen zusammengebunden: das Haupt- und
das Ehrenamt. Ambulante Pflegedienste sind in vielen Fällen ausschließlich geprägt durch
Pflegefachlichkeit und Tätigsein gegen Entgelt. Beide Charakteristika sind mit Blick auf das besondere
Anliegen einer zielgerichteten Verschränkung mit bürgerschaftlichem Potential zu ergänzen durch die
spezielle Kompetenz bei der Gewinnung, Begleitung und Anerkennung sozial engagierter Personen sowie
bei der Arbeit in hybriden Strukturen, in der divergierende Organisationslogiken verquickt sind.
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Fazit /
4 Fazit
Mit dem PflWG gibt der Gesetzgeber Anstöße in Richtung Ambulantisierung. Nicht im Sinne eine
umfassenden Strategie, wie dargelegt, wohl aber im Hinblick auf größere Flexibilisierung der
Versorgungsstruktur und gezielte Ausweitungen von Leistungen der Pflegekassen. Gefordert sind nun
Leistungsträger und Leistungserbringer, die Spielräume in der Versorgungspraxis aufzugreifen und zu
nutzen.
Marktentwicklungen in der vollstationären Pflege werden allgemein beeinflusst durch das Volumen der
Nachfrage nach Pflegedienstleistungen. Dass dieses steigen wird, steht außer Zweifel. Unklar ist aber,
wie eingangs gezeigt, der Umfang des Zugewinns. Denn: Die Verteilung der Nachfrage auf
unterschiedliche Pflegeorte und Pflegearrangements ist durch ambulante Leistungserbringer
beeinflussbar – vor allem dann, wenn dies durch den Gesetzgeber flankiert wird. Anzunehmen ist, dass
angesichts der Haushalts- und Familienstrukturentwicklung häufiger Verdichtungen von Dienstleistungen
und Konstanz mittels abgestimmter, gemanagter Leistungserbringung erforderlich werden, die mit Blick
auf Bedarf und Versorgungspräferenzen zudem individuell abgestimmt sind. Solche Anforderungen
können fachlich nicht nur vollstationär bewältigt werden, sondern auch in dem Heim vorgelagerten
Settings – von der privaten Häuslichkeit bis hin zu eingeführten Angeboten im Spektrum neuer
Wohnformen. Entscheidend wird sein, ob sich Leistungserbringer demnächst verstärkt in solchen Feldern
engagieren. Die derzeitige ambulante Struktur weist hier auf Grund ihrer Kleinteiligkeit und ökonomischen
Fragilität Grenzen auf. Es bleibt abzuwarten, ob zukünftig finanziell stabilere und innovationsfähige Träger
verstärkt Ambulantisierungsstrategien im Zuge der weiteren Profilierung ihrer Dienstleistungen aufgreifen
und somit auch die dargestellten Spielräume nutzen, die der Gesetzgeber im PflWG nun zu öffnen bereit
war.
In der jüngeren Vergangenheit gab es zahlreiche Mahnungen aus Expertensicht, die ambulante
Versorgung zu stärken 41 – verbunden auch mit Aufforderungen an die Praxis, ihrerseits gewünschte oder
bedarfsnotwendige Dienstleistungen vorzuhalten oder mit Hilfe von Vertragspartnern zu organisieren und
zu managen. Also: Einen Prozess der Diversifizierung einzuleiten. Hierzu existieren bis dato keine
empirischen Studien. Mittels Literaturrecherche (Zeitraum: 2002 bis Mitte 2006) über neue Angebote in
der häuslichen Versorgung konnten in der Literaturdatenbank GeroLit des Deutschen Zentrums für
Altersfragen 77 relevante Dokumente identifiziert werden, in denen über die Generierung neuer
Dienstleistungen aus der Perspektive der Versorgungspraxis berichtet wird. 42 Diese Dokumente lassen
sich folgendermaßen gruppieren:
• Dienstleistungen im Um- und Vorfeld der Langzeitpflege: 23 Dokumente und
• Marktentwicklungen in der Langzeitpflege: 54 Dokumente.
Das Spektrum der entwickelten „Produkte im Um- und Vorfeld von Pflege“ ist eher klar konturiert und zielt
insbesondere auf Alleinstehende. Produkte sind das Betreute Wohnen zu Hause auf der Basis
haushaltsbezogener Dienstleistungen sowie die Kunden- und die Guthabenkarte mit je unterschiedlichem,
gleichwohl fokussiertem Leistungsspektrum. Unter „Marktentwicklungen in der Pflege“ sind hingegen eher
heterogene Initiativen zu subsumieren. U. a. fallen hierunter die Bildung von Netzwerken zur Vermittlung
41
42
So z. B. die Beiträge zu dem Reader Hasseler, M. / Meyer, M. (Hrsg.): Ambulante Pflege: Neue Wege
und Konzepte für die Zukunft, Hannover 2004.
Im Detail vgl. Schmidt, R.: Neue Dienstleistungen in der ambulanten Pflege – ein Studienprojekt, in:
Theorie und Praxis der Sozialen Arbeit, 1/2007, S. 21-29.
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Fazit /
und Organisation von Dienstleistungen „aus einer Hand“, die 24-Stunden-Betreuung, die sich an Menschen
richtet, die nicht im Heim versorgt werden wollen, oder auch das Pflegehotel zur Versorgung von
pflegebedürftigen Patienten bei bestimmter Indikation durch Hausarzt und Pflegedienst in angemieteten
Räumen einer Kurzzeitpflegeeinrichtung mit dem Ziel, Krankenhausbehandlung zu vermeiden.
Man kann gewiss von dem Schrifttum nicht auf Feldentwicklungen insgesamt Rückschlüsse ziehen.
Deutlich wird aber, dass bereits vor Inkrafttreten des PflWG Leistungserbringer initiativ wurden, um die
klassische Angebotspalette in der häuslichen Pflege (Leistungskomplexe) zu arrondieren. Ob solche
Initiativen unter Nutzung der skizzierten rechtlichen Spielräume zukünftig mehr Breitenwirkung entfalten,
bleibt abzuwarten.
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Literatur /
Literatur
Deutscher Bundestag (Hrsg.): Zweiter Zwischenbericht der Enquete-Kommission „Demographischer
Wandel“, Bonn 1998.
Deutscher Bundestag. Referat Öffentlichkeitsarbeit (Hrsg.): Enquete-Kommission Demographischer
Wandel. Herausforderungen unserer älter werdenden Gesellschaft an den Einzelnen und die Politik,
Berlin 2002.
Gutzmann, H. / Zank, S.: Demenzielle Erkrankungen. Medizinische und psychosoziale Interventionen,
Stuttgart 2005.
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