trimestre - Indetec

fiscal
trimestre
ISSN 0188-6088
El Financiamiento de los Gobiernos Subnacionales en América Latina:
Un Análisis de Casos
Juan Carlos Gómez Sabaini y Juan Pablo Jiménez
Impuestos y Transferencias de Fondos: Sobre la Composición
de los Ingresos de los Gobiernos Subcentrales
Hansjörg Blöchliger and Oliver Petzold
La Autonomía Fiscal de los Gobiernos Subcentrales: Una Actualización
Hansjörg Blöchliger and Josette Rabesona
Reforma Fiscal y Relaciones Fiscales Intergubernamentales
Horacio Enrique Sobarzo Fimbres
Transferencias Intergubernamentales y Gasto Local
Repensando la descentralización fiscal desde una revisión de la literatura
Lucía Paola Trujillo Salazar
Desempeño Macroeconómico en Sistemas Fiscales Descentralizados
Anwar Shah
Las Relaciones Fiscales Intergubernamentales
y las Finanzas Subnacionales Ante la Crisis
Juan Pablo Jiménez y Andrea Podestá
22011
REVISTA TRIMESTRAL TRAL No. 97 Abril - Junio de 2011
Sistema Nacional de Coordinación Fiscal
Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas

2
Trimestre Fiscal
Número 97 Junio de 2011
Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas

Contenido
El Financiamiento de los Gobiernos Subnacionales en América Latina:
Un Análisis de Casos......................................................................................... 11
Juan Carlos Gómez Sabaini y Juan Pablo Jiménez
Impuestos y Transferencias de Fondos: Sobre la Composición
de los Ingresos de los Gobiernos Subcentrales................................................. 61
Hansjörg Blöchliger and Oliver Petzold
La Autonomía Fiscal de los Gobiernos Subcentrales: Una Actualización........ 115
Hansjörg Blöchliger and Josette Rabesona
Reforma Fiscal y Relaciones Fiscales Intergubernamentales........................141
Horacio Enrique Sobarzo Fimbres
Transferencias Intergubernamentales y Gasto Local
Repensando la descentralización fiscal desde una revisión de la literatura.... 183
Lucía Paola Trujillo Salazar
Desempeño Macroeconómico en Sistemas Fiscales Descentralizados.......... 219
Anwar Shah
Las Relaciones Fiscales Intergubernamentales
y las Finanzas Subnacionales Ante la Crisis.................................................... 263
Juan Pablo Jiménez y Andrea Podestá

Presentación
Presentación
En nuestro país los instrumentos para financiar las responsabilidades
de los gobiernos subnacionales y locales, se ha debatido principalmente
entre potenciar las herramientas para asegurar mayores ingresos propios
y niveles de autonomía fiscal o establecer mayores transferencias de
recursos por otro nivel de gobierno sin dejar de lado al endeudamiento
público como vía de allegarse recursos.
Las expectativas de crecimiento económico a nivel mundial han
disminuido debido entre otros factores a la inestabilidad de los mercados,
desaceleración de la economía de los Estados Unidos, y riesgo de
solvencia financiera de algunos países de Europa, a ello se agregan
las secuelas de la crisis financiera mundial iniciada en 2008. Lo anterior
refuerza la necesidad de entablar debates sobre la manera de fortalecer
los ingresos de los gobiernos, principalmente a nivel subnacional con la
finalidad de cubrir sus requerimientos para proveer bienes y servicios
públicos.
Considerando la relevancia que en esta coyuntura tiene el contar con
información que muestre una amplia y sólida variedad de alternativas de
financiación pública, que hayan sido probadas con éxito y que resulten
adoptables, con el fin de que los gobiernos subnacionales puedan sortear
los efectos de la inestabilidad financiera, pero sobre todo, puedan mejorar
su estructura de ingresos públicos hacia la etapa posterior de la crisis,
el INDETEC compila en este número de la revista Trimestre Fiscal una
serie de documentos que ilustran casos nacionales e internaciones
en temas relacionados con el financiamiento público de los gobiernos
subnacionales; impuestos y transferencias de fondos; reforma fiscal y
relaciones fiscales intergubernamentales; así como los recientes estudios
sobre desempeño macroeconómico en sistemas fiscales descentralizados
y el financiamiento de los gobiernos subcentrales en América Latina,
junto con otros temas.
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Trimestre Fiscal Nº 97
El primer artículo titulado “El financiamiento de los gobiernos
subnacionales en América Latina: un análisis de casos”, es un informe
de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
realizado por Gómez Sabaini y Jiménez, en donde se describe una
visión general del financiamiento de los gobiernos subnacionales en
América Latina, a partir de una muestra de nueve países: Argentina,
Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, México y Perú.
En el estudio se encuentran resultados “comunes” a la mayoría de
los países de la región que permiten realizar un diagnóstico global de
su situación. Se establece que los ingresos fiscales de los gobiernos
subnacionales se han incrementado durante los últimos años, aunque
se advierte una alta dependencia respecto de las transferencias que los
primeros reciben de sus respectivos gobiernos centrales con el fin de
complementar el financiamiento de sus responsabilidades de gastos. Por
otra parte, Sabaini y Jiménez mencionan que los ingresos tributarios de
estos niveles de gobierno han mostrado un preocupante estancamiento
durante los últimos diez años, fenómeno que se vincula con la debilidad
en el nivel y estructura de la imposición subnacional, lo que a su vez tiene
relación con las limitadas bases tributarias disponibles por parte de estos
niveles de gobierno. Por último en el apartado de endeudamiento público
subnacional lo señalan como instrumento adicional de financiamiento y
que se ha observado un aumento considerable de la proporción de la
deuda sobre PIB durante los años noventa; sin embargo, recientemente se
destaca el establecimiento de mecanismos de control de endeudamiento,
los cuales han contribuido significativamente a la sostenibilidad de los
sistemas fiscales latinoamericanos.
Hansjörg Blöchliger y Oliver Petzold, abordan la composición de los
ingresos de los gobiernos subcentrales desde la disyuntiva de impuestos
y transferencias de fondos intergubernamentales. El documento analiza
las tendencias y la dinámica que rige la composición de los ingresos de
los gobiernos subcentrales (GSC) en los países de la OCDE entre 1995
y 2005, así como la participación de los GSC en el gasto público total. El
estudio resalta que se ha incrementado del 31 al 33 por ciento, mientras
que la participación de los GSC en la recaudación de impuestos ha
permanecido estable alrededor del 17%, aumentando significativamente
la dependencia de los GSC de las transferencias de fondos. En este
sentido, el estudio menciona que los fondos de transferencias tienden a
incrementar las fluctuaciones de ingresos a lo largo del ciclo económico
6

Presentación
en lugar de atenuarlas como medida de política anticíclica. Finalmente,
se señala que hay alguna evidencia de que las transferencias de fondos
reducen el esfuerzo fiscal de los GSC e incrementan el gasto, el déficit
y la deuda de los GSC.
En el estudio “La Autonomía Fiscal de los Gobiernos Subcentrales:
Una Actualización”, Hansjörg Blöchliger con Josette Rabesona tratan
la autonomía fiscal de los Gobiernos Subcentrales en los países de la
OCDE. En este informe se describen los progresos realizados desde 2006
con el establecimiento de bases de datos sobre autonomía tributaria y
transferencias intergubernamentales, con el objetivo de entender mejor la
financiación subcentral y las relaciones fiscales intergubernamentales. Su
trabajo se divide en dos partes: la primera parte trata del poder tributario
de los gobiernos subcentrales y la segunda, sobre las transferencias
intergubernamentales. Por otro lado, parte de los datos fueron obtenidos
a través de un cuestionario enviado a los estados miembros de la OCDE
en 2008.
Para el caso de México, Horacio Sobarzo hace una revisión de las reformas
fiscales recientes en el país, así como su relación con el federalismo
fiscal y las relaciones intergubernamentales. En su estudio “Reforma
Fiscal y Relaciones Fiscales Intergubernamentales”, en la primera parte
aborda un diagnóstico de las reformas fiscales que se han realizado
recientemente, así como sus principales características. Posteriormente
incluye el comparativo internacional para ver la condición de México frente
a otras naciones en materia de recaudación tributaria. En un segundo
apartado se aborda el federalismo fiscal visto desde los antecedentes
de las relaciones fiscales intergubernamentales hasta lo más reciente;
también describe las características del sistema actual y el tema de los
excedentes petroleros. Finalmente, Sobarzo concluye el trabajo con una
reflexión sobre la reforma fiscal de 2008 y sus implicaciones.
El debate de los recursos fiscales, transferencias intergubernamentales
y el gasto local en los gobiernos locales es un tema recurrente en los
debates sobre reformas hacendarias, es por eso rescatable el estudio
de Trujillo Salazar “Transferencias intergubernamentales y gasto local:
Repensando la descentralización fiscal desde una revisión de la
literatura”. En él se debaten las diferentes formas de establecer un sistema
impositivo desde la armonización hasta la competencia tributaria entre
7

Trimestre Fiscal Nº 97
jurisdicciones, así como distintas alternativas de diseño para un sistema
de transferencias y autonomía del gasto local. En este artículo se dan
algunas ideas, principios y recomendaciones, sobre el esquema de las
estructuras verticales y horizontales de los gobiernos, para ser tomados
en cuenta al momento de su instrumentación y operación en el diseño
institucional del sistema fiscal. Para ello se desarrolla un andamiaje
teórico que, desde la economía, pueda brindar juicios críticos y valorativos
que conduzcan a esbozar algunos lineamientos que permitan mejorar
el esquema de asignación de recursos de los niveles de gobierno en un
marco de coordinación fiscal.
En el siguiente artículo “Desempeño macroeconómico en sistemas fiscales
descentralizados”, el autor Anwar Shah investiga bases conceptuales y
empíricas en torno a dos preguntas: ¿Existe mayor riesgo de inestabilidad
y de gestión macroeconómica deficiente en los sistemas fiscales
descentralizados (países federales a países unitarios) Y ¿Cuál ha sido
el impacto de la descentralización en la disciplina fiscal y en la estabilidad
macroeconómica Para responder a estas preguntas, el autor adopta una
perspectiva institucional simple, en donde se utilizan como indicadores las
instituciones fiscales en los países federales frente a los países unitarios,
combinada con un análisis econométrico de descentralización fiscal.
Como parte de los resultados, el autor sostiene que los sistemas fiscales
descentralizados ofrecen un mayor potencial para mejorar la estabilidad
macroeconómica en el largo plazo, en comparación con los sistemas
fiscales centralizados. Finalmente con evidencia empírica Shah, muestra
que con el tiempo, los países descentralizados desarrollan instituciones
monetarias y fiscales más transparentes, así como mejores controles, y
que son estas instituciones las que determinan el éxito de las políticas
de gestión macroeconómica.
Finalmente, Jiménez y Andrea Podestá en “Relaciones fiscales
intergubernamentales y las finanzas subnacionales ante la crisis”, revisan
la situación de las finanzas subnacionales, vista desde los canales de
transmisión y el impacto distributivo de las crisis en América Latina
y el Caribe. De igual manera se aborda el espacio macroeconómico
para enfrentar la crisis, el desempeño macrofiscal de los gobiernos
de la región, así como el espacio fiscal en los gobiernos intermedios y
locales. El estudio también revisa la evolución del gasto subnacional; el
financiamiento de las erogaciones y los ingresos tributarios propios; así
8

Presentación
como las transferencias entre niveles de gobierno. Posteriormente, en
otro capítulo se revisa el impacto fiscal de la recesión sobre las finanzas
subnacionales y la reacción de los gobiernos para hacer frente a la
crisis financiera. En conclusión, se describen las lecciones aprendidas
y los desafíos, destacando que no todos los países sintieron la crisis
financiera con la misma intensidad ni mediante los mismos canales
de transmisión, y que no deben recomendarse soluciones generales
sino acordes al contexto de cada país. Existe en cambio consenso de
atenuar la volatilidad de los ingresos fiscales, para darle solvencia a
las cuentas públicas con fuentes de ingresos menos vulnerables a los
ciclos económicos; por lo tanto, se destaca la importancia de fortalecer
el impuesto inmobiliario por su menor volatilidad frente a otros cuya
recaudación es actualmente baja, por lo que existe un alto potencial
recaudatorio para los gobiernos locales.
Javier Pérez Torres
Director General
INDETEC
9

El Financiamiento de los Gobiernos
Subnacionales en América Latina:
Un Análisis de Casos*
Juan Carlos Gómez Sabaini
Juan Pablo Jiménez
I. Introducción..................................................................................... 13
II.
III.
IV.
Aspectos conceptuales: asignación de ingresos
y asimetría vertical........................................................................... 19
La descentralización fiscal en América Latina y las formas
de financiamiento de los gobiernos subnacionales......................... 22
El endeudamiento como opción de financiamiento
de los gobiernos subnacionales en América Latina......................... 50
V. Conclusiones y desafíos.................................................................. 55
* El documento fue preparado por Juan Pablo Jiménez, oficial de asuntos económicos de
la División de Desarrollo Económico de la CEPAL, y por el consultor Juan Carlos Gómez
Sabaini, con el apoyo del Ministerio Federal de Cooperación Económica y Desarrollo de
Alemania (BMZ).
La edición digital está publicada en la página electrónica de la CEPAL de donde fue tomado.
http://www.eclac.org/publicaciones/xml/6/43626/MD_111_Gomez.pdf
11

El Financiamiento de los Gobiernos Subnacionales en América Latina: Un Análisis de Casos
I. Introducción
A. Objetivos del trabajo
Las relaciones entre niveles de gobierno, la reasignación de
responsabilidades y su financiamiento ha sido un tópico de crucial
importancia en el desarrollo económico, político e institucional en la
mayoría de los países de América Latina. En las últimas décadas, la región
ha registrado un intenso y generalizado proceso de descentralización de
funciones entre niveles de gobierno. No obstante el tiempo transcurrido,
el impacto de esta serie de reformas (heterogéneas y no siempre
comparables) no han sido suficientemente evaluados y en algunos casos
sus resultados han sido de dudosa efectividad.
La forma en que se financie la provisión de servicios y bienes públicos
y su eventual asignación entre niveles de gobierno es un tema central
para lograr un sistema intergubernamental sano y estable y un proceso
de descentralización sostenible. Los sistemas de relaciones fiscales
intergubernamentales y los gobiernos subnacionales que los componen
constan con distintos instrumentos para financiar sus responsabilidades.
El nivel de financiamiento y la forma en que se combinen estos diferentes
instrumentos va a determinar en gran parte el resultado de estos procesos.
Con el propósito de analizar un aspecto de esta problemática, el presente
informe estudiará el comportamiento de la estructura de financiamiento de
los gobiernos subnacionales, haciendo especial referencia a la evolución
13

Trimestre Fiscal Nº 97
de los recursos propios, así como también se estudian las distintas
posibilidades de endeudamiento para estos niveles inferiores de gobierno
como alternativa complementaria de financiamiento público.
A través del análisis de estos casos se pretende mostrar las opciones
de financiamiento propio de que disponen estas jurisdicciones (ya sean
intermedias y/o locales), más allá de la predominancia de las transferencias
del gobierno central en ese sentido 1 , así como las principales líneas de
acción que pueden adoptar para el fortalecimiento de las mismas.
B. Países seleccionados y sus características
América Latina constituye para el análisis de las finanzas públicas locales
un caso de difícil generalización por la diversidad de las circunstancias
de los países que la integran, y por ello toda conclusión que se obtenga
debe ser atentamente ponderada por las circunstancias particulares de
cada caso.
Sólo para brindar algunos elementos que pongan de manifiesto
dicha afirmación, el cuadro 1 presenta un conjunto de características
relacionadas con los nueve países que se analizan en este informe.
En primer lugar, resulta importante considerar el sistema de gobierno
adoptado por cada país, ya sea federal o unitario. A esos efectos, y
con la excepción de Venezuela que no está incluido en el análisis, se
observa que tanto Argentina, Brasil como México son países con sistemas
federales y en donde existen niveles intermedios de gobierno entre el nivel
central y local denominados provincias en Argentina y estados en Brasil
y México, mientras que el resto de los países tienen sistemas unitarios
o centralizados de gobierno lo que marca una diferencia sustancial en el
origen de las potestades tributarias de los niveles inferiores de gobiernos 2 .
14
1 A pesar de que en la mayoría de los países latinoamericanos existen sistemas de
transferencias intergubernamentales de gran relevancia en cuanto al financiamiento
de los gobiernos subnacionales, el presente trabajo se concentrará en las otras dos
alternativas de obtención de recursos mencionadas. Para un análisis exhaustivo
de la problemática de las transferencias intergubernamentales en América Latina,
véase Martínez Vázquez y Sepúlveda (2010) y Rezende y Veloso (2010).
2 2 Para un análisis detallado de la evolución de la organización constitucional de
los países de la región, véase Arballo y Gargarella (2010).

El Financiamiento de los Gobiernos Subnacionales en América Latina: Un Análisis de Casos
No obstante, debe aclararse que existen diferentes tipos de organizaciones
federales y unitarias, lo que amplifica la complejidad en el análisis. Por
el lado de los países federales, están aquellos en donde la elección del
federalismo fue una manera de mantener unidos en una misma nación a
un conjunto de estados que previamente gozaban de autonomía (México
y Argentina). Por otra parte, se encuentran aquellos en los que la elección
de este tipo de organización surge desde el centro (Brasil).
Adicionalmente, debe considerarse la dinámica temporal: no siempre
fueron unitarios los unitarios ni federales los federales. Ello se ve reflejado,
en parte, en los muchos intentos de constituciones en diferentes países
a lo largo del siglo XIX (Cetrángolo, Jiménez y Goldsmith, 2009, Arballo
y Gargarella, 2010).
Una segunda característica distintiva es la que emerge de la densidad
de población de cada jurisdicción, ya que éste indicador resulta ser una
variable de significación a la hora de evaluar los costos de transferencia
de funciones a las jurisdicciones locales en la medida que cuanto mayor
es la densidad poblacional también mayores serán las economías de
escala para la provisión de servicios especialmente en las áreas de
educación, salud, e infraestructura, las cuales constituyen las principales
erogaciones públicas a nivel local, imponiendo la necesidad de captar
mayores recursos a fin de ofrecer igual nivel de gasto por habitante.
En tercer lugar, resulta importarte considerar el nivel de ingreso per
cápita de cada país, dado que cuanto mayor sea este indicador para un
determinado país, mayor será la base potencial para obtener recursos
fiscales que permitan el financiamiento de los gastos. No obstante esta
premisa, las disparidades entre los países de la región en esta materia
muestran que, comparando la presión tributaria entre Brasil y México,
ambos países federales, se observa que mientras que el primero de ellos
tiene una presión tributaria global casi 3,5 veces mayor que el segundo, el
nivel de ingreso per cápita de México es un 30% mayor que el de Brasil.
En cuarto lugar y de especial interés a los efectos del diseño de políticas
públicas descentralizadas y su financiamiento es la consideración del
grado de desigualdad territorial. A diferencia de lo que sucede en regiones
de mayor desarrollo, los países de América Latina presentan elevadas
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Trimestre Fiscal Nº 97
brechas de desarrollo entre regiones de un mismo país, lo que demanda
una atención especial. Para ilustrar este punto se han considerado las
brechas del producto per cápita entre el valor más elevado y el más
bajo de las jurisdicciones subnacionales para un grupo de países de la
región (Cetrángolo, Goldschmit y Jiménez, 2010). Como se observa en el
cuadro 1 (columna 11) las brechas entre jurisdicciones ricas y pobres son
muy altas. Ello estaría indicando la alta diferencia en bases imponibles
entre regiones de un mismo país, lo que dificulta la provisión de bienes
y servicios públicos a través de políticas descentralizadas (en gasto y
recursos), ya que las regiones más pobres son precisamente las que
presentan una base imponible más reducida para financiar las prioridades
de gasto público local (como infraestructura, salud y educación).
En quinto lugar se incluyen dos indicadores sociales de gran relevancia:
el índice de desarrollo humano y el índice de desigualdad del ingreso,
medido por el coeficiente de Gini. Estos indicadores llaman la atención
sobre la necesidad de fuertes políticas sociales toda vez que quiera
mejorarse la equidad y la cohesión social en los países de la región.
En sexto lugar (columna 3) se observa la gran cantidad de municipios y
de entidades intermedias que presentan los países analizados. Con la
excepción de Costa Rica, Chile y Ecuador con menos de 500 municipios
en cada uno ellos, en el resto de los países este número se cuentan por
miles especialmente en Brasil que superan los 5.000 municipios. Ello pone
de relieve las dificultades que son factibles encontrar en la coordinación
de políticas para los gobiernos locales frente a la gran heterogeneidad
existente.
En séptimo lugar (columna 9), frente al dispar nivel de carga tributaria
total observada entre países como Colombia, Ecuador y México -con un
menor nivel de imposición- y Argentina, Brasil y Bolivia en el lado opuesto,
el espacio fiscal disponible para los ingresos de los gobiernos locales
también estará siendo gravitado por esta circunstancia.
En síntesis, tal como surge del cuadro 1, las informaciones aportadas
muestran la ausencia de un comportamiento estilizado entre los países
y señala por lo tanto la dificultad para extraer conclusiones generales del
análisis en esta materia.
16

El Financiamiento de los Gobiernos Subnacionales en América Latina: Un Análisis de Casos
CEPAL - Serie Macroeconomía del desarrollo N° 111
El financiamiento de los gobiernos subnacionales en América Latina…
CUADRO 1
PRINCIPALES INDICADORES SOCIO-ECONÓMICOS DE LOS PAÍSES ANALIZADOS
País
Sistema de
gobierno
Estructura de
gobierno
Población
estimada
según ONU
(2010)
Densidad/
Población
(hab./km 2 )
ONU (2010)
PIB per
cápita
(USD-PPP)
Banco
Mundial
(2009)
IDH
(coeficiente.
y ranking)
PNUD
(2007)
Coeficiente
de Gini
(año est.)
Carga
Tributaria
Total 2008
(% del
PIB)
% Pob.
Urbana
(2005)
Disparidades
regionales
(brechas, pesos
constantes)
23 provincias, una
ARG Federal ciudad autónoma
y 1.301 municipios
40 666 000 15 14 559
0,866
(49º)
0,513
(2006)
30,8 91,8
8,1
(2005)
9 departamentos,
BOL Unitario 112 provincias y
327 municipios.
10 031 000 9 4 426
0,729
(113º)
0,556
(2005)
21,7 64,2
3,1
(2007)
26 estados, un
BRA Federal distrito federal
y 5.564 municipios
195 423 000 23 10 427
0,813
(75º)
0,540
(1999)
34,1 83,4
9
(2007)
(pesos
corrientes)
15 regiones, 54
CHL Unitario provincias
y 346 comunas
(municipios)
17 135 000 23 14 331
0,878
(44º)
0,475
(2003)
19,6 86,6
4,6
(2008)
32 departamentos,
COL Unitario 10 distritos
y 1.096 municipios
46 300 000 41 8 870
0,807
(77º)
0,537
(2005)
15,9 76,6
11
(2007)
7 provincias,
CRI Unitario 81 cantones
(municipios)
y 463 distritos
4 640 000 91 11 122
0,854
(54º)
0,577
(2004)
21,4 62,6 -
(continúa)
10
17

Trimestre Fiscal Nº 97
CEPAL - Serie Macroeconomía del desarrollo N° 111
El financiamiento de los gobiernos subnacionales en América Latina…
Cuadro 1 (conclusión)
País
Sistema de
gobierno
Estructura de
gobierno
Población
estimada
según ONU
(2010)
Densidad/
Población
(hab./km 2 )
ONU (2010)
PIB per
cápita
(USD-PPP)
Banco
Mundial
(2009)
IDH
(coeficiente.
y ranking)
PNUD
(2007)
Coeficiente
de Gini
(año est.)
Carga
Tributaria
Total 2008
(% del
PIB)
% Pob.
Urbana
(2005)
Disparidades
regionales
(brechas, pesos
constantes)
24 consejos
ECU Unitario provinciales
y 221 cantones
(municipios)
13 775 000 51 8 280
0,806
(80º)
0,526
(2006)
16,5 62,8
16
(2007)
31 estados, un
MEX Federal distrito federal
y 2.439 municipios
110 645 000 57 14 337
0,854
(53º)
0,490
(2002)
10,4 76,5
12,6
(2007)
25 regiones, 25
PER Unitario departamentos,
195 provincias
y 1.832 municipios
29 496 000 23 8 647
0,806
(78º)
0,535
(2005)
17,4 72,6
7,7
(2007)
Fuente: Elaboración propia en base a datos de CEPAL, Naciones Unidas, Banco Mundial, Gómez Sabaini (2010) e informes sobre descentralización en América Latina citados en la
reseña bibliográfica.
18
11

El Financiamiento de los Gobiernos Subnacionales en América Latina: Un Análisis de Casos
II. Aspectos conceptuales: asignación de ingresos y asimetría
vertical
América Latina en las dos últimas décadas tuvo una fuerte tendencia
a la descentralización, la que se ve reflejada en los países federales
tradicionales, los cuales traspasaron parte de las funciones del gobierno
federal hacia los niveles inferiores de gobierno; en los países unitarios
con múltiple nivel de gobierno, en los que se produjo una transferencia
importante de funciones hacia los gobiernos locales, y, finalmente,
en países tradicionalmente unitarios y muy centralizados a través de
la creación de nuevos niveles intermedios de gobierno a los que se
encomendó la formulación y ejecución de importantes políticas públicas
o, simplemente, su mera gestión. (Jiménez y Viñuela, 2004).
Los procesos de descentralización de la región se caracterizan por
la diversidad y heterogeneidad de situaciones. Ello abarca diferentes
aspectos, que van desde las características institucionales y democráticas
de los países a distintas motivaciones, marcos institucionales, dinámicas
del proceso, sectores involucrados y grados de autonomía de los
gobiernos subnacionales, además, por supuesto, de la propia estructura
social y económica de cada caso (Cetrángolo, Goldschmit y Jiménez,
2009).
No obstante, esta marcada heterogeneidad, un resultado común de estos
procesos y reformas ha sido la alta asimetría vertical en la asignación
de gastos e ingresos entre niveles de gobierno. Este desequilibrio es
consecuencia de los desajustes, o falta de correspondencia, entre la
distribución vertical de competencias -y, por lo tanto de responsabilidades
de gasto- y la distribución vertical de ingresos tributarios potenciales –
necesidades de financiamiento- entre distintos niveles de gobierno.
Más allá de que la teoría suele recomendar que los gobiernos
subnacionales deben financiarse lo máximo posible a través de recursos
propios, cuando se observan los datos empíricos se manifiesta una fuerte
asimetría vertical en términos de una mayor descentralización de gastos
que de ingresos en la mayoría de las regiones del planeta (OECD, 2003).
Con respecto a la teoría, mucho se ha escrito sobre la asignación de
impuestos entre niveles de gobierno. La búsqueda de una asignación
19

20
Trimestre Fiscal Nº 97
óptima de recursos requiere contestar preguntas referidas a: cómo se
establecen los impuestos a ser cobrados por cada nivel de gobierno,
qué nivel de gobierno debiera definir las bases imponibles, qué nivel de
gobierno debiera establecer las alícuotas de los impuestos y, finalmente,
qué nivel debiera administrar y controlar los impuestos definidos en las
preguntas previas (Ambrosanio y Bordignon, 2006).
Por supuesto que no hay consenso ni una sola respuesta a estas
preguntas. Siguiendo la muy buena revisión hecha por Ambrosanio y
Bordignon, se puede decir que las dos posiciones extremas son, por un
lado, aquella que hace referencia a la tradicional teoría normativa del
federalismo (Musgrave - Oates) y, por el otro, aquella relacionado con el
enfoque del “public choice” (Brennan - Buchanan).
De acuerdo con el primer enfoque, la asignación óptima está estrictamente
relacionada con la asignación de las funciones de gasto entre los niveles
de gobierno. De acuerdo con la conocida definición de Musgrave,
existen tres funciones que deben llevar adelante los sectores públicos:
asignación, redistribución y estabilización. Mientras que la primera es una
función compartida entre todos los niveles de gobierno, las dos últimas
se recomienda que sea llevada adelante por el nivel central. Es por ello
que, en línea con este enfoque, suele recomendarse que los impuestos
sobre la renta sean asignados al gobierno central, ya que son un buen
instrumento tanto para redistribución del ingreso como para estabilización
macroeconómica. En lo que se refiere a la función asignación, en
términos de eficiencia la teoría convencional recomienda que tanto el
gobierno central como los gobiernos subnacionales asignen los tributos
siguiendo el principio del beneficio. De acuerdo con este principio, en
primer lugar, los gobiernos locales deberían gravar impuestos sobre
bases inmóviles o activos, con el fin de evitar la competencia fiscal y las
pérdidas de ingresos. En segundo lugar, deberían gravar impuestos en
bases distribuidas uniformemente entre las jurisdicciones, a fin de evitar
la generación de desequilibrios fiscales horizontales; y, en tercer lugar,
los gobiernos locales debieran recaudar impuestos cuyo rendimiento
sea relativamente estable en términos reales, de manera de realizar una
planificación adecuada de los gastos.
En contraste con esta aproximación al problema de la asignación de
recursos, el enfoque cercano a Brennan-Buchanan enfatiza que los

El Financiamiento de los Gobiernos Subnacionales en América Latina: Un Análisis de Casos
impuestos son utilizados por el gobierno como una manera de maximizar
los recursos apropiados al sector privado. En este enfoque, el efecto
positivo de la descentralización de impuestos se basa en que eso permite
competir entre niveles de gobierno, de manera de restringir el uso de la
tributación y por ende el tamaño del sector público.
Ambos enfoques han recibido críticas en términos de su capacidad para
explicar las asignaciones efectivas de potestades tributarias entre niveles
de gobierno. Por el lado del enfoque tradicional se le ha criticado que
supone que los gobiernos son benevolentes (maximizadores del bienestar
social), que no tiene en cuenta la economía política en la asignación de
los recursos y que no provee una buena explicación de la asignación
observada en los datos empíricos. Al segundo enfoque se le critica
que así como en el mundo real los gobiernos son menos monopolistas
que en el modelo de Brennan-Buchanan, la competencia entre niveles
de gobierno puede introducir serios problemas de distorsiones en la
asignación de recursos, llevando a guerras fiscales que erosionan la
base y recaudación tributaria.
Más allá de estas diferencias, ambos enfoques comparten la característica
común de ser normativos por naturaleza y de tener poca capacidad
explicativa para entender el mundo real, tal como se observa en los
capítulos siguientes.
21

22
Trimestre Fiscal Nº 97
III. La descentralización fiscal en América Latina y las formas
de financiamiento de los gobiernos subnacionales
A. El camino hacia el fortalecimiento de los gobiernos locales
En las últimas décadas, se ha observado en América Latina el
afianzamiento de una gradual y clara tendencia hacia la descentralización
fiscal desde el gobierno central hacia niveles inferiores de gobierno.
Rezende y Veloso (2010) destacan que el proceso de implementación de
la descentralización tuvo dos “olas” importantes, la primera de las cuales
ganó impulso en los últimos años de la década de los ochenta, con la
visión de que la descentralización permitiría una más eficiente asignación
de los bienes públicos hacia una ciudadanía subnacional territorialmente
diversa permitiendo, a su vez, mejorar los canales de participación
ciudadana, de responsabilidad política y de rendición de cuentas.
En un segundo período, marcado por la crisis macro de mediados de los
noventa, las reformas descentralizadoras tomaron un enfoque diferente.
No se priorizaron los regímenes de coparticipación de impuestos
(habitualmente de libre disponibilidad), como en los años anteriores, sino
que se dio preferencia a canalizar los recursos federales a los gobiernos
subnacionales para educación y salud, fortaleciendo los mecanismos de
transferencia con asignación específica.
Aunque la asignación de responsabilidades del gasto a los gobiernos
subnacionales es importante, la forma en cómo los gobiernos
subnacionales financien tales servicios es una preocupación clave. Este
financiamiento es logrado mediante tres modalidades: a) generación
de recursos propios, ya sean tributos u otros ingresos no tributarios
(regalías, tasas municipales, derechos, etc.); b) las transferencias
intergubernamentales, y c) mediante endeudamiento (o una combinación
de las tres).
Debe aclararse que en sentido estricto se define a los ingresos
subnacionales propios como aquellos tributos en que los gobiernos
subnacionales tienen potestades discrecionales para determinar la carga
impositiva sobre los ciudadanos (Brosio y Jiménez, 2010). Esta potestad
puede ser ejercida por tres instrumentos diferentes: administración

El Financiamiento de los Gobiernos Subnacionales en América Latina: Un Análisis de Casos
tributaria, fijación de alícuota impositiva y determinación de la base
imponible.
No obstante, en este documento se ha escogido una definición más
laxa de recursos propios ya que en América Latina se observa una
combinación de estas tres dimensiones, no contando con la información
necesaria en todos los casos. Es por ello que un impuesto va a ser definido
como subnacional en la medida que sea el gobierno subnacional quien
lo administre y disponga de los recursos que el tributo pueda generar.
Como se puede observar en el gráfico 1, los ingresos fiscales totales de
estos gobiernos han crecido considerablemente en los últimos diez años.
Sin embargo, esto se debe fundamentalmente a la importancia creciente
que han tenido las transferencias provenientes desde los gobiernos
centrales y no por el incremento de los recursos tributarios propios de
los niveles intermedios y locales. En promedio, las transferencias totales
aumentaron en un 1,5% del producto entre 1997 y 2009, en tanto que los
recursos propios apenas pasaron de 2,1% del PIB a 2,7% en ese mismo
período 3 .
3 Para un análisis pormenorizado de los sistemas de transferencias aplicados en cada
país de la región, se recomienda consultar el trabajo de Jiménez, J.P. y Podestá, A.
(2009) “Las relaciones fiscales intergubernamentales y las finanzas subnacionales
ante la crisis”, CEPAL.
23

crecido considerablemente en los últimos diez años. Sin embargo, esto se debe fundamentalmente a la
importancia creciente que han tenido las transferencias provenientes desde los gobiernos centrales y no
por el incremento de los recursos tributarios propios de los niveles intermedios y locales. En promedio,
las transferencias totales aumentaron en un 1,5% del producto entre 1997 y 2009, en tanto que los
recursos propios Trimestre apenas Fiscal Nº pasaron 97 de 2,1% del PIB a 2,7% en ese mismo período 3 .
GRÁFICO 1
EVOLUCIÓN DE LA ESTRUCTURA DE LOS INGRESOS TOTALES EN GOBIERNOS
SUBNACIONALES PROMEDIO AMÉRICA LATINA - AÑOS 1997 A 2009
(En porcentajes del PIB)
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0
8,3
8,0 8,1
7,6
7,8
7,1
0,9
0,8 0,9 0,9
6,8
6,8 6,8 6,9 0,8
6,4 6,4 6,4
0,8
0,8 0,8 0,8
1,9 1,2 1,0 0,9
3,7 3,7 3,6
3,9
4,1 4,3 4,7 4,4 4,4
2,8 3,1 3,2 3,3
2,1 2,1 2,2 2,2 2,3 2,3 2,4 2,5 2,6 2,7 2,7 2,7 2,7
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Ingresos tributarios propios Transferencias totales Otros ingresos
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras
oficiales.
Nota: A lo largo del trabajo, se asume que en el análisis estadístico el concepto de gobiernos
subnacionales se referirá a las provincias en el caso de Argentina; prefecturas y municipios en
Bolivia; estados y municipios en Brasil; municipios en Chile; departamentos y municipios en
Colombia; gobiernos locales (cantones) en Costa Rica; consejos provinciales y municipios en
Ecuador; estados y municipios en México.
Los datos para Argentina, Colombia, Ecuador y México corresponden a proyecciones realizadas
por CEPAL.
3
Para un análisis pormenorizado de los sistemas de transferencias aplicados en cada país de la región, se recomienda consultar el
trabajo de Jiménez, J.P. y Podestá, A. (2009) “Las relaciones fiscales intergubernamentales y las finanzas subnacionales ante la
crisis”, CEPAL.
En el cuadro 2 puede observarse la estructura actual de financiamiento
de los gobiernos subnacionales en los países latinoamericanos incluidos
en este informe. El primer hecho saliente lo constituyen las diferencias
encontradas en el peso relativo
16
que poseen los recursos propios
(tributarios y no tributarios) dentro del total de ingresos percibidos por
estos niveles de gobierno. Al respecto puede comprobarse que los estados
y municipios de Brasil obtienen más de la mitad de sus ingresos a partir
de sus recursos propios, lo que representa el 11,9% en términos del PIB
(85% de los cuales corresponden a ingresos de carácter estrictamente
tributario).
24

subnacionales en los países latinoamericanos incluidos en este informe. El primer hecho saliente lo
constituyen las diferencias encontradas en el peso relativo que poseen los recursos propios (tributarios y
no tributarios) dentro del total de ingresos percibidos por estos niveles de gobierno. Al respecto puede
comprobarse que los estados y municipios de Brasil obtienen más de la mitad de sus ingresos a partir de
sus recursos propios, lo El que Financiamiento representa de el los 11,9% Gobiernos en términos Subnacionales del PIB en América (85% de Latina: los Un cuales Análisis corresponden Casos a
ingresos de carácter estrictamente tributario).
CUADRO 2
ESTRUCTURA DE LOS INGRESOS CUADRO TOTALES 2 DE LOS GOBIERNOS
ESTRUCTURA DE LOS INGRESOS SUBNACIONALES TOTALES DE LOS – GOBIERNOS AÑO 2008 SUBNACIONALES – AÑO 2008
(En (En porcentajes del del PIB y porcentajes del total) del total)
(en % del PIB) Recursos propios Transferencias Otros ingresos Total
Argentina 5,6 7,6 0,7 13,9
Bolivia, Estado Plurinacional
de 3,9 7,4 0,5 11,8
Brasil 11,9 7,9 1,6 21,5
Chile 1,5 0,2 0,4 2,1
Colombia 2,9 4,2 0,0 7,1
Costa Rica 0,9 0,0 0,0 0,9
Ecuador 1,2 4,0 0,1 5,2
México 1,5 9,1 0,8 11,4
Perú 0,8 4,8 0,4 6,0
(en % del total) Recursos propios Transferencias Otros ingresos Total
Argentina 40,1 54,7 5,2 100,0
Bolivia, Estado Plurinacional
de 33,1 62,4 4,5 100,0
Brasil 55,6 37,0 7,3 100,0
Chile 71,2 9,1 19,8 100,0
Colombia 41,0 59,0 0,0 100,0
Costa Rica 99,2 0,8 0,0 100,0
Ecuador 23,1 75,9 1,0 100,0
México 12,9 79,9 7,2 100,0
Perú 14,1 79,4 6,5 100,0
Fuente: Comisión Económica para para América América Latina Latina y el Caribe y el Caribe (CEPAL), (CEPAL), sobre sobre la base la de base cifras de oficiales. cifras oficiales.
Notas: (1) Otros Ingresos puede incluir distintas formas de endeudamiento, inversiones, recursos por ventas
Notas: (1) Otros Ingresos puede incluir distintas formas de endeudamiento, inversiones, recursos por ventas de
activos,
de activos,
recuperación
recuperación
de préstamos,
de préstamos,
transferencias
transferencias
de capital,
de
etc.
capital,
(2) Como
etc. (2)
recursos
Como
propios
recursos
se
propios
toma en
se
cuenta
toma
a
en
los
ingresos cuenta a tributarios los ingresos propios tributarios y no tributarios. propios (3) y no Los tributarios. datos de Perú (3) Los son datos del año de 2006. Perú son del año 2006.
Por otra parte, en la mayoría de los países se confirma una característica común ya mencionada: la
alta dependencia Por otra de parte, los gobiernos en la mayoría subnacionales de los respecto países del se sistema confirma de una transferencias característica que cada
gobierno central común implementa ya mencionada: para complementar la el alta financiamiento dependencia sus responsabilidades de los gobiernos de gastos, es
decir la provisión subnacionales de bienes públicos respecto a sus del ciudadanos. sistema de Las transferencias administraciones que centrales cada de gobierno de
países tales como Argentina, Bolivia, Brasil y México aportan entre 7,4 y 9,1 puntos porcentuales del
central implementa para complementar el financiamiento de sus
producto en concepto de transferencias hacia los niveles inferiores de gobierno. En los casos de
Colombia y responsabilidades Perú 4 , esta fuente de de ingresos gastos, subnacionales es decir la representa provisión 4,8% de del bienes PIB, mientras públicos que a en
Ecuador estos sus recursos ciudadanos. equivalen Las a 2,5 administraciones puntos porcentuales del centrales producto de dicho gobierno país. de países
tales como Argentina, Bolivia, Brasil y México aportan entre 7,4 y 9,1
puntos porcentuales del producto en concepto de transferencias hacia
4
Según datos correspondientes al año 2006 del Ministerio de Economía y Finanzas de Perú.
17
25

Trimestre Fiscal Nº 97
los niveles inferiores de gobierno. En los casos de Colombia y Perú 4 ,
esta fuente de ingresos subnacionales representa 4,8% del PIB, mientras
que en Ecuador estos recursos equivalen a 2,5 puntos porcentuales del
producto de dicho país.
Los casos de Chile y Costa Rica resultan excepciones a la tendencia
observada en América Latina. Si bien los ingresos de los gobiernos
subnacionales en ambos son escasos en términos del PIB (como en
casi todos los Estados unitarios de la región), éstos están compuestos
principalmente por recursos propios.
En el país centroamericano, el proceso de descentralización fiscal aún
no ha experimentado avances significativos, sin la necesaria delegación
de responsabilidades de gasto ni de potestades tributarias. En cambio,
en el país trasandino la preponderancia de los recursos propios como
fuente principal de ingresos en los municipios posee dos componentes:
los ingresos propios permanentes y los ingresos provenientes del Fondo
Común Municipal (FCM). Vale destacar que, dado que este mecanismo
de igualación horizontal solidaria entre municipios se nutre en un 97%
de los mismos recursos tributarios recaudados por estas jurisdicciones 5 ,
en este informe se considera su influencia antes de ser distribuido, o
sea dentro del conjunto de recursos propios disponibles para reflejar
mejor la potencialidad de los mismos en el financiamiento de los niveles
subnacionales de gobierno.
B. Los ingresos tributarios de los gobiernos subnacionales en América
Latina: estructura y evolución.
Como se ha enfatizado anteriormente, la descentralización de potestades
tributarias a los gobiernos subnacionales ha sido relativamente débil en
la mayoría de los países, si bien ha estado sujeta a las particularidades
propias de cada país.
26
4 Según datos correspondientes al año 2006 del Ministerio de Economía y Finanzas
de Perú
5 Para un análisis detallado del funcionamiento, composición y distribución del FCM,
consultar el Sistema Nacional de Información Municipal (SINIM) del SUBDERE,
Chile. http://www.sinim.gov.cl/desarrollo_local/selfcm.htm

El Financiamiento de los Gobiernos Subnacionales en América Latina: Un Análisis de Casos
Al respecto el gráfico 2 pone en evidencia la dispar y mayoritariamente
escasa participación de los gobiernos subnacionales en la recaudación
total de los países latinoamericanos. La excepción la constituye Brasil, en
el que los estados y los municipios poseen conjuntamente el 30% de la
recaudación total, lo que es equivalente a 10,1 puntos porcentuales del
PIB, denotando un importante grado de descentralización de potestades
tributarias hacia dichos niveles de gobierno. En un segundo escalafón
de países se encuentran Argentina y Colombia, en los cuales los niveles
subnacionales han aportado aproximadamente un 15% de la recaudación
total.
Sin embargo, en el resto de los países, los gobiernos centrales no han
avanzado de manera significativa en la descentralización de los recursos
tributarios. De este modo, en estos países la recaudación tributaria
subnacional representa, en promedio, alrededor de 3-4% de los ingresos
tributarios totales de cada país.
Se observa además que la recaudación tributaria de los gobiernos
subnacionales en los países de la región ha permanecido estancada
durante los últimos diez años y esta pobre evolución se relaciona con la
debilidad en el nivel y la estructura de la imposición subnacional, lo que
a su vez tiene relación con las bases tributarias disponibles por parte de
estos niveles de gobierno. Como se discute en las próximas secciones,
los impuestos que recaudan los gobiernos intermedios y locales son en
general aquellos que gravan los patrimonios, básicamente el impuesto
a la propiedad inmueble y a la propiedad de vehículos automotores.
Adicionalmente, también se aplican algunos impuestos generales al
consumo, principalmente a nivel de sus gobiernos intermedios, tales
son los casos del ICMS en los estados de Brasil, el impuesto sobre los
servicios (ISS) en sus municipios, el impuesto a los ingresos brutos en
las provincias argentinas y, en Colombia, los impuestos específicos al
consumo a nivel departamental y el impuesto de industria y comercio
que recaudan los municipios.
27

PAL - Serie Macroeconomía del desarrollo N° 111
El financiamiento de los gobiernos subnacionales en América Latina…
Trimestre Fiscal Nº 97
GRÁFICO 2
GRÁFICO INGRESOS TRIBUTARIOS SEGÚN NIVEL DE GOBIERNO – AÑO 2008
INGRESOS TRIBUTARIOS SEGÚN NIVEL DE GOBIERNO AÑO 2008
(En porcentajes del PIB)
(En porcentajes del PIB)
Porcentaje del total recaudado
0,2
100%
0,9
1,1
0,6 0,4 0,6
4,4
2,5
90%
10,1
80%
70%
60%
50%
20,8
18,5
15,6 15,8 9,7
16,7
26,3
40%
15,5
23,9
30%
20%
10%
0%
ARG BOL BRA CHL COL CRI ECU MEX PER
Gobierno Central
Gobiernos Subnacionales
Fuente: Fuente: Comisión Comisión Económica Económica para América para Latina América y el Caribe Latina (CEPAL), y el Caribe sobre la (CEPAL), base de cifras sobre oficiales. la
Nota: Datos base para de cifras Perú son oficiales. del año 2006.
Nota: Datos para Perú son del año 2006.
Si bien la baja recaudación de impuestos propios es un problema, debe
Si bien la baja señalarse recaudación que cuando de impuestos se evalúa propios la cantidad es un problema, de gastos debe que los señalarse gobiernos que cuando se
alúa la cantidad de intermedios gastos que y los locales gobiernos tienen intermedios que financiar, y locales no parece tienen que financiar, haya mucho no parece que
ya mucho margen margen adicional adicional para reasignar para reasignar potestades potestades tributarias. tributarias. Al respecto, Al lo respecto, que surge lo claramente
que a los gobiernos que surge subnacionales claramente les que resulta a los difícil gobiernos aprovechar subnacionales las potestades les resulta tributarias ya
ponibles, como difícil por ejemplo aprovechar se observa las potestades en los magros tributarias ingresos ya generados disponibles, por el como impuesto por predial en
países de América ejemplo Latina. se observa en los magros ingresos generados por el impuesto
predial en los países de América Latina.
CUADRO 3
ESTRUCTURA DE LOS PRINCIPALES IMPUESTOS DE LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES
EN AMÉRICA LATINA – AÑO 2008
(En porcentajes del PIB y porcentajes del total)
(en % PIB)
Propiedad
inmueble
Actividad
económica
Automotores Renta personal Otros Total
Argentina 0,4 3,2 0,2 0,0 0,6 4,4
Bolivia, Estado
Plurinacional de 0,5 0,0 0,2 0,0 0,2 0,9
Brasil 0,4 7,9 0,6 0,5 0,8 10,1
Chile 28
0,6 0,3 0,2 0,0 0,0 1,1
Colombia 0,5 1,3 0,0 0,0 0,7 2,5
Costa Rica 0,2 0,4 0,0 0,0 0,0 0,6

Si bien la baja recaudación de impuestos propios es un problema, debe señalarse que cuando se
evalúa la cantidad de gastos que los gobiernos intermedios y locales tienen que financiar, no parece que
haya mucho margen adicional para reasignar potestades tributarias. Al respecto, lo que surge claramente
es que a los gobiernos subnacionales les resulta difícil aprovechar las potestades tributarias ya
disponibles, como por ejemplo
El Financiamiento
se observa
de los
en
Gobiernos
los magros
Subnacionales
ingresos
en
generados
América Latina:
por el
Un
impuesto
Análisis de
predial
Casos
en
los países de América Latina.
CUADRO 3
ESTRUCTURA DE LOS PRINCIPALES CUADRO IMPUESTOS 3 DE LOS GOBIERNOS
ESTRUCTURA DE LOS PRINCIPALES IMPUESTOS DE LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES
SUBNACIONALES EN AMÉRICA EN AMÉRICA LATINA – AÑO LATINA 2008 – AÑO 2008
(En porcentajes del PIB y porcentajes del total)
(En porcentajes del PIB y porcentajes del total)
(en % PIB)
Propiedad
inmueble
Actividad
económica
Automotores Renta personal Otros Total
Argentina 0,4 3,2 0,2 0,0 0,6 4,4
Bolivia, Estado
Plurinacional de 0,5 0,0 0,2 0,0 0,2 0,9
Brasil 0,4 7,9 0,6 0,5 0,8 10,1
Chile 0,6 0,3 0,2 0,0 0,0 1,1
Colombia 0,5 1,3 0,0 0,0 0,7 2,5
Costa Rica 0,2 0,4 0,0 0,0 0,0 0,6
Ecuador 0,1 0,1 0,0 0,0 0,2 0,4
México 0,2 0,0 0,0 0,3 0,2 0,6
CEPAL Perú - Serie Macroeconomía del 0,1 desarrollo N° 111 0,0 El financiamiento 0,0 de los 0,0 gobiernos subnacionales 0,1 en América 0,2 Latina…
(en % del total)
Propiedad
inmueble
Actividad
económica
Automotores Renta personal Otros Total
Cuadro Argentina 3 (conclusión) 8,7 72,2 5,5 0,0 13,6 100,0
Bolivia, Estado Propiedad Actividad
(en % del total)
Automotores Renta personal Otros Total
Plurinacional de inmueble 59,8 económica 0,0 19,9 0,0 20,3 100,0
Brasil 3,8 78,3 5,5 4,8 7,6 (continúa) 100,0
Chile 52,4 30,2 17,4 0,0 0,1 100,0
Colombia 19,2 52,5 0,0 0,0 28,2 100,0
19
Costa Rica 32,6 66,5 0,0 0,0 1,0 100,0
Ecuador 32,9 14,2 3,4 4,5 45,1 100,0
México 28,2 0,0 3,7 41,0 27,1 100,0
Perú 59,9 0,0 4,4 0,0 35,7 100,0
Fuente: Comisión Económica para para América América Latina Latina y el Caribe y el Caribe (CEPAL), (CEPAL), sobre la sobre base de la cifras base oficiales. de cifras oficiales.
Nota: datos para Perú son del año 2006.
Nota: datos para Perú son del año 2006.
A continuación, A continuación, se expone se un expone análisis detallado un análisis de las detallado características de de las los principales características impuestos
presentados de en los el cuadro principales 3, con impuestos las características presentados propias que en cada el uno cuadro adopta 3, en con los las países
seleccionados características como casos de estudio propias en que el presente cada trabajo. uno adopta en los países seleccionados
como casos de estudio en el presente trabajo.
1. Imposición sobre la propiedad inmueble
Los trabajos de investigación más recientes junto con la información estadística disponible confirman
que 1. la relevancia Imposición de la imposición sobre la patrimonial propiedad en términos inmueble del PIB y en relación al total recaudado (si se
excluyen de esta categoría a los impuestos que gravan las transacciones financieras) no resulta
significativa Los en trabajos ninguno de de los investigación sistemas tributarios más latinoamericanos. recientes junto Sin con embargo, la información
los tributos que
afectan el patrimonio estadística constituyen disponible el principal confirman instrumento que de la generación relevancia de recursos de la propios imposición con que los
gobiernos subnacionales de la región cuentan para financiar sus responsabilidades de gasto.
patrimonial en términos del PIB y en relación al total recaudado (si se
Simultáneamente, dentro de la amplia gama de impuestos que suelen recaer sobre el patrimonio
de los contribuyentes, el impuesto a la propiedad inmueble o predial es el instrumento más
comúnmente aceptado y explotado como fuente de recursos fiscales en los niveles inferiores 29de
gobierno, aún con su escaso peso relativo comprendido entre 0,6% y 0,1% del PIB para los países
incluidos en el presente informe 6 .
No obstante lo anterior, y en consonancia con las numerosas divergencias observadas en las

30
Trimestre Fiscal Nº 97
excluyen de esta categoría a los impuestos que gravan las transacciones
financieras) no resulta significativa en ninguno de los sistemas tributarios
latinoamericanos. Sin embargo, los tributos que afectan el patrimonio
constituyen el principal instrumento de generación de recursos propios
con que los gobiernos subnacionales de la región cuentan para financiar
sus responsabilidades de gasto.
Simultáneamente, dentro de la amplia gama de impuestos que suelen
recaer sobre el patrimonio de los contribuyentes, el impuesto a la
propiedad inmueble o predial es el instrumento más comúnmente
aceptado y explotado como fuente de recursos fiscales en los niveles
inferiores de gobierno, aún con su escaso peso relativo comprendido entre
0,6% y 0,1% del PIB para los países incluidos en el presente informe 6 .
No obstante lo anterior, y en consonancia con las numerosas divergencias
observadas en las economías de la región, el impuesto predial adquiere
una muy desigual importancia relativa respecto de la totalidad de recursos
tributarios subnacionales según el país analizado. Así, puede observarse
del cuadro 3 que en algunos países el impuesto a la propiedad inmueble
aporta más de la mitad de la recaudación propia, como sucede en Chile,
Bolivia o Perú.
El impuesto territorial chileno (IT), que fija el pago de contribuciones
de bienes raíces, representa el principal componente de los ingresos
tributarios municipales 7 . Para este impuesto, tanto la tasa como la base
imponible y las exenciones a su pago se encuentran fijadas por ley y
los municipios, en la práctica, sólo son los beneficiarios de los recursos
que se recaudan, sin tener prácticamente ninguna ingerencia en su
determinación. La base del impuesto territorial está determinada por la
valuación fiscal de la propiedad realizada por el Servicio de Impuestos
Internos (SII) y la tasa del impuesto está fijada por ley. Ello lleva a que
6 Para más detalle sobre el desempeño de los impuestos sobre la propiedad inmueble
en América Latina, véase Martínez Vázquez y Sepúlveda (2010).
7 En los cálculos de carga tributaria subnacional para el caso chileno, se siguió la
metodología de la DIPRES en la cual se eliminan las duplicaciones originadas
en la aplicación del Fondo Común Municipal (FCM), De este modo, sumando la
diferencia residual a los respectivos tributos que lo forman, es posible visualizar
exactamente lo recaudado por cada concepto de ingresos de operación aunque
se pierde información de lo recibido por cada municipio a través de la participación
en este Fondo.

El Financiamiento de los Gobiernos Subnacionales en América Latina: Un Análisis de Casos
se trate de un impuesto patrimonial que no tiene relación con el pago
por aquellos bienes y servicios locales que el municipio provee al area
donde se encuentra emplazado el bien inmueble.
Adicionalmente a ello, de lo que se recauda por el impuesto territorial,
el 60% ó 65% (según municipio) debe ser aportado al Fondo Común
Municipal (FCM), en tanto que el 40% ó 35% restante va en beneficio
directo del municipio de la comuna donde se encuentra ubicada la
propiedad 8 . De esta manera se intentan introducir criterios distributivos
a un impuesto que habitualmente justifica su asignación a través del
principio del beneficio.
Finalmente, se suelen destacar tres aspectos del Impuesto Territorial
chileno. Primero, su carácter progresivo, derivado de la aplicación de
un tramo exento y de una escala progresiva de tasas para los bienes
inmuebles con destino habitacional así como por la asignación de su
recaudación a través del FCM. Segundo, su amplia base imponible
exenta, aún cuando en el contexto latinoamericano la recaudación
del impuesto (0,6% del PIB) se encuentra en la mitad superior
respecto del promedio, por lo que probablemente la amplitud de
los avalúos exentos se compensa con alícuotas superiores a la de
los demás países. Y tercero, se suele enfatizar el elevado costo de
administración del tributo respecto de los demás impuestos internos,
el cual se deriva, por una parte, de la alta complejidad del proceso
de tasación de los bienes raíces y de mantenimiento del catastro,
y por otra, de la combinación de alícuota y exenciones que origina
una baja recaudación.
En Bolivia, el Impuesto a la Propiedad de Bienes Inmuebles (IPBI) es
recaudado por los municipios y se caracteriza por la posibilidad que
posee el contribuyente de determinar cuánto debe pagar sobre la base
de tablas de valores y zonas homogéneas preestablecidas por dichas
jurisdicciones y aprobadas por el gobierno central. De este modo, los
montos recaudados son asignados con exclusividad a los municipios
aunque el impuesto es regulado desde la órbita nacional. Y la base
imponible se calcula a partir de “auto-valuaciones” de los contribuyentes
8 Horst, B. (2009); “Fuentes de financiamiento para gobiernos subnacionales y
descentralización fiscal”.
31

Trimestre Fiscal Nº 97
y no de la valuación fiscal de tierras y edificaciones de un sistema de
catastro como en la mayoría de los países 9 .
Por su parte, en el caso de Perú, los gobiernos subnacionales se proveen
de recursos fiscales a partir de un conjunto de tributos entre los que se
encuentra el impuesto predial, que es de jurisdicción municipal. Para
la valuación de las propiedades inmuebles la legislación contempla
dos métodos: la valuación fiscal u “oficial”, basada en normas y
especificaciones dispuestas por el Consejo Nacional de Tasaciones, y la
valuación comercial o “de mercado”, la cual intenta reflejar las tendencias
de inflación y precios inmobiliarios. Sin embargo, los principales problemas
con este tipo de valuación son:
1. La información de áreas del terreno, áreas construidas, material y
estado de conservación de las construcciones, son declaradas por
los contribuyentes. En pocas municipalidades existen catastros
actualizados para utilizar o verificar esta información. Además los
recursos para la fiscalización de los valores declarados por los
contribuyentes son escasos.
2. Tanto los valores arancelarios de los terrenos como los valores
unitarios de construcción se encuentran desfasados con relación a
los valores de mercado. El valor de mercado suele llegar a ser dos
y hasta tres veces mayor, en los distritos con viviendas de alto valor.
Además, la tasa impositiva es acumulativa y progresiva, variando en un
rango de 0,2% y 1% según el valor de la propiedad. Según datos del
Ministerio de Economía y Finanzas para el año 2006, además de su
escaso valor efectivo en términos del PIB, la recaudación del impuesto
predial se encuentra concentrada en pocas municipalidades. Las 10
primeras municipalidades (de una muestra de 1.300 municipalidades)
aportan el 38,8% de la recaudación total del impuesto predial, en tanto
que las primeras 100 aportan el 86,4% del total nacional 10 .
32
9 Uribe, M. y Bejarano, J. (2008); “Annotated Bibliography on Property Tax in Latin
America”, Lincoln Institute of Land Policy.
10 10 Gómez Sabaini, J.C.; Jiménez, J.P. y Podestá, A. (2010); “Evasión y equidad
en América Latina”, CEPAL-GIZ.

El Financiamiento de los Gobiernos Subnacionales en América Latina: Un Análisis de Casos
Asimismo, la recaudación y cobranza del impuesto predial se ve afectada
por bajos ratios de cobertura de inscripción de predios, altos ratios de
morosidad y por la gran subvaluación de las propiedades. Las causas
de la elevada morosidad son muchas, siendo las principales la falta de
información y difusión para efectuar los pagos, la falta de facilidades para
pagar, la percepción de un bajo nivel de riesgo para los que no cumplen con
pagar, y la escasa información y transparencia en el uso de los recursos.
En otro grupo de países de los aquí estudiados, el impuesto predial aporta
un porcentaje menor (a los ya citados) pero aún importante de ingresos
tributarios como son los casos de Ecuador (32,9%), Costa Rica (32,6%) y
México (28,2%), aunque en términos del PIB no superan el 0,2% del mismo.
La creación, modificación y eliminación de cualquier impuesto en
el primero de los citados países es responsabilidad exclusiva de su
Congreso Nacional, aunque los consejos provinciales pueden crear
impuestos adicionales y fijar tasas suplementarias. Sin embargo, el
impuesto predial, tanto urbano como rural, constituye el principal ingreso
tributario de los cantones ecuatorianos.
La base gravable corresponde al valor global del predio determinado
y actualizado cada dos años por la oficina de catastro municipal con
base en: el valor del suelo, el valor de las edificaciones y el valor de
reposición, conforme a lo dispuesto por el Concejo Municipal. No obstante
lo anterior, el método de valuación catastral conjuga información provista
directamente por el propietario junto con los datos de escrituración debido
a dificultades logísticas observadas en la mayoría de las jurisdicciones.
Las tasas del impuesto para propiedades urbanas varían entre 0,25 y 5
puntos por mil del valor del inmueble, mientras que para las áreas rurales
se ubican entre 0,25 y 3 por mil.
Como se mencionó, el aporte de recaudación tributaria de los cantones
en Costa Rica resulta poco significativo respecto del total nacional.
La razón principal de esto consiste en que los municipios tienen sólo
la responsabilidad de administración tributaria de algunos impuestos
sobre la propiedad y sobre las ventas 11 . Al respecto, los niveles locales
11 También existe un “Impuesto de Construcciones”, que recae sobre el propietario
del inmueble construido o remodelado y cuya alícuota es de 1% del valor
presupuestado.
33

Trimestre Fiscal Nº 97
de gobierno deben realizar las valuaciones, recaudar y exigir el pago
de los tributos en sus jurisdicciones. La alícuota vigente, decidida por
el gobierno central, es de 0,25% sobre el valor del inmueble y es de
aplicación nacional.
En el caso de México, cada estado es autónomo en las atribuciones
asignadas en la Constitución, inclusive en la creación de impuestos.
En lo que respecta al impuesto a la propiedad inmueble, el mismo es
un tributo eminentemente municipal 12 y representa el segundo recurso
en importancia relativa dentro de los recursos tributarios subnacionales
—en 2008, aportó el 54% en los ingresos por impuestos municipales y
el 34% de los correspondientes al Distrito Federal (D.F.). Vale destacar
que, aún cuando no existe limitación legal que impida al gobierno federal
incluir un impuesto a la propiedad inmueble, este tributo es asignado a
los municipios para salvaguardar la consistencia del sistema tributario y
evitar el fenómeno de doble imposición. Debido a ello, el registro catastral
y la valuación fiscal es responsabilidad de cada uno de los municipios y
del D.F., por lo cual la unificación de criterios sólo puede ser alcanzada
a través de acuerdos entre jurisdicciones.
Sin embargo, la falta de una adecuada actualización de los valores
catastrales junto con otros varios factores institucionales explican la baja
capacidad contributiva del impuesto predial en este país. Cabe destacar
que, para modificar la valorización de los predios, los municipios dependen
de la autorización legal de los Congresos Estatales, los cuales a su vez no
poseen incentivos para aumentar las tablas de valuación predial ya que
los ciudadanos perciben, sobre todo en las ciudades capitales, que estos
incrementos no encuentran justificación, erigiéndose como decisiones
políticas muy impopulares. Adicionalmente, el municipio promedio en
México cuenta con escasas capacidades técnicas y administrativas
para administrar eficientemente el impuesto predial, así como con una
alta rotación de empleados municipales encargados de administrar el
impuesto 13 .
34
12 Aunque De Cesare y Lazo Marín (2008) aclaran que los municipios deben proponer
anualmente sus tarifas y tablas de valores unitarios de terreno y construcción ante
sus Congresos Estatales.
13 Álvarez Estrada, D. (2009); “Tributación directa en América Latina: Equidad y
desafíos. Estudio del caso de México”, CEPAL-GIZ.

El Financiamiento de los Gobiernos Subnacionales en América Latina: Un Análisis de Casos
En Argentina, Brasil y Colombia, los tres países con mayor participación
subnacional dentro del total recaudado por cada país, los niveles inferiores
de gobierno también recaudan el impuesto a la propiedad inmueble,
aunque éste se encuentra subordinado a otro tipo de impuestos que
reportan mayores recursos tributarios como los impuestos a las ventas
minoristas o a los ingresos brutos.
En Argentina, el Impuesto Inmobiliario es el segundo impuesto en
importancia de la recaudación provincial pero sólo representa poco menos
de la décima parte del total obtenido por estas jurisdicciones (8,7% en
2008) 14 . Además, el 80% de los recursos que genera este tributo se
concentra en 5 de las 24 provincias y especialmente entre la Capital
Federal (GCBA) y la provincia de Buenos Aires (las cuales explican, a
su vez, alrededor de las tres cuartas partes del producto) 15 .
La forma de valuación más utilizada en Argentina tiene en cuenta tanto
el suelo como la construcción, o sea que la base se determina por el
inmueble completo. Otro método utilizado, puntualmente en la provincia de
Buenos Aires, consiste en valuar por separado el suelo y la construcción
o mejoras de un mismo inmueble para aplicarle tasas diferentes, donde
las tarifas de las mejoras son más bajas que las del suelo.
En cuanto a las tasas aplicadas, las mismas varían según cada
jurisdicción y por lo general consisten en aplicar un porcentaje sobre
una base ad-valorem, y bien puede existir una tasa única o un conjunto
de tasas distintas según los tipos de inmuebles. En algunas ciudades
existen tasas progresivas escalonadas, es decir, tasas variables según
el valor del inmueble, como por ejemplo en la ciudad de Buenos Aires,
en donde existe el impuesto llamado “contribución territorial” que tiene
16 tasas, una para cada tramo de valor del inmueble, las cuales fluctúan
entre 0,2% y 1,5% del valor catastral.
En diciembre del año 2006 se dio sanción a una nueva Ley Nacional de
Catastro (Ley 26.209), con el fin de modernizar los aspectos relativos
a la situación catastral del país. Entre dichos aspectos cabe mencionar
la creación del nuevo Consejo Federal del Catastro (que está integrado
14 Algunos municipios pueden fijar tasas y excepciones relativas al tributo.
15 Gómez Sabaini, J.C. y otros, op.cit.
35

36
Trimestre Fiscal Nº 97
por todos los catastros de las provincias y de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires), la autonomía provincial otorgada en la materia (ya que
conforme a la Constitución, éstas mantienen su potestad y pueden dictar
su propia ley en coincidencia con la Ley Nacional y respetando el Código
Civil), y la definición de aspectos relativos a las parcelas, tales como la
ubicación georeferenciada del inmueble (límites del inmueble, en relación
a las causas jurídicas que les dan origen tales como medidas lineales,
angulares y de superficie del inmueble).
En Brasil, existen dos impuestos que gravan la propiedad inmueble,
según sea urbana o rural. Por un lado, el Impuesto a la Propiedad Predial
y Territorial Urbana (IPTU) está asignado como potestad exclusiva de los
municipios y del Distrito Federal y, por ende, la base legal del impuesto
depende de normas directamente establecidas por cada jurisdicción. El
IPTU 16 , que aporta ingresos tributarios por un monto equivalente a 0,4%
del PIB para 2008, grava la propiedad o posesión de bienes inmuebles
en las zonas urbanas y la base del impuesto está determinada por el
valor de mercado de los mismos, aplicándose tasas fijadas por cada
municipio en particular.
Resulta importante remarcar que, si bien su participación en el conjunto de
ingresos tributarios de los gobiernos subnacionales no resulta significativa
(3,8%), el impuesto predial urbano brasilero constituye el segundo tributo
más relevante en cuanto a recaudación generada a nivel municipal:
aporta aproximadamente un 26% de los recursos tributarios en dichas
jurisdicciones y, en cuanto a su peso relativo dentro de los últimos, sólo
es superado por el Impuesto sobre Servicios (ISS) que será discutido en
la próxima sección de este informe.
Asimismo, el IPTU se distingue del Impuesto a la Propiedad Territorial
Rural (ITR), el cual compone el conjunto de impuestos asignados al
gobierno central según la legislación vigente y cuya base imponible es
la tierra libre de mejoras y edificaciones en zonas rurales.
En Colombia, aunque originalmente fue de jurisdicción departamental,
el Impuesto Predial Unificado está asignado por la Constitución de 1991
16 Para un análisis detallado de este impuesto, se recomienda consultar Bruno de
Carvalho, P.H. (2006), “IPTU no Brasil: Progressividade, Arrecadação E Aspectos
Extra-Fiscais”, IPEA.

El Financiamiento de los Gobiernos Subnacionales en América Latina: Un Análisis de Casos
a los municipios, los cuales fueron dotados del poder para determinar
las tasas (dentro de un rango preestablecido), las exenciones, los
tratamientos preferenciales y los usos específicos de lo recaudado por
el tributo. Como podría esperarse, pueden existir (y de hecho, existen)
tantos marcos regulatorios para la imposición a la propiedad inmueble
como los municipios existentes, reflejando las necesidades particulares
de cada uno de estos. Así, el impuesto predial colombiano, que recauda
0,5 puntos porcentuales del PIB, se impone sobre todas las propiedades
inmuebles, urbanas y rurales, con o sin edificaciones, ubicadas dentro
de los límites geográficos de cada municipio.
Además, el impuesto predial en Colombia constituye el segundo impuesto
que mayor recaudación reporta a los niveles inferiores de gobierno con
una participación relativa de 19,2% respecto de los ingresos totales de
estas jurisdicciones (ver cuadro 3).
La base imponible en este caso está determinada por la valuación
catastral realizada por oficinas de catastro descentralizadas en
Bogotá, Antioquia, Cali y Medellín, y por un instituto privado en los
otros departamentos. Los valores de los inmuebles, asimismo, son
actualizados anualmente por un ratio determinado por el gobierno
central y que estará comprendido entre el 70% y 100% del índice de
precios al consumidor al 1º de septiembre de cada año. Sin embargo,
en varios municipios de Colombia se han evidenciado problemas con
la actualización de los valores catastrales respecto de los valores de
mercado y, ante la dificultad de llevar adelante una valuación técnica
del valor de los inmuebles, se ha recurrido al mecanismo de valuación
autodeterminada o “auto-valuación” catastral (con la restricción de
que los valores informados por el contribuyente no debe ser inferior al
mínimo establecido por la autoridad catastral).
Por último, las alícuotas del impuesto deben ser establecidas por las
autoridades municipales y estar comprendidas entre 0,1% y 1,6% respecto
de la valuación catastral. La estructura de alícuotas debe ser diferenciada
y progresiva, en función del tipo de estratificación social y de utilización
de las tierras en las áreas urbanas que determinan, en última instancia,
el valor fiscal de los inmuebles afectados por el impuesto predial.
37

Trimestre Fiscal Nº 97
RECUADRO 1
LAS CONTRIBUCIONES POR MEJORAS
En América Latina, Colombia tiene reconocimiento en los medios académicos y de
la administración pública relacionada con la financiación del desarrollo urbano, como
un país que posee una experiencia importante en el empleo de la contribución de
valorización 17 . Asimismo en Perú existen análisis que tratan de mostrar la forma en que
se han ido superando los obstáculos para la utilización de este tributo 18 , como también
en Guatemala que ha tenido en el pasado experiencias interesantes en la aplicación
de este gravamen 19 . Por su parte, Ecuador constituye uno de los casos destacados en
la región, donde este tipo de recurso explica más del 20% de los ingresos tributarios
de sus municipios 20 .
Mediante este instrumento se recuperan parte de los incrementos en el precio del
suelo derivados de la ejecución de obras públicas por parte del Estado, es decir, actúa
parcialmente como un instrumento de recuperación de plusvalías, aunque tiene un
límite de cobro, establecido por el costo total de la obra, que impide que la recuperación
tenga como referencia al mayor valor adquirido por el suelo.
Bajo las distintas denominaciones de contribución por mejoras o para obras públicas
o participación en plusvalías, y con la excepción de muy pocos países como Chile,
entre otros, es factible encontrar normas que sancionan el uso de este mecanismo.
Sin embargo, la realidad concreta muestra que su aplicación ha sido limitada en la
mayoría de los casos debido a problemas relacionados con su alcance, con los criterios
para su determinación y con los procesos de cobro.
Existe cierto consenso sobre las ventajas que presenta todo sistema de contribución
por mejoras 21 , destacándose el fomento de la participación ciudadana en la toma de
decisiones junto con sus autoridades municipales, el apoyo brindado a las comunidades
mediante proyectos de beneficio social y el incremento de la plusvalía inmobiliaria de
los inmuebles beneficiados.
38
17 Vejarano, M.C. (2008); “Bogotá, D.C.: Primera Experiencia de Recuperación de
la Plusvalía Urbana para la Colectividad, en el Marco de la Ley de Desarrollo
Territorial”.
18 Gamarra Huayapa, M. (2001); “Experiencia de Contribución de Mejoras en el Perú”,
Lincoln Institute of Land Policy.
19 Eguino H. y otros (2002) “Ingresos Municipales en Centroamérica. Situación actual
y perspectivas de modernización”, BID, pp. 167.
20 20 Pérez, R. (2010); “Estadísticas de los Gobiernos Seccionales y Provinciales en
el Ecuador: 2000 – 2008”, Banco Central de Ecuador.
21 Una breve síntesis de las lecciones que surgen para la aplicación de esta forma
de financiamiento de las obras públicas municipales puede ser encontrada en el
informe de Eguino H. y otros (2002).

El Financiamiento de los Gobiernos Subnacionales en América Latina: Un Análisis de Casos
Sin embargo, como señala Macón 22 , “la contribución de mejoras grava el aumento
de valor que opera en la propiedad inmueble como consecuencia de las obras que
construye el sector público”, lo que de hecho implica disponer de un conocimiento
cierto en cuanto al valor del bien inmueble antes y después de la realización de dicha
inversión. En ese sentido la determinación de la contribución de mejoras adolece de
las dificultades propias de la imposición patrimonial, aunque éstas se ven acrecentadas
por la necesidad de conocer los cambios operados en el valor de los mismos.
Asimismo, la difusión de las economías externas generadas por las obras públicas,
por ejemplo saneamiento, pavimentación, circulación, etc. produce beneficios que
no se circunscriben exclusivamente a los que están en relación directa con la obra
realizada sino que también beneficia a terceros que utilizan las mismas. De ahí surge
la dificultad para establecer el alcance de la norma, es decir a quién cobrar la misma,
y ello ha sido una fuente de problemas prácticos para su aplicación.
Igualmente, el cobro de una contribución que está en relación con un criterio de
devengamiento en cuanto al mayor valor del bien dificulta el cobro de la misma y
genera problemas financieros para llevar a cabo el emprendimiento.
Por esa y otras razones los estudios y análisis concluyen en que este instrumento, si
bien debiera ser enfatizado como un mecanismo de financiamiento para los gobiernos
municipales, no ha dado hasta el presente todos los resultados esperados
2. Imposición sobre la actividad económica
A diferencia de los impuestos que recaen sobre la propiedad inmueble,
donde las diferencias de alícuotas impositivas entre las jurisdicciones
no revisten mayores problemas debido a la inmovilidad de las bases
imponibles, los tributos relacionados con la actividad económica
implican mayores riesgos de coordinación tributaria en la medida que las
diferencias entre las tasas aplicadas en regiones vecinas pueden inducir
a los contribuyentes a “exportar” decisiones de consumo y de producción/
comercialización hacia aquellas áreas de menor carga tributaria relativa
dentro de un mismo país (así como también sucede a nivel de naciones
con los impuestos al comercio internacional).
En general, los países suelen utilizar dos tipos diferenciados de impuestos
sobre las ventas o consumos: a) de única etapa tal como es el impuesto
general a las ventas al consumidor final utilizados en los EEUU, y como
22 Macón, J. y Merino-Mañón, J. (1976); “Contribución de mejoras en América Latina”,
BID.
39

Trimestre Fiscal Nº 97
suelen ser los impuestos selectivos sobre determinados bienes y/o
servicios y b) de etapas múltiples no acumulativos, tal como es el impuesto
al valor agregado utilizado en todos los países de América Latina. Menos
frecuentes, pero existentes en la región a nivel de los gobiernos locales,
son los impuestos acumulativos o “en cascada” que gravan cada una
de las etapas de producción, distribución y comercialización, los cuales
logran generar una significativa recaudación con una baja alícuota en
razón de gravar reiteradamente la misma base imponible.
Asimismo, los impuestos específicos o selectivos son potencialmente
una buena fuente de ingresos para estos niveles de gobierno gracias a
la relativa facilidad de administrarlos y la posibilidad de diferenciación
por alícuotas entre regiones, aunque el aspecto que debe ser destacado
está relacionado con el principio jurisdiccional aplicado.
En la medida que, tanto los impuestos generales a las ventas o consumos
como los impuestos específicos, son cobrados en el lugar en donde
residen los consumidores (principio de destino) y no en el lugar donde
se producen o prestan los bienes y servicios (principio de origen), estos
tributos no generan efectos distorsivos sobre las decisiones económicas
de los contribuyentes 23 .
Resulta evidente que aunque se aplique para un mismo bien el principio
del destino, pero con distintos niveles de tasas entre las jurisdicciones,
se estará creando un incentivo a efectuar compras fuera de la propia
jurisdicción y por lo tanto se generarán efectos distorsivos en la asignación
de los recursos, que resultarán muy difíciles de evitar a menos que se
logre una armonización de los niveles de imposición entre las mismas.
Las diversas alternativas técnicas utilizadas para dar solución al
problema de la doble imposición a nivel local van desde establecer cajas
compensadoras entre las jurisdicciones, diferir el pago del gravamen en el
momento de la venta, o conformar un sistema integrado donde participe
tanto el gobierno central como los locales para evitar la duplicación del
gravamen. No obstante, la experiencia de la Unión Europea señala que
las mismas no están libres de complejidades y cuestionamientos técnicos.
40
23 Larios, J. y otros (2004); “Descentralización Fiscal. Análisis Conceptual y Revisión
de Experiencias de Nueve Países”, PRODES-USAID.

El Financiamiento de los Gobiernos Subnacionales en América Latina: Un Análisis de Casos
Entre los países analizados, cuatro de ellos se destacan por asignar la
potestad exclusiva sobre determinados impuestos sobre las ventas a
sus gobiernos subnacionales, constituyéndolos en todos los casos en
la principal fuente de recursos tributarios propios de su respectivo nivel
de gobierno.
En el caso de Argentina, la fuente principal de ingresos tributarios de
las provincias es el Impuesto a los Ingresos Brutos (el cual también
está asignado, en porcentajes mucho menores, a algunos municipios).
En el año 2008, este tributo contribuyó con un 72,2% de la recaudación
total provincial lo que equivale a 3,2 puntos porcentuales del PIB. Las
tasas aplicadas son diferenciadas entre provincias y entre diferentes
actividades, y también existen diferencias en el peso relativo del impuesto
en cada provincia (oscilando entre 57,7% y 86,5%) aunque en todas ellas
resulta el tributo de mayor recaudación.
El Impuesto a los Ingresos Brutos, además de ser difícil de administrar en
las actividades interprovinciales, genera las ineficiencias conocidas de un
impuesto “en cascada”: distorsiona la asignación de recursos al cambiar
la estructura de precios relativos y perjudica a los productores internos
respecto de la competencia internacional, entre otros. Sin embargo, este
tributo es mantenido y priorizado por los gobiernos provinciales por su
elevado rendimiento tributario (recauda una masa sustancial de recursos
con una alícuota relativamente baja), y por la dificultad de ser evadido
en todas sus etapas.
En Brasil, los impuestos sobre las ventas fueron adoptados por los
tres niveles de gobierno lo cual implica dificultades de coordinación
interjurisdiccional. Además del Impuesto sobre Productos Industrializados
(IPI), recaudado por el gobierno federal sobre una extensa lista de bienes
producidos y cuyo monto se determina siguiendo el de un gravamen al
valor agregado, los gobiernos estatales poseen potestad tributaria plena
sobre el Impuesto a la Circulación de Mercaderías y Servicios (ICMS),
que también grava a los bienes y servicios en todas las etapas pero de
manera general, es decir que cubre una base de imposición mucho más
amplia que el IPI.
Asimismo, los municipios administran y recaudan el Impuesto sobre
Servicios (ISS) que grava toda prestación de servicios estipulada en la
41

42
Trimestre Fiscal Nº 97
legislación que se desarrolle dentro de los límites geográficos de cada
municipio. Al ser potestad exclusiva, cada municipio puede establecer
la alícuota que considere oportuna con un máximo de 5% sobre la
facturación.
Si se consideran conjuntamente el ICMS y el ISS, se tiene que los
gobiernos subnacionales brasileros recaudan el 78,3% de sus recursos
tributarios a partir de la imposición sobre las ventas o, visto de otra
manera, disponen de recursos fiscales equivalentes a 7,9% del PIB
merced a ese tipo de tributación, lo cual transforma a estos impuestos,
sobre todo el ICMS estadual, en la principal y fundamental fuente de
ingresos de los niveles inferiores de gobierno en dicho país.
En lo que respecta a Colombia, este país también asigna a los impuestos
sobre las ventas de bienes y servicios un rol preponderante en el conjunto
de recursos tributarios de jurisdicción subnacional. A partir del cuadro3,
puede observarse que la recaudación de estos tributos en 2008 fue
de 1,3% del producto, representando un 52,5% del total de ingresos
tributarios subnacionales.
Se destaca que los recursos mencionados se pueden dividir en dos grupos
diferenciados. Por un lado, los gobiernos departamentales aportan el 28,9%
de la recaudación tributaria subnacional y concentran un 61,5% de sus
ingresos a partir de la aplicación de tres impuestos selectivos a los consumos
de licores, cervezas y cigarrillos. Por otro lado, los municipios, que contribuyen
con más del 70% de la recaudación consolidada de las entidades territoriales
colombianas, poseen como principal fuente de ingresos tributarios propios al
Impuesto de Industria y Comercio (ICA), el cual supera al impuesto predial
como principal tributo subnacional en cuanto a recaudación generada,
representando este último un 45,2% del total de la recaudación municipal
(y un 32% del consolidado subnacional) en el año 2008.
En el caso de Ecuador, el Impuesto a las Patentes es de potestad
municipal y grava el ejercicio de cualquier actividad económica de carácter
comercial o industrial dentro de la jurisdicción del municipio. Este tributo,
que representó el 14,2% de los ingresos tributarios subnacionales en
2008, alcanza a las personas naturales o jurídicas que tengan la calidad
de comerciantes o industriales que operen en cada cantón, así como a
quienes ejerzan cualquier actividad de orden económico.

El Financiamiento de los Gobiernos Subnacionales en América Latina: Un Análisis de Casos
En Chile, los gobiernos subnacionales también disponen de los recursos
generados a partir del cobro de patentes comerciales, las cuales se
aplican por la municipalidad respectiva al ejercicio de toda profesión,
oficio, industria, comercio, arte u otra actividad lucrativa secundaria o
terciaria —sea cual fuere su naturaleza o denominación (incluidas las
patentes de alcoholes). Este tributo aportó en 2008 el 30,2% de los
ingresos tributarios municipales, lo que equivale a 0,3% del PIB.
De las tres principales fuentes de financiamiento de los municipios chilenos
(impuesto territorial, permisos de circulación y patentes municipales),
sólo en el caso de estas últimas la ley establece un rango dentro del
cual el municipio puede determinar la tasa, siendo la base para su cobro
el capital propio de la empresa. No obstante, aquellos municipios que
deben aportar por este concepto recursos al Fondo Común Municipal
(FCM), deben hacerlo en función del cobro de la tasa máxima, lo que no
les permite reducir la tasa de la patente respecto de otras jurisdicciones.
Finalmente, aún cuando en términos del PIB no resulte significativo,
el impuesto de patentes en Costa Rica constituye el principal tributo
recaudado por los gobiernos locales de ese país, aportando las dos
terceras partes de la recaudación tributaria de los mismos en el año 2008.
En este caso, la base imponible es la renta líquida gravable y las ventas o
ingresos brutos anuales que perciban las personas físicas o jurídicas que
se dediquen al ejercicio de actividades lucrativas, oscilando la alícuota
aplicada entre 0,1% y 0,2% de dicho monto.
3. Imposición sobre los automotores
En los países de la región existen diversas alternativas para gravar
los vehículos automotores de los contribuyentes. Así puede ser que el
hecho imponible del tributo sea directamente la tenencia o propiedad
de un automotor en la medida que representa una manifestación
parcial del patrimonio del contribuyente. Otra opción se constituye si el
impuesto recae sobre aquellos que utilizan este bien para circular en
la vía pública (también conocidos como “derechos de circulación”). Por
último, casi todos los países, a través de sus gobiernos subnacionales,
imponen un tributo sobre la transferencia de los vehículos entre sus
ciudadanos.
43

Trimestre Fiscal Nº 97
Tomando en consideración la gama de variantes para su aplicación
y aprovechamiento como fuente de recursos fiscales en los niveles
inferiores de gobierno, el impuesto sobre automotores está presente
en varios países latinoamericanos aunque sólo en algunos resulte
moderadamente significativo en la recaudación tributaria subnacional.
La justificación de su utilización radica principalmente en que este tributo
es fácil de administrar, de llevar sus registros y es una fuente permanente
y estable de ingresos, especialmente en gobiernos subnacionales con un
alto grado de urbanización. Por otra parte, la información sobre el stock
de automóviles en una ciudad es útil para poner impuestos ecológicos
que limiten el uso de vehículos y combatir la contaminación ambiental,
es decir que el gravamen puede ser utilizados para otros objetivos no
necesariamente recaudatorios.
En algunos países se ha tratado de utilizar el impuesto a los vehículos
como parte de una política redistributiva. Por ejemplo, en Argentina, la
provincia de San Juan tiene un impuesto “progresivo” a los vehículos; la
tasa del impuesto es 3% pero el valor que se aplica es función del modelo,
antigüedad y peso del vehículo. Esta forma de gravar a los vehículos es
administrativamente compleja y puede penalizar a vehículos nuevos que
son más eficientes y contaminan menos que los vehículos más antiguos.
En dicho país, las provincias tienen la potestad del impuesto automotor
que grava la tenencia de los vehículos aunque algunas provincias hayan
delegado su responsabilidad de recaudación en los municipios. A su vez,
la importancia relativa de este impuesto en la recaudación provincial varía
entre jurisdicciones en un rango que va del 0% (Salta, Neuquén, entre
otras) a 9,8% (Río Negro) con un promedio de 5,5% para el conjunto total.
De modo similar, en México existe el Impuesto sobre Tenencia o Uso de
Vehículos, el cual se encuadra como potestad exclusiva de los estados y el
Distrito Federal, aportando en 2008 sólo un 3,7% de su recaudación total 24 .
Este tributo ofrece varias ventajas desde el punto de vista recaudatorio
y equitativo. La base del impuesto suele ser relativamente estable en la
medida en que el número de automóviles tiende a crecer a un ritmo similar
o superior a la tasa de crecimiento poblacional y su nivel de ingresos.
44
24 Según datos desagregados del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (2009).

El Financiamiento de los Gobiernos Subnacionales en América Latina: Un Análisis de Casos
Adicionalmente, la base es relativamente difícil de ocultar y el gravamen
recae sobre aquellos individuos de mayor poder adquisitivo. En el caso
de México, este gravamen es impuesto en dos modalidades: impuesto
sobre tenencia o uso de vehículos. Adicionalmente el Gobierno Federal
aplica un gravamen sobre automóviles nuevos.
Establecido desde 1968, el Impuesto sobre Tenencia (ISTUV) grava a los
propietarios de vehículos en México, ya sea importados o de fabricación
nacional, aplicando una tasa al valor de mercado del vehículo que varía
de acuerdo con sus características físicas: modelo, año de fabricación,
precio y equipamiento. Las tasas del impuesto sobre la tenencia aplicables
para cada ejercicio fiscal son administradas y cobradas por los gobiernos
estatales. Al final, los recursos recaudados forman parte de la tesorería
de dichos gobiernos. Cabe destacar que la evolución de la recaudación
de este impuesto ha sido creciente a lo largo de los últimos años.
En Brasil, el Impuesto sobre la Propiedad de Vehículos Automotores
(IPVA) es, a nivel recaudatorio, el segundo tributo estadual pero, debido
a la alta concentración de la tributación de los gobiernos subnacionales
en los impuestos sobre las ventas (ICMS e ISS), sólo representa poco
más del 5% de los ingresos tributarios de estos niveles de gobierno, lo
cual equivale a 0,6% del PIB (ver cuadro 3).
Uno de los países en los cuales el impuesto sobre los automotores reviste,
en términos relativos, una importancia significativa en la recaudación
subnacional es Chile: aún con una recaudación escasa de 0,2% en
términos del PIB, el tributo que recae sobre los propietarios de vehículos
automotores (y que comprende tanto la compra como el permiso anual
para circular con el mismo) aporta el 17,4% de sus recursos tributarios
propios.
Al respecto, el valor del permiso de circulación se determina en la mayoría
de los casos sobre la base de la tasación que realiza el Servicio de
Impuestos Internos de los vehículos motorizados. Sobre esta tasación,
la Ley de Rentas Municipales fija las diferentes tasas, si bien en la
práctica la misma nada tiene que ver con el pago por la provisión de la
infraestructura vial u otro tipo de servicio que el municipio entrega a los
usuarios de la red vial.
45

46
Trimestre Fiscal Nº 97
Debe reconocerse que, a pesar de que pareciera no tener ninguna
relación con un municipio en particular (el vehículo se beneficia de todas
las vías transitables del país, y no sólo de aquellas en donde canceló el
costo del impuesto), este tributo constituye uno de los principales ingresos
para cada municipio del país, aún cuando el 62,5% de su recaudación
debe ser entregada al FCM (lo que, en 2008, representó el 18% de los
fondos asignados a través de este mecanismo de redistribución solidaria
entre municipios) 25 .
Por otra parte, el impuesto vehicular atribuido a los municipios bolivianos
también resulta relevante en la estructura tributaria de estos niveles de
gobierno, constituyendo el segundo recurso tributario subnacional en
razón de que contribuye con un 19,9% de su recaudación según datos
de 2008 presentados en el cuadro 3.
El impuesto vehicular en Bolivia comprende tanto la propiedad como
las transferencias de automotores entre contribuyentes y, por ser de
recaudación municipal, posee algunas debilidades como los problemas
derivados de la radicación de los vehículos de sus residentes en un
municipio vecino para reducir el impuesto a pagar. Además, en caso de
que fuera de jurisdicción departamental tendría la ventaja de una mejor
administración de las valuaciones basadas en los precios de mercado
por lo que se beneficiarían las recaudaciones, sobre todo si la potestad
legislativa respecto de este impuesto está en este nivel de gobierno.
4. Otros impuestos relevantes en los países analizados
Además de los típicos impuestos utilizados por los gobiernos subnacionales
que se han analizado en las secciones anteriores resulta indispensable
comentar algunos ejemplos de tributos que amplían la vasta gama de
instrumentos fiscales a partir de los cuales obtienen su financiamiento.
En este sentido, el impuesto sobre nóminas es un tributo asignado a
los gobiernos estatales de México que contribuyó en el año 2008 con el
41% de la recaudación subnacional (monto equivalente al 0,3% del PIB
mexicano).
25 Por su parte, el 50% de la recaudación del Impuesto a la Transferencia de Vehículos
también es entregada solidariamente al FCM, pero este aporte sólo representó un
3% del mismo en 2008.

El Financiamiento de los Gobiernos Subnacionales en América Latina: Un Análisis de Casos
Este tipo de impuesto tiene ventajas y desventajas. Por una parte, resulta
fácil de administrar, especialmente si se aplica sobre empresas grandes, y
asimismo cuando la economía tiene un alto grado de formalización laboral,
con tasas relativamente bajas, se pueden recaudar recursos significativos
para gobiernos regionales. Por la otra, su principal desventaja es que
este impuesto actúa como una barrera a la generación de empleo en
el sector formal 26 , y además puede constituir una forma encubierta de
exportar impuestos a otras jurisdicciones al gravar en base al principio del
origen en el supuesto de que el mismo afecte los costos de producción.
Sin embargo en la medida en que la clase media urbana sea la que
carga mayormente con el impuesto sobre la renta de personas, la base
de ingresos asalariados tiende a ser sobre-utilizada tanto por los tributos
a nivel central como local. Esta sobre-utilización puede llegar a producir
incentivos para generar empleo informal y para eludir el sistema fiscal,
razón por la que su uso no resulta ser aconsejable.
En Argentina, no debe dejar de mencionarse el Impuesto a los Sellos
como una importante fuente de recursos tributarios para los gobiernos
provinciales. Este tributo, desde el punto de vista de la eficiencia
económica, resulta perjudicial en tanto conspira contra el crecimiento
económico al establecer una carga fiscal para que los actos jurídicos
onerosos realizados por las personas y las empresas queden encuadrados
dentro del régimen legal. Sin embargo, el Impuesto a los Sellos constituye
el tercer gravamen de mayor recaudación para estas jurisdicciones con
una porción de 7,8% del total en el año 2008, lo cual equivale a 0,3 puntos
porcentuales del producto.
Por otra parte, el cuadro 3 muestra que en el caso ecuatoriano
aproximadamente el 45% de los ingresos tributarios de los gobiernos
subnacionales no corresponde a los tributos destacados en los párrafos
anteriores. Esto se debe principalmente a los importantes niveles de
recursos fiscales aportados por dos impuestos recaudados por esos niveles
de gobierno: el Impuesto a los Activos Totales y el Impuesto de Alcabalas.
Por un lado, el Impuesto de Alcabala aporta un 14,5% de la recaudación
tributaria subnacional. Éste es un tributo del orden municipal que grava
26 Larios, J. y otros (2004); op.cit.
47

48
Trimestre Fiscal Nº 97
actos y contratos sobre bienes inmuebles que tengan por objeto: i) el
traspaso del dominio a título oneroso, de bienes raíces y buques; ii) la
constitución, traspaso, usufructo, uso y habitación de bienes; y iii) las
donaciones que se hicieren a favor de quienes no fueren legitimarios.
Por otro lado, el Impuesto Municipal sobre Activos Totales representa el
20,2% de los ingresos tributarios de los gobiernos subnacionales. El hecho
generador de este impuesto está constituido por actividades comerciales,
industriales y financieras que están obligadas a llevar contabilidad,
ejercidas por todas las personas naturales y jurídicas, sociedades de
hecho y negocios individuales nacionales o extranjeros que tengan su
domicilio u oficinas, agencias o sucursales en el cantón, de acuerdo con
lo que dispone la Ley de Régimen Tributario Interno y su Reglamento,
medidas a través de sus activos totales.
Por su parte, los municipios en Bolivia también poseen la potestad exclusiva
sobre dos impuestos complementarios a los patrimoniales: el Impuesto
Municipal a las Transferencias de Inmuebles y Vehículos Automotores
y el Impuesto al Consumo Específico a la chicha de maíz, los cuales en
conjunto representan el 20,3% de la recaudación tributaria subnacional.
En el caso de Brasil, los recursos tributarios subnacionales ya explicitados
anteriormente se complementan con los impuestos relacionados con la
transmisión gratuita de bienes en todas sus variantes. Por un lado, la
transmisión gratuita de bienes es gravada por el Impuesto a la Transmisión
“inter-vivos” (ITBI), de potestad municipal; por el otro lado, el Impuesto sobre
Transmisiones de Bienes por Causa de Muerte (herencias) y Donaciones
(ITCD) que es asignado a los estados y al Distrito Federal. Ambos tributos
aportaron en 2008 un monto equivalente a 0,2 puntos porcentuales del PIB.
C. Los ingresos no tributarios: tasas y derechos
Además de los distintos tributos con que cuentan para financiar sus
necesidades de gasto, los gobiernos subnacionales suelen disponer de
una importante fuente de recursos no tributarios que complementan a los
anteriores y, en algunos países, hasta los superan en importancia cuantitativa.
Los recursos no tributarios de los niveles inferiores de gobierno
comprenden una amplia gama de instrumentos fiscales en la que se

Los ingresos no tributarios: tasas y derechos
más de los distintos tributos con que cuentan para financiar sus necesidades de gasto, los gob
El Financiamiento de los Gobiernos Subnacionales en América Latina: Un Análisis de Casos
acionales suelen disponer de una importante fuente de recursos no tributarios que compleme
nteriores y, en algunos incluyen, países, según hasta el país, los superan tasas por en la importancia prestación de cuantitativa. servicios y derechos
de uso, explotación y circulación, rentas de la actividad empresarial,
Los recursos no tributarios de los niveles inferiores de gobierno comprenden una amplia ga
rentas patrimoniales y regalías por la explotación de recursos naturales
umentos fiscales en como la que los hidrocarburos.
se incluyen, según el país, tasas por la prestación de servicios y de
so, explotación y circulación, rentas de la actividad empresarial, rentas patrimoniales y regalí
plotación de recursos El principio naturales del como beneficio los hidrocarburos.
es el que habitualmente rige la aplicación de
este tipo de recursos ya que el mismo está directamente relacionado con
El principio del beneficio es el que habitualmente rige la aplicación de este tipo de recur
la prestación, efectiva o potencial, por parte de los gobiernos locales de
el mismo está directamente las tareas asignadas relacionado las con mismas. la prestación, El límite entre efectiva la prestación o potencial, pública por parte
iernos locales de las y privada tareas suele asignadas resultar a muy las mismas. tenue y variable El límite según entre las la circunstancias prestación pública y y p
e resultar muy tenue por y ello variable la similitud según entre las los circunstancias derechos y/o y tasas por ello públicas la similitud con los entre precios los derech
s públicas con los privados precios privados en muchos en casos muchos resulta casos ser resulta de difícil ser diferenciación.
de difícil diferenciación.
El gráfico 3 expone
El gráfico
las
3
diferencias
expone las
existentes
diferencias
en
existentes
los países
en los
analizados
países analizados
en el presente
en
infor
to al peso relativo presente de los informe ingresos en no cuanto tributarios al peso relativo respecto de los del ingresos total de no recursos tributarios propios d
iernos subnacionales. respecto Así, del pueden total de identificarse recursos propios dos grupos de sus gobiernos de países subnacionales.
que guardan cierta re
e ellos en la forma Así, en que pueden se proveen identificarse recursos dos grupos fiscales. de países que guardan cierta relación
entre ellos en la forma en que se proveen de recursos fiscales.
GRÁFICO
GRÁFICO 3
RECURSOS RECURSOS PROPIOS PROPIOS DE DE LOS LOS GOBIERNOS GOBIERNOS SUBNACIONALES SUBNACIONALES – AÑO – AÑO 2008 2008
(En porcentajes del PIB)
Porcentaje del total recaudado
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
1,8 0,6 1,2
0,3
0,7
0,8
0,7
0,6 3,0
10,1 2,5 4,4
0,6
1,1
0,6
0,4
0,2 0,9
BRA COL ARG CRI CHL MEX ECU PER BOL
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.
Fuente: Nota: datos Comisión de Perú son Económica del año 2006. para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de
cifras oficiales.
Nota: datos de Perú son del año 2006.
Tributarios
No tributarios
Por un lado, Brasil, Colombia y Argentina, aún con amplias diferencias en cuanto a los m
udados, muestran una tendencia clara en lo que hace a la dotación de potestades tributarias hac
49

50
Trimestre Fiscal Nº 97
Por un lado, Brasil, Colombia y Argentina, aún con amplias diferencias
en cuanto a los montos recaudados, muestran una tendencia clara en lo
que hace a la dotación de potestades tributarias hacia sus respectivas
entidades descentralizadas. En estos países, los recursos propios
se componen principalmente de impuestos, lo cual no implica que el
financiamiento por medio de esta vía sea suficiente, requiriendo de la
implementación simultánea de un sistema de transferencias desde el
gobierno central en la mayoría de los países de la región.
Con la excepción de Costa Rica, donde los recursos propios de sus
cantones resultan muy acotados sin llegar a superar el 1% en términos
del PIB, los demás países evidencian una preponderancia creciente en el
porcentaje que representan los ingresos no tributarios respecto del total
recaudado. Dentro de los últimos, un componente muy relevante está
constituido por las regalías asignadas a aquellos gobiernos subnacionales
dentro de cuyos límites geográficos existen recursos naturales no
renovables plausibles de ser explotados económicamente.
En relación a ello, los países ubicados a la derecha en el gráfico 3 (Ecuador,
México, Perú y el Estado Plurinacional de Bolivia) son precisamente
aquellos donde la extracción y comercialización de productos primarios
básicos resulta ser una fuente cuantiosa de ingresos subnacionales. En la
mayoría de los casos, la predominancia de este tipo de recurso fiscal dentro
de las finanzas públicas de los niveles inferiores de gobierno conlleva a un
aumento en la volatilidad de los ingresos (en contraposición con la mayor
estabilidad relativa de la recaudación tributaria propia) y a la presencia de
mayores disparidades interregionales en función de la dotación existente
de recursos no renovables dentro de cada jurisdicción subnacional 27 .
IV. El endeudamiento como opción de financiamiento de los
gobiernos subnacionales en América Latina
A. La evolución del endeudamiento subnacional
Un instrumento adicional de financiamiento de los gobierno subnacionales
ha sido el endeudamiento público, ya sea a través de la emisión de
27 Para más detalle sobre la importancia a nivel subnacional de los ingresos
provenientes de la explotación de recursos naturales, véase Brosio y Jiménez
(2010).

El Financiamiento de los Gobiernos Subnacionales en América Latina: Un Análisis de Casos
bonos, bancos comerciales, préstamos de organismos internacionales
o con el propio gobierno central. El endeudamiento de los gobiernos
subnacionales en la región ha sido fluctuante, observando un aumento
considerable durante los noventa y hasta principios de los 2000s. Luego,
a partir del 2003, los ratios de deuda sobre PIB caen considerablemente,
tanto como consecuencia del crecimiento de la actividad económica
como por la existencia de mecanismos de control de endeudamiento
subnacional, tal como se explicará en detalle en la siguiente sección.
En el gráfico 4 se muestra la deuda de los países más descentralizados
de la región y se puede apreciar diferencias importantes entre países. Si
bien en Argentina y Brasil, los niveles de deuda pública subnacional se
redujeron 13 y 7 puntos del PIB, respectivamente, aún permanecen altos:
9% del producto en Argentina y 13% en Brasil. Así la deuda subnacional
continúa representando una significativa porción sobre el total de deuda
del sector público no financiero de estos países (16% en el primero y 30%
en el segundo). Por su parte en Bolivia, Colombia y México, los ratios
Deuda/PIB se han mantenido en torno al 1 y 2,5%, respectivamente.
CEPAL - Serie Macroeconomía del desarrollo N° 111
El financiamiento de los gobiernos subnacionales en América Latina…
GRÁFICO 4
GRÁFICO 4
AMÉRICA LATINA (5 PAÍSES): DEUDA PÚBLICA DE LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES
AMÉRICA LATINA (5 PAÍSES): DEUDA PÚBLICA DE LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES
(En porcentajes del PIB)
(En porcentajes del PIB)
25
20
15
10
5
0
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Argentina Bolivia Brasil Colombia México
Fuente: Fuente: Comisión Comisión Económica Económica para para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre sobre la la base base de de cifras cifras oficiales. oficiales.
Notas: Cifras para año 2009 son provisorias. Los datos se calcularon utilizando el PIB a precios corrientes y
Notas: en moneda Cifras para nacional año para 2009 cada son país. provisorias. El tipo de Los cambio datos utilizado se calcularon corresponde utilizando al informado el PIB a precios por el FMI corrientes al final
y en de moneda cada período. nacional para cada país. El tipo de cambio utilizado corresponde al informado por el FMI al
final de cada período.
51
B. El marco normativo del endeudamiento subnacional

Trimestre Fiscal Nº 97
B. El marco normativo del endeudamiento subnacional
El significativo crecimiento del endeudamiento subnacional de los países
más descentralizados de la región, sumado a los recurrentes rescates
financieros por parte de los gobiernos centrales, propició, a mediados
de los años noventa, un paulatino consenso para discutir y reforzar los
posibles mecanismos de coordinación y control del endeudamiento de
los gobiernos subnacionales 28 . Es importante enfatizar que este sesgo
al sobreendeudamiento, con alto impacto en la sostenibilidad de las
finanzas públicas, ha sido un tema recurrente en el desempeño de los
sectores públicos de la región, tanto a nivel del gobierno central como de
los gobiernos subnacionales en aquellos países más descentralizados.
Como primera respuesta para modificar la tendencia al sobreendeudamiento
subnacional evidenciado en algunos países durante la década
mencionada, los gobiernos centrales han intentado ejercer un control
directo sobre las jurisdicciones subnacionales imponiendo restricciones
administrativas sobre sus posibilidades de endeudamiento. Este tipo de
controles suelen ser los más comunes en los Estados unitarios (aunque
en el caso de la región latinoamericana fueron ampliamente aceptados en
casi todos los países), tal cual se plasmó en Chile, el Estado Plurinacional
de Bolivia, Brasil, México y Perú.
En los años recientes casi todos los países (con la excepción de Chile)
han dirigido sus esfuerzos al establecimiento de reglas y normas legales
comúnmente aceptadas en el marco de una Ley de Responsabilidad
Fiscal (LRF). Estas normativas han sido aplicadas tanto en países unitarios
como federales, contribuyendo primordialmente en estos últimos a generar
sostenibilidad y autonomía de los niveles de gobierno subnacionales. Aún
con matices particulares en cada país, las LRF suelen abarcar tanto normas
de procedimiento como reglas estrictamente numéricas (cuadro 4).
En ese sentido, se han observado importantes logros cuantitativos (sobre
indicadores fiscales) y cualitativos (sobre procedimientos administrativos)
en Brasil, Colombia, México y Perú, mientras que en los demás países los
resultados han sido dispares si se toma como referencia la situación inicial
52
28 Para un exhaustivo análisis de las distintas formas de coordinación y control del
endeudamiento subnacional véase Ter-Minassian y Craig (1997), FMI.

El Financiamiento de los Gobiernos Subnacionales en América Latina: Un Análisis de Casos
CEPAL - Serie Macroeconomía del desarrollo N° 111
El financiamiento de los gobiernos subnacionales en América Latina…
País Legislación (año)
Argentina Ley de
Responsabilidad
Fiscal (2005)
Bolivia
(Estado
Plurinacional
de)
Normas Básicas del
Sistema de Crédito
Público (1998) y Ley
de Administración
Presupuestaria (1999)
Brasil Ley de
Responsabilidad
Fiscal (2000)
Chile Al estar prohibido, no
existen normas
específicas para el
control del
endeudamiento
subnacional.
CUADRO 4
LEGISLACIÓN SOBRE CONTROLES DE ENDEUDAMIENTO SUBNACIONAL
Mecanismo de
control
Restricciones numéricas explícitas
Necesidad de aprobación
del gobierno central
Administrativo Provincias y municipios: Servicios de
deuda menores al 15% de los ingresos
corrientes netos de coparticipación a
municipios.
Tanto para la deuda
doméstica como la de
origen extranjero (además
de la aprobación de las
legislaturas
subnacionales).
Administrativo El servicio de la deuda corriente no
podrá exceder el 20%; el valor
presente de la deuda total no podrá
exceder el 200%, ambos respecto de
los ingresos corrientes de la gestión
anterior.
Deben ser aprobados por
las legislaturas de los
gobiernos subnacionales y
el gobierno central.
Administrativo Estados y DF: Stock de deuda menor a
2 veces los ingresos netos de
coparticipación a municipios.
Municipios: Stock de deuda menor a
1,2 veces los ingresos corrientes netos
de los gastos a la seguridad social.
Sí, tanto por las
legislaturas nacional y
estadual.
Prohibido n/a Para cualquier operación
de crédito a nivel
subnacional, se necesita la
aprobación del Congreso
Nacional a través de una
ley especial.
Otras características
Por incumplimiento, se contemplan la
limitación al otorgamiento de avales y
garantías por parte de la Nación, la
suspensión de transferencias nacionales que
no provengan de impuestos coparticipables y
la suspensión de autorizaciones para nuevas
operatorias de crédito.
Sistema de Calificación de Riesgo de
Gobiernos Municipales (diciembre de 2002)
surgió como respuesta al hecho de que los
municipios habían comprometido sus
recursos de la coparticipación tributaria para
el pago de sus obligaciones financieras.
Los límites se definen también en relación
porcentual a los ingresos de los demás
niveles de gobierno, asegurando que los
gobernantes deban respetar la relación entre
la deuda y su capacidad de pago.
Complementariamente, la LRF prohíbe el
refinanciamiento de deudas contraídas con el
gobierno federal así como también los
préstamos entre niveles de gobierno.
Se ha detectado un uso creciente de
mecanismos de endeudamiento encubierto
como son las operaciones de leasing y leaseback
(autorizadas por la Dirección de
Presupuesto), pagos diferidos, anticipos de
fondos fiscales, postergación o suspensión de
aportes de recursos comprometidos por el
Fondo Común Municipal (FCM) o para el
pago de derechos sociales de los
trabajadores.
(continúa)
36
53

Trimestre Fiscal Nº 97
Cuadro 4 (conclusión)
Colombia Ley de Responsabilidad
Fiscal (2003)
Reglas/
Administrativo
Stock de deuda no puede superar el
80% de los ingresos corrientes; los
intereses pagados no pueden superar
el 40% de los ingresos corrientes
netos de los gastos de
funcionamiento y transferencias, si se
supera en 60%, se prohíbe el acceso
al endeudamiento.
Costa Rica Código Municipal (1998) Reglas Los servicios de deuda están
limitados al 19% de los ingresos
municipales corrientes cuando se
origina a causa de proyectos que no
generarán suficientes fondos para su
financiamiento.
Ecuador Ley Orgánica de
Responsabilidad y
Transparencia Fiscal
(2003)
México Ley Federal de
Presupuesto y
Responsabilidad
Hacendaria (2006),
Constitución Federal y
Constituciones Estatales.
Perú La Ley de
Responsabilidad y
Transparencia Fiscal, la
Ley de Descentralización
Fiscal y la Ley Orgánica
de Municipalidades
Reglas Límite para el saldo de la deuda: la
relación "pasivos totales / ingresos
totales" no puede ser superior al
100%. También hay un indicador que
relaciona el servicio anual de la
deuda con los ingresos totales, cuyo
nivel debe ser inferior al 40% para
obtener nuevo endeudamiento.
Administrativo Algunos estados limitan el
endeudamiento a un determinado
ratio, por ejemplo, respecto de las
transferencias recibidas del gobierno
central.
Reglas/
Administrativo
Límites máximos para el stock de
deuda total (100%) y el servicio anual
de la misma (25%) en relación a los
ingresos corrientes anuales de cada
jurisdicción. Además, a nivel
municipal, se establece que los
servicios de amortización e intereses
no pueden superar el 30% de los
ingresos del año anterior.
Sí, para toda deuda
extranjera.
Sí, las deudas de
origen extranjero
necesitan
aprobación del
poder legislativo
nacional.
Además, la LRF colombiana refuerza los indicadores
de liquidez y solvencia establecidos en la legislación
previa (techos sobre el servicio de la deuda, stock de
deuda, y gastos) y prohíbe al gobierno nacional
prestar a los gobiernos subnacionales o garantizarles
deuda si están en violación de leyes previas o si
están en atrasos con el servicio de la deuda al
gobierno nacional.
Como mecanismo de control, las municipalidades
deben diseñar planes de pago y atención adecuados
a sus obligaciones. El incumplimiento acarreará la
falta de aprobación del presupuesto municipal por la
Contraloría General de la República.
No El seguimiento de las condiciones financieras
intertemporales de los gobiernos subnacionales está
determinado por el análisis de los flujos de efectivo, la
programación del servicio de la deuda pública y la
capacidad de endeudamiento con el sistema
financiero público y privado, así como con sus
proveedores.
No, la aprobación
de los créditos
corresponde a las
propias legislaturas
de cada gobierno
subnacional.
Sólo en el caso de
interponer garantías
debe existir una
aprobación previa
del gobierno central.
Algunas Constituciones Estatales especifican de
manera clara límites al endeudamiento, aunque no
hay un criterio unánime sobre la metodología
empleada.
Como complemento de las reglas numéricas vigentes,
los gobiernos regionales y locales peruanos deben
presentar informes trimestrales y plurianuales de
gestión fiscal. En el caso de que los gobiernos
regionales y locales incumplieran las reglas de la Ley
de Responsabilidad y Prudencia Fiscal, se restringe
su acceso a recursos de transferencias del nivel
central de gobierno como son el FIDE, el FONCOR y
el FONCOMUN, destinándose las retenciones a los
últimos al pago de la deuda contraída.
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la legislación citada para cada país; Zapata, J.A. (2007); Secretaría de Presupuesto Federal de Brasil; Melamud, A. (2010) y Larios, J. y otros (2004).
.
CEPAL - Serie Macroeconomía del desarrollo N° 111
El financiamiento de los gobiernos subnacionales en América Latina…
54
37

El Financiamiento de los Gobiernos Subnacionales en América Latina: Un Análisis de Casos
por la cual se decidió implementar las mencionadas LRF. Adicionalmente,
en el caso de Colombia y Brasil, se destaca la existencia de reglas tanto
para la demanda como para la oferta de operaciones crediticias entre
gobiernos subnacionales y el sistema financiero.
V. Conclusiones y desafíos
Un sistema de relaciones fiscales estable y un proceso de descentralización
exitoso requieren un adecuado sistema de financiamiento para poder
llevar adelante en forma adecuada las funciones asignadas a cada nivel
de gobierno. No obstante, no sólo es importante el nivel de financiamiento
de cada nivel de gobierno sino también el “mix” que combina, en el caso
de los gobiernos subnacionales, ingresos tributarios y no tributarios
propios, transferencias intergubernamentales y, en algunos casos, la
opción de endeudamiento.
Este trabajo se ha enfocado principalmente en los ingresos propios,
ya sean tributarios como no tributarios, de un conjunto heterogéneo de
países latinoamericanos con distinto grado de descentralización. De
forma preliminar, esto ha puesto en evidencia la necesidad de fortalecer
las informaciones en materia de los recursos de financiamiento municipal
y disponer de una base homogénea que permita realizar comparaciones
confiables entre los países de la región.
En parte debido a que los enfoques teóricos dan pocas pistas de cuál es
la asignación de ingresos más adecuada para cada nivel de gobierno,
en el mundo real la asignación de recursos entre niveles de gobierno
parece estar más relacionada con la historia institucional, la administración
tributaria y la puja política por los ingresos entre niveles de gobierno.
Una de las características centrales de las relaciones intergubernamentales
en América Latina es el alto nivel de asimetría vertical. La escasa
importancia cuantitativa de la recaudación de los gobiernos locales
respecto a la presión tributaria nacional es la característica más común
entre los países de la región.
Esto demuestra la escasa autonomía de los gobiernos locales en materia
de recursos propios de libre disponibilidad y acrecienta la dependencia
financiera de la mayoría de estas jurisdicciones respecto de las
55

56
Trimestre Fiscal Nº 97
transferencias intergubernamentales que pueden recibir por parte de los
respectivos gobiernos centrales de cada país.
Asimismo, se observan fuertes disparidades en el nivel de los ingresos
propios entre distintos gobiernos locales según el tamaño de sus
poblaciones, la disponibilidad de recursos naturales y la existencia de
bases tributarias propias, no sólo en los sistemas federales sino también
en los países de gobierno unitario. Por ejemplo: en Argentina, el 62%
de la recaudación de impuestos provinciales está concentrada en la
Ciudad y en la Provincia de Buenos Aires; en Brasil, un tercio de la
recaudación de los estados está concentrada en San Pablo; en cuanto
a la recaudación del impuesto predial en México, un 46% es recaudado
por el DF; mientras que en Colombia, Bogotá concentra un 30% de la
recaudación de este tributo.
A pesar de que los impuestos sobre bienes inmuebles son el instrumento
más apto para captar ingresos tributarios a nivel local su recaudación es
baja en todos los países. Problemas catastrales, de valuaciones alejadas
de los valores de mercado, de ausencia de procesos automatizados de
gestión y de falta de voluntad política para cobrar el gravamen constituyen
las principales falencias observadas.
Igual comentario puede hacerse respecto a las contribuciones de mejoras,
aunque respecto a las mismas se reconoce que adolecen de mayores
complejidades técnicas, las cuales no parecen insuperables tal como lo
señala la experiencia de algunos países.
Los gravámenes generales sobre las actividades productivas, patentes
o ventas a nivel local tienen serios problemas técnicos para evitar la
traslación del gravamen a otras jurisdicciones y, además, el carácter
acumulativo de los mismos tiende a generar distorsiones en la asignación
de recursos. No obstante ello, en aquellos países que asignan a sus
gobiernos subnacionales la potestad tributaria plena para este tipo de
tributos, resulta ser el gravamen que mayores recursos aporta a esas
jurisdicciones en la actualidad.
Los impuestos selectivos a los consumos de bienes y servicios, siguiendo
el principio de destino, podrían constituir una fuente significativa de
recursos adicionales que no está totalmente explotada. Lo mismo cabe

El Financiamiento de los Gobiernos Subnacionales en América Latina: Un Análisis de Casos
respecto a los gravámenes sobre algunas expresiones patrimoniales tal
como es el caso de la tenencia de vehículos.
Otra característica particular de América Latina en lo que se refiere a
la asignación de impuestos entre niveles de gobierno, sobre todo si se
lo compara con otras regiones del mundo, consiste en la ausencia de
recaudación subnacional en el impuesto a la renta, ni siquiera bajo el uso
de sobretasas (adicionales a una alícuota federal, tal como se aplica en
Alemania o Canadá).
Por otra parte, un tema recurrente en los países analizados concierne a
la debilidad y bajo desempeño de las administraciones tributarias, aún
cuando no se haya profundizado en el presente trabajo. Esto guarda
relación tanto con la ausencia de la dotación de capital necesaria
para mejorar los sistemas como con serios problemas de recursos
humanos, sea por la alta rotación de los mismos como por la falta de
profesionalización del personal contratado y, en muchos casos, agravado
por la renuencia de las propias autoridades locales en mejorar la
efectividad de la administración de los tributos dada la estrecha relación
con los factores de poder del ámbito local.
Por último, la experiencia pasada en materia de sobreendeudamiento de
los gobiernos locales ha llevado a la necesidad de establecer criterios
alternativos para evitar el impacto en las finanzas nacionales. Los mismos
van desde la aplicación de criterios de coordinación con el gobierno central
hasta la aplicación de pautas cuantitativas incorporadas en las leyes de
responsabilidad fiscal. De todas formas el problema del endeudamiento
no ha sido de exclusiva responsabilidad de los gobiernos locales sino
que también concurren las acciones del nivel central, en gran medida al
transferir a los primeros una serie de funciones de gastos sin proveer de
los recursos corrientes requeridos para su financiamiento.
57

Trimestre Fiscal Nº 97
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60

Impuestos y Transferencias de
Fondos: Sobre la Composición
de los Ingresos de los Gobiernos
Subcentrales*
Hansjörg Blöchliger and Oliver Petzold
I. Tendencias y dinámica interna........................................................ 66
II.
El equilibrio entre impuestos y transferencias de fondos:
cuestiones políticas......................................................................... 76
III. Conclusiones y compensaciones.................................................. 105
* Los autores son respectivamente economista senior del Departamento de Economía de la
OCDE y estadístico del Ministerio de Hacienda de Alemania. Los autores quieren agradecer
a Claire Charbit, Lee Mizell, Jorgen Elmeskov, Christopher Heady, Robert Price y Jean-Luc
Schneider, así como a los delegados de la Red de Relaciones Fiscales entre Niveles de
Gobierno por sus comentarios y sugerencias.
La edición digital está publicada en la página electrónica de la OCDE de donde fue tomado.
http://www.oecd.org/dataoecd/53/24/43959106.pdf
61

Impuestos y Transferencias de Fondos: Sobre la Composición de los Ingresos de los Gobiernos Subcentrales
1. Los Gobiernos subcentrales tiene dos fuentes principales de ingresos,
en primer lugar, sus propios impuestos y, en segundo, las transferencias
de fondos procedentes de otros niveles de gobierno Ambas fuentes de
ingresos tiene como primer objetivo la financiación del gasto público a nivel
subcentral. Los ingresos procedentes de impuestos y de transferencias
se diferencian en la forma en que se generan, asignan y distribuyen,
condicionando las decisiones de todos los niveles de gobierno sobre
dónde, cómo y en qué gastar el dinero. La composición de los ingresos a
nivel subcentral puede, por tanto, afectar a resultados fiscales tales como
la eficiencia del sector público, la equidad en el acceso a los servicios
públicos, o la estabilidad a largo plazo de las cuentas públicas, tanto a
nivel central como subcentral. Los países que reforman la composición
de los ingresos a nivel subcentral para incrementar la eficiencia de las
cuentas públicas, por ejemplo, reforzando la autonomía tributaria, deben
tener en cuenta contrapartidas, como las implicaciones en términos de
disparidades fiscales entre jurisdicciones o la estabilidad de los ingresos
subcentrales a largo plazo. El equilibrio entre impuestos y transferencias
se ha convertido en un tema importante dentro de las relaciones fiscales
entre niveles de gobierno, se trata de intentar poner en marcha iniciativas
que mejoren la eficiencia y la transparencia de los ingresos a nivel
subcentral sin menoscabo de los objetivos de estabilidad y equidad.
63

Trimestre Fiscal Nº 97
2. Este informe trata sobre asuntos referidos al equilibrio entre
impuestos y transferencias, tanto a nivel central como subcentral y se
organiza del modo siguiente: La primera sección presenta la evolución
de la composición de los ingresos de los GSC para diferentes países,
identificando los principales factores que afectan a la composición de
la bolsa de ingresos. La sección segunda, presenta los temas políticos
clave: Por ejemplo, los temas relacionados con la eficiencia, la equidad
y la estabilidad asociados a la composición de los ingresos de los GSC.
La tercera sección presenta algunas alternativas para países que quieren
reformar la composición de la bolsa de ingresos de los GSC. El informe
se basa ampliamente en una nueva base de datos que contiene una
información comparable y detallada sobre el nivel y la evolución de
los ingresos a nivel subcentral en 28 estados miembros de la OCDE.
Los datos fueron obtenidos a través de un cuestionario enviado a los
miembros de la Red en la primavera de 2008. También se basa en los
datos existentes en las publicaciones de la OCDE, Cuentas Nacionales
y Estadísticas de los Ingresos Públicos y en fuentes nacionales para
ciertos países. Otras informaciones adicionales fueron obtenidas en un
seminario que tuvo lugar en Viena en mayo del 2008. El informe no tiene
en cuenta el tema de los ingresos a nivel subcentral obtenidos a través
de tasas, fundamentalmente debido a la falta de datos fiables.
3. Las principales conclusiones pueden resumirse como sigue:
−
−
El gasto se ha descentralizado más pero no ha ocurrido lo mismo con
la tributación. En la década que va de 1995 a 2005 la participación del
gasto de los GSC en el gasto total se incrementó significativamente
del 31 al 33 por ciento. Este incremento fue esencialmente cubierto
con el incremento de transferencias y, en menor medida, por
impuestos propios de los GSC. El desequilibrio fiscal vertical se
ha incrementado, haciendo que la descentralización llegue a ser
más asimétrica. A día de hoy, en media, la mitad de los gastos a
nivel subcentral se cubre con impuestos propios y la otra mitad con
transferencias.
Una mayor participación de los impuestos a nivel subcentral podría
incrementar la eficiencia y la transparencia. Una mayor participación
de los impuestos en la composición de los ingresos a nivel subcentral
podría promover la eficiencia y un mayor control democrático de la
64

Impuestos y Transferencias de Fondos: Sobre la Composición de los Ingresos de los Gobiernos Subcentrales
responsabilidad en el gasto público, en particular en aquéllos países
en que la participación es baja. Los impuestos sobre la propiedad
son los impuestos más apropiados a nivel subcentral, pero presentan
una fuerte contestación en términos políticos. Los impuestos sobre
las rentas, probablemente mediante recargos, podrían cubrir gran
parte de los ingresos de los GSC. Los impuestos sobre las empresas
y sobre el consumo a nivel subcentral son menos adecuados.
−
−
−
Las transferencias de fondos son necesarias desde el punto de vista
de la equidad. Hay evidencias de que el aumento de los impuestos
a nivel subcentral profundiza las disparidades fiscales y, en
consecuencia, ponen en peligro la igualdad de acceso a los servicios
públicos entre jurisdicciones. Si se incrementa la participación
de los impuestos a nivel subcentral, se tendrán que dedicar más
transferencias para nivelar, de modo que las disparidades se
mantengan dentro de un límite. El incremento de las transferencias
de nivelación podría ser compensado por una disminución en las
transferencias no destinadas a nivelar, y el tamaño global del sistema
de transferencias podría incluso disminuir.
Las transferencias de fondos tienden a hacer inestable los ingresos
de los GSC. Las transferencias podrían tener un papel estabilizador
dentro de los ingresos de los GSC, pero, en realidad, a menudo
exacerban más que atenúan las fluctuaciones de ingresos de los
GSC. El efecto desestabilizador tiende a ser más fuerte en los
países con una base imponible reducida y amplios sistemas de
transferencias de fondos. Un sistema de transferencias más ajustado
a las necesidades subcentrales podría reducir la volatilidad de los
ingresos de los SCG y mejoraría las propiedades estabilizadoras
de las transferencias de fondos.
Las externalidades fiscales no suponen una justificación para los
actuales sistemas de transferencias de fondos. Las transferencias
intergubernamentales podrían justificarse por las externalidades
fiscales y por la promoción y subvención de servicios públicos de
los GSC que de otro modo estarían infradotados. Hay algunas
evidencias empíricas de la existencia de externalidades fiscales,
pero su alcance es limitado y no puede justificar el nivel actual de las
65

Trimestre Fiscal Nº 97
transferencias de fondos, de modo particular, el de las transferencias
cofinanciadas.
−
Las transferencias de fondos pueden tener efectos colaterales
indeseables. Las transferencias son un recurso común para los
GSC individuales, generando tensión sobre la política fiscal. Hay
evidencias de que las transferencias podrían reducir el esfuerzo
fiscal, incrementar el gasto e incrementar los déficits y deudas a
todos los niveles de gobierno. Las transferencias también hacen
más débil la responsabilidad, por ejemplo, haciendo desaparecer
la relación entre los que se benefician de los servicios públicos a
nivel subcentral y los que pagan por ellos.
I. Tendencias y dinámica interna
4. La composición de la bolsa de ingresos de los GSC varía
ampliamente entre los distintos estados miembros de la OCDE pero
cambia muy poco a lo largo del tiempo. Mientras que, en media, alrededor
de la mitad de los ingresos de los GSC se cubren con impuestos
propios y la otra mitad con transferencias intergubernamentales, a nivel
individual la participación de los impuestos en el total de de los ingresos
de los SCG varía entre el 90% de Islandia y el 13% de Holanda (Gráfico
1.a). Los países federales asignan un porcentaje ligeramente superior
de participación en impuestos a los GSC que los países unitarios. En
términos de ingresos públicos totales, Canadá tiene la participación más
alta a nivel subcentral, mientras que Grecia tiene la más baja. Los países
cuya base imponible a nivel subcentral consiste fundamentalmente en
impuestos sobre la propiedad, que no se muestra en las gráficos 1a y
1b, tienen un porcentaje de impuestos en relación al total más reducido,
indicando el limitado potencial de los impuestos sobre la propiedad para
generar ingresos suficientes. En media, el porcentaje de impuestos sobre
el total de los ingresos de los GSC permanece aproximadamente estable
entre 1995 y 2005 y cambia significativamente en unos pocos países:
España, México, Polonia y la República de Eslovaquia. Aparentemente,
la composición de la bolsa de ingresos de los GSC parece ser específica
de cada país, muy estable y determinada por consideraciones históricas
e institucionales más que por una decisión política.
66

Impuestos y Transferencias de Fondos: Sobre la Composición de los Ingresos de los Gobiernos Subcentrales
Gráfico 1: Composición de la bolsa de ingresos de los Gobiernos subcentrales, 2005
En porcentaje del total de ingresos de los GSC
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Ice land
Turkey
New Zealand
Australia
Sweden
Japan
Germany
Belgium
Canada
Sw itze rland
Finland
France
Spain
Slovak Republic
Denmark
Czech Republic
Norway
United States
Austria
Italy
Portugal
M exico
Luxemburg
Poland
Korea
Hungary
United Kingdom
Ireland
G reece
Ne the rlands
Imp.
Transferencias
En porcentaje del total de ingresos públicos
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Canada
Sw itze rland
Denmark
United States (2001)
Spain
Korea
M ex ico
Sweden
Australia
Germany
Belgium
Japan
Finland
Austria
Ne the rlands
Poland
Italy
Un ited K ingdom
Czech Republic
Ice land
Norw ay
Hungary
Slovak Repub lic
France
Ireland
Portugal
Luxemburg
Turkey
New Zealand
G reece
Imp. Transferencias
Fuente: OECD Cuentas Nacionales de la OCDE, Estadísticas de Ingresos Públicos, Estadísticas financieras de los Gobiernos, FMI,
fuentes nacionales y Base de datos de la Red de relaciones fiscales entre niveles de Gobierno
67

Trimestre Fiscal Nº 97
Gráfico 2: Composición de la bolsa de ingresos de los Gobiernos subcentrales, 1995-2005
Imp.
Tran.
40%
30%
20%
10%
0%
-10%
-20%
-30%
Cambios en la estructura de Ingresos de los GSC: 1995 - 2005
En porcentaje
Spain
Australia
Italy
Czech Republic
Ireland
Korea
Netherlands
Japan
Denmark
Finland
Hungary
United Kingdom
Germany
Norway
Sweden
Average
Canada
Belgium
Iceland
Portugal
France
New Zealand
Switzerland
Greece
Luxemburg
United States
Austria
Mexico
Turkey
Poland
Slovak Republic
Imp.
Tran.
40%
30%
20%
10%
0%
-10%
-20%
-30%
Cambios en la estructura de Ingresos de los GSC: 1995 - 2005
En porcentaje
Spain
Australia
Italy
Czech Republic
Ireland
Korea
Netherlands
Japan
Denmark
Finland
Hungary
United Kingdom
Germany
Norway
Sweden
Average
Canada
Belgium
Iceland
Portugal
France
New Zealand
Switzerland
Greece
Luxemburg
United States
Austria
Mexico
Turkey
Poland
Slovak Republic
Nota: un valor positive significa un incremento en la participación de los impuestos en el total de ingresos, un valor negativo significa
un incremento en la participación de las transferencias en el total de ingresos
Fuente: ver gráfico 1
68

Impuestos y Transferencias de Fondos: Sobre la Composición de los Ingresos de los Gobiernos Subcentrales
5. Una mirada más en profundidad al trasfondo de este aparentemente
estable escenario, revela algunas tensiones contrapuestas, particularmente
del lado del gasto (figures 3 y 4). Mientras que la relación entre el gasto de
los GSC y el gasto total varía fuertemente entre países de la OCDE (61%
para Canadá y 5% para Grecia), entre 1995 y 2005, se ha incrementado
desde menos del 31% hasta más del 33%, de un modo estadísticamente
significativo. Solo en Irlanda, Japón, los Países Bajos y Noruega no se ha
incrementado la participación de los GSC en el gasto. En la mayoría de
los países el crecimiento del gasto de los GSC ha sido suave y sostenido,
con algunos países mostrando agudos incrementos cercanos o superiores
al 10%, como es el caso de la República Checa, Finlandia, Polonia, la
República de Eslovaquia y España. Los países federales presentan un
ratio más alto de gasto de los GSC que los unitarios, con una mayor
capacidad de gasto en el nivel estatal/regional que en el local. Además,
el incremento del ratio entre 1995 y 2005 ha sido mayor en estos países.
Visto desde la perspectiva del gasto, la mayoría de los países de la OCDE
ha experimentado una cierta descentralización en la pasada década.
Gráfico 3: Ratios de gasto de los GSC, 2005
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Participación de los GSC en el total del gasto público: 2005
Canada
Denmark
Switzerland
United States
Spain
Korea
Sweden
Japan
Finland
Belgium
Germany
Netherlands
Italy
Austria
Norway
Iceland
United Kingdom
Poland
Czech Republic
Hungary
France
Ireland
Slovak Republic
Turkey (2006)
Portugal
Luxemburg
New Zealand
Greece
Regional
Local
Fuente: ver gráfico 1
Gráfico 4: Ratios de gasto de los GSC, 1995-2005
20%
15%
10%
Cambios en la participación de los GSC en el total del gasto público: 1995 - 2005
En porcentaje
69

C
De
Swit
United
S
B
F
Ge
Neth
United K
Czech R
N
H
Slovak R
Turkey
P
Luxe
New Z
Trimestre Fiscal Nº 97
Fuente: ver gráfico 1
Regional
Local
Gráfico 4: Ratios de gasto de los GSC, 1995-2005
20%
Cambios en la participación de los GSC en el total del gasto público: 1995 - 2005
En porcentaje
15%
10%
5%
0%
-5%
-10%
-15%
Spain
Czech Republic
Denmark
Finland
Italy
Sweden
Poland
Canada
Slovak Republic
Belgium
Germany
United States
Portugal
France
United Kingdom
Average
Greece
Hungary
Iceland
Korea
New Zealand
Switzerland
Austria
Luxemburg
Norway
Netherlands
Japan
Ireland
6. La participación en el gasto de los GSC y su evolución varía en función
de las distintas políticas y funciones de gobierno (gráficos 5 y 6). En
aquellas áreas en que tanto el gasto público como las responsabilidades
a nivel subcentral son tradicionalmente amplias, los ratios de participación
en el gasto han crecido suavemente (educación) o se han reducido
(sanidad). La protección social, que es el área con un mayor crecimiento
del gasto público total, está bastante fuertemente centralizada y el
crecimiento del gasto ha tenido un pequeño impacto a nivel subcentral
en la mayoría de los países. El crecimiento más significativo del gasto
de los GSC se ha producido en los servicios públicos generales y en
los asuntos económicos, estos últimos incluyendo infraestructuras y
servicios de proximidad, donde la responsabilidad del servicio ha sido
frecuentemente traspasada a los niveles más bajos de gobierno durante
la última década. Los GSC han escapado, por el momento, a la presión
fiscal del cambio demográfico, ya sea porque esta presión afecta a
sectores de la responsabilidad del Gobierno central (seguridad social)
o porque medidas políticas, como transferencias desde otros niveles de
gobierno, han acudido en ayuda de los GSC (educación, familia, cuidado
70

Impuestos y Transferencias de Fondos: Sobre la Composición de los Ingresos de los Gobiernos Subcentrales
de los niños). Dicho esto, la presión del gasto a nivel subcentral varía
considerablemente con el diseño institucional de cada país 1 .
Figure 5: Participación del gasto de los GSC en el gasto publico según las funciones principales
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
1995
2005
10%
0%
Todas las
funciones
(100%)
Servicios
generales
(16,20%)
Medio
Ambiente
(5,51%)
Sanidad
(11,66%)
Educación
(22,94%)
Servicios
sociales
(14,39%)
Asuntos
económicos,
vivienda y
equipamiento
comunitario
(20,31%)
Otros
(8,99%)
Nota: porcentajes entre comillas indican la participación de cada función en el total del gasto en 2005 Ver gráfico 6.
Gráfico 6: Participación de las principales funciones en el total del gasto público y en el de los gobiernos
subcentrales
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Otros (Defensa, Seguridad,
recreo, cultura y religión
Asuntos económicos, vivienda y
1 La presión en el gasto a nivel subcentral es específica de equipamiento cada país, comunitario al depender
tanto de donde reside la responsabilidad del gasto como del crecimiento de esa
Servicios sociales
misma categoría de gasto. Un estudio alemán sobre el cambio demográfico y la
financiación pública a distintos niveles concluye que la presión Educación sobre el gasto se
sentirá más a nivel central que a nivel subcentral, principalmente debido a que el
gasto en seguridad social, que está ampliamente centralizado, Sanidad tiende a crecer más
en media, mientras que la educación primaria y secundaria, que en la mayoría de los
países es una responsabilidad subcentral, crecerá menos. (Seitz, Medio Ambiente 2008). Un estudio
canadiense observa pequeños cambios en las necesidades de gasto relativas de
Servicios generales
los distintos niveles de gobierno (Slack and Kitchen, 2006), mientras que un estudio
Gasto de los Gasto de los
previo Gasto observa Público presiones en los GSC debido la gasto sanitario (Conference Board of
Gobiernos Gobiernos
1995
2005
Canada, 2002). Un estudio austríaco subcentrales afirma subcentrales que las necesidades a nivel subcentral
1995
2005
serán más elevadas ya que la educación, el cuidado de los niños y de las personas
mayores y las infraestructuras del trasporte están creciendo más rápido que los
gastos generales de gobierno (Aiginger et al, 2006).
Gasto Público
Fuente: ver gráfico 1
71

funciones
(100%)
generales
(16,20%)
Ambiente
(5,51%)
(11,66%) (22,94%) sociales
(14,39%)
económicos,
vivienda y
equipamiento
comunitario
(20,31%)
(8,99%)
Nota: Trimestre porcentajes Fiscal entre Nº comillas 97 indican la participación de cada función en el total del gasto en 2005 Ver gráfico 6.
Gráfico 6: Participación de las principales funciones en el total del gasto público y en el de los gobiernos
subcentrales
100%
90%
80%
70%
Otros (Defensa, Seguridad,
recreo, cultura y religión
Asuntos económicos, vivienda y
equipamiento comunitario
60%
Servicios sociales
50%
40%
Educación
30%
Sanidad
20%
10%
Medio Ambiente
0%
Gasto Público
1995
Gasto Público
2005
Gasto de los
Gobiernos
subcentrales
1995
Gasto de los
Gobiernos
subcentrales
2005
Servicios generales
Fuente: ver gráfico 1
7. Los impuestos a nivel subcentral solo cubren una parte del gasto de
dicho nivel y su participación ha disminuido durante la última década.
Varía entre el 46% de Canadá y el 1% de Grecia, con una media del 17
por ciento para todos los países. Los países federales muestran una
participación de los impuestos a nivel subcentral significativamente más
alta que la de los países unitarios (28 contra 13 por ciento). Entre 1995
y 2005 la participación de los impuestos en el total de los ingresos se
incrementó ligeramente del 16 al 17 por ciento, pero este incremento
se debe fundamentalmente a un reducido número de países, envueltos
en una descentralización secular como Hungría, Italia y España 2 . En
el resto de países la participación de los impuestos a nivel subcentral
permaneció aproximadamente estable o incluso disminuyó. La tributación
a nivel subcentral parece ser un hecho muy estable de la política fiscal
en general y del federalismo fiscal en particular, con la capacidad
tributaria de cada nivel de gobierno a menudo anclada en disposiciones
2 Australia también muestra un fuerte incremento alrededor el año 2000, pero dicho
número refleja un cambio en la contabilidad de acuerdo con la introducción del GST
(impuesto australiano sobre el valor añadido), más que un incremento del poder
impositivo de los GSC.
72

50%
45%
40% 50%
35% 45%
30% 40%
25% 35%
20% 30%
15% 25%
10% 20%
15%
10%
5%
0%
Impuestos y Transferencias de Fondos: Sobre la Composición de los Ingresos de los Gobiernos Subcentrales
constitucionales o en leyes fundamentales relativas a la autonomía de los
niveles subcentrales de gobierno. Mientras que este marco de referencia
estable de la política fiscal hace más previsibles los ingresos impositivos,
el creciente desequilibrio entre el gasto a nivel subcentral y los ingresos
de tipo impositivo requiere encontrar recursos adicionales para los GSC.
Canada Canada
Switzerland Switzerland
United United States States
Denmark Denmark
Sweden Sweden
Australia Australia
Spain
Gráfico 7: Ratios sobre ingresos tributarios, 2005
Gráfico 7: Ratios sobre ingresos tributarios, 2005
Participación de los impuestos a nivel subcentral en el total de impuestos: 2005
Participación de los impuestos a nivel subcentral en el total de impuestos: 2005
Spain
Germany Germany
Belgium Belgium
Japan
Japan
Iceland Iceland
Finland Finland
Mexico Mexico
Regional
Austria
Austria
Korea
Korea
Italy
Italy
Czech Czech Republic Republic
Norway Norway
Poland
Poland
Local
Slovak Slovak Republic Republic
France
France
Turkey
Turkey
Hungary Hungary
Portugal Portugal
New Zealand New Zealand
United United Kingdom Kingdom
Luxemburg Luxemburg
Netherlands Netherlands
Ireland
Ireland
Greece Greece
Regional
Local
Gráfico 8: Ratios sobre ingresos tributarios, 1995-2005
20%
15% 20%
Cambios en la
Gráfico
participación
8: Ratios
de los impuestos
sobre ingresos
a nivel subcentral
tributarios,
en el total
1995-2005
de los impuestos: 1995 - 2005
En porcentaje
Cambios en la participación de los impuestos a nivel subcentral en el total de los impuestos: 1995 - 2005
En porcentaje
10%
15%
10%
5%
0%
5%
-5%
0%
-10%
-5%
-10%
Spain
Spain
Fuente: ver gráfico 1
Australia Australia
Italy Italy
Slovak Republic Slovak Republic
Hungary Hungary
Czech Republic Czech Republic
Sweden Sweden
Denmark Denmark
United States United States
Belgium
Average
Belgium
Average
Portugal Portugal
United Kingdom United Kingdom
Netherlands Netherlands
Germany Germany
Mexico
Iceland
France
Poland
Japan
Mexico
Iceland
France
Poland
Japan
New Zealand New Zealand
Greece
Ireland
Greece
Ireland
Switzerland Switzerland
Finland Finland
Luxemburg Luxemburg
Austria
Korea
Canada
Turkey
Norway
Austria
Korea
Canada
Turkey
Norway
Fuente: ver gráfico 1
73

Trimestre Fiscal Nº 97
8. El creciente desequilibrio vertical se cubre fundamentalmente con
transferencias intergubernamentales. El porcentaje de las transferencias
a nivel subcentral con respecto a la totalidad de los gastos varía entre
el 26 por ciento (Corea) y el 1 por ciento (Nueva Zelanda), con una
media de alrededor del 14 por ciento. Los países federales presentan un
ratio de trasferencias en relación al gasto más alto que el de los países
unitarios, en parte porque tienen más niveles de gobierno distribuyendo
transferencias. Entre 1995 y 2005, el ratio medio de las transferencias en
relación al gasto total se incrementó ligeramente, siendo este crecimiento
regular y sostenido en alrededor de las dos terceras partes de los países
miembros de la OCDE 3 . Los incrementos anuales en el porcentaje
que representan las transferencias son mucho más frecuentes que las
disminuciones. El hecho de que el diferencial que se produce al aumentar
las transferencias es considerablemente más pequeño que el que se
produce al disminuirlas, sugiere que los aumentos de transferencias
son sistémicos mientras que las reducciones corresponden a decisiones
políticas. La relación entre cambios de transferencias y cambios en el
gasto de los GSC en más fuerte que la que existe entre impuestos y
gastos de los GSC, sugiriendo que el sistema de transferencias reacciona
más rápidamente a los cambios en las necesidades de gasto de los
GSC que los impuestos propios. Las transferencias de fondos también
fluctúan considerablemente más que los impuestos de los GSC 4 . Las
transferencias han cubierto en gran medida el desequilibrio fiscal creciente
en la década entre 1995 y 2005, actuando como la principal herramienta
política en el proceso de descentralización y determinando el equilibrio
entre los dos recursos fiscales de los GSC.
74
3 La aparentemente fuerte reducción en Australia e Irlanda del sistema de
transferencias es debido básicamente a un cambio en las prácticas contables.
Si se excluyen estos dos países se incrementaría la media alrededor de un 1 por
ciento.
4 Un estudio sobre las entidades locales en los EEUU tiende a confirmar que
las fluctuaciones en los ingresos municipales son esencialmente debidas a las
fluctuaciones en los ingresos por transferencias (Buttner and Wildasin, 2006)

Impuestos y Transferencias de Fondos: Sobre la Composición de los Ingresos de los Gobiernos Subcentrales
Gráfico 9: Las transferencias en relación al gasto público total, 2005
30%
Participación de las transferencias en relación al gasto público total: 2005
25%
20%
15%
10%
5%
0%
Korea
Denmark
Netherlands
Mexico
United States
United Kingdom
Switzerland
Spain
Canada
Poland
Italy
Hungary
Austria
Finland
Ireland
Norway
Belgium
Germany
Sweden
Czech Republic
Australien
France
Slovak Republic
Japan
Luxemburg
Portugal
Greece
Iceland
Turkey (2006)
New Zealand
Fuente: ver gráfico 1
Gráfico 10: Las transferencias en relación al gasto público total, 1995-2005
10%
Cambios en la participación de las transferencias en el gasto público total: 1995 - 2005
En porcentaje
5%
0%
-5%
-10%
-15%
Poland
Mexico
Slovak Republic
United States
Austria
Switzerland
Sweden
Canada
United Kingdom
Belgium
Greece
Portugal
France
Iceland
Denmark
Germany
New Zealand
Average
Czech Republic
Hungary
Spain
Luxemburg
Japan
Italy
Finland
Korea
Norway
Netherlands
Australia
Ireland
Fuente: ver gráfico 1
75

76
Trimestre Fiscal Nº 97
9. En conclusión, hay una clara tendencia hacia una descentralización del
gasto en los países de la OCDE. El crecimiento del gasto viene precedido
por las necesidades crecientes de los servicios de proximidad de los GSC,
las infraestructuras y, en menor medida, la educación. El incremento de la
participación en el gasto de los GSC ha sido financiado a partes iguales
por un incremento en los impuestos de los GSC y un incremento en las
transferencias intergubernamentales, ambos, impuestos y transferencias,
continúan cubriendo, en conjunto, la mitad de los gastos de los GSC. Sin
embargo, la dependencia de las transferencias de fondos ha aumentado
en la mayoría de los países y la descentralización es más asimétrica
que hace una década. El desequilibrio entre el gasto de los GSC y sus
impuestos propios se ha ampliado y la participación de las transferencias
intergubernamentales en el total del gasto de los GSC se ha hecho mayor,
tratando de cubrir dicho desequilibrio. En la mayoría de los países, las
transferencias parecen convertirse en el principal instrumento político
en el proceso de descentralización. Por tanto, una de las cuestiones
críticas en la descentralización fiscal es como y hasta qué punto el
balance existente entre impuestos y transferencias, así como el fuerte y
creciente solapamiento de las responsabilidades financieras ente niveles
de gobierno, afecta a la eficiencia de las finanzas públicas, tanto a nivel
central como a nivel subcentral.
II. El equilibrio entre impuestos y transferencias de fondos:
cuestiones políticas
10. Las fuentes de ingresos a nivel subcentral pueden ser analizadas
de acuerdo con tres principios básicos de la política fiscal: la eficiencia,
la equidad y la estabilidad. Por el lado de la eficiencia, los ingresos de
los GSC deberían mejorar la eficiencia del gasto público, proporcionar
incentivos para el desarrollo de la base económica y fiscal y promover
la disciplina fiscal. Del lado de la equidad, los ingresos de los GSC
deberían asegurar niveles similares de servicios públicos para un esfuerzo
fiscal similar a lo largo y ancho del país. Desde el punto de vista de la
estabilidad, los ingresos deberían ser estables a lo largo del tiempo y
ayudar a los GSC a atenuar los ciclos económicos y los shock asimétricos.
Los impuestos y las transferencias afectan a esos objetivos de modo
diferente dependiendo del peso que se le de a cada uno. Además, existe
la posibilidad de establecer compensaciones entre los distintos objetivos.
Este segundo capítulo trata sobre las dos fuentes de ingresos a nivel

Impuestos y Transferencias de Fondos: Sobre la Composición de los Ingresos de los Gobiernos Subcentrales
subcentral y como afectan al triángulo: eficiencia-equidad-estabilidad. La
primera sección trata sobre los impuestos a nivel subcentral, las secciones
segunda a cuarta tratan sobre las transferencias de fondos.
2.1. Los GSC deberían tener sus propios impuestos, pero algunos
impuestos se adaptan mejor que otros
11. Hay una opinión generalizada en la teoría del federalismo fiscal
según la cual el gasto de los GSC debe ser esencialmente cubierto por
ingresos procedentes de los impuestos propios. Los impuestos propios
de los GSC tienden a hacer a los gobiernos más receptivos a los gustos
y preferencias de los ciudadanos, mejorando, por tanto, la asignación
de recursos, y tendiendo a mejorar la gestión eficiente del presupuesto,
al ser los ciudadanos directamente conscientes de los costes de las
actividades financiadas públicamente. Los impuestos propios de los
GSC también favorecen la responsabilidad democrática, ya que aquellos
que se benefician de los servicios públicos deciden sobre los niveles
de imposición y pagan su coste. Además, una alta dependencia de sus
propias fuentes de ingresos proporciona incentivos a los GSC para
realizar una política fiscal y económica orientada al crecimiento, ya que
ellos también recogerán su cosecha en forma de beneficios. Sin embargo,
algunos impuestos se adaptan mejor a los niveles subcentrales que otros
y ceder los impuestos equivocados puede más bien poner en peligro
que reforzar el sistema impositivo. Esta sección compara las estructuras
impositivas de los gobiernos centrales y subcentrales en los países de la
OCDE y discute sobre los impuestos que mejor se adaptarían a los GSC
si, la participación de sus impuestos en el total de ingresos tributarios
tuviera que incrementarse.
12. El impuesto predominante a nivel subcentral es el impuesto sobre
la renta, seguido de un conjunto de impuestos sobre la propiedad y
finalmente de impuestos sobre el consumo 5 . Las tres categorías alcanzan
alrededor del 95% del total de los ingresos impositivos de los GSC
5 La categoría de impuestos sobre la propiedad (categoría 4000 de Estadísticas de
Ingresos Públicos) incluye impuestos sobre la propiedad inmueble (categoría 4100),
sobre el patrimonio neto (4200), sobre las transmisiones financieras y de capital
(4400) y sobre sucesiones y donaciones (4300). A nivel subcentral, los impuestos
sobre los bienes inmuebles suponen alrededor del 90% de total de los impuestos
sobre la propiedad.
77

Trimestre Fiscal Nº 97
(gráficos 11 a y b). Los impuestos sobre la propiedad juegan un importante
papel en los países fiscalmente centralizados, mientras que están
siendo reemplazados o sustituidos por otros impuestos en países más
descentralizados. El resumen general no deja ver el hecho de que la bolsa
de impuestos a nivel subcentral es con frecuencia menos diversificada
que la del Gobierno central: mientras que en la mayoría de los países de
habla inglesa los impuestos sobre la propiedad suponen una abrumadora
mayoría de los impuestos locales, en los países escandinavos, los
impuestos sobre la renta son prácticamente la única fuente de impuestos
a nivel subcentral. La bolsa de impuestos ha cambiado muy poco durante
el periodo 1995-2005, pero un hecho sobresaliente es el decrecimiento
gradual de los ingresos procedentes de impuestos sobre la propiedad en
alrededor de las dos terceras partes de los países, pasando del 34 al 31
por ciento del total de ingresos tributarios de los GSC. La participación
de los impuestos indirectos se ha incrementado, aunque ello se debe a
nuevos acuerdos de cesión de impuestos. Resumiendo, los impuestos
sobre la propiedad han dado paso lentamente a acuerdos de cesión de
impuestos relacionados con los impuestos sobre el consumo, mientras
que los impuestos sobre la renta han mantenido su papel predominante.
60%
Gráfico 11: Estructura tributaria a nivel central y subcentral, 1995-2005
Nivel central
50%
40%
30%
20%
1000 Impuestos sobre rentas,
beneficios e incrementos de
capital
4000 Impuestos sobre la
propiedad
5000 Impuestos sobre bienes y
servicios
10%
0%
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Nivel subcentral
45%
40%
78
35%
30%
25%
20%
15%
1000 Impuestos sobre rentas,
beneficios e incrementos de
capital
4000 Impuestos sobre la
propiedad
5000 Impuestos sobre bienes y

20%
5000 Impuestos sobre bienes y
servicios
10%
0%
Impuestos y Transferencias de Fondos: Sobre la Composición de los Ingresos de los Gobiernos Subcentrales
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Nivel subcentral
45%
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
1000 Impuestos sobre rentas,
beneficios e incrementos de
capital
4000 Impuestos sobre la
propiedad
5000 Impuestos sobre bienes y
servicios
5%
0%
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Fuente: Estadísticas sobre ingresos públicos OCDE
13. La imposición sobre las sociedades a nivel subcentral ha
evolucionado de una forma ligeramente inesperada 6 . Dada la mayor
movilidad del capital comparado con el trabajo u otros factores de
producción y estando sometidos a competencia fiscal, se podría pensar
que los impuestos sobre las sociedades disminuirían a lo largo del tiempo.
Ciertamente, los tipos impositivos establecidos legalmente del impuesto
sobre las rentas de sociedades han disminuido considerablemente
durante los últimos 10 años en la mayoría de los países de la OCDE.
Sin embargo los ingresos procedentes de los impuestos sobre las rentas
de sociedades han aumentado desde menos del 12% a más del 15 por
ciento del total de ingresos impositivos a nivel central y del 7,5 por ciento
a más del 8 por ciento a nivel subcentral (gráficos 12 a y b). Algunos
elementos que han ampliado la base fiscal, como más sociedades
incorporadas, mayores beneficios, más ahorro e inversión por parte del
sector empresarial, deducciones fiscales menos generosas, tasas de
depreciación más reducidas y aplicación más estricta, podrían haber
compensado la disminución de los tipos a ambos niveles de gobierno
(OECD, 2007). El hecho de que los ingresos procedentes de los impuestos
6 Los impuestos sobre sociedades, tal y como son definidos en este informe, incluyen
los impuestos sobre la renta de las sociedades (categoría 1200 de Estadísticas de
Ingresos Públicos), impuestos sobre el patrimonio neto de las sociedades (4220)
y otros impuestos pagados por las empresas (6100). Alrededor del 85 por ciento
de los ingresos obtenidos de impuestos sobre sociedades proceden de impuestos
sobre la renta de las sociedades.
79

Trimestre Fiscal Nº 97
sobre la renta de las sociedades crezcan menos a nivel subcentral que
a nivel central podría deberse a la alta movilidad del capital a través
de las fronteras locales y regionales, pudiendo haber estado, como
consecuencia, los GSC sometidos a una mayor presión para rebajar los
tipos de los impuestos sobre sociedades. Sin embargo, en los 8 países
con un impuesto sobre la renta de sociedades a nivel subcentral, los tipos
impositivos disminuyeron proporcionalmente más a nivel central que a
Gráfico 12: Ingresos procedentes de impuestos sobre Sociedades, 1995-2005
a) Ingresos procedentes de impuestos sobre Sociedades a nivel central en porcentaje del total de ingresos tributarios
a nivel central
18%
16%
14%
12%
10%
8%
6%
4%
1200 Rentas de Sociedades
4220 Patrimonio de Soc.
6100 Otros impuestos
pagados por las Sociedades
2%
0%
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
9%
8%
7%
6%
b) Ingresos procedentes de impuestos sobre Sociedades a nivel subcentral en porcentaje del total de ingresos
tributarios a nivel subcentral
5%
4%
3%
2%
1200 Rentas de Sociedades
4220 Patrimonio de Soc.
6100 Otros impuestos
pagados por las Sociedades
1%
0%
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Fuente: Estadísticas sobre ingresos públicos OCDE
80

Impuestos y Transferencias de Fondos: Sobre la Composición de los Ingresos de los Gobiernos Subcentrales
nivel subcentral, con la excepción de Japón y Suiza. La experiencia actual,
por tanto, no avala una “competencia a la baja” para los impuestos sobre
sociedades, pero la imposición sobre sociedades a nivel subcentral sigue
siendo un puzle que requiere más investigación y explicación.
14. Dada la composición de la bolsa actual de impuestos, surge la
siguiente pregunta: ¿cual es un “buen” impuesto para un GSC La
respuesta a este problema de asignación de impuestos puede darse
en tres pasos: primero evaluando que es un “buen” impuesto, segundo,
evaluando que impuestos son “buenos” para los gobiernos estatales/
regionales y locales, y tercero considerando un incremento de la
participación en impuestos a nivel subcentral que sea neutral desde el
punto de vista de los ingresos.
15. El que un impuesto sea considerado “bueno” o “efectivo”
depende de sus objetivos, como una recaudación alta y estable,
costes administrativos y de cumplimiento bajos o si tiene en cuenta las
preocupaciones sociales y de equidad. A continuación se tiene en cuenta
la perspectiva del crecimiento económico. Los impuestos y la composición
de la bolsa de impuestos afectan a las decisiones de los hogares y las
empresas y, en consecuencia, es probable que determinen la senda
de desarrollo a largo plazo del país. El departamento de Economía y
el Centro de Política y Administración Fiscal de la OCDE han llevado a
cabo un análisis de cómo están relacionados la composición de la bolsa
de impuestos y el crecimiento económico. Este trabajo empírico sugiere
una clasificación de impuestos y crecimiento en la que los impuestos
sobre la propiedad de bienes inmuebles es el instrumento impositivo
menos distorsionante en términos de crecimiento del PIB por habitante,
seguido de los impuestos sobre el consumo, de los impuestos sobre la
renta de las personas y de los impuestos sobre la renta de las sociedades
(OECD, 2008, cuadro 11). Para que sea al mismo tiempo incentivadora
del crecimiento y neutral desde el punto de vista de los ingresos,
la composición de la bolsa de impuestos debería cambiar desde la
tributación sobre las personas y las sociedades hacia la tributación sobre
la propiedad inmobiliaria y el consumo. El análisis también menciona los
límites de dicho cambio: La reducción de la tributación sobre las rentas
sería contestada en términos de equidad, e incrementar el impuesto sobre
la propiedad, un impuesto altamente “visible”, probablemente encontraría
fuertes resistencias desde el punto de vista político.
81

82
Trimestre Fiscal Nº 97
16. Las condiciones para que un impuesto favorezca el crecimiento
son las mismas que las de los impuestos nacionales, pero hay que
aplicar algunas restricciones adicionales para ser considerado un
“buen” impuesto para los GSC. Aunque no existe nada equivalente a la
clasificación, empíricamente comprobada descrita más arriba, hay un
bastante amplio consenso sobre lo que hace que la composición de la
bolsa de impuestos a nivel subcentral sea efectiva. Como principio básico,
los GSC deberían basarse en la tributación sobre los beneficios, esto es:
impuestos que proporcionen, para los hogares o empresas, un vínculo
entre los impuestos pagados y los servicios públicos recibidos (Oates and
Schwab, 1988). El criterio que se deriva de este principio incluye el que
los impuestos de los GSC deberían ser inmóviles y no redistributivos (para
evitar la degradación del impuesto), no cíclicos (para evitar que los GSC
tengan que poner en marcha una política de estabilización a través del
déficit y la deuda), no deberían ser exportables a otras jurisdicciones (para
evitar distorsiones en la carga impositiva) y la base imponible debería
estar distribuida uniformemente a lo largo de las distintas jurisdicciones
(para evitar fuertes disparidades y/o la necesidad de enormes sistemas
de nivelación). En base a estos criterios, el impuesto sobre la propiedad
ocuparía un puesto aún más predominante en la composición de la bolsa
de ingresos a nivel subcentral que en la de nivel central, en particular
para los gobiernos locales (King, 2004). Los impuestos sobre la renta
de las personas a nivel subcentral estarían en desventaja debido a sus
propiedades redistributivas y los impuestos sobre el consumo a nivel
subcentral, especialmente los impuestos sobre las ventas, estarían en
desventaja debido a que desvían los impuestos a otras jurisdicciones.
Los impuestos sobre las rentas de sociedades serían los peores: Los
impuestos sobre las rentas de sociedades son móviles, altamente cíclicos,
geográficamente concentrados y tienden a trasladar la carga fiscal hacia
los no-residentes.
17. El camino a recorrer por los países que quieran incrementar
la participación en los impuestos de los GSC es difícil pero viable.
La participación del impuesto sobre la propiedad en los ingresos
impositivos de los GSC es inferior al 35 por ciento y está disminuyendo,
y los incrementos en el impuesto sobre la propiedad son ampliamente
contestados por los contribuyentes. No es probable que los impuestos
sobre la propiedad puedan asumir una parte sustancial de los ingresos
impositivos de los GSC, en particular, si la participación en los impuestos

Impuestos y Transferencias de Fondos: Sobre la Composición de los Ingresos de los Gobiernos Subcentrales
a nivel subcentral se va a incrementar. Un cambio en los ingresos hacia
más impuestos sobre el consumo, como se sugiere desde el punto de vista
de unos mejores resultados económicos, va a jugar un papel limitado para
los GSC. Aunque hay varias propuestas de impuestos sobre el consumo
a nivel subcentral que no producen distorsión, como un impuesto dual
sobre el valor añadido basado en el destino o una mezcla de impuestos
sobre el valor añadido de las ventas a nivel central y subcentral, estos
sistemas están limitados a los países grandes con grandes jurisdicciones
regionales (Bird, 1999; McLure, 2005; Marè, 2007; Martínez-Vázquez,
2008). La mayoría de los países necesitarían incorporar impuestos
sobre el consumo a nivel subcentral dentro de sus sistemas de reparto
de impuestos, dejando poca autonomía a los GSC. Por otro lado, la
imposición sobre la renta de las personas, aunque menos adecuada en
términos económicos, podría proporcionar una mayor participación de los
GSC en los ingresos tributarios. Los gobiernos centrales podrían ceder
una parte de la imposición sobre la renta a los GSC, que a su vez podrían
introducir un recargo proporcional o una tarifa plana en impuestos sobre
la renta nacional una vez reducidos. Estos recargos, correspondientes a
la categoría “b” en la clasificación de la autonomía tributaria y practicados
en varios países, podrían satisfacer tanto la necesidad de incrementar
los incentivos para trabajar, como la necesidad de mantener la tributación
sobre los beneficios a nivel subcentral (OECD, 2006). Con una mezcla
de impuestos sobre la propiedad inmobiliaria, impuestos proporcionales
sobre la renta y, en casos específicos, impuestos sobre el consumo,
un incremento neutral, desde el punto de vista de los ingresos, de la
participación en impuestos a nivel subcentral, podría ir acompañado de
una mayor eficiencia del sistema impositivo a nivel global.
2.2. La transferencias de fondos tienen que jugar un papel de nivelación…
18. Mientras que una mayor participación de los impuestos a nivel
subcentral es preferible en términos de eficiencia y responsabilidad, es
probable que de lugar a problemas de falta de equidad. La capacidad
de recaudar impuestos no está distribuida uniformemente a lo largo de
las jurisdicciones, resultando probable que implique un desequilibrio
en el nivel de prestación de los servicios públicos que están bajo la
responsabilidad de los GSC. Reducir las diferencias entre la capacidad de
recaudar impuestos y las necesidades del servicio público a lo largo de las
jurisdicciones, es considerado, por tanto, como el papel más importante
83

Trimestre Fiscal Nº 97
de la transferencias de fondos (Boadway, 2007). Esta sección hace un
corto repaso sobre la nivelación fiscal en la OCDE y el papel nivelador
que las transferencias están probablemente jugando para conseguir una
mayor autonomía impositiva de los GSC.
19. La mayoría de los países han introducido sistemas explícitos o
implícitos de nivelación, usando, ya sean transferencias verticales para
financiar a los GSC más débiles o transferencias horizontales desde los
GSC más fuertes desde el punto de vista financiero hasta los más débiles
desde el mismo punto de vista. Una visión global sobre indicadores de
nivelación figura en el cuadro 1. Para aquellos países que proporcionaron
datos, el sistema de nivelación cubre alrededor del 2,3 por ciento del PIB,
4,8 por ciento del total de gastos del Gobierno y alrededor del 55 por ciento
del total de las transferencias intergubernamentales 7 . La nivelación de los
ingresos impositivos y de los costes tienen aproximadamente el mismo
tamaño, pero las disparidades de los ingresos impositivos son cuatro o
cinco veces mayores que las disparidades en los costes de proporcionar
servicios públicos (no se muestra en el cuadro). En media, la nivelación
fiscal hace disminuir las disparidades en la capacidad de recaudación de
impuestos, medida a través del coeficiente de Gini o del coeficiente de
variación, en casi dos tercios, del 29 al 10 por ciento y a virtualmente cero
en algunos países. Después de la nivelación las disparidades fiscales
están claramente por debajo de las disparidades económicas, medidas
por medio del PIB regional. Por ejemplo, el potencial para proporcionar
servicios públicos está más uniformemente distribuido que la riqueza
(OECD, 2007). En general, la nivelación fiscal y las correspondientes
transferencias son un elemento político central que rige las relaciones
fiscales entre niveles de gobierno.
84
7 Debido a que algunos sistemas de nivelación funcionan a través de acuerdos para
compartir impuestos no clasificados como transferencias de fondos entre niveles
de gobierno, la participación de las transferencias de nivelación es probablemente
inferior al 55 por ciento. Asimismo, muchas transferencias de fondos consideradas
en el ejercicios sobre nivelación fiscal como “niveladoras” consisten tanto en una
parte niveladora como en otra neutral, siendo la parte neutral a menudo mayor que
la parte niveladora.

Impuestos y Transferencias de Fondos: Sobre la Composición de los Ingresos de los Gobiernos Subcentrales
Cuadro 1: Una instantánea sobre la nivelación fiscal
Transferencias de nivelación y su efecto sobre la reducción de las disparidades
Tamaño del sistema de nivelación (porcentaje)
Efecto en las disparidades fiscales (coeficiente de variación)
Porcentaje
del PIB
Porcentaje de
los gastos totales
Porcentaje del
total de transfer.
Disparidades
antes nivelación
Disparidades
después nivelación
Diferencias
Países Federales
Australia
Austria
Canadá
Alemania
Italia
Méjico
España
Suiza
Países Unitarios
Dinamarca
Finlandia
Grecia
Japón
Noruega
Portugal
Suecia
Turquia
Media sin ponderar
0.5 1.4 19 16.8 0.0 16.8
3.8 7.6 69 - 4.2 -
1.0 2.5 24 29.8 20.1 9.7
2.0 4.2 45 13.0 2.7 10.3
3.0 6.3 48 39.0 6.0 33.0
3.7 - 78 - - -
3.0 7.6 67 26.5 10.1 16.4
3.0 8.2 80 31.8 23.2 8.7
2.8 5.1 23 16.0 6.0 10.0
3.8 7.4 71 17.7 4.2 13.4
1.2 2.4 75 - - -
4.0 11.0 - 36.0 - -
0.5 1.2 11 23.0 8.0 15.0
1.8 4.0 81 90.0 28.0 62.0
2.6 4.6 50 10.0 0.0 10.0
1.1 - 82 39.0 14.0 25.0
2.3 4.8 55 29.9 9.7 19.2
Fuente: Blöchliger and Charbit (2008)
20. Una creencia ampliamente mantenida en la financiación subcentral
es que cuanto mayor es la autonomía impositiva a nivel subcentral,
mayores son las disparidades fiscales y, por tanto, se necesita una
Regresión lineal
Regresión logarítmico-lineal
mayor nivelación (por ejemplo para Alemania: Seitz, 2008). En términos
Variable Coeficiente Error estándar Variable Coeficiente
políticos, un país que desee incrementar el poder impositivo a nivel
- 1 .2 2 0 .84 C
-9 .1 0 * 3 .94
subcentral podría estar interesado en saber cómo y hasta qué punto
0 .0 6** 0 .02 Participación en impuestos 1.4 9* 0 .64
tiene que reforzar 0 .0 9*** la nivelación 0 .02 para mantener Reducción las disparidades 1.7 2* fiscales 0 .95
- 0 .0 8 0 .05 Impuestos sobre la Propiedad 0.0 0 0 .40
dentro de un cierto límite. Un simple análisis transversal sugiere que los
países con una 1mayor 2 participación en Número impuestos de observaciones de los 12GSC tienden a
0 .5 1 R 2 Ajustado
0.3 4
tener unos sistemas
0 .0 3
de nivelación más
Probabilidad
amplios
(Estadístico
(box
F)
1).
0.2
Un
2
aumento de
10 puntos porcentuales en la participación en impuestos a nivel subcentral
se asocia con un incremento de las transferencias de nivelación de
0,6 puntos porcentuales de PIB, si se quieren mantener estables las
disparidades entre jurisdicciones. En términos relativos un 10 por ciento
de de incremento de la participación en impuestos a nivel subcentral
se asocial con un 15 por ciento de incremento de las transferencias de
nivelación para mantener estables las disparidades. La composición de la
bolsa de impuestos a nivel subcentral tiende a afectar a la necesidad de
Cuadro 2: Efectos estimados de la participación en impuestos de los GSC en la necesidad de transferencias
de fondos para nivelación
C
Participación en impuestos
Reducción
Impuestos sobre la Propiedad
Número de observaciones
R 2 Ajustado
Probabilidad (Estadístico F)
Nota: ***significativo a nivel del 1 por ciento, **significativo a nivel del 5 por ciento. Para más explicación, consultar box 1
Fuente: Base de datos de la Red de relaciones fiscales entre niveles de Gobierno
Error estándar
85

Trimestre Fiscal Nº 97
transferencias de nivelación. Una mayor participación de los impuestos
sobre la propiedad se asocia con una menor necesidad de transferencias
de nivelación, pero esta relación no es estadísticamente significativa. Una
autonomía impositiva más fuerte, por ejemplo, a través de una mayor
participación en impuestos para los que los GSC pueden establecer la
base y los tipos, se asocia con una mayor necesidad de transferencias
de nivelación, pero, de nuevo, este efecto es débil y poco significativo.
Box 1. Investigación sobre el vínculo entre autonomía fiscal de los GSC y necesidades
de nivelación
La investigación empírica sobre la participación en impuestos a nivel subcentral y las
transferencias de nivelación, se basa en la asunción de que una mayor participación
en impuestos a nivel subcentral se asocia con unas mayores disparidades fiscales.
En esta línea de pensamiento, si la participación en impuestos a nivel subcentral
va a aumentar, serían necesarias más transferencias de nivelación para mantener
las disparidades constantes. En tanto que las transferencias de nivelación no solo
dependen de la participación en impuestos a nivel subcentral, sino también de hechos
específicos de cada país, como la composición de la bolsa de impuestos a nivel
subcentral, la autonomía impositiva a nivel subcentral o las preferencias en relación con
la reducción de las disparidades, tienen que introducirse algunas variables de control.
Para mantener la ecuación simple y también para tener en cuenta el menor número
de grados de libertad, se ha elegido un modelo del tipo que figura a continuación:
transferi = β 0 + β1 ⋅ taxsharei + β 2 ⋅ taxstructurei + β 3 ⋅ reductioni + ε i
Donde, para cada país, “transfer” representa las transferencias de fondos de nivelación,
expresadas en tanto por ciento del PIB: “taxshare” representa la participación del
nivel subcentral en el total de ingresos tributarios (En los países federales se ha
usado la participación del nivel estatal/regional en el total de ingresos impositivos
debido a que la nivelación afecta sólo al nivel estatal/regional) o la participación en los
impuestos autónomos, por ejemplo, impuestos del tipo “a”, “b” y “c” en la clasificación
por capacidad tributaria (OECD, 1999), “taxstructure” representa el porcentaje de
impuestos sobre la renta, impuestos sobre la propiedad inmobiliaria e impuestos sobre
el consumo y, finalmente “reduction” representa la diferencia entre las disparidades
antes y después de la nivelación (medida a través del coeficiente de variación). Los
datos están disponibles para 12 países y desde el año 2005. El modelo ha sido
estimado tanto en forma lineal como logarítmico-lineal.
Los resultados de la regresión para las especificaciones principales se muestran más
abajo. Usando la regresión lineal en el panel de la izquierda y la logarítmico-lineal en el
86

Transferencias de nivelación y su efecto sobre la reducción de las disparidades
Tamaño del sistema de nivelación (porcentaje)
Efecto en las disparidades fiscales (coeficiente de variación)
Porcentaje Porcentaje de Porcentaje del Disparidades Disparidades Diferencias
Impuestos y Transferencias del PIB de Fondos:
los gastos
Sobre
totales
la
total
Composición
de transfer.
de
antes
los
nivelación
Ingresos de
después
los Gobiernos
nivelación
Subcentrales
Países Federales
Australia
0.5 1.4 19 16.8 0.0 16.8
panel Austria de la derecha del cuadro
3.8
2. Los
7.6
coeficientes,
69
tanto para la
-
participación
4.2
en impuestos
-
de Canadá los GSC, como para 1.0 la reducción 2.5 conseguida 24 en las 29.8 disparidades 20.1 son positivos 9.7 y
Alemania
2.0 4.2 45 13.0 2.7 10.3
estadísticamente Italia
significativos 3.0 para 6.3 un nivel de 48porcentaje 39.0del 5 al 10, 6.0 sugiriendo 33.0 que
Méjico
3.7 - 78 - - -
una mayor participación en impuestos a nivel subcentral se asocia con transferencias
España
3.0 7.6 67 26.5 10.1 16.4
más Suiza elevadas en relación 3.0 con el PIB, 8.2 si las disparidades 80 tienen 31.8 que permanecer 23.2 8.7 iguales.
El Países coeficiente Unitarios ligado a la estructura impositiva, representado por la participación de los
impuestos
Dinamarca
sobre la propiedad
2.8
inmobiliaria
5.1
en el
23
total de impuestos
16.0
de
6.0
los GSC,
10.0
Tiende a
Finlandia
3.8 7.4 71 17.7 4.2 13.4
ser Grecia negativo, pero no resulta 1.2 significativo. 2.4 Utilizando 75 varias especificaciones - - alternativas, -
Japón
4.0 11.0 - 36.0 - -
una mayor autonomía fiscal tiende a tener una pequeña influencia en la necesidad de
Noruega
0.5 1.2 11 23.0 8.0 15.0
transferencias Portugal de nivelación, 1.8 la participación 4.0 de 81 los impuestos 90.0 sobre las 28.0 rentas dentro 62.0 de
Suecia
2.6 4.6 50 10.0 0.0 10.0
la Turquia bolsa de impuestos a 1.1 nivel subcentral - tampoco 82 tiene mucha 39.0 influencia, 14.0 y una 25.0mayor
participación Media sin ponderar de los impuestos 2.3 sobre 4.8 el consumo 55dentro de 29.9 la bolsa de 9.7 impuestos 19.2 tiende a
asociarse con una necesidad más baja de transferencias para la nivelación, pero ninguno
Fuente: Blöchliger and Charbit (2008)
de estos coeficientes resulta significativo
Cuadro 2: Efectos estimados de la participación en impuestos de los GSC en la necesidad de transferencias
de fondos para nivelación
Regresión lineal
Regresión logarítmico-lineal
Variable Coeficiente Error estándar Variable Coeficiente
Error estándar
C
Participación en impuestos
Reducción
Impuestos sobre la Propiedad
Número de observaciones
R 2 Ajustado
Probabilidad (Estadístico F)
- 1 .2 2 0 .84 C
-9 .1 0 * 3 .94
0 .0 6** 0 .02 Participación en impuestos 1.4 9* 0 .64
0 .0 9*** 0 .02 Reducción
1.7 2* 0 .95
- 0 .0 8 0 .05 Impuestos sobre la Propiedad 0.0 0 0 .40
1 2 Número de observaciones 12
0 .5 1 R 2 Ajustado
0.3 4
0 .0 3 Probabilidad (Estadístico F) 0.2 2
Nota: ***significativo a nivel del 1 por ciento, **significativo a nivel del 5 por ciento. Para más explicación, consultar box 1
Fuente: Base de datos de la Red de relaciones fiscales entre niveles de Gobierno
Los resultados tienen que ser interpretados con mucho cuidado. En primer lugar, sólo
un número limitado de países han participado en el ejercicio. Es probable que los datos
estén sesgados, especialmente los referidos a la estructura de impuestos, ya que los
países con un elevado impuesto sobre la propiedad están poco representados. En
segundo lugar, los coeficientes pueden estar sesgados por razones endógenas. La
reducción de las disparidades, por ejemplo las variables que representan preferencias,
podría a su vez contener otras variables relacionadas con el total de las transferencias de
nivelación, haciendo que la relación entre transferencias y reducción de las disparidades
se vuelva circular. En tercer lugar, Un análisis transversal no dice nada sobre una posible
evolución a lo largo del tiempo. Las diferencias en la capacidad de recaudar impuestos
pueden evolucionar de modo bastante diferente entre los distintos países una vez que
la participación en impuestos a nivel subcentral empieza a aumentar. Un análisis más
detallado de series temporales se debería realizar hasta el momento en que los países
hayan hecho o hagan sus reformas en la composición de los ingresos a nivel subcentral.
87

Trimestre Fiscal Nº 97
21. La evidencia empírica tiende a apoyar la creencia de que más autonomía
impositiva a nivel subcentral se asocia con unas mayores disparidades
fiscales, requiriendo unos sistemas de nivelación fiscal más amplios. Por
razones de economía política, cualquier país que desee incrementar la
autonomía impositiva a nivel subcentral estaría probablemente obligado a
incrementar la participación de las transferencias dedicadas a la nivelación
fiscal. Hay un cierto consenso en política fiscal en que la nivelación fiscal
es una imprescindible compañera de la descentralización y que el éxito
de la segunda dependerá, probablemente, del buen funcionamiento de la
primera. Las transferencias de nivelación van a jugar, por tanto, un papel
primordial en el proceso de descentralización. El tamaño del sistema de de
transferencias en la mayoría de los países sugiere que las transferencias
de fondos intergubernamentales pueden verdaderamente asumir el
papel de nivelar. Aunque la nivelación explícita, como se muestra más
arriba, actualmente representa, en media, menos de la mitad de todas las
transferencias ente niveles de gobierno, la mayoría de los países tienen
suficiente margen para cambiar parte de las transferencias no destinadas
a nivelación en transferencias destinadas a tal fin.
2.3. … y hay también, un, más bien limitado, problema de eficiencia de las
transferencias de fondos
22. Las externalidades horizontales y verticales o desbordamientos,
sirven a menudo para justificar las transferencias intergubernamentales
en términos de eficiencia. Las externalidades fiscales pueden aparecer
si la política fiscal de una jurisdicción o un nivel de gobierno afecta
a los resultados de otras jurisdicciones, o, expresado de modo más
técnico, si los gobiernos no son plenamente conscientes de los costes y
beneficios marginales de tipo social de sus decisiones sobre impuestos
y gastos. Las transferencias intergubernamentales pueden compensar
a las jurisdicciones que se ven afectadas por dichas externalidades. Las
externalidades fiscales pueden estar fundamentadas tanto del lado del
gasto como del lado del ingreso de los presupuestos descentralizados:
−
Externalidades en el gasto: Las externalidades en el gasto aparecen
si la política de gastos de los GSC afectan a los residentes de
otras jurisdicciones. Como ejemplos, se pueden incluir algunos
servicios públicos financiados por una jurisdicción, por ejemplo,
infraestructuras, que benefician a los residentes de las jurisdicciones
88

Impuestos y Transferencias de Fondos: Sobre la Composición de los Ingresos de los Gobiernos Subcentrales
vecinas. Las externalidades pueden aparecer, también, si las
decisiones de gasto de un nivel de gobierno superior, por ejemplo,
educación superior, dependen del gasto de un nivel inferior de
gobierno. Las externalidades pueden conducir a una infra- provisión
de los servicios públicos afectados.
−
Externalidades en los impuestos. Las externalidades en los impuestos
aparecen si la política tributaria de un GSC afecta a los residentes en
otras jurisdicciones. Como ejemplo se pueden incluir los impuestos a
la exportación, es el caso de algunos impuestos locales y regionales
soportados por los no residentes, o el establecimiento de tipos
impositivos de carácter estratégico que afectan a los ingresos
tributarios de otras jurisdicciones. Externalidades en los impuestos
pueden aparecer también si diferentes niveles de gobiernos establecen
impuestos sobre la misma base fiscal. La externalidades en los
impuestos pueden conducir a una estructura impositiva distorsionada,
a unos tipos impositivos excesivos o a unas decisiones distorsionadas
sobre la ubicación de las empresas y los residentes
23. Las transferencias de fondos intergubernamentales, en particular
las transferencias cofinanciadas, podrían corregir dichas externalidades
incentivando a los GSC a proporcionar adecuados niveles de servicios
públicos a los no residentes o compensándoles por las políticas tributarias
de otras jurisdicciones. Sin embargo, la justificación de las transferencias
como instrumento anti-externalidades no está siempre clara, resultando
relevante solo en un limitado número de países con una experiencia
institucional y fiscal específica.
−
Las externalidades de tipo horizontal en impuestos podrían jugar
su papel si los GSC tuvieran un elevada capacidad tributaria y
dependieran de modo significativo de los impuestos sobre las
ventas. Este es principalmente el caso de los Estados Unidos,
donde el impuesto autónomo sobre las ventas representa el 50 por
ciento de los ingresos tributarios de los estados y el 20 por ciento
de los gobiernos locales. Muchos estudios que tratan de cuantificar
las externalidades asociadas con estos impuestos, concluyen que
ambos conducen a una considerable exportación y erosión de
los impuestos a nivel subcentral (para una visión global, en cierta
medida desfasada, ver Hall and Smith, 1995), y un informe hecho
89

Trimestre Fiscal Nº 97
en los EEUU estima que las pérdidas debidas a ventas fuera del
estado se mueve entre el 0,5 y el 5 por ciento del total de ingresos
tributarios (OECD, 2005). Sin embargo, las propuestas políticas
que abordan la exportación y erosión tributaria raramente prefieren
las transferencias a las reformas sencillas del sistema impositivo
(Bird, 1993). Entre las propuestas de reforma más comunes, se
incluyen: reemplazar los impuestos sobre las ventas de los GSC
por un impuesto sobre el valor añadido (IVA) a nivel subcentral
(McLure, 2000 o Marè, 2007), a pesar de las desventajas que tiene
un IVA subcentral, o integrar los impuestos indirectos de los GSC
en sistemas de impuestos compartidos como se hizo en Australia
en el 2000 o en Méjico en 1980, aunque ello reduzca la autonomía
fiscal de los GSC.
−
Las externalidades de tipo horizontal en el gasto, podrían ser
relevantes en países con amplia capacidad de gasto de los GSC.
La educación universitaria podría ser especialmente relevante,
ya que la movilidad geográfica de los estudiantes podría generar
desincentivos a los GSC para invertir en las universidades (OECD
2008a and 2008b). Las infraestructuras del transporte constituyen
otro ejemplo donde las externalidades entre jurisdicciones (o
desbordamientos) podrían conducir a una menor inversión por parte
de los GSC (Sutherland, 2008). Algunos estudios suizos estiman
los desbordamientos para varios servicios municipales entre el 8
y el 15 por ciento del total del gasto municipal, alcanzando el 30
por ciento para algunos servicios específicos como la construcción
de carreteras (OECD, 2002). Como Suiza es probablemente una
referencia tanto en términos de fragmentación jurisdiccional como
en el de la descentralización del gasto, estos porcentajes podían
funcionar como un límite superior para los desbordamientos. En
el caso de Canadá las externalidades del gasto parecen tener
poca relevancia (Smart, 2005). Además, algunos desbordamientos
tienden a anularse entre sí, lo que proporciona un incentivo a las
jurisdicciones afectadas a compensarlos mutuamente (Rauscher,
2000) 8 . Como consecuencia, más que dependiendo de los gobiernos
8 La provisión de servicios a través de las fronteras jurisdiccionales puede verse como
un asunto repetitivo. Si el riesgo en cada jurisdicción es aproximadamente simétrico,
el resultado será que, probablemente, todas las jurisdicciones proporcionarán
servicios teniendo en cuenta los efectos de sus acciones en el resto.
90

Impuestos y Transferencias de Fondos: Sobre la Composición de los Ingresos de los Gobiernos Subcentrales
centrales, los GSC han alcanzado a menudo acuerdos para el uso
de los servicios a través de las fronteras jurisdicciones 9 .
−
Finalmente, las externalidades podrían aparecer en países donde
las competencias se solapan o donde el gobierno central y los
GSC gravan la misma base imponible. El gobierno central puede
subvencionar servicios a nivel subcentral como la educación primaria
y secundaria o la sanidad, asumiendo que los GSC no invierten
suficientemente en los mismos. Sin embargo, algunos estudios
empíricos sugieren que los GSC proporcionan niveles adecuados
de los servicios clave y, en algunos casos, incluso tienden a gastar
más de lo debido. (OECD, 2005) 10 . El solape impositivo vertical, por
ejemplo, tributación conjunta sobre la misma base imponible, está
bastante introducido en los países de la OCDE, y las externalidades
tributarias, en particular los tipos excesivos, podrían aparece si un
nivel de gobierno no tiene en cuenta el impacto de su política fiscal
en el otro nivel de gobierno (Dahlby, 1996). Las externalidades
verticales tienden a ser relevantes si ambos niveles de gobierno
establecen impuestos sobre una base móvil como la renta personal
o de las sociedades (Keen and Kotsogiannis, 2002; Esteller-Moré
and Solé-Ollé, 2001) Sin embargo, como no está claro cuál es el
nivel de gobierno verdaderamente responsable de las externalidades
verticales, la cuestión de quien tiene que compensar permanece
abierta, y las transferencias podrían también ir desde el nivel
subcentral de gobierno al nivel central (Keen, 1997). Si los gobiernos
sienten que establecer impuestos sobre un base imponible común
conduce hacia la aparición de externalidades, la solución apropiada
consistiría más en cambiar la estructura de impuestos que el sistema
de transferencias.
9 Alrededor del 3 por ciento del gasto de los GSC se cubre con transferencias de fondos
procedentes de otras jurisdicciones del mismo nivel. Este tipo de transferencias de
fondos reflejan normalmente acuerdos horizontales de compensación.
10 Los cantones suizos parecen proporcionar excesivos cuidados hospitalarios en
comparación con los que proporcionaría el gobierno federal si fuera el responsable
de dicho servicio (Steinmann et al, 2003). Algunas regiones parecen gastar en
exceso en infraestructuras de transporte para incentivar la actividad económica
(e.g. Delgado and Alvarez, 2007)
91

Trimestre Fiscal Nº 97
24. Con el limitado alcance descrito, las verdaderas externalidades
fiscales son probablemente más pequeñas que las transferencias de
fondos cofinanciadas inventadas para solucionar este asunto. Las
transferencias de fondos condicionadas y cofinanciadas junto con las
transferencias de fondos condicionadas de tipo discrecional, teniendo
esta últimas frecuentemente también el carácter de cofinanciadas,
representan alrededor del 37 por ciento del total de transferencias de
gasto intergubernamentales y alrededor del 18 por ciento del total del
gasto a nivel subcentral, para los dos niveles subcentrales considerados
conjuntamente (cuadro 3). Estos porcentajes están claramente por
encima del tamaño de las externalidades identificadas en los países
miembros de la OCDE (un resumen puede consultarse en Joumard and
Kongsrud, 2003). Además, las tasas de cofinanciación en la mayoría
de los países son típicamente mucho más elevadas que lo que se
podría justificar debido a cualquier nivel creíble de externalidades
(para los EEUU: Inman, 1988, para Suiza: Blöchliger and Herrmann,
2001). Parece que el tamaño y la estructura de las transferencias
intergubernamentales, en particular de las transferencias cofinanciadas,
puede explicarse mejor por factores y restricciones de economía política,
como el papel y el poder de los GSC en la estructura de niveles de
gobierno, que por puras consideraciones de índole fiscal (Brennan and
Pincus, 1990). Un resumen de estudios empíricos recientes puede
consultarse en Blöchliger and Charbit, 2008.
92

Impuestos y Transferencias de Fondos: Sobre la Composición de los Ingresos de los Gobiernos Subcentrales
Cuadro 3: Ingresos por transferencias de fondos clasificados por tipos de transferencias, 2006
Porcentajes del total de ingresos por transferencias de fondos
Condicionadas
No Condicionadas
Obligatorias Discrecionales Obligatorias
Discrecionales
Total
Cofinanciadas No cofinanciadas Cofinanciadas No Cofinanciadas Propósito Propósito
Corrientes Capital Corrientes Capital Corrientes Capital Corrientes Capital General Específico
Australia
State - - - - 47.5 9. 2 32.4 4. 9 5. 9 - - 100.0
Local - - - - 15.6 - 2.8 0. 0 81. 6 - - 100.0
Austria
State 48. 4 2.4 12. 1 17. 3 0.9 - 0.3 - 10. 9 0. 2 7. 5 100.0
Local 36. 5 3.3 11. 5 28. 7 1.8 - 0.2 - 18. 0 0. 1 0. 0 100.0
Belgium
State 1. 0 0.3 - - - 0. 0 - - 97. 1 1. 6 - 100.0
Local 45. 0 5.0 - - - - - - 49. 9 - - 100.0
Canada
State
Local
Czech Republic
Local 12. 4 - - - - - 72.3 15. 3 - - - 100.0
Denmark
Local
Finland
Local 5. 8 - - - - - 1.9 1. 7 14. 2 75. 8 0. 6 100.0
France
Local
Germany
State
Local
Greece
Local 40. 9 36.1 - - - - - - 23. 0 - - 100.0
Hungary
Local 36. 2 10.5 - - - - 5.3 10. 6 36. 2 - 1. 1 100.0
Iceland
Local
Ireland
Local
Italy
State - 4.5 - 5. 1 - - 14.7 5. 6 70. 2 - - 100.0
Local - - - - - - 30.5 31. 5 38. 0 - - 100.0
Japan
Local
Korea
Local - - - - 12.7 14. 7 - - 72. 6 - - 100.0
Luxembourg
Local 86. 3 13.6 - - - - - - - - - 100.0
Mexico
State - - 49. 0 - - - 5.7 - 45. 4 - - 100.0
Local - - 42. 3 - - - - - 57. 7 - - 100.0
Netherlands
Local 48. 4 - - - - - - - 51. 6 - - 100.0
New Zealand
Local
Norway
Local
Poland
Local
Portugal
Local - - - - - - 16.1 - 83. 9 - - 100.0
Slovak Republic
Local
Spain
State 0. 3 0.4 8. 5 4. 4 1.3 0. 8 1.1 0. 9 82. 4 - - 100.0
Local 17. 1 17.8 2. 1 - - - - - 62. 9 - - 100.0
Sweden
Local
Switzerland
State 74. 3 - - - - - - - 25. 7 - - 100.0
Local
Turkey
Local - - - - - - - 57. 0 - - 43. 0 100.0
United Kingdom
Local
United States
State
Local
Media sin ponderar
State 1 17. 7 1.1 9. 9 3. 8 7.1 1. 4 7.7 1. 6 48. 2 0. 2 1. 1 100.0
Local 21. 9 5.8 3. 7 1. 9 2.0 1. 0 8.6 7. 7 39. 3 5. 1 3. 0 100.0
Fuente: Base de datos de la Red de relaciones fiscales entre niveles de Gobierno
93

Trimestre Fiscal Nº 97
2.4. Las transferencias de fondos presentan efectos colaterales inesperados
25. Las transferencias de fondos intergubernamentales constituyen
recursos gratuitos para un GSC. Un GSC recibe una transferencia
fondos o un incremento en su asignación de transferencias y disfruta
enteramente de sus beneficios, mientras que soporta sólo una parte
del coste en términos de los ingresos tributarios adicionales o del
endeudamiento que el gobierno central necesita para financiar esa
transferencia de fondos. Esta asimetría entre beneficios y costes puede
alterar la conducta fiscal a nivel subcentral y provocar comportamientos
peligrosos. Dependiendo de la formula que determine la asignación
de las transferencias y dependiendo de la economía política de las
relaciones fiscales en el país, especialmente la influencia de los GSC
en las asignaciones presupuestarias del gobierno central y su interés
en una mayor autonomía fiscal, las transferencias pueden suavizar la
restricciones presupuestarias a nivel subcentral y deteriorar la posición
fiscal tanto del gobierno central como de los GSC. Hay varios canales
a través de los cuales este comportamiento peligroso puede actuar,
afectando no solo a resultados económicos tales como los ingresos
tributarios propios, los gastos, los déficits y las deudas de los GSC sino
eventualmente al tamaño del sistema de transferencias en sí mismo.
−
Las transferencias de fondos pueden reducir el esfuerzo fiscal a nivel
subcentral: En la mayoría de los países las transferencias aseguran
una mínima dotación fiscal a las jurisdicciones de bajos ingresos,
lo cual se consigue distribuyendo las transferencias de manera
inversamente proporcional a la capacidad fiscal del GSC. Mientras
que las transferencias de nivelación se justifican en términos
de equidad, presentan una tendencia a desanimar a los GSC a
incrementar sus propios ingresos tributarios ya que un incremento
en la capacidad fiscal del GSC debe inevitablemente conllevar
una reducción en el derecho a recibir transferencias. Esta “tasa
de compensación” “impuesto de nivelación” o “impuesto sobre los
ingresos del impuesto” puede alcanzar hasta el 80 o el 90 por ciento
de los ingresos impositivos adicionales, minando probablemente,
por tanto, el esfuerzo fiscal del GSC y su predisposición a reforzar
su base fiscal. Como el impuesto de nivelación en normalmente
mayor cuanto mayor es el retraso económico de una jurisdicción, la
resistencia a incrementar sus propios ingresos impositivos es más
94

Impuestos y Transferencias de Fondos: Sobre la Composición de los Ingresos de los Gobiernos Subcentrales
fuerte cuanto más pobre es una jurisdicción. Las transferencias de
nivelación tiene, por tanto, el riesgo de prolongar más que eliminar
las disparidades fiscales y pueden llevar a una expansión del sistema
de transferencias a largo plazo. Los estudios de países a nivel
individual sugieren, verdaderamente, una relación negativa entre
las transferencias de nivelación y el esfuerzo fiscal y económico (Un
resumen puede ser consultado en Blöchliger and Charbit, 2008).
−
−
Las transferencias de fondos pueden presionar sobre el gasto: En la
mayoría de los países una parte del sistema de transferencias está
ligado al coste de los servicios a nivel subcentral como la educación,
la sanidad o las infraestructuras. Las formulas para el cálculo de las
transferencias tienen en cuenta habitualmente los costes unitarios
específicos y el número de unidades producidas o consumidas
en una jurisdicción. Los GSC tienen, por tanto, un incentivo para
manipular estos indicadores para conseguir más transferencias.
Además muchas transferencias tienen carácter cofinanciado, de este
modo la asignación de fondos aumenta cuanto más gasta el GSC
en el servicio cofinanciado (ver también cuadro 3). En la medida en
que algunas transferencias cofinanciadas pueden ser justificadas
en términos de externalidades, también invitan a gastar por encima
de lo necesario, especialmente si las tasas de cofinanciación son
altas. Debido a que los sistemas de transferencias basados en el
coste, se calculan a menudo en base a una multitud de indicadores y
tienden, por tanto, a ser complicados, son propensos a la búsqueda
de la mejor solución para obtener mayores transferencias y a recibir
presiones procedentes de intereses específicos. De nuevo, los
estudios de países a nivel individual sugieren que las fuerzas de la
economía política ejercen una considerable influencia en el tamaño
y estructura tanto de la asignación de transferencias a nivel central
como del gasto a nivel subcentral (Un resumen puede ser consultado
en Blöchliger and Charbit, 2008).
Las transferencias de fondos pueden incrementar el déficit y la
deuda: El sistema de transferencias puede causar un crecimiento
autopropulsado del déficit y la deuda. Dependiendo del entorno
económico-político, los gobiernos centrales pueden rendirse
en ocasiones a las demandas de los GSC para ir en su rescate
financiero u otras formas de ayuda fiscal, haciendo explotar el
95

Trimestre Fiscal Nº 97
sistema de transferencias. Conscientes de que el gobierno central
les va a ayudar a salir del problema, los GSC incrementan sus
déficits y deudas en el periodo siguiente esperando obtener todavía
más transferencias de fondos. Hay evidencias de que los GSC que
esperan un rescate financiero se endeudan más que los GSC que no
esperan dicho rescate (para el caso de Alemania ver: Rodden, 2006).
Los GSC se enfrentan a una restricción presupuestaria blanda y las
transferencias se convierten en endógenas: los déficits conllevan
más transferencias y las transferencias conllevan más déficits. Un
estudio empírico a lo largo de 13 países de la OCDE sugiere que
hay una relación positiva entre el crecimiento de las transferencia
y los niveles de endeudamiento y que verdaderamente los déficits/
deudas y las transferencias tienden a retroalimentarse los unos a los
otros (de Mello, 2007). La relación entre deuda y transferencias de
fondos tiende a ser asimétrica a lo largo del tiempo: un incremento
en las transferencias se asocia con una mayor emisión de deuda,
pero una reducción de las transferencias no se asocia con el pago
de la deuda (para el caso de los EEUU ver: Martell and Smith, 2004).
26. La variedad de desincentivos puede reducirse con un diseño hábil de
las transferencias de fondos, tal y como se describe con más detalle en
documentos previos de la Red de relaciones fiscales intergubernamentales
(por ejemplo. Bergvall et al., 2006). Un resumen se puede ver en el box 2.
Sin embargo, mientras permanezcan las transferencias como un recurso
prácticamente gratuito de los GSC individuales, los desincentivos pueden
ser reducidos pero nunca enteramente eliminados.
Box 2. Diseño adecuado de transferencias: resumen
Los países han desarrollado algunos enfoques para limitar los efectos colaterales
negativos de los sistemas de transferencia intergubernamentales (Bergvall et al,
2006; Blöchliger and Charbit, 2008). Los diferentes enfoques pueden dividirse en:
1) medidas desde el lado de los ingresos tributarios, 2) medidas desde el lado
del gasto en transferencias, and 3) medidas institucionales con los tres grupos
solapándose en algunas ocasiones. Los diferentes enfoques se pueden resumir
del siguiente modo:
96

Impuestos y Transferencias de Fondos: Sobre la Composición de los Ingresos de los Gobiernos Subcentrales
1. El esfuerzo fiscal se puede incrementar si se usa la base fiscal potencial en lugar
de la real para evaluar la capacidad fiscal de los GSC. Muchos países usan un
sistema representativo de impuestos (SRI), donde los ingresos potenciales de cada
impuesto a nivel subcentral se determinan multiplicando una base fiscal estándar por
un tipo impositivo estándar o usando los ingresos impositivos del gobierno central
para evaluar la capacidad fiscal a nivel subcentral. Un SRI debería cubrir la mayoría
de los impuestos a nivel subcentral y de sus bases. Otros indicadores para evaluar
la capacidad fiscal a nivel subcentral estarían basados en el PIB a nivel subcentral o
en los ingresos de los hogares (enfoque macroeconómico). El SRI puede ayudar a
reducir el comportamiento estratégico y a impedir la manipulación de los indicadores
de capacidad fiscal por parte de los GSC para obtener más transferencias
2. Las presiones sobre el gasto pueden reducirse si la asignación de las transferencias
de gasto se basa en unos pocos indicadores de necesidad geográficos, demográficos
o socioeconómicos de amplia base. La utilización de pocos indicadores que cubran
las principales necesidades a nivel subcentral tiende a ser más transparente y a
producir menos quebraderos de cabeza de tipo estadístico en la asignación de
derechos. Los indicadores deberían estar fuera del control de los GSC para asegurar
que no pueden ser manipulados. La mayoría de los países usan enfoques estándar
o normativos para que la asignación de los fondos sea independiente del gasto real
efectuado por los GSC. Asimismo, se puede mejorar el rendimiento del gasto si
las transferencias de fondos que sirven para varios propósitos, por ejemplo, para
financiar simultáneamente los servicios de los GSC y nivelar las disparidades entre
GSC, se independizan entre sí y se desarrollan sistemas diferentes de transferencias
de fondos.
3. Finalmente, las reformas institucionales pueden ayudar a contener la
variabilidad de los presupuestos relativos a las transferencias de fondos.
Algunos países establecen límites a las transferencias con independencia de
las necesidades financieras a nivel subcentral. El establecimiento de Agencias
y otros organismos independientes de largo alcance que sean los responsables
de la distribución de los fondos puede ayudar a canalizar los incrementos de las
transferencias y a reducir la presión derivada de los intereses específicos de
cada GSC. Asimismo, el establecimiento de un adecuado conjunto de reglas de
gestión presupuestaria puede mejorar la disciplina fiscal. En varios países las
transferencias intergubernamentales se muestran como un elemento singular y
separado del presupuesto, incrementándose la transparencia. Un procedimiento
presupuestario en dos niveles, donde el presupuesto global de las transferencias
se negocie separadamente de la fórmula de distribución puede también contener
la presión que se deriva de los intereses específicos de cada GSC.
97

98
Trimestre Fiscal Nº 97
2.5. Las transferencias de fondos podrían estabilizar los ingresos
impositivos a nivel subcentral pero a menudo no lo hacen.
27. La estabilidad de los ingresos a nivel subcentral es un importante
indicador de la eficiencia del federalismo fiscal, y las transferencias
de fondos intergubernamentales podrían jugar un papel fundamental
asegurando que los ingresos totales de los GSC permanecen
aproximadamente estables a lo largo del tiempo. Esta línea de
razonamiento funciona del siguiente modo: los ingresos impositivos
a nivel subcentral tienden a fluctuar de modo procíclico. Por ejemplo,
debido a la composición de la cesta de impuestos a nivel subcentral, el
ratio impuestos/PIB tiende a crecer durante los períodos de crecimiento
económico y a disminuir durante los periodos de recesión. Con el
objetivo de estabilizar los ingresos totales de los GSC y facilitar la política
presupuestaria de los mismos, las transferencias podrían absorber la
volatilidad de los ingresos impositivos siendo menos generosas en los
buenos tiempos y más en los malos, actuando como un seguro contra
los shocks asimétricos (idiosincráticos), especialmente si los GSC son
incapaces o no se les permite el endeudamiento (von Hagen, 2008).
Visto desde el lado del gasto, las transferencias podrían actuar como
un estabilizador automático para el gobierno central. Con un diseño
adecuado, los ingresos impositivos y las transferencias de los GSC
estarían inversamente relacionados: abundantes ingresos impositivos
convivirían con asignaciones de fondos más bajas y viceversa, y la
volatilidad de los ingresos totales de los GSC sería inferior a la de los
ingresos impositivos de los mismos.
28. En la práctica, sin embargo, muchos sistemas de transferencias de
fondos intergubernamentales no tienen estas propiedades estabilizadoras.
En la mayoría de los países miembros de la OCDE, las transferencias
tienden a exacerbar las fluctuaciones de los ingresos o del PIB de los
GSC en lugar de a atenuarlas (box 2). Aunque no hay una tendencia
clara, el efecto desestabilizador es particularmente fuerte en los países
con amplios sistemas de transferencias, pequeña capacidad fiscal de
los GSC y una base imponible relativamente estable como el impuesto
sobre la propiedad. Las fluctuaciones de los ingresos totales tienden a
ser más pequeñas en países con más altas participaciones de los GSC
en los impuestos. La tendencias desestabilizadoras se acentúan si se
utilizan variables retardadas, Por ejemplo, los sistemas de transferencias

Impuestos y Transferencias de Fondos: Sobre la Composición de los Ingresos de los Gobiernos Subcentrales
tienden a sobre-reaccionar cuando responden a un impulso económico o
fiscal. Los resultados están aproximadamente en línea con los estudios
individuales para Alemania y Canadá (Boadway and Hayashi, 2004, and
von Hagen and Hepp, 2001) y tienden a confirmar la tendencia procíclica
de la política fiscal de la zona Euro durante los últimos diez años (OECD,
2007). Aunque algunos indicadores estadísticos como los coeficientes
de correlación y los valores del estadístico t son a menudo débiles, lo
que apunta la existencia de un cierto número de variables omitidas,
los resultados sugieren que las transferencias intergubernamentales a
menudo no estabilizan los ingresos de los GSC, proporcionando un débil
seguro frente a los shocks asimétricos 11 . Los detalles metodológicos
se explican en el box 3 y los gráficos para cada país se muestran en el
ANEXO.
Box 3. Medición de las propiedades estabilizadoras de las transferencias
intergubernamentales
Las propiedades estabilizadoras de las transferencias intergubernamentales
pueden ser evaluadas mediante la utilización de una variedad de indicadores. El
indicador más simple es la correlación entre las fluctuaciones de impuestos y las
de los ingresos por transferencias, donde un valor negativo indica un sistema de
transferencias estabilizador y un valor positivo un sistema desestabilizador; sin
embargo, los coeficientes de correlación constituyen un indicador impreciso ya que
no dicen nada sobre la magnitud de la relación. La comparación de las varianzas de
las fluctuaciones antes y después de las transferencias pueden también ayudar a
evaluar las propiedades estabilizadoras, pero dicha comparación tiende a sobreestimar
su carácter procíclico cuando las transferencias son amplias con respecto a los
ingresos tributarios propios de los GSC y cuando ambas variables presentan una
fuerte tendencia creciente. Un camino más fiable consiste en el uso de regresiones
que relacionen las fluctuaciones anuales de las transferencias con variables como
el PIB o los ingresos tributarios de los GSC: el signo y el tamaño de los coeficientes
indican como las transferencias siguen el ciclo. Para tener en cuenta que muchas
formulas para la asignación de transferencias reaccionan con un cierto retraso o que
los cambios políticos conllevan un cierto tiempo de implementación, las variables
explicativas deberían también ser retardadas.
11 Para averiguar si el sistema de transferencias de fondos es verdaderamente un
seguro contra los shocks asimétricos, se necesita un análisis de panel de datos más
refinado a nivel subcentral. Dicho panel no solo tendría en cuenta las transferencias
totales sino que compararía las transferencias de cada GSC de modo individual a
lo largo del tiempo.
99

as 3 y propiedades los gráficos estabilizadoras para cada país se de muestran las transferencias en el ANEXO. intergubernamentales
ras de las transferencias intergubernamentales pueden ser evaluadas mediante la
x e 3. indicadores. Medición de El las indicador propiedades más simple estabilizadoras la correlación de las transferencias entre las fluctuaciones intergubernamentales
de
sos dades por estabilizadoras transferencias,
Trimestre Fiscal
de donde
Nº
las
97
transferencias un valor negativo intergubernamentales indica un sistema pueden transferencias ser evaluadas mediante la
de o un una sistema variedad desestabilizador; indicadores. sin El embargo, indicador los más coeficientes simple es de correlación correlación constituyen entre las fluctuaciones de
y no las dicen de nada los ingresos sobre la por magnitud transferencias, de la relación. donde La un comparación valor negativo de las indica varianzas un sistema de las de transferencias
ués r y un de valor las positivo transferencias un sistema pueden desestabilizador; también ayudar sin embargo, a evaluar los coeficientes las propiedades de correlación constituyen
mparación El cuadro 4 y la gráfico 13 evalúan las propiedades estabilizadoras de los sistemas
r impreciso tiende ya que a no sobreestimar dicen nada sobre su carácter la magnitud procíclico de la cuando relación. las La transferencias comparación de son las varianzas de las
es gresos antes tributarios y de después transferencias propios de de las los desde GSC transferencias y cuando diferentes ambas pueden puntos variables también de vista, presentan ayudar usando una a evaluar fuerte cinco las indicadores propiedades
o ras, más pero fiable dicha conjuntamente. consiste comparación el uso La tiende elección regresiones a sobreestimar de que los relacionen indicadores su carácter las procíclico se fluctuaciones ha basado cuando anuales en las la transferencias metodología son
iables n respecto como desarrollada a el los PIB ingresos o los por ingresos tributarios von Hagen tributarios propios y Hepp de de los los (2001) GSC GSC: y el cuando Boadway signo ambas y el y tamaño Hayashi variables de (2004), los presentan adaptada una fuerte a
reciente. transferencias Un las camino siguen
necesidades más el fiable ciclo.
de consiste Para tener
la comparación el en uso cuenta de internacional.
regresiones que muchas que relacionen formulas para las fluctuaciones la anuales
reaccionan sferencias con con variables un cierto retraso como el o PIB que o los los cambios ingresos políticos tributarios conllevan de los un GSC: cierto el tiempo signo y el tamaño de los
les s indican explicativas como deberían las transferencias también ser siguen retardadas. el ciclo. Para tener en cuenta que muchas formulas para la
El cuadro 4 debe leerse del modo siguiente:
lúan de transferencias las propiedades reaccionan estabilizadoras con un de cierto los sistemas retraso o de que transferencias los cambios desde políticos diferentes conllevan un cierto tiempo
co ntación, indicadores las variables conjuntamente. explicativas La deberían elección también de los ser indicadores retardadas. se ha basado en la
- La columna 2 muestra el coeficiente de correlación entre las fluctuaciones anuales
von y la Hagen gráfico y 13 Hepp
de evalúan (2001)
impuestos las y propiedades Boadway y Hayashi
y de transferencias estabilizadoras (2004), de adaptada los sistemas a las necesidades de transferencias de desde diferentes
vista, usando cinco indicadores conjuntamente. La elección de los indicadores se ha basado en la
odo a desarrollada siguiente: por von Hagen y Hepp (2001) y Boadway y Hayashi (2004), adaptada a las necesidades de
ción internacional. - La columna 3 muestra el ratio de las varianzas normalizadas de las fluctuaciones de
el coeficiente ingresos de correlación de los GSC entre antes las fluctuaciones y después de anuales las transferencias, de impuestos deduciendo y un valor F
debe leerse del
para
modo
cada
siguiente:
país. Un valor >1 significa que las fluctuaciones de ingresos son mayores
atio mna de 2 las muestra varianzas después el normalizadas coeficiente de las transferencias de de las correlación fluctuaciones que entre antes de las ingresos de fluctuaciones las mismas, de los GSC anuales y un antes valor de y mayor impuestos de 2.52 y de
cias, deduciendo significa un valor que F para es relevante cada país. a Un un nivel valor de >1 confianza significa que del las 5 por fluctuaciones ciento (F 26, 26
).
mna después 3 muestra de las el transferencias ratio de las varianzas que antes normalizadas de las mismas, de las fluctuaciones y un valor mayor de ingresos de 2.52 de los GSC antes y
s un de nivel las transferencias, de - confianza La columna del deduciendo 54 por muestra ciento un las (Fvalor 26, fluctuaciones 26 ). F para cada de país. los ingresos Un valor impositivos >1 significa que a nivel las subcentral fluctuaciones
esos s fluctuaciones son mayores con de respecto después los ingresos de al PIB, las impositivos transferencias reflejándose a nivel para que subcentral antes cada país de con las los mismas, respecto coeficientes y al un PIB, β valor de la mayor regresión de 2.52
que es relevante a un nivel de confianza del 5 por ciento (F
− yy
26, 26 ).
tt
−1
− xx
tt
ís los coeficientes β de la regresión
ββ+
−1
mna 4 muestra las fluctuaciones de los ingresos impositivos 10
∗+=
a nivel subcentral ε
t
, donde con y t respecto al PIB,
yt−
1
xt−
1
− yy
tt
−1
− xx
dose utarios para para cada los donde país GSC los en y t
representa coeficientes el año t y x t los representa β de ingresos la regresión el tributarios PIB nominal para del los año GSC t. La ββ+
tt
−1
mayoría en el año de
10
∗+=
t y x t
representa ε
t
, donde y t
rado signo positivo, el PIB nominal por tanto, del los año ingresos t. La mayoría impositivos de los yparecen países t−1
tiene fluctuar un esperado de modo xt−
1signo positivo,
nta los ingresos por tributarios tanto, los para ingresos los GSC impositivos en el año t y parecen x t representa fluctuar el PIB de nominal modo procíclico. del año t. La mayoría de
ses fluctuaciones tiene un de esperado los ingresos signo por positivo, transferencias por tanto, con respecto los ingresos al PIB. impositivos Reflejándose parecen para fluctuar de modo
co. - La columna − yy
5 muestra las fluctuaciones de los ingresos por transferencias con
tt
−1
− xx
tt
β de la regresión respecto al PIB. Reflejándose ββ+
−1
mna 5 muestra las fluctuaciones de los 10
ingresos ∗+=
para por transferencias cada ε
t
, donde país los ycon t representa coeficientes respecto el al valor β PIB. de Reflejándose la regresión para
xt−
1
xt−
1
− yy
tt
−1
− xx
a ís los GSC coeficientes en el año β de t y la xregresión
t representa el PIB nominal. Un ββ+
tt
−1
coeficiente entre menos 1 10
∗+= ε
t
, donde y t representa el valor
sferencias estabilizan las fluctuaciones del xt−
1PIB (constituyen un seguro). xt−
1
Un coeficiente
rencias las transferencias son procíclicas.
donde a los y t
representa GSC en el año el valor t y x t total representa de las el transferencias PIB nominal. Un a los coeficiente GSC en entre el año menos t y x1 y
t
nifica que las representa transferencias el estabilizan PIB nominal. las fluctuaciones Un coeficiente del entre PIB (constituyen menos 1 y un cero seguro). significa Un que coeficiente las
ifica que las transferencias son procíclicas.
istema de transferencias de fondos estabilizan verdaderamente las fluctuaciones un seguro del PIB contra (constituyen los shocks un seguro). Un
a un análisis de coeficiente panel de datos >0 significa más COM/CTPA/ECO/GOV/WP(2009)7
refinado que las a nivel transferencias subcentral. son Dicho procíclicas. panel no solo
transferencias averiguar si totales el sistema sino de que transferencias compararía las de transferencias fondos es verdaderamente de cada GSC un de seguro modo contra los shocks
l étricos, tiempo. se - necesita La columna un análisis 6 muestra de panel las de fluctuaciones datos más refinado de los a nivel ingresos subcentral. por transferencias Dicho panel no con solo
ría en cuenta respecto las transferencias a los ingresos totales - La columna sino tributarios que 6 compararía muestra de los las GSC. las fluctuaciones transferencias Reflejando de los para de ingresos cada cada GSC por país de transferencias los modo con re
vidual a lo largo coeficientes del tiempo. β de la regresión de los GSC. Reflejando para cada país los coeficientes
19 − yy
tt
−1
− xx
ββ+
tt
−1
10
∗+= ε
t
, donde y t representa el total de las transf
xt−
1 19
xt−
1
año t y x t representa el total de los ingresos. Un coeficiente entre menos 1 y cero
estabilizan las fluctuaciones de los ingresos impositivos de los GSC. Un valor por d
100
las transferencias compensan en exceso los ingresos impositivos. Un coe
transferencias desestabilizan.
- La columna 7 proporciona una evaluación global de las propiedades estabilizadora
basada en el número de indicadores que apuntan en una dirección y sus nivel

Impuestos y Transferencias de Fondos: Sobre la Composición de los Ingresos de los Gobiernos Subcentrales
donde y t
representa el total de las transferencias totales a los GSC en el año t y x t
representa el total de los ingresos. Un coeficiente entre menos 1 y cero significa
que las transferencias estabilizan las fluctuaciones de los ingresos impositivos
de los GSC. Un valor por debajo de menos 1 significa que las transferencias
compensan en exceso los ingresos impositivos. Un coeficiente >0 significa que
las transferencias desestabilizan.
- La columna 7 proporciona una evaluación global de las propiedades estabilizadoras
del sistema de transferencias, basada en el número de indicadores que apuntan
en una dirección y sus niveles de confianza. La evaluación “desestabilizador y
procíclico” se aplica si los ingresos por transferencias están positivamente ligados
tanto a los ingresos impositivos de los GSC como al PIB.
Si se usan variables retardadas se incrementa el número de países con sistemas de
transferencias desestabilizadores. Los test de sensibilidad, evitando los valores nulos
de la variable y usando retrasos de 2 años u omitiendo los años en que los cambios
anuales en las asignaciones de transferencias son superiores al 25 por ciento (debidos
a cambios fundamentales de política), no cambian el panorama general.
Gráfico 13: Las transferencias de fondos pueden desestabilizar los ingresos totales de los GSC
Relación entre los gastos totales de los GSC y las fluctuaciones de ingresos tributarias de los GSC (Valores del
estadístico F de las varianzas normalizadas), 1995-2005
5.00
4.50
4.00
3.50
3.00
2.50
2.00
1.50
1.00
0.50
0.00
Desestabilizador
Estabilizador
Ireland *
Greece *
Netherlands
United Kingdom
Austria
Poland
Hungary
Slovak Republic
Mexico
Luxemburg
Korea
France
United States
Portugal
Czech Republic
Switzerland
Japan
Canada
Norway
Finland
Turkey
Belgium
Denmark
Sweden
New Zealand
Iceland
Germany
Spain
Italy
Australia
* Los valores por encima de 5 no se muestran en el gráfico
Nota: un valor >1 significa que las transferencias desestabilizan los ingresos de los GSC. Un valor >2.52 significa que el efecto
desestabilizador es estadísticamente significativo (F26,26)
Fuente: Cálculos basados en Cuentas Nacionales de la OCDE
101

Trimestre Fiscal Nº 97
Cuadro 4: Las propiedades estabilizadoras de los sistemas de transferencias de fondos
Resumen de los indicadores que miden las fluctuaciones de ingresos de los GSC
Coeficientes de Correlación
y de Varianza
Impuestos y
Transferencias
de los GSC
Varianza de los
ingresos totales
a los impues.
de los GSC
Impuestos
de los GSC
vs PIB
Coeficientes de Regresión
Transferencias
vs PIB
Transferencias
vs Impuestos
de los GSC
Propiedades estabilizadoras
globales del sistema de
transferencias de fondos
Australia -0.98 0.46 2.41 0.01 -0.86 ***
Austria -0.05 4.37 ** 0.47 0.25 -0.06
Belgium -0.11 1.40 -0.93 0.56 -0.60
Canada 0.41 1.60 0.83 ** 0.08 0.37
Czech Republic -0.32 2.05 -0.56 0.33 -2.90
Denmark -0.49 1.32 0.81 ** -0.17 ** -0.83
Finland -0.45 1.54 0.88 -0.09 -0.74
France 0.05 2.11 -1.53 -0.08 0.05
Germany 0.54 0.81 0.86 -0.10 0.17 **
Greece 0.26 14.09 ** 3.25 -0.01 1.31
Hungary -0.06 3.16 ** 2.39 ** 0.02 1.89
Iceland 0.14 1.14 1.11 ** 0.01 0.10
Ireland -0.09 25.33 ** -0.40 0.28 39.50
Italy -0.86 0.58 3.94 0.01 -0.96 ***
Japan 1.66 ***
Korea 0.50 2.29 1.52 * -0.02 0.88
Luxemburg -0.39 2.44 0.18 0.02 -0.14
Mexico -0.03 2.90 ** 1.09 *** 0.03 0.68
Netherlands -0.38 4.55 ** 0.04 0.16 -49.78 ***
New Zealand 0.47 1.24 0.62 0.03 -0.67
Norway -0.11 1.57 0.78 0.04 -0.13
Poland -0.48 4.12 ** 0.61 0.05 -1.54
Portugal 0.16 2.07 1.87 * 0.06 0.84
Slovak Republic -0.58 3.10 ** -6.73 0.13 -1.10
Spain -0.86 0.73 -5.98 0.29 -0.64 ***
Sweden -0.56 1.28 -1.53 * 0.18 -1.01 **
Switzerland 0.08 1.97 1.08 0.01 0.11
Turkey 1.30 ***
United Kingdom 0.72 4.52 ** 1.23 * -0.19 3.27
United States 0.08 2.07 1.57 *** -0.04 -0.24
Estabilizador
Bastante desestabilizador
Estabilizador
Desestabilizador y procíclico
Indeterminado
Estabilizador
Estabilizador
Desestabilizador
Bastante desestabilizador
Desestabilizador y procíclico
Desestabilizador y procíclico
Bastante desestabilizador
Desestabilizador
Estabilizador
Desestabilizador y procíclico
Bastante desestabilizador
Desestabilizador y procíclico
Indeterminado
Bastante estabilizador
Entre neutral y desestabilizador
Bastante desestabilizador
Desestabilizador y procíclico
Bastante desestabilizador
Estabilizador
Estabilizador
Desestabilizador y procíclico
Desestabilizador
Entre neutral y desestabilizador
Nota: ***significativo a nivel del 1 por ciento, **significativo a nivel del 5 por ciento. Para más explicación, consultar box 2
Fuente: Cuentas Nacionales de la OCDE y Base de datos de la Red de relaciones fiscales entre niveles de Gobierno
29. ¿Cuáles son las fuerzas subyacentes que contribuyen a la naturaleza
desestabilizadora de muchos de los sistemas de transferencias de fondos
intergubernamentales Se debería distinguir ente los impactos basados
en la formula de reparto y los impactos basados en la política.
−
Algunas formulas de reparto de las transferencias de fondos
contienen elementos de reparto de impuestos, por ejemplo, el gasto
total en transferencias se determina, hasta un cierto punto, como un
102

Impuestos y Transferencias de Fondos: Sobre la Composición de los Ingresos de los Gobiernos Subcentrales
porcentaje de los ingresos impositivos a nivel central o subcentral.
Debido a que loa ingresos impositivos tienden a ser cíclicos, el
gasto en transferencias también se convierte en procíclico y puede
incrementar las fluctuaciones de los ingresos propios de los GSC.
La naturaleza de algunas transferencias, que son semejantes a
los impuestos compartidos en Francia, Japón, Corea o México,
podría explicar su impacto desestabilizador en los ingresos a nivel
subcentral; mientras que los sistemas de transferencias fuertemente
basados en las necesidades, de países como Dinamarca o Finlandia,
tienden a tener buenas propiedades estabilizadoras.
−
−
−
Una considerable parte de las transferencias de fondos (alrededor
del 40%) son cofinanciadas, con lo que la asignación de fondos
se convierte en una parte del gasto a nivel subcentral. Cuanto
más gasta un gobierno subcentral, más ingresos de transferencias
consigue. Si el gasto del GSC varía positivamente con el ciclo, las
transferencias cofinanciadas, correspondientemente, tienden a ser
procíclicas. El carácter cofinanciado de una buena parte de los
sistemas de transferencias más importantes de Austria, Hungría,
Suiza, abandonado en 2007, y los EE.UU., especialmente la amplia
transferencia a los estados bajo el nombre de Medicaid, podría
explicar parcialmente su naturaleza desestabilizadora y procíclica.
Las transferencias de fondos de nivelación fiscal se basan a menudo
en la media de algún indicador de capacidad fiscal, mientras que las
asignaciones de transferencias se determinan por las moverse a lo
largo del ciclo. Si el GSC que recibe presenta un ciclo económico más
débil que la media nacional, la diferencia ente la media y la capacidad
fiscal de un GSC a nivel individual tiende a ser desestabilizadora.
Las transferencias de nivelación fiscal permanecen nivelando a lo
largo de las distintas jurisdicciones pero no a lo largo del tiempo.
Estas diferencias de los ciclos de la media nacional con respecto
a los ciclos de los GSC receptores de las transferencias podrían
explicar el comportamiento desestabilizador de la nivelación fiscal
en Canadá u Alemania.
Finalmente, las transferencias procíclicas podrían estar dirigidas por
la política. Los buenos tiempos para los ingresos tienden a asociarse
con unos mayores gastos gubernamentales (Joumard and André,
103

104
Trimestre Fiscal Nº 97
2008). Un fuerte crecimiento de los ingresos puede incrementar
la demanda de un gasto más elevado, incluyendo incrementos de
gastos dedicados a transferencias intergubernamentales. Teniendo
en cuenta que aproximadamente el 20 por ciento de todas las
transferencias no están basadas en una fórmula sino que pueden
ser incrementadas o reducidas discrecionalmente por parte del
gobierno central, las transferencias pueden ser adaptadas a las
condiciones presupuestarias cambiantes de un modo relativamente
fácil y convertirse en procíclicas. La política de gasto a nivel central
puede, por tanto, ser responsable de la volatilidad procíclica de los
ingresos a nivel subcentral.
30. Como consecuencia de que las transferencias del gobierno central
exacerban más que suavizan las fluctuaciones de los recursos propios de
los GSC, los presupuestos de éstos se hacen más difíciles de gestionar a
lo largo del ciclo. Los GSC se ven obligados a sufrir superávits o déficits
excesivos si quieren mantener el gasto constante. El presupuesto se
hace todavía más complicado si las reglas de disciplina fiscal establecen
límites al déficit de gasto de los GSC o al endeudamiento, lo que resulta
normal en la mayoría de los países, al menos en lo que se refiere al gasto
corriente (Sutherland, Joumard y Price, 2006). En estos casos la política
de gasto a nivel subcentral se convierte inevitablemente en procíclica,
generando fuertes quebraderos de cabeza en los GSC con importantes
responsabilidades en materia de bienestar social. Los GSC pueden
también reaccionar asimétricamente a las excesivas fluctuaciones de los
ingresos, aumentando los gastos en los buenos tiempos y aumentando los
tipos impositivos y el endeudamiento en los malos tiempos, ampliando de
este modo el tamaño del gobierno y del sector público en el largo plazo
(Rattso and Tovmo, 1999).
31. Existe un cierto número de medidas de política económica que
sirven para reducir las fluctuaciones procíclicas de las transferencias
de fondos intergubernamentales y para fortalecer sus propiedades
como estabilizadores automáticos. Como regla general y para evitar la
excesiva volatilidad de los ingresos a nivel subcentral, las transferencias
deberían estar asociadas a las necesidades efectivas de los gobiernos
subcentrales. Independizar las transferencias de los ingresos tributarios
del gobierno central puede ser un paso importante hacia unas
asignaciones de transferencias más estables hacia los GSC (OECD,

Impuestos y Transferencias de Fondos: Sobre la Composición de los Ingresos de los Gobiernos Subcentrales
2005). La reducción del porcentaje de transferencias cofinanciadas
puede probablemente romper el vínculo entre el gasto a nivel central y
subcentral y, por tanto, ayudar a suavizar las presiones procíclicas sobre el
sistema de transferencias. Los esquemas de nivelación horizontal tienden
a ser menos proclives hacia las fluctuaciones cíclicas que los verticales.
Cambiando, por tanto, desde un sistema de transferencias a otro, se
pueden mejorar las propiedades estabilizadoras de las transferencias.
Finalmente, usando variables retardadas cuando se determinan los
derechos a las transferencias de fondos de los GSC, se puede reducir la
excesiva volatilidad de los ingresos, aunque sistemas de este tipo pueden
adolecer de la necesaria flexibilidad para reaccionar a las necesidades
legítimas a nivel subcentral. Como las transferencias suponen una correa
de trasmisión entre los resultados fiscales a nivel central y subcentral,
se necesita una buena coordinación entre las políticas fiscales a nivel
central y subcentral.
III. Conclusiones y compensaciones
32. El presente documento analiza la estructura de ingresos de
los gobiernos subcentrales y cómo han evolucionado en el tiempo.
En la década entre 1995 y 2005, la participación de los gobiernos
subcentrales en el gasto aumentó del 31 al 33 por ciento del total del
gasto del sector público. Los ingresos adicionales necesarios para
cubrir este incremento del gasto de los GSC se han cubierto con un
incremento del 1 por ciento de la participación en ingresos tributarios
de los GSC y otro 1 por ciento de incremento de la participación de
las transferencias intergubernamentales. La descentralización, se ha
vuelto, por tanto, más asimétrica de lo que era hace una década. Los
GSC se han vuelto más dependientes de los gobiernos centrales y el
crecimiento de los sistemas de transferencias ha vinculado de modo
más estrecho la política fiscal y los resultados en materia fiscal a
niveles central y subcentral. Las transferencias intergubernamentales
son un recurso gratuito para un GSC individualmente considerado
y puede conducir a un menor esfuerzo fiscal, más gasto y mayores
déficits y deudas. Incrementar la participación de los impuestos
propios de los GSC en el total de los ingresos de los GSC podría, por
tanto, ayudar a hacer las relaciones fiscales intergubernamentales
más eficientes.
105

Trimestre Fiscal Nº 97
33. Pero incrementar la participación en los impuestos a nivel subcentral
implica algunos retos y alternativas que deben ser examinados
cuidadosamente:
−
−
−
¿Qué impuestos son los más adecuados para los GSC No
todos los impuestos son apropiados para los GSC que deberían
basarse en la tributación sobre los beneficios. Los impuestos más
adecuados son los impuestos sobre la propiedad, en particular para
los gobiernos locales, pero son contestados desde el punto de vista
político y su participación en el total de ingresos está disminuyendo.
Una participación más alta en los impuestos sobre el consumo
probablemente funcionaría de una manera fiable solamente en
sistemas de impuestos compartidos y para grandes GSC. Los
impuestos sobre la renta a nivel subcentral podrían asumir una más
alta participación en los impuestos de los GSC, probablemente en
la forma de recargos.
Disparidades fiscales. Una participación más alta de los impuestos
a nivel subcentral profundizaría probablemente las disparidades
fiscales entre jurisdicciones. Para evitarlo, se tiene probablemente
que ampliar y reforzar la nivelación fiscal. Como corolario, el
porcentaje de transferencias con propiedades niveladoras tiene
probablemente que incrementarse. Como la mayoría de los países
tienen cierto margen de maniobra para ampliar la nivelación
fiscal a costa del gasto en las transferencias no niveladoras, las
contrapartidas entre eficiencia y equidad podría gestionarse de modo
adecuado.
Ingresos inestables de los GSC. Una mayor participación en
impuestos a nivel subcentral, incrementaría de modo notable la
fluctuación de los ingresos de los GSC debida al ciclo económico.
Debido a que los ingresos impositivos tienden a fluctuar de
modo procíclico y que las medidas de disciplina fiscal a menudo
restringen el gasto ligado al déficit y la financiación de la deuda,
la presupuestación en los GSC se hace más difícil. Sin embargo,
muchas transferencias de fondos incluso incrementan más que
atenúan las fluctuaciones de ingresos de los GSC, Existe por tanto,
un cierto margen de maniobra para reformar el equilibrio impuestos/
transferencias sin reducir la estabilidad de los ingresos de los GSC.
106

Impuestos y Transferencias de Fondos: Sobre la Composición de los Ingresos de los Gobiernos Subcentrales
−
Prestación de servicios públicos fundamentales por debajo del nivel
adecuado. Algunas externalidades aparecen cuando los beneficios
del gasto público de los GSC se dirigen parcialmente hacia otras
jurisdicciones. Si los propios impuestos llegan a ser la fuente más
importante de ingresos de los GSC, éstos pueden tener la tentación
de prestar los servicios públicos fundamentales por debajo de un
nivel adecuado, por ejemplo, educación o infraestructuras. Las
transferencias intergubernamentales pueden continuar corrigiendo
dichas externalidades. Sin embargo, el nivel actual de estas
externalidades es considerablemente más bajo que el tamaño normal
de las transferencias de fondos creadas para internalizarlas.
34. Como se ha mostrado en este documento, la mayoría de las
contrapartidas no son especialmente problemáticas. Las tensiones
entre objetivos políticos en conflicto tienden a ser más débiles e incluso
a participación de los GSC en los impuestos. Es, por tanto, probable
que la mayoría de los países tengan cierto margen de maniobra para
incrementar la participación en impuestos a nivel subcentral, con ello
se mejoraría la eficiencia y la responsabilidad sin poner en peligro los
objetivos de equidad y estabilidad.
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COM/CTPA/ECO/GOV/WP(2009)7
Impuestos y Transferencias de Fondos: Sobre la Composición de los Ingresos de los Gobiernos Subcentrales
ANEXO DE CUADROS
Cuadro A1. Fuentes de datos
País Gastos Transferencias
Australia
NA 1995-2005
(solo total gov.)
Impuestos y
contribuciones
sociales
GFS 1998-2005 RS 1995-2005
Austria NA 1995-2006 NA 1995-2006 NA 1995-2006
Belgium NA 1995-2006 NA 1995-2006 NA 1995-2006
Canada NA 1995-2006 NA 1995-2006 NA 1995-2006
Czech Republic NA 1995-2006 NA 1995-2006 NA 1995-2006
Denmark NA 1995-2006 NA 1995-2006 NA 1995-2006
Finland NA 1995-2006 NA 1995-2006 NA 1995-2006
France NA 1995-2006 NA 1995-2006 NA 1995-2006
Germany NA 1995-2006 NA 1995-2006 NA 1995-2006
Greece NA 1995-2006 NA 1995-2006 NA 1995-2006
Hungary NA 1999-2006 NA 1999-2006 RS 1995-2006 1)
Iceland NA 1998-2006 NA 1998-2006 NA 1998-2006
Ireland NA 1995-2006 NA 1995-2006 NA 1995-2006
Italy NA 1995-2006 NA 1995-2006 NA 1995-2006
Japan NA 1996-2006 SN 2000-2006 NA 1995-2005
Korea NA 2000-2005 NA 2000-2005
RS 1995-1999 + 2006
NA 2000-2005
Luxemburg NA 1995-2006 NA 1995-2006 NA 1995-2006
Mexico
NA 1995-2004
(sólo total gov.)
SN 1998-2006 RS 1995-2006 2)
Netherlands NA 1995-2006 NA 1995-2006 NA 1995-2006
New Zealand NA 1995-2005 RS 1995-2006
Norway NA 1995-2006
Poland NA 1995-2006
RS 1995
NA 1996-2006
NA 1995-2000
GFS 2001-2006
RS 1995-1996
NA 1997-2002
RS 2003-2006
NA 1995-2006
NA 1995-2006
Portugal NA 1995-2006 NA 1995-2006 NA 1995-2006
Slovak Republic NA 1995-2006 NA 1995-2006 NA 1995-2005
Spain NA 1995-2006 NA 1995-2006 NA 1995-2006
Sweden NA 1995-2006 NA 1995-2006 NA 1995-2005
Switzerland NA 1995-2005 NA 1995-2005 NA 1995-2005
Turkey
SN 2006
3) SN 2000-2006 RS 1995-2006
(solo público total)
United Kingdom NA 1995-2006 NA 1995-2006 NA 1995-2006
United States
NA 1995-2006
(sin nivel local)
RS 1995-2001 NA 1995-2006
NA: Cuentas Nacionales OCDE, OECD RS: Estadísticas sobre ingresos públicos OCDE
GFS: Estadísticas financieras de los Gobiernos , FMI SN: Fuentes Nacionales
1) NA contiene datos para 2000-2006,pero dichos datos difieren mucho de los de RS, por tanto, sólo se han tomado los de RS
2) NA contiene datos para 1995-2004, pero sin nivel local, por tanto sólo se han tomado los datos de RS
3) Turquía ha proporcionado datos de ratios de gasto para el año 2006.
40
111

Trimestre Fiscal Nº 97
COM/CTPA/ECO/GOV/WP(2009)7
Ratios de
transferencias
Cuadro A2. Metodología y Definiciones
Participación de las transferencias en el total del gasto público
Transferencias totales =
Suma de todas las transferencias (corrientes y de capital) con
excepción de las transferencias entre en nivel central y la
seguridad social
Gasto público total = Gasto público total comunicado
Participación de las
transferencias en el total
del gasto público
=
Transferencias totales
gasto público total
Ratios de
gasto:
Participación en el gasto a nivel subcentral (cada nivel) dentro del gasto público total
Nivel estatal/regional =
Gastos comunicados a nivel estatal/regional – transferencias
(pagadas por el nivel estatal/regional)
Gasto público total
Nivel local =
Gastos comunicados a nivel local – transferencias (pagadas por
el nivel local)
Gasto público total
ratios de
impuestos:
Participación en los impuestos a nivel subcentral (cada nivel) dentro del total de
impuestos a nivel nacional
Total de impuestos a
nivel nacional
=
Suma de ingresos tributarios y contribuciones sociales percibidas
a todos los niveles
Nivel estatal/regional =
Impuestos y contribuciones sociales (percibidas a nivel
estatal/regional)
Impuestos totales
Nivel local =
Impuestos y contribuciones sociales (percibidas a nivel local)
Impuestos totales
112
41

COM/CTPA/ECO/GOV/WP(2009)7
Impuestos y Transferencias de Fondos: Sobre la Composición de los Ingresos de los Gobiernos Subcentrales
Ratios de
ingresos:
Estructurare de ingresos de los gobiernos subcentrales
Ingresos globales (a
cada nivel)
=
Suma de los ingresos tributarios y las contribuciones sociales
recibidas por cada nivel + suma de las transferencias recibidas
por cada nivel
Participación de los impuestos en el total de los ingresos:
Impuestos y contribuciones sociales (percibidos a nivel
Nivel estatal/regional =
estatal/regional)
Ingresos totales (percibidos a nivel estatal/regional)
Nivel local =
Impuestos y contribuciones sociales (percibidos a nivel local)
Ingresos totales (percibidos a nivel local)
Participación de las transferencias en el total de los
ingresos:
Transferencias (percibidas a nivel estatal/regional)
Nivel estatal/regional =
Ingresos totales (percibidos a nivel estatal/regional)
Nivel local =
Transferencias (percibidas a nivel local)
Ingresos totales (percibidos a nivel local)
42
113

La Autonomía Fiscal de los Gobiernos
Subcentrales: Una Actualización*
Hansjörg Blöchliger and Josette Rabesona
I. Introducción................................................................................... 117
II. Potestad tributaria de los gobiernos subcentrales......................... 117
III. Transferencias intergubernamentales........................................... 130
* Los autores son respectivamente, economista senior en el Departamento de Economía de
la OCDE y estadística en el Centro Política y Administración Tributaria de la OCDE.
La edición digital está publicada en la página electrónica de la OCDE de donde fue tomado.
http://www.oecd.org/dataoecd/35/48/44632452.pdf
115

La Autonomía Fiscal de los Gobiernos Subcentrales: Una Actualización
I. Introducción
1. El presente informe describe los progresos realizados desde 2006 en el
establecimiento de bases de datos estadísticas sobre autonomía tributaria
y transferencias intergubernamentales, con el objetivo de entender mejor
la financiación subcentral y las relaciones fiscales intergubernamentales.
El informe se divide en dos partes: una primera parte trata sobre el poder
tributario de los gobiernos subcentrales y una segunda parte sobre las
transferencias intergubernamentales. Una parte del trabajo presentado
en este informe es una actualización de trabajos previos realizados en
1999 y 2005. En el momento actual la Red de relaciones fiscales entre
niveles de gobiernos cuenta con series temporales tanto para indicadores
de autonomía tributaria como de transferencias intergubernamentales.
La mayoría de los datos fueron obtenidos a través de un cuestionario
enviado a los estados miembros de la OCDE en la primavera de 2008,
los datos fueron revisados posteriormente en la reunión de la Red de
relaciones fiscales de diciembre de 2008.
II. Potestad tributaria de los gobiernos subcentrales
2.1. Una taxonomía de la autonomía tributaria
2. El término “autonomía tributaria” recoge varios aspectos de la libertad
que tienen los gobiernos subcentrales (GSC) sobre sus impuestos
propios. Dicho término comprende elementos como el derecho de los
117

Trimestre Fiscal Nº 97
gobiernos subcentrales a introducir o abolir un impuesto, a establecer
tipos impositivos, a definir la base imponible o a otorgar beneficios y
deducciones fiscales a personas físicas o sociedades. En cierto número
de países, los impuestos no se asignan a un nivel específico de gobierno
sino que son compartidos entre los gobiernos centrales y subcentrales.
Tales acuerdos para compartir impuestos impiden cualquier control por
parte de un único gobierno subcentral sobre los tipos y bases tributarias,
pero los GSC pueden negociar colectivamente la formula de reparto
con el Gobierno central. La abundancia de acuerdos institucionales
implícitos o explícitos tiene que ser cubierta por un grupo de indicadores
que sean simultáneamente apropiados (que recojan todos los aspectos
relevantes de la autonomía tributaria), precisos (que midan estos aspectos
correctamente) y fiables (que permanezcan estables a lo largo del tiempo).
Los primeros indicadores establecidos sobre autonomía tributaria fueron
publicados entre 1995 y
2022, y el ejercicio fue repetido y extendido para 2005.
3. El esquema aplicado se basa en cinco categorías principales (Cuadro
1). Dichas categorías se ordenan decrecientemente desde la máxima
potestad tributaria a la mínima. La categoría “a” representa un poder
discrecional total sobre los tipos y las bases imponibles, la categoría “b”
poder sobre los tipos impositivos (esencialmente representan el caso
de los impuestos en forma de recargos), la categoría “c” poder sobre las
bases imponibles, la categoría “d” acuerdos para compartir impuestos y
la categoría “e” ningún poder discrecional sobre tipos o bases imponibles.
La categoría “f” representa los impuestos inclasificables. Para captar
mejor los detalles institucionales más específicos se han subdividido
las cinco categorías en subcategorías: dos para las categorías “a” y
“b” y tres para la categoría “c”. Se ha prestado especial atención a los
acuerdos para compartir impuestos, donde se han establecidos cuatro
subcategorías para representar las variadas reglas e instituciones que
determinan y modifican los propios acuerdos de reparto. En conjunto,
se han establecido 13 categorías para recoger toda la variedad de
modalidades de autonomía tributaria que existe en los países de la OCDE.
Como la categoría “f” o “inclasificable” no se usa apenas, el universo
de la potestad tributaria parece estar bien reflejado en esta taxonomía.
Los indicadores no tienen en cuenta que nivel de gobierno recauda los
impuestos, al no ser relevante para el concepto de autonomía tributaria.
118

La Autonomía Fiscal de los Gobiernos Subcentrales: Una Actualización
Cuadro 1. Taxonomía de la potestad tributaria
a.1 El GSC receptor puede fijar los tipos impositivos y cualquier beneficio
fiscal sin consultar con un nivel superior de gobierno.
a.2 El GSC receptor puede fijar los tipos impositivos y cualquier beneficio
fiscal consultando con un nivel superior de gobierno.
b.1 El GSC receptor puede fijar los tipos impositivos sin que existan límites
superiores o inferiores a dichos tipos establecidos por un nivel superior
de gobierno.
b.2 El GSC receptor puede fijar los tipos impositivos dentro de límites
superiores o inferiores establecidos por un nivel superior de gobierno.
c.1 El GSC receptor puede establecer beneficios fiscales pero sólo en la
forma de reducciones sobre la base imponible.
c.2 El GSC receptor puede establecer beneficios fiscales pero sólo en la
forma de deducciones de la cuota a pagar.
c.3 El GSC receptor puede establecer beneficios fiscales de cualquier tipo.
d.1 Existe un acuerdo para compartir impuestos en el que el GSC determina
el reparto de los ingresos.
d.2 Existe un acuerdo para compartir impuestos en el que el reparto de los
ingresos sólo puede modificarse con el consentimiento del GSC.
d.3 Existe un acuerdo para compartir impuestos en el que el reparto de
ingresos está determinado por la legislación que puede ser cambiada
unilateralmente por un nivel superior de gobierno, pero con una frecuencia
menor que una vez al año.
d.4 Existe un acuerdo para compartir impuestos en el que la distribución de
ingresos se determina cada año por un nivel superior de gobierno.
e.1 Otros casos en los que el Gobierno central establece los tipos y bases de
los impuestos de los GSC.
f.1. No se aplica ninguna de las categorías anteriores.
Nota: Esta es la clasificación utilizada en el ejercicio de recogida de datos pero podría ser necesario
clarificarla en el futuro. Por ejemplo, la subdivisión de la categoría “c’ no puede aplicarse a los
impuestos sobre las ventas (incluido el IVA) donde los conceptos de reducciones en la base
imponible y deducciones en la cuota a pagar no existen (en el sentido en el que se utilizan en los
impuestos sobre las rentas). También podría ser más apropiado matizar la definición de la categoría
“d.3” para decir que los cambios son normalmente menos frecuentes que una vez al año, cuando
puede que no existan restricciones legales específicas sobre la frecuencia de dichos cambios.
Fuente: OECD (1999)
119

Trimestre Fiscal Nº 97
4. El cuadro 2 muestra la potestad tributaria de los GSC en 2005. Las
primeras dos columnas muestran la forma tradicional de cuantificar los
ingresos tributarios subcentrales como porcentaje del PIB y del total de
ingresos tributarios. Las restantes columnas muestran el porcentaje de
los ingresos de los gobiernos de los estados/regiones (cuando es de
aplicación) o de los gobiernos locales que entran dentro de cada una
de las categorías de autonomía. Los hechos destacados relativos a la
potestad tributaria de los gobiernos locales y estatales/regionales se
pueden resumir del modo siguiente 1 :
• En primer lugar, aunque la potestad tributaria varía ampliamente entre
los distintos países, la mayoría de los GSC tiene un considerable
poder discrecional sobre sus propios impuestos. Como media, la
parte de los ingresos tributarios con poder discrecional total o parcial
(categorías a, b, y c) suman más del 50% para los estados/regiones
y casi el 70% para los gobiernos locales. En muchos países, los
máximos tipos impositivos permitidos (no mostrado en la tabla) con
frecuencia suponen el doble de los mínimos.
120
1 Dado que para algunas categorías no hay datos o son de muy reducido tamaño,
se han agregado varias categorías y se ha reducido su número de 13 a 10.

La Autonomía Fiscal de los Gobiernos Subcentrales: Una Actualización
Ingresos trib.
subcentrales
% del PIB
% del total
de ingresos
tributarios
Cuadro 2. Potestad tributaria de los gobiernos subcentrales, 2005
En porcentaje de los ingresis tributarios subcentrales
Discreción
en tipos y
beneficios
Discrecionalidad en tipos
Dirección
en
beneficios
Porcentaje del total de impuestos subcentrales
Acuerdos para compartir impuestos
Tipos de
beneficios
establecidos
GC
Reparto de Reparto de Reparto de
Reparto de
ingresos ingresos ingresos
ingresos
Completa Restringida
establecida establecida establecida
establecida
con consent. por CG por GC
por GSC
GSC plurianualm. anualmente
(a) (b1) (b2) (c) (d1) (d2) (d3) (d4) (e) (f)
Australia 9.5 30.8
States 8.6 27.9 53.2 - - - - - - 46.8 - - 100.0
Local 0.9 2.9 100.0 - - - - - - - - - 100.0
Austria 8.1 18.5
Länder 3.9 8.9 7.2 - - - - - 81.4 - 8.4 3.0 100.0
Local 4.2 9.6 2.6 - 5.5 - - - 65.3 - 20.7 5.9 100.0
Belgium 13.0 29.0
States 10.7 24.0 20.7 - 23.5 - - 52.8 - - 0.1 2.9 100.0
Local 2.2 5.0 8.4 - 85.7 - - - - - 5.8 - 100.0
Canada 1 15.2 44.0
Provinces 12.3 35.5 98.4 - - - - 1.6 - - - - 100.0
Local 2.9 8.5 1.8 95.6 - - - - - - 1.6 1.1 100.0
Czech Republic 5.7 15.1
Local 5.7 15.1 4.4 - 3.0 - - - 90.4 - 2.3 - 100.0
Denmark 17.1 35.6
Local 17.1 35.6 - 85.8 4.8 - - - 3.3 - 6.1 0.0 100.0
Finland 9.1 20.7
Local 9.1 20.7 - 86.7 5.1 - - - - 8.1 0.2 0.1 100.0
France 5.1 11.5
Local 5.1 11.5 67.5 - 8.3 10.2 - - - 7.7 4.5 1.9 100.0
Germany 10.1 29.2
Länder 7.5 21.4 - 2.9 - - - 81.4 - - 9.4 6.3 100.0
Local 2.7 7.8 - 16.9 42.8 - - 39.4 - - - 0.9 100.0
Greece 0.3 0.8
Local 0.3 0.8 - - 53.9 - - - - - 46.1 - 100.0
Hungary 2.3 6.3
Local 2.3 6.3 - - 87.0 - - - - 12.7 - 0.3 100.0
Iceland 1 8.7 24.7
Local 8.7 24.7 - - 95.9 - - - - - - 4.1 100.0
Ireland 0.7 2.1
Local 0.7 2.1 - - - - - - - - - 100.0 100.0
Italy 6.8 13.5
Regions 4.6 11.3 - - 58.7 - - 25.2 16.1 - - - 100.0
Local 2.2 2.2 20.4 - 53.3 - - - 19.9 - 6.5 - 100.0
Japan 6.9 25.2
Local 6.9 25.2 0.2 50.8 33.2 - - - - - 15.8 - 100.0
Korea 4.6 18.9
Local 4.6 18.9 - - 75.7 - - - - - 22.5 1.8 100.0
Luxembourg 1.7 4.5
Local 1.7 4.5 98.5 - 0.2 - - - - - 1.1 0.2 100.0
Mexico 3.3 16.6
States 3.1 15.6 13.8 - - - - - 86.2 - - - 100.0
Local 0.2 1.1 22.8 - - - - - 77.2 - - - 100.0
Netherlands 1.5 3.9
Local 1.5 3.9 - 73.6 26.4 - - - - - - - 100.0
New Zealand 2.0 5.3
Local 2.0 5.3
Norway 5.8 13.4
Local 5.8 13.4 - 98.0 - - - - - - - 2.0 100.0
Poland 1 6.5 18.0
Local 6.5 18.0 - - 22.3 - - - 70.0 - 0.3 7.4 100.0
Portugal 2.1 6.0
Local 2.1 6.0 - - 47.6 - - - 30.0 - 22.4 - 100.0
Slovak Republic 3.6 11.2
Local 3.6 11.2
Spain 11.0 30.5
Regions 7.9 21.8 60.1 - - - - 38.1 - - - 1.8 100.0
Local 3.1 8.7 22.6 - 49.5 - - 17.4 - - 5.3 5.2 100.0
Sweden 15.9 32.2
Local 15.9 32.2 - 100.0 - - - - - - - - 100.0
Switzerland 11.9 40.8
States 7.3 25.1 100.0 - - - - - - - - - 100.0
Local 4.6 15.6 3.0 - 97.0 - - - - - - - 100.0
Turkey 1.9 7.6
Local 1.9 7.6 - - - - - - 90.4 - 9.6 - 100.0
United Kingdom 1.7 4.8
Local 1.7 4.8 - - 100.0 - - - - - - - 100.0
United States 9.4 34.4
States 5.5 20.2 100.0 - - - - - - - - - 100.0
Local 2 3.9 14.1 - - - - - - - - - 100 100.0
Unweightedaverage
States 3 7.1 21.2 45.3 0.3 8.2 - - 19.9 18.4 4.7 1.8 1.4 100.0
Local 4.5 11.9 13.9 21.7 30.3 0.4 - 2.8 15.9 1.0 5.9 8.1 100.0
1) Datos de 2002
2) Los Gobiernos locales en los Estados Unidos presentan una gran variedad de competencias tributarias pero no es posible identificar la proporción de cada tipo
3) Se incluyen los datos de Italia y España (datos regionales)
Fuente: Fuentes Nacionales y Estadística sobre los Ingresos de la OECD, 1965-2007, edición 2008.
Otros
Total
121

122
Trimestre Fiscal Nº 97
• En segundo lugar, estados y regiones tienen menos poder discrecional
sobre sus ingresos tributarios (medido por la participación conjunta
de las categorías a, b y c) que los gobiernos locales, debido a que
los ingresos tributarios se incluyen a menudo en acuerdos para
compartir impuestos. Por otro lado, el nivel estatal/regional presenta
una mayor participación de sus ingresos en los impuestos con mayor
autonomía (categoría a), mientras que los gobiernos locales están
a menudo únicamente autorizados a imponer un suplemento sobre
ciertos impuestos establecidos a nivel regional o central (categoría
b).
• En tercer lugar, la categoría c (que representa el control sobre las
bases fiscales pero no sobre los tipos impositivos) juega un papel
muy pequeño en los países de la OCDE. Este hecho probablemente
indica una política de prohibición gradual de los beneficios y rebajas
fiscales como instrumento para el desarrollo económico local y
regional, particularmente, en la Unión Europea.
5. En algunos países, los GSC tienen derecho a modificar los tipos
impositivos pero en realidad establecen los mismos tipos para todo el
país (por ejemplo, Noruega, Corea y Japón). Esta “potestad tributaria
no utilizada” invita a profundizar en las instituciones fiscales y en los
incentivos que generan para establecer distintos tipos impositivos entre
jurisdicciones.
6. Los acuerdos para compartir impuestos suponen una gran parte
de de los ingresos a nivel subcentral en muchos países tanto federales
como unitarios, como la República, Checa, Polonia o Turquía. Compartir
impuestos se considera que proporciona un equilibrio entre subvencionar la
autonomía fiscal local o regional y mantener el marco fiscal global estable.
En tales acuerdos un único GSC no puede establecer tipos impositivos
y bases, pero los GSC conjuntamente pueden tener la potestad de
negociar la participación común. Esta potestad varía considerablemente
entre los diferentes países, desde acuerdos donde los gobiernos
subcentrales tienen un control total sobre su participación, a acuerdos
donde la participación es establecida y modificada unilateralmente por
el gobierno central. A menudo la formula de distribución está incluida en
la constitución y puede solamente ser cambiada con el consentimiento
de todos o la mayoría de los GSC. En otros países, las enmiendas a la

La Autonomía Fiscal de los Gobiernos Subcentrales: Una Actualización
formula de de reparto son más fáciles de obtener, ya sea con o sin una
negociación previa que involucre al gobierno central. En algunos casos,
el marco institucional hace difícil decidir si un acuerdo supone compartir
impuestos o si es una transferencia intergubernamental; este asunto será
tratado en la sección siguiente.
2.3. Evolución de la potestad tributaria 1995-2005
7. Mientras que la media de ingresos tributarios compartidos de los GSC
se incrementó ligeramente entre 1995 y 2005 (cuadro 3), la tendencia en
los cambios de la potestad tributaria es más complicada de establecer.
En media, los ingresos tributarios compartidos crecieron un 3,7 por
ciento para el nivel estatal/regional y un 0,1 por ciento para los gobiernos
locales, aunque, muy pocos países son responsables de este incremento
medio. La participación en impuestos de los GSC se incrementó en más
de 10 puntos porcentuales en Polonia y España, mientras que decreció
en más de 5 puntos porcentuales en Noruega y Turquía. Con respecto a
la autonomía tributaria, la evolución más notable es el incremento de la
categoría “a” a nivel estatal/regional, el movimiento hacia una categoría
de impuestos “b” más restrictiva y una reducción de la potestad tributaria
en la categoría “d” de acuerdos para compartir impuestos. Los acuerdos
para compartir impuestos perdieron relevancia en países como Austria,
Bélgica y Alemania, fundamentalmente a favor de impuestos con más
autonomía.
123

Trimestre Fiscal Nº 97
Cuadro 3. Evolución de la autonomía tributaria de los Gobiernos subcentrales
Cambios entre 1995-2005
Ingresos trib. subcentrales
Porcentaje del total de impuestos subcentrales
% del PIB
% del total
de ingresos
tributarios
Discreción
en tipos y
beneficios
Discrecionalidad en tipos
Completa
Restringida
Dirección
en
beneficios
Reparto de
ingresos
establecida
por GSC
Acuerdos para compartir impuestos
Reparto de
ingresos
establecida
con consent.
GSC
(a) (b1) (b2) (c) (d1) (d2) (d3) (d4) (e) (f)
Australia 1 -0.1 -0.6
States -0.1 -0.5 -0.6 - - - - -46.2 - 46.8 - -
Local 0.0 -0.1 - - - - - - - - - -
Austria -0.1 -1.4
States -0.1 -0.7 5.2 - - - - -98.0 81.4 - 8.4 3.0
Local -0.1 -0.7 -6.0 - -5.4 - - -80.5 65.3 - 20.7 5.9
Belgium 1.0 1.5
States 0.9 1.4 16.7 -47.5 23.5 - - 4.3 - - 0.1 2.9
Local 0.1 0.1 -4.1 -84.0 85.7 - - - -2.5 -1.0 5.8 -
Canada -1.5 -2.8
Provinces -0.8 -1.5
Local -0.6 -1.3
Czech Republic 1.1 0.4
Local 1.1 0.4 2.4 -5.0 3.0 -3.0 - - 0.4 - 2.3 -
Denmark 1.5 3.8
Local 1.5 3.8 - -8.7 4.8 - - - 1.3 - 2.6 0.0
Finland -1.1 -1.5
Local -1.1 -1.5 - -2.3 5.1 - - - -11.0 8.1 0.2 0.1
France 1 0.7 1.5
Local 0.7 1.5 -4.6 - -0.3 1.1 - - - 7.7 0.8 -4.7
Germany -0.6 0.2
States -0.6 -0.2 - 2.9 - - - -18.6 - - 9.4 6.3
Local 0.0 0.4 -1.0 -35.1 42.8 - - -7.6 - - - 0.9
Greece 1 0.0 0.1
Local 0.0 0.1 - - -10.0 - -36.1 - - - 46.1 -
Hungary 1.3 3.7
Local 1.3 3.7 - -30.0 87.0 - - - - -57.3 - 0.3
Iceland 2.2 3.9
Local 2.2 3.9 -8.0 -92.0 95.9 - - - - - - 4.1
Ireland -0.1 -0.2
Local -0.1 -0.2 - - - - - - - - - -
Italy 1 0.0 -3.0
Regions 0.0 0.0 - - -0.1 - - 1.5 -1.4 - - -
Local 0.0 -3.0 -6.7 - 2.8 - - - 6.8 - -2.9 -
Japan 6.9 0.0
Local 6.9 0.0 0.2 -37.7 33.2 - - - - - 4.3 -
Korea 4.6 -0.9
Local 4.6 -0.9
Luxembourg -0.7 -1.9
Local -0.7 -1.9
Mexico 0.1 -2.7
States 0.6 0.6 -0.6 - - - - - 0.6 - - -
Local -0.5 -3.3 -3.3 - - - - - 3.3 - - -
Netherlands 0.4 1.2
Local 0.4 1.2 - -26.4 26.4 - - - - - - -
NewZealand 0.0 0.0
Local 0.0 0.0
Norway -2.2 -6.3
Local -2.2 -6.3 - 95.5 - - - - -0.5 - -97.0 2.0
Poland 3.8 10.6
Local 3.8 10.6
Portugal 0.4 0.8
Local 0.4 0.8 - -43.8 47.6 - - - 7.3 - -11.1 -
Slovak Republic
Local
Spain 6.8 17.2
Regions 6.3 17.0 45.8 -0.6 - - - 28.2 - - - -73.5
Local 0.4 0.2 -6.0 -54.2 49.5 - - 2.1 - - 5.3 3.3
Sweden 1.2 1.2
Local 1.2 1.2 -2.0 2 - - - - - - - -
Switzerland 0.4 -0.9
States 0.6 0.9 11.0 - - - - -6.0 -5.0 - - -
Local -0.3 -1.8 3.0 -97.0 97.0 - - - -3.0 - - -
Turkey 1.8 -5.2
Local 1.8 -5.2
United Kingdom 0.4 1.0
Local 0.4 5.5 - -100.0 100.0 - - - - - - -
United States 9.4 1.3
States 0.4 5.5
Local 3.9 0.9
Unweighted average
States 1.2 1.7 9.7 -5.7 2.9 - - -16.8 9.4 5.8 2.2 -7.7
Local 0.9 0.1 -1.7 -24.7 30.2 -0.1 -1.6 -4.1 3.2 -2.0 -1.0 0.6
1) 20 05 -2002
2) 20 04 -1995 .
Fuente: Fuentes nacionales y OCDE, Estudios de política fiscal No 1 (OECD, 1999) and R S 1965-2007, Edición 2008.
Reparto de
ingresos
establecida
por CG
plurianualm.
Reparto de
ingresos
establecida
por GC
anualmente
Tipos de
beneficios
establecidos
GC
Otros
124

La Autonomía Fiscal de los Gobiernos Subcentrales: Una Actualización
Cuadro 4. Autonomía fiscal de los gobiernos subcentrales según tipo de impuesto
a) Nivel estatal/regional, porcentaje de los ingresos tributarios a dicho nivel
Discrecionalidad Discretion en tipos on rates y beneficios and Discrecionalidad en tipos
Dis cretion on rates
reliefs
Discrecionalidad
Discretion
en beneficios Acuerdos para compartir impuestos
Tax sharing arrangements
on reliefs
Tipos y
Rates beneficios and
reliefs establ. por set GC
by CG
Other Otros Total
Completa Restringida
Full Restricted
Reparto de
ingresos esta
Revenue
blecido por
GSC
split set by
SCG
Reparto de
Revenue ingresos
establecido split set con
consent. GSC
with SCG
consent
Reparto de
Revenue ingresos
s establecido plit set por by
GC
plurianualmente
CG,
pluriannual
Reparto de
Revenue ingresos
split establecido set by por
GC anualmente
CG,
annual
a.1 a.2 b.1 b.2 c d.1 d.2 d.3 d.4 e f
1000 Impuestos Taxes on sobre income, las rentas profits and capital gains 21.4 - - 3.7 - - 8.7 4.4 - 0.9 0.3 39.3
1100 Personas Of individuals físicas
17.8
2.6
8.4 3.3
0.3 35.8
1200 Sociedades C orporate
3.6
1.1
0.3 0.8
0.8
6.5
1300 Inclasificable U nallocable en between 1100 ó 1200 1100 and 1200
0.0
0.2
0.1 0.0 0.4
2000 Contribuciones Social security a la contributions Seguridad Social
0.5 - - - - - - - - 0.0 - 0.5
2100 Empleados Employees
0.5
0.5
2200 Empleadores Employers
0.0
0.0
2300 Self-employed or non-employed
Autónomos y sin empleo
Inclasificable entre 2100, 2200 y 2300
Impuestos sobre las nóminas y el trabajo
Impuestos sobre la propiedad
2400 U nallocable between 2100, 2200 and 2300 - - - - - - - - - - - -
3000 Taxes on payro ll and workforce 2.4 - - - - - - - - - - 2.4
4000 Taxes on property 9.5 - - 0.3 - - - 0.0 - 0.3 - 10.2
4100 Impuestos R ecurrent recurrentes taxes on sobre immovable la propiedad property inmueble
1.2
1.2
4200 Impuestos R ecurrent recurrentes taxes on sobre net el wealth patrimonio
1.6
0.0
1.6
4300 Impuestos Estate, inheritance
sobre sucesiones and y gift donaciones taxes
1.3
0.0
0.3
1.6
4400 Impuestos Taxes on sobre financial las transacciones and capital financ. trans y de actions capital
5.3 - - 0.3 - - - 0.0 - - - 5.6
4500 Impuestos N on-recurrent no recurrentes taxes
0.1
0.1
4600 Otros Other impuestos recurrent recurrentes taxes on sobre property la propiedad
5000 Impuestos Taxes on sobre goods bienes and y servicios services 15.0 - - 1.2 - - 13.5 5.1 5.2 0.8 0.0 40.7
5100 Impuestos Taxes on sobre production, la producción, sale, ventas transfer, y transferenc. etc 11.2 - - 0.5 - - 13.5 4.8 5.2 0.2 0.0 35.4
5200 Impuestos Taxes on sobre use el of uso goods de bienes and y perform actividades activities 3.8 - - 0.7 - - - 0.3 - 0.6 - 5.3
5300 Inclasificable U nallocable entre between 5100 y 5200 5100 and 5200
6000 Otros Oth er impuestos taxes 0.0 - - 4.2 - - - 1.4 - - 1.2 6.9
6100 Pagados Paid solely únicamente by bus por iness los negocios
6200 Otros Other
0.2 0.2
Total
1) 1) Se incluyen Including datos Italy de España and e Spain Italia (datos (regional regionales) data).
Para
For
Canadá
Canada
los datos
data
se refieren
refer
al
to
año
the
2002
year 2002.
48.8
Fuente: fuentes nacionales y OCDE: Estadísticas de los Ingresos Públicos 1965-2007, Edición 2008.
9.4
22.1
10.8
5.2
2.0
1.6
100.0
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
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-
-
-
-
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-
-
-
-
-
-
-
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-
-
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-
-
-
-
-
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-
-
-
-
-
-
-
-
-
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-
-
-
-
-
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-
-
-
-
-
-
-
-
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-
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-
-
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-
-
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-
-
-
-
-
-
125

Trimestre Fiscal Nº 97
b) nivel local, porcentaje de los ingresos tributarios a dicho nivel
Discretion Discrecionalidad .en rates tipos and y
beneficios
reliefs
Discrecionalidad en tipos Discrecionalidad Discretion
Discretion on rates .en beneficios
on reliefs
Acuerdos para compartir impuestos
Tax sharing arrangements
Tipos y
Rates beneficios and
reliefs establ. por set GC
by CG
Otros
Other Total
Reparto de
Revenue ingresos
split establecido set by
por GSC
SCG
Revenue
Reparto de
ingresos
split set
with SCG
consent
establecido con
consent. GSC
Revenue
Reparto de
split ingresos set by
establecido por
CG, GC
plurianualmente pluriannual
Revenue
Reparto de
split ingresos set by
establecido por
GC CG, anualmente
annual
Full Completa Restricted
Restringida
a.1 a.2 b.1 b.2 c d.1 d.2 d.3 d.4 e f
1000 Impuestos Taxes on sobre income, las rentas profits and capital gains 3.8 - 10.6 15.5 - - 1.2 7.4 0.3 0.2 0.4 39.4
1100 Personas Of individuals físicas
0.5
10.6 12.6
1.2 5.7
0.1 0.2 31.0
1200 Sociedades Corporate
3.3
2.9
1.6 0.3 0.0 0.2 8.3
1300 Inclasificable Unallocable en between 1100 ó 1200 1100 and 1200
0.0
0.1
0.1
2000 Contribuciones Social security a la contributions Seguridad Social
- - - 0.0 - - - - - 0.0 0.1 0.2
2100 Empleados Employees
0.0
0.0 0.1 0.1
2200 Empleadores Employers
0.0 0.0 0.0
2300 Autónomos Self-employed y sin empleo or non-employed
2400 Inclasificable Unallocable entre between 2100, 2200 2100, y 2300 2200 and 2300 - - - - - - - - - - - -
3000 Impuestos Taxes on sobre payroll las nóminas and workforce y el trabajo
0.0 - - 0.3 - - - - - 0.8 - 1.0
4000 Impuestos Taxes on sobre property la propiedad
8.7 0.0 6.8 14.0 0.4 - - 0.3 0.5 2.0 6.1 38.8
4100 Impuestos Recurrent recurrentes taxes on sobre immovable la propiedad property inmueble
5.3 0.0 6.6 11.5 - - - 0.0 - 0.7 6.1 30.2
4200 Impuestos Recurrent recurrentes taxes on sobre net el wealth patrimonio
0.0
0.7
0.5
1.2
4300 Impuestos Estate, inheritance
sobre sucesiones and y gift donaciones taxes
0.0
0.0
0.0 0.1 0.0 0.0 0.1
4400 Impuestos Taxes on sobre financial las transacciones and capital financ. transactions y de capital
0.1 - 0.0 1.4 0.4 - - 0.3 - 0.8 - 3.0
4500 Impuestos Non-recurrent no recurrentes taxes
0.0
0.2 0.2
0.4
1.2
4600 Otros Other impuestos recurrent recurrentes taxes on sobre property la propiedad
5000 Impuestos Taxes on sobre goods bienes and y servicios services 1.5 0.0 0.6 5.5 0.0 - 0.8 5.1 - 3.0 0.9 17.7
5100 Impuestos Taxes on sobre production, la producción, sale, ventas transfer, y transferenc. etc 1.1 - 0.1 2.8 0.0 - 0.8 4.9 - 2.8 0.6 13.3
5200 Impuestos Taxes on sobre use el of uso goods de bienes and y perform actividades activities 0.4 0.0 0.6 2.7 - - - 0.2 - 0.2 0.3 4.3
5300 Inclasificable Unallocable entre between 5100 y 5200 5100 and 5200
0.0
0.0 0.0
6000 Otros Other impuestos taxes 1.3 0.0 0.1 0.4 - - - 0.2 - 0.1 0.7 3.0
6100 Pagados Paid solely únicamente by business por los negocios
0.9
0.1
0.0
0.1 0.1 1.3
6200 Otros Other
0.0 0.0
0.4
0.2
0.1 0.0 0.7
T otal
15.3 0.0 18.2 35.6 0.4
- 2.0 13.1 1.0 6.0 8.3 100.0
Excluding New Zealand and Slovak Republic.
Se han excluido los datos de Nueva Zelanda y la República de Eslovaquia
Para 2002 Canadá, figures Islandia for y Canada,Iceland Polonia, los datos se refieren and a Poland, 2002, para Portugal data refer a 2004 to the years 2002 and 2004 for Portugal.
Fuente: fuentes nacionales y OCDE: Estadísticas de los Ingresos Públicos 1965-2007, Edición 2008.
-
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-
126

La Autonomía Fiscal de los Gobiernos Subcentrales: Una Actualización
8. Las fuerzas que conforman la evolución de los ingresos tributarios y la
autonomía fiscal de los GSC son de naturaleza política, fiscal y económica.
En lo que se refiere a la autonomía fiscal lo más importante son las
reformas políticas como la reasignación de impuestos a otros niveles
de gobierno, la expansión del control local sobre sus propios impuestos
y el intercambio entre impuestos estatales/regionales y transferencias
intergubernamentales. Cambios constitucionales y legislativos originan
rápidos cambios en países como Bélgica o España inmersos en procesos
de descentralización seculares.
9. En lo que se refiere a los ingresos tributarios, las razones fiscales,
como el cambio relativo en los tipos impositivos o en las bases imponibles
pueden ser un factor importante, por ejemplo, si un nivel de gobierno
cambia sus tipos impositivos o sus bases mientras que otro nivel de
gobierno no lo hace. En muchos países, las bases y tipos impositivos
de los impuestos sobre la propiedad permanecen sin modificar durante
largos periodos de tiempo, mientras que las bases de los impuestos
sobre las rentas o sobre los bienes y servicios del gobierno central son
actualizadas regularmente. Asimismo, diferentes impuestos reaccionan
de modo diferente al ciclo o al cambio estructural, y esto puede afectar a
los ingresos tributarios de diferentes niveles de gobierno. Por ejemplo, un
impuesto sobre los beneficios a nivel local reaccionaría más rápidamente
a una recesión económica que un impuesto sobre la renta de las personas
físicas a nivel central.
2.4. Autonomía tributaria según las distintas categorías de impuestos
10. Los datos sobre autonomía tributaria según tipo de impuesto revelan
que la autonomía varía de acuerdo al tipo de impuesto en ambos niveles
de GSC (Cuadro 4). Los impuestos sobre la propiedad tienen asignada
normalmente una discrecionalidad mayor que otros tipo de impuestos,
situándose casi todos sus ingresos tributarios en las categorías a y b.
Alrededor de una cuarta parte de los ingresos tributarios sobre las rentas
están incluidos en acuerdos para compartir impuestos, lo cual restringe
el control individual de los GSC sobre estos impuestos. Los impuestos
sobre los bienes y servicios están todavía más incluidos en acuerdos
para compartir impuestos que los impuestos sobre las rentas y, por tanto,
suponen una pequeña parte de los ingresos completamente controlados
por los GSC.
127

128
Trimestre Fiscal Nº 97
11. Una comparación entre los dos paneles del Cuadro 4 revela las
diferencias entre gobiernos estatales/regionales de un lado y gobiernos
locales de otro. Los dos niveles de gobierno reciben aproximadamente
la misma participación de recursos procedentes de ingresos tributarios
pero con diferentes niveles de autonomía: los gobiernos estatales/
regionales tiene más discrecionalidad tanto sobre tipos como sobre
beneficios fiscales, mientras que los gobiernos locales tiene más
discrecionalidad sobre tipos. Ambos están sujetos al mismo nivel de
impuestos compartidos. Los impuestos sobre la propiedad son una
fuente de recursos mucho más importante para los gobiernos locales
que para los gobiernos estatales/regionales pero es menos probable
que disfruten de una discrecionalidad completa sobre tipos y beneficios
fiscales. Finalmente, los gobiernos estatales/regionales dependen más
de los impuestos sobre bienes y servicios (principalmente ventas) que
los gobiernos locales.
2.5. Acuerdos para compartir impuestos
12. Los impuestos compartidos son acuerdos por los que los ingresos
tributarios se dividen verticalmente entre gobiernos centrales y
subcentrales, así como horizontalmente entre gobiernos subcentrales.
En un acuerdo para compartir impuestos, un GSC considerado
individualmente no tiene potestad para establecer tipos o bases fiscales:
sin embargo, los GSC pueden negociar colectivamente un cambio en la
fórmula de reparto o en los tipos impositivos. A menudo, los acuerdos para
compartir impuestos contienen elementos de nivelación fiscal horizontal.
Los acuerdos para compartir impuestos se han convertido en un medio
de proporcionar recursos fiscales a los GSC, al mismo tiempo que se
mantiene un control central sobre los agregados fiscales. El reparto de
impuestos supone típicamente menos autonomía para los GSC que los
impuestos autónomos y puede también alterar el modo de actuar de
los GSC y sus resultados fiscales. Tanto por razones estadísticas como
analíticas, es necesaria una distinción cuidadosa entre ambas formas de
asignación subcentral de recursos.
13. Los acuerdos para compartir impuestos pueden ser analizados en
varios terrenos: el tipo de impuestos que se comparte, los procedimientos
legales necesarios para cambiar la fórmula de reparto y la frecuencia
en su ajuste (cuadro 5). Se puede también analizar si la fórmula para

País
Australia
Austria
Bélgica
República
Checa
Dinamarca
Finlandia
Alemania
Hungría
Italia
Méjico
Portugal
La Autonomía Fiscal de los Gobiernos Subcentrales: Una Actualización
compartir impuestos contribuye a un objetivo de la nivelación, lo que se
hará en más detalle en la sección 4.
Cuadro 5. Acuerdos para compartir impuestos
Tipo de impuesto
compartido
IVA
IRPF IS, Imp.
Propiedad, IVA
IRPF
IRPF, IS, IVA
IRPF, IS
IS
IRPF, IS, IVA
Imp sobre la
propiedad
IRPF, IVA e imp.
especiales
IRPF, IS, IVA Y
especiales sobre
productos y servicios,
IRPF, IS, IVA, imp.
Especiales e imp.
Sobre
actos documentados
Procedimiento para
cambiar la fórmula
Frecuencia
del cambio de
fórmula
Parlamento, Es
necesaria la aprobación Cada cuatro años
de los estados
Parlamento. Ley sobre
Cada cuatro años
nivelación fiscal
Ley de Financiación
especial
Gobierno, ley de
asignación de Irregularmente
Impuestos
Gobierno, Ley sobre Muy
impuestos compartidos esporádicamente
Gobierno, Ley sobre
impuestos compartidos
Parlamento (Bundestag 13 cambios desde
and Bundesrat)
1970
Ley sobre Impuestos
locales
Ley de Financiación
Gobierno Central,
Ley sobre impuestos
compartidos
(coordinación fiscal)
Parlamento, (ley de
financiación regional y
local)
Ninguno desde
2002
Muy
esporádicamente
Esporádicamente,
nueva fórmula en
2007
Objetivo de
nivelación
horizontal
España IVA, Imp. Especiales Parlamento Esporádicamente No
Suiza
Turquía
IRPF
La mayoría de
impuestos
Parlamento, Ley
Tributaria
Parlamento, Ley sobre
el reparto de ingresos
impositivos locales
Nueva fórmula en
2007
Esporádicamente
Nota: IRPF=Impuesto sobre la renta de las personas Físicas, IS=Impuesto sobre las sociedades, IVA=Impuesto
sobre el valor añadido
Fuente: Fuentes nacionales
Si
Si
No
Si
No
No
Si
Si
No
No
No
No
Si
129

130
Trimestre Fiscal Nº 97
14. La mayoría de los acuerdos para compartir impuestos cubren los
grandes impuestos, como los impuestos sobre la renta de las personas
físicas, los impuestos sobre las sociedades o el IVA. Su alto rendimiento,
les hace atractivos para los GSC, y el fondo común sirve para afrontar
potenciales retrocesos en la tributación local, como la movilidad de las
fases fiscales. El procedimiento para el cambio de la fórmula de reparto
descansa fundamentalmente en leyes sobre reparto de impuestos,
nivelación fiscal o similares. Para los países estudiados, las decisiones
sobre los acuerdos para compartir impuestos parecen haber sido tomadas
a nivel parlamentario; en algunos países el reparto se define en la
constitución y los ajustes requieren la mayoría cualificada del parlamento
La consulta a los GSC es bastante frecuente, pero su consentimiento
explícito para llevar a cabo los ajustes solo es necesario en algunos
países federales. La frecuencia y regularidad en de los ajustes de la
fórmula varía según los países, desde irregular a nula, pero parece que los
acuerdos para compartir impuestos son un elemento comparativamente
estable dentro de la política fiscal nacional. Finalmente, algunos países
redistribuyen ingresos tributarios de las jurisdicciones más ricas a las
más pobres, por tanto, estos países combinan el reparto de impuestos
y la nivelación fiscal en un solo acuerdo.
III. Transferencias intergubernamentales
15. Las transferencias intergubernamentales proporcionan recursos
financieros adicionales a los GSC, rellenando así el desfase entre ingresos
tributarios propios y necesidades de gasto. Los objetivos principales de
de las transferencias intergubernamentales pueden dividirse de modo
aproximado en subsidios de los servicios de los GSC y nivelación de
las disparidades fiscales: a menudo estos dos temas se solapan. Un
frondoso bosque de transferencias intergubernamentales ha crecido, con
transferencias que presentan diferentes propósitos y diferentes efectos
sobre el comportamiento de los GSC. Las reglas y condiciones adjuntas
a las transferencias intergubernamentales varían ampliamente, desde
transferencias que proporcionan una autonomía completa y que se
aproximan a los impuestos compartidos, hasta transferencias sobre las
que el gobierno central ejerce un estrecho control. Los párrafos siguientes
dan una visión de conjunto de las transferencias desde el punto de vista
del donante, una clasificación de las variadas condiciones adjuntas a las
transferencias y las áreas políticas para las que se utilizan las mismas.

3.1. Donantes y receptores de transferencias
La Autonomía Fiscal de los Gobiernos Subcentrales: Una Actualización
16. El cuadro 6 muestra una versión simplificada de la matriz de
donantes/receptores de transferencias intergubernamentales de las
Cuentas Nacionales, con cinco niveles de donantes (central, estatal, local,
internacional y seguridad social) y, dependiendo del tipo de país, uno o
dos tipos de niveles receptores (local o estatal y local) 2 . La categoría
“Internacional” muestra fondos directamente asignados a los GSC en
algunos países. En media, las transferencias suman alrededor del 25%
de del total de ingresos tributarios gubernamentales: Corea presenta el
sistema de transferencias mayor e Islandia el más pequeño en término
relativos. El gobierno central proporciona la inmensa mayoría de las
transferencias con el 86 por ciento de las de nivel estatal/regional y el
67 por ciento de las de nivel local, aunque en la mayoría de los países
federales (Bélgica, Canadá, Alemania y Suiza) los estados/regiones
son la principal fuente de transferencias para los gobiernos locales.
Alrededor del 2 por ciento de todas las transferencias fluyen entre los
estados/regiones y 5 por ciento entre los gobiernos locales. Sin embargo,
dicho flujos horizontales no se registran adecuadamente y pueden estar
subestimados.
17. En el periodo 2000-2006, la relación media de las transferencias
al total de ingresos tributarios permaneció casi estable (cuadro 7) pero
dos terceras partes de los países experimentaron un crecimiento de las
transferencias por encima de la media. En una mayoría de los países,
el crecimiento de las transferencias fue mayor que el crecimiento del
total de los gastos del gobierno (no se muestran en el cuadro 8). Las
transferencias procedentes del gobierno central, con mucho el mayor
de los donantes, crecieron casi en un 3 por ciento, mientras que las
transferencias procedentes de la Seguridad Social decrecieron alrededor
de 4 puntos porcentuales. Las transferencias procedentes de otras fuentes
no mostraron prácticamente ninguna tendencia. El nivel internacional
emerge como una fuente de transferencias, reflejando la ayuda de la
Unión Europea a las regiones. Así como parte del crecimiento de las
transferencias es un reflejo de reformas institucionales, como reasignación
2 Las estadística que se proporcionan aquí y las que proceden del Working Paper 7
(Impuestos versus transferencias de fondos: sobre la composición de los ingresos
de los gobiernos subcentrales) pueden no corresponderse exactamente, ya que
tanto las fuentes como las muestras de países son diferentes.
131

Trimestre Fiscal Nº 97
132
Cuadro 6. Transferencias según subsectores donantes y receptores, 2006
Porcentaje de los ingresos por transferencias
%delPIB
% del total
de ingr. Nivel central Nivel regional/estatal Nivel local Internacional Seg. Social Total
tributarios
Australia 2.9 9.6
States 2.7 8.9 100.0 - - - - 100.0
Local 0.2 0.6 100.0 - - - - 100.0
Austria 7.2 17.2
Länder 5.4 12.9 60.9 14.1 4.5 0.2 20.2 100.0
Local 1.8 4.3 48.0 11.7 19.3 0.2 20.8 100.0
Belgium 7.5 16.8
States 4.4 10.0 98.1 - 0.9 0.8 0.2 100.0
Local 3.0 6.8 20.7 78.9 - - 0.4 100.0
Canada
Provinces
Local
Czech Republic 4.0 10.9
Local 4.0 10.9 98.6 - - 1.4 - 100.0
Denmark
Local
Finland 5.5 12.7
Local 5.5 12.7 99.7 - - 0.3 0.0 100.0
France 4.0
Local 4.0 8.5 100.0 - - - - 100.0
Germany 4.5 12.6
Länder 2.0 5.6 78.2 - 14.4 7.4 - 100.0
Local 2.5 7.0 1.5 98.4 - - 0.1 100.0
Greece 1.7 5.5
Local 1.7 5.5 100.0 - - - - 100.0
Hungary 6.4 17.1
Local 6.4 17.1 69.2 - 3.6 1.6 25.6 100.0
Iceland
Local
Ireland 4.3 13.4
Local 4.3 13.4 100.0 - - - - 100.0
Italy 7.8 18.5
Regions 5.4 12.8 95.9 - - 4.1 - 100.0
Local 2.4 5.7 50.6 49.4 - - - 100.0
Japan 2.5 8.8
Local 2.5 8.8 82.7 - 17.3 - - 100.0
Korea 9.2 34.4
Local 9.2 34.4 84.4 - 15.6 - - 100.0
Luxembourg 2.3 6.5
Local 2.3 6.5 100.0 - - - - 100.0
Mexico 9.3 45.4
States 7.9 38.6 100.0 - - - - 100.0
Local 1.4 6.8 52.7 47.3 - - - 100.0
Netherlands 5.3 13.4
Local 5.3 13.4
New Zealand
Local
Norway 4.7 10.6
Local 4.7 10.6 100 - - - - 100.0
Poland
Local
Portugal 3.2 8.9
Local 3.2 8.9 69.3 - 19.7 10.7 0.3 100.0
Slovak Republic
Local
Spain 8.0 21.5
Regions 5.8 15.7 73.3 - 15.4 6.1 5.3 100.0
Local 2.2 5.8 63.7 33.6 - 0.9 1.8 100.0
Sweden 5.2 10.6
Local 5.2 10.6 99.7 - - 0.3 - 100.0
Switzerland(2005) 6.7 22.8
States 4.6 15.9 73.9 5.6 20.5 - - 100.0
Local 2.0 6.9 0.1 79.4 20.5 - - 100.0
Turkey 0.5 2.0
Local 0.5 2.0 100.0 - - - - 100.0
United Kingdom 8.8 23.6
Local 8.8 23.6 100.0 - - - - 100.0
United States 6.1 21.9
States 2.7 9.6 94.3 - 5.7 - - 100.0
Local 3.5 12.4 5.8 94.2 - - - 100.0
Unweighted average
States 4.6 14.4 86.1 2.2 6.8 2.1 2.9 100.0
Local 3.6 10.1 71.6 21.4 4.2 0.7 2.1 100.0
Fuente> Fuentes nacionales y Cuentas nacionales OECD (2007)

La Autonomía Fiscal de los Gobiernos Subcentrales: Una Actualización
Cuadro 7. Evolución de las transferencias según subsectores donantes y receptores
Cambios de puntos porcentuales entre 2000 y 2006
% del PIB
% del total de
Nivel regional/
Nivel central
ingr
estatal
Nivel local Internacional Seg. Social
Australia -0.8 -2.3
States -0.5 -1.6 - - - - -
Local -0.2 -0.7 50.2 -50.2 - - -
Austria 0.0 0.4
Länder 0.0 0.3 -0.2 0.4 0.0 -0.4 0.1
Local 0.0 0.1 -4.8 -0.6 6.3 0.0 -0.9
Belgium 0.4 1.0
States 0.1 0.4 -0.3 - -0.2 0.2 0.2
Local 0.3 0.7 4.1 -3.9 - - -0.2
Canada
Provinces
Local
Czech Republic 2.0 5.3
Local 2.0 5.3 -1.4 - - 1.4 -
Denmark
Local
Finland 1.7 4.5
Local 1.7 4.5 0.4 - - -0.4 0.0
France 0.7 -7.3
Local 0.7 1.3 - - - - -
Germany -0.3 -0.3
Länder -0.2 -0.3 -1.4 - 0.2 1.3 -
Local -0.1 0.0 0.4 -0.2 - - -0.2
Greece 0.3 1.3
Local 0.3 1.3 - - - - -
Hungary 0.6 2.1
Local 0.6 2.1 3.1 - -0.3 1.6 -4.4
Iceland
Local
Ireland 0.4 1.2
Local 0.4 1.2 - - - - -
Italy 7.8 18.5
Regions 5.4 12.8
Local 2.4 5.7
Japan -0.9 -3.5
Local -0.9 -3.5 -3.1 - 3.1 - -
Korea 1.6 2.3
Local 1.6 2.3 2.3 - -2.3 - -
Luxembourg 0.1 0.7
Local 0.1 0.7 - - - - -
Mexico 0.7 -1.1
States 0.6 -1.1 - - - - -
Local 0.1 0.0 0.4 -0.4 - - -
Netherlands -1.2 -2.9
Local -1.2 -2.9 - - - - -
New Zealand
Local
Norway
Local
Poland
Local
Portugal 0.2 0.3
Local 0.2 0.3 0.0 - 0.7 -0.6 -0.1
Slovak Republic
Local
Spain -2.1 -7.6
Regions -2.2 -7.2 22.4 - 7.6 1.5 -31.5
Local 0.0 -0.3 -2.3 8.8 - -2.7 -3.8
Sweden 0.3 1.1
Local 0.3 1.1 0.1 - - -0.1 -
Switzerland 0.1 -1.5
States 0.1 -1.1 0.6 1.9 -2.5 - -
Local 0.0 -0.5 -0.1 -1.1 1.2 - -
Turkey 0.4 1.7
Local 0.4 1.7 - - - - -
United Kingdom 1.4 3.8
Local 1.4 3.8 - - - - -
United States 0.2 2.0
States 0.2 1.3 0.1 - -0.1 - -
Local 0.0 0.7 -0.1 0.1 - - -
Unweightedaverage
States 0.4 0.4 2.6 0.3 0.6 0.3 -3.9
Local 0.4 1.1 2.2 -2.2 0.4 0.0 -0.4
Fuente: Fuentes nacionales y Cuentas Nacionales de la OECD (2007)
133

134
Trimestre Fiscal Nº 97
de competencias o un cambio entre ingresos tributarios y transferencias,
otra parte podría ser el resultado del aumento progresivo de las demandas
de los GSC, lo que, a su vez, apunta a una creciente presión sobre el
presupuesto a nivel central. (de Mello, 2007).
3.2. Taxonomía de las transferencias
18. El diseño de las transferencias debería ser recogido por una
taxonomía que refleje su variedad. La línea divisoria fundamental
separa las transferencias incondicionadas de las condicionadas: una
distinción que resulta crucial para evaluar la autonomía fiscal subcentral.
Ambos tipos de transferencias pueden ser divididas entre transferencias
obligatorias y discrecionales, reflejando el trasfondo legal que gobierna
su distribución. Las transferencias condicionadas pueden ser a su vez
divididas en cofinanciadas o no- cofinanciadas, o sea en función de si las
transferencias se ligan al propio gasto de los GSC o no, una distinción
importante para los incentivos de gasto de los GSC. Una subdivisión
final se puede establecer entre transferencias corrientes y de capital.
Del lado de las transferencias no-condicionadas se puede distinguir
entre transferencias para propósitos específicos y transferencias para
propósitos generales, dentro de las cuales esta últimas proporcionan
una mayor libertad de utilización; debido a que en cualquier caso ambas
formas de transferencias son incondicionadas, dicha distinción a menudo
desaparece 3 . Esta taxonomía es consistente con la establecida por el
Consejo de Europa.
19. Dado que cada categoría totaliza alrededor del 50 por ciento,
transferencias condicionadas e incondicionadas tienen aproximadamente
la misma participación en el total de las transferencias intergubernamentales
(cuadro 8). Es ligeramente sorprendente ver que las transferencias
condicionadas y, por tanto, el control central, son más importantes para los
gobiernos estatales/regionales que para los gobiernos locales. Casi el 30
por ciento de las transferencias condicionadas son cofinanciadas, o sea
están ligadas al propio gasto de los GSC. Al provocar un abaratamiento
en los costes de los servicios públicos, se estima que las transferencias
condicionadas impulsan el gasto de los GSC, no obstante, esto puede
3 Detalles sobre cómo distinguir entre transferencias para propósitos generales y
transferencias para propósitos específicos puede rencontrase en Bergvall, Charbit,
Merk and Kraan (2006).

La Autonomía Fiscal de los Gobiernos Subcentrales: Una Actualización
Cuadro 8. Ingresos por transferencias según tipo de transferencias, 2006
Porcentaje de la totalidad de ingresos por transferencias
Condicionadas
No Condicionadas
Obligatorias Discrecionales Obligatorias
Cofinanciadas No cofinanciadas Cofinanciadas No cofinanciadas Propósito Propósito Discrecionales Total
Corrientes Capital Corrientes Capital Corrientes Capital Corrientes Capital General Específico
Australia
State - - - - 47.5 9.2 32.4 4.9 5.9 - - 100.0
Local - - - - 15.6 - 2.8 0.0 81.6 - - 100.0
Austria
State 48.4 2.4 12.1 17.3 0.9 - 0.3 - 10.9 0.2 7.5 100.0
Local 36.5 3.3 11.5 28.7 1.8 - 0.2 - 18.0 0.1 0.0 100.0
Belgium
State 1.0 0.3 - - - 0.0 - - 97.1 1.6 - 100.0
Local 45.0 5.0 - - - - - - 49.9 - - 100.0
Canada
State
Local
Czech Republic
Local 12.4 - - - - - 72.3 15.3 - - - 100.0
Denmark
Local
Finland
Local 5.8 - - - - - 1.9 1.7 14.2 75.8 0.6 100.0
France
Local 6.8 - 0.1 - - 2.0 1.7 1.8 80.9 6.7 - 100.0
Germany
State
Local
Greece
Local 40.9 36.1 - - - - - - 23.0 - - 100.0
Hungary
Local 36.2 10.5 - - - - 5.3 10.6 36.2 - 1.1 100.0
Iceland
Local
Ireland
Local - - - - - - 14.8 73.5 11.7 - - 100.0
Italy
State - 4.5 - 5.1 - - 14.7 5.6 70.2 - - 100.0
Local - - - - - - 30.5 31.5 38.0 - - 100.0
Japan
Local
Korea
Local - - - - 12.7 14.7 - - 72.6 - - 100.0
Luxembourg
Local 86.3 13.6 - - - - - - - - - 100.0
Mexico
State - - 49.0 - - - 5.7 - 45.4 - - 100.0
Local - - 42.3 - - - - - 57.7 - - 100.0
Netherlands
Local 48.4 - - - - - - - 51.6 - - 100.0
New Zealand
Local
Norway
Local 9.6 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 33.5 0.0 0.0 56.9 0.0 100.0
Poland
Local
Portugal
Local - - - - - - 16.1 - 83.9 - - 100.0
Slovak Republic
Local
Spain
State 0.3 0.4 8.5 4.4 1.3 0.8 1.1 0.9 82.4 - - 100.0
Local 17.1 17.8 2.1 - - - - - 62.9 - - 100.0
Sweden
Local
Switzerland
State 74.3 - - - - - - - 25.7 - - 100.0
Local
Turkey
Local - - - - - - - 57.0 - - 43.0 100.0
United Kingdom
Local
United States
State
Local
Unweighted
State 1 17.7 1.1 9.9 3.8 7.1 1.4 7.7 1.6 48.2 0.2 1.1 100.0
Local 19.2 4.8 3.1 1.6 1.7 0.9 9.9 10.6 37.9 7.7 2.5 100.0
Fuente: Fuentes nacionales
135

Trimestre Fiscal Nº 97
Cuadro 9. Evolución de los ingresos por transferencias según tipo de transferencias
Cambios entre 2000-2006, puntos porcentuales
Condicionadas
No Condicionadas
Obligatorias Discrecionales Obligatorias
Cofinanciadas No cofinanciadas Cofinanciadas No cofinanciadas Propósito Propósito Discrecionales
Corrientes Capital Corrientes Capital Corrientes Capital Corrientes Capital General Específico
Australia
State - - - - 5.9 4.6 5.4 -1.2 -14.6 - -
Local - - - - 8.6 -0.1 2.7 -0.4 -10.8 - -
Austria
State -6.3 -0.2 9.2 -2.2 0.4 - 0.1 - -0.8 0.0 -0.1
Local -2.2 -5.6 6.5 -6.3 0.5 - 0.0 - 7.1 0.0 0.0
Belgium
State -0.7 -0.1 - - -0.1 0.0 - - 1.1 -0.3 -
Local
Canada
State
Local
Czech Republic
Local -16.7 - - - - - 31.9 -15.2 - - -
Denmark
Local
Finland
Local -3.9 - - - - - 0.2 -1.5 14.2 -8.2 -0.8
France
Local -0.9 - 0.0 - - -0.5 -0.9 -0.7 5.9 -2.9 -
Germany
State
Local
Greece
Local 7.7 -7.7 - - - - - - 0.0 - -
Hungary
Local -4.3 1.4 - - - - 0.2 5.6 0.3 - -3.2
Iceland
Local
Ireland
Local - - - - - - -1.2 2.8 -1.6 - -
Italy
State
Local
Japan
Local
Korea
Local - -9.3 - - 1.5 2.6 - - 5.1 - -
Luxembourg
Local -4.0 3.9 - - - - - - - - -
Mexico
State - - -1.0 - - - -0.1 - 1.1 - -
Local - - 0.3 - - - - - -0.3 - -
Netherlands
Local -5.0 - - - - - - - 5.0 - -
New Zealand
Local
Norway
Local
Poland
Local
Portugal
Local - - - - - - -0.4 - 0.4 - -
Slovak Republic
Local
Spain
State 0.0 0.3 -32.1 0.2 0.4 0.2 1.0 0.8 29.2 - -
Local 0.8 4.1 -0.4 - - - - - -4.4 - -
Sweden
Local
Switzerland
State -4.0 - - - - - - - 4.0 - -
Local
Turkey
Local - - - - - - - -8.0 - - 8.0
United Kingdom
Local
United States
State
Local
Local
Unweighted average
State 1 -1.8 0.0 -4.0 -0.3 1.1 0.8 1.1 -0.1 3.3 -0.1 0.0
Local -1.9 -0.9 0.4 -0.4 0.7 0.1 2.2 -1.1 1.4 -0.7 0.3
1) Se incluyen los datos de Italia y España (datos regionales)
Fuente: Fuentes nacionales
136

La Autonomía Fiscal de los Gobiernos Subcentrales: Una Actualización
suponer más presión tanto en los presupuestos centrales como
subcentrales. Más de las tres cuartas partes de todas las transferencias
condicionadas son obligatorias, dando a los GSC una mayor seguridad
en los ingresos, pero dejando al gobierno central menos oportunidades
de ajustar su gato rápidamente a las condiciones fiscales globales. Sólo
menos de una cuarta parte de las transferencias condicionadas pueden
ser, al menos desde un punto de vista legal y no político, ajustadas sin
previo aviso. Una vez que se disponga de datos de un periodo de tiempo
más largo, se analizará si las transferencias discrecionales fluctúan más
que las obligatorias.
20. El diseño de las transferencias ha evolucionado poco entre 2000 y
2006 (cuadro 9). Las transferencias no condicionadas se han incrementado
en más de 3 puntos porcentuales, con una reducción equivalente de las
transferencias condicionadas, avanzando hacia una mayor libertad
de acción para los GSC, donde el nivel local se ha beneficiado más
que el nivel estatal/regional 4 . La mayor reducción se observa en las
transferencias condicionadas no cofinanciadas, mientras que varios tipos
de transferencias cofinanciadas tienden a incrementarse. Esta evolución
podría significar que las transferencias cofinanciadas ejercen presión en
los presupuestos centrales, y también en los subcentrales, debido a que
los GSC pueden tener un incentivo a incrementar su gasto propio para
obtener más transferencias. De nuevo los cambios estructurales varían
ampliamente entre los distintos países, indicando una cierta dependencia
de la ruta previamente trazada por cada sistema de transferencias
intergubernamentales.
3.3. Transferencias según las distintas funciones gubernamentales
21. Las transferencias son utilizadas para diferentes temas políticos
y funciones gubernamentales (Cuadro 10). Las Cuentas Nacionales
dividen las actividades gubernamentales en diez funciones en la
llamad Clasificación de funciones Gubernamentales (COFOG), y esta
división también se aplica a las transferencias intergubernamentales.
Los datos solo se pueden obtener para el caso de las transferencias
condicionadas porque las incondicionadas nos están ligadas a funciones
4 Sin embargo, las transferencias condicionadas son todavía ampliamente utilizadas
en muchos países, como muestra el informe del Consejo de Europa (Consejo de
Europa, 2008).
137

Trimestre Fiscal Nº 97
específicas de gobierno. A pesar de que sólo existen datos de Cuentas
Nacionales para ocho países, el cuestionario pidió a todos los países
que proporcionaran datos con la misma precisión que los proporcionados
para las Cuentas Nacionales. Finalmente, los datos de once países han
podido ser utilizados para evaluar y comparar la estructura funcional de
las transferencias intergubernamentales.
22. La educación es la categoría mayor, indicando el peso que supone
proporcionar educación primaria y secundaria par a los gobiernos
locales y regionales, mientras que el gobierno central mantiene un
control considerable sobre la financiación y la regulación. “Servicios
públicos generales” es la segunda mayor, constituyendo una más bien
poco concreta participación de las transferencias intergubernamentales.
“Asuntos económicos” es la tercera mayor categoría, reflejando
ampliamente el peso de las responsabilidades compartidas en la política
de desarrollo económico. De nuevo la estructura varía ampliamente,
reflejando las diferentes asignaciones de responsabilidades y los
acuerdos de financiación en los distintos países. En general, salvo para
“Defensa” y “Orden público y seguridad”, algún grado de responsabilidad
compartida y de solapamiento caracterizan a la mayoría de las funciones
gubernamentales. Sin embargo, el bajo número de repuestas de los
países no permite todavía extraer conclusiones sólidas.
138

La Autonomía Fiscal de los Gobiernos Subcentrales: Una Actualización
Cuadro 10. Transferencias según funciones gubernamentales, 2006
Porcentaje del total de transferencias condicionadas
Defensa Economic Asuntos Educación Environmen Protección General Servicios Sanidad Housing Vivienda and
Public Orden order Público Recreation, Ocio, Protección Social
Defence
Education
public Health community
culture,
affaires Económicos t Medioambiental protection Generales y Servicios and y safety Seguridad Cultura protection Social
services
amenities
religion
Comunitarios y Religión
Total
Australia
14.9 36.5
37.1 3.6 0.2 0.0 7.8 100.0
Austria
Belgium
55.6
3.9 22.2
18.3 100.0
Canada
Czech Republic
Denmark
France
0.2 5.9 2.8 1.0 79.0 0.2 4.4 1.3 4.6 0.5 100.0
Germany
Greece
22.4
6.3 43.1
6.1
7.9 14.2 100.0
Hungary
0.1 3.8 7.5 7.3 18.8 4.4 32.6
5.7 19.7 100.0
Iceland
Ireland
45.5 4.8 0.4 0.0
48.7 0.5
0.0 100.0
Italy
46.9 8.1 2.8 12.4 27.0 2.9
100.0
Japan
Korea
Luxembourg - 2.2 7.0 0.5 72.8 - 6.0 0.5 6.3 4.8 100.0
Mexico
63.8 1.8 5.7 10.3
8.7
9.6 100.0
Netherlands
0.6 12.7 10.1 3.4
6.0 0.1 9.3 57.7 100.0
New Zealand
Norway
0.0 4.6 1.8 0.0 22.9 17.6 0.0 0.1 0.1 53.0 100.0
Poland
Portugal
Slovak Republic
Spain
28.9 16.3
23.9 5.2 3.9 7.9 0.5 13.2 100.0
Sweden
Switzerland 0.4 51.3 13.1 2.7 - 0.0 - 1.0 0.2 31.3 100.0
Turkey
United Kingdom
United States 1 0.8 3.6 10.4 1.1 11.0 48.9 11.7 1.1 - 6.5 95.1
Unweighted average 0.1 16.5 17.2 2.4 20.9 11.0 10.6 1.5 2.5 16.9 99.6
1) No Not se including incluye la categoría the heading “otras "Other transferencias” grants" that que podría could be ser classified incluida en in cualquiera one of the de above las categorías categories. anteriores
Fuente: Fuentes Nacionales
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139

Trimestre Fiscal Nº 97
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140

Reforma Fiscal y Relaciones Fiscales
Intergubernamentales*
Horacio Enrique Sobarzo Fimbres**
Introducción........................................................................................... 143
Reforma Fiscal...................................................................................... 145
Federalismo Fiscal................................................................................ 164
La Reforma Fiscal de 2008................................................................... 177
A Manera de Conclusión....................................................................... 179
* El documento forma parte del capítulo 7, de la serie “Los grandes problemas de México” en
su Tomo IX “Crecimiento económico y equidad”, editado por el Colegio de México en 2010.
La versión digital del documento se encuentra en la siguiente página electrónica de donde
fue tomado. http://2010.colmex.mx/16tomos/IX.pdf
** El autor es Profesor-investigador del Centro de Estudios Económicos de El Colegio de
México. El autor agradece los comentarios de Nora Lustig, Jaime Sempere y Jaime Ros,
así como los de un dictaminador externo.
141

Reforma Fiscal y Relaciones Fiscales Intergubernamentales
INTRODUCCIÓN
Es bien conocido que la discusión de una reforma fiscal integral o de fondo
en México se remonta a los primeros años de la década de los setenta y
que, si bien la economía mexicana ha experimentado transformaciones
profundas desde entonces, la carga tributaria como proporción del
producto interno bruto (PIB) ha permanecido prácticamente estancada.
Quizás la razón fundamental de esta situación es que la propia economía,
desde entonces, ha registrado, en promedio, una tasa de crecimiento
económico muy reducida, cercana, de hecho, a la tasa de crecimiento de
la población. Más aún, la tasa promedio no sólo ha sido muy reducida sino
que, lo que es más grave, su comportamiento ha sido errático, registrando
algunos años caídas drásticas en el PIB. En términos tributarios esto es
quizás lo más preocupante, ya que se han producido rezagos fiscales
muy difíciles de superar una vez que la economía ha vuelto a su senda
de crecimiento. Lo anterior no implica necesariamente que el sistema
tributario no haya evolucionado de manera favorable, por lo contrario,
actualmente es más moderno, eficiente y competitivo, puede incluso
decirse que las reformas que se han dado durante las últimas dos o tres
décadas han evitado caídas drásticas de la recaudación.
Ahora bien, a pesar de estas reformas, el sistema tributario actual adolece
de altos grados de evasión fiscal, subsisten tratamientos fiscales y
exenciones (gastos fiscales) que, en su conjunto, constituyen pérdidas
recaudatorias que representan varios puntos porcentuales del PIB.
143

144
Trimestre Fiscal Nº 97
Adicionalmente, debe señalarse que, casi en su totalidad, las reformas
que se han llevado a cabo han sido esencialmente con el propósito de
resarcir las pérdidas de los ingresos públicos resultantes de las crisis
económicas, lo que ha contribuido a que el sistema tributario se haya
transformado, de manera creciente, en un proceso complicado y costoso
para los contribuyentes.
En el plano regional o territorial, a partir de 1992 comienza un importante
proceso de descentralización del gasto hacia las entidades federativas,
con el resultado de que hoy, por cada peso gastado, más de la mitad
corresponde a estados y municipios, considerando tanto el gasto
condicionado como el no condicionado. Esto debe matizarse teniendo en
cuenta que, en algunos casos, los alcances de la descentralización han
sido muy limitados por lo que, con frecuencia, sucede que los gobiernos
estatales se han convertido en meros ejecutores o pagadores del gobierno
federal. Por el lado de los ingresos, sin embargo, la recaudación ha
permanecido concentrada en el gobierno federal, lo que sugiere que,
a menos de que los estados participen más del proceso recaudatorio,
se corre el riesgo de caer en un escenario de irresponsabilidad fiscal
creciente. La razón de esto es que en la situación actual los gobiernos
estatales y municipales han adquirido obligaciones de pago adicionales
que, en algún momento, podrían convertirse en pagos contingentes, como
es el caso, por ejemplo, de mayores prestaciones al personal federalizado
(maestros y médicos).
Las experiencias de excedentes petroleros del principio de los años
ochenta y la más reciente, sugieren también, que no basta con aumentos
en la recaudación; se requiere asimismo una reingeniería del sistema
de gasto de los tres ámbitos de gobierno, lo que en principio exige
que, si bien de manera parcial, los llamados gobiernos subnacionales,
particularmente los estatales, participen más en el proceso recaudatorio.
Las modificaciones recientes del Sistema Nacional de Coordinación
Fiscal (sNcf), indican que esto es posible sólo cuando ninguna entidad
federativa sufre reducciones en sus ingresos, por lo que es, justamente,
una reforma fiscal el único escenario en el que es factible.
La recaudación tributaria total en México es hoy cercana a la de países
de desarrollo similar, y lo mismo puede decirse de su monto de gasto
público. Quizás el gran problema de México en materia fiscal es la fuerte

Reforma Fiscal y Relaciones Fiscales Intergubernamentales
dependencia de los ingresos tributarios asociados a la actividad petrolera,
por lo que se arguye que una reforma fiscal exitosa debería eliminar tal
dependencia, misma que podría alcanzar, según diversas estimaciones,
hasta 6 puntos porcentuales del PIB.
Como se discutirá en el documento, las opciones de reforma fiscal en
México (y en el mundo) pueden ir en la dirección de reforzar el sistema
actual en que se gravan consumo e ingreso, o bien, como ha sucedido en
algunos países, moverse hacia un sistema que grave fundamentalmente
el consumo. Ambas opciones tienen costos y beneficios, y deben
evaluarse cuidadosamente en el contexto actual mexicano. Sin
embargo, se argumenta que, en cualquier caso, una reforma fiscal
de largo alcance debe, necesariamente, modificar el esquema de
relaciones fiscales intergubernamentales transfiriendo a los gobiernos
subnacionales mayores potestades tributarias, con el fin de inducir una
mayor responsabilidad fiscal.
Como conclusión general se podría observar que, más allá de las
líneas generales de una reforma fiscal en México, son dos los cambios
necesarios más importantes: ampliar la base de contribuyentes y
reformar las estructuras de gasto de los tres ámbitos de gobierno. Estas
transformaciones, sin duda, serán graduales y probablemente requieran
varios años para su consecución, por lo que, si empiezan en la presente
administración, seguramente tendrán que continuarse y consolidarse en
los años por venir.
REFORMA FIsCAL
Diagnóstico y reformas recientes
Como ya es conocido, si se excluyen los ingresos petroleros y se
consideran sólo los impuestos no asociados al petróleo, la recaudación,
con algunas excepciones, ha oscilado alrededor de los 10 puntos
porcentuales del PIB. El cuadro 7.1 resume la evolución y estructura de
la recaudación en los últimos 25 años.
En una primera instancia los números parecerían sugerir que, prácticamente,
nada se ha hecho en materia de reforma fiscal en las últimas tres
145

Trimestre Fiscal Nº 97
décadas. No obstante, sería un juicio simplista y apartado de la realidad.
En un análisis más detallado de las modificaciones fiscales puede decirse
que el sistema impositivo ha evolucionado hacia un esquema más
moderno y eficiente. Por ejemplo, el esquema de integración evita la doble
tributación; la existencia de impuestos como el IVA (impuesto al valor
agregado), el impuesto sobre la renta (ISR), el impuesto al activo (IA) 1 y
el recientemente creado impuesto empresarial de tasa única (IETU), en
conjunto, cumple también con la función adicional de ser elementos de
control; las tasas del ISR en México se han transformado gradualmente
para adaptarse a los niveles internacionales. Al mismo tiempo, como se
verá más adelante, subsisten problemas serios, como la aún muy reducida
base fiscal, el hecho de que una buena cantidad de los cambios legales
han dado origen a una legislación complicada y crecientemente costosa
para los contribuyentes, además de que algunas de estas modificaciones
no han reducido de manera significativa la práctica de la elusión fiscal,
particularmente de los grandes contribuyentes.
Sin pretender entrar, por limitaciones de espacio, a un recuento
detallado de las reestructuraciones tributarias de las décadas anteriores,
a continuación se mencionan algunas de las más importantes y
emblemáticas, con la finalidad de hacer una evaluación del desempeño
tributario del país. 2
146
1 Con la introducción del IETU, en 2008, el IA desapareció.
2 Para un recuento detallado de estos cambios hasta principios de la década de los
noventa véase Gil Díaz y Thirsk, 2005.

REFORMA FISCAL Y RELACIONES
Reforma
FISCALES
Fiscal y
INTERGUBERNAMENTALES
Relaciones Fiscales Intergubernamentales
257
Cuadro 7.1. Evolución y estructura
de la recaudación del gobierno federal (1980-2005)
(porcentaje del pib)
Concepto 1981-1990 1991-2000 2001-2005
Total ingresos 15.8 16.0 18.1
Petroleros 5.7 4.3 6.4
No petroleros 10.1 11.7 11.7
Tributarios 9.0 9.3 11.5
iSr 4.3 4.6 5.2
iva 3.0 3.0 4.0
iepS 0.8 0.4 1.5
Importaciones 0.7 0.8 0.4
Otros 0.2 0.5 0.4
No tributarios 1.1 2.4 0.2
Fuente: elaboración propia con cifras de la Shcp y el inegi.
Quizá Quizá la la reforma más importante en en la la época época referida referida es la introducción es la introducción
del iva IVA en en 1980, que que vino vino a sustituir a sustituir al anterior al anterior impuesto impuesto sobre sobre ingresos ingresos
mercantiles (isim), (ISIM), que que era un era gravamen un gravamen a las ventas, a las ventas, con la característica con la característica de
ser de ser un tributo un tributo en cascada. en cascada. La trascendencia La trascendencia este cambio de este residió cambio no sólo residió no
en sólo que en el que iva es el un IVA impuesto un impuesto técnicamente técnicamente superior a su superior antecesor, a tanto su antecesor, en
términos tanto en de términos recaudación de como recaudación de control como de la evasión, de control sino de también la evasión, porque
también su puesta porque en marcha su puesta permitió en simplificar marcha el permitió sistema tributario, simplificar ya el que sistema
sino
se tributario, eliminaron ya 25 que impuestos se eliminaron especiales 25 impuestos federales y 300 especiales estatales. federales Cuando y 300
surgió estatales. el iva Cuando tenía una surgió tasa de el 10% IVA general tenía una y 6% tasa en la de frontera, 10% general además y de 6% en la
tasa frontera, cero para además algunos de alimentos tasa cero agrícolas para algunos y básicos, alimentos que se extendió agrícolas un año y básicos,
después que se extendió a un grupo un mayor año después alimentos. a un Poco grupo después, mayor en de 1983, alimentos. la tasa Poco
general después, habría en de 1983, pasar la de tasa 10 a general 15%, 6% habría en medicamentos de pasar de y algunos 10 a 15%, alimentos,
medicamentos 20% en algunos y bienes alimentos, considerados 20% de en lujo, algunos en tanto bienes que considerados
la tasa
6% en
para de lujo, transacciones en tanto en que la frontera la tasa se para habría transacciones de mantener en su la mismo frontera nivel. se habría
Nuevamente, de mantener en en 1991, su mismo la tasa general nivel. del Nuevamente, iva se fijaría en en 10%, 1991, como la única, tasa general
en del tanto IVA que, se fijaría a raíz de en la 10%, crisis como económica única, de 1994, en tanto la tasa que, general a raíz se elevó de la crisis
a económica 15% en 1995, de y 1994, quedaron la tasa exentos general los alimentos se elevó y a las 15% medicinas. en 1995, y quedaron
exentos En lo que los alimentos respecta isr, y las se han medicinas. hecho innumerables modificaciones en
las llamadas misceláneas fiscales de cada año. Sin embargo, dos de ellas son
las En más lo que trascendentes. respecta Primero, al ISR, la se introducción han hecho de innumerables un esquema de modificaciones
integración
en las mediante llamadas el cual misceláneas los dividendos fiscales se hicieron de cada acumulables año. Sin embargo, al ingreso dos de
personal, ellas son que las permitía más trascendentes. a las empresas Primero, acreditar totalmente la introducción el impuesto de un pa- esquema
de integración mediante el cual los dividendos se hicieron acumulables
147

148
Trimestre Fiscal Nº 97
al ingreso personal, que permitía a las empresas acreditar totalmente
el impuesto pagado. Las ganancias de capital fueron también incluidas
en la base impositiva del ingreso individual, con excepción de aquellas
operaciones en la bolsa de valores. El esquema de integración ha sido
objeto de diversas transformaciones y, en su estado actual, se definió en
la Ley del ISR de 2002. Un segunda modificación importante, sin duda
la más relevante en el gobierno de Carlos Salinas, fue la introducción
del impuesto al activo (IA), en el año de 1989, con una tasa inicial de
2% sobre el valor de los activos brutos. El propósito del nuevo impuesto
fue garantizar una contribución mínima de un número creciente de
empresas ante la práctica de declarar cero utilidades. Para evitar la doble
imposición, el pago de este impuesto se hizo acreditable contra el ISR.
Posteriormente, la tasa se redujo a 1.8%. En 2008, a raíz de la creación
del IETU, el IA desapareció y la función de control es ahora desempeñada
por el nuevo impuesto que, además, evitó pérdidas recaudatorias. No
obstante, el IA evaluado en un contexto más amplio es, esencialmente,
un retroceso en materia fiscal, toda vez que constituye un impuesto de los
llamados presumptive tax, generalmente adoptados ante la imposibilidad
de gravar adecuadamente la base fiscal objetivo.
Un cambio importante en la década de los ochenta fue la reducción en los
periodos de pago, al imponer la obligación de efectuar pagos mensuales.
El propósito de la medida fue combatir el llamado efecto Oliveira Tanzi,
resultado de las muy elevadas tasas inflacionarias en la década de
los ochenta. Desafortunadamente, una de las consecuencias de dicha
medida fue que, para el contribuyente, los costos administrativos y
contables se incrementaron de manera significativa. Cabe hacer notar que
esta práctica subsiste en la actualidad en donde las tasas inflacionarias
se han reducido de manera sustancial.
En los últimos años algunas de las modificaciones dignas de destacar
son, por ejemplo, las reducciones de las tasas topes de ISR empresarial
y personal a niveles de 28%, así como la globalización de ingresos
de fuentes como dividendos, intereses reales y ganancias de capital
(excluidas las del mercado de valores). Adicionalmente, destaca la
consolidación fiscal de grupos corporativos al 100% y reglas que limitan
la proporción o razón de financiamiento por deuda a financiamiento por
acciones, así como la exclusión de la base de utilidades gravables de
las empresas por concepto de reparto de utilidades.

Reforma Fiscal y Relaciones Fiscales Intergubernamentales
En materia administrativa se ha avanzado en el llamado Programa de
Actualización del Padrón de Contribuyentes. Asimismo, se cuenta con
un proceso de cruce de información más moderno y eficiente. Se ha
logrado también avanzar significativamente en el uso de la herramienta
en línea para efectuar declaraciones. Ahora bien, debe, no obstante,
destacarse que, aun con estas innovaciones, el costo de transacción para
el contribuyente en términos de asesorías de contadores, comisiones
bancarias, etcétera, no parece estar disminuyendo. Según cifras del
Banco Mundial (2008), en un ordenamiento por países para detectar la
dificultad de pagar impuestos, México se ubica en el lugar 135, de un
total de 176.
Un aspecto importante es el relacionado con una mayor transparencia
e información tributaria disponible al público, que hace apenas algunos
años no se producía o no se hacía oficial. En este renglón los avances
de la sociedad se han canalizado por el Congreso de la Unión, que
indujo cambios importantes en materia de información, particularmente
después del año 2001.
A pesar de las modificaciones a que se ha hecho referencia, 3 y otras que
por razones de espacio se omiten, debe hacerse notar que los cambios
han sido de alcance limitado y, a la par de la misma elusión fiscal,
subsisten importantes tratamientos fiscales especiales y exenciones
que, en su conjunto, constituyen pérdidas recaudatorias que bien puede
representar varios puntos porcentuales del PIB.
En materia de federalismo fiscal, como se verá más adelante en detalle, a
partir de 1992 comienza un importante proceso de descentralización del
gasto del gobierno federal hacia las entidades federativas. Proceso que
no ha estado exento de dificultades pero, en lo esencial, pude decirse
que hoy tienen más capacidad de gasto los gobiernos subnacionales
(estados y municipios) que el gobierno federal. Sin embargo, por el
lado de los ingresos, la recaudación continúa fuertemente centralizada
en el ámbito federal de gobierno. Hacia adelante, la situación puede
provocar problemas serios, ya que el sistema carece de mecanismos
que garanticen mayor responsabilidad fiscal pues, al final, el responsable
o el recurso de última instancia, es el contribuyente, vía el gobierno
3 La reforma más reciente, de enero de 2008, se comentará más adelante.
149

150
Trimestre Fiscal Nº 97
federal, en particular si se incorpora al análisis la deuda de los estados
y los municipios.
Características de las reformas
El breve recuento que se hizo en la sección anterior sugiere que, en un
análisis más detallado, no necesariamente ha habido un estancamiento
fiscal ya que, con limitaciones, el sistema fiscal se ha hecho más moderno,
y no se puede negar que ha habido algunos cambios importantes.
Sin embargo, más allá de la enumeración de estas modificaciones, la
evaluación numérica más sencilla, o si se le quiere llamar, la prueba de
fuego, según el cuadro 7.1, es que la carga fiscal, como proporción del PIB,
prácticamente ha permanecido paralizada en las últimas tres décadas.
Me parece que los resultados, en todo caso, habría que evaluarlos en
el contexto económico en que han ocurrido. varias consideraciones
merecen comentarios.
Primero, es evidente que una buena parte de estas modificaciones han
sido adaptaciones y cambios que se han reflejado en la construcción de
un esquema tributario más moderno o, al menos, que ha ido cambiando
con la frecuencia necesaria para adaptarse a las fuertes transformaciones
que la propia economía mexicana ha experimentado. Si se pone especial
énfasis en las innovaciones fiscales en la década de los ochenta, por
ejemplo, podría afirmarse que éstas fueron exitosas, toda vez que evitaron
caídas drásticas de la recaudación como, de hecho, ocurrió en algunas
economías de Latinoamérica.
Si se piensa en el periodo aquí comentado de las últimas tres décadas y se
tiene en mente el pobre desempeño de la economía, podría argumentarse
entonces que la política fiscal no ha sido inadecuada, ya que, al menos, se
ha smantenido una carga fiscal constante. Esto es particularmente cierto
si se tiene en mente que, desde el punto de vista impositivo, el problema
principal no ha sido la reducida tasa promedio de crecimiento económico
sino, en particular, su comportamiento tan errático, caracterizado por
periodos de crecimiento moderado y seguido por caídas, en algunos
casos drásticas, del PIB. En términos tributarios, caídas recurrentes y
drásticas del PIB, acompañadas de periodos de inestabilidad económica
generalizada, tienen impactos muy difíciles de revertir una vez que la
economía regresa a la senda del crecimiento.

Reforma Fiscal y Relaciones Fiscales Intergubernamentales
Quizás la mejor prueba de ello es el aumento desmedido que en las
últimas dos o tres décadas ha registrado el sector informal, en buena
parte como resultado de esas crisis, lo que ha dificultado sobremanera
el proceso recaudatorio. A manera de ilustración, según estimaciones
de Cantalá, Sempere y Sobarzo (2005), en el año 2003, de un universo
potencial de perceptores de ingreso en el régimen de personas físicas
con actividad empresarial y profesional, se tenían registrados como
contribuyentes (no necesariamente activos) poco más de cinco millones
de contribuyentes, frente a un universo potencial estimado en más de 11
millones. Para ese año, se estimó una tasa de evasión superior a 70% y,
como proporción del PIB, una evasión cercana a 1%. A ello habría que
añadir los gastos fiscales que, por dicho régimen, se estimaron en un
monto similar.
Aunado al aumento en el tamaño de las actividades informales, las
recurrentes crisis económicas han facilitado una creciente concentración
del ingreso, así como la consolidación o crecimiento de estructuras
de mercado muy concentradas. Ambos fenómenos han actuado en
detrimento del proceso de recaudación. Está ya muy documentado que
la excesiva concentración del ingreso dificulta la recaudación pues, por
un lado, se tiene un amplio sector con reducida capacidad de generación
de ingresos lo suficientemente altos para ser gravados o bien que se
producen en el sector informal y, por el otro, la acumulación de la riqueza
en unos cuantos, con un escenario de legislación débil, favorece la
evasión fiscal (véase, por ejemplo, Burgess y Stern, 1993). 4 Al momento
de plantear una reforma tributaria esta consideración es sin duda muy
importante, ya que, con frecuencia, las reformas fiscales se enfrentan al
típico dilema de la equidad y la eficiencia. Si bien se ha llegado a plantear
que la excesiva concentración del ingreso en relativamente pocas manos
debería hacer más fácil el trabajo de gravar a grupos tan visibles, la
experiencia internacional sugiere que no es así, ya que, con frecuencia,
estos grupos concentran un poder muy grande frente al Estado, lo que
aunado a una legislación débil y una marcada fragilidad institucional,
dificulta mucho la recaudación.
4 Incluso, puede afirmarse que, en buena medida, la concentración excesiva de
mercado es resultado de un esquema legal débil.
151

152
Trimestre Fiscal Nº 97
Una consideración adicional a los intentos de reforma fiscal ocurridos en las
décadas recientes es que, con excepción de la reforma de 1980, cuando
se introdujo el IVA, y la más reciente de 2008, las otras modificaciones
han ocurrido en periodos posteriores a una crisis económica. Es decir, han
sido, en todo caso, propuestas o modificaciones impositivas orientadas
a resarcir la pérdida de ingresos del sector público como resultado de
la recesión. Si bien esto puede ser comprensible en el contexto de una
política económica orientada a reducir los desequilibrios fiscales, en
particular en la década de los ochenta, no debe sorprender que la carga
fiscal, como proporción del PIB, no haya aumentado. Es curioso, por
ejemplo, que en épocas de fuertes recesiones económicas en el país se
han hecho modificaciones tributarias para aumentar los ingresos públicos,
cuando, en principio, una medida de esa naturaleza se antoja recesiva.
No deja de sorprender también que, en los periodos de crecimiento, por
diversos motivos, los intentos de reforma fiscal se han pospuesto o se han
abortado, como sucedió en los años recientes. Si bien esto es hasta cierto
punto racional desde una perspectiva político electoral, revela también
una falta de visión económica a mediano y largo plazos.
Un último punto que valdría la pena destacar en el análisis del periodo es
que, si bien con frecuencia se arguye que la carga tributaria como país
es baja, también es cierto que, por lo reducido de la base, la carga por
contribuyente activo puede resultar muy elevada. Puesto en palabras
simples, hay un segmento importante de agentes económicos que, por
elusión, no tributan y, en consecuencia, los que sí lo hacen terminan
soportando una carga impositiva muy elevada. Lo anterior, se hace
más patente si se toma en cuenta que los márgenes de deducciones en
México son relativamente reducidos, lo que significa que la tasa efectiva,
a diferencia de la nominal que puede ser competitiva a nivel internacional,
termina siendo elevada
Comparativo internacional
En la sección anterior se intentó hacer una muy breve evaluación de las
características más sobresalientes del largo e inacabado proceso de
reforma fiscal en México en, al menos, las últimas tres décadas. A efecto de
complementar dicho análisis esta sección intenta “ubicar” la situación fiscal
de México respecto al contexto internacional, para así contar con algunos
parámetros de referencia, adicionales a los elementos ya esbozados.

REFORMA FISCAL Y RELACIONES FISCALES INTERGUBERNAMENTALES 263
Reforma Fiscal y Relaciones Fiscales Intergubernamentales
Cuadro 7.2. Recaudación/pib, 2002. Países latinoamericanos
Concepto Argentina** Chile El Salvador* Guatemala México*
1. Recaudación/pib 17.73 18.17 10.88 10.63 15.43
2. iSr/pib 4.91 4.61 3.21 3.00 5.04
2.1. iSrpf/pib 3.18 1.18
2.2. iSr empresarial/pib 1.72 2.02
3. Contribución
a la seguridad social/pib 3.15 1.46 2.39 0.26 1.55
4. Impuesto a la propiedad/pib 2.35 0.70 0.08 0.00 0.26
5. Impuesto dom. bienes
y servicios/pib 5.25 11.16 6.48 6.28 9.20
5.1. iva/pib 3.26 8.03 6.11 4.74 3.45
5.2. Impuestos especiales
sobre productos/pib 1.70 2.27 0.37 1.24 1.57
5.3. Otros/pib 0.29 0.85 0.00 0.31 4.18
6. Comercio exterior/pib 0.59 0.94 1.07 1.24 0.60
7. Otros impuestos/pib 4.64 0.76 0.04 0.10 0.34
Nota: la suma de los parciales puede no coincidir con el total. Cada cifra fue calculada según los datos
originales, excepto las del renglón 5.3, que se obtuvieron por diferencia, ya que no se reportó información
en este rubro.
* Para el año 2000.
** Para el año 2001.
Fuente: imf, 2003, 2004.
Los cuadros 7.2, 7.3 y 7.4 presentan una comparación de estructuras
los impuestos no petroleros, pero en el caso de los países que no son productores
de petróleo, para hacer la comparación correcta, sería también
tributarias por bloques que corresponden a una muestra de países
latinoamericanos, asiáticos e industrializados.
necesario descontar los ingresos asociados al comercio interno de petróleo
y sus derivados. Lo anterior, por supuesto, no cancela el argumento de que,
Quizás lo primero que debemos destacar es que, si se compara a
en efecto, una reforma fiscal necesitaría producir entre tres y cinco puntos
México con algunos países de América Latina, la recaudación total
porcentuales del pib, a fin de eliminar la dependencia de los recursos derivados
de las exportaciones petroleras.
como proporción del PIB no es esencialmente distinta. En todo caso, lo
que sí es evidente es que México tiene una fuerte dependencia de los
Una segunda consideración que surge de las comparaciones internacionales
es que éstas deben ser tomadas con cautela, ya que, con frecuen-
ingresos petroleros. Dicho de otra forma, parecería que la necesidad de
una reforma fiscal estaría fundamentalmente orientada a incrementar
cia, se compara la carga fiscal de México con países de la Organización para
la recaudación suficiente para cubrir la dependencia petrolera, y así
la Cooperación y el Desarrollo Económico (ocde), y se concluye que ésta es
muy
estar
reducida
menos
en
sujeto
el primero.
a las
Si
fluctuaciones
bien como país
en
esto
el
es
precio
correcto,
internacional
la base
del
fiscal
petróleo.
tan reducida
Destaca
en países
que,
como
incluso
México
en relación
implica que
con
la
los
carga
países
fiscal de
asiáticos,
los
la
contribuyentes
carga fiscal total
activos
de
puede
México
resultar
no es
muy
muy
elevada.
diferente.
A ello
En
habría
este
que
punto
añadir
quizás es
importante
la consideración
recordar
de que
que,
este
con
tipo
frecuencia,
de comparaciones,
para efectos
para que
de comparaciones
sean váinternacionales
se utilizan como referencia los impuestos no petroleros,
153

Trimestre 264 Fiscal CRECIMIENTO Nº 97 ECONÓMICO Y EQUIDAD
Cuadro 7.3. Recaudación/pib, 2002. Países asiáticos
Concepto Filipinas Indonesia* Corea* Tailandia Singapur
1. Recaudación/pib 12.34 13.15 15.40 15.79 13.50
2. iSr/pib 5.63 6.52 5.73 5.14 6.98
2.1. iSrpf/pib 3.00 1.90
2.2. iSr empresarial/pib 2.73 3.24
3. Contribución
a la seguridad social/pib 0.42 3.39 0.56
4. Impuesto a la propiedad/pib 0.01 0.57 0.47 0.32 0.84
5. Imp. dom. bienes
y servicios/pib 3.65 5.40 7.04 8.47 4.18
5.1. iva/pib 1.64 3.85 4.15 3.55 1.39
5.2. Impuestos especiales
sobre productos/pib 1.42 1.20 2.67 4.30 0.56
5.3. Otros/pib 0.60 0.34 0.22 0.61 2.22
6. Comercio exterior/pib 2.40 0.66 0.95 1.79 0.45
7. Otros impuestos/pib 0.64 0.01 1.20 0.07 1.06
Nota: la suma de los parciales puede no coincidir con el total. Cada cifra fue calculada según los datos
originales, excepto el 5.3 del pib, que se obtuvo por diferencia, ya que no se reportó información en este
rubro.
* Para el año 2001.
Fuente: imf, 2003, 2004.
lidas, pero suponen en el caso que de la cantidad los países y calidad que no de son los servicios productores públicos de petróleo, que se para
ofrecen hacer en la los comparación países cuya carga correcta, fiscal se sería compara también son las necesario mismas. descontar los
ingresos Tercero, asociados algo también al comercio importante interno a destacar de es petróleo que, con y sus alguna derivados. frecuencia,
anterior, se por arguye supuesto, que existe no una cancela tendencia el argumento mundial a descansar que, cada en efecto, vez una
Lo
más reforma en los fiscal impuestos necesitaría indirectos producir como pilar entre fundamental tres y cinco de puntos los sistemas porcentuales
tributarios. del PIB, a Dicha fin de argumentación, eliminar la dependencia en mi opinión, debe los ser recursos tomada con derivados cautela,
las y exportaciones sin duda, requiere petroleras. de más estudio y verificación empírica. Sin acudir
de
a un análisis temporal, un simple corte transversal, mismo que se comprueba
Una con la segunda comparación consideración los cuadros referidos que surge y se consolida de las si comparaciones
se amplía
la internacionales muestra, es que conforme es que éstas más desarrollado deben ser es tomadas un país, más con parece cautela, descansar
con frecuencia, en el impuesto se al compara ingreso y, la especialmente, carga fiscal en de el de México las personas con países físi-
de la
ya que,
cas. Organización Es decir, el impuesto para la Cooperación a la renta de las y empresas el Desarrollo pierde Económico importancia relativa,
se concluye lo que seguramente que ésta es es muy el resultado reducida del en perfeccionamiento el primero. Si bien de los como país
(OCDE), y
padrones esto de correcto, contribuyentes la base y su fiscal mayor tan control reducida y seguimiento. en países Más como generalmente,
implica que la existencia la carga de fiscal impuestos de los al ingreso contribuyentes países en activos desarrollo puede cla-
resultar
México
ramente muy elevada. cumple una A ello función habría de que equidad, añadir con la independencia consideración la de función que este tipo
de comparaciones, para que sean válidas, suponen que la cantidad y
154

REFORMA FISCAL Y RELACIONES FISCALES INTERGUBERNAMENTALES 265
Reforma Fiscal y Relaciones Fiscales Intergubernamentales
Cuadro 7.4. Recaudación/pib, 2002. Países industrializados
Concepto Canadá Dinamarca EU* GB Suecia* Suiza*
1. Recaudación/pib 29.02 47.49 21.52 29.38 38.69 22.81
2. iSr/pib 15.53 29.35 13.93 13.70 21.71 12.94
2.1 iSrpf/pib 26.45 12.08 10.56 17.99
2.2 iSr empresarial/pib 2.84 1.50 3.14 3.73
3. Contribribución
a la seguridad social/pib 5.66 2.70 7.27 7.40 15.49 7.83
4. Impuesto a la propiedad/pib 3.58 1.74 3.01 1.99 1.44 2.77
5. Imp. dom. bienes
y servicios/pib 8.70 16.15 4.37 13.42 12.65 6.86
5.1 iva/pib 2.73 9.74 6.65 8.61 4.12
5.2 Impuestos especiales
sobre productos/pib 0.82 5.18 0.50 3.57 3.24 1.73
5.3 Otros/pib 5.16 1.23 3.87 3.20 0.79 1.01
6. Comercio exterior/pib 0.28 0.21 0.25
7. Otros impuestos/pib 0.01 0.27 0.13
Nota: la suma de los parciales puede no coincidir con el total. Cada cifra fue calculada según los datos
originales, excepto el 5.3 del pib, que se obtuvo por diferencia, ya que no se reportó información en este
rubro. En los rubros 6 y 7 para algunos países no hubo información. En Estados Unidos no hay iva, por lo
que no aparecen datos.
* Para el año 2001.
Fuente: imf, 2003, 2004.
que calidad tiene de a su los cargo servicios el gasto. públicos Por ejemplo, que según ofrecen cifras del en Banco los países Mundial, cuya carga
el fiscal coeficiente se compara de Gini son en algunos las mismas. países en desarrollo se ha movido, antes
de impuestos y después de impuestos, y de transferencias, en forma sustantiva:
Tercero, de 0.47 algo a 0.34 también en Estados importante Unidos, a destacar 0.43 es a 0.28 que, en con Alemania, alguna frecuencia, de
0.49 se arguye a 0.24 en que Dinamarca existe una y de tendencia 0.47 a 0.34 mundial en España a (Ibarra, descansar 2007). cada vez más
en No los es impuestos muy claro indirectos que, como como tendencia pilar mundial, fundamental los impuestos de los indirectos
tributarios. hayan Dicha ganado argumentación, importancia relativa en frente mi opinión, a los impuestos debe al ser ingreso. tomada con
sistemas
En cautela, todo caso, y sin lo que duda, se podría requiere argumentar de más es estudio que, ante y verificación la imposibilidad empírica. de Sin
mejorar acudir la a un recaudación análisis temporal, concepto un de simple impuestos corte al transversal, ingreso, algunos mismo países,
comprueba particularmente con la los comparación que están en vías de de los desarrollo, cuadros han referidos recurrido y se a los consolida
que se
impuestos si se amplía al consumo, la muestra, lo que, es en que alguna conforme medida, más revela desarrollado poco avance es en un país,
materia más parece tributaria descansar para gravar en de el manera impuesto creciente al ingreso los ingresos. y, especialmente, Aquí importante
de las personas tener en cuenta físicas. que, Es como decir, afirman, el impuesto Slemrod y a Yitzhaki la renta (2002), de las los empresas
en el
aspectos pierde administrativos importancia relativa, terminan siendo lo que determinantes seguramente en la es foma el de resultado diseñar
del
perfeccionamiento
los esquemas tributarios,
de los
más
padrones
allá de
de
las
contribuyentes
recomendaciones
y
normativas
su mayor control
de
y seguimiento.
la teoría económica.
Más generalmente, la existencia de impuestos al ingreso
en países en desarrollo claramente cumple una función de equidad, con
155

Trimestre Fiscal Nº 97
independencia de la función que tiene a su cargo el gasto. Por ejemplo,
según cifras del Banco Mundial, el coeficiente de Gini en algunos países
en desarrollo se ha movido, antes de impuestos y después de impuestos,
y de transferencias, en forma sustantiva: de 0.47 a 0.34 en Estados
Unidos, de 0.43 a 0.28 en Alemania, de 0.49 a 0.24 en Dinamarca y de
0.47 a 0.34 en España (Ibarra, 2007).
No es pues muy claro que, como tendencia mundial, los impuestos
indirectos hayan ganado importancia relativa frente a los impuestos
al ingreso. En todo caso, lo que se podría argumentar es que, ante la
imposibilidad de mejorar la recaudación por concepto de impuestos
al ingreso, algunos países, particularmente los que están en vías de
desarrollo, han recurrido a los impuestos al consumo, lo que, en alguna
medida, revela poco avance en materia tributaria para gravar de manera
creciente los ingresos. Aquí es importante tener en cuenta que, como
afirman, Slemrod y Yitzhaki (2002), los aspectos administrativos terminan
siendo determinantes en la foma de diseñar los esquemas tributarios,
más allá de las recomendaciones normativas de la teoría económica.
A riesgo de simplificar, parecería que la estructura fiscal de los países es
un buen indicador del grado de desarrollo. Así, los países más atrasados,
con mercados internos débiles, dependen mucho de los impuestos al
comercio exterior. Conforme avanzan y se desarrolla un mercado interno
más grande ganan en importancia relativa los impuestos al consumo
interno y, en menor medida, los impuestos al ingreso, destacando que
éste último depende mucho de los impuestos aplicados a las empresas.
En países más prósperos ganan importancia relativa los impuestos
al ingreso y, dentro de este rubro, los impuestos a los ingresos de las
personas físicas.
En suma, las consideraciones de la sección anterior y los parámetros
recaudatorios internacionales sugieren que, en efecto, México tiene un
rezago fiscal que podría ser equivalente a los ingresos petroleros. En
otras palabras, una reforma fiscal exitosa podría ser aquella que lograra
incrementar al menos cuatro puntos porcentuales del PIB los ingresos no
petroleros, a fin de acabar con la volatilidad propia de las fluctuaciones
internacionales en los precios de este recurso natural.
156

Reforma Fiscal y Relaciones Fiscales Intergubernamentales
Una reforma fiscal de fondo
Las consideraciones en las secciones anteriores plantean que una
reforma fiscal, en el México de hoy, debe rebasar el aspecto puramente
tributario y ser, efectivamente, una reforma fiscal, es decir, incorporando
tanto ingreso como gasto públicos, o como se le ha dado en llamar
recientemente en nuestro país, un reforma hacendaria. Existe ya
documentación que sugiere que, en países con experiencias acumuladas
de gasto público ineficiente, para que una reforma fiscal tenga éxito se
requieren modificaciones importantes en la forma de gastar (por ejemplo,
véase Burgess y Stern, 1993).
No es el propósito de este artículo analizar cómo habría idealmente que
reformar los esquemas de gasto en México y, de hecho, este es objeto
por sí mismo de un análisis en un capítulo por separado, pero puede
aventurarse que la tarea es muy grande, difícil y, sin duda, a largo plazo,
ya que implica modificaciones a estructuras muy enraizadas en un sistema
político que, si bien democrático, por lo mismo exige de cambios graduales
para ir venciendo los obstáculos en el terreno político. El puro aumento
de la carga tributaria sin modificaciones a la estructura y eficiencia del
gasto, como hasta ahora se ha planteado, no sólo es insuficiente sino
también indeseable.
A fin de avanzar un poco con esta argumentación puede plantearse, a
manera de ejemplo, el periodo reciente en que México pudo “beneficiarse”
de los aumentos en el precio internacional del petróleo. Los ingresos
adicionales por concepto de exportaciones petroleras y, en general, de
energía, de hecho representaron aproximadamente los ingresos que se
estimaba produciría la iniciativa de reforma fiscal planteada al principio
del gobierno de vicente Fox. Sin embargo, si se analiza, aunque sea
superficialmente, la forma en que se ejerció el gasto adicional resultante,
se observa que 50% de estos excedentes se canalizaron a los gobiernos
estatales como gasto en infraestructura.
157

158
Trimestre Fiscal Nº 97
Lo anterior parecería razonable, de no ser por el hecho de que, a
diferencia del gasto federal que se ha transparentado en un grado
importante, la transparencia y rendición de cuentas en el ámbito de
los gobiernos estatales y municipales deja mucho que desear. Más
aún, la marcada dependencia de los gobiernos estatales en materia de
transferencias federales no ha contribuido a la creación de mecanismos
de responsabilidad fiscal en las entidades federativas, ya que su esfuerzo
tributario tiene poca o nula vinculación con los recursos a gastar y,
particularmente, con la forma en que éstos se ejercen (Sobarzo, 2006). Es
curioso, por ejemplo, que una práctica de los gobiernos estatales frente a
este aumento fue la de canalizar parte de los ingresos por participaciones,
que con anterioridad se destinaban a gasto de inversión, hacia gasto
corriente. El resultado fue que en el transcurso del año 2006 el aumento
en el gasto corriente fue cercano a 30%, frente a un incremento en el
gasto de inversión no mayor a 3 por ciento.
A este respecto existe abundante literatura empírica que sugiere la
existencia del llamado “efecto matamoscas” (flypaper effect), el cual
supone que, con frecuencia, el aumento en las transferencias a los
gobiernos subnacionales no necesariamente se ve compensado por
una reducción equivalente en otros rubros de gasto, resultando así un
gasto público estatal más grande (véase, por ejemplo, Gramlich, 1977;
Gamkhar y Oates, 1996). Esto en el contexto de un esquema de gasto
poco transparente, refuerza el argumento de que una reforma fiscal que no
modifique sustancialmente el esquema de gasto es, incluso, indeseable.
Una reingeniería del gasto requeriría de mecanismos eficientes de
rendición de cuentas en las dependencias federales, pero también en los
ámbitos estatal y municipal, lo que implica reformar de raíz la estructura
de las relaciones fiscales intergubernamentales, así como toda la
legislación en que se sustenta. De hecho, la experiencia de las últimas
décadas en México muestra que los cambios importantes en materia
de coordinación fiscal han ocurrido sólo cuando ningún gobierno, de los
diferentes ámbitos involucrados, ha experimentado reducción de recursos.
En otras palabras, si se quiere modificar la estructura de relaciones
fiscales intergubernamentales, como parte de una reforma al gasto, el
mejor momento, y quizás el único escenario de éxito, es en el contexto
de una reforma tributaria que, al aumentar los ingresos, garantice que
ningún gobierno “pierde” como resultado de los cambios.

Reforma Fiscal y Relaciones Fiscales Intergubernamentales
No es este el espacio para discutir la forma que dichos cambios deberían
tomar, pero sería en principio deseable que, si bien de manera limitada y
en coordinación con el gobierno federal, los gobiernos estatales se vieran
más involucrados en el proceso recaudatorio de impuestos de base más
amplia que los actuales —por ejemplo, el ISR o algún impuesto a las
ventas finales— a fin de que, en alguna medida, su gasto y la eficiencia
de su gasto, dependieran de su propio esfuerzo recaudatorio. Ello le
imprimiría una mayor responsabilidad fiscal al proceso en su conjunto. Por
su parte, el gobierno federal debería privilegiar más un objetivo nivelador,
frente e la fuerte heterogeneidad regional del país.
Características de una reforma fiscal
La sección anterior se dedicó a subrayar los cambios de fondo que
debería forzosamente incluir una reforma fiscal o hacendaria en México.
Se argumentó que, por la magnitud de los problemas y obstáculos que
enfrentaría, se requerirán de transformaciones graduales y complicadas,
tanto por el lado del ingreso como del gasto.
En esta sección se pretende ser más específicos respecto a las
implicaciones que diversas opciones de reforma fiscal tendrían en
México hoy en materia de ingreso, en tanto que en la siguiente sección
se abordará el aspecto del gasto en el contexto de la evolución reciente
de las relaciones fiscales intergubernamentales en el país. Así pues, en
este apartado no pretendemos formular una propuesta específica sino
que, a partir de las discusiones que en los últimos años se han ventilado
públicamente en México y en otros países, se tratará de evaluar dos
grandes opciones, a saber, 1] continuar con el esquema tradicional de
gravar ingreso y consumo, o bien, 2] modificar las estructuras tributarias
a fin de descansar más en impuestos al consumo. Lo anterior en el
entendido de que cualquier decisión o ruta que se tome en México en
esta materia, habrá de enfrentar los obstáculos estructurales que se
mencionaron en la sección anterior y, al mismo tiempo, teniendo en mente
que cualquier opción entre las aquí planteadas (y las no planteadas),
ofrecen ventajas y desventajas.
El primer punto a comentar es el cuestionamiento que ya desde hace
algunos años se discute en México sobre si una reforma tributaria debería
orientarse a gravar el consumo, en lugar del ingreso. De hecho, en los
159

160
Trimestre Fiscal Nº 97
años recientes en que se ha intentado reformar el sistema a fin de que
el IVA se extendiera a medicinas y alimentos, un argumento que con
frecuencia se manejó en los medios, y en general en la discusión pública,
es que existe una tendencia mundial a descansar cada vez más en
impuestos al consumo y menos en la imposición al ingreso. Al respecto ya
se comentó en la sección anterior que, si bien es cierto que, por ejemplo,
impuestos como el IVA se han adoptado de manera creciente en muchos
países en las últimas dos o tres décadas, un análisis de la estructura
impositiva por países no permite confirmar que dicha tendencia exista.
Los datos ya presentados muestran que, en estos países, los impuestos
al ingreso cumplen un importante papel en términos de equidad.
Ahora bien, en algunos países en desarrollo, como puede ser el
caso de Chile o Irlanda, las reformas impositivas han consistido,
precisamente, en reducir la tasa del ISR a cambio de un aumento
sustancial en los impuestos indirectos al consumo, tipo IVA. Sin duda,
esta es una opción para México, pero debe destacarse que, al igual
que con el caso del impuesto al activo (IA), vista con ojos críticos,
esta reforma podría ser considerada como un reconocimiento explícito
de las autoridades tributarias de su incapacidad para avanzar en la
recaudación de impuestos directos al ingreso y, en con- secuencia,
se estaría prácticamente renunciando al instrumento de equidad del
sistema tributario por excelencia, que es, justamente, el ISR. Y no nos
referimos aquí al ISR progresivo como un instrumento idóneo para
modificar la distribución del ingreso, pero sí como un dispositivo que
al margen pueda corregir, al menos parcialmente, ciertas inequidades.
En esta misma línea se ha dicho también con frecuencia, a mi juicio
equivocadamente, que la función del sistema tributario debe ser la
de recaudar, y que los problemas de pobreza, en particular, y de la
desigualdad en la distribución del ingreso se deben atender por la vía del
gasto. De nuevo, la experiencia en varios países europeos es que ambos,
gasto e ingreso públicos, pueden actuar de manera conjunta y efectiva.
Más aún, como ya se comentó, un problema común a países en desarrollo
es su mala experiencia en materia de eficiencia del gasto público en las
últimas décadas, lo que, aunado a la dificultad típica de los programas
gubernamentales para focalizar adecuadamente ciertos gastos, previene
respecto al riesgo de dejar el criterio de equidad únicamente como
responsabilidad de este rubro. Dicho de otra forma, renunciar al ISR

Reforma Fiscal y Relaciones Fiscales Intergubernamentales
como instrumento de equidad, con todo y sus limitaciones, a favor del
gasto público, es riesgoso, particularmente si se tiene en mente la poco
exitosa experiencia de México en las últimas décadas en materia de
eficiencia al ejercerlo.
En tales condiciones, quizás una opción menos extrema para México
sería mantener y mejorar el sistema tributario del ISR y, a la vez,
eliminar exenciones y tratamientos especiales (incluyendo quizás el IVA
a medicinas y alimentos), a cambio de una simplificación tributaria que
debería resultar de la propia homologación de tasas y la eliminación
de gastos fiscales. Como ya se expresó, una opción de este tipo
probablemente tendría que ser gradual y debería tener como objetivo
principal ampliar la base de contribuyentes, al mismo tiempo que reformar
las estructuras del gasto público.
Debe subrayarse, adicionalmente, que en México no existen impuestos
que por excelencia tengan no sólo un rol de recaudación sino también
de equidad, como es claramente el caso del impuesto a las herencias
y el impuesto a las ganancias de capital, sobre todo las obtenidas en
la bolsa. Los argumentos en contra de estos gravámenes en México,
especialmente en el caso de los impuestos a las ganancias de capital,
es que se contrapondrían con el objetivo de atraer inversión extranjera
directa (IED) al país. Por supuesto que este argumento ignora que el
aspecto impositivo es sólo uno de los muchos criterios de la IED que
se toman en consideración cuando se decide el territorio de destino y,
ciertamente, es un aspecto que debe ser estudiado con detenimiento.
También, se arguye que gravar las ganancias en la bolsa es injusto, pues
no hace deducibles las pérdidas, además de que significa una doble
tributación, toda vez que estos recursos fueron ya gravados con el ISR.
Si bien estos razonamientos pueden ser válidos, lo cierto es que varios
países, entre ellos Estados Unidos, descansan en este gravamen, no sólo
como fuente importante de ingresos sino también como una manera de
imprimir progresividad al sistema impositivo en su conjunto.
Es también importante comentar aquí una opción que se discute
públicamente, no únicamente en México sino en varios países, el
llamado flat tax o impuesto único. La discusión en torno a este impuesto
es importante, no sólo porque esta opción es de hecho una reforma
orientada a gravar el consumo, sino también porque, con frecuencia, se
161

Trimestre Fiscal Nº 97
confunde la opción del impuesto único con la de una tasa única de ISR,
en los términos en que se comentó líneas antes.
El flat tax o impuesto único es distinto a tener una tasa única de ISR,
porque en esencia consiste en establecer una tasa única de impuesto al
ingreso y, al mismo tiempo, eliminar el resto de los impuestos, directos e
indirectos, así como casi todas las exenciones y tratamientos especiales.
La idea es, simplemente, que el ingreso debe gravarse sólo una vez y,
por lo tanto, se trata de evitar la doble o múltiple tributación que con
frecuencia se produce al gravar los ingresos en sus diversas fuentes y se
simplifica el sistema tributario con una tasa única, sin exenciones, para
todos los niveles de ingreso, aunque, en prácticamente todos los casos
(casi 20 países) que lo han adoptado, se han establecido exenciones
para los niveles más bajos de ingreso.
Un impuesto de esta naturaleza, si bien grava el ingreso, funciona de
hecho como un impuesto al consumo, es decir, grava el ingreso pero,
al exentar el ahorro, a final de cuentas se está gravando el consumo
(ingreso menos ahorro). Sin embargo, a diferencia del IVA, el impuesto
único permite cierta progresividad, toda vez que, como ya se dijo,
permite exentar niveles bajos de ingreso, cosa que con los impuestos
indirectos puede resultar muy costoso y complicado. Asimismo, posee
algunas ventajas como son su simpleza, un costo de administración
relativamente reducido, elimina la doble tributación, no distorsiona las
decisiones de ahorro e inversión, etc. 5 Además de los 20 países que
lo han adoptado, es objeto de discusión en muchos otros como una
alternativa interesante.
Sin entrar en detalle, por razones de espacio, cabría hacer algunas
observaciones respecto a las posibles ventajas y desventajas que un
impuesto de esta naturaleza tendría en el contexto de un país como
México.
Un atractivo sería que, como adoptarlo implica modificar de raíz el sistema
tributario, se tendría una gran oportunidad para simplificarlo, puesto que,
como ya se dijo, los cambios o modificaciones fiscales de las últimas
décadas lo han hecho complicado y costoso para el contribuyente. En esta
162
5 Para una explicación detallada véase, por ejemplo, Hall y Rabushka, 1995.

Reforma Fiscal y Relaciones Fiscales Intergubernamentales
misma línea, sería una especie de “borrón y cuenta nueva” en materia de
tratamientos especiales y exenciones y, en general, de cualquier tipo de
privilegio fiscal o tributario. A diferencia de una tasa alta y generalizada
de IVA, el impuesto único permitiría exentar a los contribuyentes con
ingresos más bajos, introduciendo así un mínimo de progresividad que
con el impuesto indirecto no se logra o resulta muy costoso hacerlo.
También, en este sentido, debe destacarse que, en el esquema
tributario actual, en donde existen tratamientos especiales, deducibles,
complicaciones administrativas, etcétera, se termina penalizando más
fuertemente a los grupos de menores ingresos de la población, ya que
para ellos resulta más costoso pagar impuestos y la complejidad tributaria
es sin duda regresiva. Un esquema impositivo simple, como sucede con
el impuesto único, además de permitir exentar a los grupos que perciben
menos, tendría asimismo el efecto “progresivo” de reducir el costo de
pagar impuestos.
Ahora bien, como desventajas o costos podrían anotarse, al menos,
dos importantes. Primero, si bien el impuesto único es menos regresivo
que los impuestos indirectos al consumo como el IVA, de hecho permite
introducir cierta progresividad a favor de los grupos de menores ingresos,
no lo permite 6 en los grupos de mayores ingresos. Es decir, adoptar
un impuesto de esta naturaleza implica que se renuncia al impuesto al
ingreso como un instrumento de equidad, al menos en relación con los
niveles altos de ingreso. Esto, sin duda, es relevante en un país en el
que, como ya se comentó, el ingreso está fuertemente concentrado en
un grupo relativamente pequeño.
Un segundo aspecto, es que no queda del todo claro que si “mudarse”
de un sistema como el actual a uno tipo flat tax, no provocaría pérdidas
recaudatorias importantes en el corto y mediano plazos. Normalmente
se esperaría que un sistema tipo impuesto único arrancara con una
tasa a un nivel tal que al menos se garantizara la recaudación existente
con el esquema anterior, pero con un solo impuesto y a una tasa única
(quizás dos si se considera la tasa cero para niveles bajos de ingreso).
Es decir, se eliminarían el IVA, el ISR, el IEPS, etc., así como regímenes
6 Entendida la progresividad como la aplicación de tasas mayores conforme aumentan
los niveles de ingreso.
163

164
Trimestre Fiscal Nº 97
especiales, exenciones, y demás. Según algunos cálculos simples, dicha
tasa en México rondaría los 22 puntos porcentuales (Gutiérrez, 2007).
Lo anterior supone que con el nuevo sistema, al ser más sencillo y
barato, todos, o casi todos, pagarían, lo cual es muy cuestionable.
De hecho, en el sistema tributario actual en México existen algunos
esquemas cercanos en espíritu al impuesto único, como es, por ejemplo,
el caso del impuesto sobre la renta en el caso del régimen de pequeños
contribuyentes (REPECOS), y no es del todo claro que los agentes
económicos, empresas y personas, automáticamente vayan a responder
con un mayor cumplimiento fiscal.
En resumen, los posibles lineamientos generales de reforma fiscal que
en los últimos años se han discutido tanto en México como en diversos
países, y que hemos tratado de resumir en esta sección, son: 1] gravar
ingreso y consumo, o bien, 2] moverse hacia un sistema que grave
fundamentalmente el consumo y se renuncie al ISR como un instrumento
de equidad. Ambas opciones tienen costos y beneficios, mismos que
deben ser analizados con detenimiento y en el contexto propio de la
economía mexicana.
En cualquier caso, las prioridades son las mismas, a saber, ampliar
la base de contribuyentes y reformar las estructuras de gasto. Esto
último implica modificaciones al esquema actual de relaciones fiscales
intergubernamentales en México. Aunque no es el único aspecto
importante en materia de gasto sí es muy relevante, y estimamos que
indispensable, si se quiere avanzar en dirección a una reforma fiscal
de largo alcance, que incluya ingreso y gasto, y no sólo una reforma
tributaria, como hasta ahora ha sucedido. Éste es el tema que se aborda
en la siguiente sección.
FEDERALIsMO FIsCAL
En esta sección se discute un aspecto relativo al gasto, que tiene
que ver con el estado actual del esquema de relaciones fiscales
intergubernamentales en México. Si bien no es el único punto de
importancia en el tema del gasto, es muy relevante y se argumenta que
es necesario cambiar si se quiere avanzar en un proceso de reforma
fiscal (ingreso y gasto) y no puramente tributaria.

Reforma Fiscal y Relaciones Fiscales Intergubernamentales
Antecedentes de las relaciones fiscales intergubernamentales
La historia de las relaciones fiscales intergubernamentales puede
ubicarse en el surgimiento de las convenciones nacionales fiscales, en
los años 1925, 1943 y 1947, pero es a partir de 1980 con la introducción
del impuesto al valor agregado (IVA) cuando se creó lo que es hoy el
sistema nacional de coordinación fiscal (SNCF) y se le dio forma al
actual sistema.
Evolución de los ingresos públicos
Como ya se comentó, la modificación más trascendental del gobierno
federal fue que, con la introducción del IVA, los estados prácticamente
cedieron al gobierno central la función recaudatoria de su fuente principal
de ingresos, que era su participación en el llamado impuesto sobre
ingresos mercantiles (ISIM). Debe recordarse que, aunque el IVA se
introdujo como un impuesto federal, después de 1980 las entidades
continuaron recaudando los impuestos, es decir, participando en su
administración, en el entendido de que los ingresos obtenidos eran del
gobierno federal quien, a su vez, haría partícipes a las entidades al menos
de los ingresos suspendidos antes del cambio en 1980.
En un periodo de abundancia petrolera, esta modificación fue posible
no sólo por el fuerte centralismo y control político en la presidencia de la
república, sino también porque esta bonanza permitió que bajo el nuevo
sistema de participaciones, ninguna entidad empeorara en términos de
los ingresos recibidos. De hecho, todas tuvieron una mejoría.
En su origen, el sistema de participaciones tuvo un carácter
fundamentalmente compensatorio, es decir, se distribuían las
participaciones a los estados con el criterio de, justamente, resarcirlos
por los ingresos que obtenían en el sistema anterior.
Con el paso de los años el sistema de distribución de participaciones
sufrió modificaciones en los criterios de reparto. Hasta 2007 el Fondo
General de Participaciones, con mucho el más importante del total de
participaciones a los estados, se distribuyó bajo los siguientes tres
criterios: 45.17% con base en el número de habitantes, 45.17% con base
en los llamados impuestos asignables territorialmente y el restante 9.66%
165

Trimestre Fiscal Nº 97
en función inversa a los dos criterios anteriores. 7 A partir de 2008, como
resultado de la reforma fiscal, los incrementos se regirán adicionalmente
por el crecimiento del PIB y recaudación de ingresos propios, si bien
debe subrayarse que el impacto de estos dos nuevos criterios será muy
pequeño, ya que la fórmula nueva, aunque los incorpora como criterios
nuevos, sumados a los ya existentes, los pondera por población.
Ciertamente las modificaciones a los criterios de reparto han obedecido
a los ajustes impulsados, en buena medida por las entidades federativas,
pero más allá de si el esquema o los criterios del reparto son “justos”,
lo cierto es que, en mayor o menor medida, todos los estados han visto
un crecimiento importante de sus ingresos por este concepto. Así, en
el periodo 19802005 el crecimiento estatal real acumulado por dicho
concepto fue de 155.7%, muy superior al crecimiento del PIB, que fue de
85.1%, o de la propia recaudación federal participable (RFP), que creció
en términos reales en el mismo periodo 78.4 por ciento. En términos
per cápita, a pesos de 1993, las participaciones promedio en el ámbito
nacional pasaron de 386.3 a 552.1 pesos, en 2005 (UCEF, 2006).
Ahora bien, este incremento en las participaciones no ha sido homogéneo
entre entidades, y no es sencillo establecer algún patrón de comportamiento.
Por ejemplo, no ha estado muy relacionado con el crecimiento
del PIB en los estados. En la gráfica 7.1 se puede apreciar cómo hay
estados que aun cuando han aumentado sus participaciones por arriba
de la media nacional, su PIB decreció, y viceversa. Aunque el PIB no
es el único indicador a tomar en cuenta para evaluar los efectos de las
participaciones, se puede reconocer que hace falta analizar a fondo la
relación entre los objetivos de distribución de las participaciones y los
criterios con que éstas se asignan. Autores como Cabrero (1995) señalan
que la creciente dependencia de participaciones federales ha exacerbado
las disparidades regionales y no ha permitido la aparición de iniciativas
dirigidas a mejorar su desarrollo.
166
7 El monto total a distribuir es un porcentaje de lo que se conoce como recaudación
federal participable (RFP), se integra por todos los impuestos federales y los
derechos sobre extracción de petróleo, minería, además de los recursos, ajustados
por devoluciones, compensaciones, participaciones específicas en IEPS e
incentivos auto liquidables, tenencia, ISAN y colaboración administrativa.

pib en los estados. En la gráfica 7.1 se puede apreciar cómo hay estados que
aun cuando han aumentado sus participaciones por arriba de la media
nacional, su pib decreció, y viceversa. Aunque el pib no es el único indicador
a tomar en cuenta para evaluar los efectos de las participaciones, se puede
reconocer que hace falta analizar a fondo la relación entre los objetivos de
Reforma Fiscal y Relaciones Fiscales Intergubernamentales
140
Porcentaje
120
100
TAB
Cambio real en participaciones
80
OAX
60
VER
GRO SIN
40
NL
NAY
QROO
MEX
BCS
PUE
CHIS COL MOR
SLP TAMPS CHIH
MICH
JAL
SON
GTO
COAH
CAMP ZAC
YUC
DGO
TLX BC
QRO
AGS
20
0
–20
–40
Crecimiento nacional
promedio = 73.36%
10 20 30 40 50 60
HGO
Cambio real porcentual en el PIB
Crecimiento nacional
promedio = 31.20%
Gráfica 7.1. Relación de participaciones-pib estatal, 1995-2002
(pesos constantes).
En resumen, por el lado de los ingresos la reforma de 1980, por más
que permitió simplificar el sistema impositivo, significó que en lo sucesivo
el gobierno federal sería el encargado de recaudar los impuestos de
base amplia, 8 lo que implicó que las entidades federativas cedieran al
gobierno federal la función recaudatoria. Este sistema ha propiciado
un aumento importante de ingresos a los estados. Como se verá más
adelante, el sistema resultante se caracterizó por una fuerte concentración
recaudatoria en el gobierno federal, ya que del total de ingresos de los
estados en promedio durante 2005, por ejemplo, 92.4% provino de
8 Impuesto sobre la renta (ISR), impuesto al valor agregado (IVA) e impuesto especial
a la producción y servicios (IEPS).
167

Trimestre Fiscal Nº 97
transferencias federales, es decir, sólo 7.6% de los ingresos totales
fueron ingresos propios. 9
Evolución del gasto público estatal
Quizá la característica importante a destacar aquí es que, por el lado
de los ingresos, como ya se comentó, existe una fórmula de distribución
de participaciones que, si bien ha sido modificada más de una vez en
los últimos 25 años, los criterios con que se asignan los recursos han
sido siempre claros, más allá de si han sido “justos”. La evolución de los
gastos ha sido diferente, se pueden distinguir con claridad dos etapas.
La primera comprende el periodo anterior a 1992, que se distingue por
una fuerte centralización de gastos en el ámbito federal, pero, sobre todo,
por el alto grado de discrecionalidad en su asignación entre las entidades
federativas. Si bien la repartición de los recursos en la década de los
ochenta se regía por los planes de desarrollo, en la práctica no existían
criterios objetivos para hacerlo y, en buena medida, la asignación se
definía por las decisiones del ejecutivo y su relación con los gobernadores.
De hecho, se ha documentado que el propio calendario electoral era un
factor importante (Molinar y Weldon, 1994).
En la década de los noventa, en gran medida motivado por las
trasformaciones políticas del país, este escenario comienza a modificarse
de manera muy importante a partir del proceso de descentralización
educativa iniciado en 1993, al que siguieron algunas otras áreas como la
salud y el gasto social, destacando más recientemente la conformación del
llamado Ramo 33 y el Programa de Aportaciones para el Fortalecimiento
de las Entidades Federativas (pafef).
Como resultado de este proceso, en la actualidad las entidades federativas
reciben transferencias condicionadas y participaciones (transferencias
no condicionadas), lo que hace que los estados y municipios ejerzan
168
9 Ciertamente, hay diferencias de comportamiento individual. Por ejemplo, en
2005, los ingresos propios de Chihuahua y Nuevo León fueron de 15.3 y 12.8%
respectivamente, en tanto que estados como Tlaxcala y Puebla registraron
porcentajes de 3.5% cada uno. De entre los impuestos estatales más importantes
destacan el impuesto sobre nómina (30 estados y el Distrito Federal) y hospedaje
(29 estados y el Distrito Federal).

Reforma Fiscal y Relaciones Fiscales Intergubernamentales
REFORMA FISCAL Y RELACIONES FISCALES INTERGUBERNAMENTALES 277
conjuntamente 61% del gasto total gubernamental, frente a 39% del
gobierno federal (gráficas 7.2, 7.3 y 7.4).
ha documentado que el propio calendario electoral era un factor importante
(Molinar y Weldon, 1994).
La
En
característica
la década de
más
los noventa,
importante
en gran
de
medida
estos
motivado
procesos
por
es
las
que,
trasformaciones
a diferencia
de las décadas
políticas
anteriores
del país, este
a los
escenario
noventa,
comienza
la discrecionalidad
a modificarse de
con
manera
la que se
asignaban
muy importante
los gastos
a partir
en las
del
entidades
proceso de
prácticamente
descentralización
ha desaparecido,
educativa
ya
iniciado que en en todos 1993, los al casos que siguieron existen algunas fórmulas otras de áreas reparto como o bien, la salud como y el sucede
gasto con el social, gasto destacando educativo, más su recientemente asignación obedece la conformación a la inercia del llamado proveniente al
Ramo principio 33 y del Programa proceso. de En Aportaciones este sentido para puede el Fortalecimiento hablarse de de un las gran Entidades
en relación Federativas con los
avance
(pafef).
años anteriores, pues hoy existe más certeza y acerca
del Como ejercicio resultado del gasto de este estatal. proceso, en la actualidad las entidades federativas
reciben transferencias condicionadas y participaciones (transferencias
no Dicho condicionadas), lo anterior, lo que es hace importante que los estados subrayar y municipios que estos ejerzan procesos conjuntamente
descentralización 61% del no gasto han total estado gubernamental, exentos de frente problemas, a 39% del ya gobierno que, en muchos
de
federal casos, (gráficas los proceso 7.2, 7.3 de y 7.4). homologación generaron costos, en algunos muy
importantes, La característica a ciertos más importante estados, debido estos procesos a que la es diversidad que, a diferencia en la calidad
de y cantidad las décadas de anteriores servicios a estatales los noventa, era la muy discrecionalidad amplia. Destacan con la que los se casos de
asignaban educación los y, gastos en menor las medida, entidades de prácticamente salud, pues ha la desaparecido, existencia de ya servicios
que educativos en todos los estatales casos existen previos fórmulas a descentralización reparto o bien, como terminó sucede penalizando
con
el a gasto aquellas educativo, entidades su asignación que habían obedece a desarrollado la inercia proveniente sus propios al princi- sistemas
600
Ingresos propios Aportaciones Participaciones
Miles de millones de pesos a precios de 2002
500
400
300
200
100
0
1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004
Fuente: inegi, varios años.
Gráfica 7.2. Ingresos de los estados.
169

Trimestre Fiscal Nº 97
278 CRECIMIENTO ECONÓMICO Y EQUIDAD
Miles de millones de pesos a precios de 2002
600
Ingresos propios
Participaciones y aportaciones del total de los estados
500
Ingresos del total de los estados
400
300
200
Promedio de ingresos propios
100
0
1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004
Fuente: inegi, Finanzas públicas estatales y municipales de México, 1980-2005; Sistema de Información
Energética, Dirección General Adjunta de Estadística de la Hacienda Pública, XAB21-Ingresos
petroleros, 1980-2005.
Gráfica 7.3. Ingresos de los estados.
90
Participación porcentual
80
70
60
50
40
30
20
10
0
35
65
32
68
44
56
Federación
(porcentajes)
45
55
47
54
47
54
52
48
57
43
58
42
59
41
60
40
69
31
59
41
Estados y municipios
(porcentajes)
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
59
41
61
39
61
39
Fuente, Shcp, 2006.
Gráfica 7.4. Gasto por nivel de gobierno.
170

Reforma Fiscal y Relaciones Fiscales Intergubernamentales
educativos, además de que el Sindicato Nacional de Trabajadores de la
Educación (sNte) permaneció en el ámbito nacional.
Quizá sea también necesario dimensionar adecuadamente este
importante proceso de descentralización, pues si bien las entidades
ejercen hoy mayores recursos que la federación, en cierto sentido el
cambio operado fue de naturaleza puramente contable, toda vez que los
recursos que antes gastaba la federación en los estados se les transfirieron
a éstos para que los continuaran ejerciendo en las mismas áreas y con
prácticamente los mismos criterios. Dada la naturaleza condicionada de
estas transferencias, el grado de libertad de las entidades para ejercer
recursos propios no se modificó sustancialmente. Sin embargo, en el
mediano y largo plazo es de esperarse que los servicios descentralizados
mejoren en calidad y cantidad.
Excedentes petroleros
Para concluir con esta sección de gasto, es importante señalar que en los
últimos años, particularmente a partir del año 2000, se ha registrado un
crecimiento destacado en los excedentes petroleros, propiciado por un
gran aumento de su precio en el mercado mundial. Como se observa en
la gráfica 7.2, a partir de 1998 cuando el precio promedio del barril de la
mezcla mexicana registró su menor nivel, por debajo de los 10 dólares,
se ha registrado un aumento permanente y significativo. 10 De entre los
grandes beneficiarios de los excedentes se encuentran las entidades
federativas, ya que a partir de 2003 se les destinan 50% de los excedentes
mediante el llamado Fideicomiso para la Infraestructura en los Estados
(fies), en tanto que el restante 50% se destinó a gastos de inversión
para Pemex. 11 La gráfica 7.5 muestra cómo la correlación entre ingresos
totales de los estados y el precio internacional de la mezcla mexicana de
petróleo se hizo particularmente fuerte en el periodo 1999-2004.
Este proceso si bien puede ser visto como positivo porque ha significado
más recursos para las entidades federativas, tiene el problema de que la
10 10 Para el mes de agosto de 2008 el precio de la mezcla mexicana (barril) llegó a
estar por encima de los 100 dólares.
11 11 En el año 1995 se definieron como excedentes petroleros los recursos generados
cuando el precio de la mezcla mexicana del petróleo supera los 27 dólares por
barril.
171

280 CRECIMIENTO ECONÓMICO Y EQUIDAD
Trimestre Fiscal Nº 97
700
Ingresos petroleros
Precio promedio de la mezcla mexicana
35
Miles de millones de pesos a precios de 2002
600
500
400
300
200
100
0
Correlación de ingresos petroleros con el total
de participaciones y aportaciones
Periodo
Periodo
1980-1982 –0.04 1980-2004 0.17
1983-1988 0.35 1983-2004 0.16
1989-1994 –0.71 1989-2004 0.82
1995-2000 0.08 1995-2004 0.66
2001-2004 0.99
30
25
20
15
10
5
0
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
Dólares por barril
2004
Fuente: inegi, Finanzas públicas estatales y municipales de México, 1980-2005; Sistema de Información
Energética, Dirección General Adjunta de Estadística de la Hacienda Pública, XAB21-Ingresos
petroleros, 1980-2005.
Gráfica 7.5. Ingresos de los estados.
transparencia y rendición de cuentas en materia de gasto a nivel estatal
ficiarios no ha de avanzado, los excedentes en promedio, se encuentran con las la entidades misma federativas, rapidez que ya que en el a ámbito
partir federal 2003 y, de se hecho, les destinan entre 50% las de propias los excedentes entidades mediante federativas el llamado existe un
Fideicomiso escenario de para una la Infraestructura gran heterogeneidad. en los Estados (fies), en tanto que el
restante 50% se destinó a gastos de inversión para Pemex. 11 La gráfica 7.5
muestra En suma, cómo podría la correlación decirse entre que ha ingresos habido totales un avance de los estados significativo y el precio en México
internacional
en el ámbito
de
de
la
las
mezcla
relaciones
mexicana
fiscales
de petróleo
intergubernamentales.
se hizo particularmente
A diferencia
fuerte
de lo
en
ocurrido
el periodo
en los
1999-2004.
ochenta y décadas anteriores, la discrecionalidad en
la asignación
Este proceso
del
si bien
gasto
puede
entre
ser visto
entidades
como positivo
prácticamente
porque ha
ha
significado
desaparecido
y,
más
en consecuencia,
recursos para las
hoy
entidades
existe
federativas,
mayor certidumbre
tiene el problema
sobre
de
la
que
planeación
la
transparencia y rendición de cuentas en materia de gasto a nivel estatal no
del gasto estatal (para un resumen y diagnóstico amplio de los cambios
ha avanzado, en promedio, con la misma rapidez que en el ámbito federal
recientes véase Giugale y Webb, 2000).
y, de hecho, entre las propias entidades federativas existe un escenario de
una gran heterogeneidad.
Ahora bien, a pesar de que hoy las entidades y municipios ejercen
61% del gasto, frente a 39% del gobierno federal, el grueso del gasto
11
En el año 1995 se definieron como excedentes petroleros los recursos generados
descentralizado es de tipo condicional, por lo que la independencia en
cuando el precio de la mezcla mexicana del petróleo supera los 27 dólares por barril.
el gasto estatal no es tan alta como, en principio, los números parecen
sugerir.
172

Reforma Fiscal y Relaciones Fiscales Intergubernamentales
Sin embargo, hay que reconocer que la evolución del sNcf, desde 1980
a la fecha ha incrementado de manera significativa los recursos dirigidos
a los estados. Si a ello se añaden los excedentes petroleros de los últimos
años y las llamadas aportaciones resulta que, efectivamente, los estados
han sido uno de los principales beneficiarios, no sólo de la abundancia
petrolera sino también del proceso de descentralización. Igual que con
la evolución de las participaciones, los criterios de reparto de recursos
federales condicionados no parecen obedecer a uno en particular, sino
que ha sido el resultado de circunstancias históricas y consideraciones de
tipo político. Así, por ejemplo, los excedentes petroleros se han distribuido
a las entidades federativas, una vez determinado el monto (50%), con
base en los coeficientes del fgp por lo que no es sencillo establecer un
patrón de comportamiento.
Por el lado del ingreso subsiste una centralización muy fuerte en el
ámbito federal de gobierno lo que, aunado a la gran descentralización del
gasto, plantea interrogantes y problemas potenciales que se discutirán
más adelante.
Características del sistema actual de relaciones fiscales intergubernamentales
Problema general
El resultado del proceso descrito, a muy grandes rasgos, muestra que en
México existe lo que se le ha dado en llamar un muy marcado desequilibrio
vertical entre los ámbitos estatal y federal de gobierno.
Desde el punto de vista de la eficiencia económica, un sistema en el
que la recaudación se concentra en el gobierno federal, acompañado de
un adecuado sistema de transferencias a los gobiernos subnacionales,
puede ser visto como apropiado (véase, por ejemplo, Gordon, 1993).
Sin embargo, literatura más reciente ha puesto énfasis en el hecho de
que un sistema de tales características puede dar origen a lo que se ha
dado en llamar restricciones presupuestales laxas, es decir, en ciertas
circunstancias este esquema de recaudación centralizada induce a
los gobiernos subnacionales a una expansión excesiva del gasto que,
en algún momento, habrá de ser solventada con recursos adicionales
provenientes del gobierno central. Por ejemplo, de acuerdo con Rodden
et al. (2003), cuando los gobiernos subnacionales disponen de pocas
173

Trimestre Fiscal Nº 97
facultades recaudatorias, de forma tal que son muy dependientes de las
transferencias federales, claramente tienen muy poca flexibilidad para
enfrentar choques adversos, por lo que en periodos de crisis fiscales la
presión recaerá en el gobierno central. Como estos gobiernos conocen
la situación, tienen pocos incentivos para ser fiscalmente responsables,
ya que existe la expectativa de que, en algún momento, habrán de ser
“rescatados” por el gobierno federal.
Además del desbalance vertical mencionado, otra circunstancia que
puede dar origen a restricciones fiscales laxas se puede presentar en
situaciones en donde los gobiernos subnacionales no atienden con
suficiencia algunos servicios que pueden trascender a la localidad, como
es el caso, por ejemplo, de las pensiones. En circunstancias como estas
los gobiernos centrales se pueden ver obligados a, en ciertos momentos,
atender la demanda. En general, tanto la estructura fiscal como las
instituciones políticas pueden influir en la mayor o menor proclividad de
parte de los gobiernos centrales, para fungir como garantes de última
instancia de comportamientos fiscalmente irresponsables de los gobiernos
subnacionales.
De hecho, en un esquema centralizado y donde los gobiernos de
los estados tienen poca autonomía, sus actores políticos no serán
necesariamente los responsables frente a los ciudadanos. En general, se
espera que si las transferencias (o parte de ellas) están muy influenciadas
por consideraciones políticas, entonces les será difícil creer que no
habrá rescate del gobierno central. Wildasin (1997) argumenta que,
contrariamente a lo que se piensa, los problemas de disciplina fiscal se
presentan no porque haya mucha descentralización fiscal sino que, por
el contrario, porque hay muy poca.
Ahora bien, un sistema con estas características tiene también problemas
potenciales, que para un país como México, con una historia no muy
exitosa en rendición de cuentas y responsabilidad fiscal, puede implicar
un desbalance importante. En otras palabras, existe el riesgo de que,
si los gastos de los estados no dependen de su propio esfuerzo fiscal,
sean irresponsables para ejercerlo. Al respecto hay literatura abundante
que señala o enfatiza los riesgos de una restricción fiscal floja o suave
(soft budget constraints), que puede reflejarse en una actitud poco
174

Reforma Fiscal y Relaciones Fiscales Intergubernamentales
comprometida, fiscalmente hablando, toda vez que el gobierno federal
es al final de cuentas el salvamento de último recurso.
Las experiencias de los más recientes años, por ejemplo en Argentina,
subrayan la necesidad de diseñar un sistema que permita u obligue a los
estados, si bien de forma parcial, a involucrarse en el proceso recaudatorio
(véase por ejemplo, Jones et al., 2000; Webb, 2003).
No obstante, en el contexto mexicano ha sido hasta ahora difícil diseñar
un sistema menos centralizado en la recaudación, porque no ha sido claro
quién, aparte del contribuyente, podría salir beneficiado. Los gobiernos
estatales, como ya se documentó, han sido los principales beneficiarios,
y por su parte, al menos hasta hace algunos años, el gobierno federal
se ha resistido a esta descentralización de ingreso con argumentos de
eficiencia, aunque también es altamente probable que haya resistencia
a “perder control” de los estados, como tradicionalmente se concebía.
Una hipótesis central en este trabajo es que, a menos que se logre un cierto
grado de descentralización de ingreso, es decir, una mayor capacidad
recaudatoria por parte de los gobiernos de los estados, el sistema actual
tenderá a mostrar poca responsabilidad fiscal. Es importante subrayar
que la única forma en la que los gobiernos estatales podrían tener un
rol protagónico en la recaudación es participando en la recaudación de
impuestos de base amplia, como son ISR o algún impuesto a las ventas
finales, en el entendido de que esto se tendría que dar de manera limitada
(sobre todo en el caso del ISR) y en coordinación con el gobierno federal.
Implicaciones a futuro de la descentralización del gasto
En el análisis del federalismo fiscal el rol desempeñado por las
transferencias intergubernamentales se ha convertido en un asunto
de mucha importancia, en especial en países en donde el proceso de
descentralización es relativamente reciente. En particular en el caso de
América Latina la descentralización del gasto público del gobierno federal
a los subnacionales ha tenido importantes efectos macroeconómicos,
toda vez que la creciente transferencia del gasto de los gobiernos
subnacionales es ya lo suficientemente importante como para influir en
las cuentas macroeconómicas de un país. Quizás el mejor ejemplo, si
bien no el único, es el de Argentina (Jones et al., 2000).
175

176
Trimestre Fiscal Nº 97
Sobre este punto en las últimas décadas abundante literatura, tanto teórica
como empírica, se ha enfocado en el impacto que las transferencias
intergubernamentales han tenido en las decisiones de los gobiernos que
las reciben. Al seguir a Gamkhar y Oates (1996), en el plano teórico,
se ha establecido, por ejemplo, que las transferencias lump-sum a una
localidad, en un esquema de información perfecta, debería tener efectos
asignativos y distributivos, no distintos a los que habría si la transferencia
se hiciera a los residentes de la localidad. Es decir, la respuesta del gasto
local de dichas transferencias debería ser equivalente a un aumento del
ingreso privado.
Sin embargo, muchas investigaciones empíricas han rechazado este
resultado, ya que se observa que el estímulo del gasto a los programas
públicos excede, con mucho, a incrementos en el ingreso privado, es
decir, esta documentación muestra que las transferencias a gobiernos
subnacionales provoca un sobre estímulo en el gasto local muy superior a
incrementos equivalentes en el ingreso privado. El resultado de ello es que
el tamaño del gasto público crece por el aumento más que proporcional
del gasto público subnacional. Este fenómeno es conocido en la literatura
como el flypaper effect o “efecto matamoscas”, para indicar que el dinero
se queda donde cae (money sticks where it hits) (Gramlich, 1977; Fisher,
1982; Gamkhar y Oates, 1996).
El resultado tiene implicaciones políticas importantes porque sugiere,
entre otras cosas, que los gobiernos subnacionales buscan expandir
el gasto público para sus propios fines, más allá de los niveles
posiblemente deseados por la comunidad. De hecho, una implicación
de esto sería que la competencia política es por sí sola insuficiente
para garantizar disciplina fiscal (véase Oates, 1999). La literatura
sugiere diversas explicaciones a este fenómeno, desde ilusión fiscal,
problemas estadísticos o hasta efectos sustitución de impuestos.
En el caso particular de países en desarrollo se sugiere, además de
factores económicos, aspectos políticos e institucionales (Tanzi, 1996;
Prud’homme, 1995).
En el caso particular de México la posibilidad de la presencia de este
fenómeno adquiere particular relevancia por los excedentes petroleros, de
los cuales, como ya se dijo, en los últimos años una parte importante ha
sido destinada a los gobiernos estatales, lo cual reforzaría la tendencia,

Reforma Fiscal y Relaciones Fiscales Intergubernamentales
ya de por sí creciente, a descentralizar gasto sin hacerlo necesariamente
con mayores potestades tributarias.
LA REFORMA FIsCAL DE 2008
Antes de formular la sección de conclusiones es conveniente hacer
referencia, de manera breve por lo reciente de su puesta en marcha,
a la reforma fiscal más actual, consistente, fundamentalmente, en la
introducción del llamado IETU, a partir de enero de 2008, que se cobra
a las empresas y a las personas físicas con actividad empresarial. La
base del impuesto es esencialmente el valor agregado, ya que se aplica
a la diferencia entre los ingresos totales y los gastos materiales de las
empresas y personas físicas. La mecánica del impuesto consiste en que
se pagará, a partir de 2008, una tasa general de 16.5% sobre la diferencia
entre los ingresos y los gastos, o bien la tasa vigente del actual ISR,
cualquiera que resulte mayor. Esta tasa subirá a 17% en 2009 y a 17.5%
en 2010. Sin duda, la gran ventaja de este nuevo impuesto es que actúa
como complemento al ISR y, de hecho, desde su propia concepción,
está diseñado, justamente, para gravar a los contribuyentes que, por ley,
están exentos o tienen algún tratamiento especial en la ley del ISR. visto
así, el nuevo impuesto, efectivamente, va en la dirección de ampliar la
base de contribuyentes que, como ya se comentó, es una característica
deseable en el proceso de reforma fiscal.
Un elemento importante del nuevo impuesto es que permite la
deducibilidad de 100% de las inversiones, por lo que se espera que, con
el paso de los años, sirva como un buen estímulo para su crecimiento. De
hecho, previo a su puesta en marcha, se especuló mucho respecto a sus
posibles impactos negativos en el empleo pero, sin duda, en el mediano
y largo plazo esta característica de deducibilidad habrá de contrarrestar
o paliar dichos efectos. Las estimaciones iniciales del gobierno suponían
un crecimiento adicional de la recaudación del orden de los dos puntos
porcentuales del PIB y, de hecho, el reporte de los dos primeros meses
desde que comenzó a aplicarse hace referencia a un aumento en la
recaudación de 40% sobre lo originalmente estimado.
Es aún muy prematuro hacer una evaluación del nuevo gravamen, pero
algunas consideraciones podrían aventurarse. Primero, analizado en un
contexto amplio, la aprobación del IETU muestra que la opción de gravar
177

178
Trimestre Fiscal Nº 97
el consumo, en lugar del ingreso, no es la única, como con frecuencia
se llegó a afirmar en los intentos previos de llevar a cabo una reforma
fiscal sustentada en gravar con el IVA a las medicinas y a los alimentos.
Dicha consideración es importante por la fuerte concentración del ingreso,
típica de un país como México, con independencia de que en el futuro
se lleven a cabo modificaciones en los impuestos indirectos. Dicho lo
anterior, está todavía por verse la fortaleza legal del impuesto frente a
posibles acciones legales en su contra, y este es un aspecto que requiere
observación puntual en los próximos meses, ya que existen experiencias
de reformas fiscales que, no obstante que económicamente hayan sido
bien concebidas, han fracasado por los problemas operativos propios
de la legislación.
Un segundo aspecto es que la reforma fiscal incluyó algunas medidas
adicionales entre las que cabe destacar que, hacia delante, se modifican
los criterios de reparto de recursos a las entidades federativas,
sobresaliendo la inclusión de la evolución del PIB estatal. Si bien esto
contribuye a mejorar estos criterios, es a todas luces insuficiente, toda vez
que mantiene el fuerte esquema de dependencia de las transferencias
federales a los estados. De hecho, podría incluso decirse que el
esquema se refuerza, si se tiene en mente la importancia creciente de
los excedentes petroleros, de los cuales una parte sustancial se transfiere
sin mayores mecanismos de control a las entidades. En este aspecto,
es indudable que se requiere involucrar más activamente a los estados
en el propio proceso de recaudación.
Por último, parece inevitable que la coexistencia del IETU y el ISR hagan
la tributación más costosa desde el punto de vista administrativo, y buena
parte de los costos recae sobre el propio contribuyente, lo cual constituye
un aspecto a todas luces negativo de la reforma. Si en el futuro el IETU
es sustitutivo del ISR es algo que no es todavía claro, pero mientras
subsistan ambos, esta característica negativa prevalecerá.
En suma, podría decirse que, de manera muy prematura, el impuesto
ofrece una alternativa a los impuestos indirectos como única opción de
reforma y tiene la característica importante de que amplía la base de
contribuyentes y fomenta la inversión. Por el lado menos positivo, ofrece
la desventaja de complicar más el ya de por sí caro y complejo proceso
administrativo, cuyos costos recaen en buena medida sobre el propio

Reforma Fiscal y Relaciones Fiscales Intergubernamentales
contribuyente. En otros aspectos de los ya comentados aquí, claramente
la reforma es de muy poco alcance en lo que se refiere a mejorar los
procesos de eficiencia del gasto y, particularmente, el esquema de
relaciones fiscales intergubernamentales.
Un aspecto que deberá ser objeto de análisis en el futuro cercano es el
de la incidencia del impuesto en diversos aspectos, pero particularmente
por niveles de ingreso, ya que, a diferencia del ISR que potencialmente
tiene capacidad de incidir de manera progresiva, en el caso del IETU esta
ventaja se pierde, toda vez que su base no está determinada por los niveles
de ingreso y, en este sentido, es conceptualmente más cercano a un IVA.
A MANERA DE CONCLUsIÓN
Las consideraciones expuestas brevemente en este artículo conducen
al menos a dos importantes conclusiones, a saber, que una reforma
fiscal exitosa exige dos grandes transformaciones: ampliar la base de
contribuyentes y reformar de fondo el esquema de gasto público.
La ampliación de la base de contribuyentes es un proceso complicado y,
sin duda, habrá de darse de manera gradual, procurando reformas que
más que aumentar los ingresos en el corto plazo, intenten, en la medida
de lo posible, simplificar el proceso recaudatorio y crear incentivos para
la incorporación a la base de un número mayor de contribuyentes. Las
acciones de los últimos años, y en particular la más reciente reforma
al principio de 2008, aunque de manera limitada, han apuntado en esa
dirección, pero se requiere profundizar el proceso.
Hasta ahora el sistema tributario en México ha transitado en lo que podría
llamarse un círculo vicioso, en el cual el reducido y errático crecimiento
económico ha “adelgazado” la base de contribuyentes, lo que a su vez ha
implicado que los recursos públicos han sido insuficientes para convertirse
en complementos efectivos del proceso de desarrollo. Es decir, ante la
falta de crecimiento se ha recaudado poco, lo que, a su vez, ha influido
en un crecimiento económico insuficiente. Este círculo podría convertirse
en virtuoso si el crecimiento económico, aunque sea de forma gradual,
permitiera ampliar la base de contribuyentes y, en consecuencia, la
recaudación. Es decir, es cierto que para que se logre el crecimiento
económico se requiere una reforma fiscal, pero también lo es que, para
179

180
Trimestre Fiscal Nº 97
una reforma fiscal, se necesita que haya desarrollo económico. Las
condiciones de estabilidad económica de los últimos años constituyen una
buena base de arranque. Naturalmente que, a la par de que se amplíe
la base de contribuyentes, y quizás como parte de este mismo proceso,
es necesaria la eliminación de tratamientos especiales y exenciones, ya
que, junto con la evasión, los llamados gastos fiscales han limitado hasta
ahora la capacidad recaudatoria.
Si las reformas por venir optarán por continuar gravando ingreso y gasto
o, bien, se irán en la dirección de gravar más el consumo es algo que
está sujeto a debate y, sin duda, debería evaluarse cuidadosamente, en
particular por las condiciones de México, caracterizadas por una fuerte
concentración del ingreso en pocas manos y, al mismo tiempo, un amplio
sector de la población en condiciones de pobreza.
La segunda conclusión de este artículo es que el país también
requiere que el gasto público se modifique en sus estructuras a fin de
que, efectivamente, se convierta en un complemento del proceso de
crecimiento económico. Las experiencias recientes con los excedentes
resultantes de altos precios del petróleo en los mercados internacionales
sugieren que, de no ocurrir una reforma profunda que haga el gasto
público más eficiente, es quizás más deseable que éste permanezca en
manos de los particulares. Más aún, muchos de los argumentos para
no tributar están basados, precisamente, en el argumento de que los
particulares usan mejor los recursos.
Como se puede intuir, estos cambios exigen de transformaciones
graduales que, seguramente, rebasan los periodos sexenales y pueden,
de hecho, por esa misma razón, ser poco atractivos desde la perspectiva
política electoral. Ya se mencionó que los cambios deberán involucrar no
sólo a los tres ámbitos de gobierno, sino también a una buena cantidad
de sectores y agentes económicos, desde organizaciones sindicales
hasta organismos del sector privado. Muchas de estas transformaciones
implicarán, también, cambios importantes a la legislación que requerirán
previamente de consensos políticos. En consecuencia, gran parte de
estos cambios deberán ocurrir de manera gradual. visto así, si se piensa
en la magnitud y alcance de los cambios que una reforma fiscal exitosa
requeriría, se entiende entonces que, efectivamente, México, en términos
fiscales, es un país con graves rezagos.

Reforma Fiscal y Relaciones Fiscales Intergubernamentales
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182

Transferencias Intergubernamentales
y Gasto Local
Repensando la descentralización fiscal
desde una revisión de la literatura*
Lucía Paola Trujillo Salazar**
Introducción........................................................................................... 185
Modelos de Organización Estatal.......................................................... 186
Enfoque Normativo del Federalismo Fiscal........................................... 190
Teoremas Clásicos de la Descentralización.......................................... 200
Algunas Reflexiones Finales a Manera de Conclusión......................... 211
* El documento es un artículo para la Revista Gestión y Política Pública, Volumen XVII, No.2,
II semestre de 2008 y se encuentra en la siguiente página electrónica de donde fue tomado.
http://www.gestionypoliticapublica.cide.edu/num_anteriores/Vol.XVII_No.II_2dosem/06_
Lucia_Trujillo.pdf
** La autora es Magíster en Gobierno y Asuntos Públicos por la Facultad Latinoamericana de
Ciencias Sociales, FLACSO-México, 2006. Estudiante del doctorado en Economía de la
Universidad Nacional de La Plata, Argentina, en el momento en que se público su artículo
para la Revista Gestión y Pública por parte del CIDE.
183

Transferencias Intergubernamentales y Gasto Local
I. INTRODUCCIÓN
Si, como se sostiene desde la literatura sobre el desarrollo local, en la
construcción y progreso de un país es indispensable el fortalecimiento
de los territorios locales, dotándolos de mayor autonomía con equidad
en la capacidad de decisión y acción; entonces, se hace indispensable
repensar algunos planteamientos teóricos sobre las relaciones fiscales
intergubernamentales. Esto con el fin de sustentar el debate, fundamental
en los procesos de descentralización y desarrollo local en Latinoamérica,
sobre cómo deben distribuirse las facultades de ingreso y gasto entre los
diferentes niveles de gobierno. La necesidad de estudiar este aspecto
surge de una discusión teórica y empírica existente en la literatura del
federalismo fiscal y las transferencias intergubernamentales, en la que
resaltan los argumentos en contra de estas últimas por los efectos
negativos que pueden tener sobre el gasto público de los gobiernos
locales.
El estudio de la teoría sobre finanzas públicas, desde una perspectiva
que conjugue el ámbito nacional con el local, adquiere importancia al
tratar de dilucidar parte de las posibles respuestas a problemas de índole
económica y social. En este artículo se pretende explorar cuestiones
teóricas y conceptuales que permitan explicar por qué determinado
sistema fiscal puede conducir a un desempeño inestable de las finanzas
públicas, o amenazar los objetivos de equidad. Esta situación se
erige como un problema legítimo de política pública pues el diseño e
185

186
Trimestre Fiscal Nº 97
implementación de instituciones fiscales va a determinar, en gran medida,
el logro de objetivos fundamentales como el crecimiento estable con
desarrollo y equidad en un país.
A lo largo del texto se van planteando respuestas (no concluyentes) a
cuestiones relevantes y problemáticas en lo referente a los dilemas de
organización intergubernamental y las funciones básicas del Estado.
Asimismo, se indaga acerca de cuáles son las diferentes maneras en
que los Estados pueden afrontar los desafíos de la descentralización y
cómo ha abordado la economía estos problemas de organización estatal.
A partir de este marco analítico se introduce el debate sobre la asignación
de potestades tributarias
y la necesidad de transferencias intergubernamentales, presentando
los diferentes planteamientos normativos y positivos que enmarcan la
discusión. Presentados estos enfoques, entonces, adquiere relevancia el
estudio de los efectos que las transferencias intergubernamentales tienen
sobre el gasto público de los gobiernos locales. Para ello se exploran las
explicaciones teóricas que hay detrás del fenómeno empírico llamado
flypaper effect. Por lo tanto, se hace indispensable analizar los enfoques
analíticos del votante mediano, el burócrata maximizador del presupuesto
y la relación principal-agente enmarcada en los desarrollos teóricos del
neoinstitucionalismo de la elección racional.
Una vez desarrollado este andamiaje teórico y analítico que posibilite,
desde el diálogo de diferentes postulados, la compresión del problema en
cuestión, se plantearán entonces algunas conclusiones y reflexiones en
torno a los dos grandes interrogantes abordados a lo largo del artículo:
1) ¿Cuáles son los argumentos que justifican o rechazan la existencia
de transferencias intergubernamentales 2) ¿Qué tipos de transferencias
se pueden distinguir, y dentro de ellas, cuál es la más deseable y bajo
qué circunstancias
MODELOS DE ORGANIZACIÓN ESTATAL
El Viejo Debate: Centralización Vs. Descentralización
Con respecto a la organización institucional estatal la concepción de la
administración pública se presenta esencialmente entre dos modelos

Transferencias Intergubernamentales y Gasto Local
en cierta medida antagónicos: la organización centralizada y el sistema
descentralizado. No obstante, es preciso tener en cuenta que en la
práctica ningún país ha adoptado uno de los modelos en forma totalmente
pura y radical, antes bien, predominan principalmente dos variantes de
estos modelos: el sistema político unitario y el federal. Es importante hacer
énfasis en que el sistema unitario no corresponde a un Estado totalmente
centralizado, ni el régimen federal es un Estado descentralizado en su
grado máximo, dado que en ambas formas de organización estatal lo que
se busca es tanto la legitimidad democrática del poder, como la unidad
política del propio Estado.
De acuerdo con Dolores Rufián y Eduardo Palma (1991), los conceptos
de unidad y centralización son diferentes. Mientras el primero se refiere
sólo a la igualdad de las leyes y derechos de los ciudadanos de un mismo
Estado, permitiendo una desconcentración de funciones y competencias;
el segundo hace referencia a que todas las decisiones del ámbito público
competen al gobierno central. En este sentido, un Estado puede ser
unitario y estar fuertemente descentralizado. 1 Asimismo, los autores
señalan que en un gobierno federal existen competencias centralizadas
y, a su vez, cada uno de los Estados federados tiene autonomía política
y cumple con la prestación de algunos servicios de acuerdo con los
preceptos constitucionales. Incluso en algunos países federados puede
existir un menor grado de competencias descentralizadas en comparación
con otros países unitarios descentralizados.
Se ha reconocido entonces, que los Estados unitarios no se articulan
de manera excluyente con formas de gobierno centralizadas y que
Estados federales tampoco corresponden exclusivamente a gobiernos
totalmente descentralizados. Al determinar esta manifestación de formas
yuxtapuestas de organización estatal, surge un problema legítimo de
política económica: la necesidad de establecer una adecuada definición y
coordinación de las funciones de gasto, recaudación y regulación entre los
distintos niveles gubernamentales. En la resolución de dicho problema se
deben conjugar dos criterios que propendan por el crecimiento estable y
el desarrollo con equidad en un país: la búsqueda de la eficiencia fiscal en
1 Como es el caso de Colombia, país en cuya Constitución Política se declara que
“Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de república
unitaria, descentralizada con autonomía de sus entidades territoriales (…)” (1991,
Título 1: De los derechos fundamentales).
187

188
Trimestre Fiscal Nº 97
el desempeño de los ingresos y gastos del sector público nacional y local,
con la equidad en la provisión de bienes y servicios públicos (educación,
salud, infraestructura básica, entre otros). Esto lleva al problema clásico
de cuáles son las funciones esenciales que un gobierno debe asumir
para el logro de los objetivos mencionados y qué nivel de gobierno debe
responder a cada una de las responsabilidades definidas.
Las Tres Funciones Tradicionales del Sector Público
La teoría de las finanzas públicas establece que los gobiernos deben
afrontar tres funciones principales como respuesta a las fallas que el
mercado presenta, tanto en la provisión de algunos servicios sociales
básicos, como en la redistribución del ingreso. La responsabilidad de
estas intervenciones recae sobre distintos niveles de gobierno. A partir
del estudio clásico de Musgrave (1959) se fueron obteniendo acuerdos
acerca de cuáles deben ser las funciones del gobierno y qué ámbito
gubernamental tiene competencia sobre cada una de ellas.
La función de estabilización: se refiere al control de la demanda agregada
del país, la carga tributaria, la política monetaria, en forma tal que se
estimule el crecimiento económico y a la vez se eviten tanto presiones
inflacionarias como deficitarias en el ámbito fiscal. Esto es, en términos
generales, la conducción de las políticas fiscal y monetaria hacia una
senda de crecimiento sostenido. Dadas estas características, la función
de estabilización debe estar en manos del gobierno central.
La función de distribución: se reconoce que ésta puede desarrollarse de
manera más eficiente a nivel nacional que a nivel local. El argumento
central es que el presupuesto nacional se constituye, por lo general,
en el instrumento más eficiente para redistribuir el ingreso tanto entre
ciudadanos como entre regiones.
La función de asignación: se refiere al suministro de bienes y servicios
públicos y meritorios, es decir, aquellos que el sector privado produciría a
escalas inferiores a las que son socialmente deseables o a precios muy
elevados que eliminarían del mercado a un segmento importante de la
sociedad. Esta función, en contraposición de las dos primeras, recae
sobre los gobiernos subnacionales puesto que tiene como objetivo el
uso eficiente de los recursos a partir, tanto de ciertas condiciones de

Transferencias Intergubernamentales y Gasto Local
ingresos locales, como de pautas determinadas sobre las preferencias
de los consumidores a nivel local.
Con lo anterior es posible apreciar que no todas las funciones de gobierno
recaen sobre el sector central. 2 Sin embargo, hasta aquí no hemos
planteado argumentos acerca de las diferentes maneras en que los
Estados pueden afrontar los desafíos de la descentralización. Por lo tanto
se hace necesario indagar en las conceptualizaciones de descentralización
y en las diferentes formas en que puede ser implementada.
Definición y Formas de Descentralización
Se puede establecer, básicamente, que la descentralización es un
proceso mediante el cual se transfiere poder de decisión y responsabilidad
desde el nivel central de una organización a unidades descentralizadas
o alejadas del centro. Ésta se aplica tanto en organizaciones privadas
como públicas con el propósito general de mejorar la eficiencia en el
cumplimiento de sus objetivos (Boisier, 1990). Así, la descentralización
es un concepto general que puede dividirse en distintas formas y tipos.
Siguiendo a Cohen y Peterson (citados por el Departamento Nacional
de Planeación en Colombia, 2002), se ha identificado que los países han
explorado diferentes formas de descentralización: la descentralización
espacial, la descentralización hacia el mercado, la descentralización
política y la descentralización administrativa.
La descentralización espacial pretende restringir la concentración del
desarrollo en unos pocos centros urbanos por medio de la transferencia
de recursos e instrumentos que promuevan la actividad económica e
industrial. La descentralización hacia el mercado es el traspaso hacia
personas privadas de la responsabilidad de la prestación de servicios
tradicionalmente a cargo del Estado. La descentralización, de acuerdo
a la perspectiva política, implica entonces, una redistribución del poder
y una legitimidad democrática del mismo, a favor de las comunidades
locales. Es decir, lo que se debe producir es una modificación sustancial
del lugar donde se toman las decisiones, sometiendo estas instancias
2 Para una amplia discusión acerca del nivel de gobierno que asegura un mayor éxito
en la resolución de los problemas de asignación, distribución y estabilización, véase
a Wallace Oates (1977, 17ss) en su presentación de argumentos económicos a
favor tanto de un gobierno centralizado como de uno descentralizado.
189

190
Trimestre Fiscal Nº 97
a un control efectivo de la población. En su dimensión administrativa
la descentralización se entiende como la transferencia de funciones,
recursos y capacidad de decisión del gobierno central, a los gobiernos
territoriales para la provisión de determinados servicios públicos y
sociales y para la realización de obras públicas (Rufián y Palma,
1991). Así pues, la descentralización en su dimensión funcional
implica reconocer determinadas competencias a organismos que no
dependen jurídicamente del gobierno central. Para que ello sea así, los
organismos descentralizados necesitan tener personalidad jurídica propia,
presupuesto propio, normas propias de funcionamiento y autonomía
decisional (Boisier, 1990).
Todos estos debates respecto a los modelos de organización estatal y al
estudio de la problemática sobre el funcionamiento del gobierno de una
manera eficiente, han planteado desafíos para distintas disciplinas. En
el campo de la teoría económica este debate ha dado origen a la teoría
conocida como el federalismo fiscal. 3
ENFOQUE NORMATIVO DEL FEDERALISMO FISCAL
A partir 1950, la teoría económica ha respaldado cada vez más la
descentralización a través de las contribuciones del hoy llamado
“federalismo fiscal”. Esta teoría busca justificar normativamente la
descentralización y a su vez establecer criterios de eficiencia económica
para este proceso. El concepto de eficiencia en esta teoría implica que las
decisiones del Estado sobre el uso de recursos y producción de bienes y
servicios públicos tomen en cuenta las preferencias de los individuos. Así
pues, “el federalismo fiscal tiene que ver básicamente con la capacidad
de los gobiernos –y de sus distintos niveles– para utilizar eficientemente
los recursos públicos puestos a su disposición. (...) De esta eficiencia va
a depender en gran medida, el crecimiento a largo plazo de los países y
la calidad de vida de la mayoría de los habitantes” (Wiesner, 1992, 46).
Es necesario entonces, dar paso al análisis sobre los diferentes
mecanismos posibles para financiar el suministro de bienes y servicios
3 El concepto de federal, tiene una larga tradición en la ciencia política y hace
referencia a una de las distintas y posibles formas y niveles de gobierno. Por su
parte el concepto de fiscal, tiene sus antecedentes en aquella rama de la teoría
económica relacionada con las finanzas públicas y la tributación (Carrillo, 2003).

Transferencias Intergubernamentales y Gasto Local
locales, que permitan cumplir con las funciones que le son asignadas a
los niveles subnacionales de gobierno. Por tanto se hace imprescindible
introducir el debate sobre la asignación de potestades fiscales.
Postulados Normativos sobre la Asignación de Potestades Fiscales
En la teoría de las finanzas públicas, existen posiciones antagónicas
acerca de la distribución de las potestades tributarias entre los diferentes
niveles de gobierno. De acuerdo con Horacio Piffano (1998), los
argumentos normativos de la teoría del federalismo fiscal justifican el
sistema de coparticipación nacional de impuestos ligado a un esquema
de fuerte centralismo en materia tributaria. El autor plantea que este
enfoque normativo sostiene dos postulados centrales:
1) Las funciones de estabilización y redistribución regional deben ser
asignadas al gobierno central, para que la política fiscal pueda actuar
como instrumento que cumplimente dichos objetivos. A los gobiernos
locales sólo serán reconocidas las funciones fiscales referidas a la
asignación de recursos.
2) En materia tributaria, los impuestos que deben ser asignados al
gobierno central son: a) los que gravan bases tributarias móviles,
b) aquellos cuya administración implique economías de alcance 4 y
significativas economías de escala –como el IVA–, c) así como también
los que persigan fines eminentemente redistribuitivos –como los
impuestos a la renta. Este tipo de impuestos poseen características que
en un esquema descentralizado podrían generar arbitrajes regionales
indeseados. En contraste, se sostiene que a los gobiernos locales es
apropiado asignarles potestades tributarias e impuestos que graven la
riqueza no móvil, como son los impuestos a la propiedad inmueble que
son bienes de carácter eminentemente local.
Diversos autores han analizado las fuentes de ineficiencias e inequidades
derivadas de una marcada descentralización tributaria hacia los
4 Las economías de alcance son aquellas que permiten el ahorro de recursos y costos
como consecuencia de producir dos o más bienes o servicios de forma conjunta,
en este caso la administración y recaudación general de impuestos.
191

192
Trimestre Fiscal Nº 97
niveles más bajos de gobierno. 5 Cuando se rechaza la centralización
y armonización tributaria con transferencias desde el nivel central y en
contraposición se promueve la competencia tributaria entre jurisdicciones, 6
entonces, se puede conducir a un menor recaudo de impuestos, lo cual
se traduce a su vez en un gasto público mucho menor en relación con el
óptimo social. La competencia entre jurisdicciones, por ofrecer las tasas
impositivas más bajas en la espera de atraer así capital o residentes de
altos ingresos, representa una amenaza en el largo plazo. En el corto plazo
una jurisdicción puede beneficiarse de ello, pero otras también se verán
forzadas a hacer lo mismo generando fuertes incentivos al desplazamiento
del capital y migración de las personas hacia las localidades de menores
gravámenes, obteniendo como resultado una presión a la baja sobre
los impuestos en todas las jurisdicciones, por ende un menor recaudo
tributario total y una distorsión en la localización de los recursos y las
actividades productivas. Sustentado en estos argumentos es que se
defiende la postura de cierta armonización tributaria con transferencias
desde el nivel central para poder corregir así las fuentes de ineficiencias e
inequidades derivadas de una profunda descentralización y competencia
tributaria entre gobiernos locales.
Estas recomendaciones de política del enfoque normativo presentan
consecuencias relevantes en materia tributaria y en el comportamiento de
las finanzas públicas en el ciclo económico, que el mismo autor (Piffano,
1998, 7) plantea de la siguiente manera:
a) Los impuestos que son asignables al gobierno central resultan ser
de alta flexibilidad (alta elasticidad-ingreso) y constituyen la mayor
base cuantitativa de recaudación nacional. En cambio, las potestades
tributarias que deben ser asignadas a los gobiernos locales, resultan ser
menos elásticas respecto a cambios en el nivel de actividad o el ingreso.
b) Estos postulados normativos reproducen un esquema centralizado en
5 Para estudiar con mayor profundidad los problemas de la tributación descentralizada
derivados de la posibilidad de movilidad de los individuos, el consumo y el capital,
que generan distorsiones y “exportación de tributos”, veáse Oates, 1977, 162ss;
McLure, 1983; Inman y Rubinfeld, 1997. Asimismo, en relación con el tema es
importante analizar el debate sobre la armonización vs. la competencia tributaria;
para ello véase Oates, 1977, 197ss; Inman y Rubinfeld, 1996; Frey y Eichenberger,
1996; Musgrave, 1997.
6 En este trabajo se entenderá por jurisdicciones a los gobiernos subnacionales.

Transferencias Intergubernamentales y Gasto Local
materia recaudatoria, limitando así la capacidad de generación de ingresos
propios en los gobiernos locales, situación que debe resolverse a través
del sistema de coparticipación nacional con transferencias verticales
(Nacióngobiernos locales), lo cual conlleva a una fuerte dependencia de
los gobiernos subnacionales respecto al financiamiento de su gasto con
recursos provenientes de los impuestos nacionales.
c) Cuando la fórmula de recursos a transferir a las provincias carece de
un mecanismo que compense la alta elasticidad ingreso de los tributos
nacionales, las transferencias adoptan un comportamiento marcadamente
cíclico que sigue la dinámica de la economía del país, generando un
ambiente de incertidumbre e inestabilidad en las finanzas públicas
nacionales y locales.
d ) Dadas las consecuencias anteriores, el gasto local suele estar ligado
a las posibilidades de financiamiento –restricción de solvencia– en lugar
de estar condicionado por las necesidades genuinas de gasto de las
comunidades. Esta situación se refleja en los sectores más relevantes de
los presupuestos locales, como educación, salud, seguridad y servicios
municipales. El gasto local no debe estar vinculado a las fluctuaciones
económicas sino que debe tener un comportamiento mucho más estable,
casi siempre vinculado al crecimiento demográfico y las necesidades de
la población.
e) La implementación de los postulados normativos del federalismo fiscal
no incentiva un ahorro de recursos en la fase de crecimiento que haga
posible un desahorro en la fase de recesión, pues se permite que el gasto
se incremente toda vez que se experimenta el aumento en el monto
total de recursos del gobierno local. Asimismo, la evidencia empírica ha
señalado que este comportamiento es difícil de revertir durante la fase
descendente del ciclo, dado que estas erogaciones mayores se tornan
inflexibles a la baja. 7
Es así que, durante las épocas de mayor restricción, se originan
desequilibrios en las cuentas públicas locales que culminan en un costoso
endeudamiento o en mayores demandas de transferencias por parte del
7 Esto es lo que en la literatura se ha denominado efecto flypaper y sus asimetrías,
tema que será desarrollado en acápites posteriores.
193

194
Trimestre Fiscal Nº 97
Estado nacional o, en última instancia, en el deterioro de la calidad y
cobertura de los servicios sociales transferidos.
En virtud de las posibles consecuencias y problemas que conlleva la
aplicación de los postulados normativos del federalismo fiscal en cuanto
a la asignación de potestades tributarias, y dados los planteamientos
teóricos que respaldan la centralización de la mayor parte del recaudo
tributario, resulta importante analizar los argumentos en que se sustenta
la necesidad y razón de ser de las transferencias intergubernamentales.
La Teoría Normativa de las Transferencias Intergubernamentales
El problema de asignar funciones y distribuir atribuciones fiscales es uno
de los más complejos que existen en el campo de las finanzas públicas,
dada la existencia de grandes diferencias de carácter económico, político,
institucional y hasta demográfico entre las distintas jurisdicciones que
pueden integrar un sector público local. Siguiendo a Eduardo Wiesner
(1992, 56), se pueden presentar dos tipos de situaciones que representen
dichas disparidades y que deben ser corregidas. Una de “desequilibrio
fiscal vertical”, en la cual los recursos asignados legalmente a cada nivel
jurisdiccional no alcanzan a cubrir las responsabilidades de gasto, o
los sobrepasan considerablemente. Y otra de “desequilibrio horizontal”
dado que no todos los niveles subnacionales son iguales y presentan
necesidades y capacidades distintas, por lo que no pueden proveer a
sus habitantes la misma cantidad y calidad de servicios sobre la base
de niveles impositivos comparables entre las diferentes jurisdicciones.
Así pues, en el ámbito fiscal, la recaudación tributaria de un nivel de
gobierno puede ser insuficiente para financiar el total de sus erogaciones,
en cuyo caso la diferencia debe ser financiada con transferencias
de otros niveles de gobierno. Además, los principios de asignación
de potestades tributarias que plantea la teoría normativa analizada
promueven una brecha fiscal deficitaria de los niveles subnacionales
de gobierno, por lo que se hace indispensable e ineludible establecer
transferencias compensadoras desde el nivel nacional a los gobiernos
subnacionales, para el logro de la equidad vertical. De igual forma, cuando
las capacidades tributarias entre jurisdicciones locales o subnacionales
difieren de manera significativa, las transferencias compensadoras a
través del gobierno central resultan necesarias con el propósito de evitar

Transferencias Intergubernamentales y Gasto Local
migraciones no deseadas entre estados (Piffano, 1998, 10-11; Inman y
Rubinfeld, 1996 y 1997). Para ello, las transferencias compensadoras
buscan también corregir los desequilibrios horizontales, acercando a
niveles de igualdad a jurisdicciones que se encuentran en condiciones
de inferioridad frente al resto y poder así garantizar la equidad de un
estándar mínimo de servicios en todas ellas (Wiesner, 1992, 56; Oates,
1977, 93ss).
En este sentido, las transferencias deben cumplir con dos grandes
objetivos: la búsqueda de la eficiencia y la equidad interjurisdiccional.
Ahora bien, la dificultad principal radica en asegurar que el diseño y
administración de las transferencias no opere en contradicción con las
tres funciones principales del sector público: estabilización, redistribución
y asignación. Se ha planteado entonces, que al momento de transferir
recursos es necesario establecer unos criterios que permitan vislumbrar si
los desequilibrios que se pretenden corregir son el producto de muy baja
capacidad económica y administrativa o si, también, responden a muy bajo
esfuerzo y desempeño fiscal local. Esto con el objetivo de evitar efectos
adversos o contrarios a los que en principio se persiguen: la eficiencia, la
equidad y la estabilidad que promuevan el desarrollo y crecimiento de las
naciones. La teoría normativa ha elaborado reglas sobre la estructuración
de los aportes intergubernamentales, distinguiéndose dos grandes tipos
de transferencias (Oates, 1977, 93ss; Piffano, 1998, 11).
a) Aportes no condicionados (block grants): Son aquellos de tipo general,
es decir de libre asignación por parte del receptor, cuya justificación reside
en cuestiones de equidad. Son transferencias de nivelación o igualación,
dirigidas a las jurisdicciones más pobres que presentan grandes carencias
en los servicios sociales o bases tributarias muy débiles, con el propósito
de cumplir con el objetivo de redistribución del ingreso en la sociedad.
Así pues, los aportes no condicionados pretenden redistribuir el ingreso
de las regiones ricas a las regiones pobres de un país.
b) Aportes condicionados (categorical grants): Son transferencias
específicas que el gobierno central debe asignar para el financiamiento
de programas que involucran beneficios a otras jurisdicciones. Este tipo
de aportes se justifica con el argumento de subsidiar a los individuos
195

196
Trimestre Fiscal Nº 97
cuyas actividades generan externalidades positivas, 8 pues esto induce a
internalizar los beneficios producidos a terceros, y de esta misma forma
el gobierno local tendrá en cuenta los beneficios generados a residentes
de otras jurisdicciones dentro del cálculo de su decisión. De otro lado, los
aportes específicos y compensatorios también deben emplearse para el
financiamiento de programas que afecten bienes o servicios prioritarios,
por lo que éstos se constituyen en aportes aplicados en su totalidad
tan sólo a determinados usos, según las restricciones impuestas por la
entidad transferente. Si lo que se busca es incrementar la disponibilidad
de una categoría concreta de un bien público, como educación y salud,
los aportes condicionados son más idóneos que los aportes generales
o no específicos.
Dentro de los aportes condicionados, se encuentran también los aportes
con contrapartida (matching grants), los cuales actúan como un incentivo
para el sector público local y se justifican en el principio de escasez
de los recursos y por la necesidad de utilizarlos donde se maximice
su rendimiento. De acuerdo con Wiesner (1992, 61) los aportes con
contrapartida propenden por dos objetivos, primero buscar un esfuerzo
fiscal propio, y segundo hacer más transparente la accountability
(rendición de cuentas) presupuestal horizontal y vertical. De esta forma,
las transferencias tendrán un efecto multiplicador sobre el ahorro y la
inversión pública y contribuirán al desarrollo institucional y político de
los gobiernos locales. En este sentido, lo que se busca es evitar que las
transferencias actúen como impuestos negativos, al inducir a la “pereza”
fiscal en las jurisdicciones.
Por otra parte, es importante rescatar el análisis que reconstruye Piffano
(1998, 11) a partir de Oates (1977, 106-110) en relación con el efecto
ingreso que las transferencias tienen sobre el gasto público. El autor
plantea que los “aportes no condicionados” a los gobiernos locales son
equivalentes a “transferencias de ingreso”, deduciendo de ello que el
incremento del gasto público local dependerá de la elasticidad ingreso
que éste tenga para la comunidad local; mientras que los “aportes
condicionados” estimularán un mayor gasto público local, en tanto que
8 Esto es lo que Oates (1977, 94-101) cita como la teoría Pigouvina, la cual señala
que para inducir a un individuo a comprar una cantidad adicional del bien X –el
cual genera beneficios externos–, el individuo “debería recibir un subsidio unitario
igual al valor en el margen de los beneficios externos que crea”.

Transferencias Intergubernamentales y Gasto Local
junto al “efecto ingreso” se produce además un “efecto precio” al reducirse
el costo marginal de los incrementos en el gasto local, en este caso, los
cambios en el gasto están sujetos a la elasticidad precio correspondiente.
Piffano elabora LUCÍA una PAOLA explicación TRUJILLO gráfica de SALAZAR este razonamiento, la cual se
reproduce a continuación por considerarla un valioso aporte a la discusión
(Piffano, 1998, 12-14). En la gráfica 1 se analiza el caso de un aporte
no condicionado, en el cual las curvas de indiferencia corresponden al
“votante mediano” de un gobierno subnacional.
RÁFICA 1. CASO DE APORTES NO CONDICIONADOS
GRÁFICA 1. CASO DE APORTES NO CONDICIONADOS
Fuente: Piffano, Sanguinetti y Zentner (1998), Las finanzas provinciales y el ciclo económico, p. 12.
uente: Piffano, Sanguinetti y Zentner (1998), Las finanzas provinciales y el ciclo económico, p. 12.
La línea AA’ representa el ingreso antes de la transferencia o aporte
federal, con pendiente igual a –1, que significa la posibilidad de
transformar $1 de bienes privados en $1 de bienes públicos. 9 El punto
La línea AA’ de representa equilibrio en Eel 0
indica ingreso que la antes combinación de la preferida transferencia por el votante o aporte fe
mediano es un tamaño de presupuesto 0Q que es financiado con T 0
de
eral, con pendiente igual a –1, que significa la posibilidad de transforma
impuestos locales, de manera que el gasto en bienes privados es Y 0
.
1 de bienes privados Con el aporte en federal $1 de “no bienes condicionado” públicos. la nueva 10 El recta punto de presupuesto de equilibrio e
9 Se asumen costos constantes de transformación entre bienes privados y públicos.
0
indica que la combinación preferida por el votante mediano es un tamañ
e presupuesto 0Q que es financiado con T
197
0
de impuestos locales, de man
a que el gasto en bienes privados es Y 0
. Con el aporte federal “no cond

Trimestre Fiscal Nº 97
es ACC’. El nuevo equilibrio en E 1
indica que el efecto de la transferencia
ha sido aumentar
GESTIÓN
el presupuesto
REGIONAL
subnacional
Y LOCAL
en QP, es decir, el nuevo
presupuesto es 0P financiado con T 1
de impuestos locales más AC de
aporte federal. Es decir, el votante mediano decide votar un presupuesto
público mayor pero, asimismo, una presión tributaria local menor (T 0
/0A
> T 1
/0A), que le permite aumentar el gasto en bienes privados. Así pues,
el resultado del incremento en el gasto público y en el gasto privado
dependerá de las respectivas elasticidades-ingreso.
En la gráfica 2 se analiza el caso de un aporte condicionado del tipo
“matching grant”. La recta de presupuesto inicial es AA’. La nueva recta de
presupuesto luego del aporte es AB. El nuevo equilibrio en E 2
significa un
incremento del gasto público subnacional mayor que en el caso anterior,
dado que en su determinación influyen dos efectos: el efecto ingreso que
se identifica por el pase desde E 0
a E’ 2
, y el “efecto precio” (o efecto sustitución)
que implica el desplazamiento desde E’ 2
a E 2
. El aumento total del
gasto (QR) se explica por QA’ debido al primer efecto y A’R al segundo.
La presión tributaria subnacional se reduce menos que en el caso del aporte
no condicionado, lo que implica un menor incremento del gasto privado.
En la gráfica 2 se analiza el caso de un aporte condicionado del tipo
“matching grant”. La recta de presupuesto inicial es AA’. La nueva recta de
presupuesto luego del aporte es AB. El nuevo equilibrio en E2 significa un
incremento del gasto público subnacional mayor que en el caso anterior,
dado que en su determinación influyen dos efectos: el efecto ingreso que
se identifica por el pase desde E0 a E’2, y el “efecto precio” (o efecto
sustitución) que implica el desplazamiento desde E’2 a E2. El aumento
total del gasto (QR) se explica por QA’ debido al primer efecto y A’R al
segundo. La presión tributaria subnacional se reduce menos que en el
caso del aporte no condicionado, lo que implica un menor incremento
del gasto privado.
GRÁFICA 2. CASO
GRÁFICA
DE APORTES
2. CASO
CONDICIONADOS
DE APORTES CONDICIONADOS
C”
Y (Bienes privados)
A
C
T1
T0
E1
Y1
E’2
Y0
E0
E2
0
Q P A´ R C´
B
X
Fuente: Fuente: Piffano, Piffano, Sanguinetti Sanguinetti y Zentner y Zentner (1998), (1998), Las finanzas Las finanzas provinciales provinciales y el ciclo y económico, el ciclo económico, p. 13. p. 13.
198
Al comparar los dos tipos de transferencia, según el enfoque normativo,
Piffano concluye que el efecto de una transferencia no condicionada es análogo
al efecto ingreso y que el aumento del gasto público subnacional es

Transferencias Intergubernamentales y Gasto Local
Al comparar los dos tipos de transferencia, según el enfoque normativo,
Piffano concluye que el efecto de una transferencia no condicionada es
análogo al efecto ingreso y que el aumento del gasto público subnacional
es mayor en LUCÍA el caso PAOLA del aporte TRUJILLO condicionado. SALAZAR Así: ∂X / ∂AC > ∂X / ∂ANC =
∂X / ∂Y (1). Donde:
∂X es la variación del gasto público
∂AC es la variación del aporte condicionado
∂ANC es la variación del aporte no condicionado; y
∂Y es la variación en el ingreso
∂ANC es la variación del aporte no condicionado; y
∂Y es la variación en el ingreso
Por último, plantea Piffano que si el aporte federal es condicionado del
tipo categorical grants, es decir, con destino total a determinado gasto público
específico, la situación es la que se presenta en la gráfica 3.
Por último, plantea Piffano que si el aporte federal es condicionado del
tipo categorical grants, es decir, con destino total a determinado gasto
público específico, la situación es la que se presenta en la gráfica 3.
GRÁFICA 3. CASO DE APORTES CONDICIONADOS
GRÁFICA 3. CASO DE APORTES CATEGORICAL CONDICIONADOS GRANTS CATEGORICAL GRANTS
C”
Y
A
C
T0 = T1
E’1
Y0 = Y1
E0
E1
0 X
Q P´ P A´
C´
Fuente: Piffano, Sanguinetti y Zentner (1998), Las finanzas provinciales y el ciclo económico, p. 14.
Fuente: Piffano, Sanguinetti y Zentner (1998), Las finanzas provinciales y el ciclo económico, p. 14.
Se espera entonces, que en este escenario, el aumento del gasto público
subnacional sea equivalente al monto total del subsidio o aporte federal.
Se espera entonces, que en este escenario, el aumento del gasto público
subnacional sea equivalente al monto total del subsidio o aporte federal.
199
En este caso, la nueva situación de equilibrio en E 1
implica un aumento
del gasto de QP = AC. Sin embargo el votante mediano intentará ubicarse

200
Trimestre Fiscal Nº 97
En este caso, la nueva situación de equilibrio en E1 implica un aumento
del gasto de QP = AC. Sin embargo el votante mediano intentará ubicarse
en E’1, por lo que este tipo de transferencia enfrenta el problema del
posible desvío de fondos hacia otros destinos del gasto o conlleve a
reducir la presión tributaria subnacional y no solamente a incrementar el
presupuesto público, como se evidencia en la gráfica 3.
Hasta aquí se ha explorado el análisis normativo del federalismo fiscal,
sin embargo es importante examinar otras configuraciones analíticas
con las cuales se han estudiado los procesos de descentralización fiscal
y que dan sustento al federalismo desde un enfoque positivo y una
perspectiva de mercado. Porque, en todo caso, siempre es preferible
que una conclusión se construya como producto de una discusión y
diálogo entre diferentes perspectivas y no se imponga como un perezoso
postulado.
TEOREMAS CLÁSICOS DE LA DESCENTRALIZACIÓN
El Teorema de Charles Tiebout: El Voto con los Pies
Entre las principales contribuciones al desarrollo de la teoría del
federalismo fiscal se encuentra el planteamiento de Charles Tiebout
(1956), quien dilucidó la respuesta más ingeniosa y de mayor repercusión
académica y analítica al problema de cómo lograr un federalismo fiscal
eficiente. Tiebout planteó que para obtener la eficiencia o el nivel de
producción eficiente en la generación de bienes públicos locales se
debe dejar que los ciudadanos revelen sus preferencias dirigiéndose
hacia ellas, eligiendo el lugar donde quieren vivir. En este esquema los
gobiernos locales deben actuar como si fueran un productor privado
buscando maximizar su eficiencia y cada ciudadano debe actuar como
un consumidor, buscando maximizar su utilidad. En este sentido, Tiebout
explicó por qué los gobiernos locales se constituyen en la mejor vía
para asignar el gasto público, en razón a que conocen más de cerca las
necesidades de sus ciudadanos y tienen mayor capacidad de respuesta
(Wiesner, 1992, 52).
Es en este ámbito de discusión que Tiebout encuentra, para el problema
de cómo diseñar una organización estatal eficiente, una solución
análoga a un sistema de mercado. Tiebout plantea que los ciudadanos

Transferencias Intergubernamentales y Gasto Local
–consumidores– revelan sus preferencias a través del voto o por medio
de la migración individual hacia la localidad que ofrece la combinación de
ingreso y gasto que más se acople a sus preferencias. En otras palabras,
migran buscando la canasta de bienes y tributos que más satisfaga sus
preferencias individuales, lo que en la literatura se ha denominado votar
con los pies.
Sin embargo la solución análoga al sistema de mercado, planteada por
Tiebout, debe partir de supuestos críticos como los de libre movilidad de
las personas y de los recursos de una comunidad a otra, de la ausencia
de externalidades positivas o negativas, del perfecto conocimiento de las
ventajas y desventajas de cada localidad por parte de los ciudadanos y
en general de los supuestos derivados del esquema teórico neoclásico,
que difícilmente puedan darse de manera homogénea entre los gobiernos
locales del contexto latinoamericano.
El Teorema de la Descentralización de Oates
Otro aporte importante para demostrar las ventajas en eficiencia
económica que se derivan de la descentralización lo constituye el
llamado “Teorema de la descentralización” formulado inicialmente
por Pennock (1959) y reformulado por Oates (1977). Este teorema se
limita a situaciones en que los costos de provisión del bien son iguales
entre los distintos niveles de gobierno y sostiene que el bienestar
logrado con la descentralización es mayor si hay diversidad de las
demandas entre las jurisdicciones. El interés que guía su análisis no
es la descentralización en sí misma sino encontrar su grado óptimo.
Es decir, el interrogante a resolver es qué nivel gubernamental puede
responder mejor a la provisión de servicios públicos reconociendo el
interés de los ciudadanos.
El teorema de la descentralización indica que “en ausencia de ahorro
de costos por la provisión centralizada de un bien y de efectos externos
interjurisdiccionales, el nivel de bienestar será siempre al menos tan
alto, y habitualmente más alto, si los niveles de consumo del bien que
son eficientes en el sentido de Pareto se proveen en cada jurisdicción,
en vez de proveerse cualquier nivel uniforme y único para todas las
jurisdicciones” (Oates, 1977, 81). Así pues, en la teoría del federalismo
fiscal las ventajas que se derivan de la descentralización de la actividad
201

202
Trimestre Fiscal Nº 97
pública pueden sustentarse mediante este teorema, pues en condiciones
de costos iguales no será más eficiente el suministro colectivo de un
bien mediante formas centralizadas que descentralizadas. El suministro
descentralizado mediante jurisdicciones geográficas separadas y distintas
parece que hace posible la oferta de niveles distintos del bien en cada
jurisdicción, permitiendo así un mayor ajuste entre las cantidades
suministradas y las preferencias individuales. (Boisier, 1991, 24)
A partir de estos dos teoremas se ha explicado la manera en que se debe
establecer una estructura de gobierno, de forma tal que se promueva
la eficiencia en la prestación de bienes públicos locales y una óptima
asignación de recursos en la economía. En la misma dirección de los
supuestos que subyacen a estos teoremas, la escuela de pensamiento
del public choice también ha desarrollado una perspectiva analítica para
estudiar el federalismo y la descentralización partiendo de un enfoque
de mercado. A continuación se presentan sus planteamientos que hacen
contrapartida a los preceptos normativos del federalismo.
Public Choice: El Enfoque Positivo del Federalismo
El public choice o modelo de elección pública es básicamente la aplicación
de la teoría económica neoclásica al campo de la política. En esta
perspectiva se concibe el ejercicio de la política como un modelo de oferta
y demanda por bienes y servicios públicos. Es un enfoque positivo teóricoconceptual
aplicable al análisis tanto de los gobiernos centrales como
de los gobiernos locales. Desde este enfoque se ha prestado atención
a los gobiernos locales como un espacio en el cual podrían aplicarse
potencialmente los supuestos económicos de la economía privada al
sector público. De este modo, el gobierno territorial produciría los bienes
y servicios que su población demanda y se establece una relación directa
entre los beneficios que se reciben y el costo de proveer los servicios,
garantizando así la mayor eficiencia pública.
De acuerdo con Campbell, esta perspectiva teórica supone mayor
autonomía de las unidades menores y se centra en el criterio de que los
ciudadanos toman sus decisiones. Bajo este sistema los gobiernos locales
obtienen la mayor parte de sus ingresos a través de sus contribuyentes,
por lo que la toma de decisiones del sector público se limita a alternativas
supeditadas por restricciones presupuestales, con base en las cuales,

Transferencias Intergubernamentales y Gasto Local
los contribuyentes deben determinar colectivamente un nivel eficiente de
servicios (Campbell, 1993, 35). 10
En relación con estos argumentos, Piffano (1998, 15) ha señalado a
Brennan y Buchanan (1980) como propulsores de una configuración
diferente de los planteamientos normativos del federalismo fiscal. Para
dichos autores el sector público central puede ser visualizado como un
agente monolítico, un Leviatán, que sistemáticamente pretende maximizar
el tamaño del presupuesto, desconociendo la voluntad de los ciudadanos.
Por tal motivo Brennan y Buchanan desde la óptica positiva del public
choice favorecen a la descentralización como mecanismo efectivo de
control de las tendencias expansivas del Leviatán. Su argumentación
primordial es que así como la competencia en el sector privado actúa
como “fuerza disciplinaria”, la competencia entre unidades de gobierno
en un esquema descentralizado permite evitar el poder monopólico del
gobierno central. A su vez, la movilidad interjurisdiccional de las personas
en búsqueda de “ganancias fiscales” puede proveer la eficiencia fiscal.
Los Efectos de las Transferencias desde el Enfoque Positivo
Algunos estudios positivos se han resistido a los preceptos normativos
que sugieren una centralización de las potestades tributarias, una
descentralización en materia de gasto y la implementación de
transferencias intergubernamentales para corregir las asimetrías que
de ello se derivan. El argumento nodal de dicha resistencia se erige a
partir de los efectos provocados por la separación de las decisiones de
gasto y su respectivo financiamiento. Esto en razón de que se asume
que la descentralización de las potestades fiscales promueve una mayor
responsabilidad fiscal o accountability.
10 El modelo de “elección pública” para la descentralización se sustenta en medios
importantes de expresión ciudadana –anteriormente señalados– como “votar con el
pie”. Si la combinación local de servicios no está de acuerdo con las preferencias de
los residentes, o si los costos de los servicios en el municipio están en desacuerdo
con los costos de las comunidades vecinas, los individuos se pueden mudar a otra
jurisdicción. Estudios empíricos han confirmado que una parte significativa de la
movilidad de los hogares en los países cuyas condiciones se aproximan a las de
este modelo, se debe a una respuesta a diferencias en la calidad de los colegios,
en las tasas impositivas o en otros aspectos de los servicios públicos locales
(Campbell, 1993, 36).
203

204
Trimestre Fiscal Nº 97
La explicación de este supuesto reside en que la decisión de un
individuo de obtener bienes y servicios en el mercado implica, de
manera simultánea, la decisión personal de renunciar a parte del
ingreso para financiar la producción de dichos bienes. Ahora bien, la
separación tajante entre este tipo de decisiones (ingreso-gasto) o la
ausencia de su simultaneidad conlleva a coaliciones políticas para
crear falsas expectativas sobre la relación impuesto-precio de los
bienes públicos, impulsando la necesidad de recursos adicionales para
solventar mayores gastos. Así pues, cuando las decisiones de gasto
público y tributación no recaen sobre el mismo nivel jurisdiccional,
los gobiernos tratan de proceder de manera estratégica al buscar
la posibilidad de que el costo de los bienes y servicios pueda ser
solventado por “otros” que no sean los electores potenciales de su
propia jurisdicción. Esta situación ha sido denominada como “ilusión
fiscal”, ya que es una figuración falsa que captura al votante mediano
y lo induce a decisiones ineficientes.
Piffano señala que, como lo demostrara Winer (1983, citado por
Piffano, 1998), la disminución en el impuesto-precio que es “percibida”
localmente puede ocurrir indistintamente tanto en el caso de los aportes
condicionados como en los no condicionados. Dicha percepción de
un menor costo impositivo marginal del gasto público local provoca un
nivel de gasto superior al óptimo. A este fenómeno se le ha denominado
como el flypaper effect, el cual se atribuye a la separación entre el lugar
de origen de la fuente de ingresos y el lugar dónde se ejecuta el gasto
(Piffano, 1998, 16-17).
El Efecto Flypaper
A partir de la implementación de los postulados normativos del
federalismo fiscal surgieron importantes desarrollos conceptuales
y empíricos que permiten explicar los resultados adversos o no
esperados de las transferencias gubernamentales. Estos resultados
tienen que ver con la respuesta en el gasto de los gobiernos locales
ante aumentos en las transferencias recibidas. Lo que se ha concluido
es que toda vez que se perciben incrementos en las transferencias
se genera una expansión del gasto público subnacional mayor que
si se hubiese experimentado un aumento equivalente (en la misma
magnitud del incremento en las transferencias) del ingreso “propio”

Transferencias Intergubernamentales y Gasto Local
en la jurisdicción local. A este fenómeno en la literatura se le conoce
como el efecto flypaper. 11
A continuación se presentan dos enfoques teóricos generales para
explicar la presencia del efecto flypaper. El primer enfoque centra el
análisis en el votante mediano, planteando el efecto flypaper como una
consecuencia del comportamiento racional del votante mediano en
situaciones de ilusión fiscal. De otra parte, el segundo enfoque declara
la manifestación de dicho fenómeno como resultante del accionar de
políticos y burócratas que persiguen objetivos propios a través de la
maximización del presupuesto.
El Enfoque del Votante Mediano
La teoría del votante mediano se asoció en principio al comportamiento
del burócrata benevolente en la teoría de la equivalencia (Bradford y
Oates, 1971). En ésta se plantea que ante aumentos del presupuesto
público, bien sean originados por incrementos en las transferencias o
bien por incrementos en la misma magnitud de los ingresos “propios” de
la comunidad, la respuesta en el gasto público de los gobiernos locales
debe ser equivalente en ambos casos, independientemente del origen o
la fuente del incremento de los ingresos.
Así, de acuerdo con esta perspectiva analítica, se predice que el gasto
del gobierno local refleja las demandas del votante mediano, las cuales
permiten entender las preferencias generales de la comunidad por
determinadas políticas públicas. En este sentido, la introducción de
transferencias simplemente sustituirá los ingresos locales. Es decir,
se dará un efecto sustitución que no tendrá impacto sobre el nivel de
gasto que los ciudadanos están demandando, el cual se refleja en las
preferencias del votante mediano. Desde este enfoque teórico, las
transferencias tienen el mismo efecto sobre el gasto que incrementos
idénticos en el ingreso local “propio”.
Sin embargo, el enfoque del votante mediano señala que, a pesar de que el
comportamiento del burócrata benevolente propenda por la maximización
11 Su traducción significa el efecto del papel cazamoscas. Así lo denominó Arthur
Okun para señalar que “el dinero se adhiere donde golpea” (money sticks where
it hits).
205

Trimestre Fiscal Nº 97
de la utilidad de los individuos, no necesariamente se va a mantener
un efecto equivalente en las decisiones de gasto ante aumentos en el
presupuesto local. Las demandas por bienes públicos de los ciudadanos
que se reflejan en las preferencias del votante mediano pueden conducir
a decisiones socialmente ineficientes. Esto al provocar un gasto público
excesivo como consecuencia de un comportamiento racional ante la
ilusión fiscal experimentada por el aumento del presupuesto público a
través de transferencias.
En este sentido Piffano (1998), siguiendo a Oates (1977), señala que
las manifestaciones del efecto flypaper pueden tener su origen en el
diseño de un sistema tributario en el que los impuestos no son fijados
localmente. Al existir una ruptura entre los beneficios y los costos
reales de la provisión de bienes y servicios, se genera un proceso de
decisiones sociales ineficientes por parte del votante mediano. Para
analizar las consecuencias de esta separación entre el lugar de origen
que proporciona los recursos y el lugar de destino en el que se van a
aprovechar los beneficios derivados de su uso, Piffano presenta un
modelo simple de ilusión fiscal del votante mediano. En éste se analizan
los posibles efectos sobre las decisiones del votante mediano ante
aumentos tanto en sus “propios” ingresos como en incrementos de las
transferencias. 12
El autor concluye que con transferencias tanto condicionadas como
no condicionadas, el votante mediano “percibe” una curva de costo
de provisión de los bienes públicos inferior a la real debido a la ilusión
fiscal. Sobre esta percepción de costos irreales y subvalorados, el
votante mediano se ubica en un punto superior de demanda de bienes,
provocando un gasto público mayor al que hubiese demandado en el caso
de haber experimentado un aumento de sus “propios” ingresos. En este
último caso tendría que sacrificar parte de ese aumento en sus propios
ingresos para destinarlo a más impuestos que financien la producción
de una mayor cantidad de bienes públicos.
206
12 Para una mejor comprensión del análisis de este enfoque, se sugiere revisar el
desarrollo del modelo gráfico que se presenta en el trabajo de Piffano (1998, 19).

El Enfoque del Burócrata Maximizador del Presupuesto
Transferencias Intergubernamentales y Gasto Local
Este enfoque deriva el efecto flypaper a partir del comportamiento
burocrático expuesto por Niskanen (1968), en el cual se sugiere que el
gobernante actúa de forma racional al maximizar el presupuesto de su
jurisdicción para así maximizar su propia utilidad y no exclusivamente la
de los individuos de su localidad. La función de utilidad del burócrata se
considera sujeta de manera automática a transformaciones monótonas y
positivas ante aumentos en el tamaño del presupuesto vía transferencias.
En este contexto, los gobernantes de la comunidad (políticos o
burócratas) toman decisiones presupuestarias que pueden apartarse
de las preferencias de los ciudadanos, dado que el incremento en las
transferencias recibidas provoca un gasto público ineficiente al proveer
un nivel de bien público mayor al socialmente óptimo o distante de las
preferencias y necesidades de la comunidad.
El aumento en las transferencias le permite a los gobernantes locales
experimentar una mayor utilidad, de manera directa, al disfrutar de un
presupuesto ampliado y, de forma indirecta, al permitir que se incremente
el consumo de los individuos de su jurisdicción para el mismo nivel de
ingreso. Por el contrario, en ausencia de transferencias el burócrata
tiene que desplazar consumo privado de la comunidad para proveer
un mayor nivel de bien público a través de impuestos. En este sentido,
bajo el enfoque del burócrata maximizador del presupuesto, se espera
que los aumentos en las transferencias promuevan un aumento en el
gasto público de manera más pronunciada que el que se derivaría de
incrementos en la misma magnitud del nivel de ingresos “propios” de la
comunidad.
Acosta y Loza (2001) presentan una derivación formal de la maximización
del comportamiento burocrático. Los autores señalan que “el burócrata
es un monopolista al frente del gobierno, pero a diferencia del monopolio
privado no puede transformar su poder en beneficios monetarios”
(2001, 5), por tanto maximiza una función de utilidad basada en el
tamaño del presupuesto. No obstante, también debe tener en cuenta
la demanda de los ciudadanos al fijar la proporción del gasto público
y su respectivo financiamiento, pues de no considerar estos aspectos
podría perder su estabilidad como gobernante ante la inconformidad
207

Trimestre Fiscal Nº 97
tanto de sus electores como de los otros niveles de gobierno a quienes
debe “rendir cuentas”.
Con base en esta argumentación del comportamiento burocrático
maximizador del presupuesto, la explicación del efecto flypaper incorpora
la relación principal-agente que ha desarrollado el neoinstitucionalismo.
Por lo tanto, resulta importante explorar aquí los planteamientos que el
neoinstitucionalismo hace frente a las formas de organización estatal,
para que los gobiernos, la economía y la sociedad en conjunto puedan
operar de manera más idónea.
Neoinstitucionalismo: Enfoques Aplicados a la Descentralización
Cualquier forma de organización estatal tiene una expresión institucional,
en este sentido es fundamental la inclusión de esta perspectiva teórica en
el análisis de la descentralización. El neoinstitucionalismo se constituye
en una corriente relevante para el campo del desarrollo económico,
político y social. Esto es, de acuerdo con el neoinstitucionalismo,
para que el mercado funcione adecuadamente es indispensable un
convenio social mediante el cual se definen normas que todos deben
obedecer y mecanismos para hacerlas cumplir. En este sentido, los
neoinstitucionalistas centran su análisis en dichas normas y mecanismos
y consideran que el análisis neoclásico es en lo fundamental correcto,
pero que lo relevante para el funcionamiento de la economía son dichas
normas y mecanismos, a los que denominan instituciones. 13
208
13 Desde estas perspectivas y siguiendo a Carrillo, “las reglas, normas y procedimientos
que rigen una sociedad, contribuyen a su desempeño y las recomendaciones de
política efectuadas apuntan a conseguir o mejorar la calidad de las mismas. A nivel
macro, el énfasis recae en un marco institucional compatible con las aspiraciones
de desarrollo, que brinde seguridad, confianza y no obstaculice o distorsione
las decisiones privadas; y que a su vez propenda por la equidad [lo que está en
estrecha relación con las funciones del gobierno central en materia de estabilización
y distribución] (…) De manera semejante, en el nivel micro, el interés primario o el
compromiso es con la eficiencia en la producción y provisión de bienes y servicios
públicos; propósitos directamente concatenados con la capacidad administrativa
de los niveles municipales [Función de asignación]” (2003, 25).

Transferencias Intergubernamentales y Gasto Local
Teoría de la Elección Racional en el Neoinstitucionalismo 14
El estudio de la descentralización puede enmarcarse de manera más
apropiada en la vinculación que se ha hecho de la teoría de la elección
racional y el neoinstitucionalismo. Siguiendo a Peters (2003, 71) si se
tiene en cuenta que “la teoría de la elección racional depende de las
decisiones individuales que maximizan la utilidad, parecería que el intento
de vincular esa teoría con las instituciones y las influencias restrictivas
de las instituciones sería contradictorio e inapropiado. Pese a la base
individualista que sustenta su enfoque analítico, las instituciones de la
elección racional han comprendido claramente que la mayor parte de la
vida política transcurre dentro de instituciones”.
Dentro del enfoque de la elección racional, las instituciones son entendidas
como las reglas, restricciones e incentivos que establecen las condiciones
para la racionalidad restringida y delimitan el espacio político dentro del
cual convergen muchos actores interdependientes. Así en estos modelos
se plantea que el político –o el burócrata– actúe individualmente con el
propósito de maximizar el beneficio personal, sin embargo su campo de
acción está limitado al encontrarse dentro del conjunto de reglas de una
o más instituciones.
Así pues, se concentra la atención sobre la importancia de las instituciones
como mecanismo para canalizar y constreñir la conducta individual.
El argumento desde la elección racional es que la maximización del
beneficio seguirá siendo la principal motivación de los individuos,
pero a su vez, ellos se dan cuenta de que sus objetivos pueden ser
alcanzados más eficazmente a través de la acción institucional, la cual
también puede no sólo restringir sino moldear su conducta. Dentro de la
elección racional, hay una gran diversidad de puntos de vista sobre las
instituciones, sin embargo aquí sólo será abordado el modelo basado
en la relación principalagente, en razón de que ésta se ha constituido
como uno de los enfoques con el que la literatura estudió el tema de
la descentralización.
14 El nuevo institucionalismo contiene diversos enfoques de los fenómenos
institucionales. De acuerdo con Gay Peters (2003), se pueden distinguir por lo
menos seis versiones del nuevo institucionalismo: el normativo, el de la elección
racional, el histórico, el empírico, el sociológico y el internacional.
209

Trimestre Fiscal Nº 97
El Modelo Principal-Agente
En la relación principal-agente la entidad territorial es fundamentalmente
un agente que cumple órdenes de un superior –el principal– que en el
caso de la descentralización sería el gobierno central. Es un enfoque que
explora los grados de autonomía que tienen los gobiernos territoriales y
los procedimientos de asignaciones presupuestarias, como mecanismos
redistributivos y eficientes a la vez. De acuerdo con Peters, el principal
argumento a favor de ese enfoque es su capacidad de servir como medio
para controlar las burocracias públicas, y lograr que las reglas existentes
se hagan más visibles para los jugadores, generando incentivos para que
sean respetadas y lograr así el objetivo propuesto por la institución. 15
En conclusión, el modelo institucional del principal-agente se caracteriza
por la visión de las unidades menores como entidades a las que
hay que incentivar para que obren conforme a los planes del nivel
superior. El reto para el diseño del programa intergubernamental es
encontrar el conjunto correcto de incentivos y restricciones para poder
canalizar la iniciativa local en la dirección correcta. En este enfoque es
fundamental el concepto de que “el gobierno local sea el responsable,
en última instancia, no ante los contribuyentes y electores, sino ante
el gobierno central” (Campbell, 1993, 35). Respecto a este modelo, se
tiende a criticar la falta de autonomía de los gobiernos subnacionales,
al convertirse en simples agencias ejecutoras de las acciones decididas
por el gobierno central. A su vez, se señala que no representa una
descentralización efectiva, pues se tiende a adjudicar responsabilidad
sin responsabilización. 16
210
15 Para examinar un cambio institucional dentro del enfoque de las relaciones principalagente,
es imprescindible tener en cuenta la base económica de estos modelos
de elección racional, por lo que la evaluación de la eficiencia se erige como una
de las consideraciones fundamentales en su análisis. Sin embargo, como señala
Peters, es importante resaltar que “esto no significa necesariamente eficiencia de
mercado (…) –pues– dentro de un contexto institucional, la eficiencia se refiere
más bien a la capacidad de una organización política para dar curso en forma de
decisión a un conjunto de preferencias expresadas por el público, cuidando de tomar
la decisión menos inaceptable posible. En su expresión mínima, una institución
política eficiente tomará decisiones que no pongan en riesgo la legitimidad general
del sistema político” (2003, 95).
16 El concepto de responsabilización es introducido por el CLAD (1998) para hacer
referencia a la rendición de cuentas o accountability.

Transferencias Intergubernamentales y Gasto Local
ALGUNAS REFLEXIONES FINALES A MANERA DE CONCLUSIÓN
En estas breves páginas se ha reconstruido un marco teórico que permite
analizar los efectos que un determinado diseño institucional del sistema
fiscal (impuestos, transferencias y gasto) puede tener sobre el desempeño
de las finanzas públicas.
Si bien los diferentes postulados y perspectivas teóricas enriquecen
el análisis, es preciso señalar, desde el enfoque normativo de la
descentralización, la inobjetable necesidad de las transferencias
intergubernamentales como sistemas de coparticipación nacional en los
países latinoamericanos. Tal vez, la visión del public choice, que pretende
introducir la lógica del mercado a los diseños de sistemas fiscales y
tributarios, sea menos apropiada para las naciones de la región, en
virtud de la imposibilidad de que los postulados en que esta perspectiva
se fundamenta se presenten en los contextos de América Latina. El
supuesto de eficiencia derivado de la competencia entre jurisdicciones,
con base en la oferta de cierta combinación entre niveles de impuestos y
bienes públicos, puede no darse en virtud de la marcada heterogeneidad
en capacidades y necesidades de nuestros gobiernos subnacionales.
Sin embargo, esta reflexión sobre la favorabilidad de los preceptos
normativos no implica que deban ser considerados de forma excluyente
frente a algunas otras configuraciones conceptuales, como las que
presenta el neoinstitucionalismo. Este último enfoque permite atender
al rol fundamental que las reglas y normas deben desempeñar en
los diseños de los sistemas fiscales y de transferencias, no sólo para
limitar y restringir el comportamiento de los actores sino para moldear e
incentivar nuevos comportamientos que permitan el logro de los objetivos
colectivos deseados, además de promover avances en los procesos de
descentralización.
Es importante poder otorgar a los gobiernos locales una mayor
autonomía y descentralización del gasto, pero dentro de un marco de
reglas fiscales y manteniendo una estructura tributaria fuertemente
centralizada como respuesta a consideraciones de tipo distributivo y
de equidad. Un diseño de centralización tributaria y escasa autonomía
en la generación de ingresos tributarios locales no tiene por qué
rechazarse o criticarse en virtud del bajo nivel de autonomía fiscal local.
211

Trimestre Fiscal Nº 97
Si se analiza y reflexiona sobre distintos contextos latinoamericanos,
dicho diseño responde a la marcada concentración de la actividad
económica en unos cuantos municipios y entidades subnacionales
como los departamentos, estados o provincias (dependiendo de la
organización estatal de cada país), lo cual trae como consecuencia
directa la heterogeneidad y concentración de las capacidades e
ingresos fiscales. 17 Esta concentración del ingreso que refleja las
enormes disparidades subnacionales, se constituye en un argumento
a favor de la armonización y centralización tributaria en conjunción
con el mecanismo de transferencias, bien sea del tipo block grants
o categorical grants dependiendo del objetivo que se busca y la
ineficiencia horizontal o vertical que se quiera contrarrestar. Por
ejemplo, un sistema de transferencias condicionadas puede permitir
una desconcentración en la ejecución del gasto público, dentro de un
marco de reglas que propenden por la racionalización y optimización
del mismo conforme a prioridades definidas, en determinados casos,
por el nivel central. De esta forma, se pretende evitar las posibles
ineficiencias asignativas y las inequidades en la distribución regional
derivadas de un diseño descentralizado en materia tributaria.
La provisión eficiente de bienes y servicios públicos es importante, pero
un modelo de descentralización en el que se pasa por alto el problema de
distribución y equidad está incompleto y puede arrojar resultados parciales
al buscar únicamente un control del gasto público sin consideraciones
distributivas a nivel regional (Musgrave, 1997). Es así como se advierte
que los debates sobre la promoción de una mayor autonomía local para
generar recursos propios sean afrontados con unos sólidos fundamentos
de las posibilidades reales en los contextos locales latinoamericanos.
Tal vez lo más conveniente sean cambios incrementales hacia una
descentralización impositiva, conforme a las posibilidades de las distintas
estructuras tributarias y bases económicas gravables, siempre en
conjunción con importantes transferencias desde el nivel central.
212
17 Para citar un ejemplo, de acuerdo con cifras del Departamento Nacional
de Planeación (2005), de 1,098 municipios en Colombia, Bogotá y otros 40
municipios recaudan 82 por ciento del ingreso tributario municipal; mientras que
de 32 departamentos, 6 recaudan 63 por ciento del ingreso tributario agregado
departamental. Es así como sólo los gobiernos subnacionales de mayor base
económica alcanzan niveles de tributación por encima del nivel nacional.

Transferencias Intergubernamentales y Gasto Local
Entonces, de acuerdo con el análisis teórico, puede resultar más
conveniente una descentralización desde la perspectiva del federalismo
normativo que defiende una centralización de las potestades tributarias
y la necesidad de transferencias desde el nivel central a los gobiernos
locales. La heterogeneidad en la dinámica económica entre las regiones
de un país hace que las capacidades fiscales 18 sean muy diferentes, y por
tanto, cualquier intento de introducir una competencia tributaria entre ellas
sólo podría conducir a fallas en la distribución regional y en el desarrollo
con oportunidades para todos los ciudadanos independientemente del
lugar de residencia.
En este sentido se podría concluir que, el modelo principal-agente puede
ser idóneo para promover un desarrollo más homogéneo y equitativo,
aun cuando existen fuertes críticas y oposiciones a este modelo de
gestión. Resultados empíricos sustentan que este enfoque pude arrojar
resultados positivos, si se genera a su vez, la estructura de incentivos y
reglas necesarias para la consecución de los objetivos que se propone. 19
Así pues, parece ser poco viable en los países de América Latina un
diseño de la descentralización basado en el modelo del public choice,
por dos razones fundamentales. En primer lugar por la ya mencionada
heterogeneidad en la economía de los gobiernos subnacionales, que
hace improcedente una competencia tributaria, y en segundo porque este
modelo exige unos supuestos que son rápida y fácilmente derrumbados en
el contexto latinoamericano, como la perfecta movilidad de las personas 20
y unos altos niveles de participación ciudadana que ejerzan el control y
exijan la rendición de cuentas a los gobiernos locales (“agentes”). Esta
18 La capacidad fiscal es la disponibilidad potencial que tienen los gobiernos
subnacionales para incrementar sus recursos propios, la cual está en función de
la estructura económica de cada jurisdicción y de la disponibilidad de recursos y
actividades sujetos a convertirse en base gravable. Por otro lado, el esfuerzo fiscal
se refiere al grado en que una jurisdicción hace efectiva la imposición de tributos
sobre la base gravable que tiene disponible; así definido, el esfuerzo fiscal depende
entonces de la ofensiva del gobierno local para asegurar que el recaudo real sea
igual al potencial, del sistema de excensiones imperante y de la aplicación de las
tarifas permitidas.
19 Para confrontar algunos resultados empíricos en el caso colombiano, véase Trujillo
(2006).
20 Migraciones interjurisdiccionales en búsqueda de una combinación entre impuestos
y oferta de bienes y servicios que más se ajuste a las preferencias de las personas.
213

214
Trimestre Fiscal Nº 97
condición es imprescindible bajo un modelo de public choice, donde el
control por parte del “principal” ya no está en manos del gobierno central
sino de la ciudadanía.
Desde la perspectiva anteriormente planteada, si se pretende avanzar
hacia un diseño de la descentralización que vincule en mayor medida
las decisiones autónomas de gasto local con los ingresos propios de
cada gobierno subnacional, resulta entonces fundamental atender en
investigaciones futuras los problemas de participación y acción colectiva
local, así como la desconcentración de la actividad económica. Al parecer,
la relación entre mayor autonomía del gasto y participación ciudadana
puede devenir de un círculo tanto virtuoso como nocivo. “Los sistemas
de descentralización que no vinculan el gasto con los aportes locales
tampoco estimulan la participación ciudadana, ya que para inducirla
efectivamente se requeriría que a través de dicha participación los
ciudadanos pudieran influir efectivamente en sus ingresos disponibles,
actuales y futuros, y que los beneficios de participar fueran superiores al
respectivo costo de oportunidad” (Finot, 2003, 21). Pero a su vez, si no hay
participación, la promoción de un mayor gasto autónomo supeditado a la
generación de recursos propios resultaría poco exitosa. Por otra parte, los
escasos municipios que podrían asumir decisiones autónomas en función
del esfuerzo fiscal propio serían aquellos que pueden autofinanciar su
gasto pero, aun en esos casos, rara vez se involucra a la ciudadanía en
las decisiones sobre gasto vinculado con aportes locales. 21
El esquema de potestades tributarias, los sistemas de transferencias y
los tipos de condicionamientos con que éstas son entregadas, resultan
ser entonces el principal instrumento para generar o no condiciones tanto
de eficiencia como de distribución, y para orientar la descentralización
hacia el fortalecimiento de las autonomías locales y aun la participación,
pero en el marco de una desconcentración de la actividad económica.
Además de vincular el tema de la participación y la desconcentración de
las actividades productivas con el desarrollo de mayores capacidades
fiscales locales, se hace imprescindible continuar avanzando en la
21 De todas formas, es importante resaltar que existen casos importantes de
presupuestos participativos en diferentes regiones de los países latinoamericanos.
Sin embargo, estas experiencias siguen siendo casos especiales y no son la “regla”
en los procesos de descentralización.

Transferencias Intergubernamentales y Gasto Local
investigación de las capacidades administrativas locales que también
son determinantes importantes de un eficiente funcionamiento de la
hacienda local y del logro de los objetivos de cobertura y calidad en
bienes y servicios suministrados.
Una tarea importante en el estudio de la descentralización es determinar
la incidencia en los niveles de cobertura y calidad de los bienes y servicios
provistos en conjunción con los montos de transferencias recibidos,
distinguiendo por tipo de municipio. La evaluación del proceso no se
puede reducir sólo al aspecto fiscal, éste se debe conjugar con una
valoración del objetivo último de la descentralización que es la equidad
y distribución regional en la prestación de bienes y servicios públicos.
El proceso de fortalecer y desarrollar la capacidad fiscal de los gobiernos
locales y de estimular su esfuerzo fiscal debe implicar la revisión del
régimen tributario territorial existente, la identificación de las posibilidades
reales del recaudo potencial para cofinanciar el cumplimiento de
competencias locales, la generación de mayores y viables estímulos para
incentivar un incremento efectivo de las rentas propias en relación con
las capacidades fiscales reales y con el apoyo nacional para el fomento
al desarrollo económico productivo de acuerdo con las potencialidades
regionales. No hay que olvidar que un mayor ingreso potencial depende de
la solución de problemas estructurales de los gobiernos territoriales como
el fortalecimiento de las economías locales, la eficiencia en el recaudo
tributario, el desarrollo de capacidades administrativas y el ajuste de las
relaciones institucionales, políticas y sociales en los diferentes niveles
de gobierno.
Así pues, resulta de especial interés determinar en dónde se concentra
el recaudo tributario territorial, pues ello coincide con la concentración
de la actividad económica y de las capacidades administrativas locales.
Las consideraciones aquí expuestas responden tanto a los requerimientos
de una mayor generación de recursos propios a nivel local, así como a
la necesidad de establecer mecanismos de compensación al momento
de asignar las transferencias nacionales a las entidades territoriales, con
el único propósito de promover la equidad en las capacidades fiscales,
un mejor desempeño en las finanzas públicas y una redistribución que
permita una igualdad de oportunidades. No hay que olvidar que la
PP
215

216
Trimestre Fiscal Nº 97
construcción, el fortalecimiento y el desarrollo de un país se logra desde
los territorios locales.
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217

Desempeño Macroeconómico en
Sistemas Fiscales Descentralizados*
Anwar Shah**
Entorno institucional de la gestión macroeconómica............................ 223
Descentralización y desempeño fiscal: algunas conclusiones.............. 260
* El documento forma parte del libro “La Alternativa Local: Descentralización y Desarrollo
Económico” editado por el Banco Interamericano de Desarrollo. La versión digital se puede
consultar en la siguiente página electrónica. http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.
aspxdocnum=35357762
** El autor forma del Banco Mundial; agradece los comentarios del profesor Juergen von
Hagen, y un árbitro anónimo del International Tax and Public Finance Journal, y a Javier
Arze y Sarwat Jahan.
219

Desempeño Macroeconómico en Sistemas Fiscales Descentralizados
En todos los países del mundo se manifiesta una tendencia cada vez más
marcada a reexaminar las funciones de los varios sistemas de gobierno
y sus alianzas con el sector privado y la sociedad civil, a fin de crear
administraciones públicas que funcionen y sirvan verdaderamente a la
población (Shah, 2004). Este replanteamiento ha hecho resurgir el interés
en los principios y las prácticas del federalismo fiscal, si se considera que
los sistemas federales brindan salvaguardias tanto contra la amenaza de
una explotación centralizada como contra un comportamiento oportunista
descentralizado, a la vez que acercan el proceso de toma de decisiones
a la ciudadanía. De hecho, federalismo significa “reunir” o “mantener
unidas” las unidades geográficas constitutivas para aprovechar el tamaño
de las naciones, sean estas grandes o pequeñas. Esto por cuanto en
un mundo “plano” (globalizado), los Estados se consideran demasiado
grandes para enfrentar asuntos pequeños y demasiado pequeños para
enfrentar tareas grandes. Aun así, varios autores destacados observan
que los sistemas fiscales federales representan una amenaza para la
estabilidad macroeconómica, y a propósito aducen la incompatibilidad
de la estructura de gobernabilidad descentralizada con una gestión fiscal
prudente (Prud’homme, 1995; Tanzi, 1995). En este trabajo se investigan
las bases conceptuales y empíricas de estos argumentos 1 en torno a
dos preguntas:
1 Este trabajo está basado en un documento sobre el mismo tema publicado
anteriormente por el autor bajo el título “Fiscal Decentralization and Macroeconomic
Management” en International Tax and Public Finance (2006,13:437–462). El autor
agradece los comentarios del profesor Juergen von Hagen, y un árbitro anónimo del
International Tax and Public Finance Journal, y a Javier Arze y Sarwat Jahan por
su asistencia en la investigación. Los puntos de vista expresados aquí pertenecen
al autor y en nada comprometen al Banco Mundial, institución en la cual el autor
se desempeña.
221

222
Trimestre Fiscal Nº 97
• ¿Existe mayor riesgo de inestabilidad y de gestión macroeconómica
deficiente en los sistemas fiscales descentralizados (países federales
frente a países unitarios)
• Hasta la fecha, ¿cuál ha sido la experiencia de gestión macroeconómica
en los países federales frente a los países unitarios O mejor, ¿cuál
ha sido el impacto de la descentralización en la disciplina fiscal y en
la estabilidad macroeconómica
Para responder a estas preguntas, en este capítulo se adopta una
perspectiva institucional simple combinada con un análisis econométrico.
La perspectiva institucional utiliza como indicadores las instituciones
fiscales en los países federales frente a los países unitarios. Este punto
de referencia es útil, teniendo en cuenta que el funcionamiento de las
constituciones federales premia la coordinación vertical y horizontal. No
obstante, debería reconocerse desde el comienzo que la práctica del
federalismo fiscal en varios países federales puede llevar a un grado de
centralización considerable en lo que respecta a la toma de decisiones,
tal y como lo demuestran los casos de Australia, India y México. También
es cierto que algunos países unitarios podrían ser en la práctica bastante
descentralizados, como es el caso de Colombia. Aun cuando los países
federales, como grupo, son más descentralizados que los países unitarios,
no existe una correspondencia exacta entre federalismo y toma de
decisiones descentralizadas. La perspectiva econométrica supera esta
deficiencia creando una métrica de descentralización fiscal, pero es
más débil en la captación de los detalles institucionales. En vista de las
limitaciones de cada uno de los enfoques individuales, en este trabajo
se los combina con el fin de comprender mejor las bases de la relación
entre descentralización fiscal y desempeño económico.
Las fortalezas y debilidades de las instituciones de política fiscal y
monetaria bajo uno u otro régimen fiscal se examinan desde la perspectiva
económica neoinstitucional (von Hagen, 2002 y 2005a; von Hagen, Hallet
y Strauch, 2002). Esta óptica apunta a reducir los costos de transacción
para los ciudadanos (principales), al inducir el cumplimiento de mandatos
por parte de los diversos niveles de gobierno (agentes). Es de esperar
que un sistema fiscal que desarrolle instituciones dirigidas a contrarrestar
el oportunismo de varios agentes y otorgue potestades a los principales
para tomar medidas correctivas logre resultados fiscales superiores.

Desempeño Macroeconómico en Sistemas Fiscales Descentralizados
En este contexto, cabe preguntarse entonces qué tipo de sistema fiscal
(centralizado o descentralizado) tiene mayor potencial para cumplir
contratos, o normas y restricciones que apunten a evitar una gestión fiscal
poco prudente. En el presente capítulo se efectúa un análisis
cualitativo de las disposiciones institucionales en materia de políticas
fiscales y monetarias en países federales y unitarios. Asimismo se
incluyen dos estudios complementarios de casos prácticos (Brasil y China)
y un análisis comparativo econométrico de países con el propósito de
analizar los resultados de uno y otro sistema fiscal. Estos resultados se
utilizan para extraer algunas enseñanzas generales que pueden ser de
utilidad para la política pública.
Finalmente, se concluye que los sistemas fiscales descentralizados ofrecen
un mayor potencial para mejorar la gobernabilidad macroeconómica, en
comparación con los sistemas fiscales centralizados. Si bien la evidencia
empírica sobre estos temas es débil, confirma la conclusión de que
la descentralización fiscal se encuentra relacionada con la mejora del
desempeño económico y fiscal. Esto no debe causar sorpresa, ya que
los sistemas fiscales descentralizados requieren mayor claridad en los
roles de los distintos actores (centros de toma de decisiones), normas
transparentes y un diseño cuidadoso de las instituciones que rigen las
interacciones, con lo cual se asegura un juego limpio y transparente, al
tiempo que se limitan las oportunidades de búsqueda de rentas.
Entorno institucional de la gestión macroeconómica
Con base en la trilogía de funciones públicas de Musgrave (1983), a
saber: asignación, redistribución y estabilización, la bibliografía sobre
federalismo fiscal por lo general ha logrado un consenso amplio sobre dos
aspectos fundamentales: mientras que la primera función (asignación) se
le puede dejar a gobiernos subnacionales, las dos últimas (redistribución
y estabilización) son más apropiadas para los gobiernos nacionales.
Es así como la gestión macroeconómica —especialmente la política
de estabilización— fue considerada claramente como una función del
gobierno central (Musgrave, 1983: 516; Oates, 1972). Por su parte, la
función de estabilización se consideró inapropiada para los gobiernos
subnacionales dado que: i) el aumento de la deuda en el nivel local implica
mayores costos regionales, pero los beneficios de dicha estabilización
223

224
Trimestre Fiscal Nº 97
sobrepasan las fronteras regionales, lo cual arroja como resultado muy
poca estabilización; ii) la monetización de la deuda local crea presiones
inflacionarias y representa una amenaza para la estabilidad de precios;
iii) la estabilidad monetaria requiere que las funciones de política fiscal
y monetaria sean ejercidas exclusivamente por el gobierno central, y iv)
los shocks cíclicos tienen por lo general un alcance nacional (simétricos
entre las regiones) y por lo tanto requieren una respuesta nacional.
Los supuestos anteriores han sido cuestionados por varios autores
(Dafflon, 1977; Sheikh y Winer, 1977; Gramlich, 1987; Walsh, 1992;
Biehl, 1994; Shah, 1994; Mihaljek, 1995; Huther, Roberts y Shah, 1996)
con base en argumentos teóricos y empíricos, si bien todavía cuentan
con un número considerable de adeptos. Un supuesto común es que
la descentralización del sector público, especialmente en los países en
desarrollo, representa riesgos significativos “que agravan los problemas
macroeconómicos” (Tanzi, 1995:305).
Con el fin de analizar este tema en perspectiva, a continuación se ofrece
una reflexión acerca de los fundamentos teóricos y empíricos del marco
institucional requerido para las políticas fiscales y monetarias.
Entorno institucional de la política monetaria
La política monetaria se ocupa del control del grado y ritmo de cambio de
variables nominales como el nivel de precios, la masa monetaria, la tasa
de cambio y el producto interno bruto (PIB) nominal. Existe un consenso
general acerca de que para mantener un ambiente macroeconómico
estable, el control de las variables nominales constituye una función
central. Es por eso que la política monetaria se encuentra centralizada en
todos los Estados, independientemente de que sean federales o unitarios.
No obstante, ocasionalmente surgen discusiones sobre cómo añadir una
dimensión regional al diseño y a la implementación de la política monetaria.
Por ejemplo, Mundell (1968) sostiene que en algunas federaciones como
Canadá y Estados Unidos es posible que el área monetaria óptima sea
más reducida que el Estado-nación. En dichas circunstancias, el impacto
diferencial de las políticas cambiarias puede no coincidir con el requisito
constitucional de tratamiento justo y equitativo de todas las regiones.
Asimismo, surgen complicaciones adicionales cuando el gobierno federal

Desempeño Macroeconómico en Sistemas Fiscales Descentralizados
aumenta la deuda interna y al mismo tiempo los gobiernos provinciales
solicitan préstamos en el extranjero. Este es el caso de Canadá, donde
las políticas federales de tipo de cambio afectan el servicio de la deuda
provincial. De igual modo, Buchanan (1997) se opone al establecimiento
de un banco central confederado, como el banco central de la Unión
Europea (UE), dado que niega el espíritu del federalismo competitivo.
En un ambiente de política monetaria centralizada, Barro (1996) advierte
que es posible que no se logre un ambiente macroeconómico estable si no
se cuenta con un fuerte compromiso de estabilidad de precios por parte
de la autoridad monetaria. Esto sucede porque si se llegara a anticipar
la expansión de la oferta monetaria para contrarrestar la recesión, en
ausencia de dicha medida el fenómeno recesivo se profundizaría.
Se puede lograr credibilidad en torno a un fuerte compromiso de
estabilidad de precios mediante el cumplimiento coherente de normas
formales como las tasas de cambio fijas o la normativa monetaria. La
Ley de Convertibilidad de Argentina de 1991 (que establecía la paridad
del valor del peso con el dólar de Estados Unidos), al igual que el Plan
Real de Brasil de 1994, ayudó a lograr un cierto nivel de credibilidad. El
Banco Central de Argentina fortaleció la credibilidad de este compromiso
llevando a cabo una severa contracción de la base monetaria durante el
período transcurrido entre diciembre de 1994 y marzo de 1995, cuando
las reacciones especulativas frente a la crisis de México provocaron la
disminución de las reservas internacionales.
Otra manera de lograr credibilidad en torno a dicho compromiso es
asegurando que el banco central —cuyo mandato principal es lograr
la estabilidad de precios— sea independiente de todos los niveles de
gobierno (Barro, 1996; Shah, 1994:11). Barro (1996) considera que el
enfoque de estabilidad de precios es tan fundamental que el banco central
ideal es aquel que no es necesariamente buen macroeconomista, pero
cuyo compromiso con la estabilidad de precios es inamovible. Según este
autor, “el banco central ideal debería siempre aparecer sombrío ante la
opinión pública, no hacer ningún tipo de bromas y advertir continuamente
sobre el peligro de la inflación” (Barro, 1996:58). Los estudios empíricos
muestran que en el período 1955–88, los tres bancos centrales más
independientes (el Banco Nacional de Suiza, el Bundesbank de Alemania
y la Reserva Federal de Estados Unidos) tenían tasas de inflación
225

226
Trimestre Fiscal Nº 97
promedio del 4,4%, comparadas con las tasas del 7,8% de los tres bancos
centrales menos independientes (Nueva Zelanda hasta 1989, España e
Italia). La tasa de inflación en los tres primeros países exhibe además una
baja volatilidad. Los mismos estudios muestran igualmente que el grado
de independencia de los bancos centrales no está relacionado con la tasa
promedio de crecimiento y la tasa promedio de desempleo. Por ello Barro
(1996:57) sostiene que “un banco central más independiente permite
hacerse marrones sin tener que aguantar tirones”. La UE ha reconocido
este principio al establecer un Banco Central Europeo independiente.
La cuestión crítica es determinar entonces si la independencia del
banco central se encuentra comprometida o no en un sistema fiscal
descentralizado. Se podría esperar a priori que el banco central tuviera
mayor participación e independencia en un sistema descentralizado,
dado que dicho sistema requeriría la clarificación de sus normas de
funcionamiento, de sus funciones propiamente dichas y de sus relaciones
con los varios niveles de gobierno. Por ejemplo, cuando en 1988
Brasil introdujo su Constitución Federal Descentralizada, se aumentó
considerablemente la independencia del banco central
(Shah, 1991; Bomfim y Shah, 1994). Sin embargo, la independencia del
banco central en Brasil es relativamente débil si se compara con otros
países federales (Huther, Roberts y Shah, 1996).
Por otro lado, en los países centralizados el papel del banco central
está moldeado e influenciado por el ministerio de Finanzas. En un caso
extremo, las funciones del banco central (el Banco de Inglaterra) de un
Estado unitario como el Reino Unido no se encuentran definidas por ley
sino que han evolucionado a través del tiempo de acuerdo con la tradición
desarrollada por el ministerio de Finanzas. Recién en mayo de 1997 el
partido de gobierno del Primer Ministro Anthony Blair, entonces recién
elegido, garantizó al Banco de Inglaterra libertad en materia de estabilidad
de precios. Sin embargo, en algunas ocasiones dicha independencia
puede quedar comprometida, dado que el ministro de Hacienda es
miembro de la junta directiva del banco central con derecho a voto. Nueva
Zelanda y Francia (Estados unitarios) han reconocido recientemente
la importancia de la independencia del banco central para controlar la
inflación y le han otorgado independencia en esta área. La ley de reserva
bancaria de 1989 de Nueva Zelanda establece que la estabilidad de

Desempeño Macroeconómico en Sistemas Fiscales Descentralizados
precios es la única función del banco central y expresamente prohíbe al
gobierno involucrarse en la política monetaria. Por otro lado, el Banco
Popular de China no goza de dicha independencia y con frecuencia trabaja
como un banco de desarrollo o como una agencia para el financiamiento
de políticas del gobierno central, lo cual debilita su deber de controlar
la inflación (Ma, 1995). A efectos de la política monetaria, este banco
solo tiene autoridad para implementar las políticas autorizadas por el
Consejo de Estado. Los estatutos del Banco Popular de China de 1995,
en su artículo 7, establecen que su función consiste simplemente en
“implementar la política monetaria bajo el liderazgo del Consejo de
Estado” (Chung y Tongzon, 2004).
Con el fin de realizar un examen sistemático de este tema, Huther, Roberts
y Shah (1996) relacionan la evidencia presentada por Cukierman, Webb
y Neyapti (1992) sobre la independencia de los bancos centrales en 80
países con sus índices de descentralización fiscal. Estos autores evalúan
asimismo la independencia del banco central con base en el análisis de
16 aspectos estatutarios de sus operaciones, incluidos los mandatos del
funcionario ejecutivo principal, la estructura formal de la formulación de
políticas, los objetivos de la institución según su convenio constitutivo,
y las limitaciones de solicitud de financiamiento por parte del gobierno.
En Huther et al. (1996) se observa una asociación positiva, aunque
débil, entre la descentralización fiscal y la independencia del banco
central, con lo cual se confirma el supuesto a priori aquí planteado, y
es que la independencia del banco central se fortalece en los sistemas
descentralizados. 2
Los aumentos en la base monetaria originados en rescates financieros del
banco central a bancos estatales y no estatales que han incumplido sus
obligaciones a menudo representan una fuente de inestabilidad monetaria
y un obstáculo considerable para la gestión macroeconómica. En
Pakistán, una federación centralizada, tanto los gobiernos centrales como
los provinciales han rescatado a los bancos nacionales en el pasado. En
Brasil, una federación descentralizada, los bancos estatales les otorgaron
préstamos a sus propios gobiernos sin considerar debidamente sus
2 En la ecuación 1 del cuadro 10.2 que aparece más adelante, el cual fue elaborado
con base en un corte transversal de 40 países para el período 1995–2000, se
ofrece un análisis econométrico del impacto de la descentralización del gasto. Los
resultados confirman su impacto positivo en la independencia del banco central.
227

228
Trimestre Fiscal Nº 97
rendimientos y riesgos, lo que en 1995 causó la denominada crisis de la
deuda estatal de R$ 100.000 millones. No obstante, una vez superada
esta situación, a finales de 1990 se produjo la exitosa privatización de
los bancos estatales y se prohibió al gobierno obtener préstamos de
estos o del banco central (Levy, 2005). De este modo, la función del
banco central con respecto a asegurar transacciones en condiciones
de plena competencia entre los gobiernos y el sector bancario ampliaría
y mejoraría la estabilidad monetaria, independientemente del grado de
descentralización del sistema fiscal.
La evidencia empírica disponible sugiere que dichas transacciones,
en condiciones de plena competencia, son más difíciles de alcanzar
en países con una estructura de gobernabilidad centralizada que en
aquellos con una estructura descentralizada y numerosos actores. Esto
se debe a que la estructura descentralizada requiere mayor claridad en
las funciones de los varios actores públicos, incluido el banco central. No
es de extrañar que los cuatro bancos centrales ampliamente reconocidos
como independientes (el Banco Nacional Suizo, el Bundesbank de
Alemania, el Banco Central de Austria y la Junta de Reserva Federal de
Estados Unidos) hayan sido producto de estructuras fiscales altamente
descentralizadas.
Cabe notar que la independencia del Bundesbank no está amparada
por la Constitución alemana. La ley que dispone la independencia del
Bundesbank estipula asimismo que el banco central tiene la obligación
de apoyar la política económica del gobierno federal. En la práctica,
el Bundesbank intentó en principio establecer su independencia
concentrándose en los temas de la estabilidad de precios. Esto se
constató en los años noventa cuando resolvió elevar las tasas de interés
para financiar la unificación alemana, a pesar de los impactos adversos
sobre las obligaciones de la deuda federal (Biehl, 1994).
Por su parte la Constitución Federal Suiza, en su artículo 39, asigna la
política monetaria al gobierno federal. Sin embargo, el gobierno federal
delega el manejo de la política monetaria al Banco Nacional Suizo, una
compañía limitada privada y regulada por una ley especial. La Ley del
Banco Nacional de 1953 le otorgó independencia en el manejo de la
política monetaria, con base en el interés general del país. Nótese que el
Banco Nacional Suizo asigna una porción de sus ganancias a los cantones

Desempeño Macroeconómico en Sistemas Fiscales Descentralizados
a fin de que desarrollen un sentido de propiedad regional y participación
en el manejo de la política monetaria (Gygi, 1991). 3
Gestión monetaria en Brasil: una década de reformas exitosas
Brasil ha tenido una larga tradición de propiedad estatal del sistema
bancario, de endeudamiento imprudente de los estados con sus propios
bancos y de rescates financieros. Esta tradición debilitó la disciplina
fiscal y la estabilidad macroeconómica. Últimamente, el gobierno federal
ha logrado hacer frente a estos temas. Para tal fin, Brasil ha otorgado
considerable independencia a su banco central y ha creado también una
variedad de instituciones para promover transacciones en condiciones
de igualdad y plena competencia entre los gobiernos y las entidades del
sector financiero.
En agosto de 1996 el gobierno federal lanzó el Programa de Incentivos
a la Reducción del Sector Privado Estadual en la Actividad Bancaria
(PROES, por sus siglas en portugués), el cual ofrecía apoyo a los
gobiernos estatales para financiar los costos de privatización, liquidación
y reestructuración de los bancos de los estados, algunos de los cuales
fueron convertidos en organismos de desarrollo. También se ofreció
la alternativa voluntaria de delegar el control del proceso general de
reforma al gobierno federal (Beck, Crivelli y Summer hill, 2003). Los
esfuerzos del gobierno han llevado a la reducción exitosa del número
de bancos estatales, entre los cuales figuran los bancos estatales de
Rio de Janeiro (Banerj) en junio de 1997; Minas Gerais (BEMGE) en
septiembre de 1998; Pernambuco (Bandepe) en noviembre de 1998;
Bahia (Baneb) en junio de 1999; Paraná (Banestado) en octubre de
2000; São Paulo (Banespa) en noviembre de 2000; Paraíba (Paraiban)
3 Más adelante se examinan empíricamente algunos temas adicionales sobre el
impacto de la descentralización fiscal en la estabilidad monetaria, a saber: el efecto
de la descentralización fiscal en el crecimiento de la demanda monetaria, el control
de la inflación y el equilibrio macroeconómico e inflacionario. Los resultados de la
regresión reportados en la ecuación 2 del cuadro 10.2 muestran que el crecimiento
de la oferta monetaria se determina primeramente por la independencia del banco
central y que la descentralización fiscal tiene un impacto positivo insignificante.
Asimismo, en la ecuación 3 se observa que la descentralización fiscal tiene un
impacto negativo pero insignificante en la inflación de precios. Finalmente, en
la ecuación 4 se muestra que el impacto de la descentralización fiscal sobre el
equilibrio macroeconómico y la inflación resultó ser insignificante.
229

230
Trimestre Fiscal Nº 97
en noviembre de 2001; Goiás (BEG) en diciembre de 2001, y Amazonas
(BEA) en enero de 2002.
La Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF) promulgada en 2000 prohibió
que el gobierno se endeudara con sus propios bancos o con el banco
central. La LRF exige que todos los nuevos préstamos del gobierno
reciban la aprobación técnica del banco central y la autorización
del Senado. Las operaciones de endeudamiento quedan totalmente
prohibidas durante un período de 180 días previos a la culminación
del mandato de gobierno de turno (Afonso y de Mello, 2002). Para
los mercados de capital, la LRF declara que las operaciones de
financiamiento que violen los techos legales no serán válidas y los
préstamos obtenidos deberán reembolsarse completamente pero sin
intereses. Los intereses que no se paguen en razón de su anulación
representarán una pérdida para el prestamista. Brasil ha logrado
disciplina monetaria desde 1997 y ha mantenido la estabilidad de
precios desde 1995.
Gestión monetaria en China: panorama nublado
China es un país unitario y este carácter se refuerza a través de un
sistema político unipartidista. Hasta comienzos de los años ochenta, el
sistema bancario chino era muy poco sofisticado y estaba compuesto por
el Banco Popular de China (BPC) y unos pocos bancos especializados
como el Banco Popular de Construcción, una rama del ministerio de
Finanzas. El presupuesto central y el sistema bancario proporcionaban
el capital de trabajo y de operaciones que necesitaban las empresas, así
como también el dinero efectivo utilizado principalmente para cubrir los
costos de mano de obra y la compra de productos agrícolas. La función
del sistema bancario era limitada, dado que la mayoría de las inversiones
en activos fijos de las empresas se financiaba con transferencias directas
o donaciones del gobierno.
En 1983, durante una de las principales reformas, las donaciones
gubernamentales directas fueron reemplazadas por préstamos a
interés otorgados a las empresas de producción. En consecuencia,
el sistema bancario se transformó gradualmente en el canal primario
a través del cual se financiaban las inversiones, mientras que la
autoridad central ejercía el control macroeconómico. En 1984 el BPC

Desempeño Macroeconómico en Sistemas Fiscales Descentralizados
se convirtió en el Banco Central de China, bajo el mando del Consejo
Estatal, al tiempo que sus operaciones bancarias comerciales se
transferían al Banco Comercial e Industrial de China. Por otra parte,
las operaciones monetarias del banco central quedaron a cargo de una
red de sucursales provinciales. Al mismo tiempo comenzaron a surgir
otros bancos especializados, instituciones financieras no bancarias
y numerosas sucursales locales. Los bancos provinciales y el banco
central establecieron sucursales en municipios, condados e incluso a
veces en los pueblos más pequeños. La presión ejercida en los bancos
centrales para que otorgaran préstamos se originó en la demanda de
las empresas de propiedad del Estado (EPE).
Estos sucesos han hecho posible la descentralización del
financiamiento empresarial, aunque simultáneamente han creado
un amplio escenario de intensa competición por los recursos, lo cual
ha complicado la gestión de política monetaria desde el centro. En
un sistema desconcentrado, las autoridades locales y provinciales
tienen considerable poder para tomar decisiones en materia de
inversión y ejercen gran influencia sobre la expansión del crédito en
las sucursales bancarias locales. Si bien a comienzos de cada año se
fijan ciertos límites de crédito en las provincias, a menudo el banco
central se ve obligado a revisar sus planes anuales de financiamiento
bajo la presión subnacional.
Las sucursales locales del banco central fueron dotadas de poder
discrecional sobre el 30% de los préstamos anuales al sector
financiero, circunstancia esta que los gobiernos locales y provinciales
supieron aprovechar para su propio beneficio solicitando préstamos
a voluntad, lo cual puso en peligro el control de la inflación. Según
Qian (2000a), el 70% de los préstamos del banco central a los
bancos estatales se canalizó a través de las sucursales regionales del
primero. En consecuencia, la tasa de inflación observada entre 1988
y 1989 fue de dos dígitos, seguida por una contracción del crédito.
Los ciclos de inflación monetaria parecieron ser más frecuentes
que durante la era previa a la reforma, lo cual ocasionó una gran
pérdida de recursos, dado que en 1992 se excedieron una vez más
los límites de crédito por un margen sorprendentemente alto. El
resultado fue una tasa de inflación de dos dígitos en 1993, 1994 y
1995. Debido a estos efectos, en algunos estudios se ha afirmado
231

232
Trimestre Fiscal Nº 97
que la desconcentración monetaria observada durante este período
fue un error (Qian, 2000a). 4
Como respuesta a la situación descrita, la Ley del Banco Central de
1995 volvió a centralizar la política monetaria, reasignando el poder de
supervisión otorgado a las sucursales regionales únicamente a la sede
del banco central. Aunque las autoridades monetarias de China han
tomado medidas para garantizar que las transacciones en el sistema
bancario se produzcan en condiciones de plena competencia, su éxito
ha sido limitado. Estos intentos se hicieron a través de: i) la reducción de
la influencia del gobierno provincial sobre las sucursales regionales del
BPC, el cual se reorganizó en nueve regiones, a diferencia de su antigua
configuración de 31 jurisdicciones provinciales; ii) la restricción de las
influencias subnacionales sobre los bancos de propiedad del Estado, una
medida que tuvo poco éxito debido a que no se pudo ejercer control
sobre los empréstitos solicitados por las EPE a estos bancos y la cartera
irrecuperable aumentó significativamente, y iii) la liberación de las tasas
de interés para imponer disciplina al mercado.
Las políticas arriba mencionadas no han tenido mucho éxito. Esto se debe
a que mientras que los bancos comerciales no se encuentran bajo el
control de los gobiernos locales y tienen la autoridad de decidir su política
crediticia, los bancos estatales reciben fuertes presiones del gobierno
central ya sea para financiar directamente a las EPE que no logran cubrir
el pago de salarios (Cull y Xu, 2003) o para comprar bonos emitidos por
bancos “políticos” 5 (Yusuf, 1997). Los bancos estatales están dispuestos
a responder a estas demandas porque saben que el banco central sale
a rescatarlos en caso de que no les paguen los préstamos. En este
sentido, Cull y Xu (2003) presentan evidencia empírica de que el vínculo
entre préstamos bancarios y rentabilidad se debilitó en los años noventa,
mientras que Shirai (2001) observa que las inversiones de los bancos
4 Según Ma (1995), dado que los incentivos de las instituciones monetarias y fiscales
de los gobiernos locales no se encuentran alineados con los incentivos del gobierno
central, las reformas de descentralización ocurridas en los años 1989 y 1993 dieron
lugar a una inflación elevada, lo cual forzó nuevamente al gobierno central a recurrir
a la centralización.
5 En China el Estado tiene cuatro bancos “comerciales” y tres bancos “políticos”,
que prestan según la necesidad del gobierno. Los principales bancos “políticos”
son el Banco de Desarrollo de China, el Banco de Desarrollo Agrícola y el Banco
de Exportaciones e Importaciones de China.

Desempeño Macroeconómico en Sistemas Fiscales Descentralizados
comerciales en bonos del gobierno están asociadas a bajos niveles de
rentabilidad. Los resultados de los estudios anteriores confirman la noción
de que las reformas en China no han sido exitosas en lo que se refiere a
la promoción de transacciones en condiciones de plena competencia en
el sistema bancario, el cual se encuentra inundado de operaciones de
préstamos que pueden conducir a que se produzca un rescate financiero.
El uso del sistema bancario por parte del gobierno central para financiar a
los gobiernos subnacionales y a las EPE ha deteriorado la gobernabilidad
del sector financiero sobre la estabilidad de precios.
Política monetaria y descentralización fiscal: algunas conclusiones
La evidencia empírica presentada aquí y en otros trabajos sustenta
el punto de vista de que un banco central independiente orientado a
garantizar la estabilidad de precios es esencial para controlar la inflación,
tanto en sistemas fiscales centralizados como descentralizados. La
práctica confirma que dicha independencia es mayor en estos últimos,
en la medida en que existen múltiples disposiciones gubernamentales
que reflejan intereses diversos y conflictivos. Las políticas del federalismo
fiscal dictan tal independencia. En cambio, en los sistemas centralizados
y unitarios no existen tales imperativos, a menos que haya una coalición
inestable en el poder. Así, mientras que los temas de política monetaria
son de competencia del banco central, la gobernabilidad de este último
está influenciada por la configuración fiscal del país. Las configuraciones
fiscales descentralizadas parecen ejercer una influencia positiva en este
sentido.
Entorno institucional de la política fiscal
En un país unitario el gobierno central asume la responsabilidad de
la política fiscal. En los países federales dicha responsabilidad es
compartida por todos los niveles de gobierno. En estos países el gobierno
federal hace uso de su poder de gasto, es decir, de sus facultades para
efectuar transferencias fiscales y de persuasión moral con el objeto de
coordinar juntamente con las administraciones subnacionales el enfoque
de la política fiscal. Asimismo, la asignación de responsabilidades
dentro de un sistema federal tiene en cuenta el manejo de las políticas
de estabilización. Por lo general, esto se lleva a cabo asignando a los
gobiernos subnacionales fuentes de ingreso y responsabilidades de gasto
233

Trimestre Fiscal Nº 97
más estables y menos sensibles al ciclo económico para protegerlos
de sus efectos, mientras que el gobierno nacional desempeña un papel
prominente en el manejo de la política de estabilización. En los grandes
países federales esta protección usualmente solo es posible para los
niveles más bajos del gobierno, dado que los niveles intermedios (estados
y provincias) comparten las responsabilidades con el gobierno federal en
la provisión de aquellos servicios que son sensibles al ciclo económico,
como por ejemplo la asistencia social. Estos niveles intermedios
de gobierno pueden acceder a bases de ingresos sensibles al ciclo
económico que actúan como estabilizadores automáticos.
El federalismo fiscal como enemigo de la prudencia fiscal
Varios autores han sostenido, aunque sin la debida corroboración
empírica, que es muy probable que el financiamiento de los gobiernos
subnacionales sea una fuente de preocupación dentro de los sistemas
federales abiertos, ya que aquellos pueden circunvenir los objetivos de la
política fiscal federal. A Tanzi (1995) le preocupan los déficits y las políticas
de gestión de deuda de los gobiernos subnacionales, mientras que otros
señalan las debilidades institucionales en las constituciones federales,
que pueden ir en contravía de las políticas fiscales de la economía federal
(Weingast,1995; Seabright, 1996; Saiegh y Tommasi, 1998; Iaryczower,
Saiegh y Tommasi, 2000). En estos estudios se observa que el marco
que define la estructura de la gobernabilidad fiscal está constituido por
un cuerpo de contratos incompletos. 6 Cuando los derechos de propiedad
sobre las jurisdicciones tributarias y de gasto entre los varios niveles de
gobierno son vagos o no están bien definidos, existe la posibilidad de que
las políticas que de allí surjan no sean las óptimas pues se originan en
el proceso de “tira y afloja” intergubernamental y no en la evolución de
principios económicos sólidos. Estos autores sostienen que el proceso
de negociación federal adolece de los problemas que suelen afectar a los
bienes comunes, además de estar sujetos a la “norma de universalismo” y
al “patronazgo político”, todo lo cual conduce a un exceso de consumo. Por
234
6 Estos contratos incompletos surgen de la existencia de temas imprevistos dentro de
la agenda de políticas públicas, varios de los cuales no podían quedar contemplados
en el contrato original (Constitución) o, si quedaban cubiertos, no se les abordaba
plenamente. Lo anterior se debe a la creciente complejidad de la gestión pública a
través del tiempo, o a los costos prohibitivos que entrañaría diseñar políticas para
un número enormemente grande de posibles escenarios futuros.

Desempeño Macroeconómico en Sistemas Fiscales Descentralizados
ejemplo, Jones, Sanguinetti y Tommasi (1998) afirman que el problema
del universalismo se manifiesta en Argentina en dos niveles: primero entre
las provincias que utilizan el cabildeo para obtener recursos federales, y
segundo entre los gobiernos locales para obtener una mayor participación
en los recursos provinciales comunes.
El federalismo fiscal como amigo de la prudencia fiscal
El trabajo teórico y empírico disponible no valida estas preocupaciones.
Con respecto al primer punto, en el ámbito teórico Sheikh y Winer (1977)
demuestran que se requiere partir de supuestos relativamente extremos
y poco realistas acerca de la falta de cooperación discrecional por parte
de las jurisdicciones subnacionales para llegar a la conclusión de que
los esfuerzos de las autoridades centrales a favor de la estabilización
no funcionarían simplemente por ausencia de colaboración. Entre
los supuestos sin sustento claro figurarían: la existencia de shocks
regionalmente simétricos, una economía cerrada, mercados de capital
segmentados, ausencia de efectos de la política fiscal local por el lado
de la demanda, inexistencia de estabilizadores dentro de los sistemas
mismos de transferencia tributaria de los gobiernos subnacionales y en el
comercio interregional, limitaciones en el uso del poder de gasto federal
(tales como donaciones condicionadas para influir en el comportamiento
subnacional), endeudamiento local ilimitado y sin disciplina, y un
comportamiento colusorio extremadamente no cooperativo por parte de
los gobiernos subnacionales (Gramlich, 1987; Mundell, 1963; Spahn,
1997). Los supuestos empíricos de Sheikh y Winer (1977) para Canadá
sugieren adicionalmente que el fracaso de la política fiscal federal no
puede atribuirse en muchos casos a un comportamiento no cooperativo
de los gobiernos subnacionales. Por su parte, Saknini, James y Sheikh
(1996) demuestran que en una federación descentralizada caracterizada
por economías subnacionales fuertemente diferenciadas, con mercados
incompletos y productos no transables, la política fiscal federal actúa
como un seguro contra los riesgos específicos de la región y por lo tanto
las estructuras fiscales descentralizadas no comprometen ninguna de las
metas de la política fiscal centralizada (CEPR, 1993).
Gramlich (1987) destaca que en las economías abiertas la exposición a la
competencia internacional beneficiaría a algunas regiones a expensas de
otras. Sostiene asimismo que los shocks asimétricos resultantes pueden
235

236
Trimestre Fiscal Nº 97
manejarse con más efectividad mediante políticas de estabilización
regional, en vista de que se dispone de mejores instrumentos e información
en los niveles locales y regionales. Un ejemplo que así lo confirma sería el
efecto de los shocks en el precio del petróleo en las regiones que producen
el combustible. Por caso, la provincia de Alberta, Canadá, enfrentó dicha
situación de manera efectiva desviando el 30% de los ingresos obtenidos
durante los años de prosperidad al Fondo Fiduciario Alberta Heritage,
“un acuerdo global para momentos de apremio/necesidad” o fondo de
estabilización. Este último se utilizó posteriormente para propósitos de
estabilización y dejó de funcionar cuando cayó el precio del petróleo. El
Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera de Colombia (FAEP) se ubica
en la misma tradición.
Sin embargo, la conclusión anterior debe matizarse, dado que un
comportamiento fiscal impredecible por parte de los miembros poderosos
de una federación puede afectar adversamente y de manera significativa
el comportamiento de las políticas fiscales macro en el ámbito federal.
En el caso de Canadá, por ejemplo, si bien el Banco de Canadá cumplió
regularmente su meta en materia de estabilización de precios, esta se
vio comprometida por las presiones inflacionarias que surgieron como
consecuencia del aumento del gasto social en la provincia de Ontario
durante el período de auge, a fines de los años ochenta. Dichas dificultades
resaltan la necesidad de que exista una verdadera coordinación de la
política fiscal en un sistema federal descentralizado.
Asimismo, es posible que en sistemas fiscales descentralizados la
competición interjurisdiccional en torno a la prestación de servicios
públicos de mejor calidad por menor valor tributario puede ser más
eficiente para controlar el “Leviatán”, tal y como lo sostienen Brennan y
Buchanan (1980). Con todo, la evidencia empírica sobre esta cuestión
no es definitiva (Oates, 1985; Stein, 1999; cuadro 10.2, ecuación 9 más
adelante).
Con respecto a las probabilidades de que se produzca una gestión fiscal
deficiente en un contexto de descentralización, como lo menciona Tanzi
(1995) más arriba, la evidencia empírica que se observa en varios países
sugiere que mientras las políticas fiscales nacionales/centrales/federales
por lo general no se adhieren a los lineamientos de la UE —en el sentido
de que los déficits no deberían exceder el 3% del PIB y la deuda el 60%

Desempeño Macroeconómico en Sistemas Fiscales Descentralizados
del PIB—, las de los gobiernos subnacionales sí lo hacen. Esto sucede
en países federales descentralizados como Brasil y Canadá, y en países
federales centralizados como Australia e India. A los países unitarios
centralizados les va peor en estos indicadores. Por ejemplo, Grecia,
Portugal y Turquía, al igual que un gran número de países en desarrollo,
no satisfacen los lineamientos de la UE. Los gobiernos nacionales
tampoco se adhieren por lo general a los lineamientos de la UE en el
sentido de que los bancos centrales no deberían ser los prestamistas
de última instancia.
El fracaso de la acción colectiva que busca presionar para que haya
disciplina fiscal en el ámbito nacional surge de la llamada “tragedia de
los bienes comunes”, de la “norma de universalismo” o del “patronazgo
político”. Sin embargo, estos problemas no son exclusivos del sistema
federal. Tanto en países unitarios como federales, los legisladores, en un
intento por evitar que las votaciones en torno a iniciativas parlamentarias
lleguen a un punto muerto, apoyan mutuamente sus proyectos acordando
implícitamente que “yo apoyo tu mejor proyecto si tu apoyas el mío” (Inman
y Rubinfeld, 1991:13). Dicho comportamiento se traduce en un gasto
excesivo y en un aumento de la deuda pendiente en el nivel nacional.
Asimismo conduce a que existan bases diferenciales regionales para los
impuestos sobre los ingresos federales corporativos, y por lo tanto a la
pérdida de la renta federal como consecuencia de estos gastos fiscales,
los cuales acentúan el déficit fiscal nacional.
En los primeros 140 años de la historia de Estados Unidos, el impacto
negativo del “universalismo” fue mantenido al mínimo nivel con dos
normas fiscales: i) la Constitución, que formalmente restringía el poder
de gasto en el nivel federal a áreas específicamente definidas, y ii) una
norma informal que impedía que el gobierno federal solicitara préstamos,
excepto en los casos de recesión y guerras (Niskanen, 1992). La Gran
Depresión y la época posterior al new deal llevaron al abandono de
estas normas fiscales. Inman y Fitts (1990) presentan evidencia empírica
sobre cómo operó el “universalismo” en la época posterior al new deal
en Estados Unidos. Para superar las dificultades antes mencionadas
en materia de política fiscal, se propusieron las siguientes soluciones:
establecer un organismo de control independiente (Weingast y Marshall,
1988; Eichengreen y Taylor, 1996); imponer disciplina en las bancadas
partidistas en las legislaturas (Cremer, 1986); establecer normas fiscales
237

238
Trimestre Fiscal Nº 97
por Constitución o por ley (Niskanen, 1992; Poterba y Von Hagen, 1999;
Kennedy y Robins, 2001; Kopits, 2004); fijar una agenda ejecutiva
(Ingberman y Yao, 1991); imponer disciplina de mercado (Lane, 1993),
y optar por la descentralización cuando las ineficiencias potenciales
surgidas de las escogencias democráticas de los gobiernos nacionales
excedan las ganancias económicas que produce la centralización.
Eichengreen et al. (1996) observan que en los países de América
Latina se presenta una situación similar, para lo cual proponen que se
cree un organismo de control independiente, es decir, una especie de
consejo nacional fiscal que fije periódicamente límites de endeudamiento
al gobierno. Si bien es cierto que tanto los países federales como
los unitarios enfrentan este tipo de problemas, los primeros han
mostrado una mayor capacidad de limitar los resultados indeseables y
discrecionales de los mercados políticos poniendo en práctica algunas
de las soluciones descritas anteriormente. Cabe observar que aunque
los intentos de estabilización fiscal no tuvieron éxito en la estructura
centralizada de Brasil, posteriormente funcionaron en un sistema fiscal
descentralizado. 7
Dado que existe el potencial de que se presente un comportamiento fiscal
impredecible por parte de los gobiernos nacionales y subnacionales, ¿qué
disposiciones institucionales se requieren para evitar dicha eventualidad
Como se explica más adelante, las federaciones maduras privilegian
la coordinación entre gobiernos a través del federalismo ejecutivo y
legislativo, así como también en las normas fiscales para lograr sinergia
entre las políticas en los diferentes niveles de la administración pública.
En los países unitarios, por el contrario, tradicionalmente se ha puesto
énfasis en la centralización y en el uso de controles centrales directos.
Estos últimos no han logrado generar una respuesta coordinada, debido
a dinámicas intergubernamentales. Más aún, el gobierno nacional escapa
a cualquier tipo de escrutinio, excepto cuando busca ayuda de fuentes
externas como el Fondo Monetario Internacional (FMI). Sin embargo,
la ayuda externa origina un problema de riesgo moral, en el sentido de
7 Los resultados que se muestran en la ecuación 4 del cuadro 10.2 que aparece más
adelante confirman dichas observaciones. Allí se utiliza un análisis de regresiones
para demostrar que la disciplina en la gestión de la deuda, según la calificación que
utiliza el Banco Mundial, tuvo una asociación positiva, aunque insignificante, con
el grado de descentralización fiscal en una muestra representativa de 24 países.

Desempeño Macroeconómico en Sistemas Fiscales Descentralizados
que crea incentivos burocráticos de lado y lado para asegurar que dicha
asistencia esté siempre en demanda y uso.
Coordinación de la política fiscal en federaciones maduras
En las federaciones maduras la coordinación de la política fiscal se
ejerce a través del federalismo ejecutivo y legislativo, y también mediante
normas fiscales formales e informales. Recientemente, tanto los países
unitarios como los federales han mostrado un creciente interés por las
normas fiscales establecidas por ley (cuadro 10.1).
Estas normas se materializan en controles del equilibrio presupuestario,
restricciones al endeudamiento, controles tributarios o de gastos y
referendos para nuevas iniciativas tributarias y de gasto. Por ejemplo,
en su afán de fomentar la unión monetaria a través de las disposiciones
del Tratado de Maastricht, la UE estableció techos a los déficits y al
endeudamiento de los países, y apoyó disposiciones encaminadas a evitar
que los gobiernos sean rescatados por los bancos centrales nacionales
o por el Banco Central Europeo. Asimismo, tiene prohibido otorgar
garantías incondicionales a la deuda pública de un Estado miembro.
Estas disposiciones fueron luego fortalecidas por el Pacto de Estabilidad
y Crecimiento (normas fiscales establecidas por ley y adoptadas por el
Parlamento Europeo).
Al crear sus bancos centrales, la mayoría de las federaciones más
maduras por lo general ha expedido disposiciones encaminadas a prohibir
los rescates financieros, con la excepción de Australia hasta el año
1992 y de Brasil hasta el año 1996. Cuando existe garantía explícita, o
incluso implícita, de rescate financiero y de otorgamiento de préstamos
preferenciales por parte del sector bancario, los gobiernos subnacionales
pueden emitir moneda, y alimentar así la inflación. Las directrices de
la UE brindan un marco de coordinación útil a los sistemas federales,
pero no necesariamente aseguran la estabilidad macroeconómica. Esto
por cuanto si bien es cierto que pueden establecer límites para países
pequeños como Grecia, cuya influencia en la estabilidad macroeconómica
es reducida, no logran hacer lo mismo con superpotencias como Alemania
y Francia, según lo ha demostrado la historia reciente. La aplicación
correcta de estas directrices puede requerir la existencia de un consejo
de coordinación fiscal.
239

178 EnToRno InSTITuCIonAL dE LA GESTIón MACRoEConóMICA
Trimestre Fiscal Nº 97
240
Cuadro 10.1 Una mirada a las normas fiscales
multas por
incumplimiento
referéndum para
nuevos impuestos y
gastos
control sobre impuestos,
gastos y establecimiento
de fondos de
estabilización
restricciones
de deuda
controles de equilibrio
presupuestario
País/Provincia
EU – GSP Sí Sí Sí, pero inefectivo para
Estados grandes
Estados Unidos 48 41 30 3 Sí
Provincias – Canadá 8 3 2 4 Sí
Alemania Sí
Nueva Zelanda Sí
Suecia Sí Sí
Suiza Sí Sí Sí Sí
Brasil, 2000– Sí Sí Sí Sí, incluidos los
términos de prisión
Argentina, 2004 Sí Sí Sí
Provincias en Argentina 17 17 17
India, 2003– Sí Sí
Estados de India Sí Sí
Fuente: Adaptado de Finance Canada (2004).
© BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO, 2010. TODOS LOS DERECHOS RESERVADOS.

Desempeño Macroeconómico en Sistemas Fiscales Descentralizados
Las últimas experiencias con los programas de ajuste fiscal sugieren que
aunque las normas fiscales establecidas por ley no son ni necesarias
ni suficientes para garantizar el éxito del ajuste, sí pueden contribuir
a solidificar un compromiso político continuo para lograr mejores
resultados fiscales, especialmente en países con instituciones políticas
divisivas y regímenes de coalición. Por ejemplo, dichas normas pueden
ser útiles para sostener un compromiso político de reforma en países
con representación proporcional (Brasil), en gobiernos de coaliciones
multipartidarias (India) o en países donde las funciones ejecutivas y
legislativas están separadas (Brasil, Estados Unidos). En dichos países
las normas fiscales pueden ayudar a limitar el patronazgo político y a
mejorar la disciplina fiscal. Con base en una reseña de las experiencias
de la UE con normativas fiscales, Von Hagen (2005a) concluye que las
instituciones presupuestarias importan más que las normas fiscales. Las
normas fiscales de la UE pueden haber alentado a los países europeos
a fortalecer las instituciones presupuestarias, las cuales a su vez se
benefician de los efectos sobre la disciplina y los resultados fiscales.
En las federaciones maduras los mecanismos de coordinación de la
política fiscal varían mucho. En Estados Unidos no existe coordinación
general federal-estatal de la política fiscal, como tampoco existen
limitaciones constitucionales sobre el endeudamiento fiscal, si bien las
propias disposiciones constitucionales de los estados prohíben los déficits
operacionales. La coordinación entre los gobiernos se lleva a cabo por
lo general por medio de normas fiscales establecidas a través de leyes
del Congreso, como la Ley Gramm-Rudman. La disciplina fiscal surge
principalmente de tres incentivos precisos originados en una cultura
política y de mercado. Primero, los electorados son conservadores y
eligen a los candidatos que se comprometen a mantener el gasto público
bajo control. Segundo, se sabe que las políticas fiscales que se perciben
como imprudentes disminuyen el valor de la propiedad y de los ingresos
fiscales. Tercero, los mercados de capital disciplinan a los gobiernos que
gastan más allá de sus posibilidades (Inman y Rubinfeld, 1991).
En Canadá la coordinación fiscal federal-provincial se produce a través
de mecanismos elaborados como las conferencias intergubernamentales
periódicas de los primeros ministros y ministros de Finanzas/tesoreros
con el Consejo de la Federación (un cuerpo consultivo interprovincial). En
ese país la mayor parte de la programación de gastos directos se produce
241

242
Trimestre Fiscal Nº 97
en el ámbito subnacional, pero Ottawa (el gobierno federal canadiense)
limita la flexibilidad y logra la armonización fiscal mediante transferencias
condicionadas y acuerdos de recaudación tributaria. Adicionalmente,
Ottawa ha establecido un sistema óptimo de disposiciones institucionales
orientadas a la consulta y coordinación intergubernamental. Sin embargo,
la mayor parte de la disciplina en materia de endeudamiento se origina
en la supervisión que ejerce la banca privada sobre el endeudamiento
y los déficits en todos los niveles del gobierno. Por lo general, son los
mercados financieros y el electorado mismo los que imponen una fuerte
disciplina fiscal en el ámbito subnacional.
En Suiza el conservadurismo social, las normas fiscales y las relaciones
intergubernamentales cumplen una función crítica en la coordinación
fiscal. Los cantones y comunas solo pueden endeudarse para llevar a
cabo proyectos de capital que puedan pagarse con la modalidad de “gasto
según ingresos” (payas-you-go) y requiere referendos populares para su
aprobación. Además, los cantones y las comunas deben equilibrar sus
presupuestos corrientes, incluidos los pagos de intereses y la amortización
de la deuda. Asimismo, se promueve la coordinación intergubernamental
a través de “directivas presupuestales comunes” aplicables a todos los
niveles de gobierno. Estas directivas incluyen los siguientes principios
generales: i) la tasa de crecimiento del gasto público no debe exceder
el PIB nominal; ii) el déficit presupuestario no debe ser mayor al del
año anterior; iii) el número de funcionarios públicos debe mantenerse o
aumentar muy ligeramente, y iv) el volumen de construcción del sector
público debe permanecer constante y se debe evitar la cláusula de
indexación de la inflación (Gygi, 1991:10).
La Constitución de Alemania establece que el Bund (gobierno federal) y
los Länder (gobiernos estatales) gozan de independencia presupuestal
(Art. 109(1) GG) pero deben cumplir los requisitos generales de equilibrio
económico (Art. 109 (2) GG). La Ley de Crecimiento y Estabilidad de
1969 estableció el Consejo de Planificación Financiera y el Consejo
de Planificación Cíclica como los organismos coordinadores de los
dos niveles de gobierno. Dicha ley estipula principios presupuestarios
uniformes para facilitar la coordinación. Allí se requiere que los
presupuestos anuales sean congruentes con los planes financieros de
mediano plazo. La ley también facultó al gobierno federal para variar
las tasas impositivas y el gasto sin mayor antelación, así como también

Desempeño Macroeconómico en Sistemas Fiscales Descentralizados
para restringir el endeudamiento y las transferencias ecualizadoras. Los
parlamentos de los Länder ya no tienen autoridad para expedir legislación
tributaria, mientras que el endeudamiento por parte del Bund y de los
Länder está limitado por la Constitución nacional a las inversiones en
bienes de capital (la denominada “regla de oro”), salvo cuando se trate
de corregir desequilibrios económicos.
El gobierno federal elabora también un plan presupuestario quinquenal
con el fin de poner a disposición de los gobiernos subnacionales las
orientaciones de política fiscal. Dos de los principales instrumentos
creados por ley en 1969 apuntaban a avanzar hacia el federalismo
cooperativo: i) tareas conjuntas autorizadas para el Consejo Federal
(Bundesrat) y ii) donaciones federales para gastos locales y estatales
por mandato de la legislación federal o mediante acuerdos federalesestatales.
Otro elemento que ayuda a la coordinación intergubernamental
es que el banco central (Bundesbank) es independiente de todos los
niveles de gobierno y que se concentra en el objetivo de la estabilidad
de precios. Más aún: la coordinación fiscal total y efectiva federalestatal
se logra a través del Bundesrat, donde hay representación directa
de los gobiernos estatales. El Bundesrat es la institución principal de
coordinación formal intergubernamental. Dichas instituciones formales
de coordinación intergubernamental son útiles, especialmente en países
con federalismo legislativo. En la República de Sudáfrica, a través de
la Ley Constitucional de 1996, se ha establecido una institución similar
de coordinación intergubernamental: el Consejo Nacional de Provincias.
En Australia la coordinación fiscal mancomunidad-estados deja
enseñanzas importantes para los países federales. En 1927 el país
estableció un Consejo de Préstamos como instrumento de asignación
de crédito, dado que había limitado la capacidad de los gobiernos
estatales de endeudarse, y se les permitía hacerlo exclusivamente
con la mancomunidad. Una excepción fundamental a esta norma era
que los estados podían utilizar el financiamiento de las organizaciones
autónomas o gobiernos locales para sus propios fines. Esta excepción
demostró ser el talón de Aquiles para el Consejo de Préstamos de la
Mancomunidad, dado que los estados abusaron de tal excepción en su
intento de evitar procedimientos engorrosos y el control sobre sus planes
de gastos de capital por parte de ese organismo. En 1993 el gobierno de la
mancomunidad reconoció finalmente que la política central de asignación
243

Trimestre Fiscal Nº 97
de crédito constituía un instrumento que adolecía de fallas e ineficiencias.
Fue así como levantó las restricciones en torno al endeudamiento de los
estados y reconstituyó el Consejo de Préstamos, a fin de que sirviera de
organismo coordinador para el intercambio de información y para asegurar
una mayor responsabilidad fiscal. Con el nuevo Consejo de Préstamos
Australiano se intenta dotar a los estados de una mayor flexibilidad para
determinar sus propias necesidades de endeudamiento y coordinarlas
con las necesidades fiscales y la estrategia macroeconómica global.
Adicionalmente, el consejo propicia una mayor comprensión del proceso
presupuestario y provee información oportuna y valiosa sobre los planes
de endeudamiento del sector público.
Para el caso de la UE, Wierts (2005) llega a la conclusión de que en
la mayoría de los países —unitarios o federales— las contribuciones
de los gobiernos subnacionales al déficit público consolidado fueron
relativamente menores comparadas con las de los gobiernos centrales.
Normas fiscales en la ley: ¿afectan los resultados fiscales
Durante la década pasada, las reglas fiscales definidas por ley en
materia de equilibrio presupuestal, restricciones al endeudamiento,
controles tributarios y de gasto, y referendos en torno a nuevas iniciativas
impositivas y de gasto han estado en el centro del debate sobre política
pública, en un intento por restaurar la prudencia fiscal en países que
confrontan tensiones de tal naturaleza. La pregunta fundamental aquí gira
en torno al vínculo que pueda existir entre estas reglas fijadas por ley y
el desempeño fiscal. Si bien la bibliografía reciente sobre este tema no
logra llegar a una conclusión definitiva acerca de los vínculos causales, 8 sí
sugiere que algunos de los países que poseen tales normas, como Suecia
e Italia, mostraron cambios radicales en su desempeño fiscal durante el
período 1995–2003, lo mismo que Brasil desde 2001. India ha exhibido
igualmente algún progreso en esta materia desde 2003. Sin embargo,
hay otros países donde los avances han sido pocos, como Alemania,
Estados Unidos, Francia y Nueva Zelanda. Entre tanto, algunos países
que no han adoptado este tipo de medidas, como Australia, Canadá y
Reino Unido, también han logrado ajustes fiscales, mientras que Japón no
244
8 Véase Kopits (2004) para una reseña de las experiencias de los mercados
emergentes con las normas fiscales.

Desempeño Macroeconómico en Sistemas Fiscales Descentralizados
ha tenido ningún éxito (Finance Canada, 2004:74). El incumplimiento de
las disposiciones del Pacto de Crecimiento y Estabilidad (normas fiscales
legisladas) por parte de Alemania y Francia ilustra muy bien la dificultad
que existe cuando se trata de lograr que las unidades más grandes de
una federación se sometan a normas jurídicamente vinculantes.
Cuando se analizan estas experiencias de manera más pormenorizada
se hace evidente que un ajuste fiscal exitoso requiere un compromiso
político sostenido, y que es más fácil lograrlo cuando el partido en el poder
tiene una clara mayoría, tal y como ha sucedido en Australia, Canadá
y Reino Unido en los últimos años. Sin embargo, no es fácil lograr lo
mismo en países donde predomina la representación proporcional, como
en Brasil, o donde operan coaliciones multipartidistas como en India,
o en países donde las funciones ejecutiva y legislativa se encuentran
separadas, como en Brasil y Estados Unidos. Allí las normas fiscales
pueden ayudar a contener el patronazgo y por esa vía mejorar la disciplina
fiscal. Así lo demuestra la experiencia de Brasil, una federación altamente
descentralizada compuesta por 26 estados y un distrito federal, con una
población total de 182 millones de habitantes (dato de 2005).
Hacia mediados de la década de 1990 las políticas de estabilización de
precios y la consecuente disminución de la tasa de crecimiento del PIB
en Brasil contribuyeron a crear desequilibrios fiscales cada vez mayores
en los niveles federal, estatal y local. La mayoría de los estados se
enfrentaban a crisis fiscales; la proporción del servicio de la deuda con
relación al PIB llegó al 3%, mientras que el aumento en gastos de personal
(que en algunos gobiernos estatales y locales llegaron a representar el
90% de los gastos operacionales) limitaba su capacidad de satisfacer
las exigencias cada vez mayores en el área de servicios sociales. Frente
a este panorama, los secretarios de Hacienda del nivel federal y de los
estados emprendieron un viaje de estudio a Australia y Nueva Zelanda
durante el cual reflexionaron sobre las opciones que tenían para detener
la crisis fiscal que se avizoraba. Durante un retiro en Auckland, Nueva
Zelanda, en 1997, se acordó que Brasil debía promulgar una serie de
normas fiscales jurídicamente vinculantes en todos los niveles de gobierno
para evitar la crisis.
Cuando se lanzó la campaña de búsqueda de consenso en torno a la
necesidad de adoptar este tipo de legislación en el futuro, el gobierno
245

Trimestre Fiscal Nº 97
federal inició un programa de fortalecimiento fiscal por medio del cual se
ofrecían incentivos a los estados para que hicieran contratos bilaterales
con aquel, bien fuera para cerrar o para vender los bancos estatales y
restringir el gasto. Para el año 2000 se había logrado consenso en torno a
la necesidad de poner en práctica estrictas normas fiscales jurídicamente
vinculantes para todos los gobiernos. Esta legislación —la llamada
Ley de Responsabilidad Fiscal de 2000— prohibía el financiamiento
intergubernamental de la deuda, fijaba límites estrictos a la misma y a los
gastos de personal, imponía metas fiscales verificables, así como también
normas de transparencia y ajuste, y establecía sanciones institucionales
y personales, que incluían multas y cárcel para funcionarios políticos y
burocráticos en todos los niveles de gobierno que no cumplieran la nueva
normativa. Esta legislación tuvo un efecto positivo en el desempeño fiscal,
al punto que para 2004 todos los estados habían logrado superávits
primarios y limitado sus gastos de personal al 50% del total de los
ingresos. Entre tanto, todos los estados y municipios habían disminuido
el peso de sus deudas.
Comparado con Brasil, India es un país mucho más grande pero
relativamente menos descentralizado, constituido por 28 estados y siete
uniones territoriales que albergan cerca de 1.000 millones de habitantes
(datos de 2001). Con una situación fiscal muy parecida a la de Brasil
en los años noventa, India ha seguido en lo fundamental el ejemplo
brasileño en lo que se refiere a afrontar los desequilibrios fiscales en los
niveles federal y estatal. En agosto de 2002 el estado de Karnatka tomó
la iniciativa al promulgar leyes de responsabilidad fiscal y fijar metas
específicas de reducción de sus déficits de ingresos y fiscales, y al
introducir medidas de transparencia fiscal. Exactamente un año después,
en agosto de 2003, el gobierno federal procedió en conformidad y adoptó
su propia legislación en el mismo sentido. Otros siete estados han hecho
lo mismo. En abril de 2005 la duodécima Comisión de Finanzas, en su
informe al gobierno de India con fecha de abril de 2005, recomendó
que se suministrara asistencia federal para promover la promulgación
de leyes de responsabilidad fiscal en el ámbito de los estados, así
como también incentivos adicionales para premiar el cumplimiento de
la nueva normativa. Este aliciente funcionó hasta el punto de que para
diciembre de 2007 casi todos los estados habían promulgado leyes de
responsabilidad fiscal.
246

Desempeño Macroeconómico en Sistemas Fiscales Descentralizados
Cabe notar que a diferencia de Brasil, la legislación en India no contiene
sanciones personales e institucionales por incumplimiento. Tampoco
tiene reglas fiscales estrictas en materia de control de endeudamiento y
gasto, sino solamente metas de largo plazo. Sin embargo, esta legislación
incluye cronogramas específicos para eliminar los déficits de ingresos y
restringir los déficits fiscales. Aunque todavía es muy pronto para evaluar
los impactos de este tipo de legislación, los resultados iniciales son
prometedores y varios estados han logrado éxitos en términos de reducir
sus déficits operacionales (Howes, 2005). Pero lo más importante es que
la normativa está creando toda una dinámica política nueva. Un ejemplo
de ello es que el ministro jefe del estado de Orissa ha sabido aprovechar
las normas fiscales legales para controlar los pedidos de gasto de sus
colegas del gabinete y de los legisladores del estado.
En conclusión, si bien es cierto que las normas fiscales legisladas no son
ni necesarias ni tampoco suficientes para lograr un ajuste fiscal exitoso,
sí pueden ayudar a forjar un compromiso político de largo aliento en
torno a la necesidad de lograr mejores resultados fiscales, especialmente
en aquellos países con instituciones políticas divisivas o regímenes de
coalición (Boadway y Shah, 2008).
El impacto de la descentralización fiscal sobre la gestión fiscal:
evidencia econométrica
El análisis econométrico realizado aquí y presentado en el cuadro 10.2
(ecuaciones 6 a 13) se concentra en el impacto de la descentralización
fiscal en varias dimensiones de la calidad de la gestión fiscal.
La evidencia econométrica contribuye a corroborar la hipótesis de que
la descentralización fiscal tiene un impacto positivo significativo en la
calidad de la gestión fiscal (ecuación 6). El efecto de la descentralización
fiscal en la eficiencia de la recaudación de ingresos es negativo, pero
poco significativo (ecuación 7). La descentralización fiscal lleva al uso
prudente de los recursos públicos (ecuación 8). El crecimiento del gasto
público se asocia negativamente con la descentralización fiscal, pero
tal asociación es poco significativa con respecto al índice compuesto
(principal componente) de la descentralización fiscal (ecuación 9). La
descentralización fiscal se encuentra asociada de manera negativa,
pero no sustancialmente, con el control de los déficits (ecuación 10).
247

248
Trimestre Fiscal Nº 97
La descentralización fiscal tiene un impacto positivo y significativo en el
crecimiento de la deuda pública (ecuación 11). La descentralización fiscal
contribuye a aumentar y a mejorar la transparencia y rendición de cuentas
de la gestión pública (ecuación 12). Finalmente, la descentralización fiscal
se encuentra asociada de manera positiva, pero no sustancial, con el
crecimiento del PIB (ecuación 13).
De tensión fiscal a disciplina fiscal en Brasil: un gigantesco paso adelante
Las asignaciones tributarias previstas en la Constitución brasileña de
1988 redujeron la flexibilidad federal en la gestión de las políticas fiscales.
La nueva Constitución transfirió algunos de los impuestos federales
productivos a las jurisdicciones inferiores e igualmente aumentó la
participación de los gobiernos subnacionales en los esquemas federales
orientados a compartir ingresos. Uno de los impuestos más productivos, el
impuesto al valor agregado (IVA) sobre las ventas, se asignó a los estados,
al tiempo que se creó el Consejo Nacional de Política Financiera (Confaz,
por su acrónimo en portugués) para que se encargara de la coordinación.
Sin embargo, la flexibilidad fiscal en el área de los ingresos tributarios
permaneció intacta. Esto le brinda al gobierno federal la posibilidad
de afectar el ingreso disponible agregado, y por lo tanto la demanda
agregada, mientras que ejerce influencia directa sobre los ingresos y el
comportamiento fiscal de los niveles más bajos de gobierno, los cuales
terminan recibiendo más de la mitad de este impuesto. La efectividad de
tal herramienta de política no se ha determinado claramente y depende
en lo fundamental de la buena voluntad de los gobiernos subnacionales.
Considérese el caso en que el gobierno federal decidiera implementar
una disminución discrecional del impuesto a la renta. Esta medida
podría tener un efecto potencialmente significativo en los ingresos de
los gobiernos estatales y locales, dado que estos reciben una proporción
muy significativa de este impuesto. Es posible entonces que, con el fin de
compensar la pérdida sustancial de ingresos provenientes del gobierno
federal, los gobiernos subnacionales optaran o bien por aumentar las
tasas o la base imponible de los impuestos bajo su jurisdicción, o bien
por incrementar su esfuerzo tributario. Una respuesta de tal naturaleza
por parte de los gobiernos de los estados y localidades podría socavar
la efectividad del impuesto a la renta como instrumento de política fiscal.
Se requeriría entonces un mayor grado de consulta, cooperación y

186 EnToRno InSTITuCIonAL dE LA GESTIón MACRoEConóMICA
Desempeño Macroeconómico en Sistemas Fiscales Descentralizados
Cuadro 10.2
Descentralización del
gasto (fracción de
gasto subnacional)
Descentralización
fiscal, índice
cualitativo –
componentes
principales
Descentralización
fiscal, calificación total
índice cualitativo
Crecimiento promedio
del PIB, 1990–2000
Descentralización fiscal y desempeño fiscal: regresiones
seleccionadas
1 2 3 4 5
independencia
del banco
central
(Índice de
cukierman)
0,46*
(2,11)
Log PIB per cápita –0,06**
(–3,39)
PIB per cápita
Log PIB per cápita
Inicial
PIB per cápita inicial
Índice de estabilidad
política
Régimen de tasa de
cambio
Inflación – Cambios
de índices de
precios al consumo
Equilibrio
presupuestal central
Independencia del
banco central
Crecimiento del
ingreso per cápita
Población
–0,04**
(–6,82)
–0,13**
(–3,63)
0,32e–2
(1,32)
masa
monetaria –
crecimiento
m2
26,18
(1,9)
–11,86**
(–5,51)
1,59
(1,68)
–25,82*
(–2,24)
inflación–
crecimiento
del deflactor
del Pib
–67,80
(–1,25)
48,65
(1,90)
8,58
–0,39
–98,16
(–2,23)
manejo de
la inflación y
de los
desequilibrios
macroeconómicos
0,02
(0,22)
0,26
(1,07)
1,15e–9*
(2,30)
manejo de
deuda
pública
(externa e
interna)
0,08
(0,47)
0,55*
(2,39)
0,53e–2
(0,27)
–0,09*
(–2,62)
© BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO, 2010. TODOS LOS DERECHOS RESERVADOS.
249

dESEMPEño MACRoEConóMICo En SISTEMAS FISCALES dESCEnTRALIzAdoS 187
Trimestre Fiscal Nº 97
250
6 7 8 9 10 11 12 13
equilibrio
gasto presupuestal
deuda
eficiencia
público
total gestión
en la efectividado
consolida-
como como e insti-
movilización
como porcen-
porcentuciones
de tributarije
porcentataje
del taje del sector
ingresos
del Pib gasto del Pib
público
calificaciones
generales
de la
calidad de
la política
fiscal
0,36*
(2,24)
0,27
(1,26)
–0,03
(–0,29)
0,67**
(3,61)
0,15*
(2,28)
0,49**
(6,27)
–1,51
(–1,21)
2,71
(1,46)
–0,77
(–1,03)
0,27*
(2,08)
–0,51**
(–4,34)
tasa
de
crecimiento
del Pib
0,03 0,17 0,77
(0,56) (1,45) (1,01)
0,16**
(3,5)
0,71**
(3,65)
0,01
–0,58
0,1e–3
(1,1)
–0,16**
(–3,11)
–0,2
(–1,96)
(continúa en la página siguiente)
© BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO, 2010. TODOS LOS DERECHOS RESERVADOS.

188 EnToRno InSTITuCIonAL dE LA GESTIón
Desempeño
MACRoEConóMICA
Macroeconómico en Sistemas Fiscales Descentralizados
Cuadro 10.2
Porcentaje de población
mayor de 65 años
Log población
Urbanización
Transferencias
fiscales como
porcentaje de ingresos
subnacionales
Apertura comercial
Índice de libertad
Índice étnico
Descentralización fiscal y desempeño fiscal: regresiones
seleccionadas (continuación)
1 2 3 4 5
independencia
del banco
central
(Índice de
cukierman)
masa
monetaria –
crecimiento
m2
inflación–
crecimiento
del deflactor
del Pib
manejo de
la inflación y
de los
desequilibrios
macroeconómicos
0,59e–2
(1,06)
manejo de
deuda
pública
(externa e
interna)
Origen derecho
anglosajón
Religión, fracción
católica
Variable ficticia de
desarrollo
Variable ficticia ALC –0,33
(–0,54)
Variable ficticia AFR 0,52
–0,84
Variable ficticia EECA –0,56
(–1,06)
Constante 1,18**
(6,70)
126,65**
(5,67)
474,93*
(2,69)
1,90
(1,34)
1,05
–0,7
No. de observaciones 40,00 27,00 27,00 27,00 24,00
Raíz cuadrada 0,43 0,63 0,5 0,21 0,46
Notas: Los estadísticos t ajustados con el método White entre paréntesis. Dos asteriscos denotan
significación al 1%; un asterisco, al 5%.
Las explicaciones detalladas sobre las variables y las fuentes estadísticas pueden solicitarse expresamente
al autor.
© BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO, 2010. TODOS LOS DERECHOS RESERVADOS.
251

Trimestre Fiscal Nº 97
dESEMPEño MACRoEConóMICo En SISTEMAS FISCALES dESCEnTRALIzAdoS 189
252
6 7 8 9 10 11 12 13
equilibrio
gasto presupuestal
deuda
eficiencia
público
total gestión
en la efectividado
consolida-
como como e insti-
movilización
como porcen-
porcentuciones
de tributarije
porcentataje
del taje del sector
ingresos
del Pib gasto del Pib
público
calificaciones
generales
de la
calidad de
la política
fiscal
0,01
(1,36)
–0,11
(–0,63)
0,63
(1,0)
0,33
–0,68
–0,36e–2
(–0,67)
0,02
0,04
–0,59
(–1,66)
0,02
–0,02
–0,170e–2
(–0,38)
–0,09
(–0,53)
0,80
(1,38)
0,29
–0,84
0,36e–2
(1,13)
–1,0*
(–2,49)
–0,60
(–1,28)
–0,24
(–0,92)
–1,15
(–,89)
0,43
(1,37)
0,12
(1,08)
–0,14
(–0,46)
0,53*
(2,87)
0,16e–2
0,64
–0,77*
(–2,85)
–0,12
(–0,47)
–0,04
(–0,28)
–1,70**
(–4,02)
–1,7*
(–2,43)
0,16
(1,17)
15,63*
(2,24)
14,83
(1,0)
0,50**
(3,02)
–1,63*
(–2,54)
–3,81
(–1,94)
–0,15
(–0,76)
–0,08
(–0,46)
0,021
(0,13)
–0,83*
(–2,4)
0,6e–2
(1,39)
–0,01
(–0,09)
–0,22
(–0,61)
0,26
–0,94
0,33e–2
(1,25)
–0,34
(–1,26)
–0,36
(–1,98)
2,39**
(6,52)
tasa
de
crecimiento
del Pib
0,74e–2
–0,44
–3,13**
(–3,29)
–1,04
(–0,93)
2,84*
(1,16)
27,00 27,00 33,00 24,00 27,00 23,00 27,00 33,00
0,50 0,54 0,90 0,60 0,30 0,44 0,48 0,55
Fuente: Elaboración propia.
© BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO, 2010. TODOS LOS DERECHOS RESERVADOS.

Desempeño Macroeconómico en Sistemas Fiscales Descentralizados
coordinación intergubernamental para garantizar el éxito de las políticas
de estabilización.
Uno de los efectos generales de los nuevos arreglos fiscales fue el de
limitar el control federal sobre el gasto público en la federación. El éxito del
gasto federal como herramienta de estabilización depende nuevamente
de la cooperación de los gobiernos subnacionales en lo relativo a la
armonización de su política de gasto con la del gobierno federal. Aquí
nuevamente la Constitución premia la coordinación intergubernamental
de las políticas fiscales, aunque en tiempos de tensión fiscal quizá no
sea posible lograr este tipo de coordinación.
La reducción de los recursos a disposición del gobierno federal y
la transferencia incompleta de las responsabilidades de gasto a los
gobiernos subnacionales han puesto más límites al primero. La fuente
principal de ingresos federales es el impuesto a la renta. Este impuesto
se presta más a la evasión y a la elusión por parte de los contribuyentes,
y por lo tanto su importancia relativa ha disminuido como fuente de
ingresos. El IVA, que se considera una fuente más dinámica de ingresos,
ha sido asignado a los estados. Por ello, las autoridades federales
carecen de acceso a bases imponibles más productivas para aliviar los
problemas de endeudamiento público y para lograr una mayor flexibilidad
en la implementación de políticas de estabilización macroeconómica de
carácter fiscal.
Según Shah (1991, 1998) y Bomfim y Shah (1994), esta situación es
susceptible de ser remediada si se instituyera un IVA conjunto federalestatal
administrado por un consejo federal-estatal como reemplazo del
impuesto sobre productos industrializados (IPI) federal, el impuesto sobre
la circulación de mercancías y servicios (ICMS) estatal y el impuesto a
los servicios municipales, cuyas bases se superponen parcialmente. Este
impuesto conjunto ayudaría a aliviar la actual crisis fiscal y simplificaría
la administración del impuesto a las ventas. Estos autores sostienen que
los requerimientos del gasto federal pueden ser reducidos si el gobierno
federal se distancia de funciones puramente locales y si se eliminan
las transferencias federales a los municipios. Las transferencias a las
municipalidades quedarían mejor administradas en el nivel estatal,
ya que los estados tienen mayor acceso a la información sobre la
capacidad fiscal de los municipios y sobre el esfuerzo tributario en sus
253

Trimestre Fiscal Nº 97
jurisdicciones. Se necesita replantear el papel de las transferencias
negociadas que tradicionalmente han alimentado el patronazgo en vez
de abordar objetivos verdaderamente nacionales. Si tales transferencias
fueran reemplazadas por transferencias condicionadas en bloque (per
cápita) que deben alcanzar estándares nacionales mínimos, tanto la
rendición de cuentas como la coordinación en la federación saldrían
fortalecidas. Estos replanteamientos dotarían al gobierno federal de una
mayor flexibilidad para alcanzar los objetivos de política macroeconómica.
Por último, estos autores abogan por el desarrollo de normas fiscales
jurídicamente vinculantes en todos los niveles de gobierno, así como
también por la creación de un consejo coordinador federal-estatal que
asegure que tales normas se apliquen y se cumplan.
Durante los últimos años se han registrado progresos significativos en
casi todos estos temas. Por ejemplo, las transferencias negociadas se
han tornado prácticamente insignificantes debido al apretón fiscal que ha
sufrido el gobierno federal. El Senado ha expedido directrices referidas
de la deuda de los estados (Resolución No.69 de 1995), a saber: el
servicio de la deuda no debe exceder el 16% de los ingresos netos o el
100% del superávit de cuenta corriente (lo que sea menor), mientras que
el crecimiento máximo del stock de la deuda (endeudamiento nuevo) en
un período de 12 meses no debe superar el nivel del servicio de la deuda
existente, o el 27% de los ingresos netos (lo que sea mayor) (Dillinger,
1997).
En 1998 la reforma del sistema de pensiones y del servicio civil introdujo
una mayor flexibilidad presupuestal en todos los niveles de gobierno.
Asimismo, una vez que quedó demostrado que los mercados de capital
no lograban imponer disciplina al endeudamiento de los gobiernos
subnacionales, el gobierno federal brasileño optó por establecer una
serie de instituciones de responsabilidad fiscal bastante restrictivas. En
primer lugar, la Ley 9.696 de septiembre de 1997 creó un marco para
realizar una serie de contratos de reestructuración de la deuda entre
diciembre de 1997 y junio de 1998 mediante los cuales el 20% de la deuda
debería ser pagado con los ingresos provenientes de la privatización de
activos del Estado. Entre tanto, el remanente de las deudas estatales y
municipales se reestructuró con vencimientos a 30 años a una tasa de
interés subsidiada (equivalente al 6% de la tasa de interés real anual).
254

Desempeño Macroeconómico en Sistemas Fiscales Descentralizados
Los contratos de reestructuración de la deuda tuvieron un alcance
global: 25 de los 27 estados (contando el Distrito Federal) y más de 180
municipios firmaron acuerdos de este tipo (Goldfajn y Refinetti, 2003;
FMI, 2001). Los acuerdos requirieron compromisos de los gobiernos
subnacionales para iniciar programas de ajustes dirigidos a reducir el
endeudamiento. Los contratos de reestructuración de la deuda imponen
multas estrictas para los estados que incumplan, y en el caso de cesación
de pagos autorizan al gobierno federal a retener las transferencias fiscales
e incluso a retirar el monto correspondiente a los estados de sus cuentas
bancarias (Goldfajn y Refinetti, 2003:18). Asimismo, los acuerdos de
reestructuración de la deuda prohíben operaciones de reestructuración de
crédito que involucren a otros niveles de gobierno. Esto ayuda a eliminar
los incentivos relacionados con el riesgo moral implícito en la posibilidad de
que se produzca un rescate financiero por parte del gobierno (FMI, 2001).
A partir de la Ley 6.996/97 y sus normas complementarias, el gobierno de
Brasil adoptó en mayo de 2000 la Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF) y
su complementaria (Ley 10.028/2000), ambas jurídicamente vinculantes
para los gobiernos federal, estatal y municipal/local. La LRF tal vez
constituya el corpus legislativo más importante después de la Constitución
de 1988, en términos de su impacto en la dinámica del federalismo
brasileño, en la medida en que se han registrado compromisos posteriores
entre los estados y el gobierno federal que han incrementado de manera
constante la capacidad de negociación de este último, y por esa vía su
efectividad en la gestión macroeconómica.
La LRF establece medidas ex ante, como umbrales a la deuda de
los estados, al déficit y a los gastos de personal. Igualmente ordena
que los niveles del stock de la deuda de los estados y municipios se
mantengan por debajo de los techos determinados por las normas que
expida el Senado en el nivel federal. Si un gobierno subnacional llegase
a sobrepasar ese techo, la cantidad excedida deberá ser reducida en
el transcurso de un año, período durante el cual le queda prohibido al
estado o al municipio incurrir en endeudamiento nuevo, además de
que no será elegible para recibir transferencias discrecionales (Banco
Mundial, 2002a). La LRF dice que todo nuevo endeudamiento requiere
la aprobación técnica del banco central, así como también la aprobación
legislativa del Senado. Asimismo, se prohíben totalmente las operaciones
de endeudamiento durante el período de 180 días previo a la culminación
255

256
Trimestre Fiscal Nº 97
del mandato del presidente de turno (Afonso y De Mello, 2002). La LRF
también fija techos a los gastos de nómina, los cuales no deberán exceder
el 50% de los ingresos netos del gobierno federal, mientras que en los
gobiernos subnacionales el techo asciende al 60%.
La LRF también contiene varias disposiciones ex post dirigidas a garantizar
la aplicación y el cumplimiento de esta normativa. Para los gobiernos,
las violaciones a los techos en gastos de personal o endeudamiento
pueden traducirse en multas hasta del 30% del salario anual de la
persona responsable, en la impugnación de alcaldes o gobernadores e
incluso en penas privativas de la libertad cuando se trate del mandato
relativo a los años electorales. En referencia a los mercados de capital,
la LRF señala que aquellas operaciones de financiamiento que violen los
techos de endeudamiento no serán legalmente válidas y que los montos
otorgados deberán ser pagados en su totalidad pero sin intereses. Esta
disposición legal busca desincentivar a las instituciones financieras para
que otorguen préstamos a los gobiernos.
Durante los últimos años la federación brasileña ha cosechado varios
éxitos en el campo de la disciplina y coordinación fiscal en todos los
niveles. Para junio de 2005 la LRF había tenido impactos positivos
significativos en el desempeño fiscal del país. Tanto los estados como
el gobierno federal han respetado los techos relativos a los gastos de
personal. En cuanto a la deuda, solo cinco de los 27 estados (incluido el
Distrito Federal) se encuentran por encima del techo de ingresos, debido
a la devaluación de la moneda ocurrida en 2002. Asimismo, el 92% de
los municipios ha reducido su deuda por debajo de 1,2 veces los niveles
de ingreso, y solo unos pocos de los municipios más grandes muestran
niveles de endeudamiento insostenibles. Para 2004 todos los estados
habían logrado superávits primarios (Levy, 2005).
Gestión fiscal en China: un desafío pendiente
Antes de 1980 el sistema fiscal de China se caracterizaba por un
mecanismo de recaudo centralizado acompañado de transferencias
centralizadas. En otras palabras, todos los impuestos y ganancias se
remitían al gobierno central, el cual los transfería nuevamente a las
provincias según las necesidades de gasto aprobadas por el centro
mediante negociaciones bilaterales. Bajo este sistema, las localidades

Desempeño Macroeconómico en Sistemas Fiscales Descentralizados
contaban con muy poca autonomía de gestión de su propio desarrollo
económico. En 1980 este modelo fue sustituido por uno de contratación.
Según el nuevo modelo, cada nivel de gobierno hace un contrato
con el nivel inmediatamente superior con el fin de cumplir con ciertos
requerimientos de ingresos y gastos. Por lo general, en el contrato se
define un método de distribución de ingresos, bien sea como un porcentaje
asignado al centro, o como una suma fija más un porcentaje. Este sistema
de contratación implica que los intereses económicos de cada nivel de
gobierno quedan claramente identificados.
Bajo el sistema de contratos fiscales introducido a principios de
los años ochenta, las localidades han logrado controlar las tasas
tributarias y la base imponible de dos maneras: i) ejerciendo control
sobre los esfuerzos recaudatorios mediante la oferta de concesiones
tributarias, y ii) convirtiendo una serie de recursos presupuestarios en
extrapresupuestarios, con el fin de evitar tener que compartir sus ingresos
fiscales con el centro. Es así como el gobierno central ha debido acudir
a varios instrumentos ad hoc para tener alguna influencia en el envío
de rentas desde las localidades. Por el lado del gasto, el centro no ha
logrado hacer las reducciones correspondientes una vez descentralizado
el recaudo tributario. La flexibilidad del centro en lo que se refiere a
emplear la política de gasto se ha visto seriamente socavada por la falta
de recursos controlados desde allí y por el enorme peso de la llamada
“construcción de capital”. Entre 1978 y 1992, la relación entre los ingresos
del gobierno y el PIB cayó del 31% al 17%. Los déficits crecientes se
convirtieron en un problema, y la falta de fondos para inversión en
infraestructura exacerbó los cuellos de botella de la economía.
Debido a la falta de recursos fiscales e instrumentos de política, al
gobierno le cuesta cada vez más trabajo lograr sus metas de estabilización
macroeconómica, ecualización regional y suministro de bienes públicos.
A principios de 1994 el gobierno central inició una reforma del sistema
de asignaciones tributarias con el fin de afrontar estas dificultades. Bajo
el nuevo modelo, el centro volvería a concentrar la administración y el
recaudo de los impuestos captados en el centro, así como también los
compartidos, y obtendría una mayor participación en los recursos fiscales
como resultado de la nueva fórmula empleada para distribuir los ingresos.
Inicialmente, el único de los grandes impuestos que se centralizó fue el
IVA. Posteriormente, en 2002 se hizo lo mismo con la administración del
257

258
Trimestre Fiscal Nº 97
impuesto a la renta de personas y del impuesto a la renta de empresas.
La distribución del IVA es de 75:25 (centro-local), mientras que todos
aquellos ingresos extra que superen los niveles de 1993 en el centro se
distribuyen 60:40. Los ingresos se devuelven a las provincias por medio
de la derivación o sobre la base del punto de recaudación.
Como resultado de las medidas descritas, se espera que el gobierno logre
mejorar significativamente su capacidad de utilizar la política tributaria
y de gasto en la gestión macroeconómica. Sin embargo, el nuevo
sistema no logra resolver varias de las falencias del antiguo modelo:
i) la división de las bases imponibles según la propiedad continuará
haciendo que el centro reclame su propiedad sobre las empresas
cuando lo considere necesario; ii) la división de las responsabilidades
de gasto sigue sin definirse claramente; iii) el nuevo sistema socava la
autonomía de las localidades, ya que no se les permite definir la base y/o
las tasas de los impuestos locales, y iv) el diseño de las transferencias
intergubernamentales continúa sin definirse plenamente. En 1994 y
1995 el gobierno central también impuso restricciones administrativas a
las inversiones de los gobiernos provinciales y locales, así como a sus
empresas (Ma, 1995), con el fin de afrontar las presiones inflacionarias.
Con la introducción del Documento del Consejo de Estado No.29 en
1996 y de medidas adicionales en 1997 encaminadas a consolidar la
gestión presupuestaria de los fondos extrapresupuestarios se restringió
radicalmente la autoridad de los gobiernos locales, especialmente en lo
concerniente a la creación de cánones e impuestos para financiar sus
propios gastos.
La Ley de Presupuesto de 1994 prohíbe que el gobierno central se
endeude con el Banco Popular de China. Asimismo requiere que los
gobiernos locales tengan un presupuesto equilibrado y que se limite el
endeudamiento de los gobiernos subnacionales en los mercados de
capital, así como también la emisión de bonos por parte de los mismos
(Qian, 2000a). Las restricciones legales al endeudamiento subnacional
y los mandatos centrales infundados han conducido a que los gobiernos
provinciales-locales incurrieran en deudas ocultas. Este endeudamiento
se canaliza a través de entidades de propiedad estatal como compañías
de construcción e inversión, las cuales solicitan préstamos a los bancos
o emiten bonos a nombre del gobierno local (Banco Mundial, 2005b).
Estas deudas ocultas ponen en peligro la estabilidad macroeconómica.

Desempeño Macroeconómico en Sistemas Fiscales Descentralizados
La combinación de mandatos infundados y un poder tributario reducido
genera incentivos para que los gobiernos locales desarrollen canales
impositivos informales. Esto se pone de manifiesto en el alto nivel de
fondos extrapresupuestarios (recaudados por ellos mismos) en los
niveles subprovinciales conformados por sobrecargos, tarifas, y cobros
por servicios y a usuarios que no cuentan con la aprobación del gobierno
central aunque técnicamente sean legales. En un experimento piloto
conducido en la provincia de Anhui se identificó la recaudación de una serie
de cargos per cápita que se cobran a los campesinos para educación,
salud, entrenamiento militar, construcción y mantenimiento de vías,
bienestar de veteranos y control natal (Yep, 2004). Cuando se contabiliza,
este tipo de ingresos cuasifiscales puede llegar a representar hasta el 56%
de todos los ingresos tributarios en 1996 (Eckaus, 2003) o entre el 8% y
el 10% del PIB en 1995 (Banco Mundial, 2000). Esta extracción de rentas
no tributarias crea cargas significativas y excesivas a la ciudadanía local,
lo cual da lugar a constantes enfrentamientos entre el campesinado y los
funcionarios locales (Lin y Liu, 2000; Bernstein y Lü, 2000; Yep, 2004).
Tal y como lo señalan Krug, Zhu y Hendrischke (2005:11), el control
de facto que ejercen los gobiernos subprovinciales sobre los derechos
de propiedad de los ingresos que no están cubiertos por el sistema de
impuestos compartidos los “habilita en todos los niveles para mantener
sus derechos tributarios residuales sobre el sistema tributario informal”.
De hecho, las instituciones que rigen la fijación de impuestos a nivel
subprovincial adquieren la forma de un sistema de contratos asimétrico
y complejo entre el gobierno provincial y sus capas inferiores. En 2002
el gobierno central finalmente abolió el impuesto sobre la renta agrícola
y otros cargos y cánones rurales a través del programa “Impuesto por
tarifa”. Pero estas prohibiciones tienen un efecto nocivo para las finanzas
locales, ya que las transferencias compensatorias no cubren plenamente
estas fuentes cada vez mayores de financiamiento local.
El fomento de una mayor disciplina fiscal en los gobiernos subnacionales
en China será una meta prácticamente imposible de alcanzar mientras
los gobiernos locales conserven la propiedad sobre las empresas que
producen bienes privados, mientras no se definan claramente sus
responsabilidades frente a la fijación de impuestos y al gasto, y mientras
obtengan una cantidad desproporcionada de ingresos locales originadas
en transferencias ad hoc. Es por ello que la coordinación de la política
fiscal y la disciplina fiscal continúan siendo retos pendientes en China.
259

260
Trimestre Fiscal Nº 97
Coordinación de la política fiscal: algunas enseñanzas
La coordinación de la política fiscal constituye un desafío importante
en los sistemas federales. En este contexto, las normas e instituciones
fiscales pueden ser un marco útil para afrontarlo, pero no necesariamente
constituyen una solución al reto de la coordinación. Las normas fiscales
jurídicamente vinculantes para todos los niveles de gobierno pueden
ayudar a sostener el compromiso político en aquellos países donde
predominan las coaliciones o donde los regímenes en el poder se
encuentran fragmentados. Las instituciones de coordinación contribuyen
al uso de persuasión moral para promover una respuesta coordinada.
Las experiencias de los países desarrollados también muestran que
las restricciones y controles federales que se imponen de manera
unilateral a los gobiernos subnacionales por lo general no funcionan.
En cambio, las normas sociales basadas en el conservadurismo fiscal,
como el referendo y el activismo político del electorado para el caso de
Suiza, cumplen funciones destacadas. Al fin y al cabo, los mercados de
capital y los organismos calificadores inducen a una disciplina fiscal más
efectiva. En tal contexto, es importante no respaldar el endeudamiento
estatal y local ni permitir que haya bancos de propiedad estatal en ningún
nivel de gobierno. La transparencia del proceso y de las instituciones
presupuestarias, la rendición de cuentas frente al electorado y la
disponibilidad general de cifras comparativas son todos elementos que
promueven la disciplina fiscal.
Descentralización y desempeño fiscal: algunas conclusiones
La descentralización fiscal presenta retos significativos para la gestión
macroeconómica. Tales retos exigen que se realice un cuidadoso diseño
de las instituciones monetarias y fiscales, con el fin de que estas logren
superar los incentivos adversos asociados a los problemas de gestión de
recursos de “propiedad común”, o comportamientos relacionados con la
búsqueda de rentas. Son estas instituciones fiscales las que determinan
el éxito de las políticas de gestión macroeconómica (cuadro 10.3).
Las experiencias de los países federales indican que los sistemas fiscales
han incorporado enseñanzas y adaptaciones encaminadas a crear
incentivos compatibles con el juego limpio (fair play) y a superar el problema

Son estas instituciones fiscales las que determinan el éxito de las políticas de
gestión macroeconómica (cuadro 10.3).
Las experiencias de los países federales indican que los sistemas fiscales
han incorporado enseñanzas y adaptaciones encaminadas a crear incentivos
Desempeño Macroeconómico en Sistemas Fiscales Descentralizados
compatibles con el juego limpio (fair play) y a superar el problema de los contratos
incompletos. En los países unitarios, especialmente en aquellos donde
existe un régimen unipartidista mayoritario, los imperativos políticos para
crear instituciones y normas de control fiscal son menores y surgen más bien
del compromiso que adquiera la dirigencia con la disciplina fiscal, como ha
ocurrido en Chile. Paradójicamente, esto explica por qué los sistemas fiscales
descentralizados parecen funcionar mejor que los centralizados en la mayoría
de los aspectos atinentes a la gestión monetaria y fiscal, y a una gobernabilidad
responsable.
de los contratos incompletos. En los países unitarios, especialmente en
aquellos donde existe un régimen unipartidista mayoritario, los imperativos
políticos para crear instituciones y normas de control fiscal son menores
y surgen más bien del compromiso que adquiera la dirigencia con la
disciplina fiscal, como ha ocurrido en Chile. Paradójicamente, esto explica
por qué los sistemas fiscales descentralizados parecen funcionar mejor
que los centralizados en la mayoría de los aspectos atinentes a la gestión
monetaria y fiscal, y a una gobernabilidad responsable.
Cuadro 10.3
indicador de desempeño
fiscal
Descentralización y desempeño fiscal: resumen de
resultados empíricos
Independencia del banco central
Crecimiento de la oferta monetaria
Inflación
Manejo de la inflación y de los desequilibrios
macroeconómicos
Calidad del manejo de la deuda
Calidad de las políticas e instituciones fiscales
Eficiencia en la recaudación tributaria
Uso prudente de los recursos tributarios
Crecimiento del gasto de gobierno
Control del déficit fiscal
Crecimiento de la deuda pública
Gestión del sector público
Transparencia y rendición de cuentas
Crecimiento del PIB
Fuente: Elaboración propia.
impacto de la descentralización
fiscal
Positivo y significativo
Positivo pero insignificante
Negativo pero insignificante
Positivo pero insignificante
Positivo pero insignificante
Positivo y significativo
Combinado pero insignificante
Positivo y significativo
Negativo y significativo
Negativo pero insignificante
Positivo pero insignificante
Positivo y significativo
Positivo pero insignificante
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261

Las Relaciones Fiscales
Intergubernamentales y las Finanzas
Subnacionales Ante la Crisis*
Juan Pablo Jiménez y Andrea Podestá
I. Introducción..................................................................................265
II.
III.
IV.
Los canales de transmisión y el impacto distributivo de la crisis
en América Latina y el Caribe.......................................................268
El espacio macroeconómico para enfrentar la crisis.....................271
El impacto fiscal de la recesión.....................................................314
V. Lecciones aprendidas y desafíos..................................................330
* Este documento fue preparado por Juan Pablo Jiménez, oficial de asuntos económicos de la
División de Desarrollo Económico de la CEPAL y Andrea Podestá, asistente de investigación
de la División de Desarrollo Económico de la CEPAL.
El trabajo forma parte de la Conferencia “Las políticas públicas ante la crisis global: problemas
presentes y desafíos futuros” Santiago, 29 y 30 de septiembre de 2009. La versión digital
se puede consultar en la siguiente página electrónica.
http://www.eclac.cl/ilpes/noticias/paginas/5/38375/JPJ_Impacto_crisis_GSN_final.pdf
263

Las Relaciones Fiscales Intergubernamentales y las Finanzas Subnacionales Ante la Crisis
I. Introducción 1
La crisis financiera ha impactado significativamente en América Latina,
transmitiéndose por todos los canales a través de los cuales las
economías latinoamericanas se relacionan con el resto del mundo, como
son el comercio, los flujos de capital, las remesas y la inversión extranjera
directa. Esto genera distintos impactos negativos en las economías de la
región, que se manifiestan en forma simultánea en varios efectos, entre
los que cabe destacar una disminución en los ingresos fiscales.
Aunque el actual panorama de las cuentas públicas y la política fiscal de
la región, tanto a nivel de sus gobiernos centrales como subnacionales,
exhiben innegables mejorías respecto a lo observado en crisis anteriores,
ciertos aspectos alertan sobre la capacidad de los gobiernos generales
para enfrentar esta crisis. Mientras que en el período 2006-2007 varios
países de la región se encontraban con superávits gemelos (tanto en
cuenta corriente como en las cuentas fiscales), en el 2008 esta situación
comenzó a cambiar y la mayoría de los países pasaron a tener déficit
gemelos, los cuales se espera que sean más acentuados en el 2009.
La incertidumbre que generan las crisis y las limitaciones a la hora de
predecir los efectos de las mismas requiere una revisión de los canales a
través de los cuales éstas se desarrollan y afectan a la economía. En este
trabajo se presenta una evolución reciente de las finanzas públicas (tanto
1 Los autores agradecen la colaboración y sugerencias de Karen Ivonne Martínez y
de Antonio Maureira.
265

Trimestre Fiscal Nº 97
de los gobiernos centrales como de los subnacionales) con particular
énfasis en el análisis de los canales a través de los cuales la actual crisis
económica internacional repercute sobre los diferentes componentes
de los sistemas de relaciones intergubernamentales y las finanzas
subnacionales, haciendo hincapié en los países más descentralizados
de la región.
Distintos motivos justifican la importancia de este análisis, entre los
que sobresalen aquellos relacionados con la equidad distributiva, la
sostenibilidad macrofiscal y la atención de las disparidades regionales.
Con respecto al primer motivo, el proceso de descentralización
registrado en la región significó reasignar importantes responsabilidades
relacionadas con el gasto social a los gobiernos subnacionales. Teniendo
en cuenta los altos impactos distributivos de la crisis en la región es
necesario cuidar la provisión de aquellos bienes y servicios como
educación y salud (e infraestructura), con alto impacto en la equidad.
En relación con la sostenibilidad de las cuentas fiscales, debe tenerse
en cuenta que en muchos países de la región la descentralización
de responsabilidades ha alcanzado tal nivel de importancia que una
posible crisis fiscal subnacional puede tener alto impacto sobre las
finanzas públicas consolidadas. Por último, debe enfatizarse que la
desigualdad que caracteriza la región tiene una dimensión regional,
como demuestran los altos diferenciales en los ingresos per cápita de
las regiones más ricas y más pobres de un mismo país. En la medida
en que la crisis signifique redistribución de ingresos entre regiones, el
mantenimiento de la cohesión territorial puede significar la necesidad
de implementar mecanismos de compensación entre regiones por parte
del gobierno central.
Estos tres aspectos han requerido un fuerte rol de coordinación por parte
del gobierno central, muchas veces a través de los distintos elementos
que integran el sistema de relaciones intergubernamentales, con el fin de
articular las políticas sectoriales descentralizadas, cuidar la sostenibilidad
macrofiscal y atender las fuertes disparidades regionales. En este sentido,
debe subrayarse la complementariedad existente entre estos tres roles.
La historia reciente en los países descentralizados de la región muestra
las dificultades de coordinación de estos tres objetivos. 2 Por este motivo,
266
2 Véase Cetrángolo y Jiménez (2009).

Las Relaciones Fiscales Intergubernamentales y las Finanzas Subnacionales Ante la Crisis
si bien el presente documento se enfocará en las finanzas subnacionales,
hará hincapié en la necesidad de evaluar el impacto de la crisis sobre el
sistema de relaciones fiscales intergubernamentales y las finanzas del
sector público consolidado, teniendo en cuenta tanto el gobierno central
como los gobiernos subnacionales.
El impacto que esta crisis tiene sobre los niveles subnacionales de
gobierno es producto de distintos efectos, que dependen no sólo de la
caída de los ingresos recaudados por los sectores públicos (tanto a nivel
central como subnacional) sino también del desempeño y la composición
de las transferencias intergubernamentales así como la participación de
los gobiernos subnacionales en las diferentes medidas anticrisis tomadas
por los sectores públicos.
Este trabajo se propone indagar sobre los posibles impactos que
puede tener la crisis sobre las relaciones fiscales intergubernamentales
y las finanzas subnacionales, evaluando las diferentes tensiones
que la misma genera en términos de necesidades de política y de
capacidades de respuesta. Para ello, se comienza con una breve
descripción de los canales de transmisión y los efectos distributivos
de la crisis en América Latina. Luego se analiza la evolución del
espacio macroeconómico con que cuentan los países de la región para
enfrentar la crisis, con especial énfasis en su componente fiscal. En
ese apartado se examina en forma detallada los distintos componentes
que integran los sistemas de relaciones fiscales intergubernamentales
(recursos, gasto, deuda y transferencias, tanto de impuestos
nacionales como de rentas originadas en la explotación de recursos
naturales) y su impacto en la evolución de las finanzas subnacionales.
En la siguiente sección, se concentra la atención en el impacto de la
recesión sobre los recursos de los gobiernos centrales y las medidas
anticrisis implementadas por los gobiernos de la región, destacando
aquellas que afectan directamente a los gobiernos subnacionales.
A continuación se abordan los posibles efectos de la crisis sobre
las finanzas subnacionales, ya sea a través de la necesidad de
mayor gasto como por la caída en los recursos, tanto propios como
provenientes de transferencias. Por último, se incluyen una serie de
consideraciones finales.
267

Trimestre Fiscal Nº 97
II. Los canales de transmisión y el impacto distributivo de la
crisis en América Latina y el Caribe
La crisis financiera ha afectado significativamente a América Latina y el
Caribe, transmitiéndose por todos los canales mediante los cuales los
países de la región se relacionan con el resto del mundo, tales como el
comercio, las corrientes de capital, las remesas y la inversión extranjera
directa. A causa de ello se han generado, en forma simultánea, distintos
efectos negativos en la economía: una reducción tanto de la cantidad
como del precio de las exportaciones, una restricción considerable del
acceso a los mercados de capitales, una merma del monto de remesas
recibidas y una disminución de los flujos de inversión extranjera directa 3 .
A continuación se presentan las características salientes de la crisis,
sus canales de transmisión (real y financiero) y su impacto distributivo,
lo que de alguna manera condiciona las posibles respuestas de política
económica y afecta las relaciones entre los distintos niveles de gobierno.
En cuanto al canal real, se destacan cinco canales de transmisión. En
primer lugar, la recesión de las economías desarrolladas y la significativa
desaceleración de los países subdesarrollados tienen un impacto negativo
sobre los flujos de comercio, dado que se reduce la demanda por
exportación de bienes y servicios desde América Latina. No obstante, el
efecto sobre las exportaciones no es el mismo para todos los países de
la región, claramente depende de los países de destino de las mismas y
del tipo de producto o servicio que se comercializa. En este sentido, los
países de América Central y México serían los más comprometidos por
la caída del volumen de sus exportaciones mientras que en América del
Sur el impacto negativo sería de menor magnitud.
Un segundo factor a resaltar es la retracción de los precios de los
productos básicos que luego de haber observado niveles cercanos a
sus récords históricos experimentaron una caída significativa a partir del
segundo semestre de 2008 y comenzaron a recuperarse en el segundo
trimestre de 2009. Esta volatilidad de precios afecta fundamentalmente
a algunos países de América del Sur.
268
3 Para más detalle ver Kacef y Jiménez (2009).

Las Relaciones Fiscales Intergubernamentales y las Finanzas Subnacionales Ante la Crisis
En tercer lugar, es importante mencionar que un motor que facilitó el
crecimiento de la región en los últimos años han sido las remesas,
las cuales muestran un significativo deterioro. Por supuesto que la
importancia de las remesas es muy heterogénea entre países, siendo
más significativas en el Caribe y Centroamérica.
Un cuarto canal de transmisión que afecta el crecimiento es el menor
ingreso de recursos provenientes del turismo. Esto se debe a que la
demanda de turismo es muy elástica al ingreso, es decir, en la medida
que disminuye el ingreso cae la demanda. Además se caracteriza por
estar concentrada en los países desarrollados y sobre todo en Estados
Unidos. Este impacto es de mayor intensidad en el Caribe, donde las
exportaciones de servicios asociados al turismo superan el 20% del PIB
y también lo es en Centroamérica, donde representan entre el 5 y 10%
del producto.
Por último, el empeoramiento de las condiciones financieras internacionales
tiene un impacto adverso en los flujos de inversión extranjera directa
(IED) que también es diferente de acuerdo con los países. Por ejemplo,
la IED ha sido más importante en el Caribe (entre 15 y 25% del PIB),
fundamentalmente relacionada con el turismo, pero también ha sido
significativa en Centroamérica como en Costa Rica, Panamá y Honduras
y en América del Sur en Perú, Chile y Uruguay.
Por otro lado, en el canal financiero el aumento del costo del crédito externo
y la disminución de la disponibilidad de financiamiento internacional, le
ponen un claro límite a la posibilidad de políticas anticíclicas, limitando
las alternativas de financiamiento al uso de ahorros propios o el acceso
a financiamiento adicional.
Teniendo en consideración los distintos elementos anteriormente
mencionados, la CEPAL estima una significativa caída en la economía
de América Latina y el Caribe que decrecería alrededor del 2% en 2009,
luego de seis años de crecimiento consecutivo. Los más afectados serían
México, Costa Rica y Paraguay, mientras que Bolivia, Haití, Panamá y
Perú presentarían un crecimiento positivo igual o superior al 2,0%.
Como consecuencia de lo anterior, se prevé que la marcada desaceleración
del crecimiento regional en 2009 provoque efectos negativos en la
269

Trimestre Fiscal Nº 97
distribución del ingreso y los niveles de pobreza, ya que se estima
un incremento del desempleo y de la informalidad, una reducción del
ingreso medio de los trabajadores, sobre todo en el mercado informal, y
una menor disponibilidad de recursos debido a la caída de las remesas
provenientes del exterior.
De acuerdo a CEPAL (2009), la tasa de desempleo urbano en América
Latina y el Caribe subió en 0,6 puntos porcentuales en el primer trimestre
de 2009 respecto al mismo período del año anterior, lo cual muestra
el impacto de la crisis internacional sobre los mercados laborales de
la región. Esta evolución implicó un aumento de más de un millón de
desempleados urbanos, destacándose los casos de Chile, Colombia,
Ecuador y México, donde la tasa de desempleo urbano aumentó más de
un punto porcentual entre el primer trimestre de 2008 y el primer trimestre
de 2009. En vista de los pronósticos sobre el crecimiento económico de
2009, se proyecta para ese año un aumento de la tasa de desocupación
de más de un punto porcentual, que llevaría a la tasa de desempleo a
alrededor del 9% y significaría que cerca de tres millones más de personas
podrían sumarse a los 15,9 millones de desempleados que había en 2008
en las zonas urbanas. 4
Por este motivo, al diseñar las medidas de política fiscal y tributaria que
sería preciso adoptar en relación con la crisis económica y financiera,
no pueden dejar de tomarse en cuenta las circunstancias señaladas a
fin de definir las políticas apropiadas.
Adicionalmente, en la medida en que gran parte del gasto social de la
región se ha descentralizado, debe tenerse en cuenta que este deterioro
de la situación distributiva puede requerir una mayor atención de
algunos de los programas con los que cuentan los gobiernos centrales
y subnacionales. Esto es particularmente relevante en aquellos países
latinoamericanos en los que los gobiernos subnacionales tienen
programas de empleo o protección social.
270
4 Para más detalle véase CEPAL/OIT, “Coyuntura laboral en América Latina y el
Caribe”, Boletín Nº 1, Junio de 2009.

Las Relaciones Fiscales Intergubernamentales y las Finanzas Subnacionales Ante la Crisis
III. El espacio macroeconómico para enfrentar la crisis
3.1 El desempeño macrofiscal de los gobiernos de la región
En el período 2002-2007, los países de la región han aumentado su
espacio de políticas macroeconómicas llegando a fines del 2007 en mejor
situación que en crisis anteriores. Debe destacarse el hecho inédito de
que la región haya crecido durante más de un lustro con un superávit
en cuenta corriente. Además, se logró mejorar las cuentas fiscales
como consecuencia del aumento de los ingresos públicos y del manejo
responsable del gasto. Esto permitió rebajar significativamente la relación
entre deuda pública y PIB del sector público no financiero, que disminuyó
del 65% en 2002 a alrededor del 30% en 2008 en el promedio de los
países. Al mismo tiempo, la región experimentó avances en materia de
gestión de la deuda, mediante distintas emisiones y reestructuraciones
que favorecieron tanto el perfil de plazos como de las tasas de interés.
Por otra parte, gracias al aumento de las corrientes de capital, al superávit
en cuenta corriente y a la inversión extranjera directa se logró una
importante acumulación de reservas internacionales, las cuales llegaron
a representar alrededor del 15% del PIB en promedio.
Todos estos factores han permitido disminuir la vulnerabilidad de la
región, por lo que puede afirmarse que esta crisis alcanza a los países
de América Latina y el Caribe en una mejor situación macroeconómica
que en experiencias pasadas
En el período 2006-2007, varios países de la región se encontraban con
un superávit gemelo —en cuenta corriente y en las cuentas fiscales—,
pero esta situación comenzó a cambiar en 2008 y la mayoría de ellos
pasaron a tener déficits gemelos, los cuales se prevé serán más
acentuados en 2009. Si bien el deterioro del espacio de política ha sido
generalizado, en la práctica, el espacio de maniobra fiscal varía mucho
de país en país y depende de la existencia de ahorros acumulados en
los tiempos buenos, del grado de rigidez del gasto, de la duración de la
crisis y de la posibilidad de endeudarse en forma
prudente 5 .
5 Para más detalle sobre la mejora fiscal en los últimos años, véase Gómez Sabaini
y Jiménez (2009) y sobre el espacio fiscal con el que cuentan los países de la
región, véase Fanelli y Jiménez (2009).
271

Trimestre Fiscal Nº 97
En resumen, el desafío de la política fiscal consiste en administrar la
merma inevitable de la recaudación —vinculada a la desaceleración
económica y a la baja de precios de los productos básicos—, protegiendo
ciertos gastos —educación, protección social e infraestructura— que
son vitales para evitar un aumento de la pobreza y sentar las bases del
crecimiento futuro 6 . Como se verá más adelante, muchos de estos gastos
han sido descentralizados lo que puede requerir una especial atención no
sólo de recursos de parte de los gobiernos subnacionales sino también
de mayor coordinación y seguimiento de parte de los gobiernos centrales.
3.2 El espacio fiscal en los gobiernos intermedios y locales
Al igual que los gobiernos centrales, los niveles subnacionales también
han mejorado sus cuentas públicas en los últimos años, de manera
que pasaron de resultados deficitarios en la década de los noventa
a superávits primarios inéditos durante el presente decenio, tanto
en términos de nivel como de persistencia. No obstante, el superávit
promedio disminuyó levemente (en alrededor de 0,1% del PIB) en el
2008 en relación con el máximo
alcanzado en 2007 (gráfico 1) 7 .
272
6 Véase CEPAL (2009)
7 En este punto vale aclarar que el análisis sobre la situación subnacional ha estado
sujeto a la información disponible, ya que no se cuenta la misma para todos los
países de la región. En ese sentido, se ha priorizado el estudio de los sectores
públicos más descentralizados de la región, incluyendo a otros países en la medida
en que se cuente con información adecuada.

la década de los noventa a superávits primarios inéditos durante el presente decenio, tanto
en términos de nivel como de persistencia. No obstante, el superávit promedio disminuyó
levemente (en alrededor de 0,1% del PIB) en el 2008 en relación con el máximo
alcanzado en 2007 (gráfico 1) 8 .
Las Relaciones Fiscales Intergubernamentales y las Finanzas Subnacionales Ante la Crisis
Gráfico 1. AMÉRICA LATINA (8 PAÍSES): INGRESOS, GASTOS Y
GOBIERNOS SUBNACIONALES
RESULTADO PRIMARIO DE LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES
(Promedio Simple, En % de PIB)
(Promedio Simple, En de PIB)
Gráfico 1. AMÉRICA LATINA (8 PAÍSES): INGRESOS, GASTOS Y RESULTADO PRIMARIO DE LOS
10,0
1,5
9,0
1,0
Ingresos y Gastos
8,0
7,0
6,0
0,5
0,0
Resultado Primario
5,0
4,0
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
-0,5
Resultado Primario Ingresos Gastos
Fuente: CEPAL sobre la base de cifras oficiales hasta el 2007 y estimaciones propias para el 2008.
Fuente: CEPAL sobre la base de cifras oficiales hasta el 2007 y estimaciones propias para el 2008.
Nota: corresponde a datos de 8 países (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, México y Perú).
Nota: corresponde a datos de 8 países (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, México y Perú).
Además, Además, como como en el en caso el caso de los de niveles los niveles centrales, centrales, esta mejora esta mejora ha tenido ha tenido lugar en
un escenario lugar de fuerte en un incremento escenario de fuerte los ingresos incremento fiscales de que los superó ingresos al crecimiento fiscales
persistente que de los superó gastos al durante crecimiento el período persistente 2002-2007, de los vinculados gastos durante en cierta el período forma a la
evolución de 2002-2007, los procesos vinculados de descentralización en cierta forma en cada a la país. evolución Sin embargo, de los como procesos se verá
más adelante de la descentralización positiva evolución en de cada los recursos país. Sin públicos embargo, subnacionales como se no verá está más basada,
en general, adelante en un mayor la positiva esfuerzo evolución tributario de de los los recursos niveles intermedios públicos subnacionales y locales, sino no que
por el contrario está es basada, el resultado en general, de la importancia en un mayor creciente esfuerzo que tributario han tenido de la los trasferencias niveles
provenientes intermedios desde los gobiernos y locales, nacionales. sino que por el contrario es el resultado de la
Un importancia indicador de creciente menor vulnerabilidad que han tenido de la los trasferencias sectores públicos provenientes ante esta desde crisis
económica los global gobiernos en comparación nacionales. a crisis anteriores es el nivel de endeudamiento, el cual
Un indicador de menor vulnerabilidad de los sectores públicos ante esta
8 En este punto crisis vale aclarar económica que el análisis global sobre en comparación la situación subnacional a crisis ha anteriores estado sujeto es a la el información nivel
disponible, ya que no se cuenta la misma para todos los países de la región. En ese sentido, se ha priorizado
de endeudamiento, el cual muestra ratios de deuda sobre PIB que han
el estudio de los sectores públicos más descentralizados de la región, incluyendo a otros países en la
medida en que caído se cuente considerablemente con información adecuada. entre el 2002 y el 2008. En el gráfico 2, donde
se muestra la deuda de los países más descentralizados de la región,
6
273

estra ratios de deuda sobre PIB que han caído considerablemente entre el 2002 y el
Trimestre Fiscal Nº 97
08. En el gráfico 2, donde se muestra la deuda de los países más descentralizados de la
ión, se aprecian se aprecian diferencias diferencias importantes importantes entre entre países países y en y en algunos algunos de de ellos, como en
gentina y Brasil, como los en niveles Argentina de y deuda Brasil, los pública niveles subnacional de deuda pública aún subnacional son elevados aún (entre el 9
14% del PIB, son respectivamente), elevados (entre el representando 9 y 14% del PIB, todavía respectivamente), una significativa representando porción sobre
total de deuda todavía del una sector significativa público porción no financiero sobre el total (15% de deuda en el del primero sector público y 39% en el
no financiero (15% en el primero y 39% en el segundo).
gundo).
Gráfico 2. AMÉRICA LATINA (5 PAÍSES): DEUDA PÚBLICA DE LOS
ráfico 2. AMÉRICA LATINA (5 PAÍSES): GOBIERNOS DEUDA SUBNACIONALES
PÚBLICA DE LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES
En En porcentajes de de PIB PIB
25,0
20,0
15,0
10,0
5,0
0,0
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Argentina Bolivia Brasil Colombia México
Fuente: CEPAL sobre la base de cifras oficiales.
Fuente: CEPAL sobre la base de cifras oficiales.
Diversos factores contribuyeron a la mejora de los resultados fiscales y a la
minución de los ratios de Deuda/PIB de estos niveles de gobierno.
Diversos factores contribuyeron a la mejora de los resultados fiscales y a
la disminución de los ratios de Deuda/PIB de estos niveles de gobierno.
En el caso de Argentina, el aumento en los ingresos propios y principalmente de
transferencias,
En
sumado
el caso
a
de
los
Argentina,
cambios en
el
los
aumento
precios
en
relativos
los ingresos
permitieron
propios
mejorar
y
los
principalmente de las transferencias, sumado a los cambios en los
icadores fiscales. Además, esto ocurrió en un contexto de acuerdos entre el gobierno
precios relativos permitieron mejorar los indicadores fiscales. Además,
ntral y los gobiernos esto ocurrió subnacionales. en un contexto 9
de Adicionalmente, acuerdos entre el gobierno el gobierno central nacional y los firmó
uerdos bilaterales con algunas provincias, denominados “Programa de Financiamiento
denado”, donde les otorgaba financiamiento mensual para atender los déficits
ancieros 274 acordados y los servicios de amortización de la deuda pública. Estos acuerdos
scriptos se basaban en tres ejes centrales: reducir el nivel de déficit fiscal de las
ovincias, mediante políticas de racionalización del gasto público y aumento de la

Las Relaciones Fiscales Intergubernamentales y las Finanzas Subnacionales Ante la Crisis
gobiernos subnacionales. 8 Adicionalmente, el gobierno nacional firmó
acuerdos bilaterales con algunas provincias, denominados “Programa
de Financiamiento Ordenado”, donde les otorgaba financiamiento
mensual para atender los déficits financieros acordados y los servicios
de amortización de la deuda pública. Estos acuerdos suscriptos se
basaban en tres ejes centrales: reducir el nivel de déficit fiscal de las
provincias, mediante políticas de racionalización del gasto público y
aumento de la recaudación impositiva; no incrementar el endeudamiento
público provincial; y realizar las reformas pendientes en cada una de las
jurisdicciones firmantes. 9
En cuanto a Bolivia, el fuerte crecimiento en el resultado primario se
explica fundamentalmente por la introducción del impuesto directo
sobre los hidrocarburos y derivados (IDH), cuya recaudación alcanzó un
promedio de 5.7 puntos del PIB en los últimos tres años y donde más del
90% se transfiere a los gobiernos intermedios y locales. 10
Con respecto a Brasil, la mejora de los balances primarios de los
estados y municipios se debió a distintos factores, como las restricciones
sobre sus presupuestos establecidas en los acuerdos bilaterales con el
gobierno federal; las disposiciones de la Ley de Responsabilidad Fiscal
y las mayores recaudaciones de impuestos. El proceso de renegociación
y asunción de deudas por el Tesoro Nacional comenzó luego de la
creación del real, a través de la firma de programas de ajuste fiscal con
cada estado y municipio. Los acuerdos incluían metas de desempeño
y la prohibición de nuevas captaciones hasta que la deuda se redujera
hasta un límite máximo nacional. También se establecía el pago por
los acreedores de una cuota mensual del servicio de la deuda como
proporción fija de los ingresos corrientes y la condición principal era que
8 Luego de la salida de la convertibilidad, el Acuerdo Federal de febrero de 2002 dispuso
una serie de compromisos básicos: el retorno a las transferencias automáticas; la
renegociación de las deudas provinciales con el objeto de convertirlas en pesos;
el establecimiento de un límite del 15% a la afectación de recursos coparticipados
para el pago de servicios de las deudas reestructuradas; la reducción del 60% del
déficit fiscal de las jurisdicciones y limitaciones al endeudamiento provincial.
9 Para mayor detalle véase Cetrángolo y Jiménez (2003), “Política fiscal en Argentina
durante el régimen de convertibilidad”, Serie Gestión Pública Nro. 35, CEPAL.
10 A partir del 1 de enero de 2008, mediante DS. 29322, el IDH se distribuye un
66,99% para los municipios, 24,36% para las prefecturas y el 8,65% restante para
las universidades.
275

Trimestre Fiscal Nº 97
ofrecieran garantías firmes, como el bloqueo y retención automática de
transferencias constitucionales e ingresos propios. Luego de finalizada
esta serie de programas de refinanciamiento de deudas, se publicó la
Ley de Responsabilidad Fiscal, que prohibía el otorgamiento de nuevos
créditos por la Unión y la realización de nuevos acuerdos sobre lo que
ya se había renegociado. 11
Por otro lado, en Colombia, el mejor desempeño de las finanzas regionales
y locales obedece al incremento en las transferencias de origen nacional
y a la adopción de una serie de reglas fiscales por mandato constitucional
y legal. Las primeras acciones en este sentido se orientaron al control
administrativo del endeudamiento territorial introducido por la Ley 358
de 1997. Luego, en normas posteriores se fortalecieron estos controles y
se adoptaron mayores mecanismos de mercado. En particular, respecto
de la deuda interna de los gobiernos territoriales, la Ley 617 del 2000
impulsó su reestructuración mediante el otorgamiento de garantías de la
nación y la Ley 633 de 2001 complementó esta reestructuración mediante
un programa de prepago de deuda bancaria, financiada con recursos
provenientes de regalías petroleras que los gobiernos subnacionales
tenían ahorrados en el Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera
(FAEP) 12 .
En síntesis tanto la existencia de superávits globales, a nivel subnacional,
en 8 de 10 países de América Latina para los cuales se cuenta con
información para 2007, como los menores montos de deuda de estos
gobiernos, están indicando que se encuentran en una mejor posición
para enfrentar esta crisis que en años anteriores, en parte ayudados por
una serie de reformas en los mecanismos macrofiscales, en el sistema
tributario y en las transferencias intergubernamentales.
No obstante, como se verá a continuación, esta mejora en las finanzas
subnacionales está altamente relacionada con la evolución positiva que
276
11 Afonso, JR (2004), “Las relaciones intergubernamentales dentro de Brasil”, Revista
de la CEPAL 84, diciembre.
12 Para un análisis detallado sobre las reformas implementadas para contener la
crisis de las finanzas de los gobiernos subnacionales del período 1990-1999 y los
principales resultados de estas medidas en el período 2000-2007, puede consultarse
MHCP (2009), “Diez años de transformación fiscal territorial en Colombia. 1998-
2008”, Dirección General de Apoyo Fiscal, Bogotá, Colombia.

los menores montos de deuda de estos gobiernos, están indicando que se encuentran en
una mejor posición para enfrentar esta crisis que en años anteriores, en parte ayudados
por una serie de reformas en los mecanismos macrofiscales, en el sistema tributario y en
las transferencias intergubernamentales.
Las Relaciones Fiscales Intergubernamentales y las Finanzas Subnacionales Ante la Crisis
No obstante, como se verá a continuación, esta mejora en las finanzas
subnacionales han está registrado altamente las relacionada transferencias con la intergubernamentales, evolución positiva que basadas han registrado en el las
transferencias crecimiento intergubernamentales, del nivel de actividad basadas y en la mejora el crecimiento en los precios del nivel de los de recursos actividad y la
mejora en los
naturales.
precios de
Esto
los
significa
recursos
un
naturales.
alerta para
Esto
las
significa
finanzas
un
subnacionales
alerta para las finanzas
en
momentos de caída en el nivel de actividad, alta volatilidad en los precios
subnacionales en momentos de caída en el nivel de actividad, alta volatilidad en los
de los productos básicos y un mayor requerimiento de gasto para financiar
precios de los productos básicos y un mayor requerimiento de gasto para financiar las
las medidas anticrisis.
medidas anticrisis.
3.3 La evolución del gasto público subnacional
3.3 La evolución del gasto público subnacional
Más allá de la alta heterogeneidad institucional que caracteriza a la región,
Más allá de la en alta las heterogeneidad últimas décadas institucional se ha observado que caracteriza una creciente a la descentralización
región, en las últimas
décadas se ha de observado responsabilidades una creciente de gasto descentralización desde los niveles de centrales responsabilidades de gobierno de a gasto
desde los niveles los intermedios centrales de y locales. gobierno Como a los resultado intermedios de este y proceso, locales. Como los gobiernos resultado de
este proceso, subnacionales los gobiernos subnacionales participan de una participan forma cada de una vez forma más activa cada en vez la más gestión activa en
la gestión de de gran gran parte parte del del presupuesto presupuesto público. público.
Tabla Tabla 1. AMÉRICA 1. AMÉRICA LATINA: LATINA: GASTOS DE DE LOS LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES
(En (En porcentajes del del PIB PIB y y del del gasto gasto total total del del Sector Sector Público Público no no Financiero Financiero o del o del Gobierno Gobierno General) General)
1985-1990 1991-1995 1996-2000 2001-2007 1991-1995 1996-2000 2001-2007
En % del PIB
En % del gasto total del SPNF o GG
Argentina 8.7 11.0 11.9 12.5 44.7 44.8 45.3
Bolivia 2.8 5.7 7.0 8.9 15.7 20.1 24.4
Brasil … … 13.9 12.9 … 36.8 32.3
Chile 2.3 2.3 3.0 2.9 7.5 9.5 8.8
Colombia* 5.2 5.0 7.3 8.0 23.2 23.1 24.7
Costa Rica 0.8 0.6 0.7 0.8 2.6 2.9 3.1
Ecuador … 1.8 2.2 3.8 7.6 9.1 15.7
México 3.8 4.6 6.2 8.0 21.9 30.1 37.2
Paraguay 0.4 0.3 0.3 0.4 1.0 0.9 1.2
Perú … 1.9 2.0 2.3 9.3 10.0 12.2
Promedio AL … 5.0 5.4 6.0 … 18.7 20.5
Fuente: Fuente: CEPAL, CEPAL, Naciones Naciones Unidas Unidas
Nota: En Nota: Argentina En Argentina los los datos datos de de gobiernos subnacionales corresponden a a provincias, provincias, en Bolivia en Bolivia a prefecturas a prefecturas y y
municipios, en Brasil a estados y municipios, en Chile a municipios, en Colombia a departamentos y municipios,
municipios, en Brasil a estados y municipios, en Chile a municipios, en Colombia a departamentos y municipios, en
en Costa Rica gobiernos locales, en Ecuador a consejos provinciales y municipios, en México gobiernos
Costa Rica a gobiernos locales, en Ecuador a consejos provinciales y municipios, en México gobiernos estatales y DF,
estatales y DF, en Paraguay gobernaciones y en Perú a gobiernos locales.
en Paraguay * Promedio gobernaciones 1985-1990 y corresponde en Perú a gobiernos a 1986-1990 locales.
* Promedio 1985-1990 corresponde a 1986-1990
Estos procesos de reasignación de responsabilidades hacia los gobiernos
Estos intermedios procesos y de locales reasignación han significado de responsabilidades un fuerte aumento hacia de los los gastos gobiernos
intermedios y públicos locales a han nivel significado subnacional un en fuerte las últimas aumento décadas. de los En gastos la tabla públicos 1 puede a nivel
subnacional en las últimas décadas. En la tabla 1 puede observarse el importante
crecimiento del mismo en algunos países como Argentina, Bolivia, Colombia, Ecuador y
México, dependiendo del momento en que los países comenzaron sus procesos
277
de
reasignación de funciones. Por supuesto que los niveles de gasto subnacional están
estrechamente relacionados con la organización institucional del país, ubicándose por

Trimestre Fiscal Nº 97
observarse el importante crecimiento del mismo en algunos países
como Argentina, Bolivia, Colombia, Ecuador y México, dependiendo del
momento en que los países comenzaron sus procesos de reasignación
de funciones. Por supuesto que los niveles de gasto subnacional están
estrechamente relacionados con la organización institucional del país,
ubicándose por encima de los 8 puntos del PIB en los países federales
(incluso en Argentina y Brasil promedian el 13% del producto) y en los
encima países de los unitarios 8 puntos descentralizados del PIB en los países como federales Colombia. (incluso En en este Argentina tipo de países y Brasil
promedian los gobiernos el 13% del subnacionales producto) y en ejecutan los países entre unitarios el 25% descentralizados y
como
Colombia. 45% En del este gasto tipo total de países del sector los gobiernos público subnacionales no financiero. ejecutan entre el 25% y
45% del gasto total del sector público no financiero.
Este aumento de los gastos se dio fundamentalmente en educación
y Este salud, aumento que de pasaron los gastos a tener se dio una fundamentalmente importancia esencial en educación en los y salud, gastos que
pasaron
subnacionales
a tener una importancia
de los países
esencial
más
en los
descentralizados
gastos subnacionales
de
de
la
los
región
países 13 .
más
En
descentralizados
promedio,
de
estos
la región
dos 14 sectores
. En promedio,
representan
estos dos
más
sectores
del 40%
representan
del gasto
más
total
del 40%
de
del gasto
los
total
niveles
de los
subnacionales
niveles subnacionales
de gobierno.
de gobierno.
Además
Además
en Argentina,
en Argentina,
Bolivia,
Bolivia,
Brasil
Brasil y Colombia más del 70% del gasto público total en educación está a cargo de los
Colombia más del 70% del gasto público total en educación está a cargo
gobiernos subnacionales, los que a su vez ejecutan alrededor de la mitad del gasto
de los gobiernos subnacionales, los que a su vez ejecutan alrededor de la
público en salud de cada uno de estos países (gráfico 3).
mitad del gasto público en salud de cada uno de estos países (gráfico 3).
Colombia
Argentina
Gráfico Gráfico 3. 3. AMÉRICA AMÉRICA LATINA: LATINA: GASTOS GASTOS EN EDUCACIÓN EN EDUCACIÓN Y SALUD DE Y SALUD LOS GOBIERNOS DE LOS
GOBIERNOS SUBNACIONALES
En En porcentajes
Bolivia
Brasil
Perú
Chile
México
En porcentaje del Gasto Público Total en esa finalidad
8%
0,2%
Uruguay
7%
21%
18%
36%
28%
46%
50%
50%
Salud
60%
68%
71%
70%
80%
85%
Educación
En porcentaje del Gasto Total Subnacional
0% 20% 40% 60% 80% 100% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%
Fuente: elaboración propia sobre la base de CEPAL e información oficial
Nota: Fuente: En Argentina elaboración corresponde propia sobre la a base provincias de CEPAL y municipios, e información en oficial Bolivia a prefecturas y municipios, en Brasil a
estados Nota: En y municipios, Argentina corresponde en Chile a municipios a provincias y gobiernos municipios, regionales, en Bolivia en a prefecturas Colombia y a municipios, departamentos en Brasil y municipios, a estados y
en municipios, México gobiernos en Chile estatales, a municipios en Perú y gobiernos a gobiernos regionales, regionales en Colombia y en Uruguay a departamentos a municipios. y municipios, en México
gobiernos estatales, en Perú a gobiernos regionales y en Uruguay a municipios.
13 Véase Gropello y Cominetti (1998) y Cetrángolo (2007).
Frente al significativo impacto distributivo, producto de la crisis económica, es
278
importante asegurar el financiamiento de los gobiernos intermedios y locales de manera
tal de resguardar el gasto público social en educación y salud. En este sentido resulta
importante el papel de los gobiernos centrales respecto de la coordinación de políticas
Perú
Colombia
Bolivia
Chile
Argentina
Brasil
México
8%
6%
11%
16%
15%
16%
15%
14%
23%
23%
31%
34%
34%
Salud
Educación
54%

Las Relaciones Fiscales Intergubernamentales y las Finanzas Subnacionales Ante la Crisis
Frente al significativo impacto distributivo, producto de la crisis económica,
es importante asegurar el financiamiento de los gobiernos intermedios
y locales de manera tal de resguardar el gasto público social en
educación y salud. En este sentido resulta importante el papel de los
gobiernos centrales respecto de la coordinación de políticas que permitan
compensar la provisión de servicios públicos entre distintas regiones de
un país. Esto adquiere mayor relevancia en los países latinoamericanos,
caracterizados por la alta desigualdad en la distribución del ingreso y por
el elevado grado de disparidad productiva regional.
Para finalizar, en esta sección se repasan brevemente las características
que adoptan algunos programas dirigidos a mejorar la protección
social y combatir la pobreza. Si bien la teoría aconseja que el diseño y
financiamiento de este tipo de acciones corran por cuenta de los gobiernos
centrales, en la práctica, ya sea por presión de las circunstancias o por el
avance de los procesos de descentralización, son cada vez más comunes
los programas a cargo de los gobiernos intermedios y locales. Es por
ello que se decidió incorporar aquí una clasificación de los programas
de protección social y la atención de situaciones de pobreza de acuerdo
con el nivel de gobierno que lo ejecuta, ya que en la medida en que se
amplíen los impactos distributivos de la crisis, los gobiernos pueden
demandar mayores recursos, comprometiendo aún más a aquellos países
descentralizados.
279

atención de situaciones de pobreza de acuerdo con el nivel de gobierno que lo ejecuta, ya
que en la medida en que se amplíen los impactos distributivos de la crisis, los gobiernos
pueden demandar mayores recursos, comprometiendo aún más a aquellos países
descentralizados.
Trimestre Fiscal Nº 97
Tabla
Tabla
2.
2.
CLASIFICACIÓN
CLASIFICACIÓN
DE
DE PROGRAMAS
PROGRAMAS
Programas A cargo del gobierno central A cargo del gobierno local
- Transferencia de ingresos: Chile Solidario,
- Empleo y capacitación laboral: Programa
PJJHD (Argentina).
Girasoles (Montevideo), Empleo
Desarrollo de zonas deprimidas y de
provinciales (Argentina).
conflicto (Colombia).
Tradicionalmente
centralizados
Tradicionalmente
descentralizados
- Alimenticios: El Hambre más Urgente
(Argentina), Hambre Cero (Brasil),
Bienestar Familiar y Nutrición (Colombia);
Complementación Alimentaria (Perú),
Alimentación Escolar y de Nutrición
Infantil (Guatemala).
- Empleo: Manos a la Obra (Argentina),
Erradicación del Trabajo Infantil (Brasil),
Empleo y Capacitación Laboral (Colombia)
- Distribución de bienes complementarios
de funciones descentralizadas: Libros
(Brasil), Remediar (Argentina)
- Garantía gasto mínimo: FUNDEF (Brasil)
- Apoyo a capacidades locales:
Descentralización fiscal y Gestión
Financiera Municipal y la Descentralización
de los Servicios Públicos (Honduras)
- Programas articulados con los locales:
Programa de Emergencia Habitacional
(Arg)
- Desarrollo Urbano: Programa de Calidad
de Vida Urbana (Colombia), Subsidio al
Pago de Consumo de Agua Potable y
Alcantarillado de Aguas Servidas (Chile),
Fondo Guatemalteco de Vivienda
Estrategias nacionales: Fortalecimiento del
Desarrollo Local (Honduras)
Iniciativas integrales
Estrategia de Reducción de la Pobreza
(ERP) de Nicaragua
Fuente: Cetrángolo (2007a).
Fuente: Cetrángolo (2007a).
- Programas articulados con otros niveles de
gobierno: Proyecto Local sobre Segurodad
Alimentaria, Análisis Bromatológico y
Educación del Municipio Corral de Bustos
(Argentina).
-Provisión de servicios descentralizados:
Programa de Salud Familiar (Brasil),
Programa Salud Itinerante (Lima)
- Programas asistenciales: Programa de
Verano para Niños en Situación de Calle, y
Merenderos y Comedores en los Barrios
(Montevideo)
- Desarrollo Urbano: Programas
Multisectoriales de Inversión (Brasil),
Subsidio al Boleto de Transporte Público y
suspensión deuda tributos vinculados a
vivienda propia de contribuyentes de
menores recursos (Montevideo)
Crecer (Rosario), Ag. Municipales (Lurin,
Perú).
Comité Lucha contra Pobreza (V. María
Triunfo, Perú)
Como se ve en la tabla 2, la clasificación de estos programas en América
Como Latina se da ve cuenta la tabla de la 2, dificultad la clasificación de aplicar de estos en programas la realidad en la América distribución Latina
da cuenta jurisdiccional de la dificultad de funciones de aplicar que en se la manifiesta realidad la en distribución la teoría jurisdiccional y la normativa. de
funciones Esta que tabla se manifiesta presenta en una la teoría síntesis y la de normativa. la clasificación Esta tabla propuesta presenta con una ejemplos síntesis de
la clasificación de cada propuesta uno de los con casos ejemplos planteados. de cada uno Allí de se los puede casos observar planteados. que Allí en la se
puede observar región coinciden que la iniciativas región coinciden combate iniciativas a la de pobreza combate y a de la mejora pobreza de y la de
mejora protección de la protección social, social, implementadas por por distintos niveles de de gobierno. De
manera manera especial, especial, debe resaltarse debe resaltarse la existencia la existencia de numerosos de numerosos programas programas a cargo de
a cargo de gobiernos centrales que atienden problemas descentralizados
280
11

Las Relaciones Fiscales Intergubernamentales y las Finanzas Subnacionales Ante la Crisis
y, más llamativo aún, casos de programas locales atendiendo problemas
propios de la política centralizada. En algunos casos, fue posible detectar
intentos de políticas integrales que articulan iniciativas de diferentes
niveles de gobierno, pero no siempre ha sido el caso. De todos modos,
sobresale de manera muy clara la enorme diversidad de situaciones al
interior de la región, lo que requiere, en momentos de mayor demanda de
estos programas, un importante esfuerzo de coordinación entre niveles
de gobierno.
3.4 El financiamiento de las erogaciones subnacionales
Como rasgo distintivo de la región, debe enfatizarse los serios problemas
que tienen los sectores públicos para financiar sus distintas actividades,
restricción que no es nueva y ha estado presente a lo largo de la historia en
casi todos los países de la región, afectando las actividades desarrolladas
por los distintos niveles de gobiernos.
La principal fuente de financiamiento de los sectores públicos está
constituida por los recursos tributarios, los cuales están mayormente
concentrados en los niveles centrales de gobierno. Ello sucede no sólo
por definición constitucional de las potestades a cargo de cada nivel sino
también por las ventajas derivadas de la administración centralizada de
las modalidades más modernas y difundidas de tributación sobre los
consumos, comercio exterior, rentas y nómina 14 .
14 Para más detalle sobre estos temas, véase Cetrángolo, Curcio y Jiménez (2009).
281

La principal fuente de financiamiento de los sectores públicos está constituida por
los recursos tributarios, los cuales están mayormente concentrados en los niveles
centrales de gobierno. Ello sucede no sólo por definición constitucional de las potestades
a cargo Trimestre de cada Fiscal nivel Nº 97 sino también por las ventajas derivadas de la administración
centralizada de las modalidades más modernas y difundidas de tributación sobre los
consumos, comercio Gráfico exterior, 4. ESTRUCTURA rentas y nómina DE LA 15 RECAUDACIÓN .
TRIBUTARIA
POR NIVEL DE GOBIERNO
Gráfico 4. ESTRUCTURA
En
DE
porcentajes
LA RECAUDACIÓN
del total y en
TRIBUTARIA
porcentajes del
POR
PIB
NIVEL DE GOBIERNO
En porcentajes del total y en porcentajes del PIB
100%
80%
4,2 3,7
8,7
1,3
2,8
0,5 0,4 0,6
60%
40%
20,4 14,6
18,6
18,7
13,5
15,0 10,4 9,0
20%
0%
Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa
Rica
Ecuador
México
Central
Subnacional
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.
Nota:
Nota:
En Argentina
En Argentina
los
los
datos
datos
de
de
gobiernos
gobiernos subnacionales
subnacionales
corresponden
corresponden
a
a
provincias,
provincias,
en
en
Bolivia
Bolivia
a prefecturas
a prefecturas
y
y
municipios,
municipios,
en Brasil
en Brasil
a estados
a estados
y municipios,
y municipios,
en
en
Chile
Chile
a
a
municipios,
municipios, en
en
Colombia
Colombia
a
a
departamentos
departamentos
y
y
municipios,
municipios, en
Costa en Rica Costa a gobiernos Rica a gobiernos locales, locales, en Ecuador en Ecuador a consejos a consejos provinciales provinciales y municipios y municipios y en México y en México a gobiernos a gobiernos estatales y
DF. estatales y DF.
Tal como muestra el gráfico anterior, en los países más descentralizados
los gobiernos subnacionales aportan cerca del 20% del total de la
15 Para más detalle sobre estos temas, véase Cetrángolo, Curcio y Jiménez (2009).
recaudación tributaria del país. En el caso de Brasil, los estados y
municipios recaudan alrededor de un tercio del total, como consecuencia
principalmente de los ingresos aportados por el impuesto sobre la
circulación de mercaderías y prestación de servicios (ICMS), que es de
competencia de los estados y del distrito federal. En contraste, en países
más centralizados como Chile, Costa Rica y Ecuador, los gobiernos
subnacionales recaudan menos del 6% del total. En el caso de México,
pese a ser un país federal, la recaudación tributaria está centralizada en
el gobierno federal y los estados y municipios del país apenas aportan
el 6% de los impuestos recaudados.
12
282

la circulación de mercaderías y prestación de servicios (ICMS), que es de competencia de
los estados y del distrito federal. En contraste, en países más centralizados como Chile,
Costa Rica y Ecuador, los gobiernos subnacionales recaudan menos del 6% del total. En
el caso de México, pese Las a Relaciones ser un Fiscales país federal, Intergubernamentales la recaudación y las Finanzas tributaria Subnacionales está Ante centralizada
la Crisis
en el gobierno federal y los estados y municipios del país apenas aportan el 6% de los
impuestos recaudados. Como se mencionó anteriormente, los ingresos fiscales totales de estos
gobiernos han crecido considerablemente en los últimos diez años. Sin
Como se mencionó anteriormente, los ingresos fiscales totales de estos gobiernos
embargo, esto se debe fundamentalmente a la importancia creciente
han crecido considerablemente en los últimos diez años. Sin embargo, esto se debe
que han tenido las trasferencias provenientes desde los gobiernos
fundamentalmente a la importancia creciente que han tenido las trasferencias
centrales y no por el incremento de los recursos tributarios propios de
provenientes desde los gobiernos centrales y no por el incremento de los recursos
los niveles intermedios y locales. En promedio, las transferencias totales
tributarios propios de los niveles intermedios y locales. En promedio, las transferencias
aumentaron dos puntos del producto entre 1997 y 2007 y en tanto, los
totales aumentaron
ingresos
dos
tributarios
puntos del
propios
producto
apenas
entre
pasaron
1997 y
de
2007
2.1%
y
del
en
PIB
tanto,
a 2.7%
los ingresos
en
tributarios propios
ese mismo
apenas
período
pasaron
(gráfico
de 2.1%
5).
del PIB a 2.7% en ese mismo período (gráfico
5).
Gráfico 5. AMÉRICA LATINA: ESTRUCTURA PROMEDIO
Gráfico 5. AMÉRICA LATINA: DE LOS ESTRUCTURA INGRESOS PROMEDIO SUBNACIONALES
DE LOS INGRESOS SUBNACIONALES
En
En porcentajes del
del
PIB
PIB
9.0
8.0
7.0
6.8
6.4
6.4
6.4
6.8
6.8
6.8
7.1
7.7
8.0
8.5
6.0
5.0
4.0
3.0
2.8
3.1 3.2 3.3
3.7 3.7 3.4
3.8
4.2
4.5
4.8
2.0
1.0
0.0
2.1 2.1 2.2 2.3 2.3 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7 2.7
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Ingresos Tributarios Propios Transferencias Totales Otros ingresos
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.
Si se analiza la estructura de ingresos de estos niveles de gobierno por país, se
aprecia que las transferencias son muy significativas en la mayoría de ellos. En
Si se analiza la estructura de ingresos de estos niveles de gobierno
Argentina, Bolivia y México, las mismas superan los 7 puntos del producto y en
por país, se aprecia que las transferencias son muy significativas en la
Colombia y Ecuador se ubican en torno al 5% del PIB. Es más, en Ecuador y México, las
mayoría de ellos. En Argentina, Bolivia y México, las mismas superan los
transferencias
7 puntos
que reciben
del producto
estos niveles
y en Colombia
de gobierno
y Ecuador
constituyen
se ubican
la principal
en torno al
fuente
5%
de
financiamiento
del PIB.
dado
Es
que
más,
representan
en Ecuador
el 80%
y
de
México,
sus ingresos
las transferencias
totales (gráfico
que
6).
reciben
283
13

Trimestre Fiscal Nº 97
estos niveles de gobierno constituyen la principal fuente de financiamiento
dado que representan el 80% de sus ingresos totales (gráfico 6).
Gráfico 6. AMÉRICA LATINA: ESTRUCTURA DE LOS INGRESOS
Gráfico 6. AMÉRICA SUBNACIONALES LATINA: ESTRUCTURA EN PAÍSES DE LOS INGRESOS SELECCIONADOS SUBNACIONALES EN PAÍSES
SELECCIONADOS En porcentajes -En porcentajes del PIB del PIB
16,0
14,0
12,0
10,0
8,0
6,0
4,0
2,0
0,0
13,9 13,8
1,3
13,0
1,9 0,7
3,2
8,6 8,3
8,4
8,6 0,8
1,0
6,6
0,7
5,0
8,7
7,0
5,5 2,7
4,2
0,6
3,7
2,8
0,8 0,9
1,3 0,3
0,4 0,4
0,5
Argentina Brasil Bolivia Colombia México Ecuador Chile Costa Rica
Ingresos Tributarios Propios Transferencias Totales Otros ingresos
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.
Fuente: Nota: En Comisión Argentina Económica los datos para de gobiernos América Latina subnacionales y el Caribe corresponden (CEPAL), sobre a provincias, la base de en cifras Bolivia oficiales. a prefecturas y
Nota:
municipios,
En Argentina
en Brasil
los
a
datos
estados
de gobiernos
y municipios,
subnacionales
en Chile a
corresponden
municipios, en
a
Colombia
provincias,
a
en
departamentos
Bolivia a prefecturas
y municipios,
y municipios, en Brasil a estados y municipios, en Chile a municipios, en Colombia a departamentos y
en Costa Rica a gobiernos locales, en Ecuador a consejos provinciales y municipios y en México a gobiernos
municipios, en Costa Rica a gobiernos locales, en Ecuador a consejos provinciales y municipios y en México
estatales y DF.
a gobiernos estatales y DF.
Dada la gran relevancia que tienen las transferencias para el financiamiento de las
responsabilidades Dada la de gran los gobiernos relevancia subnacionales que tienen y en las un transferencias contexto de crisis para como el el
actual, resulta financiamiento importante de ahondar las responsabilidades en las características de los gobiernos propias de subnacionales los sistemas de
transferencias y en de un cada contexto país, debido crisis a que como éstas el actual, suelen resulta ser muy importante sensibles a ahondar la recaudación en
de impuestos las nacionales, características los propias que están de registrando los sistemas una de tendencia transferencias decreciente cada en los
últimos meses. país, Es debido por ello a que, éstas luego de suelen examinar ser muy los recursos sensibles propios a la recaudación con que cuentan
los gobiernos de impuestos intermedios nacionales, y locales los de que cada están país, registrando se analizará una detalladamente tendencia la
composición decreciente y evolución en de los las últimos transferencias meses. Es intergubernamentales por ello que, luego de como examinar así también los la
distribución recursos de los ingresos propios fiscales con que provenientes cuentan los gobiernos de productos intermedios básicos entre y locales los distintos de
niveles de gobierno. cada país, se analizará detalladamente la composición y evolución de las
3.4.1 284Ingresos tributarios propios
A continuación se revisará el conjunto de recursos tributarios propios con que cuentan los
gobiernos subnacionales. Como se ha enfatizado en diversas ocasiones, diversos motivos

Las Relaciones Fiscales Intergubernamentales y las Finanzas Subnacionales Ante la Crisis
transferencias intergubernamentales como así también la distribución de
los ingresos fiscales provenientes de productos básicos entre los distintos
niveles de gobierno.
3.4.1 Ingresos tributarios propios
A continuación se revisará el conjunto de recursos tributarios propios con
que cuentan los gobiernos subnacionales. Como se ha enfatizado en
diversas ocasiones, diversos motivos que van desde la alta disparidad
productiva regional hasta la debilidad de los organismos recaudatorios
subnacionales, explican el bajo dinamismo de los ingresos subnacionales
y la alta dependencia de las transferencias intergubernamentales 15 .
En general la recaudación tributaria de los gobiernos subnacionales ha
permanecido estancada durante los últimos diez años como así también
se han mantenido las brechas entre los niveles de presión tributaria
subnacional de los distintos países de América Latina. En los únicos dos
casos donde se aprecia un crecimiento de la carga impositiva subnacional
son en Bolivia y Brasil 16 .
15 Véase Cetrángolo y Jiménez (2009).
16 17 No obstante, en este último país y tal como destaca Afonso (2004), el impuesto
sobre circulación de mercaderías y de servicios (ICMS) ha crecido menos que los
tributos federales indirectos debido a la competencia fiscal entre estados en torno
a este tributo.
285

las brechas entre los niveles de presión tributaria subnacional de los distintos países de
América Latina. En los únicos dos casos donde se aprecia un crecimiento de la carga
impositiva
Trimestre
subnacional
Fiscal Nº 97
son en Bolivia y Brasil 17 .
Gráfico 7. AMÉRICA LATINA: EVOLUCION DE LA RECAUDACIÓN
Gráfico 7. AMÉRICA LATINA: EVOLUCION DE LA RECAUDACIÓN TRIBUTARIA SUBNACIONAL
TRIBUTARIA En porcentajes SUBNACIONAL
del PIB
En porcentajes del PIB
10.0
9.0
8.0
7.0
6.0
5.0
4.0
3.0
2.0
1.0
0.0
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Argentina Bolivia Brasil Chile
Colombia Costa Rica Ecuador México
Fuente:
Fuente:
Comisión
Comisión
Económica
Económica
para
para
América
América
Latina
Latina y el
el
Caribe
Caribe
(CEPAL),
(CEPAL),
sobre
sobre
la
la
base
base
de
de
cifras
cifras
oficiales.
oficiales.
Nota:
Nota:
En
En
Argentina
Argentina
los
los
datos
datos
de
de
gobiernos
gobiernos
subnacionales
subnacionales
corresponden
corresponden a
provincias,
provincias,
en
en
Bolivia
Bolivia
a
a
prefecturas
prefecturas y
y municipios,
municipios, en
en
Brasil
Brasil
a
a
estados
estados
y municipios,
y municipios,
en Chile
en Chile
a municipios,
a municipios,
en Colombia
en Colombia
a departamentos
a departamentos
y municipios,
y
municipios,
en Costa Rica
en Costa
a gobiernos
Rica a gobiernos
locales, en
locales,
Ecuador
en
a
Ecuador
consejos
a
provinciales
consejos provinciales
y municipios
y municipios
y en México
y en
a
México
gobiernos
a gobiernos
estatales y DF.
estatales y DF.
Esta Esta pobre pobre evolución evolución de la de recaudación la recaudación tributaria tributaria subnacional subnacional en los países en de los la
región, se países relaciona de con la región, la debilidad se relaciona en nivel y con estructura la debilidad la imposición en nivel y estructura subnacional, de lo
que a su vez la imposición tiene relación subnacional, con las bases lo tributarias que a su disponibles vez tiene relación por parte con de estos las bases niveles
de gobierno. tributarias disponibles por parte de estos niveles de gobierno.
En general, los impuestos que recaudan los gobiernos intermedios y locales son
aquellos que En gravan general, los los patrimonios, impuestos básicamente que recaudan el impuesto los gobiernos a la propiedad intermedios inmueble y
a la propiedad y locales de vehículos son aquellos automotores. que Adicionalmente, gravan los patrimonios, en países más básicamente
descentralizados
existen algunos el impuesto impuestos a la propiedad al consumo, inmueble principalmente y a la propiedad a nivel de de sus vehículos gobiernos
intermedios. automotores. Por ejemplo, Adicionalmente, el principal tributo en países en los más estados descentralizados Brasil el existen impuesto
sobre circulación algunos de impuestos mercaderías al consumo, y de servicios principalmente (ICMS) y a sus nivel municipios, de sus gobiernos el impuesto
sobre los servicios intermedios. (ISS), Por mientras ejemplo, que el en principal las provincias tributo argentinas los estados alrededor del Brasil 65% es de
los ingresos el impuesto tributarios sobre provienen circulación del impuesto de mercaderías a los ingresos y de servicios brutos. (ICMS) En Colombia y en
existen, a sus nivel municipios, intermedio, el impuestos específicos sobre los servicios sobre el consumo (ISS), mientras de determinados que en
bienes y a las nivel provincias municipal argentinas se destaca el alrededor impuesto del industria 65% de y los comercio. ingresos tributarios
17 No obstante, en este último país y tal como destaca Afonso (2004), el impuesto sobre circulación de
mercaderías 286 y de servicios (ICMS) ha crecido menos que los tributos federales indirectos debido a la
competencia fiscal entre estados en torno a este tributo.
15

Las Relaciones Fiscales Intergubernamentales y las Finanzas Subnacionales Ante la Crisis
provienen del impuesto a los ingresos brutos. En Colombia existen, a nivel
intermedio, impuestos específicos sobre el consumo de determinados
bienes y a nivel municipal se destaca el impuesto de industria y comercio.
Tabla 3. IMPUESTOS DE GOBIERNOS SUBNACIONALES
Argentina
Brasil
Colombia
Ecuador
GOBIERNO PROVINCIAL
Impuestos sobre ingresos brutos,
propiedades, automóviles, sellos.
IVA cargado en el origen, porcentaje
fijo del impuesto sobre la renta
e impuestos sobre el consumo
del gobierno central
Impuestos a la cerveza, el tabaco,
los licores y la gasolina
Alcabalas, contribuciones de mejoras
GOBIERNO MUNICIPAL
Tasas y contribuciones por servicios
Impuestos sobre la propiedad y servicios
Impuesto sobre las propiedades, el
impuesto de industria y comercio,
sobretasa a la gasolina
Impuestos sobre los predios (urbanos,
rurales), alcabalas, activos
México
Perú
Venezuela
Impuestos menores sobre la nómina
y vehículos
Impuestos sobre la compra de vehículos
y patentes de giro
Impuesto sobre las propiedades, patentes
de giro
Impuesto sobre las propiedades
Impuestos sobre la propiedad, impuestos
sobre los vehículos
Fuente: Elaboración propia en base a legislación oficial.
Si bien la baja recaudación de impuestos propios es un problema cuando
se evalúa la cantidad de gastos que los gobiernos intermedios y locales
tienen que financiar, no parece que haya mucho margen adicional para
reasignar potestades tributarias. Al respecto, lo que surge claramente
es que a los gobiernos subnacionales les resulta difícil aprovechar las
potestades tributarias que ya tienen. La baja recaudación del impuesto
predial en los países de América Latina es un buen ejemplo de ello, tal
como se analizará a continuación.
287

Trimestre Fiscal Nº 97
3.4.1.1 El impuesto a la propiedad inmueble
La recaudación del impuesto a la propiedad inmueble en los países de
la región se sitúa en promedio alrededor de 0.4 puntos del producto, es
decir, la quinta parte de lo que recaudan los países desarrollados. Sin
embargo, la situación varía entre países dado que en algunos de ellos
este indicador es inferior a 0.2% del PIB, como en Ecuador, México y
Perú, mientras que en Argentina, Bolivia, Chile, Colombia y Uruguay
la recaudación del impuesto predial se encuentra entre 0.5 y 0.7% del
producto.
Tabla 4. EL IMPUESTO A LA PROPIEDAD INMUEBLE EN TRES GRUPOS DE
PAÍSES REPRESENTATIVOS Y EN LOS PAÍSES DE AMÉRICA LATINA
En porcentajes del PIB
1990s 2000s*
Todos los países 0.75 1.04
(número de países) (59) (65)
OECD 1.44 2.12
(número de países) (16) (18)
Países en transición 0.54 0.68
(número de países) (20) (18)
Países en desarrollo 0.42 0.6
(número de países) (23) (29)
América Latina 0.40 0.40
(número de países) (9) (11)
Argentina 0.63 0.53
Bolivia … 0.65
Brasil 0.32 0.43
Chile 0.60 0.66
Colombia 0.36 0.50
Ecuador 0.12 0.13
Guatemala 0.08 0.14
Mexico 0.18 0.18
Paraguay 0.36 0.39
Peru … 0.17
Uruguay 0.61 0.71
Fuente: Bahl y Martinez-Vazquez (2008) y CEPAL para los países de América Latina.
288

Las Relaciones Fiscales Intergubernamentales y las Finanzas Subnacionales Ante la Crisis
En cuanto a la evolución de la recaudación del impuesto a la propiedad
de bienes inmuebles en el período 1990-2007, se observa que se produjo
un importante crecimiento en Colombia y Uruguay y un incremento de
menor magnitud en Brasil, Ecuador y Paraguay. En México y Perú la
recaudación permaneció estancada en niveles muy bajos mientras que
en Argentina, Bolivia y Chile experimentó un retroceso a partir del 2005.
En contraste, en los países de la OCDE la presión tributaria del predial
aumentó considerablemente, pasando de un promedio de 1.44% del PIB
en la década del noventa a 2.12% en el primer quinquenio del 2000. En
los países en transición y en desarrollo también se observa una evolución
positiva de este indicador durante el mismo período de tiempo.
Gráfico 8. EVOLUCIÓN DEL IMPUESTO A LA PROPIEDAD INMUEBLE EN LOS
Gráfico 8. EVOLUCIÓN DEL IMPUESTO A LA PROPIEDAD INMUEBLE EN LOS PAÍSES DE AMÉRICA
PAÍSES DE LATINA AMÉRICA LATINA
En En porcentajes del del PIB PIB
0.8
0.7
0.6
0.5
0.4
0.3
0.2
0.1
0.0
Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador Guatemala Mexico Paraguay Peru Uruguay
1990-94 1995-99 2000-04 2005-07
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de de cifras oficiales.
Si Si bien bien el el nivel de recaudación del impuesto predial en en los los países países
latinoamericanos latinoamericanos es muy bajo, es su muy participación bajo, su participación en el total de impuestos en el total recaudados de impuestos por lo
gobiernos recaudados locales ronda por el 40% lo gobiernos en el promedio locales de los ronda países el 40% considerados. en el promedio Esto refleja de la
baja capacidad recaudatoria de los gobiernos subnacionales en la región y su elevada
dependencia de transferencias provenientes de los niveles centrales de gobierno. 289
Sin embargo, se puede apreciar que la importancia relativa de este impuesto en la
recaudación tributaria local varía considerablemente entre países. Por ejemplo en Bolivia,
México y Perú la mitad o más del total de la recaudación de los municipios se origina en

Trimestre Fiscal Nº 97
los países considerados. Esto refleja la baja capacidad recaudatoria de
los gobiernos subnacionales en la región y su elevada dependencia de
transferencias provenientes de los niveles centrales de gobierno.
Sin embargo, se puede apreciar que la importancia relativa de este
impuesto en la recaudación tributaria local varía considerablemente entre
países. Por ejemplo en Bolivia, México y Perú la mitad o más del total
de la recaudación de los municipios se origina en este tributo, mientras
que en el otro extremo se encuentran las provincias argentinas con una
participación de sólo 14% y los municipios brasileños, colombianos y
ecuatorianos con aproximadamente el 30%. Esto se debe a que en
estos países existen otros impuestos a nivel subnacional que tienen
gran importancia, como el impuesto provincial a los ingresos brutos en
Argentina, el impuesto sobre los servicios (ISS) en los municipios de
Brasil, el impuesto de industria y comercio en Colombia y el impuesto a
los activos totales y alcabalas en los municipios de Ecuador.
Tabla 5. IMPORTANCIA DEL IMPUESTO A LA PROPIEDAD INMUEBLE EN
AMÉRICA LATINA
En porcentajes de la recaudación tributaria subnacional
1990s 2000s*
América Latina 36.6 40.9
(número de países) (8) (10)
Argentina 18.5 13.8
Bolivia … 59.3
Brasil 28.3 30.3
Chile 47.4 45.9
Colombia 32.2 30.4
Ecuador 39.0 29.0
Mexico 46.8 49.5
Paraguay 41.9 45.9
Peru … 66.9
Uruguay 38.4 37.9
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.
290

Las Relaciones Fiscales Intergubernamentales y las Finanzas Subnacionales Ante la Crisis
Por otra parte, entre los países de América Latina se observa una gran
heterogeneidad institucional respecto de las competencias tributarias
del impuesto inmobiliario, ya sea en términos de la administración
(determinación, catastro y evaluación), fiscalización y recaudación.
Tal como se señala en De Césare y Lazo Marín (2008), Chile y República
Dominicana presentan un mayor grado de centralización, donde el
gobierno central se encarga del catastro y de la valuación, determinación
y recaudación del tributo. Sin embargo en el primero, la totalidad de los
ingresos se destinan a los municipios.
En contraste, se detecta una mayor descentralización del impuesto
sobre los bienes inmuebles urbanos en Brasil y Venezuela, donde los
municipios tienen la responsabilidad de establecer exenciones, definir
las tasas y ejercer todas las funciones relacionadas con la administración
del impuesto, como catastro, valuación, determinación, recaudación y
cobranza.
Por otro lado, en varios países, la responsabilidad de establecer y
administrar el impuesto es compartida entre las diferentes esferas de
gobierno. Los gobiernos subnacionales de Colombia, Ecuador y Honduras
tienen libertad para imponer tasas para la determinación del impuesto,
pero deben ser respetados ciertos límites establecidos en la legislación
nacional.
En Paraguay y Perú, la legislación del impuesto es establecida a nivel
nacional y es de responsabilidad del gobierno central. En Paraguay, el
gobierno central traslada las atribuciones de recaudación y administración
del impuesto hacia aquellas municipalidades que indiquen poseer
capacidad técnica. En Perú, la Comisión Nacional de Tasaciones
(CONATA) fija los valores arancelarios de los terrenos y construcciones
mientras que las funciones de fiscalización y recaudación son atribuidas
a los municipios.
De forma similar, las disposiciones para la institución del impuesto
se establecen a nivel municipal en Bolivia, Costa Rica y Guatemala.
Sin embargo, se deben respetar los rangos de tasa mínima y máxima
establecidos en la legislación nacional. En Bolivia se observa la clara
intervención nacional en las funciones de carácter administrativo, ya
291

Trimestre Fiscal Nº 97
sea estableciendo normas catastrales, colaborando en la fiscalización
del impuesto o evaluando la capacidad técnica de las municipalidades.
En Guatemala las actividades administrativas de catastro y valuaciones
corresponden al gobierno central, excepto en el caso de municipalidades
que muestren capacidad técnica. En el primer caso, los ingresos son
compartidos entre los municipios y el gobierno central.
En Uruguay el impuesto es de carácter departamental y los municipios
son responsables de establecer exenciones y definir las tasas. Las
funciones de catastro y valuación son de responsabilidad del gobierno
central, excepto en el caso de Montevideo.
En México, los municipios tienen el derecho de proponer a las legislaturas
de los estados, las cuotas y tasas del tributo y de administrar el catastro,
así como la incumbencia de establecer las tablas de valores unitarios
del suelo y construcciones utilizadas en la determinación del impuesto.
En Argentina existen dos gravámenes a la propiedad inmobiliaria: uno
es el impuesto inmobiliario propiamente dicho, el cual es instituido y
administrado en el
ámbito provincial; y el otro es un tributo instituido y administrado por
los municipios, constituido por una tasa establecida en carácter de
retribución por servicios públicos. Por lo tanto en muchos casos existe una
duplicación de las actividades de catastro y valuación entre la provincia
y sus municipios 17 . 18
Por último, en términos generales se observa una baja recaudación
del impuesto predial en la región, relacionado con distintos factores: ya
sea numerosas exenciones como en el caso de Chile, bajo valor de los
predios como en Paraguay y/o bajas alícuotas como en Costa Rica. Si
se comparan los valores obtenidos como recaudación potencial máxima
en la tabla 6 con lo efectivamente recaudado, se obtiene que en general
la recaudación efectiva es de alrededor de la mitad de la potencial.
292
17 En Argentina cada provincia establece en su propia Constitución el grado de
autonomía de sus municipios. Así por ejemplo, se ha delegado la potestad, total
o parcial, del impuesto inmobiliario para los municipios en los siguientes casos:
Misiones, Chaco, Corrientes, Formosa, Tierra del fuego y Santa Cruz.
18 Para más detalle sobre los impuestos a los patrimonios en América Latina, véase
De Cesare y Lazo Marin (2008).

como en el caso de Chile, bajo valor de los predios como en Paraguay y/o bajas alícuotas
como en Costa Rica. Si se comparan los valores obtenidos como recaudación potencial
máxima en la tabla 6 con lo efectivamente recaudado, se obtiene que en general la
recaudación efectiva es de alrededor de la mitad de la potencial.
Las Relaciones Fiscales Intergubernamentales y las Finanzas Subnacionales Ante la Crisis
Tabla Tabla 6. 6. VALUACIÓN CATASTRAL E IMPUESTO PREDIAL
Valor catastral
País
Número de
Predios
Total
(M de dólares)
Promedio
(Dólares)
Recaudación
"potencial
máxima"
(% PIB)
Chile 5,208,410 165,399 31,756 1.45
Colombia 12,594,888 135,303 10,743 1.08
Costa Rica 1,416,734 12,405 8,756 0.16
Paraguay 3,365,296 4,691 1,394 0.63
Uruguay 1,202,580 21,962 18,262 1.31
Fuente:
Fuente:
elaboración
elaboración
propia
propia
sobre
sobre
la base
la
de
base
Llombart
de Llombart
Bosch
Bosch
(2007)
(2007)
Nota: La recaudación potencial no considera exenciones, simplemente se ha calculado sobre la base de la
Nota: La recaudación potencial no considera exenciones, simplemente se ha calculado sobre la base de la valoración
valoración catastral y considerando la alícuota promedio del predial (se ha considerado una alícuota promedio
catastral y considerando la alícuota promedio del predial (se ha considerado una alícuota promedio de 1% en todos los
de 1% en todos los casos, excepto para Costa Rica donde existe una tasa única del 0.25%).
casos, excepto para Costa Rica donde existe una tasa única del 0.25%).
Estos resultados dan un indicio sobre la posibilidad de fortalecer el
impuesto a la propiedad inmobiliaria en los niveles subnacionales de
18 En Argentina los países cada provincia de la región, establece ya en sea su propia mediante Constitución la reducción el grado de de exenciones,
autonomía de sus
municipios. Así por ejemplo, se ha delegado la potestad, total o parcial, del impuesto inmobiliario para los
eliminación de amnistías y perdones fiscales y mejoras en la administración
municipios en los siguientes casos: Misiones, Chaco, Corrientes, Formosa, Tierra del fuego y Santa Cruz.
19 Para más detalle tributaria, como en las actividades de catastro, la actualización del valor
de las sobre propiedades los impuestos y a la los cobranza patrimonios del en América impuesto.
Latina, véase De Cesare y Lazo
Marin (2008).
3.4.2 Transferencias entre niveles de gobierno
20
América Latina presenta una gran diversidad de esquemas de
transferencias entre niveles de gobierno. En la siguiente tabla, se presenta
de manera sintética esa diversidad, ordenando setenta y siete de los
sistemas que tienen los países de la región de acuerdo con cuatro criterios:
origen de los fondos, mecanismo de transferencia, tipo de asignación
y destino. En esta clasificación se observa que los sistemas tributarios
de los gobiernos centrales son los principales proveedores de fondos
para estas transferencias, replicando el carácter volátil y procíclico que
tienen los sistemas tributarios latinoamericanos. En cambio, son pocos
los sistemas que transfieren de acuerdo con la evolución de los costos
de los servicios a proveer. Por ello, en la gran mayoría de los casos, la
caída en la recaudación de impuestos de los gobiernos centrales, como
consecuencia de las perturbaciones macroeconómicas que afectan a
los países de la región, se transforma en menores montos transferidos
a los gobiernos intermedios y locales, dificultando el financiamiento de
los gastos subnacionales.
293

de los servicios a proveer. Por ello, en la gran mayoría de los casos, la caída en la
recaudación de impuestos de los gobiernos centrales, como consecuencia de las
perturbaciones macroeconómicas que afectan a los países de la región, se transforma en
menores montos transferidos a los gobiernos intermedios y locales, dificultando el
financiamiento Trimestre Fiscal de los Nº 97gastos subnacionales.
Tabla 7. CARACTERÍSTICAS DE LOS SISTEMAS DE TRANSFERENCIAS
Tabla 7. CARACTERÍSTICAS DE LOS EN SISTEMAS AMÉRICA DE LATINA TRANSFERENCIAS EN AMÉRICA LATINA
(77 (77 sistemas analizados)
Origen de los fondos
Fuente: Jiménez, J.P. (2006)
Fuente: Jiménez, J.P. (2006)
Número de
sistemas
Porcentaje de impuestos nacionales 40
Monto fijo 3
Monto variable (por costo de servicio) 5
Partida presupuestaria 15
Otros 14
Mecanismo de transferencias
Discrecional 29
Automático 48
Tipo de asignación
Libre disponibilidad 38
Asignación sectorial 39
Destino
Gobiernos intermedio 37
Gobiernos locales 44
También llama la atención la gran cantidad de sistemas de transferencias
con asignación específica, lo que marca la importancia de los gobiernos
centrales en el financiamiento sectorial. Si bien este tipo de transferencia
asegura que los fondos sean gastados con un propósito determinado
(educación, salud, infraestructura, etc.), hace menos flexible los
presupuestos de los gobiernos receptores, afectando el espacio fiscal
en épocas de crisis, cuando los recursos son aún más escasos.
21
En términos generales y como se observa en el gráfico a continuación,
las transferencias intergubernamentales han mostrado una tendencia
ascendente en la gran mayoría de los países de América Latina durante
los últimos diez años, destacándose entre los que más crecieron
Argentina, Bolivia y Ecuador. Entre los que menos han crecido sobresalen
Chile y Brasil.
294

En términos generales y como se observa en el gráfico a continuación, las
transferencias intergubernamentales han mostrado una tendencia ascendente en la gran
mayoría de los países de América Latina durante los últimos diez años, destacándose
entre los que más crecieron Argentina, Bolivia y Ecuador. Entre los que menos han
Las Relaciones Fiscales Intergubernamentales y las Finanzas Subnacionales Ante la Crisis
crecido sobresalen Chile y Brasil.
Gráfico 9. AMÉRICA LATINA: TRANSFERENCIAS TOTALES DE LOS
Gráfico 9. AMÉRICA LATINA: TRANSFERENCIAS GOBIERNOS SUBNACIONALES
TOTALES DE LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES
En porcentajes del PIB
En porcentajes del PIB
10.0
9.0
8.0
7.0
6.0
5.0
4.0
3.0
2.0
1.0
0.0
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador México
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.
Fuente: Comisión Económica para América Latina el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.
En el caso particular de Argentina, las transferencias del gobierno central hacia
los gobiernos En subnacionales el caso particular provienen de Argentina, de diferentes las transferencias conceptos entre del los gobierno que se central destaca la
coparticipación hacia de los impuestos gobiernos federales subnacionales 20 . En provienen el año 2006 de diferentes las transferencias conceptos por
coparticipación entre federal los que y modificatorias se destaca la coparticipación alcanzaron los 5.1 de puntos impuestos del PIB, federales representando
19 . En
el 80% del el total año de 2006 recursos las transferencias transferidos por por coparticipación la nación a las federal provincias. y modificatorias También son
importantes
alcanzaron
las trasferencias
los 5.1
automáticas
puntos del
provenientes
PIB, representando
del impuesto
el
a
80%
las ganancias,
del total
que
registraron un
de
total
recursos
de 0,8%
transferidos
en términos
por
de
la
PIB.
nación a las provincias. También son
importantes las trasferencias automáticas provenientes del impuesto a
las ganancias, que registraron un total de 0,8% en términos de PIB.
20 Las transferencias de recursos de origen nacional hacia las provincias provienen de los siguientes
conceptos: coparticipación de impuestos federales, impuesto a las ganancias, fondo educativo, régimen del
sistema de seguridad social, distribución de combustibles, fondo para financiar déficit provinciales,
impuesto sobre 19 los Las bienes transferencias personales, de Régimen recursos de de energía origen nacional eléctrica hacia y Régimen las provincias simplificado provienen para el
pequeño contribuyente. de los siguientes conceptos: coparticipación de impuestos federales, impuesto a las
ganancias, fondo educativo, régimen del sistema de seguridad social, distribución
de combustibles, fondo para financiar déficit provinciales, impuesto sobre los bienes
personales, Régimen de energía eléctrica y Régimen simplificado para el pequeño
22
contribuyente.
295

Trimestre Fiscal Nº 97
Tal como muestra el gráfico siguiente, las transferencias por coparticipación
federal son las más relevantes 20 . Sin embargo en épocas de crisis han
Tal como muestra el gráfico siguiente, las transferencias por coparticipación
federal son
experimentado
las más relevantes
un retroceso, 21 . Sin embargo
leve durante
en épocas
la
de
crisis
crisis
mexicana
han experimentado
en 1995 y
un
retroceso,
muy
leve
drástico
durante la
luego
crisis
de
mexicana
la devaluación
en 1995 y
del
muy
peso
drástico
argentino
luego de
en
la
diciembre
devaluación
del peso argentino de 2001. en diciembre de 2001.
Gráfico 10. ARGENTINA: TRANSFERENCIAS DE RECURSOS DE ORIGEN
Gráfico 10. ARGENTINA: TRANSFERENCIAS NACIONAL DE A RECURSOS PROVINCIAS DE ORIGEN NACIONAL A PROVINCIAS
En porcentajes del PIB
En PIB
7.0
6.3
6.5 6.5
6.0
5.7
5.4
5.5 5.6
5.2
5.2 5.4
5.1
5.3
5.3
5.0
4.2
4.0
3.0
2.0
1.0
0.0
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Coparticipacion federal y modif. Distribucion de combustibles Impuesto ganancias
Impuesto bienes personales
Otros
Nota: En Otros se incluye Fondo educativo, Régimen del sistema de seguridad social, Fondo para financiar déficits
provinciales, Nota: En Otros Régimen se incluye de energía Fondo eléctrica educativo, y Régimen Régimen simplificado del sistema para de el pequeño seguridad contribuyente social, Fondo para financiar
Fuente: déficits elaboración provinciales, propia Régimen sobre la de base energía del Ministerio eléctrica y de Régimen Economía simplificado y Finanzas de para Argentina. el pequeño contribuyente
Fuente: elaboración propia sobre la base del Ministerio de Economía y Finanzas de Argentina.
No obstante, es importante resaltar que la evolución de las transferencias en
Argentina
No
ha
obstante,
estado marcada
es importante
por una
resaltar
serie de
que
cambios
la evolución
legales,
de
producto
las transferencias
de acuerdos
entre la
en
Nación
Argentina
y las provincias
ha estado
que
marcada
fueron
por
consecuencias
una serie de
de
cambios
las recurrentes
legales,
crisis
macroeconómicas
producto
y
de
fiscales,
acuerdos
lo que
entre
significó
la Nación
que en
y
algunos
las provincias
períodos
que
el sistema
fueron
de
transferencias consecuencias haya financiado de las recurrentes con una suma crisis fija macroeconómicas y en otros se hayan y fiscales, estipulado lo
porcentajes de la recaudación nacional. 22
20 Las transferencias por coparticipación federal de impuestos se distribuyen
automáticamente según la Ley 23.548 y la masa coparticipable está compuesta
21 Las transferencias por por los coparticipación siguientes tributos: federal IVA de impuestos que coparticipa se distribuyen el 89% automáticamente de su recaudación según neta, la Ley
23.548 y la masa ganancias coparticipable (64%), está compuesta crédito y débito por los en siguientes cuenta corriente tributos: IVA (30%), que impuestos coparticipa internos el 89% de
su recaudación neta, (100%), ganancias ganancia (64%), minima crédito presunta y débito en (100%), cuenta intereses corriente (30%), pagados impuestos y otros internos impuestos
(100%), ganancia (100%). minima presunta (100%), intereses pagados y otros impuestos (100%).
22 Por ejemplo, a fines de 1999 se firmó el Compromiso Federal, que estableció una suma fija para el año
2000 y un promedio trienal para el 2001. Más tarde, en noviembre de 2000, se firmó otro Compromiso
Federal 296 entre la Nación y las provincias en el marco de un nuevo programa conocido como “blindaje”, el
cual reemplazó los promedios móviles por sumas fijas durante los años siguientes, hasta que se sancionara
una nueva ley de coparticipación. Posteriormente, como parte del programa “déficit cero” a fines de 2001,
el gobierno nacional negoció con las provincias una “Segunda Addenda” al Compromiso Federal de

Las Relaciones Fiscales Intergubernamentales y las Finanzas Subnacionales Ante la Crisis
que significó que en algunos períodos el sistema de transferencias se
haya financiado con una suma fija y en otros se hayan estipulado
porcentajes de la recaudación nacional. 21
En la situación actual es de esperar que, en la medida que los ingresos
tributarios del gobierno central se sigan desacelerando, fundamentalmente
los provenientes de IVA y Rentas, se vean afectados los montos por
transferencias que reciben las provincias. La información disponible hasta
junio del 2009 muestra una fuerte desaceleración de las transferencias
en términos reales.
En Bolivia las transferencias desde el gobierno central hacia los
municipios provienen del fondo de coparticipación 22 , de los ingresos
destinados a pagar la deuda externa y que constituyen los fondos de
21 Por ejemplo, a fines de 1999 se firmó el Compromiso Federal, que estableció
una suma fija para el año 2000 y un promedio trienal para el 2001. Más tarde,
en noviembre de 2000, se firmó otro Compromiso Federal entre la Nación y las
provincias en el marco de un nuevo programa conocido como “blindaje”, el cual
reemplazó los promedios móviles por sumas fijas durante los años siguientes,
hasta que se sancionara una nueva ley de coparticipación. Posteriormente, como
parte del programa “déficit cero” a fines de 2001, el gobierno nacional negoció
con las provincias una “Segunda Addenda” al Compromiso Federal de noviembre
de 2000 que establecía una reducción en las transferencias del orden del 13% y
un esquema de canje voluntario de deuda. Luego del fracaso de este programa
y de la salida de la convertibilidad, en febrero de 2002 el gobierno nacional cerró
una nueva negociación con los gobiernos subnacionales tendientes a sentar los
nuevos parámetros en materia de transferencias de recursos a las provincias, metas
de déficit y renegociación de la deuda. A partir de allí se abandona el sistema de
transferencias de suma fija y se reemplaza por los coeficientes establecidos por
la legislación vigente más el 30% del impuesto a los créditos y débitos. Además el
gobierno nacional firmó acuerdos bilaterales con algunas provincias para otorgarles
financiamiento mensual y donde, para garantizar el repago de este préstamo,
las provincias debían ceder un porcentaje de los recursos provenientes de la
Coparticipación Federal de Impuestos. Véase Cetrángolo y Jiménez (2004), “Las
relaciones entre niveles de gobierno en Argentina”, Revista de la Cepal Nro.84,
Diciembre y “Política fiscal en Argentina durante el régimen de convertibilidad”,
Serie Gestión Pública Nro. 35, CEPAL, mayo de 2003.
22 La distribución a título de coparticipación corresponde al 25% de la recaudación
del gobierno central, el cual es distribuido a los gobiernos municipales (20%) y a
las universidades públicas (5%). Del porcentaje recibido por los municipios, un
máximo de 15% es destinado a gastos corrientes y al menos el 85% a gastos de
capital,
297

información disponible hasta junio del 2009 muestra una fuerte desaceleración de las
transferencias en términos reales.
En Bolivia las transferencias desde el gobierno central hacia los municipios
Trimestre Fiscal Nº 97
provienen del fondo de coparticipación 23 , de los ingresos destinados a pagar la deuda
externa y que constituyen los fondos de la “Ley del Diálogo 2000” 24 , y del Impuesto
la “Ley del Diálogo 2000” 23 , y del Impuesto directo a los hidrocarburos
directo a los hidrocarburos (IDH) 25 .
(IDH) 24 .
Gráfico 11. BOLIVIA: TRASFERENCIAS MUNICIPALES POR CONCEPTO
Gráfico 11. BOLIVIA: TRASFERENCIAS En porcentajes del MUNICIPALES PIB POR CONCEPTO
En porcentajes del PIB
5.0
4.3
4.5
5.0
4.0
3.0
2.0
2.1
2.2
2.4
2.1
2.3
2.5
3.1
2.7
3.0
3.2
1.0
0.0
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Coparticipación tributaria Ley del Diálogo 2000 IDH
Fuente: elaboración propia sobre la base del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas de Bolivia.
Fuente: elaboración propia sobre la base del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas de Bolivia.
de déficit y El renegociación gráfico 11 de indica la deuda. la A evolución partir de allí de se abandona las transferencias el sistema de transferencias municipales de suma a lo fija
y se reemplaza largo por de los 14 coeficientes años, donde establecidos se muestra por la legislación que el vigente ingreso más por el 30% coparticipación
del impuesto a los
créditos y débitos.
ha sido
Además
el más
el
importante
gobierno nacional
y ha
firmó
tenido
acuerdos
una tendencia
bilaterales con
creciente
algunas provincias
desde el
para
otorgarles financiamiento mensual y donde, para garantizar el repago de este préstamo, las provincias
debían ceder
2004,
un porcentaje
acompañando
de los recursos
el crecimiento
provenientes de
de
la
la
Coparticipación
actividad económica,
Federal de Impuestos.
siendo
Véase
el
Cetrángolo monto y Jiménez transferido (2004), “Las a relaciones los municipios entre niveles por de este gobierno concepto en Argentina”, para Revista el año de 2008 la Cepal
Nro.84, Diciembre del 2,9% y “Política del PIB. fiscal Además, en Argentina a partir durante del el año régimen 2005 de con convertibilidad”, la creación Serie del IDH Gestión
Pública Nro. las 35, transferencias CEPAL, mayo de crecen 2003. considerablemente cada año, favorecidas por
23 La distribución a título de coparticipación corresponde al 25% de la recaudación del gobierno central, el
cual es distribuido a los gobiernos municipales (20%) y a las universidades públicas (5%). Del porcentaje
23 Los recursos de la Cuenta Especial de Diálogo 2000 hacia las municipalidades de
recibido por los municipios, un máximo de 15% es destinado a gastos corrientes y al menos el 85% a gastos
Bolivia, se asignan: 20% para mejoramiento de la calidad de servicios de educación
de capital,
24 escolar pública; 10% para mejoramiento de la calidad de los servicios de salud
Los recursos de pública la Cuenta y 70% Especial para programas de Diálogo municipales 2000 hacia las de obras municipalidades en infraestructura de Bolivia, productiva se asignan:
20% para mejoramiento y social. de El la calidad monto transferido de servicios a de los educación municipios escolar el año pública; 200810% fue de para 0,2 mejoramiento puntos del de
la calidad de los servicios producto. de salud pública y 70% para programas municipales de obras en infraestructura
productiva y 24 social. El El DS monto 28.421 transferido (del 2005) a los estipulaba municipios que el el año 34.48% 2008 de fue lo de recaudado 0,2 puntos por del el producto. impuesto
25 El DS 28.421 directo (del 2005) a los estipulaba hidrocarburos que el le 34.48% correspondía de lo recaudado a los municipios, por el impuesto distribución directo que a los
hidrocarburos le correspondía aumentó al 66.99% a los municipios, por el DS distribución 29.322 del que 2007. aumentó al 66.99% por el DS 29.322 del
2007.
298
24

El gráfico 11 indica la evolución de las transferencias municipales a lo largo de 14
años, donde se muestra Las que Relaciones ingreso Fiscales por Intergubernamentales coparticipación y las ha Finanzas sido Subnacionales el más importante Ante la Crisisy ha
tenido una tendencia creciente desde el 2004, acompañando el crecimiento de la actividad
económica, el siendo auge de el monto los precios transferido de los a hidrocarburos, los municipios alcanzando por este concepto así los para montos el año
2008 del 2,9% transferidos del PIB. un Además, valor a 1,9% partir del del PIB año en2005 con la creación del IDH las
transferencias 2008. crecen considerablemente cada año, favorecidas por el auge de los precios
de los hidrocarburos, alcanzando así los montos transferidos un valor de 1,9% del PIB en
2008. En el escenario actual de recesión económica y caída de precios de
productos primarios, es de esperar que se vea afectada la evolución de las
En el escenario actual de recesión económica y caída de precios de productos
transferencias y se registre una caída en los recursos correspondientes al
primarios, es de esperar que se vea afectada la evolución de las transferencias y se
IDH, como así también de los provenientes de la coparticipación tributaria.
registre una caída en los recursos correspondientes al IDH, como así también de los
provenientes de la coparticipación tributaria.
En Brasil, parte de los ingresos federales recaudados por la Unión se
En traspasa Brasil, parte a los de estados, los ingresos al Distrito federales Federal recaudados y a los por municipios. la Unión 25 se traspasa a
los estados, al Distrito Federal y a los municipios. 26
Gráfico 12. BRASIL: TRANSFERENCIAS DE RECURSOS
Gráfico 12. BRASIL: TRANSFERENCIAS DE ORIGEN FEDERAL RECURSOS A ESTADOS
DE ORIGEN FEDERAL A ESTADOS
En En porcentajes del del PIB PIB
3,0
2,5
2,0
2,06
2,13
2,19
2,22
2,27
2,05
2,03
2,19
2,19
2,43
2,51
1,5
1,0
0,5
0,0
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
FPE FUNDEF/ FUNDEB IPI-EXP FEX Otros
Fuente: Fuente: elaboración elaboración propia propia sobre sobre la base la base del del Ministerio Ministerio de Hacienda de Hacienda de Brasil de Brasil
25 Entre las principales transferencias constitucionales desde la unión a los estados,
Distrito Federal y municipios, se encuentran: el Fondo de participación de los
estados y del Distrito Federal (FPE), el Fondo de los municipios (FPM), el Fondo de
compensación para la exportación de productos industrializados (FPEX), el Fondo
de manutención y desarrollo de la educación básica y de valoración a profesionales
de la educación (FUNDEB) y el impuesto sobre la propiedad territorial rural (ITR).
Como se observa en el gráfico 12, la evolución de las transferencias que reciben
los estados en Brasil a lo largo de los 11 años de estudio, ha estado en el rango del 2,03%
y 2,51% del PIB, siendo el 2008 el año en el cual los estados recibieron mayores ingresos
por este concepto. Dichas transferencias provienen principalmente del Fondo de
26 Entre las principales transferencias constitucionales desde la unión a los estados, Distrito Federal 299 y
municipios, se encuentran: el Fondo de participación de los estados y del Distrito Federal (FPE), el Fondo
de los municipios (FPM), el Fondo de compensación para la exportación de productos industrializados
(FPEX), el Fondo de manutención y desarrollo de la educación básica y de valoración a profesionales de la
educación (FUNDEB) y el impuesto sobre la propiedad territorial rural (ITR).

Trimestre Fiscal Nº 97
Como se observa en el gráfico 12, la evolución de las transferencias que
reciben los estados en Brasil a lo largo de los 11 años de estudio, ha
estado en el rango del 2,03% y 2,51% del PIB, siendo el 2008 el año en
el cual los estados recibieron mayores ingresos por este concepto. Dichas
transferencias provienen principalmente del Fondo de manutención y
desarrollo de la educación básica y de valoración a profesionales de
la educación (FUNDEF) y del Fondo de Participación Estatal (FPE) 26 ,
mismo que en términos de importancia corresponde a casi el 50% de los
ingresos transferidos a los estados.
Por su parte, las transferencias que reciben los municipios brasileños
provienen tanto de la Unión 27 como de los estados 28 . Además, al igual
que los estados, los municipios reciben recursos del FUNDEB. 29
Tal como se observa en el gráfico a continuación, las transferencias más
importantes para los municipios en términos de aportación de recursos
el año 2007, corresponde al FUNDEB y le sigue en importancia el Fondo
de participación municipal (FPM), a diferencia del año 1996 donde casi
un 100% de las transferencias provenían del fondo de participación
municipal.
300
26 El FPE está constituido por el 21,5% de la recaudación del impuesto sobre la
renta de cualquier naturaleza (IR) y este mismo porcentaje del impuesto sobre
los productos industrializados (IPI). Estos porcentajes están establecidos en la
Constitución Federal de 1988 (Ley 5172 del 25/10/1996), artículo 159.
27 Las partidas de recursos provenientes de la Unión son las siguientes: (i) 22,5%
del impuesto sobre los productos industrializados (IPI) y 22,5% del impuesto sobre
la renta (IR), los cuales componen el Fondo de Participación de los Municipios
(FPM); (ii) 70% del impuesto sobre las operaciones financieras (IOF) y (iii) 50%
del impuesto territorial rural (ITR).
28 Las transferencias desde los estados se originan en: (i) 25% del impuesto sobre
la circulación de mercaderías y servicios (ICMS) y (ii) 50% del impuesto sobre la
propiedad de vehículos (IPVA).
29 El Fondo de manutención y desenvolvimiento de la educación básica y de valoración
a profesionales de la educación (FUNDEB o FUNDEF) se creó en 1996 y se forma
por las siguientes transferencias constitucionales: 15% de la parte estadual y
municipal del ICMS; 15% del Fondo de Participación de los Municipios; 15% del
Fondo de Participación de los Estados; 15% de la parte de los municipios y estados
del Fondo de Compensación para la Exportación de Productos industriales (FEX).

Tal como se observa en el gráfico a continuación, las transferencias más
importantes para los municipios en términos de aportación de recursos el año 2007,
corresponde al FUNDEB y le sigue en importancia el Fondo de participación municipal
(FPM), a diferencia del año 1996 donde casi un 100% de las transferencias provenían del
Las Relaciones Fiscales Intergubernamentales y las Finanzas Subnacionales Ante la Crisis
fondo de participación municipal.
Gráfico 13. BRASIL: TRANSFERENCIAS DE RECURSOS
Gráfico 13. BRASIL: TRANSFERENCIAS DE RECURSOS DE ORIGEN FEDERAL A MUNICIPIOS
DE ORIGEN En FEDERAL porcentajes del A MUNICIPIOS
PIB
En porcentajes del PIB
3.0
2.5
2.0
1.6
1.7
1.8
1.9
2.1
2.0
1.9
2.1
2.2
2.4
1.5
1.1
1.1
1.0
0.5
0.0
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
FPM FUNDEF/ FUNDEB Otros
Fuente: elaboración propia sobre la base del Ministerio de Hacienda de Brasil
Fuente: elaboración propia sobre la base del Ministerio de Hacienda de Brasil
27 El FPE está Las constituido transferencias por el 21,5% para de el la caso recaudación de Colombia del impuesto provienen sobre la del renta Sistema de cualquier
naturaleza (IR) y este mismo porcentaje del impuesto sobre los productos industrializados (IPI). Estos
General de Participaciones (SGP), donde a través de dos reformas
porcentajes están establecidos en la Constitución Federal de 1988 (Ley 5172 del 25/10/1996), artículo 159.
28 .Las partidas constitucionales de recursos provenientes (en 2001 de la y Unión 2007) son se las aseguró siguientes: un (i) crecimiento 22,5% del impuesto real de sobre las los
productos industrializados transferencias (IPI) intergubernamentales y 22,5% del impuesto sobre hasta la renta el (IR), año los 2016, cuales componen de manera el Fondo tal de
Participación de desvincularlas los Municipios (FPM); de la (ii) evolución 70% del de impuesto los ingresos sobre las corrientes operaciones del financieras gobierno (IOF) y
(iii) 50% del impuesto central. territorial Esto permite rural (ITR). que en momentos de crisis, la caída en los ingresos
29 Las transferencias del gobierno desde los central estados no se afecte originan este en: tipo (i) 25% de recursos del impuesto y que sobre se la asegure circulación de
mercaderías y servicios (ICMS) y (ii) 50% del impuesto sobre la propiedad de vehículos (IPVA).
30 cierto nivel en la provisión de servicios de salud, educación, agua potable
El Fondo de manutención y desenvolvimiento de la educación básica y de valoración a profesionales de
la educación y saneamiento (FUNDEB o FUNDEF) básico por se parte creó en de 1996 las entidades y se forma territoriales por las siguientes colombianas. transferencias
constitucionales: No 15% obstante, de la parte tal como estadual se y analizará municipal del en ICMS; la siguiente 15% del sección, Fondo de en Participación una crisis de los
Municipios; 15% como del la Fondo actual de los Participación gobiernos de subnacionales los Estados; 15% en de Colombia la parte de los verán municipios reducidos y estados
del Fondo de sus Compensación ingresos para por la regalías Exportación como de Productos consecuencia industriales de la (FEX). retracción del precio
del petróleo, lo que afecta tanto a las jurisdicciones productoras como no
productoras de hidrocarburos. 26
301

gobierno central no afecte este tipo de recursos y que se asegure cierto nivel en la
provisión de servicios de salud, educación, agua potable y saneamiento básico por parte
de las entidades territoriales colombianas. No obstante, tal como se analizará en la
siguiente sección, en una crisis como la actual los gobiernos subnacionales en Colombia
Trimestre Fiscal Nº 97
verán reducidos sus ingresos por regalías como consecuencia de la retracción del precio
del petróleo,
En
lo
el
que
gráfico
afecta
a continuación
tanto a las jurisdicciones
se muestra la
productoras
evolución en
como
porcentajes
no productoras
del PIB
de
hidrocarburos. de las transferencias por participaciones en Colombia, clasificadas según
En el sector: gráfico educación, a continuación salud, se asignaciones muestra la evolución especiales en porcentajes (como alimentación del PIB de las
transferencias escolar, por participaciones resguardos indígenas Colombia, y Fondo clasificadas Nacional de según Pensiones sector: de educación, las
salud, asignaciones Entidades especiales Territoriales, (como FONPET) alimentación y propósito escolar, resguardos general (agua indígenas potable, y Fondo
Nacional de deporte, Pensiones cultura, de las libre Entidades destinación, Territoriales, etc.). Tal como FONPET) en el caso y propósito de Brasil, general el
(agua potable, sector deporte, más importante cultura, libre en términos destinación, recursos etc.). Tal corresponde como en el caso a educación de Brasil, el
sector más y importante le sigue en en importancia términos de el recursos de salud. corresponde A estos dos a sectores educación se y destina le sigue en
importancia casi el de un salud. 80% de A los estos recursos dos sectores recibidos se por destina participaciones. casi un 80% 30
de los recursos
recibidos por participaciones. 31
Gráfico 14. COLOMBIA: TRANSFERENCIAS DE PARTICIPACIONES
Gráfico 14. COLOMBIA: TRANSFERENCIAS TERRITORIALES DE PARTICIPACIONES TERRITORIALES
En En porcentajes del PIB PIB
6,0
5,0
4,0
3,0
3,2
3,4
3,7
3,7
3,8
4,4
4,1
4,6
5,2
5,0
4,8
4,6
4,3
4,1
2,0
1,0
0,0
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Educación Salud Asignaciones especiales Propósito general Reaforos
Fuente:
Fuente:
elaboración
elaboración
propia
propia
sobre
sobre
la base
la base
del Departamento
del Departamento
Nacional
Nacional
de Planeación
de Planeación
de Colombia
de Colombia
31 Si bien en el gráfico 14, según datos del DNP, se observa una caída de las transferencias por concepto de
participaciones 30 territoriales Si bien (medidas en el gráfico en proporción 14, según al datos PIB) desde del DNP, el 2003, se observa la información una caída disponible de las en el
Banco de la República transferencias de Colombia por respecto concepto de de las participaciones transferencias territoriales totales que (medidas han recibido en proporción municipios y
departamentos muestra al PIB) una desde tendencia el 2003, creciente la información en el disponible período 1994-2006 en el Banco (también de la República calculadas de como
porcentajes del PIB), Colombia las cuales respecto se muestran de las en el transferencias gráfico 9. totales que han recibido municipios y
departamentos muestra una tendencia creciente en el período 1994-2006 (también
calculadas como porcentajes del PIB), las cuales se muestran en el gráfico 9.
302
27

Las Relaciones Fiscales Intergubernamentales y las Finanzas Subnacionales Ante la Crisis
En Ecuador, existen varias leyes especiales para la distribución de
recursos a los consejos provinciales y municipios. Sin embargo, la
principal ley de distribución de recursos es la Ley Especial de Distribución
del 15% del presupuesto del gobierno central (del año 1997), en la cual
se En establece Ecuador, existen que éste varias debe leyes destinar especiales el para 15% la distribución de sus ingresos de recursos corrientes a los
consejos netos provinciales a los gobiernos y municipios. seccionales Sin embargo, para financiar la principal principalmente ley de distribución sus gastos de
recursos de es inversión. la Ley Especial A su de vez, Distribución estos recursos del 15% del se presupuesto distribuyen del un gobierno 70% para central los
(del año
municipios
1997), en
y
la
un
cual
30%
se establece
para los
que
consejos
éste debe
provinciales.
destinar el 15% 31 de sus ingresos
corrientes netos a los gobiernos seccionales para financiar principalmente sus gastos de
inversión. A su vez, estos recursos se distribuyen un 70% para los municipios y un 30%
para los consejos provinciales. 32
Gráfico 15. ECUADOR: TRANSFERENCIAS DESDE EL GOBIERNO CENTRAL
Gráfico 15. ECUADOR:
HACIA LOS
TRANSFERENCIAS
CONSEJOS
DESDE
PROVINCIALES
EL GOBIERNO CENTRAL
Y MUNICIPIOS
HACIA LOS CONSEJOS
PROVINCIALES En porcentajes Y MUNICIPIOS del PIB
1,0
0,8
0,6
0,5
CONSEJOS PROVINCIALES
CONSEJOS PROVINCIALES
0,7
0,8
0,9
0,9
En porcentajes del PIB
0,8
2,5
2,0
1,5
1,5
MUNICIPIOS
MUNICIPIOS
2,2
2,2
2,3
2,3
2,0
0,4
1,0
0,2
0,5
0,0
2000 2001 2002 2003 2004 2005
0,0
2000 2001 2002 2003 2004 2005
Ley 15%
Otras Transferencias
Ley 15%
Otras Transferencias
Fuente: elaboración propia sobre la base de Chauvin y Pérez (2007).
Fuente: elaboración propia sobre la base de Chauvin y Pérez (2007).
Por otra parte, las transferencias que reciben los estados en México provienen de
las participaciones (transferencias no condicionadas) 33 y de las aportaciones federales
(transferencias condicionadas) 34 , las cuales ascendieron en 2007 a 2,62% y 3,95% del
PIB, respectivamente. 35 De acuerdo con información de 2007, las participaciones
32 Para un análisis detallado véase Chauvin y Pérez (2007).
33 Las participaciones federales son recursos derivados de la celebración de convenios de adhesión al
Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, que suscriben los tres niveles de gobierno (federal, estatal y
municipal) con la finalidad de evitar la doble o triple tributación de una misma actividad. La suscripción de
dichos convenios le permite a los estados percibir recursos a través del Fondo General de Participaciones
(FGP), Fondo de Fomento Municipal (FFM), participaciones por el cobro del Impuesto sobre Tenencia o
Uso de 31 Vehículos Para (ISTUV), un análisis Impuesto detallado sobre véase Automóviles Chauvin Nuevos y Pérez (ISAN), (2007). Impuesto Especial sobre
Producción y Servicios (IEPS), etc. Además, obtienen incentivos que se establecen por convenios de
colaboración administrativa. A su vez, el 100% del FFM y generalmente el 20% de la suma de las demás
participaciones, incluido el FGP, son transferidas a los municipios.
303
34 Las aportaciones federales, que entraron en vigor en 1995, se establecen como recursos que la Federación
canaliza a las haciendas estatales, condicionando su gasto al cumplimiento de los objetivos que para cada
tipo de aportación establece el Capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal. Están constituidas por el ramo
general 33, integrado inicialmente por siete fondos y al que se incorpora el Fondo para el Fortalecimiento

Trimestre Fiscal Nº 97
Por otra parte, las transferencias que reciben los estados en México
provienen de las participaciones (transferencias no condicionadas) 32
y de las aportaciones federales (transferencias condicionadas) 33 , las
cuales ascendieron en 2007 a 2,62% y 3,95% del PIB, respectivamente. 34
De acuerdo con información de 2007, las participaciones federales
provenientes del Fondo General de Participaciones (FGP) ascendieron
a 2,20% del PIB, lo que representa el 80% del total de participaciones
federales.
Para el 2007, las aportaciones totalizaron 3,12% del PIB, siendo las
más importantes en términos presupuestales aquellas destinadas a
la educación básica y normal a la salud, a infraestructura social y al
fortalecimiento de los municipios. 35 Además, los estados reciben los
recursos federales reasignados por convenio, los cuales tienen que
ser aplicados según las especificaciones descritas en los acuerdos
304
32 Las participaciones federales son recursos derivados de la celebración de
convenios de adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, que suscriben
los tres niveles de gobierno (federal, estatal y municipal) con la finalidad de evitar
la doble o triple tributación de una misma actividad. La suscripción de dichos
convenios le permite a los estados percibir recursos a través del Fondo General
de Participaciones (FGP), Fondo de Fomento Municipal (FFM), participaciones
por el cobro del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos (ISTUV), Impuesto
sobre Automóviles Nuevos (ISAN), Impuesto Especial sobre Producción y Servicios
(IEPS), etc. Además, obtienen incentivos que se establecen por convenios de
colaboración administrativa. A su vez, el 100% del FFM y generalmente el 20%
de la suma de las demás participaciones, incluido el FGP, son transferidas a los
municipios.
33 Las aportaciones federales, que entraron en vigor en 1995, se establecen como
recursos que la Federación canaliza a las haciendas estatales, condicionando su
gasto al cumplimiento de los objetivos que para cada tipo de aportación establece
el Capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal. Están constituidas por el ramo
general 33, integrado inicialmente por siete fondos y al que se incorpora el Fondo
para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas, a partir del ejercicio 2007.
34 Ver INEGI (2009), “Finanzas Públicas Estatales y Municipales de México 2004-
2007”.
35 Los fondos son: Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal
(FAEB), el Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA); el Fondo
de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) y el Fondo de Aportaciones
para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales
del Distrito Federal (FAFOMUN); Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM); Fondo
de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA); Fondo de
Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal (FASP)
y el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Estados.

del PIB, lo que representa el 80% del total de participaciones federales.
Para el 2007, las aportaciones totalizaron 3,12% del PIB, siendo las más
importantes en términos presupuestales aquellas destinadas a la educación básica y
normal a la salud, a infraestructura social y al fortalecimiento de los municipios. 36
Las Relaciones Fiscales Intergubernamentales y las Finanzas Subnacionales Ante la Crisis
Además, los estados reciben los recursos federales reasignados por convenio, los cuales
tienen que ser celebrados aplicados con según dependencias las especificaciones federales. descritas En el año en 2007, los acuerdos los mismos celebrados
con dependencias alcanzaron federales. 0,84 En puntos el año del 2007, PIB, los donde mismos la mayor alcanzaron parte 0,84 de esta puntos cifra del PIB,
donde la mayor correspondió parte de a esta convenios cifra correspondió para obras públicas a convenios y para para educación obras y públicas cultura. y para
educación y cultura.
Gráfico 16. MEXICO: TRANSFERENCIAS DE RECURSOS
Gráfico 16. MEXICO: TRANSFERENCIAS DE RECURSOS DE ORIGEN FEDERAL A LOS ESTADOS
DE ORIGEN FEDERAL A LOS ESTADOS
En porcentajes del PIB
En porcentajes del PIB
7,0
6,0
5,0
4,4
5,1
5,5
5,8
6,3
6,3
6,5
6,4
6,6
6,8
6,6
4,0
3,5
4,0
3,9
3,0
2,8
2,0
1,0
0,0
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Participaciones federales
FA servicios de salud
Resto aportaciones ramo general 33
FA educación básica y normal
Aportaciones a municipios
Recursos federales reasignados por convenio
Fuente: elaboración propia propia sobre sobre la base la base de INEGI, de INEGI, Estadística Estadística de finanzas de finanzas públicas públicas estatales estatales y municipales. y municipales.
Nota: Nota: No se incluye se incluye al Distrito al Distrito Federal Federal
En el gráfico 16 se aprecia la evolución, durante los últimos quince años, de las
En el gráfico 16 se aprecia la evolución, durante los últimos quince años,
participaciones federales (transferencias no condicionadas), las aportaciones del ramo
de las participaciones federales (transferencias no condicionadas), las
general 33 desagregadas por los principales fondos (transferencias condicionadas) y de
aportaciones del ramo general 33 desagregadas por los principales fondos
los recursos (transferencias federales reasignados condicionadas) por convenios. y de los recursos Mientras federales que las reasignados primeras se han
mantenido relativamente por convenios. Mientras estables, que las las segundas primeras se han han experimentado mantenido relativamente un crecimiento
notable desde estables, la segunda las mitad segundas de la han década experimentado de los noventa, un crecimiento destacándose notable el incremento
desde la segunda mitad de la década de los noventa, destacándose el
incremento de las aportaciones destinadas a educación básica. Esto está
36 Los fondos son: Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB), el Fondo de
relacionado con el proceso de descentralización administrativa, donde
Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA); el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social
(FAIS) y el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones
305
Territoriales del Distrito Federal (FAFOMUN); Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM); Fondo de
Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA); Fondo de Aportaciones para la
Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal (FASP) y el Fondo de Aportaciones para el
Fortalecimiento de los Estados.

Trimestre Fiscal Nº 97
el gobierno federal delega responsabilidades, funciones, programas y
proyectos a los estados y municipios y, al mismo tiempo, transfiere los
recursos para que estos niveles de gobierno lleven a cabo esas funciones.
En cuanto a las transferencias recibidas por los municipios en México,
éstas provienen de las participaciones a municipios y de las aportaciones
(en ambos casos tanto federales como estatales), las cuales ascendieron
en 2007 a 0,63% y 0,54% del PIB, respectivamente. Respecto de las
primeras, los municipios mexicanos reciben, en total, el 5 por ciento de
la Recaudación Federal Participable (RFP): 1 por ciento por concepto
del Fondo de Fomento Municipal (FFM) y 4 por ciento por la fracción del
Fondo General de Participaciones (FGP) que los estados les transfieren. 36
Por su parte, las aportaciones federales y estatales provienen a su vez,
de las aportaciones del ramo general 33 (0,47% del PIB) y de los recursos
federales y estatales reasignados. Estas transferencias condicionadas se
destinan mayormente a infraestructura social y fortalecimiento municipal
(gráfico 17). 37
306
36 Para más detalle véase Díaz Cayeros, Alberto (2006), “Pobreza y precariedad
urbana en México: un enfoque municipal”, Serie Medio ambiente y desarrollo Nro.
130, CEPAL.
37 El ramo general 33 está conformado por el Fondo de Infraestructura Social Municipal
(FISM) y el Fondo de Fortalecimiento Municipal (FORTAMUN) que son consecuencia
de la descentralización del gasto federal y es por ello que las transferencias
recibidas por los municipios se han más que duplicado, en términos del PIB, entre
1993 y 2007. El FISM se destina al financiamiento de obras y acciones sociales
básicas e inversiones que beneficien a sectores de la población en condiciones de
rezago social y pobreza extrema y el FORTAMUN se emplea para satisfacer los
requerimientos de los municipios, dando prioridad al cumplimiento de obligaciones
financieras y a la atención de la seguridad pública de sus habitantes.

Por su parte, las aportaciones federales y estatales provienen a su vez, de las
aportaciones del ramo general 33 (0,47% del PIB) y de los recursos federales y estatales
reasignados. Estas transferencias condicionadas se destinan mayormente a infraestructura
social y fortalecimiento municipal (gráfico 17). 38
Las Relaciones Fiscales Intergubernamentales y las Finanzas Subnacionales Ante la Crisis
Gráfico Gráfico 17. MEXICO: 17. MEXICO: TRANSFERENCIAS TRANSFERENCIAS DE RECURSOS DE RECURSOS DE ORIGEN FEDERAL ORIGEN Y ESTADUAL FEDERAL A LOS
Y ESTADUAL MUNICIPIOS A LOS MUNICIPIOS
En
En
porcentajes
porcentajes del
del
PIB
PIB
1,2
1,1
1,2
1,2
1,2
1,2
1,2
1,2
1,0
0,9
1,0
0,8
0,7
0,6
0,5
0,6
0,5
0,6
0,6
0,4
0,2
0,0
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Participaciones federales Participaciones estatales Aportaciones del ramo general 33
Recursos federales reasignados Recursos estatales reasignados
Fuente: elaboración propia sobre la base de INEGI, Estadística de finanzas públicas estatales y municipales.
Fuente: elaboración propia sobre la base de INEGI, Estadística de finanzas públicas estatales y municipales.
37 Para más detalle véase Díaz Cayeros, Alberto (2006), “Pobreza y precariedad urbana en México: un
enfoque municipal”, Para Serie el caso Medio del ambiente Perú, y son desarrollo el Fondo Nro. de 130, Compensación CEPAL. Municipal y el
38 El ramo general 33 está conformado por el Fondo de Infraestructura Social Municipal (FISM) y el Fondo
canon minero las fuentes de recursos más importantes en términos
de Fortalecimiento Municipal (FORTAMUN) que son consecuencia de la descentralización del gasto
federal y es por
de
ello
ingresos
que las transferencias
por transferencias
recibidas
para
por los
los
municipios
municipios.
se han
De
más
acuerdo
que duplicado,
con
en
términos del PIB, información entre 1993 del y 2007. 2007, El el FISM canon se destina minero al constituye financiamiento cerca de obras de la y mitad acciones del sociales
básicas e inversiones monto que total beneficien de transferencias a sectores de recibidas la población y ha en experimentado condiciones de un rezago crecimiento social y pobreza
extrema y el FORTAMUN notable, desde se emplea 0.41% para satisfacer del PIB los en requerimientos 2006 a 1.12% de los del municipios, producto dando al año prioridad
al cumplimiento siguiente. de obligaciones financieras y a la atención de la seguridad pública de sus habitantes.
30
307

transferencias para los municipios. De acuerdo con información del 2007, el canon
minero constituye cerca de la mitad del monto total de transferencias recibidas y ha
experimentado un crecimiento notable, desde 0.41% del PIB en 2006 a 1.12% del
producto al año siguiente.
Trimestre Fiscal Nº 97
Gráfico 18. PERU: TRANSFERENCIAS DE RECURSOS
Gráfico 18. PERU: TRANSFERENCIAS
DE ORIGEN
DE
NACIONAL
RECURSOS
A
DE
MUNICIPIOS
ORIGEN NACIONAL A MUNICIPIOS
En porcentaje del PIB
En porcentaje del PIB
2.5
2.4
2.0
1.6
1.5
1.1
1.2
1.3
1.0
0.5
0.0
2003 2004 2005 2006 2007
Fondo compensacion municipal Canon minero Regalias mineras
Canon petrolero Canon y regalias gasiferas Otros
Fuente: elaboración propia sobre la base del Ministerio de Economía y Finanzas de Perú.
Fuente: elaboración propia sobre la base del Ministerio de Economía y Finanzas de Perú.
En ese entendido, se hace interesante centrar la atención en esta fuente
de recursos, por ser la más importante por concepto de transferencias
En ese entendido, se hace interesante centrar la atención en esta fuente de
a los municipios peruanos como así también por ser la que se verá más
recursos, por ser la más importante por concepto de transferencias a los municipios
impactada por la actual crisis.
peruanos como así también por ser la que se verá más impactada por la actual crisis.
En la En sección la sección siguiente siguiente se analizará se analizará en en mayor mayor detalle detalle la la distribución de los
ingresos provenientes de los ingresos de minerales provenientes e hidrocarburos de minerales en distintos e hidrocarburos países de en la distintos región.
países de la región.
3.3.3. Distribución intergubernamental de las rentas provenientes de productos
3.3.3. Distribución intergubernamental de las rentas provenientes de productos
no renovables
no renovables
En algunos países de América Latina las transferencias también son sensibles a las rentas
En algunos países de América Latina las transferencias también son
provenientes de productos básicos y por lo tanto se ven afectadas por la volatilidad de los
sensibles a las rentas provenientes de productos básicos y por lo tanto
precios de estos bienes. En esta sección se explica el sistema de distribución entre los
se ven afectadas por la volatilidad de los precios de estos bienes. En esta
distintos niveles de gobierno de los ingresos fiscales originados en estos recursos con el
sección se explica el sistema de distribución entre los distintos niveles de
fin de poder
gobierno
evaluar cómo
de los
impactan
ingresos fiscales
los choques
originados
reales
en
como
estos
el
recursos
actual sobre
con el
las
fin de
finanzas
subnacionales de los países especializados en bienes primarios.
308
31

Las Relaciones Fiscales Intergubernamentales y las Finanzas Subnacionales Ante la Crisis
poder evaluar cómo impactan los choques reales como el actual sobre las
finanzas subnacionales de los países especializados en bienes primarios.
En el caso de Bolivia 38 , el Estado se apropia de las rentas de
En el hidrocarburos caso de Bolivia a través 39 , el Estado de patentes se apropia 39 , regalías de las 40 , el rentas impuesto de hidrocarburos directo a a
través de patentes los hidrocarburos 40 , regalías 41 (IDH) , el impuesto 41 y el impuesto directo especial a los hidrocarburos a los hidrocarburos (IDH) 42 y y el
impuesto especial sus derivados a los hidrocarburos (IEHD) 42 . La y sus distribución derivados del (IEHD) IDH 43 a . nivel La distribución de gobiernos del IDH
a nivel de subnacionales gobiernos subnacionales fue modificada fue durante modificada el 2007, restándose durante el financiamiento
2007, restándose
financiamiento a las a las prefecturas prefecturas y asignándole y asignándole una una mayor mayor cantidad cantidad de recursos de recursos a las a las
municipalidades municipalidades (tabla 8). (tabla 8).
Tabla 8. BOLIVIA: DISTRIBUCIÓN DEL IDH A NIVEL DEPARTAMENTAL, SEGÚN
Tabla 8. BOLIVIA: DISTRIBUCIÓN DEL IDH A NIVEL DEPARTAMENTAL, SEGÚN MARCO
MARCO INSTITUCIONAL
INSTITUCIONAL
Anterior Distribución
Nueva Distribución (a)
Beneficiario
DS 28421 (2005)
DS 29322 (2007)
Prefectura 56,90% 24,358%
Municipalidades 34,48% 66,99%
Universidades 8,62% 8,652%
Total 100% 100%
Fuente: elaboración propia sobre la base de DS 28421 (2005) y DS 29322 (2007).
Fuente: elaboración propia sobre la base de DS 28421 (2005) DS 29322 (2007).
(a) Este DS se encuentra vigente desde el 1 de enero de 2008.
(a) Este DS se encuentra vigente desde el 1 de enero de 2008.
38 Para mayor detalle consultar Zapata (2007).
Respecto 39 de Las la patentes distribución son pagadas de por participaciones YPFB al Tesoro por General regalías de la Nación de hidrocarburos (TGN) y éste en
Colombia, la Ley transfiere 756 del el año 50% 2002 a los municipios define un donde sistema se encuentran de porcentajes las concesiones variables (esta para el
pago de las regalías
transferencia
de acuerdo
debe
con
destinarse
la cantidad
únicamente
producida
a programas
de hidrocarburos.
y proyectos de
Estas
inversión
regalías
pública y/o gestión ambiental) y el restante 50% al Ministerio de Desarrollo
son de dos tipos: i) directas, que son asignadas a las entidades territoriales en cuya
Sostenible para invertirlo en los departamentos productores.
jurisdicción se 40 explotan Las regalías, estos éstas recursos corresponden y a los puertos al 18% del marítimos total de la y producción fluviales fiscalizada por donde se
transportan los mismos; de hidrocarburos y ii) indirectas, y están constituidas que son aquellas por una no regalía asignadas departamental directamente del 11% a los
departamentos y municipios de la producción productores en beneficio o del portuarios departamento y cuya productor; administración una regalía nacional corresponde
al Fondo Nacional compensatoria de Regalías del (FNR) 1% de 44 . la producción para los departamentos de Beni (2/3) y
Pando (1/3); y una regalía del 6% para TGN. La ley 1654 de Descentralización
Administrativa establece que los departamentos deben destinar sus regalías un
15% a Gasto Corriente y el 85% restante en Gasto de Capital.
39 Para mayor detalle
41 El
consultar
Impuesto
Zapata
Directo
(2007).
a los Hidrocarburos (IDH), creado por la Ley Nº 3058 del 2005,
40 Las patentes son pagadas
aplica una
por
alícuota
YPFB al
del
Tesoro
32% sobre
General
el total
de la
de
Nación
la producción
(TGN)
de
y éste
hidrocarburos.
transfiere el
Estos
50% a los
municipios donde se
recursos
encuentran
deben
las
ser destinados
concesiones
a gasto
(esta
en
transferencia
educación, salud,
debe
desarrollo
destinarse
productivo
únicamente a
programas y proyectos y promoción de inversión de empleo. pública y/o gestión ambiental) y el restante 50% al Ministerio de
Desarrollo Sostenible
42 La
para
recaudación
invertirlo en
del
los
Impuesto
departamentos
Especial
productores.
a los Hidrocarburos y sus Derivados se
41 Las regalías, éstas distribuye corresponden un 25% al 18% para los del departamentos total la producción y el resto para fiscalizada el TGN, de y deben hidrocarburos destinarse y están
constituidas por una un regalía 15% a departamental gasto corriente del y el 11% 85% restante de la producción en gasto de en capital. beneficio del departamento
productor; una regalía nacional compensatoria del 1% de la producción para los departamentos de Beni
(2/3) y Pando (1/3); y una regalía del 6% para TGN. La ley 1654 de Descentralización Administrativa 309
establece que los departamentos deben destinar sus regalías un 15% a Gasto Corriente y el 85% restante en
Gasto de Capital.
42 El Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH), creado por la Ley Nº 3058 del 2005, aplica una alícuota
del 32% sobre el total de la producción de hidrocarburos. Estos recursos deben ser destinados a gasto en

Trimestre Fiscal Nº 97
Respecto de la distribución de participaciones por regalías de
hidrocarburos en Colombia, la Ley 756 del año 2002 define un sistema
de porcentajes variables para el pago de las regalías de acuerdo con
la cantidad producida de hidrocarburos. Estas regalías son de dos
tipos: i) directas, que son asignadas a las entidades territoriales en
cuya jurisdicción se explotan estos recursos y a los puertos marítimos y
fluviales por donde se transportan los mismos; y ii) indirectas, que son
aquellas no asignadas directamente a los departamentos y municipios
productores o portuarios y cuya administración corresponde al Fondo
Nacional de Regalías (FNR) 43 .
La distribución de las participaciones se da a las siguientes entidades,
tal como muestra la tabla a continuación, donde tanto los departamentos
La como distribución los municipios de las participaciones productores en se da pequeñas a las siguientes cantidades, entidades, son tal los como que
muestra reciben la tabla mayor a continuación, porcentaje donde de participaciones.
tanto los departamentos como los municipios
productores en pequeñas cantidades, son los que reciben mayor porcentaje de
participaciones. Tabla 9. COLOMBIA: DISTRIBUCIÓN DE PARTICIPACIONES
POR REGALÍAS DE HIDROCARBUROS
Tabla 9. COLOMBIA: DISTRIBUCIÓN DE PARTICIPACIONES POR REGALÍAS DE HIDROCARBUROS
En porcentajes
En porcentajes
Entidad
Producción del Producción del Producción del
municipio de 0 Municipio 10.000 municipio superior
-10.000 BPMD – 20.000 BPMD a 20.000 BPMD
Departamentos productores 52,0 47,5 47,5
Municipios o distritos productores 32,0 25,0 12,5
Municipios o distritos portuarios 8,0 8,0 8,0
Fondo Nacional de Regalías 8,0 19,5 32,0
Fuente: Ley 756 de 2002, artículo 27.
Fuente: BPMD: Ley barriles 756 de promedio 2002, artículo mensual 27. diario de hidrocarburos.
BPMD: barriles promedio mensual diario de hidrocarburos.
A su vez, el gobierno central de Colombia distribuye compensaciones por la
explotación de los recursos naturales no renovables como forma de incentivo a la
exploración A su y vez, explotación el gobierno 45 . En este central caso el de mayor Colombia beneficiario distribuye es la empresa compensaciones industrial y
comercial por del la Estado explotación Ecopetrol, de los con recursos un 50% de naturales compensación no renovables por explotación, como le forma sigue
los departamentos incentivo productores a la exploración y posteriormente y explotación los 44 . municipios En este caso productores el mayor y
portuarios 46 .
43 Los recursos del FNR se destinan a la promoción de la minería, medio ambiente,
El Estado en Ecuador percibe ingresos tanto por concepto de venta directa de
y a financiar proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en los
hidrocarburos planes como de por desarrollo. regalías. Para El más proceso detalle consultar de liquidación DPN (2007). de los ingresos por
exportación 44 de Las hidrocarburos compensaciones se efectúa son una de contraprestación acuerdo a la modalidad económica de adicional exportación, a la recibida el tipo
de contrato y a título la diferencia de regalía, del pactada precio con del las crudo compañías utilizado dedicadas como a la referencia explotación para de los el
presupuesto y recursos del precio naturales efectivo no por renovables. cada embarque. Se genera Si por bien el transporte, el Gobierno impacto Central ambiental, tiene la
mayor participación social y cultural en los que ingresos causa por la de exportación explotación de hidrocarburos, estos recursos. entidades como
CORPEI 47 , la Junta de Defensa Nacional, CORPECUADOR 48 , y algunos gobiernos
310 seccionales también participan en la distribución de los ingresos por exportación de
hidrocarburos. 49

Las Relaciones Fiscales Intergubernamentales y las Finanzas Subnacionales Ante la Crisis
beneficiario es la empresa industrial y comercial del Estado Ecopetrol,
con un 50% de compensación por explotación, le sigue los departamentos
productores y posteriormente los municipios productores y portuarios 45 .
El Estado en Ecuador percibe ingresos tanto por concepto de venta
directa de hidrocarburos como por regalías. El proceso de liquidación de
los ingresos por exportación de hidrocarburos se efectúa de acuerdo a
la modalidad de exportación, el tipo de contrato y la diferencia del precio
del crudo utilizado como referencia para el presupuesto y del precio
efectivo por cada embarque. Si bien el Gobierno Central tiene la mayor
participación en los ingresos por exportación de hidrocarburos, entidades
como CORPEI 46 , la Junta de Defensa Nacional, CORPECUADOR 47 , y
algunos gobiernos seccionales también participan en la distribución de
los ingresos por exportación de hidrocarburos. 48
Aunque cuantitativamente los ingresos por concepto de petróleo que
perciben algunas provincias y municipios de Ecuador, no son muy
significativos en relación al conjunto de ingresos totales de estos niveles
de gobierno, sí son representativos dentro de los recursos recibidos por
los gobiernos seccionales de la Región Amazónica. 49
45 Sin embargo, existe un mecanismo de escalonamiento para redistribuir los ingresos
de los departamentos y municipios de mayor producción de manera que los
beneficios generados por las regalías no se concentren en unas pocas entidades
territoriales; destinando recursos que excedan los límites de producción, hacia
los municipios no productores que integran el mismo departamento o hacia los
departamentos no productores que hagan parte de la misma región de planificación
económica y social. Así, cuando la producción del municipio es superior a 100.000
barriles promedio mensual diario, el municipio recibe el 1,25% de las regalías y
compensaciones y el excedente se distribuye un 40% para el Fondo Nacional de
Regalías y 60% a los municipios no productores del mismo departamento.
46 Entidad que se encarga de la promoción de las actividades de inversión y
exportación.
47 Corporación Ejecutiva para la reconstrucción de las zonas afectadas por el fenómeno
de El Niño.
48 Por ejemplo, las provincias Esmeraldas, Napo y Sucumbíos reciben USD 0.005 por
barril de petróleo correspondiente a ventas directas con contratos de prestación de
servicios. Se puede consultar Banco Central de Ecuador, “Distribución de Ingresos
Obtenidos por las exportaciones de Hidrocarburos”, Dirección General de Estudios
y Dirección General Bancaria.
49 Para más detalle ver Chauvin y Perez (2007).
311

Aunque cuantitativamente los ingresos por concepto de petróleo que perciben
algunas provincias y municipios de Ecuador, no son muy significativos en relación al
conjunto de ingresos totales de estos niveles de gobierno, sí son representativos dentro de
Trimestre Fiscal Nº 97
los recursos recibidos por los gobiernos seccionales de la Región Amazónica. 50
Gráfico 19. ECUADOR: INGRESOS PETROLEROS DE CONSEJOS
Gráfico 19. ECUADOR: INGRESOS PETROLEROS DE CONSEJOS PROVINCIALES Y MUNICIPIOS
PROVINCIALES Y MUNICIPIOS
En porcentajes de los ingresos totales
En porcentajes de los ingresos totales
1,2%
1,0%
0,8%
0,6%
0,4%
0,2%
0,0%
2000 2001 2002 2003 2004 2005
Municipios
Consejos Provinciales
Fuente: Fuente: elaboración elaboración propia propia sobre sobre la base la base de Chauvin de Chauvin y Pérez y Pérez (2007). (2007).
Por Por otro otro lado, lado, tal tal como como se se mencionó en en la la sección anterior la Ley Ley Especial de
Distribución de del Distribución 15% establece del 15% que establece el gobierno que el central gobierno debe central destinar debe el destinar 15% sus
ingresos corrientes el 15% de netos sus a ingresos los gobiernos corrientes seccionales, netos a los y este gobiernos monto incluye seccionales, tanto y a los
impuestos tradicionales este monto incluye como tanto así también a los impuestos a los petroleros. tradicionales De esta como forma, así también parte de la
recaudación a petrolera los petroleros. llega a De los esta gobiernos forma, subnacionales.
parte de la recaudación petrolera llega
En a México, los gobiernos el 21% subnacionales. de los recursos provenientes de la explotación de
hidrocarburos se comparten con los estados y municipios, dado que el Fondo General de
Participaciones En México, (FGP) incluye el 21% los de derechos los recursos sobre provenientes la extracción de de petróleo la explotación y minería. de Los
estados reciben
hidrocarburos
el 20% del
se
FGP
comparten
(sin embargo
con los
el
estados
4% es
y
transferido
municipios,
a
dado
sus municipios)
que el
mientras que
Fondo
los
General
municipios
de Participaciones
reciben directamente
(FGP)
el
incluye
1% del
los derechos
FGP. A
sobre
su vez,
la
una
proporción
extracción
muy pequeña
de petróleo
se asigna
y minería.
por concepto
Los estados
de origen
reciben
de recursos
el 20%
para
del FGP
fines de
conservación
(sin
del
embargo
medio ambiente.
el 4% es transferido a sus municipios) mientras que los
municipios reciben directamente el 1% del FGP. A su vez, una proporción
Como muy se pequeña mencionó se anteriormente, asigna por concepto en el caso de de origen Perú de destaca recursos la importancia para fines del
canon minero de en conservación las transferencias del medio intergubernamentales, ambiente. cuyos porcentajes y criterios de
distribución se muestran en el siguiente gráfico 51 .
Central de Ecuador, “Distribución de Ingresos Obtenidos por las exportaciones de Hidrocarburos”,
Dirección
312
General de Estudios y Dirección General Bancaria.
50 Para más detalle ver Chauvin y Perez (2007).
51 De acuerdo a la Ley 27.506 y la 28.322, el canon minero se define como la participación efectiva y
adecuada de la que gozan los gobiernos regionales y locales del total de los ingresos y rentas obtenidos por

Las Relaciones Fiscales Intergubernamentales y las Finanzas Subnacionales Ante la Crisis
Como se mencionó anteriormente, en el caso de Perú destaca la
importancia del canon minero en las transferencias intergubernamentales,
cuyos porcentajes y criterios de distribución se muestran en el siguiente
gráfico 50 .
Gráfico 20. PERU: DISTRIBUCIÓN DEL CANON MINERO
Gráfico 20. PERU: DISTRIBUCIÓN DEL CANON MINERO
10%
Municipalidad distrital donde se
explota el recursos natural
CANON
50% de ing.
y rentas
25%
40%
Municipalidad de la provincia donde
se explota el recurso natural
Municipalidad del depto. donde se
explota el recurso natural
25%
Gobierno
regional
80% Gob. Regional
20% Universidades
Fuente: Elaboración propia en base a la Ley 28322
Fuente: Elaboración propia en base a la Ley 28322
En En definitiva, los los arreglos intergubernamentales en en varios varios países países de de la la región
están basados región en recursos están basados provenientes recursos de la explotación provenientes de de recursos la explotación naturales, de lo que
hace a los recursos sistemas naturales, intergubernamentales lo que hace a y los a sistemas las finanzas intergubernamentales subnacionales altamente y
sensibles a a la las variación finanzas de subnacionales los precios de estos altamente productos. sensibles Este sesgo, a la variación ante perturbaciones de los
como la actual, precios afecta de estos el espacio productos. fiscal subnacional Este sesgo, y ante la posibilidad perturbaciones de acompañar como la a los
gobiernos centrales actual, afecta en el el financiamiento espacio fiscal de subnacional las políticas y anticrisis. la posibilidad de acompañar
a los gobiernos centrales en el financiamiento de las políticas anticrisis.
50 De acuerdo a la Ley 27.506 y la 28.322, el canon minero se define como la
participación efectiva y adecuada de la que gozan los gobiernos regionales y
locales del total de los ingresos y rentas obtenidos por el Estado por la explotación
económica de los recursos naturales. El canon minero está constituido por el 50%
del total de ingresos y rentas obtenidos por el Estado en la actividad minera, por
el aprovechamiento de los recursos minerales metálicos y no metálicos.
313

Trimestre Fiscal Nº 97
IV. El impacto fiscal de la recesión
La crisis ha impactado significativamente en las economías
latinoamericanas y a las finanzas públicas, restringiendo a la vez la
capacidad de respuesta de los gobiernos. Por un lado, los ingresos
fiscales están observando una importante reducción, como producto del
menor nivel de actividad y de la caída de los precios de los productos
básicos. A su vez, los países han tomado medidas de estímulo fiscal y
de compensación de los costos distributivos de la crisis que significan
un deterioro adicional de sus resultados fiscales.
Adicionalmente, es importante remarcar que este empeoramiento de los
resultados fiscales se da en el marco de una importante restricción del
financiamiento externo, lo cual claramente impacta en la posibilidad de
aplicar políticas fiscales anticíclicas y compensatorias.
Aunque el actual panorama de la región en materia de cuentas públicas
y política fiscal es indiscutiblemente mejor que el observado en crisis
anteriores, hay ciertos aspectos que constituyen una señal de alerta en
cuanto a la capacidad del sector público de afrontar esta crisis de manera
exitosa. Gran parte de la mejora de la situación fiscal en los últimos años
obedeció al aumento creciente de los precios de los productos básicos
entre 2002 y la primer mitad de 2008, por lo que el deterioro de ellos
representa un riesgo muy relevante para el espacio fiscal alcanzado.
Como se analizó de manera detallada en CEPAL (2008b), el balance fiscal
estructural de los países de la región es, en promedio, menos favorable
que el resultado fiscal observado 51 . Lo anterior es particularmente notorio
en el caso de los países productores de materias primas exportables,
en los cuales la brecha entre resultado fiscal estructural y resultado
observado se amplió en forma considerable en 2007 y la primera mitad de
2008. Así, se estima que una porción importante de los ingresos recibidos
en el período 2007-2008 habría sido extraordinaria y que, por lo tanto, lo
más probable es que no sean sostenibles en el futuro.
Este aumento de los ingresos fiscales en el período 2002-2008 se
encuentra estrechamente relacionado con los ingresos provenientes de la
314
51 Para mayor información sobre la medición de los resultados cíclicamente ajustados,
véase CEPAL (2008b).

Las Relaciones Fiscales Intergubernamentales y las Finanzas Subnacionales Ante la Crisis
explotación de recursos naturales. En países como Venezuela, Ecuador,
México y Bolivia, ellos explican más del 30% de los recursos fiscales,
siendo también importantes en Argentina, Chile, Colombia y Perú, donde
su participación media en los últimos tres años se ubica entre el 14% y el
18%. Según Jiménez y Tromben (2006), los ingresos obtenidos mediante
la explotación de recursos naturales son bastante más volátiles que los
generados a partir de otras fuentes, de lo cual la evolución de los últimos
trimestres constituye una demostración concluyente.
De acuerdo con una estimación efectuada por la CEPAL (2009), los
recursos fiscales disminuirán cerca de 5,6 puntos porcentuales del
PIB en 2009 en los países altamente especializados en la producción
y exportación de productos básicos, donde los ingresos fiscales
relacionados con recursos naturales representan más del 30% de la
recaudación. En tanto, se espera que los ingresos disminuyan alrededor
de 1,7 puntos porcentuales en países medianamente especializados
en productos básicos. Para los demás países se estima una merma de
recursos de alrededor del 0,5% del PIB, asociada al descenso del nivel
de actividad. El efecto conjunto de la contracción de la demanda y la baja
de precios en los ingresos públicos para el promedio de América Latina
y el Caribe se situaría alrededor de 1,8 puntos porcentuales del PIB.
El efecto final en América Latina y el Caribe es muy significativo, dado
que la región pasa de un superávit primario promedio del 1,3% del
producto a un déficit primario en el 2009, aunque este resultado es muy
sensible al grado de ejecución de los anuncios realizados por los países
en materia de incremento del gasto para contrarrestar el impacto de la
crisis (gráfico 21).
315

El efecto final en América Latina y el Caribe es muy significativo, dado que la
región pasa de un superávit primario promedio del 1,3% del producto a un déficit
primario en el 2009, aunque este resultado es muy sensible al grado de ejecución de los
anuncios realizados por los países en materia de incremento del gasto para contrarrestar
Trimestre Fiscal Nº 97
el impacto de la crisis (gráfico 21).
Gráfico 21. AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: INGRESOS, GASTOS PRIMARIOS Y
Gráfico 21. AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: INGRESOS, GASTOS PRIMARIOS Y RESULTADO
RESULTADO PRIMARIO PRIMARIO DEL GOBIERNO DEL GOBIERNO CENTRAL CENTRAL
En En porcentajes del PIB PIB
22
6
20
18
5
Ingreso total y gasto primario
16
14
12
10
8
6
4
2
1,6 1,6
1,0 0,8
0,3
0,9 0,7 0,8
-0,1
-0,5
-0,1
-0,7 -0,4 -0,1
0,7
1,5
2,5 2,5
1,3
-0,9
4
3
2
1
0
-1
Resultado primario
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
-2
Resultado primario Ingreso total Gasto primario
Fuente: Fuente: CEPAL CEPAL sobre sobre la base la base de cifras de cifras oficiales oficiales hasta el hasta 2008 el y proyecciones 2008 y proyecciones propias para propias el 2009 para el 2009
Nota: Nota: Los Los datos datos se refieren se refieren al gobierno al gobierno central, central, excepto excepto los de Bolivia los de que Bolivia corresponden que corresponden al gobierno al general gobierno y los general del Ecuador y
México,
y los del
al
Ecuador
sector público
y México,
no financiero.
al sector público no financiero.
Por otra Por parte, otra parte, tal como tal como señalan señalan Gómez Gómez Sabaini Sabaini y Jiménez y Jiménez (2009) los (2009) efectos los de la
crisis internacional efectos en de la la recaudación crisis internacional de ingresos en en la la recaudación región difieren de ingresos de país en en país la y la
envergadura región de las difieren consecuencias de país en recaudatorias país y la envergadura que experimente de las consecuencias
cada uno de ellos
dependerá no recaudatorias sólo de las características que experimente propias cada de uno la crisis de ellos sino dependerá también no sus sólo sistemas
tributarios y de más las específicamente características propias de la estructura de la crisis pertinente, sino también del nivel de sus de recaudación sistemas y
de las diversas tributarios fuentes y de más financiamiento específicamente corriente de la utilizadas. estructura Estos pertinente, autores del efectúan nivel una
cuantificación de del recaudación grado de exposición y de las diversas de los ingresos fuentes fiscales de financiamiento de cada país corriente respecto de
diversas variables, utilizadas. diferenciando Estos autores a los países efectúan en tres una grupos cuantificación de exposición: del grado alta, media de o
baja. exposición de los ingresos fiscales de cada país respecto de diversas
variables, diferenciando a los países en tres grupos de exposición: alta,
De acuerdo
media o
a
baja.
estos resultados, Ecuador, Guatemala, México y Panamá serían los
países de mayor exposición de sus ingresos fiscales, seguidos del grupo de países de
exposición De media acuerdo entre a estos los que resultados, están Bolivia, Ecuador, Paraguay, Guatemala, El México Salvador, y Panamá Colombia,
Venezuela, Chile, serían Nicaragua, los países de Perú mayor y República exposición Dominicana, de sus ingresos y por fiscales, último seguidos los países de
menor exposición del grupo son Costa de países Rica, de Uruguay, exposición Brasil media y Argentina. entre los que están Bolivia,
316
37

Las Relaciones Fiscales Intergubernamentales y las Finanzas Subnacionales Ante la Crisis
Paraguay, El Salvador, Colombia, Venezuela, Chile, Nicaragua, Perú y
República Dominicana, y por último los países de menor exposición son
Costa Rica, Uruguay, Brasil y Argentina.
Como conclusión, se observa que los países de alto porcentaje de
ingresos no tributarios o provenientes de los recursos naturales, con
baja carga tributaria, gran apertura comercial y orientados a negociar con
países desarrollados, tienen un mayor coeficiente de exposición a la crisis
en materia de ingresos fiscales que aquellos de carga tributaria elevada,
mayor participación del impuesto a la renta y productividad del IVA.
4.1 La reacción de los gobiernos en América Latina
En general, en los últimos meses los gobiernos de la región han adoptado
dos líneas de acción: i) medidas contracíclicas orientadas a activar la
demanda interna y la producción de bienes comerciables, moderando a su
vez los factores internos que podrían agudizar el desequilibrio externo y ii)
políticas internas encaminadas a reducir los efectos sociales regresivos,
tanto de la crisis como de las eventuales medidas de ajuste.
Ciertamente, las medidas que implementen los diferentes países
dependen de los efectos que deben afrontar y de las potencialidades y
recursos de que dispone cada uno de ellos. Por lo tanto, su capacidad
de reacción ante la crisis es diferente y radica fundamentalmente en el
espacio fiscal, las reservas internacionales, el acceso al financiamiento
externo y otros factores como el grado de monetización, la profundidad
del mercado financiero y el estado de la cuenta corriente.
Si bien gran parte de estas medidas fueron tomadas por los gobiernos
centrales, muchas de ellas han requerido o requerirán de recursos ya sea
humanos o financieros de los gobiernos subnacionales y de una acción
coordinada entre los diferentes niveles de gobierno.
317

Si bien gran parte de estas medidas fueron tomadas por los gobiernos centrales,
muchas de ellas han requerido o requerirán de recursos ya sea humanos o financieros de
los gobiernos subnacionales y de una acción coordinada entre los diferentes niveles de
gobierno. Trimestre Fiscal Nº 97
Gráfico 22. AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (19 PAÍSES): ÁREA DE ALCANCE DE
Gráfico 22. AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (19 PAÍSES): ÁREA DE ALCANCE DE LAS MEDIDAS
LAS MEDIDAS ADOPTADAS ADOPTADAS PARA AFRONTAR PARA AFRONTAR LA CRISIS LA CRISIS
Número de países
19
18
17
16
15
14
13
12
11
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0
a b c d e f g h i j k l m n o
Política monetaria y financiera
a
Modificación de encajes
b
Provisión de liquidez
c
Cambios en tasa de política monetaria
Política Fiscal
d
Disminución impuestos/Aumento
subsidios/Beneficios Tributarios
e
Aumento o anticipación del gasto
Política cambiaria y de comercio exterior
f
Provisión de liquidez en moneda extranjera
g
Aumento aranceles o restricciones importaciones
h
Disminución de aranceles
i
Financiamiento y apoyo a exportadores
j
Política cambiaria
Políticas sectoriales
k
Vivienda
l
Apoyo a PYMES
m Agropecuario, Turismo e Industria
Políticas laboral y social
n
Política laboral
o
Programas sociales
Fuente: CEPAL (2009), “La reacción de los gobiernos de las Américas frente a la crisis internacional: Una
Fuente: presentación CEPAL (2009), sintética “La de reacción las medidas de los gobiernos de política de las anunciadas Américas frente hasta a la el crisis 31 de internacional: julio de 2009”, Una presentación Santiago de sintética Chile, de
las 31 medidas de julio de de política 2009. anunciadas hasta el 31 de julio de 2009”, Santiago de Chile, 31 de julio de 2009.
318
En el gráfico 22 se muestran de manera sintética las medidas
38
implementadas o anunciadas en los países de América Latina y el
Caribe, las cuales se agruparon en cinco categorías: política monetaria
y financiera, política fiscal, política cambiaria y de comercio exterior,
políticas sectoriales y políticas laborales y sociales.
Cuando se analizan las medidas discrecionales más directamente
relacionadas con la política fiscal 52 (véase la tabla 10), desde el punto de
vista del gasto se observa que quince países han anunciado un paquete
de medidas que incluye planes de apoyo a las pymes o al sector agrícola.
Además, igual número de países planea realizar gastos de inversión en
infraestructura y catorce han incluido programas de gasto en vivienda. Por
el lado de los tributos, cabe destacar que ocho países anunciaron rebajas
52 La clasificación de la tabla 10 no coincide necesariamente con la del gráfico 22,
ya que muchas medidas con impacto fiscal se incluyeron en este último en las
categorías “Política cambiaria y de comercio exterior”, “Políticas de orientación
específica” y “Políticas laboral y social”.

categorías: política monetaria y financiera, política fiscal, política cambiaria y de
comercio exterior, políticas sectoriales y políticas laborales y sociales.
Cuando se analizan las medidas discrecionales más directamente relacionadas con
la política fiscal 53 (véase Las Relaciones tabla Fiscales 10), Intergubernamentales desde el punto de y las vista Finanzas del Subnacionales gasto se observa Ante la Crisis que
quince países han anunciado un paquete de medidas que incluye planes de apoyo a las
pymes o del al sector impuesto agrícola. a la Además, renta personal igual número —mediante de países cambios planea realizar en el esquema gastos de
inversión de en deducciones, infraestructura reducción y catorce han de incluido alícuotas programas o mayores de gasto exenciones, en vivienda. dos Por de el
lado de los las tributos, cuales son cabe transitorias, destacar que y ocho nueve países países anunciaron comunicaron rebajas del cambios impuesto en a el la
renta personal
tributo
—mediante
a la renta
cambios
de las
en
sociedades
el esquema
—a
de deducciones,
través de nuevas
reducción
exenciones,
de alícuotas
o mayores exenciones, dos de las cuales son transitorias, y nueve países comunicaron
deducciones o sistemas de depreciación acelerada; en este caso, cuatro
cambios en el tributo a la renta de las sociedades —a través de nuevas exenciones,
deducciones
son
o
transitorias.
sistemas de depreciación acelerada; en este caso, cuatro son transitorias.
Tabla Tabla 10. 10. AMÉRICA LATINA Y EL Y EL CARIBE CARIBE (18 PAÍSES): (18 PAÍSES): PRINCIPALES PRINCIPALES MEDIDAS FISCALES MEDIDAS
FISCALES PARA PARA ENFRENTAR LA CRISIS LA CRISIS
Argentina
Bolivia
(Estado Plur. de)
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Paraguay
Perú
Rep. Dominicana
Uruguay
Venezuela
(Rep. Bol. de)
Sistema tributario
Impuesto a la renta de las
empresas, reducción/depreciación
X T X T X X T X T
Impuesto a la renta de las
personas, rebajas
X X T X X X T X
Impuestos al comercio exterior X T X X T
Impuestos sobre bienes y servicios T X X
Contribuciones sociales X T
Otros X X X T X T X
Gasto público
Inversión en infraestructura X X X X X X X X X X X X X X X
Vivienda X X X T X X X X X X X X X X
Apoyo a pymes o productores
agrícolas
X X X X X X X X X X X X X X X
Apoyo a sectores estratégicos T X X X X X X X X
Transferencias directas a familias T T X X X
Otros X X X X X X
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de datos de la CEPAL. Nota: T corresponde a medidas anunciadas
como Fuente: transitorias. Elaboración propia, sobre la base de datos de la CEPAL.
Nota: T corresponde a medidas anunciadas como transitorias.
Con respecto a las medidas, ante todo debe señalarse que cualquier tipo
de política fiscal no provoca los mismos efectos, ya que las orientadas
a aumentar el gasto tienen mayor potencial que aquellas basadas en
una disminución de los impuestos. Las primeras implican un incremento
directo de la demanda, mientras que las segundas generan un aumento
del ingreso disponible del sector privado que, en una coyuntura tan 39
53 La clasificación de la tabla 10 no coincide necesariamente con la del gráfico 22, ya que muchas medidas
con impacto fiscal se incluyeron en este último en las categorías “Política cambiaria y de comercio
exterior”, “Políticas de orientación específica” y “Políticas laboral y social”.
319

Trimestre Fiscal Nº 97
incierta como la que se está viviendo, es muy probable que se destine
en una proporción elevada al ahorro. Además, son bien conocidas las
dificultades que presentan en la región los incentivos y deducciones
impositivos, habitualmente llamados “gastos tributarios”, tanto en materia
de cuantificación como de medición de sus efectos 53 . La implementación
de este tipo de rebajas incorpora al análisis un aspecto adicional
relacionado con la duración de la medida, sea transitoria o permanente
como así también el impacto sobre la sostenibilidad de las cuentas
públicas (véase tabla 10).
Sin embargo, aún puede haber diferencias importantes cuando el
análisis se restringe al incremento del gasto. Si este se concreta por
la vía de un aumento de las transferencias directas, sus efectos serán
más significativos en la medida en que sea posible focalizarlos en los
sectores de menores ingresos, que habitualmente son aquellos con
mayor propensión a consumir. No obstante, cabe señalar que este tipo
de transferencias son más difíciles de implementar a corto plazo y más
exigentes en términos institucionales que las no focalizadas.
De igual modo, cuando el aumento del gasto se realiza mediante
la implementación de programas de incremento de la inversión en
infraestructura, debe tenerse en cuenta que no todos los proyectos
tienen las mismas repercusiones en materia de empleo y demanda de
insumos producidos localmente. Asimismo, dada la importancia que en
estos casos tiene la aplicación oportuna de las políticas, no siempre hay
una cartera de proyectos disponibles para llevarlos a cabo a corto plazo.
Como consecuencia de lo señalado en el párrafo anterior, puede suceder
que pese al menor impacto potencial de las rebajas de impuestos —o el
otorgamiento de subsidios no focalizados— en relación con el incremento
del gasto, los gobiernos muchas veces favorecen las primeras, al menos
a corto plazo. Ahora bien, en la medida de lo posible, es preferible
elaborar planes de gasto y poner en marcha proyectos de inversión
adecuadamente evaluados, de modo de promover un uso más eficiente
de los recursos públicos.
320
53 Para mayor información sobre la problemática del uso de las deducciones
impositivas y las diferencias en el cálculo de los “gastos tributarios” en América
Latina, véase Jiménez y Podestá (2009).

Las Relaciones Fiscales Intergubernamentales y las Finanzas Subnacionales Ante la Crisis
Como se indica en la tabla 11, varias de las medidas fiscales tienen un
impacto directo sobre el sistema de relaciones intergubernamentales y
las finanzas subnacionales.
Tabla 11. MEDIDAS ANTICRISIS QUE AFECTAN A LOS GOBIERNOS
SUBNACIONALES
(Al 31 de julio de 2009)
ARGENTINA: El 30% de los ingresos del gobierno nacional por derechos cobrados
por la exportación de soja será distribuido a las provincias.
BRASIL: la meta de superávit primario de estados y municipios para 2009 se redujo
gradualmente hasta alcanzar el 0,9% del PIB.
El gobierno anunció que permitirá la renegociación de deudas de las alcaldías con la
seguridad social por hasta 20 años, a fin de permitir que las alcaldías en situación de
deuda puedan tener acceso a créditos del gobierno federal, sobre todo los recursos
vinculados al PAC.
Se extendió una línea de crédito adicional del BNDES para los estados de 1.750
millones de dólares.
Al igual que el gobierno federal, algunos estados han aumentado el plazo para el
pago mensual de impuestos, disminuyendo la presión sobre las disponibilidades de
caja de las empresas.
CHILE: La inversión para el desarrollo de las regiones crecerá un 7,3% con recursos
del Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR).
COLOMBIA: Aporte extraordinario al Fondo Común Municipal de 41 millones de
dólares.
MEXICO: Según lo anunciado en el ANFEFE (Acuerdo nacional en favor de la economía
familiar y el empleo), las entidades federativas contarán con 990 millones de
dólares adicionales para inversión en infraestructura.
NICARAGUA: El 23 de junio de 2009, el poder ejecutivo envió a la Asamblea Nacional
la propuesta para una nueva disminución del gasto de 41 millones de dólares,
que afectará a los rubros de la salud y la educación (entre otros), la Corte Suprema
y los municipios.
PARAGUAY: Implementación de un programa de generación de empleos sobre la
base de obras de construcción de interés comunal y con uso intensivo de mano de
obra, ejecutado por las municipalidades de seis departamentos, con una inversión
total de seis millones de dólares y con fondos de las entidades binacionales Itaipú y
Yacyretá.
PERÚ: transferencia de recursos a gobiernos locales para obras de infraestructura.
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de datos de la CEPAL.
321

322
Trimestre Fiscal Nº 97
Por un lado, varios países registran aumentos en las transferencias a
los gobiernos subnacionales como Argentina, Colombia, Chile, México,
Paraguay y Perú, donde en los cuatro últimos estos fondos adicionales
deben destinarse a programas de inversión.
Por otro lado, en el caso de Brasil se redujo la meta de superávit primario
para los estados y municipios en el 2009 y algunos estados aumentaron
el plazo para el pago mensual de impuestos.
También en algunos casos se renegociaron deudas que tenían los
gobiernos subnacionales con los centrales y se extendieron líneas de
créditos adicionales (Brasil).
Adicionalmente, el estrecho espacio fiscal con que cuentan algunos
países de la región ha significado que las finanzas de sus gobiernos
subnacionales sean afectadas por los recortes presupuestarios producidos
por la caída en los ingresos fiscales, como en el caso de Nicaragua.
Por último, y tal como se enfatizó anteriormente, con el fin de no empeorar
las desigualdades regionales entre distintas zonas de un mismo país,
resulta importante fortalecer los programas sociales que se ejecutan en
las jurisdicciones más pobres.
4.2 El impacto de la crisis sobre las finanzas subnacionales
Así como las razones que dieron origen a los procesos de reasignación de
funciones, la organización institucional y el “grado de descentralización”
de cada país son muy diferentes en cada caso, resulta también distinto
el nivel de vulnerabilidad de sus sistemas fiscales intergubernamentales
y sus finanzas públicas subnacionales ante los choques macro y las
crisis recurrentes en la región. En este sentido, y en relación con la crisis
internacional desencadenada en septiembre del 2008, debe resaltarse
que tanto la evolución de los recursos fiscales recaudados por los sectores
públicos, ya sea a nivel central o subnacional, como las medidas tomadas
por los mismos para enfrentar la crisis tienen un importante impacto en
las finanzas subnacionales.
Las recurrentes crisis macro que han sufrido los países de la región
suelen tener su impacto en las relaciones intergubernamentales. Como

Las Relaciones Fiscales Intergubernamentales y las Finanzas Subnacionales Ante la Crisis
se explica en Fanelli y Jiménez (2009) ya sea cuando la economía recibe
un choque financiero (sudden stop) o uno comercial, las relaciones
fiscales intergubernamentales tienden a deteriorarse. En la medida
que la perturbación sea financiera, los gobiernos subnacionales, si les
está permitido endeudarse, tienen mayores dificultades para conseguir
crédito, en un contexto de caída de su recaudación propia y de aquella
que alimenta a las transferencias intergubernamentales. Esto hace que
aumenten sus déficits o que presionen por mayores transferencias. En
este caso, serán más afectados aquellos gobiernos subnacionales que
tengan mayor desequilibrio, requiriendo aumentar su endeudamiento en
momentos de restricción crediticia, ya sea propio o a través del gobierno
central.
Por otro lado, si el choque se da a través del sector real (por ejemplo, caída
en los términos de intercambio) esto suele tener un impacto inmediato
en los ingresos fiscales y las transferencias subnacionales, afectando
el resultado fiscal. Los efectos de este choque son bien diferentes de
acuerdo con la inserción internacional, la especialización productiva del
país y la región donde se encuentra el gobierno subnacional, el reparto
de potestades tributarias y el diseño del sistema de transferencias.
Las diferentes crisis sufridas por los países de la región y su impacto
sobre los sistemas de relaciones fiscales intergubernamentales
han llevado numerosas veces a conflictos distributivos entre los
niveles de gobierno, que se han expresado fundamentalmente en
diferentes disputas sobre los recursos públicos, traduciéndose
normalmente en distintas medidas sobre la capacidad de
endeudamiento de los gobiernos subnacionales y en cambios en el
régimen de transferencias (cambios en la normativa, incorporación
o desafectación de impuestos, recortes, sumas fijas que reemplazan
coeficientes, etc.). Producto de estos múltiples conflictos distributivos,
que fueron severamente graves en algunos países de la región a
mediados y fines de los noventa (sobre todo en Argentina y Brasil)
se han implementado en varios países reglas fiscales, principalmente
desde la segunda mitad de la década del noventa. El objetivo inicial
de este tipo de instrumento fue coordinar, en el caso de aquellos
países más descentralizados de la región, como Argentina, Brasil
y Colombia, la política fiscal (gasto, déficit y endeudamiento) entre
los diferentes niveles de gobierno, de manera de evitar que los
323

324
Trimestre Fiscal Nº 97
desequilibrios subnacionales impacten sobre la sostenibilidad de las
cuentas del sector público consolidado.
Para definir en qué manera la crisis actual afectará la situación fiscal
de los gobiernos subnacionales, es importante enfatizar que, como se
vio en el apartado 2, se trata de una perturbación externa transmitida
a través de todos los canales mediante los cuales las economías
latinoamericanas se relacionan con el resto del mundo. Debido a esta
particularidad, sus principales efectos en la región han sido la caída
del comercio internacional, tanto en cuanto a sus exportaciones y sus
importaciones así como en la pérdida de los términos de intercambio; la
marcada restricción del acceso a los mercados de capitales; la reducción
del monto de remesas recibidas y la disminución de las corrientes de
inversión extranjera directa. A su vez, ello ha afectado indirectamente
la actividad económica interna, disminuyendo el nivel de consumo y las
utilidades empresarias. Las preguntas que surgen son ¿qué relación hay
entre estos efectos, los sistemas de relaciones intergubernamentales
y las finanzas públicas subnacionales ¿Cuáles son las fuentes de
financiamiento más sensibles en estas circunstancias
Como se vio anteriormente, el impacto distributivo de esta crisis sumado
a la descentralización de algunos programas de protección social y de
combate a la pobreza, significa una mayor demanda, ya sea de gasto
público por parte de algunas jurisdicciones subnacionales como de
coordinación con otros niveles de gobierno.
Por el lado de los ingresos fiscales, de acuerdo con el origen del choque
y los canales de transmisión del mismo, el impacto será diferente según
las siguientes características:
- El nivel de recaudación propia subnacional y su estructura;
- la base imponible de los recursos subnacionales propios;
- la importancia de las transferencias en el total de los ingresos
subnacionales;
- el origen de los fondos que componen la masa de recursos a transferir,
por ejemplo, si son recursos provenientes de la recaudación de

Las Relaciones Fiscales Intergubernamentales y las Finanzas Subnacionales Ante la Crisis
impuestos, resulta importante distinguir la base imponible de los
tributos que lo alimentan 54 ;
- la posibilidad de endeudamiento de los gobiernos subnacionales y
el origen de este financiamiento.
Como se ha visto en detalle, estas características varían entre países y
determinarán importantes diferencias en el impacto de la crisis sobre los
ingresos subnacionales.
Como se ha visto en detalle, estas características varían entre países y
determinarán En este importantes sentido, diferencias y teniendo el en impacto cuenta de la la tipología crisis sobre definida los ingresos y las
subnacionales. características de la estructura de financiamiento de los gobiernos
subnacionales, están siendo más expuestos a la crisis aquellas
En este sentido, y teniendo en cuenta la tipología definida y las características de
la estructura jurisdicciones de financiamiento cuyas estructuras de los gobiernos tributarias subnacionales, estén más especializadas están siendo más en
expuestos impuestos a la crisis cuya aquellas base jurisdicciones imponible sean cuyas variables estructuras más tributarias volátiles, como estén más los
especializadas recursos en impuestos naturales, cuya el consumo base imponible o las ventas. sean variables Aquellas más jurisdicciones volátiles, como que los
recursos basan naturales, su estructura el consumo en o impuestos las ventas. más Aquellas estables jurisdicciones como los impuestos que basan su a
estructura los en patrimonios impuestos más tendrán estables una como exposición los impuestos menor. a La los tabla patrimonios que se tendrán presenta una
exposición a continuación menor. La tabla ayuda que a se sintetizar presenta estos a continuación conceptos. ayuda a sintetizar estos
conceptos.
Tabla 12. BASE IMPONIBLE DE LOS INGRESOS PROPIOS DE LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES
Tabla 12. BASE IMPONIBLE DE LOS INGRESOS PROPIOS DE LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES
Países
Base imponible de ingresos tributarios propios
Propiedad Ventas o consumo Otros
Ingresos por
recursos naturales
Argentina X X X X
Bolivia X X
Brasil X X
Chile X X
Colombia X X X
Ecuador X X
México X X X X
Perú X X
Fuente: elaboración Fuente: elaboración propia propia
Entre 54 las 55 De jurisdicciones acuerdo con más Gómez expuestas Sabaini en y este Jiménez sentido, (2009), puede para resaltarse poder evaluar aquellas la
exposición del sistema tributario a los choques, deben considerarse las siguientes
que en la Argentina se financian en gran parte con ingresos provenientes de las regalías
características: participación de los recursos naturales en los ingresos corrientes;
(Santa Cruz, Neuquén, Chubut y Río Negro), aquellas que reciben en forma directa
nivel total de la carga tributaria; participación del impuesto a las importaciones;
regalías y patentes
importancia
por
del
la
IVA
explotación
en el total de
de
los
hidrocarburos
recursos; coeficiente
en Bolivia
de productividad
(Santa Cruz,
del
Cochabamba, IVA; Chuquisaca monto de y remesas Tarija) o del los exterior gobiernos respecto seccionales al PBI; importancia de la Región de Amazónica
los aportes
de Ecuador que y contribuciones reciben ingresos a la petroleros. seguridad social y la participación del impuesto a la renta
Si bien societaria la gran en mayoría el total de recursos los países tributarios. de la región cuentan con impuestos a la
propiedad a nivel subnacional, como se vio anteriormente, los montos recaudados son
muy bajos tanto en términos absolutos como en relación al resto de sus recursos. Entre 325
los países que menos recaudan por este concepto, se puede mencionar a Ecuador, México
y Perú. Por ello, se podría decir que los ingresos tributarios propios de los niveles locales
de estos países se encuentran más expuestos a la crisis, dado que su estructura impositiva

326
Trimestre Fiscal Nº 97
Entre las jurisdicciones más expuestas en este sentido, puede resaltarse
aquellas que en la Argentina se financian en gran parte con ingresos
provenientes de las regalías (Santa Cruz, Neuquén, Chubut y Río
Negro), aquellas que reciben en forma directa regalías y patentes por
la explotación de hidrocarburos en Bolivia (Santa Cruz, Cochabamba,
Chuquisaca y Tarija) o los gobiernos seccionales de la Región Amazónica
de Ecuador que reciben ingresos petroleros.
Si bien la gran mayoría de los países de la región cuentan con impuestos
a la propiedad a nivel subnacional, como se vio anteriormente, los montos
recaudados son muy bajos tanto en términos absolutos como en relación
al resto de sus recursos. Entre los países que menos recaudan por este
concepto, se puede mencionar a Ecuador, México y Perú. Por ello, se
podría decir que los ingresos tributarios propios de los niveles locales
de estos países se encuentran más expuestos a la crisis, dado que su
estructura impositiva no está basada en recursos tributarios que son
más estables.
Con respecto a los impuestos con base en el consumo o en ventas
internas, aquellos gobiernos intermedios especializados en la recaudación
del ICMS en Brasil o en el impuesto sobre los ingresos brutos en Argentina
tienen un nivel de exposición mayor. En este sentido, puede afirmarse
que la existencia de estos impuestos a nivel de gobiernos intermedios ha
profundizado la importancia del consumo interno como fuente de recursos
fiscales, siendo esta base imponible muy reactiva a este tipo de crisis.
En cuanto a la importancia de las transferencias en el total de los ingresos
subnacionales, los países que aparecen como más vulnerables son
Ecuador y México, donde las transferencias que reciben los niveles
subnacionales constituyen la principal fuente de financiamiento, dado
que representan el 80% de sus ingresos totales.
Sin embargo, la relación del grado de exposición con la importancia de las
transferencias intergubernamentales en el total de los ingresos es difícil de
evaluar si no se cuenta con información acerca del origen de los fondos
que componen la masa de recursos a transferir. Esto es, si se trata de
recursos provenientes de la recaudación de impuestos nacionales, resulta
importante distinguir la base imponible de los tributos que lo alimentan.
En la siguiente tabla se resume el origen y distribución de los fondos

Sin embargo, la relación del grado de exposición con la importancia de las
transferencias intergubernamentales en el total de los ingresos es difícil de evaluar si no
se cuenta con información acerca del origen de los fondos que componen la masa de
recursos a transferir. Las Esto Relaciones es, si Fiscales se trata Intergubernamentales de recursos provenientes y las Finanzas Subnacionales de la recaudación Ante la Crisis de
impuestos nacionales, resulta importante distinguir la base imponible de los tributos que
lo alimentan. que componen En la siguiente las tabla transferencias se resume el intergubernamentales, origen y distribución de los provenientes fondos que
componen de las impuestos transferencias nacionales intergubernamentales, en siete países provenientes de la región. de impuestos nacionales
en siete países de la región.
Tabla
Tabla
13. ORIGEN 13. ORIGEN Y DISTRIBUCION Y DISTRIBUCION DE LAS TRANSFERENCIAS DE LAS TRANSFERENCIAS POR IMPUESTOS POR DEL
IMPUESTOS GOBIERNO DEL GOBIERNO CENTRAL CENTRAL
Países
Argentina
Porcentaje del total
recaudado
Distribución de impuestos nacionales
Porcentajes por impuestos
IVA (89%), ganancias (64%), crédito y
débito en cuenta corriente (30%),
impuestos internos (100%), ganancia
minima presunta (100%), intereses
pagados y otros impuestos (100%)
Monto Fijo
Bolivia
Brasil
Colombia
Ecuador
México
Perú
25% (20% a
municipios y 5%
universidades
públicas)
15% (de los cuales
70% a municipios y
30% consejos
provinciales)
Estados: 20% del
FGP y Municipios:
1%
Estados: 21,5% del IR y del IPI.
Municipios: 22,5% del IPI y del IR; 70% del
IOF y 50% del ITR
Municipios: 2% de las operaciones
afectadas por el IGV, el Impuesto al
Rodaje y a las Embarcaciones de Recreo
Crecimiento real de
las transferencias
hasta el 2016
Fuente: elaboración propia
En Bolivia, Ecuador y México, la masa de recursos a distribuir hacia
los niveles subnacionales de gobierno está constituida por la totalidad
de los impuestos del nivel central. Es importante resaltar que en estos
45
dos últimos países el monto de recursos a distribuir incluye los ingresos
petroleros, por lo que el nivel de exposición de las transferencias es
mayor. Si bien en Argentina y Perú no se incluyen todos los tributos, el
327

Trimestre Fiscal Nº 97
En Bolivia, Ecuador y México, la masa de recursos a distribuir hacia los niveles
subnacionales principal de gobierno proveedor está de constituida fondos es por la recaudación la totalidad de del los IVA impuestos en el primero del nivel y
central. Es del importante IGV en el segundo, resaltar que que en al estos tener dos como últimos base países imponible el monto al consumo, de recursos se a
distribuir transforman incluye los en ingresos fuentes petroleros, altamente por volátiles lo que ante el nivel ciertas de exposición perturbaciones. de las
transferencias Se podría es mayor. esperar Si bien que en los Argentina municipios y Perú y no estados se incluyen de Brasil todos presenten los tributos, un el
principal menor proveedor nivel de de fondos exposición es la recaudación de sus transferencias del IVA en el frente primero a la y crisis, del IGV ya en que el
segundo, las que mismas al tener provienen como base de imponible impuestos al consumo, bases se menos transforman volátiles en fuentes como
altamente el volátiles impuesto ante a la ciertas renta, perturbaciones. el impuesto Se a las podría transacciones esperar que financieras los municipios y el y
estados de impuesto Brasil presenten territorial un menor rural. nivel Por su de exposición parte, Colombia de sus transferencias aparecería frente como a el la
crisis, ya menos que las expuesto mismas provienen términos de de impuestos transferencias con bases intergubernamentales, menos volátiles como ya el
impuesto que a la por renta, ley el las impuesto mismas a deben las transacciones tener un crecimiento financieras real y el hasta impuesto el año territorial 2016
rural. Por
y así
su
quedan
parte, Colombia
desvinculadas
aparecería
de
como
la evolución
el menos
de
expuesto
los ingresos
en términos
corrientes
de
transferencias intergubernamentales, ya que por ley las mismas deben tener un
del gobierno central.
crecimiento real hasta el año 2016 y así quedan desvinculadas de la evolución de los
ingresos corrientes del gobierno central.
Como se ha señalado a lo largo de este documento, una fuente importante
Como de vulnerabilidad se ha señalado de a los largo ingresos de este fiscales documento, está una dada fuente por importante los ingresos de
vulnerabilidad provenientes de los ingresos de la explotación fiscales está de dada recursos por los ingresos naturales. provenientes En la tabla de la a
explotación
continuación
de recursos
se
naturales.
sintetiza
En
la
la
distribución
tabla a continuación
de este tipo
se sintetiza
de ingresos
la distribución
entre los
de este tipo de ingresos entre los diferentes niveles de gobierno en algunos países de la
diferentes niveles de gobierno en algunos países de la región.
región.
Tabla 14. Tabla DISTRIBUCIÓN 14. DISTRIBUCIÓN INTERGUBERNAMENTAL INTERGUBERNAMENTAL DE LAS RENTAS DE LAS PROVENIENTES RENTAS DE
PROVENIENTES PRODUCTOS DE PRODUCTOS NO RENOVABLES
RENOVABLES
Países
Distribución de ingresos de PNR
Argentina Regalías: provincias productoras
Patentes: municipios y departamentos productores
Regalías (18%): 11% departamento productor; 1% departamentos de Beni y Pando y
Bolivia 6% TGN
IDH: 24,36% prefecturas, 66,99% municipalidades y 8,65% universidades
IEHD: 25% departamentos, restoTGN
Regalías: departamentos productores (47,5-52%), Municipios productores (12,5-32%),
Colombia
Puertos (8%) y FNR (8-32%)
Los ingresos petroleros se incluyen en la Ley Especial de Distribución del 15%
Ecuador Regalías: las provincias Esmeraldas, Napo y Sucumbíos reciben USD 0.005 por barril
de petróleo.
Los derechos sobre la extracción de petróleo y minería se incluye en el FGP (Fondo
México
General de Participaciones)
Canon minero: 10% distrito productor, 25% municipalidad de la provincia productora,
Perú
40% municipalidad del dpto productor y 25% al gobierno regional
Fuente: elaboración propia propia
Nota: En Colombia, la distribución de regalías varía de de acuerdo con con la la cantidad producida y y además existe existe un
mecanismo un de escalonamiento de escalonamiento que impone que límites impone a límites esta distribución. a esta distribución.
En este sentido aparecen como más expuestos los municipios de Bolivia y Perú,
donde 328 la recaudación del IDH en el primero y del canon minero en el segundo han
participado en forma creciente en las transferencias intergubernamentales desde 2006,

Las Relaciones Fiscales Intergubernamentales y las Finanzas Subnacionales Ante la Crisis
En este sentido aparecen como más expuestos los municipios de Bolivia
y Perú, donde la recaudación del IDH en el primero y del canon minero
en el segundo han participado en forma creciente en las transferencias
intergubernamentales desde 2006, llegando a representar el 38% y 47%
del total de transferencias en 2008 y 2007, respectivamente.
En el caso de la distribución de las regalías provenientes de hidrocarburos
en Colombia, se deduce que la retracción del precio internacional del
petróleo impactará negativamente en los ingresos que reciben los
departamentos y municipios, tanto productores como no productores.
En el caso de estos últimos, será principalmente por la reducción de
los recursos provenientes del Fondo Nacional de Regalías (FNR) para
la promoción de la minería, la preservación del medio ambiente y la
financiación de proyectos regionales prioritarios de inversión. En el caso
de la disminución de los recursos que reciben las entidades territoriales
productoras por concepto de regalías directas, se verán afectados los
gastos en los cuales se destinan estos fondos, como programas de
educación básica, salud, agua potable, alcantarillado y otros proyectos
prioritarios.
Dada la escasa participación de las regalías petroleras en el total de
ingresos de los gobiernos subnacionales en Ecuador, se podría deducir
que el impacto de la caída del precio del petróleo en las finanzas de
estas entidades no será tan significativo. No obstante, en cuanto a los
ingresos tributarios petroleros, dado que éstos están incluidos en la masa
de recursos a distribuir, sí se afectará el nivel de transferencias totales
que reciban los municipios y departamentos, independientemente de
que sean o no productores. Algo similar ocurre en México, ya que los
derechos sobre los ingresos petroleros se incluyen en el Fondo General
de Participaciones y se distribuyen un 20% a estados y 1% a municipios
(a su vez los estados transfieren 4% a sus municipios).
En síntesis por el lado de las transferencias, que aparecen como el canal
fundamental de traspaso de este tipo de crisis, originada en un choque
comercial y en la caída de los términos de intercambio, se verán más
afectadas aquellas transferencias que se originen en recursos naturales,
lo que afectará el resultado fiscal de los gobiernos subnacionales y el
espacio fiscal que le permita a los mismos acompañar a los gobiernos
centrales en el diseño de políticas anticrisis.
329

Trimestre Fiscal Nº 97
V. Lecciones aprendidas y desafíos
Muchas veces se ha responsabilizado a la alta descentralización de
algunos países de la región de incentivar una mayor fragilidad fiscal y de
amplificar el impacto de las recurrentes perturbaciones macroeconómicas
que la región ha sufrido, provocando un deterioro en las finanzas públicas
y la provisión de bienes y servicios públicos. Esto ha llevado a algunos
a pensar que existe una asociación necesaria entre ambos fenómenos
y, a otros, a que este deterioro es algo pasajero vinculado a las etapas
iniciales del proceso y tiende a desaparecer a medida que los niveles
subnacionales de gobierno adquieren la capacidad necesaria para
gestionar sus nuevas funciones. Sin embargo, se está abriendo paso con
mayor fuerza la opinión de que estos episodios de deterioro de las finanzas
y provisión de los servicios públicos, que se han producido también en
países que siempre han tenido un sistema federal de gobierno, pueden
tener su causa no tanto en el hecho de que la alta descentralización por
sí misma genere indisciplina fiscal e ineficiencia en la gestión pública,
sino más bien en una subestimación de los mecanismos de coordinación
del sistema de relaciones intergubernamentales.
Es por ello que resulta importante analizar el impacto diferencial que las
recurrentes perturbaciones macroeconómicas tienen sobre los diferentes
componentes del sistema de relaciones intergubernamentales y su
efecto sobre las finanzas subnacionales, analizando los canales de
transmisión de la crisis y las posibilidades de filtrado o amplificación de
estas perturbaciones que los arreglos intergubernamentales ofrecen.
Se observa que no todos los países sentirán la crisis internacional con la
misma magnitud ni mediante los mismos canales. El carácter asimétrico
de ella conduce a pensar que efectivamente no deben recomendarse
soluciones únicas, sino que se requerirán acciones específicas y ajustadas
a cada situación en particular. Los efectos de la crisis internacional sobre
los sistemas fiscales intergubernamentales y las finanzas subnacionales
en la región difieren de país en país y la envergadura de sus consecuencias
dependerá no sólo de las características propias de la crisis sino también
de las respuestas de cada gobierno, el nivel y estructura de sus sistemas
tributarios, la coordinación de las políticas anticrisis entre los niveles de
gobierno y de las diversas fuentes de financiamiento disponibles.
330

Las Relaciones Fiscales Intergubernamentales y las Finanzas Subnacionales Ante la Crisis
Una de las enseñanzas que surge del análisis presentado es la necesidad
de atenuar la inestabilidad de los ingresos fiscales y sus consecuencias
en el gasto público. Para ello resulta fundamental basar la solvencia de
las cuentas públicas en fuentes de ingresos menos vulnerables a los
ciclos económicos, dado que la sostenibilidad de las finanzas públicas
en el tiempo es una condición necesaria para construir espacios que
posibiliten el ejercicio de una política fiscal capaz de atenuar la alta
volatilidad macroeconómica de la región.
En términos subnacionales, en este sentido, se destaca la importancia
de fortalecer el impuesto inmobiliario, mucho menos volátil que otros
tributos, cuya recaudación en la región es de las más bajas del planeta.
Esto incluye esfuerzos tanto de política como de administración de los
impuestos, a través de la disminución de exenciones y la mejora en la
administración, valuación y actualización de los catastros.
Como se enfatizó en el documento, la mejora en las finanzas subnacionales
registrada en los últimos años está altamente relacionada con la evolución
positiva que han registrado las transferencias intergubernamentales,
basadas en el crecimiento del nivel de actividad y la mejora en los
precios de los recursos naturales. Esto significa un alerta para las
finanzas subnacionales en aquellos países que, como Bolivia y Perú,
presentan una significativa importancia de los ingresos provenientes de
la explotación de recursos naturales, en momentos de caída en el nivel
de actividad y de alta volatilidad en los precios de los productos básicos.
Aquellos sistemas de transferencias que distribuyan en forma significativa
recursos provenientes de la explotación de los recursos naturales, se
verán más expuestos al actual bajo nivel y habitual alta volatilidad de los
precios de estos productos. Suele recomendarse que aquellas fuentes
tributarias más volátiles estén bajo la órbita del gobierno central, ya que
este nivel de gobierno suele tener bases tributarias más diversificadas.
Con respecto a la participación de las transferencias en el total de los
recursos fiscales subnacionales, llaman la atención por su exposición
Ecuador y México, ya que las transferencias que reciben los niveles
subnacionales representan alrededor del 80% de sus ingresos totales,
incluyendo recursos originados en la explotación de petróleo.
Por otro lado, debe prestarse especial atención a la evolución de los
indicadores de deuda subnacional. Si bien la región ha bajado en
331

Trimestre Fiscal Nº 97
forma significativa sus coeficientes de deuda pública agregados y
avanzó mucho en los últimos años en el control y coordinación del
endeudamiento subnacional, la duración y nivel de la crisis puede tener
un impacto sostenido sobre los sectores públicos, requiriendo un mayor
endeudamiento para sostener las políticas necesarias para enfrentar la
crisis, en aquellos casos que tengan acceso al crédito.
Asimismo, cabe señalar que, si bien gran parte de las medidas anticrisis
fueron tomadas por los gobiernos centrales, muchas han requerido o
requerirán de recursos, ya sea humanos o financieros, de los gobiernos
subnacionales y de una acción coordinada entre los diferentes niveles
de gobierno. Esto agrega una necesidad de mayor coordinación
intergubernamental y una vía adicional de vulnerabilidad de la política
fiscal frente a la crisis.
Adicionalmente, el significativo proceso de descentralización del gasto
social y la creación de programas de protección social a nivel subnacional,
hace que sea importante el cuidado del espacio fiscal alcanzado por los
gobiernos subnacionales de manera de no empeorar aún más la regresiva
distribución del ingreso de los países de la región.
En definitiva, frente a la crisis económica y su impacto sobre la situación
social de los países de la región es importante asegurar el financiamiento
de los gobiernos intermedios y locales de manera tal de resguardar
el gasto público social en educación y salud. En este sentido resulta
importante el papel de los sistemas de coordinación interjurisdiccionales
y de los gobiernos centrales respecto de la articulación de políticas que
permitan compensar la provisión de servicios públicos entre distintas
regiones de un país. Esto adquiere una particular relevancia en la región,
caracterizada por una alta desigualdad en la distribución del ingreso y
por un elevado grado de disparidad productiva regional.
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