Wereldbeeld 2011-01 - Vereniging voor Verenigde Naties
Wereldbeeld 2011-01 - Vereniging voor Verenigde Naties
Wereldbeeld 2011-01 - Vereniging voor Verenigde Naties
You also want an ePaper? Increase the reach of your titles
YUMPU automatically turns print PDFs into web optimized ePapers that Google loves.
<strong>Wereldbeeld</strong><br />
Tijdschrift <strong>voor</strong> de <strong>Verenigde</strong> <strong>Naties</strong><br />
Jaargang 35, nr. 157, <strong>2<strong>01</strong>1</strong>/1<br />
<strong>Vereniging</strong> <strong>voor</strong> de <strong>Verenigde</strong> <strong>Naties</strong><br />
O Het Speciaal Tribunaal <strong>voor</strong><br />
Sierra Leone<br />
O Het Internationaal Strafhof en<br />
het postelectoraal conflict in Kenia<br />
O De Cancún-klimaatconferentie<br />
O Small Island Developing States<br />
en de VN<br />
Afgiftekantoor : Leuven 1<br />
P-910467 - v.u.: F. Maes
Wij, de volken van de <strong>Verenigde</strong> <strong>Naties</strong><br />
verenigd <strong>voor</strong> een betere wereld<br />
Reeds meer dan 60 jaar zetten de <strong>Verenigde</strong><br />
<strong>Naties</strong> zich in <strong>voor</strong> een betere wereld. De<br />
werking van de VN kent een wisselend<br />
verloop. Toch blijft de VN een belangrijke<br />
plaats innemen in het menselijk streven naar<br />
een langdurige vrede en duurzame ontwikkeling.<br />
De <strong>Vereniging</strong> <strong>voor</strong> de <strong>Verenigde</strong> <strong>Naties</strong><br />
heeft tot doel de beginselen van de VN te<br />
verspreiden en de bevolking bewust te maken<br />
van de noodzakelijkheid van internationale<br />
samenwerking.<br />
De VVN beoogt in Vlaanderen een betere<br />
kennis van en een beter begrip <strong>voor</strong> de<br />
werking en doelstellingen van de VN bij te<br />
brengen. Niet alleen de VN zelf, maar ook de<br />
verschillende hulporganen en<br />
gespecialiseerde organisaties komen aan bod.<br />
Als niet-gouvernementele organisatie volgt<br />
de VVN eveneens de Belgische inbreng en de<br />
mogelijke rol van Vlaanderen binnen de VN.<br />
De VVN wil op een objectieve, kritische en<br />
constructieve manier het debat rond internationale<br />
samenwerking en de rol die de<br />
wereldorganisatie hierbij kan spelen, voeden.<br />
Foto = Credit UN Photo<br />
<strong>Wereldbeeld</strong><br />
Tijdschrift van de <strong>Vereniging</strong> <strong>voor</strong> de <strong>Verenigde</strong> <strong>Naties</strong><br />
(4 nrs. per jaar)<br />
Jaargang 35 ! <strong>2<strong>01</strong>1</strong>/1 ! nr. 157<br />
Zetel<br />
<strong>Vereniging</strong> <strong>voor</strong> de <strong>Verenigde</strong> <strong>Naties</strong><br />
Universiteitsstraat 6, B-9000 Gent, België<br />
Tel. +32 9 264 68 97<br />
E-mail: info@vvn.be<br />
Website VVN: http://www.vvn.be<br />
Verantwoordelijke uitgever<br />
Prof. Dr. Frank Maes, Voorzitter<br />
Vakgroep Internationaal publiekrecht, Universiteit Gent<br />
Universiteitsstraat 6, 9000 Gent<br />
Tel. +32 9 264 68 95 ! Fax +32 9 264 69 89<br />
Hoofdredacteur<br />
Karen Van Laethem<br />
Vakgroep Metajuridica, Vrije Universiteit Brussel<br />
Pleinlaan 2, 1050 Brussel<br />
Tel. +32 2 629 15 14<br />
Karen.Van.Laethem@vub.ac.be<br />
Redactiecomité<br />
Francis Baert ! David Criekemans ! Jan De Bisschop ! Melanie De Groof !<br />
Philip De Man ! Jan De Mulder ! Ria Heremans ! Veronique Joosten !<br />
Frank Maes ! Michèle Morel ! Louis-Alfons Nobels ! Neri Sybesma !<br />
Tine Vandervelden ! Karen Van Laethem ! Piet Willems<br />
Correspondenten<br />
Dominiek Benoot ! Eric De Brabandere ! Charlotte Mertens ! Ann Pauwels<br />
! Cedric Ryngaert<br />
Auteursrichtlijnen<br />
De redactie verwelkomt alle ingezonden artikels en opiniebijdragen over VNverwante<br />
onderwerpen. De volledige auteursrichtlijnen zijn beschikbaar bij<br />
de hoofdredacteur en op de website, zie www.vvn.be.<br />
Lidmaatschap<br />
25 euro (> 25 jr.) / 15 euro (< 25 jr.) per jaar te storten op rekening nr.<br />
0<strong>01</strong>-0468369-32<br />
Lid van de Unie van de Uitgevers van de Periodieke Pers
Edito<br />
Het eerste nummer van ons tijdschrift <strong>Wereldbeeld</strong> in <strong>2<strong>01</strong>1</strong> bevat een variatie van thema’s die nog steeds aandacht<br />
en daadkracht vragen. Eerst wordt stilgestaan bij een aantal ontwikkelingen in het internationale strafrecht,<br />
namelijk het Speciaal Tribunaal <strong>voor</strong> Sierra Leone dat haar werkzaamheden aan het beëindigen is, en de aanklager<br />
bij het Internationaal Strafhof die <strong>voor</strong> de eerste keer de kans krijgt zijn proprio motu bevoegdheid uit te oefenen in<br />
kader van het postelectorale conflict in Kenia. Vervolgens wordt met bijdragen over de Cancún-klimaatconferentie,<br />
de rol van kleine eilandstaten in de VN, de Vlaamse betrokkenheid in de VN-Commissie Duurzame Ontwikkeling,<br />
en het Human Development Report 2<strong>01</strong>0, ook aandacht besteed aan de problematiek van (duurzame) ontwikkeling.<br />
Daarnaast wordt ook een pleidooi gehouden <strong>voor</strong> de heroriëntatie van de Vlaamse noodhulp. Ten slotte wordt een<br />
kritische blik geworpen op de onderhandelingen tot een zeerechtresolutie in 2<strong>01</strong>0 en de recente inwerkingtreding<br />
van het Internationaal Verdrag inzake de bescherming van alle personen tegen gedwongen verdwijningen.<br />
De VVN kende in 2<strong>01</strong>0 een drukke activiteitenkalender, met boeiende lunchlezingen, een seminarie over noodhulp,<br />
activiteiten gericht op jongeren (de jaarlijkse VVN-Model United Nations) en op leerkrachten (studiedag ‘Vreemd<br />
verleden’ over migratie). Voor nieuwe activiteiten en activiteiten die plaats vonden in het verleden kan je steeds<br />
terecht op de website van de VVN (www.vvn.be). In de VVN-boekenreeks ‘Wereldvisie’ verschenen de zesde en<br />
zevende monografie, respectievelijk “Water. Bron van leven en conflicten” en “Langs de vuurlijn. De VN en gewapende<br />
conflicten”. De achtste monografie over “Ontwikkelingslanden en de nieuwe wereldorde” zal binnenkort<br />
verschijnen. Een zeer geslaagd initiatief was de VN-dag te Brussel op 24 oktober ter viering van 65 jaar VN. Deze<br />
gezamenlijke organisatie van UNRIC (United Nations Regional Information Centre te Brussel) en de stad Brussel,<br />
met medewerking van de VVN en APNU (onze Franstalige zusterorganisatie), bestond uit een VN-dorp in de vorm<br />
van een tentenkamp op de Grote Markt waar de regionale VN-bureaus te Brussel, ngo’s, VVN en APNU de kans<br />
kregen het grote publiek in te lichten over hun VN-gerelateerde activiteiten (onder meer ontwikkelingssamenwerking,<br />
ziektebestrijding, noodhulp). Verder was er een plechtige zitting in het Brusselse stadhuis met toespraken<br />
van de Minister van Buitenlandse Zaken, Steven Vanackere, en de vertegenwoordiger van de Secretaris-generaal te<br />
Brussel, Antonio Vigilante. Er waren videoboodschappen van de Secretaris-generaal van de VN, Ban Ki-moon, en<br />
de president van de Europese Raad, Herman Van Rompuy. Ook in <strong>2<strong>01</strong>1</strong> zal de VVN verder aandacht besteden aan<br />
haar klassieke activiteiten en aan de jeugd in het kader van het Internationaal Jaar van de Jeugd (2<strong>01</strong>0-<strong>2<strong>01</strong>1</strong>). De<br />
VVN kan hierbij ondermeer rekenen op de ‘VVN Youth’ met haar afdelingen aan de Vlaamse universiteiten en op<br />
de actieve werkgroep ‘onderwijs’. In het kader van het te verwachten nieuwe stagebesluit van de Vlaamse Gemeenschap,<br />
zal de VVN een bijdrage leveren tot het beter bekend maken van deze stagemogelijkheden bij de jongeren.<br />
2<strong>01</strong>0 was ook op het vlak van interne organisatie een uitdaging. In de tweede helft van 2<strong>01</strong>0 heeft Jaana Micheli<br />
het secretariaatswerk van Piet Willems overgenomen. Piet heeft tot dan met veel inzet en op vrijwillige basis het<br />
secretariaat van de VVN gecombineerd met de redactie van <strong>Wereldbeeld</strong> en met zijn drukke academische activiteiten.<br />
Vanaf <strong>2<strong>01</strong>1</strong> neemt Karen Van Laethem het werk van Piet als redactiesecretaris van <strong>Wereldbeeld</strong> over. Bij deze<br />
wens ik Piet van harte te danken <strong>voor</strong> het vele werk dat hij verzette <strong>voor</strong> de VVN en wens ik Karen veel succes toe<br />
met haar nieuwe functie. Eind februari heeft onze secretaris, Jaana Micheli, de VVN verlaten <strong>voor</strong> een voltijdse job<br />
in de private sector. Ik wens Jaana veel succes toe in het verdere verloop van haar carrière. Jaana is vanaf 1 maart<br />
opgevolgd door Ben Mols.<br />
Met een nieuw jaar in het <strong>voor</strong>uitzicht, hoopt de VVN samen met haar leden opnieuw veel aandacht te besteden<br />
aan de thema’s waarop de VN werkzaam zijn. Dit wordt mogelijk gemaakt door de financiële steun van de Vlaamse<br />
overheid, meer bijzonder het Departement internationaal Vlaanderen, en met de lidgelden van de leden. Het realiseren<br />
van onze doelstellingen en activiteiten blijft altijd mensenwerk en is mogelijk dankzij de vrijwillige inzet van<br />
actieve leden van de <strong>Vereniging</strong>. Ook de VVN wordt geconfronteerd met steeds stijgende kosten in de organisatie<br />
van haar activiteiten, van drukwerk en het operationeel houden van het secretariaat. Daarom durf ik opnieuw een<br />
beroep te doen op uw jaarlijkse bijdrage. Mag ik u, indien u dit nog niet heeft kunnen doen, vriendelijk vragen het<br />
jaarlijkse lidgeld van 25 ( 15 <strong>voor</strong> jongeren tot 25 jaar) te willen storten op rekeningnummer 0<strong>01</strong>-0468369-32<br />
met vermelding van het jaar, naam en adres (naam en adres indien dit afwijkt van het adres en de naam van diegene<br />
die de storting deed).<br />
JAARGANG 35, NR. 157, <strong>2<strong>01</strong>1</strong>/1<br />
1
2<br />
De VVN is u dankbaar <strong>voor</strong> uw blijvende steun en belangstelling in haar activiteiten en hoopt u als trouw lid opnieuw<br />
te mogen begroeten in <strong>2<strong>01</strong>1</strong>.<br />
Frank Maes,<br />
Voorzitter VVN<br />
Inhoud<br />
Edito 1<br />
Frank Maes<br />
Het Sierra Leone-tribunaal beëindigt zijn werkzaamheden: een terugblik en bespreking van zijn rechtspraak 3<br />
Vincent Medaer & Paul De Hert<br />
Het postelectorale conflict in Kenia: het Internationaal Strafhof gebruikt <strong>voor</strong> het eerst zijn proprio motu<br />
bevoegdheid 9<br />
Mathias Holvoet<br />
De Cancún-klimaatconferentie 16<br />
Jan De Mulder<br />
Kleine staten, grote inzet 25<br />
Kirsten Arnauts<br />
De EU, België, Vlaanderen en de VN: kleine donoren in de internationale humanitaire hulparchitectuur:<br />
struikel- of bouwstenen? Een verkenning aan de hand van de Vlaamse noodhulp 30<br />
Evert Waeterloos<br />
De EU, België, Vlaanderen en de VN: Vlaanderen in de VN, een blik op de betrokkenheid bij de besluitvorming<br />
in de Commissie Duurzame Ontwikkeling 38<br />
Karoline Van den Brande<br />
In de kijker: Het Belgische EU-<strong>voor</strong>zitterschap zette in op mariene biodiversiteit ! VN-Resolutie zeerecht 2<strong>01</strong>0;<br />
ontwikkelingen en perspectieven 44<br />
Sophie Mirgaux<br />
Opinie: Human Development Report 2<strong>01</strong>0: een verhaal van <strong>voor</strong>uitgang? 48<br />
Michèle Morel<br />
Actualiteit: De inwerkingtreding van het Internationaal Verdrag inzake de bescherming van alle personen<br />
tegen gedwongen verdwijning (CPED) 50<br />
Marthe Lot Vermeulen<br />
Boekenrubriek 54<br />
Marco Benatar<br />
Nieuws in het kort 57<br />
Neri Sybesma-Knol, met bijdrage van Cedric Ryngaert<br />
WERELDBEELD
Het Sierra Leone-tribunaal beëindigt zijn<br />
werkzaamheden: een terugblik en bespreking<br />
van zijn rechtspraak<br />
Inleiding<br />
Het Speciaal Tribunaal <strong>voor</strong> Sierra Leone (Sierra<br />
Leone-tribunaal), een internationaal ad hoc-straftribunaal<br />
opgericht in 2002, heeft zijn werkzaamheden<br />
bijna beëindigd. Deze bijdrage bekijkt dit uitzonderlijk<br />
rechtsprekend orgaan en probeert het naar zijn<br />
waarde te schatten.<br />
Aan het einde van de 20ste en aan het begin van de<br />
21ste eeuw achtten de <strong>Verenigde</strong> <strong>Naties</strong> (VN) de<br />
tijd en de omstandigheden rijp om in navolging van<br />
de historische <strong>voor</strong>beelden van Nuremberg en Tokio<br />
(periode na WO II) en van <strong>voor</strong>malig Joegoslavië en<br />
Rwanda (jaren 90) opnieuw een aantal ad hoc-straftribunalen<br />
op te richten. Op relatief korte tijd kwamen<br />
zo, onder meer, de tribunalen <strong>voor</strong> Oost-Timor,<br />
Cambodja, Sierra Leone en Libanon tot stand. Bijzonder<br />
was dat het deze keer ging om ‘gemengde’ of<br />
‘geïnternationaliseerde’ tribunalen, samengesteld uit<br />
nationale en internationale rechters en met statuten<br />
waarin zowel nationale als internationale rechtsregels<br />
opgenomen waren.<br />
Met deze gemengde of geïnternationaliseerde tribunalen<br />
proberen de VN in te spelen op vier ernstige<br />
gebreken van de ad hoc-straftribunalen <strong>voor</strong> <strong>voor</strong>malig<br />
Joegoslavië en Rwanda, namelijk (1) hun hoge<br />
kosten, (2) lange procedures, (3) gebrekkige band<br />
met de getroffen bevolking en (4) inefficiënte vervolgingsstrategieën.<br />
2 In wat volgt wordt nagegaan of het<br />
Sierra Leone-tribunaal deze gebreken heeft kunnen<br />
opvangen.<br />
In een eerste deel wordt de ontstaansgeschiedenis<br />
van het Sierra Leone-tribunaal belicht. In een tweede<br />
deel wordt het juridisch kader van het tribunaal<br />
en de in de rechtsleer gemaakte opmerkingen hierover<br />
bekeken. In een derde deel worden de door het<br />
Sierra Leone-tribunaal behandelde zaken onderzocht.<br />
Tot slot wordt een eindbalans opgemaakt.<br />
JAARGANG 35, NR. 157, <strong>2<strong>01</strong>1</strong>/1<br />
door Vincent MEDAER & Paul DE HERT 1<br />
Ontstaansgeschiedenis van het<br />
Sierra Leone-tribunaal<br />
Het Sierra Leone-tribunaal werd opgericht als reactie<br />
op de burgeroorlog in Sierra Leone, tijdens dewelke<br />
van maart 1991 tot januari 2002 <strong>voor</strong>al de burgerbevolking<br />
werd geteisterd door onmenselijke wreedheden.<br />
Gesteund door de internationale gemeenschap<br />
startte president Kabbah in 1999 onderhandelingen<br />
met het Rebel United Front (RUF). Die resulteerden<br />
in juli van datzelfde jaar in de ondertekening van het<br />
Lomé Vredesakkoord. 3<br />
Uiteindelijk bleek ook dat niet te volstaan. Dankzij<br />
de bijstand van Groot-Brittannië en van de troepen<br />
van de United Nations Assistance Mission in Sierra<br />
Leone slaagde men er echter in om langzaam de rust<br />
te doen weerkeren in Sierra Leone. In Resolutie<br />
1315 van 14 augustus 2000 verzocht de Veiligheidsraad<br />
de Secretaris-generaal van de VN om onderhandelingen<br />
te starten met de regering van Sierra<br />
Leone over de oprichting van een onafhankelijk, bijzonder<br />
hof <strong>voor</strong> de berechting van misdaden tegen<br />
de mensheid, oorlogsmisdaden, andere ernstige<br />
schendingen van internationaal humanitair recht en<br />
van bepaalde ernstige misdaden onder het recht van<br />
Sierra Leone, begaan op het grondgebied van Sierra<br />
Leone. Op 16 januari 2002 werd in Freetown (Sierra<br />
Leone) de oprichtingsovereenkomst van het Sierra<br />
Leone-tribunaal ondertekend.<br />
Juridisch kader van het<br />
Sierra Leone-tribunaal<br />
Krachtlijnen<br />
De regels inzake de rechtsmacht, de organisatie en<br />
de werking van het Sierra Leone-tribunaal zijn vastgelegd<br />
in een Statuut dat als bijlage is toegevoegd bij<br />
haar oprichtingsovereenkomst. 4 De bewijs- en procedureregels<br />
zijn dan weer opgenomen in een afzonderlijk<br />
document, met name de Rules of Procedure and<br />
Evidence van het Tribunaal.<br />
3
4<br />
De rechtsmacht van het Sierra Leone-tribunaal<br />
strekt zich uit over de vervolging van personen die<br />
de grootste verantwoordelijkheid dragen <strong>voor</strong> misdaden<br />
tegen de mensheid, oorlogsmisdaden, andere<br />
ernstige schendingen van internationaal humanitair<br />
recht en het recht van Sierra Leone, begaan op het<br />
grondgebied van Sierra Leone sinds 30 november<br />
1996 (artt. 1-5 Statuut Sierra Leone-tribunaal).<br />
Het Sierra Leone-tribunaal heeft drie (de facto vier)<br />
organen (artt. 12, 15 en 16 Statuut): (1) de Kamers<br />
bestaande uit twee proceskamers en een beroepskamer;<br />
(2) het Bureau van de Aanklager, onder leiding<br />
van de Aanklager, aangeduid door de Secretaris-generaal<br />
van de VN; en (3) het Bureau van de Griffier,<br />
onder leiding van de Griffier, eveneens aangeduid<br />
door de Secretaris-generaal van de VN. Daarnaast is<br />
er ook nog het (door de griffier opgerichte) Bureau<br />
van Verdediging, onder leiding van de Principiële<br />
Verdediger, dat wordt beschouwd als het vierde orgaan<br />
van het Tribunaal. Terwijl de Kamers en het<br />
Bureau van de Aanklager instaan <strong>voor</strong> de klassieke<br />
strafrechtelijke taken van het Sierra Leone-tribunaal,<br />
verzorgt de Griffie de goede dagelijkse werking van<br />
het Tribunaal. Het Bureau van Verdediging levert<br />
onder meer door zijn logistieke steun aan de teams<br />
van de verdediging een unieke en welgekomen bijdrage<br />
aan het internationaal strafrecht, aangezien<br />
het het eerste <strong>voor</strong>beeld is van een internationaal<br />
tribunaal waarbij aanklager en verdediging quasi gelijkwaardige<br />
ondersteuning genieten. 5<br />
Enkele bijzonderheden<br />
Het juridische kader van het Sierra Leone-tribunaal<br />
vertoont een aantal vermeldenswaardige karakteristieken.<br />
Vooreerst is het Sierra Leone-tribunaal een ad hocstraftribunaal<br />
dat net als de tribunalen <strong>voor</strong> <strong>voor</strong>malig<br />
Joegoslavië en Rwanda is opgericht om een aantal<br />
welomschreven misdrijven te berechten, begaan door<br />
personen tijdens een welbepaalde periode en op een<br />
welbepaalde plaats. Anders echter dan zijn twee illustere<br />
en fel bekritiseerde <strong>voor</strong>gangers is het Sierra<br />
Leone-tribunaal tot stand gekomen via een bilaterale<br />
overeenkomst, waardoor het een democratischer<br />
draagvlak heeft. Het Sierra Leone-tribunaal is bovendien<br />
samengesteld uit internationale en nationale<br />
rechters en past zowel internationaal als nationaal<br />
recht toe, waardoor het behoort tot de gemengde of<br />
geïnternationaliseerde tribunalen. Daarenboven<br />
kreeg het Tribunaal de expliciete doelstelling mee<br />
om haar werkzaamheden op een effectieve en efficiënte<br />
wijze en binnen een politiek aanvaardbaar<br />
tijdskader af te handelen. Die doelstelling werd nog<br />
verder benadrukt door de rechtsmacht van het Tribunaal<br />
te beperken tot de ‘personen die de grootste<br />
verantwoordelijkheid dragen’. Zo wilde men het Tribunaal<br />
dwingen tot een realistische, tijdbesparende<br />
vervolgingsstrategie en vermijden dat het net zoals<br />
de ad hoc-straftribunalen <strong>voor</strong> <strong>voor</strong>malig Joegoslavië<br />
en Rwanda enorm zou uitbreiden in omvang en kosten.<br />
6 Verder kreeg het Sierra Leone-tribunaal terecht<br />
erkenning als eerste ad hoc-straftribunaal met zetel in<br />
het land waar de misdaden zijn gepleegd.<br />
Opvallend is ook dat het Tribunaal rechtsmacht<br />
heeft om te oordelen over misdaden begaan door<br />
minderjarigen vanaf 15 jaar. Artikel 7 van het Statuut<br />
van het Sierra Leone-tribunaal werd sterk bekritiseerd<br />
door stemmen uit de ngo-wereld begaan met<br />
kinderrechten. Frulli merkte daarbij echter terecht<br />
op dat artikel 7 <strong>voor</strong>ziet dat steeds rekening moet<br />
worden gehouden met de leeftijd van de minderjarige<br />
en met zijn of haar mensenrechten. In concreto<br />
incorporeert artikel 7, volgens Frulli, internationale<br />
standaarden inzake jeugdstrafrecht door een speciale<br />
jeugdkamer te <strong>voor</strong>zien in geval van berechting van<br />
een minderjarige en door beschermende maatregelen<br />
te nemen om de privacy van de minderjarige te waarborgen.<br />
7 Geen enkele persoon die op het ogenblik<br />
van de feiten minderjarig was, werd echter aangeklaagd<br />
zodat artikel 7 van het Statuut dode letter<br />
bleef.<br />
Tot slot heeft het Sierra Leone-tribunaal een relatief<br />
zuinig financieringssysteem omdat het, anders dan bij<br />
de tribunalen <strong>voor</strong> <strong>voor</strong>malig Joegoslavië en Rwanda,<br />
uitsluitend gespijsd wordt door vrijwillige bijdragen.<br />
Een nadeel hiervan is wel dat het Tribunaal geen<br />
echte financiële zekerheid heeft, waardoor het <strong>voor</strong>tdurend<br />
moet rekenen op bijdragen van ‘donors’.<br />
Commentaren uit de rechtsleer op de bijzonderheden van<br />
het juridisch kader<br />
In de rechtsleer werd overwegend positief gereageerd<br />
op de nieuwigheden die met het Sierra Leone-tribunaal<br />
in het internationaal strafrecht werden geïntroduceerd.<br />
Zo benadrukt Crane het succes van het gefocuste<br />
mandaat (lees: beperkte rechtsmacht) van<br />
het Tribunaal. Daardoor heeft het Sierra Leone-tribunaal<br />
zijn werk kunnen afhandelen binnen een politiek<br />
aanvaardbaar tijdskader. 8 Uit het verderop in<br />
deze bijdrage gegeven overzicht van de zaken <strong>voor</strong><br />
het Sierra Leone-tribunaal blijkt niet enkel dat het<br />
Tribunaal efficiënt gefunctioneerd heeft, maar ook<br />
dat degenen die zich schuldig maakten aan misdaden<br />
tegen de mensheid, oorlogsmisdaden en andere<br />
ernstige schendingen van internationaal humanitair<br />
WERELDBEELD
echt en het recht van Sierra Leone, ook daadwerkelijk<br />
zijn gestraft.<br />
Door zitting te houden in Freetown, bood het Sierra<br />
Leone-tribunaal de burgers de mogelijkheid persoonlijk<br />
de processen bij te wonen. Zodoende ontstond<br />
er, mede dankzij de aanwezigheid van personeel uit<br />
Sierra Leone, een directe betrokkenheid bij, en vertrouwdheid<br />
met de werkzaamheden van het Tribunaal.<br />
9 Cassese merkt in dit verband op dat door de<br />
confrontatie van de burgers met de gepleegde misdaden<br />
en de berechting daarvan door het Tribunaal,<br />
een proces van geleidelijke verzoening mogelijk<br />
wordt. 10<br />
Toch hebben sommige auteurs ook kritiek op het<br />
Sierra Leone-tribunaal. Zo betreurt Smith dat de<br />
rechtsmacht ratione temporis van het Tribunaal<br />
slechts aanvangt vanaf 30 november 1996 en niet<br />
vanaf het begin van de burgeroorlog in Sierra Leone<br />
in maart 1991. Dat zou de legitimiteit van het Tribunaal<br />
<strong>voor</strong> de bevolking van Sierra Leone hebben vergroot<br />
en zou ook de rol van het internationaal humanitair<br />
recht hebben versterkt. 11 Ook de samenwerking<br />
tussen nationale en internationale rechters is<br />
een mogelijk pijnpunt, aangezien er verschillen kunnen<br />
zijn in mentaliteit, taalgebruik, ervaring en juridische<br />
zienswijze. 12 Verder blijkt uit de praktijk dat<br />
het uitsluitend op vrijwillige bijdragen gesteunde financieringssysteem<br />
van het Sierra Leone-tribunaal<br />
na een tijd geconfronteerd werd met ‘donormoeheid’,<br />
aangezien de politieke wil om bijdragen te storten<br />
<strong>voor</strong> het Tribunaal afnam en zo de financiële<br />
zekerheid van het Sierra Leone-tribunaal in het gedrang<br />
bracht. Bovendien kreeg het Sierra Leonetribunaal<br />
ook te maken met veiligheidsrisico’s, reden<br />
waarom de Charles Taylor-zaak naar Den Haag verhuisd<br />
werd.<br />
Ook bij de bevolking van Sierra Leone werd het<br />
Sierra Leone-tribunaal niet altijd positief onthaald.<br />
Het feit dat het Tribunaal enkel bevoegd is om<br />
‘personen die de grootste verantwoordelijkheid dragen’<br />
te vervolgen, creëerde bij de bevolking een gevoel<br />
van straffeloosheid, aangezien enkel de masterminds<br />
werden aangepakt die dikwijls ver van het conflict<br />
opereerden. Degenen die de misdaden fysiek<br />
uitvoerden werden met rust gelaten en zo kwamen<br />
slachtoffers soms oog in oog te staan met hun beulen<br />
die op vrije voeten rondlopen in Freetown. 13<br />
De belangrijkste test is natuurlijk de praktijktest.<br />
Daarom worden in volgend onderdeel van deze bijdrage<br />
de zaken die <strong>voor</strong> het Sierra Leone-tribunaal<br />
werden (en momenteel nog worden) behandeld, onder<br />
de loep genomen.<br />
JAARGANG 35, NR. 157, <strong>2<strong>01</strong>1</strong>/1<br />
Analyse van de zaken <strong>voor</strong> het<br />
Sierra Leone-tribunaal<br />
Zoals gezegd heeft men door de rechtsmacht van het<br />
Sierra Leone-tribunaal te beperken tot de ‘personen<br />
die de grootste verantwoordelijkheid dragen’, het<br />
Tribunaal willen dwingen tot een realistische vervolgingsstrategie.<br />
Uit de praktijk blijkt dat die doelstelling<br />
goed werd gerealiseerd aangezien de geformuleerde<br />
aanklachten duidelijk blijk gaven van een<br />
gefocuste vervolgingsstrategie waarbij uiteindelijk 13<br />
individuen in vier zaken werden aangeklaagd, namelijk:<br />
Prosecutor v. Brima, Kamara and Kanu (AFRCzaak),<br />
Prosecutor v. Fofana and Kondewa (CDF-zaak),<br />
Prosecutor v. Sesay, Kallon and Gbao (RUF-zaak) en<br />
Prosecutor v. Charles Taylor (Charles Taylor-zaak).<br />
De drie eerst vermelde zaken zijn momenteel al<br />
afgehandeld, terwijl enkel de Charles Taylor-zaak<br />
momenteel nog wordt <strong>voor</strong>tgezet in Den Haag.<br />
In wat nu volgt analyseren we de vier <strong>voor</strong>melde<br />
zaken, waarbij we telkens ingaan op de relevante<br />
feiten en het oordeel van het Sierra Leone-tribunaal.<br />
Prosecutor v. Brima, Kamara and Kanu (AFRC-zaak)<br />
In de AFRC-zaak stonden Alex Tamba Brima, Ibrahim<br />
Bazzy Kamara en Santigie Borbor Kanu terecht<br />
<strong>voor</strong> 14 aanklachten van misdaden tegen de mensheid,<br />
oorlogsmisdaden en andere ernstige schendingen<br />
van internationaal humanitair recht. 14 Zij waren<br />
tijdens de burgeroorlog van Sierra Leone belangrijke<br />
leden van de Armed Forces Revolutionary Council<br />
(AFRC), een militaire groep die op 25 mei 1997 een<br />
staatsgreep pleegde en later nog verantwoordelijk<br />
was <strong>voor</strong> verschillende aanvallen, waaronder die op<br />
Freetown in januari 1999. De drie mannen die werden<br />
gearresteerd in 2003 werden aanvankelijk afzonderlijk<br />
vervolgd, maar hun zaken werden in januari<br />
2004 samengevoegd.<br />
Johnny Paul Koroma werd, als leider van de AFRC,<br />
op 7 maart 2003 aangeklaagd op basis van 17 aanklachten<br />
van misdaden tegen de mensheid, oorlogsmisdaden<br />
en andere ernstige schendingen van internationaal<br />
humanitair recht. 15 Koroma, die Freetown<br />
in januari 2003 ontvluchtte, is vandaag nog steeds<br />
spoorloos, maar de aanklacht tegen hem werd <strong>voor</strong>alsnog<br />
niet ingetrokken.<br />
De AFRC-zaak startte op 7 maart 2005 <strong>voor</strong> proceskamer<br />
II. Gedurende 20 maanden werden de bewijzen<br />
besproken en daarna delibereerde het Tribunaal<br />
nog zes maanden, waarna de proceskamer op 20 juni<br />
2007 zijn oordeel bekendmaakte. De drie beklaagden<br />
werden elk schuldig bevonden aan 11 van de 14<br />
5
6<br />
aanklachten. Brima en Kanu werden elk veroordeeld<br />
tot 50 jaar gevangenisstraf; Kamara tot 45 jaar gevangenisstraf.<br />
16<br />
Zowel de verdediging als de aanklager gingen in beroep<br />
tegen het oordeel van de proceskamer. De beroepskamer<br />
bevestigde op 22 februari 2008 echter<br />
unaniem de door de proceskamer uitgesproken veroordelingen<br />
en straffen. 17<br />
Het is opmerkelijk hoe gemakkelijk de beroepskamer<br />
het argument van Kanu afwijst waarin hij stelt dat<br />
hij niet behoort tot de ‘personen die de grootste verantwoordelijkheid<br />
dragen’, in overeenstemming met<br />
artikel 1(1) Statuut Sierra Leone-tribunaal. Het oordeel<br />
van de beroepskamer vertoont nog een aantal<br />
interessante aspecten. 18 Zo bevestigde de beroepskamer<br />
de misdaden inzake rekrutering van kindsoldaten,<br />
terrorisme en seksslavernij. Dat kan van rechtstreeks<br />
belang zijn in zaken <strong>voor</strong> andere internationale<br />
tribunalen. Ook interessant is dat het gedwongen<br />
huwelijk werd erkend als een afzonderlijke misdaad<br />
tegen de mensheid. Dit is een zeer belangrijke<br />
bevinding in de context van Sierra Leone en <strong>voor</strong> de<br />
opneming van gender-gevoelige perspectieven in het<br />
internationaal strafrecht. 19 Tot slot werden naast de<br />
veroordelingen ook de straffen door de beroepskamer<br />
bevestigd, waarvan de zwaarte vergelijkbaar is met de<br />
straffen die gewoonlijk worden opgelegd door de tribunalen<br />
<strong>voor</strong> <strong>voor</strong>malig Joegoslavië en Rwanda.<br />
Prosecutor v. Fofana and Kondewa (CDF-zaak)<br />
In de CDF-zaak stonden Sam Hinga Norman, Allieu<br />
Fofana en Moinima Kondewa terecht <strong>voor</strong> acht aanklachten<br />
van misdaden tegen de mensheid, oorlogsmisdaden<br />
en andere ernstige schendingen van internationaal<br />
humanitair recht. 20 Zij waren tijdens de<br />
burgeroorlog van Sierra Leone belangrijke leden van<br />
de Civil Defence Forces (CDF), een veiligheidsmacht<br />
die de strijd van de regering van Sierra Leone tegen<br />
het RUF en de AFRC steunde. De CDF-zaak was<br />
controversieel omdat vele Sierra Leonezen de CDFleiders,<br />
en in het bijzonder Hinga Norman, beschouwden<br />
als oorlogshelden die hun land hadden<br />
verdedigd in de burgeroorlog. 21 Ondanks deze heldenstatus<br />
werden Norman, Fofana en Kondewa in<br />
2003 gearresteerd. Norman was op dat moment Minister<br />
van Binnenlandse Zaken en zou tot de arrestatie<br />
van Charles Taylor de belangrijkste functionaris<br />
zijn die terechtstond <strong>voor</strong> het Sierra Leone-tribunaal.<br />
De drie mannen die waren gearresteerd werden aanvankelijk<br />
afzonderlijk vervolgd, maar hun zaken werden<br />
in februari 2004 samengevoegd.<br />
De CDF-zaak startte op 3 juni 2004 <strong>voor</strong> proceskamer<br />
I. De bespreking van de bewijzen duurde twee<br />
en een half jaar en vervolgens delibereerde het Tribunaal<br />
nog acht maanden. Op 22 februari 2007 overleed<br />
Norman in Dakar (Senegal) en op 21 mei werd<br />
de procedure tegen hem beëindigd. Op 2 augustus<br />
2007 maakte de proceskamer zijn oordeel bekend.<br />
Fofana en Kondewa werden veroordeeld <strong>voor</strong> oorlogsmisdaden<br />
van moord, wrede behandeling, plundering<br />
en collectieve bestraffingen, alsook <strong>voor</strong> het<br />
feit dat zij als leidinggevende personen niet hadden<br />
verhinderd dat hun ondergeschikten zich hadden<br />
schuldig gemaakt aan <strong>voor</strong>melde wandaden. Bovendien<br />
werden beide mannen ook schuldig bevonden<br />
aan twee aanklachten inzake misdaden tegen de<br />
mensheid en aan het begaan van daden van terrorisme.<br />
Kondewa tot slot werd persoonlijk schuldig bevonden<br />
aan het begaan van de misdaden van moord<br />
en rekrutering van kindsoldaten. 22 Fofana werd veroordeeld<br />
tot zes jaar gevangenisstraf en Kondewa tot<br />
acht jaar, waarmee de straffen opmerkelijk minder<br />
streng waren dan in de AFRC-zaak. Dit kan deels<br />
verklaard worden doordat het CDF minder ernstige<br />
misdaden pleegde. Verder hield het Tribunaal ook<br />
rekening met verschillende verzachtende omstandigheden<br />
waaronder het gebrek aan formele opvoeding<br />
en training van de beschuldigden, het gebrek aan<br />
eerdere veroordelingen en hun latere inspanningen<br />
om de vrede te bevorderen. 23<br />
Zowel Kondewa als de aanklager gingen in beroep<br />
tegen het oordeel van de proceskamer. Op 28 mei<br />
2008 maakte de beroepskamer zijn oordeel bekend.<br />
De uitspraak in eerste aanleg werd bevestigd. Ondanks<br />
de dissenting opinions van rechters King en Kamada<br />
werd Fonfana’s straf verhoogd tot 15 jaar en<br />
die van Kondewa tot 20 jaar. 24<br />
Prosecutor v. Sesay, Kallon and Gbao (RUF-zaak)<br />
In de RUF-zaak stonden Sam Bockarie, Augustine<br />
Gbao, Morris Kallon, Foday Saybana Sankoh en Issa<br />
Hassan Sesay terecht <strong>voor</strong> 18 aanklachten van misdaden<br />
tegen de mensheid, oorlogsmisdaden en andere<br />
ernstige schendingen van het internationaal humanitair<br />
recht. 25 Zij waren tijdens de burgeroorlog<br />
van Sierra Leone belangrijke leden van het RUF, een<br />
militaire groep die op 23 maart 1991 Sierra Leone<br />
binnenviel, in maart 1996 de verkiezingen bemoeilijkte<br />
door het terroriseren van de burgerbevolking<br />
en later nog verantwoordelijk was <strong>voor</strong> verschillende<br />
wanpraktijken waaronder de inval in Freetown in<br />
januari 1999. Door het overlijden van Bockarie in<br />
mei 2003 en Sankoh op 29 juli 2003 werden de<br />
aanklachten tegen hen op 8 december 2003 ingetrokken.<br />
WERELDBEELD
De RUF-zaak startte op 5 juli 2004 <strong>voor</strong> proceskamer<br />
I. In totaal werden er tijdens 308 dagen van het<br />
proces, 174 getuigen opgeroepen. Op 25 februari<br />
2009 maakte het Tribunaal zijn oordeel bekend.<br />
Sesay en Kallon werden schuldig bevonden aan 16<br />
van de 18 aanklachten. Gbao werd schuldig bevonden<br />
aan 14 van de 18 aanklachten. 26 Naast <strong>voor</strong>melde<br />
veroordelingen oordeelde de proceskamer ook<br />
nog dat de drie beschuldigden deel uitmaakten van<br />
een gemeenschappelijke criminele onderneming<br />
(Joint Criminal Enterprise) samen met de leden van de<br />
AFRC. Sesay werd veroordeeld tot 52 jaar gevangenisstraf,<br />
Kallon tot 40 jaar en Gbao tot 25 jaar. 27<br />
Zowel Sesay, Kallon en Gbao, als de aanklager gingen<br />
in beroep tegen het oordeel van de proceskamer.<br />
Op 26 oktober 2009 maakte de beroepskamer zijn<br />
oordeel bekend. Ondanks de talrijke beroepsgronden<br />
aangevoerd door de Sesay, Kallon en Gbao en de<br />
herziening door de beroepskamer van enkele beslissingen<br />
van de proceskamer, bleven de opgelegde<br />
straffen behouden. Daarbij werd wel rekening gehouden<br />
met de tijd die de veroordeelden al in de gevangenis<br />
hadden doorgebracht. 28<br />
Prosecutor v. Charles Taylor (Charles Taylor-zaak)<br />
In de Charles Taylor-zaak staat Charles Ghankay<br />
Taylor terecht <strong>voor</strong> 11 aanklachten van misdaden<br />
tegen de mensheid, oorlogsmisdaden en andere<br />
ernstige schendingen van het internationaal humanitair<br />
recht. 29 Hij was van 1989 tot 1997 leider van de<br />
National Patriotic Front of Liberia, een regeringsvijandige<br />
rebellengroep in Liberia, en van 1997 tot 2003<br />
president van Liberia. Hoewel Taylor aangeklaagd<br />
werd <strong>voor</strong> verschillende misdaden tijdens de burgeroorlog<br />
van Sierra Leone heeft hij die niet zelf fysiek<br />
uitgevoerd. De belangrijkste uitdaging van de aanklager<br />
is dan ook te bewijzen dat Charles Taylor achter<br />
een netwerk zat dat materiële en financiële ondersteuning<br />
bood aan de RUF/AFRC-campagne. 30<br />
Op 4 december 2003 verspreidde Interpol een internationaal<br />
aanhoudingsbevel <strong>voor</strong> Charles Taylor.<br />
Taylor verzette zich tegen de aanklacht en het aanhoudingsbevel<br />
op basis van zijn immuniteit als staatshoofd<br />
van Liberia op het moment dat de aanklacht<br />
werd ontzegeld en het aanhoudingsbevel werd uitgevaardigd.<br />
De beroepskamer van het Sierra Leonetribunaal<br />
volgde die redenering echter niet en beriep<br />
zich op artikel 6(2) Statuut Sierra Leone-tribunaal,<br />
de aard van aangevoerde misdaden en de internationale<br />
aard van het Sierra Leone-tribunaal zelf om<br />
Taylor toch te vervolgen. 31<br />
JAARGANG 35, NR. 157, <strong>2<strong>01</strong>1</strong>/1<br />
Op dit tussenvonnis over de immuniteit van Taylor<br />
is er in de rechtsleer heel wat kritiek gekomen. Volgens<br />
verschillende auteurs kon Taylor zich als zittend<br />
president van Liberia wel degelijk beroepen op zijn<br />
immuniteit als zittend staatshoofd. Volgens onder<br />
meer Deen-Racsmany, Frulli en Nouwen had de beroepskamer<br />
zich echter op de juridische basis van het<br />
Sierra Leone-tribunaal moeten baseren. Zoals reeds<br />
gezegd is het Sierra Leone-tribunaal tot stand gekomen<br />
door een bilateraal verdrag tussen Sierra Leone<br />
en de VN, waarbij Liberia geen partij is en waarover<br />
het Sierra Leone-tribunaal aldus geen rechtsmacht<br />
heeft. De immuniteiten van alle zittende staatshoofden<br />
zouden dus, buiten die van Sierra Leone, onverkort<br />
moeten blijven gelden, en dus ook <strong>voor</strong> in casu<br />
Charles Taylor. 32<br />
Op 16 maart 2006 werd een aangepaste aanklacht<br />
goedgekeurd waardoor het aantal aanklachten wordt<br />
verminderd van 17 tot 11. Op 29 maart 2006 werd<br />
Taylor vanuit Nigeria overgevlogen naar Monrovia,<br />
Liberia, waar hij gearresteerd werd door de United<br />
Nations Mission in Liberia en werd overgedragen aan<br />
het Sierra Leone-tribunaal.<br />
UN Photo #115886/Mathew Elavanalthoduka<br />
Een veel besproken aspect van de Charles Taylorzaak<br />
betreft de beslissing om de zaak niet in Freetown,<br />
waar de eigenlijke zetel van het Sierra Leonetribunaal<br />
ligt, te laten doorgaan. Wegens veiligheidsredenen<br />
werd besloten om het proces van Charles<br />
Taylor in de gebouwen van het Internationaal Strafhof<br />
en van het Speciaal Tribunaal <strong>voor</strong> Libanon te<br />
laten doorgaan. De Veiligheidsraad van de VN nam<br />
die beslissing in zijn Resolutie 1688 van 16 juni 2006,<br />
aangenomen op basis van Hoofdstuk VII van het<br />
VN-Handvest. In de praktijk blijkt dat vele gewone<br />
mensen in Sierra Leone daardoor geen toegang hebben<br />
tot de Charles Taylor-zaak. Daarnaast heeft de<br />
verhuis van het proces naar Den Haag ook een negatieve<br />
symbolische impact, aangezien het Sierra<br />
Leone-tribunaal zo één van haar grote verdiensten<br />
7
8<br />
tenietdoet, namelijk de berechting van oorlogsmisdadigers<br />
in het land waar de misdaden zijn gepleegd.<br />
Terwijl de aanklager door middel van getuigenbewijs<br />
probeert aan te tonen dat Charles Taylor materiële<br />
en financiële steun bood aan de RUF/AFRC-campagne,<br />
benadrukken de advocaten van Taylor echter<br />
dat de misdaden begaan in de oorlogen van Liberia<br />
en Sierra Leone moeten worden gezien in de context<br />
van een breder regionaal conflict waarbij het louter<br />
financieel en logistiek steunen van rebellen in een<br />
vreemd land as such geen oorlogsmisdaad is. 33 Uiteindelijk<br />
zal het Sierra Leone-tribunaal beslissen welke<br />
visie het zal volgen bij de beoordeling van de ten laste<br />
gelegde feiten. Voor een eindoordeel van het Sierra<br />
Leone-tribunaal is het nog even afwachten. In zijn<br />
Completion Strategy van juni 2009 stelde het Sierra<br />
Leone-tribunaal dat de beslissing van de proceskamer<br />
in deze zaak zou worden uitgesproken in juli 2<strong>01</strong>0 en<br />
de uitspraak over de straffen, indien toepasselijk, in<br />
augustus 2<strong>01</strong>0. Een eventueel oordeel van de beroepskamer<br />
zou dan volgen in februari <strong>2<strong>01</strong>1</strong>. Aangezien<br />
de verdediging echter pas op 12 november<br />
2<strong>01</strong>0 zijn pleidooien beëindigde, zal <strong>voor</strong>melde<br />
timing allicht niet effectief kunnen worden gerespecteerd.<br />
Volgens de laatste berichten over de Charles<br />
Taylor-zaak moet het Sierra Leone-tribunaal alvorens<br />
een arrest te kunnen vellen eerst nog uitspraak<br />
doen over een opstootje <strong>voor</strong> het Tribunaal waarbij<br />
zowel Taylor als zijn hoofdadvocate het proces boycotten.<br />
34<br />
Conclusie<br />
In deze bijdrage werden de ontstaansgeschiedenis,<br />
het juridisch kader en de zaken <strong>voor</strong> het Sierra<br />
Leone-tribunaal geanalyseerd. Het model van het<br />
Sierra Leone-tribunaal heeft ondanks zijn erg tijdelijke<br />
karakter vele vernieuwingen in het internationaal<br />
strafrecht kunnen introduceren. De gekozen formule<br />
vormt een aanzienlijke verbetering ten opzichte van<br />
oudere ad hoc-straftribunalen zoals deze geïnstalleerd<br />
<strong>voor</strong> de wreedheden begaan in <strong>voor</strong>malig Joegoslavië<br />
en Rwanda. De kritiek op het Sierra Leone-tribunaal<br />
is naar onze mening onvoldoende zwaarwegend om<br />
de verdiensten van het Sierra Leone-tribunaal teniet<br />
te doen. Het succes van zijn gefocuste mandaat en<br />
de mogelijkheid tot persoonlijke betrokkenheid van<br />
de slachtoffers zijn de belangrijkste verdiensten van<br />
het ad hoc-systeem van Sierra Leone. De effectieve<br />
en efficiënte werking van het Sierra Leone-tribunaal,<br />
binnen een politiek aanvaardbaar tijdskader, in een<br />
moeilijke werkomgeving en in een precaire financiële<br />
situatie, zorgen <strong>voor</strong> een positieve eindbalans. Het<br />
verdient dan ook aanbeveling om een dergelijk systeem<br />
van internationale strafrechtspraak in de toekomst<br />
niet uit te sluiten en mits verbeteringen te<br />
blijven beschouwen als een aanvulling of alternatief<br />
<strong>voor</strong> het internationale strafrechtsysteem gecreëerd<br />
door het Internationaal Strafhof. 35<br />
Noten<br />
1 Vincent Medaer is Master in de Rechten (Katholieke Universiteit<br />
Leuven) en Master na Master in het Internationaal<br />
en Europees Recht (Vrije Universiteit Brussel). Hij is jurist te<br />
Brussel bij de Juridische Dienst van de FOD Mobiliteit en<br />
Vervoer. Paul De Hert is professor en onderzoeker aan de<br />
Faculteit Recht en Criminologie van de Vrije Universiteit<br />
Brussel. Hij is een expert op het vlak van internationale<br />
mensenrechten, internationaal en Europees strafrecht,<br />
rechtstheorie, en privacy en technologie. Deze bijdrage is<br />
niet toerekenbaar aan de FOD Mobiliteit en Vervoer.<br />
De auteurs bedanken Mathias Holvoet <strong>voor</strong> het nalezen en<br />
becommentariëren van de tekst.<br />
2 A. CASSESE, International Criminal Law, Oxford, Oxford University<br />
Press, 2008, 332.<br />
3 Een belangrijk artikel van het Lomé Vredesakkoord betreft<br />
artikel 9 dat in amnestie <strong>voor</strong>zag <strong>voor</strong> de verschillende partijen<br />
die deelnamen aan het conflict in Sierra Leone. Verscheidene<br />
beklaagden beriepen zich op dit artikel om de jurisdictie<br />
van het Tribunaal te betwisten. De beroepskamer van het<br />
Tribunaal heeft dit argument echter consequent van de tafel<br />
geveegd. De rechters van het Tribunaal beriepen zich hier op<br />
artikel 10 van het Statuut dat <strong>voor</strong>ziet dat amnestieën niet<br />
als verdediging kunnen worden ingeroepen indien ernstige<br />
misdaden tegen de mensheid en oorlogsmisdaden werden<br />
begaan. Voor meer over deze kwestie, zie S. WILLIAMS, “Amnesties<br />
in International Law: The Experience of the Special<br />
Court for Sierra Leone”, Human Rights Law Review 2005,<br />
271-309.<br />
4 Zie artikel 1 van de Overeenkomst (ondertekend te Freetown<br />
op 16 januari 2002) tussen de VN en de regering van<br />
Sierra Leone inzake de oprichting van een bijzondere hof<br />
<strong>voor</strong> Sierra Leone, met bijgevoegd Statuut, UNTS, nr.<br />
38342, www.sc-sl.org.<br />
5 D.M. CRANE, “The Special Court for Sierra Leone”, in M.<br />
CHERIF BASSIOUNI, (ed.), International Criminal Law Third<br />
Edition ! Volume III International Enforcement, Leiden, Martinus<br />
Nijhoff Publishers, 2008, 205-206.<br />
6 Id., 195, 213.<br />
7 M. FRULLI, “The Special Court for Sierra Leone: Some Preliminary<br />
Comments”, European Journal for International Law<br />
2000, 866-868.<br />
8 D.M. CRANE, “The Special Court for Sierra Leone”, in M.<br />
CHERIF BASSIOUNI, (ed.), International Criminal Law Third<br />
Edition ! Volume III International Enforcement, Leiden, Martinus<br />
Nijhoff Publishers, 2008, 216-217.<br />
9 Id.<br />
10 A. CASSESE, International Criminal Law, Oxford, Oxford University<br />
Press, 2008, 334.<br />
11 A. SMITH, “Sierra Leone: The Intersection of Law, Policy,<br />
and Practice”, in C.P.R. ROMANO, A. NOLLKAEMPER & J.K.<br />
KLEFFNER, (eds.), Internationalized Criminal Courts ! Sierra<br />
Leone, East Timor, Kosovo and Cambodia, Oxford, Oxford<br />
University Press, 2004, 137.<br />
12 A. CASSESE, International Criminal Law, Oxford, Oxford University<br />
Press, 2008, 334.<br />
WERELDBEELD
13 C. TIMBERG, “Sierra Leone Special Court’s Narrow Focus.<br />
Well-Funded but Selective War Crimes Probe Draws Resentment<br />
of Impoverished Victims”, zie www.globalpolicy.org/<br />
component/content/article/163/29172.html.<br />
14 SCSL, Prosecutor v. Brima, Kamara and Kanu, Case No.<br />
SCSL-2004-16-PT, Indictment, 18 februari 2005, §§ 37-79.<br />
15 SCSL, Prosecutor v. Koroma, Case No. SCSL 2003-03-I, Indictment,<br />
1 maart 2003, §§ 28-59.<br />
16 SCSL, Prosecutor v. Brima, Kamara and Kanu, Case No.<br />
SCSL-2004-16-T, Sentencing Judgement, 19 juli 2007,<br />
§§ 34-36.<br />
17 SCSL, Prosecutor v. Brima, Kamara and Kanu, Case No.<br />
SCSL-2004-16-A, Appeal Judgement, 22 februari 2008,<br />
§§ 105-106.<br />
18 T. CRUVELLIER, “From the Taylor Trial to a Lasting Legacy:<br />
Putting the Special Court Model to the Test”, International<br />
Center for Transitional Justice and Sierra Leone Court Monitoring<br />
Programme 2009, 49.<br />
19 M. FRULLI, “Advancing International Criminal Law: The<br />
Special Court for Sierra Leone Recognizes Forced Marriage<br />
as a ‘New’ Crime Against Humanity”, Journal of International<br />
Criminal Justice 2008, 1033-1042.<br />
20 SCSL, Prosecutor v. Norman, Fofana and Kondewa, Case No.<br />
SCSL-2004-14-PT, Indictment, 5 februari 2004, §§ 22-29.<br />
21 T. CRUVELLIER, “From the Taylor Trial to a Lasting Legacy:<br />
Putting the Special Court Model to the Test”, International<br />
Center for Transitional Justice and Sierra Leone Court Monitoring<br />
Programme 2009, 24-25.<br />
22 SCSL, Prosecutor v. Fofana and Kondewa, Case No. SCSL-<br />
2004-14-T, Judgement, 2 augustus 2007.<br />
23 SCSL, Prosecutor v. Fofana and Kondewa, Case No. SCSL-<br />
2004-14-T, Sentencing Judgement, 9 oktober 2007, §§ 33-<br />
34, 66-68.<br />
24 SCSL, Prosecutor v. Fofana and Kondewa, Case No. SCSL-<br />
2004-14-A, Appeal Judgement, 28 mei 2008, § 565.<br />
25 SCSL, Prosecutor v. Sesay, Kallon and Gbao, Case No.<br />
JAARGANG 35, NR. 157, <strong>2<strong>01</strong>1</strong>/1<br />
SCSL!2004-15-PT, Indictment, 2 augustus 2006, §§ 40-83.<br />
26 SCSL, Prosecutor v. Sesay, Kallon and Gbao, Case No. SCSL-<br />
2004-15-T, Judgement, 2 maart 2009, §§ 677-687.<br />
27 SCSL, Prosecutor v. Sesay, Kallon and Gbao, Case No. SCSL-<br />
2004-15-T, Sentencing Judgement, 8 april 2009, §§ 93-99.<br />
28 SCSL, Prosecutor v. Sesay, Kallon and Gbao, Case No. SCSL-<br />
2004-15-A, Appeal Judgement, 26 oktober 2009, §§ 477-<br />
481.<br />
29 SCSL, Prosecutor v. Charles Taylor, Case No. SCSL!2003-<strong>01</strong>-<br />
PT, Prosecution’s Second Amended Indictment, 29 mei<br />
2007, §§ 4-34.<br />
30 O. FRENKIEL, “Africa’s test for international justice”, 2008,<br />
news.bbc.co.uk/2/hi/programmes/this_world/7259238.stm.<br />
31 SCSL, Prosecutor v. Charles Taylor, Case No. SCSL-2003-<strong>01</strong>-<br />
I, Decision on Immunity from Jurisdiction, 31 mei 2004,<br />
§ 53.<br />
32 Z. DEEN-RACSMANY, “Prosecutor v. Taylor: The Status of<br />
the Special Court for Sierra Leone and Its Implications for<br />
Immunity”, Leiden Journal of International Law 2005, 308; M.<br />
FRULLI, “The Question of Charles Taylor’s Immunity. Still in<br />
Search of a Balanced Application of Personal Immunities?”,<br />
Journal of International Criminal Justice 2004, 1124; S.M.H.<br />
NOUWEN, “The Special Court for Sierra Leone and the Immunity<br />
of Taylor: The Arrest Warrant Case Continued”, Leiden<br />
Journal of International Law 2005, 657.<br />
33 O. FRENKIEL, “Africa’s test for international justice”, 2008,<br />
news.bbc.co.uk/2/hi/programmes/this_world/7259238.stm.<br />
34 Zie www.rnw.nl/international-justice/article/charles-taylorboycotts-his-own-trial.<br />
35 D.M. CRANE, “The Special Court for Sierra Leone”, in M.<br />
CHERIF BASSIOUNI, (ed.), International Criminal Law Third<br />
Edition ! Volume III International Enforcement, Leiden, Martinus<br />
Nijhoff Publishers, 2008, (195) 218.<br />
Het postelectorale conflict in Kenia:<br />
het Internationaal Strafhof gebruikt <strong>voor</strong> het<br />
eerst zijn proprio motu bevoegdheid door Mathias HOLVOET 1<br />
Inleiding<br />
Dit artikel zal een analyse geven van het postelectorale<br />
conflict in Kenia dat in 2007-2008 het leven<br />
kostte aan ongeveer 1300 mensen en de rol die het<br />
Internationaal Strafhof (ICC) sindsdien speelde in de<br />
heropbouw van het land.<br />
Vooreerst wordt kort het postelectorale conflict zelf<br />
geduid. Op chronologische wijze worden de feiten<br />
van het conflict weergegeven en wordt er dieper in-<br />
gegaan op de oorzaken van het geweld. Vervolgens<br />
gaat deze bijdrage in op de rol die het ICC sindsdien<br />
heeft gespeeld met een focus op de twee belangrijkste<br />
gerechtelijke handelingen van organen van het ICC<br />
met betrekking tot de situatie in Kenia. Enerzijds de<br />
beslissing van de Pre-Trial Chamber II (P-TC II) van<br />
31 maart 2<strong>01</strong>0, waarin de Procureur van het ICC,<br />
Moreno-Ocampo, werd toegelaten om uit eigen beweging<br />
(proprio motu) een onderzoek te starten naar<br />
de mogelijke misdaden tegen de mensheid die werden<br />
gepleegd in Kenia. Anderzijds de twee verschil-<br />
O<br />
9
10<br />
lende verzoeken tot oproeping tot verschijning die<br />
Moreno-Ocampo neerlegde bij de P-TC II, waarin<br />
hij zes mogelijke verantwoordelijken aanduidde als<br />
de meesterbreinen van het postelectorale geweld. De<br />
belangrijkste juridische hangijzers worden hierbij belicht.<br />
Ten slotte wordt er kort ingegaan op de reacties<br />
in Kenia op het ICC-onderzoek. Wordt het onderzoek<br />
van het ICC in Kenia gezien als een legitieme<br />
en noodzakelijke inbreng in de strijd tegen straffeloosheid<br />
of wordt het ICC, zoals wel vaker in Afrika,<br />
afgeschilderd als een ‘neokolonialistisch speeltje’<br />
dat de fragiele stabiliteit van het land in het gevaar<br />
dreigt te brengen?<br />
Het postelectorale conflict in Kenia<br />
(december 2007-2008)<br />
Kenia werd jarenlang beschouwd als een Afrikaans<br />
succesverhaal. Het was relatief welvarend en stabiel<br />
en had sinds zijn onafhankelijkheid op reguliere basis<br />
verkiezingen georganiseerd. Deze verkiezingen waren<br />
zeker niet altijd volgens de regels van de kunst verlopen.<br />
Tot eind 2007 was hier echter, behoudens enkele<br />
kleinere schermutselingen, een eerder berustende<br />
houding tegen aangenomen door de Keniaanse<br />
bevolking. Daarom verbaasde het des te meer dat het<br />
eind 2007 wel tot een massale gewelduitbarsting<br />
kwam, toen het bleek dat de verkiezingen wederom<br />
onregelmatig waren verlopen. 2<br />
De presidentsverkiezingen die het geweld ontlokten,<br />
werden gehouden op 27 december 2007. De zittende<br />
president Mwai Kibaki was kandidaat <strong>voor</strong> de Party<br />
of National Unity (PNU). Hij nam het op tegen de<br />
belangrijkste kandidaat van de oppositie, Raila Odinga<br />
van de Orange Democratic Movement (ODM).<br />
Odinga lag in het begin van de stemmentelling ruim<br />
aan kop, tot deze even werd gestaakt. Toen het tellen<br />
van de stemmen werd hervat, kon Kibaki Odinga<br />
alsnog inhalen en hij haalde het uiteindelijk met een<br />
vrij comfortabele marge. Aanwezige internationale<br />
verkiezingswaarnemers van zowel de Europese Unie<br />
(EU) als het Gemenebest van <strong>Naties</strong> oordeelden snel<br />
dat de verkiezingen niet conform waren met internationale<br />
en regionale standaarden ter zake. De stemmentelling<br />
was volgens hen, onder meer door het<br />
staken van de stemmen, duidelijk gemanipuleerd ten<br />
<strong>voor</strong>dele van de zittende president Kibaki. Ook het<br />
kamp van Kibaki claimde dat er geknoeid was met de<br />
stemmentelling ten <strong>voor</strong>dele van rivaal Odinga.<br />
Volgend op deze uitslag werd Kibaki, ondanks het<br />
protest, door de Electoral Commission of Kenya (ECK)<br />
uitgeroepen als winnaar en opnieuw ingezworen als<br />
Keniaans president. Odinga liet dit echter niet zonder<br />
slag of stoot verlopen en riep zichzelf uit tot<br />
‘President van het Volk’. Hierbij eiste hij het terugtreden<br />
van Kibaki en een hertelling van de stemmen.<br />
Het bleef spijtig genoeg niet bij vreedzame protesten.<br />
Het vermoeden dat er ‘vals gespeeld’ was tijdens de<br />
telling, bracht aanhangers van Odinga ertoe etnisch<br />
geweld te plegen tegen de Kikuyu, de etnische groep<br />
waartoe de herkozen president Kibaki behoort. De<br />
Kikuyu hadden sinds 1963 een geprivilegieerde status<br />
in de Keniaanse samenleving en bekleedden de belangrijkste<br />
economische en politieke functies. Ook<br />
aanhangers van Kibaki maakten zich schuldig aan<br />
geweldplegingen tegen etnische groepen, verwant<br />
met Odinga, namelijk de Luos en de Kalenjin. Deze<br />
gewelddadigheden zouden aan minstens 1.162 mensen<br />
het leven hebben gekost. Bovendien zouden ongeveer<br />
300.000 mensen verdreven zijn uit hun huizen.<br />
Bemiddeling door Kofi Annan en<br />
oprichting van een coalitieregering<br />
tussen de PNU en ODM<br />
Met de steun van de VN, de EU, de Afrikaanse Unie<br />
en de <strong>Verenigde</strong> Staten werd een panel van eminente<br />
Afrikaanse personaliteiten onder leiding van <strong>voor</strong>malige<br />
Secretaris-generaal van de VN, Kofi Annan,<br />
aangesteld om een vreedzame oplossing te negotiëren<br />
die een einde zou maken aan het postelectoraal geweld.<br />
UN Photo #168772/Eskinder Debebe<br />
Op 28 februari 2008 ondertekenden Odinga en Kibaki<br />
een overeenkomst waarin werd besloten dat er een<br />
coalitieregering zou worden gevormd tussen de PNU<br />
van Kibaki en de ODM van Odinga. Terwijl Kibaki<br />
president kon blijven, werd Odinga benoemd tot<br />
eerste minister. Tegelijkertijd werd er een gelijk aan-<br />
WERELDBEELD
tal leden van Odinga’s etnische groep, de Luo, in de<br />
coalitieregering opgenomen.<br />
In de door Annan genegotieerde overeenkomst werd<br />
ook het oprichten van een onderzoekscommissie<br />
aanbevolen om de ware toedracht, de ernst en dieperliggende<br />
redenen van het postelectoraal geweld te<br />
onderzoeken. Met de oprichting van de zogenaamde<br />
‘Waki-Commissie’ 3 , genoemd naar haar <strong>voor</strong>zitter !<br />
de Keniaanse rechter Philip Waki ! werd deze aanbeveling<br />
opgevolgd. 4<br />
De dieperliggende oorzaken van het<br />
postelectoraal geweld<br />
volgens de Waki-Commissie<br />
In oktober 2008 communiceerde de Waki-Commissie<br />
haar bevindingen. De Commissie oordeelde dat<br />
alle partijen een rol hadden gespeeld in het conflict,<br />
en het geweld tegen hun tegenstanders hadden aangewakkerd,<br />
gefinancierd of ten minste getolereerd.<br />
Ze beval de oprichting aan van een Speciaal Tribunaal<br />
met zetel in Kenia om de personen met de<br />
grootste verantwoordelijkheid <strong>voor</strong> het geweld te<br />
vervolgen. Indien men in Kenia geen Speciaal Tribunaal<br />
kon of wou oprichten, stelde de Waki-Commissie<br />
<strong>voor</strong> om, in overeenstemming met het principe<br />
van complementariteit, het ICC de zaak te laten onderzoeken.<br />
De Waki-Commissie duidde vier hoofdredenen <strong>voor</strong><br />
het geweld aan.<br />
Allereerst was er volgens de Commissie al vanaf begin<br />
jaren 90, toen de meerpartijendemocratie in Kenia<br />
werd geïnstalleerd, een proliferatie van geweld als<br />
middel om politieke doeleinden te bereiken. Verscheidene<br />
Keniaanse politici hadden sindsdien geweld<br />
gebruikt om de politieke macht te grijpen en dit<br />
alles zonder hier<strong>voor</strong> enige strafrechtelijke verantwoording<br />
te moeten afleggen. Deze cultuur van straffeloosheid<br />
leidde tot een legitimering van het geweld<br />
als politiek middel in de ogen van de Keniaanse politici<br />
en bevolking.<br />
Ten tweede was er een groeiende machtsconcentratie<br />
en vorming van een personencultus rond de persoon<br />
van de Keniaanse president. Dit had een tweeledige<br />
impact. Allereerst werd het in de ogen van de<br />
politici en andere leden van een bepaalde etnische<br />
groep als levensnoodzakelijk beschouwd om het presidentschap<br />
te bekleden om zodoende toegang te<br />
hebben tot de staatsmiddelen en -goederen. Daarnaast<br />
zorgde de sterke centralisatie van de macht<br />
rond de persoon van de president er<strong>voor</strong> dat over-<br />
JAARGANG 35, NR. 157, <strong>2<strong>01</strong>1</strong>/1<br />
heidsinstanties, die moesten instaan <strong>voor</strong> de nodige<br />
checks and balances en toerekenbaarheid van wandaden<br />
en bij<strong>voor</strong>beeld moesten optreden als neutrale<br />
arbiters om de geldigheid van verkiezingsresultaten<br />
te beoordelen, hun legitimiteit verloren.<br />
De derde hoofdreden <strong>voor</strong> het geweld is volgens de<br />
Waki-Commissie het gevoel van historische marginalisatie<br />
dat leefde bij bepaalde etnische groepen in<br />
Kenia. Ondermeer bij de verdeling van land en andere<br />
nationale rijkdommen, alsook wat betreft de<br />
toegang tot publieke goederen, voelden bepaalde<br />
etnische groepen zich reeds verscheidene jaren onrechtvaardig<br />
behandeld. De politici van de etnische<br />
groepen in kwestie hebben de frustratie en haat met<br />
betrekking tot deze historische onrechtvaardigheden<br />
van hun bevolking aangevoeld en verder aangewakkerd<br />
om er politiek munt uit te slaan. Als laatste en<br />
vierde reden haalde de Waki-Commissie het groeiende<br />
aantal armen, werklozen en jongeren in Kenia aan<br />
die door hun uitzichtloze situatie besloten om zich<br />
aan te sluiten bij milities en georganiseerde misdaadgroepen.<br />
Deze groepen opereerden als een soort van<br />
schaduwoverheid, hoofdzakelijk in de sloppenwijken<br />
maar ook in andere delen van het land. Politici hebben<br />
deze milities gebruikt om hun politieke opponenten<br />
aan te vallen, hun eigen veiligheid te verzekeren<br />
en hun macht te vergroten. Bovendien infiltreerden<br />
sommigen van deze milities in het Keniaanse staatsapparaat<br />
en haar veiligheidsdiensten. Dit zorgde er<strong>voor</strong><br />
dat de capaciteit van de staatsinstanties om geweld<br />
in te dijken gevoelig achteruitging, maar tastte<br />
ook de integriteit en legitimiteit van het Keniaanse<br />
staatsapparaat en de Keniaanse natie in haar geheel<br />
aan. 5<br />
De beslissing van de Pre-Trial<br />
Chamber II van 31 maart 2<strong>01</strong>0:<br />
het eerste proprio motu onderzoek<br />
Verschillende ngo’s laakten eind 2009 het uitblijven<br />
van het opstarten van een eerlijk en geloofwaardig<br />
gerechtelijk proces in Kenia om de wandaden, begaan<br />
na de verkiezingen van 2007, te berechten. Van<br />
de oprichting van een Speciaal Tribunaal ! zoals<br />
aanbevolen door de Waki-Commissie ! was volgens<br />
hen niets in huis gekomen. Voor onder meer Amnesty<br />
International had de Keniaanse overheid het<br />
ICC geen andere keuze gelaten dan een eigen onderzoek<br />
te starten. 6<br />
Op 26 november 2009 richtte de Procureur van het<br />
ICC, Luis Moreno-Ocampo, dan ook een verzoek tot<br />
de P-TC II om uit eigen beweging een onderzoek te<br />
11
12<br />
mogen starten op grond van artikel 15 van het Statuut<br />
van het ICC. 7 De P-TC II nam op 31 maart<br />
2<strong>01</strong>0 haar beslissing. Ze oordeelde, bij een meerderheidsbeslissing<br />
van twee tegen één, dat de Procureur<br />
een onderzoek mocht starten naar het postelectoraal<br />
geweld. De Duitse rechter Hans-Peter Kaul oordeelde<br />
dat er onvoldoende basis was om een onderzoek<br />
te starten en zette de redenen hier<strong>voor</strong> uiteen in een<br />
uitgebreide dissenting opinion.<br />
Het hoeft geen betoog dat het om een historische<br />
beslissing gaat. Het ICC bevindt zich namelijk nog in<br />
een betrekkelijk embryonale fase waarbij een aantal<br />
bepalingen in haar Statuut nog rechterlijke interpretatie<br />
behoeven. De P-TC II heeft in haar beslissing<br />
van 31 maart 2<strong>01</strong>0 dan ook enkele belangrijke bepalingen<br />
en principes van het Statuut (verder) geïnterpreteerd.<br />
De belangrijkste interpretaties in de beslissing<br />
van de P-TC II zullen in de volgende paragrafen<br />
worden bekeken met de mogelijke kritieken die er op<br />
kunnen worden geformuleerd, dit aan de hand van<br />
rechter Kauls dissenting opinion.<br />
De draagwijdte van artikel 7(2)(a) ICC-Statuut volgens<br />
de P-TC II<br />
Om van misdaden tegen de mensheid te kunnen gewagen<br />
in de zin van artikel 7(1) van het Statuut van<br />
het ICC, moet er sprake zijn van één of meer handelingen<br />
! zoals moord, slavernij of verkrachting ! die<br />
gepleegd zijn als onderdeel van een wijdverbreide of<br />
stelselmatige aanval tegen de burgerbevolking. Bovendien<br />
vereist artikel 7(2)(a) ICC-Statuut dat de<br />
misdaden gepleegd zijn “ter uitvoering of <strong>voor</strong>tzetting<br />
van het beleid van een staat of organisatie”.<br />
De P-TC II laat er in haar beslissing weinig twijfel<br />
over bestaan dat de <strong>voor</strong>waarden van artikel 7(1)<br />
ICC-Statuut wat betreft de Keniaanse situatie op het<br />
eerste gezicht vervuld zijn. De rechters oordelen dat<br />
er voldoende grond bestaat om aan te nemen dat er<br />
op systematische of wijdverbreide wijze moorden,<br />
verkrachtingen, deportaties en andere wandaden zijn<br />
gepleegd tegen de Keniaanse burgerbevolking na de<br />
verkiezingen van eind 2007. 8 Problematischer is de<br />
interpretatie van de zinsnede “ter uitvoering of<br />
<strong>voor</strong>tzetting van het beleid van een staat of organisatie”<br />
uit artikel 7(2)(a) ICC-Statuut. De meerderheid<br />
van de rechters van de P-TC II erkent dat <strong>voor</strong> invloedrijke<br />
academici in het domein van internationaal<br />
strafrecht, zoals de professoren Schabas en Bassiouni,<br />
enkel staten of organisaties met dezelfde capaciteit<br />
en structuur misdaden tegen de mensheid<br />
kunnen plegen. Toch volgen de rechters de rechtsleer<br />
ter zake niet. Ze zijn flexibeler en zijn van oordeel<br />
dat er moet gekeken worden of een groep de<br />
facto de capaciteit heeft om daden te plegen die in<br />
strijd zijn met fundamentele menselijke waarden,<br />
waarbij het niet uitmaakt of deze groep banden heeft<br />
met een staat of een organisatie met kenmerken van<br />
een staat. De P-TC II haalt volgende indicatieve,<br />
niet-exhaustieve criteria aan om te bepalen of een<br />
organisatie de facto de capaciteit heeft om misdaden<br />
tegen de mensheid te plegen: (1) de organisatie moet<br />
onder bevel staan of een hiërarchische structuur hebben;<br />
(2) de organisatie moet de capaciteit bezitten<br />
om wijdverbreide en systematische aanvallen te plegen<br />
tegen de burgerbevolking; (3) de organisatie<br />
moet een deel van het grondgebied van een staat<br />
controleren; (4) de misdaden tegen de burgerbevolking<br />
zijn het primaire doel van de organisatie; (5) de<br />
organisatie heeft, impliciet of expliciet, de intentie<br />
om de burgerbevolking aan te vallen en (6) de organisatie<br />
maakt deel uit van een grotere organisatie,<br />
die aan alle <strong>voor</strong>melde criteria voldoet. De meerderheid<br />
van de rechters van de P-TC II is van oordeel<br />
dat de groeperingen die het postelectoraal geweld in<br />
Kenia pleegden, prima facie aan de meerderheid van<br />
<strong>voor</strong>melde criteria voldoen en er dus gesproken kan<br />
worden van misdaden tegen de mensheid in de zin<br />
van artikel 7 ICC-Statuut. 9<br />
De tegenstemmende rechter Kaul verzet zich in zijn<br />
dissenting opinion met veel Duitse Gründlichkeit tegen<br />
deze extensieve interpretatie door zijn collega’s van<br />
artikel 7(2)(a) ICC-Statuut. Rechter Kaul vreest dat<br />
een brede interpretatie van de zinsnede “ter uitvoering<br />
of <strong>voor</strong>tzetting van het beleid van een staat of<br />
organisatie”, zoals aangenomen door de meerderheid,<br />
er op termijn zal op neerkomen dat alle schendingen<br />
van mensenrechten worden beschouwd als misdaden<br />
tegen de mensheid. Dit zou volgens Kaul leiden tot<br />
een banalisering van het concept van misdaden tegen<br />
de mensheid. 10 Kaul is van oordeel dat er een<br />
strikte scheiding moet worden gehanteerd tussen<br />
internationale misdaden en mensenrechtenschendingen,<br />
tussen internationale misdaden en ‘ordinaire’<br />
misdaden, en tussen misdaden onderworpen aan internationale<br />
jurisdicties en misdaden onderworpen<br />
aan nationale strafrechtelijke organen. Het ICC<br />
moet enkel een gelimiteerd aantal zaken behandelen<br />
waarbij de ernstigste misdaden die de internationale<br />
gemeenschap in zijn geheel aangaan, zijn gepleegd. 11<br />
Toegepast op de Keniaanse situatie meent Kaul dat,<br />
hoewel enkele gewelddaden wel degelijk waren georganiseerd,<br />
er niet kan gesproken worden over organisaties<br />
die ‘beleidsmatig’ de burgerbevolking aanvielen.<br />
De meerderheid van de gepleegde misdaden waren<br />
volgens hem ook ‘slechts’ spontaan opgewelde,<br />
geïsoleerde mensenrechtenschendingen. Volgens<br />
Kaul kan dus niet gesteld worden dat de postelecto-<br />
WERELDBEELD
ale misdaden in Kenia gepleegd zijn “ter uitvoering<br />
of <strong>voor</strong>tzetting van het beleid van een staat of<br />
organisatie” in de zin van artikel 7(2)(a) ICC-Statuut.<br />
12<br />
De P-TC II over het principe van complementariteit<br />
De P-TC II schenkt bijzonder weinig aandacht aan<br />
de vraag of het ICC-onderzoek in Kenia in overeenstemming<br />
is met het principe van complementariteit,<br />
neergelegd in artikel 17(1)(a) ICC-Statuut.<br />
Om een ICC-onderzoek ontvankelijk te verklaren in<br />
lijn met het principe van complementariteit, gaat de<br />
P-TC II na of de staat in kwestie (Kenia) nationale<br />
procedures heeft opgestart in relatie met personen of<br />
groepen die misdaden hebben gepleegd, die op hun<br />
beurt ook het onderwerp zouden kunnen uitmaken<br />
van een ICC-onderzoek. Indien het antwoord op<br />
deze overweging negatief is, is het ICC-onderzoek<br />
ontvankelijk op <strong>voor</strong>waarde dat de gepleegde misdaden<br />
bovendien voldoende zwaarwichtig zijn om een<br />
ICC-onderzoek te rechtvaardigen. 13 De P-TC II<br />
maakt hierbij echter geen melding van het werk van<br />
de Keniaanse Truth and Reconciliation Commission en<br />
wanneer en in welke omstandigheden de oprichting<br />
van een dergelijke vorm van transitional justice, zaken<br />
<strong>voor</strong> het ICC onontvankelijk maakt. Voorts wordt<br />
met geen woord gerept over de implicaties van een<br />
mogelijke toekomstige oprichting van een Speciaal<br />
Tribunaal <strong>voor</strong> Kenia die de vervolgingen van het<br />
postelectoraal geweld alsnog op zich zou nemen. Wat<br />
niet is, kan namelijk nog komen. Voor de oprichting<br />
van een Speciaal Tribunaal <strong>voor</strong> Kenia was een wijziging<br />
vereist van de Keniaanse grondwet om het Keniaanse<br />
gerechtelijke apparaat te versterken. Deze<br />
grondwetswijziging kwam er uiteindelijk in augustus<br />
2<strong>01</strong>0. 14 Hoewel dit nog tijd en inspanningen zal vergen,<br />
ligt de weg <strong>voor</strong> een Speciaal Tribunaal nu in<br />
principe open. De Keniaanse regering herhaalde zeer<br />
recent nog haar intentie om lokale Keniaanse processen<br />
op te starten. Meer cynische geesten zien dit<br />
als een louter tactische zet om het ICC-onderzoek<br />
een halt toe te roepen. 15<br />
In ieder geval, de P-TC II heeft er goed aan gedaan<br />
om de implicaties van de mogelijke oprichting van<br />
een Speciaal Tribunaal <strong>voor</strong> Kenia te duiden. Dit<br />
<strong>voor</strong>al om te benadrukken dat het ICC een hof is dat<br />
slechts in laatste instantie optreedt en om nationale<br />
rechtbanken aan te moedigen zelf met onderzoeken<br />
te starten.<br />
JAARGANG 35, NR. 157, <strong>2<strong>01</strong>1</strong>/1<br />
De P-TC II over de drempel van zwaarwichtigheid<br />
Om een zaak <strong>voor</strong> het ICC al dan niet ontvankelijk<br />
te verklaren, dient de P-TC II zoals hierboven al<br />
aangegeven ook te oordelen of de zaak in kwestie<br />
een zekere drempel van zwaarwichtigheid (gravity)<br />
overstijgt. De ontvankelijkheidvereiste van zwaarwichtigheid<br />
is neergelegd in artikel 17(1)(d) ICC-<br />
Statuut.<br />
Voortbouwend op jurisprudentie omtrent dit artikel,<br />
moet de zwaarwichtigheid van een zaak volgens de<br />
P-TC II beoordeeld worden met inachtneming van<br />
de modus operandi van de gepleegde misdaden. Er<br />
moet volgens de meerderheid van de rechters dus<br />
niet enkel rekening gehouden worden met kwantitatieve<br />
criteria, zoals het aantal slachtoffers, maar ook<br />
met kwalitatieve criteria. Als kwalitatieve criteria<br />
haalt de P-TC II de volgende aan: (1) de omvang<br />
van de gepleegde misdaden, temporeel en geografisch<br />
gezien; (2) de aard van de gepleegde misdaden; (3)<br />
de wijze waarop de misdaden zijn gepleegd; en (4) de<br />
impact en de schade van de misdaden op de slachtoffers<br />
en hun families. Aan de hand van deze criteria<br />
oordeelde de P-TC II dat de gepleegde feiten in Kenia<br />
voldoende zwaarwichtig zijn om een ICC-onderzoek<br />
te rechtvaardigen. De P-TC II houdt hierbij<br />
<strong>voor</strong>al rekening met het aantal misdaden, de brutaliteit<br />
van de misdaden en de opgelopen trauma’s van<br />
de slachtoffers. 16<br />
Moreno-Ocampo vraagt de P-TC II<br />
om oproepingen tot verschijning<br />
uit te vaardigen tegen zes mogelijk<br />
verantwoordelijken<br />
<strong>voor</strong> het postelectoraal geweld<br />
Nadat hij in maart 2<strong>01</strong>0 groen licht kreeg van de P-<br />
TC II, noemde Procureur Moreno-Ocampo op 15<br />
december 2<strong>01</strong>0 zes personen die hij verantwoordelijk<br />
achtte <strong>voor</strong> het orkestreren van het postelectoraal<br />
geweld van eind 2007, begin 2008. In twee verschillende<br />
verzoeken vroeg hij aan de P-TC II om oproepingen<br />
tot verschijningen tegen deze zes vermoedelijke<br />
verantwoordelijken uit te vaardigen.<br />
In het eerste verzoek noemde Moreno-Ocampo de<br />
namen van William Ruto, Henry Kosgey en Joshua<br />
Sang. Ruto is momenteel Minister <strong>voor</strong> Onderwijs in<br />
de Keniaanse eenheidsregering (evenwel geschorst<br />
wegens aanklachten van corruptie). Kosgey was Minister<br />
<strong>voor</strong> Industrialisering in de eenheidsregering<br />
13
14<br />
tot hij begin januari door aanhoudende verdenkingen<br />
van corruptie ontslag nam. Ruto en Kosgey zouden<br />
samen met Sang, een radiojournalist tijdens het<br />
conflict, de hoofdverantwoordelijken zijn <strong>voor</strong> het<br />
aanstoken van het geweld tegen aanhangers van de<br />
PNU van huidig president Kibaki.<br />
In het tweede verzoek duidde Moreno-Ocampo<br />
Francis Muthaura, Uhuru Kenyatta en Mohammed<br />
Hussein Ali aan als hoofdverantwoordelijken <strong>voor</strong><br />
het geweld. Muthaura, hoofd van de civiele dienst,<br />
zou de politie hebben gemachtigd om buitensporig<br />
geweld te gebruiken tegen aanhangers van de ODMpartij<br />
van Odinga. Kenyatta, momenteel Minister<br />
van Financiën en Vicepremier, zou criminele organisaties<br />
hebben gemobiliseerd om aanhangers van de<br />
ODM aan te vallen. Hussein Ali tenslotte zou als<br />
toenmalig hoofd van de Keniaanse politie excessief<br />
geweld hebben gebruikt tegen volgelingen van de<br />
ODM.<br />
De P-TC II zal nu het door de Procureur aangebrachte<br />
bewijs tegen de zes verdachten moeten<br />
onderzoeken en oordelen of er redelijke gronden zijn<br />
om aan te nemen dat de personen de beweerde misdaden<br />
hebben begaan en of de oproepingen tot verschijning<br />
voldoende zijn om de verschijning van de<br />
zes personen te verzekeren. 17<br />
De reacties in Kenia<br />
op het ICC-onderzoek<br />
Het onderzoek van het ICC zou bij een grote meerderheid<br />
van de Keniaanse bevolking steun genieten.<br />
18 Deze steun staat in schril contrast met de reactie<br />
van de Keniaanse politieke klasse. Het Keniaanse<br />
parlement nam op 22 december 2<strong>01</strong>0 een resolutie<br />
aan waarin het de Keniaanse regering opriep om zich<br />
terug te trekken uit het ICC-Statuut. De meeste Keniaanse<br />
parlementsleden haalden als reden <strong>voor</strong> de<br />
resolutie het argument aan dat het ICC een westerse<br />
koloniale institutie is, dat op een rekolonisatie van<br />
Afrika aanstuurt. Deze parlementaire resolutie lokte<br />
een storm van protest uit bij de Keniaanse civil society.<br />
Mede hierdoor verklaarde eerste minister<br />
Odinga dat een terugtrekking <strong>voor</strong> de Keniaanse regering<br />
<strong>voor</strong>alsnog geen optie is.<br />
Toch werd het verzet tegen het ICC-onderzoek hiermee<br />
niet opgegeven. De focus verlegde zich naar de<br />
Afrikaanse Unie, waar de Keniaanse regering steun<br />
zocht van andere Afrikaanse landen om een resolutie<br />
van de VN-Veiligheidsraad met toepassing van arti-<br />
kel 16 ICC-Statuut te bekomen. Onder artikel 16<br />
kan de VN-Veiligheidsraad een ICC-onderzoek een<br />
jaar opschorten indien ze van oordeel is dat een<br />
<strong>voor</strong>tzetting van het onderzoek de internationale<br />
vrede en veiligheid in gevaar brengt. 19 Op 31 januari<br />
<strong>2<strong>01</strong>1</strong> nam de Afrikaanse Unie een verklaring aan,<br />
waarin ze Kenia haar steun toezegde om een resolutie<br />
met toepassing van artikel 16 op de agenda van<br />
de VN-Veiligheidsraad te plaatsen. Dit manoeuvre<br />
heeft echter zo goed als geen kans op slagen. Er kan<br />
moeilijk worden ingezien op welke manier een <strong>voor</strong>tzetting<br />
van het ICC-onderzoek in Kenia de internationale<br />
vrede en veiligheid in gevaar zou brengen.<br />
Ook het feit dat een vorige Afrikaanse poging om<br />
artikel 16 in te roepen ! toen om de procedures tegen<br />
de Soedanese president Al-Bashir stop te zetten<br />
! geen genade kende bij de VN-Veiligheidsraad,<br />
moet de Keniaanse regering weinig hoopvol stemmen.<br />
20<br />
Conclusie<br />
Het ICC-onderzoek naar het postelectoraal geweld<br />
in Kenia moet toegejuicht worden. Intern geraakte<br />
de Keniaanse politieke klasse het (nog) niet eens om<br />
een lokaal Speciaal Tribunaal in werking te stellen<br />
dat de belangrijkste verantwoordelijken zou kunnen<br />
berechten. In overeenstemming met het principe van<br />
complementariteit was een proprio motu onderzoek<br />
van het ICC dan ook aangewezen. Ook het feit dat<br />
de mogelijke misdaden tegen de mensheid in Kenia<br />
betrekking hebben op verkiezingsprocessen, rechtvaardigt<br />
de tussenkomst van het ICC. Democratisch<br />
zelfbestuur is immers één van de fundamentele waarden<br />
van het internationaal recht. 21<br />
Toch moeten er ook enkele kanttekeningen gemaakt<br />
worden. De kritische bemerkingen die rechter Kaul<br />
maakt in zijn dissenting opinion kunnen niet worden<br />
opzij geschoven. Hij werpt terecht de vraag op of de<br />
misdaden in Kenia wel kunnen worden beschouwd<br />
als misdaden tegen de mensheid, dan wel als ‘loutere’<br />
mensenrechtenschendingen. Dit doet hij uit een terechte<br />
bezorgdheid <strong>voor</strong> een al te interventionistisch<br />
ICC dat de staatssoevereiniteit niet respecteert en<br />
bovendien de financiële middelen niet heeft om bij<br />
elke gewelduitbarsting te interveniëren. Moreno-<br />
Ocampo zal in een verder stadium in de procedure in<br />
ieder geval met sterker bewijsmateriaal moeten kunnen<br />
onderbouwen dat het geweld in Kenia georganiseerde<br />
misdaden tegen de mensheid waren en niet<br />
‘slechts’ spontaan opgewelde mensenrechtenschendingen.<br />
WERELDBEELD
Ook wat betreft de uitwerking van het principe van<br />
complementariteit blijft de P-TC II enigszins in gebreke.<br />
Het miste een opportuniteit om uit te klaren<br />
of de werkzaamheden van transitional justice mechanismen<br />
zoals de Keniaanse Truth and Reconciliation<br />
Commission de onontvankelijkheid van een ICC-onderzoek<br />
zouden kunnen veroorzaken. Hetzelfde geldt<br />
<strong>voor</strong> de mogelijke oprichting van een Speciaal Tribunaal<br />
<strong>voor</strong> Kenia. Hoewel goedgelovigheid uit den<br />
boze is als men Keniaanse politici hoort pleiten <strong>voor</strong><br />
een lokaal Keniaans tribunaal, blijkt uit de grondwetswijziging<br />
van augustus 2<strong>01</strong>0 dat tenminste een<br />
deel van de politieke klasse <strong>voor</strong> een lokale oplossing<br />
gewonnen is. Geheel in overeenstemming met de<br />
filosofie van het principe van complementariteit, had<br />
de PT-C II er goed aan gedaan een duidelijk en aanmoedigend<br />
signaal uit te sturen door te stellen dat<br />
een eerlijk en geloofwaardig Speciaal Tribunaal <strong>voor</strong><br />
Kenia de <strong>voor</strong>keur geniet boven een onderzoek van<br />
het ICC.<br />
Noten<br />
1 Mathias Holvoet is doctoraal onderzoeker aan het Institute for<br />
European Studies, Vrije Universiteit Brussel. Mijn dank gaat<br />
uit naar Karen van Laethem <strong>voor</strong> het nalezen en herwerken<br />
van de tekst.<br />
2 KENYA NATIONAL COMMISSION ON HUMAN RIGHTS, “On<br />
the brink of the precipice: a human rights account of Kenya’s<br />
post-2007 election violence”,<br />
mzalendo.com/Files/Election_Report.pdf, 13.<br />
3 Officieel: The Commission of Inquiry on Post Election Violence<br />
(CIPEV).<br />
4 C. MAC DAID, “Kenya’s Post-Election Violence and the International<br />
Criminal Court”,<br />
www.internationallawbureau.com/blog/?p=398.<br />
5 Rapport van The Commission of Inquiry on Post Election Violence<br />
(CIPEV) (de ‘Waki-Commissie’),<br />
www.standardmedia.co.ke/downloads/Waki_Report.pdf, 22-<br />
23.<br />
6 AMNESTY INTERNATIONAL, “Kenya’s Post-Election Violence<br />
JAARGANG 35, NR. 157, <strong>2<strong>01</strong>1</strong>/1<br />
Suspects Must Be Brought to Justice”,<br />
www.amnesty.org/en/news-and-updates/news/kenyan-postelection-violence-suspects-must-be-brought-justice-<br />
20091106.<br />
7 ICC, Request for Authorisation of an Investigation Pursuant<br />
to Article 15, Situation in Kenya, (ICC-<strong>01</strong>/09), P-TC II, 26<br />
november 2009.<br />
8 ICC, Decision pursuant to Article 15 of the Rome Statute on<br />
the Authorization of an Investigation into the Situation in<br />
the Republic of Kenya, Situation in Kenya, (ICC-<strong>01</strong>/09), P-TC<br />
II, 31 maart 2<strong>01</strong>0, §§ 72-82 en §§ 94-96.<br />
9 Id., §§ 83-93.<br />
10 ICC, Decision pursuant to Article 15 of the Rome Statute on<br />
the Authorization of an Investigation into the Situation in<br />
the Republic of Kenya, Situation in Kenya, (ICC-<strong>01</strong>/09), P-TC<br />
II, 31 maart 2<strong>01</strong>0, Dissenting Opinion of Judge Hans-Peter<br />
Kaul, § 53.<br />
11 Id., § 65.<br />
12 Id., § 150.<br />
13 ICC, Decision pursuant to Article 15 of the Rome Statute on<br />
the Authorization of an Investigation into the Situation in<br />
the Republic of Kenya, Situation in Kenya, (ICC-<strong>01</strong>/09), P-TC<br />
II, 31 maart 2<strong>01</strong>0, § 52.<br />
14 HUMAN RIGHTS WATCH, “Kenya: Q&A on Kenya and the<br />
International Criminal Court”,<br />
www.hrw.org/en/news/<strong>2<strong>01</strong>1</strong>/<strong>01</strong>/25/kenya-qa-kenya-andinternational-criminal-court#_Toc283713778.<br />
15 “Kenya to establish local judicial mechanism to probe violence”,<br />
www.haguejusticeportal.net/smartsite.html?id=12321.<br />
16 ICC, Decision pursuant to Article 15 of the Rome Statute on<br />
the Authorization of an Investigation into the Situation in<br />
the Republic of Kenya, Situation in Kenya, (ICC-<strong>01</strong>/09), P-TC<br />
II, 31 March 2<strong>01</strong>0, §§ 56-62 en §§ 188-2<strong>01</strong>.<br />
17 “ICC Prosecutor reveals names of six alleged orchestrators of<br />
Kenyan violence”, www.haguejusticeportal.net/eCache/DEF/<br />
12/352.TGFuZz1FTg.html.<br />
18 M. DU PLESSIS & C. GEVERS, “International Justice: Kenyan<br />
case a good test of an ICC founding principle”, The Business<br />
Day, 28 januari <strong>2<strong>01</strong>1</strong>.<br />
19 V. NERLICH, “ICC (Deferral)”, in A. CASSESE, The Oxford<br />
Companion to International Criminal Justice, New York, Oxford<br />
University Press, 2009, 348.<br />
20 A. NDEGWA & J. OYWA, “AU asks UN to defer Kenya’s ICC<br />
cases”, The Standard, 2 februari <strong>2<strong>01</strong>1</strong>.<br />
21 Zie bij<strong>voor</strong>beeld art. 21 UVRM.<br />
O<br />
15
16<br />
De Cancún-klimaatconferentie<br />
Inleiding<br />
De Mexicaanse badstad Cancún ontving de mondiale<br />
klimaatelite van 29 november tot 11 december<br />
2<strong>01</strong>0 <strong>voor</strong> de 16de Conference of the Parties (COP)<br />
van het Klimaatverdrag en de 6de COP/Meeting of<br />
the Parties (MOP) van het Kyoto Protocol. De pers<br />
berichtte uitvoerig over deze jaarlijkse klimaathoogdagen<br />
want <strong>voor</strong> elke tien deelnemers was er één<br />
geaccrediteerde journalist. Bij de ruim 12.000 deelnemers<br />
waren er bijna 5.200 regeringsvertegenwoordigers<br />
en maar liefst 5.400 personen die door VNorganisaties,<br />
intergouvernementele of niet-gouvernementele<br />
organisaties waren afgevaardigd. 2<br />
Het <strong>voor</strong>zitterschap van de EU zorgde er <strong>voor</strong> dat de<br />
meer dan 100 leden tellende Belgische delegatie een<br />
zware verantwoordelijkheid had. 3 Dat België en de<br />
EU toch nog wat in hun mars hadden bleek alvast uit<br />
het positieve resultaat van de Nagoya Conferentie in<br />
het kader van het Biodiversiteitsverdrag enkele<br />
maanden <strong>voor</strong>dien. 4 De geslaagde Nagoya Conferentie<br />
! waar ook al tal van evenwichten in een complex<br />
kader aan de orde waren ! bood bepaalde klimaatonderhandelaars<br />
en -observatoren alvast een<br />
hoopvol perspectief. Maar zoals COP 15 in Kopenhagen<br />
had geleerd kent het internationale klimaatbeleid<br />
toch nog wat extra spanningsvelden.<br />
Na Kopenhagen<br />
Als zelfverklaarde trekker van de internationale klimaatdiplomatie<br />
was de EU vorig jaar met een zware<br />
kater uit Kopenhagen teruggekeerd. 5 Een Franse<br />
Kopenhagen-onderhandelaar beschreef het onderhandelingsproces<br />
nogal ongezouten als “un processus<br />
door Jan DE MULDER 1<br />
formidablement ritualisé ... que l’on en viendrait presque<br />
à négocier pour négocier ...” en pleitte in een analyse<br />
<strong>voor</strong> een andere interne EU-aanpak: “Une refonte de<br />
la machine de négociation communautaire semble alors<br />
nécessaire ...”. 6 In een analyse van de Kopenhagen<br />
top door het Centre for European Policy Studies viel<br />
het volgende te lezen: “... there was a feeling that the<br />
negotiations were overloaded, dealing with everything at<br />
the same time. A future alternative would be to move<br />
stepwise, as has been tried successfully in other negotiations.<br />
For example, the international process could consider<br />
various ‘digestible’ areas to work on and solve instead<br />
of attempting to reach a consensus over a broad<br />
framework. The aim would be to reach a set of decisions<br />
with robust language and clear, concrete content, rather<br />
than a low-profile binding agreement with little operational<br />
strength.” 7<br />
Dat de Cancún-top dan ook ! zelfs in de beste omstandigheden<br />
! slechts een bescheiden resultaat kon<br />
opleveren wist eenieder die het onderhandelingstraject<br />
sinds Kopenhagen wat in de gaten hield. 8<br />
De opkomende machten (de zogenaamde BASIClanden:<br />
Brazilië, Zuid-Afrika, India en China) spelen<br />
het spel keihard en de oude machtsblokken zijn de<br />
speelbal van de interne economisch-politieke ontwikkelingen.<br />
9 Dus bleven ook de Europese ambities<br />
zeer realistisch en beperkt tot een mogelijke <strong>voor</strong>uitgang<br />
over enkele onderdelen van het omvattende<br />
klimaatbeleid. Men had het over mogelijke beslissingen<br />
over adaptatie en ontbossing, of enige <strong>voor</strong>uitgang<br />
over de verdere aanpak van de monitoring<br />
van broeikasgasemissies en de rapportage en verificatie<br />
van de emissiegegevens. Die verwachtingen<br />
(hoop?) waren ook te horen bij de andere protagonisten.<br />
Een chaotische uitkomst zoals in Kopenhagen<br />
wou men alleszins vermijden want daarmee was de<br />
geloofwaardigheid van de VN zelf op de helling komen<br />
te staan. 10<br />
Naar Cancún:<br />
stappen, hindernissen en feiten<br />
In tegenstelling tot 2009 toen er althans bij niet weinige<br />
nog een uitgesproken geloof in een positieve uitkomst<br />
van de Kopenhagen klimaattop was, was de<br />
teneur veel realistischer in de aanloop naar de<br />
Cancún-bijeenkomst. In de loop van 2<strong>01</strong>0 waren er<br />
WERELDBEELD
vier onderhandelingssessies van beide onderhandelingssporen<br />
(de twee Ad Hoc Working Groups,<br />
AWG) 11 : drie in Bonn (april, mei-juni en augustus)<br />
en één in Tianjin (oktober). In het Earth Negotiations<br />
Bulletin-verslag van die laatste sessie kan men het<br />
volgende lezen:<br />
“(...) In terms of what this all means for Cancun, expectations<br />
have moved from achieving a legally-binding instrument,<br />
which was what most had hoped would come<br />
out of Copenhagen. Although the form of the final outcome<br />
is still unclear, many hope Cancun will at least<br />
provide a signal that the AWG-LCA is still working towards<br />
a legally-binding outcome. Therefore, the focus for<br />
Cancun seems to have shifted from “nothing is agreed<br />
until everything is agreed” to more realistically “achieving<br />
enough to send a signal.(...)<br />
Therefore, many that have been following the process<br />
very closely say that to satisfy most countries, a Cancun<br />
outcome must: contain COP decisions on mitigation,<br />
adaptation, finance, technology and capacity building;<br />
declare that the ultimate goal is a legally-binding outcome;<br />
establish a programme for achieving this outcome;<br />
and contain a COP/MOP decision highlighting the continuation<br />
of the Kyoto Protocol. (...)” 12<br />
De <strong>Verenigde</strong> Staten<br />
De vrij <strong>voor</strong>spelbare uitkomst van de parlementsverkiezingen<br />
in de <strong>Verenigde</strong> Staten in het najaar 2<strong>01</strong>0<br />
zorgde in elk geval <strong>voor</strong> een extra verzwakking <strong>voor</strong><br />
wie toch nog op een bijzonder resultaat had gerekend.<br />
Door de verstevigde positie van de Republikeinen<br />
moest president Barack Obama afzien van zijn<br />
plannen <strong>voor</strong> een omvattende regulering in het kader<br />
van het nationale klimaatbeleid. Daardoor geraakte<br />
ook de EU meer geïsoleerd als <strong>voor</strong>trekker<br />
van een (vernieuwde) internationale regeling. Jos<br />
Delbeke, directeur-generaal van de klimaatdiensten<br />
van de Europese Commissie drukte hierover zijn teleurstelling<br />
uit in een interview met het persagentschap<br />
Reuters en bevestigde dat de veranderde politieke<br />
situatie in de <strong>Verenigde</strong> Staten de resterende<br />
hoopvolle verwachtingen over Cancún ondermijnde.<br />
13 Als de <strong>Verenigde</strong> Staten echter geen emissiehandelssysteem<br />
invoert als onderdeel van de CO 2uitstootregulering,<br />
kan echter ook het wereldwijde<br />
plan <strong>voor</strong> de extrafinanciering van het klimaatbeleid<br />
(via een nieuw Green Fund, zie infra) op losse schroeven<br />
komen te staan. 14 Dat plan gaat immers uit van<br />
hogere emissiehandelsprijzen <strong>voor</strong> een ton CO 2 dan<br />
in 2<strong>01</strong>0 het geval was (sinds november 2<strong>01</strong>0 schommelde<br />
de prijs <strong>voor</strong> de EU-uitstootrechten rond ongeveer<br />
15 en in februari <strong>2<strong>01</strong>1</strong> <strong>voor</strong>spelde Point Carbon<br />
een prijs van gemiddeld 18 <strong>voor</strong> <strong>2<strong>01</strong>1</strong>). 15 Hoe<br />
meer landen deelnemen, hoe sluitender en strenger<br />
JAARGANG 35, NR. 157, <strong>2<strong>01</strong>1</strong>/1<br />
het systeem kan worden met bijgevolg de mogelijkheid<br />
van hogere handelsprijzen.<br />
Financieringsmogelijkheden<br />
Op 5 november 2<strong>01</strong>0 presenteerde de High-Level Advisory<br />
Group on Climate Change Financing van de VN<br />
een rapport over de internationale financieringsmogelijkheden<br />
<strong>voor</strong> het klimaatbeleid in de ontwikkelingslanden.<br />
16 Deze groep werd in februari 2<strong>01</strong>0 opgericht<br />
en telt onder zijn leden de befaamde investeerder<br />
George Soros en Lord Nicholas Stern, auteur<br />
van het gelijknamige bekende rapport over de economische<br />
kosten van de klimaatswijziging. Bij de presentatie<br />
stelde VN-Secretaris-generaal Ban Ki-moon<br />
dat de inkomstenbronnen zowel in de publieke als in<br />
de private sectoren moeten worden gezocht. Daarenboven<br />
zullen alle landen zich moeten engageren <strong>voor</strong><br />
interne reductiemaatregelen. De nieuwe overheidsmaatregelen<br />
moeten worden gebaseerd op een prijsbepaling<br />
<strong>voor</strong> CO 2. Het rapport stelt dat een koolstofprijs<br />
van US$ 20 à 25 per ton CO 2-uitstoot noodzakelijk<br />
zal zijn om de vereiste sommen te genereren.<br />
Een dergelijk prijsniveau is noodzakelijk als aansporing<br />
om de uitstootreducties te kunnen realiseren.<br />
Het veilen van emissierechten en koolstoftaksen zou<br />
jaarlijks US$ 30 miljard kunnen opleveren. Daarnaast<br />
zou de invoering van koolstofprijzen <strong>voor</strong> de<br />
internationale lucht- en scheepvaart <strong>voor</strong> US$ 10<br />
miljard kunnen zorgen. Het afbouwen van subsidies<br />
<strong>voor</strong> fossiele brandstoffen zou jaarlijks ook US$ 10<br />
miljard kunnen opleveren. De Advisory Group bekeek<br />
ook de mogelijkheid van een heffing op financiële<br />
transacties die de banken zouden moeten betalen.<br />
Volgens de Advisory Group zou een wereldwijde<br />
toepassing echter niet mogelijk zijn wegens een gebrek<br />
aan politieke aanvaardbaarheid.<br />
China en anderen<br />
Wegens de ontwikkelingen in de <strong>Verenigde</strong> Staten<br />
keek de EU dan ook richting China. 17 De optimistische<br />
geluiden daarover van medio 2<strong>01</strong>0 ! namelijk<br />
over een experimentele CO 2-emissiehandel ! moest<br />
men echter snel corrigeren. 18 Het aandeel van de<br />
groeilanden in de wereldwijde uitstoot van broeikasgassen<br />
neemt immers gestaag toe. De klimaatonderhandelaar<br />
<strong>voor</strong> de <strong>Verenigde</strong> Staten, Todd Stern,<br />
stelde zelfs dat een nieuw paradigma zich opdringt<br />
omdat de ‘klassieke’ ontwikkelde landen nog slechts<br />
<strong>voor</strong> 45% van de uitstoot instaan en dat percentage<br />
zou tegen 2030 tot 35% dalen. China zou reeds na de<br />
<strong>Verenigde</strong> Staten staan in de top van de ‘CO 2-producenten’.<br />
Andere analisten zoals Susanne Droege,<br />
hoofd van het Duitse Institute for International and<br />
17
18<br />
Security Affairs, vinden die vaststelling prematuur en<br />
een manier om de aandacht af te leiden van het interne<br />
klimaatbeleid van de <strong>Verenigde</strong> Staten. 19 Maar<br />
het valt niet te betwisten dat het per capita emissieniveau<br />
in landen zoals Singapore en Zuid-Korea (net<br />
als Mexico een OESO-lidstaat maar geen Annex I<br />
land volgens het Kyoto Protocol) al geruime tijd hoger<br />
ligt dan in sommige van de 40 landen die volgens<br />
het Kyoto Protocol hun emissies moeten reduceren.<br />
Volgens British Petroleum zouden de cijfers <strong>voor</strong> de<br />
CO 2-uitstoot van energie <strong>voor</strong> Frankrijk 6,3 ton per<br />
capita bedragen en <strong>voor</strong> China 5,6 ton per capita.<br />
Een verschil dat snel afneemt. Overigens stelt de recente<br />
World Energy Outlook van BP dat China tegen<br />
2030 de <strong>Verenigde</strong> Staten zal inhalen als grootste<br />
petroleumverbruiker. 20<br />
‘VN-klimaatchef’ Figueres<br />
Ook de VN-klimaatchef Christiana Figueres gaf<br />
steeds realistische signalen terwijl ze rekende op de<br />
compromisbereidheid van de deelnemers in Cancún.<br />
De meer dan 200 landen (er waren er 194 in Cancún)<br />
stonden <strong>voor</strong> de uitdaging om tot deelakkoorden<br />
te komen in een zeer complexe en ook trage<br />
evenwichtsoefening. Daarenboven stond een akkoord<br />
over het Green Fund zeer hoog op de verlanglijst.<br />
21 Dat fonds moet <strong>voor</strong>al dienen om de ontwikkelingslanden<br />
bij te staan <strong>voor</strong> de noodzakelijke aanpassingsmaatregelen,<br />
schone technologie en de bescherming<br />
van het tropisch woud. Anderzijds stelde<br />
Figueres ook dat zelfs een akkoord in Cancún slechts<br />
een start kon zijn. De <strong>Verenigde</strong> Staten eisten eerst<br />
een concept over de werking van dergelijk fonds<br />
<strong>voor</strong>aleer ze zich tot een politiek akkoord wilden engageren.<br />
22<br />
De EU: ministerraden<br />
Nadat de Leefmilieuministers half oktober 2<strong>01</strong>0 conclusies<br />
goedkeurden over het EU-standpunt tijdens<br />
de klimaatconferentie van Cancún, was het eind oktober<br />
de beurt aan de Europese Raad. De Raad stelde<br />
dat de Conferentie van Cancún, <strong>voor</strong>tbouwend op<br />
het Kyoto Protocol, een significante stap <strong>voor</strong>uit<br />
moest zetten en de weg vrijmaken <strong>voor</strong> een wereldwijd<br />
en alomvattend juridisch bindend kader, waarin<br />
de politieke sturing van het akkoord van Kopenhagen<br />
is verwerkt. Men vond het cruciaal dat de EU en<br />
haar lidstaten een constructieve rol blijven spelen en<br />
met één stem spreken. De Europese Raad van 28 en<br />
29 oktober onderschreef de conclusies van de Leefmilieuraad<br />
van 14 oktober 2<strong>01</strong>0 over de <strong>voor</strong>bereiding<br />
van de Conferentie van Cancún en bevestigde<br />
dat de EU bereid is om in het kader van het Kyoto<br />
Protocol een tweede verbintenissenperiode in overweging<br />
te nemen, mits wordt voldaan aan de in de<br />
conclusies gestelde <strong>voor</strong>waarden. De EU ging in<br />
Cancún en vervolgens elk jaar een compleet en<br />
transparant verslag indienen over de uitvoering van<br />
haar toezegging <strong>voor</strong> de snelstartfinanciering (dit is<br />
de zogenaamde fast-track funding ten belope van<br />
2,4 miljard per jaar). De EU ging aandringen op<br />
nog meer transparantie op het vlak van financiering<br />
van maatregelen in verband met de klimaatverandering.<br />
23<br />
De Cancún-resultaten<br />
UN Photo #457759/Paulo Filgeiras<br />
Het Cancún-proces mondde uit in wat men wou en<br />
kon bereiken en wat men parafraserend en met de<br />
nodige scepsis kan omschrijven als “much ado about<br />
almost nothing”. De neerslag van de Cancún-consensus<br />
(met als enige tegenstem die van Bolivië, waardoor<br />
de consensusregel dus werd genegeerd) 24 is te<br />
vinden in de zogenaamde Cancún Agreements (beslissingen<br />
aangenomen onder beide onderhandelingssporen)<br />
en de bijbehorende 20 beslissingen van de<br />
COP en de COP/MOP. 25 De belangrijkste daarvan is<br />
de beslissing van de Conferentie van de Partijen bij<br />
het Klimaatverdrag met als titel “Outcome of the work<br />
of the Ad Hoc Working Group on long-term Cooperative<br />
Action under the Convention”. 26 Dat document bevat<br />
147 paragrafen verdeeld over 7 onderdelen, waarvan<br />
we de belangrijkste hierna kort toelichten. De beslissing<br />
van de COP/MOP “Outcome of the work of the<br />
Ad Hoc Working Group on Further Commitments for<br />
Annex I Parties under the Kyoto Protocol at its fifteenth<br />
session” is heel wat korter.<br />
Reductiedoelstellingen<br />
Sinds de Kopenhagen-top hebben talrijke landen bij<br />
het Secretariaat van het Klimaatverdrag hun natio-<br />
WERELDBEELD
nale ambities en toezeggingen om de uitstoot van<br />
broeikasgassen te verminderen ingediend. Het<br />
Cancún-akkoord formaliseert die evolutie nu en<br />
brengt ze officieel onder het VN-klimaatproces. Alle<br />
landen erkennen thans de noodzaak om de globale<br />
opwarming te beperken tot niet meer dan 2 /C boven<br />
het niveau sinds de industriële ontwikkeling. Dit<br />
betekent niet alleen dat de industrielanden hun<br />
emissies met 25 à 40 % moeten verminderen tegen<br />
2020 maar dat ook de ontwikkelingslanden zich<br />
reductie-inspanningen moeten opleggen. Die algemene,<br />
wereldwijde acceptatie is uiteraard belangrijk,<br />
maar anderzijds gaven diverse recente studies aan dat<br />
de aangekondigde inspanningen hoogstwaarschijnlijk<br />
onvoldoende zullen zijn om de doelstelling van een<br />
‘veilige’ opwarming met slechts 2 /C te behalen. De<br />
EU-studie “Scientific perspectives after Copenhagen”<br />
werd mee door België gefinancierd. 27 De deskundigen<br />
identificeerden drie <strong>voor</strong>waarden om met een<br />
redelijke kans de globale temperatuurstijging tot 2 /C<br />
te beperken:<br />
! de globale emissies mogen niet later dan tegen<br />
2<strong>01</strong>5 pieken. Is dit toch het geval zullen de noodzakelijke<br />
reductiemaatregelen veel duurder zijn;<br />
! tegen 2050 moet de uitstoot 50% tot 70% lager<br />
zijn in vergelijking met de niveaus van 1990 en<br />
dan nog zullen verdere reductiemaatregelen nodig<br />
zijn;<br />
! de vermindering van langdurende broeikasgassen<br />
zoals CO 2 is essentieel, maar lagere niveaus van<br />
kortdurende broeikasgassen zoals zware aerosols<br />
en troposferische ozon kunnen ook een belangrijke<br />
bijdrage bieden.<br />
De andere studie betreft de <strong>voor</strong>uitzichten van de<br />
Climate Action Tracker. 28 Om het niveau van de veilige<br />
opwarming te behalen mag tegen 2020 de wereldwijde<br />
CO 2-equivalent uitstoot jaarlijks niet meer<br />
dan 44 miljard ton zijn. Volgens de huidige prognoses<br />
en berekeningen van de gekende emissies zou de<br />
uitstoot dan echter 56 miljard ton CO 2-equivalent<br />
zijn.<br />
Het Cancún-akkoord erkent dan ook dat er meer<br />
inspanningen nodig zijn en <strong>voor</strong>ziet de mogelijkheid<br />
van een meer ambitieuze reductiedoelstelling (1,5<br />
/C). Het Intergovernmental Panel on Climate Change<br />
(IPCC) zal over de evolutie rapporteren en die ook<br />
evalueren. Een eerste herziening zal starten in 2<strong>01</strong>3<br />
en worden afgerond in 2<strong>01</strong>5.<br />
Adaptatie<br />
Op dit vlak bevestigt het Cancún-akkoord wat men<br />
in de pers<strong>voor</strong>uitzichten had kunnen lezen: er zou<br />
wel wat worden afgesproken. 29 Maar of de paragrafen<br />
hierover meer bieden dan de bevestiging van de goe-<br />
JAARGANG 35, NR. 157, <strong>2<strong>01</strong>1</strong>/1<br />
de wil valt te betwijfelen.<br />
Voor adaptatie bevat het akkoord volgende afspraken:<br />
! een Cancún-adaptatiekader met de bedoeling<br />
adaptatieacties te bevorderen;<br />
! een proces op te starten die ontwikkelingslanden<br />
moet bijstaan om nationale adaptatieplannen uit<br />
te voeren;<br />
! de oprichting van een adaptatiecomité dat de<br />
uitvoering van meer adaptatiemaatregelen moet<br />
bevorderen;<br />
! de opstelling van een werkprogramma dat aangepaste<br />
benaderingen moet overwegen betreffende<br />
de verliezen en de schade die ontwikkelingslanden<br />
door de klimaatswijziging ondergaan; landen<br />
en organisaties kunnen tegen 21 februari<br />
<strong>2<strong>01</strong>1</strong> aan het Secretariaat van het Klimaatverdrag<br />
<strong>voor</strong>stellen <strong>voor</strong> dat werkprogramma indienen.<br />
Het Kyoto Protocol<br />
Hierover werden geen beslissingen genomen. Het<br />
Cancún akkoord bepaalt enkel dat er zal worden verder<br />
gewerkt opdat er geen breuk zou zijn tussen de<br />
eerste verbintenissenperiode van het Kyoto Protocol<br />
die afloopt eind 2<strong>01</strong>2 en de volgende verbintenissenperiode,<br />
maar er is evenmin sprake van een duidelijke<br />
<strong>voor</strong>tzetting. In een commentaar stelt Friends of<br />
the Earth hierover: “This very vague timeline and the<br />
fact that the mandate to agree to a second commitment<br />
period as “early as possible” isn’t actually being implemented<br />
are indicative of some countries’ intent for the KP<br />
to “wither away” and ultimately discontinue. This is also<br />
evident from the fact that the KP decision refers to the<br />
LCA decision, but there is no reference to the KP in the<br />
LCA decision document. However, because negotiations<br />
under the KP will in fact continue in <strong>2<strong>01</strong>1</strong>, a lifeline for<br />
the KP has been extended that we can and should build<br />
on to fight for a second commitment period.” 30<br />
Evenmin moeten de huidige partijen bij het Kyoto<br />
Protocol met duidelijke verbintenissen ! de geïndustrialiseerde<br />
landen ! aangeven welke hun reductiedoelstellingen<br />
tijdens de volgende periode zullen zijn.<br />
Tijdens de Cancún-besprekingen stelde Japan onomwonden<br />
dat men geen vervolg ervan wilde. Nieuw<br />
Zeeland, Australië, Canada en Rusland zien er evenmin<br />
brood in en de <strong>Verenigde</strong> Staten doen nu al niet<br />
mee. Volgens een zeer kritische analyse van het<br />
Transnational Institute werd in Cancún de begrafenis<br />
van het Kyoto Protocol gestart. 31<br />
In zijn analyse van Cancún, stelt R. Stavins (die het<br />
Harvard Project on Climate Agreements leidt) dat:<br />
“The Kyoto Protocol, which essentially expires at the end<br />
19
20<br />
of 2<strong>01</strong>2, is fundamental flawed, especially in dividing the<br />
world into competing economic camps. At Cancun, it<br />
was encouraging to hear fewer people holding out for a<br />
commitment to another phase of the Kyoto Protocol. It<br />
was politically impossible to spike the idea of extending<br />
the Kyoto agreement entirely, but at least it was punted<br />
to the next gathering in Durban, South Africa, a year<br />
from now. Otherwise, the Cancun meeting could have<br />
collapsed amid acrimony and recriminations.<br />
Usefully, the Cancun Agreements recognize directly and<br />
explicitly two key principles:<br />
1) All countries must recognize their historic emissions<br />
(read, the industrialized world); and<br />
2) All countries are responsible for their future emissions<br />
(think of those with fast-growing emerging economies).<br />
This also helps move beyond the old Kyoto divide.” 32<br />
Artur Runge-Metzger, de hoofdonderhandelaar van<br />
de Europese Commissie omschreef de Japanse houding<br />
en de gevolgen ervan als een ‘zwaard van Damocles<br />
boven de conferentie’. En het ziet er naar uit<br />
dat het zwaard zal blijven hangen. Een positieve reactie<br />
op het Cancún-resultaat van de Council on<br />
Foreign Relations liet echter ook de Amerikaanse<br />
hoop op het komende einde van het Kyoto Protocol<br />
doorschemeren. 33 Ook de woorden van de beroemde<br />
financier George Soros in een commentaarstuk in<br />
The Guardian op 13 december 2<strong>01</strong>0 zijn misschien<br />
illustratief. 34 Hij is helemaal geen <strong>voor</strong>stander van<br />
een uniforme wereldwijde koolstofmarkt. Het systeem<br />
van het Kyoto Protocol biedt immers te veel<br />
mogelijkheden <strong>voor</strong> misbruiken. Die misbruiken zijn<br />
niet steeds bewuste handelingen maar soms ongewenste<br />
effecten van het systeem zoals de zogenaamde<br />
windfall profits bij bepaalde energieproducenten.<br />
In landen met minder rigoureuze handhavingpraktijken<br />
zoals in de <strong>voor</strong>malige Oostbloklanden<br />
kan er wel sprake zijn van misbruiken. Bulgarije werd<br />
in 2<strong>01</strong>0 na de vaststelling van inbreuken op de rapportagevereisten<br />
volgens het Kyoto Protocol-systeem<br />
zowel uit de internationale emissiehandel als uit de<br />
EU-markt geweerd. Pas na een grondige controle zal<br />
dit land in de loop van <strong>2<strong>01</strong>1</strong> opnieuw aan die markten<br />
mogen deelnemen. Na de BTW-carrousel fraude<br />
35 in 2<strong>01</strong>0 werd de EU-emissiehandel begin <strong>2<strong>01</strong>1</strong><br />
opnieuw geconfronteerd met fraude, namelijk de digitale<br />
diefstal van emissierechten uit het Tsjechisch<br />
register. 36 De Commissie zag zich verplicht meerdere<br />
nationale registers te sluiten tot er bewijzen waren<br />
dat het systeem betere bescherming bood. Intussen<br />
blijft er een grote weerstand tegen de marktmechanismen<br />
die door het Kyoto Protocol in leven werden<br />
geroepen. Zuid-Amerikaanse landen verwachten niet<br />
dat dit iets oplevert.<br />
Monitoring en inspectie (MRV)<br />
Vooruitgang over MRV (monitoring, rapportage,<br />
verificatie) was één van de zaken waar<strong>voor</strong> de EU op<br />
verdergaande afspraken in Cancún rekende. Er werd<br />
op dat vlak inderdaad enige <strong>voor</strong>uitgang geboekt.<br />
Niet alleen zullen de ontwikkelde landen de rapportage<br />
over hun nationale emissiereducties verbeteren.<br />
Ook de internationale beoordeling ervan zal worden<br />
versterkt. 37 Belangrijker nog is de bepaling in het akkoord<br />
(in paragraaf 60) dat ook de ontwikkelingslanden<br />
! overeenkomstig hun capaciteiten ! tweejaarlijks<br />
gaan rapporteren over hun nationale uitstootinventarissen<br />
en de genomen reductiemaatregelen.<br />
Die gegevens zullen ook worden onderworpen aan<br />
een internationale beoordeling in het kader van het<br />
VN-Klimaatverdrag. De ontwikkelingslanden kregen<br />
wel de garantie dat die analyse op een niet bestraffende<br />
wijze zal gebeuren en met respect <strong>voor</strong> de nationale<br />
soevereiniteit. Die formulering is niet zo uitzonderlijk<br />
maar weerspiegelt de klassieke<br />
‘verschillende’ behandeling in het internationaal<br />
recht en de daarmee overeenstemmende nalevingsaanpak.<br />
Hulp <strong>voor</strong> ontwikkelingslanden<br />
Vooreerst stelt paragraaf 95 van het Cancún-akkoord<br />
dat er wordt akte genomen van het feit dat de<br />
ontwikkelde landen een gezamenlijke toezegging<br />
doen om nieuwe, bijkomende middelen ter beschikking<br />
te stellen <strong>voor</strong> ongeveer US$ 30 miljard <strong>voor</strong> de<br />
periode 2<strong>01</strong>0-2<strong>01</strong>2. In de volgende paragraaf worden<br />
die landen uitgenodigd om daarover jaarlijks concrete<br />
informatie aan het Secretariaat van het Klimaatverdrag<br />
te bezorgen. Bovenop deze zogenaamde<br />
‘snelspoor’-financiering leest men in paragraaf 98 de<br />
toezegging van de ontwikkelde wereld om tegen<br />
2020 jaarlijks US$ 100 miljard ter beschikking te<br />
houden <strong>voor</strong> allerlei klimaatinspanningen door ontwikkelingslanden.<br />
Voor de financiering van dit niet<br />
geringe bedrag kunnen de ontwikkelde landen allerlei<br />
bronnen aanboren.<br />
In Cancún werd ook besloten tot de oprichting van<br />
een Groen Klimaatfonds (Green Climate Fund). Dit<br />
wordt een operationeel instrument van het financieringsmechanisme<br />
dat in artikel 11 van het Klimaatverdrag<br />
is <strong>voor</strong>zien. Met de middelen uit het fonds<br />
zullen projecten, programma’s, beleidsinitiatieven en<br />
andere activiteiten in de ontwikkelingslanden worden<br />
ondersteund. Voor het fonds zal een beheerder<br />
worden aangeduid maar in eerste instantie werd nu<br />
de Wereldbank als tijdelijke trustee <strong>voor</strong> de komende<br />
drie jaren aangeduid. Een overgangscomité met vertegenwoordigers<br />
van zowel ontwikkelde als ontwik-<br />
WERELDBEELD
kelingslanden moet dit Groen Klimaatfonds verder<br />
uitwerken. 38 Daarnaast zal ook een nieuw opgericht<br />
standing committee moeten zorgen dat de Conferentie<br />
van de Partijen met meer coherentie de diverse financiële<br />
aspecten van het klimaatbeleid kan uitvoeren.<br />
Technologie-ontwikkeling en -overdracht<br />
Het Cancún-akkoord bevestigt niet alleen het belang<br />
van dit aspect van het klimaatbeleid maar stelt dat er<br />
meer inspanningen nodig zijn. Ook hier verwacht<br />
men meer heil van institutionele creaties, namelijk<br />
de oprichting van een Technologie Mechanisme.<br />
Dat zal bestaan uit een Technology Executive Committee<br />
(TEC, technologie uitvoeringscomité) en een Klimaattechnologiecentrum<br />
en -netwerk. Meer details<br />
over deze nieuwe instellingen zijn niet in het akkoord<br />
opgenomen. Wel bevat dit onderdeel een aantal<br />
! vrij evidente ! prioriteiten zoals de “ontwikkeling<br />
en uitvoering van nationale technologieplannen<br />
<strong>voor</strong> milderende en aanpassingsmaatregelen”. Ook<br />
de opdrachten van het TEC en het Klimaattechnologiecentrum<br />
worden in algemene bewoordingen vermeld,<br />
bij<strong>voor</strong>beeld “het bevorderen van de samenwerking<br />
met nationale, regionale en internationale<br />
technologiecentra en relevante nationale instellingen”.<br />
De bestrijding van de ontbossing<br />
Volgens sommige commentatoren zijn de 12 paragrafen<br />
in het Cancún-akkoord misschien wel de belangrijkste<br />
concrete elementen met mogelijke klimaatimpact.<br />
Ontbossingen zorgen wereldwijd <strong>voor</strong> 20%<br />
van de broeikasgasemissies. Het tegengaan van die<br />
<strong>voor</strong>tdurende ontbossingen heeft een direct effect.<br />
Daarom dat het Cancún-akkoord het REDD+ (“reducing<br />
emissions from deforestation and degradation”)<br />
programma van de VN expliciet onderschrijft. 39 Een<br />
belangrijk pijnpunt blijft de verificatie van goede initiatieven.<br />
Paragraaf 73 bevat de beslissing van de<br />
Conferentie van de Partijen dat de in paragraaf 70<br />
vermelde vijf categorieën van activiteiten (zoals<br />
duurzaam bosbeheer) gefaseerd moeten worden aangepakt.<br />
Daarbij moet men starten met een nationale<br />
strategie waarvan het eindresultaat moet uitmonden<br />
in de gemeten, gerapporteerde en geverifieerde resultaten<br />
van concrete activiteiten (de zogenaamde results<br />
based actions). Hoewel er wordt gesteld dat de<br />
financiële bewegingen door de toepassing van<br />
REDD+ zouden kunnen oplopen tot US$ 30 miljard<br />
is er in dit onderdeel van het Cancún-akkoord geen<br />
sprake van het gebruik van koolstofmarktmechanismen<br />
<strong>voor</strong> de financiering van deze activiteiten. De<br />
JAARGANG 35, NR. 157, <strong>2<strong>01</strong>1</strong>/1<br />
financieringspraktijk zou op ad hoc basis moeten gebeuren<br />
via investeringsfondsen in ontwikkelde landen<br />
en vrijwillige, particuliere koolstofmarkten. Tegen<br />
de volgende Conferentie van de Partijen moet er<br />
duidelijkheid zijn over nieuwe financieringsmogelijkheden.<br />
In een commentaar stelt Friends of the Earth hierover:<br />
“(...) While the text does not specifically agree to<br />
new market mechanisms on forests, it does not reject<br />
carbon markets and, on the whole, it over-emphasizes the<br />
role of forests as carbon sinks and includes language on<br />
forests as “carbon stocks.” The text paves the way for the<br />
possible inclusion of REDD into carbon markets at a<br />
later stage. It specifically calls for the AWG-LCA to<br />
"explore financing options" for the long term financing of<br />
REDD, and to make recommendations for COP 17 on<br />
this issue. This means that <strong>2<strong>01</strong>1</strong> will be a crucial year for<br />
keeping forests out of carbon markets. Further, the text<br />
allows financing to flow through multilateral and<br />
bilateral channels, including the World Bank and other<br />
multilateral development banks. None of these outcomes<br />
can be considered positive.” 40<br />
De problematiek van REDD+ kwam ook ruimschoots<br />
aan bod tijdens het 9de Forum van de bossen<br />
(United Nations Forum on Forests ! UNFF) begin<br />
<strong>2<strong>01</strong>1</strong>. Het Forum is de belangrijkste multilaterale<br />
bijeenkomst <strong>voor</strong> het internationale bossenbeleid. 41<br />
REDD+ erkent niet noodzakelijk alle waarden van<br />
de bosfuncties. De samenvoeging van REDD+ en<br />
duurzaam bosbeheer zou tot een reductie van de<br />
scope kunnen leiden waarbij bossen nog enkel als<br />
koolstofputten (carbon sinks) worden beschouwd.<br />
REDD+ <strong>voor</strong>standers stellen echter dat dergelijke<br />
initiatieven slechts succes kennen als ze steeds ook<br />
binnen het perspectief van duurzame ontwikkeling<br />
worden uitgevoerd en dus ook sociale en economische<br />
naast de ecologische overwegingen aan bod laten<br />
komen. Volgens sceptici zou REDD+ ook de<br />
trend <strong>voor</strong> een meer gedecentraliseerd en duurzaam<br />
bosbeheer waarin lokale leefgemeenschappen een<br />
grotere rol spelen kunnen afremmen. Nationale<br />
overheden zien immers meer economische <strong>voor</strong>delen<br />
in (centraal aangestuurde) REDD+ projecten. 42<br />
REDD+ stond ook centraal tijdens de 9de dialoog<br />
over ‘bossen, bestuur en klimaatswijziging’ die het<br />
Rights and Resources Initiative (RRI) organiseerde op 8<br />
februari <strong>2<strong>01</strong>1</strong> in Londen. RRI is a wereldwijde coalitie<br />
van internationale, regionale en locale organisaties<br />
die bezig zijn met bosbehoud, onderzoek en ontwikkeling.<br />
RRI promoot meer globale acties <strong>voor</strong><br />
bosbeleid en markthervormingen die de armen ten<br />
goede komen en de eigendom, controle en <strong>voor</strong>delen<br />
van bossen <strong>voor</strong> de huishoudens en lokale gemeenschappen<br />
bevorderen. Tijdens die dialoog stelde de<br />
21
22<br />
coördinator van FERN (een ngo die sinds 1995 het<br />
bossenbeleid van de EU opvolgt en bijzondere aandacht<br />
besteedt aan de rechten van lokale bosgemeenschappen)<br />
een report <strong>voor</strong> met de titel “Smoke<br />
and Mirrors”. 43 Het betreft een kritische beoordeling<br />
van het Forest Carbon Partnership Facility (FCPF) van<br />
de Wereldbank. The FCPF staat landen met tropische<br />
en subtropische bossen bij in de beleidsontwikkeling<br />
en -uitvoering <strong>voor</strong> REDD+. Het betaalt die<br />
landen ook <strong>voor</strong> de door REDD+ projecten gerealiseerde<br />
emissiereducties. Het FERN-rapport bevat<br />
echter fundamentele vaststellingen die de positieve<br />
impact van FCPF sterk in twijfel trekken. Volgens<br />
FERN is er een groeiende kloof tussen de retoriek<br />
(over de theoretische aanpak en veronderstelde<br />
<strong>voor</strong>delen) en wat er daadwerkelijk gebeurt. Landen<br />
die van deze vorm van koolstoffinanciering willen<br />
genieten moeten kunnen aantonen dat ze daartoe in<br />
staat zijn, via een Readiness Preparation Proposal. Volgens<br />
FERN zijn de deelnamevereisten niet streng<br />
genoeg en dringen aanpassingen zich op. Indien dit<br />
niet gebeurt, zal het FCPF contraproductief zijn en<br />
niet alleen de landrechten van de lokale bewoners<br />
ondermijnen maar dus ook tot verder bosverlies (en<br />
negatieve klimaatimpacten) leiden.<br />
Eindbalans?<br />
De Cancún-klimaattop startte met niet veel ambities<br />
want het besef groeit dat het klimaatbeleid eigenlijk<br />
niet meer valt te vatten in een omvattend akkoord.<br />
De diversiteit van technische, institutionele, economische<br />
en geopolitieke elementen, en de veelheid<br />
van belanghebbenden en betrokkenen zorgen <strong>voor</strong><br />
een diffuus onderhandelingslandschap. Het eindresultaat<br />
! hoe weinig hard ook ! werd toch als een<br />
positieve evolutie gezien. 44<br />
De Europese Raad van 28 en 29 oktober 2<strong>01</strong>0 had<br />
ook bepaald dat de EU na de Conferentie van Cancún<br />
de situatie opnieuw zou beoordelen en ook de<br />
opties bezien om verder te gaan dan de 20% broeikasgasemissiereductie,<br />
teneinde te kunnen inspelen<br />
op de lopende internationale klimaatonderhandelingen.<br />
De Raad werd verzocht hierover in het <strong>voor</strong>jaar<br />
van <strong>2<strong>01</strong>1</strong> verslag uit te brengen.<br />
Op 20 december 2<strong>01</strong>0 bogen de milieuministers van<br />
de EU zich over een eerste analyse van de Cancúnresultaten.<br />
45 De algemene teneur was positief en de<br />
persmededeling somt ook enkele concrete verwezenlijkingen<br />
op:<br />
“The Cancún Climate Conference had a positive and<br />
forward-looking outcome, which allows for immediate<br />
and concrete actions on the ground and lays the foundation<br />
of a global and comprehensive post-2<strong>01</strong>2 outcome.<br />
This outcome reconfirms the strength of the multilateral<br />
process in order to find global solutions to global problems.<br />
There are a number of very positive steps:<br />
• The establishment of the Cancún Adaptation Framework<br />
aimed at enhancing action on adaptation in a<br />
coherent manner.<br />
• The agreement on policy approaches and positive incentives<br />
to reduce emissions from deforestation and<br />
forest degradation, conserve and enhance forest carbon<br />
stocks and sustainably manage forests.<br />
• The establishment of the Green Climate Fund and of<br />
the Technology Mechanism.<br />
• The provisions on transparency.<br />
• The anchoring of the mitigation commitments and<br />
actions in the UN framework under both the Kyoto<br />
Protocol and the Convention.<br />
• The process to increase the level of ambition of the<br />
commitments in order to hold the global temperature<br />
increase below 2ºC above pre-industrial levels.”<br />
Maar de ministers erkenden ook dat er nog veel werk<br />
aan de winkel is en “There is an urgent need to reach<br />
an outcome in the UN framework by the end of next<br />
year; to this end, a clear EU strategy is needed.” In elk<br />
geval zorgde de Cancún-klimaattop <strong>voor</strong> enig herstel<br />
van het vertrouwen in het multilaterale VN-proces:<br />
“(...) a worry hovered over the Cancún meetings that an<br />
outcome perceived to be failure would lead to the demise<br />
of the UN process itself. Since many nations (in particular,<br />
developing countries, which made up the vast majority<br />
of the 194 countries present in Cancún) very much<br />
want the United Nations and the UNFCCC to remain<br />
the core of international negotiations on climate change,<br />
that implicit threat provided a strong incentive for many<br />
countries to make sure that the Cancún talks did not<br />
‘fail’.” 46<br />
In Kopenhagen was het vertrouwen zoek geraakt,<br />
maar in Cancún werd dat vertrouwen blijkbaar opnieuw<br />
gevonden:<br />
“In contrast to Copenhagen, the majority of countries<br />
described the process run by the Mexican presidency as<br />
transparent, enabling a basis of trust to underpin the negotiations.<br />
Countries felt they were consulted in an inclusive<br />
manner throughout 2<strong>01</strong>0 and were not worried<br />
that a ‘secret text’ would emerge and trump their work in<br />
Cancun. This trust was fundamental to reaching agreement”<br />
47<br />
WERELDBEELD
Noten<br />
1 Jan De Mulder is raadgever bestuurszaken bij de Vlaamse<br />
Vertegenwoordiging op de Permanente Vertegenwoordiging<br />
van België bij de EU en vrijwillig medewerker bij het Maritiem<br />
Instituut-Ugent.<br />
2 Zie www.iisd.ca/climate/cop16/.<br />
3 “De werkmieren van het klimaatleger”, De Morgen, 27 november<br />
2<strong>01</strong>0, 8.<br />
4 Het European Environmental Bureau (de koepelorganisatie<br />
van de Europese milieu ngo’s) beoordeelde de resultaten van<br />
het Belgische EU-<strong>voor</strong>zitterschap: “It was critical of Belgium’s<br />
management of some environmental issues: “During the Belgian<br />
Presidency the deepening crisis of the euro ! a very immediate<br />
issue to resolve ! took up a lot of space in the media, which reduced<br />
the attention for more permanent crises, such as climate<br />
change and the unsustainable pressures on the global ecosystems.”<br />
However, the report praised the Belgian Presidency for its role in<br />
achieving progress at conferences in Nagoya and Cancún on biodiversity<br />
and climate change respectively.” Zie<br />
www.euractiv.com/en/priorities/the-belgian-eu-presidencylinksdossier-495582.<br />
5 J. DE MULDER, “Van Bali via Kopenhagen naar ... Kyoto quo<br />
vadis?”, <strong>Wereldbeeld</strong> 2<strong>01</strong>0, 4-10; H. DESCAMPS, “Het Klimaatakkoord<br />
van Kopenhagen”, M.E.R. 2<strong>01</strong>0, 76-77; zie ook:<br />
R.N. STAVINS & R.C. STOWE, “What Hath Copenhagen<br />
Wrought? A Preliminary Assessment”, Environment, 2<strong>01</strong>0,<br />
www.environmentmagazine.org/Archives/Back%20<br />
Issues/May-June%202<strong>01</strong>0/what-wrath-full.html; zie ook<br />
www.grist.org/article/2009-12-20-a-preliminary-assessmentof-the-copenhagen-accord/<br />
en<br />
www.climatechangeinsights.com/2009/12/articles/cop15copenhagen/copenhagen-outcomes-lots-of-bark-but-the-biteneeds-work/.<br />
6 J.J. BARBERIS, “La conférence de Copenhague: la négociation,<br />
mode d’emploi”, Revue Française d’Administration Publique<br />
2<strong>01</strong>0, 325-334.<br />
7 M. ALESSI, A. GEORGIEV & C. EGENHOFER, “Messages from<br />
Copenhagen ! Assessments of the Accord and Implications<br />
for the EU”, ECP Report No. 9, 2<strong>01</strong>0, 10,<br />
www.ceps.eu/ceps/download/3054.<br />
8 De krantenkoppen wekten alvast weinig illusies op: “De top<br />
waarvan niets verwacht wordt”, De Standaard, 27-28 november,<br />
2<strong>01</strong>0, extra bijlage, 10.<br />
9 Voor een beeld vanuit de <strong>Verenigde</strong> Staten, zie<br />
www.rff.org/wv/archive/2<strong>01</strong>0/02/10/a-stern-assessment-ofcopenhagen.aspx.<br />
10 M. ALESSI, A. GEORGIEV & C. EGENHOFER, o.c., 5-6: “(...)<br />
Undermining the UN system might give some countries the incentive<br />
to dismiss UN agreements as too difficult to achieve and to<br />
decide to use other channels to advance climate policies, such as<br />
the G8, G20 or the Major Economies Forum. This would damage<br />
the fairness and inclusiveness of the system, as developing countries<br />
have little influence in such fora. Siegele (2<strong>01</strong>0) and especially<br />
Sethi (2<strong>01</strong>0) point out that despite its weaknesses, the UN has<br />
managed in the past to facilitate agreements such as the Rio Declaration,<br />
the Kyoto Protocol and the Bali Action Plan. Nevertheless,<br />
the question of whether these parallel processes have not contributed<br />
to eroding trust in the UN has been asked.”<br />
11 De AWG on Further Commitments for Annex I Parties under<br />
JAARGANG 35, NR. 157, <strong>2<strong>01</strong>1</strong>/1<br />
the Kyoto Protocol opgericht op de COP/MOP 1 in 2005 en de<br />
AWG on Long-term Cooperative Action under the Convention<br />
opgericht op COP 13 en COP/MOP 3 in 2007.<br />
12 Zie www.iisd.ca/vol12/enb12485e.html.<br />
13 Zie www.reuters.com/article/2<strong>01</strong>0/11/05/us-eu-climate-usidUSTRE6A43CA2<strong>01</strong><strong>01</strong>105;<br />
Dit betekent echter niet dat<br />
het klimaatbeleid in de <strong>Verenigde</strong> Staten volledig stilviel. Op<br />
11 november 2<strong>01</strong>0 publiceerde de Environmental Protection<br />
Agency (EPA) richtlijnen <strong>voor</strong> de vermindering van de uitstoot<br />
van broeikasgassen door industriële installaties. Die<br />
richtlijnen traden in werking op 2 januari <strong>2<strong>01</strong>1</strong> en zijn in eerste<br />
instantie gericht op de bevordering van de energie-efficiëntie.<br />
De EPA-guidance is het resultaat van een beslissing<br />
van het Hooggerechtshof van 2007 dat EPA de bevoegdheid<br />
heeft dergelijke richtlijnen uit te vaardigen onder de Clean<br />
Air Act en de vaststelling door EPA in 2009 dat broeikasgassen<br />
schadelijk zijn <strong>voor</strong> de volksgezondheid. Zie content.<br />
usatoday.com/communities/greenhouse/post/2<strong>01</strong>0/11/epagreenhouse-gas-guidelines/1.<br />
14 Uit de State of the Union van President B. Obama eind januari<br />
<strong>2<strong>01</strong>1</strong> viel overigens af te leiden dat er geen plannen meer<br />
zijn om in de loop van deze legislatuur nog een cap and tradesysteem<br />
in te voeren, zie:<br />
www.carbonpositive.net/viewarticle.aspx?articleID=2252.<br />
Het debat en ook het beleid gaat echter door, zie bij<strong>voor</strong>beeldwww.climatechangeinsights.com/<strong>2<strong>01</strong>1</strong>/02/articles/uspolicy/epa-clean-air-act-climate-change-consider-the-facts/.<br />
15 Zie www.pointcarbon.com/.<br />
16 www.un.org/wcm/content/site/climatechange/pages/financea<br />
dvisorygroup/pid/13300; ook www.euractiv.com/en/climateenvironment/un-says-100-billion-climate-aid-fund-feasiblenews-499526.<br />
17 Zie “China doet het beter dan de VS”, De Morgen, 29 november<br />
2<strong>01</strong>0, klimaatbijlage, 4.<br />
18 Zie www.steelguru.com/chinese_news/Conditions_for_China<br />
_emission_trading_scheme_premature/168605.html; ook<br />
oilprice.com/Energy/Energy-General/China-Not-Ready-for-<br />
Emissions-Trading.html. China heeft weliswaar een duidelijk<br />
klimaatbeleid maar past dit in in het nationale planningsysteem<br />
en laat zich daar<strong>voor</strong> niet door buitenlandse machtsfactoren<br />
leiden. Zie www.wri.org/stories/2<strong>01</strong>0/11/report-cancunchinas-climate-progress-copenhagen.<br />
19 Zie ook S.A. MILDNER & J. RICHERT, “Obama’s New Climate<br />
Policy ! Opportunities and Challenges of Climate Policy<br />
Change in the US”, SWP Research Paper, 2<strong>01</strong>0, www.swpberlin.org/en/products/swp-research-paper/swp-researchpaper-detail/article/obamas-new-climate-policy.html.<br />
20 Zie www.bp.com/liveassets/bp_internet/globalbp/globalbp_<br />
uk_english/reports_and_publications/statistical_energy_<br />
review_2008/STAGING/local_assets/2<strong>01</strong>0_downloads/2030_<br />
energy_outlook_booklet.pdf.<br />
21 Zie adoptanegotiator.org/2<strong>01</strong>0/12/08/getting-a-climate-greenfund-in-cancun/.<br />
22 Zie geneva.usmission.gov/2<strong>01</strong>0/09/03/todd-stern/.<br />
23 Zie www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/<br />
pressdata/nl/ec/117506.pdf. In de perscommentaren kreeg de<br />
tekst van de officiële Raadsconclusies wat meer kleur door de<br />
eerder sceptische geluiden van zowel Polen (“Cancùn is<br />
dood”), Spanje, Frankrijk (“pas een akkoord in Zuid-Afrika<br />
na het Franse G20 Voorzitterschap”) als Italië (“EU moet<br />
realistisch zijn en geen Don Quichote”). Ook Commissie-<br />
23
24<br />
<strong>voor</strong>zitter José Manuel Barroso pleitte <strong>voor</strong> pragmatisme. Zie<br />
ec.europa.eu/clima/news/index_en.htm.<br />
24 In Kopenhagen konden naast Bolivië ook Venezuela, Cuba,<br />
Nicaragua en Soedan zich niet met de consensus verzoenen.<br />
In een eerste analyse van Cancún wijst W. STERK van het<br />
Wuppertal Instituut op de Boliviaanse tegenstem, zie<br />
www.wupperinst.org/uploads/tx_wibeitrag/cancun-resultsen.pdf.<br />
25 Zie unfccc.int/meetings/cop_16/items/5571.php.<br />
26 Zie unfccc.int/2860.php.<br />
27 Zie www.eutrio.be/files/bveu/media/documents/Scientific_<br />
Perspectives_After_Copenhagen.pdf.<br />
28 Zie www.climateactiontracker.org/briefing_paper_cancun.<br />
pdf.<br />
29 Zie “Facing the consequences”, Briefing “Adapting to climate<br />
change”, The Economist, 27 november 2<strong>01</strong>0, 79-82.<br />
30 Zie www.ifg.org/pdf/12-10-foei-cancun-analysis-final.pdf.<br />
31 Zie www.tni.org/article/cancun-agreement-stripped-barebolivias-dissent.<br />
32 R.N. STAVINS, “Why Cancun Trumped Copenhagen: Warmer<br />
Relations on Rising Temperatures”, The Christian Science<br />
Monitor, 20 december 2<strong>01</strong>0, zie: www.csmonitor.com/<br />
Commentary/Opinion/2<strong>01</strong>0/1220/Why-Cancun-trumped-<br />
Copenhagen-Warmer-relations-on-rising-.<br />
33 Zie www.cfr.org/publication/23617/cancun_outcome_a_<br />
modest_step_forward.html.<br />
34 “(...) This was amply demonstrated by the working of the Kyoto<br />
protocol in practice. The carbon-trading scheme that it established<br />
gave rise to many abuses. For example, formerly communist countries<br />
earned emission credits at zero cost on the heavy industries<br />
that they had to shut down and reaped windfall profits by selling<br />
them. So the demise of the Kyoto protocol will be no great<br />
loss.(...)” zie www.guardian.co.uk/environment/cif-green/<br />
2<strong>01</strong>0/dec/13/hope-climate-change-agenda.<br />
35 Zie euobserver.com/9/3<strong>01</strong>21.<br />
36 Zie www.endseurope.com/23239/eu-increases-internetsecurity-after-ets-fraud<br />
en ook www.reuters.com/article/<strong>2<strong>01</strong>1</strong><br />
/<strong>01</strong>/20/us-eu-energy-fraud-idUSTRE70J2XR<strong>2<strong>01</strong>1</strong><strong>01</strong>20.<br />
37 Voor een analyse van die transparantiebepalingen in de Can-<br />
UN Campaign<br />
cún Agreements, zie www.wri.org/stories/<strong>2<strong>01</strong>1</strong>/<strong>01</strong>/qatransparency-cancun-agreements.<br />
38 Voor verdere toelichting zie<br />
www.wri.org/stories/<strong>2<strong>01</strong>1</strong>/02/road-green-climate-fund.<br />
39 www.un-redd.org/AboutREDD/tabid/582/Default.aspx.<br />
40 Zie www.ifg.org/pdf/12-10-foei-cancun-analysis-final.pdf.<br />
41 Zie www.un.org/esa/forests/about.html; zie ook<br />
linkages.iisd.org/events/ninth-session-of-the-un-forum-onforests/<br />
en www.iisd.ca/forestry/unff/unff9/.<br />
42 Daarenboven biedt REDD+ juist mogelijkheden in landen<br />
waar goed bestuur eerder afwezig is, P. BOFIN, M.L.<br />
DUPREEZ, A. STANDING & A. WILLIAMS, “REDD Integrity:<br />
Addressing governance and corruption challenges in schemes<br />
for Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation<br />
(REDD)”, Bergen, Chr. Michelsen Inst., <strong>2<strong>01</strong>1</strong>,<br />
www.u4.no/document/publication.cfm?3967=redd-integrityaddressing-governance-and.<br />
43 Zie www.fern.org/about-us.<br />
44 R.N. STAVINS, o.c.; J. SMOKELIN, “Cancún or Can’tcún?<br />
Summary of COP 16”, zie<br />
www.environmentallawresource.com/2<strong>01</strong>0/12/articles/air/can<br />
can-or-cantcan-summary-of-cop-16/.<br />
45 Zie www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/<br />
pressdata/en/envir/118652.pdf. De verklaringen van de EU<br />
tijdens de COP 16 zijn te vinden op: www.consilium.europa.<br />
eu/uedocs/cmsUpload/st18157%20en10.pdf; zie ook<br />
ec.europa.eu/clima/documentation/international/negotiations<br />
_cancun_en.htm.<br />
46 R. STAVINS, “What happened (and why): an assessment of<br />
the Cancún Agreements”, 16 December 2<strong>01</strong>0, zie<br />
www.huffingtonpost.com/robert-stavins/what-happened-andwhy-an_b_797902.html;<br />
zie ook<br />
www.climateinstitute.org.au/our-publications/reports/772the-cancun-agreement-a-preliminary-assessment<br />
(Australië);<br />
www.boell.org.il/web/52-364.html (Duitsland).<br />
47 Zie www.wri.org/stories/2<strong>01</strong>0/12/reflections-cancun-agreements.<br />
O<br />
Create for the United Nations, Say No to Violence against Women<br />
The competition opens for submissions on 8 March <strong>2<strong>01</strong>1</strong>, International Women’s Day, and<br />
ends at midnight (CET) 31 May <strong>2<strong>01</strong>1</strong>. The winners will be announced on 25 November <strong>2<strong>01</strong>1</strong>,<br />
the International Day to Eliminate Violence Against Women. To enter the competition you<br />
must be a citizen, or a resident, of Europe. Citizens from all over the world can however vote<br />
for their favourite ad. For more details, including the terms and conditions and to enter the<br />
competition, please visit; www.create4theun.eu.<br />
WERELDBEELD
Kleine staten, grote inzet<br />
Inleiding<br />
De VN telt 192 lidstaten, de ene al wat groter dan de<br />
andere. Maar heeft u al eens gehoord van de lidstaten<br />
Tonga, Nauru of Palau? Dit zijn slechts enkele<br />
van de kleine eilandstaten in ontwikkeling die lid<br />
zijn van de VN. Ondanks hun beperkte oppervlakte,<br />
bevolkingsaantal en invloed in onze internationale<br />
gemeenschap, proberen ook zij hun belangen te verdedigen<br />
binnen de reusachtige organisatie die de VN<br />
is.<br />
Laten we eerst even kennis maken met deze Small<br />
Island Developing States (SIDS). Van de 192 VN-lidstaten<br />
zijn er maar liefst 38 die gecategoriseerd worden<br />
als kleine eilandstaat in ontwikkeling. 2 Daarnaast<br />
behoren tot deze categorie nog 14 eilandstaten<br />
die geen lid zijn van de VN, niet zelfregulerend of<br />
niet onafhankelijk zijn. 3 Deze SIDS worden erkend<br />
als een aparte groep ontwikkelingslanden omwille<br />
van hun specifieke sociale, economische en ecologische<br />
kwetsbaarheden zoals kleine bevolkingsaantallen<br />
en dus beperkte menselijke middelen, gebrek aan<br />
rijkdommen en sterke onderhevigheid aan natuurrampen<br />
door hun beperkte oppervlakte.<br />
Omwille van deze reeks factoren ondervinden de<br />
eilandstaatjes veel moeilijkheden in hun ontwikkeling.<br />
Door hun beperkte oppervlakte en gebrek aan<br />
middelen en rijkdommen kunnen ze moeilijk een<br />
economische markt van enige omvang creëren, waardoor<br />
ze zich gaan richten op buitenlandse markten en<br />
afhankelijk worden van de internationale handel.<br />
Deze afhankelijkheid maakt ook dat ze erg kwetsbaar<br />
zijn ten aanzien van globale ontwikkelingen. Het<br />
gebrek aan middelen veroorzaakt eveneens dat de<br />
binnenlandse infrastructuur wel eens te wensen over<br />
laat. Door de vaak grote bevolkingsdichtheid komt<br />
natuurbehoud in het gedrang en vormt onder andere<br />
water<strong>voor</strong>ziening een probleem. Ook de geïsoleerde<br />
ligging van veel van deze eilanden maakt transport en<br />
communicatie een kostelijke zaak.<br />
Met een alledaags <strong>voor</strong>beeld kunnen we de moeilijkheden<br />
die kleine eilandstaten ervaren duidelijk<br />
schetsen. Zo is bij<strong>voor</strong>beeld afvalverwerking een zeer<br />
groot probleem omdat daar<strong>voor</strong> niet de juiste infrastructuur<br />
en ruimte beschikbaar is. In een land als<br />
België is het vanzelfsprekend dat afval op geregelde<br />
tijdstippen wordt opgehaald <strong>voor</strong> verwerking, of men<br />
JAARGANG 35, NR. 157, <strong>2<strong>01</strong>1</strong>/1<br />
door Kirsten ARNAUTS 1<br />
sorteert het en brengt het zelf naar het containerpark.<br />
Maar op een eiland van geringe oppervlakte<br />
waar het wegennet weinig of niet uitgebouwd is en er<br />
al zeker geen plaats is <strong>voor</strong> een verwerkingsfabriek,<br />
moet men andere oplossingen zoeken om van het<br />
afval af te geraken. Vaak wordt afval dus uitgevoerd<br />
om het in het buitenland te laten verwerken en dan<br />
eventueel later het afgewerkte product terug in te<br />
voeren.<br />
De laatste jaren steekt echter een nog groter probleem<br />
de kop op. Omwille van de vaak zeer beperkte<br />
oppervlakte van de SIDS zijn ontwikkeling en milieu<br />
nauw met elkaar verbonden. De opwarming van de<br />
aarde heeft dan ook zeer reële en reeds zichtbare gevolgen<br />
<strong>voor</strong> de SIDS. De opeenvolging van milieurampen<br />
die veroorzaakt worden door de klimaatverandering,<br />
alsook de stijging van het zeeniveau, maken<br />
dat de ontwikkeling van deze kleine eilandstaten<br />
steeds meer in het gedrang komt. De SIDS hebben<br />
weinig middelen om zich te wapenen tegen deze bedreigingen<br />
en vanzelfsprekend maken zij dan ook<br />
gretig gebruik van de hype rond klimaatverandering<br />
en de opwarming van de aarde om hun stem te laten<br />
horen. Maar hoe laat je van je horen als dwerg tussen<br />
de reuzen?<br />
Tuvalu steekt amper boven de zeespiegel uit en is daardoor<br />
uiterst kwetsbaar <strong>voor</strong> een stijgend zeeniveau.<br />
De SIDS zijn zich maar al te bewust van hun zwakke<br />
positie binnen de VN en hebben zich daarom verenigd<br />
in zowel internationale als (sub)regionale organisaties<br />
ter verdediging van hun belangen. De 38<br />
VN-lidstaten vormen zo de Alliance of Small Island<br />
States (AOSIS), een ad hoc onderhandelingsorgaan<br />
dat werd opgericht door de SIDS binnen de VN.<br />
AOSIS omvat ook eilandstaten die geen lid zijn van<br />
de VN, niet zelfregulerend of onafhankelijk zijn,<br />
25
26<br />
maar wel lid zijn van regionale VN-commissies. 4 De<br />
lidstaten van AOSIS werken <strong>voor</strong>namelijk samen via<br />
hun diplomatieke missies bij de VN in New York. De<br />
organisatie heeft geen formeel charter, geen vast<br />
budget noch een secretariaat, en werkt onder roterend<br />
<strong>voor</strong>zitterschap.<br />
Gelet op hun geografische ligging worden de SIDS<br />
ook onderverdeeld in regio’s waarbinnen regionale<br />
organisaties opgericht zijn die aan regionale samenwerking<br />
doen. Er bestaan drie geografische regio’s: de<br />
Caraïben, de Stille Zuidzee regio en de regio van de<br />
Atlantische Oceaan, de Indische Oceaan, de Middellandse<br />
Zee en de Zuid-Chinese Zee (AIMS). De<br />
regionale organisaties die met deze gebieden samenhangen<br />
zijn de Caribbean Community (CARICOM),<br />
het Pacific Islands Forum (PIF) en de Indian Ocean<br />
Commission (IOC). Daarnaast zijn er ook nog subregionale<br />
organisaties die vaak dezelfde problemen behandelen:<br />
weinig middelen, sterke afhankelijkheid<br />
van buitenlandse markten, hoge kosten <strong>voor</strong> energie,<br />
infrastructuur, transport, communicatie en diensten,<br />
weinig weerbaarheid tegen milieurampen, kwetsbare<br />
ecosystemen, etc.<br />
SIDS en nichediplomatie<br />
De aanpak van deze problemen heeft steeds hetzelfde<br />
doel <strong>voor</strong> ogen: de duurzame ontwikkeling van de<br />
kleine eilandstaten. Voor de SIDS houdt duurzame<br />
ontwikkeling verscheidene aspecten in: biodiversiteit,<br />
klimaatverandering, de kusten en het maritieme<br />
leven, hernieuwbare energie, internationale handel<br />
en duurzaam toerisme. De SIDS zetten volledig in op<br />
deze niche en wenden hun schaarse middelen aan<br />
om hun situatie aan te kaarten binnen de VN en<br />
andere grote organisaties. In blok hebben ze zo al<br />
opvallend veel bereikt sinds hun erkenning als specifieke<br />
groep ontwikkelingslanden tijdens de klimaattop<br />
in Rio de Janeiro in 1992. Door akkoord te gaan<br />
met Agenda 21 5 verbonden de lidstaten zich er toe<br />
programma’s in steun van de duurzame ontwikkeling<br />
van de SIDS aan te nemen, alsook specifieke maatregelen<br />
die de kleine eilandstaatjes in staat zou stellen<br />
om beter om te gaan met klimaatverandering en de<br />
impact ervan op de kusten en hun maritieme rijkdommen.<br />
Deze verbintenissen werden later vastgelegd<br />
in Resolutie 47/189 van de Algemene Vergadering<br />
6 op 22 december 1992, waarin ook gesteld werd<br />
dat er een globale conferentie over de duurzame ontwikkeling<br />
van de SIDS zou moeten plaatsvinden.<br />
In 1994 vond deze globale conferentie plaats op Barbados<br />
waar de SIDS, dankzij hun erkenning en Resolutie<br />
47/189, een akkoord konden verkrijgen betreffende<br />
de aanpak van hun specifieke situatie. De VN<br />
beloofde haar medewerking te verlenen aan de SIDS<br />
binnen de context van het Programme of Action for<br />
the Sustainable Development of Small Island Developing<br />
States, beter bekend als het Barbados Programme of<br />
Action (BPoA). 7 Dit actieplan bevat een samenvatting<br />
van acties en beleidsmaatregelen die zouden<br />
geïmplementeerd moeten worden op korte, middellange<br />
en lange termijn. Zo vormt het de basis <strong>voor</strong><br />
actie binnen 14 prioritaire gebieden betreffende milieu<br />
en ontwikkeling die ondernomen moet worden<br />
door de SIDS met de medewerking en assistentie van<br />
de internationale gemeenschap. Behalve een kader<br />
<strong>voor</strong> de rol van de internationale gemeenschap in de<br />
duurzame ontwikkeling van de kleine eilandstaatjes,<br />
wordt ook een regionale aanpak <strong>voor</strong>gesteld (bij<strong>voor</strong>beeld<br />
met betrekking tot technische samenwerking).<br />
Iedere vijf jaar zou er dan een herziening van het<br />
actieplan plaatsvinden, waarvan de eerste herzieningsconferentie<br />
in 1999 gehouden werd (BPoA<br />
+5). Tijdens de herzieningsconferentie van 2005 8<br />
(BPoA +10) die plaatsvond in Port Louis in Mauritius,<br />
herhaalden de VN-lidstaten hun beloften ten<br />
aanzien van de SIDS en hun duurzame ontwikkeling.<br />
Er werd een strategie aangenomen om het BPoA verder<br />
te implementeren, namelijk de Mauritius Strategy<br />
of Implementation (MSI), alsook een politieke verklaring,<br />
namelijk de Mauritius Declaration. 9 Ook de<br />
Mauritius Strategie wordt iedere vijf jaar herzien. In<br />
september 2<strong>01</strong>0 vond de meest recente herzieningsconferentie<br />
plaats in New York (MSI +5). Aan het<br />
einde van de herzieningsconferentie werd een politieke<br />
verklaring goedgekeurd door alle lidstaten. 10<br />
Natuurlijk wordt niet al het herzieningswerk tijdens<br />
deze top verricht. In de aanloop naar deze conferenties<br />
wordt de eigenlijke herziening gedaan in de vorm<br />
van vergaderingen per regio alsook interregionale<br />
vergaderingen. Doel van deze vergaderingen is het<br />
evalueren van de toepassing van de Mauritius Strategie<br />
en het Barbados Actieplan, de beoordeling van<br />
controle- en evaluatiemechanismen, de bespreking<br />
van prioriteiten en de samenstelling van een regionaal<br />
syntheserapport <strong>voor</strong> de Commission on Sustainable<br />
Development (CSD). Met betrekking tot de SIDS<br />
heeft dit comité als functies het controleren en her-<br />
WERELDBEELD
zien van de uitvoering van de strategie en het actieplan<br />
in de context van Agenda 21.<br />
Projecten<br />
De toepassing van het Barbados Actieplan en de<br />
Mauritius Strategie resulteert in een overvloed aan<br />
projecten die elk een bepaald aspect van de duurzame<br />
ontwikkeling van de SIDS aanpakken. Wie kort<br />
een blik werpt op de projectendatabase van de Wereldbank<br />
11 , begrijpt dat de SIDS zeker niet aan hun<br />
lot worden overgelaten. 12 Deze projecten worden<br />
vaak opgezet door de betrokken VN-programma’s of<br />
-fondsen, in samenspraak met de nationale regeringen,<br />
en in mindere mate door de nationale regeringen<br />
zelf (steeds met steun van buitenaf). Zo spelen<br />
VN-programma’s als het United Nations Developing<br />
Programme (UNDP) en het United Nations Environmental<br />
Programme (UNEP) een belangrijke rol in het<br />
opzetten van projecten met speciale focus op de kleine<br />
eilandstaten. Verschillende VN-programma’s hebben<br />
die speciale focus op SIDS overgenomen in hun<br />
beleid en organisatie. Zo heeft onder andere de<br />
United Nations Educational Scientific and Cultural<br />
Organization (UNESCO) een SIDS Platform waar de<br />
educatieve, wetenschappelijke en culturele ontwikkeling<br />
van de kleine eilandstaten wordt ondersteund.<br />
Behalve de VN-programma’s zijn ook verschillende<br />
ngo’s (bij<strong>voor</strong>beeld Sea Level Rise Foundation) en intergouvernementele<br />
organisaties (bij<strong>voor</strong>beeld Pacific<br />
Islands Forum Secretariat) actief in de drie regio’s.<br />
Omdat men al gauw door de bomen het bos niet<br />
meer zag, bleek het noodzakelijk een forum op te<br />
richten waar de verschillende organisaties overleg<br />
kunnen plegen, expertise kunnen uitwisselen, hun<br />
initiatieven beter op elkaar trachten af te stemmen<br />
en aldus efficiëntie, coördinatie en samenwerking<br />
bevorderen. Deze Inter-Agency Consultative Group<br />
(IACG) 13 werd in het leven geroepen dankzij Resolutie<br />
59/311 van de Algemene Vergadering 14 waarin<br />
de Secretaris-generaal de vraag stelde om een plan<br />
met aanbevelingen op te stellen waardoor een meer<br />
gecoördineerde en coherente aanpak van de toepassing<br />
van de Mauritius Strategie zou kunnen bewerkstelligd<br />
worden. De IACG werd toen als informeel<br />
coördinatiemechanisme opgericht, maar zal waarschijnlijk<br />
binnen afzienbare tijd omgevormd worden<br />
tot een formeel mechanisme naar het <strong>voor</strong>beeld van<br />
andere VN-coördinatiemechanismen.<br />
Bij het coördineren van de activiteiten van de verschillenden<br />
organisaties en programma’s is ook een<br />
zeer belangrijke rol weggelegd <strong>voor</strong> de SIDS Unit bin-<br />
JAARGANG 35, NR. 157, <strong>2<strong>01</strong>1</strong>/1<br />
nen de Divisie Duurzame Ontwikkeling van het Departement<br />
<strong>voor</strong> Economische en Sociale Zaken van<br />
de VN. Nadat het Barbados Actieplan werd aangenomen<br />
werd in Resolutie 49/122 van de Algemene<br />
Vergadering 15 in 1995 gevraagd om de oprichting<br />
van deze SIDS Unit. Het mandaat van deze unit bestaat<br />
erin <strong>voor</strong>uitgang in de toepassing van het Barbados<br />
Actieplan en de Mauritius Strategie te controleren<br />
en te rapporteren. De unit verschaft ook het<br />
nodige advies en technische ondersteuning aan de<br />
regeringen van de kleine eilandstaten en hun organisaties.<br />
Om gepast advies en ondersteuning te kunnen<br />
geven is deze unit ook een denktank die eender welk<br />
onderwerp dat gerelateerd is met de SIDS kan behandelen.<br />
Daarenboven verschaft het steun aan de<br />
IACG en intergouvernementele coördinatiemechanismen<br />
waarbij de uitwisseling van informatie en het<br />
vergemakkelijken van het opbouwen van netwerken<br />
tussen de SIDS een belangrijk element is. Ook het<br />
mobiliseren van internationale steun (zowel binnen<br />
als buiten het VN-systeem) behoort tot het mandaat<br />
van de SIDS Unit.<br />
Samen sterk?<br />
Tot hier toe werden veel van de positieve ontwikkelingen<br />
belicht die de kleine eilandstaatjes via de VN<br />
hebben kunnen verwezenlijken. De schijnbaar sterke<br />
positie die de SIDS hebben ingenomen binnen de<br />
niche van de duurzame ontwikkeling zou echter gemakkelijk<br />
overschat kunnen worden. Hoewel de<br />
SIDS sinds hun erkenning als aparte groep ontwikkelingslanden<br />
speciale aandacht hebben gekregen van<br />
de internationale gemeenschap, ondervinden ze nog<br />
dikwijls de nadelen van de kleinsten te zijn. Ook als<br />
ze zich verenigen in blok blijven de SIDS de ongelijkheid<br />
van de machtsverhoudingen binnen de<br />
VN en in de internationale gemeenschap ervaren. Ze<br />
moeten extra inspanningen leveren om ruchtbaarheid<br />
te geven aan hun vaak problematische situatie<br />
en hangen daarbij meestal af van de goodwill van de<br />
grotere lidstaten. Bijgevolg moeten de kleine eilandstaten<br />
niet enkel inspanningen leveren om hun stem<br />
te laten horen, maar moeten ze ook proberen om de<br />
grotere lidstaten aan hun kant te krijgen zodat zij<br />
deze stem ondersteunen.<br />
De eilanden in de Stille Zuidzee hebben het <strong>voor</strong>deel<br />
dat een ecologisch geëngageerde reus deel uitmaakt<br />
van hun regio, namelijk Australië. Dit land heeft<br />
altijd sterk ingezet op natuurbehoud en -bescherming<br />
en voelt zich sterk verbonden met de SIDS omwille<br />
van het simpele feit dat Australië zelf duizenden eilanden<br />
rondom haar kusten heeft liggen. Omwille<br />
27
28<br />
van die genegenheid en de beduidend sterkere positie<br />
van Australië binnen de VN, is het een graag geziene<br />
partner <strong>voor</strong> de SIDS. Het Australische engagement<br />
blijkt duidelijk uit het feit dat Kevin Rudd,<br />
minister van buitenlandse zaken en <strong>voor</strong>malig eerste<br />
minister van Australië, het gedeelde <strong>voor</strong>zitterschap<br />
van de eerste Ronde Tafel vergadering tijdens de<br />
herzieningsconferentie in september 2<strong>01</strong>0 op zich<br />
nam. Daarenboven vroeg Australië tijdens de informele<br />
vergaderingen <strong>voor</strong>afgaande aan de plenaire<br />
vergaderingen van deze herzieningsconferentie om<br />
aan te geven wat het volgens de SIDS zeker in hun<br />
speech moest vermelden. Australië houdt dus wel<br />
degelijk rekening met het feit dat er misschien beter<br />
geluisterd wordt naar een grote lidstaat en probeert<br />
dus de grieven van de ‘kleintjes’ te verwoorden. Het<br />
trekt de aandacht van andere groten en geeft meteen<br />
ook het goede <strong>voor</strong>beeld door de grootste financiële<br />
donor te zijn <strong>voor</strong> projecten in kleine eilandstaten.<br />
Ook tijdens de laatste herzieningsconferentie heeft<br />
Australië een aanzienlijk bedrag aan steun beloofd<br />
aan de SIDS.<br />
Eerste Ronde Tafel vergadering tijdens de herzieningsconferentie<br />
van de Mauritius Strategie en het Barbados Actieplan<br />
in september 2<strong>01</strong>0 met mede<strong>voor</strong>zitter Kevin Rudd<br />
(midden).<br />
Naast Australië is bij<strong>voor</strong>beeld ook Japan een belangrijke<br />
partner. Het verschaft aanzienlijke financiële<br />
steun aan de eilanden in de Stille Zuidzee en<br />
werkt ook nauw samen met de Caribische SIDS op<br />
technisch vlak en doet zo aan capacity-building om de<br />
eilanden te wapenen tegen milieurampen zoals orkanen.<br />
Het <strong>voor</strong>beeld van Japan geeft echter ook meteen<br />
een ander pijnpunt aan. De hulp die de SIDS krijgen<br />
wordt waarschijnlijk niet evenredig verdeeld en het<br />
is heel moeilijk om te achterhalen waar financiële<br />
steun uiteindelijk terecht komt en of dat dit wel bij<br />
de meest behoevende SIDS is. Samenhangend met<br />
dit probleem is er de wrevel die bestaat bij sommige<br />
kleine eilandstaten omwille van de erkenning als<br />
SIDS van sommige economisch sterke staten. Als we<br />
het lijstje van de SIDS even bekijken, merken we op<br />
dat zowel het economisch sterk ontwikkelde Bahrein<br />
en Singapore, alsook grotere staten zoals Suriname<br />
en Guyana (die dan ook nog geen eilanden zijn),<br />
deel uitmaken van deze categorie. Het ongenoegen<br />
dat daardoor ontstaat bij sommige SIDS is niet onbegrijpelijk<br />
omdat de broodnodige hulp daardoor misschien<br />
niet bij de juiste eilandstaatjes terecht komt.<br />
Momenteel werkt de SIDS Unit aan een meer transparante<br />
en coherente weergave van alle projecten<br />
die ooit uitgevoerd zijn, nog lopende zijn of binnenkort<br />
van start zullen gaan. Zo probeert de unit een<br />
beeld te schetsen van de financiële steun die de<br />
SIDS ontvangen (hebben) om zo toekomstige hulp<br />
nog beter af te stemmen op de noden van de kleine<br />
eilandstaten. Dit is een zeer uitgebreide en moeilijke<br />
oefening, niet alleen omdat een duidelijk overzicht<br />
van de projecten soms compleet zoek is, maar ook<br />
omdat de informatie geregeld ontbreekt. Dit is een<br />
vaak wederkerend probleem <strong>voor</strong> de unit. Kleine eilandstaten<br />
beschikken meestal niet over de nodige<br />
infrastructuur, mensen en technische capaciteiten<br />
om data over hun eiland te verzamelen en te verwerken.<br />
Ook als er data bestaan, zijn deze vaak niet<br />
meer up to date door een gebrek aan opvolging of<br />
worden ze door de regering zelf verzameld en aldus<br />
moeilijk te beoordelen op hun objectiviteit. Bij het<br />
verzamelen van data <strong>voor</strong> het opstellen van landenprofielen<br />
<strong>voor</strong> de SIDSnet.org website bleek bij<strong>voor</strong>beeld<br />
verschillende keren dat er geen cijfers beschikbaar<br />
zijn over de buitenlandse schulden van een aantal<br />
eilanden. Er wordt echter wel <strong>voor</strong>uitgang geboekt<br />
bij de aanpak van dit probleem. De VN probeert<br />
kleine eilandstaten zoveel mogelijk te ondersteunen<br />
in het verzamelen van data of verzamelt deze<br />
zelf via haar specifieke programma’s.<br />
Nog een probleem dat veroorzaakt wordt door het<br />
gebrek aan capaciteit bij de SIDS is de vertegenwoordiging<br />
van eilanden bij de VN en haar programma’s.<br />
Om op een collectieve manier de problemen<br />
aan te pakken, is het onontbeerlijk om vertegenwoordigers<br />
van alle SIDS bij de VN-programma’s te<br />
hebben, maar dit behoort dikwijls niet tot de mogelijkheden.<br />
UNESCO mag dan wel een SIDS Platform<br />
hebben, maar zolang niet alle SIDS daar een vertegenwoordiger<br />
hebben zal samenwerking stroef blijven<br />
verlopen.<br />
Het gebrek aan capaciteit vertaalt zich ook in het feit<br />
dat sommige SIDS zelfs geen mensen met de nationaliteit<br />
van het eiland in hun delegatie van de Permanente<br />
Vertegenwoordiging bij de VN kunnen opnemen.<br />
De permanente vertegenwoordiger van Palau<br />
bij de VN is een Amerikaan, Stuart Beck. 16 Kiribati,<br />
WERELDBEELD
daarentegen, beschikt niet eens over een Permanente<br />
Missie bij het hoofdkwartier van de VN in<br />
New York. Ook ontwikkeling op vlak van educatie is<br />
<strong>voor</strong> de kleine eilandstaten dus nog steeds een belangrijk<br />
doel.<br />
Verleden, heden en toekomst<br />
Sinds hun erkenning als speciale categorie ontwikkelingslanden,<br />
hebben de SIDS grote <strong>voor</strong>uitgang geboekt<br />
wat betreft hun duurzame ontwikkeling. Ze<br />
zijn beter georganiseerd en slagen er redelijk goed in<br />
de aandacht te trekken van de internationale gemeenschap<br />
zodat hun situatie besproken en aangepakt<br />
kan worden. Dit resulteert in een hele hoop<br />
projecten die alle aspecten van duurzame ontwikkeling<br />
van de SIDS behandelen. In blok hebben de<br />
SIDS al heel wat bereikt, maar naar de toekomst toe<br />
zal het belangrijk zijn een nog sterkere positie in te<br />
nemen binnen de VN, misschien met de hulp van<br />
machtigere lidstaten, om het groeiende klimaatprobleem<br />
aan te kaarten en hun <strong>voor</strong>tbestaan te verzekeren.<br />
Als de internationale gemeenschap niet gauw<br />
inziet welke effecten de opwarming van de aarde<br />
reeds heeft op deze kleine eilandstaten (bij<strong>voor</strong>beeld<br />
de eerste klimaatvluchtelingen uit Papoea-Nieuw-<br />
Guinea), zal het niet lang meer duren <strong>voor</strong> de eerste<br />
SIDS van de aardbol verdwijnen door de stijging van<br />
het zeeniveau.<br />
De regering van de Malediven ondernam deze vergadering<br />
onder water om de aandacht te vestigen op de kwetsbaarheid<br />
van de eilanden <strong>voor</strong> het stijgende zeeniveau.<br />
Noten<br />
1 Kirsten Arnauts behaalde een Master in Spaanse taal- en<br />
letterkunde en een Master na Master in de Internationale<br />
Betrekkingen en Diplomatie aan de Universiteit Antwerpen.<br />
In de herfst van 2<strong>01</strong>0 liep ze stage op het hoofdkwartier van<br />
de VN in New York op het Departement Economische en<br />
Sociale Zaken, meer bepaald in de Small Island and Developing<br />
States Unit van de Divisie Duurzame Ontwikkeling. Daar<br />
JAARGANG 35, NR. 157, <strong>2<strong>01</strong>1</strong>/1<br />
werkte ze onder andere mee aan de organisatie van de herzieningsconferentie<br />
van de Mauritius Strategie die plaatsvond<br />
op 24 en 25 september 2<strong>01</strong>0. Momenteel loopt ze stage bij<br />
UNRIC, het regionaal informatiecentrum (<strong>voor</strong> West-Europa)<br />
van de VN in Brussel.<br />
2 Antigua en Barbuda, de Bahamas, Bahrein, Barbados, Belize,<br />
Cape Verde, de Comoren, Cuba, Dominica, de Dominicaanse<br />
Republiek, Fiji, Grenada, Guinea-Bissau, Guyana, Haïti,<br />
Jamaica, Kiribati, de Malediven, de Marshall Eilanden, de<br />
Gefedereerde Staten van Micronesië, Mauritius, Nauru, Palau,<br />
Papoea Nieuw Guinea, Samoa, São Tomé e Príncipe,<br />
Singapore, St. Kitts and Nevis, St. Lucia, St. Vincent and the<br />
Grenadines, de Seychellen, de Solomon Eilanden, Suriname,<br />
Timor-Leste, Tonga, Trinidad and Tobago, Tuvalu en Vanuatu.<br />
3 Amerikaans Samoa, Anguilla, Aruba, Britse Maagdeneilanden,<br />
het Gemenebest van de Noordelijke Marianen, de Cook<br />
Eilanden, Frans Polynesië, Guam, Montserrat, de Nederlandse<br />
Antillen, Nieuw Caledonië, Niue, Puerto Rico en de Amerikaanse<br />
Maagdeneilanden.<br />
4 Bahrein is geen lid van AOSIS.<br />
5 Zie hoofdstuk 17 G van Sectie II van Agenda 21: www.un.<br />
org/esa/dsd/agenda21/res_agenda21_17.shtml?utm_source=<br />
OldRedirect&utm_medium=redirect&utm_content=dsd&<br />
utm_campaign=OldRedirect.<br />
6 Resolutie 47/189 van de Algemene Vergadering van de VN<br />
(22 december 1992), UN Doc. A/RES/47/189,<br />
www.un.org/Docs/journal/asp/ws.asp?m=A/RES/47/189.<br />
7 U kan het Barbados Actieplan raadplegen via volgende link:<br />
www.unohrlls.org/UserFiles/File/SIDS%20documents/Barbad<br />
os.pdf.<br />
8 De herziening vond een jaar later plaats omdat de organisatie<br />
van de conferentie betreffende de Mauritius Strategie nog<br />
niet op punt stond in 2004. Bijgevolg werd de conferentie<br />
uitgesteld tot 2005 en werd de herzieningsconferentie van<br />
het Barbados Actieplan mee verplaatst om daarmee samen te<br />
vallen.<br />
9 U kan de verklaring raadplegen via volgende link: daccessdds-ny.un.org/doc/UNDOC/LTD/N05/207/81/PDF/<br />
N0520781.pdf?OpenElement.<br />
10 De politieke verklaring werd opgenomen in Resolutie 65/2<br />
van de Algemene Vergadering, UN Doc. A/RES/65/2,<br />
www.sidsnet.org/msi_5/hlr.shtml.<br />
11 Projectendatabase van de Wereldbank: web.worldbank.org/<br />
WBSITE/EXTERNAL/PROJECTS/0,,menuPK:41389~page<br />
PK:95863~piPK:95983~tgDetMenuPK:228424~tgProjDet<br />
PK:73230~tgProjResPK:95917~tgResMenuPK:232168~the<br />
SitePK:40941,00.html.<br />
12 Zie ook “SIDS-SIDS Success Stories”,<br />
www.sidsnet.org/msi_5/index.shtml.<br />
13 Voor een overzicht van de leden van de IACG, zie:<br />
www.un.org/esa/dsd/dsd_aofw_sids/sids_iacg.shtml.<br />
14 Resolutie 59/311 van de Algemene Vergadering van de VN,<br />
UN Doc. A/RES/59/311, www.un.org/Docs/journal/asp/ws.<br />
asp?m=A/RES/59/311.<br />
15 Resolutie 49/122 van de Algemene Vergadering van de VN,<br />
UN Doc. A/RES/49/122,<br />
www.un.org/Docs/journal/asp/ws.asp?m=A/RES/49/122.<br />
16 Hij heeft omwille van zijn verwezenlijkingen als diplomaat<br />
<strong>voor</strong> Palau wel het ereburgerschap gekregen.<br />
O<br />
29
30<br />
De EU, België, Vlaanderen en de VN:<br />
Kleine donoren in de internationale humanitaire hulparchitectuur:<br />
struikel- of bouwstenen?<br />
Een verkenning aan de hand van de Vlaamse noodhulp<br />
Inleiding<br />
De <strong>voor</strong>bije tien jaar kende de humanitaire hulp een<br />
aanzienlijke groei in noden, donoren en middelen.<br />
Dit vormt een uitdaging <strong>voor</strong> donorcoördinatie en<br />
afstemming van hulp. De internationale humanitaire<br />
gemeenschap beklemtoont in het bijzonder de centrale<br />
rol van de VN in het doeltreffender maken van<br />
hulp. In dit artikel gaan we aan de hand van het<br />
<strong>voor</strong>beeld van de Vlaamse noodhulp na hoe een jonge,<br />
kleine donor de zoektocht naar doeltreffendere<br />
humanitaire actie kan versterken, dan wel ondergraven.<br />
Doeltreffendheid van humanitaire<br />
hulp: van hulp naar actie<br />
Het Development Assistance Committee (DAC) van de<br />
Organisatie <strong>voor</strong> Economische Samenwerking en<br />
Ontwikkeling (OESO) categoriseert ontwikkelingshulp<br />
als humanitair wanneer die beoogt levens te<br />
beschermen in noodsituaties van natuurlijke of menselijke<br />
oorsprong en aan de humanitaire principes<br />
beantwoordt. Deze principes zijn ‘menselijkheid’ !<br />
het lenigen van menselijk leed, ‘onpartijdigheid’ !<br />
enkel op basis van noden, ‘neutraliteit’ ! zonder partij<br />
te kiezen, en ‘onafhankelijkheid’ ! autonoom ten<br />
opzichte van politieke, militaire of andere doeleinden.<br />
Tot 2003 beschikten humanitaire donoren over een<br />
weinig systematisch beleidskader, wat tot gepolitiseerde<br />
en ongecoördineerde hulp leidde. De uitholling<br />
van de humanitaire beginselen en de on<strong>voor</strong>spelbare<br />
respons die met deze politisering en versplintering<br />
gepaard gingen, zijn scherp aan de kaak<br />
gesteld. Bovendien kwam de humanitaire gemeenschap<br />
met een persistente voedselonzekerheid in<br />
sommige streken en de nieuwe uitdagingen van klimaatverandering<br />
en wereldepidemieën zoals HIV/<br />
AIDS, tot het besef dat in noodsituaties niet langer<br />
eenmalige en afgebakende interventies volstaan.<br />
Men zou eerder pluridimensioneel en op langere termijn<br />
gaan werken. Om tot een grotere doeltreffend-<br />
door Evert WAETERLOOS 1<br />
heid van het humanitaire hulpsysteem te komen<br />
werden intensievere donorcoördinatie en een geïntegreerde<br />
‘humanitaire actie’ naar <strong>voor</strong> geschoven,<br />
waarin het verband tussen noodhulp, rehabilitatie,<br />
preventie en structurele ontwikkelingshulp meer<br />
aandacht krijgt.<br />
De belangrijkste mijlpaal in de nieuwe initiatieven<br />
van systematisering en coördinatie van noodhulp is<br />
de oplijsting van de 23 Principles and Good Practices<br />
of Humanitarian Donorship waartoe donoren zich in<br />
2003 in Stockholm verbonden. Dit initiatief werd<br />
bekend onder de naam Good Humanitarian Donorship<br />
(GHD), en door de DAC omwille van zijn multifunctionaliteit<br />
als een ‘humanitair Zwitsers zakmes’<br />
toegejuicht. De GHD-donoren bereikten immers<br />
overeenstemming over de omschrijving, doelstellingen,<br />
principes en praktijken van ‘humanitaire actie’.<br />
Momenteel is de GHD ondertekend door 37 publieke<br />
donoren 2 , maar wordt ook in de geest onderschreven<br />
door VN-organisaties, de Internationale Federatie<br />
van Rode Kruis- en Rode Halve Maanverenigingen<br />
(IFRC) en belangrijke ngo’s.<br />
Afstemming en coördinatie<br />
De GHD erkent <strong>voor</strong>al de strategische rol van donoren<br />
in het doeltreffender maken van noodhulp . De<br />
GHD bevat zo principes die later in de Verklaring<br />
van Parijs van 2005, dé referentieverklaring over de<br />
doeltreffendheid van hulp, formeel zijn opgenomen.<br />
In de verwijzing naar de verantwoordelijkheid van<br />
staten om <strong>voor</strong> hun eigen burgers te zorgen, de betrokkenheid<br />
van de begunstigden, en de ondersteuning<br />
van getroffen landen om een beter preventieen<br />
responsbeleid uit te werken dat ook strookt met<br />
herstel- en lange termijnontwikkeling, klinken de<br />
Parijsprincipes van eigenaarschap en afstemming<br />
door. De GHD beklemtoont in het bijzonder de<br />
nood aan coördinatie onder donoren en de centrale<br />
rol van de VN hierin. Voorspelbaarheid en flexibiliteit<br />
in de financiering van deze centrale humanitaire<br />
speler, <strong>voor</strong>al door bij te dragen aan de Consolidated<br />
Appeals Process (CAP, zie verder), moet de afstemming<br />
op werkelijke noden op het terrein en de coördinatie<br />
onder donoren versterken. Het benadrukken<br />
WERELDBEELD
van de VN als humanitaire spelverdeler is niet<br />
nieuw. Zo vonden naast de GHD, vier andere belangrijke<br />
hervormingen in de schoot van de VN zelf<br />
plaats.<br />
(i) Cluster Approach en CAP’s<br />
In 1991 begon de VN met Resolutie 46/182 de instrumenten<br />
te versterken waarmee het op complexe<br />
noodsituaties en natuurrampen kan reageren. Zo<br />
werd de functie van VN-Emergency Relief Coordinator<br />
in het leven geroepen. Deze Emergency Relief Coordinator<br />
zou aan het hoofd staan van het Department of<br />
Humanitarian Affairs en zou alle noodhulptaken van<br />
de onderscheiden VN-organisaties bundelen. Dezelfde<br />
resolutie richtte tevens het Inter-Agency Standing<br />
Committee (IASC), de CAP’s en het Central Emergency<br />
Revolving Fund op. In 1998 werd het Department<br />
of Humanitarian Affairs omgevormd tot het Office for<br />
the Coordination of Humanitarian Affairs (OCHA).<br />
OCHA’s mandaat hield nu naast de coördinatie van<br />
de humanitaire respons ook beleidsvorming en -beïnvloeding<br />
in. Deze taken vinden <strong>voor</strong>namelijk plaats<br />
in het IASC onder <strong>voor</strong>zitterschap van de Emergency<br />
Relief Coordinator, en samen met alle humanitaire<br />
partners ! VN, IFRC en ngo’s. Het doel van het<br />
invoeren van de CAP was om een landspecifieke en<br />
gecoördineerde aanpak <strong>voor</strong> complexe en grote<br />
noodsituaties uit te werken. Hiertoe wordt een gemeenschappelijke<br />
humanitaire strategie en actieplan<br />
Common Humanitarian Action Plan (CHAP) geformuleerd<br />
dat als platform zal dienen <strong>voor</strong> fondsenwerving.<br />
De CHAP leidt dan tot het lanceren van een<br />
Flash Appeal of een Consolidated Appeal. De Flash<br />
Appeal wenst antwoord te bieden op de acute noden<br />
die in het actieplan zijn geïdentificeerd, terwijl de<br />
Consolidated Appeal betrekking heeft op aanslepende<br />
en, of complexe crisissen.<br />
De CAP’s bleken echter niet enkel <strong>voor</strong> een verbeterde<br />
lokale crisiscoördinatie maar ook <strong>voor</strong> de ondersteuning<br />
van de Cluster Approach belangrijk. In<br />
2005 werd de Cluster Approach immers ingevoerd om<br />
met een verbeterde coördinatie en taakverdeling tussen<br />
de verschillende VN-agentschappen en humanitaire<br />
(niet-gouvernementele) organisaties de <strong>voor</strong>spelbaarheid<br />
en het rekenschap te verhogen. Globaal<br />
werd naast de specifieke mandaten <strong>voor</strong> de VN en<br />
internationale organisaties, <strong>voor</strong> 11 humanitaire<br />
clusters de leiding aan onderscheiden organisaties<br />
toegewezen. In het land waar de noodsituatie zich<br />
<strong>voor</strong>doet nemen deze organisaties de leiding van een<br />
cluster op, om zo onder toezicht van de Humanitarian<br />
Coordinator tot een betere coördinatie en identificatie<br />
van noden te komen.<br />
JAARGANG 35, NR. 157, <strong>2<strong>01</strong>1</strong>/1<br />
(ii) Het Central Emergency Response Fund<br />
Het oorspronkelijke Central Emergency Revolving<br />
Fund dateert eveneens van 1991 en was oorspronkelijk<br />
bedoeld als een gecentraliseerd eerstelijnsfonds.<br />
De VN zou in afwachting van de instroom van<br />
bijkomende donorfondsen alvast over een US$ 50<br />
miljoen <strong>voor</strong> plotse noodsituaties beschikken. De<br />
Central Emergency Revolving Fund werd in 2005 omgedoopt<br />
tot Central Emergency Response Fund<br />
(CERF) en vertienvoudigd om tevens ondergefinancierde<br />
crisissen aan te pakken. Het bevat een leningelement<br />
van US$ 50 miljoen en een giftelement van<br />
US$ 450 miljoen. Van deze laatste zijn twee derde<br />
<strong>voor</strong> een snelle noodrespons geoormerkt en één derde<br />
<strong>voor</strong> ondergefinancierde crisissen. CERF is toegankelijk<br />
<strong>voor</strong> agentschappen, fondsen en programma’s<br />
van de VN en van de International Organisation<br />
for Migration (IOM). De CERF wordt beheerd door<br />
de Emergency Relief Coordinator van de VN.<br />
In 2009 had de CERF reeds <strong>voor</strong> meer dan US$ 1,8<br />
miljard aan te financieren interventies vastgelegd.<br />
De belangrijkste sponsors zijn het Verenigd Koninkrijk,<br />
Nederland, Zweden en Noorwegen, die tussen<br />
2006 en 2<strong>01</strong>0 meer dan 62% financierden. Dit sluit<br />
echter niet uit dat de CERF in deze periode vanwege<br />
meer dan 120 ontwikkelings- en ontwikkelde landen<br />
steun kreeg, variërend van US$ 365 miljoen vanwege<br />
het Verenigd Koninkrijk tot US$ 1000 vanwege Tuvalu.<br />
Toch vertegenwoordigt de CERF nog maar<br />
4,4% van de DAC humanitaire actie tussen 2006 en<br />
2009. De belangrijkste begunstigden van CERF-financiering<br />
zijn de Democratische Republiek Congo,<br />
Somalië, Soedan, Kenia, Ethiopië en Sri Lanka.<br />
(iii) De Common Humanitarian Funds<br />
De Common Humanitarian Funds (CHF’s) zijn gepoolde<br />
mechanismen op landenniveau en bedoeld om<br />
een structurele hiaat in de CAP te ondervangen. Ofschoon<br />
de CAP’s bedoeld zijn <strong>voor</strong> gecoördineerde<br />
planning en mobilisatie, bleken donoren hun CAPbijdrage<br />
immers sterk te oormerken <strong>voor</strong> bepaalde<br />
onderdelen. Dit leverde vaak een incoherente samenstelling<br />
van de CAP-portefeuille op. De CHF’s<br />
verschaffen sinds 2006 ongeoormerkte middelen aan<br />
de individuele CAP en laten de Humanitarian Coordinator<br />
ter plaatse toe, in samenspraak met de cluster<br />
of sector leads, de toewijzing ervan aan VN-organisaties<br />
of ngo’s te sturen. De CHF verschaft zo een snel<br />
en flexibel kanaal <strong>voor</strong> ondergefinancierde CHAPprioriteiten<br />
op het terrein. Het nieuwe instrument<br />
wordt <strong>voor</strong>lopig enkel in Soedan, de Democratische<br />
Republiek Congo en de Centraal Afrikaanse Repu-<br />
31
32<br />
bliek uitgeprobeerd en beheerd door OCHA. In de<br />
periode 2006-2009 vertegenwoordigden de CHF’s<br />
slechts 2,5 % van de DAC humanitaire actie.<br />
(iv) De Emergency Response Funds<br />
Emergency Response Funds (ERF’s) wijzen sinds 1997<br />
snel kleine bedragen (tot US$ 500.000) toe aan lokaal<br />
aanwezige ngo’s of VN-organisaties. In 2006<br />
werd ERF na een evaluatie bevestigd in zijn rol van<br />
nieuw flexibel instrument <strong>voor</strong> humanitaire bijstand<br />
en werd op synergie met de andere nieuwe hulpmodaliteiten<br />
zoals CERF en CHF aangestuurd. Cumulatief<br />
hebben de ERF’s tussen 20<strong>01</strong> en 2009 bijna<br />
US$ 280 miljoen besteed, onder meer in Afghanistan,<br />
Colombia, Democratische Republiek Congo,<br />
Ethiopië, Haïti, Indonesië, Irak, Kenia, Myanmar,<br />
Nepal, Palestina, Soedan, Oeganda en Zimbabwe<br />
(OCHA 2<strong>01</strong>0).<br />
Deze vier hervormingen zijn nog te recent om een<br />
grote operationele impact te kennen. Maar ook in<br />
verhouding tot de totale humanitaire volumes betekenen<br />
ze nog maar weinig. De drie gepoolde fondsen<br />
samen nemen minder dan tien percent van de geschatte<br />
globale humanitaire bijstand <strong>voor</strong> hun rekening<br />
(Tabel 2). Bovendien is de Cluster Approach pas<br />
in 2008 aan een doorstart begonnen. Waar in 2007<br />
de Cluster Approach nog maar in 16 gevallen formeel<br />
werd toegepast, is die momenteel reeds in een 40<br />
noodsituaties uitgerold. 3<br />
Het is dan <strong>voor</strong>al in een <strong>voor</strong>spelbare en flexibele<br />
financiering van de VN en andere humanitaire actoren<br />
dat de GHD een gepast antwoord op de<br />
coördinatie- en afstemmingsuitdagingen ziet. Dit betekent<br />
dat de CAP/CHAP op landelijk niveau als<br />
instrument de eerste <strong>voor</strong>keur wegdraagt en dat donoren<br />
zich engageren om tevens meer in globale en<br />
nationale gepoolde fondsen, zoals CERF en CHF’s te<br />
storten. Hierbij ambieert de GHD ook een beter resultaatsmanagement,<br />
waarbij systematische rapportering<br />
en evaluaties moeten bijdragen tot meer kennis<br />
en rekenschap.<br />
Uitbreiding van de humanitaire agenda<br />
Met de afbakening van wat ‘humanitaire actie’ inhoudt,<br />
herbevestigt de GHD het ongepolitiseerde<br />
karakter van bijstand in noodsituaties, ongeacht hun<br />
oorzaak. ‘Humanitaire actie’ heeft immers tot doel<br />
levens te redden en te beschermen tijdens en vlak na<br />
rampen die een menselijke of natuurlijke oorzaak<br />
kennen, en leeft de vier humanitaire principes na.<br />
Bovendien moet ook aandacht uitgaan naar het<br />
<strong>voor</strong>komen van dergelijke rampen en naar het versterken<br />
van de (lokale) slagkracht om deze situaties<br />
aan te pakken. Deze omschrijving tilt humanitaire<br />
actie dus boven de noodhulpidee uit en onderkent<br />
naast plotse natuurrampen ook meer complexe en<br />
langdurige noodsituaties, die bij<strong>voor</strong>beeld verband<br />
houden met conflicten, uitputting van natuurlijke<br />
hulpbronnen of epidemieën. Het besef groeit immers<br />
dat juist in de armere landen noodsituaties mensen<br />
treffen die structureel in een positie van levenslange<br />
kwetsbaarheid en onzekerheid verkeren en zelfs een<br />
negatieve spiraal van intergenerationele armoede<br />
kunnen veroorzaken. Niet alleen bakent de GHD de<br />
humanitaire actie beter af, ze slaat door lokale paraatheid<br />
en preventiecapaciteit te benadrukken ook<br />
de brug naar structurele ontwikkelingssamenwerking.<br />
De DAC stemde daarom zijn definitie van humanitaire<br />
hulp beter af op de GHD en besteedt sinds 2005<br />
specifiek aandacht aan humanitaire bijstand in de<br />
peer reviews. 4 De EU van haar kant bereikte in 2008<br />
de European Consensus on Humanitarian Aid, waarin<br />
de EU-donoren de GHD als uitgangspunt bevestigen,<br />
evenals het partnerschap met multilaterale en nietgouvernementele<br />
actoren, en de nood aan beleidscoherentie<br />
en -coördinatie. Een specifiek actieplan tekent<br />
de verschillende stappen uit die in de volgende<br />
vijf jaar kunnen gezet worden om deze consensus<br />
gestalte te geven. Zo neemt de EU het engagement<br />
om expliciet in de link tussen noodbijstand, heropbouw<br />
en ontwikkeling ! Linkage between Relief, Rehabilitation<br />
and Development (LRRD) ! en de coördinatie<br />
tussen de onderscheiden hulpbenaderingen te<br />
investeren. De EU spreekt hierbij van de continuïteit<br />
in plaats van de contiguïteit van hulp.<br />
Coördinatie en de toename van donoren:<br />
wat met de Vlaamse noodhulp?<br />
Toenemende middelen en donoren<br />
De internationale gouvernementele humanitaire bijstand<br />
bestaat sinds 2000 <strong>voor</strong> meer dan 95% uit bijdragen<br />
van DAC-donoren. Deze DAC-hulp kent<br />
tussen 2000 en 2008 bovendien een aanhoudende<br />
maar zeer volatiele groei van gemiddeld 6,9% per<br />
jaar. In 1990 werd <strong>voor</strong> US$ 3 miljard aan noodhulp<br />
uitgegeven, waarna in 1991 (Bosnië) en 1994 (Grote<br />
Meren) pieken van US$ 6,6 miljard volgden. Vervolgens<br />
nam het volume terug af tot US$ 3,6 miljard in<br />
1997, om opnieuw te pieken tot US$ 10,8 miljard in<br />
2005 met de tsunami in de Indische Oceaan. Daarna<br />
daalden de bijdragen in 2006 en 2007 opnieuw, om<br />
WERELDBEELD
in 2008 terug te stijgen tot een totaal van US$ 11,7<br />
miljard. Voorlopig wordt <strong>voor</strong> 2009 een daling geschat<br />
tot 11 miljard. Net zoals in de structurele ontwikkelingssamenwerking<br />
vormt de EU de belangrijkste<br />
donorgroep en nam in 2008 met US$ 5,6 miljard<br />
de helft van de totale humanitaire DAC-bijstand<br />
<strong>voor</strong> zijn rekening.<br />
Naast de hulp van de DAC-leden omvat de globale<br />
humanitaire bijstand ook private giften aan ngo’s,<br />
IFRC of VN-agentschappen, uitgaven van DACoverheden<br />
die buiten de officiële definitie van humanitaire<br />
hulp vallen (bij<strong>voor</strong>beeld ontmijning), maar<br />
<strong>voor</strong>al de hulp van niet-DAC-donoren. Humanitaire<br />
bijstand van niet-DAC-donoren werd in 2008 op<br />
US$ 1,1 miljard geschat, of tien percent van de<br />
DAC-hulp dat jaar. Ofschoon de niet-DAC-landen<br />
vaak op een lange traditie van hulp bogen, wordt<br />
hun belang pas duidelijk nu ze stelselmatiger uitgaven<br />
aan het VN-Financial Tracking System doorgeven.<br />
Zo blijkt Saoedi-Arabië in 2008 in volume na de<br />
<strong>Verenigde</strong> Staten en de Europese Commissie de derde<br />
grootse bilaterale humanitaire donor te zijn. Het<br />
aantal niet-DAC-donoren dat aan de Financial<br />
Tracking System rapporteerde kende ook bijna een<br />
verdubbeling van 58 in 2006, naar 98 in 2008. Omwille<br />
van de dominantie van een grote donor zoals<br />
Saoedi-Arabië manifesteert zich echter een nog grotere<br />
volatiliteit in deze groep, zoals de drastische terugval<br />
tot US$ 224 miljoen in 2009 lijkt aan te ge-<br />
Tabel 1 ! Categorisering Vlaamse humanitaire actie 2003- juni 2009 (euro)<br />
JAARGANG 35, NR. 157, <strong>2<strong>01</strong>1</strong>/1<br />
ven. Ook nieuwe subnationale donoren zoals Vlaanderen<br />
vervoegen de rangen van nieuwe donoren. De<br />
toenemende Vlaamse financiële bijdrage aan noodhulp<br />
wordt via de federale overheid als DAC humanitaire<br />
hulp geregistreerd. Maar vanuit operationeel<br />
perspectief dringt de vraag zich op hoe deze bijdrage<br />
van Vlaanderen aan de versplintering en complexiteit<br />
van het humanitaire veld zich dan verhoudt tot<br />
de beoogde doeltreffendheid door verbeterde coördinatie<br />
onder donoren.<br />
Vlaamse humanitaire hulp tussen 2003 en 2009<br />
Tussen 2003 en 2009 heeft de Vlaamse overheid een<br />
totaalbedrag van bijna 10,4 miljoen aan de begrotingspost<br />
‘noodhulp’ toegekend. Waar dit in 2003<br />
nog net geen 1 miljoen bedroeg, besloeg het budget<br />
in 2009 2,6 miljoen, waarvan in juni reeds 800.000<br />
was toegekend (Tabel 1). Deze hulp is <strong>voor</strong>al over 2<br />
categorieën gespreid: acute noodhulp ten belope van<br />
bijna 7 miljoen en herstel en rehabilitatie <strong>voor</strong> bijna<br />
3 miljoen. De acute noodhulp bestaat <strong>voor</strong>al uit<br />
het leveren van materiaal <strong>voor</strong> bij<strong>voor</strong>beeld huisvesting<br />
of sanitatie (26%) en voedselhulp (21%). Een<br />
derde belangrijke noodhulpactiviteit situeert zich op<br />
het vlak van dienstverlening tijdens noodsituaties,<br />
<strong>voor</strong>al het waarborgen van basisgezondheidszorg.<br />
Slechts een kleinschalige en oudere interventie in<br />
2003 is expliciet gericht op risicopreventie en -paraatheid.<br />
Acute noodhulp Herstel en rehabilitatie Preventie/<br />
Jaar Algemeen Materiaal Voedsel Dienstverle- Algemeen Voedsel- Materiaal<br />
paraatheid<br />
ning en<br />
coördinatie<br />
zekerheid<br />
Jaartotaal<br />
2003 438.031,83 357.459,2 186.190,4 981.681,43<br />
2004 110.000 371.509,97 323.820 259.349 445.291 1.509.969,97<br />
2005 149.968 378.000 417.408 166.780 346.844 150.000 1.609.000<br />
2006 4<strong>01</strong>.861 529.993 150.000 427.145,75 100.000 1.608.999,75<br />
2007 408.903,2 950.000 400.000 100.000 1.858.903,2<br />
2008 150.045 550.000 358.955 400.000 150.000 400.000 2.009.000<br />
2009 499.999,2 300.000 799.999,2<br />
Subtotaal 811.874 2.738.405,37 220.<strong>01</strong>83 1.691.306,58 1.146.844 507.459,2 1.095.291 186.190,4 10.377.553,55<br />
% totaal<br />
2003-09<br />
Categorietotaal<br />
7,82 26,39 21,2 16,3 11,05 4,89 10,55 1,79<br />
7.441.768,95 2.749.594,2 186.190,4<br />
Bron: eigen berekening op basis van ontwikkelingssamenwerking.vlaanderen.be/nlapps/docs/.<br />
33
34<br />
Tabel 2 ! Vergelijking kengetallen DAC en Vlaamse humanitaire actie (Vl.HA, 2003-2008) (%)<br />
DAC Vl.HA<br />
HA via multilaterale organisaties 60 a<br />
37<br />
Gepoolde fondsen (CERF/ERF/CHF) 7,2 b<br />
0<br />
HA via NGO’s en Rode Kruis/Halve Maan 23,7 a<br />
63<br />
CAP 37 d<br />
niet bekend<br />
HA als % ODA 9,65 c<br />
4,75<br />
HA per inwoner donorland ( )<br />
d 5<br />
6,57 0,30 d<br />
Jaarlijks volume HA per donor ( )<br />
c 6<br />
550.586.956,5 1596258,7<br />
a. 2006-08 b. 2008<br />
c. 2003-08 d. 2007<br />
Bron: eigen berekeningen op basis van en www4.vlaanderen.be/dar/svr/cijfers/ en ontwikkelingssamenwerking.vlaanderen.be/nlapps/docs/.<br />
Ondanks de toenemende middelen, blijft de Vlaamse<br />
portefeuille in nominale en relatieve termen klein en<br />
versnipperd. Het jaarlijkse volume tussen 2003 en<br />
2008 is slechts 0,3% van wat een gemiddelde DACdonor<br />
aan humanitaire actie uitgaf. Voorts is de gemiddelde<br />
jaarlijkse humanitaire bijdrage van 4,75%<br />
aan de Vlaamse ODA maar de helft van het DACgemiddelde<br />
(Tabel 2). Deze bedragen worden breed<br />
uitgesmeerd over een 17 multilaterale (37%) en nietgouvernementele<br />
(63%) organisaties, waardoor de<br />
jaarlijkse subsidie per organisatie gemiddeld slechts<br />
250.000 vertegenwoordigt. Bovendien vertoont de<br />
acute noodhulppraktijk van Vlaanderen weinig gelijkenis<br />
met de globale CAP-trend. Binnen de CAP<br />
wegen de langere termijn Consolidated Appeals ! die<br />
eveneens reconstructie- en preventieposten bevatten<br />
! zowel wat behoeften als financiering betreft het<br />
zwaarst door. Zo betreft 86% van de CAP-financiering<br />
tussen 2003 en 2008 Consolidated Appeals en<br />
slechts 14% acute Flash Appeals.<br />
Vlaamse humanitaire actie in de internationale arena:<br />
struikel- of bouwsteen?<br />
Om in de nieuwe humanitaire hulparchitectuur te<br />
passen dient de Vlaamse versnipperde portefeuille<br />
met een klemtoon op acute noodhulp om te schakelen<br />
naar een meer geïntegreerde en gecoördineerde<br />
humanitaire actie. Hiertoe moet de Vlaamse overheid<br />
de GHD-principes formeel onderschrijven,<br />
meerjarige en weinig geoormerkte financieringsmodaliteiten<br />
<strong>voor</strong> multilaterale en (niet-) gouvernementele<br />
actoren uitbouwen, het hulpcontinuüm nastreven<br />
en inzetten op vernieuwing en rekenschap.<br />
Meer nog, een jonge en kleine subnationale donor<br />
als Vlaanderen kan zelfs relatief gemakkelijk een bijzondere<br />
toegevoegde waarde neerzetten in de hervormde<br />
noodhulparchitectuur. Door de koers van<br />
versnippering om te buigen en expliciet in te zetten<br />
op gemeenschappelijke VN-fondsen en het exploreren<br />
van goede praktijken in LRRD, kan een kleine<br />
donor vrij eenvoudig belangrijke signalen over hulpdoeltreffendheid<br />
uitsturen. Zeker als deze koersverandering<br />
in het kader van het European Consensus on<br />
Humanitarian Aid Action Plan gebeurt.<br />
Daartoe verdient het aanbeveling dat de Vlaamse<br />
humanitaire actie zich <strong>voor</strong>al op de volgende punten<br />
heroriënteert.<br />
(i) Integrale humanitaire actie<br />
De Vlaamse humanitaire actie is momenteel nog te<br />
sterk gericht op acute noodhulp (70%) en in veel<br />
mindere mate op herstel en rehabilitatie of preventie<br />
en risicovermindering. De conceptuele klemtoon<br />
moet meer naar integrale humanitaire actie en naar<br />
het raakvlak met structurele ontwikkeling verschoven<br />
worden. De verhouding tussen ‘acute’ en<br />
‘structurele’ noodhulp omkeren valt dan als eerste<br />
streefdoel te stellen. Ook moet een verfijning van<br />
het instrumentarium <strong>voor</strong> de beoordeling van ondersteuningsdossiers<br />
deze verschuiving in klemtoon mogelijk<br />
maken.<br />
(ii) Voorspelbare en flexibele financiering<br />
Het ‘ontoormerken’ en inzetten op flexibele en meerjarige<br />
toekenningen van middelen kan tot een meer<br />
WERELDBEELD
<strong>voor</strong>spelbare en toepasselijke humanitaire actie bijdragen.<br />
Vooral <strong>voor</strong> globale of nationale centrale<br />
fondsen en de regelmatige financiering van multilaterale<br />
of niet-gouvernementele organisaties lijkt een<br />
grotere rol weggelegd in de Vlaamse humanitaire<br />
actie.<br />
Met een vaste en meerjarige deelname aan de CERF<br />
kan Vlaanderen zo veel sneller en gerichter bijdragen<br />
aan de respons op nieuwe en ondergefinancierde crisissen.<br />
Ofschoon de individuele bijdrage van een<br />
kleine donor weinig doorslag geeft, kan het een sterk<br />
signaal aan andere donoren leveren en het eigen profiel<br />
van afstemming en harmonisatie snel aanzienlijk<br />
verhogen. Waar momenteel DAC-donoren slechts<br />
een 4,4% van hun humanitaire actie aan de CERF<br />
toekennen, zou Vlaanderen op een vaste jaarlijkse<br />
bijdrage van tien percent kunnen aansturen (Tabel<br />
3). Dergelijk geringe bijdragen aan een centraal beheerd<br />
eerstelijnsfonds zetten het engagement van<br />
een kleine donor <strong>voor</strong> meer doeltreffende humanitaire<br />
hulp beter in de verf dan een verhoogde financiering<br />
van multilaterale organisaties, die met budgetten<br />
werken waarbij deze bijdragen in het niets verzinken.<br />
Met een jaarlijks gemiddeld noodhulpbudget van<br />
1,6 miljoen euro zou Vlaanderen in dit scenario al<br />
snel binnen de CERF-top 35 en ongeveer op het niveau<br />
van Liechtenstein of Tsjechië kunnen komen.<br />
(iii) Afstemming en coördinatie<br />
Ondanks dat de CAP een grotere garantie inhoudt<br />
<strong>voor</strong> een noodgerichte en gecoördineerde humanitaire<br />
inspanning, blijkt nog steeds minder dan 40% van<br />
de DAC-bijstand zich ‘binnen de CAP’ te situeren.<br />
Dit is deels omdat de CAP op bezwaren stuit inzake<br />
hoge coördinatiekosten, ondermijning van het lokale<br />
eigenaarschap, traagheid, gebrekkige reikwijdte en<br />
ondermaatse coördinatie, <strong>voor</strong>al op het subnationale<br />
niveau en tussen de verschillende clusters onderling.<br />
Evaluaties bevestigen deze tekortkomingen, maar<br />
onderschrijven tegelijkertijd het potentieel van<br />
CAP’s <strong>voor</strong> betere coördinatie en afstemming .<br />
Deze bezwaren lijken dus <strong>voor</strong>alsnog valabel, maar<br />
houden tegelijkertijd een self-fulfilling prophecy van<br />
onderfinanciering en gebrekkige investering in kwaliteitsverbetering<br />
in. Daarom lijkt het opportuun <strong>voor</strong><br />
een kleine niet-operationele donor zoals Vlaanderen<br />
een jaarlijkse minimum CAP-ondersteuning <strong>voor</strong>op<br />
te stellen. Deze zou naar analogie met het DAC-gemiddelde<br />
minstens 40% van de Vlaamse portefeuille<br />
kunnen zijn (Tabel 3). Bovendien kan op basis van<br />
de verhouding tussen de noodinschattingen van consolidated<br />
appeals en flash appeals tussen 2003 en 2008,<br />
JAARGANG 35, NR. 157, <strong>2<strong>01</strong>1</strong>/1<br />
tentatief jaarlijks een verdeelsleutel in de CAP-financiering<br />
worden vastgelegd van bij<strong>voor</strong>beeld 85% <strong>voor</strong><br />
complexe en 15% <strong>voor</strong> plotse rampen. Samen met de<br />
CERF-financiering betekent dit dat er zo minstens<br />
een ruimte van 16% <strong>voor</strong> acute noodhulp gevrijwaard<br />
wordt, die eventueel nog in beperkte mate<br />
met financiering ‘buiten de CAP’ kan uitgebreid worden.<br />
Verder is het aangewezen de flexibiliteit binnen<br />
de CAP te maximaliseren door zo weinig mogelijk<br />
sectorspecifieke CAP-bijdragen te leveren. Vermits<br />
de CAP-financiering zowel via VN-organisaties als<br />
via ngo’s en de Rode Kruisbeweging kan gekanaliseerd<br />
worden, is het ook belangrijk een vast aandeel<br />
<strong>voor</strong> de bijdrage aan de CAP-coördinatie te <strong>voor</strong>zien.<br />
Dit zou in lijn met de huidige, maar nog ontoereikende<br />
DAC-tendens op vijf percent van elke ondersteuning<br />
binnen de CAP kunnen vastgelegd worden.<br />
(iv) Vernieuwing, capaciteitsversterking en rekenschap<br />
Heel wat noodsituaties verschijnen nog niet op de<br />
radar van het CAP-proces, of kennen een onvoldoende<br />
gepaste ondersteuning. De ondersteuning<br />
van andere rampen dan die door de VN in een CAP<br />
vertaald, lijkt in de huidige fase van de hervorming<br />
van de humanitaire hulparchitectuur daarom nog<br />
opportuun. Dit biedt immers ruimte om verder te<br />
experimenteren met methodieken, organisaties en<br />
lokale actoren die het zoeken naar een meer geïntegreerde<br />
en geharmoniseerde humanitaire actie ook<br />
kunnen inspireren. Het verdient daarom aanbeveling<br />
een segment van de Vlaamse portefeuille ‘buiten de<br />
CAP’ te <strong>voor</strong>zien <strong>voor</strong> de directe ondersteuning van<br />
lokale en internationale ngo’s, de Rode Kruisbeweging<br />
en overheden in partnerlanden. Zij kunnen immers<br />
in principe op een meer flexibele en snellere<br />
wijze een specifieke nood lenigen of innovatieve benaderingen<br />
in bij<strong>voor</strong>beeld LRRD uittesten. Een<br />
richtportefeuille van maximaal 50% ‘buiten de CAP’<br />
kan aanbevolen worden. De beperkte Vlaamse pool<br />
van humanitaire expertise verantwoordt geen groter<br />
aandeel <strong>voor</strong> de financiering van individuele organisaties<br />
of initiatieven. Dit zou de Vlaamse humanitaire<br />
actie immers in de liga van Nederland (45% aan<br />
bilaterale humanitaire actie ‘buiten de CAP’ in<br />
2008), Zweden (49%) of het Verenigd Koninkrijk<br />
(45%) brengen. Deze zijn samen met Noorwegen de<br />
belangrijkste financiers van de CERF en onderschrijvers<br />
van het eerste uur van de GHD. Ondanks een<br />
uitgebreide traditie en netwerken van uitvoerende<br />
humanitaire organisaties, opteren deze landen toch<br />
bewust <strong>voor</strong> een meer gecoördineerde aanpak in de<br />
CAP.<br />
35
36<br />
In de uitwerking van dit portfoliosegment kunnen<br />
nog drie overwegingen kort toegevoegd worden.<br />
Vooreerst kan een meerjarige programmafinanciering<br />
aan gespecialiseerde ngo’s en de Rode Kruisbeweging<br />
ook een grotere flexibiliteit in deze portefeuille aanbrengen.<br />
Op deze wijze kan met een minimaal rekenschapsrisico<br />
de snelle en <strong>voor</strong>spelbare reactie op<br />
noodsituaties verscherpt worden en kan de specifieke<br />
specialisatie en innovatiecapaciteit van organisaties<br />
verder uitgebouwd worden. Een tweede <strong>voor</strong>stel betreft<br />
een mogelijke geografische concentratie. Vanuit<br />
de idee van organisatiespecifieke specialisatie en<br />
LRRD kan de Vlaamse humanitaire hulp ‘buiten de<br />
CAP’ zich bij<strong>voor</strong>beeld <strong>voor</strong> twee derden in Subsahara<br />
Afrika concentreren en de brug met de ontwikkelingssamenwerking<br />
in Zuidelijk Afrika faciliteren.<br />
Voor minstens één derde moet ze echter ruimte laten<br />
opdat de uitvoerende organisaties in andere situaties<br />
Tabel 3 ! Voorgestelde samenstelling van de Vlaamse portefeuille<br />
aan specifieke noodverhelping en capaciteitsopbouw<br />
kunnen doen. Het is evident dat deze vuistregels ondergeschikt<br />
moeten blijven aan de aard en orde van<br />
grootte van rampen die zich in de wereld <strong>voor</strong>doen.<br />
Ten slotte kan aan de ondersteuning van lokale<br />
overheden in de Vlaamse ontwikkelingssamenwerking<br />
een humanitaire actiedimensie toegevoegd worden,<br />
die zich op lokale mechanismen van risicopreventie<br />
en LRRD richt. Voor deze integrale humanitaire<br />
actiedimensie kan in de partnerlanden in Zuidelijk<br />
Afrika gekozen worden <strong>voor</strong> een beperkte vaste<br />
toewijzing van bij<strong>voor</strong>beeld tien percent van de<br />
fondsen buiten de CAP. Deze middelen kunnen niet<br />
enkel het partnerschap met de lokale overheden,<br />
maar ook de toegevoegde waarde van de Vlaamse<br />
ondersteuning in de discussie rond internationale<br />
coördinatie en taakverdeling in (nood)hulp verhogen.<br />
Noden DAC Vl.HA Opmerkingen<br />
CERF 4,4% a<br />
10% Meerjarig<br />
CAP<br />
Min. 37%<br />
consolidated appeal<br />
86%<br />
flash appeal<br />
14%<br />
b<br />
Min. 40% ! <strong>voor</strong>al multilaterale onder-<br />
85% steuning<br />
15%<br />
! waarvan coördinatie<br />
! waarvan sectorspecificatie<br />
4% b<br />
60% b<br />
Buiten CAP Max. 63% b<br />
a. 2006-09 b. 2007<br />
Besluit<br />
De Vlaamse overheid is dringend toe aan een afstemming<br />
van haar beleidskader op het internationale<br />
streven naar een doeltreffendere humanitaire<br />
hulp. Als jonge, kleine donor die de drukke donorarena<br />
betreedt, dient Vlaanderen haar versnipperde<br />
en <strong>voor</strong>namelijk acute noodhulp om te buigen naar<br />
een meer geïntegreerde en gecoördineerde ‘humanitaire<br />
actie’. Hiertoe moet de Vlaamse overheid de<br />
GHD-principes formeel in haar beleid en procedures<br />
opnemen, <strong>voor</strong>rang geven aan weinig geoormerkte<br />
modaliteiten en gecoördineerde hulp binnen de<br />
CAP, inzetten op vernieuwing, capaciteitsversterking<br />
en rekenschap, en het verband tussen nood- en<br />
5%<br />
minimaal ! multisectorieel<br />
Max. 50% ! <strong>voor</strong>al ngo’s en IFRC<br />
! circa 66% Subsahara<br />
Afrika; 33% elders<br />
! circa 10% lokale overheden<br />
LRRD<br />
ontwikkelingshulp beklemtonen. Door expliciet in te<br />
zetten op VN-mechanismen zoals de CERF en de<br />
CAP, en goede praktijken in LRRD te exploreren,<br />
kan een jonge, kleine en subnationale donor wel degelijk<br />
een bouwsteen in de nieuwe humanitaire architectuur<br />
vormen.<br />
Literatuur<br />
BELLONI, R., “The Trouble with Humanitarianism”, Review<br />
of International Studies 2007, (33) 451-74.<br />
CERF, United Nations Central Emergency Response Fund<br />
2009 Annual Report, New York, UN OCHA, 2<strong>01</strong>0.<br />
DEVELOPMENT INITIATIVES, Ghd Indicators December 16<br />
WERELDBEELD
2008 Reissued, Somerset, GHA, 2008.<br />
DEVELOPMENT INITIATIVES, Ghd Indicators October 2<br />
2009, Somerset, GHA, 2009.<br />
DEVELOPMENT INITIATIVES, Global Humanitarian Assistance<br />
2007/2008, Somerset, GHA, 2008.<br />
DEVELOPMENT INITIATIVES, Global Humanitarian Assistance<br />
Report 2009, Wells, GHA, 2009.<br />
DEVELOPMENT INITIATIVES, Global Humanitarian Assistance<br />
Report 2<strong>01</strong>0, Wells, GHA, 2<strong>01</strong>0.<br />
DEVELTERE, P., De Vrije Markt Van De Ontwikkelingssamenwerking,<br />
Leuven, Davidsfonds, 2009.<br />
DIV, Het Vlaamse Oda Rapport 2008, Brussel, DiV-Afdeling<br />
Beleid, 2009.<br />
EUROPEAN COMMISSION, European Consensus on Humanitarian<br />
Aid ! Action Plan. Commission Staff Working<br />
Paper, Brussels, European Commission, 2008.<br />
EUROPEAN COMMISSION, “The European Consensus on<br />
Humanitarian Aid. Joint Statement by the Council<br />
and the Representatives of the Governments of the<br />
Member States Meeting within the Council, the European<br />
Parliament and the European Commission”, Official<br />
Journal of the European Union 2008, 12.<br />
GHD, Principles and Good Practice of Humanitarian Donorship,<br />
Good Humanitarian Donorship, 2003,<br />
www.goodhumanitariandonorship.org/.<br />
HARMER, A. & DEEPAYAN, B.R., Study on the Relevance<br />
and Applicability of the Paris Declaration on Aid Effectiveness<br />
in Humanitarian Assistance, London, ODI,<br />
2009.<br />
HARTBERG, M., From Relief to Recovery. Supporting Good<br />
Governance in Post-Earthquake Haiti, Oxford, Oxfam<br />
International, <strong>2<strong>01</strong>1</strong>.<br />
HILHORST, D., Saving Lives or Saving Societies? Realities of<br />
Relief and Reconstruction. Inaugural Lecture 26 April<br />
2007 Wageningen University, Wageningen, Disaster<br />
Studies WUR, 2007.<br />
IASC, Response to the Humanitarian Crisis in Haiti Following<br />
the 12 January 2<strong>01</strong>0 Earthquake. Achievements,<br />
Challenges and Lessons to Be Learned, New York, UN<br />
OCHA, 2<strong>01</strong>0.<br />
IFRC, World Disasters Report. Focus on Early Warning, Early<br />
Action, Geneva, International Federation of Red<br />
Cross and Red Crescent Societies, 2009.<br />
OCHA, Humanitarian Financing Workshop Report. Addis<br />
Ababa January 9-10 2007, Addis Ababa, OCHA Ethiopia,<br />
2007.<br />
OCHA, Humanitarian Reform ! Cluster Approach 2009,<br />
www.humanitarianreform.org/.<br />
OECD, Guidance for Evaluating Humanitarian Assistance in<br />
JAARGANG 35, NR. 157, <strong>2<strong>01</strong>1</strong>/1<br />
Complex Emergencies, Evaluation and Effectiveness,<br />
Paris, OECD, 1999.<br />
OECD, A Humanitarian ‘Swiss Army Knife’ ! Donors to<br />
Improve Emergency Aid, DAC, 2005c, www.oecd.org.<br />
OECD, The List of Crs Purpose Codes, OECD, 2007,<br />
www.oecd.org/dac/stats/crs/directives.<br />
OECD, Managing Aid. Practices of Dac Member Countries,<br />
Better Aid, Paris, OECD, 2009.<br />
UNITED NATIONS, Iasc Appeal and Strategy Documents,<br />
New York, UNDG-IASC, 2003.<br />
WAETERLOOS, E., De Vlaamse Humanitaire Actie: Overwegingen<br />
En Aanbevelingen Voor Een Beleidskader., september<br />
ed., Antwerpen, Steunpunt Buitenlands Beleid<br />
Universiteit Antwerpen, 2009.<br />
WALKER, P. & PEPPER, K., “Follow the Money: A Review<br />
and Analysis of the State of Humanitarian Funding”,<br />
Briefing Paper Feinstein International Center 2007, 20.<br />
Noten<br />
1 Evert Waeterloos werkt <strong>voor</strong> het Vlaams Steunpunt <strong>voor</strong><br />
Buitenlands Beleid (VSBB) aan de Universiteit Antwerpen<br />
en adviseert het Departement internationaal Vlaanderen<br />
(DiV) in haar ontwikkelingssamenwerking. Hij is verbonden<br />
aan de themagroep Aid Policies van het Instituut <strong>voor</strong> Ontwikkelingsbeleid<br />
en -beheer (IOB) van de UA. Dit artikel is<br />
gebaseerd op een onderzoeksopdracht <strong>voor</strong> DiV. De auteur<br />
wenst Prof. Dr. R. Renard (UA) te danken <strong>voor</strong> zijn nuttige<br />
suggesties.<br />
2 Australië, België, Brazilië, Bulgarije, Canada, Cyprus, Denemarken,<br />
Duitsland, Estland, Europese Commissie, Finland,<br />
Frankrijk, Griekenland, Hongarije, Ierland, Italië, Japan, Korea,<br />
Letland, Litouwen, Luxemburg, Malta, Nederland,<br />
Nieuw-Zeeland, Noorwegen, Oostenrijk, Polen, Portugal,<br />
Roemenië, Slovenië, Slowakije, Spanje, Tsjechische Republiek,<br />
Verenigd Koninkrijk, <strong>Verenigde</strong> Staten, Zweden en<br />
Zwitserland.<br />
3 Zie oneresponse.info/Coordination/ClusterApproach/.<br />
4 DAC Peer Reviews zijn vierjaarlijkse evaluaties van de ontwikkelingssamenwerking<br />
van DAC-leden door experten en<br />
twee DAC-lidstaten.<br />
5 De 2007 US$ werd omgerekend naar euro aan een jaarkoers<br />
<strong>voor</strong> 2007 van 1,37 (www.nbb.be).<br />
6 De 2003-2008 US$ werd omgerekend naar euro aan een gemiddelde<br />
koers van 1,29 (www.nbb.be).<br />
O<br />
37
38<br />
De EU, België, Vlaanderen en de VN:<br />
Vlaanderen in de VN, een blik op de betrokkenheid bij de besluitvorming<br />
in de Commissie Duurzame Ontwikkeling<br />
Inleiding<br />
Anno <strong>2<strong>01</strong>1</strong> is vrijwel iedereen vertrouwd geraakt<br />
met de idee dat in België niet alleen de federale overheid,<br />
maar ook de gewesten en de gemeenschappen<br />
een eigen internationaal beleid kunnen voeren. Dat<br />
kan al sinds het begin van de jaren 90 <strong>voor</strong> die beleidskwesties<br />
waarover zij bevoegd zijn (bij<strong>voor</strong>beeld<br />
handel en ontwikkelingssamenwerking), gebruikmakend<br />
van verschillende soorten diplomatieke instrumenten<br />
(bij<strong>voor</strong>beeld via het afsluiten van verdragen).<br />
Een beleidsdomein waar steeds meer internationale<br />
activiteit van subnationale overheden (in<br />
België, maar ook in Europa en wereldwijd) valt waar<br />
te nemen, is duurzame ontwikkeling. Deze bijdrage<br />
wil verduidelijken hoe de Vlaamse overheid deelneemt<br />
aan de mondiale besluitvorming over duurzame<br />
ontwikkeling. Daar<strong>voor</strong> neemt ze de onderhandelingen<br />
in de VN-Commissie Duurzame Ontwikkeling<br />
(Commission on Sustainable Development, CSD)<br />
onder de loep. Vlaanderen wil een stem hebben in de<br />
vorming van beslissingen die het later moet uitvoeren<br />
in zijn beleid. Als subnationale entiteit is Vlaanderen<br />
echter niet rechtstreeks vertegenwoordigd in<br />
fora zoals de CSD en zal het dus proberen om via<br />
andere kanalen betrokken te zijn.<br />
Het eerste deel zorgt <strong>voor</strong> een algemene situering<br />
van het onderwerp. Wat is duurzame ontwikkeling<br />
en hoe komt het aan bod in de VN, meer bepaald in<br />
de CSD? Het tweede deel werpt een blik op het belang<br />
van die discussies <strong>voor</strong> Vlaanderen. Het derde<br />
deel start van een typologie van routes die subnationale<br />
overheden, zoals Vlaanderen, kunnen gebruiken<br />
om deel te nemen aan mondiale besluitvorming.<br />
Aansluitend wordt gekeken hoe Vlaanderen die routes<br />
gebruikt <strong>voor</strong> de besluitvorming in de CSD. Een<br />
laatste deel gaat dieper in op wat dat alles betekent<br />
<strong>voor</strong> de aanwezigheid, zichtbaarheid en beleidsimpact<br />
van Vlaanderen in de CSD. 2<br />
Duurzame ontwikkeling in de VN<br />
Het concept ‘duurzame ontwikkeling’<br />
De mondiale discussies over duurzame ontwikkeling<br />
kennen <strong>voor</strong> velen hun start in 1987. De Wereld-<br />
door Karoline VAN DEN BRANDE 1<br />
commissie Milieu en Ontwikkeling, ook wel<br />
Brundtland-Commissie genoemd, publiceerde toen<br />
het befaamde Brundtland-Rapport en formuleerde<br />
daarin een definitie van duurzame ontwikkeling die<br />
nu nog steeds algemeen aanvaard is en waarnaar regelmatig<br />
wordt verwezen. De Commissie beschreef<br />
duurzame ontwikkeling als “een ontwikkeling die<br />
tegemoetkomt aan de behoeften van de huidige generaties<br />
zonder de mogelijkheden van toekomstige<br />
generaties om aan hun behoeften tegemoet te komen,<br />
in het gedrang te brengen”. 3 De klemtoon lag<br />
daarbij op het belang van milieubekommernissen en<br />
hoe deze aan de basis liggen van sociale en economische<br />
ontwikkeling. Daarnaast benadrukte het rapport<br />
ook de gemeenschappelijke uitdagingen die landen<br />
in het Noorden en in het Zuiden ondervinden.<br />
Een belangrijke mijlpaal in de geschiedenis van het<br />
concept is de Earth Summit (VN-Conferentie over<br />
Milieu en Ontwikkeling) die plaatsvond in 1992 in<br />
Rio de Janeiro, Brazilië. Deze top plaatste duurzame<br />
ontwikkeling op de mondiale agenda en zorgde <strong>voor</strong><br />
een meer beleidsgerichte uitwerking van het concept.<br />
4 De Top van Rio en zijn opvolger, de Wereldtop<br />
Duurzame Ontwikkeling van 2002 te Johannesburg,<br />
hebben heel wat politieke en publieke aandacht<br />
kunnen opwekken <strong>voor</strong> duurzame ontwikkeling.<br />
Overzicht van de Earth Summit in 1992<br />
UN Photo #122947/Michos Tzovaras<br />
VN-Commissie Duurzame Ontwikkeling<br />
Tussen de twee toppen in en na de top in Johannesburg<br />
werd de mondiale agenda <strong>voor</strong> duurzame ont-<br />
WERELDBEELD
wikkeling grotendeels bepaald door het werk van de<br />
CSD. Die Commissie is één van de belangrijkste<br />
multilaterale organen op mondiaal niveau die duurzame<br />
ontwikkeling op zijn agenda heeft staan en het<br />
mondiale debat over duurzame ontwikkeling levend<br />
heeft gehouden.<br />
Duurzame ontwikkeling komt op twee verschillende<br />
manieren aan bod in de CSD. Enerzijds bespreekt de<br />
Commissie beleid <strong>voor</strong> duurzame ontwikkeling as<br />
such. Hoe kunnen overheden, bij<strong>voor</strong>beeld, best een<br />
nationale strategie <strong>voor</strong> duurzame ontwikkeling opstellen?<br />
Anderzijds komen specifieke domeinoverschrijdende<br />
beleidskwesties aan bod, zoals water en<br />
duurzame consumptie en productie. Die kwesties zijn<br />
nauw verbonden met het concept duurzame ontwikkeling<br />
en hebben nog geen thuis binnen het VN-systeem.<br />
De Commissie bepaalt de agenda <strong>voor</strong> duurzame<br />
ontwikkeling op mondiaal niveau, maar ook op<br />
regionaal, nationaal, subnationaal en lokaal niveau.<br />
Elk van die niveaus bereidt de discussies in de CSD<br />
<strong>voor</strong> en neemt daarbij ook haar agenda over. Tot slot<br />
formuleert de CSD ook mondiale doelstellingen <strong>voor</strong><br />
een duurzame ontwikkeling en zorgt ze <strong>voor</strong> de uitwisseling<br />
van informatie over succesvolle <strong>voor</strong>beelden<br />
(best practices) en beleidsinstrumenten.<br />
De CSD werd in 1993 opgericht (resulterend uit het<br />
‘momentum’ gecreëerd door de Top van Rio) als een<br />
functionele commissie van de Economische en Sociale<br />
Raad van de VN (Economic and Social Council,<br />
ECOSOC). De belangrijkste opdracht van de Commissie<br />
bestaat erin de implementatie op te volgen<br />
van wat in Rio, en later ook in Johannesburg, beslist<br />
is. Daarnaast moet ze ook richtsnoeren geven <strong>voor</strong><br />
beleid, dialoog bevorderen en partnerschappen uitbouwen<br />
<strong>voor</strong> duurzame ontwikkeling. De Commissie<br />
komt jaarlijks samen in New York <strong>voor</strong> een periode<br />
van twee weken (rond mei). Sinds 2004 verlopen de<br />
activiteiten van de CSD volgens tweejaarlijkse cycli:<br />
in het eerste jaar is de sessie gericht op de herziening<br />
van reeds gemaakte afspraken, in het tweede jaar op<br />
het formuleren van beleidsaanbevelingen. Elke cyclus<br />
van twee jaar behandelt een specifieke cluster<br />
van thema’s en ook de onderlinge verbanden tussen<br />
deze thema’s. De meest recente cyclus (2<strong>01</strong>0-<strong>2<strong>01</strong>1</strong>)<br />
behandelt de thema’s transport, chemie, mijnbouw,<br />
afval en duurzame consumptie- en productiepatronen.<br />
Naast die thema’s komen ook jaarlijks een reeks<br />
domeinoverschrijdende beleidskwesties aan bod, zoals<br />
educatie <strong>voor</strong> duurzame ontwikkeling. 5<br />
De CSD biedt de uitzonderlijke mogelijkheid aan<br />
niet-gouvernementele actoren om deel te nemen aan<br />
de discussies. 6 Zij zijn georganiseerd in negen ‘belang-<br />
JAARGANG 35, NR. 157, <strong>2<strong>01</strong>1</strong>/1<br />
rijke groepen’ uit de civiele maatschappij, bij<strong>voor</strong>beeld<br />
‘vrouwen’ en ‘kinderen en jongeren’. 7 Die groepen<br />
hebben het recht om te spreken tijdens de sessies<br />
van de CSD, maar hebben geen stemrecht.<br />
UN Commission on Sustainable Development<br />
Belang <strong>voor</strong> Vlaanderen<br />
Duurzame ontwikkeling is in België een bevoegdheid<br />
van zowel de federale overheid als van de gewesten<br />
en gemeenschappen. Dat volgt uit een artikel dat in<br />
2007 is ingeschreven in de Belgische grondwet. 8<br />
Wanneer dat artikel gekoppeld wordt aan het bij de<br />
staatshervorming van 1993 ontworpen principe in<br />
foro interno, in foro externo, dan volgt daaruit dat<br />
Vlaanderen een internationaal duurzame ontwikkelingsbeleid<br />
kan voeren. Het principe houdt immers<br />
in dat de gewesten en gemeenschappen een internationaal<br />
beleid mogen voeren <strong>voor</strong> die beleidskwesties<br />
waar<strong>voor</strong> ze bevoegd zijn. 9<br />
Vlaanderen is een subnationale entiteit met wetgevende<br />
bevoegdheid die actief legitimatie zoekt op het<br />
internationale toneel en zijn aanwezigheid en betrokkenheid<br />
in Europa, in de wereld en in multilaterale<br />
organisaties wil versterken. 10 Sinds de institutionalisering<br />
van duurzame ontwikkeling in Vlaanderen in<br />
2004 11 , is het een expliciete doelstelling van Vlaanderen<br />
om op mondiaal niveau actief te zijn inzake<br />
duurzame ontwikkeling. In hun beleidsnota’s stellen<br />
de Vlaamse Ministers-presidenten Leterme en Peeters<br />
dat Vlaanderen inzake duurzame ontwikkeling<br />
een hogere zichtbaarheid en een toenemende aanwezigheid<br />
moet nastreven in Europa en in de wereld.<br />
Peeters stelt ook dat Vlaanderen meer mogelijkheden<br />
wil om haar aanwezigheid in internationale fora<br />
te verhogen en om het woord te nemen <strong>voor</strong> België<br />
wanneer het duurzame ontwikkeling betreft. 12 Het<br />
Vlaamse decreet duurzame ontwikkeling (2008) bepaalt<br />
dat: internationaal duurzame ontwikkelingsbeleid<br />
moet vertaald worden naar Vlaams beleid en er<br />
39
40<br />
moet een gecoördineerde Vlaamse positie zijn <strong>voor</strong><br />
internationale fora. 13<br />
Het Vlaamse verlangen om betrokken te zijn bij het<br />
mondiale debat over duurzame ontwikkeling lijkt<br />
grotendeels te volgen uit de grondwettelijke bevoegdheden<br />
die het heeft binnen de Belgische institutionele<br />
context: de Vlaamse overheid wil mee bepalen<br />
wat overeengekomen wordt op mondiaal niveau<br />
en wat ze, omwille van haar bevoegdheden,<br />
achteraf moet uitvoeren. De CSD is <strong>voor</strong> Vlaanderen<br />
verder ook belangrijk omdat het het enige mondiale<br />
forum is waar over duurzame ontwikkeling<br />
wordt gesproken onder alle VN-lidstaten en waar de<br />
opinies van de ontwikkelingslanden (en <strong>voor</strong>al van<br />
belangrijke onderhandelingsgroepen, zoals de BRICgroep<br />
of groep van Brazilië, Rusland, India en China)<br />
gehoord kunnen worden. Bovendien geven de discussies<br />
in de CSD <strong>voor</strong> besluitvormers aan welke<br />
kwesties op dat moment hoog op de mondiale agenda<br />
staan, zoals voedselzekerheid (2009) en groene<br />
groei (2<strong>01</strong>0).<br />
De Vlaamse overheid, en <strong>voor</strong>al haar administratie,<br />
is al sinds 1995 intensief betrokken bij de onderhandelingen<br />
in de CSD. Dat komt ook overeen met het<br />
belang dat aan deze onderhandelingen wordt toegeschreven<br />
in de Vlaamse beleidsdocumenten. Het<br />
staat daarentegen wel in fel contrast met het beperkte<br />
politiek gewicht dat in Vlaanderen aan deze discussies<br />
wordt gegeven en ook met de beperkte impact<br />
die deze discussies hebben op het Vlaamse beleid.<br />
Beiden zijn onderling verbonden: een groter<br />
politiek gewicht kan meer beleidsimpact tot gevolg<br />
hebben. Beiden zijn echter ook sterk verbonden met<br />
het feit dat de uitkomst van de CSD geen wettelijk<br />
afdwingbaar karakter heeft, wat het belang van de<br />
CSD-discussies <strong>voor</strong> sommigen doet afnemen.<br />
Vlaamse routes naar de CSD<br />
Typologie van subnationale routes<br />
Om de Vlaamse betrokkenheid bij de besluitvorming<br />
in de CSD te belichten, wordt vertrokken van een<br />
typologie van twee soorten routes die subnationale<br />
overheden kunnen gebruiken om betrokken te zijn<br />
bij multilaterale besluitvorming. 14 De typologie is<br />
opgebouwd rond de manier waarop een subnationale<br />
overheid zich opstelt ten opzichte van de nationale<br />
overheid (of de staat). Een subnationale overheid<br />
kan er<strong>voor</strong> opteren om ofwel via de staat betrokken<br />
te zijn bij de Europese en mondiale besluitvorming<br />
ofwel de staat te omzeilen. Uit de typologie kunnen<br />
twee soorten routes worden afgeleid: de eerste mogelijkheid<br />
betreft intrastatelijke routes, de tweede<br />
extrastatelijke routes. 15<br />
Een <strong>voor</strong>beeld van een intrastatelijke route is de situatie<br />
waarbij Vlaanderen deel uitmaakt van de nationale<br />
Belgische delegatie <strong>voor</strong> de <strong>voor</strong>bereidende onderhandelingen<br />
in de EU. De EU neemt immers al<br />
sinds 1993 als belangrijke onderhandelingsgroep deel<br />
aan de CSD-vergaderingen en vertegenwoordigt<br />
daarbij België en de andere EU-lidstaten. Maar<br />
Vlaanderen kan bij<strong>voor</strong>beeld ook het Belgische statement<br />
<strong>voor</strong> een CSD-vergadering trachten te<br />
beïnvloeden. De EU komt daarbij niet aan bod, aangezien<br />
dat statement door België zelf gebracht wordt<br />
op de vergadering van de CSD.<br />
Voorbeelden van extrastatelijke routes zijn: de<br />
Vlaamse overheid die lobbyt bij leden van de Europese<br />
Commissie of het Europees Parlement. Vlaanderen<br />
kan ook proberen om een directe vertegenwoordiging<br />
in de CSD te vinden. Daar<strong>voor</strong> kan het actief<br />
zijn in netwerken van subnationale overheden die de<br />
spreekbuis willen zijn van die overheden op mondiaal<br />
niveau.<br />
Intrastatelijke routes: Vlaanderen gaat via België<br />
Om betrokken te zijn bij de besluitvorming in de<br />
CSD, is het <strong>voor</strong> Vlaanderen het meest gebruikelijk<br />
en nuttig om dat via de Belgische staat te doen. Daar<br />
zijn <strong>voor</strong> Vlaanderen immers de meeste kansen weggelegd.<br />
Vlaanderen gebruikt die intrastatelijke routes<br />
hoofdzakelijk door deel te nemen aan nationale<br />
coördinatievergaderingen ter <strong>voor</strong>bereiding van Europese<br />
coördinatievergaderingen, door aanwezig te<br />
zijn tijdens de formele (en informele) coördinatievergaderingen<br />
van de EU en door deel uit te maken van<br />
de Belgische delegatie <strong>voor</strong> de CSD zelf. In de nationale<br />
context, bij<strong>voor</strong>beeld, bestaat <strong>voor</strong> Vlaanderen<br />
de opportuniteit om een pilootpositie op te nemen.<br />
Dat houdt in dat een Vlaams ambtenaar (expert)<br />
verantwoordelijk kan worden gesteld <strong>voor</strong> de interne<br />
Belgische <strong>voor</strong>bereiding van een individueel dossier,<br />
als dat dossier tot de Vlaamse bevoegdheid behoort.<br />
Vlaanderen probeert zoveel mogelijk pilootposities<br />
op te nemen wanneer subnationale bevoegdheden op<br />
de agenda staan.<br />
Ook door andere intrastatelijke kanalen te gebruiken,<br />
probeert Vlaanderen zoveel mogelijk aanwezig<br />
te zijn op het internationale toneel. Vlaanderen<br />
neemt, bij<strong>voor</strong>beeld, consequent deel aan de nationale<br />
onderhandelingen over een Belgisch statement<br />
<strong>voor</strong> de CSD. Natuurlijk wordt de positie van alle<br />
WERELDBEELD
EU-lidstaten reeds verzekerd wanneer een Europees<br />
statement wordt uitgebracht, maar toch kunnen alle<br />
lidstaten zelf ook nog een nationaal statement formuleren.<br />
Er worden echter slechts weinig nationale<br />
statements geformuleerd in België aangezien dat vaak<br />
een intensief intern coördinatieproces vereist. Het is<br />
niet onbekend dat de Belgische institutionele context<br />
een consensus noodzakelijk maakt. Dat kan ofwel<br />
resulteren in een soort van compromis dat dan<br />
de expliciete som is van federale en subnationale belangen<br />
16 , ofwel in het uitblijven van een Belgisch<br />
statement wanneer geen compromis kan bereikt worden.<br />
In het algemeen brengen maar weinig EU-lidstaten<br />
een eigen nationaal statement uit. In de regel<br />
wordt dat immers ontmoedigd door het EU-<strong>voor</strong>zitterschap<br />
en de Europese Commissie. Zij willen dat de<br />
EU op de CSD verschijnt als een sterk blok met één<br />
positie.<br />
De keuze om in eerste instantie betrokken te zijn via<br />
de Belgische staat, zorgt <strong>voor</strong> verschillende interacties<br />
tussen het Vlaamse en het federale bestuursniveau.<br />
Daarnaast zorgt het er<strong>voor</strong> dat de binnen België<br />
bestaande afspraken om die interacties te regelen<br />
een zeer belangrijke rol gaan spelen. In België wordt<br />
dat geregeld door samenwerkingsakkoorden. Die akkoorden<br />
worden in de regel afgesloten <strong>voor</strong> alle beleidskwesties<br />
waar<strong>voor</strong> overleg tussen de verschillende<br />
Belgische overheden nodig is. Voor internationale<br />
beleidskwesties inzake duurzame ontwikkeling, waaronder<br />
de onderhandelingen in de CSD, bestaat nog<br />
geen samenwerkingsakkoord, waardoor het nationaal<br />
overleg een eerder informele vorm aanneemt. Het<br />
verloopt echter niet zonder enige sturing, aangezien<br />
de vorm ervan gebaseerd lijkt te zijn op principes uit<br />
reeds bestaande samenwerkingsakkoorden (bij<strong>voor</strong>beeld<br />
inzake internationaal milieubeleid). Recent<br />
heeft Vlaams Minister-president Peeters in zijn beleidsnota<br />
aangegeven nog in de huidige regeerperiode<br />
(2009-2<strong>01</strong>4) de discussies te willen opstarten over<br />
een samenwerkingsakkoord <strong>voor</strong> duurzame ontwikkeling.<br />
Extrastatelijke routes: Vlaanderen omzeilt België<br />
Vlaanderen gebruikt de extrastatelijke routes slechts<br />
in beperkte mate. Dat komt <strong>voor</strong>al doordat het gewoon<br />
meer toegangswegen heeft wanneer het via<br />
België gaat. Bovendien vergen extrastatelijke routes<br />
vaak meer inzet van een subnationale overheid. Het<br />
betreft immers vaak informele lobbyactiviteiten die<br />
een hogere investering van middelen (zoals tijd, budget<br />
en personeel) vereisen.<br />
Vlaamse ambtenaren maken wel eens gebruik van de<br />
JAARGANG 35, NR. 157, <strong>2<strong>01</strong>1</strong>/1<br />
mogelijkheid om leden van de Europese Commissie<br />
te benaderen. De rol van de Europese Commissie is<br />
misschien beperkt wat de CSD betreft, maar toch<br />
zijn er interessante mogelijkheden. Ze is betrokken<br />
bij de interne CSD-<strong>voor</strong>bereidingen van de EU en<br />
vormt daarom een interessante speler <strong>voor</strong> Vlaanderen.<br />
Dat is <strong>voor</strong>al het geval wanneer er onderwerpen<br />
op de agenda staan die zowel een Vlaamse als een<br />
Europese bevoegdheid zijn, zoals landbouw en plattelandsontwikkeling<br />
tijdens de CSD-cyclus van 2008-<br />
2009. Tijdens de <strong>voor</strong>bereidingen van die cyclus was<br />
een Vlaams expert binnen België piloot <strong>voor</strong> die thema’s.<br />
Zij kon in die hoedanigheid niet alleen de formele<br />
EU-coördinatievergaderingen bijwonen, maar<br />
ook de informele gesprekken die plaatsvonden in de<br />
wandelgangen. Op die momenten is het <strong>voor</strong> Vlaamse<br />
besluitvormers mogelijk om leden van de Europese<br />
Commissie te benaderen en de positie van de Belgische<br />
gewesten en gemeenschappen te verdedigen.<br />
Een ander <strong>voor</strong>beeld van hoe Vlaanderen de Belgische<br />
staat kan omzeilen, is door participatie in het<br />
transnationaal Netwerk van Regionale Overheden<br />
<strong>voor</strong> Duurzame Ontwikkeling (Network of Regional<br />
Governments for Sustainable Development, nrg4SD). 17<br />
Dat Netwerk is opgericht in 2003 en streeft er onder<br />
meer naar om subnationale overheden te vertegenwoordigen<br />
op mondiaal niveau, waaronder in de<br />
CSD. Totnogtoe heeft het Netwerk echter slechts in<br />
beperkte mate deelgenomen aan de CSD-sessies. Dat<br />
was <strong>voor</strong>al tussen 2003 en 2007, terwijl er geen deelname<br />
was aan de meest recente CSD-sessies. Volgens<br />
het secretariaat van het Netwerk kan dat verklaard<br />
worden door het tijdstip van de CSD-vergaderingen<br />
(de <strong>voor</strong>bereidingen vielen samen met enkele<br />
andere cruciale vergaderingen op mondiaal niveau)<br />
en de beperkte middelen (in termen van financiën<br />
en personeel) van het Netwerk, die besteed werden<br />
aan het erg actuele thema klimaatverandering.<br />
Vlaanderen is één van de oprichters van nrg4SD en<br />
is van in het begin heel actief betrokken geweest bij<br />
het Netwerk. Toch blijft de toegevoegde waarde van<br />
het Netwerk <strong>voor</strong> Vlaanderen zeer beperkt wat betreft<br />
extra mogelijkheden om vertegenwoordigd te<br />
zijn op mondiaal niveau. Het Netwerk heeft immers<br />
nog geen accreditatie verworven bij de ECOSOC en<br />
kan subnationale overheden dus niet rechtstreeks<br />
vertegenwoordigen tijdens een CSD-vergadering.<br />
Vlaanderen kan bij<strong>voor</strong>beeld wel nrg4SD vertegenwoordigen<br />
op evenementen die plaatsvinden in de<br />
marge van de CSD of kan op die side-events Vlaamse<br />
best practices <strong>voor</strong>stellen. Totnogtoe heeft Vlaanderen<br />
de mogelijkheden die het netwerk nrg4SD biedt<br />
om de mondiale onderhandelingen te beïnvloeden<br />
41
42<br />
echter nog niet ten volle benut, <strong>voor</strong>al omdat Vlaanderen<br />
al een zeer grote toegang heeft via intrastatelijke<br />
routes, maar ook omdat het Netwerk volgens<br />
Vlaamse besluitvormers nog niet veel kansen heeft<br />
geboden om internationale processen te beïnvloeden.<br />
18 Het Netwerk heeft Vlaanderen eerder mogelijkheden<br />
geboden om aan een zogenaamde ‘identiteitspolitiek’<br />
te doen. Dat wil zeggen dat Vlaanderen<br />
het Netwerk gebruikt om internationale aanwezigheid<br />
te creëren, waarbij het de Vlaamse identiteit<br />
inroept om haar aanwezigheid op het internationale<br />
toneel te legitimeren.<br />
De Vlaamse betrokkenheid:<br />
een evaluatie<br />
Wat betekent het gebruik van deze routes <strong>voor</strong> de<br />
betrokkenheid van Vlaanderen bij de besluitvorming<br />
over duurzame ontwikkeling in de VN? De Vlaamse<br />
Ministers-presidenten willen meer aanwezigheid,<br />
zichtbaarheid en beleidsimpact van Vlaanderen op<br />
mondiaal niveau. Hoe is Vlaanderen daar tot nu toe<br />
in geslaagd?<br />
Aanwezigheid<br />
Wat aanwezigheid betreft, heeft Vlaanderen reeds<br />
zeer goede resultaten geboekt. Tussen 1993 en 2<strong>01</strong>0<br />
is het aanwezig geweest op bijna alle vergaderingen<br />
van de CSD en dat als lid van de Belgische nationale<br />
delegatie. Het in foro interno, in foro externo principe<br />
laat immers toe dat de Belgische subnationale overheden<br />
deel uit maken van de nationale delegatie<br />
<strong>voor</strong> internationale zendingen, wanneer de internationale<br />
onderhandelingen hun bevoegdheden betreffen.<br />
Naast het gebruik van deze intrastatelijke route, zou<br />
Vlaanderen in theorie ook gebruik kunnen maken<br />
van haar lidmaatschap van nrg4SD om haar aanwezigheid<br />
op het internationale toneel te versterken.<br />
Deze extrastatelijke route biedt echter weinig additionele<br />
mogelijkheden <strong>voor</strong> Vlaanderen wat het verhogen<br />
van haar aanwezigheid betreft.<br />
Zichtbaarheid<br />
Vlaanderen wil ook zichtbaar zijn op het internationale<br />
toneel, en liefst in toenemende mate. De hoogste<br />
zichtbaarheid zou uiteraard bereikt worden wanneer<br />
Vlaanderen spreekrecht zou hebben in de CSD<br />
en haar eigen belangen direct zou kunnen vertegenwoordigen.<br />
De institutionele context van het VN-<br />
systeem verhindert dat echter, aangezien daar alleen<br />
staten, intergouvernementele organisaties of nietgouvernementele<br />
organisaties, die geaccrediteerd zijn<br />
bij de VN of bij de ECOSOC, stem- en, of spreekrecht<br />
hebben.<br />
De meest effectieve manier <strong>voor</strong> Vlaanderen om gehoord<br />
te worden tijdens een CSD-vergadering verloopt<br />
via de woordvoerder van de EU (een functie<br />
uitgeoefend door het Europees <strong>voor</strong>zitterschap en, of<br />
door de Europese Commissie). Die woordvoerder<br />
vertegenwoordigt de EU tijdens de CSD en brengt<br />
het gezamenlijke standpunt uit van alle EU-lidstaten.<br />
Een andere (intrastatelijke) manier om de zichtbaarheid<br />
van Vlaanderen te verhogen, verloopt via de<br />
vertegenwoordiger van België. Een Belgisch standpunt<br />
waarin de Belgische gewesten en gemeenschappen<br />
vermeld worden, waarin verwezen wordt naar<br />
Vlaamse bevoegdheden of waarin Vlaamse best practices<br />
aan bod komen, verhoogt inderdaad de zichtbaarheid<br />
van Vlaanderen. In het algemeen brengt<br />
België echter weinig nationale standpunten uit tijdens<br />
een CSD-vergadering.<br />
Het netwerk nrg4SD kan geen subnationale overheden<br />
rechtstreeks vertegenwoordigen tijdens een<br />
CSD-vergadering, maar het zou wel kunnen bijdragen<br />
tot een verhoogde zichtbaarheid van Vlaanderen.<br />
Daar<strong>voor</strong> zou Vlaanderen echter een actievere<br />
rol moeten opnemen wat betreft de activiteiten van<br />
het Netwerk die georganiseerd worden in de marge<br />
van de CSD.<br />
Beleidsimpact<br />
De impact die Vlaanderen kan hebben op de beleidsvorming<br />
van de CSD is eerder beperkt. Om impact<br />
te hebben moet Vlaanderen via de staat gaan en is<br />
het aangewezen op de nationale en de Europese<br />
<strong>voor</strong>bereidende onderhandelingen. Alleen op die<br />
niveaus kan Vlaanderen enigszins invloed uitoefenen<br />
en haar stem laten horen. Daarbij moet wel opgemerkt<br />
worden dat de onderhandelingen op deze niveaus<br />
in eerste instantie gaan over het formuleren<br />
van statements, waarbij elk woord tegen een ander<br />
wordt afgewogen. Net als elke andere overheid focust<br />
Vlaanderen zich hoofdzakelijk op het nauwkeurig<br />
onderzoeken of de formulering van de tekst van<br />
het statement al dan niet aanvaardbaar is vanuit het<br />
eigen standpunt. Om een concreet <strong>voor</strong>beeld te geven<br />
van hoe Vlaanderen heeft geprobeerd enige beleidsimpact<br />
uit te oefenen: tijdens een recente CSDvergadering<br />
spoorde een Vlaamse besluitvormer de<br />
woordvoerder van de EU aan om haar onderhande-<br />
WERELDBEELD
lingspartners aan te bevelen het woord ‘subnationaal’<br />
te vermelden in de finale tekst van de CSD.<br />
Conclusie<br />
Deze bijdrage toont aan dat Vlaanderen verschillende<br />
routes kan gebruiken om betrokken te zijn bij de<br />
VN-besluitvorming over duurzame ontwikkeling in<br />
de CSD. Bovendien blijkt dat Vlaanderen daar<strong>voor</strong><br />
<strong>voor</strong>al beroep doet op routes die lopen via de Belgische<br />
staat, en zelfs via de EU. Er vinden interacties<br />
plaats tussen verschillende bestuursniveaus en een<br />
belangrijke rol is weggelegd <strong>voor</strong> de intra-Belgische<br />
interacties en hoe ze geregeld worden. Vlaanderen<br />
gebruikt niet vaak routes die de staat omzeilen, <strong>voor</strong>al<br />
omdat er meer mogelijkheden beschikbaar zijn via<br />
de staat, maar ook omdat die extrastatelijke routes<br />
een hogere inzet van mensen en middelen vereisen.<br />
De intrastatelijke routes maken Vlaamse aanwezigheid<br />
mogelijk en in beperkte mate ook de zichtbaarheid<br />
op het internationale toneel en impact van<br />
Vlaanderen op het internationale beleid.<br />
Noten<br />
1 Karoline Van den Brande is onderzoekster aan het Instituut<br />
<strong>voor</strong> Internationaal en Europees Beleid (IIEB) van de<br />
K.U.Leuven en maakt een doctoraal proefschrift over de betrokkenheid<br />
van Vlaanderen bij internationale besluitvorming<br />
over duurzame ontwikkeling in de VN, de OESO en de<br />
EU. Haar onderzoek wordt gefinancierd door het Vlaamse<br />
Steunpunt Duurzame Ontwikkeling. Tussen januari 2008 en<br />
september 2009 heeft zij als lid van de Vlaamse en Belgische<br />
delegatie de <strong>voor</strong>bereidingen en onderhandelingen geobserveerd<br />
van de zestiende en de zeventiende sessie van de Commissie<br />
Duurzame Ontwikkeling van de VN, en dat op<br />
Vlaams, Belgisch, Europees en VN-niveau.<br />
2 De resultaten van het onderzoek zijn gebaseerd op literatuurstudie,<br />
documentenanalyse, niet-participerende observaties<br />
en interviews met besluitvormers en niet-gouvernementele<br />
actoren in Vlaanderen, België, de EU en de VN.<br />
3 WORLD COMMISSION ON ENVIRONMENT AND DEVELOPMENT,<br />
Our common future, Oxford, Oxford University Press, 1987,<br />
43 (eigen vertaling).<br />
4 Een aantal beleidsprincipes, zoals ‘beleidsintegratie’, ‘participatie’,<br />
‘gemeenschappelijke, maar verschillende verantwoordelijkheden’,<br />
zijn vanaf dan karakteriserend <strong>voor</strong> het<br />
concept duurzame ontwikkeling.<br />
5 UN DEPARTMENT OF ECONOMIC AND SOCIAL AFFAIRS, DIV-<br />
ISION FOR SUSTAINABLE DEVELOPMENT, About the UN Commission<br />
on Sustainable Development (CSD),<br />
www.un.org/esa/sustdev/csd/aboutCsd.htm.<br />
6 UN DEPARTMENT OF ECONOMIC AND SOCIAL AFFAIRS, DIV-<br />
ISION FOR SUSTAINABLE DEVELOPMENT, Major Groups,<br />
JAARGANG 35, NR. 157, <strong>2<strong>01</strong>1</strong>/1<br />
www.un.org/esa/dsd/dsd_aofw_mg/mg_index.shtml.<br />
7 Agenda 21, een actieplan opgesteld op de Top van Rio, definieert<br />
negen ‘belangrijke groepen’: vrouwen; kinderen en<br />
jongeren; inheemse volkeren; niet-gouvernementele organisaties;<br />
plaatselijke overheden; werknemers en vakbonden;<br />
het bedrijfsleven; de wetenschappelijke en technologische<br />
gemeenschap; en boeren.<br />
8 Titel IBis, art. 7bis van de Belgische Grondwet stelt: “Bij de<br />
uitoefening van hun respectieve bevoegdheden streven de<br />
federale Staat, de gemeenschappen en de gewesten de doelstellingen<br />
na van een duurzame ontwikkeling in haar sociale,<br />
economische en milieu-gebonden aspecten, rekening houdend<br />
met de solidariteit tussen de generaties.”<br />
9 K. GEERAERTS, P. BURSENS & P. LEROY, Rapport Vlaams Internationaal<br />
Milieubeleid. Vlaams milieubeleid steekt de grenzen<br />
over. De Vlaamse betrokkenheid bij de totstandkoming van Europees<br />
en multilateraal milieubeleid, Antwerpen, Steunpunt Milieubeleidswetenschappen,<br />
2004, 122 p.<br />
10 VLAAMSE REGERING, Regeerakkoord 2004. Vertrouwen geven,<br />
verantwoordelijkheid nemen, Brussel, Vlaamse Regering, 2004,<br />
85 p.; VLAAMSE REGERING, De Vlaamse Regering 2009-2<strong>01</strong>4<br />
! Een daadkrachtig Vlaanderen in beslissende tijden. Voor een<br />
vernieuwende, duurzame, en warme samenleving, Brussel,<br />
Vlaamse Regering, 2009, 124 p.<br />
11 In 2004 werd duurzame ontwikkeling toegevoegd aan de bevoegdheden<br />
van de Vlaamse Minister-president. Tot dan<br />
behoorde het tot de bevoegdheden van de Vlaamse Minister<br />
<strong>voor</strong> Leefmilieu, Natuur en Energie.<br />
12 Y. LETERME, Vlaanderen, het Noorden én het Zuiden duurzaam<br />
ontwikkelen. Beleidsnota Duurzame Ontwikkeling 2004-2009,<br />
Brussel, Vlaams Parlement, 2004, 19 p.; K. PEETERS, Beleidsnota<br />
2009-2<strong>01</strong>4. Algemeen Regeringsbeleid, Brussel, Vlaamse<br />
Regering, 2009, 88 p.<br />
13 Decreet ter bevordering van duurzame ontwikkeling, B.S., 18<br />
juli 2008.<br />
14 De typologie is gebaseerd op het werk van GEERAERTS et al.,<br />
o.c.<br />
15 Voor meer informatie en een uitgebreidere versie van de typologie,<br />
zie K. VAN DEN BRANDE, S. HAPPAERTS & H.<br />
BRUYNINCKX, “Multi-Level Interactions in a Sustainable Development<br />
Context. Different routes for Flanders to<br />
Decision-Making in the UN Commission on Sustainable Development”,<br />
Environmental Policy and Governance <strong>2<strong>01</strong>1</strong>, 21<br />
(1), 70-82.<br />
16 Dat kan zich uiten in een Belgisch statement dat, bij<strong>voor</strong>beeld,<br />
expliciet is opgebouwd uit een federaal, een Vlaams en<br />
een Waals gedeelte.<br />
17 Voor meer informatie over het netwerk nrg4SD, zie S. HAP-<br />
PAERTS, K. VAN DEN BRANDE & H. BRUYNINCKX, “Governance<br />
for Sustainable Development at the Inter-subnational<br />
Level: the Case of the Network of Regional Governments for<br />
Sustainable Development (nrg4SD)”, Regional and Federal<br />
Studies 2<strong>01</strong>0, 20 (1), 127-149.<br />
18 Vlaanderen gebruikt het Netwerk hoofdzakelijk om lessen te<br />
trekken uit de ervaringen van andere subnationale overheden<br />
en er informatie over succesvolle beleidspraktijken mee<br />
uit te wisselen.<br />
O<br />
43
44<br />
In de kijker:<br />
Het Belgische EU-<strong>voor</strong>zitterschap zette in op mariene biodiversiteit !<br />
VN-Resolutie zeerecht 2<strong>01</strong>0: ontwikkelingen en perspectieven<br />
Inleiding: België aan het roer<br />
België trok dit jaar de kar van de EU. Ondanks het<br />
feit dat het Lissabon-verdrag 2 in theorie de rol van<br />
het roterend <strong>voor</strong>zitterschap van de EU drastisch<br />
inperkt 3 , bleven een aantal werkgroepen van de<br />
Raad van de EU onder de leiding van de lidstaat die<br />
gedurende zes maanden het <strong>voor</strong>zitterschap mag bemannen.<br />
De COMAR of de werkgroep zeerecht 4<br />
stond zo onder Belgische leiding van 1 juli tot 31 december<br />
2<strong>01</strong>0.<br />
Hoewel een aantal bijeenkomsten over zeerecht in<br />
het kader van de VN nog in het eerste semester ! en<br />
dus onder Spaans <strong>voor</strong>zitterschap ! vielen, mocht<br />
België de onderhandelingen leiden bij het opstellen<br />
van de jaarlijkse Resolutie zeerecht (Law of the Sea-<br />
Resolutie of LOS-Resolutie).<br />
Deze Resolutie is met meer dan 200 operational paragraphs<br />
de langste resolutie van de Algemene Vergadering<br />
van de VN. Dit is echter niet toevallig daar<br />
het zeerecht de laatste jaren evolueerde van een<br />
puur internationaalrechtelijke materie (klassiek zeerecht<br />
inzake het continentaal plat, de instellingen<br />
van de UNCLOS ! het VN-Zeerechtverdrag van<br />
1982, jurisdictie op de zeebodem, etc.), naar een uiterst<br />
technische problematiek waarbij zowel wetenschap<br />
(mariene biodiversiteit), ontwikkeling (capaciteitsopbouw)<br />
en zelfs internationale politiek (piraterij)<br />
in ogenschouw moeten genomen worden.<br />
Op 7 december 2<strong>01</strong>0 werd met 123 stemmen <strong>voor</strong>,<br />
twee onthoudingen en één tegenstem Resolutie<br />
66/37 door de Algemene Vergadering aanvaard.<br />
Deze bijdrage bekijkt hoe België timmerde aan een<br />
gezamenlijke EU-positie, kaart de discussies over hot<br />
topics en de geopolitieke verhoudingen aan, en geeft<br />
een aantal aandachtspunten <strong>voor</strong> <strong>2<strong>01</strong>1</strong> weer.<br />
Belgische prioriteiten<br />
binnen een gezamenlijke EU-positie<br />
In principe is de rol van een <strong>voor</strong>zitter coördinerend<br />
en compromiszoekend. Ook een EU-<strong>voor</strong>zitterschap<br />
door Sophie MIRGAUX 1<br />
is niet geacht binnen de groep controversiële <strong>voor</strong>stellen<br />
te doen en zijn eigen zin door te drukken.<br />
Vóór de onderhandelingen van de LOS-Resolutie<br />
startten, moest België er in de eerste plaats dus <strong>voor</strong><br />
zorgen dat de EU met één stem sprak. 27 staten op<br />
één lijn brengen, is niet meteen de makkelijkste taak.<br />
Het Belgische team moest nochtans niet van nul beginnen.<br />
In de loop van het jaar vonden vier <strong>voor</strong>bereidende<br />
vergaderingen plaats, waar de moeilijkste<br />
onderwerpen reeds <strong>voor</strong>bereid werden. Drie van deze<br />
vergaderingen vonden in het eerste semester plaats,<br />
wat België de kans gaf om eigen <strong>voor</strong>stellen te doen<br />
en er<strong>voor</strong> te ijveren deze in de EU-positie te integreren.<br />
In februari vond de Ad Hoc Open-ended Informal<br />
Working Group to study issues relating to the conservation<br />
and sustainable use of marine biological diversity<br />
beyond areas of national jurisdiction (kortweg BBNJ<br />
<strong>voor</strong> ‘biodiversity beyond national jurisdiction’) plaats,<br />
waar België de aanleg van Marine Protected Areas<br />
(MPA, mariene beschermde gebieden) en het<br />
gebruik van Environmental Impact Assessments (EIA,<br />
milieu-effectenrapportage) bepleitte. 5<br />
De lidstaten bij het VN-Zeerechtverdrag (Meeting of<br />
States Parties to the Law of the Sea Convention,<br />
SPLOS) komen elk jaar samen om de implementatie<br />
van UNCLOS te bespreken. In 2<strong>01</strong>0 behandelde de<br />
vergadering <strong>voor</strong>al de werklast van het Internationaal<br />
Zeerechttribunaal (International Tribunal for the<br />
Law of the Sea, ITLOS) en de Commissie <strong>voor</strong> de<br />
Limieten van het Continentaal Plat (Commission on<br />
the Limits of the Continental Shelf, CLCS). ITLOS,<br />
een orgaan dat er vaak van beschuldigd wordt geen<br />
al te hoge werklast te hebben, kijkt in <strong>2<strong>01</strong>1</strong> toch aan<br />
tegen een nieuwe adviesaanvraag van de International<br />
Seabed Authority (ISBA) over de verantwoordelijkheid<br />
van staten die privéondernemingen sponsoren<br />
<strong>voor</strong> het verrichten van onderzoek op de zeebodem 6<br />
en twee nieuwe zaken, één over grensafbakening 7 en<br />
één over het aan de ketting leggen van een schip. 8<br />
Gezien de krappe budgettaire situatie waarin de EUlidstaten<br />
zich bevinden, stond kosteneffectiviteit<br />
hoog op de agenda. Er werd gezocht naar manieren<br />
om zowel het ITLOS als de CLCS zo efficiënt mogelijk<br />
te laten werken. Bij het ITLOS kon dit door de<br />
WERELDBEELD
lonen van de rechters aan een beperkte index te<br />
koppelen, terwijl <strong>voor</strong> de niet-permanente CLCS<br />
creatieve werkmethoden als teleworking en verbeterde<br />
communicatie <strong>voor</strong>gesteld werden.<br />
Het thema van het jaarlijkse Open-ended Informal<br />
Consultative Process on Oceans and the Law of the Sea<br />
was in juni 2<strong>01</strong>0 ‘capaciteitsopbouw’ (om volledig te<br />
zijn: capacity-building in ocean affairs and the law of the<br />
sea, including marine science). Hier was het <strong>voor</strong> België<br />
van belang om een platform te creëren om aanbieders<br />
van opleidingen of trainingen (universiteiten,<br />
onderzoekscentra, overheidsinstellingen) te linken<br />
met vragende partijen (wetenschappers, studenten of<br />
ambtenaren). Volgens België was het probleem niet<br />
per se het gebrek aan aanbod, maar eerder de onvoldoende<br />
communicatie tussen vragers en aanbieders<br />
en de ontoereikende bekendheid van initiatieven.<br />
België was dan ook <strong>voor</strong>stander van het creëren van<br />
een database (een zogenaamde clearing house) op de<br />
website van het UN Department on Oceans and Law<br />
of the Sea (DOALOS). 9<br />
In augustus 2<strong>01</strong>0 stond de meeting van de werkgroep<br />
rond het Regular Process (voluit Ad Hoc Working<br />
Group of the Whole on the regular process for global<br />
reporting and assessment of the state of the marine environment,<br />
including socio-economic aspects) 10 op het<br />
programma. Op de World Summit on Sustainable Development<br />
te Johannesburg, Zuid-Afrika, in 2002 besliste<br />
de internationale gemeenschap een proces op<br />
te richten dat de staat van het mariene milieu zou<br />
evalueren. In een eerste fase staken vertegenwoordigers<br />
van staten, internationale organisaties, wetenschappelijke<br />
instellingen en ngo’s de koppen bijeen<br />
om na te denken hoe dit proces eruit zou zien. Hun<br />
bevindingen werden verzameld in het “Assessment of<br />
Assessments”. 11 Op basis daarvan moest de vergadering<br />
in 2<strong>01</strong>0 beslissingen nemen omtrent de structuur<br />
van het proces, de input van onafhankelijke deskundigen<br />
en de financiering. Dit keer moest het Belgische<br />
team ! als <strong>voor</strong>zitter ! de EU-standpunten<br />
naar <strong>voor</strong> brengen waarin de nadruk werd gelegd op<br />
het benutten van de expertise van gespecialiseerde<br />
instellingen van de VN zoals UNEP, UNESCO-IOC<br />
(United Nations Educational, Scientific and Cultural<br />
Organization ! Intergovernmental Oceanographic Commission)<br />
en FAO (Food and Agriculture Organisation),<br />
en het vormen van een ware science-policy interface.<br />
De wetenschappelijke evaluaties en adviezen kunnen<br />
pas echt nuttig zijn als ze ook in beleid omgezet kunnen<br />
worden en als staten ze ook effectief <strong>voor</strong> hun<br />
milieupolitiek aanwenden.<br />
JAARGANG 35, NR. 157, <strong>2<strong>01</strong>1</strong>/1<br />
Culminatie in de Resolutie<br />
De <strong>voor</strong>afgaande debatten waren dan wel al gevoerd,<br />
toch kwamen de onderwerpen van de vier vergaderingen<br />
terug tijdens de twee onderhandelingsrondes<br />
van de LOS-Resolutie in september en november. Er<br />
kwamen bovendien nog een aantal andere heikele<br />
onderwerpen als piraterij, regionale samenwerking en<br />
wetenschappelijk onderzoek bij. Belangrijker nog was<br />
dat de uitkomsten van de <strong>voor</strong>gaande vergaderingen<br />
opnieuw besproken werden en gekeken werd hoe<br />
<strong>voor</strong>uitgang geboekt kon worden.<br />
De zwaarste problematiek en meteen ook de grootste<br />
twistappel van de Resolutie waren de resultaten van<br />
de BBNJ-vergadering. 12 De onderwerpen die daar op<br />
de agenda staan zijn een afweging tussen de interesses<br />
van verschillende groepen. De EU, en per extensie<br />
ook Noorwegen, IJsland, Australië en Nieuw-Zeeland,<br />
zijn grote <strong>voor</strong>stander van het instellen van<br />
MPA’s (de EU lanceerde zelfs een <strong>voor</strong>stel tot het<br />
oprichten van groep deskundigen die een register zou<br />
aanleggen van wetenschappelijk <strong>voor</strong> bescherming in<br />
aanmerking komende gebieden) 13 en het voeren van<br />
EIA’s (milieu effectenevaluaties vóór het uitvoeren<br />
van elke mariene activiteit). De G77, de groep van<br />
ontwikkelingslanden, en China zijn dan weer <strong>voor</strong>al<br />
geïnteresseerd in het klasseren van MGR’s (marine<br />
genetische bronnen) als gezamenlijk erfgoed (waardoor<br />
er geen intellectuele eigendomsrechten op<br />
geëist kunnen worden en de opbrengsten gedeeld<br />
moeten worden). Volgens deze groep is het<br />
onaanvaardbaar dat de biotechnologische industrie<br />
van geïndustrialiseerde landen genetische rijkdommen<br />
in niemandsland ontginnen, patenteren en er<br />
dan als enigen gebruik van kunnen maken. Andere<br />
landen, de <strong>Verenigde</strong> Staten op kop, die noch de<br />
vrije toegang tot MGR’s willen verliezen, noch soevereiniteit<br />
willen afstaan om gebieden te beschermen,<br />
zijn dan weer perfect gelukkig met de status<br />
quo. Aangezien de G77 weigeren zich progressief op<br />
te stellen in verband met MPA’s of EIA’s tot er een<br />
regime opgezet wordt <strong>voor</strong> MGR’s, stonden de onderhandelingen<br />
<strong>voor</strong> een patstelling. Daar kwam nog<br />
eens bij dat de G77 enkele maanden later in de Resolutie<br />
eisten dat de volgende BBNJ enkel op het<br />
agendapunt van de MGR’s <strong>voor</strong>uitgang zou moeten<br />
boeken. Het vergde een grote inspanning van de Europese<br />
onderhandelaars om ook MPA’s en EIA’s terug<br />
op de agenda te laten plaatsen. Zoals later in detail<br />
besproken wordt, maakt deze ogenschijnlijke<br />
deadlock de volgende BBNJ-vergadering van mei<br />
<strong>2<strong>01</strong>1</strong> bij uitstek tot de meest belangrijke vergadering<br />
van de volgende zeerechtcyclus.<br />
45
46<br />
Ook wat het Regular Process betreft 14 , waren niet alle<br />
landen het eens met de Europese <strong>voor</strong>keur <strong>voor</strong> een<br />
state-driven proces, waarin toch ruimte was <strong>voor</strong> consultatie<br />
met internationale gouvernementele en nietgouvernementele<br />
organisaties. Sommige staten, als<br />
IJsland, wilden een puur wetenschappelijk proces,<br />
terwijl anderen, op aandrijven van China en Brazilië,<br />
een proces zagen dat volledig in handen was van regeringen.<br />
Uiteindelijk werd besloten om het proces<br />
onder de auspiciën van de Algemene Vergadering<br />
van de VN ! en dus staten ! te plaatsen, maar <strong>voor</strong>waardelijke<br />
inbreng te <strong>voor</strong>zien van niet-statelijke<br />
entiteiten.<br />
De Resolutie wijdt tevens een hoofdstuk aan maritieme<br />
veiligheid 15 , met de nadruk op de aanhoudende<br />
piraterij, <strong>voor</strong>namelijk langs de kust van Somalië. De<br />
Resolutie wijst de onstabiele politiek situatie in het<br />
land ! dat al sinds 1991 geen functionele regering<br />
meer heeft ! aan als de <strong>voor</strong>naamste oorzaak <strong>voor</strong><br />
het fenomeen piraterij. 16 Er werd tijdens de<br />
onderhandelingen tevens besloten om, wat de berechting<br />
van verdachte piraten betreft, te investeren<br />
in capaciteits- en institutionele opbouw in landen<br />
van de regio (zowel Somalië zelf, als andere landen<br />
die piraten berechten, zoals Kenia en de Seychellen)<br />
en de idee van een internationale piraterijrechtbank<br />
! <strong>voor</strong>lopig ! te laten varen. Ook een internationaal<br />
verdrag inzake piraterij komt er (op dit moment)<br />
niet. UNCLOS, evenals nationale en regionale wetgeving<br />
bieden een voldoende duidelijk kader. België<br />
nam, bij<strong>voor</strong>beeld, ter implementatie van UNCLOS<br />
in december 2009 nog een wet inzake piraterij aan. 17<br />
Even was nog sprake ook een paragraaf te wijden aan<br />
de al dan niet geoorloofde aanval op de Gaza Flotilla<br />
door de Israëlische zeemacht van 31 mei 2<strong>01</strong>0, maar<br />
deze sterk politieke kwestie werd dan toch maar<br />
overgelaten aan de onafhankelijke onderzoekscommissies<br />
die er zich reeds langere tijd over bogen. 18<br />
De onderhandelaars raakten het dan weer wel snel<br />
eens over de onderwerpen van de twee volgende<br />
ICP-vergaderingen. 19 In <strong>2<strong>01</strong>1</strong> zal een week gewijd<br />
worden aan de implementatie van de mariene engagementen<br />
van de grote ontwikkelingsconferenties. In<br />
mei 2<strong>01</strong>2 vindt in Rio de Janeiro de Earth Summit<br />
plaats 20 , die na zal gaan in hoeverre staten de beloftes<br />
van de United Nations Conference on Environment and<br />
Development en de World Summit on Sustainable Development<br />
in de praktijk omzetten en die daarenboven<br />
nieuwe strategieën zal uitdenken <strong>voor</strong> een green<br />
economy en duurzame ontwikkeling. Voor een groene<br />
economie en het behoud van biodiversiteit spelen<br />
oceanen een uitzonderlijke rol. Het is dus uitkijken<br />
naar de panelgesprekken en evaluaties op de ICP van<br />
<strong>2<strong>01</strong>1</strong>. In 2<strong>01</strong>2 kijkt de ICP dan naar een concreet<br />
<strong>voor</strong>beeld van groene economie, hernieuwbare mariene<br />
energie.<br />
Kwetsbare relaties<br />
tussen de hoofdspelers<br />
Zoals elk jaar sloten de onderhandelingen op 12 november<br />
2<strong>01</strong>0 af met een compromis. Alle staatsvertegenwoordigers<br />
raakten het uiteindelijk over de 244<br />
operational paragraphs eens. 21 Deze schijnbare eensgezindheid<br />
huist echter een delicate evenwichtsoefening.<br />
Het gediscussieer ! dat trouwens kenmerkend<br />
is <strong>voor</strong> de VN ! over dan wel ‘welcomes’, ‘notes with<br />
appreciation’ of ‘notes’ te gebruiken, bereikte tijdens<br />
de LOS-onderhandelingen een hoogtepunt. Wat<br />
sommige staten als een welkome evolutie beschouwden<br />
! de toegenomen case load van ITLOS, een<br />
vreedzaam geschillenbeslechtingsmechanisme ! vonden<br />
anderen dan weer een teken van de afbrokkelende<br />
diplomatie op de internationale scène ! waarom<br />
blij zijn met een rechtszaak als dergelijke problemen<br />
vroeger vriendschappelijk opgelost werden? 22 Wat<br />
<strong>voor</strong> een aantal staten overkwam als een beloning<br />
<strong>voor</strong> hard werk ! lokaal gebaseerde initiatieven om<br />
afval van schepen weg te werken ! interpreteerden<br />
anderen als kritiek, veelal omdat zij dergelijke initiatieven<br />
niet hadden, en een aanfluiting van hun soevereiniteit<br />
om onafhankelijk te beslissen of dergelijke<br />
initiatieven de aanmoedigingen waard waren. 23<br />
De meest in het oog springende meningsverschillen,<br />
echter, draaiden rond de incorporatie van verwijzingen<br />
naar de recente top van de partijen bij het Biodiversiteitsverdrag<br />
(Convention on Biological Diversity,<br />
CBD). 24 Even <strong>voor</strong> de laatste onderhandelingsronde<br />
had in Nagoya (Japan) de COP-10 25 van de CBD<br />
plaats. Hier werd <strong>voor</strong> genetische rijkdommen die<br />
zich binnen nationale jurisdictie bevinden een systeem<br />
uitgedacht dat de toegang tot, het onderzoek<br />
naar en de commercialisering van genetische rijkdommen<br />
of traditionele kennis onderwerpt aan de<br />
aanvraag van een licentie, het zogenaamde ABS-systeem<br />
(access and benefit sharing). 26 Het <strong>voor</strong>naamste<br />
nut van dit systeem is dat ontwikkelingslanden en<br />
inheemse volkeren nu ook inkomsten zouden verkrijgen<br />
wanneer bedrijven ! veelal uit geïndustrialiseerde<br />
landen ! hun natuurlijke rijkdommen exploiteren.<br />
Ondanks een discussie over de precieze territoriale<br />
reikwijdte van de CBD, is de overheersende<br />
opinie dat het verdrag enkel binnen nationale jurisdictie<br />
van toepassing is ! en dus bij<strong>voor</strong>beeld niet op<br />
volle zee. Toch is het ABS-systeem evenzeer <strong>voor</strong><br />
WERELDBEELD
het internationale zeerecht een belangrijke evolutie.<br />
De EU was dan ook één van de onderhandelingspartijen<br />
die de <strong>voor</strong>uitgang van de CBD in de verf wou<br />
zetten. Dit was echter buiten een aantal Latijns-<br />
Amerikaanse landen om gerekend, volgens dewelke<br />
de COP-10 zijn bevoegdheid flagrant overschreden<br />
had en wel degelijk extrajurisdictionele aspiraties<br />
vertolkte. Eender welke positieve verwijzing naar de<br />
top in Nagoya of zelfs maar een referentie naar het<br />
ABS-systeem werden afgeblokt. 27 En dat ondanks<br />
een consensus op COP-10 zelf.<br />
Uitdagingen in <strong>2<strong>01</strong>1</strong><br />
Zo komen we meteen tot de grootste uitdaging van<br />
het VN-zeerecht jaar <strong>2<strong>01</strong>1</strong>. De BBNJ-vergadering,<br />
die dit jaar in mei gehouden zal worden, kreeg als<br />
opdracht om <strong>voor</strong>uitgang te boeken op het gebied<br />
van MPA’s, EIA’s en MGR’s. De G77 weigerde in<br />
2<strong>01</strong>0 toegevingen te doen <strong>voor</strong> MPA’s en EIA’s (de<br />
vergadering kwam dan ook niet verder dan het aanprijzen<br />
van dergelijke maatregelen, zonder in detail<br />
te gaan en al helemaal zonder streefdoelen of verplichtingen<br />
op te leggen) als er geen wettelijk regime<br />
<strong>voor</strong> het gebruik en het delen van de opbrengsten<br />
van MGR’s gecreëerd wordt. De EU bevindt zich<br />
tussen de twee uiterste standpunten (MGR’s als werelderfgoed<br />
of totaal vrije toegang en gebruik van<br />
MGR’s) en heeft een cruciale rol te spelen. De Unie<br />
kijkt nu naar het ABS-systeem van de CBD, niet<br />
omdat het van toepassing zou zijn op gebieden buiten<br />
nationale jurisdictie, maar omdat het een inspiratie<br />
kan zijn <strong>voor</strong> een nieuw systeem van access and benefit<br />
sharing <strong>voor</strong> genetische rijkdommen buiten nationale<br />
jurisdictie. Het CBD-systeem werkt met licenties<br />
die aangevraagd en betaald moeten worden aan<br />
de staten op wiens grondgebied de onderzoeken of<br />
ontginning gebeuren. Hoe moet het echter met rijkdommen<br />
op volle zee? Aan wie kan hier toestemming<br />
gevraagd worden en aan wie wordt een vergoeding<br />
betaald? Wie beslist naar welke projecten of<br />
fondsen die vergoedingen gaan? Een mogelijke rol is<br />
hier weggelegd <strong>voor</strong> de ISBA, maar zij beheren reeds<br />
diepzeemijnen 28 en maakten geen al te beste beurt;<br />
het veel te ingewikkelde licentiesysteem leidde mee<br />
tot het de facto quasi in onbruik raken van diepzeemijnbouw.<br />
De grootste uitdaging <strong>voor</strong> de EU is het<br />
verschaffen van praktische antwoorden op die zeer<br />
concrete vragen. Nog moeilijker zal het echter zijn<br />
om andere groepen te winnen <strong>voor</strong> het systeem. De<br />
G77 kan nog <strong>voor</strong>delen putten uit een ABS-systeem,<br />
maar wie overtuigt geïndustrialiseerde staten van het<br />
nut van het opgeven van vrije toegang? De EU moet<br />
JAARGANG 35, NR. 157, <strong>2<strong>01</strong>1</strong>/1<br />
echter in <strong>2<strong>01</strong>1</strong> haar kans grijpen om zowel stappen te<br />
zetten in de richting van een ABS-systeem als MPA’s<br />
en EIA’s vastere voet aan wal geven.<br />
Het Belgisch <strong>voor</strong>zitterschap legde de eerste stenen,<br />
door een aantal brainstorming sessies en workshops op<br />
te zetten en door concrete <strong>voor</strong>stellen te doen over<br />
het aanleggen van beschermde mariene gebieden.<br />
Het is nu aan het volgend <strong>voor</strong>zitterschap en de hele<br />
COMAR om de koers verder te zetten.<br />
Noten<br />
1 Sophie Mirgaux was lid van het onderhandelingsteam <strong>voor</strong><br />
de VN-Resolutie zeerecht tijdens het Belgisch EU-<strong>voor</strong>zitterschap<br />
in 2<strong>01</strong>0.<br />
2 Verdrag van Lissabon tot wijziging van het Verdrag betreffende<br />
de Europese Unie en het Verdrag tot oprichting van de<br />
Europese Gemeenschap, ondertekend te Lissabon, 13 december<br />
2007 en in werking getreden op 1 december 2009.<br />
3 P.M. KACZY¼SKI, “How to assess a rotating presidency of the<br />
Council under new Lisbon rules”, Centre for European Studies<br />
Policy Briefs <strong>2<strong>01</strong>1</strong>, 1.<br />
4 Niet te verwarren met de reeds zeer gecommunautariseerde<br />
werkgroep visserij, waarin de EU heel wat bevoegdheden van<br />
de lidstaten overnam.<br />
5 New York, 1-5 februari 2<strong>01</strong>0, zie ook www.un.org/Depts/los/<br />
biodiversityworkinggroup/biodiversityworkinggroup.htm.<br />
6 ITLOS, Case n/ 17, Responsibilities and obligations of States<br />
sponsoring persons and entities with respect to activities in the<br />
Area (Request for Advisory Opinion submitted to the Seabed Disputes<br />
Chamber), 1 februari <strong>2<strong>01</strong>1</strong>.<br />
7 ITLOS, Case n/ 16, Dispute concerning delimitation of the maritime<br />
boundary between Bangladesh and Myanmar in the Bay of<br />
Bengal, februari <strong>2<strong>01</strong>1</strong>, nog niet beslist.<br />
8 ITLOS, Case n/ 18, The M/V “Louisa” Case (Saint Vincent<br />
and the Grenadines v. Kingdom of Spain), 12 januari <strong>2<strong>01</strong>1</strong>.<br />
9 DOALOS zal in de loop van <strong>2<strong>01</strong>1</strong> de vraag naar capacitybuilding<br />
initiatieven en noden naar staten uitsturen en zal het<br />
aanbod daarna op de website plaatsen. Zie alvast de website<br />
van DOALOS op www.un.org/Depts/los/index.htm.<br />
10 New York, 30 augustus ! 3 september 2<strong>01</strong>0, zie www.un.org/<br />
Depts/los/global_reporting/ global_reporting.htm.<br />
11 Zie www.unga-regular-process.org/.<br />
12 Ad Hoc Open-ended Informal Working Group to study issues<br />
relating to the conservation and sustainable use of marine<br />
biological diversity beyond areas of national jurisdiction,<br />
UN Doc. A/65/L.20, Chapter X ! Marine Biodiversity,<br />
§§ 161-186.<br />
13 Een schijnbaar praktisch idee, dat desalniettemin afgedaan<br />
werd als een onaanvaardbare afstand van soevereiniteit.<br />
Sommige staten beweerden namelijk dat het wetenschappelijk<br />
klasseren als ‘in nood aan bescherming’ een onaanvaardbare<br />
druk legde op staten om rechten af te staan met betrekking<br />
tot die gebieden.<br />
14 UN Doc. A/65/L.20, Chapter XII ! Regular Process for Global<br />
Reporting and Assessment of the State of the Marine Environment,<br />
including Socio-economic Aspects, §§ 197-217.<br />
47
48<br />
15 UN Doc. A/65/L.20, Chapter VIII ! Maritime safety and security<br />
and flag State implementation, §§ 72-127.<br />
16 Zie hierover bij<strong>voor</strong>beeld INTERNATIONALE ARBEIDSORGA-<br />
NISATIE, “Somalia: addressing the root causes of piracy and<br />
warlordism”, www.ilo.org/global/about-the-ilo/press-andmedia-centre/insight/WCMS_<br />
115375/lang--en/index.htm;<br />
M. ASHKENAZI & E. CESKA, “Piracy in Somalia and its Root<br />
Causes on Land”, Bonn International Center for Convergence<br />
Briefs 2009, 1-2,<br />
www.bicc.de/uploads/pdf/publications/bulletin/bulletin50.pdf;<br />
en R. MIDDLETON, “Piracy symptom of bigger problem”, BBC<br />
News, 15 april 2009, news.bbc.co.uk/2/hi/africa/80<strong>01</strong>183.stm.<br />
17 Wet van 30 december 2009 betreffende de strijd tegen piraterij<br />
op zee, B.S., 14 januari 2<strong>01</strong>0.<br />
18 Zo werd onder meer door de VN een onderzoekscommissie<br />
in het leven geroepen. Zie UN NEWS CENTRE, “UN panel of<br />
inquiry into Gaza flotilla incident maps out plans for<br />
conducting its work”, 12 augustus 2<strong>01</strong>0, www.un.org/apps/<br />
news/story.asp?NewsID=35610&Cr=flotilla&Cr1.<br />
19 UN Doc. A/65/L.20, Chapter XIV ! Open-ended Informal<br />
Consultative Process on Oceans and the Law of the Sea,<br />
§§ 222-231.<br />
20 Zie www.earthsummit2<strong>01</strong>2.org/.<br />
21 Opvallend is dat, ondanks dit compromis, één staat ! Turkije<br />
! toch ieder jaar de stemming van de Resolutie vraagt<br />
(terwijl andere in compromis opgestelde resoluties zonder<br />
OPINIE<br />
Human Development Report 2<strong>01</strong>0:<br />
een verhaal van <strong>voor</strong>uitgang?<br />
Inleiding<br />
Het Human Development Report (HDR) van het<br />
United Nations Development Programme (UNDP)<br />
heeft haar twintigste verjaardag gevierd. 2 In 1990<br />
werd het allereerste HDR ingeleid met de woorden:<br />
“Mensen zijn de werkelijke rijkdom van een natie”.<br />
Het twintigste HDR, getiteld The Real Wealth of Nations:<br />
Pathways to Human Development, kijkt terug op<br />
de <strong>voor</strong>bije jaren, identificeert trends en patronen,<br />
en tracht daaruit lessen te trekken <strong>voor</strong> de toekomst.<br />
Opvallend, er blijkt geen één enkele formule te bestaan<br />
<strong>voor</strong> duurzame <strong>voor</strong>uitgang. Meer nog, consistente<br />
economische groei blijkt geen noodzakelijke<br />
<strong>voor</strong>waarde <strong>voor</strong> beduidende ontwikkelingen op<br />
lange termijn.<br />
stemming door de Algemene Vergadering aanvaard worden)<br />
en ook tegenstemt (omwille van onduidelijke maritieme verhoudingen<br />
met onder meer Griekenland), en er telkens een<br />
aantal staten zich onthouden.<br />
22 UN Doc. A/65/L.20, Chapter IV ! Peaceful settlement of<br />
disputes, §§ 37-41.<br />
23 UN Doc. A/65/L.20, Chapter IX ! Marine environment and<br />
marine resources, § 136.<br />
24 Rio de Janeiro, 5 juni 1992, zie www.cbd.int/.<br />
25 10th Conference of Parties to the Convention on Biological<br />
Diversity.<br />
26 Het Nagoya Protocol is opgenomen in COP Decision X/1<br />
“Access to genetic resources and the fair and equitable sharing of<br />
benefits arising from their utilization” en <strong>voor</strong> ondertekening<br />
opengesteld op 29 oktober 2<strong>01</strong>0. Zie<br />
www.cbd.int/decision/cop/?id=12267 <strong>voor</strong> de volledige tekst.<br />
27 Uiteindelijk werd enkel “the work done by the Conference of<br />
the Parties to the Convention on Biological Diversity at its tenth<br />
meeting, held in Nagoya, Japan, from 18 to 20 October 2<strong>01</strong>0” en<br />
niet de beslissing genoteerd in §136 van UN Doc., A/65/L.20.<br />
28 International Seabed Auhority Mining Codes, zie<br />
www.isa.org.jm/en/documents/mcode.<br />
O<br />
door Michèle MOREL 1<br />
Vooruitgang zonder financiële middelen is moeilijk.<br />
Niettemin wordt vandaag over het algemeen aanvaard<br />
dat het succes van een staat of het welzijn van<br />
een individu niet louter kan worden bepaald op basis<br />
van geld. Andere belangrijke parameters zijn de gezondheid,<br />
onderwijsmogelijkheden en perspectieven<br />
op zelfontplooiing. De Human Development Index (Index<br />
van de Menselijke Ontwikkeling), in 1990 ontwikkeld<br />
door de Pakistaanse econoom Mahbub ul<br />
Haq en sinds 1993 door de UNDP gebruikt in haar<br />
jaarlijkse rapport over de menselijke ontwikkeling,<br />
meet de algemene ontwikkeling van een staat aan de<br />
hand van drie dimensies: (1) volksgezondheid; (2)<br />
kennis; en (3) levensstandaard. Menselijke ontwikkeling<br />
gaat over het uitbreiden van keuzemogelijkheden<br />
<strong>voor</strong> mensen.<br />
WERELDBEELD
Bron: HDRO<br />
De <strong>voor</strong>naamste boodschap uit het jongste HDR, dat<br />
de menselijke ontwikkeling tijdens de <strong>voor</strong>bije 40<br />
jaar is nagegaan, luidt dat mensen vandaag over het<br />
algemeen gezonder, rijker en beter opgeleid zijn dan<br />
in 1970. Een positief verhaal dus? Niet helemaal:<br />
niettegenstaande deze globale verbeteringen is onze<br />
wereld er minder duurzaam op geworden. De huidige<br />
productie- en consumptiepatronen zijn in grote mate<br />
gebaseerd op fossiele brandstoffen ! vandaag weten<br />
we dat deze brandstoffen eindig zijn en daarenboven<br />
gevaarlijke gevolgen hebben <strong>voor</strong> onze planeet. Het<br />
komt er nu op aan de menselijke ontwikkeling op<br />
een duurzame wijze te garanderen.<br />
De regel en de uitzondering<br />
Bijna alle landen maakten tijdens 1970 en 2<strong>01</strong>0<br />
<strong>voor</strong>uitgang in menselijke ontwikkeling, zowel wat<br />
betreft economische groei als wat betreft gezondheidszorg<br />
en onderwijs. Het onderzoek van UNDP<br />
besloeg 135 landen, samen goed <strong>voor</strong> 92 % van de<br />
wereldbevolking. De tien landen die de grootste<br />
sprong <strong>voor</strong>waarts maakten zijn de volgende: Oman,<br />
China, Nepal, Indonesië, Saudi-Arabië, Laos, Tunesië,<br />
Zuid-Korea, Algerije en Marokko.<br />
Helaas zijn er ook landen die in vergelijking met<br />
1970 géén dergelijke <strong>voor</strong>uitgang kennen, maar waar<br />
het leven integendeel minder goed is dan 40 jaar geleden.<br />
Het gaat om de Democratische Republiek<br />
Congo, Zimbabwe en Zambië. Drie sombere vlekken<br />
op het Afrikaanse continent.<br />
Democratie en ontwikkeling<br />
Zoals het lijstje van top tien landen hierboven beves-<br />
JAARGANG 35, NR. 157, <strong>2<strong>01</strong>1</strong>/1<br />
tigt, kan niet worden gesteld dat een democratie<br />
meer garantie biedt <strong>voor</strong> haar burgers op ontwikkeling<br />
dan een dictatuur. Een land kan met andere<br />
woorden <strong>voor</strong>uitgang stimuleren in de verschillende<br />
dimensies van de Human Development Index en toch<br />
ondemocratisch zijn. De vraag rijst echter of in dergelijke<br />
gevallen de ontwikkeling kan blijven duren.<br />
Economische groei en ontwikkeling<br />
Vóór de ontwikkeling van de Human Development<br />
Index werden <strong>voor</strong>uitgang en ontwikkeling louter in<br />
economische termen uitgedrukt. Een groei van het<br />
bruto binnenlands product (BBP) betekende dat een<br />
land in het algemeen op de goede weg was. Vandaag<br />
weten we dat economische groei niet alles is. Onderwijs<br />
en gezondheid spelen een grote rol in de menselijke<br />
ontwikkeling. Interessant genoeg is uit recent<br />
onderzoek rond menselijke ontwikkeling gebleken<br />
dat er geen significant verband bestaat tussen economische<br />
groei enerzijds, en verbeteringen in gezondheid<br />
en onderwijs anderzijds. Indien dergelijk verband<br />
wel bestond, zouden landen met een dalend<br />
BBP onmogelijk <strong>voor</strong>uitgang kunnen kennen op het<br />
vlak van gezondheidszorg en onderwijs. En dit is net<br />
wel het geval: Iran, Togo en Venezuela zijn <strong>voor</strong>beelden<br />
van landen die een inkomensverlies hebben ervaren,<br />
maar waar zowel de levensverwachting als de<br />
onderwijsdeelname positief zijn geëvolueerd. Ook<br />
hier bestaat een uitzondering op de regel: China, dat<br />
zilver haalt in de top tien van landen met de grootste<br />
<strong>voor</strong>uitgang sinds 1970, heeft dit <strong>voor</strong>namelijk te<br />
danken aan zijn extreme economische groei tijdens<br />
de <strong>voor</strong>bije jaren.<br />
Een verrassende, pijnlijke conclusie van het HDR<br />
2<strong>01</strong>0 is ten slotte dat op het vlak van economische<br />
49
50<br />
groei, de kloof tussen Noord en Zuid sinds 1970 enkel<br />
maar is toegenomen. Terwijl in 1970 een gemiddeld<br />
inkomen van een rijk land 23 keer het inkomen<br />
bedroeg van een arm land, is dat in 2<strong>01</strong>0 al 29 keer.<br />
Wanneer de verschillende dimensies van menselijke<br />
ontwikkeling worden in acht genomen, geldt deze<br />
stelling daarentegen niet meer.<br />
De toekomst<br />
In haar <strong>voor</strong>uitblik naar de toekomst, schuift het<br />
HDR 2<strong>01</strong>0 drie componenten van menselijke ontwikkeling<br />
naar <strong>voor</strong>. De eerste is ‘welzijn’: het uitbreiden<br />
van menselijke (politieke) vrijheden, zodat<br />
mensen zich kunnen ontplooien. De tweede is empowerment<br />
en agency: mensen en groepen in staat<br />
stellen om positieve acties te ondernemen. De laatste<br />
component is ‘rechtvaardigheid’: het nastreven van<br />
billijkheid, het respect <strong>voor</strong> de mensenrechten, en<br />
het verzekeren dat de huidige ontwikkelingen niet<br />
ten koste gaan van toekomstige generaties.<br />
Het Human Development Report 2<strong>01</strong>0 is globaal gezien<br />
een positief verhaal van <strong>voor</strong>uitgang. Toch is er<br />
nog heel wat werk aan de winkel. In de woorden van<br />
de Indiase econoom Amartya Sen: “Twenty years<br />
after the appearance of the first Human Development<br />
Report, there is much to celebrate in what has been<br />
achieved. But we also have to be alive to ways of improving<br />
the assessment of old adversities and of recognizing<br />
! and responding to ! new threats that endanger<br />
human well-being and freedom.”<br />
Noten<br />
1 Michèle Morel doctoreert aan de rechtsfaculteit van de Universiteit<br />
Gent (FWO-vorser).<br />
2 Zie hdr.undp.org/en/reports/global/hdr2<strong>01</strong>0/.<br />
Actualiteit:<br />
De inwerkingtreding van het Internationaal Verdrag inzake de<br />
bescherming van alle personen tegen gedwongen verdwijning (CPED)<br />
Inleiding<br />
“The Convention breaks new ground in the fight against<br />
the scourge of enforced disappearances, [...]. This is a<br />
momentous step, a day that has been looked forward to<br />
by many in all parts of the world, including families of<br />
those who have disappeared.” 2<br />
Op 23 december 2<strong>01</strong>0 is het CPED (‘Verdrag’) in<br />
werking getreden. Dit is een mijlpaal, waar<strong>voor</strong> familieleden<br />
van verdwenen personen, mensenrechtenorganisaties<br />
en -experts, zich met onuitputtelijke in-<br />
O<br />
door Marthe Lot VERMEULEN 1<br />
spanning hebben ingezet. Het Verdrag heeft als doel<br />
om gedwongen verdwijningen te <strong>voor</strong>komen en de<br />
straffeloosheid van deze mensenrechtenschending<br />
tegen te gaan. Om dit doel te verwezenlijken codificeert<br />
het CPED een aantal belangrijke rechten en<br />
plichten. Deze bijdrage beoogt uiteen te zetten waarom<br />
de inwerkingtreding als een mijlpaal kan worden<br />
beschouwd. Ook geeft het een korte analyse van de<br />
uitdagingen die het toekomstig toezichthoudend Comité<br />
te wachten staan. Alvorens in te gaan op deze<br />
twee thema’s, volgt eerst een beknopte beschrijving<br />
van de totstandkoming van dit Verdrag.<br />
WERELDBEELD
Het CPED: een lang verwacht verdrag<br />
De Mensenrechtenraad neemt het CPED<br />
bij consensus aan.<br />
UN Photo #122694/Jean-Marc Ferré<br />
De totstandkoming van het verdrag is niet over één<br />
nacht ijs gegaan. Familieleden van verdwenen personen<br />
zijn in de afgelopen ruim 30 jaar een constante<br />
drijvende kracht geweest in de strijd <strong>voor</strong> een bindend<br />
verdrag tegen gedwongen verdwijningen. 3 De<br />
eerste concrete initiatieven <strong>voor</strong> een verdrag werden<br />
reeds genomen in begin jaren 80 door de Paris Bar<br />
Association en de Federación Latinoamericana de Asociaciones<br />
de Familiares de Detenidos-Desaparecidos<br />
(FEDEFAM). 4 Deze initiatieven stuitten echter op<br />
verzet tegen het in het leven roepen van (weer) een<br />
nieuw instrument. Binnen de toenmalige VN-Mensenrechtencommissie<br />
heerste de opvatting dat het<br />
beter zou zijn om de bestaande instrumenten te herzien<br />
en te verbeteren. 5 Bijna tien jaar later bleek het<br />
politiek milieu binnen de Mensenrechtencommissie<br />
wél zover veranderd dat een Verklaring inzake de<br />
bescherming van alle personen tegen gedwongen<br />
verdwijningen kon worden aangenomen. 6 Deze Verklaring<br />
werd op de voet gevolgd door de aanvaarding<br />
van een equivalent, maar bindend regionaal verdrag<br />
binnen het inter-Amerikaans mensenrechtensysteem.<br />
7 Deze twee instrumenten vormden, samen met<br />
het 1998 Concept Verdrag 8 en het rapport van expert<br />
Manfred Nowak inzake het toenmalige raamwerk<br />
<strong>voor</strong> de bescherming tegen gedwongen verdwijningen,<br />
de basis <strong>voor</strong> de onderhandelingen over het<br />
CPED. In 20<strong>01</strong> richtte de Mensenrechtencommissie<br />
de Intersessional Open-Ended Working Group op. Deze<br />
werkgroep kreeg de opdracht om tot een concept<br />
verdragstekst te komen. Intensieve onderhandelingen<br />
resulteerden in een stroomversnelling met als<br />
gevolg één van de snelste onderhandelingsprocessen<br />
in de geschiedenis van de VN. 9 Binnen vijf onderhandelingssessies,<br />
gedurende al met al zo’n drie jaar,<br />
lag er een <strong>voor</strong>stel <strong>voor</strong> de tekst van het CPED bij de<br />
JAARGANG 35, NR. 157, <strong>2<strong>01</strong>1</strong>/1<br />
Mensenrechtencommissie. Deze tekst werd op 20<br />
december 2006 aangenomen tijdens de 61ste sessie<br />
van de Algemene Vergadering van de VN. 10<br />
Momenteel hebben 88 landen het Verdrag ondertekend,<br />
waarvan 23 landen het Verdrag hebben geratificeerd.<br />
Het is opmerkelijk dat België en Nederland<br />
niet bij de laatste groep behoren.<br />
Wat is de toegevoegde waarde<br />
van het CPED?<br />
Gedurende de aanloop naar de inwerkingtreding van<br />
het CPED heeft de ontwikkeling van de bescherming<br />
tegen gedwongen verdwijningen niet stil gestaan.<br />
Mensenrechtenorganen, zoals de UN Working Group<br />
on Enforced or Involuntary Disappearances, het VN-<br />
Mensenrechtencomité, het Europees Hof <strong>voor</strong> de<br />
Rechten van de Mens en het Inter-Amerikaans Hof<br />
<strong>voor</strong> de Rechten van de Mens, hebben reeds een<br />
uitgebreid netwerk van normen en standaarden gecreëerd<br />
dat bescherming biedt tegen gedwongen verdwijningen.<br />
Toch wordt het CPED door velen beschouwd<br />
als een overwinning in de strijd tegen gedwongen<br />
verdwijningen. Hier zijn verscheidene redenen<br />
<strong>voor</strong>. Niet in het minst heeft het Verdrag een<br />
belangrijke symbolische waarde. Het juridisch bindende<br />
en universele karakter van het Verdrag geeft<br />
de duidelijke boodschap dat gedwongen verdwijningen,<br />
waar ook ter wereld, verboden zijn. Deze symboolwerking<br />
wordt versterkt door de norm die een<br />
systematische of wijdverbreide praktijk van gedwongen<br />
verdwijningen classificeert als een misdaad tegen<br />
de mensheid. Bovendien is het Verdrag in een drietal<br />
belangrijke opzichten consoliderend en vernieuwend.<br />
Ten eerste legt het Verdrag een absoluut en niet-opschortbaar<br />
recht van ieder individu vast om geen<br />
slachtoffer te worden van een gedwongen verdwijning.<br />
Daarnaast worden een aantal nevenrechten<br />
geformuleerd waaronder het recht de waarheid te<br />
kennen omtrent de omstandigheden van de gedwongen<br />
verdwijning en omtrent de ontwikkelingen<br />
en resultaten van het onderzoek ernaar, het recht<br />
om schadeloosstelling te vorderen en het recht op<br />
onmiddellijke, billijke en adequate schadevergoeding.<br />
Dit recht behelst zowel materiële als immateriële<br />
schade. Het Verdrag noemt ook andere vormen<br />
van schadeloosstelling zoals restitutie, rehabilitatie,<br />
genoegdoening en waarborgen dat gedwongen verdwijningen<br />
niet opnieuw zullen <strong>voor</strong>komen. Deze<br />
rechten komen niet alleen de verdwenen persoon toe<br />
maar ook zijn of haar familieleden. Het begrip<br />
51
52<br />
‘slachtoffer’ wordt namelijk breed in het CPED gedefinieerd.<br />
Ten tweede zijn de verplichtingen waaraan verdragspartijen<br />
zich binden gedetailleerd in het CPED opgenomen.<br />
Verdragspartijen hebben de verplichting om<br />
gedwongen verdwijningen te onderzoeken totdat de<br />
verblijfplaats of het lot van de verdwenen persoon is<br />
opgehelderd. Daarnaast moeten staten de daders berechten<br />
en straffen. Als belangrijke basis hier<strong>voor</strong><br />
worden staten verplicht om gedwongen verdwijningen<br />
te criminaliseren en dus op te nemen in hun<br />
strafrecht. Tevens legt het CPED een regime vast ter<br />
preventie van gedwongen verdwijningen, met onder<br />
andere normen die <strong>voor</strong>heen alleen in soft law waren<br />
vastgelegd. 11 Voor het eerst wordt bij<strong>voor</strong>beeld het<br />
verbod om personen in geheime detentie te houden<br />
vastgelegd in een bindend verdrag.<br />
Ten derde heeft het toezichthoudend Comité vernieuwende<br />
bevoegdheden gekregen, naast de gangbare<br />
rapportageprocedure en optionele klachtenprocedures.<br />
Zo kunnen familieleden, of andere personen<br />
met een rechtmatig belang, bij het Comité een verzoek<br />
tot spoedactie indienen als iemand is verdwenen.<br />
Het Comité heeft dan, als aan bepaalde <strong>voor</strong>waarden<br />
is voldaan, de bevoegdheid om aanbevelingen<br />
te doen aan de desbetreffende verdragspartij om<br />
de verdwenen persoon te lokaliseren en te beschermen.<br />
Deze spoedprocedure is een belangrijke bevoegdheid<br />
omdat maatregelen in de eerste dagen na<br />
een verdwijning cruciaal zijn om de verdwenen persoon<br />
te vinden. Een andere innovatieve procedure is<br />
de bevoegdheid van het Comité om, op basis van<br />
gefundeerde aanwijzingen <strong>voor</strong> een systematische<br />
praktijk van gedwongen verdwijningen, de kwestie<br />
onder de aandacht te brengen van de Algemene Vergadering<br />
van de VN.<br />
Het CPED: een activistisch verdrag?<br />
Het Verdrag voldoet in vele opzichten aan de wensen<br />
van de ngo’s die nauw betrokken zijn geweest bij<br />
het onderhandelingsproces. 12 Over het algemeen<br />
genomen biedt het de mogelijkheid tot vergaande<br />
bescherming. Toch zijn enkele heikele kwesties, die<br />
hevige discussie tot gevolg hebben gehad tijdens de<br />
onderhandelingen, niet zo uitgewerkt als sommige<br />
deelnemers graag hadden willen zien. 13 Zo zijn nietstatelijke<br />
actoren uitgesloten van de definitie van<br />
gedwongen verdwijningen. Hun daden kunnen alleen<br />
door middel van indirecte betrokkenheid, zoals<br />
machtiging, steun of bewilliging, van de staat binnen<br />
de definitie vallen. Als compromis is een apart artikel<br />
in het CPED opgenomen dat verdragspartijen verplicht<br />
om passende maatregelen te nemen om gelijksoortige<br />
handelingen als gedwongen verdwijningen,<br />
maar dan gepleegd door personen zonder enige<br />
betrokkenheid van de staat, te onderzoeken en de<br />
daders te berechten. Hierbij is op te merken dat de<br />
staat vaak over alle informatie beschikt, maar deze<br />
verborgen houdt, ook <strong>voor</strong> wat betreft de identiteit<br />
van de daders. 14 De praktijk leert verder dat de daders<br />
van verdwijningen zeker niet altijd staatsautoriteiten<br />
zijn. De vraag is of het <strong>voor</strong> slachtoffers zo veel<br />
uitmaakt of de staat achter de verdwijning zit, of<br />
niet-statelijke actoren. De opstellers van het CPED<br />
hebben echter gekozen om vast te houden aan de<br />
traditionele opvatting dat mensenrechten louter bescherming<br />
bieden tegen handelen, of niet-handelen<br />
van de staat. 15<br />
Ook andere politiek gevoelige kwesties zijn buiten<br />
het Verdrag gebleven omdat er geen consensus over<br />
kon worden bereikt. Het Verdrag rept bij<strong>voor</strong>beeld<br />
niet over de vraag in hoeverre rechtsfiguren zoals een<br />
amnestie of gratieverlening in conformiteit met het<br />
Verdrag zijn. Ook schort het in het Verdrag aan een<br />
duidelijke positiebepaling ten aanzien van de geschiktheid<br />
van militaire tribunalen als bevoegd forum<br />
om gedwongen verdwijningen te behandelen.<br />
Een greep uit de toekomstige<br />
uitdagingen <strong>voor</strong> het<br />
toezichthoudend Comité<br />
Gezien de complexe aard van een gedwongen verdwijning<br />
als mensenrechtenschending, zal het toekomstig<br />
toezichthoudend Comité met tal van uitdagende<br />
kwesties worden geconfronteerd. Zeer waarschijnlijk<br />
zal het begrip ‘bewilliging’ een grote rol<br />
gaan spelen in het bepalen van de reikwijdte van de<br />
definitie van gedwongen verdwijningen. De invulling<br />
van dit begrip zal bepalend zijn <strong>voor</strong> het beantwoorden<br />
van de vraag welk gedrag van autoriteiten statenverantwoordelijkheid<br />
met zich meebrengt. Is hier<strong>voor</strong><br />
alleen het oogluikend toestaan en het nalaten<br />
om te onderzoeken al genoeg, of moet er een duidelijke<br />
connectie zijn met de niet-statelijke daders?<br />
Ook zal het Comité een afgewogen balans moeten<br />
vinden tussen het belang van juridische belemmeringen,<br />
zoals amnestie en gratieverlening, en de verplichting<br />
om te onderzoeken en te berechten. De<br />
leemte in het CPED in dit opzicht geeft het Comité<br />
ruimte om zaakspecifiek te oordelen. Ons inziens zal<br />
het belangrijk zijn om na te gaan of aan de belangen<br />
WERELDBEELD
en rechten van slachtoffers niet volledig <strong>voor</strong>bij is<br />
gegaan bij een afweging op nationaal niveau om zulk<br />
rechtsfiguur aan te wenden. Deze <strong>voor</strong>beelden zijn<br />
twee van de vele uitdagende kwesties waar het toekomstig<br />
Comité mee te maken zal krijgen.<br />
Voorop staat dat het CPED de bescherming tegen<br />
gedwongen verdwijningen op een breder en (nog)<br />
hoger niveau tilt. De bal ligt nu in het kamp van het<br />
Comité en de verdragspartijen om de mogelijkheden<br />
die het Verdrag biedt te benutten en daadwerkelijke<br />
bescherming in de praktijk te realiseren.<br />
Noten<br />
1 Marthe Lot Vermeulen, LL.M., is promovenda bij het<br />
Studie- en Informatiecentrum Mensenrechten (SIM) aan de<br />
Universiteit Utrecht.<br />
2 Persbericht van de UN Working Group on Enforced or Involuntary<br />
Disappearances, “New Convention on Enforced<br />
Disappearance enters into force, but much remains to be<br />
done ! UN expert body”, 23 december 2<strong>01</strong>0.<br />
3 G. CITRONI, “La position des États”, in E. DECAUX & O. DE<br />
FROUVILLE (eds.), La Convention pour la protection de toutes les<br />
personnes contre les disparitions forcées, Collection Droit et Justice,<br />
2009, (87) 65.<br />
4 Zie J.D. VIGNY, “Le Rôle des O.N.G.”, in E. DECAUX & O.<br />
DE FROUVILLE (eds.), La Convention pour la protection de<br />
toutes les personnes contre les disparitions forcées, Collection<br />
Droit et Justice, 2009, (87) 57-64.<br />
5 Zie www.icaed.org/the-convention/history-and-backgroundof-the-convention/.<br />
6 Resolutie 47/133 van de Algemene Vergadering van de VN<br />
(18 december 1992), UN Doc. A/RES/47/133 (1992).<br />
7 Inter-American Convention on Forced Disappearance of<br />
Persons, aangenomen op 9 juni 1994 in Belem do Para, Brazilië,<br />
tijdens de 24ste Reguliere sessie van de Algemene Verga-<br />
JAARGANG 35, NR. 157, <strong>2<strong>01</strong>1</strong>/1<br />
dering van de Organisatie van Amerikaanse Staten, in werking<br />
getreden op 28 maart 1996.<br />
8 Draft international convention on the protection of all persons<br />
from enforced disappearance, UN Doc. E/CN.4/Sub.2/<br />
RES/1998/25, opgesteld door de Sub-commission on Prevention<br />
of Discrimination and Protection of Minorities onder<br />
leiding van Louis Joinet.<br />
9 G. CITRONI, “La position des États”, in E. DECAUX & O. DE<br />
FROUVILLE (eds.), La Convention pour la protection de toutes les<br />
personnes contre les disparitions forcées, Collection Droit et Justice,<br />
2009, (87) 66-67.<br />
10 Resolutie 61/177 van de Algemene Vergadering van de VN<br />
(20 december 2006), UN Doc. A/RES/61/177 (2006).<br />
11 E. PROKOSCH, “La Convention et la Prévention des Disparitions<br />
Forcées”, in E. DECAUX & O. DE FROUVILLE (eds.), La<br />
Convention pour la protection de toutes les personnes contre les<br />
disparitions forcées, Collection Droit et Justice, 2009, (87)<br />
112.<br />
12 Organisaties betrokken bij de onderhandelingen zonder stem<br />
maar die wel hun opinie naar voren mochten brengen waren<br />
onder andere Amnesty International, International Commission<br />
of Jurists, Families of Victims of Involuntary Disappearance<br />
(FIND), FEDEFAM, Association for the Prevention of Torture,<br />
Group for Study and Research on Democracy and Economic and<br />
Social Development in Africa en Indian Movement Tupaj Amaru.<br />
13 Zie <strong>voor</strong> een uitgebreid overzicht en analyse van de meest<br />
controversiële kwesties: T. SCOVAZZI & G. CITRONI, The<br />
Struggle against Enforced Disappearance and the 2007 United<br />
Nations Convention, Leiden, Martinus Nijhoff Publishers,<br />
2007.<br />
14 A. VRANCKX, “A long road towards universal protection<br />
against enforced disappearance”, International Peace Information<br />
Service, 2007, 11.<br />
15 Zie UN Doc. E/CN.4/2003/71, §§ 33 en 35; UN Doc.<br />
E/CN.4/2004/59, §§ 31-35; UN Doc. E/CN.4/2005/66, §§ 30-<br />
35; UN Doc. E/CN.4/2006/57, §§ 12-15.<br />
O<br />
53
54<br />
Boekenrubriek<br />
An Introduction to the Law of<br />
the United Nations<br />
Robert Kolb<br />
Hart Publishing (2<strong>01</strong>0)<br />
274 p.<br />
ISBN 978-1-84113-937-1<br />
The Law and Practice of<br />
the United Nations<br />
(Fourth Revised Edition)<br />
Benedetto Conforti & Carlo Focarelli<br />
Martinus Nijhoff Publishers (2<strong>01</strong>0)<br />
xxii, 464 p.<br />
ISBN: 978-90-04-18629-3<br />
Het is waarschijnlijk een platitude om te stellen dat<br />
talloze werken gewijd zijn aan de geschiedenis van de<br />
onder redactie van Marco BENATAR 1<br />
VN, de rol van deze organisatie in de internationale<br />
betrekkingen, alsook haar impact in andere domeinen.<br />
Hetzelfde kan men evenwel niet beweren <strong>voor</strong><br />
wat het recht van de VN betreft. De VN-enthousiasteling<br />
die zijn of haar kennis van het juridisch regime<br />
van de wereldorganisatie wil bijspijkeren is aangewezen<br />
op artikelsgewijze commentaren van het Handvest<br />
2 , die qua formaat weinig pedagogisch zijn, of<br />
algemene werken over de VN die zijdelings raken<br />
aan het juridisch regime. 3 Deze stand van zaken<br />
wordt weerspiegeld in het universitair onderwijs,<br />
waar de VN ongetwijfeld aan bod komt in hoorcolleges<br />
over het internationaal recht, het recht van de<br />
internationale organisaties, mensenrechtenrecht etc.,<br />
doch zelden het <strong>voor</strong>werp uitmaakt van een geëigende<br />
cursus.<br />
Reden temeer dat de recente publicatie van twee<br />
werken exclusief gewijd aan de juridische aspecten<br />
van de VN bijval verdient. 4 An Introduction to the<br />
Law of the United Nations is van de hand van Robert<br />
Kolb, professor internationaal publiekrecht aan de<br />
Universiteit van Genève, en geldt als de Engelse vertaling<br />
van Introduction au droit des Nations Unies<br />
(2007). The Law and Practice of the United Nations,<br />
geschreven door Benetto Conforti, <strong>voor</strong>malige rechter<br />
bij het Europees Hof <strong>voor</strong> de Rechten van de<br />
Mens, en Carlo Focarelli, verbonden aan de universiteiten<br />
van Perugia en LUISS Rome, is ondertussen<br />
aan zijn vierde herziene versie toe. Laatstgenoemd<br />
werk kent een lange <strong>voor</strong>geschiedenis, waarvan de<br />
eerste editie teruggaat naar 1996 die op haar beurt<br />
een vertaling was van de Italiaanse Nazione Unite<br />
(oorspronkelijk van 1971).<br />
Uit beide boeken volgt duidelijk dat het recht van de<br />
VN een complex kluwen behelst. De centrale pijler<br />
in dit juridisch gebeuren is het Handvest van 1945<br />
dat een blauwdruk vormt <strong>voor</strong> de organisatie. Over<br />
de aard van dit document zijn de meningen verdeeld.<br />
Kolb maakt gewag van een soort grondwet van de<br />
internationale gemeenschap, daar het Handvest een<br />
nieuw tijdperk inluidt: dat van het ‘moderne’ internationaal<br />
recht. Dit instrument geeft (i) een nieuwe<br />
invulling aan de normen van ‘klassiek’ internationaal<br />
recht, gebaseerd op co-existentie en de verering van<br />
staatssoevereiniteit en (ii) verwerpt zelfs bepaalde<br />
regels van weleer, waaronder het ongebreidelde recht<br />
van staten om naar de wapens te grijpen. Conforti &<br />
Focarelli schuwen evenwel hyperbool. Na de constitutionele<br />
thesis in kaart te hebben gebracht, poneren<br />
WERELDBEELD
ze dat het Handvest uiteindelijk een verdrag blijft,<br />
onderworpen aan de regels van het verdragenrecht.<br />
Dit gematigde standpunt heeft allerhande gevolgen<br />
op juridisch vlak, niet in het minst de geoorloofde<br />
speelruimte die men krijgt op het vlak van interpretatie.<br />
Het zou tot weinig nut strekken het Handvest als<br />
een geïsoleerd instrument te bestuderen. Het oprichtingsverdrag<br />
van de VN wordt nieuw leven ingeblazen<br />
door een rijke praktijk die doorheen de decennia<br />
gegroeid is in de schoot van de organisatie. Methodologisch<br />
bekeken puurt men deze laatste uit een<br />
variëteit aan bronnen, zoals mijlpaalresoluties van de<br />
Algemene Vergadering, de dagdagelijkse werking<br />
van de (sub)organen en de verklaringen van lidstaten.<br />
De rol van dergelijke praktijk is niet weg te denken<br />
uit de uitlegging van het Handvest. In sommige<br />
gevallen kan men zelfs spreken van een heuse herinterpretatie.<br />
Het bekendste <strong>voor</strong>beeld betreft wellicht<br />
de mogelijkheid <strong>voor</strong> de Veiligheidsraad om een bindend<br />
besluit te nemen ondanks de onthouding van<br />
een permanent lid. 5 De auteurs verschillen van mening<br />
wat de kwalificatie van dergelijke praktijk betreft.<br />
Kolb legt uit dat praktijk ontspruit uit een bepaalde<br />
manier van handelen binnen een orgaan, dat<br />
na verloop van tijd rechtskracht verwerft omdat lidstaten<br />
ermee instemmen of zich er althans niet tegen<br />
verzetten. In The Law and Practice of the United Nations<br />
daarentegen worden sommige gedragingen verheven<br />
tot nieuwe regels van het internationaal gewoonterecht<br />
die het Handvest wijzigen op bepaalde<br />
punten.<br />
Grosso modo bespreken beide werken dezelfde algemene<br />
thema’s. Zo zal de lezer wegwijs gemaakt worden<br />
in de institutionele kwesties (lidmaatschap van<br />
de organisatie, de werking van de hoofdorganen, de<br />
samenwerking met de gespecialiseerde VN-instellingen,<br />
etc.), alsook in de inhoudelijke materies (zoals<br />
de handhaving van de internationale vrede en veiligheid,<br />
de bescherming van de rechten van de mens,<br />
economische samenwerking en ontwikkeling) die de<br />
juridische wereld van de VN markeren. Bovendien<br />
hebben de twee werken actualiteitswaarde. Dit kan<br />
men toeschrijven aan de beslissing van de auteurs<br />
om ter dege aandacht te besteden aan actuele pijnpunten.<br />
Bij wijze van <strong>voor</strong>beeld worden huidige pogingen<br />
van sommige staten om het recht op zelfverdediging<br />
6 uit te breiden gevoelig aan de kaak gesteld.<br />
Kolb identificeert en analyseert vier soorten aanspraken<br />
op zelfverdediging: (i) reactive (als reactie op een<br />
gewapende aanval); (ii) interceptive (de gewapende<br />
aanval is reeds gelanceerd maar heeft zich nog niet<br />
voltrokken); (iii) anticipatory (de gewapende aanval<br />
JAARGANG 35, NR. 157, <strong>2<strong>01</strong>1</strong>/1<br />
is nog niet gelanceerd doch nakend); en (iv)<br />
preventive/pre-emptive (er bestaat een bedreiging maar<br />
geen <strong>voor</strong>zienbare gewapende aanval). De eerste<br />
twee vormen zijn conform het internationaal recht,<br />
de derde is van dubieuze illegaliteit en de vierde is<br />
volstrekt illegaal.<br />
Een andere mooie illustratie is de uitgebreide bespreking<br />
in The Law and Practice of the United Nations<br />
van een functie die de VN zich heeft aangematigd de<br />
<strong>voor</strong>bije jaren: het beheren van gebieden. Een gedetailleerde<br />
uiteenzetting ontleedt precedenten in Kosovo,<br />
Oost-Timor en Irak en licht toe hoe deze nieuwe<br />
taak moeilijk te rijmen valt met de bewoordingen<br />
en de geest van Hoofdstuk VII van het VN-Handvest.<br />
An Introduction to the Law of the United Nations steekt<br />
er bovenuit door een opmerkelijke synthesezin en<br />
oog <strong>voor</strong> de historische dimensie. Ondanks de beperkte<br />
omvang van deze paperback (de inhoud telt<br />
176 bladzijden) slaagt Kolb erin om op kernachtige<br />
wijze moeilijke materies op te helderen. Noemenswaardig<br />
zijn diens besprekingen van de theorie van<br />
de impliciete bevoegdheden, het belang van de Resolutie<br />
Uniting for Peace 7 <strong>voor</strong> de taakverdeling tussen<br />
de Algemene Vergadering en de Veiligheidsraad, en<br />
de codificerende rol van de befaamde Resolutie<br />
2625. 8 De auteur geeft verder blijk van zijn doorgedreven<br />
geschiedkundige kennis. De eerste hoofdstukken<br />
zijn gewijd aan de evolutie van het concept<br />
‘wereldorganisatie’ in het filosofisch gedachtegoed,<br />
de oprichting en teloorgang van de Volkenbond, en<br />
de verschillen tussen deze laatste en de VN. De historische<br />
inleiding is niet enkel enorm interessant<br />
maar geeft de juridische analyses ook de nodige context.<br />
Toch zijn er enkele minpunten te bespeuren.<br />
De taal laat te wensen over. De lezer wordt herinnerd<br />
aan het feit dat het om een vertaald werk gaat<br />
door klungelige zinsconstructies en de vele tikfouten<br />
en andere slordigheden. Wellicht gaat het hier om<br />
kinderziektes die geen afbreuk doen aan de inhoudelijke<br />
kwaliteit van het boek en gemakkelijk kunnen<br />
verwijderd worden in een volgende editie. Bij wijze<br />
van vergelijking telde The Law and Practice of the<br />
United Nations oorspronkelijk ook vele taalfouten 9 ,<br />
maar deze zijn ondertussen weggewerkt. Een ander<br />
punt van kritiek is dat Kolb’s Introduction soms teveel<br />
aanvoelt als een apologie van de VN. Kolb schrijft<br />
(ons inziens terecht) het falen van de VN toe aan de<br />
lidstaten, <strong>voor</strong>al de grootmachten. Echter, hij herhaalt<br />
zulks te pas en te onpas zonder interne problemen<br />
en wanpraktijken voldoende aan te kaarten.<br />
Een evenwichtigere aanpak zou de overtuigingskracht<br />
van de schrijver doen toenemen.<br />
55
56<br />
The Law and Practice of the United Nations onderscheidt<br />
zich door zijn volledigheid en rechtswetenschappelijke<br />
verdiensten. Het boek zit boordevol verwijzingen<br />
naar resoluties, verslagen, officiële verklaringen<br />
en andere documenten. Subsecties binnen elk<br />
hoofdstuk worden <strong>voor</strong>afgegaan door een ‘selectie<br />
bibliografie’ wat meestal bescheiden overkomt gezien<br />
de indrukwekkende omvang van de literatuurlijst.<br />
De lay-out is ook aangepast aan verschillende soorten<br />
lezers: de meer gedetailleerde of technischere<br />
kwesties staan in een kleiner lettertype, waardoor het<br />
gemakkelijk wordt om hoofdzaak van bijzaak te<br />
scheiden. Kortom, elke internationale jurist die een<br />
probleem van VN-recht wenst te ontleden zal handig<br />
gebruik kunnen maken van dit boek. Eén hoofdstuk<br />
in het bijzonder is een aparte vermelding waard, namelijk<br />
hoofdstuk 4 met betrekking tot de akten van<br />
de VN. In dit deel bieden Conforti & Focarelli een<br />
uiterst nuttige typologie van de verschillende akten<br />
die aangenomen worden in de schoot van de organisatie<br />
en de juridische waarde die men kan koppelen<br />
aan de verschillende rechtshandelingen. Het hoofdstuk<br />
eindigt met een bespreking van een grote contradictie<br />
in het VN-systeem: hoe gaat men om met<br />
illegale akten bij het uitblijven van een daadwerkelijk<br />
mechanisme van rechterlijk toezicht? Het <strong>voor</strong>naamste<br />
punt van kritiek is dat de auteurs meer aandacht<br />
hadden moeten besteden aan sommige onderwerpen.<br />
Zo is het verschil tussen de behandeling van<br />
het luik internationale vrede en veiligheid (meer dan<br />
150 bladzijden) enerzijds en de bescherming van de<br />
mensenrechten (nog geen 10 pagina’s) anderzijds<br />
frappant.<br />
Kolb en Conforti & Focarelli zijn er ruimschoots in<br />
geslaagd een gepast antwoord te bieden aan een<br />
leemte in de VN-literatuur. An Introduction to the<br />
Law of the United Nations is een compact doch stevig<br />
boek <strong>voor</strong> eenieder die vertrouwd wil geraken met de<br />
juridische aspecten van de VN. Mits redactioneel<br />
werk kan Kolb’s Introduction uitgroeien tot de standaardinleiding<br />
VN-recht <strong>voor</strong> een ruim publiek.<br />
Conforti & Focarelli leveren wederom een uitstekend<br />
naslagwerk, up to date en doorspekt met primair<br />
bronnenmateriaal, dat de doorwinterde jurist zal weten<br />
te bekoren.<br />
Noten<br />
1 Marco Benatar is Aspirant bij het Fonds <strong>voor</strong> Wetenschappelijk<br />
Onderzoek ! Vlaanderen aan het Centrum <strong>voor</strong> Internationaal<br />
Recht, Vrije Universiteit Brussel.<br />
2 B. SIMMA, The Charter of the UN: A Commentary, 2de ed.,<br />
Oxford, Oxford University Press, 2002, 1405 p.; A. PELLET,<br />
J-P. COT & M. FORTEAU, La Charte des Nations Unies: commentaire<br />
article par article, 3de ed., Parijs, Economica, 2005,<br />
2363 p.<br />
3 Zie bij<strong>voor</strong>beeld J.E. ALVAREZ, “Legal Perspectives”, in T.G.<br />
WEISS & S. DAWS, The Oxford Handbook on the United Nations,<br />
Oxford, Oxford University Press, 2007, 58-81.<br />
4 Volledigheidshalve verdient ook volgend werk van recente<br />
datum enige vermelding: T. FRANCK, S. CHESTERMAN & D.<br />
MALONE, Law & Practice of the United Nations: Documents<br />
and Commentary, New York, Oxford University Press, 2007,<br />
672 p. Dit boek valt in dezelfde categorie, doch verschilt<br />
drastisch qua aanpak. De auteurs zijn proponenten van de<br />
case book methode. Hoofdstukken worden thematisch gestructureerd,<br />
grotendeels bestaande uit een reeks documenten,<br />
uitknipsels en fragmenten gegrepen uit de dagdagelijkse<br />
VN-praktijk. Elk hoofdstuk wordt afgesloten met een reeks<br />
vragen die het op gang brengen van klassikale debatten <strong>voor</strong><br />
ogen hebben.<br />
5 Dit druist ontegensprekelijk in tegen de bewoordingen van<br />
artikel 27 §3 van het VN-Handvest: “Besluiten van de Veiligheidsraad<br />
over alle andere zaken zijn aangenomen, indien<br />
negen leden, waaronder zich de permanente leden bevinden,<br />
vóór stemmen (...)”.<br />
6 Art. 51 van het VN-Handvest: “Geen enkele bepaling van<br />
dit Handvest doet afbreuk aan het inherente recht tot individuele<br />
of collectieve zelfverdediging in geval van een gewapende<br />
aanval tegen een Lid van de <strong>Verenigde</strong> <strong>Naties</strong>, totdat<br />
de Veiligheidsraad de noodzakelijke maatregelen ter handhaving<br />
van de internationale vrede en veiligheid heeft genomen.<br />
(...)”.<br />
7 Resolutie 377 (V) van de Algemene Vergadering van de VN<br />
(1950). Vaak spreekt men ook van de Dean Acheson Resolutie,<br />
genoemd naar de toenmalige Amerikaanse Minister<br />
van Buitenlandse Zaken.<br />
8 Resolutie 2625 (XXV) van de Algemene Vergadering van de<br />
VN (1970). Volgens Kolb vult deze resolutie artikel 2 van<br />
het Handvest (de VN-principes) verder aan met de verplichting<br />
tot samenwerking tussen de staten en het recht der volkeren<br />
op zelfbeschikking.<br />
9 Zie volgende boekbespreking van de eerste editie: Y.Z. BLUM,<br />
American Journal of International Law, 1998, 92 (2), 358-359.<br />
O<br />
WERELDBEELD
Nieuws in het kort<br />
JAARGANG 35, NR. 157, <strong>2<strong>01</strong>1</strong>/1<br />
door Neri SYBESMA-KNOL, met bijdrage van Cedric Ryngaert<br />
VVN doet een dringende oproep aan leden die bereid zijn regelmatig te rapporteren over<br />
nieuws met betrekking tot een bepaald aspect van de VN-Agenda, zoals mensenrechten, de<br />
Veiligheidsraad, ontwikkelingssamenwerking, een specifieke VN-organisatie, enz.<br />
Geïnteresseerd? Neem contact op met Karen Van Laethem (kvlaethe@vub.ac.be).<br />
Wereldwaterdag <strong>2<strong>01</strong>1</strong><br />
Het thema van de Wereldwaterdag <strong>2<strong>01</strong>1</strong> is ‘Water<br />
<strong>voor</strong> Steden: een antwoord op de uitdagingen van de<br />
urbanisatie’. Officieel wordt deze dag gevierd in Cape<br />
Town, Zuid Afrika. Daar wordt van 20 tot 22 maart<br />
door UN-Water samen met UN-Habitat een conferentie<br />
gehouden over dit onderwerp tijdens dewelke<br />
een aantal opties zullen worden besproken <strong>voor</strong> de<br />
problemen die zich <strong>voor</strong>doen in verband met urbanisatie<br />
en water<strong>voor</strong>ziening. In de marge van de Conferentie<br />
zullen ook een aantal parallelle initiatieven<br />
worden georganiseerd.<br />
De toenemende verstedelijking heeft immers, en in<br />
het bijzonder in Afrika, dramatische gevolgen <strong>voor</strong><br />
de toegang tot veilig drinkwater en tot water <strong>voor</strong><br />
sanitaire <strong>voor</strong>zieningen. Op dit ogenblik leeft het<br />
grootste deel van de wereldbevolking, 3,3 miljard<br />
mensen, in steden en het stedelijke landschap blijft<br />
groeien, sneller dan de infrastructuur kan worden<br />
aangepast. Daarom bestaat 38% van die groei uit<br />
steeds maar grotere sloppenwijken.<br />
De bedoeling van deze conferentie is dan ook om de<br />
aandacht te vestigen op de impact die deze snelle<br />
groei, samen met een toenemende industrialisering,<br />
de onzekerheid ten gevolge van klimaatverandering,<br />
conflicten en natuurrampen, heeft op de stedelijke<br />
watersystemen. Regeringen, organisaties, steden en<br />
individuen moet dringend worden gewezen op dit<br />
probleem.<br />
Zoals VVN-leden al hebben kunnen lezen in “Water;<br />
Bron van leven en conflicten”, nr. 6 in de VVNreeks<br />
‘Wereldvisie’, en verschenen in 2<strong>01</strong>0, staan de<br />
problemen rond water al sinds 1992 op de agenda<br />
van de VN. In 1993 werd UN-Water opgericht en<br />
later kwamen er nog andere initiatieven zoals het<br />
World Water Forum en de World Water Council.<br />
Uiteraard hebben ook VN-organisaties als de Wereldgezondheidsorganisatie,<br />
de Wereld Maritieme<br />
Organisatie, UNESCO, de Voedsel- en Landbouw<br />
Organisatie (FAO) en dergelijke meer, problemen<br />
rond water in hun takenpakket.<br />
Wereldwaterdag werd in een resolutie uit 1992 door<br />
de <strong>Verenigde</strong> <strong>Naties</strong> ingesteld: ieder jaar zou 22<br />
maart de dag zijn waarop de lidstaten worden opgeroepen<br />
om de mondiale waterproblematiek bij een<br />
breed publiek onder de aandacht te brengen. Zo is<br />
het <strong>voor</strong>bereid zijn op rampen die met water te maken<br />
hebben een terugkerend motief.<br />
Vanaf 1993 werden zo al een reeks van aspecten<br />
aangekaart, zoals vrouwen en water (1995), grondwater<br />
(1998), water en rampen (2004), water en cultuur<br />
(2006), waterschaarste (2007), etc.<br />
<strong>2<strong>01</strong>1</strong>:<br />
Internationaal Jaar van de Bossen<br />
Op 2 februari werd in Rome het State of the World’s<br />
Forests Rapport <strong>voor</strong>gesteld. Daarmee werd het Internationaal<br />
Jaar van de Bossen officieel geopend. Bij<br />
deze gelegenheid sprak Eduardo Rojas, Onder-<br />
Directeur-Generaal <strong>voor</strong> wouden van de FAO, over<br />
de band tussen bossen en mensen, en over de noodzaak<br />
van een nieuwe aanpak van de problematiek: de<br />
exploitatie door de lokale bevolking, volgens duurzame<br />
en vernieuwende methodes. Hoewel wereldwijd<br />
miljoenen zich bezig houden met, en belang hebben<br />
bij die exploitatie, heeft de wereld geen oog <strong>voor</strong> het<br />
recht van de lokale bevolking op het gebruik en de<br />
opbrengsten van de lokale bossen en wouden.<br />
Met de toenemende internationale belangstelling<br />
<strong>voor</strong> een sociale en omgevingsduurzaamheid doet<br />
zich een unieke kans <strong>voor</strong> tot vernieuwing en hervorming.<br />
Consumenten hebben vaak een totaal verkeerd<br />
idee over het gebruik van hout: ze voelen zich<br />
er schuldig over, en denken dat het kappen van bomen<br />
ethisch onaanvaardbaar is. Het FAO-Rapport<br />
57
58<br />
stelt nu dat, in tegendeel, bosbeheer een belangrijk<br />
onderdeel uitmaakt van een ‘groenere’ economie en<br />
dat het gebruik van hout en houten <strong>voor</strong>werpen juist<br />
een <strong>voor</strong> het milieu gunstig effect heeft. Ze zijn<br />
immers natuurlijke materialen, gemaakt van hernieuwbare<br />
bronnen, die CO2 opslaan en een hoog<br />
recycling-gehalte hebben.<br />
Zo wordt bij de productie steeds meer afvalmateriaal<br />
gebruikt: in 2<strong>01</strong>0 was 37% van de productie afkomstig<br />
van hergebruik van papier en houtafval, en dit<br />
zou kunnen stijgen tot 45% in het jaar 2030, <strong>voor</strong>al<br />
vanuit India en China.<br />
Daar komt nog bij dat het meeste hout, zoals planken<br />
en multiplex, wordt geproduceerd met een relatief<br />
gering gebruik van energie. Dat resulteert in een<br />
lage ‘voetafdruk’, nog versterkt door het feit dat CO2<br />
is opgeslagen in houten <strong>voor</strong>werpen. De productie<br />
van pulp en papier verbruikt meer energie, maar<br />
staat steeds meer onder druk om nieuwe technologieën<br />
te gebruiken en de handel in emissies te bevorderen.<br />
Beslissingen tijdens de klimaatbesprekingen in Cancún<br />
in december 2<strong>01</strong>0 over REDD+ (Reducing Emissions<br />
from Deforestation and Degradation) zouden<br />
moeten worden gelezen in het licht van een brede<br />
hervorming van de exploitatie van bossen, stelt het<br />
Rapport. Daarin zouden de inheemse bevolking en<br />
plaatselijke gemeenschappen moeten kunnen deelnemen,<br />
en hun rechten moeten worden gerespecteerd.<br />
REDD+ krijgt overal veel aandacht, maar de<br />
rol die bossen kunnen spelen in processen van klimaatverandering<br />
wordt door regeringen vaak onderschat.<br />
Zo zou het behoud van mangroven kuststreken<br />
beschermen tegen hevige stormen en overstromingen<br />
zoals tsunami’s, en zou het aanplanten van<br />
bossen en bomen in droge gebieden zorgen <strong>voor</strong> bescherming<br />
tegen droogtes en <strong>voor</strong> een inkomen <strong>voor</strong><br />
de plaatselijke bevolking.<br />
Het Rapport pleit dan ook <strong>voor</strong> financiële steun <strong>voor</strong><br />
zulke maatregelen.<br />
UNCTAD pleit <strong>voor</strong> het goedkopen<br />
overmaken van geld door migranten<br />
naar hun thuisland (remittances)<br />
Migranten worden het slachtoffer van de economische<br />
recessie in de ontwikkelde landen, constateert<br />
UNCTAD, de VN-Conferentie over Handel en Ontwikkeling.<br />
In februari werd in Genève een conferentie<br />
(Maximizing the Development Impact of Remittances)<br />
belegd die de <strong>voor</strong>waarden besprak waaronder<br />
migranten een deel van hun loon kunnen over-<br />
maken naar hun thuisland. Deze remittances vormen<br />
wel twee percent of meer van het totale bruto<br />
nationaal product (BNP) van alle ontwikkelingslanden,<br />
en veel meer dan de officiële ontwikkelingshulp<br />
(ODA), of dan buitenlandse investeringen. In sommige<br />
landen (Haïti, Nepal, Bangladesh) loopt dat<br />
zelfs op tot acht percent. Het betekent ook een niet<br />
onbelangrijke vermindering van het aantal personen<br />
dat leeft onder de armoedegrens: het geld wordt immers<br />
bijna volledig besteed aan directe huishoudelijke<br />
onkosten zoals eten, onderwijs, gezondheidszorg,<br />
behuizing en dergelijke.<br />
Tijdens een Forum over Migratie in Brussel in juli<br />
2007 zei Kofi Annan al: “Tientallen jaren al heeft de<br />
arbeid van migranten hele families en samenlevingen uit<br />
de armoede gehaald. Hun loon heeft huizen gebouwd,<br />
betaald <strong>voor</strong> gezondheidszorg, scholen ingericht, en ondernemingen<br />
opgestart. Migranten brachten mensen in de<br />
hele wereld nader tot elkaar door de overdracht van<br />
ideeën, en kennis, van land tot land. Zij smeedden een<br />
dynamische menselijke band tussen verschillende culturen,<br />
samenlevingen en economieën.<br />
En toch beginnen we nu pas in te zien hoe die internationale<br />
migratie invloed heeft op ontwikkeling, en hoe een<br />
verstandig overheidsbeleid die invloed kan versterken.”<br />
Andere sprekers tijdens de conferentie argumenteerden<br />
overigens dat deze migrantendollars ook nieuwe<br />
banen creëren en er<strong>voor</strong> zorgen dat meer mensen<br />
thuis blijven in plaats van te emigreren.<br />
Een nadeel is echter dat de kosten van de transfers<br />
hoog liggen: op het ogenblik bedragen ze zo’n 8,7%.<br />
Bovendien is er niet altijd een veilige, betrouwbare<br />
en toegankelijke manier om het geld over te maken.<br />
Families in de ontvangende landen hebben vaak ook<br />
geen toegang tot een bankrekening, <strong>voor</strong>al in rurale<br />
gebieden. Soms is alleen persoonlijk overbrengen een<br />
oplossing. UNCTAD en andere aan de conferentie<br />
deelnemende organisaties zoals de Internationale<br />
Arbeidsorganisatie, vragen dan ook dringend om een<br />
verbetering in de procedures en een verlaging van de<br />
kosten.<br />
Tijdens de conferentie werd ook nog aandacht besteed<br />
aan het toenemend aandeel van de remittances<br />
dat wordt overgemaakt door vrouwelijke migranten.<br />
Zo stelde Purnima Mane van UNFPA, het VN-<br />
Fonds <strong>voor</strong> Bevolkingsproblemen, dat er tegenwoordig<br />
meer vrouwelijke dan mannelijke economische<br />
migranten zijn in de West-Europese landen. Hoewel<br />
ze gewoonlijk minder verdienen (huishoudelijk<br />
werk) maken ze vaker, met grotere regelmaat en<br />
meer (in percent van hun inkomen), over aan hun<br />
familie in het thuisland. Hun steun is daar ook vaak<br />
de enige bron van inkomsten. Het zijn juist zij die<br />
WERELDBEELD
het zwaarst getroffen worden door de hoge transferkosten.<br />
UNFPA vraagt dat er meer onderzoek wordt<br />
gedaan naar deze groep.<br />
Nieuws van de<br />
internationale straftribunalen<br />
Cedric RYNGAERT<br />
Joegoslavië-tribunaal (ICTY)<br />
Het ICTY rapporteerde aan de VN-Veiligheidsraad<br />
dat er nog tien zaken aanhangig zijn <strong>voor</strong> het Tribunaal.<br />
Vier daarvan zullen in <strong>2<strong>01</strong>1</strong> worden voltooid,<br />
en vijf in 2<strong>01</strong>2. De zaak tegen Radovan Karadzic zal<br />
normaal eind 2<strong>01</strong>3 worden beëindigd, en alle beroepen<br />
eind 2<strong>01</strong>4. De zaak-Karadzic heeft intussen echter<br />
vertraging opgelopen.<br />
De <strong>voor</strong>zitter van het ICTY vroeg nogmaals aan de<br />
Veiligheidsraad de nodige maatregelen te nemen om<br />
het personeelstekort bij het Tribunaal op te vangen.<br />
Hij vroeg ook een trustfonds op te richten, zodat<br />
slachtoffers van internationale misdaden over de<br />
noodzakelijke middelen beschikken om hun leven<br />
opnieuw op te bouwen.<br />
De aanklager van het ICTY, onze landgenoot Serge<br />
Brammertz, vroeg nogmaals aan Servië om meer inspanningen<br />
te leveren om Ratko Mladic en Goran<br />
Hadzic te lokaliseren en te arresteren. Brammertz<br />
stelde dat, zolang beiden <strong>voor</strong>tvluchtig zijn, verzoening<br />
in de regio wordt gehinderd en de geloofwaardigheid<br />
van het internationale rechtssysteem wordt<br />
geschaad. Hij loofde wel de medewerking van Servië<br />
in andere dossiers. Hij benadrukte dat zijn diensten<br />
er alles aan doen om informatie en expertise over te<br />
dragen aan lokale rechtbanken in het <strong>voor</strong>malige<br />
Joegoslavië. Het blijft uiteraard wel de verantwoordelijkheid<br />
van de lokale autoriteiten om oorlogsmisdadigers<br />
te vervolgen.<br />
Op 22 december 2<strong>01</strong>0 richtte de Veiligheidsraad het<br />
Internationaal Residueel Mechanisme <strong>voor</strong> Straftribunalen<br />
op (Resolutie 1966). Dit is een nieuw orgaan<br />
dat tot opdracht heeft de overblijvende taken<br />
van het ICTY en het Rwanda-tribunaal (ICTR) te<br />
voltooien nadat zij hun mandaat hebben beëindigd.<br />
Het zal beginnen functioneren op 1 juli 2<strong>01</strong>3 <strong>voor</strong><br />
het ICTY en op 1 juli 2<strong>01</strong>2 <strong>voor</strong> het ICTR. Het zal<br />
onder meer de bevoegdheid hebben om personen te<br />
vervolgen die worden gearresteerd na de voltooiing<br />
JAARGANG 35, NR. 157, <strong>2<strong>01</strong>1</strong>/1<br />
van het mandaat van de tribunalen, om herzieningsprocedures<br />
te voeren, toezicht te houden op de uitvoering<br />
van de straffen en te beslissen over pardon<br />
en omzetting van straf. Het mechanisme zal wellicht<br />
zijn zetel hebben waar de archieven van de tribunalen<br />
worden bewaard.<br />
Rwanda-tribunaal (ICTR)<br />
Op 6 december 2<strong>01</strong>0 veroordeelde het ICTR Ildephonse<br />
Hategekimana, een <strong>voor</strong>malig luitenant van<br />
het Rwandese leger, tot levenslang <strong>voor</strong> zijn aandeel<br />
in de moord op Tutsi tijdens de Rwandese genocide.<br />
Voor het Residueel Mechanisme dat ook van toepassing<br />
is op het ICTR, zie supra.<br />
Internationaal Strafhof (ICC)<br />
Op 25 januari <strong>2<strong>01</strong>1</strong> werd Callixte Mbarushimana<br />
door de Franse autoriteiten aan het ICC overgedragen.<br />
Frankrijk had Mbarushimana op 11 oktober<br />
<strong>2<strong>01</strong>1</strong> gearresteerd nadat het ICC tegen hem een aanhoudingsbevel<br />
had uitgevaardigd. De verdachte zal<br />
binnenkort verschijnen <strong>voor</strong> een kamer van <strong>voor</strong>onderzoek<br />
van het Hof. Hij wordt ervan beschuldigd in<br />
2009 als rebellenleider de burgerbevolking in Kivu<br />
(Oost-Congo) te hebben aangevallen om politieke<br />
toegevingen te verkrijgen.<br />
Op 15 december <strong>2<strong>01</strong>1</strong> verzocht de aanklager het Hof<br />
een verschijningsbevel uit te vaardigen tegen zes personen<br />
die hij verantwoordelijk acht <strong>voor</strong> het verkiezingsgeweld<br />
in Kenia. De aanklager achtte het niet<br />
nodig te verzoeken een dwingender aanhoudingsbevel<br />
uit te vaardigen (zie supra bijdrage door Mathias<br />
Holvoet).<br />
Speciaal Tribunaal <strong>voor</strong> Libanon<br />
De aanklager van het Speciaal Tribunaal <strong>voor</strong> Libanon<br />
diende een vertrouwelijke dagvaarding in bij het<br />
Tribunaal in verband met de moord op Rafik Hariri.<br />
Sommigen beweren dat de dagvaarding een aantal<br />
<strong>voor</strong>aanstaande Hezbollah-leden betrof, wat tot<br />
spanningen leidde in Libanon. Ondanks de kritiek<br />
die de aanklager te verduren kreeg, stelde hij dat hij<br />
zich ertoe heeft verbonden om het onderzoek naar<br />
de moord op Hariri tot een succesvol eind te brengen.<br />
O<br />
59
Change language