L'IMPRESA ITALIANA NELL'ECONOMIA GLOBALE - Cerved

L’ IMPRESA ITALIANA NELL’ ECONOMIA GLOBALE
8
Europa, riparti!
Boris Biancheri
L’Unione europea
vecchia a 50 anni?
Alberto Majocchi
Un’agenda per il rilancio
della crescita in Europa
Luigi Caligaris
Il modello Minerva
per la difesa europea
BIMESTRALE DI POLITICA ECONOMICA
FEBBRAIO 2007

L’ IMPRESA ITALIANA NELL’ ECONOMIA GLOBALE
Bimestrale di politica economica
n. 8 - Febbraio 2007
Comitato scientifico
Paolo Gnes
PRESIDENTE
Boris Biancheri
Patrizio Bianchi
Innocenzo Cipolletta
Mario Deaglio
Sergio Luciano
Alberto Majocchi
Giorgio Mulè
Marco Onado
Guido M. Rey
Salvatore Rossi
Franco Varetto
Direttore Responsabile
Alberto Mucci
Segreteria di redazione Priscilla Bigioni
Redazione
Global Competition
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‹ editoriale ›
Chiarezza e coraggio, Signora Merkel
Il 25 marzo 1957 la sottoscrizione del Trattato di Roma
istituiva la Comunità Economica Europea (CEE) e iniziava
formalmente, pur ridimensionandolo rispetto al disegno
in cui si era inserito il Trattato istitutivo della CED poi non
ratificato dal Parlamento francese, il processo di integrazione
europea avviato sei anni prima con la costituzione
della CECA.
Nei cinquant’anni trascorsi da allora l’integrazione
economica ha compiuto importanti progressi, grazie alla
realizzazione della politica comune agricola, regionale,
commerciale e della concorrenza,
all’attuazione del mercato
unico, all’adozione dell’euro,
all’allargamento dei confini
dell’Unione dai sei paesi fondatori
agli attuali 27 membri. Molto
tuttavia resta ancora da fare: il
completamento del mercato
unico dei servizi, la realizzazione
di una effettiva capacità di governo
dell’economia, l’attuazione
del proposito – più volte enunciato ma mai organicamente
intrapreso – di realizzare una politica comune della
sicurezza (difesa, esteri, energia).
Negli ultimi dieci anni la lunga fase di crescita che
aveva accompagnato, in un contesto di crescente stabilità
e di riduzione degli squilibri regionali, il processo di integrazione
economica si è esaurita traducendosi – soprattutto
nel nucleo originario dell’Unione – in una situazione
di crescita rallentata, incapace di creare sufficiente occupazione.
Ne è derivata una diffusa situazione di malessere
e di preoccupazione che si è riflessa anche sulla fiducia
nelle istituzioni comunitarie.
Dobbiamo dunque celebrare il cinquantenario di
quello storico evento con soddisfazione per gli importanti
progressi realizzati, ma anche con piena consapevolezza
delle difficoltà da superare e del forte impegno necessario
per portare a compimento il progetto intrapreso.
Il primo, fondamentale problema consiste nel raggiungere
il consenso sulla meta da conseguire, riguardo alla
quale due opposte concezioni dell’Europa si confrontano
da sempre.
Da un lato vi sono coloro che vedono nell’Europa
‹ editoriale ›
di Paolo Gnes
sostanzialmente una zona di libero scambio, che riduce
solo marginalmente la sovranità degli Stati nazionali e che
può considerarsi ormai realizzata salvo il completamento
della liberalizzazione dei mercati, in particolare dei servizi.
In questa visione rientrano normalmente un orientamento
favorevole alla prosecuzione fin d’ora dell’allargamento,
un’ampia condivisione delle tesi neoliberiste in merito alla
capacità del mercato di garantire la crescita e al limitato
ruolo che conseguentemente deve svolgere la politica
economica, la sostanziale accettazione dell’attuale assetto
geopolitico imperniato sulla leadership USA e la fiducia
nella NATO quale più efficiente sistema di difesa europea.
All’estremo opposto si collocano quanti ritengono che
per il benessere e la sicurezza degli europei il progetto di
integrazione debba estendersi dall’ambito economico a
quello politico e concludersi con la realizzazione di un
governo federale in grado di gestire efficientemente e
democraticamente l’economia e la sicurezza nel contesto
del mercato globale e del confronto tra potenze continentali.
Rientra normalmente in tale visione la convinzione che
l’allargamento vada ripreso dopo il rafforzamento istituzionale,
che l’efficienza dei mercati richieda l’azione regolatrice
e all’occorrenza correttiva della politica economica, che
la sicurezza vada perseguita rafforzando gli apparati di difesa
mediante la loro integrazione e accrescendo l’autorevolezza
dell’Europa nello scacchiere mondiale consentendole
di parlare con una voce sola, pur nella continuità della
solidarietà atlantica e della collaborazione nella NATO.
Lo svolgimento del processo di integrazione è stato
costantemente condizionato dalla ricerca di faticosi compromessi
tra queste opposte concezioni dell’Europa.
L’ultimo esempio è il Trattato costituzionale, che – nonostante
i suoi limiti – rappresenta probabilmente il massimo
di Europa politica oggi accettabile dai fautori dell’Europa
libero mercato. La sua bocciatura da parte di due paesi
fondatori va intesa come il rifiuto non tanto del progetto
europeo di per sé, quanto della fisionomia che sta assumendo
per le contraddizioni e i limiti derivanti dai predetti
condizionamenti.
Gli Stati membri hanno accettato le limitazioni alla propria
sovranità derivanti dall’imponente corpo normativo
comunitario via via approvato, ma non hanno delegato
all’Unione le funzioni e i poteri necessari per una gestio-

‹ editoriale ›
‹ editoriale ›
ne dinamica ed efficiente di una politica economica
comune. Dodici di loro hanno adottato l’euro e sottoscritto
il Patto di stabilità, ma non hanno previsto una politica
di bilancio dell’Unione. Si è creata in tal modo, o quasi,
l’Europa del mercato unico e della stabilità monetaria –
beni preziosi da preservare con cura – ma non l’Europa
della crescita, né quella della sicurezza. In tale situazione
l’Europa comunitaria può venire percepita – anche per la
politica di allargamento perseguita – più come un ingranaggio
del generale processo di globalizzazione che
come un argine agli squilibri che esso comporta.
Per poter rispondere alla domanda di benessere e di
sicurezza dei suoi cittadini, per consentire loro di guardare
al futuro con meno preoccupazione, l’Unione deve
disporre di una effettiva capacità di governo dell’economia
e della sicurezza. L’abbiamo sostenuto fin dal primo
numero di Global Competition, esaminando in generale
la globalizzazione e le sue implicazioni, e ne abbiamo trovato
costante conferma in tutte le analisi svolte nei numeri
successivi. Tale esigenza, chiaramente emersa anche
nella Tavola rotonda tenuta presso il Parlamento europeo
nel giugno scorso (riportata nel n. 5 della Rivista), è organicamente
documentata nei tre saggi pubblicati in questo
numero rispettivamente da Boris Biancheri (rafforzamento
istituzionale), Alberto Majocchi (rilancio della crescita) e
Luigi Caligaris (strategia per la difesa).
Per far acquisire all’Unione questa capacità di governo
la soluzione più efficiente e democratica è certamente
quella federale, da realizzare gradualmente e pragmaticamente
sulla base di una rigorosa applicazione del principio
di sussidiarietà in modo da attribuire al governo federale
solo le funzioni che è essenziale gestire a quel livello,
come quelle sopra indicate. Tutte le rimanenti funzioni
dovrebbero restare (o tornare) prerogativa degli Stati nazionali
e degli Enti locali.
Se il modello federale non ha potuto finora affermarsi è
per la resistenza opposta dai difensori della sovranità nazionale
e degli interessi ad essa collegati, assecondata dall’inerzia
e dalla paura del nuovo delle masse. Ma vi ha contribuito
anche l’atteggiamento di quanti, pur convinti della validità
del modello, non l’hanno sostenuto apertamente e con
determinazione, adeguandosi all’approccio comunitario.
Per superare l’impasse occorre ora indicare chiaramen-
te e coraggiosamente le mete da perseguire, dimostrarne
i vantaggi e la fattibilità, coinvolgere nel dibattito non solo
le élites, ma tutti i cittadini europei. Il consenso va ricercato
con la necessità e l’efficienza della soluzione proposta,
non con la minimizzazione e la mimetizzazione dei cambiamenti
richiesti.
La soluzione proposta potrebbe sembrare velleitaria,
implicando il trasferimento all’Unione di importanti componenti
della sovranità degli Stati nazionali. In realtà gli Stati
membri scambierebbero componenti di una sovranità
esclusiva ma in larga misura formale con componenti di
una sovranità congiunta ma effettiva. Del resto la richiesta
di questi trasferimenti di sovranità emerge chiaramente dai
sondaggi di Eurobarometro (Ott. 2006), in base ai quali il
68% degli intervistati chiede il trasferimento all’Unione
della politica estera e il 75% della politica di difesa, dichiarandosi
contrari rispettivamente solo il 21 e il 16 per cento.
Sarebbe auspicabile che il rilancio del progetto europeo
coinvolgesse tutti i 27 paesi membri dell’Unione. Ove
qualcuno non fosse pronto, gli altri dovrebbero comunque
procedere, lasciando naturalmente la porta aperta.
I 12 paesi che hanno adottato l’euro hanno già fatto
una scelta: per loro l’integrazione della politica economica
e, di conseguenza, della politica estera e della sicurezza,
non è un’opzione ma una necessità. Per questa ragione
l’azione di rilancio del progetto europeo potrebbe partire
dall’eurozona ed estendersi via via a tutti i paesi membri
che chiederanno di farne parte, avendone i requisiti e
accettandone le regole.
Il cinquantenario della firma del Trattato di Roma cade
nel semestre tedesco di presidenza dell’Unione. Questa
circostanza ha suscitato grandi attese. Non le deluda,
Signora Merkel. L’essere a capo del più importante stato
membro dell’Unione e l’erede di una tradizione di grandi
uomini di stato che molto hanno fatto per l’Europa, da
Adenauer a Kohl, le dà l’autorità, ma anche la responsabilità,
di fare il primo passo per il rilancio dell’Europa.
Ritrovi lo slancio dei grandi momenti, rifiuti i compromessi
e le ambiguità, vada oltre la pur importante ratifica del
Trattato costituzionale e proponga con chiarezza e coraggio
le scelte da effettuare per realizzare l’Europa di cui
abbiamo bisogno.
Paolo Gnes

sommario
I L PROSSIMO NUMERO
GIOVEDÌ 5 APRILE 2007
Formazione e ricerca
per rafforzare l’impresa
articoli di Adriano Di Maio,
Pasquale Pistorio,
Innocenzo Cipolletta
Europa, riparti!
N. 8 - FEBBRAIO 2007
Boris Biancheri
L’Unione europea pag. 4
vecchia a 50 anni?
Alberto Majocchi
Un’agenda per il rilancio pag. 11
della crescita in Europa
Luigi Caligaris
Il modello Minerva pag. 18
per la difesa europea
Agenda Europa
Dopo Bulgaria e Romania, pag. 27
allargamento sospeso?
Global Competition
in numeri
Lavorare tutti, pag. 29
lavorare meglio
Libri in vetrina pag. 31

GLOBAL COMPETITION 8 - 2007
4
‹ Europa, riparti! ›
L’UNIONE EUROPEA
VECCHIA A 50 ANNI?
Dopo aver disegnato lo scenario dell’Unione europea a 50 anni dal suo avvio,
l’Autore si interroga su cosa fare per rilanciare l’Europa dopo i no
di Francia e Olanda alla Costituzione. Temi fondamentali su cui bisognerà prendere
delle decisioni: le nuove politiche (dall’energia alla difesa, dal welfare alla politica estera),
i futuri allargamenti (in primis la Turchia), gli sviluppi istituzionali aperti a molteplici sbocchi,
tra cui l’Europa a “geometria variabile”…
Nel settecentesco Palazzo Clerici a Milano, sede
dell’ISPI, si trova uno splendido affresco di
Giambattista Tiepolo in cui l’artista rappresenta metaforicamente
l’Europa come un campo di battaglia in cui elmi,
spade, scudi e cavalli bardati simboleggiano il suo eterno
stato di guerra. Un giovane di oggi stenterebbe a riconoscere
il nostro continente in questo affresco perché difficilmente
assocerebbe l’idea di guerra con quella dell’Europa
(quanto meno per l’Europa occidentale).
Eppure la pace nel continente
europeo è una conquista
recente, di poco più di 50 anni.
Spetta principalmente all’Unione
europea il merito di questo miracolo
che ha messo in crisi l’idea stessa
di ciclicità della storia che da
Tucidide a Machiavelli, da Hobbes
a Waltz ha caratterizzato il pensiero
di molti storici, filosofi ecc. Sia che
si tratti del trionfo del pensiero liberale
che di una straordinaria deviazione
dal corso della storia, sta di
fatto che per decenni i paesi
dell’Unione hanno potuto godere
di pace e sviluppo.
Non ci si può neanche limitare ad
affermare che questa pace sia stata
il frutto di un sistema bipolare e, di
conseguenza, della presenza nel
blocco occidentale di una potenza
egemone (gli Stati Uniti) a cui è
stata delegata la sicurezza degli
europei. Dal 1989 a oggi la situazione
non è certo cambiata, anzi sempre
nuovi paesi europei considera-
BORIS BIANCHERI
È attualmente Presidente dell’Ansa (dal 1997),
dell’Ispi (Istituto per gli Studi di Politica
Internazionale) e della Fieg (Federazione
Italiana Editori Giornali). In carriera diplomatica
dal 1956, ha prestato servizio in numerose
capitali estere (fra le quali Tokyo, Londra e
Washington) e in organismi internazionali, nonché
al Ministero degli Affari Esteri (nel novembre
1995 è nominato Segretario Generale).
Autore di libri e di articoli, è oggi collaboratore
de “La Stampa” e di periodici nazionali e internazionali.
È autore di libri di saggistica
(Accordare il mondo. La Diplomazia nell’età globale,
Laterza, 1999) e di narrativa (L’Ambra del
Baltico, Feltrinelli, 1994; Il Ritorno a Stomersee,
Feltrinelli, 2002; Il quinto esilio, Feltrinelli,
2006).
1 Si veda T. Schelling, The Strategy of Conflict, Harvard University Press, Boston, 1960.
no l’adesione all’Unione una garanzia per assicurarsi un
futuro di prosperità e pace. Le previsioni di chi – come l’esponente
del realismo strategico, Thomas Schelling 1 –
postulava il ritorno al conflitto in Europa dopo la fine del
bipolarismo si sono avverate solo al di fuori dell’Unione
europea (come testimonia la guerra nei Balcani).
Eppure riconoscere all’Unione questo compito storico
rischia inevitabilmente di farci cadere nel retorico, se non
addirittura nello scontato, dato
che esso non aiuta a capire cosa
stia succedendo oggi. I giovani
danno ormai la pace in Europa
come un dato acquisito e ricordarglielo
(cosa che comunque
merita di esser fatta) difficilmente
li renderà più europeisti. Sono
altri i problemi che i giovani euro-
pei avvertono oggi, primi fra tutti
l’incertezza sul loro futuro e la
chiara sensazione che il mondo
sia sempre meno eurocentrico e
che i grandi giochi del futuro
saranno giocati sui tavoli degli
altri. L’Unione europea sarà considerata
utile solo nella misura in
cui riuscirà a fornire risposte concrete
a questi timori. Se non vi riuscisse,
ci si potrebbe realisticamente
aspettare non tanto la sua
morte prematura (data comunque
la profondità dei legami che
uniscono i paesi membri), quanto
piuttosto il suo “prepensionamento”,
ovvero un perpetuarsi dello
status quo che finirebbe per rele-

gare l’Unione al ruolo di grande burocrate.
I segnali non sono certo incoraggianti. I no di Francia e
Olanda al testo della Costituzione europea sono infatti sintomatici
di una crisi profonda. Non ritengo che questa
crisi possa essere sottovalutata prendendo ad esempio i
momenti difficili che già nel passato hanno contraddistinto
il processo di integrazione comunitaria. È vero che proprio
a partire da essi l’Unione aveva trovato la forza di procedere
verso una ulteriore integrazione (secondo una
logica cara al neofunzionalismo), ma è altrettanto vero
che la natura composita della crisi odierna rende difficile
il paragone con il passato.
La profondità e la natura composita di questa crisi ci
spingono dunque a interrogarci sulle prospettive per il
rilancio del progetto comunitario. Prospettive che passano
anche attraverso la soluzione del problema costituzionale,
ma che sarebbe un errore limitare ad esso.
Molte speranze sono riposte sul semestre di Presidenza
tedesco e sulla Dichiarazione che esso preparerà per celebrare
il prossimo marzo nel vertice di Berlino il 50° anniversario
dalla firma dei Trattati. Date però le difficoltà politiche
ed economiche di oggi, il compito della Presidenza
tedesca è tutt’altro che facile. Il rischio che la
Dichiarazione si perda in parole altisonanti è obiettivamente
alto. Sarebbe invece opportuno che si concentrasse
su poche ma chiare azioni che l’Unione dovrà intraprendere
nel futuro. Tutto ciò servirebbe per inviare ai cittadini
un segnale non più rivolto al passato (come molte
celebrazioni tendono a fare) ma verso il futuro.
Bisognerebbe spiegare in parole semplici a cosa servirà
l’Unione europea e quali strumenti (e quali politiche) utilizzerà.
Alcune di queste risposte si trovano già all’interno
della Costituzione europea e potranno essere salvate,
altre implicheranno invece il coraggio di farsi promotori di
nuove e più profonde proposte. La Costituzione non deve
rappresentare un vincolo ma una opportunità, un testo
che fornisce alcune risposte, che però non sempre possono
essere adeguate al nuovo contesto europeo. Tutto ciò
potrebbe concretamente tradursi in una separazione
della prima parte della Costituzione (magari ulteriormente
semplificata) dal resto del lungo testo, che invece formerebbe
un Trattato a parte. Secondo altri sarebbe invece
più appropriato procedere ad una operazione di
“cherry-picking” attraverso la quale verrebbero salvate
quelle parti della Costituzione ritenute più importanti. Tra
queste va annoverato il nuovo meccanismo decisionale
dell’Unione (decisamente più semplice e, soprattutto, efficiente)
che sostituisce il complicatissimo meccanismo con
triplice soglia (numero dei voti, numero dei paesi e percentuale
della popolazione europea) identificato a Nizza
nel 2000 per il calcolo della maggioranza in seno al
Consiglio. Il nuovo sistema di calcolo della maggioranza
(55% dei paesi membri e 65% della popolazione) dovrebbe
essere applicato dal 2009 e permettere al Consiglio di
decidere con più facilità (si pensi che la probabilità di
approvazione di una proposta qualsiasi presentata al
Consiglio in una Europa a 27 è di poco superiore al 2% 2 ).
Ma nel caso in cui si salvasse solo questo meccanismo è
facile aspettarsi la reazione contraria della Spagna e, probabilmente
ancora di più, della Polonia che perderebbero
buona parte dei vantaggi conseguiti mediante la riponderazione
dei voti a Nizza. L’accordo sul testo della
Costituzione era stato infatti possibile solo dopo che
l’Europa era stata scossa dagli attacchi terroristici di
Madrid, seguiti dal passaggio in Spagna dal governo
Aznar a quello Zapatero. Inoltre l’accordo sui meccanismi
decisionali rifletteva il consenso sull’intero testo costituzionale
(che bilanciava richieste e posizioni diverse). Se si procederà
ad estrapolare dalla Costituzione solo alcune parti
è evidente che i termini del compromesso sull’intero testo
potrebbero venire meno.
A prescindere comunque dalle soluzioni che si cercherà
di trovare in merito, è opportuno interrogarsi su ciò che
la Costituzione prevede in maniera marginale o insufficiente
e che invece dovrebbe rientrare nell’agenda europea
del prossimo futuro. Si tratta di temi particolarmente
importanti – e tra loro fortemente correlati – come quello
delle nuove politiche e competenze dell’Unione, dei suoi
futuri allargamenti, di un profondo ripensamento del suo
assetto istituzionale.
Le nuove politiche dell’Unione
‹ Europa, riparti! ›
L’introduzione dell’Euro e l’attribuzione in capo ad un
unico soggetto – la Banca Centrale Europea – della politica
monetaria dovrebbe spingere i paesi dell’Eurozona
verso cicli economici sostanzialmente simili.
Eppure guardando alla situazione europea dal 2003 a
oggi non si può non scorgere la presenza di differenti cicli
congiunturali e, quindi, di diverse esigenze da parte dei
singoli paesi. L’applicazione dei criteri di Maastricht e la
perdita della politica monetaria hanno indubbiamente
diminuito i campi d’azione dei governi nazionali e, di conseguenza,
la loro capacità di intervenire in chiave anticiclica
3 . Appare dunque sempre più opportuno un coordinamento
delle politiche economiche dei vari paesi che non
si riduca al rispetto dei semplici vincoli del Trattato di
Maastricht ma si spinga fino ad includere le politiche fiscali,
le politiche industriali e quelle di welfare.
L’obiettivo non è cancellare lo Stato ma coordinare la
sua azione con quella degli altri paesi membri per far sì
che l’Euro possa esprimere al massimo il proprio potenziale.
In tal modo si potrebbero inoltre correggere anche
eventuali cicli congiunturali (nazionali ma eventualmente
2 Si veda Baldwin, Berglöf, Gavazzi, Wisgrén, Quale Europa. Usi e abusi del Trattato di Nizza, Università Bocconi Editore, Milano, gennaio 2002.
3 Si veda D. Schwarzer, Tensioni nell’Eurozona: quali riforme?, in ISPI Policy Brief, Milano, settembre 2006 (www.ispionline.it)
GLOBAL COMPETITION 8 - 2007
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GLOBAL COMPETITION 8 - 2007
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‹ Europa, riparti! ›
anche subnazionali) attraverso opportuni meccanismi di
compensazione da gestire a livello comunitario. Per non
parlare di quanto rimane ancora da fare per il completamento
del mercato unico (dai servizi ai vincoli di varia
natura alla libera concorrenza in Europa).
Tra le tante politiche che meriterebbero attenzione spicca
però per la sua scottante attualità la politica energetica
comune. Non solo la querelle russo-ucraina dello scorso
gennaio sul gas naturale che ha messo a rischio le forniture
russe a diversi paesi europei, tra cui l’Italia, ma anche
il caso Enel-Suez (che ha peraltro dimostrato il carattere
strategico attribuito dai paesi al tema energetico) hanno
attratto l’attenzione dei media e dei cittadini europei.
L’Unione vive il paradosso di essere nata negli anni ‘50
a partire dalla comune esigenza di gestire le risorse energetiche
(con la CECA nel 1951 e l’Euratom nel 1957) ma
di non essere stata successivamente in grado di appropriarsi
di concrete competenze in merito 4 . Tutto ciò in
quanto il carbone ha cessato da decenni di essere la risorse
energetica più importante del continente ed i paesi
europei si sono divisi sulla opportunità del ricorso al
nucleare. Ma il motivo principale è sicuramente rappresentato
dalla enorme importanza che nel consumo energetico
europeo hanno assunto altre risorse fossili (petrolio
e gas) la cui gestione è stata considerata da buona parte
degli stati membri una questione di interesse nazionale.
Per tali motivi il Trattato Cee non individua in capo
all’Unione alcuna competenza in campo energetico rendendo
di fatto impossibile l’implementazione a livello
comunitario di adeguate politiche. In Trattati più recenti
(Maastricht nel 1992 e Amsterdam nel 1997) si era cercato
di gettare le basi per una embrionale forma di politica
energetica comune, ma i tentativi fallirono già in fase
negoziale. L’intervento dell’Unione in tale ambito è stato
reso possibile solo in via “residuale” dall’art. 308 Tce
secondo il quale “quando un’azione della Comunità risulti
necessaria per raggiungere, nel funzionamento del
mercato comune, uno degli scopi della Comunità, senza
che il (...) trattato abbia previsto i poteri d’azione a tal
uopo richiesti, il Consiglio, deliberando all’unanimità su
proposta della Commissione e dopo aver consultato il
Parlamento europeo, prende le disposizioni del caso”.
Quindi solo ricorrendo a tale articolo è stato possibile definire
alcune politiche in materia energetica soprattutto nell’ambito
della politica della concorrenza, di quella
ambientale, del mandato per la creazione del mercato
unico europeo e dell’azione esterna della Comunità.
La Costituzione europea permette di fare qualche passo
avanti, includendo l’energia tra le materie per le quali
l’Unione ha una concorrenza concorrente con quella
degli Stati membri e identifica anche gli ambiti di una possibile
politica comune (funzionamento del mercato dell’e-
nergia, sicurezza dell’approvvigionamento, risparmio
energetico, efficienza energetica e sviluppo di energie
nuove e rinnovabili). I no francese e olandese al testo della
Costituzione europea hanno però reso incerta la sorte di
questa prima forma di politica energetica comune, tanto
che da più parti si sottolinea l’importanza di includere tale
politica in una eventuale azione di “cherry-picking”.
Sarebbe comunque opportuno andare oltre il dettato
costituzionale (peraltro alquanto generico) e prevedere
con chiarezza i contorni e i limiti della futura politica energetica
comune. La presidenza tedesca dell’Unione ha
incluso questo tema tra quelli all’ordine del giorno dei
prossimi Consigli.
L’auspicio è che si proceda con un approccio multilivello
che individui la migliore relazione possibile tra le competenze
e i livelli di governo. Ciascuno di questi livelli
dovrebbe infatti essere chiamato a svolgere compiti specifici
sulla base del principio di sussidiarietà che assegna
precisi poteri all’Unione solo quando i livelli più bassi di
governo non possono ottenere risultati migliori. In molti
casi è del tutto evidente il vantaggio di un’ azione comunitaria.
Si pensi, ad esempio, ai rapporti con i grandi fornitori
extra-europei oggi gestiti bilateralmente dai singoli
paesi europei.
Se si applicasse un approccio simile a quello delle politiche
commerciali per le quali l’Unione europea parla con
una sola voce (quella della Commissione), si avrebbe un
potere negoziale di gran lunga maggiore. Ciò è tanto più
importante se si considera il rischio di un eventuale cartello
per il mercato del gas costruito sulla falsariga dell’Opec
per il mercato petrolifero. Gli accordi in via di definizione
tra la russa Gazprom e l’algerina Sonatrach (i maggiori fornitori
di diversi paesi europei) rendono quanto mai urgente
l’avvio di una forte iniziativa europea.
Un altro campo in cui l’intervento dell’Unione necessita
un salto qualitativo è quello della politica estera e di
difesa. Al riguardo vale la pena di ricordare che i dati
Eurobarometro indicano con chiarezza che non è esatta
l’affermazione secondo cui i cittadini europei vogliono
meno Europa. Questo vale quando viene percepito un
eccesso di regolamentazione da parte delle Istituzioni di
Bruxelles, ma non vale in altri campi, tra cui quello della
sicurezza. D’altra parte dalla fine della guerra fredda
circa 4 milioni di persone hanno perso la vita a causa
delle guerre (di cui il 90% circa rappresentato da civili) e
oltre 18 milioni hanno dovuto abbandonare le proprie
abitazioni.
L’insicurezza sia alle porte dei paesi membri (conflitto nei
Balcani) che in luoghi più lontani (dal Medio Oriente fino
a Timor Est e all’Afghanistan) impone un ripensamento
del ruolo dell’Unione europea. Il tema è già stato affrontato
da tempo in termini soprattutto di capacità
4 Si veda M. Vaccani e A. Villafranca, La politica energetica comune. Il paradosso europeo, in ISPI Policy Brief, Milano, ottobre 2006 (www.ispionline.it).

dell’Unione di intervenire con prontezza nelle aree di
instabilità. Gli accordi Berlin Plus hanno precisato le
modalità di interazione tra l’UE e la NATO e si sono sommati
ad iniziative che mirano, tra l’altro, alla creazione di
“battlegroups” europei impiegabili con grande celerità 5 .
Tuttavia il problema non può esaurirsi nella predisposizione
di una efficace forza militare, in quanto richiede
anzitutto la definizione di una precisa politica estera
comune. È inutile disporre di un esercito efficiente, ben
addestrato ed equipaggiato se prima non si è in grado di
decidere quando e perché impiegarlo. Il problema risiede
dunque prioritariamente nelle competenze attribuite
all’Unione nel campo della politica estera e nei relativi
meccanismi decisionali. Il ricorso al consenso rende infatti
quanto mai difficile l’azione comunitaria. Malgrado l’unità
di intenti nel recente conflitto israelo-libanese o nella
questione del Congo, non ci si può infatti dimenticare
delle profonde divisioni all’interno dell’Unione in un caso
particolarmente delicato come quello dell’attacco all’Iraq.
Anche in questo ambito la Costituzione europea permette
alcuni miglioramenti, che non appaiono tuttavia
sufficienti. Va accolta senza dubbio con favore l’idea del
Ministro degli Esteri, così come la proposta che questi
possa rappresentare la posizione dei paesi membri nel
Consiglio di Sicurezza dell’ONU se l’Unione ha già raggiunto
un accordo in merito. Il problema è che difficilmente
tale Ministro potrà concretamente giocare un
ruolo di primo piano a livello internazionale se l’Unione è
ostaggio del no anche di un solo paese membro.
Anche per la politica estera comune è dunque essenziale
interrogarsi su come gli sviluppi istituzionali dell’Unione
possano condurre a risultati migliori, sia per una Unione
a 27 che per una Unione ancora più allargata.
I futuri allargamenti
Un tema su cui tanto è già stato detto e scritto ma per
il quale permangono sostanziali divergenze è quello dell’allargamento.
Romania e Bulgaria hanno appena aderito
all’Unione portando a 27 il numero dei paesi membri.
Croazia, Macedonia e Turchia hanno lo status di paesi
candidati, anche se le date definitive per la loro adesione
non sono state fissate. Recentemente Barroso si è limitato
a segnalare che dopo l’allargamento si dovrà attendere
almeno fino al 2009 per dar luogo ad ulteriori allargamenti.
È evidente l’intento di aspettare la fine del cosiddetto
“periodo di riflessione” e verificare dunque cosa ne
sarà della Costituzione europea, prima di procedere ad
ulteriori allargamenti.
Altri paesi sono dei potenziali candidati dell’Unione,
come l’Albania, la Bosnia-Erzegovina, il Montenegro, la
Serbia (malgrado la questione ancora irrisolta del Kosovo).
‹ Europa, riparti! ›
Altri ancora (come l’Ucraina) chiedono con forza di poter
aderire in futuro all’Unione, anche se al momento le probabilità
appaino piuttosto scarse. In generale non v’è
dubbio che i vantaggi derivanti dagli ulteriori allargamenti
siano notevoli sia sul piano economico che su quello
politico-strategico.
Va però ricordato che non tutti gli allargamenti sono
uguali e che l’Unione presenta rigidità e vincoli che già
oggi con 27 paesi membri inficiano l’efficienza delle sue
Istituzioni. Così come nell’allargamento del 2004 la
Polonia ha avuto un peso specifico decisamente maggiore
rispetto agli altri nove paesi, allo stesso modo nei futuri
allargamenti la questione turca rappresenta la sfida
maggiore. Il rischio – da evitare – è che i dubbi e le difficoltà
legate all’adesione turca possano avere ripercussioni
negative anche sulle candidature avanzate dagli altri
paesi.
Data dunque la peculiarità e la diversa dimensione dell’adesione
turca, è bene soffermarsi sul tema.
L'avvio dei negoziati di adesione presuppone il riconoscimento
– in primis da parte delle istituzioni comunitarie
– dei tanti e profondi vantaggi legati all'ingresso della
Turchia.
Come sopra ricordato, motivazioni di vario tipo, ma
principalmente di carattere geopolitico, spingono infatti
verso l'ulteriore ampliamento dell'Unione. La logica è piuttosto
semplice: si vuole avvicinare la Turchia all’Unione nel
timore che diversamente questa possa rivolgersi ai suoi
vicini e veda crescere le istanze degli estremisti. Questo
ragionamento, che ha il pregio della semplicità e della
chiarezza, nasconde però una clamorosa debolezza
dell’Unione europea, ovvero la sua annosa incapacità di
avere una vera politica estera comune.
Difendere i propri confini annettendo o conquistando il
vicino scomodo è infatti una caratteristica tipica delle
grandi potenze del passato, dalle “poleis” greche
all’Impero romano, dall’Impero asburgico all’Unione sovietica.
L’Unione europea non è però un Impero, ma è
costretta a ricorrere a questa logica “imperiale” per far
fronte ad una politica estera comune resa inefficace e
impossibile da governare dalla ferrea regola del consenso.
Prevedere per la Turchia la sola ipotesi della piena adesione
(per quanto condivisibile essa sia) deriva però, implicitamente,
dal riconoscimento che la UE non è in grado
di usure i mezzi di una vera politica estera ed è quindi
costretta a sopperire a tale mancanza con un continuo
ampliamento dei propri confini.
Ma anche a prescindere da queste considerazioni di
carattere strategico, è opportuno valutare l’impatto che
l’adesione turca potrebbe avere sull’opinione pubblica,
sull'attuale architettura istituzionale dell'Unione e sulle sue
dinamiche politiche.
5 Nel 2004 è stato fissato l’Headline Goal 2010 che prevede la creazione di 13 battlegroups (ciascuno di circa 1.500 unità) dispiegabili in 15 giorni e
pronti a sostenere uno sforzo operativo per circa 30 giorni. Sempre nel 2004 è stata inoltre creata la European Defence Agency con il compito di
migliorare le capacità dell’Unione nel campo della gestione delle crisi e promuovere la cooperazione e la ricerca nell’ambito dell’industria militare europea.
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La questione dell’identità dell’Unione rappresenta una
delle motivazioni dietro l’attuale crisi del progetto comunitario.
Per quanto sbagliata possa essere, non si può infatti
negare l’esistenza in molti cittadini europei (evidenziata da
diversi sondaggi) di una percezione negativa sugli allargamenti
e, in particolare, sulla questione turca. In Francia,
come in altri paesi, si intende percorrere la strada del referendum
per decidere sull'adesione di nuovi paesi.
Sul piano economico, d’altra parte, non è un caso che
in sede di negoziazione sulle prospettive finanziarie 2007-
2013 molti dei paesi dell’Europa a 15 abbiano chiesto di
ridurre i contributi nazionali al bilancio comunitario
temendo gli effetti di un meccanismo redistributivo comunitario
che porterà ad un tendenziale (anche se controllato)
spostamento di fondi verso i nuovi paesi membri (che
presentano un reddito medio notevolmente più basso).
Vanno inoltre segnalati altri elementi che spingono
verso una grande cautela. Tra questi il più rilevante riguarda
probabilmente il numero di abitanti della Turchia e l’effetto
che esso potrà avere sulla rappresentanza della
Turchia nelle Istituzioni comunitarie. Si ricordi infatti che
mentre in Germania il tasso di crescita annuo della popolazione
è dello 0,1%, tale trend è pari all'1,2% per la
Turchia. Se a ciò si aggiunge anche la dinamica del tasso
di mortalità (10 morti per mille abitanti in Germania, contro
6 morti per mille abitanti in Turchia), è lecito attendersi
che entro 10 anni (il periodo minimo previsto per l’adesione)
la Turchia avrà una popolazione superiore a quella
della Germania, che attualmente conta circa 82 milioni di
abitanti (dati Encarta, 2006). L’adesione di uno Stato
come la Turchia che si avvia dunque ad essere il più popoloso
dell’Unione, non potrà che avere enormi ripercussioni
sulle Istituzioni comunitarie e, in particolare, sul
Consiglio e sul Parlamento europeo.
Per quanto concerne il Consiglio va ricordato che il
sistema a maggioranza qualificata previsto dalla
Costituzione europea attribuisce un grande valore al peso
demografico dei paesi escludendo dal calcolo il numero
dei voti in Consiglio di ciascun paese (che solo parzialmente
rifletteva tale variabile). Malgrado non sia possibile
sapere quale sarà la sorte della Costituzione, abbiamo già
segnalato sopra che l’attuale bassa efficienza decisionale
del Consiglio spinge verso il salvataggio di tale nuovo
meccanismo (forse con qualche ulteriore lieve aggiustamento).
Tutto ciò si tradurrebbe in una posizione di grande forza
per la Turchia che, almeno dal punto di vista matematico,
potrebbe addirittura avere più potere della Germania (è
ovvio che sul piano politico la situazione sarebbe invece
molto più complicata e quindi meno scontata in termini
di rapporti di potere). Una situazione del genere potrebbe
presentarsi anche al Parlamento europeo. I trend
demografici sopra ricordati renderebbero la Turchia il
6 Schema suggerito dal Prof. Wolfgang Wessels dell’Università di Colonia.
paese con il maggior numero di seggi.
È inoltre difficile valutare a priori l’impatto che l’adesione
turca potrebbe esercitare sul sistema partitico europeo.
Oltre alla difficoltà che i partiti turchi potrebbero riscontrare
nell’inserirsi all’interno degli odierni gruppi parlamentari,
andrebbe aggiunta la loro probabile titubanza a sostenere
temi scottanti ma cari al Parlamento europeo, come
la parità dei diritti tra uomo e donna, la ricerca genetica,
l’omosessualità ecc. Con ciò non si intende in alcun modo
esprimere un giudizio sulla “bontà” o meno di queste
posizioni rispetto a posizioni alternative, ma limitarsi a
constatare che attraverso l’ampia eco che questi temi
hanno presso i mass media e il pubblico in generale il
Parlamento è riuscito ad acquisire negli anni un peso crescente
rispetto alle altre Istituzioni comunitarie. Si ricordino
ad esempio le critiche (poi tradottesi in effettive bocciature)
espresse dal Parlamento europeo relative ad alcuni
dei Commissari proposti dagli Stati membri, proprio
facendo leva sulle opinioni espresse su questi temi. Ci si
potrebbe dunque attendere un diverso atteggiamento
del Parlamento europeo che potrebbe tradursi anche in
una alterazione dei rapporti di forza inter-istituzionali.
Nel segnalare questi problemi non intendo in alcun
modo – è bene sottolinearlo – affermare che l’adesione
della Turchia non vada appoggiata. Per evitare però che i
grandi vantaggi politici ed economici legati a tale adesione
siano offuscati, bisogna capire in quale Unione europea
l’adesione della Turchia avrà luogo. Non ci si può
infatti limitare a chiedere alla Turchia di prepararsi all’adesione
rispettando appieno i criteri di Copenhagen.
Bisogna al contempo preparare l’Unione ad accogliere un
paese importante come la Turchia.
In definitiva è bene pensare a degli sviluppi istituzionali
che non si limitino agli aggiustamenti (seppur importanti)
previsti dalla Costituzione europea ma siano in grado di
affrontare le grandi sfide del futuro, sia in termini di nuove
politiche che in termini di nuovi allargamenti.
Gli sviluppi istituzionali
La domanda a cui anzitutto andrebbe data risposta
riguarda le diverse strategie che l’Unione può seguire per
la sua futura evoluzione (o involuzione). Volendo adottare
uno schema quanto più completo che permetta di racchiudere
le varie opzioni possibili 6 , si può anzitutto procedere
attraverso la demarcazione di due direttrici (si veda Fig.1).
La prima riguarda il livello di integrazione dell’Unione e
prevede un ventaglio di possibilità che spaziano dalla
disintegrazione (facendo dunque un passo indietro rispetto
all’attuale Trattato di Nizza) alla ratifica del Trattato
Costituzione, fino all’ipotetica scrittura di una piena
Costituzione (PC) che porti alla creazione di uno Stato
federale.

Figura 1
PC=Piena Costituzione
TCE=Trattato di Costituzione europea
TUE=Trattato dell’Unione europea
La seconda direttrice è invece rappresentata dalla
dimensione dell’Unione, ovvero dal numero di paesi
membri. In questo caso oltre all’ovvia possibilità di incrementare
i paesi che aderiscono all’Unione, si ipotizza la
riduzione del numero dei paesi membri. Ciò però va
inteso non tanto come la recessione (o espulsione) di
alcuni paesi dall’Unione – prospettiva invero poco probabile
– quanto piuttosto come la volontà di alcuni
paesi di preferire forme di cooperazione diverse da quelle
in atto, sia all’interno che all’esterno dell’attuale quadro
istituzionale europeo.
Dalla combinazione di queste due direttrici è dunque
possibile identificare quattro aree che delimitano le varie
strategie disponibili. Il primo quadrante raggruppa le
strategie dei più ottimisti che prevedono una situazione
in cui verrà accresciuto ulteriormente il numero dei paesi
membri, procedendo contestualmente ad una maggiore
integrazione (dal miglioramento dei Trattati esistenti
fino alla piena Costituzione). In particolare le strategie
identificabili sono tre.
La prima (a) può essere considerata come una sorta di
“strategia comunitaria” che – portata all’estremo –
potrebbe tradursi in una strategia federale. Secondo tale
strategia bisognerà prima fare ulteriori passi verso l’integrazione
comunitaria (con la conseguente revisione dell’assetto
istituzionale e dei meccanismi decisionali) e solo
in seguito procedere ad ulteriori allargamenti. La recente
affermazione del Presidente Barroso il quale ha ribadito
che dopo l’ingresso di Romania e Bulgaria non ci
saranno altri allargamenti almeno fino al 2009 (termine
entro il quale dovrebbe essere deciso il destino del
‹ Europa, riparti! ›
Trattato costituzionale) sembra andare in questa direzione.
Ovviamente rimane l’incognita della effettiva
volontà e capacità degli Stati di seguire tale strategia.
Già prima dell’allargamento del 2004 gli Stati avevano
cercato di anteporre le questioni istituzionali a quella
dell’adesione di nuovi membri attraverso il Trattato di
Nizza ma, come già richiamato sopra, i risultati furono
piuttosto modesti (soprattutto in termini di efficienza dei
processi decisionali). La complessa situazione odierna
non sembra invero presentare un clima migliore rispetto
a quello del 2000 a Nizza.
La seconda strategia (b) si riferisce al mantenimento
dello status quo. In altri termini non sarà possibile
migliorare i Trattati odierni anche se si procederà all’ingresso
di nuovi paesi. Questa strategia “lineare” dell’allargamento
non è certamente auspicabile in quanto
potrebbe portare al blocco delle procedure decisionali
(soprattutto in Consiglio). Essa sembra però ad alcuni tra
le strategie più probabili se non si riusciranno a trovare
delle contromisure ai no di Francia e Olanda e ad uscire
dalla empasse costituzionale.
La terza strategia (c) prevede invece il susseguirsi di
piccoli passi verso una maggiore integrazione e l’ingresso
di nuovi paesi. Non sembra però una via concretamente
percorribile, non solo perché già l’Unione a 27
necessita di significative riforme, ma anche perchè appare
obiettivamente difficile poter prevedere un calendario
che con precisione anteponga le riforme istituzionali
all’ingresso di ciascun nuovo paese.
La quarta strategia (d) coniuga flessibilità e maggiore
cooperazione, prevedendo la possibilità di integrazioni
differenziate e “opt-outs” in seno all’attuale quadro istituzionale.
Il secondo quadrante mette in relazione l’allargamento
dell’Unione (anche ben oltre i 30 membri) con un
disimpegno dal lato dell’integrazione. Le strategie possibili
in questo caso sono l’approccio intergovernativo (g),
frutto di un circolo vizioso tra le due direttrici, e la cosiddetta
Europa “à la carte” (i) in cui gruppi di Stati membri
attuano una limitata cooperazione funzionale o settoriale.
Questa posizione riflette le idee di chi auspica
un’Unione che rappresenti una semplice area di libero
scambio e che, alla luce di interessi prevalentemente
economici, non dovrebbe dunque ostacolare l’ingresso
di nuovi paesi.
Nel terzo quadrante rientra invece la fattispecie del
Direttorio (h) che si sostanzia in una cooperazione intergovernativa
tra i grandi Stati membri (UE3, UE6 ecc.) al
di fuori del quadro istituzionale dell’Unione, come già
avvenuto in varie circostanze 7 . Malgrado si siano registrate
in molti paesi perplessità sulla questione, non si
può escludere – quanto meno in linea teorica – che esse
7 Il primo caso fu probabilmente rappresentato dal summit tra Francia, Germania e Gran Bretagna svoltosi a Berlino il 20 settembre 2003 con l’obiettivo
di trovare un accordo su temi chiave concernenti la Politica Europea di Sicurezza e Difesa (dalla possibilità di procedere con “cooperazioni strutturate”
alla razionalizzazione delle spese militari, fino alla identificazione di una vera “operational planning capacity europea”).
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possano svolgere un ruolo positivo. Se i Direttori mirassero
alla preparazione (anche al di fuori delle Istituzioni
comunitarie) di una forte iniziativa da condividere successivamente
con tutti gli altri paesi membri nelle opportune
sedi istituzionali, potrebbero giocare un ruolo positivo.
Rimane comunque il problema del carattere discriminatorio
ravvisabile da parte dei paesi esclusi. Pur correndo il
rischio di semplificare troppo, lo stesso asse franco-tedesco,
che ha rappresentato la colonna portante della
costruzione comunitaria, potrebbe essere inscritto all’interno
di questa strategia.
L’ultimo quadrante coinvolge invece un numero minore
di paesi membri che scelgono di procedere verso una
più profonda integrazione. In particolare si possono
riscontrare due possibili strategie: lo “zoccolo duro” (e)
rappresentato da un gruppo di paesi volenterosi e capaci
(non necessariamente tutti parte della Ue, come nel caso
del patto di Schengen) e la “geometria variabile” (f).
Quest’ultima strategia presenta molte potenzialità e
potrebbe adattarsi bene alla complessa situazione odierna.
Essa postula la scelta di differenti gruppi di Stati membri
di procedere con integrazioni settoriali parallele. Se
tale cooperazione avvenisse nell’ambito del quadro istituzionale
dell’Unione essa coinciderebbe con le “cooperazioni
rafforzate”, già previste dai Trattati.
Ma queste ultime forme di collaborazione non hanno
registrato – e difficilmente potranno farlo nel futuro – un
grande successo a causa delle rigidità previste per la loro
creazione e per i limiti istituzionali che inevitabilmente essi
presentano.
Più interessanti potrebbero invece risultare forme di
cooperazione rafforzata al di fuori del quadro istituzionale
dell’Unione. Purchè esse non abbiano carattere discriminatorio
(dovrebbero cioè permettere l’ingresso di qualsiasi
paese membro decida di aderirivi), avrebbero il vantaggio
di spingere per il superamento di alcune delle
cause che stanno alla base della crisi dell’Unione. Dal
punto di vista dell’efficienza dei processi decisionali si
avrebbe una loro semplificazione grazie alla riduzione del
numero dei decisori. I membri di tale gruppo potrebbero
infatti accordarsi tra di loro (a maggioranza semplice o
qualificata, con quorum comunque bassi) prima che le
Istituzioni comunitarie debbano deliberare.
In questo modo tali paesi esprimerebbero un voto unitario
(e quindi di maggior peso) che renderebbe più semplice
l’approvazione di una proposta, anche se i meccanismi
decisionali attuali non subissero sostanziali modifiche.
Questa soluzione non mira quindi a indebolire l’Unione
europea, né tanto meno a creare dei gruppi di potere che
“schiaccino” gli altri, proprio perché la non discriminazione
sarebbe il suo principio fondante e la decisione su
quando aderire sarebbe lasciata ai singoli paesi. Il potere
che tale gruppo potrebbe assumere nel tempo fungerà
ovviamente da stimolo per i paesi titubanti.
Tale soluzione non risolverebbe ovviamente in via definitiva
il problema dell’efficienza decisionale, ma permetterebbe
un suo miglioramento senza che le “red lines” sulle
nuove politiche comunitarie imposte da uno o pochi
paesi possano renderlo impossibile. D’altra parte il processo
di integrazione europea si è spinto così avanti che è
obiettivamente difficile immaginare che tutti i 27 paesi
membri siano disposti a compiere i prossimi passi. Ciò che
infatti rimane ancora nelle mani dei paesi membri (dalle
politiche fiscali e di welfare alla politica estera) rappresenta
il contenuto minimo del soggetto statuale ed è dunque
evidente che una loro totale condivisione implicherebbe
“de facto” la creazione di uno stato federale. Ma data l’impossibilità
di procedere in questa direzione con 27 o più
paesi membri sembra inevitabile partire da un gruppo di
paesi che condividano maggiori interessi (ad iniziare da
quelli monetari) e in cui i cittadini hanno gradualmente
ridotto la percezione della distanza (ovviamente non solo
geografica) attraverso decenni di cooperazione.
Rientrano in questa ottica coloro i quali sostengono che
bisognerebbe iniziare dai sei paesi fondatori. Ma poiché
questi ultimi figurano anche tra i paesi dell’Eurozona si
potrebbero presentare varie argomentazioni di tipo economico-monetario
che spingerebbero ad estendere sin
dall’inizio il gruppo a tutti paesi dell’Eurozona. Il vero criterio
discriminante dovrebbe essere la definizione di un
pacchetto di politiche e di meccanismi decisionali sui quali
andrà verificata la disponibilità di ciascun paese di accettarli
subito, di accettarli in seguito, o non accettarli mai.
Si tratta dunque di una scelta coraggiosa e politicamente
molto delicata che andrebbe però fatta per coniugare
l’esigenza di un’Unione europea sempre più grande e
capace di acquisire un ruolo crescente a livello mondiale,
con una governance europea più efficiente che non precluda
l’ulteriore integrazione tra i paesi membri che lo
desiderino.
L’auspicio è dunque che alla crisi dell’Unione non si
risponda con la retorica e con il mantenimento dello status
quo ma con proposte concrete capaci di raggiungere
pochi ma precisi risultati che rispondano ai timori e al
bisogno di sicurezza (economica, energetica e militare)
avvertito dai cittadini.
Trovare una soluzione per la Costituzione europea rappresenta
in questa ottica solo un primo passo che non
può però esaurire la spinta riformatrice di cui l’Europa
necessita. Le celebrazioni per il 50° Anniversario dovrebbero
dunque servire per presentare un’Unione ancora
giovane, che non dimentichi il proprio passato, ma che
non si avviti su di esso e sappia invece trovare nuovi percorsi
per aggiungere altri lustri alla propria vita.

UN’AGENDA PER IL RILANCIO
DELLA CRESCITA IN EUROPA
Acinquant’anni dalla firma del Trattato di Roma, che
ha avviato il processo destinato a portare prima alla
costruzione del mercato comune e, successivamente, al
completamento del mercato interno e all’avvio
dell’Unione monetaria, la crescita dell’Europa sembra
essersi temporaneamente arrestata. A giudizio di alcuni
commentatori questo andamento negativo è indicativo di
un progressivo declino dell’Europa rispetto al resto del
mondo, e in particolare rispetto agli Stati Uniti.
In questo lavoro cercheremo quindi di analizzare le
cause di questo andamento divergente dei tassi di crescita
del Pil e della produttività in
Europa e negli Stati Uniti per cercare
di individuare i rimedi più
opportuni per rilanciare la crescita
in Europa. E, come primo passo
per raggiungere qualche conclusione
di policy, prenderemo in
esame diverse interpretazioni delle
cause del declino relativo
dell’Europa che si possono ritrovare
nella vasta letteratura che si è
sviluppata su questo tema nel
corso degli ultimi anni.
In primo luogo, prenderemo
in considerazione l’analisi di
Blanchard 1 , che ritiene che
l’Europa abbia scelto di destinare
‹ Europa, riparti! ›
Presentate le diverse interpretazioni sulle cause del declino dell’Europa,
l’Autore analizza le “cose da fare”: completare il processo di riforma istituzionale;
riscrivere le modalità di finanziamento del bilancio comunitario per realizzare
l’Agenda di Lisbona; completare il mercato interno; garantire una maggiore flessibilità
sia al mercato dei prodotti sia al mercato del lavoro…
Ma soprattutto occorre realizzare un governo effettivo dell’economia
capace di superare le inefficienze in atto.
1 O. Blanchard, The Economic Future of
Europe, NBER Working Paper, n. 10310,
2004.
2 M. O’Mahoney, B. van Ark, EU Productivity
and Competitiveness: An Industry
Perspective. Can Europe Resume the
Catching-up Process?, Brussels, 2003.
ALBERTO MAJOCCHI
È attualmente Presidente dell’ISAE (Istituto di
Studi e Analisi Economica) dal marzo 2003.
Professore Ordinario di Scienza delle Finanze
nella Facoltà di Economia e Direttore del
Dipartimento di Economia Pubblica e
Territoriale. Ha lavorato e lavora come esperto
di organismi internazionali, fra i quali l’Oecd di
Parigi e la Commissione Europea di Bruxelles. È
Direttore della Scuola in Gestione Integrata
dell’Ambiente, Presidente del Centro Studi
Comunità Europee e Presidente del Forum per
lo Sviluppo Sostenibile nella Città di Pavia.
gli incrementi di produttività ad aumentare il tempo libero
anziché il prodotto; una seconda interpretazione 2 fa
risalire il divario di produttività principalmente a tre settori,
la vendita al dettaglio, all’ingrosso e i servizi finanziari,
spiegando in particolare l’importanza della vendita al dettaglio
con la mancata realizzazione in Europa dei big
boxes che caratterizzano questo settore negli Stati Uniti;
una terza invece riconduce la caduta della produttività
alle riforme introdotte sul mercato del lavoro che, accrescendo
la flessibilità su questo mercato, hanno indotto un
trade-off fra crescita dell’occupazione e produttività 3 ; la
più diffusa, infine, ripresa recentemente
da Alesina e Giavazzi 4 , ma
già presente nel Rapporto Sapir 5 ,
imputa il declino dell’Europa alle
rigidità che caratterizzano ancora
in Europa sia il mercato dei prodotti
che il mercato del lavoro.
Dopo aver analizzato rapidamente
il significato e i limiti di que-
ste diverse interpretazioni delle
cause del declino dell’Europa, ci
proponiamo di mostrare il ruolo
che devono giocare sia le riforme
necessarie per portare al completamento
del mercato interno nel
3 S. De Nardis, Crescita e struttura produtti -
va dell’Italia: un confronto con i principali
paesi industriali, in Isae, Le previsioni per
l’economia italiana, febbraio 2005.
4 A. Alesina, F. Giavazzi, The Future of
Europe: Reform or Decline, Mit Press,
September 2006.
5 An Agenda for a Growing Europe.
Making the EU Economic System Deliver
(Sapir Report), Brussels, luglio 2003.
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quadro di un’Unione già allargata – e in corso di ulteriore
allargamento –, sia il rilancio delle misure di integrazione
positiva attraverso un aumento adeguato delle risorse
destinate alle spese per infrastrutture e per R&D e un rilancio
di una politica macroeconomica attiva, capace di compensare
i costi nel breve periodo di una politica di riforme;
per concludere che questa evoluzione è resa difficile non
solo dalla struttura e dalle modalità di finanziamento del
bilancio comunitario, ma soprattutto dall’assenza di un’effettiva
capacità di governo a livello europeo. In definitiva,
se si vuole rilanciare la crescita in Europa è prima di tutto
necessario portare a compimento il processo di riforma
istituzionale – avviato, ma non concluso, con l’approvazione
del progetto di Trattato costituzionale, oggi oggetto
di un difficile processo di ratifica – e, in secondo luogo,
avviare una riforma incisiva delle modalità di finanziamento
e della composizione del bilancio, che renda possibile
l’attivazione delle misure necessarie per una completa realizzazione
dell’Agenda di Lisbona
Il declino dell’Europa: la tesi di Blanchard
Il segno più evidente del declino relativo dell’Europa nei
confronti degli Stati Uniti è rappresentato dal fatto che,
misurato a parità di potere d’acquisto, il Pil pro capite
dell’Europa a 15 risulta pari nel 2005 a circa il 71% di
quello americano (vedi Tab. 1).
Tabella 1 - Evoluzione del Pil pro-capite in PPA
US EU
A 15 ITALIA
1961-1970 100 68 63
1971-1980 100 74 71
1981-1990 100 74 75
1991-2004 100 72 74
1995-2004 100 71 73
Fonte: Saltari e Travaglini
Ma mentre nel 1995 questo divario era spiegato in
larga misura dal grado di utilizzo della forza lavoro, nel
2005 la minor produttività spiega circa un terzo di un
divario salito al 30% 6 . Per spiegare queste divergenze si
deve inoltre osservare che ancora nel primo quinquennio
degli anni Novanta la crescita della produttività del lavoro
(Pil per ora lavorata) è più elevata in Europa rispetto agli
Stati Uniti – come è sempre stata in tutto il dopoguerra –,
e nel 1995, fatta 100 la produttività oraria americana,
quella dell’Italia era 106,4, quella tedesca 102,9 e quella
francese quasi 120. Le tendenze della produttività del
lavoro si sono invece invertite dopo il 1995, quando la
dinamica del prodotto per addetto e per ora lavorata è
andata rafforzandosi sensibilmente negli Stati Uniti, mentre
ha rallentato in Germania e, in maggior misura, in
Italia e ha avuto un’accelerazione più lenta di quella americana
in Francia 7 . Nel complesso, per il periodo dal 1995
al 2004 la crescita della produttività è superiore di quasi
un punto negli Stati Uniti rispetto alla media dell’Europa a 15.
La minor crescita del Pil pro capite in Europa non è più
imputabile unicamente al divario nella crescita delle ore
lavorate, come è avvenuto fino al 1995, ma è legata
anche a una minore produttività. Non sembra quindi possibile
spiegare la minor crescita europea soltanto con una
diversa funzione di preferenza degli europei che, secondo
Blanchard, avrebbero scelto in passato di rinunciare ad
una quota di incremento del prodotto per conseguire
una riduzione delle ore lavorate. In quale misura questa
decisione di favorire la componente di “non lavoro”
dipenda da libere scelte o sia stata influenzata dalle distorsioni
che caratterizzano il mercato europeo (in particolare,
elevata tassazione dei redditi da lavoro e rigidità del mercato
del lavoro) è oggetto di dibattito in letteratura. Resta
comunque il fatto che questa ipotesi di Blanchard non
sembra sufficiente per spiegare il declino che si è manifestato
in Europa dopo il 1995, quando il tasso di occupazione
è cresciuto di più rispetto agli Stati Uniti, mentre
parallelamente è scesa la produttività del lavoro.
Il ruolo dei servizi
Un contributo importante per spiegare l’origine dei
diversi andamenti della produttività in Europa e negli Stati
Uniti è stato fornito da uno studio recente di O’Mahoney
e van Ark, che permette di ricostruire l’evoluzione della
produttività in diversi settori industriali, suddivisi fra settori
che producono ICT, che usano ICT e settori non-ICT.
Secondo questo studio non vi è stata un’accelerazione
della produttività nelle industrie americane che non sono
classificate né come produttrici di ITC, né come utilizzatrici
di ITC. Queste industrie sono anche al centro del problema
europeo dato che hanno conseguito un rallentamento
della produttività negli ultimi anni ‘90 superiore a
quello che si è manifestata nell’industria europea nel suo
complesso. Nelle industrie che producono ICT vi è stata
un’accelerazione dell’1,9% annuo negli Stati Uniti a fronte
di un 1,6% in Europa. La superiorità dell’industria americana
si è invece manifestata con chiarezza nei settori che
usano ICT, in particolare della vendita al dettaglio, dell’ingrosso
e nel settore dei servizi finanziari.
Secondo van Ark et al. 8 tutto il differenziale di crescita
degli Stati Uniti rispetto all’Europa dalla seconda metà
degli anni ’90 viene da questi tre settori, con il dettaglio
6 C. Denis, K. Mc Morrow, W. Röger, R. Veugelers, The Lisbon Strategy and the EU’s Structural Productivity Problem, EC Economic Papers, n. 221,
Brussels, February 2005, p. 9.
7 Sulle differenze nei tassi di crescita della produttività nei diversi paesi membri dell’Unione europea cfr.: I. Dew-Becker, R. Gordon, The Slowdown
in European Productivity Growth: A Tale of Tigers, Tortoises and Textbook Labor Economics, Cambridge, Ma, 20 luglio 2006.
8 B. van Ark, R. Inklaar, R. McGuckin, Changing Gear: Productivity, ICT and Service Industries in Europe and the United States, in J. F. Christensen,
P. Maskell (eds.), The Industrial Dynamics of the New Digital Economy, Edward Elgar, 2003, pp. 56-99.

che contribuisce a spiegare il 55% del differenziale, l’ingrosso
il 24% e i servizi finanziari il residuo 20% Questa
performance del commercio al dettaglio e all’ingrosso
negli Stati Uniti può essere spiegata da molti fattori, inclusi
gli investimenti in ICT, ma in realtà sembra che il fattore
esplicativo più importante possa essere individuato nella
creazione di nuovi grandi centri commerciali, che hanno
sostituito i vecchi impianti meno produttivi e che offrono
una grande quantità di beni a prezzi estremamente bassi
e utilizzano in modo intensivo sistemi di self-service.
In conseguenza, mentre gli Stati Uniti hanno raggiunto
un livello più elevato di efficienza nel settore delle vendite
al dettaglio per motivi non connessi soltanto all’uso dei
computers, in particolare grazie a investimenti fisici in un
nuovo tipo di organizzazione produttiva fondata sull’utilizzo
di big boxes, l’Europa è rimasta indietro perché per le
imprese europee si presentano maggiori difficoltà nella
realizzazione di questi grandi complessi di vendita al dettaglio,
anche se sussistono notevoli differenze fra i diversi
paesi europei. Molti fattori contribuiscono a spiegare questo
fenomeno. Secondo Gordon, “gli europei provano
orrore per le centinaia di miliardi che gli americani hanno
speso per costruire nuove autostrade urbane e per l’uso
di energia richiesto dalla dispersione della popolazione su
immense aree metropolitane. Gli europei amano fare
shopping in piccoli negozi di proprietà individuale nelle
strade vivaci del centro storico e in aree pedonali e non
apprezzano gli onnipresenti e tristi centri commerciali
americani e le vendite al dettaglio che avvengono all’interno
di big boxes” 9 .
In realtà, la “rivoluzione Wal-Mart” si è realizzata negli
Stati Uniti, e non in Europa, sia per specifiche caratteristiche
dell’economia americana (ampi spazi, bassa densità
della popolazione, assenza di centri storici e aree urbane
da salvaguardare e con forte potere di attrazione di attività
economiche), sia le per differenti priorità perseguite
dalle politiche pubbliche (deregolamentazione, ampia
flessibilità e mobilità del mercato del lavoro, sviluppo
metropolitano basato sul trasporto privato anziché pubblico,
costruzione di autostrade urbane, regolamenti locali
volti a limitare le dimensioni dei fabbricati residenziali). In
ogni caso, al di là delle differenze nel sistema di preferenze
che caratterizzerebbero gli europei rispetto agli americani,
questa tesi ha aperto la strada a una diversa spiegazione,
che riconduce il ritardo dell’economia europea
all’incapacità di portare a compimento le riforme necessarie
per aprire alla concorrenza soprattutto il settore dei servizi.
Il trade-off fra occupazione e produttività
Al fine di mettere in luce i fattori che hanno contribuito
alle diverse performance delle economie europee rispetto
‹ Europa, riparti! ›
agli Stati Uniti, De Nardis suddivide le variazioni del Pil per
ora lavorata nei contributi forniti dal cambiamento dell’intensità
di capitale e dalla dinamica della produttività totale
dei fattori. Anche se quest’ultima ha subito a partire dal
1995 una brusca frenata in Germania e soprattutto in
Italia, resta comunque il fatto che una parte rilevante della
differenza è da imputare a mutamenti nelle tecniche produttive
europee – con una minore crescita del capitale
rispetto al fattore lavoro –, presumibilmente indotti da
variazioni nei prezzi relativi degli input. In sostanza, la
moderazione salariale e le riforme del mercato del lavoro
nell’area europea destinate a promuovere l’inserimento
degli inattivi nell’attività produttive hanno favorito il ritorno
a tecniche relativamente più intensive di lavoro 10 . Il
successo di questa politica si è tradotto in un minor impiego,
per unità di output, del capitale e degli altri input produttivi
in rapporto al lavoro, con conseguenti effetti di
freno sulla produttività del lavoro.
Per quanto riguarda l’Italia, fino al 2001 la produttività
oraria italiana continuava a collocarsi in prossimità di quella
americana; essa è poi calata di ben otto punti rispetto
agli Stati Uniti nel volgere di soli due anni.
Contemporaneamente il tasso di occupazione rispetto alla
popolazione complessiva è cresciuto in misura molto consistente,
collocandosi nel 2003 a un valore pari a quasi il
90% degli standard americani (leggermente meno della
Germania, più della Francia). Gli opposti andamenti di
queste due variabili sembrano suggerire che l’abbassamento
della produttività oraria e per addetto possa essere
spiegato dalla maggiore dinamica occupazionale.
Questa ipotesi sembra essere suffragata da due considerazioni.
In primo luogo, l’inclusione nel mercato del
lavoro di individui prima disoccupati o del tutto inattivi,
caratterizzati da un minor livello di efficienza e in settori a
più bassa produttività – tipicamente forza di lavoro femminile
nei servizi alla persona e alla famiglia – ha inciso
negativamente sugli indicatori di produttività. In secondo
luogo, è possibile che l’emersione di lavoro nero, a seguito
dei provvedimenti di regolarizzazione, abbia avuto
effetti immediati sulle statistiche dell’occupazione, mentre
non si sono ancora completamente evidenziate le ripercussioni
sui dati di produzione.
In definitiva, se appare corretta l’ipotesi di una correlazione
negativa fra occupazione e produttività del lavoro,
per limitare gli effetti perversi sul prodotto per addetto
derivanti dagli interventi che mirano ad accrescere i tassi
di attività è quindi necessario perseguire politiche destinate
ad accrescere la produttività totale dei fattori, a complemento
delle riforme già avviate sul mercato del lavoro. A
livello dell’intera economia, la produttività multifattoriale
riflette l’efficienza del sistema produttivo nel suo insieme e
risente delle capacità di innovazione disponibili, dei
miglioramenti dell’organizzazione del lavoro e dell’attività
9 R. Gordon, Why was Europe Left at the Station When America’s Productivity Locomotive Departed?, Cepr, 31 marzo 2004.
10 Si veda, per l’Italia, la Tab. 2.
GLOBAL COMPETITION 8 - 2007
13

GLOBAL COMPETITION 8 - 2007
14
‹ Europa, riparti! ›
Tabella 2 – Italia: produttività, intensità fattoriali e prezzi
relativi
Variazione della produttività
del lavoro
Contributi alla variazione
della produttività del lavoro
2,6 -0,1 -2,6
capitale/lavoro 0,7 0,4 -0,3
servizi intermedi/lavoro 0,8 -0,2 -1,0
produttività totale dei fattori 1,1 -0,3 -1,4
Variazione nelle intensità fattoriali
capitale/lavoro 2,5 1,5 -1,0
servizi intermedi/lavoro
Variazione nei prezzi
relativi dei fattori
4,4 -0,7 -5,1
costo lavoro/costo capitale 1,6 0,8 -0,7
costo lavoro/costo servizi intermedi
Fonte: SDe Nardis
1,8 -8,4 -10,2
produttiva, delle esternalità del sistema. A questo fine
andrebbero portare avanti con più decisione le politiche
di liberalizzazione, di abbattimento delle posizioni di rendita
e di ammodernamento del vasto settore dei servizi,
tenendo tuttavia presente che esiste sempre un grado di
trade-off anche fra miglioramento della produttività totale
dei fattori e crescita occupazionale.
Su un terreno analogo, un’altra spiegazione 11 del declino
dell’economia europea si fonda su un’analisi del mercato
del lavoro che mette in luce i mutamenti intervenuti
nella domanda e offerta di lavoro, da cui sono scaturiti sia
una crescita dell’occupazione che un rallentamento della
produttività. Le riforme sul mercato del lavoro hanno
infatti accresciuto la flessibilità, generando maggiore
occupazione e favorendo una politica di moderazione
salariale che, mantenendo la crescita del salario al di sotto
di quella della produttività, ha indotto un mutamento
nella distribuzione del reddito a favore dei profitti. A questo
fattore si è aggiunto il fatto che a partire dagli anni ’90
le economie europee hanno sperimentato una caduta
del tasso di crescita del progresso tecnologico.
La crescita dell’occupazione, a seguito della maggiore
flessibilità sul mercato del lavoro, non è stata accompagnata
da un aumento del reddito perché il rallentamento
della produttività ha agito negativamente sulla domanda
di lavoro. I maggiori profitti non si sono infatti tradotti in
un aumento degli investimenti in misura tale da condurre
ad una accelerazione dell’intensità di capitale e della
produttività del lavoro. Il fattore esplicativo determinante
è in questo caso la dinamica del progresso tecnologico,
molto più accentuata negli Stati Uniti rispetto all’Europa,
che sembra richiedere, a complemento delle politiche di
riforme strutturali e al fine di generare una significativa
inversione di tendenza, un notevole rafforzamento delle
spese in R&D, così come previsto – ma questa previsione
non si è purtroppo realizzata nei fatti – con l’Agenda di
Lisbona.
L’insufficienza delle riforme strutturali
La tesi dominante spiega invece il ritardo nella crescita
europea con l’incompletezza delle riforme nel settore del
mercato dei prodotti e del mercato del lavoro. Questa tesi
si trova già al centro dell’analisi svolta nel Rapporto Sapir,
ed è stata recentemente rilanciata con grande vigore da
Alesina e Giavazzi e rappresenta ormai un punto di vista
talmente diffuso da apparire sostanzialmente incontestabile.
La persistenza in seno all’Unione europea di una
frammentazione del mercato dei servizi e dei mercati
finanziari, da un lato, e soprattutto la reticenza da parte
dei paesi più grandi della zona euro a liberalizzare i loro
mercati del lavoro e dei prodotti sarebbero la causa dell’incapacità
dell’Europa di conseguire al contempo il
pieno impiego e la crescita della produttività che si sono
invece manifestati negli Stati Uniti. Anche questa tesi, per
quanto contenga evidentemente importanti elementi di
verità, appare tuttavia inadeguata a spiegare in profondità
i fenomeni in oggetto in quanto lascia intendere che
in Europa non si sia fatto nulla su questo terreno e in pratica
ipotizza che il problema della crescita possa ridursi
sostanzialmente a una mancanza di volontà politica, che
impedisce di portare a compimento il processo di liberalizzazione
dei mercati. È un fattore che esiste, ma da solo
non sembra rappresentare una spiegazione sufficiente.
In realtà, le argomentazioni che sostengono la necessità
di riforme strutturali che garantiscano una maggiore flessibilità
sui mercati finanziari, dei beni e dei servizi, nonché
sul mercato del lavoro, mostrano con chiarezza come
queste riforme consentano un’allocazione più efficiente
delle risorse e un’utilizzazione più intensiva dei fattori della
produzione. Esse generano un sistema di incentivi efficaci
a favore dell’innovazione, che a loro volta stimolano la
crescita di lungo periodo. Al contempo, la flessibilità sul
mercato del lavoro dovrebbe naturalmente favorire la
riduzione della disoccupazione di lunga durata.
Ma queste argomentazioni non tengono in considerazione
due fattori importanti. Il primo è che non esiste in
realtà una dicotomia, da un lato, fra la crescita di lungo
periodo, che dipenderebbe esclusivamente dalle caratteristiche
strutturali dell’economia e dalla natura dei mercati
e, dall’altro lato, la politica macroeconomica, il cui obiettivo
prioritario sarebbe soltanto quello di stabilizzare l’economia
e ridurre l’impatto degli shock a breve e medio termine.
Secondo l’opinione dominante la politica macroeconomica
influenzerebbe la crescita soltanto indirettamente
garantendo la stabilità dei prezzi e del tasso di
cambio. L’ipotesi alternativa ritiene invece che la politica
macroeconomica giochi un ruolo a sostegno della crescita
anche nell’ipotesi che il mercato dei prodotti e del lavoro
siano stati liberalizzati. Il secondo fattore è legato al
fatto che le riforme strutturali hanno un costo politico
11 E. Saltari, G. Travaglini, Le radici del declino economico. Occupazione e produttività in Italia nell’ultimo decennio, Utet, Torino, 2006.

significativo, che può essere attenuato se vengono
accompagnate da politiche macroeconomiche espansive
– monetarie e fiscali – per finanziare il costo di queste riforme
12 . Come è del tutto evidente, questo non è avvenuto
in Europa nell’ultimo decennio, in cui si è manifestata la
caduta della produttività e si è concretizzato un ritardo
significativo nei tassi di crescita rispetto agli Stati Uniti.
Un’agenda per il rilancio della crescita
In letteratura vi è un consenso generalizzato sul fatto
che, dato che l’Europa si è avvicinata alla frontiera tecnologica
e non può più seguire un sentiero di sviluppo fondato
sull’imitazione di innovazioni tecnologiche adottate
nelle aree più avanzate del mondo, le spese in ricerca e
sviluppo debbano essere fortemente incrementate. Ma
questo non è avvenuto nell’ultimo decennio in cui i paesi
dell’Europa a 15 hanno investito l’1,9% del Pil in R&D
contro un 2,6% degli Stati Uniti. Questo incremento della
spesa di per sé non è tuttavia sufficiente se non viene
accompagnato da una serie di altre iniziative per la cui
realizzazione il consenso è più difficile da conseguire.
Un primo obiettivo riguarda il completamento del mercato
interno, che oggi è messo in discussione a fronte dell’allargamento
e della sfida che proviene dai paesi industrialmente
emergenti. Il completamento del mercato
interno deve riguardare prioritariamente due settori:
- l’apertura del mercato dei servizi. Non è pensabile di
escludere dal mercato unico un settore che rappresenta il
70% del Pil europeo e in cui lo scarto di produttività rispetto
agli Stati Uniti è più rilevante. L’integrazione è particolarmente
importante per i servizi alle imprese, per cui le
dimensioni del mercato condizionano gli investimenti in
R&D, e quindi in innovazione. Per altri servizi, come i servizi
alla persona che per loro natura si fondano sul vicinato
e che possono essere forniti a distanza, l’integrazione è
meno rilevante. Ma è certo che l’Europa non può rinunciare
a questo fattore di promozione della produttività e
della crescita;
- il completamento dell’integrazione finanziaria. Questa
è ancora largamente incompleta, anche all’interno della
zona euro, per ragioni industriali, regolamentari e fiscali.
Il paradosso più evidente in questo campo è che l’ostacolo
maggiore, ossia l’esistenza di monete diverse, è stato
superato con costi e sacrifici elevati, ma i benefici di questo
sforzo risultano in larga misura vanificati dal nazionalismo
finanziario e dalla concorrenza fra le autorità nazionali
di regolamentazione.
Un secondo obiettivo riguarda il rilancio dell’integrazione
positiva. Si tratta in particolare di promuovere attive
‹ Europa, riparti! ›
politiche comuni in almeno tre settori:
- investimenti in infrastrutture per legare fra di loro i
diversi mercati, sia nel settore dei trasporti, sia nei settori
industriali a rete (elettricità e altre fonti di energia, telecomunicazioni);
- creazione di uno spazio europeo della ricerca e dell’insegnamento
superiore. La creazione di un Consiglio
Europeo della Ricerca, con il compito di finanziare progetti
di ricerca sulla base di criteri di qualità scientifica, rappresenta
certamente un importante passo in avanti. Il
Consiglio dovrà agire senza tener conto di considerazioni
di nazionalità dei progetti e dovrà evitare di orientare la
ricerca in direzioni esclusive. Per quanto riguarda l’insegnamento,
l’intervento comunitario dovrà manifestarsi
soltanto a partire dal terzo ciclo, dove si manifesta l’interfaccia
fra insegnamento e ricerca, per promuovere la
creazione di un sistema europeo di università di élite,
capaci di attrarre i migliori docenti e studenti da tutto il
mondo. Questo obiettivo giustifica l’attribuzione di un
finanziamento comunitario selettivo sulla base di criteri di
eccellenza;
- ripresa di politiche anti-cicliche attive. La politica economica
deve accompagnare la realizzazione delle necessarie
riforme strutturali, attenuandone i costi di breve
periodo e riducendo i costi politici che ne rendono difficile
il varo. Oggi l’Europa si confronta con una politica
monetaria che mira unicamente alla stabilizzazione del
livello dei prezzi, mentre la politica fiscale, che è condotta
in misura pressoché assoluta a livello nazionale, si pone
come obiettivo prioritario il rientro entro i limiti di indebitamento
fissati dal Trattato di Maastricht e l’adeguamento
alle prescrizioni del Patto di Stabilità. D’altra parte, a livello
europeo l’unica competenza in materia di politica economica
prevede il coordinamento delle misure nazionali e
le dimensioni del bilancio comunitario – e la sua attuale
rigidità – ne impediscono in ogni caso un uso attivo a fini
di stabilizzazione.
In definitiva, se si vogliono perseguire gli obiettivi fissati
nell’Agenda di Lisbona, è necessario promuovere la realizzazione
delle riforme strutturali a livello nazionale e, al contempo,
accompagnarle con il completamento del mercato
interno e con un rafforzamento delle politiche di integrazione
positiva a livello europeo. Ma il conseguimento di
questi obiettivi richiede altresì la disponibilità di maggiori
risorse per integrare quelle di cui dispone attualmente il
bilancio comunitario, anche attraverso l’utilizzo di strumenti
di indebitamento emessi dall’Unione, e una riforma della
struttura del bilancio per renderla più conforme al perseguimento
degli obiettivi di Lisbona. Ma le recenti discussioni
sulla definizione delle prospettive finanziarie 2007-2013
hanno messo ancora una volta in evidenza la difficoltà di
raggiungere entrambi questi obiettivi.
12 Per un’analisi recente lungo queste linee si veda: P. Aghion, É. Cohen, J. Pisani-Ferry, Politique économique et croissance en Europe, Conseil
d’analy se économique, La Documentation française, Paris, 2006.
GLOBAL COMPETITION 8 - 2007
15

GLOBAL COMPETITION 7 - 2007
16
‹ Europa, riparti! ›
La struttura del bilancio comunitario
Nelle discussioni che hanno seguito la definizione delle
prospettive finanziarie 2007-2013 l’accento è caduto principalmente
su due temi: le dimensioni e la composizione
del bilancio comunitario. La Commissione aveva proposto
un limite delle risorse proprie fissato in misura pari
all’1,24% del Pil europeo e una composizione che, pur
prevedendo una contrazione della spesa agricola al 30%
del totale, non lasciava sufficiente spazio alle nuove politiche.
Questo approccio è stato criticato, da un lato, dai
sei paesi che non intendevano superare un limite per il
bilancio superiore all’1% del Pil, dall’altro dal governo di
Blair che intendeva dare maggiore spazio alle misure previste
dall’Agenda di Lisbona. In questa prospettiva si collocano
le proposte del Rapporto Sapir che assumono che le
dimensioni del bilancio non debbano superare l’1% del Pil
comunitario e prevedono un parziale abbandono della
politica agricola comune per fare spazio alle nuove politiche
necessarie per conseguire gli obiettivi di Lisbona. In
particolare, il 45% delle risorse dovrebbe essere assegnato
alle spese per promuovere sviluppo e competitività e il
40% alla convergenza delle economie dei paesi membri,
lasciando soltanto un 15% alla spesa agricola. Nulla viene
previsto in questo rapporto per il finanziamento della politica
estera e della difesa e per le politiche destinate alla
sicurezza interna e alla giustizia. Gros e Micossi 13 prevedono
invece una completa rinazionalizzazione della spesa
agricola in modo tale da lasciare maggiore spazio sia alle
spese per lo sviluppo e la competitività – cui viene riservata
una quota pari al 37,5% del totale –, sia alle spese per
il secondo e il terzo pilastro, che nell’insieme verrebbero
ad assorbire il 22,5% di un bilancio che comunque non
dovrebbe superare nel complesso un ammontare pari
all’1% del Pil europeo. Nell’ambito delle spese destinate a
promuovere la crescita il 25% verrebbe assorbito dalla
spesa per R&D, mentre risorse addizionali vengono previste
per le infrastrutture e per l’istruzione superiore.
Queste proposte, per quanto innovative rispetto allo
status quo attuale, non consentono certamente di far
fronte in misura adeguata alle necessità di espansione
delle dimensioni del bilancio comunitario richieste sia dall’allargamento
già realizzato nei confronti dell’Europa
centro-orientale e di alcuni paesi mediterranei – con la
prospettiva dell’ingresso di nuovi paesi, soprattutto nell’area
dei Balcani –, sia dalla completa realizzazione delle
politiche attive indispensabili per conseguire gli obiettivi
di Lisbona. Ma è chiaro che, nell’attuale congiuntura politica,
dopo i no francese e olandese alla ratifica del
Trattato costituzionale, l’obiettivo di un allargamento
delle dimensioni del bilancio comunitario appare di ben
difficile realizzazione.
Il finanziamento del bilancio comunitario
Anche nell’ipotesi che le dimensioni complessive del
bilancio rimangano invariate ad un livello intorno all’1%
del Pil europeo, si pone comunque il problema di valutare
le diverse forme alternative di prelievo che possono
essere utilizzate per finanziare la spesa comunitaria, in
particolare in sostituzione del contributo commisurato al
Pil di ciascun paese membro che rappresenta oggi la
forma principale di risorsa comunitaria. In questa prospettiva,
e in analogia con quanto già avviene in Italia per
quanto riguarda il finanziamento di Regioni ed Enti locali,
appare opportuno valutare l'ipotesi di finanziare la
spesa comunitaria con una nuova sovrimposta europea
sulle imposte sul reddito prelevate dagli Stati membri,
applicando un semplice meccanismo perequativo 14 .
L'introduzione di questa sovrimposta comunitaria presuppone
una riforma dell'attuale quarta risorsa, che ne
accresce tuttavia in modo significativo gli effetti redistributivi
e, in parte, di stabilizzazione. Il meccanismo proposto
prevede che il gettito totale che deve essere prodotto da
questa sovrimposta – definito, come già avviene per la
quarta risorsa, come differenza residuale fra la spesa
comunitaria e il gettito della altre risorse proprie – venga
innanzitutto distribuito fra gli Stati membri sulla base della
quota del Pil di ciascun paese sul Pil comunitario. Quindi,
l'ammontare di risorse che ogni Stato membro deve versare
al bilancio comunitario viene modificato applicando
un coefficiente di progressività, calcolato sulla base del
rapporto fra il reddito pro-capite di quel Paese ed il reddito
medio pro-capite dell'intera Comunità. In questo modo
i paesi più ricchi dovranno contribuire al bilancio comunitario
in misura maggiore rispetto agli Stati economicamente
meno sviluppati. Infine, ogni Stato membro dovrà
imporre sui suoi cittadini la sovrimposta comunitaria sulla
base della propria normativa che regola l'imposta sul reddito.
Una volta definito l'ammontare complessivo di risorse
che un determinato paese deve versare al bilancio comunitario,
si può ipotizzare che, al fine di rendere più trasparente
l’onere del finanziamento del bilancio comunitario,
ogni Stato membro provveda a distribuire il carico tributario
fra i suoi cittadini imponendo una sovrimposta che
viene a gravare sull’imposta progressiva sul reddito, senza
variarne la struttura. Naturalmente, l'applicazione di questa
sovrimposta non modifica in alcun modo la forma
della funzione dell'imposta progressiva adottata in ciascun
paese, e quindi il grado di progressività definito sulla
base della corrispondente funzione sociale del benessere.
Dal punto di vista dell’efficacia della politica fiscale i vantaggi
di un sistema di finanziamento del bilancio comunitario
attraverso una sovrimposta alle imposte nazionali sul
reddito possono essere sintetizzati in questi tre punti:
13 D. Gros, S. Micossi, A Better Budget for the European Union, CEPS Policy Brief No. 64, February 2005.
14 A. Majocchi, Dal rapporto MacDougall all’Uem: il ruolo della politica fiscale, in A. Majocchi, E. Gerelli, Unione economica e monetaria europea:
politica fiscale e vincolo di bilancio, Franco Angeli, Milano, 1993.

- trasparenza dell'imposta: i cittadini sarebbero consapevoli
del carico fiscale legato al finanziamento della spesa
comunitaria. Questo elemento diventa rilevante se in prospettiva
la dimensione del bilancio è destinata a crescere
in misura significativa;
- effetti redistributivi: questo tipo di imposizione ha effetti
redistributivi positivi fra le diverse aree della Comunità
caratterizzate da livelli non omogenei di sviluppo economico
e può quindi rappresentare un primo passo verso
l'introduzione di un sistema effettivo di Finanzausgleich,
che è d'altra parte inevitabile nella misura in cui la
Comunità evolve verso un'Unione a vocazione federale;
- effetti di stabilizzazione: un prelievo commisurato al
reddito rafforza le caratteristiche di stabilizzazione automatica
del bilancio. Naturalmente la misura degli effetti di
stabilizzazione dipende in modo rilevante, oltre che dall'ammontare
del gettito complessivo, anche da alcune
caratteristiche tecniche del prelievo, che tendano a ridurre
lo sfasamento temporale fra variazioni del reddito e
variazioni dell'imposta. Infine, un vantaggio ulteriore di
questa proposta consiste nel fatto che essa non presuppone
una preventiva armonizzazione della legislazione esistente
in tema di imposizione personale sul reddito.
Conclusioni
In questo lavoro sono emerse alcune ipotesi per interpretare
il declino dell’Europa e per definire un’agenda per
il rilancio della crescita:
- l’Europa deve oggi fronteggiare con crescente difficoltà
la competizione non solo con gli Stati Uniti, ma
anche con le economie dei paesi emergenti, e nel corso
dell’ultimo decennio ha visto ridursi il tasso di crescita
della produttività con effetti negativi sulla competitività
della propria economia;
- è opinione diffusa che in Europa sia necessario portare
avanti con maggior decisione le riforme per garantire
una maggiore flessibilità sia al mercato dei prodotti, sia al
mercato del lavoro. Al contempo, occorre rafforzare la
spesa in infrastrutture e per R&D al fine di integrare maggiormente
il mercato interno e spostare l’economia verso
la frontiera tecnologica con un tasso di innovazione più
rapido sia nel settore industriale, sia in quello dei servizi;
- il processo di attuazione delle riforme dovrebbe essere
‹ Europa, riparti! ›
accompagnato da politiche macroeconomiche espansive
per consentire di far fronte ai costi legati all’attuazione
delle riforme.
Sulla base di queste considerazioni, che appaiono largamente
condivise, appare con estrema chiarezza la necessità
di avviare finalmente a realizzazione l’Agenda di
Lisbona e la riforma del bilancio comunitario, la cui struttura
dovrebbe riflettere le nuove priorità definite nel
Consiglio europeo di Lisbona. È un fatto invece che
Lisbona non avanza, come è stato illustrato con grande
evidenza dal rapporto Kok 15 , e le riforme proposte dalla
Commissione per facilitarne la realizzazione sono in realtà
ben lontane dal favorire il raggiungimento di questo
obiettivo.
Le giustificazioni del fallimento di Lisbona vanno quindi
cercate in altra direzione e sono state illustrate con chiarezza
in un recente lavoro di Collignon 16 , che mette in evidenza
la natura di bene pubblico degli obiettivi definiti
nell’Agenda di Lisbona. In questo caso, gli Stati membri
hanno convenienza ad agire come free riders per sfruttare
i benefici delle riforme e delle iniziative portate avanti
dagli altri paesi senza pagarne il costo. Anche se una soluzione
cooperativa sarebbe in grado di portare maggiori
benefici a tutti i paesi che prendono parte all’accordo, la
strategia dominante è quella non-cooperativa che non
consente di avanzare lungo la strada che porta alla realizzazione
degli obiettivi fissati.
Per questa ragione, se si vuole realizzare sul serio un
effettivo rilancio dell’economia europea occorre passare
da un sistema di governance without government a un
sistema di governance of a government, ossia alla creazione
di un governo effettivo dell’economia capace di
superare le inefficienze del metodo aperto di coordinamento
previsto a Lisbona e consolidato nei suoi elementi
di debolezza dalla decisione del Consiglio europeo del
22-23 marzo 2005.
Ma di questa esigenza non sembra che esista consapevolezza
nella classe politica europea, che non appare
neppure in grado di portare a compimento il processo di
ratifica di un Trattato costituzionale che, su questo terreno,
aveva comunque realizzato passi in avanti del tutto
insufficienti a garantire una capacità di governo adeguata
per promuovere un effettivo rilancio dell’economia
europea.
15 Facing the Challenge. The Lisbon Strategy for Growth and Employment (Kok Report), Brussels, November 2004.
16 S. Collignon, The Lisbon Strategy, Macroeconomic Stability and the Dilemma of Governance with Governments, gennaio 2006
(www.StefanCollignon.de).
GLOBAL COMPETITION 8 - 2007
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GLOBAL COMPETITION 8 - 2007
18
‹ Europa, riparti! ›
IL MODELLO MINERVA
PER LA DIFESA EUROPEA
L’ Autore esamina, con ampia documentazione, lo stato di salute
della sicurezza/difesa europea e fornisce il quadro delle spese in questo settore
in Europa e negli Stati Uniti. L’UE non potrà essere una superpotenza sul piano militare,
ma proporsi come Superpotenza imperfetta con le carte in regola in politica ed economia
e una ragionevole capacità militare. Occorre da subito aumentare l’interoperabilità,
che è capacità di forze e sistemi di scambiare servizi e prestazioni fra loro,
riducendo gli oneri e massimizzando le potenzialità individuali e collettive
ed accrescere il livello d’integrazione industriale.
Adar retta ai sondaggi, la sicurezza –difesa europea
scoppia di salute. Conta infatti sul sostegno del
78% degli europei mentre quello per l’Unione europea
(UE) è sceso al 46% 1 e quello per la NATO, da cui
l’Europa dipende per la sua sicurezza, al 59% 2 .
Anche la macchina organizzativa pare in moto. Negli
ultimi anni, l’UE ha sfornato un Concetto Strategico, ha
dotato il suo Alto Rappresentante per la Politica Estera e
di Sicurezza di un Comitato Politico e di Sicurezza (PSC) e
di un Comitato Militare (EUMC) e ha creato l’Agenzia
Europea per la Difesa (European Defence Agency - EDA)
per europeizzare l’industria e creare
un Mercato Co-mune della
Difesa.
Inoltre, come se volesse ribattere
a chi sosteneva che non sono i
Comitati a servirle ma le capacità
militari, l’UE ha programmato le
proprie con il progetto Headline
Goal 2010, sulla falsariga del Joint
vision 2010 americano.
Tuttavia, il semplice fatto che il
Pentagono da tempo operi con il
suo Joint Vision 2020 indica il ritardo
dell’UE al suo confronto, tanto
più significativo perché esso dedica
ampio spazio alle operazioni multinazionali
nelle quali l’UE sta compiendo
i suoi primi e timidi passi.
Confrontare un passato di aspet-
1 Eurobarometro n. 64, 2004.
2 William Pfaff, International Herald Tribune,
3 Francia, Gran Bretagna, Italia e Benelux.
LUIGI CALIGARIS
Docente di strategia alla Scuola di Guerra
dell’Esercito italiano. È commentatore freelance
di problemi militari, geo-politici e strategici.
Ufficiale dell’esercito dal 1953 (Accademia
Militare di Modena), è salito progressivamente
di grado fino a generale. Si dimette nel 1982
(Capo Ufficio Politica Militare). Si dedica quindi
a tenere conferenze, in Italia e all’estero, e collabora
con quotidiani e periodici, fra cui “la
Repubblica”, “Corriere della Sera” e con Rai
TG1. Parlamentare europeo dal 1994 al 1999.
tative deluse con quanto si sta ora facendo aiuta a comprendere
se la sicurezza /difesa europea abbia migliori
chance di riuscire.
Difesa comune Europea. I primi, titubanti, passi
A guerra finita, il momento è propizio per un Concerto
Europeo e per una difesa comune dall’Unione Sovietica.
Si era consapevoli, ieri più di oggi, che nessun paese da
solo può affrontare i complessi problemi della sicurezza.
Nel marzo 1948 nasce l’Unione Europea Occidentale 3
e, nell’aprile 1949, la NATO 4 .
Nell’ottobre 1950 la Francia propone
la difesa comune europea 5 .
Nel 1952, in maggio, a Parigi si
firma il Trattato per la Comunità
Europea di Difesa (CED). Giubilo
dei federalisti. Sennonché, il 30
agosto 1954, l’Assemblea francese
non lo ratifica. Mentre gli euro-
pei si bloccano, la NATO procede
a passi da gigante sotto la protezione
americana che comprende
la dissuasione nucleare.
Sulla riluttanza a dare corso alla
difesa comune pesano sia il rifiuto
di alcuni paesi a rinunciare all’uso
della forza, alta prerogativa degli
4 Stati Uniti, Benelux, Canadà, Danimarca,
Francia, Germania, Gran Bretagna,
Islanda, Italia, Norvegia, Portogallo.
5 La prima proposta di un esercito europeo,
respinta dal Consiglio Atlantico, l’ha avanzata
l’Italia nel maggio 1948.

stati sovrani, sia il loro timore che essa possa aprire la strada
a un Europa federale, decretando la fine dello Stato
Nazione. Quello che gli Stati temevano, i federalisti volevano
e ciò li ha spinti a lottare per la comune difesa europea;
al loro fianco, statisti che contavano su una difesa
comune per porre fine alle guerre fratricide in Europa.
Di evitare che, caduta la CED, scompaia ogni interesse
per la difesa europea, si incarica l’Unione Europea
Occidentale (UEO) di mantenere vivo il problema. L’UEO,
placebo istituzionale che associa ambizioni politiche all’inazione
in campo militare, intesse una fitta rete di accordi.
In quegli anni, per diffidenza americana e apatia europea,
la difesa comune segna il passo e cade nel vuoto
anche l’invito di Kennedy a costruire una “colonna europea”
nella NATO.
Nel 1956, gli Stati Uniti boicottano la spedizione franco-britannica
al Canale di Suez. La Francia, risentita per la
loro arroganza e per l’acquiescenza della Gran Bretagna,
si fa paladina della causa europea. Nel 1957, firma 6 a
Roma l’accordo per il Mercato Comune e, dotatasi di una
forza nucleare (Force de Frappe), esce nel 1966 dalla difesa
Integrata della NATO. Nazionalismo ed europeismo
coabiteranno da allora nelle scelte francesi.
Nel suo gioco, la Francia ha un poker d’assi. È membro
del Consiglio di Sicurezza dell’ONU, è fra i “beati possidentes”
dell’arma “nucleare”, ha fondato la CEE e ne ha tenuta
fuori, fino al 1973, la Gran Bretagna, l’unica a poterle
tenere testa. Se avesse offerto alla difesa europea la copertura
della Force de Frappe, difficilmente le sarebbe stata
negata una carismatica leadership.
In seguito, per imporsi comunque sulla scena europea,
essa immaginerà un Direttorio a due con la Germania,
che coniugava fedeltà a Stati Uniti e NATO con una
buona dose di europeismo. Con la Gran Bretagna, cui
rimprovera il filo atlantismo, intrattiene saltuari rapporti, e
trascura l’Italia che con i temi militari accusa disagio.
Tale europeismo di vertice, segnato da una miriade di
conferenze, summit e parate militari, mentre contribuisce
all’intesa fra Bonn e Parigi, distrae attenzione e risorse
dalla difesa europea che accumulerà solo successi d’immagine.
Per la difesa europea, nulla accade fino alla
caduta del Muro.
Le incertezze del post Guerra Fredda e la sindrome
Kosovo
Anni ‘90, fine del confronto fra i Blocchi, e l’Europa, a
lungo assopita dall’immobilismo strategico, di fronte ai
nuovi scenari rivela preoccupanti vuoti di capacità militare.
Nel 1991, nel Golfo Persico scoppia una guerra di transizione
in cui fa ingresso impetuosa la strategia associata
all’alta tecnologia (hightech strategy). Con l’eccezione dei
6 Con Germania,Benelux.
7 La Gran Bretagna aveva sostenuto pro forma l’UEO, quale accorgimento per boicottare la difesa europea.
‹ Europa, riparti! ›
britannici che combattono in forze, gli europei partecipano
con difficoltà e in modo poco più che simbolico.
A fine anno, l’Unione Europea, che a Maastricht ha rimpiazzato
la Comunità Europea, si attribuisce una politica
estera e di sicurezza comune (PESC), quale secondo pilastro
della costruzione unitaria. Il discorso sulla difesa
comune europea riprende sotto forma di sicurezza e difesa
( PESC/PESD).
Tuttavia, all’iniziativa non segue l’impegno. Quattro
anni dopo, a soccorrere le forze europee in terra bosniaca
sotto la bandiera dell’ONU saranno gli americani, sotto
bandiera NATO ma dietro ansiosa richiesta d’aiuto di
paesi europei. A guerra finita, americani ed europei nella
NATO inaugurano le operazioni multinazionali in sostegno
della pace.
Anziché trarre stimolo dalla terribile crisi per colmare le
pesanti lacune di capacità militare in un’ottica multinazionale,
gli europei si cullano in un tran tran a basso rischio
gratificato da un consenso senza precedenti. Più inerte di
loro, l’UEO che persevera nelle sue distrazioni politiche e
diplomatiche.
Cinque anni dopo, emergenza Kosovo. Stesso copione.
Guerra ad alta tecnologia, condotta prevalentemente
dagli americani sotto bandiera NATO, a cui fanno seguito
le operazioni in sostegno della pace.
Afflitti dalla sindrome Kosovo, che per la seconda volta
denuncia le debolezze europee, gli europei decidono di
fare qualcosa. Scompare senza destare rimpianti l’UEO 7 e
assume il suo ruolo l’UE. A dare il “la” provvede l’intesa
francobritannica.
Dall’11 settembre a oggi. Qualcosa si muove in
Europa
2001, guerra in Afghanistan, l’Europa solidarizza con gli
Stati Uniti sul piano politico ma centellina il contributo
militare sul campo. Il suo intervento non è comunque
richiesto poiché gli Stati Uniti, rinunciando a una coalizione
imponente, optano per l’agile trinomio alte tecnologie -
forze speciali - forze locali. Il successo fulmineo li convince
della bontà della scelta e della scarsa utilità degli alleati
europei.
A guerra finita, forze europee affluiscono in Afghanistan
per la pacificazione del territorio. In seguito, passeranno
alla NATO; l’UE non se la sente. Si conferma, con una
pragmatica e contingente divisione dei ruoli, la partecipazione
degli europei alle operazioni a “bassa intensità” dei
dopoguerra lasciando agli americani quelle ad “alta intensità”
della guerra.
2003, invasione dell’Iraq. La strategia americana ricalca
quella della guerra del Golfo con meno soldati e più tecnologie.
Le potenze europee si dividono; Francia e
GLOBAL COMPETITION 8 - 2007
19

GLOBAL COMPETITION 7 - 2006
20
‹ Europa, riparti! ›
Germania sul fronte del no, la Gran Bretagna su quello
del sì, l’Italia su quello del ni, poi convertito nel sì nel
dopoguerra. Chi, nella NATO o nell’UE; ha sostenuto a
spada tratta le “coalizioni di volenterosi” come soluzioni
per ogni collaborazione militare prende atto dell’estrema
difficoltà di crearle in assenza di un convincente interesse
comune.
Gli Stati Uniti deducono che, in scenari imprevisti, le
alleanze permanenti e le coalizioni dei volenterosi vadano
rimpiazzate da coalizioni ad hoc formate all’occorrenza
con chi sia disponibile e utile per una data operazione
(coalition defined by the mission). Il giudizio, che suona
condanna per NATO ed UE così come sono, è per
entrambe anche implicito invito a rivedere i cliché sulla
condivisione dei rischi e responsabilità in un contesto
internazionale conflittuale, variegato e dinamico.
Nel generale ripensamento, si comprende come siano
nocive e sterili la polemica fra la NATO e l’UE, l’antiamericanismo
europeo e il rifiuto degli Stati Uniti a una chiara
divisione dei ruoli. Si fa strada la convinzione che la risposta
migliore per europei e americani stia nell’individuare
interessi comuni e nel distribuire in modo responsabile ed
equilibrato le competenze, assicurando più forte e autorevole
presenza europea nella NATO e, in specifiche aree,
più responsabilità per l’UE. Con qualche ritocco e quarant’anni
di ritardo, torna di moda il kennediano pilastro
europeo. Seppure non sia ascrivibile all’UE come tale, l’impegno
in Libano dei paesi europei è un primo e timido
passo in questa direzione.
Per ora, comunque, americani ed europei contrattano
passo per passo la loro collaborazione. Le divergenze al
Summit NATO di Riga del novembre 2006 fra Stati Uniti e
paesi europei a proposito dell’assunzione da parte degli
europei di impegni ad alto rischio nel sud Afghanistan ne
sono la conseguenza. Se la NATO piange, l’UE non ride,
consapevole di potere intervenire da sola solo nelle operazioni
meno rischiose e più semplici.
Dal 2004, sarà nuovamente la Francia a rilanciare la
sicurezza/difesa europea quando, superato il dissidio con
la Gran Bretagna sulla guerra in Iraq, l’inviterà a unirsi a
lei e alla Germania, convertendo il Direttorio a due nell’attuale,
meno enfatico e più pragmatico, triumvirato.
L’Italia, il cui contributo alle operazioni multinazionali è
noto e apprezzato, non ne è partecipe.
L’allargamento e la sicurezza europea
Dagli anni ‘90, l’allargamento dell’UE si fa pressante
tant’è che, mentre la CEE in 28 anni (1958-1986) ha
accolto solo cinque Stati oltre ai sei fondatori, negli ultimi
12 anni, (1995-2007), l’UE ne accetta diciotto. In media,
uno all’anno.
La sicurezza è dall’UE trattata allora in non cale tanto è
vero che nel 1995 sono tre paesi neutrali (Austria,
Finlandia, Svezia) a inaugurare il nuovo corso. Viene
ignorato il monito di Machiavelli 8 “poca la prudenza di
chi... non sapendo, né potendo difendere sé medesimo
vuole difendere altrui”. Tuttavia, poiché alla voce
Sicurezza l’UE può solo scrivere omissis, sarà la NATO a
farsene carico. Le due procedono assieme, ma non sempre
d’accordo.
L’UE non si cura d’accertare come i candidati vogliano
contribuire alla sicurezza comune e così poi si scopre che,
fra di loro, pochi possono fare la loro parte, alcuni potendo
non vogliono, molti danno un apporto simbolico, altri
sono un aggravio. E molti riconoscono la NATO e non
l’UE come tutrice della sicurezza/difesa europea.
All’UE poco importa, inoltre, dell’andamento dei propri
confini e quindi del proprio assetto geo-politico, tanto è
vero che, dopo avere accolti i paesi neutrali 9 , dopo l’ingresso
nel 2007 di Romania e Bulgaria, comprenderà al
proprio interno anche i Balcani, non quali paesi membri
ma come isole d’instabilità 10 . Nel prendere in esame altre
eventuali eccezioni alla sua periferia, se ne dovranno
vagliare gli effetti per la sicurezza/difesa comune. La geopolitica,
infatti, insegna che la periferia, quando vuole,
può condizionare la sicurezza del centro; tesi che ha
generato in Russia la sindrome d’accerchiamento e negli
Stati Uniti ha promosso la strategia del contenimento.
Inoltre, poiché gli Stati Uniti desiderano che la NATO sia
strumento di respiro globale e auspicano che essa estenda
la sua influenza in tal senso, potrebbero sollecitare sia
la Nato sia l’UE, in sintonia con l’accordo fra loro per gli
allargamenti, ad accettare candidature assai poco europee
e tali da complicarne il problema della sicurezza/difesa
comune.
Data l’incapacità dell’UE di provvedere alla
sicurezza/difesa di un area in crescita, paradossalmente
un’ Europa più grande e ambiziosa dipenderà sempre di
più dalla NATO ossia dagli Stati Uniti. Macchiavelli docet.
Capacità militari. Raffronto fra europei e americani
Gli europei hanno, rispetto agli americani, un enorme
gap di capacità militare da colmare. Fino a che non sarà ridimensionato.
ne soffriranno sia la NATO sia l’UE in quanto le
forze europee su cui entrambe contano sono in definitiva le
stesse. Lo slogan virtuoso “separabili ma non separate”, riferito
alle forze assegnate alla NATO e UE, significa che non
ce ne sono a sufficienza per dare a ciascuna le sue.
8 Niccolò Machiavelli, il Principe e le Deche, Classici Italiani, vol. XVII, Istituto Editoriale Italiano, Milano, 1930, pag. 302.
9 Durante la guerra in Kosovo l’Austria negò alla NATO il sorvolo. È vero però che i paesi neutrali hanno partecipato alle missioni in sostegno della
pace in Kosovo.
10 Che sia un problema lo dimostra, nel Summit di Riga del 29 novembre 2006, la decisione di estendere alla Serbia alla Bosnia-Erzegovina una
special partneship della NATO.

Le differenze di capacità combattive fra americani ed
europei sono altissime seppure i numeri non lo dimostrino.
L’Europa prevale numericamente sugli Stati Uniti
quanto a forze disponibili 11 , 2.500.000 soldati contro
1.500.000, ha più carri armati, poco di meno in navi e
aerei. È invece molto inferiore quanto a forze impiegabili
in combattimento, in capacità operativa delle flotte e delle
forze aeronautiche, nei moltiplicatori di forze 12 , nella
mobilità strategica, nelle operazioni oltremare, nella proiezione
di potenza. Il divario cresce esponenzialmente nelle
operazioni ad “alta intensità ”, cioè di guerra, che impongono
prestazioni, consumi e perdite immensamente superiori
oggi inaccessibili alla maggior parte degli europei.
In rari settori alcuni europei eccellono, l’industria è
abbastanza competitiva anche sul piano dell’innovazione,
ma il sistema militare europeo come tale difetta perché
sistema non è. Se il distacco aumentasse fra americani ed
europei sarebbe problematico cooperare, riducendosi l’interesse
americano per la collaborazione euratlantica e
perciò per la NATO.
Come traguardo per l’Europa in capacità militari, sono
fuori scala gli Stati Uniti che, con globali interessi strategici,
da sessant’anni dedicano, con grandi capacità manageriali,
imponenti risorse al loro strumento militare. È più
razionale che l’Europa si doti delle potenzialità necessarie
per assolvere i compiti conseguenti dal Trattato di
Petersberg del 1992 che definisce i contorni ed i limiti di
operazioni esclusivamente europee 13 .
Restano da stabilire i termini della collaborazione fra
europei e americani e fra gli stessi europei. Alcuni ipotizzano
che gli europei si occupino dei dopoguerra devolvendo
agli americani la guerra. E’ cosa attuata più volte
ma ove si sancisse tale divisione dei ruoli, essa esigerebbe
una chiara intesa sugli aspetti politici e militari dell’operazione.
Chi poi propende per questa soluzione sperando
di cavarsela con poco deve tenere conto che, Iraq e
Afghanistan docent, il dopoguerra può essere impegnativo
quanto e più della guerra.
Infine, per quanto riguarda la PESC/PESD, i paesi europei
trarrebbero beneficio se fosse l’UE a rappresentarli nel
trattare con gli americani anziché affidarsi, come ora
avviene, a molteplici, asimmetrici e spesso discordanti
canali bilaterali.
La spesa per la difesa, europea o dei paesi europei?
È consuetudine in Europa attribuire la colpa per le lacune
europee in campo militare all’esiguità dei bilanci della
‹ Europa, riparti! ›
difesa europei. Ma è un paradosso commisurare le spese
per la difesa non all’ipotizzata minaccia ma ai bilanci dei
propri alleati. In un epoca in cui le minacce sono poco
prevedibili è più ragionevole ispirarsi alla propria domanda
di sicurezza, agli interessi da tutelare e al proprio ruolo
internazionale, nella consapevolezza dei propri limiti. Per
capirsi, l’UE non potrà es-sere una Superpotenza anche
sul piano militare ma solo proporsi di essere una superpotenza
imperfetta, con le carte in regola in politica ed economia
e una ragionevole capacità militare.
La diseconomia del comparto europeo della difesa non
è un mistero tanto è vero che mentre la somma dei bilanci
della difesa dei paesi europei è pari, in dollari, al 41%
di quello americano il ritorno in capacità militare si aggira
sul 10%.
L’enorme deficit è stato tollerato durante la Guerra
Fredda, nella consapevolezza che la potenza militare
americana avrebbe provveduto a colmarlo ma non si può
non dubitare che gli Stati Uniti vogliano farlo a tempo
indeterminato.
Altre percorribili strade per migliorare l’assetto europeo
nella sicurezza/difesa sono: aumentare gli investimenti,
razionalizzare la spesa in chiave europea, individuare fonti
di finanziamento esterne al bilancio della difesa. È innanzitutto
da escludere come significativa tendenza l’aumento
spontaneo dei bilanci della difesa europei; anzi in alcuni
paesi, fra i quali l’Italia, si è in forte controtendenza.
Una ulteriore possibilità, praticata da alcuni, è il finanziamento
extrabilancio di alcuni programmi.
Peraltro, per avere un impatto sull’insieme europeo,
eventuali aumenti dovrebbero essere assicurati concordemente
da tutti i paesi europei 14 e non applicati solo dai più
virtuosi fra loro.
Fra le ipotesi degne d’attenzione quali eventuali parametri
di una linea comune per l’UE: l’impegno a non ridurre
oltre un certo livello i bilanci della difesa, il devolverne
una quota percentuale non inferiore a una media
europea alle spese di investimento e gestione, la creazione
d’un fondo comune per voci di spesa che premiano gli
impegni comuni 15 , la definizione di un tetto minimo di
forze operative per ogni paese, la cessione al bilancio
della difesa di una quota degli incassi derivanti dalla
dismissione di materiali o infrastrutture militari, trade offs
dall’export di armi e materiali. Soluzioni di cui si dovrebbe
appurare la fattibilità politica in ambito europeo.
Quanto a razionalizzare la spesa, sul banco degli imputati
ci sono sia la crescente spesa per il personale che sottrae
risorse all’investimento e alla gestione sia l’esplosione
11 Dati del 2004 presi dal The Military Balance 2006, International Institute for Strategic Studies, Londra.
12 Le maggiori lacune sono nei cosiddetti moltiplicatori di potenza, quali: intelligence/sorveglianza/ricognizione/, alte tecnologie di armi
e sensori, stealthiness (invisibilità), ecc.
13 Secondo Petersberg, le forze europee “potranno svolgere, oltre alle missioni previste dall’art. V del Trattato di Wa-shington e di Bruxelles..:
missioni: umanitarie o sgombero profughi; mantenimento della pace; di combattimento per la gestione delle crisi ivi comprese operazioni”.
per ristabilire la pace.
14 I membri della NATO nella seconda metà degli anni ‘70 si impegnarono ad aumentare del 3% in termini reali il proprio bilancio della difesa.
15 Lo ha fatto la NATO con i fondi comuni per le Infrastrutture e la costituzione di una comune unità di sorveglianza aerea AWACS.
GLOBAL COMPETITION 8 - 2007
21

GLOBAL COMPETITION 8 - 2007
22
‹ Europa, riparti! ›
dei costi delle nuove tecnologie 16 . Secondo apprezzamenti
di massima, in un bilancio della difesa equilibrato la percentuale
di spesa per il personale non dovrebbe eccedere
il 40%, lasciando un 60% da ripartire fra le altre due
aree. Alcuni paesi, in testa l’Italia, devolvono al personale
oltre il 70%, Le possibili cure sarebbero un drastico taglio
del personale, disaggregare dal bilancio della Difesa le
spese del personale per finanziarle separatamente o un
Figura 1 - Bilanci difesa paesi europei, 2004
dati in milioni di dollari USA
60.000
50.000
40.000
30.000
20.000
10.000
-
tagli di
bilancio
2006
Italia
Francia
Germania
Regno Unito
Spagna
Portogallo
Turchia
Olanda
Belgio
Polonia
Grecia
Romania
improbabile consistente aumento del bilancio della difesa.
Ridurre le truppe di terra che sono più ricche di personale
(manpower intensive) è quanto ha fatto, con la sua
Rivoluzione nelle Questioni Militari, il Pentagono, che
però non è più riuscito a fare fronte agli impegni e oggi
sta reclutando altri 100,000 soldati risparmiando sui programmi
di altissima tecnologia 17 . Quanto all’aumento del
bilancio, pare più praticabile per quei paesi che non vogliano
essere il fanalino di coda della Sicurezza/difesa
europea e pagarne lo scotto in termini di autorevolezza.
Ultima possibilità, in ambito nazionale od europeo, è
disaggregare i costi del personale e finanziarli separatamente.
Quanto ai costi esponenzialmente crescenti delle tecnologie,
l’unico modo per contenerli è limitare la propria
domanda con una sobria definizione delle esigenze. È
noto come la passione di Rumsfeld per le alte tecnologie
lo abbia indotto a concedere finanziamenti ingenti a programmi
avveniristici di armi e robot che, dopo anni di sperimentazione,
hanno fallito. Quando le spese sono eccessive
e non giustificate da chiare esigenze operative e strategiche
si dovrebbe pronunciare il duro verdetto“ unaffordable!”,
non ce lo possiamo permettere 18 .
Ridurre questo e aumentare quello non può essere
comunque fatto a capriccio in una contesa fra forze armate
o paesi ma deve tenere conto delle esigenze strategiche
della Nazione e dell’UE, e dei loro obblighi nel contesto
europeo, atlantico e internazionale. Le scelte dovreb-
bero assicurare alta competitività militare, tecnologica ed
economica, evitare duplicazioni e garantire alle forze
capacità combattiva.
La via più promettente per contribuire al successo della
sicurezza/difesa europea potrebbe essere l’adozione, sottoscritta
da tutti gli Stati, di rigorosi e comuni parametri,
alcuni dei quali sono stati prima indicati, in analogia con
quanto fatto per l’Unione Monetaria Europea.
Una possibilità di mantenere la spesa entro ragionevoli
limiti è per l’UE il contenere le proprie ambizioni politicostrategiche
entro ragionevoli limiti, evitando la tentazione
di duplicare la NATO di fare concorrenza agli Stati Uniti sul
piano globale, di intervenire in forze in scenari ad alta
intensità. A giudicare dagli impegni finora assolti dall’UE,
è lecito desumere che si stia muovendo in questa direzione.
Definire in qualità e quantità gli investimenti per la sicurezza/difesa
europea in rapporto ai prevedibili impegni è
estremamente difficile ma è anche imprescindibile obbligo
per assicurare il successo della sicurezza/difesa europea.
L’attuale strategia dell’UE
Nel 2004, l’UE ha dato alle stampe il suo concetto strategico,
scelta difficile per un’ istituzione neofita nel campo
della sicurezza. Il documento divaga più o meno su tutto,
sulle “minacce di fondo”, sulle aree di crisi e conflittualità
regionali, sul terrorismo e la criminalità organizzata, sulla
proliferazione nucleare.
Traspira in esso il desiderio di fare dell’Europa un “attore
globale” assieme alla consapevolezza di non esserlo sul
piano militare. Si auspica un multilateralismo conciliatorio
e ipotizza di condurre, con proprie forze mobili e interoperabili,
“più operazioni contemporaneamente” guardandosi
bene dal definirne le dimensioni e i contorni strategici.
Di più non si può tuttavia pretendere in un’ UE in cui
convivono stati dalla cultura militare agli antipodi e dalle
Figura 2 - Bilanci difesa paesi europei, 2004
spesa rispetto al PIL, %
16 Si valuta nei termini del 3% al 5% superiore al tasso d’inflazione. Avi Kober, Does the Iraq war reflect a phase change in warfare, Defense
and security analysis, n. 2 giugno, 2005, Centre for International and security studies, Henley on Thames,G.B.,pag.131.
17 The New York Times, Unmanned warfare: US military aims. Robot towards the battlefield, data non nota, forse autunno 2006.
18 Report, The defence industrial strategy, an analysis of industry responses, RUSI, Londra, autunno 2006, pag. 26.
3,00%
2,50%
2,00%
1,50%
1,00%
0,50%
0,00%
tagli di
bilancio
2006
Italia
Francia
Germania
Regno Unito
Spagna
Portogallo
Turchia
Olanda
Belgio
Polonia
Grecia
Romania

potenzialità assai diverse. Pensa globalmente e agisci
localmente (think globally act locally) è quanto oggi può
proporsi l’UE alternando su scala globale “politiche morbide”
(soft policies) a interventi mirati, in linea con politiche
dure (hard policies).
Quanto agli interventi militari, pur non escludendo nel
medio termine un lusinghiero aumento delle potenzialità
europee, è innegabile che in un contesto strategico ad
alta intensità l’unica soluzione sia la partecipazione a coalizioni
guidate dagli Stati Uniti. Nel breve periodo,
l’Europa può farsi carico di interventi a “bassa intensità”,
come in Bosnia ove figura sotto bandiera UE o come ora
in Libano dove paesi europei collaborano sotto quella
dell’ONU.
Poiché l’impegno politico e il carico operativo crescono
esponenzialmente con l’aumentare della distanza e dell’intensità
degli impegni, ambizioni strategiche globali esigono
una proiezione di potenza globale, che l’Europa
non ha possibilità d’acquisire 19 .
Pare perciò logico contenere le ambizioni europee nei
limiti di un contesto regionale, tale da comprendere oltre
all’Europa altre aree come il cosiddetto Medio Oriente
allargato (Greater Middle East) dall’Africa centro-settentrionale
all’Iran. Oltre a ciò restano comunque gli impegni
umanitari, che non hanno frontiere, e quelli strategici
assunti in ambito NATO. Il contesto euratlantico, infatti,
può estendere il proprio intervento anche a scenari al di
fuori della portata europea.
Le indicazioni del Concetto Strategico riducono comunque
le probabilità che gli apparati militari dei paesi europei
vadano per proprio conto accontentandosi di sporadiche
collaborazioni “europee”, Dopo sessant’anni di retorica,
l’inversione di corso è palese.
L’interoperabilità e i suoi legami con la multinazionalità
Più che portarsi alla pari quanto a capacità militari con
gli americani, è ragionevole aumentare l’interoperabilità,
che è capacità di forze e sistemi di scambiare servizi e prestazioni
fra loro, riducendo gli oneri e massimizzando le
potenzialità individuali e comuni.
L’interoperabilità ha diversi livelli e campi d’azione 20 .
Nella forma più semplice consente a forze di diverse
nazioni, dotate di armi e materiali diversi, di scambiare
servizi (es: rifornimento carburanti, munizioni, assistenza,
‹ Europa, riparti! ›
ecc.), combinare prestazioni (es: intelligence, azioni di
manovra e di fuoco) e comunicare, evitando che ogni
forza nazionale dipenda troppo dal proprio sistema con riflessi
pesanti sulla capacità operativa comune.
L’interoperabilità più evoluta ha, nel contesto della
network oriented defense 21 che ha rivoluzionato il sistema
militare americano, un catalizzatore evoluto nel sistema
net-centric C4ISF (comando, controllo, coordinamento,
computer, sorveglianza, ricognizione) che connette, in un
comune network, decisori, operatori, fonti d’informazione,
sistemi d’arma, valorizzandone le prestazioni nella
manovra,negli attacchi di precisione, nella protezione 22 .
Come soluzione è meno efficace della standardizzazione
23 (stesso aereo, nave, cannone) ma quest’ultima come
traguardo generalizzato 24 è praticabile solo all’interno di
uno Stato. In un contesto multinazionale essa interessa
solo quei settori che sono oggetto di collaborazioni specifiche.
Nel campo dell’approvvigionamento, la tendenza
generale è stata finora l’opposta come dimostra la grande
varietà di piattaforme navali, terrestri ed aeree che esibisce
oggi l’Europa.
Un caso di standardizzazione che ha portato enormi
benefici alla interoperabilità nella NATO è l’uso dell’inglese
come lingua ufficiale, premessa per una cultura militare
e una dottrina militare comuni 25 . Analoga scelta va
compiuta per la sicurezza/difesa europea perché coerente
con la tendenza crescente a impegni multinazionali in
chiave europea. Seppure l’uso di una lingua comune sia
solo l’inizio è un sine qua non.
Oltre agli evidenti vantaggi sul piano militare l’interoperabilità
offre un contributo prezioso all’europeizzazione
coinvolgendo in più modi gli apparati e i loro istituti di formazione
e gli istituti civili che con essi collaborano .
Obiettivo con ricadute interessanti anche sul piano politico
e culturale in quanto forze di paesi europei altamente
interoperabili sono più disponibili a divenire forze europee,
contribuendo a promuovere l’europeismo della
società civile che con esse collabora 26 .
L’esigenza dell’interoperabilità si è poco avvertita durante
la Guerra Fredda 27 quando erano poche e selettive le
occasioni d’incontro fra gli eserciti dei paesi europei.
Dopo, con il crescendo delle operazioni multinazionali, è
divenuta altissima priorità con un interesse proporzionale
alle difficoltà, ai rischi e alla distanza delle operazioni. In
operazioni in sostegno della pace (PSO) prossime
all’Europa e a basso rischio, come quelle in Bosnia e
19 Solo la Gran Bretagna è collaudata nella condotta di operazioni ad alta intensità con due guerre in Iraq al proprio attivo. Segue a distanza
la Francia che chiude la categoria.
20 Fra i quali: organizzazione a livello strategico e tattico, aspetti tecnici, logistici.
21 Alla lettera, “sistema di difesa orientato da una rete di telecomunicazioni”.
22 Ericsson, White Paper, C4ISR for Network Oriented defense, October 2006, pagg. 3-27.
23 SPRU, Standardisation systems in the defence industries of the European Union and the United States, Executive summary, settembre 1999,
pagg. 3-7.
24 La NATO l’ha promossa per alcune aree e a questo si deve la discreta interoperabilità fra i paesi membri.
25 La redazione in inglese degli accordi di standardizzazione ne agevola la consultazione e l’uso.
26 La promozione dell’interoperabilità, sia pure in proporzioni minori e in forma più semplice, è in corso dopo l’11 settembre presso le forze
dell’ordine e fra non molto interesserà anche la loro cooperazione con le forze armate.
27 Ha interessato soprattutto aree strategiche quali i vettori nucleari, gli aerei AWACS, i sommergibili.
GLOBAL COMPETITION 8 - 2007
23

GLOBAL COMPETITION 8 - 2007
24
‹ Europa, riparti! ›
Figura 3 - La diseconomia del comparto della difesa
europea, 2004
Somma dei bilanci in difesa e rendimenti dei paesi
europei rispetto agli USA (numeri indice, USA=100)
100
Spesa in difesa Rendimenti
41
USA Paesi
Europei
100
USA Paesi
Europei
Fonte: elaborazioni su dati tratti provenienti da varie fonti.
Kosovo 28 , ogni forza nazionale ha potuto operare quasi
fosse un’ isola militare nazionale; in operazioni più complesse
e rischiose sarebbe assai sconsigliabile,
L’Unione europea intende promuovere altri due aspetti
delle operazioni multinazionali. Il primo è la “schierabilità”
(deployability), che riguarda la capacità delle forze europee
di schierarsi e operare in tempi brevi, anche a grandi
distanze; l’ultimo è la capacità di sostenere a lungo il peso
d’un operazione (sustainability). Se vengono giocate con
perizia l’interoperability, la deployability, la sustainability
diverrà meno velleitaria la pretesa dell’Unione europea di
essere, anche sul piano militare, un attore globale di qualche
importanza.
Dal software politico all’hardware militare
Dare vita allo strumento militare europeo è impresa
improba anche perché deve piacere a ventisette Stati ciascuno
con una sua idea sul prodotto e sul suo uso e tutti,
chi più chi meno, preoccupati che il sogno della sicurezza
europea procuri danno alla NATO, che è collaudata certezza.
Inoltre, l’UE per imporsi non dispone di leadership
istituzionale ma ha finora seguito gli impulsi del carismatico
Triumvirato di Francia, Germania e Gran Bretagna.
A evitare il muro contro muro in sede politica, si è invertito
il processo di formazione iniziandolo non già dal contenzioso
politico ma dalla creazione dello strumento militare,
nella speranza che, create forze europee pronte all’uso,
l’UE sia disposta a impiegarle.
Un primo passo viene fatto nel 1999 dopo che la guerra
nel Kosovo mette a nudo le carenze militari europee. A
10
dicembre l’UE annuncia la creazione della Forza Europea
di Reazione Rapida (ERRF) di 60.000 uomini per impegni
tipo Petersberg 29 della durata di un anno. Gli europei
fanno a gara nell’offrire all’UE più soldati di quanti ne
abbiano ignorando che, con operazioni della durata di
un anno con cambio di truppe ogni quattro mesi, il
numero di soldati occorrenti si triplica a 180-200.000.
Impegno fuori portata per gli europei, già sovraimpegnati
(overstretched). Nel 2004, avendo constatato che
poche delle 55 vulnerabilità riscontrate sono state colmate,
si proroga al 2010 l’entrata in campo dell’ERRF.
Importa inoltre capire che, all’emergenza, l’ERRF sarebbe
raramente impiegabile in toto a causa delle defezioni
politiche. Se la si fosse mobilitata per il dopoguerra iracheno
molti paesi, fra cui Francia e Germania, avrebbero
detto di no dimezzandone la consistenza. Ogni volta la
partecipazione è una scommessa da vincere.
Anche per questo, su spinta di Blair e Chirac,l’UE affianca
alla ERRF la costituzione di 13 gruppi di combattimento
(battlegroup – BG), ciascuno di 1500 uomini, interforze,
interoperabile, con sostegno logistico e di fuoco, per
impieghi mirati di breve durata (30-120 giorni). Ogni
paese partecipa come può e come vuole secondo tre
opzioni: con un BG nazionale, partecipando a uno multinazionale
o con contributi specializzati di nicchia.
Il modo di affrontare il problema questa volta persuade.
Diversamente da quando le forze d’intervento europee
erano fumose invenzioni di pochi, per i BG si emanano
direttive precise e vengono stabiliti controlli dai vertici UE
(top down) che riceveranno input dal basso (bottom up).
Inoltre i BG oltre che strumenti operativi sono anche fonte
di ammaestramenti per la preparazione di robusti corpi di
spedizione multinazionali e interforze. Il complesso programma
prevede il vaglio della capacità operativa, l’enfasi
sulla interoperabilità e il monitoraggio dell’European
Defence Agency (EDA) per contribuire ad aumentarne le
capacità.
Se con l’ERRF si è esagerato in grandezza, qui è il caso
opposto. E la causa è soprattutto politica, Oggi l’UE non
può che sperare, ogni volta che vara qualcosa o se ne
chieda l’impiego, che gli Stati rispettino gli accordi.
Cosa dubbia tanto più che il Summit dell’UEO di
Petersberg del 1992 precisa che “la decisione se partecipare
spetta alle singole nazioni in linea con le rispettive
costituzioni”. Una via d’uscita è contare sui BG mononazionali
30 , a spese però della multinazionalità che è il fiore
all’occhiello dell’iniziativa.
Le nazioni europee approntano inoltre divisioni, brigate
per compiti più impegnativi, demandando alle nazioni
militarmente più forti (Francia, Gran Bretagna e, più avanti,
Germania e Italia) la predisposizione di una intelaiatura
28 Nella fase di guerra in Kosovo, l’interoperabilità nelle operazioni aeree è stata alta.
29 Francois Heisbourg, Europe’s strategic ambitions, the limits of ambiguity. Survival, The international Institute for Strategic Studies, Londra, estate
2000. pagg. 6-7. Secondo lui, interpretando i compiti di Petersberg in eccesso, l’UE potrebbe condurre persino guerre tipo Corea e del Golfo.
30 Quali quelli di Francia,Gran Bretagna, Italia e Spagna.

di comando e di organizzazione (framework provider) cui
affidare le operazioni 31 . Ma non solo di cose terrestri si tratta.
Tra i traguardi sono infatti previsti per il 2008 un
comando di aerotrasporto strategico e la disponibilità di
una portaerei.
Va ricordato che oltre agli impegni europei, i paesi europei
hanno anche obblighi con la NATO e con la sua Forza
di reazione (NATO Reaction Force – NRF) di 20.000 uomini
per operazioni ad “alta intensità”. Si giustifica un ragionevole
dubbio sulla possibilità di soddisfare così tante
diverse esigenze, magari contemporanee, al servizio di
questo o quel committente, in un groviglio di scenari, di
ruoli e di forze.
Difesa e Industria: la via americana e le tendenze
europee
L’approvvigionamento ha per i paesi europei tre fonti
alternative: nazionale, fra paesi europei, americana. Non
investe solo l’interesse delle forze armate di dotarsi di armi
e materiali all’altezza ma anche altre dimensioni della sicurezza:
politica, tecnologica, economica e industriale. Se
gestito in chiave europea contribuirebbe non poco, l’aveva
compreso Altiero Spinelli, alla causa della sicurezza/difesa
comune. Nello scambio fra Stati Uniti ed
Europa, si parla ancora di “US dominance”. Ma non serve
compiangersi, i motivi di questo squilibrio sono soprattutto
in Europa.
I paesi europei, chi più chi meno, producono piattaforme
(navi, aerei, carri armati) in ambito nazionale o di consorzi
multinazionali.
La produzione è di qualità ma, a causa della scarsa economia
di scala dovuta alla riduzione delle forze alla fine
della Guerra Fredda, è cresciuto il suo costo. Gli Stati
Uniti, le cui imponenti forze sono unico cliente per l’industria
e dispongono di un colossale bilancio della difesa,
godono rispetto ai paesi europei dei vantaggi di unicità
d’indirizzo e di gestione omogenea dei cospicui fondi e di
una favorevole economia di scala assicurata dalle imponenti
commesse ottenute sia per la consistente domanda
interna sia per il notevole volume dell’export.
Gli Stati Uniti, inoltre, quale unico attore Stato a impostare
e gestire la sicurezza possono anticipare l’evoluzione
del sistema di difesa rispetto agli europei, Con decenni di
anticipo sugli europei assicurano il prolungamento della
vita operativa delle loro piattaforme e sistemi d’arma con
la predisposizione di aggiornamenti (upgrading). Gli
europei li imitano con congruo ritardo 32 .
Ad accrescere le potenzialità del sistema di approvvigionamento
americano ha contribuito la network oriented
defense. I vari sistemi (sensori, sistemi d’arma ecc.) sono
‹ Europa, riparti! ›
in rete fra loro secondo un’architettura di sistema 33 che li
ha liberati da vincoli di spazio, tempo, posizione, concentrazione
e consistenza delle forze consentendo combinazioni
d’impiego che ne ottimizzano le prestazioni.
Ogni sistema ha un suo ciclo vita e viene individualmente
aggiornato e ciò costringe l’industria e il suo cliente
militare a una maggiore continuità e a una diversificazione
dei rapporti. Associato a questo modello di approvvigionamento
gli americani assicurano un imponente
supporto logistico che prolunga il ciclo vita di ogni piattaforma,
sistema e quindi sistema dei sistemi.
Alcuni paesi europei stanno allineandosi alle tendenze
americane, ma la capacità innovativa associata agli enormi
stanziamenti in Ricerca e Sviluppo (RD) tipici del sistema
americano preoccupa le industrie dei paesi europei,
come dimostra l’aumento dei contatti bilaterali fra loro e
quelle americane e il crescente consolidamento delle
maggiori realtà europee.
Tale clima può indurre gli europei ad appoggiarsi all’industria
americana, soprattutto per i materiali più sofisticati
e quelli impiegati in scenari ad alta intensità, anche per
poter contare sul loro formidabile dispositivo logistico e
operativo.
Altro fattore d’inferiorità è la citata ricerca, dove gli europei
spendono il 20% degli americani ma realizzano il 10%
a causa della dispersione dei fondi in tanti rivoli nazionali
per iniziative non di rado assai simili.
Ferve in alcuni paesi europei un dibattito fra Difesa e
Industria, non privo di reciproche accuse e inviti a fare
meglio, sulle modifiche da apportare all’attuale sistema di
approvvigionamenti al fine di conciliare le esigenze dei
clienti militari (end user) con quelle dell’industria senza
richiedere investimenti massicci oltre che improbabili ai
rispettivi paesi. È sempre più difficile pensare a una politica
industriale nazionale.
La riduzione della domanda interna costringe alla collaborazione
esterna e il comparto industriale può essere
tentato ad evolvere più in base a criteri finanziari che non
per ottimizzare la produzione.
Si può rimediare dando una dimensione sopranazionale
all’industria per la difesa. Oggi l’UE non ha alcun potere
organico e le industrie nazionali, ingrandite da acquisizioni
e fusioni, sono sovradimensionate rispetto al cliente
nazionale. Il cliente militare perde contrattualità e rischia
di farsi imporre dall’industria i suoi prodotti 34 . Pare logico
che a ciò si ponga rimedio integrando in chiave europea
i legami fra le industrie europee anche per equilibrare il
rapporto con gli americani.
Gli argomenti a favore di una Politica Industriale
Europea per la Difesa sono molti, tocca all’EDA non deludere
le aspettative.
31 Gli imperatori Gallieno, Aureliano e Diocleziano hanno gestito nel III secolo d.C. una struttura analoga, il Comitatus.
32 Il “midlife improvement” è oggi diffusamente praticato in Italia.
33 Quali quelli di Francia,Gran Bretagna, Italia e Spagna.
34 K. Hirman, R. Hillmanm S. Pleisch, Building net-centric applications over service oriented architectures, Department of Computer
Science, Cornell University, New York, 2002, pagg. 4-10.
GLOBAL COMPETITION 8 - 2007
25

GLOBAL COMPETITION 8 - 2007
26
‹ Europa, riparti! ›
Europa: né Marte né Venere. Semmai, Minerva
L’indigenza della sicurezza/difesa europea non si può
addebitare al vuoto d’attenzione politica. Tuttavia, la
copiosa attività promozionale in questo campo la si può
addebitare non tanto alla voglia di armare l’Europa quanto
al tentativo di fare leva su un tema di alto valore simbolico
per sostenere altre cause: per avvicinare fra loro
Francia e Germania, per conquistare alla causa europea
la Gran Bretagna, per opporre agli Stati Uniti un fronte
comune, per frenare l’invadenza della NATO, per proporre
all’Europa stati candidati a guidarla. ecc,
Privata per decenni di un impegno serio. La
sicurezza/difesa europea ha accumulato un gap militare
colmabile solo con impensabili sacrifici in altri settori. Ma
se dovrà lasciare agli Stati Uniti il ruolo di Marte e le starà
stretto quello di Venere 35 , potrà almeno indossare elmo e
panni di Minerva saggia e guerriera, abile nel coniugare
le soft policies con le hard policies.
Non si può ancora negare all’Europa quel braccio militare
che ne accrescerebbe l’autorevolezza, accreditandola
come polo nel contesto multipolare e stabilendo maggiore
equilibrio nel rapporto euro-atlantico. La sindrome
Kosovo ha motivato il presente attivismo, ma per una svol-
ta significativa non basta. Una sicurezza/difesa comune
non darà all’integrazione europea quell’impulso risolutivo
che si era, forse ingenuamente, attribuito alla Comunità
Europea di Difesa ma potrà servire a ridurre le differenze
europee contribuendo a europeizzare l’Europa.
Resta il dubbio se siano possibili riforme tanto difficili in
assenza di una leadership europea. Le credenziali migliori
le avrebbero Francia e Gran Bretagna se rinunciassero
a favore dell’UE al proprio seggio al Consiglio di Sicurezza
dell’ONU, assicurassero un deterrente nucleare
all’Europa 36 e integrassero le loro forze di proiezione.
Poiché non lo faranno non resta che candidare la triade
Francia, Gran Bretagna, Germania 37 che potrebbe anche
divenire un quartetto se l’Italia trovasse il coraggio di
esporsi su questi per lei non facili temi.
La sicurezza/difesa europea è in corso d’opera ma “un
buon sistema istituzionale non basta a superare differenze
profonde. Si deve costruire un interesse comune”
(Jacques Delors, Le Monde, 24 marzo 1996). Oggi, dopo
tante false partenze, la sicurezza/difesa europea, che è
parte essenziale dell’interesse comune, si è messa in
moto. Tocca al resto, così come “l’intendenza” di
Napoleone 38 , seguirla.
35 Robert Kagan, Paradiso e potere, Mondadori, 2003, pag. 58.
36 Robert Kagan, op.cit., 2003, pag. 58. Nel 1998 la Gran Bretagna avrebbe proposto il proprio deterrente nucleare alla difesa europea.
37 Con il Libro Bianco 2006 ha annunciato una ambiziosa riforma del suo strumento militare.
38 Napoleone diceva che, una volta lanciati i suoi battaglioni, l’intendenza (ossia il sostegno logistico) non poteva non seguirli
(l’intendance suivra).

AGENDA EUROPA
DOPO BULGARIA E ROMANIA,
ALLARGAMENTO SOSPESO?
Ulteriori ingressi presuppongono un rafforzamento istituzionale che porti a un
effettivo governo europeo a cura di Guido Romano
Lo scorso 26 settembre la Commissione Europea ha
approvato l’ingresso di Romania e Bulgaria nell’Unione
europea, a partire dal primo gennaio 2007. La
Commissione ha deciso di non esercitare il diritto di
ritardare di un anno l’entrata dei due paesi nel club
europeo, nonostante una serie di aree in cui le riforme
realizzate sono ancora ritenute insoddisfacenti dalla
stessa Commissione. Il via libera è stato così accompagnato
da un meccanismo di verifica dei progressi compiuti
nelle aree critiche nei prossimi tre anni. Inoltre,
come per i paesi dell’Est già nell’Unione, i vecchi membri
potranno limitare l’ingresso nei loro Stati dei lavoratori
rumeni e bulgari per un periodo di sette anni.
I due nuovi paesi membri crescono molto rapidamente,
in un contesto macroeconomico di accresciuta stabilità.
Tra il 2002 e il 2005 il Pil bulgaro è aumentato a una
media del 5,2%, quello rumeno del 5,8% (contro la
media dell’1,9% dell’UE 25). In Romania continua il processo
di disinflazione, che ha portato il tasso di variazione
dei prezzi al consumo al 9,1% nel 2005 (era superiore
al 45% nel 2000); in Bulgaria l’inflazione è più bassa,
ma i prezzi sono cresciuti considerevolmente nel corso
del 2006 portando l’inflazione oltre l’8% (era del 5% nel
2005). I bilanci pubblici non destano preoccupazioni: il
rapporto tra debito e prodotto interno lordo è in
costante calo in entrambi i paesi e si attesta al di sotto
dei 30 punti percentuali nel caso della Bulgaria e intorno
ai 15 punti nel caso della Romania. Il commercio
Pil pro-capite
corretto per la PPP, numeri indice
100,0 100,0
34,7
Fonte: Eurosat
32,1
Costo del lavoro
numeri indice (Ue25=100)
8,3 6,8
internazionale ha accelerato negli ultimi anni e il processo
di integrazione con le economie europee procede
a ritmi spediti. L’Ue allargata è il principale mercato
di sbocco (assorbe il 70% delle esportazioni rumene e il
57% di quelle bulgare) e il mercato da cui proviene il
maggior flusso di importazioni (il 63% di quelle rumene
e il 49% di quelle bulgare). Nonostante la rapida crescita
degli ultimi anni, i livelli di vita sono ancora molto
lontani rispetto agli standard europei: il Pil procapite è
solo il 32,1% della media europea nel caso della
Bulgaria e del 34,7% nel caso della Romania. Secondo
i dati dell’Eurostat, nel 2004 il costo del lavoro orario
bulgaro era di appena il 7% rispetto alla media europea
e quello rumeno dell’8%.
I cittadini europei sono informati poco e male sugli allargamenti
recenti e futuri dell’Unione e sembrano seriamente
preoccupati delle conseguenze economiche che
ne possono derivare. Secondo un recente sondaggio
dell’Eurobarometro, solo il 23% degli europei conosce il
numero esatto dei membri dell’Unione (25 al momento
delle interviste, il 52% pensava fossero di meno). Agli
intervistati è stato chiesto di fare il nome dei paesi candidati
all’ingresso nella Ue: solo il 29% ha nominato la
Romania e solo il 25% la Bulgaria. Gli europei avrebbero
preferito l’ingresso nell’Unione di paesi come Svizzera,
Norvegia e Islanda in cui gli standard di vita sono paragonabili
a quelli dei paesi più ricchi. Da quando nel
maggio del 2004 l’Ue ha accolto i dieci nuovi membri, il
favore dell’opinione pubblica verso ulteriori allargamenti
è in continuo calo. Nell’ultima rilevazione
dell’Eurbarometro, solo 45 cittadini su 100 sono favorevoli
ad un ulteriore ampliamento dei confini dell’Unione.
Il sostegno a futuri allargamenti è maggiore nei nuovi
paesi membri, ma il calo è generalizzato a vecchi e nuovi
Stati. In particolare, gli abitanti di Austria e Germania
(paesi che hanno rapporti commerciali molto stretti con
l’Europa Orientale) sono i meno entusiasti all’idea di
un’UE più allargata: solo il 27% degli Austriaci e il 28%
dei Tedeschi si dice favorevole a un ulteriore ampliamento
dell’Unione. Gli europei non sono però del tutto contrari
all’idea di altri allargamenti: in un altro sondaggio,
il 72% si dice d’accordo, purchè il processo non sia trop-
GLOBAL COMPETITION 8 - 2007
27

GLOBAL COMPETITION 8 - 2007
28
AGENDA EUROPA
po rapido. Secondo un recente rapporto della
Commissione, l’allargamento dell’Unione è un successo,
perché avrebbe favorito un forte sviluppo economico tra
i nuovi paesi senza produrre effetti negativi sui vecchi
membri. Tra i cittadini europei sembrano però prevalere
le paure sui costi economici e sociali: il 75% pensa che
l’allargamento produca un trasferimento di posti di lavoro
in paesi dove i salari sono minori, il 73% teme l’ingresso
di forza lavoro dai nuovi paesi membri, il 62% un
innalzamento della criminalità.
L’ingresso di Romania e Bulgaria è il quinto allargamento
dell’Unione e non sarà l’ultimo episodio nella storia di
continua espansione dei confini dell’ UE. Nell’ottobre del
2005, l’Unione ha avviato i negoziati per l’adesione
di Turchia e Croazia e a dicembre del 2005 ha riconosciuto
alla Macedonia lo status di paese candidato all’ingresso
nell’Unione europea. Inoltre, ha avviato il Processo di
associazione e di stabilizzazione con i paesi dei Balcani
occidentali, che può precludere all’entrata nella Ue
anche di Albania, Bosnia-Erzegovina, Montenegro e
Serbia. Dopo l’ingresso di Romania e Bulgaria, si sono
moltiplicate le voci a favore di un rallentamento nel processo
di allargamento. Espressioni come ‘capacità di
assorbimento’ e ‘fatica da allargamento’ sono sempre più
in voga a Bruxelles e riflettono la consapevolezza che gli
ingranaggi istituzionali non sono adeguati a supportare
altri ingressi. Il presidente della Commissione Barroso ha
avvertito che, finché non saranno realizzate riforme istituzionali,
nessun nuovo paese sarà ammesso
nell’Unione. Nel frattempo la Croazia, paese impegnato
in un notevole sforzo per riformare e adeguare le sue istituzioni,
si dice pronta ad entrare nell’Unione europea
entro il 2009 e chiede a Bruxelles di definire con precisione
condizioni e tempi del suo ingresso. Tuttavia, sono le
stesse regole europee a impedire nuovi allargamenti
prima di procedere a riforme istituzionali: il Trattato di
Nizza, ancora in vigore a causa dell’impasse seguito alla
bocciatura della Costituzione Europea in Francia e
Olanda, impone un adeguamento dei meccanismi di
governo nel caso in cui l’ UE superi i 27 paesi membri. Il
cancelliere tedesco Angela Merkel ha promesso un impegno
molto forte da parte della presidenza di turno tede-
80
70
60
50
40
30
Supporto per l’allargamento
% di intervistati favorevoli all’allargamento
EU 15
Nuovi stati membri
2001 2002 2003 2004 2005 2006
Fonte: Eurobarometro Fonte: Eurobarometro
sca, con l’obiettivo di dare una Costituzione all’Europa
entro il 2009. Tuttavia, il recente ricorso di molti paesi ai
referendum per ratificare trattati e accordi europei è un
precedente importante e può costituire uno scoglio
insormontabile per le ambizioni tedesche. In passato, le
decisioni sull’integrazione avvenivano in camera caritatis,
tra esponenti politici che presumevano di rappresentare
le aspirazioni europeiste dei loro elettori e firmavano
(all’unanimità) i trattati europei. Questa forma di integrazione
oggi è molto difficile perché, con 27 membri, è
aumentato il numero dei soggetti che devono raggiungere
l’unanimità. Ottenuto l’accordo, è sufficiente la bocciatura
da parte dell’elettorato di uno dei paesi firmatari
per mettere in crisi l’intero processo.
Sono diverse le proposte sul tavolo per sbrogliare la
matassa istituzionale seguita alla bocciatura della
Costituzione. Il francese Sarkozy ha lanciato l’idea di un
nocciolo duro dei sei maggiori paesi, intorno al quale
dovrebbe muoversi tutta l’Unione europea. Altri hanno
proposto di emendare parti della Costituzione e di
approvare solo le modifiche istituzionali necessarie per
far funzionare la UE. È probabile che l’integrazione europea
procederà in modo diverso rispetto al passato,
senza la firma di nuovi di accordi formali. Esempi di ‘cooperazione
rafforzata’ e di ‘geometria variabile’, in cui un
gruppo di paesi approfondisce la collaborazione in particolari
materie, sono già sotto i nostri occhi: non tutti i
paesi fanno parte di Eurolandia; Francia, Germania e
Regno Unito hanno stretto un’alleanza sulla difesa e
(insieme a Solana, rappresentante per la UE) hanno
negoziato il programma nucleare iraniano; sette paesi
(Austria, Belgio, Lussemburgo, Olanda, Francia,
Germania e Spagna) hanno firmato il Trattato di Prüm,
un accordo di collaborazione in tema di sicurezza; in
Libano sono presenti le forze armate di tredici paesi
dell’Unione. Secondo il CER, un think tank europeo, il
crescente uso di soluzioni di geometria variabile agevolerà
la collaborazione in particolari aree con paesi europei
che non sono parte dell’Unione (ad esempio nell’energia
con i paesi dei Balcani). Questo renderà più labili
i confini della UE e la distinzione tra paesi membri e
paesi non membri diverrà meno netta.
83 82
76
76
Supporto per l’ingresso di nuovi paesi
% di intervistati favorevoli all’ingresso di potenziali entranti
72 70
67
64
EU 15
45
41
Nuovi stati membri
57
53 51 50 50
39
39
38
36
40
32
38
29
Svizzera
Norvegia
Islanda
Croazia
Bulgaria
Romania
Macedonia
Bosnia Erz.
Ucraina
Serbia
Albania
Turchia

LAVORARE TUTTI,
LAVORARE MEGLIO
Le statistiche mostrano che l’insufficiente impiego del fattore lavoro, concentrato
in alcuni segmenti del mercato, è recentemente accompagnato da una deludente
performance della produttività a cura di Guido Romano
Secondo le statistiche dell’Ocse, l’Italia condivide con
Francia e Germania un problema di insufficiente impiego
del fattore lavoro. Negli Stati Uniti, ogni cittadino di età
compresa tra i 15 e i 64 anni lavora in media circa 1.290
ore all’anno, contro le 1.030 ore lavorate in media degli
italiani, le 956 dei francesi e le 940 dei tedeschi.
La situazione, apparentemente simile a quella tedesca e
francese, è invece radicalmente diversa considerando
separatamente la percentuale di occupati sulle persone
in età da lavoro e le ore lavorate da chi è occupato. Gli
occupati italiani lavorano in media poco meno degli
americani (1.791 ore all’anno contro 1.804) e molto più
rispetto a francesi (1.535) e tedeschi (1.435). Il divario
rispetto agli Usa deriva da una bassa quota di occupati
tra le persone in età da lavoro: il tasso di occupazione in
Italia è di poco superiore al 57%, ben lontano non solo
rispetto ai livelli dei paesi anglosassoni o del Giappone,
ma anche rispetto ai nostri partner continentali.
Il problema di bassa occupazione è particolarmente
pronunciato in alcuni segmenti del mercato del lavoro.
Solo il 31% di chi ha un’età compresa tra i 55 e i 64
anni ha un impiego; la percentuale è del 41% in
Francia, del 45% in Germania, del 57% nel Regno
Unito, del 61% negli Stati Uniti e del 64% in Giappone.
Notevole rimane il ritardo nell’occupazione femminile:
nonostante la rapida crescita del tasso di occupazione
(tra il 1994 e il 2005 è cresciuto di 10 punti, passando
dal 35% al 45%), i livelli sono ancora molto distanti
rispetto alla media europea (58% dell’UE 15).
L’insufficiente impiego del fattore lavoro si accompagna
a dinamiche demografiche che da tempo non favoriscono
la crescita dell’economia italiana. Tra il 1985 e il
2005, secondo i dati delle Nazioni Unite, la popolazione
in età da lavoro (15-64 anni) è rimasta ferma in
Italia, mentre è aumentata a ritmi dell’1,4% all’anno
negli Stati Uniti e dello 0,5% nell’Unione Europea a 15.
Le proiezioni per il futuro non sono più incoraggianti:
tra il 2005 e il 2025 la popolazione italiana in età da
lavoro diminuirà a ritmi dello 0,7%, nell’Unione europea
a ritmi dello 0,2%; viceversa negli Stati Uniti la
ORE LAVORATE SU POPOLAZIONE 15-64 ANNI
1.290
1.230 1.214
72,6%
GLOBAL COMPETITION IN NUMERI
1.030
TASSO DI OCCUPAZIONE
71,5%
69,3%
65,5%
62,3%
ORE LAVORATE PER OCCUPATO
1.804 1.791 1.775
1.672
956 940
USA Giappone UK Italia Francia Germania
1.535
57,5%
UK USA Giappone Germania Francia Italia
1.435
USA Italia Giappone UK Francia Germania
Fonte: elaborazioni su dati Ocse, Employment
Outlook 2006. I dati si riferiscono al 2005
GLOBAL COMPETITION 8 - 2007
29

GLOBAL COMPETITION 8 - 2007
30
popolazione continuerà ad aumentare, anche se a ritmi
minori rispetto al passato.
L’insufficiente impiego del fattore lavoro, un problema
storico che l’economia italiana sta lentamente correggendo,
è recentemente accompagnato dall’emergere di un
problema di deludente performance della produttività.
Nel corso dell’ultimo decennio si è invertita la storica
tendenza che aveva permesso al nostro paese di raggiungere
e superare i livelli di produttività degli Stati
Uniti, misurati in termini di Pil per ora lavorata.
Un diffuso ed efficiente impiego delle tecnologie dell’informazione
e della comunicazione nel tessuto produttivo
americano ha prodotto un’eccezionale accelerazione
della produttività statunitense. La produttività italiana
ha invece rallentato, non solo rispetto agli Stati
Uniti, ma anche rispetto ai paesi europei: in termini di
Pil per ora lavorata, tra il 1995 e il 2005, l’Italia ha perso
circa 18 punti di produttività nei confronti degli Usa
(passando dal 110% all’92% della produttività Usa) e
10 nei confronti dell’UE a 15 (dal 111% al 101%).
L’Italia gode di vantaggi di costo rispetto agli altri grandi
paesi avanzati. Nel 2004, il costo orario del lavoro
per gli addetti dell’industria manifatturiera italiana era
pari all’88% rispetto a quello degli addetti statunitensi e
a circa il 63% rispetto agli addetti tedeschi. Il cuneo
fiscale è inferiore rispetto a Germania e Francia ma sensibilmente
superiore rispetto agli altri paesi avanzati.
Mentre il cuneo contributivo a carico del lavoratore e il
cuneo tributario rientrano nella media, il cuneo contributivo
a carico delle imprese, del 46% rispetto alla retribuzione
netta di un operaio, appare abbastanza alto,
inferiore solo rispetto a quello francese.
66,8
63,9
TASSO DI OCCUPAZIONE (2005)
65,6
60,8
Donne
59,6
56,8
58,1
45,5
Fonte: Ocse, Employment Outlook 2006
56,9
55-64 anni
40,7
45,3
UK USA Germania Giap. Francia Italia
31,4
UK USA Germania Giap. Francia Italia
COSTO DEL LAVORO ORARIO NEI PAESI AVANZATI
Industria manifatturiera, numeri indice (2004) (USA=100)
140
Germania
117
107 103
100 100 95
UE 15 UK Francia USA Australia Giap. Italia
Fonte: US Department of Labour, Bureau of Labour Statistics
102,9
35
35
32,9
PRODUTTIVITÀ DELL’ITALIA
RISPETTO A USA E UE
Pil per h lavorata, indici (USA=100 Ue 15=100)
120
110
100
90
80
70
60
50
40
1968 1973 1978 1983 1988 1993 1998 2003
Fonte: Elaborazioni su dati Groningen
Growth Development Center
CUNEO FISCALE
In % della retribuzione netta di un operaio (2004)
90
53,5
18,6
17,9
84,3
45,8
12,7
25,8
Germania Francia Italia UK USA Australia Giap. Irlanda
Fonte: Centro Studi Confindustria
45,4 42
13,1 10,1
11,3 10,1
21
21,6
40
7,9
32,1
VS
VS
36,3
15,2
14
7,1
88
cuneo contributivo
(imprese)
cuneo contributivo
(lavoratore)
cuneo tributario
31,3
12,7
6
12,6

Libri in vetrina a cura di Gianfranco Fabi
“Europa, una pazienza
attiva”
Tommaso Padoa Schioppa -
Ed. Rizzoli - Milano - 2006 -
pagg. 182 - € 16,50.
L’Italia ha sempre avuto un
ruolo di prima fila nella costruzione
dell’unità europea. Pur
se con momenti di maggiore o
minore entusiasmo, pur con
periodi di freddezza politica
che si sono alternati ad iniziative
anche coraggiose, l’Italia ha
saputo mantenere negli anni
una propensione aperta all’europeismo. E questo è vero
non solo perché il nostro paese ha saputo giocare fin dall’inizio
del dopoguerra sia la carta atlantica, sia quella europea
per uscire dall’isolamento dopo il fascismo e la sconfitta,
ma anche perché l’Europa è stata un costante punto di
riferimento che ha sempre suscitato un vasto consenso di
fondo che periodicamente si è trasformato in un disincantato
scetticismo. E come con l’avvio nel ’57 del mercato
comune con i Trattati di Roma, così per l’aggancio all’euro
fin dal primo giorno la dimensione europea è stata un
grande sogno, un valore profondo, ma anche una fastidiosa
incombenza, una struttura burocratica da guardare
con malcelata diffidenza. È da questa prospettiva che
nasce la malinconia di cui parla Tommaso Padoa-
Schioppa, una prospettiva in cui gli italiani spiccano per essere
molto europeisti e poco europei.
“Per fare bene in Europa – afferma l’attuale ministro
dell’Economia che è stato il primo italiano membro del
Comitato esecutivo della Banca centrale europea – ci servono
le stesse cose di cui abbiamo più acuto bisogno in
patria: senso dello Stato; solide strutture sociali, economiche
e amministrative; legalità; mercato; democrazia; riconoscimento
del merito”. C’è quindi una consonanza tra i
problemi nazionali e quelli europei, c’è quasi uno sviluppo
ciclico che fa seguire la passione per l’unità alle tentazioni
particolaristiche sia all’interno, sia a livello continentale.
Con molto realismo ecco allora l’esigenza di affidarsi ad
una “pazienza attiva” nella convinzione che il cammino
dell’Europa ha bisogno di contare su un saggio equilibrio
tra le decisioni della politica e le convinzioni dei cittadini,
convinzioni che fortunatamente si esprimono nelle forme
della democrazia e nella dimensione del mercato.
“Unione europea: governance e regolamentazione”
Istituto per gli Studi di Politica Internazionale - a cura di
Francesco Passatelli - Ed. il Mulino - Bologna - 2006 - pagg.
300 - € 23.
È indubbio che con la svolta del secolo la dimensione
europea si sia scontrata con un paradosso: nel momento
dei suoi maggiori successi (come possono essere considerati
l’allargamento e la moneta unica) il “no” nei referendum
francese e olandese sulla nuova Costituzione hanno
avuto l’effetto di un secchio di acqua gelida che ha ridestato
sopite tensioni e nascoste amarezze. Non si può dimenticare
che mentre l’Europa faceva i suoi difficili e ambiziosi
passi lo scenario esterno mutava profondamente: il crollo
dell’impero sovietico, l’irruzione
sui mercati della Cina e
dell’India, la politica militare
americana con la guerra in
Iraq sono stati alcuni dei cambiamenti
di fondo che hanno
imposto all’Europa di far risaltare
meglio la propria politica
e la propria identità. Salvo poi
scoprire che il Vecchio continente
aveva più di un problema
rispetto a una politica e
una identità ben definite.
È in questa prospettiva che si
inseriscono le riflessioni degli
esperti raccolti dall’Istituto per
gli Studi di Politica Internazionale (Ispi) attorno al tema
della governance in un volume curato da Francesco
Passarelli, docente di politica economia all’Università
Bocconi e attento osservatore della complessa evoluzione
della problematica europea. Ne emerge un lavoro di analisi
che non si ferma alle tradizionali problematiche politiche
sugli assetti strutturali delle diverse organizzazioni
europee, ma sviluppa la tematica più profonda di
un’Europa a democrazia incompiuta perché non ha ancora
saputo tradurre in pratica i meccanismi del consenso e
della maggioranza. In questo modo anche approfondendo
i casi dei sistemi finanziari e delle telecomunicazioni
emerge come proprio dai meccanismi di governance,
frammentari e tarati sui tempi lunghi, l’Europa trovi alcuni
tra i suoi ostacoli più rilevanti in quello che tuttavia resta tra
gli obiettivi condivisi almeno a parole: diventare, come
indicato nell’agenda di Lisbona, una delle aree più avanzate
e competitive del mondo.
“L’integrazione economica europea - 1947-2006”
Francesca Fauri - Ed. il Mulino - Bologna - 2006 - Pagg. 300
- € 15,50.
“Questa Europa della malinconia, o fragile come spesso è
definita in questi tempi, ha comunque operato conquiste
importanti, fatto passi da gigante sulla strada dell’unificazione,
allargato i confini e
soprattutto garantito, dopo
secoli di guerre tra i Paesi
europei, cinquant’anni di
pace”. È questo il giudizio
conclusivo del viaggio lungo i
primi sessant’anni dell’unità
europea di Francesca Fauri,
docente di Storia economica
dell’Europa contemporanea
all’Università di Bologna, in
un libro che costituisce una
delle più esaurienti, anche se
necessariamente sintetica,
analisi di come il filo conduttore
dell’economia abbia condizionato, ma nello stesso
tempo salvato, il cammino dell’unificazione del Vecchio continente.
Pur senza dimenticare la prospettiva politica, che
anzi costituisce una continua pietra di paragone per giudi-
GLOBAL COMPETITION 8 - 2007
31

GLOBAL COMPETITION 8 - 2007
32
care l’evoluzione complessiva, il libro si pone come obiettivo
quello di rivalutare l’approccio “funzionalistico”, in fondo la
visione pragmatica, spesso invece considerato un ripiego di
fronte alle difficoltà di far avanzare un concreto e coerente
progetto federale. Secondo i funzionalisti “se gli Stati integravano
anche solo un settore delle loro economie, pressioni
tecniche li avrebbero condotti poi a integrare un altro settore,
e così via fino all’unificazione federale”. Se è vero che il
cammino si è svolto effettivamente lungo questa modalità
(anche se una vera unificazione federale è ancora allo stato
embrionale) non si può tuttavia non notare come il processo
si sia svolto non tanto per automatismi interni progressivi,
quanto per una serie di decisioni ambiziose, ultima quella
della moneta unica, che hanno permesso di superare le
tentazioni protezionistiche e nazionalistiche. Quello che non
va dimenticato, e l’analisi di Francesca Fauri lo sottolinea in
più occasioni, è l’enorme potenziale che il mercato prima, la
moneta poi, la politica economica e fiscale quando si realizzeranno,
hanno fatto e faranno emergere per dare sostanza
alla crescita anche sociale dell’Europa. Guardare alla storia
può allora diventare estremamente utile: perché le incertezze
e le difficoltà del futuro possono acquistare una nuova
dimensione guardando alle battaglie vinte nel più recente
passato.
“Free world - America, Europa e il futuro
dell’Occidente”
Timothy Garton Ash - Ed. Mondadori - Milano - 2006 -
pagg. 292 - € 10,40.
“La cosa principale è rifiutare la sensazione di essere impotenti”.
Così Timothy Garton Ash lancia il suo messaggio di
necessaria volontà di fronte al palese arenarsi di uno dei
compiti storici dell’Occidente,
quello di estendere
la libertà e la democrazia
rispettando fino in
fondo i principi e i comportamenti
della libertà e della
democrazia. Garton Ash,
politologo e direttore
dell'European Studies Centre
al St. Antony College di
Oxford, offre con questo
libro (Free World - America,
Europa e il futuro dell'Occidente)
un punto di vista
che risponde a tre diversi
stimoli: è innanzitutto britannico, cioè appartiene al più
“americano” tra i paesi europei; è poi profondamente e
strutturalmente democratico, un appassionato cantore
del mondo libero; ha infine un approccio globale con la
capacità di cogliere i riflessi dei grandi mutamenti internazionali.
Quello che emerge è allora un profondo e sentito richiamo
all’Occidente perché riscopra nella sua tradizione e
nei suoi valori la capacità di proporre una visione unica e
costruttiva di libertà. Fino a quindici anni fa la contrapposizione
con il blocco sovietico garantiva all’Occidente una
chiarezza di visibilità, ma costituiva anche un alibi per la
necessità di mantenere entro i propri confini la dimensio-
ne del mondo libero. Ora si devono fare i conti con una
politica dell’intervento militare che, se ha avuto una sua
logica e un innegabile successo nei Balcani, si è trasformata
in un disastro politico e umanitario in Iraq.
C’è quindi la necessità di ripensare a quello che Garton
Ash chiama un “nuovo ordine internazionale della
libertà”. Un cammino difficile che passa tuttavia attraverso
la trasformazione dell’immigrazione in un fattore di dialogo,
una logica più costruttiva e aperta di aiuti allo sviluppo,
una maggiore apertura agli scambi internazionali. Si
potrebbe parlare di strada della collaborazione rispetto a
quella della contrapposizione. Anche perché pure al proprio
interno l’Occidente ha perso troppe occasioni negli
ultimi anni per non dividersi.
“Globalizzazione o barbarie
- Piccolo manuale contro
i protezionismi”
Pascal Salin - Ed. Rubbettino
(con Leonardo Facco) - Soveria
Mannelli - 2006 - pagg. 110 - € 8.
“Spero che questo saggio serva
ad aprire gli occhi e le orecchie
di qualche lettore in buona
fede. Il nemico dell’imprenditore
che crea ricchezza non è il
concorrente di un altro paese, il
quale si appropria di una rendita
di posizione, ma è quasi sempre
un legislatore del proprio o di un altro Paese”. Così il
finanziere Rudi Bogni scrive nell’introduzione del libro di
Pascal Salin (“Globalizzazione o barbarie – Piccolo manuale
contro i protezionismi”), un libro che affronta con la dote
della sintesi, il pregio della chiarezza e il merito di un sano
pragmatismo il tema di fondo della risposta da dare di
fronte agli effetti della globalizzazione.
Il pregio di Salin, professore di economia all’Università
Paris-Douphine e in passato presidente della Mont Pelerin
Society, sta nel fatto di andare oltre le tradizionali analisi
economiche, che sottolineano il prevalere dei vantaggi
nella progressiva apertura dei mercati tradizionali, per mettere
in luce come dietro alle tentazioni del protezionismo ci
siano nella maggior parte dei casi solamente gli interessi di
breve periodo dei politici preoccupati solo di aumentare, o
comunque consolidare, il proprio consenso elettorale.
E in fondo il significato del libro lo si può trovare sintetizzato
in una nota a piè di pagina nell’ultimo capitolo: “si
confonde spesso la regolazione con la regolamentazione.
Ora la prima non implica assolutamente la seconda”. E
infatti se è vero che il mercato ha bisogno di regole per
poter funzionare, per mettere tutti gli operatori sullo stesso
piano, per lasciare che la concorrenza si sviluppi valorizzando
le potenzialità dei singoli operatori, è altrettanto
vero che troppo spesso le regole che i Governi varano
costituiscono limitazioni alla libertà degli scambi, misure di
protezione di singole categorie e di singoli interessi, interventi
per difendere le rendite e i privilegi esistenti. Con un
elemento in più da non dimenticare: frenare la libera iniziativa
e il dinamismo dei mercati costituisce inevitabilmente
anche un intervento contro la stessa dignità della persona.