definitieve geschilbeslechting door de bestuursrechter - WODC

def geschilbeslechting.book Page 28 Monday, January 22, 2007 12:07 PM
Ervan uitgaande dat de rechter zich tot een toetsing van de rechtmatigheid (in de
zin van wetmatigheid) van het bestuurlijk handelen dient te beperken, is de
behoorlijkheid van het bestuur in die opvatting niet of nauwelijks gegarandeerd.
Naarmate de wet minder inhoudelijke criteria bevat, levert een toetsing daaraan
immers weinig op. Tegenstanders van algemene administratieve rechtspraak
ging het er niet, of niet alleen, om het bestuur af te schermen voor ‘lastige’ burgers.
Als argument werd juist ook aangevoerd dat er voor een volwaardige
bescherming van de burgers meer nodig was dan alleen rechtmatigheidstoetsing.
Het bestuur moet worden aangesproken zowel op de naleving van de wet alsook
op een ‘behoorlijke administratie’. Dat omvat meer dan wetmatig bestuur. Struycken
dacht daarbij echter niet aan ongeschreven rechtsnormen voor het openbaar
bestuur, zoals die tegenwoordig zijn vervat in de beginselen van behoorlijk
bestuur. Die bestonden toen nog niet. Wel heeft hij het over de rechtsstaat ‘in
sociaal-ethischen zin’.
In de loop van de twintigste eeuw is gebleken dat een bestuursrechter meer kan
doen dan toetsen aan de wet. Ook is gebleken dat dit niet ten koste behoeft te
gaan van de discretionaire ruimte die de wet laat aan het bestuur. Krabbe wees in
1911 al op de mogelijkheden die het ongeschreven recht de rechter bij het toetsen
van bestuurshandelen zou bieden. 24 De beginselen van behoorlijk bestuur zijn
vooral in de tweede helft van de eeuw tot ontwikkeling gekomen. Zij hebben het
de rechter mogelijk gemaakt over de ‘behoorlijkheid’ van het bestuur te oordelen,
ook waar de wet het bestuur ten opzichte van de rechter beleids- en/of beoordelingsvrijheid
toekende. 25
3.2.5 Geschilbeslechting in administratief beroep
Administratief beroep is een voorziening tegen een besluit bij een ander
bestuursorgaan dan het orgaan dat dit besluit heeft genomen. De mogelijkheid
van administratief beroep wordt in een wettelijk voorschrift geopend en heeft
steeds betrekking op bepaalde, nader aangeduide, soorten besluiten. Tot aan 1985
was de beslechting van geschillen tussen burgers en bestuur op veel terreinen
opgedragen aan het bestuur zelf, zonder dat een rechter zich over die geschillen
uitsprak. Vaak werd in hoogste instantie beslist door de Kroon.
De opvatting dat bestuursrechtelijke geschilbeslechting behoort tot de taak van
het bestuur, is achteraf bezien wellicht verdacht. Men krijgt de indruk dat het
dogma van de taakafbakening tussen rechter en bestuur werd gebruikt om het
openbaar bestuur te vrijwaren van rechterlijke bemoeienis, die als lastig en
belemmerend kon worden ervaren. In werkelijkheid lag het genuanceerder
omdat de voorstanders van de administratieve geschilbeslechting vreesden dat de
rechter niet meer dan een zeer beperkte bescherming zou kunnen bieden.
Omdat de rechter de beleids- en beoordelingsvrijheid van het bestuur moet ontzien
en zich moet beperken tot rechtmatigheidstoetsing (die bovendien lange tijd
geacht werd samen te vallen met toetsing aan de wet), werd hij voor de rol van
24. Krabbe 1911, p. 391 e.v.; daarover Schreuder-Vlasblom 1987, p. 150.
25. Wiarda 1952, 1990.
28