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SERIE: EXPERIENCIAS SIGNIFICATIVAS DE DESARROLLO LOCAL FRENTE A LOS RIESGOS DE DESASTRESReducción del RiesgodeDesastresen elÁmbito Local:Lecciones desde laSubregión Andina

Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local:lecciones desde la subregión andinaAutor: Allan LavellColaboración: Christopher LavellEste documento es el resultado del proceso impulsado por el Comité Andino para la Prevención yAtención de Desastres – CAPRADE, en el marco de la implementación de la Estrategia Andina parala Prevención y Atención de Desastres – EAPAD, para identificar iniciativas y experiencias sobre lagestión del riesgo de desastres y el desarrollo sostenible local desarrolladas en Bolivia, Colombia,Ecuador y Perú.La elaboración y publicación de este documento ha sido posible gracias a la ayuda financiera de laComisión Europea y la Secretaría General de la Comunidad Andina, mediante el Proyecto Apoyo a laPrevención de Desastres en la Comunidad Andina – PREDECAN.El contenido de este material es responsabilidad del Proyecto PREDECAN. No necesariamente reflejala opinión de la Comisión Europea, la Secretaría General de la Comunidad Andina ni del Comité Andinopara la Prevención y Atención de Desastres –CAPRADE.Secretaría General de la Comunidad AndinaAv. Aramburú, cuadra 4 esquina con Paseo de la República, San Isidro - PerúTeléfono: (51 1) 411 1400 Fax: (51 1) 211 3229www.comunidadandina.orgHecho el depósito legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº 2009-10914ISBN: 978-9972-787-90-4DIRECTORA DEL PROYECTO PREDECAN: Ana Campos GarcíaJEFE DE ASISTENCIA TÉCNICA INTERNACIONAL: Harald Mossbrucker (2005- Marzo2009)Jan Karremans (2009)CORRECCIÓN DE TEXTOS: Enrique León HuamánDiseño y diagramación: Leonardo Bonilla, Jesús Espinoza, Maiteé Flores PiérolaIMPRESIÓN: PULL CREATIVO S.R.L.Fotografías: PREDECANPrimera EdiciónLima, Perú, septiembre de 2009

Reducción del RiesgodeDesastresen elÁmbito Local:Lecciones desde laSubregión AndinaAllan LavellColaboración de: Christopher Lavell

Siglasame:caPRade:cePRedenac:asociación de municipalidades del ecuadorcomité andino para la Prevención y atención de desastrescentro de coordinación para la Prevención de los desastres naturales en américa centralcooPRoconas: Cooperativa de Trabajo AsociadociPs:dPae:Comitato Internazionale per lo Sviluppo dei Popolidirección de Prevención y atención de emergencias.ecHo/diPecHo: Programa de ayuda Humanitaria y de Preparación para desastres de la comisión europea.eiRd:es:FUNDEPCO:gcRd:glRd:la Red:maH:nn. uu.:ong:PP:PRedecan:PRedes:RRd:estrategia internacional para la Reducción de Riesgo de desastresExperiencias SignificativasFundación para el Desarrollo Participativo Comunitario.gestión comunitaria del Riesgo de desastresgestión local del Riesgo de desastresla Red de estudios sociales en Prevención de desastres en américa latinamarco de acción de Hyogonaciones unidasOrganization No gubernamentalProyecto Piloto (iniciativa del caPRade y facilitada por PRedecan)Proyecto apoyo a la Prevención de desastres en la comunidad andinacentro de estudios y Prevención de desastresReducción de Riesgo de desastres2

ÍndicePrólogo ......................................................................................................................... 51. Introducción ....................................................................................................................... 92. Criterios y bases conceptuales para la selección y evaluación de la iniciativa eS y los proyectos piloto ...... 132.1 Determinación de las experiencias más significativas: proceso y criterios ......................................... 132.2 Los proyectos piloto de gestión local del riesgo: metas y procesos .................................................. 152.3 Algunas clarificaciones y debates necesarios sobre conceptos y definiciones ...................................... 162.3.1 gestión correctiva, prospectiva y de respuesta (en torno al riesgo residual) .............................. 162.3.2 gestión local y comunitaria del riesgo de desastres: aclaración de niveles y términos ................... 202.3.3 Cómo se define lo local .............................................................................................. 222.3.4 Territorio y riesgo .................................................................................................... 232.4 Experiencias significativas y proyectos piloto: enfoques complementarios ......................................... 233. Metodología: variables, niveles de análisis y conceptos paramétricos ................................................ 253.1 Delimitación territorial de niveles de intervención .................................................................... 273.2 Variables y contextos analíticos ........................................................................................... 283.3 Apropiación y propiedad .................................................................................................... 293.4 Proceso versus producto .................................................................................................... 294. 139 experiencias: panorama de enfoques y énfasis ....................................................................... 314.1 Niveles de intervención territorial y ubicación urbano-rural ......................................................... 32Figura 1: Distribución de proyectos rurales y urbanos ................................................................. 334.2 Fomento, ejecución y financiamiento .................................................................................... 34Figura 2: Número de proyectos por implementador, financiador ..................................................... 34Figura 3: Escala por tipo de implementador ............................................................................. 364.3 Del riesgo al desarrollo o del desarrollo al riesgo: rol de la prevención y mitigacióndel riesgo así como de losdiferentes instrumentos o estrategias de desarrollo .................................... 37Figura 4: Tipo de gestión de riesgos por país ............................................................................ 37Figura 5: Distribución de temas de gestión de riesgo por país ........................................................ 38Figura 6: Distribución de metas de gestión de riesgo por país ........................................................ 394.4 Enfoques temáticos .......................................................................................................... 40Figura 7: Complejidad de proyecto por escala de intervención ...................................................... 403

5. Consideraciones analíticas y lecciones aprendidas:algunas nociones y conclusiones derivadas de los últimos 16 casos más significativos ............................ 425.1 el factor territorial y de escala ............................................................................................ 42Figura 8: Número de proyectos por escala de intervención ........................................................... 445.2 Vínculo entre riesgo y desarrollo .......................................................................................... 445.2.1 Concepciones sobre desarrollo, riesgo y sobre el vínculo entre desarrollo y riesgo ...................... 465.2.2 Estrategias o enfoques para la reducción del riesgo basado en desarrollo ................................. 475.2.3 Tipos y niveles de intervención y la problemática desarrollo-riesgo ........................................ 505.2.4 Consideraciones acerca de la sostenibilidad .................................................................... 515.3. Participación, propiedad y recursos locales ............................................................................. 535.4. Proceso y proyecto .......................................................................................................... 555.5. Relaciones y contactos externos ........................................................................................... 566. resumen y conclusiones ........................................................................................................ 566.1 consideraciones generales .................................................................................................. 566.2 Conclusiones prioritarias .................................................................................................... 57referencias bibliográficas ............................................................................................................ 60

Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andinaPrólogoLos Países Miembros de la Comunidad Andina comparten una serie de características marcadas por sucercanía geográfica, su historia común y sus afinidades culturales, aun en medio de su diversidad yparticularidades.desafortunadamente, todos los países andinos tienen una larga data de ocurrencia de desastres parareseñar y recordar, pues sus territorios y comunidades presentan elevadas condiciones de riesgo debidoa desequilibrios en la relación entre las dinámicas de la naturaleza y las humanas, que los hacensusceptibles de sufrir desastres asociados con distintos tipos de fenómenos como terremotos, erupcionesvolcánicas, inundaciones, deslizamientos y sequías. Según la base de datos creada recientemente paraBolivia, Colombia, Ecuador y Perú, en los últimos 37 años se han registrado más de 50 mil eventos físicosgeneradores de daños y pérdidas en la subregión andina, casi un promedio de 1 100 por año, lo cualconstituye una real amenaza contra el desarrollo y pone en riesgo las inversiones y demás esfuerzos quese llevan a cabo para la reducción de la pobreza en el marco de los Objetivos de Desarrollo del Milenio(odm).Conscientes de esta problemática, se creó el Comité Andino para la Prevención y Atención de Desastres–CAPRADE-, mediante una decisión aprobada en el año 2002 por el Consejo Andino de Ministros deRelaciones Exteriores. La primera labor desarrollada por el Comité fue la formulación de un documentoconocido como “Estrategia Andina para la Prevención y Atención de Desastres” –EAPAD-, aprobado en2004, el cual se constituyó en el principal orientador de la política, los planes, programas y acciones quese deben asumir y emprender en la subregión para el cumplimiento de los objetivos propuestos.La Unión Europea, a través de su Programa de Preparación ante Desastres ―DIPECHO― y el ProyectoApoyo a la Prevención de Desastres en la Comunidad Andina –PREDECAN-, ha tenido una permanenciaconstante en los países de la subregión andina en los últimos años, apoyando a la implementación de laeaPad.En este contexto, el CAPRADE, con el apoyo del proyecto PREDECAN, impulsó el desarrollo del concursoandino “Prácticas y políticas de desarrollo local frente a los riesgos de desastres: Experiencias significativasen los países de la subregión andina”, así como la ejecución de los “Proyectos piloto participativos engestión local del riesgo”.El concurso logró la postulación de un total de 229 experiencias a nivel subregional (Bolivia estuvorepresentada por 63 experiencias, 63 provenían de Colombia, 42 de Ecuador y 61 pertenecían a Perú),que evidencian las múltiples prácticas y diversidad de actores sociales involucrados en la gestión delriesgo. De esta cifra inicial, se definieron, luego de una evaluación exhaustiva y participativa, unaexperiencia por cada país, las cuales forman parte de este proceso de sistematización.5

Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andinaDe manera paralela se ejecutaron cuatro proyectos piloto en un ámbito local de cada uno de los países,de acuerdo con los criterios de selección definidos por las entidades del CAPRADE, en razón de suscondiciones de vulnerabilidad y posibilidad de articulación con redes sociales para el desarrollo deacciones encaminadas a la gestión del riesgo. Se buscó la ejecución integral de los siguientes aspectos:procesos de organización y coordinación; mejoramiento del conocimiento del riesgo; fortalecimientode los procesos de planificación y ejecución de obras, así como de las actividades demostrativas concriterios de amplia participación; y por último, la generación de capacidades a través de la educacióny la comunicación.Con el fin de reunir estas iniciativas locales a nivel de la subregión andina, que contribuían a ladisminución de las condiciones de riesgo, se planteó el desarrollo de la presente “Serie de ExperienciasSignificativas de Desarrollo Local Frente a los Riesgos de Desastres”. En esta serie de documentos serecoge el proceso de trabajo desarrollado por las 16 experiencias finalistas del concurso realizadas con elapoyo técnico y financiero de diferentes entidades públicas, algunas ONg y organismos de cooperación,así como los aprendizajes generados en la implementación de los cuatro proyectos piloto y el análisissubregional del conjunto de las 20 sistematizaciones. El proceso de elaboración de cada uno de losdocumentos ha sido coordinado y consensuado con las instituciones que postularon las experiencias, afin de que la sistematización responda también a las expectativas de los actores locales y contribuya amejorar las propias experiencias.Las experiencias sistematizadas tienen un carácter diverso, desde las realidades en las que hanpartido, pasando por los objetivos, estrategias y procedimientos, hasta los logros alcanzados; con locual contribuyen a evidenciar distintos aspectos y etapas dirigidos a la promoción y realización de loque se entiende como gestión local del riesgo. Es justamente esta diversidad la que enriquece tanto losaprendizajes como las posibilidades que surgen para abordar el tema, favoreciendo con ello a la teoríapero también a la práctica para la construcción de propuestas más eficaces.Las prácticas observadas a través de estas experiencias confirman una vez más que los procesos dedesarrollo impulsados desde las sociedades y la manera en que éstas ocupan el territorio y se relacionancon el medio, junto a las propias dinámicas de la naturaleza, van configurando condiciones de riesgo. Eldesarrollo sostenible continúa siendo un desafío y la incorporación de la gestión del riesgo en el mismo,una necesidad. La conciencia sobre esta concepción va creciendo progresivamente, acompañada deestrategias y mecanismos construidos e implementados a nivel local que, en muchos casos se desconocen,a pesar de su utilidad para seguir avanzando en este camino.Este documento brinda la oportunidad de acercarse a una diversidad de experiencias locales, a quienesvan construyendo desde lo comunitario, local, regional o nacional alternativas de solución a problemáticasdiversas, pero a su vez comunes entre los países de la subregión andina, con elementos innovadores yreplicables. Aun así, no se pretende con ello presentar una receta única de pasos a seguir para el logrodel tan anhelado vínculo entre la sostenibilidad, la gestión del riesgo y el desarrollo, sino más bien unconjunto de opciones a considerar.6

Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andina1. IntroducciónEntre noviembre de 2007 y noviembre de2008, el Comité Andino para la Prevención yAtención de Desastres (CAPRADE) organizóen la subregión andina el concurso “Prácticasy políticas de desarrollo local frente alos riesgos de desastre en los países de lasubregión andina: experiencias significativas”(denominado en adelante iniciativa es), con elsoporte técnico y financiero del Proyecto Apoyoa la Prevención de desastres en la comunidadAndina (PREDECAN), el cual es financiado porla Comisión Europea y los Países Miembros de lacomunidad andina. de manera paralela, entreinicios de 2007 y fines de 2008 CAPRADE, conel apoyo de PREDECAN, organizó y financiólaimplementación de un proyecto piloto paradesarrollar una iniciativa de gestión integraldel riesgo a nivel local en un municipio de cadauno de los cuatro Países Miembros ―Bolivia,Colombia, Ecuador y Perú― (denominado enadelante proyecto piloto).En el caso de la iniciativa ES el objetivo fue laidentificación y sistematización de la informaciónrecogida en las intervenciones recientes y encurso, llevadas a cabo por una gran variedadde organizaciones, instituciones e individuosen el campo de la reducción y el control deriesgos de los niveles locales. de esta manerase hizo una contribución para el progreso ennuestra comprensión, así como la comunicaciónde diferentes lecciones conceptuales,metodológicas, instrumentales y prácticasadquiridas a lo largo de la subregión andina en lapráctica de la reducción de desastres. La nociónde significativo fue empleada en oposición a la demejor o buena (práctica) con el fin de impulsarla presentación de proyectos que, aunquepuedan o no haber concluido exitosamente,provean evidencia e información importanteen lo relativo al proceso de gestión del riesgoy sus requerimientos, complicaciones, éxitos ydefectos.En el caso del proyecto piloto el objetivo fueaumentar las capacidades para la gestiónintegral del riesgo en el nivel local, aplicandoherramientas metodológicas y conceptuales eideas desarrolladas a nivel nacional en el marcode otros resultados del proyecto PRedecan,conectando iniciativas globales de reducción delriesgo con desarrollos locales, uso del suelo yprocesos de planeamiento de inversión pública.la documentación producida por estas dosestrategias incluyó lo siguiente:• Una base de datos de información básica sobrelos 229 casos provenientes de los cuatro países,presentados al inicio para ser evaluados• Resúmenes ejecutivos de 166 casos de los cuatropaíses (del total de 229 proyectos originalmentepresentados para su evaluación).• Un “Catálogo de experiencias significativas”que incluye resúmenes de tres o cuatro páginasde las 12 experiencias más significativas porpaís (de un total de 48 experiencias).• Una sistematización analítica formal eindependiente de las cuatro experiencias mássignificativas de cada país (de un total de 12experiencias).• La sistematización interna de los resultadosde los cuatro proyectos piloto de gestión delriesgo a nivel local.El presente documento se basa en un análisisde la información y evidencia provista porla documentación arriba mencionada y lasistematización de los resultados del proyecto.nuestro interés fundamental consiste en ofrecerun análisis a nivel subregional andino queofrezca conclusiones y evidencie aquello quecontribuya a nuestra comprensión del progreso,hecho gracias a las bases teórico-conceptualesy la implementación práctica de lo que vieneconociéndose como gestión local del Riesgo9

Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andinade desastres (glRd), incluyendo la noción degestión comunitaria del Riesgo de desastres(gcRd).de hecho, los conceptos de glRd y gcRd hancobrado una presencia cada vez más importanteen el debate y la práctica de la gestión del riesgode desastres en los últimos 20 años, y en especialdurante los últimos 10. Durante ese tiempo, lasrelaciones y los medios específicos de articulaciónde la reducción de riesgo de desastre apuntan ala mejora de oportunidades del desarrollo localy al aumento en las oportunidades de mediosde vida, como la reducción de pobreza, lo queha llegado a ser algo cada vez más relevante.El debate sobre los conceptos y la práctica,las tipologías y enfoques, las definiciones y losdesacuerdos ha aumentado proporcionalmente(ver, por ejemplo, Maskrey, 1988; Wilches-Chaux,1998; Zilberth 1998; Lavell, 2003; Abarquez yMurshed, 2004; Venton y Hansford, 2006; globalNetwork of NgOs for Disaster Risk Reduction,2007; Cannon, 2007; global Network of NgOs forDisaster Risk Reduction, 2008; y Lavell, 2009).Los enfoques empleados en los proyectosidentificados en la iniciativa ES de CAPRADE-PREDECAN, y las bases conceptuales y evaluativasestablecidas por el proceso de selección deprácticas significativas están basados en buenaparte en los debates y las conclusiones que seexponen en tales fuentes. Se podría considerarque estos, en el momento en que se dio inicioal proyecto, cubrían o sintetizaban parte delconocimiento más actualizado sobre este tema.Es nuestro deseo que el presente documentocontribuya a este debate y su delimitación,utilizando la evidencia proporcionada por losestudios de caso que se llevaron a cabo en unaparte del mundo con sus propias particularidades,cultura, historia y experiencia, y que fuerondesarrollados a partir de los avances y precisioneshoy existentes en lo que atañe a la práctica localde la gestión del riesgo de desastres.Nuestro análisis presenta la siguienteestructuración:• La segunda sección presenta detallessobre cómo se llevan a cabo los procesosen la iniciativa es y en el proyecto piloto:información sobre los postulados de losestudios de caso, conceptos básicos, criteriosde evaluación y selección, y sistematizaciónde los resultados. Se delineará una serie deconsideraciones conceptuales preliminares,lo que incluye los orígenes de las ideas ynociones utilizadas en la ejecución delprocedimiento de selección y evaluación.Asimismo, se pondrá particular interés enlas diferentes maneras en que los proyectoscaPRade y PRedecan tratan, incorporan,e innovan en lo referente a aspectosconceptuales y práctico-metodológicosque han sido detallados, desarrollados opropuestos en trabajos previos sobre estetema. de igual manera, se consideran losdebates existentes y los posibles ajustes deaspectos conceptuales y nocionales.• La sección tres expone los criterios yprocesos metodológicos que fueronutilizados en nuestro análisis, comparaciónde experiencias y proyectos piloto. Estoincluye una consideración especial dela noción de nivel local, así como unaespecificación de sus diferentes usos enel marco de una consideración de losparámetros o ejes principales utilizadospara el análisis comparativo.• La sección cuatro presenta una descripcióny explicación breve de las diferentes formasen que se formula, implementa y esboza laproblemática de la reducción del riesgo através de diferentes proyectos en los cuatropaíses. Aquí hacemos consideracionessobre quiénes impulsan los proyectos, quéimpulsan exactamente, las característicassobre los niveles territoriales en los cualeslos proyectos usualmente son llevados a10

Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andinacabo, qué enfoques de reducción de riesgosvienen siendo los más utilizados, qué temasson considerados y cuáles son los objetivosde gestión comúnmente más buscados,así como quiénes hacen la financiación yel control de los programas en cuestión.Este análisis está basado en la seleccióntotal de los 139 casos que cumplieron losrequerimientos del proyecto PREDECAN (deentre los 229 postulantes originales y los166 de estos que presentaron resúmenesejecutivos). Asimismo, se hace unacomparación entre las características deestos 139 proyectos documentados y las deaquellos que fueron seleccionados ya comosemifinalistas (48) y finalistas (16), según elprocedimiento de evaluación de proyectos.• La sección cinco proporciona un análisisde cómo los estudios de caso contribuyena nuestra comprensión de los conceptos ylas prácticas en cuestión, donde se incluyela formulación de políticas públicas, asícomo los temas importantes acerca dela sostenibilidad y la replicabilidad. Loantedicho se logra en virtud del empleode preceptos analíticos previamenteestablecidos en el capítulo metodológicoy utilizados a lo largo de los procesos deevaluación de los proyectos recogidos porPRedecan. Resultan de primer interéslas relaciones entre desarrollo y riesgo,participación y propiedad, vínculos entre loexterno y lo interno, intervenciones dirigidaspor procesos y los diferentes niveles o tiposde intervención local identificados.• La última sección presenta una serie deconclusiones y recomendaciones basadas enlos aspectos más importantes de los planesmás destacados.Finalmente, también se proporcionan anexosde las 48 experiencias más significativas, asícomo resúmenes de los 16 proyectos másdestacados. Adicionalmente y para recabarmayores datos y hechos sobre los 48 casos másdestacados, los lectores pueden consultar ladocumentación del proyecto, habilitada porPREDECAN en su página web.Dada la naturaleza del presente documento y eltiempo asignado para su elaboración, nuestroanálisis no es exhaustivo ni pretende serlo.Mientras que los detalles del procedimientoempleado para el análisis serán presentadosen la sección 2, podemos decir que se pondráel mayor énfasis en las cuatro experienciasmás significativas y se considerará en ordendescendente a los restantes 12 finalistas, los32 semifinalistas consecutivos y, por último,los 139 casos que fueron aceptados del total.los puntos de vista y la evidencia provenientesde los cuatro proyectos piloto serán empleadosadecuadamente para amplificar y corroborarlas conclusiones y los hallazgos obtenidos.Nuestro análisis será indicativo y selectivo,procurando usar ejemplos de los mismos casosen tanto ellos reflejen aspectos importantesde la problemática en cuestión, así como sudefinición y su práctica.Resulta ocioso decir que aunque este documentoes producto de una relación laboral entresu autor y PREDECAN, las ideas expresadasson responsabilidad única de aquel y nonecesariamente coinciden con las opinionesinstitucionales de la entidad que lo patrocina.La elaboración del presente documento no sehubiera logrado sin los significativos y edificantesaportes de los sistematizadores de los estudiosde caso, ni sin el apoyo y la contribución delequipo ejecutivo de PREDECAN.Nuestro más sincero agradecimiento a todos losmiembros de este proyecto y a todos aquellosque participaron en el proceso del mismo: ONginvolucradas, grupos comunales, municipios,estamentos de gobierno, organizacionesinternacionales, entre otros más a lo largo dela subregión andina.11

12Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andina

Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andina2. Criterios y bases conceptualespara la selección y evaluación de lainiciativa ES y los proyectos piloto2.1 Determinación de las experiencias mássignificativas: proceso y criteriosA fines de 2007, con la colaboración dediversas organizaciones en diferentes países(asociaciones a nivel de municipios, institucionespúblicas de gestión del riesgo, redes de ONg,etc.) se extendió una invitación en los paísesde la CAN (Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú)para la presentación de experiencias relativasa la reducción de desastres a nivel local. estainvitación estuvo orientada por un conjunto decriterios, como el tipo de actor social que podíapresentar la experiencia, o la gama de temas yáreas de intervención consideradas pertinentes.Las experiencias podían ser presentadas por ONg,el estado, agencias sectoriales y territoriales,municipalidades o grupos de municipalidades,organizaciones comunitarias, universidadesu otros centros académicos, organismosinternacionales, y profesionales o consultoresindividualmente.Las experiencias debían tratar la problemáticade reducción y control del riesgo de unamanera particular de entre dos posibles: obien explícitamente, donde los objetivos delproyecto se asientan fundamentalmente sobreel riesgo de desastres y sus condiciones degestión; o bien implícitamente, donde el caminohacia el desarrollo es el asunto principal, y lasherramientas e instrumentos de gestión del riesgoson utilizados únicamente para fortalecer talesbúsquedas de desarrollo y su sostenibilidad.En esencia, podemos percibir esta distinciónconsiderando dos casos ejemplo: por un lado,un grupo poblacional susceptible de factoresde riesgo de desastres que incluso hayaexperimentado pérdidas y desastres en el pasadoy que decide explícitamente intervenir en dicharealidad en aras de reducir los factores deriesgos ya existentes. De otro lado, otro grupohumano que concibe opciones de desarrollo másmodernas en las cuales los factores del control deriesgos son una parte esencial integrada capaz degarantizar mejoras en la eficiencia, la eficacia,la productividad y la seguridad. la diferenciaentre ir desde el riesgo hacia el desarrollo, enoposición de ir desde el desarrollo hacia el riesgoya ha sido discutida por Lavell (2004) y marcauna distinción esencial y una progresión en losmodos en que vemos y concebimos la reduccióndel riesgo de desastres y los métodos disponiblespara dicha labor. Esta distinción es empleadaen buena medida en las nociones de gestióndel riesgo correctiva y prospectiva, las cualesdiscutiremos más adelante y con mayor detalle(ver: Lavell, 1998 y 2004).Con respecto a esta distinción básica se hasugerido en la literatura elaborada en PREDECANy la de otros contextos que, aunque muchos tiposde actividades puedan conducir a la reducción delriesgo, se debe reservar el término gestión delriesgo de desastres solo para aquellas acciones,estrategias y actividades que explícitamentetraten el tema de una manera correctiva oprospectiva. Es decir, aunque muchos proyectosde desarrollo puedan inconscientemente estardirigidos hacia la reducción y el control deriesgos, no deberán ser considerados dentrodel ámbito de la gestión del riesgo de desastrescomunitarios a menos que ello no sea planteadoexplícitamente como su meta. Esta distinciónes necesaria para limitar nuestro campo deinvestigación y de acción, pero también espeligrosa dado que el objetivo final debe serpromover un buen desarrollo que en sí mismoconduce a factores de control del riesgo. lanecesidad de una restricción en el ámbito delanálisis deriva de la necesidad de reducir nuestrocampo de indagación dentro de los límites de lomanejable y establecido.13

Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andinaLos proyectos piloto serían llevados a cabopor agentes externos sin fines de lucro ―ONg,universidades, etc.― en coordinación con lasautoridades municipales. Poseedores de uncarácter participativo y demostrativo, y conelementos que promuevan su sostenibilidad yreplicación en otras áreas, los proyectos buscarían,a través de su aplicación en el nivel local, impulsarlos resultados del proyecto PRedecan, tanto comosus descubrimientos y desarrollos metodológicos yconceptuales. en suma, dichos resultados incluyenaspectos relativos al desarrollo y estrategiainstitucionales y la promoción de políticas,la gestión de conocimiento e información,la incorporación de aspectos del riesgo enprocedimientos de desarrollo territorial, losaspectos relativos a educación y cultura, así comola planificación de emergencias.la promoción de la gestión integral del riesgode desastres fue destacada como un objetivo,de tal forma que los proyectos debían cubrir loscampos de la mitigación (gestión correctiva) yla prevención (gestión prospectiva), así como elámbito del riesgo residual con criterios basadosen respuesta (ver sección 2.3 para el desarrollode estas nociones conceptuales).Los proyectos piloto se ejecutaron en los siguienteslugares: San Borja (Beni, Bolivia), con la facilitaciónde OXFAM gB y la ONg nacional Fundación para elDesarrollo Participativo Comunitario (FUNDEPCO);Los Patios (Colombia), impulsado por la Cruz RojaNacional de Colombia, la oficina de la Cruz Roja deNorte de Santander y COPROCONAS; Porto Viejo(Ecuador), facilitado por CIPS; y Calca (Perú),llevado a cabo por Welthungerhilfe y el Centro deEstudios y Prevención de Desastres (PREDES). Másallá del desarrollo de un Plan Local de gestióndel Riesgo (PLgR) global, los proyectos pilotoexigieron también desarrollar un Plan Comunitariode gestión del Riesgo (PCgR) para un conjuntocontiguo de comunidades que se encuentrandentro de la jurisdicción local cubierta por elproyecto (ver sección 2.3 para un análisis de lasnomenclaturas de “local” y “comunitario”).De otra parte, si bien los componentes delproyecto para los planes locales y comunitariosfueron establecidos por PREDECAN, tanto comolos lineamientos metodológicos y de contenido,los propios ejecutores de los proyectos fueroninvitados a innovar y ser creativos en la aplicaciónde tales métodos, conceptos e instrumentos.tales lineamientos fueron proporcionados enlo concerniente al desarrollo de los planes degestión de riesgo comunitarios y locales, y en loque atañe a la incorporación de consideracionesde reducción del riesgo en el desarrollo local, usodel suelo y los procedimientos y programacióndel presupuesto público.En lo relativo a la definición de local, el proyectodistingue el nivel municipal como la máximaexpresión a nivel político-administrativo,aunque también acepta que esta no es la únicadefinición o connotación posible. Así, en ladocumentación del proyecto también se hacereferencia a la idea de que lo local también puedereferirse a porciones de municipios, un conjuntode los mismos, partes de cuencas fluviales, etc.Aquí podríamos recordar que en la iniciativaES, tanto las experiencias que partieron desdemunicipios y grupos de municipios como las quepartieron de comunidades u otros ámbitos condiferentes designaciones territoriales podríanincluirse bajo la noción singular de iniciativasde nivel local.En tanto hace falta una precisa y única definiciónpara acuñar y uniformizar el significado específicodel término local, en un apartado de la sección2.3 se tratará sobre ello.2.3. algunas clarificaciones y debatesnecesarios sobre conceptos y definiciones2.3.1. Gestión correctiva, prospectiva y derespuesta (en torno al riesgo residual).Cuando tratamos la problemática de gestióncorrectiva, prospectiva y residual referida ala iniciativa es y los proyectos piloto, estamos16

Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andinarefiriéndonos esencialmente a las distincionesque expondremos seguidamente.La gestión correctiva trabaja en la esfera delriesgo existente que ya está “afectando” apoblaciones concretas, sus medios de vida einfraestructura de apoyo. Donde existe tal riesgose pueden implementar técnicas de gestióncorrectiva (o compensatoria) para reducir omitigar los niveles de riesgo ya existentes. Puededecirse que este tipo de intervención correctivaes lo que históricamente se ha tipificado comoesfuerzos en reducción de desastres; es decir,según esta visión, reducir desastres consistiríaen disminuir un riesgo de desastre ya existente.Según Lavell et al. (2004), tal gestión correctivapuede, además, impulsarse de un modoconservador o progresista.en el caso de la gestión correctiva conservadora,la intervención está limitada casi exclusivamentea la resolución de manifestaciones y signosexternos de riesgo de desastre: comunidades enespacios inseguros, laderas inestables debido ala deforestación, construcciones inseguras, faltade conocimientos sobre el medio ambiente local,etcétera. El tipo de solución que ha de emplearsepuede incluir técnicas de ingeniería estructural,reubicación de viviendas, recuperación delmedio ambiente, sistemas de alerta tempranay la preparación de planes de emergencia; sinembargo, este tipo de gestión no interviene enlas causas matrices subyacentes ni en las causasde fondo a tales contextos o factores de riesgos.el resultado de su aplicación es la disminuciónde los riesgos e impactos de desastres, conla consecución de beneficios proporcionalesa ello, tales como llegada de estabilidad deingresos económicos, medios de subsistencia ycondiciones de vida, así como la salvación mismade vidas, menores impactos en infraestructura,disminución de mortandad y de incapacidad deobtención de ingresos, reducción de la migraciónen búsqueda de oportunidades de empleo fueradel área afectada. Además, los niveles de riesgomás bajos alentarán inversiones y mejoras enlos niveles de vida de la familia y la comunidad.Puede esperarse que todos estos factoresayuden en la estabilización de oportunidades dedesarrollo y los niveles de pobreza, aunque enla mayoría de casos no contribuirán de mayormanera a una efectiva y significativa mejora detales indicadores.en el caso de la gestión correctiva progresista,se combina la reducción de factores de riesgode desastres visiblemente existentes, usandométodos tradicionales con otras acciones más bienbasadas en búsqueda de desarrollo (incluyendometas de alivio de la pobreza). De esa manera,la reducción de los factores o contextos externosde riesgo viene acompañada por la promociónde la mejora y el aumento de los medios devida, actividades basadas en el desarrollo ymayores oportunidades de disminuir el riesgo dedesastres a través de mecanismos de protecciónindividuales o colectivos; o simplemente, podríabasarse en nuevas oportunidades progresistasde desarrollo. de uno u otro modo, en estecaso, las implicancias para el desarrollo y elalivio de la pobreza son proporcionalmentemás considerables que con el modo de actuarconservador. Desafortunadamente, debidoa la separación que todavía existe entrelos especialistas en reducción de riesgos ydesastres, y sus instituciones y organizaciones,frente a las agencias de desarrollo establecidas—tanto en los niveles nacionales como en elnivel internacional―, el número de proyectosde reducción de riesgo progresista-correctivoses aún limitado a nivel global. Se encuentramuy difícil compatibilizar las decisiones sobre lareducción correctiva del riesgo y las decisionessobre la promoción del desarrollo en un mismotiempo y espacio.el empleo de una u otra de estas modalidadesrefleja concepciones sobre el tema de la gestióndel riesgo bastante diferenciadas entre sí ydesarrolladas en el tiempo. El estilo de trabajotradicional, no por ello menos pertinente yaplicable, comúnmente seguido durante las18

Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andinadécadas de los años 80 y 90 del siglo pasado,estaría más propenso a seguir el enfoquecorrectivo conservador. Por su parte, formas depensamiento más modernas, posteriores al año2000 y basadas en más complejas e integralesvisiones de riesgo de desastres y sus relacionescon el concepto de riesgo crónico o cotidiano,van impulsando una tendencia hacia la gestióncorrectiva progresista. estas estrategias dereducción de riesgo basadas en el desarrolloprivilegian cada vez más el rol de mayoresingresos y oportunidades, el fortalecimiento delos medios de vida, la gestión del medio ambiente,la provisión de servicios, el desarrollo del capitalsocial, la participación y descentralización,el microcrédito y la transferencia del riesgocomo estrategias para la reducción delriesgo de desastres (ver ISDR, 2009, para unaexcelente revisión de estos métodos basados endesarrollo).Trabajando en el contexto de riesgos de desastreexistentes, tales mecanismos se acercan más alas causas fuente del problema que las estrategiaspropias del modo conservador. en efecto, entanto el componente de lo basado en desarrolloaumenta y la variable del riesgo de desastrellega a convertirse en un problema asociado coneste desarrollo ―y no un problema aislado―,tendemos a alejarnos de lo que comúnmentese conoce como gestión del riesgo de desastresy nos acercamos a la gestión, promoción yplanificación del desarrollo. Esto nos ayuda ailustrar que a largo plazo la única forma real desuperar el problema de reducción del riesgo, deestimular el desarrollo y de reducir la pobrezaes a través de la consolidación de temas en unmarco único de planeamiento, motivado por labúsqueda de desarrollo sostenible y seguro.El riesgo ya existente no es el único asunto queconcierne a la gestión del riesgo, pero esta ideaha tendido a predominar y quizá la mayoría depersonas tipifica la manera de entender lo quesignifica reducción de riesgo (o prevención ymitigación de desastres). con todo, hay riesgosque no están todavía en el terreno y que bienpodrían desarrollarse en el futuro. así, laanticipación del riesgo futuro, el control defuturos factores de riesgo y la incorporaciónde aspectos de control de riesgos en la futuraplanificación de desarrollo y de proyectos esalgo que cada vez más suele llamarse gestiónprospectiva (o anticipatoria) del riesgo (lavell,1998; Lavell et al., 2004). Los mecanismosprincipales del objetivo de gestión incluyen laorganización territorial y la planificación del usodel suelo, los controles de gestión del medioambiente, los ciclos de planificación de proyecto,las consideraciones de control de riesgo y loscódigos y requisitos de construcción.Por su parte, el término de gestión del riesgoresidual o la gestión de la respuesta ha sidoempleado en el marco del proyecto PRedecanpara cubrir aquellos aspectos relativos alestado de preparación y respuesta, donde sedebe tratar el desastre asociado a un riesgoirresuelto o no anticipado. ello constituye unacategoría complementaria de uso particular paradestacar al problema de riesgo residual dentrodel contexto general de la gestión del riesgo.así, desde nuestra perspectiva, las actividades ymetas buscadas están en realidad comprendidasen la división de lo correctivo-prospectivo, entanto estas categorías pueden aplicarse en todoslos momentos del denominado continuum delriesgo o desastre ―pre-impacto, pre-impactoinmediato— en condiciones de emergencia ydurante la rehabilitación o reconstrucción.antes del desastre, los niveles de riesgoexistente pueden mitigarse a través de larefacción de construcciones e infraestructurapara reducir algún daño probable; también porla introducción de cambios en los patrones decultivo que busquen acrecentar la resilienciay la resistencia, mediante la recuperaciónde ambientes naturales degradados o porel establecimiento de sistemas de alertatemprana, etcétera. al mismo tiempo, un nuevoriesgo podría evitarse a partir de la introducción19

Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andinatemprana de adecuados análisis de riesgo yprocedimientos de control en los procesos deplanificación de proyectos y programas.cuando un desastre ocurre se implementanactividades de reducción y control del riesgocon la finalidad de garantizar que la situaciónexistente no genere más deterioros ni salgafuera de control por la ausencia de elementosque garanticen la seguridad humana o elapoyo a los medios de subsistencia de laspoblaciones afectadas sobrevivientes. Así,cuando se garantiza un refugio adecuado, aguapotable, alimento y condiciones de salubridadbásicas, en realidad se está gestionando unriesgo nuevo o potencial, que viene de lasnuevas condiciones de desastre. mientrasque cuando se derriban edificios inseguros setalan árboles dañados peligrosos, se eliminanfactores de probable infección y enfermedady se trata a las personas enfermas o heridas,en realidad se están mitigando o reduciendolos factores de riesgo existentes. El objetivogeneral de la respuesta a desastres puedeverse, en efecto, como una acción de evitarun segundo o quizá peor desastre, debidoa inadecuados mecanismos de respuesta;este fue recientemente el tema de análisisy la preocupación que se presentaron tras elhuracán Nargis que azotó Myanmar.los proyectos o procesos de gestión de riesgo denivel local y comunitario se han desarrollado encircunstancias de pre y post impacto, siguiendoprincipios y lineamientos prospectivos ocorrectivos, utilizando múltiples instrumentosy metodologías. las relaciones y oportunidadespara incorporar y alcanzar metas de desarrolloy alivio de pobreza varían de acuerdo con elénfasis, las metas y los tiempos.2.3.2. Gestión local y comunitaria del riesgode desastres: aclaración de niveles y términoslas diferencias entre local y comunitariohan constituido un tipo de incógnita otópico muchas veces pasado por alto en laliteratura sobre la gestión de riesgo, por loque resulta pertinente ahondar con mayorprofundidad en ello con la finalidad decomprender mejor los niveles de gestióny las necesidades que han de tomarse enconsideración. ello resulta importantedebido al uso que ambas nociones tienen enlos proyectos de PRedecan.A pesar de que los términos comunitario ylocal son vistos muchas veces como si fueransinónimos (ver: Bolin, 2003, por ejemplo),desde nuestra perspectiva hacen referenciaa niveles sociales y territoriales que enrealidad son diferentes y, por tanto, debenser tratados de formas distintas aunquecomplementarias. de una forma u otra, lagLRD se construye parcialmente sobre lasbases de procesos, intervenciones y actoresdel nivel comunitario, mientras que la gCRDrequiere de un apoyo e inversión desde unainstancia que englobe lo local (y los nivelesregional y nacional). Los enfoques locales,a diferencia de los que son estrictamentecomunitarios, han sido desarrollados yanalizados posiblemente con más amplituden américa latina, contrariamente de loque ocurre en África y Asia. Reconociendolos peligros de una sobregeneralización, loanterior puede explicarse posiblemente poruna presencia más visible de los procesosde descentralización del gobierno nacionaly de gobiernos locales en la región deAmérica Latina y el Caribe, mientras queen las estructuras sociales y territoriales deáfrica y asia se da mayor importancia a locomunitario. con todo, en américa latinalo comunitario es predominante como áreade intervención en diversas circunstancias yparticularmente en lugares donde tratamoscon poblaciones indígenas.La gestión del riesgo de desastres basadaen lo comunitario ha sido definida en líneasgenerales como:20

Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andina“(…) el proceso de gestión del riesgo dedesastres en el cual las comunidades enriesgo son activamente involucradas en laidentificación, análisis, tratamiento, monitoreoy evaluación de riesgos de desastre para reducirlas vulnerabilidades existentes y aumentarsus capacidades. Esto significa que es la gentela que está en el lugar central de la toma dedecisiones y la implementación de acciones. Laparticipación del más vulnerable es primordial; yel apoyo de los menos vulnerables, necesario. Elgobierno local y el nacional se involucran y danapoyo.” (Abarquez y Murshed, ADPC, 2004.).de otro lado, la gestión local del riesgo dedesastres también involucra comunidades deuna importante manera, aunque el marcoespacial de referencia sea de más alta escalade resolución, y la naturaleza y el número delos actores sociales involucrados y pertinentessea proporcionalmente mayor, incluyendoautoridades del nivel municipal y distrital,intereses del sector privado local y de grupos dela sociedad civil.Dada la más extensa escala social y territorialque abarcan las jurisdicciones locales, la gamade aspectos ―económicos, de infraestructura,sociales, políticos, culturales, etc.― que puedentomarse directamente en cuenta es más grandeque en el más restringido y entrelazado nivelcomunitario (la naturaleza del conflicto social ysu resolución es también proporcionalmente muydiferente en estos dos niveles). así como sucedecon los esquemas y procesos comunitarios, lasjurisdicciones y actores de nivel más alto (regional,nacional) colaboran —y deben hacerlo— en ellogro de objetivos en los niveles locales, dadoque ni lo comunitario ni lo local son estructural,política o funcionalmente autónomos, ni tienencontrol de los recursos necesarios para logrartodos los objetivos establecidos en tales niveles.El hecho de que el riesgo (y la pobreza) seagenerado a través de procesos que ocurren enespacios no comunitarios y no locales significaque ocuparse de esto requiere inevitablementede la colaboración de actores “externos”. Estaes además una razón por la que no podemosesperar que proyectos de base local y, menosaún, comunitaria puedan hacer todo o buenaparte del camino en la reducción de los factoresque causan pobreza y riesgo. Se requiereinevitablemente el apoyo de políticas y accionesdesde los niveles regional, nacional e inclusointernacional.2.3.3 ¿Cómo se define lo local?En general, ha habido una tendencia de asociarel nivel local con los municipios, distritos,parroquias y otras denominaciones políticoadministrativaspor el estilo. Sin embargo, talesdivisiones político-administrativas subregionalesno resultan definitorias en cuanto a quéconstituye el nivel local. mientras se reconocela dificultad de llegar a una clara y unificadadefinición de local para los propósitos de lagestión del riesgo, también se debe reconocerque en realidad dicho término se ha empleadode una manera poco rigurosa para describircircunscripciones espaciales y territorialesmuy distintas como áreas urbanas de extensay pequeña escala, cuencas fluviales, afluentes,áreas agrícolas, zonas étnicas y agrupacionesintermunicipales, como se ha mencionado en lasguías y anexos del proyecto piloto PREDECAN.de un modo u otro, lo local siempre nos remitea algo que es más extenso que una comunidady más pequeño que una región o zona. Perosin importar cuál sea al final la delimitaciónespacial utilizada, el rol del gobierno local en lagestión local, valga la redundancia, es siempreimportante y por esta razón podemos aceptareste nivel como el definitorio para un conceptopertinente de local.Como mediador y árbitro de diferentesintereses y conflictos sociales y como clave enel desarrollo local, medioambiental, territorialy los procedimientos de planeamiento sectorial,el rol de las políticas y planeamientos delgobierno local es, en principio, de fundamental22

Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andinaimportancia para la reducción del riesgo y lapobreza. Esta función no es tan fácilmenteconcebida o implementada en los nivelescomunitarios, menores y menos complejos. Estosignifica que cuando se consideran los tópicosde desarrollo y alivio de la pobreza, surge unapregunta inevitable en cuanto a la pertinencia,eficiencia y eficacia de los esfuerzos relativosemprendidos a nivel estrictamente comunitario,visto como opuesto al nivel local (o a losniveles regionales y nacionales), y en cuantoa la necesidad de apoyo y sinergias entre losdiferentes niveles jerárquicos de intervención.Además, si profundizamos un poco el análisissobre lo que realmente define al nivel local,inevitablemente necesitamos hacer la preguntasobre la potencial pertinencia de las otrasdefiniciones de local que no son consideradasen el estilo dominante de trabajo políticoadministrativo.claramente, todos ellos son muydisímiles y su relevancia, eficacia y eficienciacomo áreas para incentivos de desarrollo dela RRd (reducción de riesgo de desastres) einiciativas de intervención para la reducción depobreza pueden ser muy diferentes también.Aquí el problema de la definición de local en sentidoabsoluto va más allá de nuestras posibilidades desolución. Por tanto, mientras aceptemos que elproblema de definición semántica existe y debeser considerado más intensamente en el futuro,estamos obligados a tomar una posición pragmáticay flexible para definir una metodología y nuestraperspectiva analítica. Para nuestros fines, localpodrá referirse a la suma de diferentes tipos oniveles de jurisdicción espacial o territorial,todos ellos tipificados como subnacionales osubregionales, y podrá definirse desde perspectivasvariadas (político-administrativa, físico-ecológica,funcional, etcétera). No obstante, al mismotiempo en que adoptamos esta posición flexibletambién debemos reconocer que el análisisdeberá distinguir entre los diferentes tipos dedefinición empleados al tratar el nivel local,con la finalidad de que las variables analíticasempleadas puedan compararse parejamente enlos estudios de caso y los tipos de intervención(ver la siguiente sección metodológica).2.3.4 Territorio y riesgoSobre las nociones de territorio y riesgo loslineamientos del proyecto indican y tratanclaramente la idea de que mientras el riesgoesté localizado y más significativamenterepresentado en los microniveles, los procesosy actores causales podrán traspasar los límitesde las circunscripciones territoriales de esteriesgo manifiesto. Esto significa que las accionespara reducir el riesgo deberán tomar en cuentay trabajar con contextos y actores fuera de losniveles local y comunitario, y ser capaces decontribuir a la existencia y actualización delriesgo localizado.Este tópico de territorios de riesgo objetivo—visto en oposición a las divisiones políticoadministrativasde la realidad para desarrollaruna opción de gestión del riesgo— fue introducidopor Lavell et al. en su análisis de 2004. Este sedesarrolló sobre la base de análisis previos acercade lo que se dio en llamar territorios causalesy de impacto. Respectivamente, la distinciónaquí se da entre áreas donde actores y procesosgeneran los factores de riesgo, y áreas donde esemismo riesgo se manifiesta fácticamente. Estasno siempre son coincidentes y dicha cuestiónlleva a que el parámetro de la gestión delriesgo deba ser capaz de ampliar la escala haciaterritorios y una gama de actores más amplios,con la finalidad de resolver problemas en unaescala más baja: los niveles local y comunitario,en nuestro caso.2.4. Experiencias significativas y proyectospiloto: enfoques complementariosel presente documento toma la iniciativa es y losproyectos piloto como su material de trabajo,e intentará esbozar conclusiones generales ylecciones concernientes a la gestión de riesgo anivel local, conceptos y práctica a partir de la23

Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andinasistematización de las diferentes experiencias.No obstante, debe percibirse desde el principioque estos dos proyectos confluyen en elproblema desde ángulos y puntos de entradamuy diferentes.en el caso de la iniciativa es, enfrentamos unconjunto de proyectos promovidos por diferentesinstituciones y organizaciones de condicionessociales, territoriales, culturales y económicasmuy diferentes, donde la reducción del riesgopuede estar presente implícita o explícitamentecomo objetivo central o periférico. Aquí,los promotores de diferentes proyectos hanconstruido una visión e intervención del problemautilizando esquemas conceptuales y teóricos,visiones de desarrollo y riesgo, metodologíase instrumentos, muchos de ellos diferentes. eldesarrollo de las 139 experiencias consideradasha estado basado en una lectura particular delos conceptos y las prácticas existentes, enexperiencias y lecciones aprendidas tal como estasaparecen en la literatura y las sistematizacionesdisponibles. En algunos casos, los conceptos, elconocimiento y la práctica existentes han sidoempujados un paso más allá, reelaborados,criticados y modificados, lo que ha posibilitado unavance en nuestra comprensión y conocimiento.El análisis en el presente documento tiene comouno de sus objetivos de base la identificación delos aspectos que confirman, objetan, reelaborano empujan hacia adelante nuestros conceptos yprácticas.en el caso de los proyectos piloto se solicitó a susejecutores seguir un conjunto de metodologías yconsideraciones en lo concerniente a instrumentosde desarrollo local, buscando al mismo tiempoinnovación y soluciones creativas. Básicamente,el proyecto fue construido sobre las bases de laincorporación en el nivel local de los resultadosde los procesos impulsados por CAPRADE-PREDECAN y la experiencia relacionada coninstitucionalización, conocimiento de gestión,educación y cultura y prácticas de desarrollo. Elnivel de flexibilidad y heterogeneidad posible enestos proyectos fue considerablemente más bajodel existente en la iniciativa SE. De esta manera,con respecto al análisis que presentamos en estedocumento, las experiencias del proyecto pilotoson un medio para examinar la pertinencia ydificultades asociadas con los conceptos y lasprácticas existentes. Esto también permiteun progreso en lo concerniente a rechazo,aceptación, modificación o innovación demétodos en el nivel local.en suma, la iniciativa es permite una miradaen la diversidad, sus orígenes y pertinencia,mientras que el proyecto piloto permite unamirada en los modos en los que se desarrollala homogeneidad metodológica y conceptualen diferentes realidades. Ambos resultan sercomplementarios.3. Metodología: variables, niveles deanálisis y conceptos paramétricosLa metodología diseñada para guiar el análisis delos resultados del proyecto de estudios de casotoma en cuenta la consideración de los límitesde tiempo establecidos para el análisis (28 días)y las metas particulares buscadas.Nuestros objetivos centrales son: i) contribuiral avance de nuestra comprensión acerca de lasdiversas formas en que el problema del riesgoa nivel local es tratado a largo del proyectoe intervenciones basadas en procesos; y ii)contribuir a la precisión conceptual y utilidad yeficacia práctica de las intervenciones en el nivellocal en la problemática del riesgo de desastre,en el marco de la promoción del desarrollosostenible y la seguridad en los medios de vida.Estas metas son alcanzadas en nuestrassiguientes dos secciones a través de un análisisde los procesos, las lecciones aprendidas, lasoportunidades y las limitaciones encontradas en25

Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andinala aplicación de las experiencias significativas y losproyectos piloto inventariados o implementadosa través de los proyectos promovidos porCAPRADE-PREDECAN.En total, tal como hemos establecidoinicialmente, 139 proyectos ingresaroninicialmente a la arena de las SE; estos seredujeron a 48, luego a 16, y finalmente a loscuatro casos más significativos.Trabajando a partir de una hipótesis de más amenos información y de mayor a menor inclusióny totalidad, conforme los casos avanzan a partirde los cuatro ganadores hasta el total de 139,una consideración más cuidadosa de los cuatrocasos más significativos y los otros 12 finalistasserá luego complementada con pruebasprovenientes de los restantes 32 semifinalistasy de los 139 casos iniciales, donde se podráencontrar otros nuevos elementos. de estamanera, mediante una serie de aproximacionessucesivas esperamos extraer todos los aspectossignificativos de una manera repetitiva yacumulativa.El análisis más intensivo y exhaustivo realizadoen relación a los 16 casos y los cuatro proyectospiloto será precedido en nuestro escrito deun examen de aspectos contextuales másbasados en lo global, para lo cual se partiráde la base proporcionada por un análisis delos 139 casos. Aquí analizaremos diversosparámetros que tipifican los modos en los quelos proyectos son concebidos y promovidospor diversas instituciones y organizaciones delos cuatro países: tipos de entidad promotora,énfasis en contextos rurales o urbanos, riesgoexplícito y ecuaciones derivadas de la relaciónriesgo-desarrollo, temas de gestión preferidos―desde el fortalecimiento institucional hastala incorporación de aspectos del riesgo eninstrumentos de planificación de desarrollo― ymecanismos de financiamiento (la hoja de los229 proyectos disponibles en internet registrainformación de muchas de estas variables. Allítambién se proporcionan cuadros resumen porparámetro, tema y país en las páginas que vandesde la 2 hasta la 5).antes de continuar con nuestra presentación deaspectos metodológicos es importante hacer aquícomentario también de índole metodológica queguarda relación con el proyecto y las leccionesaprendidas de las experiencias significativas.Cuando se tratan los 139 casos que llegaron a lafase de evaluación de procesos estamos tratandoproyectos presentados típicamente por susejecutores, entendiendo que los proyectos seciñen a los términos de referencia estipuladospara la competición. esto fue, en efecto,confirmado por los organizadores al aceptarlos resúmenes de proyectos y presentarlos ala siguiente fase de evaluación. Sin embargo,cuando se llega a los últimos 48, 16 y 4 casoscomo resultado del proceso del proyecto, loscriterios para seleccionarlos fueron establecidosobjetivamente por PREDECAN más allá de loscriterios originales estipulados para la aceptaciónde casos, criterios que tienden a construirimágenes de lo que podría llamarse óptima omejor práctica de la gestión local del riesgo dedesastres. Este proceso automáticamente excluyómuchos de los proyectos presentados debidoa aspectos tales como su concentración en larespuesta o en la preparación, en oposición a laprevención y la mitigación; su consideración deuna gama limitada de temas de gestión; su faltade relaciones nítidamente establecidas entre elriesgo y los problemas del desarrollo; la ausenciade procesos participativos claros; y su orientaciónal producto en oposición del proceso.De esta manera, aunque estos proyectosdejados de lado claramente contribuyan ala reducción o el control del riesgo, fueronjuzgados como ilustraciones menos significativasde una gestión del riesgo local orientada aldesarrollo, participativa y promovida en tantoproceso. Desde luego, esto significa que muyposiblemente en los casos dejados de lado26

Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andinahaya riqueza de información y experiencia condiferentes estrategias, métodos e instrumentosde reducción de riesgo, aunque ciertamentede alcances más limitados de lo que se puedeutilizar provechosamente en el presente análisis.con todo, no se puede ignorar tales casos, losque deberán sistematizarse más rigurosamenteen el futuro.3.1 Delimitación territorial de niveles deintervenciónComo ya hemos señalado previamente, aunquelos dos proyectos promovidos por CAPRADE-PRedecan guarden relación entre sí y serefieran a intervenciones en el nivel local, dichanoción es diversa y de muchas maneras noespecificadas. Mientras que en el proyectopiloto la intervención es emprendida en elnivel municipal, asumiéndose así una definiciónpolítico-administrativa del concepto con unacategoría separada identificada desde el puntode vista de las intervenciones en el nivelcomunitario, en la iniciativa ES no se percibeeste simple enfoque directo y unilateral.en esta última situación, una revisión de los48 casos más significativos revela una variadaselección de circunscripciones territorialessometidas a intervención, y también lacomplejidad de las unidades intervenidas.Así, mientras una gran ciudad como Bogotá,o ciudades o pueblos de tamaño intermedio omás pequeños, como Manizales y Babahoyoson incluidos, lo son también agrupaciones depequeñas comunidades rurales de altura de Perú,ecuador y bolivia. en otro nivel de resolución,cuencas fluviales y zonas ecológicas son la basepara la intervención.Al mismo tiempo que este variado uso y aplicaciónde la singular noción de local aporta riqueza alanálisis, también podría ser confuso, dado quepara los propósitos del análisis comparativoestamos o estaríamos mezclando categoríasy niveles espaciales y sociales tan diferentesque harían que las conclusiones unilateralessean imposibles, a menos que distingamosinternamente el nivel exacto de intervención.De lo anterior, nuestro análisis intenta llegara conclusiones más generales, pero aceptatambién que se necesita el análisis específico delos diferentes contextos espaciales y sociales.Desde una perspectiva semántica tendemosa definir cosas en oposición de lo que ellas noson. En este caso, lo local implica aquello a loque se opone, o de lo cual se distingue, o sea loglobal. En el caso de los proyectos PREDECANglobal es el nivel nacional; de este modo, localse encuentra en el otro extremo del espectroterritorial, típicamente, en algún lugar debajodel nivel subregional. En caso de que llegásemosa la conclusión que, por ejemplo, global se refieraa una ciudad o cuenca fluvial, obviamente laconcreción de local variaría consecuentemente.Dado este contexto, hemos decidido adoptaruna categorización básica especial o territorialpara unificar la mayoría de los diferentesestudios de caso:• Ciudades de tamaño grande e intermedio.• Ciudades pequeñas y pueblos.• Comunidad o agrupaciones de comunidades.• Municipios, grupos de municipios y otrasexpresiones de gobierno local.• Áreas físico-ecológicas, como cuencashidrográficas, áreas rurales, que puedencruzar límites municipales, distritales o inclusodepartamentales.Aunque no sea exhaustiva, esta clasificaciónde lo “local” parece explicar un buen númerode experiencias postuladas y evaluadas. Aquí,estamos suponiendo que las variables analíticasusadas para comparar y estudiar lecciones yexperiencias varían en su expresión de acuerdocon estos diferentes tipos de experiencia local.En nuestra siguiente sub-sección describiremoslas variables analíticas que han de considerarse.Finalmente, es importante reiterar que aunque27

Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andinapodría permitirse una diversidad de expresionesde lo local, a fin de cuentas hay una claradistinción entre lo local y lo comunitario, y asítambién entre la gestión Local del Riesgo dedesastres (glRd) y la gestión comunitaria delRiesgo de desastres (gcRd), como ya hemosestablecido previamente.3.2. Variables y contextos analíticoslos procesos de evaluación y selecciónde experiencias significativas y el aportemetodológico provisto para los proyectospiloto incorporaron un número de variables,conceptos y guías de acción significativas. Talcomo hemos visto, aquellos fueron tomadosde ideas y nociones desarrolladas en el propiomarco conceptual de PREDECAN, basadoen obras previas y nociones desarrolladasdurante los últimos 20 años por numerososinvestigadores. los orígenes de estas ideashan sido tratados brevemente cuando hemosdesarrollado este documento. estas mismísimasvariables, conceptos y nociones serán tomadoscomo variables potenciales en el presenteanálisis. Asimismo, serán consideradas enbloque y también a la luz de las distincionesentre las diferentes expresiones de local quehemos descrito y delimitado arriba.La hipótesis aquí es que una variable o unparámetro particular de práctica buenao significativa se expresará de manerasdiferentes, según el nivel territorial y socialque se examine. Así, por ejemplo, si estágeneralmente establecido que la gestióndel riesgo de desastres no puede ignorar lasrelaciones entre variables de desarrollo ypobreza, y que debe establecer una relaciónestratégica e instrumental para superar losdesafíos del desarrollo, los modos en que esto seexpresa y logra variarán inevitablemente entreintervenciones en el nivel de una gran ciudade intervenciones en el nivel de un pequeñogrupo de comunidades. de modo similar, estose cumple en relación con variables tales comoincorporar actores y recursos locales, recurrira intervenciones determinadas por procesos,etcétera.Los parámetros básicos que elegiremos parapresentar nuestro análisis son: la relación entreriesgo y desarrollo; el uso de recursos y actoreslocales, el potencial con ellos creado, y lasmaneras en que se consigue la propiedad y laasignación de recursos; los tipos y niveles derelación con territorios y actores externos; laintegralidad lograda en los enfoques asumidos; yel rol del proceso, diferenciado de los enfoquesde proyecto-producto. Otro aspecto importanteque será considerado es el grado en que sontomados en cuenta los enfoques correctivo,prospectivo y de riesgo residual.Se debe señalar aquí que los datos básicosempleados para llegar a nuestras conclusionessurgieron de un detenido estudio de losresúmenes, sistematizaciones y análisis delos datos preparados por los promotores y elpersonal de PRedecan. dada la diversidad depersonas que prepararon estos documentos ylas maneras no siempre estandarizadas en quela información fue requerida y especificada, laopción de especificar las variables elegidas paranuestro análisis de una manera homogénea ycompletamente fidedigna fue algunas veces muydifícil. Por esta razón, aunque los postuladosy las conclusiones a los que llegamos puedantomarse como generalmente aceptables, colocarlos números exactos a los datos no es siempreacertado o realmente posible. Debido a ello,nuestro análisis es más indicativo y genéricoque específico y absolutamente verificableestadísticamente.La información básica acerca de las variablesincluidas en la hoja de cálculo resumen Excelpodría y debería estar sujeta a escrutinio y revisiónpor parte de los promotores del proyecto paracomplementarla y ampliarla. al mismo tiempo,las categorías usadas en esta hoja de cálculoy los tipos de análisis que permite podrían ser28

Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andinamejorados donde sea necesario, y luego utilizadoscomo una base común para el registro de nuevainformación sobre cómo se desarrollan estosnuevos proyectos en la región o en cualquier otraparte. de esta manera, podría desarrollarse unabase de datos de inconmensurable importanciaque a futuro permita el análisis y la investigacióncontinuos sobre el tópico de gestión local delriesgo.Dos de los conceptos relativos a las variablesanalíticas identificadas necesitan mayordesarrollo antes de la presentación de nuestroanálisis detallado: apropiación y propiedad, yaspectos de proceso versus producto.3.3. Apropiación y propiedadEn un trabajo previo, nosotros hemos empleadola noción de la gestión local o comunitaria delriesgo para describir el enfoque sostenido en lapoblación (“grass roots”), y gestión del riesgo enlos niveles local y comunitario para describir lasiniciativas promovidas y apoyadas externamente(ver Lavell et al. 2004 para una exploraciónde estas diferencias). como adición a estanomenclatura podemos sugerir usar los términos“gestión del riesgo local o comunitario” paracubrir casos donde no estamos distinguiendoentre las distintas formas de participación yapropiaciónA pesar de la siempre requerida colaboraciónde actores externos en el caso de procesospuestos en marcha comunitaria y localmente,un importante aspecto de definición de losmismos, relativo tanto a su eficiencia como a sueficacia, es de hecho el sentido de propiedad delproyecto por parte de los actores comunitarios ylocales pertinentes, tanto como la colaboraciónsubordinada que idealmente deberían ofrecerlos actores externos. Se ve que los principiosde la verdadera participación y propiedad localo comunitaria son garantías más fuertes desostenibilidad y de apropiación de los procesosque cuando estos son controlados externamente.Hace dos décadas, Maskrey (1988) establecióque las demandas políticamente articuladasde los niveles comunitario y local tenían unamayor probabilidad de impacto en los nivelesregional o nacional, siempre que se presentaranproyectos altamente participativos y apropiadoslocalmente. También estableció la eficaciadel enfoque basado en lo local, pues así lasnecesidades y percepciones locales gozan demayor probabilidad de ser tomadas en cuenta alabordar los objetivos del proceso y el proyecto,y que los compromisos de economía y recursoslocales autónomos sean garantías mayores desostenibilidad que cuando los proyectos segestionan desde el exterior.Mientras que la gestión local o comunitario deriesgo vista como un proceso puede existir —yexiste— en áreas con una amplia gama de nivelesde desarrollo y riesgo, es más probable que losprogramas de gestión del riesgo de desastresen el nivel comunitario o local, promovidosy sostenidos por actores externos sobre lasbases de un proyecto o proceso estén ubicadospredominantemente en las denominadas áreas dealta vulnerabilidad o de más alta vulnerabilidad.Estas son zonas donde se compruebaautomáticamente la existencia de elevadosgrados de pobreza, dado que este elemento esvisto como un factor clave que contribuye a lavulnerabilidad ante desastres. Hay entonces unentendimiento implícito de que una comunidado localidad vista desde una perspectiva externapuede considerarse equivalente a (portadora de)pobreza y que, por tanto, un objetivo básico dela intervención resultará ser, automáticamente,el alivio de la misma.3.4. Proceso versus productoTanto la gCRD como la gLRD deben referirse aun proceso por medio del cual se establecen ymantienen políticas, estrategias, mecanismose instrumentos para la reducción del riesgo dedesastres, más que uno o múltiples productos deintervención individual. así, la noción de proceso29

Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andinasirve para destacar el hecho de que la gLRD y lagcRd no se pueden emplear legítimamente parareferirnos a un simple proyecto o programa,ni aún a una serie de proyectos o programasindividuales, sino más bien a la superestructuradentro de la cual tales proyectos y programasson formulados e implementados, incluyendoel marco estratégico y político, la gestión delconocimiento y los procesos de evaluaciónque los guían. Así, los proyectos y programas,las iniciativas y las acciones que uno analizanormalmente para obtener conocimiento acercade relaciones, metas y métodos son de hechoproductos de los procesos de la gestión delriesgo, pero que no definen al proceso comotal.Cuando la gestión del riesgo (ya sea analizadacomo un asunto específico independiente o comoun planeamiento vinculado con el desarrollo)es vista como un proceso, esta requiere deestructuras organizacionales e institucionalespermanentes que vayan más allá de los organismosque implementan proyectos particulares. Noobstante, se debe reconocer que en muchassituaciones dicha estructura permanente noexiste y la experiencia de gestión del riesgo estámarcada mayormente por conjuntos de proyectosy programas individuales, no coordinados y nocontinuos. Esta situación significa claramenteque la capacidad para establecer relacionesentre factores relacionados con la pobreza o eldesarrollo e influir significativamente en ellosmediante la reducción del desastre o su riesgo,se reduce seriamente. Cae la sostenibilidaden general en los casos en que inversionesindividuales, esporádicas y únicas muchas vecesquedan como proyectos fallidos u olvidados.En busca de la relación entre gestión local ocomunitaria de riesgo y reducción de la pobrezay promoción de desarrollo, se puede plantear unaimportante pregunta respecto de la importanciade los proyectos que se establecen en el nivelde proceso de la gestión en marcha en oposiciónal nivel de proyecto individual. en el primercaso, los vínculos y las prioridades se establecenpor una estructura organizativa o institucionalpermanente y legitimada, mientras que enel segundo caso aquellos son principalmenteestablecidos por la organización impulsora delproyecto. Resulta absolutamente posible quelas metas y los mecanismos del desarrollo y lareducción de la pobreza sean más factibles yconsistentes si el proceso fuera controlado localo comunitariamente con proyectos individualesimpulsados por actores locales o externos,pero concebidos y modelados de tal maneraque encajen con normas y capacidades localespara crear un proceso más duradero y mássostenible.4. 139 experiencias: panorama deenfoques y énfasisAunque el tópico de gestión del riesgo de desastreses relativamente bien conocido y difundido enlos diferentes países de la subregión andina, y enLatinoamérica en general, también está claro queel estado de desarrollo y las visiones particularesadoptadas en relación con esta práctica varíansustancialmente de país a país. Debe suponerse,asimismo, que el nivel de desarrollo que un paísha conseguido en la comprensión y promoción deltópico, el grado en que ha estado activamenteinvolucrado en el desarrollo del mismo y supuesta en práctica, y la gama de organizaciones einstituciones interesadas en la concreción de lasmetas en reducción del riesgo, tendrán incidenciasobre cómo y qué se está implementado en elterreno.En la presente sección examinaremosrápidamente cómo se desarrollan las diferentesvariables de definición en los cuatro paísesparticipantes. Atención particular merecerán laescala territorial de operaciones, la definición deubicación urbana o rural, cómo está establecidoel vínculo de desarrollo, qué temas y énfasis en31

Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andinagestión del riesgo se fomentan; y quién fomenta,ejecuta y financia las iniciativas. Para ello,emplearemos información que distingue entre lasituación global que se relaciona con los 139 casosoriginalmente aceptados para la evaluación, y laque corresponde a los 48 y últimos 16 casos mássignificativos. Este proceso de análisis diferencialpermitirá al lector distinguir las característicasde los 139 proyectos originalmente presentadosfrente a las de los casos posteriormenteseleccionados, usando distintos criterios deevaluación. tal como ya hemos manifestado,los criterios de selección o filtrado de casosreflejan cómo PREDECAN construye la noción de“significancia” o de lo “significativo” en relacióncon la práctica de la gestión local del riesgo.4.1 Niveles de intervención territorial yubicación urbano-ruralYa en la sección metodológica de estedocumento señalamos las maneras en que lanoción de local es usada para referirnos a unconjunto disímil de expresiones territoriales:ciudades y pueblos, comunidades, municipios,zonas físico-ecológicas. Consecuentemente,las intervenciones en el nivel local pueden enrealidad cubrir y beneficiar diferentes tamañosde población y área. Para comprender nuestraclasificación, se debe entender que cuandohablamos de nivel comunitario nos referimos aun nivel sub-municipal espacialmente continuoy que no está establecido o determinado porlímites político-administrativos. Los programasmunicipales se refieren a aquellos donde elnivel de intervención es una municipalidadcomo tal, aun cuando el tópico tratado puedaser relativamente muy bien definido (sistemade alerta temprana, plan de uso del suelo,programa de seguridad para la población pobre,etcétera). la noción de nivel regional se empleapara delimitar programas impulsados en nivelespolítico-administrativos intermedios, tales comodepartamentos y provincias, aunque la aplicaciónde los programas puede darse en niveles másbajos, tales como municipalidades, áreas físicas,etcétera. Por último, las áreas físico-ecológicasaluden a aquellas zonas definidas como regionesnaturales, cuencas y sub-cuencas fluviales, zonasecológicas, entre otras.Mientras que casi 60% de todas las experienciasbolivianas y 40% de los proyectos peruanos estuvodirigido hacia los niveles comunitarios, solo 25%de los de ecuador y una muy reducida cantidadde los casos colombianos estuvo dirigido de estamanera. Este patrón es aún más marcado cuandose consideran los 12 y 4 casos más significativosde cada uno de los países.En Bolivia, 85% de los primeros 12 y todos delos primeros 4 fueron proyectos basados en locomunitario. la mayoría de los pocos proyectosque no estuvieron basados en lo comunitario sedesarrollaron en el nivel municipal. en el Perú,por su parte, los proyectos de nivel comunitarioestuvieron pobremente representados enlos últimos 12 y 4 casos, donde la tendenciadominante fue la de proyectos en el nivelmunicipal o regional.En Colombia, los proyectos correspondientes alnivel municipal son muy claramente dominantesy dan cuenta de 11 de los últimos 12, y de 3 delos últimos 4 proyectos seleccionados. Despuésde los proyectos en el nivel municipal, los cualesfueron dominados con iniciativas desde Bogotá,fomentados por la dirección de Prevención yatención de emergencias (dPae), los programasdel nivel regional ocupan el segundo lugar, eincorporan una suma de municipios y otrosniveles jurisdiccionales más bajos. De igualmodo, Ecuador muestra también una evidenteinclinación a lo municipal, con 45% de todos loscasos considerados y la mitad de los últimos 12 y4 proyectos que encajan en esta categoría.1. N.T. Si bien en redacción castellana estándar se suelen escribir los guarismos a partir de 10 en adelante, dada la naturaleza de data numérica debuena parte de este capítulo y el siguiente, empleamos la escritura de los guarismos menores de 10 (1, 2, 3…, 9) exclusivamente para toda alusión a losproyectos o casos participantes de cada uno de los cuatro países. en el resto de circunstancias, el uso de tales representaciones es el tradicional.32

Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andinaFigura 1: Distribución de proyectos rurales y urbanosResulta interesante notar que los proyectosdesarrollados en el nivel de las diferentes áreasfísico-ecológicas, tales como cuencas fluviales,zonas ecológicas y pendientes urbanas, sonde alguna importancia en Perú (6 de 33 casos)y Ecuador (6 de 37 casos); pero tienden aestar ausentes en los escenarios boliviano ycolombiano. En el caso ecuatoriano, se puedencategorizar de esta manera 3 de los últimos 12casos y 1 de los últimos 4.En Colombia predominan los proyectos basadosen lo urbano —ciudades pequeñas, medianas ygrandes―, con solo 12 de los 41 casos consideradosque cubren áreas predominantemente rurales.Ecuador muestra una tendencia más equilibrada,con casi igual número de proyectos basados enlo rural, y en lo urbano, y un número importanteque cubre ambos tipos de área. Bolivia y Perútuvieron una clara preferencia por proyectosbasados en lo rural y en centros urbanos conpequeño componente rural.Cualquier intento para explicar los distintosénfasis debe ser necesariamente intuitivo oespeculativo, dada la dificultad de investigarlos fundamentos conceptuales subyacentesdominantes en el marco del presente estudioanalítico.las tendencias hacia lo comunitario rural enbolivia y Perú, la preeminencia de proyectosbasados en lo urbano en Colombia y la tendenciaequilibrada de lo urbano–rural en Ecuador (dentrode los marcos municipales) pueden todas ellasposiblemente explicarse, en buena parte, por lossiguientes elementos: las bases institucionales uorganizativas de quienes impulsan y financian elproyecto (ONg, fundaciones, gobiernos locales,agencias internacionales, etc.), la estructuranatural de la división entre lo rural y lo urbano(aquí, la naturaleza hacia más urbanizado deColombia y Ecuador es clara en lo que respectaa toda la estructura poblacional); los grados ehistoria de la descentralización y estructuras degobierno del nivel municipal e intermedio; y porla importancia relativa mayor de lo comunitarioentre las culturas indígenas, a diferencia de otrostipos étnicos o raciales. la mayor presencia deintervenciones basadas en zonificación física oecológica en Ecuador y Perú podría explicarsepor la importancia de los enfoques de cuenca derío en la gestión y el control ecológico. entendertodos los patrones generales y las tendenciasrequerirá, sin embargo, de mayor investigacióny análisis.Finalmente, resulta claro que donde vemos lasinclinaciones por lo rural y el pueblo semi-rural,33

Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andinael tamaño de las áreas y población cubiertas es engeneral pequeño. Por ello, la gama de problemasque ha de enfrentarse y resolverse en las áreasrurales requerirá, en lo que atañe a escala, unapromoción hacia lo ascendente y de amplitudde cobertura en las estrategias de intervencióndel estado. Únicamente a través de un marco depolítica de amplia cobertura y de fomento porparte de este último agente podríamos esperarun avance significativo en materia de reduccióndel riesgo en las áreas rurales dispersas. Nuncapodremos esperar un avance significativo enla solución del problema poniendo nuestrasexpectativas en las intervenciones por partede actores externos. Tal como se revela eneste estudio, la replicación de las prácticassignificativas resulta fundamental.4.2 Fomento, ejecución y financiamientola comprensión del rol y la pertinencia de losdiferentes tipos organizacionales en diferentescontextos nacionales es importante paracomprender el por qué, el dónde y el cómode la cuestión. los proyectos y programasson todos iniciados, ejecutados o financiadospor una o varias entidades. Sin embargo, lagama de variaciones e interrelaciones entrelas diferentes organizaciones, instituciones oindividuos participantes limita las posibilidadesde análisis. Como en las consideraciones hechaspreviamente en este punto resulta más realistadescribir los patrones y las tendencias antes queestablecerlos de manera concluyente, es decir,sin mayor y más sustancial indagación en estosfenómenos.En conjunto puede sostenerse que los diferentesmecanismos institucionales y organizacionales,tanto como las preferencias en lo referente afomento y financiación, reflejan un desarrollodisparejo en el tiempo y condiciones objetivasa partir de las cuales la escena de la gestiónlocal del riesgo se ha desarrollado en los paísesde la región andina. En este sentido, Colombia yBolivia definen los extremos.En Colombia, el fomento de los proyectos seconcentra en municipios (particularmenteBogotá), departamentos y academias. Municipiosy departamentos concentran una tercera partedel total cada uno, mientras las universidadesimpulsaron cerca de un 25% de los casos.De los 4 casos más significativos, 3 fueronapoyados municipalmente y 1 fomentado porun departamento. la implementación resultaFigura 2: Número de proyectos por implementador, financiador34

Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andinaFigura 3: Escala por tipo de implementadorigualmente dominada por las municipalidades,universidades y departamentos, en tanto lamáxima financiación es generada nacionalmentecasi siempre con bajos grados de apoyo yparticipación de agencias internacionales y ong.Dos posibles explicaciones de esta coyunturason: i) las ong ven el tópico como altamentedesarrollado en el nivel institucional y lo evaden;ii) las ONg y agencias internacionales son másproclives a sentirse atraídas por otros problemasdominantes en el país, tales como el conflictointerno, la migración, la inseguridad o el tráficode drogas.en el caso de bolivia los proyectos son impulsadose implementados con una mayor tendencia porlas fundaciones, asociaciones civiles y ONg, másque por las municipalidades, los Departamentoso universidades. Cerca de 60% de los proyectosrequirieron y recibieron financiamientointernacional, con municipalidades y fundacionescontribuyendo también con montos sustanciales.en ecuador, por su parte, los proyectosimpulsados por municipalidades son prevalentesy conforman alrededor de la mitad del total delos presentados, más de la mitad de agenciasejecutantes y un tercio de la financiación. Delos últimos 12 proyectos, 8 están basados en lagestión municipal, del mismo modo en que loestuvieron 3 de los últimos 4. Las ONg aportaroncerca de 20% de todos los proyectos presentadosy las agencias internacionales contribuyeronpara la financiación de 40% de los proyectos.Las municipalidades también aportaron unafinanciación sustancial.en el caso peruano, dos tercios de los proyectospresentados procedían de municipalidades,fundaciones u ong, con prevalencia de estasúltimas. De hecho, este también fue el casode la implementación, donde tanto ong comoagencias internacionales sumaron conjuntamenteel 66% de los proyectos.en perspectiva, el alto grado deinstitucionalización de la gestión del riesgo enColombia sobresale evidentemente en la media,del mismo modo en que lo hace su bajo gradoen bolivia, donde la dependencia por iniciativasy apoyo externos en los niveles comunitariosresulta más notoria. Asimismo, en Ecuadorel papel resaltable de las municipalidades,incluyendo el rol de las agrupaciones municipales36

Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andinallamadas mancomunidades, puede ser resultadodel papel motor que juega la Asociación demunicipalidades ecuatorianas (ame) en elfomento del concurso. de igual manera, estaúltima realidad también puede reflejar el mayorénfasis dado a las municipalidades en cuantoa actividades y responsabilidades relativas aplanificación de desarrollo y uso del suelo.Por su parte, a pesar del alto grado dedesarrollo del sistema de gestión dedesastres peruano, resulta interesante notarla prevalencia del rol que tienen las ONg yagencias internacionales en sus diferentesfacetas, tanto como el relativamente bajogrado de institucionalización estatal en lorelativo al tema en los niveles locales. estopodría reflejar que los énfasis más grandesque se ponen hoy en día en la reducción delriesgo fomentada en marcos de desarrollo sontodavía más proclives a ser impulsados porONg y fundaciones antes que por el propioEstado. La siguiente sección corrobora que lamayoría de proyectos promovidos estuvieronclaramente basados en el desarrollo.4.3. Del riesgo al desarrollo o del desarrollo alriesgo: rol de la prevención y mitigación delriesgo así como de los diferentes instrumentoso estrategias de desarrolloDel total de los 139 proyectos de los cuatropaíses, aproximadamente 60% asumeexplícitamente los tópicos de la gestión delriesgo y trabaja desde la reducción del mismohacia metas de sostenibilidad en desarrollo. Elrestante 40% parte de las metas o instrumentosde desarrollo e incorpora el riesgo en lafórmula con la finalidad de potenciar susostenibilidad y grado de ejecución. Estecontexto no es de modo alguno insignificantey marca un sustancial cambio en favor delos enfoques de gestión del riesgo basado endesarrollo si lo comparamos, por ejemplo, conlo que descubrimos en Centroamérica en 2002a través del estudio de CEPREDENAC-UNDP(ver Lavell, 2004), donde muy pocos de talesesquemas pudieron encontrarse entre los 150casos registrados. El análisis de estadísticashasta el nivel de lo nacional revela importantesdiferencias.Figura 4: Tipo de gestión de riesgos por país37

Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andinaFigura 5: Distribución de temas de gestión de riesgo por paísMientras que en Perú los enfoques basados endesarrollo son predominantes con cerca de 60%de los casos, en Colombia esta proporción escercana al 30%; Ecuador y Bolivia, por su parte,se ubican en medio de estos dos extremos. Deotro lado, en las áreas rurales de Colombia yEcuador, los esquemas basados en desarrolloresultan prevalentes comparados con los basadosen riesgo, al mismo tiempo que lo contrarioocurre en las áreas urbanas.Cuando se consideraron los 12 casos mássignificativos y los últimos 4 en cada país, loscriterios usados para la selección de proyectosdieron la seguridad, hasta cierto punto, de quelos esquemas o enfoques basados en desarrollofueran los favorecidos. Para el caso de Perú, dostercios de los 12 finales y 3 de los últimos 4 casosson enfocados desde dicho ángulo. Inclusive enColombia, mientras que solo 3 de los últimos12 casos satisficieron dicho criterio, todo esteconjunto de 3 pasó a los últimos 4. En Bolivia,3 de los últimos 4 casos, y 2 de los últimos 4en Ecuador, estuvieron basados en proyectos dedesarrollo.Claramente, todos aquellos casos que reúnenlas condiciones para considerarlos basados endesarrollo fomentaron lo que nosotros llamamosenfoques preventivos, lo cual implica laanticipación del riesgo y el control de sus factores(gestión prospectiva). los proyectos restantesen cada país tendieron a proponer y optar porenfoques basados en la mitigación, tratando elriesgo ya existente (gestión correctiva).Comprensiblemente, dada la naturaleza delinterés de PREDECAN en enfoques basadosen desarrollo, los proyectos de respuesta ypreparación ante el desastre resultan menosprevalentes en el conjunto de datos aunquetodavía relativamente bien representados en elmismo, en tanto PREDECAN también persigueobjetivos con enfoques integrales para la gestióndel riesgo. Por ello, siendo ECHO-DIPECHO la baseprimaria de la comunidad europea en lo relativo alfomento de proyectos de respuesta y preparación,la iniciativa se ha considerado la preparación y larespuesta donde estas han venido acompañadas deotros enfoques de una manera más integral. Así,un tercio de todos los casos combinó enfoques de38

Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andinapreparación con metas propias de la prevención yla mitigación. Si consideramos los proyectos queasumieron metas de mitigación o de prevención,entonces tenemos que de los últimos 12 casos encada país, dos tercios en Colombia siguieron talenfoque, y un 80% o más lo hizo en los casos delos otros países.En conjunto, la aparente mayoría de enfoquesbasados en metas de desarrollo vistos en Perú,Ecuador y Bolivia ―en comparación con Colombia―probablemente reflejen la naturaleza históricade la intervención y los niveles de consolidacióninstitucional que hay en estos países. De otrolado, en Colombia, la mencionada existenciade un grueso conjunto de instituciones en lagestión del riesgo de desastres ―en los nivelesnacional, regional y local― probablemente sea loque haya garantizado que estas instancias seanlas prevalentes en los proyectos presentados,mientras que las organizaciones de desarrolloaparecen no tan bien representadas. En losotros tres países, dado el relativamente másbajo grado institucional de desarrollo de lagestión del riesgo de desastres, probablementesea este factor el que genere que los esquemasbasados en desarrollo sean los más prevalentes,pues muchas ONg y asociaciones trabajan sobreprogramas de apoyo a los medios de vida, e inclusoalgunas descubrieron que estaban trabajandoen el ámbito de la gestión de riesgo por puracasualidad (ver ejemplos de lo antedicho en lasiguiente sección).Ocupándonos más de la base en el desarrollo deun número significativo de proyectos, resultainteresante examinar el rol de los distintosenfoques y estrategias que existen para sufomento.Se podría establecer una tipología de enfoqueso instrumentos usando las siguientes categorías:gestión del medio ambiente y recursos naturales,incluyendo la gestión de las cuencas fluviales;aumento y fomento en los medios de vida;planeamiento de uso del suelo y organizaciónterritorial; y gobierno y desarrollo del capitalsocial. Se han establecido también otrascategorías en la literatura que incluyen enfoquestales como el desarrollo de infraestructuraFigura 6: Distribución de metas de gestión de riesgo por país39

Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andinay programas de microcrédito, pero no estánpresentes en los casos estudiados.dentro de los cuatro países encontramosentre los casos que van del desarrollo hacíael riesgo que: 21 casos aplican principios degestión del medio ambiente y los recursos, 23están basados en la mejora de los medios devida, 18 consideran los aspectos relativos aluso del suelo y la organización territorial, ymenos de 10 están en el ámbito de gobiernoy capital social. Cuando se analizan estascategorías por país encontramos prevalenciade los programas de mejora de medios devida en Bolivia, de enfoques o instrumentosde uso del suelo y organización territorial enColombia, programas de recursos y de gestiónde medio ambiente en Ecuador y la presenciade un más equilibrado conjunto de enfoquesen el Perú. en nuestra siguiente secciónconsideraremos estas diferencias en tantoque ellas pertenecen a los últimos 16 casosseleccionados.4.4 enfoques temáticosLa iniciativa ES buscó proyectos considerandouno o más de los temas relativos a:- Fortalecimiento institucional- La gestión del conocimiento- El riesgo y la cultura- Los instrumentos de reducción del riesgo enla planificación del desarrollo.En conjunto, en cada caso, 25 a 30 proyectosconsideró uno, dos o tres de estos temas, mientrasque aquellos que trataron todos los cuatro fueronmás de 40. En relación al último grupo, cercade 50% de los proyectos en Colombia y Perúincluyeron todas las cuatro categorías temáticas,mientras que en Ecuador el porcentaje apenasfue mayor a 25% y en Bolivia fue cercano a 30%.Llevando a cabo un proceso de filtración quefavoreció los enfoques más complejos e integralestenemos que: 7 de los últimos 16 casos incluyeronlos cuatro temas; 5 de ellos, tres temas; apenas1, dos; y 3, solo un tema. Indudablemente, losgrados de complejidad dicen algo acerca delgrado de madurez del tópico de la gestión delriesgo en cada país, así como de los tipos deorganización que la impulsan. Allí donde existenlos niveles más bajos, tales como los casos debolivia y ecuador, uno esperaría mayor énfasis enla gestión del conocimiento y el fortalecimientoinstitucional, como de hecho se da en esteconjunto de datos.Figura 7: Complejidad de proyecto por escala de intervención40

Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andinaSe puede cruzar la gestión de los aspectosseñalados con la información sobre otros factorestales como los enfoques de gestión, los tiposde arranque y las agencias de implementacióncon la finalidad de proveer un análisis másexhaustivo y detallado. Con todo, aquí solointentaremos considerar unas pocas opcionesen lo que atañe a análisis adicionales, dejandoque el lector siga adelante a partir de la base deinformación incluida en la hoja de cálculo Excelque proporcionamos.Respecto del cruce de información entre temasde gestión y metodologías o enfoques de gestión,podemos señalar que mientras en Bolivia enlos 9 proyectos que consideraban los cuatrotemas, igual número correspondió a la divisiónprospectivo-correctiva; en Colombia 17 de 18proyectos fueron orientados correctivamente.Perú mostró también igual equilibrio (16 casos entotal), mientras que Ecuador estuvo altamenteorientado hacia lo correctivo (9 de 11 casos). Enel otro extremo de casos de un tema, mientrasEcuador y Perú mostraron igual equilibrio entrelos enfoques correctivo y prospectivo, Boliviaestuvo altamente orientada hacia los enfoquescorrectivos y Perú solo moderadamente haciaesta dirección. donde dos o tres temas fueronasumidos, solo en el caso de Perú hubo una clarainclinación en favor de proyectos prospectivos;en todos los otros casos se notó un equilibrio.5. Consideraciones analíticas ylecciones aprendidas: algunasnociones y conclusiones derivadasde los últimos 16 casos mássignificativosA pesar de la importancia global y laslecciones aprendidas del total de los 139 casosseleccionados —y los últimos 48, en particular—para evaluación, dadas las limitaciones detiempo y espacio es necesario afinar nuestroanálisis principalmente con respecto a losúltimos 16 proyectos seleccionados, que comoresultado de todo el proceso de evaluaciónfueron considerados como las experiencias mássignificativas. Además de la información que aquíse provee, el Anexo 2 incluye un resumen de lascaracterísticas más sobresalientes de cada unode estos 16 proyectos o programas.5.1. el factor territorial y de escalaen las secciones previas hemos comentado cómoel concepto de local suele aludir diferentesescalas sociales y territoriales de intervención.Este contexto, que aparece reflejado enlos 139 proyectos originales aceptados paraconsideración, también tipifica los últimos 48,16 y 4 casos, respectivamente.En el caso de los 30 proyectos que no estuvieronentre los 16 primeros, estos incluyeron 4 casosde ciudades de gran y mediana escala, 6 casosde comunidades indígenas rurales, 10 casos demunicipalidades de pueblos rurales y pequeños,4 casos de cuencas fluviales y zonas ecológicas y6 casos de proyectos concebidos regionalmente(en el nivel departamental o Provincial) yejecutados localmente.Los territorios cubiertos por los últimos 16 casosseleccionados incluyen ciudades de gran escala(Bogota, La Paz), de mediana escala (Manizales)y de pequeña escala (Babahoyo); pequeñascomunidades indígenas rurales, apoyadasen el sector primario de sus medios de vida(Chiquitano, Ravello, Caylloma, campesinosagricultores de zona altiplánica en La Paz, y lascomunidades de Nasa y Rikuryana); municipioso sus agrupaciones basados principalmente enla producción primaria, compuestos por pueblosde pequeña y mediana escala (Penipe, Soritor,Ayabaca); proyectos basados en cuencas fluvialeso áreas ecológicas que coinciden con municipios(Paltas, Ocoña); y, por último, proyectos que42

Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andinacorrectivo empleando técnicas de mitigaciónestructural más tradicionales, los esfuerzos en laplanificación del uso del suelo fueron claramenteprospectivos, aun cuando algunos no tomaron encuenta dinámicas y necesidades de la poblacióncon la subsecuente nueva ocupación por lospobladores de suelos propensos a desbordes. Porsu parte, en el caso de Rikuryana, la naturalezacorrectiva de los objetivos educativos logradoscuando se trabajó con escuelas y otros actoressociales locales-incluyendo la transformaciónde ciertas actitudes pesimistas que estabanpresentes- fue complementada posteriormentecon ideas hacia una gestión del riesgo másintegral que incluyera los aspectos prospectivos.Finalmente, en el caso de Risaralda, los enfoquescorrectivos del inicio fueron complementadosy crecientemente dominados por metas degestión prospectiva. en los casos de los nasa, losYapuchuris, Paltas, Manizales, Bogotá, Ocoña,Penipe, Ayabaca, Caylloma, Soritor, Ravello,Chiquitano y La Paz, las iniciativas e interesescon visión a futuro basados en el desarrollofueron la norma.5.2.1. Concepciones sobre desarrollo, riesgo ysobre el vínculo entre desarrollo y riesgoantes de considerar algunas de las característicasmás sobresalientes del proceso de vinculaciónentre riesgo y desarrollo manifestado en estosproyectos, es importante desatacar los modosen que la concepción del desarrollo que venimosutilizando puede influir en las maneras en que lagestión del riesgo es considerada un elementoestratégico.La hoy en día predominante concepción de quela gestión del riesgo debería estar integrada enlas metas y procedimientos de la planificacióndel desarrollo o ser transversal a ellos -lo cualtiende a establecer un tipo de independenciay separación de un conjunto de prácticas- escuestionada por algunos de los casos ejemplo,especialmente por aquellos en que se trató congrupos y zonas predominantemente indígenasen los cuatro países. el hecho de favorecer yfomentar enfoques y concepciones del mundoque sean holísticos e integrales significa que lareducción y el control del riesgo de desastresse consideran automáticamente como parteconstituyente del desarrollo y no como unaetiqueta que informa sobre el aspecto, comose deja entrever en los términos transversal eintegrada. Esto quiere decir que no existe unaverdadera manera de definir desarrollo, a menosque esta considere e incorpore naturalmente lasconcepciones de la reducción y el control delriesgo.los casos de los nasa, comunidades de indígenasagricultores de La Paz, o los de Caylloma yOcoña se basan todos en una definición deldesarrollo como plan de vida, una concepcióndel mundo de avance y suficiencia donde elterritorio, el medio ambiente y las opcionesde los medios de vida son considerados en unalínea integrada y holística. esto contrasta con lasconcepciones del mundo un tanto disociadas, ycon la separación de temas relacionados entre sípropias de la especialización científica empleadapor muchas de las culturas de occidente. estaperspectiva holística, además, influye en lasmaneras en que son considerados tópicos temascomo el cambio climático, por lo cual para lascomunidades altiplánicas de La Paz no existeuna división significativa o una separaciónentre lo que llamamos gestión del riesgo y laadaptación al cambio climático. Tal como ellaslo expresan, esta separación es producto de lastendencias dominantes del pensamiento técnicoy profesional, aunque tal cosa realmente noexista. Las relaciones de poder son y se las debeconsiderar como una característica intrínsecaa la gestión del riesgo y a la construcción yedificación de conocimiento, experiencia ydominio técnico.Sin embargo, la perspectiva de enfocarholísticamente el problema ha contrastado demuchas maneras con la introducción de nocionesforáneas contrarias al principio local, comunitario46

Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andinay de creencias indígenas con respecto a la relaciónhombre-naturaleza. Tal es el caso, por ejemplo,del proyecto de irrigación en Ravello, donde unaspecto de gran importancia en el trabajo delos agentes externos fue la transformación de lavisión fatalista existente en la población acercadel progreso y el medio ambiente, en una visióndonde el control de la naturaleza era consideradauna función y un derecho que el hombre ejerceen beneficio propio.El significado de la actitud y el enfoque queasumimos respecto de la relación entre riesgoy desarrollo per se, y la gestión del riesgo y eldesarrollo (¿separados pero interrelacionados,o vistos como lados opuestos de una mismaecuación?) puede verse a través de las manerasen que construimos las relaciones entre losdiferentes instrumentos y estrategias empleadospara lograr metas de desarrollo sostenible,usando elementos de reducción del riesgo. así,donde se asume una visión integradora, el actomismo de desarrollo y la búsqueda del mismosignifica que el riesgo está allí desde el principio.Cuando se vea a los dos por separado se debedesarrollar diferentes instrumentos para laimplementación de cada uno y posteriormenteintegrarlos. Más aún —y esto puede verse comouna actitud dirigida hacia las instituciones ohacia el diseño de instituciones—, allí donde seasume un enfoque integrador hay poca necesidadde crear nuevas instituciones, unidades, comités—o lo que fuere— para la gestión riesgo; antesbien, estos se ven como componentes de lasorganizaciones existentes de desarrollo yfomento local.el principio de separación puede verse usando elcaso de los manuales metodológicos preparadospara los proyectos piloto municipales, através de los cuales la noción de introducirinstrumentos de gestión del riesgo en el uso delsuelo, sea el que ya exista o uno en desarrollo,la organización territorial, y los planes dedesarrollo y procedimientos de financiación,significa de hecho una visión construida sobrela base de la separación de las partes. En estepunto, claramente aceptamos la necesidadde este procedimiento en los primeros pasosde avance en el tópico, dado el bajo grado deentendimiento del tema de la gestión del riesgoahora existente en muchas áreas y entre muchosde quienes toman decisiones. Sin embargo,con el paso del tiempo y el crecimiento de lacompetencia y las habilidades en este tópico,se espera que desde el comienzo los proyectosfuturos consideren que la reducción y el controldel riesgo son objetivos fundamentales en laplanificación del desarrollo, de modo tal queen el futuro se evite la necesidad de costososmecanismos correctivos.una segunda consideración de importancia es larelativa al vínculo entre lo cotidiano y el riesgode desastres. Las concepciones del riesgo queestablecen una categoría e identidad separadapara riesgo de desastres y riesgo cotidianollegan a diferentes conclusiones con respectoa la intervención, en contraste con las visionesque asumen estos elementos como parte de uncontinuo. esta perspectiva puede verse en loscasos de Ravello, Chiquitano y los Yapuchurisde Bolivia, así como también en los casos decaylloma, ocoña, Paltas y las comunidadesNasa. El objetivo primario de intervención esla mejoría de las condiciones vivenciales y delas opciones en los medios de vida cotidianos.Para lograr esto, el riesgo de desastre se debereducir, directa o indirectamente, a través delmismo proceso de desarrollo. Por ello, en elcaso de Ravello, el aumento significativo en elpromedio del ingreso familiar debido al éxito delproyecto de irrigación es un signo tangible dereducción de riesgo de desastre, explicable porla disminución del riesgo cotidiano.5.2.2 Estrategias o enfoques para la reduccióndel riesgo basado en desarrolloen un reporte reciente de la internationalstrategy for disaster Reduction (isdR) (isdR,mayo, 2009), al ocuparse de mecanismos y47

Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andinamedios para el control y la reducción del riesgotanto como la contribución al desarrollo y lareducción de la pobreza, los autores destacancinco puntos de entrada diferentes, cuatro deestos de tipo sectorial y uno integrador. enel caso de los de tipo sectorial, los enfoquesy énfasis temáticos están dirigidos a: lamejoría de la gobernabilidad y la gobernanzaurbana, incluyendo los mecanismos de usodel suelo y organización territorial, así comola formación de capital social; el apoyo yfortalecimiento a los medios de vida, a travésde la gestión de los recursos naturales, eldesarrollo de infraestructura y programasde asistencia social; la gestión de serviciosmedioambientales, incluyendo aumentosen materias de resiliencia, protección yrecuperación del medio ambiente, tantocomo en tecnología y pago por serviciosmedioambientales; la mejora en losmecanismos de financiación y presupuesto delriesgo, incluyendo esquemas innovadores talescomo el micro-seguro o el seguro paramétricode riesgo. El enfoque integrador se consiguea través de la gestión del riesgo basada enlo local y en lo comunitario. las estrategiaso instrumentos sectoriales previamentemencionados se introducen como parte de unpaquete de gestión en el nivel local, hecho ala medida del contexto, la oportunidad y lanecesidad específicos (ver Lavell 2009).Los 16 casos más significativos comprendenestos y una cantidad más limitada de otrostipos de enfoque para la vinculación de riesgoy desarrollo. esto puede verse en muchosde los otros 30 casos más significativos, adiferencia de múltiples de las entradas queno estuvieron en los 48 primeros, los cualestuvieron una tendencia hacia proyectos másdel tipo del riesgo y desastre, empleandoprincipios correctivos. en diversos casos selograron importantes desarrollos conceptualesy técnicos que podrían ser muy pertinentes enel desarrollo de futuros casos de intervención.a continuación, ofrecemos la siguientecategorización de los 16 casos posibles(algunos proyectos se ubican en dos o más deestas categorías):a. Fortalecimiento de los medios de vida,a través de enfoques de gestión de losrecursos naturales y generación de ingresos yempleo. en esta categoría tenemos a ocoña,las comunidades del altiplano de La Paz,Chiquitanos, Paltas, Ravelo, Caylloma y lasguardianas de la Ladera en Manizales entre losprimeros 16 proyectos; y tenemos a Sica Sica,Potosí, Mojos, Machangara, Jubones y SanCristóbal entre las otras 48 experiencias mássignificativas. En estos casos, la gestión delclima y los recursos hidrológicos, ecológicos,geomorfológicos y forestales permite a lascomunidades superar obstáculos de desarrolloy mejorar así sus medios de vida en contextosde riesgo cotidiano. Tales enfoques tienenvínculos con proyectos basados en cuencasfluviales y zonas ecológicas.b. Servicios de gestión medioambiental,incluyendo zonas de protección (Ocoña),prácticas de recuperación medioambiental(Chiquitano, Paltas, Soritor, Ravello yOcoña) y el uso de la zonificación ecológicoeconómicacomo base para la planificación(soritor, ocoña).c. Mecanismos de protección financiera, comoen el caso de las comunidades indígenas deLa Paz, dirigidas por la guía de los Yapuchiris,y en Manizales. En el caso del proyecto demicro-seguro de La Paz, el uso de lotes demuestra como un medio para evaluar pérdidasdebido a malas prácticas o al exceso depeligro resulta innovador y aplicable a otrasáreas. La misma concepción de lo que puedeser llamado riesgo en exceso o excedente,asociado con condiciones anormales de climatambién es conceptualmente muy pertinente,como lo son a su vez las nociones de riesgoidiosincrático y sistémico, desarrolladasen el marco de los proyectos de seguro y49

Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andinabio-indicadores. En el caso de Manizales,el principio del subsidio involucrado en loreferente al micro-seguro, a través del cualla población en su conjunto puede contribuira la seguridad de los grupos más pobres,implica un mecanismo de transferencia quetrabaja a favor del desarrollo en la ciudad.Los procedimientos presupuestarios quegarantizan la incorporación de los elementosde la reducción del riesgo en proyectospúblicos pueden verse en el proyectomunicipal de Pojos, en Bolivia, tomado de los48 últimos casos evaluados.d. gobierno urbano, gobierno rural y desarrollodel capital social. la capacidad y oportunidadpara influir en las decisiones del Estadoen lo que concierne a la gestión del riesgofue un factor de gran importancia en losproyectos de respuesta comunitaria urbanade La Paz, mientras el fortalecimiento del roldinámico y proactivo del gobierno municipalpara promover opciones de desarrollo fuela principal característica del proyecto dePenipe, y decisivo en el éxito de la estrategiade gestión integral de Manizales. Loselementos favorables al desarrollo del capitalsocial y la cooperación entre organizacionese instituciones con la finalidad de alentarobjetivos de gestión y desarrollo puedenverse en el conjunto de ideas del Municipiode Ayabaca, y en los proyectos en red degRIDE Sur, Yungay y Piura, incluidos en los 48últimos proyectos seleccionados.e. uso del suelo y planes territoriales, y el controlde la exposición a través de la identificacióndel peligro. En los ámbitos urbano y rurallos programas de planificación de uso delsuelo y de organización territorial estáncreciendo en importancia en la subregión.de hecho, este es un componente mayoren las intervenciones de Bogotá, Manizales,Risaralda, Soritor, Ocoña, Babahoyo, Paltas yPenipe en los primeros 16 proyectos, comotambién en los proyectos de Olaya Herrera,Cuenca, Tabaconas y Morropón del grupode 48 proyectos. El establecimiento de loscriterios técnicos relativos a las áreas de altoriesgo mitigable y no mitigable en Bogotá esuna base instrumental significativa para lasotras ciudades, en tanto que la fusión deaspectos relativos a zonificación ecológicoeconómicacon la planificación del uso delsuelo en Perú es también de gran significaciónpara la gestión del peligro.Si consideramos rápidamente los proyectos pilotomunicipales y el enfoque metodológico empleadovemos que estos trataron muy detenidamente lasnecesidades de enfoques basados en desarrollo, através de lo cual el uso del suelo y la planificaciónterritorial, junto con los aspectos de desarrollo,fueron considerados prioritarios. los mecanismosde apoyo a los medios de vida, los instrumentosfinancieros y los asuntos relativos a planificaciónmedioambiental físico-ecológica también sonpresentados hasta cierto punto en los proyectos,incluso cuando ellos no resultasen aparentesni obvios en su desarrollo, como sí lo son losaspectos relacionados con el uso del suelo.5.2.3 Tipos y niveles de intervención y laproblemática desarrollo-riesgoYa en nuestra sección metodológica hemosplanteado la hipótesis que las diferentes variablespara analizar la gestión local del riesgo variaríanen su expresión acorde con el tipo de territorioo área considerada: municipio, zona física,comunidad y ciudad grande o pequeña. Cuando setrata la vinculación entre riesgo y desarrollo estarelación puede verse de diferentes maneras.En los niveles de ciudad y municipio (Manizales,Bogotá, Babahoyo, La Paz, Soritor, Cuenca,etcétera) la vinculación se da, por un lado, entrela organización social y económica del espaciocon la finalidad de aumentar la seguridad yeficiencia a través de la planificación del usodel suelo, combinada con un estímulo normativoy estructural (reglamentos de construcción y50

Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andinacontroles de la infraestructura); por otro lado,dicha vinculación se da entre los procedimientosde mejora de gobierno y la vinculación entrelas ideas sobre la reducción del riesgo y losmecanismos e instituciones de planificación deldesarrollo local. El desarrollo en los 4 proyectospiloto de estructuras e instrumentos municipalespara la gestión local del riesgo pusieron granénfasis en la vinculación de la reducción delriesgo con los mecanismos de planificación local:uso del suelo y planes de desarrollo. Aunque losproyectos de fortalecimiento de los medios devida no son predominantes en los ejemplos degestión del riesgo urbano incluidos en los últimos48 casos, el proyecto de guardianas de la Laderaen Manizales ciertamente muestra cómo elapoyo del estado en la incorporación de la manode obra femenina de las comunidades afectadasen actividades de mantenimiento de laderasurbanas puede lograr un giro hacia efectos deempleo e ingresos entre las poblaciones máspobres.En el nivel comunitario es más probable que larelación se exprese en el fortalecimiento de losmedios de vida y en las condiciones de reduccióndel riesgo cotidiano, a través de lo cual lareducción del riesgo se introduce mediante eldesarrollo de nuevas opciones de medios devida e instrumentos de gestión de los recursosnaturales y otras estrategias que reducen peligroy riesgo. la relación entre riesgo y opciones dedesarrollo incumplidas puede verse en el empleomás predominante en estos niveles de esquemasfinancieros, tales como el microcrédito y elmicro-seguro.en el nivel de las intervenciones en cuencasfluviales y zonas ecológicas, la principal atenciónse puso en la relación entre la degradacióno el cambio medioambiental, y las reducidasopciones de desarrollo. Por ello, las estrategiasde restauración, aumento de productividad yeficiencia se basan en la zonificación ecológicay la gestión de recursos naturales, a través delas cuales las relaciones entre riesgo y desarrollose impulsan a partir de la búsqueda de revertirel proceso de construcción socio-natural delriesgo, limitando y revirtiendo la degradacióndel medioambiente.5.2.4. Consideraciones acerca de lasostenibilidadLa sostenibilidad de un proyecto y un proceso sepuede lograr cuando diversas condiciones estánfuncionando en sus dimensiones organizacional,financiera, social, contextual e histórica.Podemos sugerir también que ella se da conmayor probabilidad cuando el tópico centralque concierne a la población y a las autoridadeses, en realidad, componente esencial de susconcepciones colectivas de realidad inmediata—donde tales contextos son fundamentales parala vida cotidiana y el progreso— y donde existe unclaro entendimiento de que los actores socialeslocales son, en efecto, participantes de lassituaciones complejas que limitan su desarrolloy por tanto pueden ser partícipes activos en lasolución. entrar en el proceso y escenario dela reducción del riesgo desde la perspectiva delas consideraciones sobre desarrollo y pobreza,prospectivamente y no desde un componente debase correctiva de acciones complementarias,puede ser —lo insinuamos— un factor importantede la sostenibilidad y creemos que los estudiosde caso demuestran importantes aspectos deello.un importante punto de entrada, para el fomentode los procesos permanentes y sostenibles serefiere a las formas en que los actores socialesinteresados establecen y perciben el problema deldesarrollo o riesgo. en muchos de los proyectosrevisados se ha puesto énfasis en la importanciade los análisis situacionales de participaciónlocal y de diagnóstico que pueden revelar lanaturaleza social del riesgo y la participaciónlocal y extralocal que los actores sociales tienenen su construcción. con esto, la apropiación ypropiedad del proceso se da más fácilmente yse generan mecanismos más permanentes para51

Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andinala intervención. Las observaciones en cuanto aesta característica común pueden encontrarseen la documentación asociada a los casos delos bioindicadores de la meseta de La Paz y losproyectos de Ravello, Paltas, Chiquitano, Nasa,Ocoña, Soritor, Caylloma, La Paz y Penipe.5.3. Participación, propiedad y recursoslocalesUn segundo factor variable y condicionante,considerado fundamental en el fomento y laconsolidación de la gestión local del riesgopromovida en marcos de desarrollo, relacionala participación y apropiación por parte deactores locales y comunitarios con los procesosasociados con el uso y el fortalecimiento de losrecursos locales en el proceso del proyecto.En los términos conceptuales en que hemosdesarrollado las ideas en cuanto a participación,esto comporta la necesidad de lo basado en lolocal y lo comunitario, diferenciado de lo queson procesos y proyectos de gestión de nivel. unexamen de los proyectos piloto y experienciassignificativas de PREDECAN revela una serie deaspectos relacionados con la problemática de laparticipación y la propiedad.Primeramente, donde los esquemas sonpropuestos, estimulados y ejecutados en buenaparte en el nivel local o comunitario y reflejenproblemas locales reales y tangibles, y existaun apoyo otorgado por organismos extralocalescon la finalidad de ejecutar proyectos, lasoportunidades de participación y propiedad, yconsecuentemente la sostenibilidad, parecenser mayores que donde los proyectos sonestimulados externamente. En muchos de estoscasos, los recursos locales y comunitarios deapoyo financiero son más sostenibles que losexternos. Los proyectos de Paltas, Penipe, elde los Yapuchiris, Ocoña y Manizales son todosbuenos ejemplos de ello.En segundo lugar, un número significativo deproyectos enfatiza la manera en que el análisisparticipativo de los problemas, las necesidadesy los procesos causales del riesgo local ycomunitario aumentó la toma de conciencia, lasensibilidad, y estimuló más grandes iniciativashacia la acción y el apoyo por parte de losactores locales y comunitarios. un aspectofundamental de ello fue la toma de conciencia enla población local de que ellos, en tanto actoressociales, eran en buena parte responsablesde las condiciones de riesgo existentes y quepodían participar en su reducción. el empleode técnicas de investigación participativas (laPaz), la práctica de mapeo social (Paez-Nasa),así como otros procedimientos y procesosanalíticos, están bien documentados en variosde los proyectos. Por ejemplo, el proyecto pilotode Porto Viejo empleó sistemas de informacióngeográfica para medir factores de riesgo en elárea.en tercer lugar, y de particular importancia paralos grupos indígenas, basados en lo comunitarioo con economías basadas en agricultura, lanoción y práctica de una verdadera participacióncrea las condiciones para la recuperación deprácticas tradicionales que puedan contribuircon la disminución del riesgo y al aumento deoportunidades de desarrollo generadas por lamisma población o combinados con aspectosderivados del conocimiento occidental. esteproceso es bastante visible en varios delos proyectos; por ejemplo, el caso de losyapuchiris y el uso de bio-indicadores, con laconsiguiente legitimación social de esta fuentede conocimiento; o el uso de los camellones enlas tierras bajas de Bolivia, y en los territoriosde los Nasa de Colombia. La congruencia ysensibilidad cultural plantean la exigencia detales procesos participativos basados en lapráctica y el conocimiento histórico.en cuarto lugar, la participación, la propiedad,y luego la sostenibilidad del proyecto, puedenpromoverse generalmente allí donde exista unaidentidad colectiva social y causas comunes.El caso de Los Patios en Colombia, uno de los53

Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andinaproyectos piloto de fortalecimiento municipal,muestra muy claramente los problemas asociadoscon la ausencia de identidades comunes y laapropiación de territorio, tal como ocurre en elcaso de San Borja, donde las divisiones políticasy sociales entre diferentes grupos (criollos,chimanes y colonos) hicieron que tales procesosde participación y consulta fueran más difíciles.La necesidad de identificar actores sociales,sus conflictos y estrategias, tanto como losmecanismos para tratarlos es fundamental enla resolución del riesgo, especialmente en elcotidiano, y la pobreza crónica.En quinto lugar, está claro que es más probableque un acuerdo sobre los principios y procesosde la gestión de la reducción del riesgo seasostenible donde uno se aparta de esquemas deriesgo correctivo, dirigidos a facetas particularesdel riesgo, y avanza hacia esquemas másprospectivos donde el desarrollo y los medios devida son el centro de interés, y la reducción delriesgo se usa como una estrategia para asegurarel aumento de la seguridad. Esto quiere decirque si el centro de atención se enfoca dondeestán las necesidades y carencias cotidianas,habrá más oportunidades de sostenibilidadque allí donde el problema sea visto comomomentáneo e hipotético.En sexto lugar, cuando las intervenciones esténbasadas sobre la fortaleza o ampliación de lasfunciones de las instituciones y los instrumentoslocales legitimados existentes, habrá másgrandes opciones de acuerdo y apropiación, desostenibilidad y apoyo. Los casos de Chiquitano,Ravello, Ocoña, Penipe, Soritor y Babahoyoilustran bien este punto.en séptimo lugar, la construcción de sinergiasentre los diferentes actores sociales, trabajandocomplementariamente y con apoyo mutuo, esfundamental. En Manizales, las relaciones entrela universidad nacional y la municipalidad —quecrearon un mecanismo de respaldo científicoy un comité asesor de apoyo de políticas—desempeñaron un rol esencial en el éxito delproyecto. en ocoña, las mesas de negociaciónjuegan un rol fundamental de apoyo mutuo.Por su parte, las redes de Yungay, Piura y el surdel Perú proporcionan más ejemplos de cómopotenciar el capital social.Ahora bien, visto desde la perspectiva delámbito territorial cubierto por el proyecto,claramente la participación y la propiedad sontratadas de varias maneras. los proyectos enel nivel de ciudad que pasan a través de lasestructuras municipales e intermunicipales,y los proyectos municipales en general,requieren representaciones organizacionalesestablecidas para participar activamente en elanálisis y la toma de decisiones como tambiénen las medidas legislativas locales del estado.lo relativo a propiedad y apropiación aparecebien marcado en casos como el de Manizales,donde todas las elecciones o procesos delestado son de alguna manera dependientes delmantenimiento de las estructuras y los objetivosde la gestión del riesgo. concepciones talescomo los procedimientos de consulta basados enlo comunitario son frecuentes en los proyectosbasados en lo municipal.en el nivel del proyecto comunitario, laparticipación y propiedad se consiguen através de procesos inducidos externamenteque fomentan los análisis participativos yla construcción del escenario, el uso delconocimiento y la práctica basados en la culturalocal, así como a través de métodos de auditoríasocial. Cuando se hace pasar o se filtran losobjetivos de la reducción del riesgo a travésde estructuras organizacionales existentes, haymayores oportunidades para el desarrollo de lapropiedad y la sostenibilidad.Los proyectos que tienen por base cuencasfluviales, u otros tipos de áreas físicas dondehaya interconexión de espacios y actores,requieren de mecanismos tales como las mesasde negociación vistas en el proyecto de ocoña,54

Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andinacon la finalidad de encaminar intereses y gruposde población diversos de manera conjunta enlos procesos de toma de decisiones.5.4 Proceso y proyectoun factor muy importante de distinción entremuchos de los 139 casos originales por un lado, ylos 16 finales por otro, se refiere a la diferenciaentre programas orientados a procesos y aproyectos, por un lado, y objetivos, por otro.Muchos de los proyectos que no estuvieron enlos últimos 48 fueron monotemáticos, a vecescon un único énfasis, con soluciones de validezúnica y elaborados para resolver un problemaparticular, pero sin una clara intención niopciones de sostenibilidad como tampoco deguía del proceso o innovación. Por esta razón,los criterios evaluadores se inclinaron por notomarlos en cuenta como parte del proceso deselección en la iniciativa ES. Cabe considerarque a medida que avanzamos a partir de los139 hacia los 48, los 16 y finalmente hacia losúltimos 4 casos, el nivel de orientación haciaproceso y sostenibilidad de los proyectos se vaacrecentando.Aparte de lo que ocurra o no en este procesoselectivo, aun dentro de los 16 casos finales, laconcepción de proceso y su gama de afectaciónvarían enormemente. Sin embargo, en la mayoríade casos, la noción de proceso es válida; elloquiere decir que estamos ante un enfoque quepone énfasis en la permanencia de metodologíaspara la resolución de un problema identificadoa través de la institucionalización, el apoyo alactor social, la legitimación, la permanenciade mecanismos de financiamiento y de rolesestratégicos en la toma de decisiones, etcétera.Entre los casos analizados, las intervencionesurbanas de Manizales, Bogotá y Babahoyo, la debase departamental de Risaralda, los proyectosoperados localmente y el proyecto municipalurbano-rural de Penipe muestran cómo lasinstituciones y los nexos establecidos, loslineamientos técnicos y parámetros, la claridadconceptual y un evidente apoyo municipal asícomo la continuidad bajo claras característicasen el gobierno garantizan la permanencia, elproceso y la evolución de los enfoques vistosdesde una perspectiva integral. Por ejemplo,el proyecto de uso del suelo en Bogotá resultaparte de un más amplio y comprensivo esquemade gestión del riesgo en la ciudad.Otro aspecto de la orientación a procesos del queestamos hablando es el arraigo de intervencionesen instituciones locales, actores sociales eideologías bien establecidas y respetadas.demostraciones claras de lo antedicho son lossiguientes casos basados en lo comunitario: losbio-indicadores y programas de seguridad, en elcaso de los yapuchiris; la gestión forestal y laseguridad del suelo, en el caso de Chiquitano; elenfoque de estilo de vida, en el proyecto de losnasa; y el estado de preparación e iniciativa degestión del riesgo en Rikuryana. El nexo entre loselementos de reducción del riesgo de desastresen curso, los aspectos del riesgo cotidiano y lanecesidad de fortalecimiento de los medios devida provee una base de acción y promociónmás permanente, tal como puede verse enlas intervenciones de Paltas, ocoña, Ravello,Cayalloma y La Paz.La continuidad de proyectos y su sostenibilidada partir de condiciones de proceso dependeobviamente de la permanencia de las metas, delas instituciones y del financiamiento. En estepunto es donde algunas de las intervencionestienden a mostrar debilidades y ciertamenteenfrentan problemas en lo que atañe a lasostenibilidad. Este es el caso, por ejemplo,de Ravello, donde no se ha encontrado unaclara alternativa al significativo apoyo externorecibido hasta la fecha. Debido a la falta de apoyopermanente del estado para la continuidad, elproyecto de resiliencia de La Paz sufre de unsimilar aunque menos agudo problema debido ala falta de alternativas para promocionar estetipo de enfoque basado en gestión del gobierno.55

Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andinaEn el caso de los proyectos piloto, aunque lasintervenciones fueran guiadas por consideracionesde proceso, incluyendo el uso de las institucioneslocales, la movilización de diferentes actoressociales y el arraigo de las acciones plasmadoen acuerdos consensuales donde fue posiblelograrlos, no hay conclusiones claras en cuantoa cómo estos procesos continuarán en elfuturo. diversas reacciones del estado en surepresentación local, desde la matriz nacionalcon un interés en los procesos, o de grupos depoblación divergentes con diferentes ideologías,podrían todos abocarse a trabajar en favor oen contra de la permanencia de los procesos.donde los aspectos de la reducción del riesgoson integrados totalmente hacia instrumentosestablecidos y legalizados, tales como los planesde uso del suelo, donde las decisiones de inversióny los planes de desarrollo local y procedimientospresupuestales participativos existen —tal comoson los casos de Ocoña y Soritor—, se podrápredecir más fácilmente tal continuidad en elproceso .5.5. relaciones y contactos externosEl principio establecido que una buena partedel riesgo se genera en territorios extra-localesaunque se sientan y sufran in situ, en muchasocasiones exige que los actores y espacios socialeslocales sean integrados y trabajen en armoníacon los actores extra-locales. Como ya hemossostenido, este tipo de relaciones debe diferiren escala de resolución si estamos tratando conciudades grandes o medianas, o si lo hacemoscon pequeñas comunidades rurales dispersas deproyectos basados en cuencas fluviales. En losúltimas 16 iniciativas ES pueden identificarsevariadas formas de relaciones externas y desinergia de acciones.el empleo de agrupaciones municipales en Perú yecuador se puede ver en los procesos de Penipey Ayabaca. El ascenso en la escala a territoriosmás grandes puede verse en Ocoña y Paltas,mientras el proyecto de Babahoyo requiere tomaren cuenta las partes más altas de las cuencasfluviales y los procesos desarrollados allí. Elproyecto Risaralda está preparado para el niveldepartamental y se presenta en el nivel local; laplanificación del uso del suelo en Bogotá incluyeahora a otros distritos de cercanía próxima,donde existen relaciones causales y está clarala necesidad de una intervención conjunta. Elproyecto de soritor depende del control de losprocesos de degradación de cuencas fluviales yladeras, tal como ocurre en la intervención enRavello.La falta de coherencia entre las jurisdiccioneslocales y otras de más jerarquía en cuanto anormatividad, procesos e instrumentos puedellevar a dificultades en el nivel local; este esel caso, por ejemplo, de los proyectos pilotode San Borja y Los Patios. En otro frente, secomenta que ha dado buenos resultados elrecurrir a intercambios entre actores socialesde diferentes áreas en similares circunstancias.El proyecto de bio-indicadores es un ejemplode ello; y, fuera de estos proyectos, también loson las visitas de personas de Pasto a baños, enEcuador en el marco de la amenaza volcánicaque ambos comparten.6. Resumen y conclusiones6.1. Consideraciones generalesa) Las experiencias significativas y los proyectospiloto inspirados por CAPRADE-PREDECANintentaron impulsar nuestro entendimientodel concepto y la práctica de la gestión delriesgo de desastres en el nivel local, en elmarco de la planificación del desarrollo y lasostenibilidad.b) En la iniciativa ES, de 229 proyectosoriginalmente presentados paraconsideración, 139 fueron aceptados para56

Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andinaevaluación. los procedimientos de evaluaciónestablecidos sirvieron para reducir estacantidad a 12 casos por país (48 en total)y, finalmente, a 4 por país (16 en total). Deestas experiencias se seleccionó 1 caso porcada país que se consideró era la experienciamás significativa.c) Los esquemas del proyecto piloto fueronimplementados en un nivel municipal ycomunitario similar en los 4 proyectos, unoen cada país (Bolivia, Colombia, Ecuador yPerú).d) los criterios de evaluación de los casosde las experiencias significativas y deldiseño metodológico e implementaciónde los proyectos piloto buscaron reflejarconsideraciones acordes con el conocimientomás reciente en la materia, en cuanto a ladefinición de gestión de riesgo de desastre,local y comunitaria, sostenible y basadaen desarrollo. ello incluyó la relaciónestablecida y necesaria entre la reduccióndel riesgo y los objetivos del desarrollo;la apropiación, la propiedad y el controlde los proyectos locales o comunitarios; laarticulación externa de objetivos y actoresdel proyecto; las orientaciones al procesocomo concepto diferenciado del producto;la naturaleza integral de los proyectos; y supertinencia en formulaciones de políticas yen oportunidades de replicación.e) El análisis y la precisión conceptual se hanofrecido en nuestro texto, en referencia anociones críticas como la relación entre riesgoy desastre, y las categorías de gestión delriesgo correctivo, prospectivo y residual; ladefinición y el significado de las nomenclaturasy niveles de local y comunitario, así como lasdiferencias entre la gestión del riesgo local ycomunitaria, la gestión del riesgo basada en lolocal y lo comunitario, y la gestión del riesgoen el nivel local y comunitario; el significadoy sentido de participación y apropiación; elanálisis en cuanto a los territorios de riesgoy los territorios causales y de impacto; y lasnociones de proceso en oposición a las de loorientado al producto.f) El análisis se ha basado en el estudio detalladode la información registrada en las hojas decálculo EXCEL del proyecto, compuesta por229 postulaciones originales, resúmenesejecutivos de los 139 casos finalmenteaceptados para evaluación, el “Catálogo deexperiencias” producido por PREDECAN paralos últimos 48 casos, las sistematizacionesrealizadas con las 16 últimas experienciassignificativas y los 4 proyectos piloto. A pesar delas dificultades en estandarizar la informaciónproducida en estos documentos, el procesoanalítico nos lleva a la producción de unaúnica hoja de cálculo EXCEL que incluye unaconsiderable cantidad de datos e informaciónestandarizados de todos los 229 proyectos,pero particularmente en relación con lasúltimas 48 y 16 experiencias significativas.Asimismo, el análisis presentado en nuestrodocumento toma en cuenta las limitacionesexistentes en la información, la necesidad desu refinación y validación absoluta, así comoel tiempo asignado para este trabajo.6.2. Conclusiones prioritariasa) Los promotores, ejecutores y quienesfinancian los proyectos varían de país apaís. mientras bolivia tiene un gran númerode proyectos en el nivel comunitariofinanciados externamente, Colombia, enel otro extremo, tiene un alto grado depresencia de estamentos del estado en losniveles municipal y departamental. lasdiferencias de país a país pueden explicarsepor las diferentes experiencias que ellostienen con la problemática de la gestión delriesgo, los niveles de compromiso del estadocon respecto al tema y la eficacia que engeneral tengan las entidades estatales parainducir cambios en este campo.57

Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andinab) El fuerte sesgo a lo rural de los proyectos enbolivia y Perú se contrastan con una fuertepresencia de los proyectos sobre la base urbanade Ecuador y, particularmente, de Colombia.en los proyectos rurales la dimensión de lasáreas beneficiadas es en general pequeña, talcomo sus poblaciones; y las áreas intervenidastienden a estar constituidas por poblacionesde pobres a muy pobres.c) Mientras que los proyectos del tipo depreparación ante el riesgo y de mitigacióncorrectiva tienden, en general, a serlos dominantes, también es cierto queel número de los que están basados enuna visión prospectiva y de desarrollo essignificativo, ciertamente, superior alnúmero que encontró CEPREDENAC conocasión de la sistematización de proyectosen Centroamérica entre los años 2002 y 2003.Los proyectos basados en desarrollo son máspreponderantes en bolivia, ecuador y Perúque en Colombia. Esto puede explicarsepor el hecho de que mientras muchosproyectos en Colombia fueron presentadospor organizaciones estatales de gestión delriesgo, en los otros países fue más fuerte latendencia de un mayor involucramiento deagencias de desarrollo internacional y de lasONg nacionales y extranjeras. Los proyectospiloto partieron de una concepción del riesgoy del desastre concebida desde perspectivasde desarrollo y canalizada a través deplanificación de uso del suelo, criterios deinversión y principios de planificación deldesarrollo.d) Sin embargo, cuando se trataron los últimos16 casos, la presencia de iniciativas de gestióndel riesgo prospectivas basadas en desarrolloaumentó notablemente, tal como se esperaba,dados los criterios de evaluación empleadosen el proceso del proyecto PRedecan.la comprensión de entrada a la relaciónentre desarrollo y reducción y control delriesgo se consigue en variadas dimensionesa partir del empleo de la planificación deluso del suelo y la planificación territorial, lagestión de los servicios medioambientalesy de recursos naturales, el fortalecimientode los medios de vida y el desarrollo de losmecanismos e instrumentos de protección,gobierno y capital social. La importancia deestas diferentes comprensiones de entradaal problema varía de país a país.e) ocurre un incremento en el número ycomplejidad de temas de gestión tratadosa medida que los 139 casos originales sereducen hasta llegar a los últimos 48 y16. Esto —junto con el incremento en losmecanismos de participación, el uso localde los recursos, más acciones basadas enel desarrollo y el construir sobre la base deinstitución e ideologías locales— representaun crecimiento en la naturaleza del procesode las intervenciones y de las opciones desostenibilidad, a medida que los esquemaspasan de ser proyectos de un solo objetivode riesgo-desarrollo, de un solo tema yexternamente promovidos, a una matriz máscompleja o estructura de relaciones socialesy metas.f) la apropiación y propiedad son evidentementefavorecidos por contextos y mecanismostales como los siguientes: el empleo dediagnósticos participativos locales, lasprácticas de mapeo social y otras formasde acción encauzadas a la búsqueda deformatos que revelen la construcción socialdel riesgo y el rol que los actores localestienen en él; el construir sobre la base deestructuras de conocimiento, capacidadesinstitucionales u organizacionales de tipolocal, el empleo híbrido del conocimientotradicional y el conocimiento científicomoderno; la acumulación de nociones ysoluciones ante el riesgo de desastres queempieza con un estudio de los problemas delriesgo cotidiano y el desarrollo en general; ylas interrelaciones sinérgicas y dinámicas que58

Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andinaocurren entre las organizaciones académicasy los formuladores e implementadores depolíticas.g) las relaciones con actores y territoriosexternos que están de alguna formavinculados a las condiciones de riesgo in situse han desarrollado a través de mecanismoscomo: agrupaciones y alianzas comunitariasy municipales; la sinergia entre losinstrumentos y las políticas nacional, regionaly local; la gestión de las cuencas fluviales y elincremento de escala de servicios de gestiónmedioambientales a territorios relacionadoscon cuencas fluviales; y el empleo de mesasde negociación que reúnen armónicamentea agentes de intereses potencialmente enconflicto, en diferentes escalas.h) en diversos proyectos se pueden verimportantes avances instrumentales yconceptuales en el desarrollo de ideas ynociones en lo que atañe a riesgos de desastrecotidianos, riesgo normal y excedente; visionesintegradas, como concepto diferenciado devisiones disgregadas de desarrollo y riesgo; yriesgo mitigable y no mitigable.i) Finalmente, está claro que las experienciasdesarrolladas con su particular tonalidadnacional en diferentes países se puedenexportar productivamente a otros dondeexistan realidades similares. Podemosmencionar el empleo de bio-indicadores yprogramas de seguro en las comunidadesagrícolas de La Paz; el papel de los factoresde gobierno y capital social en Manizalesy la ciudad de La Paz; los programas deplanificación de uso del suelo en Soritor y enBogotá; la gestión de recursos y de cuencafluvial en Paltas y Ocoña; el fortalecimientoy la coordinación municipal en Penipe yAyabaca; y la gestión forestal y de irrigaciónen Ravello y Chiquitanos.59

Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andinaReferencias bibliográficasAbarquez, I. y Zubair Murshed (2004) Community-Based Disaster Risk Management: Field Practitioners’Handbook ADPC, Thailand.Blaikie, P, et al. (1994) At Risk. First Edition, RoutledgeBolin, C. (2003) Community Based Disaster Risk Management Approach: Experience gained in Central America.gTZ, Eschborn.Cannon, T; Twigg J.; Rowell J. (n.d.) Social Vulnerability, Sustainable Livelihoods and Disasters.Cannon, T. (2007) Análisis de la vulnerabilidad, los medios de vida y los desastres. Tecnología y Sociedad, 7.Intermediate Technology, Lima, Perú. páginas 8.Cuny, F. (1983) Disasters and Development. University of Oxford Press.Davies, I. and Murshed, Z. (2006) Community-Based Disaster Risk Management. ADPC. Thailand.global Network of NgOs for Disaster Risk Reduction (2007) Building Disaster-Resilient Communities - goodPractices and lessons learned. isdR. geneva.global Network of NgOs for Disaster Risk Reduction. (2008) Linking Disaster Risk Reduction and PovertyReduction. isdR, geneva.International Strategy for Disaster Reduction (2009). Risk and Poverty in a Changing Climate: Invest Today fora safer tomorrow united nations.Lavell, A. (1998). Decision Making and Risk Management. Paper presented at the Caribbean Association for theAdvancement of Science meeting held in Trinidad, OctoberLavell, A. (2004) Local Level Risk Management: From Concept to Practice. CEPREDENAC-UNDP. Quito.Lavell, A. 2007, “Apuntes para una reflexión institucional en países de la subregión andina sobre el enfoquede la gestión del riesgo”. PRedecan.Lavell, A. (2009) Relationships between Local and Community Disaster Risk Management & Poverty Reduction:A Preliminary Exploration. A Contribution to the 2009 ISDR global Assessment Report on Disaster RiskReduction.Wilches Chaux, gustavo. 1998, “Auge, caída y levantada de Felipe Pinillo, mecánico y soldador o yo voy correrel riesgo: guía de La Red para la gestión local del riesgo”. La Red. IT Perú, Quito.Maskrey, A (1988) Community based approaches to Disaster Mitigation. OXFAM, Oxford.Venton, P. and Hansford B. (2006) Reducing Risk of Disaster in our Communities. Tearfund, United Kingdom.Wilches–Chaux, g (1988) “La vulnerabilidad global” in Maskrey, A. (ed) Los desastres no son naturales. LARed. tercer undo editores.Wisner, B. et al (2004) At Risk. Routledge.Zilberth, L. (1998) Módulos de capacitación para la gestión local de riesgo. LA RED-ITDg, Perú.60

ANEXOS

Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andinaAnexo 1: Top 16 – Resúmenes *BOLIVIASanta Cruz, BoliviaGestión forestal comunitaria: Desarrollo sostenible de la comunidad indígena de Chiquitano en MonteVerde, Santa CruzUbicación:Población afectada:grupo social:Objetivo principal:Santa Cruz, Bolivia17,000 – ruralgrupo indígena - 7 comunidadesgestión de recursos naturales – gestión de tierras / bosquesEsta experiencia describe un esfuerzo administrado localmente para volver a obtener la propiedad de lastierras comunitarias y, en particular, promover la gestión forestal para el grupo social Chiquitano.se creó la tierra comunitaria de origen (tco) monte Verde y se instituyó el comité de gestiónterritorial indígena (cgti) para administrar las tierras. el “apoyo para el campesino indígena delOriente Boliviano” (APCOB) ayudó a crear un plan comunitario de gestión forestal en el año 2006 paramitigar la desforestación, la degradación de las tierras, los incendios y los demás riesgos identificadospor las comunidades locales. Además, el esquema ayudó a reducir la emigración de los miembros másjóvenes de la comunidad, con el impacto negativo consiguiente sobre las oportunidades de desarrollolocal. El proyecto recibió apoyo financiero de las diversas organizaciones nacionales y locales que lopromovieron.La experiencia se centró en la integración de las prácticas de gestión forestal en las instancias deorganización tradicionales. Esto se logró mediante la transferencia de información, herramientas deplanificación y educación a las organizaciones locales para ayudarlas a administrar y controlar suspropias tierras.A pesar que la experiencia no fue conceptualizada originalmente como un plan de reducción deriesgos, en la práctica ha reducido los riesgos por haberse enfocado en la meta del desarrollocomunitario y su consecuente necesidad de mejorar el bienestar de su pueblo, lo que condujo a lareducción de la deforestación, de los incendios forestales y la contaminación de las fuentes de agua;y ahora se reconoce que el esquema tiene un componente esencial de gestión de riesgos. Tambiénha permitido que se tome conciencia de las causas raíz sociales, económicas y políticas del riesgo yde las condiciones inseguras.* Se incluyen 18 resúmenes en este anexo dado que dos pares de proyectos fueron fusionados en la selección final.62

Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andinaAltiplano Norte #1, Bolivia (Top 4)Estrategias agrícolas locales para la gestión de riesgos: Recuperación de los bioindicadores enel altiplano del norte de Bolivia (fusionado con Altiplano Norte #2)Ubicación:Población afectada:grupo social:Objetivo principal:Altiplano Norte, La Paz, Bolivia1,000 – rural1 comunidadProtección de los medios de vida, educación agrícola y bioindicadoresrelacionados al climaEsta experiencia proviene de la asistencia técnica brindada por PROSUKO, un proyecto del Ministeriode Planificación, a los agricultores locales para ayudarles a mitigar la pérdida económica debidoa los eventos climáticos. Éste eventualmente condujo a la creación de la UNAPA, una asociaciónde agricultores que proporciona los servicios de los agricultores locales expertos (Yapuchiris) paramejorar el rendimiento de sus cultivos y reducir las posibilidades de pérdidas. El proyecto recibió elapoyo financiero de COSUDE, la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación.Para generar mayor información sobre cómo y cuándo plantar los cultivos, se educó a los pobladoreslocales en el tema de la generación y aplicación de los bioindicadores de pronóstico. Estosbioindicadores son revisados luego por los Yapuchiris para brindar los pronósticos sobre las variablesque afectan las cosechas.Debido al alto grado de exactitud en los pronósticos de parte de los Yapuchiris, sus servicios fueronaltamente valorados entre los agricultores locales, el gobierno municipal y las ONg, permitiéndolescobrar las tarifas del mercado por sus servicios. Esto le permite al esquema ser autosostenible yautofinanciado, manteniendo al mismo tiempo la responsabilidad frente al trabajo producido.Es importante confiar más en las capacidades de la población local para innovar las soluciones en lagestión de su propio riesgo, ya que estas soluciones a menudo condujeron a una mayor aceptaciónentre los miembros locales, aprovecharon los conocimientos y tradiciones culturales existentes ypudieron proporcionar resultados significativos, en su mayor parte por una fracción del costo de losproyectos que suelen buscar esta información fuera de la intervención. Esto se aplica, en muchoscasos, a los proyectos administrados a nivel municipal que serían tratados mejor por los actoreslocales dentro de las comunidades afectadas. El esquema y sus bases ilustran las formas en las quelos patrones de pensamiento indígena interpretan una visión holística integral del desarrollo, el medioambiente y el riesgo en contraposición con las visiones disparatadas de algunas otras sociedades.Además, la adaptación frente al cambio climático y la gestión de los riesgos de la variabilidad delclima son consideradas parte del mismo proceso y no de procesos distintos.63

Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andinaAltiplano Norte #2, Bolivia (Top 4)Los seguros como una herramienta financiera y un modelo integral para la gestión del riesgo enla producción agrícola en el altiplano del norte de Bolivia (combinado conAltiplano Norte #1)Ubicación:Población afectada:grupo social:Objetivo principal:Altiplano Norte, La Paz, Bolivia3,000 – ruralVarias pequeñas comunidadesFortalecimiento de los medios de vida mediante la protección financieraSe formó una alianza entre la unión nacional agropecuaria de productores asociados (UNAPA) yla “Fundación para el desarrollo Productivo y Financiero (PROFIN), con el apoyo institucional dePRosuKo para fortalecer los procesos de producción agrícola. una de las características claves fuela de brindar un esquema de seguro de la cosecha para mejorar las técnicas agrícolas y reducir laspérdidas relacionadas a los peligros existentes. El apoyo financiero inicial fue brindado por DANIDA,la organización de desarrollo danesa.El esquema brinda un seguro contra las pérdidas utilizando una “parcela testigo” como referencia debase que es cultivada por un agricultor local Yapuchiri experto. Al brindar un ejemplo tangible de lastécnicas agrícolas adecuadas, otros agricultores aprenden a mejorar sus propias técnicas. Además, la“parcela testigo” brinda unos lineamientos requeridos que deben seguirse para que el agricultor seacapaz de indemnizar su pérdida potencial mediante el producto del seguro.Al basar las cuotas del seguro en el caso de pérdidas en la pérdida sostenida a la “parcela testigo”,los agricultores son compensados solamente por las pérdidas que están fuera de su control; cualquierpérdida ocasionada por su propia negligencia en las técnicas agrícolas no es compensada. estemecanismo produce una mayor seguridad para quienes trabajan sus cultivos de una manera másaceptada por la sociedad, y a la vez reducen el incentivo de los agricultores de apoyarse en el esquemapara que les compensen las pérdidas que ellos mismos pudieron haber mitigado. De esta forma elesquema maneja tanto el riesgo existente como el excedente, permitiéndoles a los agricultores evitarlas pérdidas debido al riesgo existente y mitigar la pérdida debido al riesgo excesivo al sacar provechodel producto financiero.La noción de legitimidad del nuevo conocimiento se aborda de distintas maneras a través de estaexperiencia. Al utilizar la estructura organizacional de la UNAPA y los Yapuchiris, el esquema de segurospudo encontrar un apoyo más sólido y temprano. De la misma manera, la naturaleza contractual delproducto del seguro ayuda a fortalecer las estructuras organizacionales al mismo tiempo que hacevaler la rigurosidad de los contractos que es necesaria al pasar de los esfuerzos de subsistencia a losesfuerzos comerciales.64

Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andinaRavelo, BoliviaReducción de la vulnerabilidad: riesgo y rehabilitación de suelos en la municipalidad de Ravelo,departamento de Potosí, BoliviaUbicación:Población afectada:grupo social:Objetivo principal:Potosí, Bolivia2,000 – ruralVarias comunidades pequeñasProtección de los medios de vidaEsta experiencia fue encabezada por la “Fundación Contra el Hambre (FH), una organización nacional,y busca reducir la desnutrición crónica y la falta de oportunidades económicas en cuatro comunidades.Para lograrlo, el proyecto desarrolló un sistema de irrigación para aproximadamente 700 hectáreascon el apoyo financiero de USAID.Hasta este punto, el proyecto era principalmente una tarea de desarrollo, pero el daño al sistemadebido a un deslizamiento de tierras obligó a quienes lo implementaban a echarle una mirada a lasimplicancias de la gestión de riesgos en su proyecto, lo que condujo a considerar un enfoque másamplio y sostenible que integrara el desarrollo y los temas de gestión de riesgos.Para articular la posibilidad del cambio, primero era necesario confrontar la visión del mundo deque las cosas que suceden son hechos naturales, recurrentes que están más allá del control de laspoblaciones locales. Esta no es una tarea sencilla y requiere un grupo dedicado y positivo de técnicosque implementen el proyecto ya que este cambio en la visión del mundo es fundamental para eléxito del proyecto. Se estimuló los cambios de actitud bajo la noción de que la naturaleza está ahípara ser dominada por los seres humanos. A pesar de estar un paso más hacia la dirección correctapara superar las actitudes fatalistas, este concepto obviamente está abierto a comentarios, críticas ymayor desarrollo desde una visión del mundo más integral y holístico.La experiencia utilizó la estrategia de la “intervención integrada, atando juntos los aspectos productivoscon los de la salud”, y “una gestión de los recursos naturales mediante la conservación de las tierras.”El reto al que se enfrentaba era transformar los esquemas reduccionistas y desagregados en sistemasmás complejos donde la reducción de riesgos se dé en el marco de la pobreza, la exclusión social yla fragilidad de la gobernabilidad, aceptando que el riesgo de los desastres es una continuidad de losriesgos de cada día. El proyecto aplicó lo que denomina una “Metodología de Enseñanza InterpersonalNo Formal” (MEINF).65

Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andinaLa Paz, BoliviaPlanificación participativa, preparación ante desastres, el agua y su purificación en lasmunicipalidades de Aiquile, Villa Tunari, San Xavier, San Julián, Concepción y Riberalta; einvestigación de la adaptabilidad frente a los desastres en las cuatro zonas de la ciudad deLa Paz.Ubicación:Población afectada:grupo social:Objetivo principal:La Paz, Bolivia2,500,000 – urbana (población de la ciudad; la población afectadaes desconocida)7 municipalidades de La Pazgobernabilidad – abordar la construcción social del riesgoEl Proyecto en su totalidad fue elegido como parte de los 12 casos principales para Bolivia. Sinembargo, dada su selección como uno de los cuatro casos principales, los miembros del comité deevaluación recomendaron que solamente el componente comunitario de La Paz sea sistematizado aldetalle dada la complejidad general y la diversidad del proyecto.El componente del proyecto de La Paz analizaba la construcción social del riesgo y la sistematizó en tresdocumentos: 1. un enfoque conceptual sobre la gestión del riesgo, 2. criterios metodológicos: planificarel desarrollo municipal con un enfoque de la gestión del riesgo, 3. herramientas de planificacióndel desarrollo municipal con un enfoque en la gestión del riesgo. El proyecto formaba parte de ladisertación doctoral de su promotor y fue financiado en parte con fondos internacionales.El objetivo principal fue fortalecer las capacidades de las instituciones, la planificación participativa,la preparación y la provisión de sistemas de desagüe. El proyecto además buscó generar herramientastécnicas normativas relacionadas a la planificación, los datos geográficos, los centros de emergencia,la planificación de contingencias, la formación y capacitación del grupo de voluntarios, etc. Elincremento de los conocimientos y de la comprensión de los procesos que generan riesgos empoderóa las comunidades locales y facilitó los factores relacionados al gobierno y la negociación con elgobierno local para lograr las metas de la reducción de riesgos.La experiencia descubrió que “las estructuras dominantes del crecimiento urbano desorganizadoy caótico y la aplicación de las políticas públicas siguen las visiones orientadas al desarrollo quecrearon la ciudad y sus áreas vulnerables.” También descubrieron que los factores que más influyeronen el cambio fueron la sólida participación comunitaria, el apoyo de los equipos técnicos y de lasmunicipalidades involucradas.Muchas personas viven expuestas a los peligros y no perciben este problema como su principal riesgoya que su prioridad está enfocada en mantener los medios de vida para subsistir. Además, es la mismapráctica de la comunidad de trabajar para escapar de la pobreza lo que le ha ayudado a forjar supropia adaptabilidad frente a los desastres. Es interesante observar que una parte de la población queocupaba las áreas sujetas a la intervención emigró de El Alto, un área mucho más segura en términosde riesgos de desastres pero también considerada socialmente inferior y con menos oportunidadespara una mejora en los medios de vida.66

Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andinaCOLOMBIAManizales #1, Colombia (Top 4)Gestión del riesgo local en una ciudad andina: Manizales como un caso integral, ilustrativo y evaluado(fusionado con Manizales #2 en la selección final)Ubicación:Población afectada:grupo social:Objetivo principal:Manizales, Caldas, Colombia500,000 – urbanaCiudad de Manizalesgestión del riesgo – revisión amplia e históricaEsta experiencia describe un proyecto conjunto entre el gobierno y el sector académico que buscacompilar las experiencias de Manizales con el desarrollo y la gestión de riesgos en las últimasdécadas.El uso de estas herramientas holísticas de reducción de riesgos (Cardona 2001, Carreno 2004, 2005), lasevaluaciones interdisciplinarias y los índices de gestión de riesgos (igR) han permitido la compilaciónde resultados cuantificables a lo largo del extenso periodo histórico revisado. La experiencia hatraído a la luz qué áreas de la ciudad han abordado mejor la reducción de riesgos de manera que sustécnicas y éxitos puedan ser difundidos a las demás áreas de la ciudad.En muchos casos, los proyectos de gestión de riesgos más exitosos se han debido a las sinergias y laacción conjunta entre las agencias, demostrando la necesidad de una cooperación más amplia y entreagencias para lograr las metas de la reducción de riesgos. Además, el uso continuo y la relevancia delos proyectos entre los cambios de los gobiernos locales demuestran la necesidad y el beneficio de lasólida continuidad institucional.La experiencia de los Manizales demuestra la importancia de los factores de gobierno en apoyar ylegitimar permanentemente la gestión del riesgo y las formas en que, a lo largo de un periodo detiempo prolongado, la ciudad ha incorporado técnicas novedosas e innovadoras ante el riesgo que secomplementan entre sí de manera sinérgica. La experiencia incluye las estrategias de reducción deriesgos relacionadas al uso de tierras y la planificación del desarrollo, la forja de regulaciones, losesquemas de recuperación de las laderas, y los mecanismos de transferencia de riesgos incluyendoa los pobres de la ciudad; todo integrado bajo un marco de gestión único basado en la ciudad, y enbuena parte financiado por la misma municipalidad.67

Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andinaPáez, ColombiaPlanificación estratégica para la reducción integral de riesgos en la municipalidad de Páez,Cauca, desde la perspectiva de una visión del mundo de la comunidad indígena de Nasa.Ubicación:Población afectada:grupo social:Objetivo principal:Páez, Cauca, Colombia40,000 – ruralmunicipalidadgestión del riesgo – estrategias de desarrollo localEsta experiencia surgió en respuesta a la activación del volcán del Nevado de Huila en febrero de2007, y busca reducir o controlar el riesgo de desastres como parte del desarrollo local sostenible,redescubriendo los valores culturales, espirituales, sociales, políticos y ambientales que contribuyena una mejor calidad de vida y a la sostenibilidad del desarrollo en el área. El área se había vistoafectada previamente por un gran terremoto y un deslizamiento de tierras en 1994, que trajo consigoun programa de recuperación a gran escala promovido desde el exterior que mostró un inmensorespeto por las decisiones y la cultura de la población local.Las poblaciones locales respondieron ante la actividad volcánica de manera autónoma y organizadadejando las áreas afectadas. La experiencia busca mejorar la respuesta local correctiva-conservadorafrente al volcán y desarrollar un plan de gestión del riesgo más amplio.El proceso ha generado una nueva dinámica territorial al integrar el desarrollo local, la planificaciónestratégica y la reducción de riesgos en una perspectiva amplia frente al desarrollo. Estos cambioshan sido asimilados por los habitantes locales como parte de una“cultura de la prevención”.La experiencia busca crear/mejorar una cultura de la prevención mediante la consolidación de losprocesos para reunir información, de la educación y comunicación con el contexto histórico y culturaldel territorio. se emplearon metodologías de investigación en la acción, en particular la metodologíadel mapeo social con el apoyo de las universidades nacionales y las agencias internacionales.68

Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andinaBogotá #2, ColombiaIncorporación de los temas de prevención y reducción de riesgos en las herramientas deplanificación de BogotáUbicación:Bogotá, Cundinamarca, ColombiaPoblación afectada: >1m – urbanagrupo social:barrios de la ciudad y los alrededoresObjetivo principal:Uso de tierras y planificación territorialLa experiencia describe cómo la Dirección de Prevención Ante Emergencias (DPAE) de Bogotá trabajócon los instrumentos de planificación familiar articulados en el Plan de Ordenamiento Territorial (POT)y a través estos mismos para evitar y mitigar los desastres adoptando las decisiones sobre los aspectosfundamentales, como la ubicación de las viviendas y de las fábricas. Derivándose originalmente deuna preocupación por las viviendas marginales, su legalización y seguridad, los esquemas de controldel uso de tierras siempre se han basado en la participación a gran escala.La Dirección de Prevención Ante Emergencias (DPAE), como ente experto reconocido en la gestióndel riesgo, impulsa prácticas de desarrollo basadas en la reducción de riesgos dentro del Plan deordenamiento territorial (Pot) y coordina su implementación a nivel local.El POT, a su vez, es considerado un líder innovador del desarrollo basado en la gestión del riesgo,sirviendo como fuente de ideas y herramientas para la reducción del riesgo en otras ciudades deColombia. El desarrollo de la categorización del riesgo como mitigable o bien no mitigable es una ideaoriginal del esquema que se utiliza actualmente en muchas partes de Colombia, y representa uno delos conceptos técnicos más importantes desarrollados para ayudar en la toma de decisiones.El proyecto demuestra el proceso continuo que implica pasar del desarrollo estricto a la reducción delriesgo, y finalmente a la gestión del riesgo esperada. A pesar de ser originalmente autosuficiente enrelación al trabajo dentro de los límites distritales, más recientemente se ha reconocido la necesidadde coordinar y colaborar con las jurisdicciones vecinas.69

Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andinaRisaralda, ColombiaGestión del riesgo a nivel urbano y rural en el departamento de Risaralda mediante laconsolidación del conocimiento de los peligros y riesgos.Ubicación:Población afectada:grupo social:Objetivo principal:Risaralda, Colombia860,000 – urbana y rural14 municipalidadesgestión del conocimientoLa experiencia describe la fundación de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda (CARDER) en1979, y hace un seguimiento a su historia mediante los proyectos que ha encabezado, integrado eimplementado en los últimos 30 años.El proyecto recibió el impulso inicial del gobierno de Holanda para un proyecto específico, lo quellevó en parte a la creación de la entidad regional, CARDER, con un enfoque en la reducción del riesgobasada en la planificación local, la organización territorial y la planificación del uso de tierras. Elenfoque de la gestión del riesgo es inspirado y relacionado con el tema del planeamiento ambiental,pasando del nivel departamental al municipal.La continuidad de CARDER y su enfoque inicial en la reducción del riesgo han permitido que seasimilen diversos hallazgos de los proyectos basados en los “productos” y la información en la entidadactual, brindando un vehículo práctico para su implementación y difusión.La evolución integral de los procesos de gestión del riesgo en Risaldra pueden dar crédito de la naturalezaactual de CARDER y la maduración de su enfoque de proyectos de la recolección de información a lastécnicas de gestión correctiva y actualmente a las técnicas de gestión en perspectiva, que difundenel conocimiento a las comunidades locales y las ayuda a crear e identificar distintas soluciones a susproblemas. La sensibilidad y la conciencia técnica es un aspecto importante del proceso.70

Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andinaManizales #2, Colombia (Top 4)Gestión del riesgo a nivel urbano y rural en el departamento de Risaralda mediante laconsolidación del conocimiento de los peligros y riesgos.Ubicación:Población afectada:grupo social:Objetivo principal:Risaralda, Colombia860,000 – urbana y rural14 municipalidadesgestión del conocimientoLa experiencia describe la fundación de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda (CARDER) en1979, y hace un seguimiento a su historia mediante los proyectos que ha encabezado, integrado eimplementado en los últimos 30 años.El proyecto recibió el impulso inicial del gobierno de Holanda para un proyecto específico, lo quellevó en parte a la creación de la entidad regional, CARDER, con un enfoque en la reducción del riesgobasada en la planificación local, la organización territorial y la planificación del uso de tierras. Elenfoque de la gestión del riesgo es inspirado y relacionado con el tema del planeamiento ambiental,pasando del nivel departamental al municipal.La continuidad de CARDER y su enfoque inicial en la reducción del riesgo han permitido que seasimilen diversos hallazgos de los proyectos basados en los “productos” y la información en la entidadactual, brindando un vehículo práctico para su implementación y difusión.La evolución integral de los procesos de gestión del riesgo en Risaldra pueden dar crédito de la naturalezaactual de CARDER y la maduración de su enfoque de proyectos de la recolección de información a lastécnicas de gestión correctiva y actualmente a las técnicas de gestión en perspectiva, que difundenel conocimiento a las comunidades locales y las ayuda a crear e identificar distintas soluciones a susproblemas. La sensibilidad y la conciencia técnica es un aspecto importante del proceso.71

Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andinaECUADORRikuryana, EcuadorRespuesta de la comunidad para la mitigación de las emergencias y los desastresUbicación:Población afectada:grupo social:Objetivo principal:Rikuryana, Imbabura, Ecuador7,000 – rural2 grupos indígenas, 14 comunidadesPreparación y respuestaEsta experiencia, financiada con fondos internacionales y administrada por una ONg internacional,World Vision, describe la implementación de un “Plan Inicial de Preparación de Desastres” (PIPD) demanera participativa entre 14 comunidades de dos grupos sociales (Kichwa, Otavalo). Una vez queel proyecto estaba en funcionamiento, los actores locales vieron la necesidad de extender el alcancedel proyecto para incluir la educación y el fortalecimiento institucional como bases para hacer queel PIPD sea más relevante y útil.La mayoría de riesgos que enfrentan estas comunidades son peligros socio-naturales creados por elpropio uso que hacen de las tierras. Estos incluyen deslizamientos, incendios en las viviendas y enlos campos, contaminación del agua y accidentes en vehículos. Su vulnerabilidad incluye la falta deacceso y uso de la información, situación socioeconómica precaria, falta de apoyo institucional departe del gobierno local y regional e infraestructura inadecuada.El área en la que se basa esta experiencia no solamente tiene un nivel educativo bajo, sino queuna visión del mundo que ha aceptado los desastres naturales como algo inevitable. Fue necesario“desmitificar la noción de desastre como la ira de Dios, lo que ha ayudado a cambiar el comportamientolocal.” Este proceso ha guiado a los pobladores de la aprehensión a hablar sobre los desastres a “undiálogo abierto y constructivo sobre los temas de emergencia, peligro y riesgo” que se ubicó dentrodel “contexto de la visión indígena del desarrollo.”Los actores locales se dieron cuenta que el proyecto imaginado originalmente necesitaba tener unalcance más amplio para permitirle a los pobladores locales ser dueños y administrar el proceso porsí mismos. De esta forma, se brindó al proceso nuevas herramientas para buscar un “esquema dedesarrollo integral que provenga de las necesidades locales, que cuente con la construcción y elfortalecimiento de las habilidades de las personas para mitigar y reducir su vulnerabilidad ante lodesastres y aumentar sus capacidades para mitigar y reducir su vulnerabilidad frente a los desastres, yademás aumentar sus capacidades para identificar los riesgos potenciales y responder adecuadamenteante los desastres.72

Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andinaPaltas, EcuadorAgua para sembrar: gestión de microcuencas fluviales que abastecen de agua a la ciudad de Catacochay las comunidades en la cuenca alta del Río PlayasUbicación:Población afectada:grupo social:Objetivo principal:Paltas, Loja, Ecuador25,000 – área ruralCuenca del Río Playas - 7 comunidadesgestión de la cuenca fluvialEsta experiencia se origina en el diseño y la implementación de mejoras en el sistema de aguacon el fin de reducir la escasez crónica ocasionada por una combinación de la mala gestión delagua y la presencia de sequías en las décadas de los 80 y 90. El proyecto tenía como objetivoaumentar las dotaciones de agua por medio de la gestión de microcuencas, reducir la escorrentía conla reposición de vegetación, la recuperación de los ecosistemas de quebrada, el uso del microrriego,y el fortalecimiento de las capacidades sociales y técnicas. asimismo, se consideró la recuperación delos sistemas y técnicas tradicionales de gestión del agua. se formularon los instrumentos, los cualesfueron implementados en el marco de un plan de desarrollo local, siendo la seguridad alimentaria elprincipal principio rector. Fomentada originalmente por un comité interinstitucional, la administracióndiaria del sistema pasó a manos de una asociación comunitaria. el proyecto no fue originalmenteconcebido como un proyecto de reducción de riesgos, pero los líderes del proyecto reconocieronposteriormente esta faceta del sistema al tener contacto con el proyecto CAPRADE-PREDECAN quegeneró experiencias importantes.La escasez de agua en la región había llegado a tal punto por los prolongados periodos de sequía queel suministro de agua quedó limitado a 30 minutos al día. Aunque el incentivo para el cambio fue lapresencia recurrente de las sequías, el proyecto hizo frente al problema estructural del uso excesivoy la deficiente gestión del agua para generar una solución más sostenible que también abordase elaumento de la demanda de agua a medida que la población creciera.Esta experiencia fue financiada principalmente por una entidad nacional en respuesta a la situaciónde emergencia de las dotaciones de agua (70%). Asimismo, fue financiada por la municipalidad y lascomunidades locales (30%), siendo la inversión total US$ 220,000. El proyecto fue tan bien dirigidoque el número de reservorios y “lagos altos” proyectados fue mayor al doble (de 60 y 30 a 124 y 70,respectivamente). La suma de los resultados fue la creación de un entorno mucho más sostenible,como mayor potencial de ingresos en un área en la que normalmente se registraba un índice depobreza superior al 90%.La experiencia hizo grandes esfuerzos para vincular los proyectos de construcción a la educación yel empoderamiento comunitarios. Ellos demuestran la “importancia de combinar la ejecución deproyectos de construcción con actividades para el fortalecimiento de las capacidades”, ya que el“aprendizaje por la práctica” puede resultar una estrategia metodológica muy valiosa. Es evidenteque cuando se unen estos dos elementos, se pueden culminar más proyectos a bajos costos y conmayor sostenibilidad, ya que de esta forma toda la comunidad obtiene herramientas para la gestiónpermanente de su entorno.74

Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andinaBabahoyo, EcuadorControl integral de las inundaciones y mejora urbana en la ciudad de BabahoyoUbicación:Población afectada:grupo social:Objetivo principal:Babahoyo, Los Ríos, Ecuador85,000 – urbanaCiudad de BabahoyoProyecto integral de gestión del aguaEsta experiencia abarca la creación de un plan integral de gestión del agua para la ciudad deBabahoyo, que incluía la gestión del agua, de las aguas residuales, de las aguas provenientes de lastormentas y de las inundaciones de los ríos cercanos. Requirió una inversión de $30M USD durante unperiodo de construcción de 14 años, contando originalmente con el apoyo del gobierno alemán.El proyecto integraba diversos elementos para la reducción de riesgos en su plan integral de gestióndel agua, reduciendo de manera integral varias de las vulnerabilidades ocasionadas por los problemasrelacionados con el agua. Se abordaron los problemas de salud relacionados al agua poco idónea parael consumo a través de varios frentes: mejora en la entrega del agua, purificación del agua, sistemade desagüe y reducción del riesgo del daño de los suministros de agua potable.El proyecto ha logrado beneficios en otras áreas, tales como el fortalecimiento de las agencias degobierno de la ciudad debido a un fortalecimiento de sus capacidades. También ha permitido unincremento de las actividades económicas y la inversión de capital debido a la reducción del riesgo depérdidas y una mejor percepción de los actores locales sobre su ciudad.El proyecto también se ha encontrado con algunos nexos convencionales entre el desarrollo y el riesgoque van en detrimento de lo alcanzado. Por ejemplo, el sistema mejorado de manejo del agua haestimulado el crecimiento, haciendo que nuevos miembros se establezcan en las áreas fuera de lossistemas de control de las inundaciones. Estos nuevos problemas se han manejado con solucionesconvencionales tales como bombear para extraer los sedimentos del río y así crear una tierra másalta para la construcción. Los escritores también reconocen que se debe considerar el impacto deestos sistemas que abarcan toda la ciudad en la zona ecológica más amplia, en particular sobre lascomunidades río abajo.75

Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andinaPERÚRío Ocoña, PerúAdaptabilidad al cambio climático mediante la gestión integrada de la cuenca alta del río Ocoña enla región Arequipa.Ubicación:Población afectada:grupo social:Objetivo principal:Río Ocoña, Arequipa, Perú40,000 – ruralcuencas altas del río, Rio ocoñaEmpleo y oportunidades de ingresos mediante la gestión ambiental y de lascuencas fluvialesEsta experiencia involucra el área geográfica de las cuencas altas del río Ocoña, un área ecológicamentefrágil debido a su ubicación entre dos desiertos con tierras superficiales y frágiles. Se seleccionó laubicación debido a sus altos índices de pobreza extrema y la necesidad de desarrollar alternativasante las actividades que creaban riesgos en la misma. Las acciones posteriores están promoviendoaumentar la escala de esta experiencia en otras sub-cuencas.La experiencia buscaba crear nuevas oportunidades entre los bionegocios que utilizaban losrecursos naturales de manera sostenida: reducir la deforestación en las áreas frágiles, aumentar elabastecimiento de agua utilizando una red de micro-reservorios y mediante la gestión participativade las áreas naturales protegidas. La pérdida de los recursos de agua debido al derretimiento delos glaciares en relación al cambio climático fue un factor condicionante importante. El uso de lasmesas de concertación aseguró una participación local activa en la toma de decisiones. las accionesy metas para reducir los riesgos se alcanzan utilizando las organizaciones e instituciones existentesorientadas al desarrollo sin la necesidad de crear nuevas entidades.La experiencia implicó diversos componentes educativos para ayudar a adaptar la visión del mundode la población. Como lo explican los autores, “Al ver la manera de resolver la pobreza extrema, escomún observar que a menudo la pobreza cubre y justifica acciones insostenibles que ocasionan eldeterioro de los recursos naturales. El estado tiende a ser, con su actitud permisiva, un elemento quecontribuye a la inestabilidad… al crear soluciones de gestión que no son sostenibles.”76

Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andinaSoritor, PerúEl plan de ordenamiento territorial: Una herramienta para el desarrollo seguro en el distrito deSoritor, en la Región de San MartinUbicación:Población afectada:grupo social:Objetivo principal:Soritor, Moyobamba / San Martín, Perú23,000 – urbana y rural1 distrito, 57 comunidadesUso de tierras y planeamiento territorialEsta experiencia documenta la disposición desorganizada del distrito de Soritor, y los resultados de taldisposición; la necesidad de la creación de un plan de desarrollo que integre los riesgos existentes;y la implementación del plan de desarrollo junto con los obstáculos específicos encontrados y losbeneficios que sean acordes con la población local. Superar la debilidad de la participación localtambién constituyó una meta importante. Este proyecto fue conducido originalmente por dosestudiantes universitarios, uno de los cuales obtuvo un empleo en el gobierno local como punto deentrada hacia el problema.Esta experiencia ilustra claramente algunas de las dificultades institucionales existentes paraimplementar planes de desarrollo progresivos debido a la falta de apoyo a más alto nivel o de unimpulso para mejorar y/o una debilidad sistémica en el gobierno nacional/regional e incluso municipalfrente a la degradación ambiental local. A pesar que se produjo un plan de desarrollo junto con otrosresultados sustanciales tangibles, el proyecto continúa obstaculizado por una falta de continuidadinstitucional y de financiamiento.El riesgo de la construcción social se ilustra claramente en esta experiencia, dado que la disposicióndesorganizada y uso del área condujo a la creación de la mayoría de peligros bajo los cuales vive lapoblación local. Tuvo que suceder un gran terremoto en el año 1990 (se perdió el 90% de las viviendas)para empezar a cambiar las actitudes locales hacia la mitigación de los riesgos. Y para ello, serequirió de visionarios jóvenes y capacitados para ayudar a instituir el cambio.“La implementación de actividades descentralizadas se enfocaron en la gestión ambiental y laprevención del riesgo empodera a las poblaciones locales para apropiarse y ser dueños de la solución.Dados los conocimientos, los miembros de la comunidad están deseosos de asumir la responsabilidady resolver sus propios problemas de manera constructiva debido a la ocupación desorganizada delárea.” Como se evidencia no solamente por la falta de progreso sino también por el deterioro de losingresos, bajo la administración del gobierno municipal, regional y nacional, cada vez se torna másclaro que las poblaciones locales deben ser empoderadas para manejar estos asuntos por sí mismas.La experiencia demostró cómo la mejora en los conocimientos sobre los procesos que generabanlos riesgos llevó gradualmente a un menor nivel de tolerancia frente a éstos, cambiando de estamanera las actitudes y prácticas, y facilitando la incorporación de dichos factores en los planes dedesarrollo.Las necesidades de una planificación territorial aprovecharon la metodología de zonificación ecológicaeconómicaexistente, agregándole elementos de vulnerabilidad y además aprovechando las estructurasde planeamiento ambiental existentes.77

Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andinaCaylloma, PerúProyecto “Raíz”: Recuperación de las comunidades afectadas por las olas de frío en la provincia deCaylloma de la región Arequipa.Ubicación:Población afectada:grupo social:Objetivo principal:Caylloma, Caylloma / Arequipa, Perú5,300 – ruralComunidades en 2 valles de elevaciónManejo de la cuenca fluvialEsta experiencia se originó por la respuesta ante una emergencia debido a una ola de frío en junioy julio del año 2004 mediante la rehabilitación y recuperación del sector agrícola. Promovida poruna ONg internacional y nacional con financiamiento internacional, el proyecto buscó: 1.mejorarla calidad de los alimentos de los animales, 2. Mejorar la sanidad animal, y 3. la capacitación yorganización para la gestión de riesgos. El proyecto empieza abordando los medios de vida y losingresos e integra la gestión del riesgo en esta visión para crear opciones más sostenibles.A pesar que el proyecto se enfoca en la salud y nutrición de los animales y no en la gestión del riesgo,no obstante esto puede ser un punto de convergencia para diversos temas de gestión del riesgo: laintroducción de pastos de mayor producción en áreas de alimentación reduce la erosión en las áreasvulnerables; y los animales más saludables y engordados por otro lado, brindan mayor cantidad dealimento y alimento de mejor calidad.El proyecto buscaba cambiar la actitud de la población local hacia la gestión del riesgo haciéndolosdueños del proyecto, junto con la familiarización con la cultura de la prevención. Por ejemplo, paraotorgarle control local de la gestión del riesgo continua, reactivaron los antiguos comités de defensacivil. Introdujeron cultivos especiales que eran más adecuados para la altura utilizando campañascomunitarias tales como “días del campo” para educar a los individuos en cada comunidad.El nivel de pobreza extrema en el que viven los productores de alpaca los hace vulnerables al riesgopermanente. La respuesta ante las emergencias es más efectiva cuando considera las acciones dedesarrollo que provienen de las necesidades y expectativas de la población afectada de manera quepuedan llegar a apartarse por sí mismos del ciclo de pérdidas. Los desastres también afectan laestabilidad de las personas que han sufrido una pérdida; restaurando su sentimiento de seguridad yconfianza en sí mismos al brindarles la habilidad para generar ingresos y reducir el riesgo. La discusióny la reflexión sobre los impactos del desastre ayudaron a la comunidad a comprender los procesosque generan los riesgos y su propia participación en los mismos. Esto ayuda entonces a incorporarlos elementos de reducción de riesgos en los planes de desarrollo local. Por otro lado, la falta depermanencia y apoyo por parte de las autoridades del gobierno local tuvo un impacto negativo en lasostenibilidad y fortalecimiento del proyecto.78

Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andinaAyabaca, PerúLas asociaciones municipales como una estrategia de representación e inclusión de Ayabaca en eldesarrollo regional de PiuraUbicación:Población afectada:grupo social:Objetivo principal:Ayabaca, Piura, Perú17,000 – urbana y ruralVarios municipios y comunidadesPlanificación y apoyo para el desarrollo utilizando los principios de lagestión el riesgoEsta experiencia proviene del trabajo iniciado por varios alcaldes de municipalidades no atendidaspara atender los problemas de deslizamientos en la principal vía de acceso a su territorio y de ésteal exterior. Desde esta alianza inicial, las municipalidades han formalizado este convenio creandouna “mancomunidad” (grupo de municipalidades), crearon planes de planificación estratégica y degestión de riesgos, obtuvieron el co-financiamiento de diversas fuentes, y forjaron relaciones con dosuniversidades para capacitar y educar a otros.Este proyecto simboliza la noción de “pensar globalmente, pero actual localmente” a distintos niveles.Cuando confrontan el dilema común de “que las decisiones de más alto impacto muchas veces noconsideran la participación de los actores locales”, los alcaldes locales en el área se reunieron ycongregaron los componentes necesarios para crear un plan de desarrollo estratégico y de gestión delriesgo, buscando recursos nacionales e internacionales para la asistencia técnica y el apoyo financieronecesarios para implementar sus objetivos.Este proyecto es un ejemplo de cómo la gestión del riesgo puede estimular el desarrollo reduciendolas vulnerabilidades que de otra manera harían de la infusión de capital, y por ello el crecimiento, unaidea que conduce al fracaso. Además, el proyecto original centrado en el riesgo condujo a la creaciónde una “mancomunidad”, una alianza legal de las municipalidades, la misma que desempeñó unpapel importante: de interlocutor entre las municipalidades y las ONgs, el gobierno nacional ademásde ayudar a asegurar el financiamiento tanto público como privado para el mismo.A pesar que la experiencia ha traído consigo importantes mejoras para las municipalidades, aún quedanproblemas por resolver. La creación de la “mancomunidad” le ha permitido a las municipalidades teneruna voz más fuerte y unificada cuando abordan los intereses regionales, nacionales e internacionales.Sin embargo, no ha podido desligar el fuerte apoyo que tienen los intereses mineros por parte de losniveles gubernamentales más altos. En otro frente, la “mancomunidad” ha disminuido de algunamanera la voz de la población local dado que no ha habido hasta ahora un diálogo directo entre éstay la sociedad civil en general. Finalmente, a pesar que el componente de la reducción del riesgo fuecrítico para darle un impulso inicial al esquema, la falta de recursos técnicos y la falta de comprensiónde la dinámica más amplia de los procesos que generan el riesgo han reducido considerablemente eldesarrollo de la reducción del riesgo en el marco del componente del desarrollo.79

Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andinaAnexo 2: Los Proyectos de Sistematización TOP 48Las 16 experiencias más significativas (4 por país) se indican en paréntesis utilizando laterminología TOP 16; la experiencia “top” o principal de cada país se indica utilizandola terminología TOP 4; los resúmenes de los 16 principales casos se presentan en elanexo precedente. El texto completo de los 48 proyectos en español puede encontrarseen Internet en el siguiente enlace: http://www.comunidadandina.org/predecan/catalogovirtualBolivia• la Paz, Boliviao Cultura ciudadana: el abordaje de la educación y el riesgo de desastre en La Pazbolivia.• Santa Cruz, Bolivia (ToP 16)o gestión forestal comunal: experiencia en desarrollo sostenible del pueblo indígenaChiquitano – TCO Monte Verde, Santa Cruz.• altiplano norte #1, Bolivia (ToP 4, se fusionó con altiplano norte #2, Bolivia)o Estrategias locales de gestión del riesgo agrícola: recuperación de bioindicadores en elaltiplano norte de bolivia.• Pojo, Boliviao Perfiles y diseños finales de proyectos productivos incorporando medidas de gestión deriesgos, Municipio de Pojo, Cochabamba.• Hoyadas, Boliviao Reconstrucción de Hoyadas: el desastre como oportunidad para el desarrollo sosteniblede una comunidad rural.• Sica Sica y Pucarani, Boliviao Seguridad alimentaria y reducción de vulnerabilidad, recuperación de suelos y agua enlos Municipios de Sica Sica y Pucarani, La Paz-Bolivia.• altiplano norte #2, Bolivia (ToP 4, se fusionó con altiplano norte #1)o El seguro como instrumento financiero y modelo integral para la gestión del riesgo en laproducción agrícola en el altiplano norte de bolivia.80

Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andina• ravelo, Bolivia (ToP 16)o Reducción de vulnerabilidad: riesgo y recuperación de suelos en el Municipio de Ravelo,Departamento de Potosí-Bolivia.• oruro, Cochabamba y norte de Potosí, Boliviao Formando hábitos en niños y adolescentes para la gestión del riesgo, Departamentos deOruro, Cochabamba y Norte de Potosí-Bolivia.• Sud de Potosí, Boliviao Fortalecimiento de capacidades locales para la preparación y prevención frente a riesgode desastre en el extreme Sud de Potosí.• la Paz, Bolivia (ToP 16)o Planificación participativa, preparación ante desastres, agua y saneamiento enmunicipios de Aiquile, Villa Tunari, San Xavier, San Julián, Concepción y Riberalta; einvestigación de resiliencia ante desastres en 4 zonas de la ciudad.• mojos, Boliviao Rescate de “Los Camellones” como saberes locales para la producción de alimentos enlas sabanas inundables de Mojos.Colombia• manizales #1, Columbia (ToP 4, se fusionó con manizales #2)o La gestión local del riesgo en una ciudad andina: Manizales, un caso integral, ilustrativoy evaluado.• Páez, Colombia (ToP 16)o Planeación estratégica para la reducción integral de riesgos en el Municipio de Páez,Cauca, desde la cosmovisión de la comunidad del pueblo Indígena Nasa.• Galeras, Colombiao Volcán galeras: una experiencia integral en gestión del riesgo, asociada al manejo delos procesos eruptivos, los preparativos y la respuesta.• Tumaco, Colombiao Proceso de socialización del plan local de emergencia y contingencia para sismo licuacióny tsunami en el área urbana de Tumaco.• Bogotá #1, Colombiao grupo voluntario de inspectores de edificaciones para establecer el grado de habitabilidadde las viviendas afectadas luego de un sismo de gran magnitud en la Ciudad de Bogotá.81

Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andina• Bogotá #2, Colombia (ToP 16)o Incorporación de la prevención y reducción de riesgos en los instrumentos de planificaciónterritorial de Bogotá.• Puente aranda, Colombiao Niveles de riesgo tecnológico y condiciones de operación del complejo petroquímico dela zona de Puente Aranda en Bogotá.• Bogotá #3, Colombiao Bogotá con los pies en la tierra, una estrategia para la incorporación del riesgo en lacultura ciudadana.• olaya Herrera, Colombiao La prevención y reducción de riesgos en la formulación del esquema de ordenamientoterritorial del municipio olaya Herrera.• risaralda, Colombia (ToP 16)o gestión del riesgo a nivel urbano y rural en el departamento de Risaralda, por medio dela consolidación del conocimiento sobre las amenazas y los riesgos.• manizales #2, Columbia (ToP 4, se fusionó con manizales #1)o guardianas de la ladera: un proyecto de educación ambiental comunitaria para laprevención y mitigación del riesgo por deslizamiento.• Caldas, Colombiao Construcción de obras de reducción del riesgo y de recuperación ambiental en los 27municipios del departamento de caldas.Ecuador• rikuryana, Ecuador (ToP 16)o Respuesta comunitaria a la emergencia y mitigación de desastres.• machángara y monjas, Ecuadoro Recuperación de los ríos Machángara y Monjas.• los Chillos, Ecuadoro Organización y participación comunitaria y gestión de riesgos volcánico en el Valle Loschillos.• Cotopaxi, Ecuadoro La comunidad se organiza para gestionar el riesgo volcánico en el Cotopaxi.82

Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andina• Penipe, Ecuador (ToP 4)o Desarrollo territorial en tiempo de emergencia por actividad del Volcán Tungurahua.• Cordillera occidental Central, Ecuadoro Fortalecimiento de capacidades de respuesta a amenazas naturales en la Cordilleraoccidental central de ecuador.• Base de educación, Ecuadoro La educación, la base para la gestión del riesgo y el desarrollo sostenible.• Cantón Cuenca, Ecuadoro gestión integral del territorio dentro de la jurisdicción del Cantón Cuenca: herramientapara el manejo local del riesgo.• Paltas, Ecuador (ToP 16)o Sembrando agua: manejo de microcuencas que abastecen de agua la ciudad de Catacochay a las comunidades de la cuenca alta del río Playas.• Babahoyo, Ecuador (ToP 16)o Control de inundaciones y mejoramiento urbano integrado de la Ciudad de Babahoyo.• río Jubones, Ecuadoro gestión de recursos hídricos reducción de riesgos naturales: cuenca hidrográfica del RíoJubones.• San Cristóbal, Ecuadoro gestionando la sostenibilidad del desarrollo cantonal de San Cristóbal: proceso degestión ambiental y manejo de riesgos.Perú• río ocoña, Perú (ToP 4)o Adaptabilidad al cambio climático desde la gestión integrada de las subcuencas altasdel Río Ocoña en la Región Arequipa.• Cusco, Perúo Organización e implementación del sistema regional de gestión, prevención y control deincendios forestales en la Región cusco.• Tabaconas, Perúo Ordenamiento territorial en la Comunidad Campesina San Miguel de Tabaconas, SanIgnacio, Cajamarca – Amazonía Peruana.83

Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andina• Soritor, Perú (TOP 16)o el plan de ordenamiento territorial, una herramienta para el desarrollo territorialseguro: el caso del distrito de soritor, Región de san martín.• Caylloma, Perú (TOP 16)o Proyecto Raíz: recuperación de comunidades rurales afectadas por olas de frío en laprovincia de Caylloma, Región Arequipa.• Ayabaca, Perú (TOP 16)o La asociatividad municipal como estrategia de representación e inclusión de Ayabaca enel desarrollo regional de Piura.• Arequipa, Perúo Plan piloto de educación y sensibilización frente a los peligros volcánicos del Misti enArequipa.• Ancash, Perúo Formación del equipo de apoyo para el desarrollo de la provincia de Yungay, en la Regiónancash.• Macro Región Sur, Perúo El gride Sur: experiencias para la gestión del riesgo de desastres en la Macro Región Surde Perú.• Morropón, Perúo Incorporación del análisis de riesgo en el plan de ordenamiento territorial del Distritode morropón en la Región Piura.• Rímac, Perúo Prevención y preparativos frente a huaycos e inundaciones en la cuenca del Río Rímacdesde la perspectiva municipal.• Piura, Perúo Fortalecimiento de las redes sociales para incorporar la reducción del riesgo en elproceso de desarrollo de la Región Piura.84

Publicaciones de la serie:“Experiencias significativas de desarrollo local frente a los riesgos de desastres”Comunidad Andina• Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andina.• Local disaster risk reduction: Lessons from the Andes.Bolivia1. Proyecto piloto participativo en gestión local del riesgo de desastres en el municipio de San Borja.2. Investigación participativa comunitaria: Estrategia agroecológica y seguro agrícola para la reducciónde riesgos en el Altiplano Norte de Bolivia.3. Aproximación a la gestión del riesgo en La Paz a través de un estudio de resiliencia frente a desastresen cinco barrios de la ciudad.4. Gestión forestal comunal y gestión del riesgo como estrategias para el desarrollo territorial integralen el territorio comunitario de origen Monte Verde.5. Seguridad alimentaria en el municipio de Ravelo, Potosí: Una oportunidad para indagar la relaciónentre riesgo cotidiano-riesgo de desastre y desarrollo local.Colombia1. Proyecto piloto participativo en gestión local del riesgo de desastres en el municipio de Los Patios.2. La gestión local del riesgo en una ciudad andina: Manizales, un caso integral, ilustrativo y evaluado3. Prevención y reducción de riesgos a través de los instrumentos de planificación territorial enBogotá.4. Cosmovisión del pueblo indígena Nasa en Colombia: Reducción integral de los riesgos, planificacióny desarrollo sostenible.5. El conocimiento como hilo conductor en la gestión ambiental del riesgo en el departamento deRisaralda.Ecuador1. Proyecto piloto participativo en gestión local del riesgo de desastres en el cantón Portoviejo.2. Desarrollo territorial del cantón Penipe: Previniendo las consecuencias de la activación del volcánTungurahua.3. Control de inundaciones: Desarrollo urbano de la ciudad de Babahoyo.4. Sembrando Agua. Manejo de microcuencas: Agua para la parroquia Catacocha y las comunidadesrurales.5. Proyecto Rikuryana: Respuesta comunitaria a la emergencia y mitigación de desastres en la provinciade Imbabura.Perú1. Proyecto piloto participativo en gestión local del riesgo de desastres en el distrito de Calca.2. Gestión concertada y sostenible del territorio y la biodiversidad en las subcuencas altas del río Ocoñapara la superación de la pobreza.3. La asociatividad municipal como estrategia para la superación de condiciones de riesgo en los distritosde la provincia de Ayabaca.4. Proyecto Raíz: De la emergencia a la recuperación y protección de medios de vida afectados porheladas en el distrito de Caylloma.5. Plan de ordenamiento territorial del distrito de Soritor: Voluntades locales en práctica.

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