Revista La Ano 16 Nº 26.vp - RELET

Revista Latino-americana de Estudos do Trabalho, Ano 16, n o 26, 2011, 183-217Política pública laboral delgobierno de Álvaro Uribe2002-2010Roberto Maurício Sanchez TorresINTRODUCCIÓNEl empleo y, de modo más general, el trabajo, son categorías fundamentalesdentro de la organización social y económica. Por un lado, eltrabajo hace posible la integración y la cohesión social, y es un elementoque influye en las identidades colectivas e individuales de los sujetosdentro de una sociedad, siendo, en ese sentido, un factor social esencial.A pesar de la pérdida de centralidad del trabajo que se ha discutido ampliamenteen sociología, como plantea Enrique de la Garza en una concepciónampliada del sujeto laboral, hay identidad, sociabilidad y cohesiónen trabajos no capitalistas, no industriales, no clásicos y, a pesar deque se constituyan territorios y tiempos no laborales, en algún grado lasocupaciones se vinculan con lo laboral en sentido ampliado (De la Garza,2006: 10). Por otro lado, el trabajo y los ingresos que provienen de élson el componente principal de la demanda agregada porque es lo quegenera buena parte del consumo, aparte de que el trabajo y su participaciónen la producción, sea formal o informal, asalariado o independiente,hace posible la reproducción del sistema económico, siendo en ese sentidouna variable fundamental en la economía. Es decir, el mercado de trabajotiene particularidades que lo diferencian del resto de mercados, sobretodo porque el trabajo hace posible la dinámica macroeconómica yparticipa simultáneamente en el consumo y producción de bienes.

Política pública laboral del gobierno de Álvaro Uribe 2002-2010 189Entre 2002 y 2006, no hubo variaciones significativas en la participaciónde los sectores o ramas de actividad en el PIB (la variación másalta se presentó en servicios sociales, comunales y personales con unadisminución del 1% en la participación en el PIB y en construcción conun aumento del 1%)). Lo que se observa con claridad es la mayor participaciónde los servicios respecto a sectores de producción como la manufactura,es decir, la creciente participación del sector terciario en lugardel secundario y el primario. En general, en el primer cuatrienio de gobierno,la economía colombiana tuvo buenos indicadores y todos los sectoresmostraron buenos índices de producción y crecimiento.Sin embargo, ese desempeño positivo de la economía empezó adeteriorarse: en 2006 el crecimiento fue del 7,2% y en 2007 pasó al 6,2%deterioro que se extendió con la crisis económica mundial. Para contrarrestaresa situación, el gobierno decidió tomar una serie de medidas ypropuso un programa de política anticíclica. Un análisis de la misma servirápara dar cuenta de la forma como el gobierno enfrentó el problemadel empleo en la economía colombiana.Tabla 1Crecimiento de la Producción por SectoresSectores2002 2003 2004 2005 2006 2007 CrecimientoPromedioExplotación de minas ycanteras -1,8 1,7 -0,9 4,1 2,4 1,5 1,1Industrias manufactureras 2,1 4,9 7,9 4,5 6,8 7,2 5,3Construcción 12,3 8,3 10,7 6,9 12,1 8,3 10,1Comercio, reparación, restaurantesy hoteles 1,5 3,7 7,1 5,0 7,9 8,3 5,0Establecimientos financierosy seguros 3,0 3,9 4,6 5,0 6,4 6,8 4,6Actividades de serviciossociales, comunales y personales1,7 2,0 4,1 3,5 4,4 5,0 3,1Transporte, almacenamientoy comunicaciones 10,4 11,4 12,5 11,6 14,0 15,5 12,0Agricultura, ganadería,caza, silvicultura y pesca 11,1 8,7 7,3 7,9 7,6 8,6 8,5Suministro de electricidad,gas y agua 8,3 21,3 13,0 9,1 8,5 9,8 12,1Fuente: Dane (2010).

190 Revista Latino-americana de Estudos do TrabalhoPOLÍTICA ANTICÍCLICAPara contrarrestar la crisis económica mundial que se agudizó en2008, los gobiernos crearon una serie de programas de Política Anticíclica,apuntando a aumentar la demanda agregada vía consumo e inversión,generando empleo e incentivando la demanda privada. Como resultadode esas medidas se esperaba que el ciclo recesivo no fuera profundo y sesaliera rápidamente de él. El impacto de las crisis en cada país es diferentey depende de diversos factores como el nivel de apertura al comerciointernacional, la proporción entre capital extranjero y capital nacionalen la inversión interna, la estructura productiva específica, etc.En 2009, la Comisión Económica para América Latina (CEPAL)hizo una serie de documentos para el seguimiento de las políticas adoptadaspor los gobiernos de América Latina y el Caribe como reacción a lacrisis internacional. En esos documentos se describen sistemáticamentelas medidas anticíclicas, agrupándolas en dos grupos: por un lado, lasmedidas dirigidas al mercado financiero (aumentar la confianza de la inversióny dinamizar su funcionamiento) y, por otro, aquellas enfocadasen la demanda agregada (fortalecer el mercado interno, promover el consumoy la producción nacional) (Comisión Económica Para América Latina[Cepal], 2009). Según la CEPAL, la mejor estrategia para enfrentarla crisis es el aumento del gasto público, es decir, la política fiscal expansiva,en particular el gasto focalizado del gobierno, en lugar de la disminuciónde impuestos. La razón para que sea más efectivo el aumento delgasto que la disminución de impuestos es que, en épocas de crisis e incertidumbre,es muy probable que al disminuir impuestos, esa liberación derecursos se dirija a ahorro y no a consumo. Además, el sector sobre elcual se dirija el gasto y la expansión de la demanda determina el impactode la política.Como respuesta a la crisis económica, el Gobierno colombianocreó en abril de 2009 la Alta Consejería Presidencial para la PolíticaAnticíclica, encargada de la formulación, difusión y evaluación de programasque contrarrestaran los efectos de la crisis internacional. La políticaanticíclica fue parte de las políticas del gobierno que se enmarcabandentro de la doctrina de la confianza inversionista y la cohesión social.El objetivo de dicha política era estabilizar la economía y evitar la caídade los niveles de empleo, para lo cual se crearon cuatro ejes centrales:

Política pública laboral del gobierno de Álvaro Uribe 2002-2010 191Infraestructura como respuesta a la crisis para generar empleo ypromover la competitividad.Fortalecimiento de la red de protección social para apoyar a lapoblación más vulnerable.Confianza inversionista para sostener el dinamismo de la inversiónprivada con responsabilidad social. Financiación para garantizar el adecuado flujo de caja del pequeñoy mediano empresario colombiano (DNP, 2010: 77).Apartir de esos cuatro pilares de la política anticíclica se buscó aumentarla demanda pública entre 5,5 y 6,5% y, de ese modo, contribuir amantener la demanda, generar empleo y paliar las consecuencias de lacrisis. Se construyó un programa con una serie de estrategias y objetivos,integrando los programas del gobierno con los objetivos de combatir lacaída de la producción, la reducción de la demanda y el desempleo (verCuadro 1).En el Balance de Resultados del 2009, realizado por el DepartamentoNacional de Planeación (DNP), se afirma que la política anticíclicatuvo un efecto directo y positivo en la economía, que se tradujo en mayorresistencia a la crisis económica mundial, crecimiento de la demandapública y crecimiento de obras civiles (DNP, 2010: 78). En el mismo seguimientodel DNP se toma como indicador de los buenos resultados deCuadro 1Ejes y Estrategias de la Política Anticíclica en ColombiaInfraestructuraInversión de 24.811millones de dólares(10.297 público y14.513 privado). Lainversión sedestinaba a lossiguientes sectores:Minas y Energía,Transporte,telecomunicaciones,agua, vivienda,distritos de riego yeducación.Red de ApoyoSocialLos programasvinculados eran:Familias enAcción, Sena,Icbf, familiasguardabosques,desplazados,adulto mayor,Red Juntos yCajas deCompensaciónFamiliar.Fuente: Alta Consejería para la Política Anticíclica (2010a).ConfianzaInversionistaEstrategias: Zonasfrancas, contratosde estabilidadjurídica, acuerdosinternacionales,combustibles,turismo, creaciónde empresas yplanes sectorialesde negocio.FinanciamientoEstrategias:Créditos deBancoldex,créditos delFondo Nacionalde Garantías yBanca deOportunidades.

192 Revista Latino-americana de Estudos do Trabalhola política anticíclica el incremento de la demanda que alcanzó el 8,9% ylos indicadores relacionados con ella, que en más del 75% alcanzaron elrango esperado de ejecución (DNP, 2010).El impacto de la inversión en infraestructura varía dependiendodel sector al que se dirija. La inversión ejecutada en un sector con bajosniveles de generación de empleo, como Minas y Energía, es diferente a larealizada en uno intensivo en mano de obra como Vivienda. Como planteala CEPAL no todos los proyectos tienen el mismo impacto en términosde empleo y demanda de insumos producidos localmente (CEPAL,2009: 4). En la Tabla 2, se presenta la inversión en infraestructura de lapolítica anticíclica en Colombia y los empleos generados por sector. Másdel 50% de la inversión ejecutada en infraestructura se presentó en Minasy Energía, sin embargo, fue el que menos empleados generó; para generarun empleo en ese sector se necesitó invertir un equivalente a 3.333salarios mínimos mensuales, lo que evidencia una descompensación en-Tabla 2Inversión y Empleo en Infraestructura de la Política Anticíclicaen ColombiaSectorMonto deInversiónEjecutada2009*EmpleosGeneradosTotalDirectosTotal InversiónenUnidadesde SalarioIndirectosMínimo Mensualpor Empleo Generado**Minas y energía 11.171 15.197 6.384 8.813 3.333Vivienda 3.879 443.951 285.913 158.039 40Transporte 3.324 93.593 73.713 19.880 161Telecomunicaciones1.495 7.292 7.292 - 930Agua 1.029 68.941 54.370 14.571 68Cárceles 164 4.891 4.891 - 152Distritos de riego115 3.176 1.356 1.820 165Educación 71 5.265 1.755 3.510 61Total 21.251 642.306 435.674 206.633 150* Millones de dólares estadounidenses. (Tasa de cambio promedio de Enero de 2009: 2.253 pesoscolombianos por dólar estadounidense.)** Salario mínimo mensual legal de 2009 (496.900; pesos colombianos).Fuente: Alta Consejería para la Política Anticíclica (2010b), Dirección de Desarrollo Social DepartamentoNacional de Planeación 1 . Cálculos del autor.

Política pública laboral del gobierno de Álvaro Uribe 2002-2010 193tre trabajo y capital en dicho sector. Por otro lado, en el sector más intensivoen mano de obra, que es Vivienda, se ejecutó el 18% de la inversiónen infraestructura de la política anticíclica y se generó 443951 empleos,equivalentes al 69% del total de empleo creado. Además de Vivienda,otros sectores que generaron más empleos con menor inversión fueronagua y educación, que necesitaron aproximadamente 68 y 61 salariosmínimos mensuales de inversión para generar un empleo. Mientras queMinas y Energía, junto con Telecomunicaciones, fueron los que menosempleo generaron, necesitando, respectivamente, 3.333 y 930 unidadesde salario mínimo mensual en inversión para generar un puesto detrabajo.Esto muestra un problema en el planteamiento de la política anticíclicaen Colombia. Si el objetivo de una política contracíclica es disminuirlos efectos del ciclo económico en su etapa recesiva y, por consiguiente,implementar políticas que aumenten la producción y el empleo, noes consistente que la política dirija su atención y recursos de infraestructuraen más del 50% al sector que menos empleo y demanda de productosgenera. A pesar de que se busque afianzar a Colombia como un país conun potencial minero energético de grandes proporciones (DNP, 2009),esto no es una justificación para que esas inversiones se incluyan dentrode una política contracíclica que busque generar ingresos (aumento deconsumo, reactivación de la demanda interna vía empleo) e incentivos ala inversión (confianza inversionista, créditos de inversión a sectoresque generan empleo y amplia demanda interna de productos). De estemodo, la política anticíclica en Colombia tuvo importantes resultados enla generación de empleo en los sectores llamados Vivienda y Agua, peroel balance en relación con los niveles de inversión no fue muy positivoporque se tuvo que invertir el 9,6% del PIB para que la tasa de desempleono aumentara 2 o 3%.POLÍTICAS PÚBLICAS LABORALES EN COLOMBIA, 2002-2010En esta sección se describen los principales programas que el gobiernoUribe identificó como parte de la política pública laboral o políticade mercado de trabajo en sus ocho años, aunque como se analizarádespués, no integra una política laboral en el sentido que se mencionó enla introducción, en la medida en que algunos programas que la integranno tienen como fundamento el trabajo o el empleo. La presentación tomacomo referencia principal los informes del Ministerio de la Protección

194 Revista Latino-americana de Estudos do TrabalhoSocial (2006, 2010a) y el estudio de Farné (2009), aunque se incluyenprogramas adicionales similares a los que se mencionan en esos documentos.Se tendrán en cuenta tanto las políticas pasivas como las activas(y las directas e indirectas), que se distinguen en que las primeras no tienenpor objeto principal volver empleable al trabajador cesante, sinomantener el nivel de vida de los desempleados 2 (Farné, 2009). El tipo depolíticas implementadas en Colombia, como encuentra Farné (2009), nohan sido radicalmente diferentes a las que se han realizado en algunospaíses de América Latina, no obstante, hay particularidades tanto en elenfoque y articulación de las políticas, como en la gestión y resultadosde su aplicación.En Colombia, la entidad encargada de las políticas laborales y deltrabajo es el Ministerio de la Protección Social que tiene como objetivopromover el diseño y aplicación de políticas, estrategias, programas yproyectos para prevenir, mitigar y superar los riesgos asociados con eldesempleo y la falta de ingresos de la población colombiana (Ministeriode la Protección Social, 2010b). A pesar de esto, la función del Ministerioen materia laboral ha sido reducida y su papel ha estado centrado en elseguimiento de la ejecución de los programas. En su lugar, las políticashan sido gestionadas por instituciones como el Servicio Nacional deAprendizaje (Sena) y directamente la Presidencia de la República 3 (a travésde la Agencia Presidencial para la Acción Social y la CooperaciónInternacional).Como se mencionó antes, el gobierno concebía que las políticas enmateria laboral eran exitosas o no si se insertaban en un ambiente de crecimientoeconómico, siendo esta una condición necesaria para la reduccióndel desempleo. La base de las políticas en materia laboral del gobiernoUribe fue la Ley 789 de 2002, que creó una serie de programas defomento de empleo y flexibilización de las relaciones laborales. Sin embargo,para hacer una mejor exposición, se toman todos los programasque llevó a cabo el gobierno, fueran o no, resultado de dicha ley, por loque en este documento no se analiza de manera aislada la Ley 789, sinoque se hace junto al resto de programas que se presentan aquí.La categorización de las políticas laborales se puede realizar a partirde varios criterios, pudiendo ser por orden cronológico, siguiendo eltipo de programa; por su efecto en el mercado de trabajo; por la entidadencargada de la gestión de la política; por los sectores de impacto, etc. Lacategorización por entidades está compuesta por aquellas encargadas degestionar, promover y ejecutar los programas de trabajo y empleo. En

Política pública laboral del gobierno de Álvaro Uribe 2002-2010 195Colombia, hay seis entidades principales: el Sena, la Presidencia de laRepública, las Cajas de Compensación Familiar, el Ministerio de la ProtecciónSocial, el Ministerio de Agricultura y el Ministerio de Comercio,Industria y Turismo. Por otro lado, Farné (2009) clasifica las políticas laboralessegún su efecto en el mercado laboral en tres tipos: fortalecimientode oferta laboral, impacto en el incremento de la demanda de trabajoy funcionamiento del mercado laboral. La clasificación de la política laboralque se utiliza en el presente documento es según el tipo de políticalaboral, a partir de los mecanismos de ejecución y la forma en que se beneficiala población objetivo. Según lo observado en los programas deempleo en Colombia, esta clasificación está compuesta por cuatro categorías:programas de atención al desempleado, fomento de crédito y emprendimiento,fomento de empleo vía demanda de trabajo y capacitacióny formación de capital humano. Esta metodología nos permite tener unavisión de conjunto de todos los programas que integran cada categoría.En el cuadro 2 se observa cada programa según la tipología que utilizamosy se presentan programas que iniciaron antes o después de 2002, delos cuales unos solo funcionaron en parte del periodo analizado y otrosestuvieron vigentes hasta el final del gobierno Uribe. A continuación sedescribirá cada categoría y se realizará un bosquejo de cada uno de losprogramas que la integran a partir de la información del Ministerio de laProtección Social (2006, 2010a, 2010b), de la Agencia Presidencial parala Acción Social y la Cooperación Internacional (Sistema de Gestión ySeguimiento a las Metas del Gobierno, 2010), del Sena (Servicio Nacionalde Aprendizaje [Sena], 2010) y de algunas leyes y decretos relacionadoscon la política laboral.PROGRAMAS DE ATENCIÓN AL DESEMPLEADOEl capítulo III de la Ley 789 de 2002 crea el Régimen de Protecciónal Desempleado que propuso tres programas: el subsidio al desempleo,programas de apoyo y servicios a los desempleados y el programade capacitación para la inserción laboral. En la misma Ley se creó el Fondode Fomento para el Empleo y Protección al Desempleado (Fonede),administrado por las Cajas de Compensación Familiar, que tenía por objetoponer en marcha algunos de los programas creados por la reforma.Subsidio al Desempleo: En este programa se da una asignaciónde recursos a los desempleados a través de las Cajas de compensaciónfamiliar, ofreciendo bonos para alimentación, salud y

196 Revista Latino-americana de Estudos do TrabalhoCuadro 2Clasificación de los Programas de Política LaboralTipo de PolíticaProgramasLaboralAtención alDesempleadoFomento de Crédito yEmprendimientoFomento de Empleo víaDemanda de TrabajoCapacitación yFormación de CapitalHumanoFuente: Elaboración propia.• Sistema de Protección al Cesante: Subsidio aldesempleo y programas de capacitación para lainserción laboral.• Fondo Emprender• Fondo Colombiano de Modernización yDesarrollo Tecnológico de las Micro, PequeñasyMedianasEmpresas–Fomipyme• Banca de Oportunidades• Incubadoras de Empresas de Base Tecnológica• Familias Guardabosques• Apoyo al Desarrollo de la Microempresa Rural– Pademer• Mujeres Ahorradoras en Acción• Mujeres Cabeza de Familia Microempresarias• Reforma a la empleabilidad• Empleo en Acción• ProgramadeApoyoDirectoalEmpleo–Pade• Programa de Formación y Capacitación• Jóvenes en Acción• Formación ocupacional de jóvenes rurales• Centros Regionales de Educación Superior –CERESeducación, siendo en gran proporción los destinados a alimentación.El subsidio equivale a uno y medio salarios mínimos mensualeslegales vigentes, distribuidos en seis cuotas mensualesiguales. Entre 2003 y 2010 se entregaron más de 500 mil subsidios,siendo de aproximadamente 80 mil por año.Programa de Capacitación para la Inserción Laboral: El programaofrece capacitación a los beneficiarios del subsidio al desempleo,buscando cualificar la mano de obra y ampliar sus probabilidadesde obtención de empleo. Son las cajas de compensaciónlas encargadas de realizar las actividades de capacitación encompetencias específicas o en la creación de su propio negocio.Hay dos áreas de capacitación: artes u oficios y formación de

Política pública laboral del gobierno de Álvaro Uribe 2002-2010 197emprendedores, y, además, brindan asesoría y apoyo para la búsquedade empleo.Tabla 3Cifras de Cobertura y Beneficiarios de Programas de Atenciónal DesempleadoNúmero de subsidios aldesempleo asignadosBeneficiarios de Cursosde Capacitación2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010*18.247 65.462 110.774 76.761 80.600 87.055 95.261 50.416N.D. 40.508 72.596 75.542 75.181 85.460 105.452 32.340Fuente: Sistema de Gestión y Seguimiento a las Metas del Gobierno [Sigob] (2010).* A 30 de Junio de 2010.El subsidio de desempleo no alcanzó a cubrir por año a más del 5%de los desempleados, lo que indica la magnitud e importancia del programadentro de la política laboral. En las evaluaciones realizadas por elDNP se critican los requisitos para el acceso a los programas y se planteala necesidad de cambiarlos y articularlos con otros ya existentes y construirun sistema integral que incluya el otorgamiento del subsidio monetario,la capacitación empresarial o laboral, y el acompañamiento de mecanismosde crédito y asesoría empresarial para las personas que decidantransformarse en empresarios (DNP, 2010: 9).El programa de protección al desempleado integra un subsidio aldesempleo, que no es lo mismo que el seguro de desempleo, diferenciaque hay que resaltar. El seguro de desempleo se refiere al aseguramientode los empleados frente a la contingencia de quedar sin empleo, financiado,generalmente, por los empleadores, los trabajadores y el Estado, mientrasque el subsidio de desempleo está sometido a los recursos estatalesy es dirigido a los trabajadores en condición de desempleo con mayorvulnerabilidad. Es, por tanto, una política pasiva de empleo.El seguro de desempleo no solo cumple un papel social y político,sino que, además, es un instrumento que fortalece las medidas contra lascrisis económicas al fomentar el consumo. Al respecto, afirma Berg queel seguro de desempleo no solo protege a los trabajadores frente a la cargafinanciera de la pérdida del puesto de trabajo, sino que también ayudaa mitigar los efectos de una recesión mediante el fomento del consumo(Organización Internacional del Trabajo, 2009: 30). En Colombia, noexiste seguro de desempleo, lo cual, según la Organización Internacionaldel Trabajo, es un requisito dentro de las políticas de trabajo decente.

198 Revista Latino-americana de Estudos do TrabalhoFOMENTO DE CRÉDITO Y EMPRENDIMIENTOEste tipo de programas busca la creación de empresas, la generaciónde empleo y el fomento del trabajo independiente formal. Los programasse concentran en el acceso al crédito y en la creación de planes denegocio que se puedan concretar en empresas de diferente tamaño. Generalmente,estos programas se dirigen a población con mayores tasas dedesempleo, que se encuentra en la informalidad o que cuenta con bajosrecursos. Hay programas dirigidos especialmente a jóvenes (Fondo emprender),a mujeres (Mujeres ahorradoras), a la población rural (Familiasguardabosques), o a proyectos con algún componente tecnológico(Fomipyme). Uno de los factores asociados a esta estrategia en materialaboral es el acceso de la población pobre al crédito para la financiaciónde proyectos productivos, por lo que en esta categoría está incluido elprograma Banca de Oportunidades.Fondo Emprender: El artículo 40 de la Ley 789 de 2002 crea elFondo Emprender, una cuenta especial adscrita al Sena que buscafacilitar el acceso al capital. El objeto del fondo es financiariniciativas empresariales que provengan y sean desarrolladaspor aprendices o asociaciones entre aprendices, practicantesuniversitarios o profesionales (Diario oficial 2002; Art.40, Ley789), quienes deben entregar un Plan de Negocio estructurado,para lo que el Sena ofrece asesorías. El Fondo Emprender se inscribedentro de la política de fomento del emprendimiento y lacreación de empresas a través de apoyo a las Micro, Pequeñas yMedianas Empresas Mipymes, encadenado con la política degeneración de empleo. Así, uno de los requisitos y criterios deselección de los proyectos es el número de empleos directos porgenerar y mantener; empleos para población vulnerable; empleospara población que esté entre los 18 y 24 años, o proyectosque desarrollen su actividad en municipios donde el Índice deDesarrollo Humano sea bajo (Ministerio de la Protección Social,2006: 38).Fondo Colombiano de Modernización y Desarrollo Tecnológicode las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas Fomipyme: Esuna cuenta adscrita al Ministerio de Comercio Industria y Turismoy su objeto es la cofinanciación de proyectos de mejoramientoproductivo en siete categorías: apoyo a mini cadenas, comercialización,creación de empresa, fomento a la exportación, in-

Política pública laboral del gobierno de Álvaro Uribe 2002-2010 199novación y desarrollo, mejoramiento empresarial y mejoramientoproductivo. El programa tiene inicio en 2001 buscando generarempleo, aumentar la competitividad y la productividad yfomentar la formalización empresarial. Además del apoyo parael mejoramiento tecnológico, el programa estimula la promocióny formación de mercados altamente competitivos, medianteel fomento a la permanente creación y funcionamiento de lamayor cantidad de micro, pequeñas y medianas empresas (Presidenciade la República, 2006: artículo 74).Banca de Oportunidades: Estrategia creada en 2006 para extenderla cobertura al sistema financiero por parte de la poblaciónque, por su posición económica, no accede a él, es decir, familiasde menores ingresos, micro, pequeñas y medianas empresas yemprendedores de estratos bajos. Contribuye, junto con otrosprogramas, al fomento de la creación de empresas y a ampliar lasoportunidades de hacer negocios.Incubadoras de Empresas de Base Tecnológica: El programaestá dirigido a la generación y consolidación de Incubadoras deEmpresas, que son organizaciones de carácter mixto (públicoprivado) que incentivan la innovación empresarial. Busca instaurarnuevos proyectos con importante contenido de innovacióny tecnología generando producción con alto valor agregado queaumente la competitividad.Familias Guardabosques: Busca sustituir los cultivos ilícitospor proyectos productivos, a partir del apoyo económico, técnico,ambiental y social a la población que habita lugares estratégicos.El objetivo del programa es que los beneficiarios emprendanproyectos productivos que hagan uso alternativo legal y sosteniblede la tierra y los recursos naturales (Ministerio de la ProtecciónSocial, 2006: 47).Apoyo al Desarrollo de la Microempresa Rural Pademer: El objetivodel programa es brindar asistencia técnica y apoyo financieroa los microempresarios rurales para que contribuyan a lageneración de empleo, a la competitividad y a la reducción de lapobreza en el campo. Los servicios que ofrece el programa son:gestión empresarial, desarrollo productivo, desarrollo organizativo,mercadeo y comercialización y servicios financieros.

200 Revista Latino-americana de Estudos do Trabalho Mujeres Ahorradoras en Acción: El programa se crea en 2007por la Agencia presidencial para la acción social como una manerade contribuir a la superación de la pobreza de mujeres en situaciónde vulnerabilidad. El programa está enfocado en el ahorroprogramado de mujeres de escasos recursos y su bancarización,buscando fortalecer los negocios de nivel micro. El programaofrece asesoría para formación de planes de negocio, propósitosde ahorro, bancarización y acceso a microcréditos y searticula con programas de asistencia como Juntos. Mujeres Cabeza de Familia Microempresarias: Programa a cargodelaPresidenciadelaRepúblicaatravésdelaConsejeríaPresidencial para la Equidad de la Mujer y el Ministerio de Agriculturay Desarrollo Rural, que tiene por objeto el apoyo al desarrolloy fortalecimiento de las microempresarias cabeza de familiapara que se vinculen a actividades productivas locales y regionales.Ofrece capacitación a mujeres cabeza de hogar con bajosrecursos económicos que tengan una microempresa formada,y las asesora para adelantar trámites de acceso a microcréditoscon bajas tasas de interés. Además, busca fortalecer el espírituempresarial y la formalización de los pequeños negocios.Como se observa, esta política de Fomento de Crédito y Emprendimientoestá orientada a ampliar la accesibilidad del crédito y la asesoríay acompañamiento en la formulación de planes de negocio de microempresarios.El impacto de estas políticas en materia de empleo es incentivarla creación de empresas que vinculen trabajo formal y autoempleo yasí disminuir la informalidad y el desempleo en la población de bajos recursosy alta vulnerabilidad.La informalidad empresarial ha sido un tema de amplio debate a lahora de discutir las políticas públicas, en particular porque es un fenómenoque se ha asociado a las microempresas y por ende, es un elementotransversal a la hora de plantear políticas de microcrédito y empresarismo.En el estudio de Santa María y Rozo (2008) se afirma que la informalidadempresarial en Colombia se concentra en las microempresas. Enconcreto, el 41,1% de las microempresas en Colombia son informales,mientras que, según documento Conpes, esta cifra de informalidad 4 superael 50%. Entre los factores asociados a esos niveles de informalidadmicroempresarial está el elevado porcentaje de empresas que no paganimpuestos (53,5%); que no llevan registros contables (42%) y que no tienenregistro mercantil (DNP, 2007a: p.4).

Política pública laboral del gobierno de álvaro uribe 2002-2010 201Tabla 4Cifras de Cobertura y Beneficiarios de Programas de Crédito y EmprendimientoPrograma Indicador 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010*Fondo Emprender Empresas Creadas 89 350 338 105 757 234 201Empleos Generados 504 2.315 1.352 555 4.110 2.077 1.157Fomipyme Nuevos Proyectos CofinanciadosN.D. 79 40 181 89 98 49Banca de OportunidadesIncubadoras deEmpresaFamilias GuardabosquesDesarrollo de la MicroempresaRuralMujeres Cabeza deFamilia MicroempresariasTotal de créditos a microempresariosProyectos de Innovación yDesarrollo TecnológicoN.D. N.D. 526.854 1.458.944 1.474.128 1.581.057 1.133.775N.D. N.D. 835 1.465 1.357 1.287 728Familias Vinculadas 19.024 33.594 53.111 33.167 19.414 7.522 8.353Familias Beneficiadas N.D. N.D. N.D. 3.494 9.242 6.396 3.507Mujeres Cabeza de FamiliaBeneficiadas con CréditoN.D. N.D. 2.437 2.452 6.127 10.247 3.933* Cifras con corte en Agosto de 2010.Fuente: Sigob (2010), Ministerio de la Protección Social (2006, 2010a).

202 Revista Latino-americana de Estudos do TrabalhoSanta María y Rozo (2008) afirman que la informalidad hace partenatural de desarrollo de las empresas en el país, es decir, que la informalidadno es un estado estructural o permanente de las empresas sino quehace parte de una transición. Los autores concluyen esto a partir de dosresultados en su investigación: por un lado las cifras del Censo Empresarialde Cali y Yumbo 2005, según las cuales el 73% de las microempresasse encuentra en la fase preoperativa, y, por otro, en un estudio cualitativode grupos focales en el que los empresarios que hoy son formales declararonser informales en el pasado, cuando su proyecto empresarial estabaempezando (Santa María; Rozo, 2008). Este enfoque de análisis de laeconomía informal, Coraggio (1995) lo llama empresarial modernizante,según el cual las pequeñas unidades de producción son una etapapreliminar de la empresa moderna y por tanto, el rol del Estado haciaestas empresas es incentivar su desarrollo y modernización. De estemodo, asume una concepción evolucionista de la empresa, evoluciónque desembocaría necesariamente en la empresa moderna (Coraggio,1995: 16).Sin entrar en detalle, por no ser éste el objeto de esta sección, esimportante resaltar que un aspecto esencial para el éxito o fracaso de losprogramas de emprendimiento es el entorno económico en el que se insertany que limita u ofrece oportunidades a las nuevas iniciativas empresariales,es decir, la estructura de mercado, los niveles de competencia,la escala de producción, los niveles tecnológicos del sector, en definitiva,el sector económico y el mercado que rodea esas iniciativas, sonfactores determinantes en la proyección de las Mipymes. De este modo,es discutible el planteamiento de Santa Maria y Rozo, en la medida enque una buena parte de las iniciativas microempresariales no se proyectanrealmente hacia un crecimiento de capital o formalización y, por consiguiente,la informalidad no es un estado transitorio del desarrollo empresarial,no porque exista un deseo de permanencia en la producción informalo de supervivencia, sino porque hay actividades de producción ligadasa la informalidad, muchos sectores con fuertes restricciones en elmercado y donde se presentan limitaciones en la acumulación de capital5 .Los indicadores del Global Entrepreneurship Monitor (Bosma etal., 2010) muestran que Colombia, junto con Uganda, son los países conmenor intención emprendedora de los 54 países observados en el estudio,es decir, hay muy poca proporción poblacional que tiene planeadoempezar un negocio en un corto plazo, no obstante, es uno de los países

Política pública laboral del gobierno de Álvaro Uribe 2002-2010 203donde los medios dan mayor atención al emprendimiento en cuanto sepresentan mayores casos de nuevos éxitos empresariales. Scott Shane,reconocido investigador norteamericano, realiza una crítica a este tipode programas de los que se ha venido hablando, y afirma que la mayorparte de los emprendimientos apenas sobreviven pocos añosbuena partede ellos apenas dan empleo a su creadorsu perfil dista de ser innovador(Políticas malas vs políticas miopes, 2010). Según Shane estos programasen la mayoría de casos han estado mal enfocados, entre otras razones,porque no son iniciativas realmente emprendedoras. En Colombiamuchos de ellos, como se presenta en el programa Fomipyme 6 ,seinsertanen la informalidad de distintas maneras.FOMENTO DE EMPLEO VÍA DEMANDA DE TRABAJOLos programas de Fomento de Empleo Vía Demanda de Trabajo sedireccionan al aumento de la demanda por parte del Estado por medio deprogramas especiales y temporales, o de la ampliación (liberación) delos recursos de los empleadores para la generación de empleos en el sectorprivado y consisten en reducir los costos salariales a través de la legislaciónlaboral y en dar subsidios salariales de manera directa a los empleadores.Una de las formas más comunes de aplicar esta política es reduciendoimpuestos a cambio de ampliar el número de trabajadores contratados. Reforma a la empleabilidad: Esta medida planteada en la reformalaboral de 2002, apuntaba a la reducción de costos salarialesy no salariales a través de flexibilización en la contratación yexoneración de pagos parafiscales por parte de los empleadores,para de este modo incrementar la demanda de trabajadores. Respectoa la flexibilización laboral, se presentó la ampliación de lajornada de trabajo diurna, la reducción de la diferencia entre pagosde días ordinarios y días dominicales y la reducción de loscostos de despido. Junto a la flexibilización laboral, la reforma ala empleabilidad se complementó con incentivos a la contratacióna través de la exención de parafiscales y la extensión de loscontratos de aprendizaje.La exención de parafiscales (salario indirecto equivalente al 9%del salario) se creó con el objeto de incentivar el enganche o contrataciónde personas con alto riesgo de desempleo y consistió en el no pago de parafiscalespor parte de los empleadores durante seis meses. Este progra-

204 Revista Latino-americana de Estudos do Trabalhoma fue temporal y terminó en 2006. Los contratos de aprendizaje son regímenesespeciales de contratación de los aprendices del Sena, quienesse adhieren laboralmente a las empresas y complementan la formaciónimpartida en la institución con la formación para el trabajo en las empresas,mientras que ellas se ven beneficiadas por la formación de sus trabajadoresy el fortalecimiento de su capital humano.Empleo en Acción: Junto con jóvenes en acción y familias en acción,integraba la Red de Apoyo Social. El programa buscabacontrarrestar los efectos de la crisis económica sobre el empleo,creando empleos de medio tiempo transitorios con una duraciónmáxima de 5 meses en proyectos de construcción de infraestructuraurbana. Durante su vigencia, el programa aprobó el apoyode 3.724 proyectos y empleó cerca de 170 mil personas (DNP,2007b). Programa de Apoyo Directo al Empleo Pade: Fue un programapiloto temporal que dio subsidio en dinero a las micro, pequeñas,medianas y grandes empresas que generaran nuevos puestosde trabajo y contrataran personas desempleadas de los nivelesI y II del SISBEN 7 . El subsidio cubría hasta un 30% del salariomínimo mensual por seis meses por la contratación de unamisma persona. Se aplicó en diferentes ciudades del país teniendocomo criterio de selección, además del nivel de SISBEN, elnúmero de empresas y de desempleados en la ciudad. El programaatendió mientras duró a 216 empresas, beneficiando a un totalde 1.577 empleados.Al iniciarse el gobierno, en 2002, el Programa Empleo en Acciónya llevaba casi dos años de funcionamiento en la generación de empleostemporales para los más pobres que se encontraran desempleados a causade la crisis económica de finales de siglo. Sin embargo, en 2003 se suspendiópara concentrarse en un programa en donde el aumento de la demandade trabajadores no proviniera del Estado como en Empleo enAcción, sino que fuera resultado de incentivos y subsidios sobre el sectorprivado buscando que los empleos generados no fueran temporales,creándose por ello el Programa de Apoyo Directo al Empleo. Sin embargo,como menciona el DNP (2007b), el Programa de Apoyo Directo tuvoimportantes problemas operativos que restringieron el acceso de los empleadoresal programa, que condujo a que no generara más de 1.600 empleos,mientras que Empleo en Acción había generado en el tiempo quefuncionó alrededor de 170 mil empleos de medio tiempo, pero a un costo

Política pública laboral del gobierno de Álvaro Uribe 2002-2010 205bastante alto, ya que el esfuerzo para generar un empleo fue 5 veces mayorque el beneficio generado por beneficiario al mes (DNP, 2007b:p.18). Al final, el gobierno terminó con Empleo en Acción y tampococontinuó con el Programa de Apoyo Directo, destinando parte de los recursosde esos programas a otros con mayor impacto (aunque no en términosde empleo) como Familias en Acción.CAPACITACIÓN Y FORMACIÓN DE CAPITAL HUMANOEste tipo de política busca fortalecer la capacitación para el trabajoy vincular la formación con las necesidades de demanda del mercadode trabajo. Es constituida por una serie de políticas de formación de capitalhumano en actividades específicas y se articula con la promoción delempleo y el programa de aprendizaje. La entidad que se encarga de lagestión de los programas es el Sena. Como en la mayoría de programasde empleo del gobierno, hay una población particular a la que se dirigenlos programas, como la población rural, los jóvenes y los pobres (SisbenI y II), que tienen mayor probabilidad de tener bajo capital humano.Programa de Formación y Capacitación: Este programa está acargo del Sena y tiene dos objetivos: la capacitación y formaciónprofesional integral y la retención de la oferta laboral (disminuirla población activa). Los programas de aprendizaje que ha venidoadoptando el Sena se han enfocado en la formación por competencias,con el objeto de adaptar la formación que ofrece elSena a las necesidades específicas de la demanda de trabajo.Estos programas están relacionados con las políticas de flexibilizacióndel empleo de aprendices en la medida en que contribuyena incentivar la vinculación por las condiciones especiales decontratación. De este modo, los programas de formación estánencaminados a generar empleo, cualificar la mano de obra, mejorarel capital humano de los trabajadores ofrecido a las empresas,y al tiempo, impulsar el autoempleo a través de los programasde emprendimiento que desarrolla la misma institución.Con el objetivo de ampliar la cobertura de la formación y elaprendizaje para el trabajo, la Ley 1064 de 2006 modificó laeducación no formal y pasó a ser educación para el trabajo y eldesarrollo humano. Con esto se buscó ampliar la formación detécnicos laborales y programas de educación en actividades específicas(expertos en las artes y oficios).

206 Revista Latino-americana de Estudos do TrabalhoJóvenes en Acción: Es un programa dirigido a los jóvenes desempleadosentre 18 y 25 años de Sisben I y II, que busca mejorarsu empleabilidad a través de la capacitación para el trabajo yla vinculación en empresas donde realizan prácticas laborales.Además de las fases de formación en las instituciones de capacitacióny la práctica laboral, el programa incluye un componentede proyecto de vida que busca que los jóvenes formen una estrategiapersonal laboral y extra laboral.Formación Ocupacional de Jóvenes Rurales: Es un programaparalelo a jóvenes en acción que se concentra en los jóvenes habitantesde sectores rurales entre 16 y 25 años de Sisben I y II. Elprograma de capacitación se centra en áreas de ocupación ruralcomo la agricultura, la ganadería, la pesquería, el ecoturismo yla producción y servicios que se desarrollan en el campo.Centros Regionales de Educación Superior Ceres: Es una alianzaentre el Ministerio de Educación Nacional, el Sena y los gobiernoslocales, encaminada a la creación de programas de formacióntécnica, tecnológica y superior en zonas rurales y con bajacobertura educativa. Los Ceres buscan desconcentrar la oferta yampliar la cobertura de formación en programas pertinentespara el desarrollo y competitividad de los lugares en los que seubican.En términos de cobertura, el Sena fue una de las instituciones mássobresalientes ya que en los últimos cuatro años el total de cupos en formaciónprofesional integral se duplicó llegando a más de 8 millones en2010, resultado generado por la ampliación de programas basados encompetencias, programas cortos de formación virtual, ampliación de lasjornadas a horarios complementarios, convenios con instituciones educativasde secundaria y antiguas instituciones de educación no formal,entre otros. Estos programas de formación para el trabajo han tenido unimpacto positivo sobre la población objetivo, [pero] son insuficientespara sostener sus efectos en el tiempo (Cardona et al, 2009: 36). ParaCardona et al (2009) en la mayoría de casos no hay coordinación entrelas unidades de producción y los programas de formación. Por el contrario,se observa una ampliación de la cobertura para retener la fuerza laboraly extender los contratos de aprendizaje. La formación real de capitalhumano en fuerza de trabajo calificada por parte de estos programas esmínima, habiendo, en cambio, una formación semi calificada y especia-

Política pública laboral del gobierno de álvaro uribe 2002-2010 207Tabla 5Cifras de Cobertura y Beneficiarios de Programas de Capacitación y Formación de Capital HumanoPrograma Indicador 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010*Programa de Formacióny CapacitaciónCupos en FormaciónProfesional Integral2.964.799 3.853.352 4.148.809 5.153.188 6.043.428 7.920.273 5.563.952Jóvenes en Acción Alumnos Matriculadosen el ProgramaJóvenes en AcciónN.D. 26.585 17.615 5.471 39.987 29.560 3.500Formación Ocupacionalde Jóvenes RuralesAlumnos Matriculadosen el ProgramaJóvenes Rurales102.500 147.106 1.541.88 162.150 211.680 257.069 180.861* Cifras con Corte en Agosto de 2010.Fuente: Sigob (2010).

208 Revista Latino-americana de Estudos do Trabalholizada relegando la formación íntegra de trabajadores (Cardona et al,2009).SÍNTESIS: POLÍTICA LABORAL AL MARGEN DEL TRABAJO YEL EMPLEOBuena parte de los programas que se han descrito como programasde empleo -según el enfoque del gobierno-, si bien tienen impacto en elempleo y en el mercado laboral, hacen parte de políticas focalizadas enasistencia a la población vulnerable, en lucha contra la pobreza y educación,no son políticas de Estado. Al contrario, algunos de ellos son programasaislados, coyunturales y que dependen de decisiones políticas 8 .Por otro lado, los programas de fomento de empleo vía demanda de trabajose terminaron y sus recursos se han desplazado a programas de otrotipo como Familias en Acción, mostrando claramente cuáles fueron lasprioridades a la hora de direccionar la política pública, donde el empleoy las condiciones de trabajo cumplieron un papel marginal. Un problemadel enfoque sobre el que se construyeron estos programas educativos, deasistencia y lucha contra la pobreza, es que no buscan articularse con políticaslaborales, sino que se pretenden asimilar como la política de empleomisma, no distinguiendo la política de empleo con las políticas socialesde educación, salud y lucha contra la pobreza. Para el Observatoriodel mercado laboral y la seguridad social de la Universidad Externado laintervención del estado en el mercado de trabajo ha sido más bien indirecta,a través de la expansión de programas de transferencias condicionadasy asistenciales a favor de familias pobres y de programas de atencióna los reinsertados y desplazados por la violencia (2008: 9).Parte de la política laboral consistió en la flexibilización del mercadode trabajo y en la reducción del costo salarial, medidas que apuntabana aumentar la demanda de trabajo y reducir el desempleo y la informalidad,propuestas que coinciden con el marco teórico neoclásico tradicional,que concibe al trabajo como un factor de producción y comocualquier otro bien, la reducción de su precio (salario) aumenta su demanda,lo que contrasta con el enfoque postkeynesiano que critica esaconclusión en la medida en que no siempre hay una relación negativa entresalarios y empleo, porque el conducto de la demanda agregada puedeimplicar un resultado opuesto, es decir, una disminución del salario podríagenerar menos empleo vía contracción de la demanda.

Política pública laboral del gobierno de Álvaro Uribe 2002-2010 209Algunos de los programas mencionados se evalúan en términos demetas (qué porcentaje del número de beneficiarios se atendió) cuantitativasy no si el programa realmente tuvo un impacto en los objetivos realesde una política laboral, a saber, mejorar la calidad del empleo, generarempleo, mejorar las relaciones y las condiciones de trabajo, mejorar elingreso y consumo de la población y disminuir el desempleo. Algunos delos programas que integraron la política pública laboral no tenían comofundamento el trabajo y el empleo y, a pesar de que tuvieron algún impacto,la importancia estaba supeditada a atender a la población pobre ovulnerable, bancarizarla, ofrecerle créditos de inversión, ofrecer algúningreso temporal, extender la cobertura de educación media, difundir laciencia y tecnología o incluso reemplazar la producción de cultivos ilícitos.Por esta dependencia de los programas a objetivos diversos es que seplantea que la política laboral estuvo al margen del trabajo y el empleo ytuvo un papel marginal en el programa de gobierno.Varias críticas se realizan a las evaluaciones de políticas públicasque hace el Departamento Nacional de Planeación, pero una que considerocentral, es que no permite generar reales cambios sociales ni profundizarla democracia y la participación por su fuerte amarre a una concepcióntecnocrática de la evaluación, que tiende a cumplir con una funciónde legitimación de las políticas del gobierno, alejándose así de suobjetivo central (Roth, 2009: 2). Desde este punto de vista, un problemade las evaluaciones de las políticas públicas es que más que evaluar, buscanjustificar los programas del gobierno, haciendo uso de métodos deevaluación formales y generalmente cuantitativos.Una de las observaciones que se presentan en el documento deevaluación de impacto del programa empleo en acción es que ese tipo deprogramas funcionan más como una red de protección social temporalcontra la pobreza, que como un programa de lucha contra el desempleo []estos programas, no parecen tener un impacto significativo para reducirel desempleo estructural de largo plazo (DNP, 2007b: 22). Esta crítica sepuede extender a buena parte de los programas que se describieron antes,muchos de ellos no cambian ni las condiciones de empleo ni la estructuradel mercado laboral y, por tanto, son muy frágiles en la proyección a medianoy largo plazo. Para que exista un real cambio en las condiciones detrabajo y se pueda generar empleo de calidad, no es suficiente con atendera los desempleados; fomentar una educación semi-calificada, especializaday técnica; dar créditos, bancarizar a la población y fomentar elemprendimiento de negocios inviables; y reducir los costos salariales y

210 Revista Latino-americana de Estudos do Trabalhono salariales a sectores que necesariamente no aumentan la demanda detrabajo por la reducción de su precio.Colombia tuvo una tasa de desempleo de dos dígitos durante todoel periodo del gobierno Uribe y además del desempleo, el resto de problemasdel mercado laboral permanecieron y no se redujeron como habíaproyectado el gobierno. La informalidad (52,2% en promedio durante2002 y 2010), el subempleo (32,3% en promedio), el trabajo por cuentapropia (43,5% de ocupados) y la tercerización y precarización de las relacionesde trabajo por intermedio, por ejemplo, de las Cooperativas deTrabajo Asociado (que aumentaron de 1100 en 2002 a 3500 en 2007), fueronproblemas permanentes en el mercado laboral durante 2002 y 2010.Como expongo en otro documento, el empleo generado se concentró enel sector terciario y hubo una tendencia hacia ocupaciones no asalariadase informales. Se observa que entre 2002 y 2010, 6 de cada 10 empleos generadosfueron por cuenta propia mientras que 4 de cada 10 fueron informales,al tiempo que el 72% de empleos generados fueron en actividadesterciarias (Sánchez, 2010).Como se mencionó en la introducción de este artículo, el trabajo yel empleo son categorías transversales de las políticas públicas, y son variablesfundamentales tanto desde el punto de vista social, como económico.Por consiguiente, tanto en términos cualitativos (condiciones detrabajo, seguridad social, ingresos etc.) como cuantitativamente (númerode empleos), son una solución efectiva para remediar los problemasde pobreza, educación, salud e incluso violencia y seguridad y, por tanto,los resultados de la política pública serían diferentes si el trabajo, el empleoy sus condiciones fueran una premisa sobre la cual se construyerauna política laboral real, activa e integral, y no fuera marginal ni sometidaa las condiciones económicas, que como se pudo ver en los últimosocho años, un buen comportamiento económico no conduce siempre ni agenerar tanto empleo como se necesita ni en la calidad que se requiere.Guy Mundlak plantea que el hecho de que el desempleo tenga causasmúltiples no disminuye la responsabilidad del Estado. La economía noes un deus ex machina, y no cabe decir sin error que la pasividad de lospoderes públicos sea un estado de cosas ecuánime (Mundlak, 2007:220).Hay dos planteamientos alternativos entorno al trabajo y al empleoque habría que mirar con detenimiento en posteriores investigacionesy en documentos de propuestas de política laboral. Por un lado, sepropone ver el empleo como un problema integral, que necesita la demo-

Política pública laboral del gobierno de Álvaro Uribe 2002-2010 211cratización del acceso a los factores productivos (capital, tierra y tecnología),para fomentar el desarrollo empresarial a través de micro empresasy cooperativas. Sin un cambio estructural en ese sentido, no es posibleresolver el problema para un segmento de la población que no buscaun trabajo asalariado o no tiene las condiciones para competir por los escasospuestos disponibles (Hacia una política de empleo para Colombia,s.f.: 43-44). Por otro lado, se formula que el trabajo sea un derecho, a partirdel cual se conjuguen derechos humanos y política de empleo, y quesea el trabajo una directriz que oriente la política pública y que ese principiosirva de recordatorio permanente de que lo económico ha sido concebidopara servir a la persona y no al revés (Mundlak, 2007: 239).CONCLUSIONESUno de los problemas más importantes que ha tenido Colombia hasido el desempleo, consolidándose como el país de la región con la mayortasa de desempleo. Para el gobierno Uribe el punto de partida para lasolución de los problemas económicos y de empleo en el país era el crecimientoeconómico, sin embargo, el buen desempeño que tuvo la economíacolombiana en el primer cuatrienio entre 2002 y 2006, no se reflejóen reducciones de la tasa de desempleo que alcanzara cifras de un dígitoy, posteriormente, con la reducción del crecimiento, aumentó el empleoinformal e independiente.Evidencia de los problemas del gobierno en el planteamiento de lapolítica pública, en particular, en medidas relacionadas con empleo, fueel programa que se planteó para contrarrestar los efectos de la crisis económicainternacional que, en lugar de direccionar recursos en infraestructurapara generar ingreso y promover consumo a través de empleo, sedireccionaron en buena parte a sectores que generaban menor número deempleos. En el balance de la política anticíclica se tiene como resultado,que se invirtió el 9,6% del PIB para generar 642 mil empleos que representaban,para aquella época, el 3% de la población activa.En el artículo se presentan los programas que integraron la políticalaboral, encontrando cuatro categorías: programas de atención al desempleado,fomento de crédito y emprendimiento, fomento de empleo víademanda de trabajo y capacitación y formación de capital humano. Seobserva que, de estas categorías, hay un número mayor de programas enfomento de crédito, emprendimiento y empresarismo, mientras que losprogramas de fomento de demanda de trabajo se han terminado, tanto

212 Revista Latino-americana de Estudos do Trabalhopara el sector privado (finalización de Programa de Apoyo Directo alEmpleo y término de exención de parafiscales), como para el sector público(finalización de Empleo en Acción). Dentro de los programas encontradosidentificados en la política laboral, hay dos características quemuestran la fragilidad dentro de la política del gobierno. Por un lado,parte de esos programas son coyunturales, temporales, dependen de decisionescentralizadas y no son programas proyectados a mediano y largoplazo; por otro lado, son programas que hacen parte de otro tipo de objetivoscomo el fomento de la educación, la atención a población vulnerableo la reducción de la pobreza, lo cual no quiere decir que el empleo yel trabajo sean independientes a otros objetivos, sino que en la políticapública del gobierno Uribe hubo una invisibilidad del trabajo y el empleocomo ejes fundamentales en la determinación de la política públicay estuvieron subordinados a otras estrategias, considerándose como factoresresiduales (como se percibió en la causalidad entre crecimiento yempleo).Los programas que integraron la política laboral del gobierno deÁlvaro Uribe no cambiaron ni las condiciones de empleo ni la estructuradel mercado laboral ni se consiguió generar tanto empleo como se planteóal inicio del mandato. Con base en este resultado, se propone plantearuna política pública donde el trabajo y el empleo sean tomados como categoríastransversales y fundamentales, porque realmente lo son, ya quela mejora de las condiciones de empleo, las relaciones de trabajo, la generaciónde empleo y el ingreso de los trabajadores, constituyen elementospara combatir problemas sociales como la desigualdad, la pobreza yel acceso de la población a la seguridad social, además de su importanciaeconómica al sostener la producción nacional vía mercado interno.(Recebido para publicação em agosto de 2011)(Aprovado em novembro de 2011)(Versão definitiva em novembro de 2011)

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216 Revista Latino-americana de Estudos do TrabalhoNOTAS1. Agradezco a Eduard Arias de la Subdirección de Empleo y Seguridad Socialpor facilitarme el acceso a los datos de empleos generados por la política anticíclica.2. El Ministerio de la Protección Social (2010a) coincide con el enfoque quepresenta Farné y que se toma en este documento, respecto a la definición delas políticas de mercado de trabajo activas y pasivas. Sin embargo, hacen unacaracterización adicional entre políticas de mercado de trabajo y políticas deempleo, las primeras se enmarcan en el nivel micro, afectando directamentela mano de obra o la estructura del mercado de trabajo, mientras que las políticasde empleo se presentan en nivel macro, relacionadas con la política económicay las políticas generales de gobierno, así, se afirma que en las políticasde empleo se encuentran elementos fundamentales como son los estímulosa la confianza inversionista, teniendo como foco la política de seguridaddemocrática (Ministerio de la Protección Social, 2010a: 11).3. A pesar de que los ministerios hacen parte del poder ejecutivo, se hace referenciaa la acción directa de la Presidencia de la República en la medida enque las entidades encargadas de la gestión, administración y ejecución deplanes o programas, rinden cuentas directamente al despacho del presidente,como son los casos de las consejerías y programas presidenciales.4. Para Santa Maria y Rozo la informalidad se mide con base en aquellos establecimientosque no tienen registro mercantil, mientras que en el documentoConpes 3484 se entiende como las empresas que no cumplen con los requisitosexigidos por el Estado.5. Además de su planteamiento, los hechos que Santa Maria y Rozo presentancomo evidencia son también discutibles. Por un lado, la situación preoperativaen el sector informal puede ser en realidad un estado permanente; el otroaspecto que muestran como evidencia de su planteamiento, es el reconocimientode los empresarios formales como antiguos informales, que es aún másdiscutible porque es la opinión de aquellos que lograron la proeza de formalizarse,mientras otros, como los mismos participantes del grupo focal de losempresarios informales que se presentan en el documento de los autores, llevan20, 25 y hasta 30 años en el sector informal.6. Las dos terceras partes de los beneficiarios de Fomipyme son microempresasque tienen en promedio 7 trabajadores, de ellos 3 temporales y uno sin remuneración;la cuarta parte de las empresas tiene afiliados a los empleados ala seguridad social y del total de empresas beneficiadas por el programa el66% cuenta con registro en cámara y comercio.7. Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales.A través de este sistema se busca identificar y clasificar a la poblaciónpobre o vulnerable para que acceda a servicios sociales por su condición socioeconómica.8. La asignación de microcréditos y los recursos al programa de transferenciascondicionadas Familias en Acción evidencia esto, para algunos beneficiariosel programa estaba asociado incluso a la figura misma del presidente.

Política pública laboral del gobierno de Álvaro Uribe 2002-2010 217RESUMENEl artículo sintetiza y analiza los programas que integraron la políticapública laboral que se realizó en Colombia durante el gobierno delpresidente Álvaro Uribe. Se presenta un balance de la economía colombianay del desarrollo del mercado laboral durante los ocho años del gobierno.La sección central del artículo describe los programas que el gobiernoidentificó como parte de la política pública laboral, hace una revisiónde resultados de los programas y formula críticas a cada categoría dela política laboral. El artículo concluye que la política laboral fue frágil,mal enfocada y sin proyección de mediano y largo plazo.Palabras clave: Política Laboral, Política de Empleo, MercadoLaboral, Flexibilidad Laboral, Crédito y Emprendimiento.ABSTRACTThe article summarizes and analyzes the labor public policy programsimplemented in Colombia by Álvaro Uribes government. It presentsan overview of the Colombian economy and labor market duringthe eight years of the government. The main section describes the implementedprograms, which the government defied as labor public policy,revises its results, and criticizes every category of the policy. The articleconcludes that the labor policy was weak, badly focused and with nomiddle or long run perspective.Keywords: Labor Policy, Employment Policy, Labor Market, LaborFlexibility, Credit and Entrepreneurship.